Elaboração e Planejamento de Projetos Sociais

Elaboração e
Planejamento de
Projetos Sociais
2008 // Samira Kauchakje

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K21 Kauchakje, Samira. / Elaboração e Planejamento de Projetos

Sociais. / Samira Kauchakje. — Curitiba : IESDE Brasil
S.A. , 2008.
220 p.
ISBN: 978-85-387-0137-8
1. Pesquisa de avaliação (Programas de ação social). 2. Ação

social. 3. Projeto social. I. Título.
CDD 330.015195
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Samira Kauchakje
Pós-Doutora pela Universidade Federal do Rio de Ja-
neiro (UFRJ), Mestre em Ciências Sociais aplicadas à Edu-
cação e Doutora em Educação pela Universidade Estadual
de Campinas (Unicamp). Especialista em Ecologia Humana
pela Unicamp, em Supervisão em Serviço Social e em Me-
todologia do Serviço Social pela PUC-Campinas. Graduada
em Serviço Social pela PUC-Campinas.

Sumário
Planejamento: aspectos teóricos e históricos...............................................9
Aspectos teóricos........................................................................................................................................ 9
Aspectos históricos...................................................................................................................................14
Questão social: expressões históricas e atuais............................................25

Questão social............................................................................................................................................25
Questão social e planejamento no Brasil..........................................................................................31
Direitos humanos, econômicos, sociais

e culturais e o desenvolvimento......................................................................39
Direitos humanos, econômicos, sociais e culturais.......................................................................39
Desenvolvimento humano....................................................................................................................43
Atores sociais e o planejamento

de políticas e projetos sociais............................................................................57
Atores sociais..............................................................................................................................................57
Os direitos sociais e a responsabilidade dos atores sociais........................................................61
Políticas públicas....................................................................................................71
Políticas públicas: noções gerais..........................................................................................................71
Áreas e setores das políticas públicas................................................................................................77
Ciclo das políticas públicas....................................................................................................................78
Políticas sociais.......................................................................................................85
Políticas sociais: noções gerais.............................................................................................................85
Objetivos e população destinatária e políticas sociais no Brasil..............................................87

Sistema Brasileiro de Proteção Social.............................................................97
Proteção social: uma prática social e política..................................................................................97
Sistema Brasileiro de Proteção Social..............................................................................................101
Políticas sociais e princípios constitucionais.................................................................................106
Projetos sociais: aspectos teóricos e metodológicos............................. 115

Projetos sociais.........................................................................................................................................115
Etapas e processos..................................................................................................................................122
Rede de parceiros e o planejamento de projetos sociais..................... 129

Identificação dos responsáveis pelo projeto
e a articulação de parceiros em rede...............................................................................................130
Rede de parcerias: Estado e organizações
da sociedade civil local e internacional...........................................................................................136
Análise da situação social e objetivos......................................................... 145

Análises da situação social: localidade e população-alvo........................................................145
Definição dos objetivos e metas........................................................................................................150
Recursos e gestão de projetos sociais......................................................... 161

Recursos de projetos sociais...............................................................................................................161
Modos de gestão de projetos sociais...............................................................................................165
Avaliação e o processo de planejamento.................................................. 177

Avaliação de projetos sociais..............................................................................................................177
Cronograma de atividades..................................................................................................................183
Roteiro de projeto social.......................................................................................................................185
Gabarito.................................................................................................................. 191
Referências............................................................................................................ 209

Apresentação
Nos acostumamos a ouvir a palavra “projeto” nas mais
variadas utilizações: seja no que se refere a um “projeto de
vida”, um “projeto empresarial”, um “projeto de pesquisa”
ou mesmo um “projeto social”. A ampla utilização da pala-
vra “projeto” no nosso cotidiano, muitas vezes equivocada
ou leviana, por si só justificaria a importância da presente
disciplina se esta se limitasse a tratar da gestão de ações
planejadas.
Porém, Elaboração e Planejamento de Projetos So-

ciais adota um viés muito mais promissor. Em vez de se
constituir em um roteiro de procedimentos para o bom
andamento dos projetos sociais, busca trazer à tona uma
discussão de princípios e temas fundamentais àquilo que
se considerou “questão social”.
Ao tomar como ponto de partida a constatação das

desigualdades e injustiças sociais (mesmo nas variadas so-
ciedades de democracia representativa), o presente livro
parte do princípio de que as leis, regras e acordos não são
muitas vezes efetivados por obstáculos históricos, polí-
ticos, econômicos, gerenciais ou socioculturais, visando
contribuir para a sua superação.
Por isso, a disciplina busca articular toda a dimensão

das políticas sociais para construir seus temas, tratando de
direitos humanos, da discussão das implicações das políti-
cas públicas, e portanto, envolvendo-se em uma discussão
acerca da democracia e cidadania, sempre tendo como pano
de fundo exemplos derivados de contextos históricos, leis,
emendas ou declarações internacionais acerca do tema.

A autora, através da utilização de uma ampla e atual
bibliografia, trata do processo de elaboração de um proje-
to (englobando as metas, objetivos, planejamento e avalia-
ção); das relações entre os diversos atores sociais (Estado,
empresas, sociedade civil organizada, movimentos sociais
e ONGs); das políticas sociais e suas conexões com os pro-
gramas e projetos específicos, sem deixar de dar atenção
às implicações dos diferentes modos de gestão das ações
específicas.
Desta forma, o presente livro se constitui como uma

importante referência não apenas para os estudantes de-
dicados às questões sociais, mas também para os cidadãos
comprometidos em reivindicar seus direitos e tomar parte
ativa na direção da sociedade em que vivem, contribuindo
para consolidação e ampliação da democracia.
Boa leitura!

Planejamento: aspectos teóricos e históricos
Samira Kauchakje
Aspectos teóricos
Planejamento é um processo político e técnico que envolve ética, uma vez que
significa realizar um empreendimento que antecipa um cenário desejável e traça obje-
tivos diante de situações consideradas como negativas em termos sociais, econômicos,
culturais e políticos. Quer dizer, situações que são vistas por atores sociais significati-
vos (gestores públicos, movimentos sociais, mídia, entre outros) como necessitando e
sendo passíveis de intervenção para a obtenção de mudanças. O escopo da interven-
ção, a direção e o alcance da mudança dependem tanto de capacidade técnica, recur-
sos humanos, materiais e financeiros disponíveis, como de aspectos legais, culturais e,
sobretudo, da correlação de forças políticas que estão em jogo.
Portanto, o planejamento específico de políticas e projetos sociais supõe, por um

lado, domínio teórico sobre o tema das políticas, legislação e projetos concernentes,
e, também, dos processos de tomada de decisão e implementação de políticas num
contexto social; por outro lado, supõe domínio de métodos e técnicas de elaboração e
gestão de planos, bem como, de implementação, execução e avaliação dos mesmos.
Quando se trata de sociedades partícipes e herdeiras dos movimentos e das lutas

históricas pelos direitos humanos e pela estruturação de Estados que tenham como
princípio constitucional as garantias de cidadania, o planejamento aborda: a) situações
sociais que envolvem grupos sociais e coletividades cujo atributo político é serem su-
jeitos de direitos e, b) utiliza, em algum grau, recursos públicos. Desta forma, o proces-
so de planejamento está inserido no campo da ética – uma ética cívica “com o apego
difundido aos mecanismos e valores democráticos” (REIS, 2001, p. 6), vinculada à noção
de res pública1.
A referência aqui é o Estado de Direito e, também, sua reformulação como Estado

Social nas sociedades advindas do período moderno. A autora Di Pietro (1998, p. 1-2)
esclarece:
1
“A essência do regime republicano, como a etimologia indica, é o fato de que o poder político não pertence, como um ativo patrimonial, aos governantes ou
agentes estatais, mas é um bem comum do povo. [...] É só neste preciso sentido que se pode falar em poder público.” (COMPARATO, 2004, p. 8)

9
No primeiro período do Estado de Direito, iniciado na segunda etapa do Estado Moderno, instaurou-
se o chamado Estado de Direito Liberal, estruturado sobre os princípios da legalidade, igualdade
e separação de poderes, todos objetivando assegurar a proteção dos direitos individuais, nas
relações entre particulares e entre estes e o Estado; o papel do Direito era o de garantir as liberdades
individuais, já que se proclamava, com base no direito natural, serem os cidadãos dotados de
direitos fundamentais, universais, inalienáveis. O Estado de Direito Liberal, embora idealizado para
proteger as liberdades individuais, acabou por gerar profundas desigualdades sociais, provocando
reações em busca da defesa dos direitos sociais do cidadão. [...] No segundo período do Estado de
Direito, iniciado em meados do século XIX, atribui-se ao Estado a missão de buscar a igualdade
entre os cidadãos; para atingir essa finalidade, o Estado deve intervir na ordem econômica e social
para ajudar os menos favorecidos; a preocupação maior desloca-se da liberdade para a igualdade.
O individualismo, imperante no período do Estado Liberal, foi substituído pela ideia de socialização,
no sentido de preocupação com o bem comum, com o interesse público. Isto não significa que os
direitos individuais deixassem de ser reconhecidos e protegidos; pelo contrário, estenderam o seu
campo, de modo a abranger direitos sociais e econômicos.
A partir de meados dos anos 1970, a crise fiscal e reestruturação produtiva nas
sociedades imprimiram uma reformatação dos diferentes tipos de Estado social co-
nhecidos. Esta conjuntura trouxe o ressurgimento de inseguridades sociais, riscos
de privatização dos recursos públicos e de destituição do caráter político da questão
social que poderia passar a ser objeto privilegiado da filantropia ou de solidariedades
particulares e não de sólidas políticas sociais (KAUCHAKJE, 2005). Porém, acarretou,
também, “a ideia de participação popular no processo político, nas decisões de Gover-
no, no controle da Administração Pública. Com isto, é possível falar-se em Estado de
Direito Social e Democrático” (DI PIETRO, 1998, p. 2).
Existem variadas abordagens teóricas sobre planejamento de políticas públicas,

programas e projetos sociais que podem ser agrupadas em: a) discussões teóricas sobre
as etapas do planejamento; b) estudos que se referem aos atores envolvidos no proces-
so de planejamento; e c) correntes teóricas diferenciadas pelos valores e propostas de
sociedade que explicitam. Estas abordagens podem ser apresentadas como se segue:
discussões teóricas que priorizam as etapas do processo do planejamento,

ou seja, elaboração de plano, processos decisórios e de análise, implementa-
ção, execução, monitoramento e avaliação. Segundo Oliveira (2006), existem
Elaboração e Planejamento de Projetos Sociais
três diferenças internas neste tipo de abordagem teórica, de acordo com qual
etapa os autores considerariam primordial: 1. no processo de planejamento o
principal seria o processo de elaboração de planos, composto pelas etapas de
decisão política, análise de situações e de indicadores socioeconômicos, legis-
lação, formação de equipe e avaliação dos resultados; 2. a maior importância
está, de fato, nas etapas do processo de elaboração de planos, porém seria
necessário prestar especial atenção aos momentos de implementação e exe-
cução, pois são eles que, a despeito do que foi planejado, podem determinar
o seu sucesso ou não; 3. a centralidade estaria na etapa de monitoramento da
implementação e execução de tudo que foi planejado anteriormente;
10 Esse material é parte integrante do Curso de Atualização do IESDE BRASIL S/A,

estudos que se referem aos atores envolvidos no processo de planejamento
(OLIVEIRA, 2006). Estes estudos podem ser separados em três grupos: 1. estu-
dos que consideram que as decisões na elaboração e implementação de políti-
cas e projetos são de cima para baixo, isto é, são de maior responsabilidade dos
planejadores e gestores públicos (autoridades); 2. estudos que salientam que
as decisões na elaboração e implementação de políticas e projetos são de baixo
para cima, sendo que a população destinatária das políticas (público-alvo) e
os implementadores/executores (educadores, assistentes sociais, professores,
agentes de saúde, entre outros) são atores fundamentais; 3. estudos que con-
sideram um duplo fluxo de decisões no planejamento das políticas e projetos,
isto é, as decisões partem dos planejadores/gestores públicos e, também, dos
implementadores/executores juntamente com a população/público-alvo;
correntes teóricas diferenciadas pelos valores e propostas de sociedade que

explicitam (BAUMGARTEN, 2002; OLIVEIRA, 2006), podendo ser organizadas
em duas perspectivas: 1. correntes que entendem o planejamento como fun-
damentado no mercado – instrumento para maximizar resultados com recur-
sos escassos e como forma de controle sobre as iniciativas e demandas sociais;
e 2. correntes alinhadas ao planejamento participativo, embora possuam com-
preensões diversas sobre participação, sejam estas entendidas como: parceria
da sociedade civil (movimentos sociais, Terceiro Setor e setor empresarial); no
âmbito da abertura e fortalecimento de canais e instrumentos institucionais
(como Conselhos Gestores e Conselhos Populares); no envolvimento efetivo
do público-alvo, isto é, das próprias pessoas e grupos sociais a quem se des-
tinam as políticas (partícipes da elaboração, controle e inclusive, por vezes da
execução de projetos)2; e por fim, na democratização de recursos e decisões
que favorece o protagonismo e a autonomia de setores e grupos sociais envol-
vidos no sentido do planejamento emancipatório.
Como exemplo, observa-se que, entre estas abordagens teóricas mencionadas, os

planos e as legislações das políticas sociais de saúde, educação e assistência social no Bra-

sil3 apontam para as características do planejamento participativo (com Conselhos Ges-
tores paritários com representantes da sociedade civil), nos moldes do chamado duplo
fluxo e no sentido do planejamento emancipatório. Entretanto, a inscrição destes ele-
mentos em planos e legislação nem sempre se traduzem nas ações de implementação.
De toda forma, nas diferentes correntes interpretativas e em diferentes socieda-

des, o planejamento de políticas e projetos sociais faz parte de uma tradição de plane-
jamento social, isto é, da intenção de direcionar a vida social de acordo com determi-
nados objetivos (por exemplo, objetivo de desenvolvimento econômico ou social, de
2
Sobre tipos de conselhos ver Gohn (2001) e Tatagiba (2002). Sobre exemplos de políticas e programas sociais participativos ver Pochmann (2003).
3
Ver Lei Orgânica da Saúde (LOS), Lei de Diretrizes e Bases para a política de educação (LDB); e Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS).

