Prácticas Parlamentarias Autores: Alfredo del Valle Espinosa y Oscar Gutiérrez Parada

Prácticas Parlamentarias*
Alfredo del Valle Espinosa**
y Oscar Gutiérrez Parada***

Contenido: 1. Introducción. 2. Componentes de las prácticas

parlamentarias. 3. Sentido fuerte y sentido débil en las prácticas
parlamentarias. 4. Las prácticas parlamentarias en sentido fuerte:
fuente del derecho parlamentario. 5. Algunas prácticas
parlamentarias. 6. El factor político en el desarrollo de las actividades
del Congreso y su influencia en la conformación de las prácticas
parlamentarias. 7. Corolario

1. Introducción

Con la expedición de la nueva Ley Orgánica del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 3 de septiembre
de 19991, por la LVII Legislatura, comenzó a incrementarse el uso de la locución
“prácticas parlamentarias”2. Esta locución o frase la encontramos en los artículos 40,
párrafo 2, inciso c) y 50, párrafo 1 de dicha ley3, y hace referencia a un proceder por
parte de diputados y senadores, así como de los órganos y unidades administrativas
que integran cada una de las cámaras que conforman el Congreso; de ahí que resulte
pertinente la pregunta ¿qué son las prácticas parlamentarias?

*
Del Valle Espinosa, Alfredo y Gutiérrez Parada, Oscar, “Prácticas Parlamentarias”, en Revista ABZ,
Ideas útiles para abogados, número 153, México, julio de 2003, pp. 57-62.
**
El maestro Alfredo del Valle Espinosa es el Secretario de Servicios Parlamentarios de la Cámara de
Diputados del Congreso de la Unión.
***
El maestro Oscar Gutiérrez Parada es Director de la Facultad de Derecho de la Universidad
Pontificia de México y consultor en regulación jurídica, Presidente de Directus CREJ. Correo
electrónico: oscargupa@terra.com.mx; ogp@directuscrej.com.mx
Los autores agradecen a la maestra Elia Sánchez Gómez sus observaciones lingüísticas.
1
Dicha Ley Orgánica ha sido reformada en tres ocasiones: 31 de diciembre de 1999, 09 de octubre de
2000 y 07 de diciembre de 2001.
2
En el Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, no se refiere la locución “prácticas
parlamentarias”, a pesar de que muchas de las voces la refieren, (por ejemplo en las voces
“abstencionismo camaral”, apartado II, 18; “asesor parlamentario”, apartado III, p. 77; “cabildear”,
apartado II, p. 103; “comisión competente”, apartado II, último párrafo, p. 181; etc.). Diccionario
universal de términos parlamentarios, Coordinador Francisco Berlín Valenzuela, 2ª ed., Miguel Ángel
Porrúa, México, 1998. p. 789.
El maestro Elisur Arteaga Nava, también hace referencia a las prácticas parlamentarias, pero no las
define. Así, por ejemplo, al referirse a los requisitos de la iniciativa señala lo siguiente: “En la Ley
Orgánica no se establecen los requisitos y formalismos que una iniciativa debe cubrir; tampoco se
hace en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso, sobre el particular debe estarse a lo
que la práctica y costumbre parlamentaria determina.” ARTEAGA NAVA, Elisur, Tratado de derecho
constitucional, Vol.I, Oxford, México, 1999, p.296.
3
Artículo 40, 2, c): “La comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias... .Se encargará de: ... c)
Impulsar y realizar los estudios que versen sobre disposiciones normativas, regímenes y prácticas
parlamentarias”; Artículo 50, 1. “El secretario de Servicios Parlamentarios vela por la imparcialidad de
los servicios a su cargo y realiza la compilación y registro de los acuerdos, precedentes y prácticas
parlamentarias.”
1
Publicado en: Revista ABZ, Ideas útiles para abogados, número 153, México, julio de 2003, pp. 57-62.
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El término práctica(s)4, en su acepción como sustantivo, significa el ejercicio de un

arte o facultad conforme a sus reglas; el uso continuado, costumbre o estilo de una
cosa. Al agregar el adjetivo parlamentaria(s) -perteneciente o relativo al parlamento-
podemos señalar, en una primera aproximación, que las prácticas parlamentarias son
un conjunto de actos continuados que se desarrollan en el Congreso.

