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A democracia e suas dificuldades

contemporâneas

CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO

SUMÁRIO

1. Democracia formal e democracia substancial.


2. A crise dos instrumentos clássicos da democracia.
3. Tentativas de resposta à crise da democracia. 4.
Insuficiência dos meios concebidos para salvaguar-
da dos ideais democráticos. 5. Possível agravamento
da crise da democracia. 6. Globalização e noelibe-
ralismo: novos obstáculos à democracia.

1. Democracia formal e democracia


substancial
Independentemente dos desacordos possí-
veis em torno do conceito de democracia, pode-
se convir em que dita expressão reporta-se nu-
clearmente a um sistema político fundado em
princípios afirmadores da liberdade e da igual-
dade de todos os homens e armado ao propósi-
to de garantir que a condução da vida social se
realize na conformidade de decisões afinadas
com tais valores, tomadas pelo conjunto de seus
membros, diretamente ou por meio de repre-
sentantes seus livremente eleitos pelos cida-
dãos, os quais são havidos como os titulares da
soberania. Donde resulta que Estado democrá-
tico é aquele que se estrutura em instituições
armadas de maneira a colimar tais resultados.
Sem dúvida essa noção, tal como expendi-
da, maneja também conceitos fluidos ou im-
precisos (liberdade, igualdade, deliberações
respeitosas destes valores, instituições armadas
de maneira a concretizar determinados resul-
tados). Sem embargo, é dela – ou de alguma
outra que se ressinta de equivalentes proble-
matizações – que se terá de partir para esboçar
uma apresentação sumária de certas relações
Celso Antônio Bandeira de Mello é Professor entre Estado e democracia, algumas das quais
Titular da Faculdade de Direito da Universidade são visíveis e outras apenas se vão entremos-
Católica de São Paulo. trando a uma visão prospectiva.
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Seja como for – e até mesmo em razão da cidadania1 e correspondentes direitos, não ofe-
sobredita fluidez dos conceitos implicados na rece resistência espontânea a essas manobras.
noção de democracia – ,é conveniente distin- Ademais, é presa fácil das articulações, mobi-
guir entre Estados formalmente democráticos lizações e aliciamento da opinião pública, quan-
e Estados substancialmente democráticos, além do necessária sua adesão ou pronunciamento,
de Estados em transição para a democracia, graças ao controle que os segmentos dominan-
tendo-se presente, ainda assim, o caráter apro- tes detêm sobre a “mídia”2, que não é senão
ximativo destas categorizações. um de seus braços.
Estados apenas formalmente democráticos É que – como de outra feita o dissemos – as
são os que, inobstante acolham nominalmente instituições políticas destes países
em suas Constituições modelos institucionais “não resultaram de uma maturação his-
– hauridos dos países política, econômica e tórica; não são o fruto de conquistas po-
socialmente mais evoluídos – teoricamente ap- líticas forjadas sob o acicate de reivindi-
tos a desembocarem em resultados consonan- cações em que o corpo social (ou os es-
tes com os valores democráticos, neles não apor- tratos a que mais aproveitariam) nelas
tam. Assim, conquanto seus governantes (a) estivesse consistentemente engajado; não
sejam investidos em decorrência de eleições, são, em suma, o resultado de aspirações
mediante sufrágio universal, para mandatos que hajam genuinamente germinado,
temporários; (b) consagrem uma distinção, crescido e tempestivamente desabrocha-
quando menos material, entre as funções le- do no seio da sociedade”.
gislativa, executiva e judicial; (c) acolham, em
tese, os princípios da legalidade e da indepen- Pelo contrário, suas instituições jurídico-
dência dos órgãos jurisdicionais, nem por isso, políticas, de regra,
seu arcabouço institucional consegue ultrapas- “foram simplesmente adquiridas por
sar o caráter de simples fachada, de painel apa- importação, tal como se importa uma
ratoso, muito distinto da realidade efetiva. mercadoria pronta e acabada, suposta-
É que carecem das condições objetivas in- mente disponível para proveitoso consu-
dispensáveis para que o instituído formalmen- mo imediato. Nestes Estados recepcio-
te seja deveras levado ao plano concreto da re- nou-se um produto cultural, ou seja, o
alidade empírica e cumpra sua razão de exis- fruto de um processo evolutivo marcado
tir. Biscaretti Di Ruffía, em frase singela, mas por uma identidade própria, transplan-
lapidar, anotou que “a democracia exige, para tando-o para um meio completamente
seu funcionamento, um minimum de cultura distinto e caracterizado por outras cir-
política”, que é precisamente o que falta nos cunstâncias e vicissitudes históricas. É
países apenas formalmente democráticos. As dizer: instituições refletoras de uma dada
instituições que proclamam adotar em suas realidade vieram a ser implantadas de
Cartas Políticas não se viabilizam. Sucumbem baixo para cima, como se fossem irrele-
ante a irresistível força de fatores interferentes vantes as diversidades de solo e de en-
que entorpecem sua presumida eficácia e lhes raizamento”3.
distorcem os resultados. Deveras, de um lado, Em suma: esses padrões de organização
os segmentos sociais dominantes, que as con- política não se impuseram à conta de autêntica
trolam, apenas buscam manipulá-las ao seu resposta a conflitos ou pressões sociais que os
sabor, pois não valorizam as instituições de- tivessem inapelavelmente engendrado; antes,
mocráticas em si mesmas, isto é, não lhes de- foram assumidos porque a elite dirigente de
votam real apreço. Assim, não tendo qualquer sociedades menos evoluídas, de olhos postos
empenho em seu funcionamento regular, pro- nas mais evoluídas, entendeu que se constituí-
curam, em função das próprias conveniências, am em um modelo natural a ser incorporado
obstá-lo, ora por vias tortuosas, ora abertamente como expressão de um desejável estágio civili-
quando necessário, seja por iniciativa direta, 1
seja apoiando ou endossando quaisquer desvir- O fenômeno não é restrito às camadas sociais
tuamentos promovidos pelos governantes, sim- mais desfavorecidas, mas alcança também a cha-
mada classe média.
ples prepostos, meros gestores dos interesses 2
O Brasil é um perfeito exemplo da situação
das camadas economicamente mais bem situa- descrita.
das. De outro lado, como o restante do corpo 3
Representatividade e democracia. In: DIREITO
social carece de qualquer consciência de Eleitoral. Belo Horizonte : Del Rey, 1996. P.45.