11
diminuição de empobrecimento populacional etc.). A experiência histórica do plane-
jamento social ocorreu tanto em sociedades democráticas como em autoritárias (de
direita ou de esquerda em termos das ideologias políticas).
A tradição do planejamento social (entendido também como planificação social)

fundamenta-se na racionalidade própria da ciência moderna aliada à tecnologia que
coloca como objetivo da produção de conhecimento o domínio sobre o objeto pesqui-
sado e o direcionamento de resultados segundo utilidade socioeconômica.4
O século XX é, também, o marco histórico da planificação que, tal como a ciência, origina-se em
necessidades e interesses humanos, articulando-se a determinadas práticas, atitudes e concepções
de mundo. Em sua forma moderna, o planejamento é, de modo geral, orientado pela noção de
recursos escassos, pela busca de racionalização desses recursos e pela vontade de alcançar maior
eficiência nos campos da produção e da distribuição de bens. (BAUMGARTEN, 2002)
Um dos pensadores clássicos que analisa e propõe o planejamento social é Man-

nheim, autor do início do século XX representante da corrente historicista5. Para ele a
“essência da planificação democrática deve tomar como tema a vida social em sua to-
talidade: novas instituições, homens novos, valores novos” (MANNHEIM, 1972, p. 18).
“Para que a sociedade seja controlada, devemos indagar-nos como poderemos

melhorar nossa técnica de intervenção nos assuntos humanos, e onde deve começar
essa intervenção. O problema desse ‘onde’, o ponto de ataque exato, leva-nos ao con-
ceito de controle social.” (MANNHEIM, 1962 apud FORACCHI e MARTINS, 2002, p. 277)
Portanto, o conceito e a prática de planificação social estão associados às de con-

trole social compreendido como controle das agências do Estado sobre a sociedade.
Esta concepção teve rebatimentos históricos no século XX, sendo que no campo dos
regimes democráticos esta concepção influenciou a estruturação do Estado Social ou
de Bem-Estar Social (Welfare State) e, no campo autoritário, fez parte da ascensão de
ditaduras de direita (como dos Estados latino-americanos dos anos 1960 até 1980) ou
das diversas vertentes da esquerda (como da antiga União Soviética ou atual China)6.
4
Em meados do século XIX há entre conservadores e socialistas, ainda que com antagônicas motivações, uma crença inabalável no progresso, e que o mundo
estaria ou poderia transformar-se em melhor para todos. Um dos fatores para isto era “o controle do homem sobre as forças da natureza” possibilitado pela
ciência e o desenvolvido tecnológico-industrial (HOBSBAWM, 2005, p. 411). A crença nas possibilidades transformadoras da ação intencional do homem,
correspondente às condições materiais e forças produtivas, é expressa, por exemplo, por Marx em 1845: “Os filósofos se limitaram a interpretar o mundo, dife-
rentemente, cabe transformá-lo” (MARX, 1978, p. 53).
5
Segundo Löwy (1999, p. 69) o historicismo “parte de três hipóteses fundamentais: 1. qualquer fenômeno social, cultural ou político é histórico e só pode ser
compreendido dentro da história, através da história, em relação ao processo histórico; 2. existe uma diferença fundamental entre os fatos históricos ou sociais
e os fatos naturais. Em consequência, as ciências que estudam estes dois tipos de fatos, o fato natural e o fato social, são ciências de tipos qualitativamente
distintos; não só o objeto da pesquisa é histórico, está imergido no fluxo da história, como também o sujeito da pesquisa, o investigador, o pesquisador, está,
ele próprio, imerso no curso da história, no processo histórico”.
6
Para aprofundar estudos sobre Estado Social ver Draibe (1989, 1991). Para um panorama histórico sobre planificação e regimes políticos ver Tavares dos
Santos (2001).

No Brasil, em especial, os movimentos sociais pela democratização das décadas
de 1970 e 1980 e a Constituição Federal de 1988 impuseram um novo significado para
controle social no âmbito das políticas públicas, que passa a ser o controle da popu-
lação sobre as ações e recursos do Estado e, sobretudo, por meio dos instrumentos e
canais de participação social tais como: conselho, fórum, orçamento com participa-
ção popular, audiência pública, iniciativa popular, referendo, plebiscito, entre outros
(AVRITZER e NAVARRO, 2003; KAUCHAKJE, 2002).
Seja nas variantes antagônicas dos regimes políticos citados, seja num ou noutro
sentido de controle social, planejamento social articula-se a um projeto societário e a
uma visão de mundo que os envolvidos no processo imprimem e expressam em seus
planos de políticas e projetos sociais, conforme pôde ser observado nas correntes teó-
ricas sobre planejamento. O planejamento é expressão da convicção de que é possível
participar do direcionamento da experiência pessoal e social.
De acordo com Mannheim seria a possibilidade do “domínio racional do irracio-

nal”. Embora ele lembre de que é impossível e indesejável o controle de formas es-
pontâneas, pois a planificação “não suprime a genuína dinâmica da vida” (MANNHEIM,
1962 apud FORACCHI e MARTINS, 2002, p. 277).
Um dos expoentes brasileiros do planejamento econômico interroga-se sobre a

influência do pensamento mannheimiano no qual o planejamento seria
[...] capaz de elevar o nível de racionalidade das decisões que comandam complexos processos
sociais, evitando-se que surjam processos cumulativos e não reversíveis em direções indesejáveis.
Fixou-se, assim, no meu espírito a ideia de que o homem pode atuar racionalmente sobre a história.
Hoje me pergunto se não existe uma grande arrogância nessa atitude: imaginar que estamos
preparados para dar um sentido à História. (FURTADO, 1997b, p.18 apud REZENDE, 2004, p. 244)
Entretanto, Furtado (1999, p. 77-80) admite a importância do planejamento para

a construção da realidade social, especialmente no que se refere a debelar injustiças
sociais nas esferas local e global, pois o planejamento seria
[...] uma técnica fundamental para a ação racional. Significa ter referências com respeito ao futuro,

portanto, usar a imaginação para abrir espaço. [...]
Creio que, hoje, o que se perdeu – e isso é o mais grave – é a ideia de apelar para o planejamento.
O homem sempre age a partir de hipóteses. Qualquer um de nós formula hipóteses com relação
ao futuro de sua vida. Uma empresa precisa mais ainda formular essas hipóteses, e quanto mais
complexa é a situação, maiores os riscos. No caso de um país, a coisa se agrava. [...] abandonar a ideia
de planejamento é renunciar à ideia de ter governo efetivo.
Em várias partes do mundo desde pelo menos o final do século XIX, ao longo do
século XX e primeiros anos do novo milênio estes preceitos e características do plane-
jamento de políticas públicas e projetos sustentaram as garantias de direitos (especial-
mente saúde, educação, moradia, culturais e econômicos e relacionados ao mundo do
trabalho), mas, também, possibilitaram trágicos exemplos de centralização autoritária e
violação de direitos (em regimes autoritários com supressão das liberdades civis).

13
Aspectos históricos
Na passagem dos séculos XIX para o XX, o crescimento
Domínio público.
das cidades europeias e a pauperizaçao dos trabalhadores
são fenômenos relacionados ao modo de industrialização no
capitalismo. A questão urbana manifesta-se como questão
social nos fenômenos da segregação espacial, pobreza, pre-
cário saneamento, insuficiência de serviços de saúde e mo-
radia e nos movimentos dos trabalhadores, por exemplo.
A emergência da questão social e urbana com as reivindi-

cações por direitos exigiram do poder político o planejamen-
to espacial e o planejamento de políticas sociais para atender
Hulton Archive.
as demandas tanto de grupos conservadores que almejavam
a manutenção da ordem social e econômica (como medida
para prevenir a desestruturação da coesão e moralidade vi-
gentes, isto é, da integração e adesão da população aos va-
lores e normas imperantes) como, também, de movimentos
populares e socialistas pela conquista de direitos sociais.
Neste período, as próprias empresas desenvolvem planos que as favoreçam nas

disputas concorrenciais e na formação de estratégias corporativas frente às demandas
dos trabalhadores e das imposições da legislação social e trabalhista no que diz respei-
to a salários, jornada de trabalho, salubridade, férias, entre outros. Ao mesmo tempo,
a Revolução de 1917, que cria a União Soviética, consolida o planejamento econômico
(nas escalas da produção e do consumo) centralizado na burocracia de Estado.
Após a Segunda Guerra Mundial, para a reconstrução da economia e do tecido

social, o Estado da maioria dos países capitalistas europeus e do continente americano
assumirá a intervenção na economia e na sociedade, seja atuando diretamente como
empresário, investidor econômico e implementador de ações sociais; seja como princi-

pal ator no planejamento de políticas sociais e econômicas. Neste período entre 1940
a 1970, todavia, a intervenção estatal foi diferente em cada sociedade, a depender das
forças e agentes políticos, econômicos e culturais que configuraram as variações con-
textuais do Estado Social7. Independente da forma do Estado de Bem-Estar mantinha-
se o núcleo central que aliava consumo de massa e produtividade, por um lado, e con-
quista de direitos (civis, políticos e sociais) por outro.
7
O termo Estado Social está sendo utilizado como sinônimo de Estado de Bem-Estar Social.

Na América Latina as ingerências internacionais dos países capitalistas centrais e
a conjuntura local (lutas de teor socialista e capitalismo periférico dos anos 1950-1970)
fizeram com que a ênfase estivesse no planejamento de políticas de desenvolvimento,
sendo que esta vertente do planejamento econômico e social caracterizaria as déca-
das das ditaduras na América do Sul.
A partir da década de 1970, a mundialização
Divulgação: Prefeitura de Vitória.

financeira e a precarização ou falta de postos de tra-
balho8 conjugadas com o desequilíbrio na compo-
sição do orçamento dos Estados – crise fiscal – colo-
caram em cheque (no bloco capitalista e socialista)
a capacidade do Estado em planejar e implementar
políticas9. Os movimentos locais reivindicaram au-
tonomia e maior controle em relação ao Estado e as
organizações financeiras e financiadoras internacionais exigiram planejamento e execução
de políticas e projetos sociais partilhados com a sociedade civil e organizações sociais.
Nos anos 1980–2000 dois fatores principais acarretam o enfraquecimento do pa-

radigma da planificação que vicejou no período da modernidade clássica (TAVARES
DOS SANTOS, 2001): a) políticas neoliberais de fortalecimento e abertura do mercado
e de reforma do Estado nesta direção; b) internacionalização da economia e ampliação
da sociedade em rede global (CASTELLS, 1999) que impossibilita a gestão pública e o
planejamento econômico e social nos parâmetros estritamente locais e nacionais.
Com isso emerge uma nova modalidade de planejamento na qual estão presen-
tes arranjos de gestão em parceria com empresas e com o Terceiro Setor10; a gestão pú-
blica democrática permeada pelos mecanismos de participação social; e a articulação
de redes locais e globais. Nessa modalidade, o Estado figura como um dos componen-
tes entre outros atores sociais, ainda que um componente privilegiado em termos dos
recursos e competências no âmbito da legislação e planejamento de políticas.
O Brasil participa deste movimento histórico geral com peculiaridades. Por exem-

plo, Oliveira (2006, p. 15) considera que na sociedade brasileira há “uma cultura de
planos, com a ideia de antever e organizar o futuro [...] nós, brasileiros, geralmente
temos uma visão positiva do planejamento”; e Schwartzman (1987) aponta esta carac-
terística da seguinte forma:
8
Castel (2001) analisou a queda da oferta de empregos formais e seus efeitos sociais e políticos. Para o autor, a partir de 1980 estaria iniciando a era do fim da
sociedade salarial, isto é, assentada no trabalho assalariado e protegido pela legislação trabalhista.
9
Isto não significa que o Estado tenha perdido esta capacidade ou mesmo que tenha deixado de implementar formas de planejamento de políticas, significa
apenas que o ambiente ideológico denominado de neoliberal que foi hegemônico, especialmente entre 1970 e 1990, aliado à reestruturação produtiva e à
globalização da economia e do setor financeiro, levou à deslegitimação ou descrédito no papel e na responsabilidade do Estado no planejamento econômico e
social. Cabe ainda observar que neoliberalismo é uma ideologia e um prática que se baseia na liberdade econômica de livre mercado e na redução de políticas
e projetos sociais governamentais. Sobre a discussão conceitual sobre neoliberalismo no campo das políticas sociais recomenda-se a leitura de Draibe (1991).
10
As organizações da sociedade podem ser divididas em: Primeiro Setor – organizações principalmente de direito público, restritas ao Estado; Segundo Setor –
organizações de direito privado, especialmente ligadas ao mercado como empresas privadas de comércio, indústria e financeiras; Terceiro Setor – organizações
de direito privado, sem fins lucrativos, que realizam ações de interesse público, tais como as ONGs (organizações não governamentais).

15
concepção vigente desde 1930, e fortalecida nas décadas de 1950 até 1970,
de que a economia deveria e era passível de ser planejada. Com destaque para
os intelectuais brasileiros na Comissão Econômica para a América Latina das
Nações Unidas – CEPAL – que consideravam relevante a intervenção do Estado
para a promoção do desenvolvimento econômico;
entre 1930 até 1980, retórica liberal11 e prática intervencionista e protecionista

do Estado;
planejamento de políticas setoriais, sem conceber um sistema de planejamen-

to social;
após os anos 1990 os governos empreenderam planos econômicos e estrutu-

ração de políticas sociais.
No Brasil e em outras sociedades é possível observar o rompimento do paradig-

ma tradicional da planificação social, o que é diferente de afirmar o desaparecimen-
to ou menor importância dos processos de planejamento, em especial de políticas e
projetos sociais. Isto pode ser verificado em programas como Comunidade Solidária
(governo Fernando Henrique Cardoso, de 1995 a 2002) e Bolsa Família (governo Lula,
iniciado em 2003) e na Lei do Plano Diretor que impõe aos municípios habilitados o
planejamento da Política Municipal de Desenvolvimento Social (que agrega um con-
junto de políticas sociais como assistência social, saúde, educação, segurança alimen-
tar, entre outras).12
A relevância do planejamento e implementação destas políticas foi atestada por

seus impactos sociais, pois a partir dos primeiros anos de 2000, as políticas sociais,
junto com estabilidade econômica e períodos de crescimento têm promovido a di-
minuição da desigualdade de renda, especialmente com referência aos patamares
inferiores dos estratos sociais (NERI, 2007; ARBIX, 2007). A queda da desigualdade ob-
servada entre 2001 e 2005 foi garantida pelos programas sociais e ocorreu tanto em
períodos de perda de renda quanto de seu aumento: “No período mais recente (2003
a 2005) o crescimento anual total de 4,8% também se distribuiu de forma diferenciada

entre os segmentos populacionais. Os mais pobres foram os que mais ganharam, com
acréscimos anuais de 8,4% na renda (contra 3,7% do décimo mais rico e 4,9% do grupo
intermediário)” (NERI, 2007, p. 58-9).
11
O liberalismo enquanto ideologia e campo teórico da política e da economia, especialmente, prima por valores ligados às liberdades. Isto é, liberdade eco-
nômica, liberdade de expressão, liberdade de religião, liberdade para expressar posições políticas, entre outras. Teóricos liberais clássicos, desde o século XVII,
como Locke, Tocqueville e Stuart Mill, influenciaram a concepção dos direitos civis (direito à vida e às liberdades) sendo que este ideário permeou a Revolução
Americana (EUA) de 1774-1787 e a Revolução Francesa de 1789, bem como está contido na Declaração dos Direitos do Homem de 1789 e da Declaração dos
Direitos Humanos de 1948. Atualmente, partidos políticos, Estados e posições políticas democráticas (seja da democracia de esquerda ou de direita) têm no
liberalismo um de seus fundamentos. Os movimentos liberais como visto, foram revolucionários e ainda podem ser em alguns contextos, porém, hoje existe,
também, o reducionismo dos valores e práticas liberais, entendidos apenas como liberdade de mercado/sociedade de mercado, o que seria uma concepção
conservadora da ordem social.
12
Sobre o Plano Diretor e Estatuto da Cidade ver o site <www.cidades.gov.br>.