Lo primero que observamos respecto a las prácticas parlamentarias es un paralelismo

entre el término práctica(s) y el término costumbre. Por analogía es válido aplicar a la
locución “prácticas parlamentarias” los elementos que la dogmática jurídica atribuye a
la costumbre: un elemento objetivo -reiteración de una conducta- y un elemento
subjetivo (opinio iuris) -creencia de que esa conducta reiterada es obligatoria-.

La voz “costumbre”, conforme al Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de

Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, significa:

“I. … el procedimiento consuetudinario de creación del derecho; sin embargo, es

frecuente que con el término ‘costumbre’ se aluda no sólo al procedimiento
consuetudinario sino al resultado de dicho procedimiento, esto es, a la norma
jurídica así creada. Para evitar equívocos, sería conveniente que al hecho productor
de derecho se le llame procedimiento consuetudinario y a la norma jurídica
resultante se le denomine norma consuetudinaria. ...
II. Elementos del procedimiento consuetudinario. a) El carácter fáctico. Este primer
elemento del procedimiento consuetudinario, también conocido como el elemento
material u objetivo, se encuentra constituido por los actos humanos, es decir, por
todos aquellos actos humanos estimados como repetidos. ... b) El carácter
normativo. El segundo elemento del procedimiento consuetudinario, generalmente
llamado opinio iuris, consiste en la adscripción de una significación normativa a los
actos considerados.
III. Concepto de norma consuetudinaria. ... entendemos por norma consuetudinaria
al resultado de aquel procedimiento jurídico de creación en el que un conjunto de
actos considerados como repetidos por una órgano aplicador, se encuentran
formando una disposición o pauta de conducta, en virtud de la decisión más o
menos consciente de dicho órgano de incorporar un caso específico dentro de esa
5
repetición de actos, convirtiéndolos, así, en el derecho aplicable.“

David Vega Vera, respecto de la locución “costumbre parlamentaria”, señala:

“I. Costumbre proviene del latín consuetumen, por consuetudo, -inis, hábito adquirido
por la repetición de actos. Parlamentaria, véase parlamento.

El equivalente de estos vocablos en otros idiomas es: portugués

costume/parlamentario; inglés custom/parlamentarian; francés
coutume/parlamentaire; alemán hevohnheit/parlamnerarisch.

4
REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Diccionario de la lengua española, edición electrónica en disco
compacto, versión 21.2.0, Espasa Calpe, S.A., Madrid, España,1998. Visto el término como adjetivo,
aplícase a las facultades que enseñan el modo de hacer una cosa; como sustantivo, es decir, que tiene
existencia real, independiente, individual, se refiere al ejercicio de cualquier arte o facultad, conforme a
sus reglas/ uso continuado, costumbre o estilo de una cosa.
5
Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Diccionario Jurídico Mexicano, 2ª ed., Tomo I, Ed.
Porrúa-UNAM-IIJ, México, 1987, pp. 764-765.
2
Publicado en: Revista ABZ, Ideas útiles para abogados, número 153, México, julio de 2003, pp. 57-62.
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Repetición de actos de la misma especie. En términos jurídicos, costumbre es una

práctica muy usada que ha recibido fuerza de precepto, constituyendo una fuente del
derecho.

La costumbre regula las relaciones de los miembros de cualquier grupo social,

quienes se apegan a ella en forma voluntaria, por lo que es una generadora
espontánea de normas de conducta.

II. El vocablo compuesto alude a las prácticas y usos comunes en el ámbito

parlamentario. Como en toda interacción humana, en el desarrollo de las funciones
parlamentarias, en el seno de las Cámaras o del Congreso, tienen lugar formas
repetitivas y generalizadas de actuación que constituyen los usos, prácticas,
precedentes y costumbres. Estas formas de actuación van adquiriendo un carácter
6
formal, ya sea que se incluyan o no en ordenamientos legales...”

También percibimos que las prácticas parlamentarias no forman parte de enunciados

jurídicos escritos y que se apela a ellas por considerar que así se han realizando
determinados actos, es decir, existe una costumbre o práctica respecto a la
realización de ciertos actos que se consideran obligatorios.