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zatório. Então, não lhes atribuem outra impor- tares para superação deste estágio primário de
tância senão figurativa. Daí que, não estando evolução.
cerceadas por uma consciência social democrá- Resulta deste quadro que as sociedades de
tica e correlata pressão, ou mesmo pelos even- incipiente cultura política para poderem vir a
tuais entusiasmos de uma “opinião pública”, se configurar como Estados democráticos, de-
já que as modelam a seu talante, aceitam as mandariam mais do que apenas reproduzir em
instituições democráticas suas Constituições os traços especificadores de
“apenas enquanto não interferentes com tal sistema de governo. Com efeito, de um lado,
os amplos privilégios que conservam ou teriam que ajustar suas instituições básicas de
com a vigorosa dominação política que maneira a prevenir ou dificultar os mecanis-
podem exercer nos bastidores, por detrás mos correntes de seu desnaturamento6 e, de
de uma máscara democrática, graças, outro – o que ainda seria mais importante –,
justamente, ao precário estágio de desen- empenhar-se na transformação da realidade
volvimento econômico, político e social social buscando concorrer ativamente para pro-
de suas respectivas sociedades”4. duzir aquele mínimo de cultura política indis-
De outra parte, esta situação inferior em que pensável à prática efetiva da democracia, úni-
vivem os Estados apenas formalmente demo- ca forma de superar os entraves viscerais ao
cráticos lhes confere, em todos os planos, um seu normal funcionamento.
caráter de natural subalternidade em face dos Uma vez que a democracia se assenta na
países cêntricos, os quais, compreensivelmen- proclamação e reconhecimento da soberania
te, são os produtores de idéias, de “teorias” popular, é indispensável
políticas ou econômicas, concebidas na confor- “que os cidadãos tenham não só uma
midade dos respectivos interesses e que se im-
põem aos subdesenvolvidos, não apenas pelo consciência clara, interiorizada e reivin-
prestígio da origem, mas também por toda a dicativa deste título jurídico político que
espécie de pressões. Sendo conveniente aos se lhes afirma constitucionalmente reco-
países desenvolvidos a persistência desta mes- nhecido como direito inalienável, mas
ma situação, que lhes propicia, em estreita ali-
ança com os segmentos dominantes de tais so- nal nº 7, também de 15 de agosto do mesmo ano,
ciedades, manejar muito mais comodamente os veio extinguir a garantia de que a navegação de ca-
governos dos países “pseudodemocráticos” em botagem e interior no Brasil fosse, salvo caso de
prol de suas conveniências econômicas e polí- necessidade pública, privativa de embarcações na-
cionais, pelo que não há mais óbice constitucional
ticas5, é natural que existam entraves suplemen- a que seja feita por embarcações estrangeiras; além
4
Ibidem, p. 46. disto, suprimiu a exigência de que os armadores, os
5
Ainda aqui, o Brasil vale como exemplo. Após proprietários, o comandante e pelo menos dois ter-
uma formidável campanha desencadeada pela “mí- ços dos tripulantes de nossas próprias embarcações
dia” em prol de reformas constitucionais, com des- fossem brasileiros (espantosa a minúcia dos inte-
taque para as reformas fiscal e administrativa (sem resses alienígenas em excluir até mesmo a cláusula
o que, dizia-se, o País seria “ingovernável”), o Pre- que estabelecia devessem ser brasileiros dois ter-
sidente Fernando Henrique Cardoso, em seu primei- ços dos tripulantes de nossas próprias embarcações).
ro ano de Governo, animado por esta onda reformis- (c) A de nº 8, da mesma data das anteriores, veio
ta, fez aprovar quatro emendas constitucionais. Cu- para eliminar a previsão de que a exploração de ser-
riosamente, entretanto, essas quatro emendas, ao viços telefônicos, telegráficos, de transmissão de
invés de se reportarem a problemas internos foram dados e demais serviços públicos de telecomunica-
todas – registre-se e sublinhe-se – sintonizadas com ções fossem explorados diretamente pela União ou
aspirações externas ou de agrado internacional. por concessão a pessoa sob controle acionário esta-
Devem ter sido consideradas as verdadeiramente ur- tal. (d) A de nº 9, também da mesma data, para fle-
gentes e importantes. São as seguintes: (a) Emenda xibilizar as disposições relativas ao monopólio es-
Constitucional nº 6, de 15.8.95, por força da qual, tatal do petróleo.