Políticas sociais e econômicas se condicionam mutuamente. Segundo Neri (2007,
p. 67), por exemplo, o plano econômico Real implantado nos anos 1990 não tinha o
objetivo da redistribuição, mas a estabilidade “viabilizou a ação de políticas sociais”.
Para Arbix (2007, p. 137) não é por acaso que “no período declinante da desigualdade
(1993-2006), o Brasil conseguiu manter uma inflação baixa, potencializando o impacto
de um conjunto de políticas sociais...”.
A diminuição da desigualdade é favorecida pela articulação entre políticas sociais

de caráter redistribuitivo13 e da política econômica que promove estabilidade e cres-
cimento, no entanto, a importância da política social de redução da desigualdade é
destacada por Arbix (2007, p. 132 e 137):
O período de 2001-2005 foi marcado pela redução da pobreza. A novidade é que, ao contrário de
outros momentos na história, a principal força propulsora dessa redução foi a queda na desigualdade
e não o crescimento econômico. [...] se a desigualdade entre 2001 e 2005 no Brasil não tivesse se
reduzido, a pobreza teria caído apenas 1,2 ponto percentual ao invés dos 4,5 pontos percentuais
realmente registrados no mesmo período. Ou seja, 73% da queda na pobreza e 85% da queda na
extrema pobreza devem-se à redução na desigualdade.
Portanto, apesar do Brasil continuar sendo um monumento da desigualdade e injusti-

ça social como adjetivou Hobsbawm (1995), a diminuição da desigualdade de renda deu-se
pelo impacto do planejamento e da implementação de políticas e programas sociais.
O planejamento é um processo político e uma técnica social. Aliar esta dupla ca-
racterística com o horizonte de construção de uma sociedade justa requer tanto uma
metodologia como uma cultura política a favor do planejamento democrático.
TEXTO COMPLEMENTAR
A racionalidade do planejamento

(BAPTISTA, 2000)
O termo “planejamento”, na perspectiva lógico-racional, refere-se ao processo

permanente e metódico de abordagem racional e científica de questões que se co-
locam no mundo social. Enquanto processo permanente supõe ação contínua sobre
um conjunto dinâmico de situações em um determinado momento histórico. Como
processo metódico de abordagem racional e científica, supõe uma sequência de
atos decisórios, ordenados em momentos definidos e baseados em conhecimentos
teóricos, científicos e técnicos.
13
Políticas de caráter redistributivo são aquelas que transferem recursos de um setor ou segmento da sociedade para outro, como os programas de transfe-
rência de renda aos moldes do Programa Bolsa Família (Brasil) ou de tipo Renda Mínima (França).

17
Nessa perspectiva, o planejamento refere-se, ao mesmo tempo, à seleção das
atividades necessárias para atender questões determinadas e à otimização de seu
inter-relacionamento, levando em conta os condicionantes impostos a cada caso
(recursos, prazos e outros); diz respeito, também, à decisão sobre caminhos a serem
percorridos pela ação e às providências necessárias à sua adoção, ao acompanha-
mento da execução, ao controle, à avaliação e à redefinição da ação. [...]
O planejamento como processo político

A dimensão política do planejamento decorre do fato de que ele é um processo
contínuo de tomadas de decisões, inscritas nas relações de poder, o que caracteriza
ou envolve uma função política.
No entanto, tradicionalmente, ao se tratar de planejamento, a ênfase era dada

aos seus aspectos técnico-operativos, desconhecendo, no seu processamento, as
tensões e pressões embutidas nas relações dos diferentes sujeitos políticos em pre-
sença. Hoje, tem-se clareza de que, para que o planejado se efetive na direção dese-
jada, é fundamental que, além do conteúdo tradicional de leitura da realidade para
o planejamento da ação, sejam aliados à apreensão das condições objetivas o co-
nhecimento e a captura das condições subjetivas do ambiente em que ela ocorre: o
jogo das vontades políticas dos diferentes grupos envolvidos, a correlação de forças,
a articulação desses grupos, as alianças ou incompatibilidades entre os diversos seg-
mentos. Esse conhecimento irá possibilitar, além da visualização de propostas com
índices mais altos de viabilidade, a percepção e o manejo das dificuldades e das
potencialidades para o estabelecimento de parcerias, de acordos, de compromissos,
de responsabilidades compartilhadas.
Esta apreensão levou a assumir a importância do caráter político do planeja-

mento e a necessidade de operá-lo de uma perspectiva estratégica, que trabalhe
sobre este contexto de relações apreendendo sua complexidade, enfatizando os

ganhos do processo. Desta forma, o domínio e a orientação do fluxo dos aconte-
cimentos se pautaram por um novo sentido de competência: além da competên-
cia teórico-prática e técnico-operativa, há que ser desenvolvida uma competência
ético-política. [...]

O planejamento como processo técnico-político
O planejamento se realiza a partir de um processo de aproximações, que tem
como centro de interesse a situação delimitada como objeto de intervenção. Essas
aproximações consubstanciam o método e ocorrem em todos os tipos e níveis de
planejamento. Ainda que submetidas ao movimento mais amplo da sociedade, o
seu conteúdo específico irá depender da estrutura e das circunstâncias particulares
da cada situação.
O desencadeamento desse processo particular de planejamento se faz a partir

do reconhecimento da necessidade de uma ação sistemática perante questões li-
gadas a pressões ou estímulos determinados por situações que, em um momento
histórico, colocam desafios por respostas mais complexas que aquelas construídas
no imediato da prática. [...]
Portanto, a decisão de planejar, [...] é uma decisão política que pressupõe aloca-
ção de recursos para sua realização.
Assumida a decisão de planejar, o movimento de reflexão–decisão–ação–refle-

xão que o caracteriza vai realizando concomitantemente as seguintes aproximações:
construção/reconstrução do objeto;
estudo da situação;
definição de objetivos para a ação;
formulação e escolha de alternativas;
montagem de planos, programas e/ou projetos;
implementação;

implantação;
controle da execução;
avaliação do processo e da ação executada;
retomada do processo em um novo patamar.

19
[...] na prática, esse processo nem sempre se mostra nitidamente ordenado.
Metodologicamente, o planejador desenvolve atividades, simultaneamente, em di-
ferentes aproximações, uma vez que elas interagem de maneira dinâmica. [...]
O quadro 1, apresentado a seguir, mostra uma síntese dessa dinâmica.
Quadro 1– Síntese da dinâmica do processo de planejamento
Processo Fases metodológicas Documentação decorrente

racional
(Re) construção do objeto Proposta preliminar
Estudo de situação
Diagnóstico
Reflexão Estabelecimento de prioridades
Estudo de viabilidade
Propostas alternativas
Anteprojetos
Escolha de prioridade Planos

Decisão Escolha de alternativas Programas
Definição de objetivos e metas Projetos
Implementação Roteiros
Implantação Rotinas
Ação
Execução Normas/Manuais
Controle Relatórios
Avaliação Relatórios avaliativos

Retorno da reflexão
Retomada do processo Novos planos, programas e projetos
ATIVIDADES
1. Por que planejamento de políticas e projetos sociais é considerado um proces-

so político e técnico que envolve ética? (resposta em até 20 linhas)

2. Quais são os marcos históricos gerais do planejamento de políticas e projetos
sociais?

21
3. Pesquise em equipe (de três a seis pessoas) os projetos sociais que estão sendo
implementados em seu município. Escolha dois projetos e entregue um traba-
lho de até duas páginas contendo:
a. nome de cada projeto;
b. objetivos de cada um dos projetos;
c. população-alvo de cada um dos projetos;
d. resultados esperados em cada um dos projetos; a opinião da equipe de alu-

nos sobre a relevância de cada um dos projetos (por que o projeto é impor-
tante?).
e. Lembre-se: não copie textos de sites da internet ou dos documentos dos

projetos sociais, escreva as informações com suas próprias palavras.


23
Questão social: expressões históricas e atuais
Questão social
Pobreza, desigualdade social, agravos sociais para a saúde, desemprego, condi-
ções de moradia abaixo do patamar do que seria digno num contexto social, infância e
velhice desassistidas, exploração do trabalho e expropriação do produto do trabalho;
precário acesso ao patrimônio cultural; dificuldade de aquisição de alimentos que ga-
rantam a nutrição, são condições e situações sociais conhecidas e experienciadas de
formas diversas ao longo da história.
São fenômenos que em si mesmos não se configuram como questão social, pois
para isto há a necessidade de uma conjunção de fatores culturais, políticos e econô-
micos que façam com que a própria sociedade indague sobre as razões e os meios de
debelar, controlar ou minimizar tais situações. Em outras palavras, para que seja reco-
nhecido como questão social, e uma de suas expressões, um fenômeno social precisa
ser desnaturalizado, quer dizer, seus fatores, geradores e possíveis soluções buscados
nas próprias relações sociais e não em justificativas exteriores a elas.
Exemplos de concepções e visões de mundo que não questionam as situações

sociais são: a desigualdade de renda e de aquisições materiais e culturais entendida
como própria à ordem do mundo social (e não sendo gerada por processos político-
econômicos); a pobreza compreendida como o lugar em que forças divinas colocam
algumas pessoas seja para sua redenção ou por falta de mérito e castigo; a doença
(ainda quando causada por condições de trabalho e moradia) vista como fatalidade
ou vontade de Deus; educação e escolarização como privilégio; o trabalho e parte do
seu produto como doação; assistência na velhice e infância dependente de laços de
pertencimento familiar e comunitário; e a falta de alimento de qualidade, vista como
parte da escassez natural generalizada, ou naturalmente concentrada em determina-
dos grupos sociais de castas, etnias, camadas e classes consideradas inferiores. Diante
de tais concepções as atitudes poderiam ser de lamento, repulsa, caridade, indiferença,
resignação perante o que não pode ser mudado, ou ainda de revolta diante da sorte
pessoal ou grupal ou do abuso de poderes e poderosos, porém, dificilmente poderiam
mobilizar movimentos sociais e implementação de legislação e políticas de caráter uni-
versal sob responsabilidade do Estado.

25
Esta visão predominou durante a maior parte dos períodos históricos, sendo que
tais fenômenos e as suas possíveis situações geradoras ou agravantes não eram inter-
rogados e questionados nos termos das estruturas sociais e responsabilidades da ação
e das relações sociais. A partir do século XIX esta indagação sobre a própria realidade
e a ordem social promove a passagem do que seria um fato imutável e um proble-
ma social para a concepção de questão social. “[...] o conceito questão social sempre
expressou a relação dialética entre estrutura e ação, na qual sujeitos estrategicamente
situados assumiram papéis políticos fundamentais na transformação de necessidades
sociais em questões – com vista a incorporá-las na agenda pública e nas arenas decisó-
rias...” (PEREIRA, 2001, p. 51)
O marco no século XIX explica-se pela consolidação da industrialização aos

moldes capitalistas e pela urbanização acelerada e desordenada que rompem com as
condições e modos de vida cuja referência seria a proteção próxima ou horizontal (isto
é, de familiares, paróquias, vizinhança, de fidelidade entre senhor–servo ou mestre–
aprendiz de tempos anteriores). Mas também, este é um marco da emergência dos
movimentos trabalhistas e das lutas sociais sob a inspiração dos direitos e do socia-
lismo que convulsionaram especialmente as sociedades europeias, e possibilitaram o
questionamento das necessidades vivenciadas como carências, demandando mudan-
ças ou transformações sociais para enfrentá-las.
A tríade – necessidades, carências e demandas1 – são inseparáveis para a apreen-

são da questão social como modo de interpretar e interpelar a realidade.
Necessidades humanas são, todas, em alguma medida, necessidades sociais e cul-

turais2. Homens e mulheres igualmente têm necessidade de alimento, de abrigo, de
condições reprodutivas e satisfação sexual, e também têm as necessidades de caráter
intangível como autonomia e criação (trabalho), entre outras. Quais são as necessida-
des humanas e quais as maneiras do seu cumprimento variam historicamente a de-
pender de fatores socioambientais, culturais e econômicos (tais como o que é conside-
rado alimento, os requisitos dignos para a habitação, o que seria aceito em termos da
sexualidade, as qualidades humanas do trabalho).
Portanto, em certo grau, todas as necessidades são também produções huma-

nas, sendo que algumas delas decorrem diretamente de outros artefatos: a educação
digital é uma necessidade relativa às tecnologias da informação e da comunicação; o
saneamento e o mínimo de habitabilidade vêm do próprio modo de vida nas urbes,
por exemplo. Por isso é um equívoco escalonar necessidades como básicas (também
denominadas biológicas/primárias/naturais) e complexas, pois as necessidades sejam
1
De forma resumida: “entende-se por necessidade tanto o que é requisitado no patamar fisiológico na vida individual, como as necessidades criadas socio-
culturalmente. Carência liga-se ao processo social que leva a que pessoas ou coletividades não tenham atendidas as necessidades. Demanda é a vocalização
das carências, seja por meio de manifestações e reivindicações participativas, seja pelo próprio reconhecimento público da existência da carência; em outras
palavras: demandas são vocalizadas em movimentos sociais, fóruns, conselhos, audiências e/ou identificadas por igrejas, mídia, legisladores, gestores públicos,
partidos políticos etc.)” (KAUCHAKJE, 2008, p. 1).
2
Para uma discussão detalhada sobre o tema é indicado Pereira (2000).

quais forem têm dimensões culturais, e passam a ter na vida pessoal e social importân-
cia equivalente. Assim como as demais, são necessidades humanas iguais e prementes
o alimento e a autonomia.
Carências, por sua vez, são produtos de relações sociais nas quais processos de
estratificação social (por sexo, etnia, casta, classe, entre outros) privam ou dificultam
o acesso de alguns grupos sociais e coletividades aos recursos e meios para satisfa-
zer as necessidades colocadas por seu tempo e sociedade. Os exemplos a seguir são
ilustrativos:
todos têm necessidade de alimento
Carla Sozzani.
com qualidade nutricional, mas como
fruto das relações sociais locais e glo-
bais grupos sociais estão em situação
de carecimento, isto é, no mundo exis-
tem cerca de 863 milhões de pessoas
(FAO, 2008) subnutridas;
todos os seres humanos igualmente têm

necessidade de autonomia. Uma das manifestações que reconhecem a satisfação
desta necessidade como direito é a Declaração dos Direitos Humanos de 19483.
Por princípio as sociedades que aderem a esta declaração cumprem ou zelam nas
relações internacionais pelo cumprimento de artigos como os art. 18 e 19:
Art. 18
Todo ser humano tem direito à liberdade de pensamento, consciência e religião; este direito inclui
a liberdade de mudar de religião ou crença e a liberdade de manifestar essa religião ou crença, pelo
ensino, pela prática, pelo culto e pela observância, em público ou em particular.
Art. 19
Todo ser humano tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de,
sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e ideias por quaisquer

meios e independentemente de fronteiras.
Todavia, foram registrados 45 países que

Jürgen Schadeberg.
mantêm prisioneiros de consciência (isto é, pes-

soas presas por expressarem pensamento, credo
religioso e posição política contrários aos oficiais
no Estado) e 77 países que restringem a liberda-
de de expressão e de imprensa, conforme Anis-
tia Internacional – Informe 2008.
Nelson Mandela.
3
Ver íntegra da Declaração dos Direitos Humanos no site da ONU: <www.onu-brasil.org.br>.