Los actos que se desarrollan con base en la referencia a prácticas parlamentarias, se

llevan a cabo, en principio, porque el acto no está expresamente regulado (laguna), o
bien, porque el marco jurídico presenta severas contradicciones (antinomias) o es
muy rígido, y él mismo constituye una verdadera camisa de fuerza para la toma de
decisiones.

En una visión general de la forma en que el Congreso desarrolla sus actividades, se

advierte que los agentes activos de las prácticas parlamentarias son, básicamente,
los diputados y los senadores; sin embargo, hay órganos de apoyo que también
recurren a las llamadas prácticas parlamentarias -la Secretaría de Servicios
Parlamentarios y del Centro de Estudios de Derecho e Investigación Parlamentaria-
cuando emiten o desahogan consultas sobre trámites ya que, sin que tengan
claramente atribuida la facultad de interpretación del marco jurídico que regula al
Congreso, su opinión respecto de algunos procedimientos se asume como práctica
parlamentaria a seguir.7

Asimismo, notamos que las prácticas parlamentarias contienen un significativo

ingrediente político y que se ven influenciadas por ciertos modos de proceder que
están determinados por posiciones e ideologías de los grupos parlamentarios y
demás actores políticos que confluyen en los congresos.

6
Diccionario.. ob. cit., pp. 304-305. Voz: “costumbre parlamentaria” (David Vega Vera. Este autor no
distingue en forma precisa los dos elementos de la costumbre cuando es generadora de normas, es
decir, la reiteración y la opinio iuris).
7
En estos casos debemos observar que se trata de dos prácticas parlamentarias distintas: una,
relativa a realizar consultas o solicitar opiniones, y otra, que hace referencia a que la opinión se
convierte en sí misma en la práctica parlamentaria a seguir porque así lo ha opinado, por ejemplo, la
Secretaría de Servicios Parlamentarios. Queda en el tintero el análisis de la función arbitral que ciertos
órganos de apoyo desempeñan y que pudiera analizarse como una práctica parlamentaria más.
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2. Componentes de las prácticas parlamentarias

De acuerdo con lo señalado, identificamos tres componentes esenciales de las

prácticas parlamentarias:

Componentes
Elemento objetivo o fáctico
Elemento subjetivo u
opinio iuris
Elemento político
Descripción
Actos y actividades reiteradas o procedimientos
consuetudinarios.
Creencia de que esos actos y actividades son
obligatorios y que se concreta en la atribución de
significación normativa a los actos considerados
por parte del órgano, sujeto o sujetos que aplican
la norma.
Influencias con sentido político de los órganos y
sujetos que integran los congresos, respecto de
ciertas actividades y actos que determinan modos
de proceder en la realización de sus funciones,
incluso de actores políticos que inciden en los
congresos en virtud de posiciones e ideologías.

Con base en el cuadro anterior, se puede decir que las prácticas parlamentarias
tienen como componente constitutivo y esencial la unión de los dos elementos de
costumbre con el factor político. Así pues, cabe señalar que dichas prácticas son
modos usuales de proceder por parte de diputados y senadores –y, como ya se dijo,
de ciertos órganos de apoyo- en el desarrollo de las funciones del Congreso, respecto
de los cuales existe reiteración, son considerados obligatorios y están matizados,
política e ideológicamente, por los diversos actores que confluyen en el Congreso.

Es importante destacar que, en principio, el componente político es lo que singulariza

las prácticas parlamentarias como una costumbre propia de la sede parlamentaria, a
pesar de la inestabilidad que tal componente llega a imprimir en el desarrollo de las
funciones del Congreso.

3. Sentido fuerte y sentido débil en las prácticas parlamentarias.

Cabe destacar que al considerar las prácticas parlamentarias como obligatorias,

estamos dando a dicha locución un sentido fuerte en el que se presentan los tres
elementos o componentes mencionados, pero, paralelamente a estas auténticas
prácticas parlamentarias, se puede construir un concepto de prácticas parlamentarias
débil si consideramos que algunas de estas prácticas están desprovistas de
obligatoriedad. En este sentido débil se alude a un sinnúmero de prácticas que no van
más allá de configurar usos parlamentarios en la realización de ciertos actos y
actividades sobre los que no existe la reiteración genérica ni la creencia de que son
obligatorios.