6
de um lado, foram eliminados o conceito de empre- Sem embargo, os que acedem ao Poder, esme-
sa brasileira de capital nacional e a preferência ram-se na tendência inversa. Valendo-se de meios
que o Poder Público lhe deveria dar quando preten- próprios e impróprios, que outrora combatia, após
desse adquirir bens e serviços e, de outro, permitiu- ingentes esforços junto ao Legislativo, o Presidente
se, assim, que a exploração mineral do subsolo bra- Fernando Henrique Cardoso conseguiu fazer passar
sileiro pudesse ser feita por empresas controladas emenda constitucional em proveito próprio: a da
e dirigidas por pessoas não residentes no País, o reelegibilidade para os atuais ocupantes da Chefia
que dantes era vedado. (b) A Emenda Constitucio- do Executivo. Completará, assim, neste particular,
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que disponham das condições indispen- timos. Valem, certamente, como advertência con-
sáveis para poderem fazê-lo valer de fato. tra excessos de intervencionismo estatal ou con-
Entre estas condições estão, não apenas tra a tentativa infrutífera de fazer do Estado um
(a) as de desfrutar de um padrão econô- eficiente protagonista estelar do universo econô-
mico-social acima da mera subsistência mico. Sem embargo, nos países que ainda não
(sem o que seria vã qualquer expectati- alcançaram o estágio político cultural requerido
va de que suas preocupações transcen- para uma prática real da democracia, o Estado
dam as da mera rotina da sobrevivência tem de ser muito mais que um árbitro de confli-
imediata), mas também, as de efetivo tos de interesses individuais.
acesso (b) à educação e cultura (para al- Cumpre ter presente que acentuadas dispa-
cançarem ao menos o nível de discerni- ridades econômicas entre as camadas sociais,
mento político traduzido em consciên- que já foram superadas em outros países, in-
cia real de cidadania) e (c) à informa- clusive mediante ação diligente do Estado,
ção, mediante o pluralismo de fontes persistem em todos aqueles de insatisfatória
diversificadas (para não serem facilmen- realização democrática. Nestes, a péssima qua-
te manipuláveis pelos detentores dos lidade de vida de vastos segmentos da socieda-
veículos de comunicação de massa)”7. de, bloqueia-lhes o acesso àquele “mínimo de
Uma vez reconhecido que nos Estados ape- cultura política” a que se reportava Biscaretti
nas formalmente democráticos o jogo espontâ- Di Ruffía. Assim, seria descabido imaginar que
neo das forças sociais e econômicas não pro- o papel do Estado pode ser o mesmo em quais-
duziu, nem produz por si mesmo – ou ao me- quer deles.
nos não o faz em prazo aceitável – as transfor- De fato, para engendrar os requisitos con-
mações indispensáveis a uma real vivência dicionais ao funcionamento normal da demo-
democrática, resulta claro que, para eles, os ven- cracia ou promover-lhes a expansão, o Estado
tos neoliberais, soprados de países cujos estádios não tem alternativa senão a de se constituir em
de desenvolvimento são muito superiores, não um decidido agente transformador, o que su-
oferecem as soluções acaso prestantes nestes úl- põe, diversamente do que hoje pode ocorrer nos
países que já ultrapassaram esta fase, um de-
sua paridade com dois outros seus confrades sul- sempenho muito mais participante, notadamen-
americanos que também fizeram aprovar emendas te no suprimento dos recursos sociais básicos e
da mesma natureza: os srs. Fujimori (Peru) e Me- no desenvolvimento de uma política promoto-
nem (Argentina), os quais, tal como ele, desenvol- ra das camadas mais desfavorecidas.
vem políticas ao gosto dos organismos internacio-
nais controlados pelos países cêntricos, sendo-lhes Na medida em que suas instituições e prá-
conveniente que permaneçam no poder o máximo tica estejam voltadas a este efeito transforma-
de tempo possível. Note-se que, desde a primeira dor, caberia qualificá-las como Estados em tran-
Constituição Republicana, todas, com exceção da
Carta da Ditadura de 1937, proibiam a reeleição do
sição para a democracia. Entretanto, se, em
Presidente, perfeitamente cônscias do risco dos despeito do formal obséquio que lhe prestem
Chefes de Executivo usarem seus formidáveis po- através das correspondentes instituições clás-
deres para assegurar-se a continuidade no mandato sicas, deixarem de consagrar-se à instauração
sucessivo. Foi o que bem anotou Geraldo Ataliba: das condições propiciatórias de uma real vi-
“Aliada, portanto, à temporariedade dos mandatos vência e consciência de cidadania, não se lhes
executivos encontra-se, no Brasiil, a consagração tra- poderá reconhecer sequer este caráter.
dicional do princípio da não reeleição dos seus exer-
centes. Querem, destarte, as instituições assegurar Ademais, contrariamente ao que pode su-
que a formidável soma de poderes que a república ceder, e vem sucedendo nos Estados substanci-
presidencialista põe nas mãos do Chefe do Executi-
vo seja toda ela empregada no benefício da função e força, não apenas informativa, mas também alicia-
jamais em benefício próprio. Não é por outra razão dora ou persuasiva, que possuem é incontrastável.
que tal função designa-se no discurso político, por Assim, não por acaso, em contradita frontal às Cons-
magistratura, dada a impessoalidade e imparciali- tituições e às leis, concessões de radio e televisão
dade que hão de caracterizar o comportamento do são outorgadas sem um procedimento licitatório pré-
seu titular.” (República e Constituição. Revista dos vio; distribuídas como favor. Acresça-se que uma
Tribunais, 1985. – grifo do autor). única emissora de televisão detém índices de audi-
7
Representatividade e democracia. P. 46. Ob- ência esmagadores, o que lhe proporciona, com uma
serve-se que, entre nós, os veículos de comunicação tecnologia de Primeiro Mundo sobre cabeças do
a que a esmagadora maioria da população verdadei- Terceiro Mundo, modelar, a seu talante, a opinião e
ramente acede são o radio e a televisão. Daí que a o pensamento do cidadão comum.