27
Demandas sociais são formas de vocalização, quer dizer, de manifestações (por
movimentos sociais, participação política, revoluções etc.) que reivindicam garantias
de condições sociais para que as necessidades possam ser satisfeitas, portanto, para
que carecimentos sejam debelados ou minimizados.
A construção da diferença entre necessidades
Domínio público.
e carências (necessidades humanas partilhadas por
todos sendo diferente das carências sociais que por
razões calcadas na própria sociedade – razões não
naturais ou de ordem sobrenatural – seriam encargo
de grupos sociais específicos), portanto, faz parte de
um processo social que se intensificou a partir das
lutas igualitárias e por direitos do século XIX que ex-
Revolução Francesa.
pressavam demandas sociais. Ao mesmo tempo, os
próprios movimentos sociais foram questionando e formando a diferenciação entre
necessidade e carência, mediada pela noção dos direitos.
Trata-se aqui do processo de construção dos direitos a partir das chamadas re-
voluções gêmeas (HOBSBAWM, 2005), isto é, a revolução política (Revolução France-
sa, no século XVIII) e a revolução econômica (cuja emergência remonta ao século XVII
especialmente na Inglaterra) que esteve conjugada aos ideais liberais4 de liberdade e
cidadania civil.
Tais direitos são problematizados pelas lutas sociais que criticam a contradição entre
as péssimas condições de vida e trabalho num período de crescimento econômico e rei-
vindicam legislação trabalhista e direitos sociais (como habitação, educação, saúde) jun-
tamente com as liberdade civis e a participação política. Engels (1987 apud Hobsbawm,
2005, p. 255) ilustra o que seria o ambiente da Inglaterra do século XIX:
Um dia andei por Manchester com um destes cavalheiros da classe média. Falei-lhe das desgraçadas
favelas insalubres e chamei-lhe a atenção para a repulsiva condição daquela parte da cidade em
que moravam os trabalhadores fabris. Declarei nunca ter visto uma cidade tão mal construída em
minha vida. Ele ouviu-me pacientemente e na esquina da rua onde nos separamos comentou: E
ainda assim, ganham-se fortunas aqui. Bom dia, senhor!
Neste sentido, a concepção de direitos forneceu as bases para que as condições de

vida e trabalho do período fossem percebidas como produto das relações sociais injustas
nas sociedades capitalistas.
A questão social significa justamente o desvendamento das contradições sociais,

portanto, trata-se menos da existência da pobreza, da desigualdade e de privações (que
já faziam parte da experiência de diversas sociedades desde tempos imemoriáveis) e
mais da nova forma que estes fenômenos estavam sendo gerados e interpretados.
4
Ver autores no campo da teoria liberal clássica: Locke, Tocqueville, Stuart Mill, por exemplo.

Com efeito, se não era inédita a desigualdade entre as várias camadas sociais, se vinha de muito
longe a polarização entre ricos e pobres, se era antiquíssima a diferente apropriação e fruição dos
bens sociais, era radicalmente nova a dinâmica da pobreza que então se generalizava.
Pela primeira vez na história registrada, a pobreza crescia na razão direta em que aumentava a
capacidade social de produzir riquezas. (NETTO, 2001, p. 42)
Por um lado, a questão social era objeto das lutas sociais, e por outro, as elites po-
líticas e econômicas viam nestas lutas um perigo à ordem social, e como tais deveriam
ser combatidas (seja de forma repressiva ou pelo atendimento de parte de suas reivin-
dicações por meio de legislação e políticas sociais) – isto é, os próprios movimentos
sociais eram tidos como uma das expressões da questão social. Em síntese,
Originalmente, a chamada questão social constitui-se em torno das grandes transformações
econômicas, sociais, políticas, ocorridas na Europa do século XIX e desencadeadas pelo processo
de industrialização. Essa questão assentou-se basicamente, na tomada de consciência [...] de
um conjunto de novos problemas, vinculados às modernas condições de trabalho urbano, e do
pauperismo como um fenômeno socialmente produzido. Assim, se a pobreza, nas sociedades pré-
industriais, era considerada um fato natural e necessário para tornar os pobres laboriosos e úteis à
acumulação de riquezas [...], agora ela deveria ser enfrentada e resolvida para benefício, inclusive,
do progresso material em ascensão. Tal tomada de consciência foi despertada pela constatação do
divórcio existente entre o crescimento econômico e o aumento da pobreza, de um lado, e entre [...]
reconhecimento dos direitos do cidadão e uma ordem econômica negadora destes direitos, por
outro lado. (PEREIRA, 1999, p. 51)
Atualmente, a questão social é entendida como o conjunto das diversas expressões

da desigualdade social reconhecidas nas sociedades a partir do século XIX, cujo funda-
mento são as contradições do capitalismo como forma de produção e de organização
social, bem como os modos de resistência a elas (IAMAMOTO, 1982; NETTO, 2001).
As expressões atuais da questão social conjugam
Spensy Pimental / ABr.

as já tradicionais, como a pobreza e a desigualdade
(que se tornaram mais vinculadas ao contexto interna-
cional e global), às recentes manifestações, tais como:
retomada da precarização do trabalho; desemprego de
longa duração; conflitos ligados às diferenças étnicas e
culturais; disputas em torno das identidades de gênero;
riscos ambientais; e fluxos migratórios motivados pela Cruz Vermelha.
busca de refúgio diante de conflitos políticos e da extrema pobreza que beira ao exter-
mínio (às vezes com o agravante de ocorrências de catástrofes ambientais).
No decorrer do tempo, hoje como no passado, são basicamente duas as respostas

à questão social:
implementação de um aparato repressivo: tradicionalmente para a contenção

dos movimentos operários e populares e para a punição daqueles que não
tinham ou se negavam ao trabalho; e recentemente, além da permanência
destes aspectos, este aparato é montado para o fechamento de fronteiras e
expulsão de imigrantes de territórios nacionais;

29
composição de legislação e políticas sociais: tradicionalmente vinculadas ao
mundo do trabalho e financiadas nas relações de trabalho5; e atualmente
com relativo afastamento do mundo do trabalho e das contribuições diretas
por conta das taxas de desemprego e de trabalho informal precário6 (como
no caso dos programas de transferência de renda e do auxílio-desemprego)
(TELLES, 1996). De toda forma, tais legislações e políticas significaram e signi-
ficam conquista de direitos e, também, condições de manutenção da ordem
socioeconômica.
De toda forma, a emergência da questão social fez com que o planejamento de polí-
ticas sociais ocupasse um lugar central na dinâmica das relações entre Estado e sociedade.
Embora pudesse haver maior concordância sobre a importância do planejamento, houve
e há posições diversas e divergentes sobre políticas e serviços públicos, tais como:
os que concebem que políticas e serviços sociais públicos podem contribuir

para a tessitura de relações pautadas na justiça social nas sociedades capitalis-
tas (concepção que animou a formulação, em algumas sociedades, do Estado
de Bem-Estar Social, entre os anos 1940 e 19707);
os que admitem sua importância para a manutenção da ordem social, seja

porque podem restringir os movimentos sociais, seja porque favorecem a acu-
mulação do capital8; e
os atores sociais que veem as políticas e projetos sociais como uma forma de
assegurar direitos como estratégia de acúmulo de forças e de condições para
a constituição de um futuro projeto alternativo de sociedade9.
No Brasil, estas posições sobre o planejamento de políticas estão presentes atu-

almente, nos conselhos, nas secretarias de Estado, nas ONGs (organizações não go-
vernamentais) e na sociedade em geral, onde os atores sociais dialogam e disputam
para direcionar o sentido e a implementação das políticas. Por isto, as legislações que
regulamentam as políticas sociais resultam de negociações e jogos de força entre estes
atores, e o texto das leis sociais expressam este debate10.
5
Cabe lembrar que uma legislação social relativa a regular o mundo do trabalho é formatada, especialmente na Inglaterra, desde o final do século XV e no
século XVI. Estas leis obrigam ao trabalho, reprimem os “vagabundos e esmoleiros” e favoreceram o avanço do capitalismo e a própria Revolução Industrial
(MARX, 1983; CASTEL, 2001). No Brasil, após os anos 1930 até ao menos a década de 1980, para se mostrar digno dos direitos de cidadania e de tratamento
respeitoso era preciso apresentar a carteira de trabalho antes que a “carteira de identidade”. A isto Santos (1979) chamou de cidadania regulada.
6
Ver Indicadores sociais do IBGE – Instituo Brasileiro de Geografia e Estatística. Disponível em: <www.ibge.gov.br>.
7
O Estado de Bem-Estar Social é caracterizado pelo planejamento e financiamento de políticas e oferta de serviços públicos e, ao mesmo tempo, de um alto
nível de consumo que mantém aquecida a economia. Ver Draibe (1989).
8
Uma das interpretações sobre políticas e projetos sociais é que ele permite que a reprodução do trabalhador tenha um custo baixo para o empregador, au-
mentando as condições de sua acumulação, pois a educação pública, a saúde pública e a moradia popular, por exemplo, são financiadas pela sociedade como
um todo, via tributação, enquanto que a acumulação de capital e seu usufruto são privados. No Brasil, aliás, há demandas pela reforma tributária para diminuir a
evasão e a injustiça fiscal. Segundo Brami-Celentano e Carvalho (2007, p.10) os objetivos da justiça fiscal/social seriam “o aumento da tributação sobre as rendas
mais altas e sobre o patrimônio, a redução da tributação incidente sobre o consumo da maioria da população e a desoneração da folha de salários”.
9
Esta é a posição de partidos e setores de esquerda que optam pelo jogo democrático e participação no Estado em cargos legislativos e executivos.
10
Interessante conhecer a legislação social como: Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB); Lei Orgânica da Saúde (LOS); Lei Orgânica da Assistência Social
(LOAS), entre outras disponíveis nos sites oficiais dos Ministérios da Educação, da Saúde e da Assistência Social.

Questão social e planejamento no Brasil
Na Constituição Federal de 1988 são destacados o planejamento econômico, o
primado do trabalho, da dignidade humana e do bem-estar social, conforme os se-
guintes artigos11
Art. 1.º
A República Federativa do Brasil (...), tem como fundamentos:
[...]
II – a cidadania;
III – a dignidade da pessoa humana;
IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
[...]
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma
da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor
público e indicativo para o setor privado.
Art. 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a
justiça sociais.
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes
Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à
assistência social.
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos
termos da lei [...]
Os artigos constitucionais são base para o planejamento de políticas sociais en-

quanto que a questão social provoca sua elaboração. Em outras palavras, a questão social
e suas expressões na realidade social são nucleares para o planejamento e elaboração de
políticas e projetos sociais. Políticas e projetos são demandados pelo próprio reconheci-
mento da questão social e se configuram como uma forma de resposta social a ela.
Dentre as expressões da questão social, a pobreza parece ser um eixo catalisador

e, também irradiador: potencializa e gera insegurança alimentar e doenças, e também
é agravada por desemprego de longa duração12 e formação profissional e educacional
reduzida, por exemplo.
No caso brasileiro a pobreza está associada à acentuada desigualdade de renda.

Estudos baseados no PNAD de 1997 – Pesquisas Nacional por Amostra de Domicílio /
IBGE – demonstravam que
[...] pessoas com renda acima de R$1.500 estavam entre os 5% mais ricos da população brasileira
em 1997. Vários indicadores mostram a grande desigualdade da distribuição. Os 10% mais ricos
ficam com quase 48% da renda total. A participação do 1% mais rico na renda total (13,8%) supera a
participação da metade mais pobre da população (11,8%). Pode-se verificar que a renda média do1%
11
Agradeço a Fabiane Bessa pela sugestão dos artigos.
12
Para Pochmann (2002), desemprego de longa duração seria o desemprego por oito meses ou mais.

31
mais rico é quase 59 vezes maior do que a renda média dos 50% mais pobres. A renda média dos 10%
mais ricos é 25,7 vezes maior do que a renda média dos 40% mais pobres. (HOFFMANN, 2000, p. 83)
A tabela 1 resume estas informações.
Tabela 1 – Distribuição do rendimento familiar per capita no Brasil, conforme

a situação do domicílio – 1997
(HOFFMANN, 2000)
40% mais pobres 7,4
50% mais pobres 11,8
20% mais ricos 64,4
10% mais ricos 47,8
5% mais ricos 34,1
1% mais rico 13,8
Dados recentes do Pnad apontam que

[...] em 2006, havia no país 36 153 687 pessoas classificadas como miseráveis, o que equivale a 5,87
milhões a menos que em 2005, quando foram registradas 42 033 587 com renda per capita abaixo
de R$125 mensais. Nos últimos três anos (2004, 2005 e 2006), a redução acumulada da pobreza foi
de cerca de 36%. [...] Em 2006, os 50% mais pobres aumentaram a sua participação nas riquezas do
país em 12%. Já os mais ricos, aumentaram sua participação em 7,8%. Além disso, o índice de Gini,
que mede o grau de desigualdade segundo a renda domiciliar per capita, também caiu em 2006,
chegando a 15%. [...] A proporção de pessoas abaixo da linha de pobreza, [...] atingiu uma marca
histórica no ano passado, ao chegar a 19,31%. Em 2005, essa proporção era de 22,77%. Em 1993,
chegou a ser de 35%. (CARTA CAPITAL, 2007)
Estes dados fornecem subsídios para o debate sobre programas e projetos que prio-
rizam segmentos populacionais e situações sociais (tais como os programas Bolsa–Esco-
la, Bolsa Família, e Programa de Erradicação do Trabalho Infantil13) e os riscos que trazem
para a universalização dos direitos sociais. Isto porque o princípio da universalização
significa que uma política não se destina a grupos sociais específicos, mas independente
de qualquer fator de classe, etnia, religião, sexo, idade, renda etc., ela se destina e afeta a
todos os cidadãos. No Brasil são políticas sociais universais as de educação (fundamen-

tal), saúde e assistência social (em termos de que todos que dela necessitarem).
Draibe, todavia, afirma que programas e projetos que privilegiam determina-

dos grupos e segmentos sociais vulneráveis ou em risco social14 podem ter efeito
redistributivo15 desde que realizados de forma conjugada e no interior de programas
13
Para uma discussão sobre estes programas é recomendável ler GIOVANNI; YAZBER; SILVA. A Política Social Brasileira no Século XXI – a prevalência dos
programas de transferência de renda. São Paulo: Cortez, 2004.
14
São consideradas situações de vulnerabilidade e risco social: perda ou fragilidade de vínculos de afetivos, de pertencimento e sociais; ciclos de vida (criança,
adolescente idoso); identidades estigmatizadas em termos étnico (no Brasil: negros, índios, por exemplo), cultural, sexual ou de gênero; desvantagem pessoal
resultante de deficiências; pobreza; frágil ou insuficiente acesso às políticas e aos serviços públicos; uso de substâncias psicoativas; diferentes formas de vio-
lência; inserção precarizada ou não inserção no mercado de trabalho formal e informal; estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem
representar risco pessoal e social, entre outros. (ver texto da Política Nacional da Assistência Social. Disponível em: <www.mds.gov.br>).
15
Políticas e programas redistributivos são os que propiciam renda, bens, assim como oferta de serviços e equipamentos públicos por meio da transferência de recur-
sos de um setor ou segmento da sociedade para outro. Um estudo interessante desta modalidade de política no Brasil encontra-se em Giovanni; Yazbek; Silva (2004).

universais. Isto porque estes programas podem “reduzir as chances da reprodução
da desigualdade sob o manto de programas universais, frequentes, sobretudo em
sociedades muito desiguais” (DRAIBE, 2003, p. 11). Os dados sobre os primeiros anos
de 2000 confirmam que as políticas sociais e programas destinados aos grupos mais
empobrecidos promoveram uma diminuição da desigualdade de renda no Brasil
(NERI, 2007; ARBIX, 2007).
Porém, a despeito da redução da desigualdade e do número de pessoas destitu-