Las prácticas parlamentarias en el sentido fuerte enfrentan el problema de que no

existen mecanismos para hacerlas cumplir, al igual que ocurre, en general, con las
normas parlamentarias.
4
Publicado en: Revista ABZ, Ideas útiles para abogados, número 153, México, julio de 2003, pp. 57-62.
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El núcleo problemático de las prácticas parlamentarias auténticas, es decir, en

sentido fuerte, que en tal sentido asumen la calidad de normas jurídicas, radica en
dos cuestiones:

a) Determinar la existencia de los componentes esenciales primarios: la

reiteración y la opinio iuris; respecto del componente político, aunque es
esencial, solamente aplica el hecho de que se está en sede parlamentaria y
que imprime peculiaridades en la construcción de consensos, incluso al evitar
que éstos de den (V. gr., impedir quórum de instalación en una comisión de
dictamen). Una vez constatada la existencia de los tres componentes, la
práctica parlamentaria asume la calidad de norma jurídica obligatoria.

b) De considerar que se está en presencia de una práctica parlamentaria

auténtica o en sentido fuerte, el hecho de que se adolezca de mecanismos
para hacerlas cumplir, no suprime o elimina su obligatoriedad.

En este punto debemos distinguir:

La obligatoriedad de las normas, sea cual sea su fuente (en el caso de

las prácticas parlamentarias el procedimiento consuetudinario en sede
parlamentaria y el reconocimiento de fungir como norma);

Las normas son imperfectas en el sentido clásico, o sea que están

desprovistas de sanción, y

Los mecanismos para hacerlas cumplir no existen.

Con base en este núcleo problemático, es importante tener en cuenta que muchos
actos o actividades desarrollados en el Congreso y calificados como prácticas
parlamentarias, realmente carecen del elemento subjetivo, es decir, de la opinión o
creencia de que determinado uso o modo de proceder es obligatorio.

Ante estas prácticas se puede construir un concepto en sentido débil. Con esta
concepción, podemos referirnos a un sinfín de prácticas parlamentarias a las que se
recurre por así convenir a los intereses de una fracción parlamentaria determinada,
pero que al no convenir a otro grupo, éste invoca la no obligatoriedad de la práctica
parlamentaria de que se trate. Aquí el problema reside en la ausencia del elemento
subjetivo –creencia de que es obligatorio- y no tanto en el problema, muy diferente,
de que no existen mecanismos para hacer cumplir las prácticas parlamentarias que
se invoquen, sea en favor de un interés o de otro.

De esta manera, las prácticas parlamentarias en sentido débil (lato) representan un

enjambre difuso de actos y actividades que se empalman con las prácticas
parlamentarias auténticas o vistas en sentido fuerte. Prácticas parlamentarias fuertes
y débiles fluyen indiferenciadamente. Habría que elaborar un listado de prácticas
parlamentarias y respecto de cada una determinar si cuenta con los componentes
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Publicado en: Revista ABZ, Ideas útiles para abogados, número 153, México, julio de 2003, pp. 57-62.
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esenciales, para así tener la capacidad de diferenciar las prácticas parlamentarias

fuertes de las llamadas prácticas parlamentarias débiles que, como se ha señalado,
no son otra cosa que usos parlamentarios.

4. Las prácticas parlamentarias en sentido fuerte: fuente del derecho

parlamentario

Ahora bien, las prácticas parlamentarias en sentido fuerte conforman una de las
fuentes del Derecho Parlamentario, ya que si atendemos al concepto de éste8, entre
las normas que rigen los actos de los parlamentos están las que se configuran por las
prácticas parlamentarias y, por ende, éstas son una de sus fuentes. De esta manera,
las fuentes del derecho parlamentario básicas son:

• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

• Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos;
• Reglamento Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos;
• Acuerdos Parlamentarios relativos a la organización y funcionamiento de la
Cámara de Diputados9, y
• Prácticas parlamentarias auténticas o en sentido fuerte.

Es importante mencionar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha

considerado que cuando la actividad del Congreso se basa en prácticas
parlamentarias en sentido fuerte, bien sea porque se aduzca insuficiencia del marco
jurídico parlamentario o porque de forma deliberada se utilicen en franca
contradicción con lo establecido en dicho marco, se trata de violaciones formales que
no trascienden al fondo. Así, por ejemplo, en el caso de la expedición de leyes, si en
el trabajo en comisiones no se observaron las normas aplicables y se actúo con base
en prácticas parlamentarias, basta la anuencia del Pleno para que el acto se
considere válido.