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almente democráticos, naqueles outros que ain- sido suscitado – reconheça-se – por razões ob-
da estão em caminho de sê-lo, quaisquer tran- jetivas poderosas, tanto que se impuseram ge-
sigências com a rigidez do princípio da legali- neralizadamente.
dade, quaisquer flexibilizações do monopólio
legislativo parlamentar, seriam comprometedo-
ras deste rumo. 2. A crise dos instrumentos
É que toda concentração de poder no Exe- clássicos da democracia
cutivo, assim como qualquer indulgência em O tópico do fortalecimento do Poder Exe-
relação a suas pretensões normativas, consti- cutivo, e correlato declínio do Legislativo, sus-
tuem-se em substancial reforço ao autoritaris- cita reflexões que concernem genericamente ao
mo tradicional, solidificam uma concepção tema das relações entre Estado e democracia,
paternalista do Estado – identificado com a extravasando em muito o âmbito das conside-
pessoa de um “Chefe” – e alimentam a tendên- rações feitas quanto à especificidade de suas
cia popular de receber com naturalidade e es- repercussões imediatas nos países onde ainda
perançoso entusiasmo soluções caudilhescas ou é débil o enraizamento social da democracia.
messiânicas. É sabido que, em despeito da importância
Em uma palavra: atribuir ao Executivo – atribuível ao Parlamento na história da demo-
órgão estruturado em torno de uma chefia uni- cracia, importância esta correlata ao declínio
pessoal – poderes para disciplinar relações en- do poder monárquico, o Executivo, sucessor do
tre administração e administrados é, nos paí- rei, cedo começou a recuperar, em detrimento
ses de democracia ainda imatura, comporta- óbvio das Casas Legislativas e, pois, de um dos
mento que em nada concorreria para a forma- pilares da democracia clássica, os poderes nor-
ção de uma consciência valorizadora da res- mativos que lhe haviam sido retirados9. É cer-
ponsabilidade social de cada qual (que é a pró- to, sem dúvida, que, na presente quadra histó-
pria exaltação da cidadania) ou para encarecer rica, poderosas e objetivas razões vêm concor-
a importância básica de instituições imperso- rendo crescentemente para isto.
nalizadas como instrumento de progresso e Desde que o Estado, por força da mudança
bem-estar de todos. Contrariamente, serviria de concepções políticas, deixou de encarar a
apenas para reconfirmar a anacrônica relação realidade social e econômica como um dado,
soberano-súdito8. para considerá-la como um objeto de transfor-
Assim, em despeito da generalizada tendên- mação, sua ação intervencionista operada por
cia mundial de transferir ao Executivo poderes via da Administração e traduzida não só em
substancialmente legislativos, ora de maneira aprofundamento, mas sobretudo em alargamen-
explícita e sem rebuços, como se fez na França to de suas missões tradicionais, provocaria,
(e logo acomodada pelos teóricos em uma eu- como tão bem observou Ernst Forsthoff, uma
fêmica reconstrução do princípio da legalida- insuficiência das técnicas de proteção das li-
de), ora mediante os mais variados expedien- berdades e de controle jurídico, as quais havi-
tes ou através de acrobáticas interpretações dos am sido desenvolvidas sob o signo do Estado
textos constitucionais, nos Estados que ainda liberal10.
carecem de uma experiência democrática sóli- Acresce que, inobstante ameacem vingar e
da, a acolhida destas práticas não é compatível prevalecer concepções neo-liberais, nem por
com a democracia, ainda que tal fenômeno haja isto reduzir-se-á a intensificação de um con-
trole do Estado sobre a atividade individual. É
8
Assim, exempli gratia, o atual Chefe do Poder que o progressivo cerceamento da liberdade dos
Executivo brasileiro – no passado, havido como um indivíduos, tanto como o fortalecimento do
“intelectual progressista” e hoje associado politica- Poder Executivo, arrimam-se também em ra-
mente com expoentes da ditadura que dantes com- zões independentes das concepções ideológi-
batia – não se constrangeu em expedir uma “medi-
da provisória” à cada 19 horas, conforme registro 9
Notável a este respeito é o estudo desenvolvi-
feito há alguns meses pela Revista Veja. Nisto con- do por Santa Maria Pastor, em seu Fundamentos de
tribuiu eficazmente para a crescente desmoraliza- Derecho Administrativo.Madrid : Editorial Centro
ção das instituições democráticas entre nós, tanto de Estudio Ramon Areces. 1998. v.1, p 690-714.
mais porque ditas medidas têm sido visivelmente 10
Traité de Droit Administratif Allemand. Tra-
inconstitucionais, por ausentes os pressupostos de dução da 9. Ed. alemã por Michel Fromont. Bruxe-
sua válida produção. lles : Établissements Émile Bruyant, p.126-127 e133.
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cas sobre as missões reputadas pertinentes ao uma concentração de poder decisório que des-
Estado. Um outro fator de extrema relevância balanceou, em seu proveito, os termos do ante-
– o progresso tecnológico – igualmente con- rior relacionamento entre Legislativo e Execu-
correu e concorre de modo inexorável para es- tivo. Com efeito, este último, por força de sua
tes mesmos efeitos. estrutura monolítica (chefia unipessoal e orga-
Deveras, o extraordinário avanço tecnoló- nização hierarquizada), é muito mais adapta-
gico ocorrido neste século, a conseqüente com- do para responder com presteza às necessida-
plexidade da civilização por ele engendrada e, des diuturnas de governo de uma sociedade que
correlatamente, o caráter cada vez mais técni- vive em ritmo veloz e cuja eficiência máxima
co das decisões governamentais, aliados à ten- depende disto. Ademais, instrumentado por
dência recente da formação de grandes blocos uma legião de técnicos, dispõe dos meios há-
político-econômicos formalizados, quais mega- beis para enfrentar questões complexas cada
Estados, conspiram simultaneamente contra o vez mais vinculadas a análises desta natureza
monopólio legislativo parlamentar e, possivel- e que, além disto, precisam ser formuladas com
mente, a médio prazo, até mesmo contra as li- atenção a aspectos particularizados ante a diver-
berdades individuais. Senão, vejamos. sidade dos problemas concretos ou de suas im-
plicações polifacéticas, cujas soluções dependem
Sabidamente, como resultado da evolução de análises técnicas – e não apenas políticas.