ídas de direitos de cidadania pela pobreza, estas persistem como graves expressões
brasileiras da questão social.
Disto decorre a importância das políticas e projetos sociais (portanto, políticas

e projetos de educação, saúde, assistência social, trabalho, habitação e segurança
alimentar, principalmente) contemplarem em seu planejamento ações destinadas a
combater a pobreza e a desigualdade, o que quer dizer ações que conjuguem esforços
para a democratização dos bens e recursos sociais.
TEXTO COMPLEMENTAR
Questão social e cidadania

(TELLES, 1999, p. 84-130)
[...] a sociedade brasileira sempre teve, para o bem ou para o mal, a questão
social no seu horizonte político. É uma sociedade na qual sempre existiu uma cons-
ciência pública de uma pobreza persistente – a pobreza sempre apareceu no dis-
curso oficial, mas também nas falas públicas de representantes políticos e de lide-
ranças empresariais, como sinal de desigualdades sociais indefensáveis [...]. Tema

do debate público e alvo privilegiado do discurso político, a pobreza é e sempre
foi notada, registrada, documentada. Poder-se-ia mesmo dizer que, tal como uma
sombra, a pobreza acompanha a história brasileira, compondo o elenco dos pro-
blemas e dilemas de um país que fez e ainda faz do progresso um projeto nacional.
É isso propriamente que especifica o enigma da pobreza brasileira. [...] essa é uma
sociedade que não sofreu a revolução igualitária [...] em que as leis, ao contrário dos
modelos clássicos, não foram feitas para dissolver, mas para cimentar os privilégios
dos “donos do poder”; e em que, por isso mesmo, a modernidade anunciada pela
universalidade das regras formais não chegou a ter o efeito racionalizador [...], con-
vivendo com éticas particularistas do mundo privado das relações pessoais que, ao
serem projetadas na esfera pública, repõem a hierarquia entre pessoas no lugar em

33
que deveria existir a igualdade entre indivíduos. E essa é a matriz da incivilidade que
atravessa de ponta a ponta a vida social brasileira, de que são exemplos conhecidos
a prepotência e o autoritarismo nas relações de mando, para não falar do reitera-
do desrespeito aos direitos civis das populações trabalhadoras. Incivilidade que se
ancora num imaginário persistente que fixa a pobreza como marca da inferiorida-
de, modo de ser que descredencia indivíduos para o exercício de seus direitos, já
que percebidos numa diferença incomensurável, aquém das regras da equivalência
que a formalidade da lei supõe e o exercício dos direitos deveria concretizar [...]. O
enigma da pobreza está inteiramente implicado no modo como direitos são nega-
dos na trama das relações sociais. Não é por acaso, portanto, que tal como figurada
no horizonte da sociedade brasileira, a pobreza apareça despojada de dimensão
ética e o debate sobre ela seja dissociado da questão da igualdade e da justiça. Pois
essa é uma figuração que corresponde a uma sociedade em que direitos não fazem
parte das regras que organizam a vida social. [...]
Seria um equívoco creditar tudo isso à persistência de tradicionalismos de

tempos passados, resíduos de um Brasil arcaico. [...] É certo que a sociedade brasi-
leira carrega todo o peso da tradição de um país com passado escravagista e que
fez sua entrada na modernidade capitalista no interior de uma concepção patriarcal
de mando e autoridade, concepção esta que traduz diferenças e desigualdades no
registro de hierarquias que criam a figura do inferior que tem o dever da obediência,
que merece favor e proteção, mas jamais os direitos. Tradição esta que se desdobra
na prepotência e na violência presentes na vida social, que desfazem, na prática,
o princípio formal da igualdade perante a lei, repondo no Brasil moderno a matriz
histórica de uma cidadania definida como privilégio de classe. [...]
Pois o que chama a atenção é a constituição de um lugar em que a igualda-

de prometida pela lei reproduz e legitima desigualdades, um lugar que constrói os
signos do pertencimento cívico, mas que contém dentro dele próprio o princípio
que exclui as maiorias, um lugar que proclama a realização da justiça social, mas
bloqueia os efeitos igualitários dos direitos na trama das relações sociais. [...]
É o lugar no qual a pobreza vira “carência”, a justiça se transforma em caridade

e os direitos em ajuda [...]
Se é verdade que muita coisa mudou no Brasil contemporâneo, se direitos, parti-

cipação, representação e negociação já fazem parte do vocabulário político ao menos
nos principais centros urbanos do país, a questão da pobreza permanece e persiste
desvinculada de um debate público sobre critérios de igualdade e de justiça. [...]

[...] a “descoberta da sociedade” se fez na experiência dos movimentos sociais,
das lutas operárias, dos embates políticos que afirmavam, frente ao Estado, a iden-
tidade de sujeitos que reclamavam por sua autonomia, construindo um espaço pú-
blico informal, descontínuo e plural por onde circularam reivindicações diversas.
Espaço público no qual se elaborou e se difundiu [...] uma “consciência do direito a
ter direitos”, conformando os termos de uma experiência inédita na história brasilei-
ra em que a cidadania é buscada como luta e conquista e a reivindicação de direitos
interpela a sociedade enquanto exigência de uma negociação possível, aberta ao
reconhecimento dos interesses e das razões que dão plausibilidade às aspirações
por um trabalho mais digno, por uma vida mais decente, por uma sociedade mais
civilizada nas suas formas de sociabilidade.
No horizonte da cidadania, a questão social se redefine e o “pobre”, a rigor,

deixa de existir. Sob o risco de exagero, diria que pobreza e cidadania são categorias
antinômicas. Radicalizando o argumento, diria que, na ótica da cidadania, pobre e
pobreza não existem. O que existe, isso sim, são indivíduos e grupos sociais em situ-
ações particulares de denegação de direitos. [...]
E é contra a desrealização da questão da pobreza que a prática da cidadania

se põe, na medida em que torna presentes necessidades sociais e coletivas no in-
terior de uma linguagem – a linguagem dos direitos – que as coloca no centro das
relações sociais e da dinâmica política da sociedade. Para colocar a questão num
outro registro, é através das práticas de cidadania que se faz a passagem da nature-
za para a cultura, tirando o outro do indiferenciado e inominado, elaborando sua(s)
identidades(s), construindo o(s) seu(s) lugar(es) de pertencimento e integrando-o(s)
por inteiro nesse espaço em que a experiência do mundo se faz como história.
ATIVIDADES

1. O que é questão social? Cite cinco expressões da questão social (escreva até 20
linhas).

35
2. Qual o marco histórico para a emergência da questão social? Explique por quê (es-
creva até 15 linhas).

3. Pesquise individualmente nos jornais e na internet expressões da questão social.
Escolha uma notícia e discorra sobre ela em no máximo duas páginas. Relate:
qual é o tema/situação social;
quem são as pessoas que vivenciam esta situação (se possível coloque os
números e dados estatísticos);
quais ações, políticas, projetos sociais estão sendo realizados para intervir
nesta situação/expressão da questão social;
quais as organizações e atores sociais que realizam estas ações.
Apresente sua opinião com relação à situação social escolhida em termos de

direitos e cidadania.
Lembre-se: não copie textos de sites da internet ou dos jornais, escreva as infor-
mações com suas próprias palavras.

37
e culturais e o desenvolvimento
Direitos humanos, econômicos, sociais e culturais

Políticas e projetos sociais são implementados, de forma geral, para ofertar condi-
ções que permitam que direitos possam ser assegurados. Nas sociedades contempo-
râneas que fazem parte do sistema internacional de direitos (Organização das Nações
Unidas e órgãos relacionados) há o reconhecimento em leis dos direitos humanos, eco-
nômicos, sociais e culturais, incluindo os ambientais e ao desenvolvimento.
Ao longo da história os direitos foram sendo incorporados de forma diversa e em

tempos diversos em diferentes sociedades, o que significa duas coisas: primeiro, que
não se poderia, rigorosamente falando, estabelecer uma cronologia da conquista de
direitos para todas as sociedades que os reconhecem. Mesmo assim, tendo como re-
ferência países do capitalismo central europeu do final do século XVIII até meados do
século XX, pode-se estabelecer uma cronologia que organiza o surgimento e o de-
senvolvimento dos direitos. Conforme consta em Marshall (1967) e Bobbio (1992), os
primeiros direitos humanos foram os civis, inspirados no liberalismo, cujos valores pri-
mordiais são o indivíduo e a liberdade, e, também, os direitos políticos, ou seja, basica-
mente direitos de associação política e participação no Estado; em seguida tem-se os
direitos sociais fundamentados na solidariedade social: moradia, educação, saúde, pre-
vidência, entre outros; seguidos pelos direitos que versam sobre questões de gênero,
meio ambiente, etnias, diversidade cultural, entre outros.
Segundo, que os direitos quando já reconhecidos, inclusive nas leis, podem ser
fragilizados ou negados na realidade, ou mesmo, pode haver um retrocesso na própria
legislação. Em outras palavras, direitos não são fixos ou garantidos sem risco depois de
conquistados, ao contrário, sofrem revezes, perdas, mas também, podem ser amplia-
dos na dinâmica histórica das relações sociais.
Um exemplo de perda de direitos foi a restrição violenta às liberdades de ex-

pressão e de imprensa durante a Ditadura Militar no Brasil, depois de já terem sido
admitidas constitucionalmente. Outra ilustração da violação de direitos para parte

39
significativa da população é a atual insegurança alimentar e nutricional ou a moradia
em condições abaixo da dignidade humana, apesar das garantias legais sobre estes
aspectos1. Por outro lado, a ampliação de direitos pode ser exemplificada pelo entendi-
mento sobre família na Constituição Federal de 1988 que prioriza os vínculos afetivos
e reconhece a união estável e a entidade familiar formada por qualquer dos pais e seus
descendentes, bem como, a igualdade de direitos e deveres do homem e da mulher na
sociedade conjugal2.
Em suma, direitos são

[...] o resultado da relação entre sociedade civil (por meio, em especial, de ações coletivas) e Estado
(através das políticas e instituições públicas). [...] Os direitos são conquistados, ampliados ou
garantidos nesta relação entre as demandas da sociedade e as políticas do Estado, tendo como
resultado almejado a sua inscrição na constituição e a regulamentação na legislação. [...]
os direitos podem ser divididos entre os civis, políticos, sociais ou novos. Os direitos civis, cujo marco é
o século XVIII, são direitos individuais e dizem respeito à liberdade pessoal, de pensamento, de religião
e à liberdade econômica; os direitos políticos (consagrados nas mobilizações do século XIX) se referem
à liberdade de associação em partidos e aos direitos eleitorais de amplas camadas da população;
os direitos sociais advêm dos movimentos sociais do século XX e estão voltados à coletividade, são
basicamente os direitos à educação, à habitação, à saúde e à alimentação; os direitos novos (ou de
terceira geração) são, em grande parte, um legado dos novos movimentos sociais que, a partir de
meados do século XX, apresentam demandas por direitos específicos relativos ao gênero, à etnia, à
faixa etária, bem como pelos direitos das futuras gerações, ligados às questões ambientais, pacifistas
e ao patrimônio genético. (KAUCHAKJE, 2001, p. 5)
Portanto, é importante frisar que os direitos são construções históricas, isto é, são
concebidos de acordo com condições e forças sociais, políticas, econômicas e culturais vi-
gentes numa determinada época e sociedade. Todavia, a despeito de serem contextuais,
para as sociedades que vivenciaram os “ecos da Marselhesa” 3 e experimentaram movi-
mentos sociais por liberdades e seguranças sociais, alguns direitos têm caráter universal.
A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 consolida a noção de

que os homens possuem direitos anteriores ao Estado4 e que, na realidade, este tem
a responsabilidade de garantir e promover condições, por meio de legislação e políti-
cas, para que estes direitos sejam efetivados na vida social. Nesta declaração, o art. 2.º
afirma que “o fim de toda associação política é a conservação dos direitos naturais e
imprescritíveis ao homem” 5.
No final do século XIX e início do século XX, os movimentos sociais de trabalhado-

res e os pela transformação social em direção ao socialismo propiciaram a formulação
1
Ver na Constituição Federal de 1988: Título II – Capítulo II, Art. 6.º referente aos direitos sociais.
2
Ver na Constituição Federal de 1988 o Art. 226.
3
Trata-se aqui de uma referência ao livro de Hobsbawm (1996) sobre a Revolução Francesa e suas repercussões em grande parte do mundo. Em outro texto
(HOBSBAWM, 2005, p. 85) o autor afirma que “entre todas as revoluções contemporâneas, a Revolução Francesa foi a única ecumênica. Seus exércitos partiram
para revolucionar o mundo; suas ideias de fato revolucionaram”.
4
A concepção sobre a anterioridade e primazia dos direitos naturais é elaborada pelos liberais clássicos como Locke, no século XVII, ou do pensamento sobre
a igualdade em Rousseau no século XVIII, por exemplo.
5
Ver histórico e os artigos completos da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 em Bobbio (1992) e no site: <www.dhnet.org.br/dados/
cursos/dh/br/sc/scdh/parte1/2c2.html>.

dos direitos sociais. Estes direitos tinham o sentido de ampliar a concretização para as
classes populares dos direitos civis já consagrados (direito à vida e às liberdades de
expressão, econômica, de religião e de ir e vir, por exemplo), mas, ao mesmo tempo,
significavam uma crítica a eles. Quer dizer, que as liberdades – e até o direito à vida
– somente seriam possíveis para a maioria da população se houvesse algum limite
público aos preceitos das liberdades, sobretudo econômica, cedendo lugar a alguma
legislação e planejamento de políticas em favor dos direitos sociais tais como: saúde,
previdência e educação.
O período das duas grandes Guerras Mundiais, entrecortado pela quebra da Bolsa
de Valores de Nova York, em 1929 e a subsequente depressão econômica que se ir-
radiou por outros países, demonstrou o quão frágil eram os direitos e suas garantias
locais e internacionais. No pós-guerra a comunidade internacional organizou um siste-
ma internacional de proteção aos direitos humanos, centralizado na ONU – Organiza-
ção das Nações Unidas6 – e promulgou em 1948 a Declaração dos Direitos Humanos7.
Nesta declaração estão reelaborados os direitos à liberdade e à dignidade humana

e são explicitados alguns direitos sociais como educação e trabalho. Todavia, os direi-
tos sociais que já vinham sendo objeto de legislação em alguns países desde o final
do século XIX e se firmam na primeira metade dos 1900, inclusive no Brasil, apenas
obtêm o reconhecimento internacional no Pacto dos Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais de 19668. Diferente das declarações de direitos, no entanto, o pacto delineia
as medidas que os Estados que o assinam devem tomar para que os seus itens sejam
implementados, ou seja, este pacto solicita o planejamento de políticas e ações por
Direitos humanos, econômicos, sociais e culturais e o desenvolvimento

parte dos Estados-membros como pode ser observado no artigo 6.º da Parte III:
§1. Os Estado-membros no presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa

de ter a possibilidade de ganhar a vida mediante um trabalho livremente escolhido ou
aceito e tomarão medidas apropriadas para salvaguardar esse direito.
§2. As medidas que cada Estado-membro no presente Pacto tomará, a fim de asse-
gurar o pleno exercício desse direito, deverão incluir a orientação e a formação técnica
e profissional, a elaboração de programas, normas técnicas apropriadas para assegurar
um desenvolvimento econômico, social e cultural constante e o pleno emprego pro-
dutivo em condições que salvaguardem aos indivíduos o gozo das liberdades políticas
e econômicas fundamentais.
6
A própria ONU é institucionalizada como decorrência da “consciência [...] de uma necessidade histórica e moral em se associarem os Estados num fórum
comum de discussão e resolução de problemas e interesses comuns a toda Humanidade, como sendo a manutenção da paz e a promoção da cooperação
internacional nas questões econômicas e sociais. De fato, a introdução de mecanismos jurídicos de negociação multilateral como forma de salvaguarda de uma
segurança coletiva e, consequentemente, a paz...” (XAVIER, 2005, p. 25).
7
Para ler a Declaração na íntegra acessar o site da ONU: <www.un.org/spanish/hr/>.
8
O texto completo do Pacto dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais pode ser encontrado em: <http://www.dudh.org.br/>.