8
Berlín Valenzuela define el Derecho Parlamentario como "el conjunto de normas que crean,
establecen, impulsan, garantizan y rigen las acciones de los parlamentos, las interrelaciones
sociopolíticas que mantienen con los otros poderes del Estado, los partidos políticos, las instancias de
la sociedad civil y los individuos, así como con los valores y principios que animan su existencia
institucional y lo motivan a procurar su realización, por haber sido instituidos por el pueblo como
expresión de su querer ser político". Habría que agregar a esta definición que junto a la serie de
normas está el conjunto de prácticas parlamentarias respecto de los modos usuales de proceder de los
miembros de los congresos y, en algunos casos, de determinados órganos de apoyo de los mismos.
Diccionario ..., ob. cit., p. 244.
9
Solamente se consideran fuentes del derecho parlamentario los acuerdos siguientes: Acuerdo
parlamentario relativo a la organización y a las reuniones de las comisiones y comités de la Cámara de
Diputados, aprobado el día 28 de noviembre de 1997; Acuerdo parlamentario relativo a las sesiones,
la integración del orden del día, los debates y las votaciones de la Cámara de Diputados, aprobado el
día 6 de noviembre de 1997; Acuerdo parlamentario relativo a la integración del orden del día, las
discusiones y las votaciones, aprobado el día 14 de diciembre de 2001; Acuerdo que establece los
lineamientos que se observarán para acreditar las asistencias de los diputados a las sesiones
plenarias, así como para la debida justificación de los retardos e inasistencias a las mismas, propuesto
por la Junta de Coordinación Política el 12 de abril de 2001.
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Publicado en: Revista ABZ, Ideas útiles para abogados, número 153, México, julio de 2003, pp. 57-62.
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5. Algunas prácticas parlamentarias

En las teorías constitucional y de derecho parlamentario se considera que la lectura

que realiza el Presidente de la República del informe que guarda la administración
pública a su cargo ante el Congreso, es una práctica parlamentaria, que para
nosotros lo es en sentido fuerte. El enunciado jurídico de nivel constitucional
solamente obliga al Presidente de la República a rendir un informe por escrito.10

Encontramos otra práctica parlamentaria en la forma en que se turna a comisión una

iniciativa de ley: una vez que se presenta una iniciativa en cualquiera de las cámaras,
o en la de Diputados cuando ésta sea necesariamente cámara de origen, la Mesa
Directiva debe turnarla a la comisión o comisiones competentes según la materia de
la iniciativa, sin embargo, observamos que en la realidad si un diputado o senador
pide que se turne a alguna otra comisión, además de la que propiamente es
competente, dicha mesa resuelve que también se turne a la comisión señalada11. La
práctica de turnar a dos comisiones sin indicar que operen unidas, es generalizada –
reiterada-, sobre ella existe la creencia de que es obligatoria y de que tiene el
ingrediente político dado por la actuación de los intereses del diputado solicitante: se
trata de una práctica parlamentaria auténtica o en sentido fuerte.

En caso de que una iniciativa se turne a dos o más comisiones se presenta una serie
de problemas. Por ejemplo, un turno a cinco comisiones: tres de ellas se integran,
cada una, de 16 miembros, lo que suma un total de 48 legisladores, y las otras dos se
integran, cada una, de 30 miembros, es decir, 60 legisladores, y debe haber
consenso entre 108 legisladores. Ante la dificultad para lograr este consenso, se han
generado diferentes formas de trabajo. Una práctica, no reiterada, muestra que cada
comisión emite un predictamen12 y a través de grupos de trabajo, se van “sumando”
los consensos. Otra práctica es crear una subcomisión común a las cinco comisiones
que emita un predictamen.