tecnológica, as limitadas energias individuais
se expandiram enormemente, com o que am-
pliou-se a repercussão coletiva da ação de cada 3. Tentativas de resposta à crise
qual, dantes modesta e ao depois potencialmen- da democracia
te desastrosa (pelo simples fato de exponenci- Estes fatores convulsionantes do quadro
ar-se). Em face disto, emergiu como imperati- clássico da democracia (e não apenas da de-
vo inafastável uma ação reguladora e fiscali- mocracia liberal) suscitaram respostas tenden-
zadora do Estado muito mais extensa e intensa tes a neutralizar, ao menos parcialmente, os
do que no passado. Notoriamente, o “braço tec- riscos oriundos da transferência de poderes do
nológico” propiciou gerar, em escala macros- Legislativo para o Executivo e da maior expo-
cópica, contaminação do ar, da água, poluição sição, individual ou coletiva dos cidadãos, a
sobre todas as formas, inclusive sonora e visu- um progressivo cerceamento das liberdades.
al, devastação do meio ambiente, além de en-
sejar saturação dos espaços, provocada por um A disseminação do parlamentarismo terá
adensamento populacional nos grandes conglo- sido, possivelmente, o meio de que as socieda-
merados urbanos, evento, a um só tempo, im- des mais evoluídas lançaram mão, na esfera
pulsionado e tornado exeqüível pelos recursos política, para minimizar as conseqüências do
conferidos pelo avanço tecnológico. Tornou-se, fortalecimento do Executivo. Os Estados Uni-
pois, inelutável condicionar e conter a atuação dos da América do Norte constituem-se em
das pessoas físicas e jurídicas dentro de pautas exceção confirmadora da regra. Com efeito,
definidas e organizadas, seja para que não se ainda dentro dos quadros tradicionais de orga-
fizessem socialmente predatórias, seja para nização política, não havendo irrompido ou-
acomodá-las a termos compatíveis com um tras fórmulas de estruturação democrática do
convívio humano harmônico e produtivo. Poder e ante a presumida impossibilidade de
Em suma: como decorrência do progresso deter utilmente a aludida transferência de
tecnológico engendrou-se um novo mundo, um atribuições do Legislativo para o Executivo, a
novo sistema de vida e de organização social, solução terá sido transformar este último em
delegado daquele. Ou seja: se o Executivo, ar-
consentâneos com esta realidade superveniente. mado agora de formidáveis poderes, atuar des-
Daí que o Estado, em conseqüência disto, teve comedidamente, em descompasso com o senti-
que disciplinar os comportamentos individu- mento geral da coletividade, é simplesmente
ais e sociais muito mais minuciosa e extensa- derrubado. Ou seja: converte-se o Parlamento,
mente do que jamais o fizera, passando a imis- acima de tudo, em um organismo dotado do
cuir-se nos mais variados aspectos da vida in- mais formidável poder de veto: o veto geral;
dividual e social. portanto, uma inversão radical, do modesto e
Este agigantamento estatal manifestou-se provisório poder de veto típico do Executivo.
sobretudo como um agigantamento da admi- Na esfera administrativa, ganha relevo cres-
nistração, tornada onipresente e beneficiária de cente o procedimento administrativo, obrigan-
260 Revista de Informação Legislativa
do-se a administração a formalizar cuidadosa- social, de tal sorte que este órgão do Poder se
mente todo o itinerário que conduz ao proces- constitui em verdadeiro cadinho onde se mes-
so decisório. Passou-se a falar na “jurisdicio- clam distintas correntes. Daí que o resultado
nalização” do procedimento administrativo (ou de sua produção jurídica termina por ser, quan-
processo, como mais adequadamente o deno- do menos em larga medida, fruto de algum con-
minam outros), com a ampliação crescente da temperamento entre as variadas tendências. Até
participação do administrado no iter prepara- para a articulação da maioria requerida para a
tório das decisões que possam afetá-lo. Em aprovação de uma lei, são necessárias transi-
suma: a contrapartida do progressivo condici- gências e composições, de modo que a matéria
onamento da liberdade individual é o progres- legislada resulta como o produto de uma intera-
sivo condicionamento do “modus procedendi” ção, ao invés da mera imposição rígida das con-
da Administração. veniências de uma única linha de pensamento.
Outrossim, no âmbito processual, mas com Com isto, as leis ganham, ainda que em
as mesmas preocupações substanciais de defe- medidas variáveis, um grau de proximidade em
sa dos membros da sociedade contra o poder relação à média do pensamento social predo-
do Estado, surge o reconhecimento e proteção minante muito maior do que ocorre quando as
dos chamados “interesses difusos” ou “direitos normas produzidas correspondem à simples
difusos”, os quais, em última instância, ao nosso expressão unitária da vontade comandante do
ver, não passam, quando menos em grande Executivo, ainda que este também seja repre-
número de casos, de uma dimensão óbvia dos sentativo de uma das facções sociais, a majori-
simples direitos subjetivos. De fato, não há sen- tária. É que, afinal, como bem observou Kel-
tido algum em conceber estes últimos com vi- sen, o Legislativo, formado segundo o critério
são acanhada, presa a relações muito típicas de eleições proporcionais, ensejadoras justa-
do direito privado, inobstante categorizado mente da representação de uma pluralidade de
como noção pertinente à teoria geral do direito. grupos, inclusive de minorias, é mais demo-
crático que o Executivo, ao qual se acede por
4. Insuficiência dos meios concebidos para eleição majoritária ou, no caso do Parlamenta-
rismo, como fruto da vitória eleitoral de um
salvaguarda dos ideais democráticos partido. Daí que os regulamentos traduzem uma
Os valiosos expedientes a que se vem alu- perspectiva unitária, monolítica, da corrente ou
dir minimizaram, mas não elidiram, a debili- das coalizões partidárias prevalentes.