41
Neste Pacto fica explicitado que
Os direitos econômicos se referem à produção, distribuição e consumo de riqueza, visando disciplinar
as relações trabalhistas, como as que preveem a liberdade de escolha de trabalho (Art. 6.º), condições
justas e favoráveis, com enfoque especial para a remuneração justa, que atenda às necessidades básicas
do trabalhador e sua família, inclusive, sem distinção entre homens e mulheres quanto às condições
e remuneração do trabalho, higiene e segurança, lazer, descanso e promoção por critério de tempo,
trabalho e capacidade (Art. 7.º), fundar ou se associar a sindicato e fazer greve (Art. 8.º), segurança social
(Art. 9.º) [...]
Já os direitos sociais e culturais dizem respeito ao estabelecimento de um padrão de vida adequa-

do, incluindo a instrução e a participação na vida cultural da comunidade, como preveem os artigos
11 a 15, destacando-se a proteção contra a fome, o direito à alimentação, vestimenta, moradia, edu-
cação, participação na vida cultural e desfrutar do progresso científico. (MONTE, 2008, p.1)
O planejamento e a elaboração de políticas e projetos sociais são norteados pelos

direitos sociais como educação, moradia, saúde, trabalho, assistência social, segurança
alimentar, lazer e cultura. A característica dos direitos sociais é justamente que para
serem realizados e efetivados é necessário a ação do Estado no planejamento e imple-
mentação de políticas, programas, projetos, serviços e equipamentos sociais. Confor-
me Bobbio (1992, p. 72) a proteção dos direitos sociais
[...] requer uma intervenção ativa do Estado [...] produzindo aquela organização dos serviços públicos
de onde nasceu até mesmo uma nova forma de Estado, o Estado Social. Enquanto os direitos de
liberdade nascem contra o superpoder do Estado – e, portanto com o objetivo de limitar o poder -,
os direitos sociais exigem [...] precisamente o contrário, isto é, a ampliação dos poderes do Estado.
Em seu conjunto os direitos têm a dignidade humana como princípio norteador.

Para Comparato (1997, p. 11)
Os grandes textos normativos, posteriores à Segunda Guerra Mundial, consagram essa ideia. A
Declaração Universal dos Direitos do Homem, aprovada pela Assembleia Geral das Nações Unidas
em 1948, abre-se com a afirmação de que “todos os seres humanos nascem livres e iguais, em
dignidade e direitos” (Art. 1.º). [...] A nossa Constituição de 1988, por sua vez, põe como um dos
fundamentos da República “a dignidade da pessoa humana” (Art. 1.º – III).
É o reconhecimento da dignidade humana que leva a admitir que os direitos hu-

manos são anteriores ao Estado e ultrapassam suas fronteiras, pois o sentido da dig-
nidade está ligado ao da autonomia, que para Comparato (1997, p. 27) seria dos seres
humanos “para ditar suas próprias normas de conduta” ou a “aptidão para formular as
próprias regras de vida”.
As situações sociais impostas a uma pessoa ou coletividade que ferem sua autono-
mia e o desenvolvimento de suas capacidades são formas de negação de sua dignidade.
Um exemplo desta situação, inclusive que é geradora de destituições de outros direitos,
é a pobreza9 compreendida como “negação das escolhas e oportunidades básicas para
9
De acordo com o Relatório do Desenvolvimento Humano de 1997 – item Glossário “uma linha de pobreza estabelecida em um dólar norte-americano por dia
é utilizada pelo Banco Mundial para comparações internacionais. Esta linha de pobreza baseia-se no consumo de bens e serviços. É sugerida para a América
Latina e Caribe uma linha de pobreza de dois dólares norte-americanos por dia. Para a Europa do Leste e repúblicas da antiga União Soviética, tem sido usada
uma linha de pobreza de quatro dólares norte-americanos por dia. Para a comparação entre países industrializados, tem sido usada uma linha de pobreza
correspondente à dos Estados Unidos, que é de 14,4 dólares por pessoa por dia”.

o desenvolvimento humano, refletida em vida curta, falta de educação elementar, falta
de meios materiais, exclusão e falta de liberdade e dignidade” (Relatório do Desenvolvi-
mento Humano – Glossário da Pobreza e Desenvolvimento Humano, 1997).
Portanto, superar a pobreza está relacionado ao direito ao desenvolvimento10.

Mas pobreza é uma, das mais graves, entre outras formas de violação de direitos, por
isso é mais pertinente dizer que a implementação de políticas para alcançar o conjunto
dos direitos é imprescindível para atingir o desenvolvimento humano11 adequado à
autonomia e à dignidade.
Neste sentido,
O processo de alargamento das escolhas das pessoas e o nível de bem-estar que atingiram estão
na essência da noção de desenvolvimento humano. Tais escolhas não são finitas nem estáticas.
Mas independentemente do nível de renda, as três escolhas essenciais se resumem à capacidade
para ter uma vida longa e saudável, adquirir conhecimentos e ter acesso aos recursos necessários
a um padrão de vida adequado. O desenvolvimento humano, contudo, não acaba aí. As pessoas
também dão grande valor à liberdade política, econômica e social, à oportunidade de ser criativo e
produtivo, ao respeito próprio e aos direitos humanos garantidos. A renda é um meio, tendo como
fim o desenvolvimento humano. (Relatório do Desenvolvimento Humano – Glossário da Pobreza e
Desenvolvimento Humano, 1997)
No Brasil, a Constituição Federal de 1988 expressa a adesão aos valores e princí-

pios que norteiam os direitos humanos e ao recente Pacto dos Direitos Sociais, Econô-
micos e Culturais e Declaração do Direito ao Desenvolvimento. Segundo Comparato,
[...] a República Federativa do Brasil, (...), tem como fundamentos: I – a soberania; II – a cidadania;
III – a dignidade da pessoa humana; IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V – o

pluralismo político (Art. 1.º). [...] Art. 3.º, sob a forma de objetivos fundamentais: I – construir uma
sociedade livre, justa e solidária; II – garantir o desenvolvimento nacional; III – erradicar a pobreza
e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV – promover o bem de todos,
sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
(COMPARATO, 1997, p. 4)
O planejamento e elaboração de políticas e projetos sociais de acordo com estes

artigos constitucionais e legislação social, portanto, contribuem para o desenvolvi-
mento humano.
Desenvolvimento humano
Uma das vertentes do desenvolvimento humano é o desenvolvimento social,
cujo núcleo está na superação das desigualdades sociais. Por um lado, a desigualda-
10
Recomendo a leitura do livro de Ishay (2006) que apresenta uma compilação das principais Declarações e Documentos Internacionais relativos aos direitos
humanos, incluindo a Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento de 1986.
11
O Relatório do Desenvolvimento Humano de 1997 – item Glossário esclarece que o Índice de Desenvolvimento Humano – IDH, é “um índice composto,
mede as realizações médias de um país por meio de três dimensões básicas do desenvolvimento humano: longevidade, conhecimento e padrão de vida ade-
quado. As variáveis utilizadas para indicar estas três dimensões são a expectativa de vida, o nível educacional (alfabetização de adultos e escolaridade conjunta
dos ensinos primário, secundário e superior) e o Produto Interno Bruto (PIB) real per capita”.

43
de social equivale à desigualdade econômica ou desigualdade de renda que pode se
manifestar na existência de contingentes de pessoas empobrecidas em meio ao cresci-
mento econômico e à abundância; por outro lado, a desigualdade social está ligada ao
preconceito e à discriminação que associam diferenças (étnicas, de gênero, de idade,
pela deficiência, por exemplo) à inferioridade; e ainda desigualdade quanto à partici-
pação e poder político, seja por meio do acesso direto ou de formas de influenciar as
decisões que direcionam a vida social.
A combinação destas desigualdades (de classe, gênero, etnia, idade, identidade,

necessidade específicas e de poder) agrava as situações de exclusão e negação de di-
reitos. Por exemplo, no Brasil, segundo dados do IBGE, as mulheres negras tendem a
ser mais empobrecidas, com baixa escolaridade e pouca participação nas esferas de
decisão12. Portanto, desigualdade social tem sua gênese em processos culturais, eco-
nômicos ou ambos: o primeiro calcado no preconceito; e o segundo assentado na po-
sição no mundo do trabalho e na renda, sendo que os dois processos influem negati-
vamente sobre o acesso e usufruto das riquezas materiais e culturais, bem como sobre
as vias de participação no poder político (KAUCHAKJE, 2002).
Nas políticas de desenvolvimento é relevante “a participação social, política e cul-

tural dos grupos tradicionalmente considerados como objeto do desenvolvimento que
devem tornar-se sujeito deste processo” (IPEA, 2007, p. 8). São políticas e programas
que promovem o empoderamento13, no sentido que estes grupos “[...] comparecem
na cena política como sujeitos portadores de uma palavra que exige o seu reconhe-
cimento (...) que se pronunciam sobre questões que lhe dizem respeito, que exigem
a partilha na deliberação de políticas que afetam suas vidas e que trazem para a cena
pública o que antes estava silenciado.” (TELLES, 2000, p. 163)
Neste sentido, o direito ao desenvolvimento inclui, porém não se esgota no cres-

cimento econômico. O crescimento pode ocorrer por fatores próprios da dinâmica
econômica e de mercado, mas a realização do desenvolvimento necessita de plane-
jamento. Para Silva (2004) desenvolvimento é um processo econômico, cultural e po-
lítico que propicia bem-estar e, também, participação e condições de autonomia da

população. Sendo assim, o autor frisa que o desenvolvimento está condicionado a dois
aspectos: capacidade de geração de riquezas e de sua justa distribuição, o que requer
o planejamento de políticas públicas.
O Relatório do Desenvolvimento Humano em 1996 já apontava que nos países

onde as pessoas tinham melhorado, isto é, onde as condições socioeconômicas e cul-
turais haviam se elevado foi justamente onde
12
Ver indicadores do IBGE <www.ibge.gov.br> e dados do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD Brasil (<www.pnud.org.br>).
13
Entendendo empoderamento como “um processo de reconhecimento, criação e utilização de recursos e de instrumentos pelos indivíduos, grupos e co-
munidades [...] que se traduz num acréscimo de poder – psicológico, sociocultural, político e econômico – que permite a estes sujeitos aumentar a eficácia do
exercício da sua cidadania” (PINTO, 2008).

[...] os governos deram ênfase não só à quantidade do crescimento, mas também à sua qualidade.
Providenciaram algumas medidas de equidade, melhoraram a saúde, a educação e o emprego para
os seus cidadãos. Investir cedo na construção das capacidades humanas cria um clima, [...] propício
à criação de elos fortes ligando o crescimento ao desenvolvimento humano, que assim se reforçam
mutuamente.
Os estudos deste Relatório14 reforçam a importância de superar “a ideia simplista

de que o crescimento econômico por si só bastaria para assegurar o desenvolvimen-
to”, porque o desenvolvimento humano tem como “objetivo o desenvolvimento dos
homens e das mulheres em lugar da multiplicação das coisas” (SACHS, 1998, p. 155).
Neste sentido, em 2000, os 191 Estados–membros das Nações Unidas (ONU), entre
eles o Brasil, assumiram elaborar políticas e projetos para alcançar alguns objetivos de
desenvolvimento até o ano de 2015: os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio15:
Erradicar a extrema pobreza e a fome
Segundo informações do site do Programa das Nações Unidas
IESDE Brasil S.A.

para o Desenvolvimento (PNUD Brasil – <www.pnud.org.br/
odm>), em 2004 o número de pessoas em países em desen-
volvimento vivendo com menos de um dólar ao dia é 980 mi-
lhões. O Brasil “cumpriu o objetivo de reduzir pela metade o
número de pessoas vivendo em extrema pobreza [...]: de 8,8% da população
em 1990 para 4,2% em 2005. Mesmo assim, 7,5 milhões de brasileiros ainda
têm renda domiciliar inferior a um dólar por dia”.

Atingir o ensino básico universal
Segundo informações do PNUD, no mundo as “matrículas no
IESDE Brasil S.A.

ensino básico cresceram de 80% em 1991 para 88% em 2005.
Mesmo assim, mais de 100 milhões de crianças em idade esco-
lar continuam fora da escola”. Os dados de 2005 no Brasil apon-
tam que 92,5% das crianças e jovens entre 07 e 17 anos estão
matriculados no Ensino Fundamental. Nas cidades, o percentual chega a 95%.
[...] mas as taxas de frequência ainda são mais baixas entre os mais pobres e as
crianças das regiões Norte e Nordeste. Cabe salientar que atingir a universali-
zação do ensino básico implica matrícula, permanência na escola e a qualida-
de de ensino ofertada.
14
O Relatório do Desenvolvimento Humano de 1996 identifica cinco exemplos de crescimento com aspectos negativos para o desenvolvimento humano,
ou seja, crescimento com aspectos negativos para os direitos humanos: “crescimento sem emprego – a economia em geral cresce, mas falha na expansão
das oportunidades de emprego; crescimento desumano – os ricos tornam-se mais ricos e os pobres não obtêm nada; crescimento sem direito a opinião – a
economia cresce, mas a democracia/participação da maioria da população não é respeitada; crescimento desenraizado – a identidade cultural é submergida
ou deliberadamente anulada pelo governo central [...]; crescimento sem futuro – os recursos desperdiçados pela geração atual, que irão ser necessários às
futuras gerações”.
15
Ver os seguintes sites sobre os Objetivos do Milênio: <www.pnud.org.br/odm> e <www.un.org/millennium/>.