La problemática planteada se complica al considerar lo establecido en el artículo 93

del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos. De conformidad con este enunciado a cada comisión se le exige
un quórum de instalación, es decir, debe reunirse la mayoría de sus integrantes para
sesionar13. Respecto de este punto la práctica parlamentaria, basada en una
10
El enunciado jurídico está contenido en el artículo 69, párrafo uno, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos: “A la apertura de sesiones ordinarias del primer período del Congreso
asistirá el Presidente de la República y presentará un informe por escrito, en el que manifieste el
estado general que guarda la administración pública del país.”
11
Incluso se observa el surgimiento de una nueva práctica, que podemos calificar como uso
parlamentario: pedir opinión a otra comisión cuya materia esté vinculada con la que va a dictaminar.
¿Sobre que va a opinar? ¿Sobre la iniciativa o sobre el dictamen que emita la otra comisión?
12
Es frecuente encontrar en las comisiones ordinarias que se hable del predictamen, el cual no es otra
cosa que un proyecto de dictamen, es decir, el documento que contiene un dictamen que será
sometido a debate y votación en el seno de la comisión de que se trate.
13
Recordemos que las comisiones ordinarias –de dictamen legislativo- se integran con 30 diputados;
por lo que su quórum de instalación válido es de 16 diputados, es decir, solamente pueden sesionar
válidamente cuando están presentes 16 diputados.
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Publicado en: Revista ABZ, Ideas útiles para abogados, número 153, México, julio de 2003, pp. 57-62.
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interpretación del artículo mencionado, establece que las votaciones también se

toman por la mayoría del número de miembros de la comisión de que se trate, así,
por ejemplo, una comisión integrada por treinta diputados, se instala con dieciséis;
pero para aprobar un dictamen se requiere la mayoría del total de miembros de la
Comisión. Además, se debe considerar que la Mesa Directiva verifica se cumpla ese
requisito para poder someter al Pleno del Congreso el dictamen de que se trate14.

Esta es la práctica parlamentaria, sin embargo, ¿si una comisión se reúne o instala
para funcionar con la mayoría de sus miembros, la decisión tomada por la mayoría de
los ahí presentes debería ser válida? Si a esta interrogante se respondiera
afirmativamente, es evidente que si una comisión se reúne validamente con dieciséis
de sus miembros, bastaría con una votación de nueve para que se tomaran
decisiones válidas. La práctica parlamentaria en este caso, basada en una
interpretación del artículo 93 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos, interpretación en la que opera de manera
decisiva un fuerte ingrediente político (lograr el mayor grado de consenso y, por ende,
de legitimidad), exige que tanto para quórum como para votación, por lo menos, se
tengan la mayoría del número de miembros de la comisión de que se trate.

Junto a estas prácticas parlamentarias en sentido fuerte están las prácticas en

sentido débil. En el Congreso existe un sinnúmero de usos determinados por los
estilos e ideologías de los grupos políticos o partidistas, e incluso de ciertos diputados
y senadores que constituyen verdaderos personajes parlamentarios; encontramos,
por ejemplo, la actuación o modo de proceder de grupos que tienen como objetivo
bloquear o inhibir una decisión. De la misma manera operan las que podríamos
designar como “coaliciones en las votaciones”: son usos parlamentarios con alto
ingrediente político.

6. El factor político en el desarrollo de las actividades del Congreso y su

influencia en la conformación de las prácticas parlamentarias.

Es importante señalar que el componente político, esencial de las prácticas

parlamentarias auténticas o en sentido fuerte, constituye una parte de la totalidad del
ámbito político en que se desarrolla el quehacer del Congreso.

Al efecto, hemos elaborado un esquema en el que se presentan tres dimensiones:

a) Una inherente al proceso político que da como resultado una ley (ésta se ve
como producto de una decisión política);

b) Una relativa al procedimiento formal por el que se producen normas, en éste

destaca el elemento político, su incidencia a través de la conformación de los
grupos parlamentarios en correlación con el porcentaje que representan, y

14
De hecho no se publica en la Gaceta Parlamentaria ningún dictamen que no lleve por lo menos
dieciséis firmas.
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c) Una que esquematiza la influencia de los grupos de presión y grupos de

interés, que también tienen injerencia en la conformación de las prácticas
parlamentarias.

En los artículos 70, 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos se establecen los parámetros, muy generales, del procedimiento de
producción de leyes. En éste hay que tomar en cuenta que, una vez que se presenta
una iniciativa de ley, todo el procedimiento se desarrolla en dos ejes: uno jurídico y
otro político, y en el punto de confluencia tiene lugar la decisión legislativa.