tação dos indivíduos perante o Estado, assim Além disso, o próprio processo de elabora-
como o enfraquecimento da interação entre os ção das leis, em contraste com o dos regula-
cidadãos e o Poder Público. mentos, confere às primeiras um grau de con-
O certo é que entre a lei e os regulamentos trolabilidade, confiabilidade e imparcialidade
do Executivo, hoje avassaladoramente invasi- muitas vezes superior ao dos segundos, ense-
vos de todos os campos (nada importando quan- jando, pois, aos administrados um teor de ga-
to a isto que hajam sido autorizados expressa- rantia e proteção incomparavelmente maiores.
mente ou resultem da generalidade das expres-
sões legais que os ensejam), há diferenças ex- É que as leis se submetem a um trâmite gra-
tremamente significativas que, no caso dos re- ças ao qual é possível o conhecimento público
gulamentos, repercutem desfavoravelmente das disposições que estejam a caminho de se-
tanto no controle do poder estatal quanto na rem implantadas. Com isto, evidentemente, há
suposta representatividade do pensamento das uma fiscalização social, seja por meio da im-
diversas facções sociais. Estas diferenças, a se- prensa, de órgãos de classe, ou de quaisquer
guir referidas, ensejam que as leis ofereçam aos setores interessados, o que, sem dúvida, difi-
administrados garantias muitas vezes superio- culta ou embarga eventuais direcionamentos
res às que poderiam derivar unicamente das incompatíveis com o interesse público em ge-
características de abstração e generalidade tam- ral, ensejando a irrupção de tempestivas alte-
bém encontradiças nos regulamentos. rações e emendas para obstar, corrigir ou mi-
Deveras, as leis provêm de um órgão cole- nimizar tanto decisões precipitadas quanto pro-
gial – o Parlamento – no qual se congregam pósitos de favorecimento ou, reversamente, tra-
várias tendências ideológicas, múltiplas facções tamento discriminatório, gravoso ou apenas
políticas, diversos segmentos representativos do desatento ao justo interesse de grupos ou seg-
espectro de interesses que concorrem na vida mentos sociais, econômicos ou políticos. Ade-
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mais, proporciona, ante o necessário trâmite por eleições para este fim específico) possivel-
pelas Comissões e o reexame pela Casa Legis- mente afetam de maneira mais profunda a vida
lativa revisora, aperfeiçoar tecnicamente a nor- de cada europeu do que as tomadas pelos res-
matização projetada, embargando, em grau pectivos Parlamentos nacionais, isto é, pelos
maior, a possibilidade de erros ou inconveni- que receberam mandato expresso para lhes re-
ências provindos de açodamento. Finalmente, gerem os comportamentos (O chamado “Par-
propicia um quadro normativo mais estável, a lamento Europeu”, distintamente do que o
bem da segurança e certeza jurídicas, benéfico nome sugere não é um órgão legislativo).
ao planejamento razoável da atividade econô- Procederia concluir que um número cada
mica das pessoas e empresas e até dos projetos vez menor de pessoas decide sobre a vida de
individuais de cada qual. um número cada vez maior delas e que os mo-
Já os regulamentos carecem de todos estes delos tradicionais, sobre os quais se assentou e
atributos e, pelo contrário, ensancham as ma- se procurou assegurar a democracia, estão se
zelas que resultariam da falta deles. Oposta- esgarçando. Os valores liberdade, igualdade,
mente às leis, os regulamentos são elaborados assim como a realidade da soberania popular
em círculo restrito, fechado, desobrigados de (que se pretendeu traduzir nas formas institu-
qualquer publicidade, libertos, então, de qual- cionais da democracia representativa), encon-
quer fiscalização ou controle da sociedade ou tram-se, hoje, provavelmente, muito mais res-
mesmo dos segmentos sociais interessados na guardados enquanto valores incorporados à
matéria. Sua produção se faz em função da di- cultura política do ocidente desenvolvido do
retriz estabelecida pelo Chefe do Governo ou que propriamente pela eficiência dos vínculos
de um grupo restrito, composto por seus mem- formais das instituições jurídico-políticas. Dito
de outro modo: a convicção generalizada de que
bros. Não necessita passar, portanto, pelo em-
liberdade e igualdade são bens inestimáveis
bate de tendências políticas e ideológicas dife-
atua como um freio natural sobre os governan-
rentes. Sobre mais, irrompe da noite para o dia tes e permite que a positividade concreta de
e assim também pode ser alterado ou suprimido. tais valores se mantenha ainda incólume, con-
Tudo quanto se disse dos regulamentos em quanto as instituições concebidas para assegu-
confronto com as leis, deve-se dizer – e com rá-los já não possuam mais as mesmas condi-
muito maior razão – das medidas provisórias, ções de eficácia instrumental que possuíram.
sobretudo tal como utilizadas no Brasil, isto é, Para usar uma imagem exacerbada, é como
descompasso flagrante com seus pressupostos se já houvesse se iniciado uma caminhada em
constitucionais e com a teratológica reitera- direção a um “despotismo esclarecido”.
ção delas.