45
Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres
Segundo informações do PNUD, no Brasil “as mulheres já es-
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tudam mais que os homens, mas ainda têm menos chances
de emprego, recebem menos do que homens trabalhando
nas mesmas funções e ocupam os piores postos. Em 2005, a
proporção de homens trabalhando com carteira assinada era
de 35%, contra 26,7% das mulheres. A participação nas esferas de decisão
também é pequena: as mulheres representam 8,8% dos deputados e 14,8%
dos senadores.”
Reduzir a mortalidade infantil
Segundo informações do PNUD, a cada ano aproximadamente
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11 milhões de crianças ao redor do mundo morrem antes de
completar cinco anos. “A maioria por doenças evitáveis ou tratá-
veis: doenças respiratórias, diarreia, sarampo e malária”. No Brasil
a “mortalidade infantil (crianças com menos de um ano) foi redu-
zida de 4,7% em 1990 para 2,5% em 2006. Mas a desigualdade ainda é grande:
crianças pobres têm mais do que o dobro de chance de morrer do que as ricas,
e as nascidas de mães negras e indígenas têm maior taxa de mortalidade. Por
região, o Nordeste apresentou a maior queda nas mortes de zero a cinco anos,
mas a mortalidade na infância ainda é o quase o dobro da média nacional...”.
Melhorar a saúde maternal
Segundo informações do PNUD, no mundo, complicações “na
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gravidez ou no parto matam mais de meio milhão de mulheres
por ano e cerca de 10 milhões ficam com sequelas”. No Brasil
“houve uma redução de 12,7% na mortalidade materna entre
1997 (61,2 óbitos para 100 mil nascidos) e 2005 (54,3 óbitos para
100 mil nascidos) [...] Nas regiões Norte e Sudeste houve redução da mortalida-
de materna, mas ela aumentou no Nordeste, no Centro-Oeste e no Sul no país”.
Combater o HIV/Aids, a malária e outras doenças
Segundo informações do PNUD, diariamente no mundo “6,8

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mil pessoas são infectadas pelo vírus HIV e 5,7 mil morrem em
consequência da Aids – a maioria por falta de prevenção e tra-
tamento. [...] só 28% do número estimado de pessoas que ne-
cessitam de tratamento o recebem. A malária mata um milhão
de pessoas por ano, principalmente na África. Dois milhões morrem de tuber-
culose por ano em todo o mundo”. No Brasil há 620 mil pessoas infectadas.
O país foi o primeiro dos países “em desenvolvimento a proporcionar acesso
universal e gratuito para o tratamento de HIV/AIDS na rede de saúde pública”.
Garantir a sustentabilidade ambiental
Segundo dados do PNUD no Brasil, a proporção de áreas cober-
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tas com florestas em 1990 era 62,2% e em 2005, 57,2%. Os dados
divulgados de 1997 apontavam que 90% da população tinha
acesso a água de boa qualidade e 75% ao esgoto sanitário.
Estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento
O PNUD recomenda parcerias entre países e regiões para: resol-
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ver o problema da dívida externa dos países em que seu paga-
mento tem um alto custo social em termos da qualidade de vida
da população; ampliar ajuda humanitária; tornar o comércio in-
ternacional mais justo; baratear o preço de remédios; ampliar
mercado de trabalho para jovens e democratizar o uso da internet. Neste aspec-
to são destacadas as iniciativas do Brasil tais como articulação para a criação do
G-2016 e o esforço para universalizar o acesso a medicamentos para a Aids17.
Os Objetivos do Milênio elencados e também o conteúdo das Declarações de Di-

reitos (de 1948, Pacto dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais de 1966, Declaração
sobre o Direito ao Desenvolvimento de 1986, por exemplo) manifestam que o objetivo
do desenvolvimento é o bem-estar das pessoas, sendo que o crescimento econômico
é apenas um dos meios para isso. São os próprios homens e mulheres que propiciam
as condições de crescimento por meio de seu trabalho, ou seja, da produção de bens
materiais, culturais e do conhecimento científico e tecnológico, porém os seres huma-

nos não são os meios para o alcance da prosperidade, ao contrário, a finalidade destas
atividades que promovem o crescimento é o bem-estar social e individual. Amartya
Sen (2003) esclarece:
Os seres humanos são os agentes, beneficiários e juízes do progresso, mas também são, direta
ou indiretamente, os meios primários de sua produção. Este duplo papel dos seres humanos dá
origem à confusão entre fins e meios no planejamento e na elaboração de políticas. [...] O problema
não está, é claro, no fato de a busca da prosperidade econômica ser tipicamente considerada um
objetivo central do planejamento e do processo de formulação de políticas. [...] Trata-se de um
objetivo intermediário. Um país pode ser muito rico em termos econômicos [...] e mesmo assim ser
muito pobre na qualidade de vida de seus habitantes. (SEN, 1993, p. 313-315)
Embora o aumento de renda pelo crescimento junto com a distribuição da rique-

za seja uma das medidas mais importantes do desenvolvimento, não é a única, pois o
16
O G-20 é um grupo de países em desenvolvimento criado em 20 de agosto de 2003 para a defesa de seus interesses em negociações internacionais,
especialmente comerciais. De acordo com o Ministério da Fazenda do Brasil (<www.fazenda.gov.br/portugues/menu/g-20.asp>) em 2008, “o Brasil preside o
Grupo dos vinte ministros da Fazenda e presidentes de Bancos Centrais (G-20), fórum que objetiva promover o debate sobre aspectos relevantes à estabilidade
econômica global e ao fortalecimento da cooperação econômico-financeira internacional. O G-20 reúne 19 países de economias desenvolvidas e emergentes:
África do Sul, Alemanha, Arábia Saudita, Argentina, Austrália, Brasil, Canadá, China, Coreia do Sul, Estados Unidos, França, Índia, Indonésia, Itália, Japão, México,
Reino Unido, Rússia e Turquia. A União Europeia também é membro [...]. O Diretor-Gerente do Fundo Monetário Internacional (FMI) e o presidente do Banco
Mundial também participam [...] das reuniões”.
17
O Ministério da Saúde (<www.aids.gov.br/>) divulga que “o Brasil foi um dos primeiros países em desenvolvimento a fornecer tratamento universal com
medicamentos antirretrovirais à sua população (desde 1996). Entendendo, então, que o acesso ao tratamento é um direito humano e que muitos países ne-
cessitam de apoio para alcançá-lo, o Brasil lançou, em 2002, o Programa de Cooperação Internacional para Ações de Controle e Prevenção do HIV para Países
em Desenvolvimento (PCI)...”.

47
desenvolvimento humano engloba os direitos de participação, lazer, autonomia, apro-
priação cultural, saúde, justiça social e segurança, entre outros. Direitos que asseguram
o desenvolvimento das capacidades como condição de liberdade e dignidade huma-
nas. Nesta perspectiva o desenvolvimento é compreendido
[...] como uma combinação de distintos processos [...]. As coisas que as pessoas consideram
valioso fazer ou ser podem ser muito diversas, e as capacidades valiosas variam desde a liberdade
elementar, tais como livrar-se da fome e da desnutrição, até capacidades complexas, tais como a
obtenção de autorrespeito e participação social. [...] Ampliar as vidas limitadas das quais, queiram
ou não, a maioria dos seres humanos são prisioneiros por força das circunstâncias, é o maior desafio
do desenvolvimento humano no mundo contemporâneo. Uma avaliação informada e inteligente
tanto das vidas a que somos forçados como das vidas que poderíamos escolher mediante reformas
sociais é o primeiro passo para o enfrentamento daquele desafio. (SEN, 1993, p. 332-333)
Portanto, o planejamento de políticas e projetos que contribuem para o desenvol-

vimento promove, também, a tessitura de uma sociabilidade que reconhece o outro e
cada um como sujeito de direitos, e por isso tem como finalidade principal possibilitar
as aquisições e usufruto de bens materiais e imateriais admitidos (num determinado
estágio social e cultural) como condição de liberdade no sentido do desenvolvimento
das capacidades e da dignidade humana.
TEXTO COMPLEMENTAR
Síntese do Relatório do Desenvolvimento Humano 20001

Direitos humanos e desenvolvimento
humano – pela liberdade e solidariedade18
Os direitos humanos e o desenvolvimento humano partilham uma visão e um

propósito comuns – assegurar a liberdade, bem-estar e dignidade de todas as pes-
soas, em todos os lugares. Para garantir:
ausência de discriminação – por sexo, raça, etnia, nacionalidade ou religião;
ausência de miséria – para usufruir de um padrão de vida digno;
liberdade de desenvolver e realizar o potencial humano de cada um;
ausência do medo – de ameaças à segurança pessoal, tortura, prisão arbitrá-

ria e outros atos violentos;
1
Síntese realizada pela autora. Relatório na íntegra da declaração em: <www.pnud.org.br/rdh/>.

ausência de injustiça e de violações ao Estado de Direito;
liberdade de pensamento e opinião, de participar em processos de tomada

de decisão e de formar associações;
liberdade de ter um trabalho digno – sem exploração.
[...]
A liberdade humana é o objetivo e a motivação

comuns dos direitos humanos e do desenvolvimento humano
[…]
Os direitos humanos e o desenvolvimento humano tratam ambos da garantia

das liberdades básicas. Os direitos humanos exprimem a ideia ousada de que todas
as pessoas têm direito aos arranjos sociais que as protegem dos piores abusos e pri-
vações – e que asseguram a liberdade de uma vida digna.
O desenvolvimento humano, por seu turno, é um processo que melhora as ca-

pacidades humanas – alarga as escolhas e oportunidades, de forma que cada pessoa
possa levar uma vida de respeito e valor. Quando os direitos humanos e o desenvol-

vimento humano avançam em conjunto, reforçam-se mutuamente – expandindo as
capacidades das pessoas e protegendo os seus direitos e liberdades fundamentais.
[…]
Os direitos também emprestam a legitimidade moral e o princípio da justiça

social aos objetivos do desenvolvimento humano. A perspectiva dos direitos ajuda
a transferir a prioridade para os mais pobres e excluídos, especialmente para priva-
ções devidas à discriminação. Também canaliza a atenção para a necessidade de
informação e de voz política para todas as pessoas, como uma questão de desenvol-
vimento — e para os direitos civis e políticos, como partes integrantes do processo
de desenvolvimento.
O desenvolvimento humano, por seu lado, traz uma perspectiva dinâmica de

longo prazo ao cumprimento dos direitos. Canaliza a atenção para o contexto so-
cioeconômico em que os direitos podem ser realizados — ou ameaçados. Os con-
ceitos e instrumentos do desenvolvimento humano proporcionam uma avaliação
sistemática dos constrangimentos econômicos e institucionais postos à realização
dos direitos — assim como dos recursos e políticas disponíveis para os superar. O

49
desenvolvimento humano contribui, assim, para construir uma estratégia de longo
prazo para a realização dos direitos. Em resumo, o desenvolvimento humano é es-
sencial para a realização dos direitos humanos e os direitos humanos são essenciais
para o desenvolvimento humano pleno.
Declaração Universal dos Direitos Humanos –1948219

Art. 1.º.
Todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e direitos. São

dotados de razão e consciência e devem agir em relação uns aos outros com espírito
de fraternidade.
Art. 2.º.
Todo ser humano tem capacidade para gozar os direitos e as liberdades estabe-
lecidos nesta Declaração, sem distinção de qualquer espécie, seja de raça, cor, sexo,
idioma, religião, opinião política ou de outra natureza, origem nacional ou social,
riqueza, nascimento, ou qualquer outra condição.
Art. 3.º.
Todo ser humano tem direito à vida, à liberdade e à segurança pessoal.
[...]
Art. 17.
Todo o homem tem direito à propriedade, só ou em sociedade com outros.

Art. 18.
Todo ser humano tem direito à liberdade de pensamento, consciência e reli-

gião; este direito inclui a liberdade de mudar de religião ou crença e a liberdade de
manifestar essa religião ou crença, pelo ensino, pela prática, pelo culto e pela obser-
vância, em público ou em particular.
2
Seleção realizada pela autora dos artigos 1, 2, 3, 17, 18, 19, 21, 22, 23, 25 e 27. Declaração na íntegra disponível em: <www.dudh.org.br/index.
php?option=com_content&task=view&id=49&Itemid=59>.

Art. 19.
Todo ser humano tem direito à liberdade de opinião e expressão: este direito
inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmi-
tir informações e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras.
[...]
Art. 21.
Todo ser humano tem o direito de fazer parte do governo de seu país direta-
mente ou por intermédio de representantes livremente escolhidos.
Art. 22.
Todo ser humano, como membro da sociedade, tem direito à segurança social,
à realização pelo esforço nacional, pela cooperação internacional e de acordo com a
organização e recursos de cada Estado, dos direitos econômicos, sociais e culturais
indispensáveis à sua dignidade e ao livre desenvolvimento da sua personalidade.
Art. 23.
1. Todo ser humano tem direito ao trabalho, à livre escolha de emprego, a con-
dições justas e favoráveis de trabalho e à proteção contra o desemprego.

[...]
Art. 25.
1. Todo ser humano tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar-lhe, e

a sua família, saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuida-
dos médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de
desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios
de subsistência em circunstâncias fora de seu controle.
[...]
Art. 27.
1. Todo ser humano tem o direito de participar livremente da vida cultural da

comunidade, de fruir das artes e de participar do progresso científico e de seus
benefícios.

51
Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento – 19863
Art. 1.º.
1. O direito ao desenvolvimento é um direito humano inalienável em virtude

do qual toda pessoa humana e todos os povos estão habilitados a participar do de-
senvolvimento econômico, social, cultural e político, a ele contribuir e dele desfrutar,
no qual todos os direitos humanos e liberdades fundamentais possam ser plena-
mente realizados. [...]
Art. 2.°.
1. A pessoa humana é o sujeito central do desenvolvimento e deveria ser parti-

cipante ativo e beneficiário do direito ao desenvolvimento. [...]
3. Os Estados têm o direito e o dever de formular políticas nacionais adequadas

para o desenvolvimento, que visem o constante aprimoramento do bem-estar de
toda a população e de todos os indivíduos, com base em sua participação ativa, livre
e significativa no desenvolvimento e na distribuição equitativa dos benefícios daí
resultantes.
Art. 3.º.
1. Os Estados têm a responsabilidade primária pela criação das condições na-

cionais e internacionais favoráveis à realização do direito ao desenvolvimento.
3
Seleção realizada pela autora dos artigos 1, 2 e 3. Declaração na íntegra disponível em: <www.dhnet.org.br/direitos/sip/onu/spovos/lex170a.htm>.
ATIVIDADES
1. 1. Forme uma dupla e escolha dois entre os direitos humanos, econômi-

cos, sociais e culturais. Reflita sobre eles e responda em até 15 linhas as seguin-
tes questões:
a. a) os dois, apenas um ou nenhum desses direitos são assegurados na so-

ciedade brasileira?
b. b) por quê?

2. Sabendo que os direitos podem ser agrupados em direitos civis, direitos políti-

cos, direitos sociais e novos direitos, escreva abaixo dois exemplos de direitos
de cada um destes grupos.

53
3. O desenvolvimento tem como objetivo garantir a liberdade para o desenvolvi-
mento das capacidades e a dignidade humana. Por isso o desenvolvimento hu-
mano vincula o crescimento econômico às políticas de distribuição da riqueza
e aos direitos. Desenvolva esta ideia.