Diagrama: Iniciativa
Eje político

Ley Decisión legislativa

Eje jurídico

La mayoría de las veces el eje jurídico –marco normativo- representa límites para
decidir, por lo que se decide con base en el eje político, es en estos casos cuando las
prácticas parlamentarias, tanto fuertes como débiles, juegan un papel decisivo.

7. Corolario

Las prácticas parlamentarias en sentido fuerte son una especie de costumbre y

comparten con ésta los elementos objetivo –reiteración de un acto- y subjetivo –opinio
iuris-, sin embargo, lo que hace singulares tales prácticas es que tienen un
componente político en sede parlamentaria.

Con base en la evidencia empírica es posible distinguir un tipo de prácticas

parlamentarias que adolecen de alguno de los dos elementos consuetudinarios
mencionados: el objetivo o el subjetivo; consecuentemente, no operan realmente
como prácticas parlamentarias sino como usos parlamentarios en los que el
componente político es determinante.

Uno de los aspectos que es indispensable entender en la construcción de consensos

en sede parlamentaria es, precisamente, el conocimiento de los componentes de las
prácticas parlamentarias y de los usos parlamentarios. Si la legitimación es correlativa
al grado de consenso, y la ley, en sentido amplio, es una decisión política, su
elaboración y producción -proceso de producción normativa de nivel ley- están
influenciados por esas prácticas y esos usos. La intención del legislador, si bien se
expresa en la exposición de motivos, en los dictámenes de comisiones y en los
debates, también se expresa en esas prácticas y en esos usos.

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Queda por explorar en qué proporción las prácticas parlamentarias son usadas como
sustitutivas del marco jurídico del Congreso, tanto en su funcionamiento como en el
proceso de producción normativa de nivel ley, bien sea porque las pautas normativas
son insuficientes o porque representan límites demasiado estrictos para la toma de
decisiones. En este punto es importante plantear la necesidad de realizar diseños
institucionales (a partir de la elaboración de diagramas de bloque, matrices de
escenarios y flujo-gramas) que permitan revisar y replantear los caminos y los
procedimientos a los que debe ajustarse la actividad del Congreso.

Choca con el sentido común que el marco jurídico del Congreso –las fuentes del
derecho parlamentario- esté dado por disposiciones inconsistentes entre sí desde una
perspectiva sistemática. Sólo por dar un ejemplo mencionemos que la Ley Orgánica
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos es de 1999 y el Reglamento
Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos es de 1934: las
épocas en que tales marcos normativos fueron concebidos son totalmente diferentes
y las maneras en que se construyen actualmente los consensos son también
diferentes de como se hacía en los años treinta. Esa inconsistencia “temporal” (pero
profunda en cuanto a concepciones para que el Congreso desarrolle sus funciones)
se ha resuelto a través de una práctica parlamentaria más: expedir un tipo de acuerdo
parlamentario que regule ciertas actividades relacionadas con la construcción de
consensos y la toma de decisiones.

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Esquema: dimensión política y prácticas parlamentarias

Poder Judicial - interpreta Controversia Constitucional
Proceso Supremacía Controles
Tri-decisión Poder Ejecutivo - veto
Constitucional Mecanismos
Acción de Inconstitucionalidad
Político
Poder Legislativo - expide leyes Amparo contra leyes
Intereses
internacionales
LEY
Esquema de regulación social que delinea y da forma a una relación, con vistas a
solucionar un problema histórico concreto conforme a una determinada valoración
Ideario MODOS DE PROCEDER
Oportunidad política PARA CONSTRUIR
CONSENSOS=LEGITIMIDAD
Procedimiento Decisión confrontación No tienen el % suficiente
formal Política y entra en negociación
Grupos
Partidos Órgano parlamentarios PRACTICAS
políticos Perfil de la fuerza política PARLAMENTARIAS
colegiado % de integración
Representación Modos de ver el problema:
política percepciones y valores. Mecanismo internos en
Ideología “idearioPolítico” el órgano colegiado

Ponen en marcha
Entendimientos mecanismos para
Grupos de presión = compromisos influenciar y para
grupos de interés acercarse al órgano
que decide
No sólo el interés de Sino el de los sujetos
los partidos políticos beneficiados o perjudicados
¿ cu
á
im p l v a a s
a
d ec c t o d e e r e l
Se debe generar una legitimidad is i l
“proceso electoral” C on o n es d as
gr e el
so?

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