Poder-se-ia entender que os valores próprios
da democracia encontram-se tão profundamente
5. Possível agravamento da enraizados na consciência coletiva de socieda-
des politicamente mais evoluídas que se consti-
crise da democracia tuiriam em estágio já definitivamente incorpo-
Ao que foi dito cumpre acrescer – e é este rado, tornando impensável a possibilidade de
possivelmente o aspecto mais importante – que, qualquer retrocesso, independentemente da in-
na atualidade, está ocorrendo um distanciamen- trínseca eficiência das instituições concebidas
to cada vez maior entre os cidadãos e as ins- para lhes oferecer o máximo de respaldo.
tâncias decisórias que lhes afetam diretamen- Nada garante, entretanto, o otimismo desta
te a vida. A claríssima tendência à formação suposição. Ainda permanece verdadeira a clás-
de blocos de Estados, de que a Europa é a mais sica asserção de Montesquieu: “todo aquele que
evidente demonstração, por exibir um estágio tem poder tende a abusar dele; o poder vai até
qualitativamente distinto das ainda prodrômi- onde encontra limites”11. A História da huma-
cas manifestações, mal iniciadas em outras nidade, inobstante a progressiva evolução em
partes, revela o surgimento de fórmulas políti- todos os campos, confirma, tanto quanto fatos
cas organizatórias muito distintas das que vi- e episódios ainda muito recentes, que a preva-
goraram no período imediatamente anterior e, lência de idéias generosas ou o sepultamento
como dito, um distanciamento quase que ine- de discriminações odiosas e preconceitos de
vitável entre o cidadão e o Poder. Com efeito, toda ordem mantém correlação íntima com as
as decisões tomadas pelos Conselhos de Mi-
11
nistros Europeus (os quais não são investidos De l’ esprit des lois. Paris :Garnier 1869. P.142.
262 Revista de Informação Legislativa
situações coletivas de bem-estar e segurança. respeito à dignidade humana, valorização do
E duram tanto quanto duram estas. trabalho, justiça social (todos consagrados na
No patamar do humano existem algumas bem concebida e mal-tratada Constituição Bra-
constantes de comportamento social comuns à sileira de 1988), ficarão cada vez mais distan-
generalidade da esfera animal. Tal como os ir- tes à medida que os governos dos países subde-
racionais, que, uma vez saciados, convivem senvolvidos e dos eufemicamente denomina-
bem com as demais espécies e, inversamente, dos em vias de desenvolvimento – em troca do
agridem quando tangidos pela fome ou acica- prato de lentilhas constituído pelos aplausos dos
tados pelo temor, também as coletividades hu- países cêntricos – entreguem-se incondicional-
manas, quando ameaçadas pela presumida in- mente à sedução do canto de sereia proclama-
segurança ou pelo risco ao seu bem-estar, subs- dor das excelências de um desenfreado neoli-
tituem suas convições e ideais mais elevados beralismo e de pretensas imposições de uma
pelas pragmáticas (e já agora especificamente idolatrada economia global. Embevecidos nar-
humanas) racionalizações e atacam com zoo- cisisticamente com a própria “modernidade”,
lógica violência. Surtos de racismo, de recha- surdos ao clamor de uma população de miserá-
ço ao estrangeiro, de nacionalismo exacerba- veis e desempregados, caso do Brasil de hoje,
do, de inconformismo com as levas migratóri- não têm ouvidos senão para este cântico mo-
as advindas de um refluxo do colonialismo ou nocórdio, monolítica e incontrastavelmente
simplesmente da descomposição política, eco- entoado pelos interessados.
nômica ou social de outras sociedades – quais- Diga-se de passagem que é incorreta a su-
quer deles já prenunciados nas tendências de posição de que tanto a chamada “globalização
grupos políticos ou sociais em algumas socie- da economia” (com as feições que, indevida-
dades européias – tanto como o recente e de- mente, se lhe quer atribuir como inerências),
vastador consórcio bélico dos principais Esta- quanto o “neoliberalismo”, constituam-se sim-
dos desenvolvidos contra um país árabe, o Ira- plesmente em um estágio evolutivo determi-
que (cujo ditador, quanto a isto, em nada é di- nado tão só por transformações econômicas
ferente dos demais, distinguindo-se deles ape- inevitáveis e, conseqüentemente, que encam-
nas em que se revela mais resistente aos inte- pá-las nada mais significa senão adotar uma
resses das grandes potências e mais preocupa- atitude racional de atualização do pensamento
do na defesa dos pertinentes ao próprio País), para mantê-lo conformado ao que há de inco-
demonstram exemplarmente a precariedade das ercível no desenvolvimento histórico. Esta for-
idéias que não se encontrem alicerçadas, simul- ma de “interpretar” o fenômeno presente é –
taneamente, em interesses e em instituições como freqüentemente ocorre – apenas uma for-
formais hábeis para mantê-las consolidadas. ma astuciosa de valorizar o próprio ideário e
À vista deste panorama, ainda incipiente, de desacreditar, por antecipação, as contesta-
mas desde logo preocupante, é difícil prenun-
ciar, nestes umbrais do próximo milênio, o que ções que se lhes possam fazer. É que traz con-
seus albores reservam para a sobrevivência da sigo, implícita, ou mesmo explicitamente, a
democracia e, muito mais, portanto, para as prévia qualificação dos que se lhe oponham,
possibilidades dos países subdesenvolvidos como ultrapassados (“dinossauros”).
acederem às condições propiciatórias de uma Em rigor, elas nada mais são que “teoriza-
democracia substancial. É que os subdesen- ções” pobres, racionalizações, elaboradas para
volvidos têm sido e são, naturalmente, meros justificar interesses meramente políticos – e
peões no tabuleiro de xadrez da economia e, destarte contendíveis – dos países cêntricos e
pois, da política internacional; logo, por defi- das camadas economicamente privilegiadas, em
nição, sacrificáveis para o cumprimento dos cujo bojo e proveito foram gestadas. Com efei-
objetivos maiores dos que movem as peças. to, o modesto acervo de idéias atualmente di-
fundidas “sub color” de verdade científica uni-
versal nada mais é que o uso de nomenclatu-
6. Globalização e neoliberalismo: novos ras novas encobridoras de experiências velhas,
obstáculos à democracia destinadas a consagrar um simples movimen-
Talvez se possa concluir, apenas, que as to de retorno, quando menos parcial, ao sécu-
condições evolutivas para aceder aos valores lo passado, ao statu quo precedente à emer-
substancialmente democráticos, como igualda- gência do chamado Estado Social de Direito
de real e não apenas formal, segurança social, ou Estado Providência.
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Relembremos que a partir de meados do nerosidade das elites para com as camadas mais
século XIX e sobretudo no início do atual ir- carentes (ainda que seja pródiga em exemplos
rompeu e expandiu-se um movimento de in- dela no plano individual). Ora bem, assim como
conformismo das camadas sociais mais desfa- o receio do comunismo propiciou a irrupção
vorecidas cujas condições de vida, como é no- do Estado Providência, sua falência na União
tório, eram extremamente difíceis. Fazendo eco Soviética e no Leste Europeu – e sinais precur-
a tais eventos, eclodiram, no campo das idéias sores de seu declínio no Extremo Oriente – está
e sucessivamente das realizações políticas, a lhe determinar o fim.
manifestações, de maior ou menor radicalismo, A simples cronologia dos eventos e das cor-
ponto de origem de duas diversas vertentes – relatas idéias o demonstram de modo incon-
comunismo e social democracia – insurgentes tendível. O Estado Social de Direito emerge,
ambas contra o quadro político social da época. encerrando o ciclo do liberalismo, quando
O Manifesto Comunista (1848) e assim tam- emerge o comunismo. Tão logo fracassa o co-
bém ulteriormente Encíclicas papais (“Rerum munismo, renascem, de imediato, com vigor
Novarum”, 1891, “Quadragesimo Anno”, máximo as idéias liberais, agora “recauchuta-
1931) são expressivas de uma visão então crí- das” com o rótulo de “neo”, propondo liminar-
tica e renovadora. Os resultados concretos des- mente a eliminação ou sangramento das con-
te panorama de insurgência, em suas duas ver- quistas trabalhistas e direitos sociais, do mes-
tentes, foram, respectivamente, de um lado, a mo passo em que revive o imperialismo pleno
Revolução Comunista de 1917 e implantação e incontestado sob a designação aparentemen-
de tal regime na Rússia e, de outro a expansão te técnica de “globalização”. Não há nisto,
da social democracia. Em sintonia com esta como é óbvio, coincidência alguma. O que há
segunda vertente, consagraram-se, pois, pela é disseminação de idéias políticas, de interes-
primeira vez, em Texto Constitucional, os “Di- se dos países dominantes e das camadas soci-
reitos Sociais”, na Constituição mexicana, tam- ais mais favorecidas. Livres, uns e outros, dos
bém de 1917 e ao depois na Constituição ale- temores e percalços que lhes impuseram as con-
mã de Weimar em 1919, disseminando-se pelo cessões feitas no curso do século presente, em-
mundo a acolhida de tais direitos, de tal sorte penham-se, agora, ao final dele, em retomar as
que a preocupação em fazer do Estado um agen- posições anteriores. Trata-se, como se vê, de
te de melhoria das condições das camadas so- um retorno ao mesmo esquema de poder, nos
ciais mais desprotegidas expande-se ao longo planos interno e internacional, vigente no final
de todo o século presente, explicando porque do século passado e início deste, sob aplausos
passou a ser referido como Estado Social de praticamente unânimes em ambas as frentes.
Direito ou Estado Providência. De outra parte, No momento, parece que não há mais nú-
o regime comunista, ano a ano se alastrava, cleo algum capaz de contender esta rebarbati-
implantando-se em novos países. Paralelamen- va unaninimidade que se autolisonjeia com o
te, o colonialismo e seu sucessor, o imperialis- qualificativo de moderna, categorizando como
ultrapassados quaisquer que ainda não hajam
mo das grandes potências do Ocidente, inicia renunciado ao trabalho de pensar criticamen-
um processo de agonia, lenta, mas contínua, te. A bipolaridade mundial, dantes existente
afligido também por censuras crescentes ao (mas finda com a implosão da União Soviéti-
excessivo desequilíbrio entre as nações (Encí- ca), com o confronto de idéias provindas dos
clicas “Mater er Magistra”, 1961, “Pacem in dois centros produtores de ideologias antagô-
Terris”, 1963 e “Populorum Progressio”, 1967). nicas, ensejava, além da área de fricção, de per
Foi, desde o início, o temor de que se ex- si desgastadora de seus extremismos, um natu-
pandisse a concepção comunista – radicalmente ral convite à crítica de ambas, na trilha da sín-
antitética à sobrevivência do capitalismo – com tese resultante de tal dialética. A momentânea
sua capacidade de atrair as massas insatisfei- ausência das condições objetivas para um de-
tas, ou quando menos de alimentar os ativistas bate consistente possivelmente é, para os paí-
que as mobilizavam, o que forneceu o necessá- ses subdesenvolvidos, um dos piores dramas
rio combustível para a implantação e dissemi- deste final de milênio e um dos maiores obstá-
nação do Estado Social de Direito. Com efeito, culos a que venham, finalmente, a abicar em
a História não registra gestos coletivos de ge- regimes efetivamente democráticos.

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