55
Atores sociais e o planejamento
de políticas e projetos sociais
No planejamento de políticas públicas, programas e projetos sociais há diferentes
atores envolvidos. Segundo Oliveira (2006) pode-se considerar o planejamento e elabo-
ração de políticas e projetos como: a) de responsabilidade das autoridades e dos gestores
públicos (planejamento centralizado ou não democrático); b) de responsabilidade maior
dos atores sociais que implementam as políticas e projetos e, também, da população-al-
vo dos mesmos; ou c) de responsabilidade tanto dos gestores públicos, implementado-
res e população (participativo ou democrático). Baumgarten (2002), por sua vez, destaca
o planejamento participativo no sentido da parceria com a sociedade civil (em especial
com o Terceiro Setor) ou, principalmente no sentido da participação da população dire-
tamente envolvida nas políticas e nos projetos, e por meio de conselhos e movimentos,
no sentido do fortalecimento da autonomia como decisão de seus próprios destinos.
Observa-se que o planejamento e a implementação de políticas e projetos sociais

podem ser centralizados ou podem ser participativos.
Atores sociais
Os principais atores sociais1 envolvidos no planejamento e implementação de
políticas e projetos sociais são: 1. Estado; 2. empresas com responsabilidade social; 3.
organizações não governamentais (ONGs); 4. conselhos gestores de políticas e 5. mo-
vimentos sociais.
1. O Estado é composto por órgãos e atividades públicas-estatais, denominados

do Primeiro Setor por serem, no geral, de direito público e que realizam ações
de interesse exclusivamente público.
2. As empresas de direito privado, no geral possuem fins lucrativos, mas mesmo

quando isto não ocorre desenvolvem atividades de interesse privado e com-
1
Por ator social compreende-se organizações, grupos de pessoas ou indivíduos que estão envolvidos de alguma forma no processo de planejamento. Em
termos gerais, ator social aqui tem um sentido similar à agente social em Giddens (1989) que esclarece que as ações sociais envolvem poder e, desta forma,
supõe agentes com capacidade transformadora – agentes sociais na produção e reprodução da vida social. Mas também, o termo tem o sentido próximo a de
sujeitos sociais, compreendidos como partícipes da construção da experiência pessoal e social, conforme Touraine (1994).

57
põem o Segundo Setor. Segundo Simões, fazem parte do campo da implemen-
tação de programas e projetos sociais as empresas que se comprometem “não
apenas pela qualidade física do produto, mas agora por meio da incorporação
de um valor ético (por meio da atuação pró-ativa pela cidadania, causas sociais,
meio ambiente e outras) às marcas empresariais”. Estas empresas passaram a
compreender “responsabilidade social como conduta ética, com atitudes so-
cialmente responsáveis na deliberação e execução de suas ações, incluindo
relações com a comunidade, empregados, fornecedores, meio ambiente, go-
verno, consumidores, mercado e acionistas”. (SIMÕES, 2007, p. 418-425)
3. As ONGs2, associações e fundações de direito privado, que realizam ações de in-

teresse público, sem fins lucrativos compondo o denominado Terceiro Setor. As
ONGs podem ser classificadas3 em:
ativistas – que participam e fomentam as lutas por direitos e realizam pro-

jetos de educação e assessoria para os grupos populares e aos movimentos
sociais. As ONGs IBASE (Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômi-
cas), FASE (Federação de Órgãos para a Assistência Social e Educacional),
Terra de Direitos, Greenpeace, entre outras são exemplos;
de produção de conhecimento – que organizam e divulgam conhecimen-

to sobre temas socioambientais e políticos principalmente. A FASE é um
exemplo, apoiando inclusive publicações e organizações como o Observa-
tório das Metrópoles4;
Divulgação: SOS Mata Atlântica.

2
Para aprofundar o conhecimento sobre as Organizações Não Governamentais (ONGs) e Terceiro Setor ver Lei n. 9.637 de 15 de maio de 1998.
3
Sobre classificações e diferenciações entre as Organizações Não Governamentais ver Gohn (2000); Scherer-Warren (2006); e Kauchakje (2007).
4
Ver<www.fase.org.br/_fase/pagina.php?id=4>.

Tora Mârtens.
de prestação de serviços – que realizam ações
destinadas à oferta de serviços e de bens ma-
teriais e educacionais, por exemplo, que têm à
seguinte subdivisão geral:
ONGs cuja motivação é a ajuda e solidarie-

dade humanitária;
ONGs confessionais que são ligadas a Igre-

jas e norteadas por princípios religiosos.
São exemplos destas instituições, respectiva-

mente, as APAES e a Pastoral da Criança.
empresariais – que são ligadas a empresas para o desenvolvimento de ati-

vidades na maioria de caráter socioambiental, como a Fundação O Boticá-
rio, a Fundação Bradesco e a Fundação Roberto Marinho.
Alexandre Silva.
Atores sociais e o planejamento de políticas e projetos sociais

Fundação O Boticário.
Importante observar com Scherer-Warren (2006) que, na realidade, as ONGs ati-

vistas e prestadoras de serviços têm mesclado cada vez mais seus perfis e objetivos,
havendo aquelas que conjugam a defesa ativa de direitos, o envolvimento com mo-
vimentos sociais e a prestação de serviços à população, como é o caso do CEFURIA
(Centro de Formação Urbano Rural Irmã Araújo) em Curitiba-PR que participa e ativa
movimentos populares e presta serviços como o de disponibilizar a venda de produtos
artesanais criados por participantes de clubes de troca e economia solidária.
3.1 No universo do Terceiro Setor há também as OSCIPs – Organizações da So-

ciedade Civil de Interesse Público5, que podem ter acesso aos recursos pú-
5
Lei 9.790/99.

59
blicos federais, estaduais e municipais por meio do termo de parceria. Para
firmar a parceria é necessário o concurso de projetos, dispensando o proces-
so de licitação. Assim,
[...] as OSCIPs são organizações privadas, cujas atividades o Poder Público reconhece serem
de interesse público [...] na execução de projetos, programas, planos de ações correlatas, por
meio de doação de recursos físicos, humanos e financeiros ou ainda na prestação de serviços
intermediários de apoio a outras organizações sem fins lucrativos e a órgãos do setor estatal
que atuem em áreas afins. (SIMÕES, 2006, p. 386)
4. Os conselhos gestores de políticas são instâncias de participação social no pla-

nejamento, na elaboração e no controle das políticas públicas. Existem conse-
lhos que são deliberativos e outros apenas consultivos. Para algumas políticas
como de assistência social, saúde e educação os conselhos são paritários (pos-
suindo iguais representantes, em termos do número de membros da sociedade
civil e governamental) e deliberativos. A existência dos conselhos, nestas polí-
ticas, condiciona inclusive o repasse das verbas orçamentárias. Existem outros
tipos de conselhos que influenciam a condução das políticas como os Conse-
lhos Tutelares, que atuam junto à rede de proteção da criança e do adolescente;
os Conselhos Populares, formados em torno de temas que mobilizam setores
da população (como saúde, segurança) e os Conselhos Comunitários, geral-
mente formados por associações de bairro e movimentos populares dedicados
a ações reivindicatórias.6 O Conselhos Popular de Saúde da Zona Leste de São
Paulo ou de Diadema7 ilustram a conjunção de características de conselhos po-
pular e comunitário e ao mesmo tempo de influência nas políticas, pois, a pró-
pria Lei Orgânica da Saúde (LOS) estabelece a obrigatoriedade de haver con-
selhos nacionais, estaduais e municipais da Política de Saúde, e possivelmente
os conselhos gestores da política de saúde no município e estado de São Paulo
têm ações em conjunto ou debates com os conselhos populares citados.
5. Os movimentos sociais são uma forma de ação coletiva cujo objetivo é organizar
e expressar demandas sociais e políticas para a defesa de interesses de grupos e
coletividades e, também, para apresentar propostas de sociedade e direcionar a

vida social. Desde pelo menos o século XIX, os movimentos sociais têm sido um
dos protagonistas que demandam a legislação e elaboração de políticas sociais,
tais como as leis trabalhistas que estipularam as horas de trabalho, férias e bases
salariais; à políticas de saúde, previdência social e educação. No Brasil as greves
de trabalhadores de 1917 e dos anos 1950 causaram mudanças na legislação e
nas condições oferecidas ao trabalho, sendo que as greves de 1978/1980 duran-
te o Regime Militar tiveram impacto no movimento pela redemocratização do
Brasil. Além dos movimentos dos trabalhadores, outros exemplos são os movi-
mentos feministas, ecológicos, dos negros, pela moradia, pela paz etc.
6
Sobre tipos de conselhos ver Gohn (2001), Tatagiba (2002) e Kauchakje (2002).
7
Algumas informações no site <www.cmdiadema.sp.gov.br/blogs/index. php?blog=5&title=conselho_popular_de_saude_toma_posse_hoj_28&more=1&c
=1&tb=1&pb=1>.
Os direitos sociais e a responsabilidade
dos atores sociais
Ao longo dos principais marcos históricos das sociedades que adotaram alguma
forma de planejamento social, observa-se que no final do século XIX e, sobretudo,
entre 1940 e 1970, o ator principal no processo de planejamento, elaboração e im-
plementação de políticas e projetos sociais foi o Estado; nas décadas de 1980 e 1990
houve um ambiente de descrédito quanto à regulação e intervenção social do Estado,
sendo que a ênfase recaiu sobre as ações sociais da sociedade civil (especialmente nas
ONGs e nas ações de responsabilidade social de empresas) ou em parceria com esta;
e nos primeiros anos de 2000 há uma tendência para legitimar as políticas e projetos
sociais estatais com a participação da sociedade civil, isto é, nos quais
[...] os atores sociais/sujeitos coletivos presentes na arena política são corresponsáveis na
implementação de decisões e respostas às necessidades sociais. Não é que o Estado perca a
centralidade na gestão social, ou deixe de ser o responsável na garantia de oferta de bens e serviços
de direito dos cidadãos; o que altera é o modo de processar esta responsabilidade. A descentralização,
a participação, o fortalecimento da sociedade civil pressionam por decisões negociadas, por
políticas e programas controlados por fóruns públicos não-estatais, por uma execução em parceria
e, portanto, publicizada. (CARVALHO, 1999, p. 25)
Quer dizer, nos dias de hoje o Estado figura como um dos componentes do pla-
nejamento, elaboração e implementação de política, ainda que um componente privi-
legiado em termos dos recursos e competências no âmbito da legislação e do próprio
planejamento, ou seja, ao Estado compete, ainda quando de forma participativa, legis-
lar e planejar as políticas públicas.

Por isso, é importante frisar, Estado e sociedade civil não se confundem em compe-
tências e atribuições na direção política, pois ao Estado cabe a legislação, a regulamenta-
ção e os recursos financeiros e administrativos das políticas públicas às quais os projetos
sociais estão atrelados. E a sociedade civil tem potenciais de mecanismos de participa-
ção e controle8 das ações do Estado, para incluir novas demandas que modificam as
legislações e políticas, bem como, para implementar e executar as políticas e projetos.
Pode ser observada, inclusive, uma espécie de divisão de tarefas entre o Estado e
as organizações da sociedade civil da seguinte forma:
legislar é próprio do Estado com influência de movimentos sociais, fóruns e

ONGs ativistas e prestadoras de serviço;
o mesmo ocorre quando da formulação das políticas, sendo que para algumas
(por exemplo, saúde, assistência social, educação, criança e adolescente) os
conselhos de políticas públicas e de direitos são uma exigência da lei;
8
A sociedade civil possui mecanismos e espaços de participação e controle das ações do Estado como: conselhos, audiência pública, orçamento participativo,
plebiscito, referendo, iniciativa popular, ONGs, além dos movimentos sociais (GOHN, 2001; AVRITZER & NAVARRO, 2003; KAUCHAKJE, 2005a e 2005b).

61
na implementação das políticas, programas e projetos sociais comparecem o
Estado e ONGs de prestação de serviços, principalmente;
no controle mútuo das ações desenvolvidas são predominantes o Estado,

ONGs ativistas, conselhos e fóruns de políticas. Além destes, o Ministério Pú-
blico é outro ator importante;
na fiscalização, conforme suas competências, estão o Estado e conselhos de

políticas e de direitos e o Ministério Público; e
com relação ao financiamento há a concentração de meios e recursos do Estado

seja porque transfere os recursos para os atores da sociedade civil ou porque
realiza incentivos fiscais para que estes atores participem de ações sociais.
Nesta divisão de tarefas os seus atores principais, todavia, se entrecruzam, chocam

e compartilham atividades e influências. Isto pode ocorrer quando o Estado interfe-
re com sua força institucional nas decisões dos conselhos, enquanto estes também
podem alterar as decisões tomadas nos gabinetes sobre as políticas públicas; as ONGs
ativistas colocam novos temas para as decisões na formulação de leis e das políticas e
ao mesmo tempo buscam recursos e apoios públicos para suas atividades. Neste sen-
tido, Simões (2006, p. 404) chama a atenção que
[...] na concepção do Estado Democrático de Direito, instituído pelo Art. 1 da Constituição de 1988
[...] o interesse público não se restringe ao mínimo estatal, sendo reconhecido também em inúmeras
atividades [...]. A democracia exige o reconhecimento público de um amplo setor de atividades
privadas, porém consideradas de interesse social. Além disso, implica a ampla participação das
classes e dos grupos sociais, socialmente organizados, nas decisões políticas. [...] o Estado assume
inúmeras atividades, consideradas de interesse social e, por outro lado, a sociedade civil participa
ativamente das atividades estatais, tanto no Legislativo, quanto no Executivo.
Mesmo as ações sociais executadas pelas associações e fundações do Terceiro

Setor têm o sentido de assegurar os direitos de cidadania, pois estas organizações,
mesmo que privadas, realizam atividades de interesse público e recebem recursos pú-
blicos e incentivos fiscais para isto.
O Terceiro Setor, embora sem fins lucrativos, não deixa de ser uma atividade econômica pela qual
o desenvolvimento social é concebido como resultado de investimento na área social e cultural.
[...] o Poder Público investe capital para impulsionar as entidades e organizações que se dedicam
à prestação de serviços nas áreas de saúde, educação e assistência social, defesa de direitos de
grupos específicos da população, trabalho voluntário, proteção ao meio ambiente, concessão de
microcréditos e outros [...]
É uma economia de investimentos sociais, subordinados às políticas públicas e, portanto, adstritos
aos princípios públicos da legalidade [...] com práticas de gestão administrativas proibitivas de
obtenção individual ou coletiva, de quaisquer benefícios ou vantagens pessoais dos dirigentes.
(SIMÕES, 2006, p. 433)
Di Pietro observa que há o risco de que os direitos sociais sejam fragilizados e os

recursos públicos mal utilizados devido à

[...] transferência de serviços públicos sociais para entidades privadas, acompanhada da transferência
da res pública, para ser administrada sob regime jurídico próprio da empresa privada. O sucesso
dessa forma de parceria dependerá em grande parte da eficiência do controle. Se este não for
estruturado de forma adequada, os direitos do cidadão e a proteção da res pública poderão ficar
seriamente comprometidos. (DI PIETRO, 1998, p. 4)
Mais explicitamente, a autora preocupa-se com o risco de que o repasse de recur-

sos financeiros e de responsabilidades com os serviços públicos para as organizações
e entidades da sociedade possa significar uma forma de privatização do que é público.
Para ela este risco
[...] decorre exatamente do surgimento de entidades paraestatais, pelo fato de o Estado a elas
transferir atividades, bens públicos, móveis e imóveis, e mesmo parcelas do orçamento do Estado,
que ficam sob a gestão de tais entidades. Várias ideias norteiam o surgimento dessas entidades: a
de que elas ficarão livres das amarras do direito administrativo, especialmente licitação e concurso
público; ficarão livres dos controles formais que hoje incidem sobre as entidades públicas e sujeitar-
se-ão apenas a controle de resultados, com a participação da própria sociedade; e a ideia de que o
seu relacionamento com a Administração Pública se dará normalmente por meio de contratos de
gestão, nos quais se estabelecem as exigências mínimas a serem atendidas e a forma de controle.
Resultado: é a res pública que está sendo privatizada, porque está sendo posta nas mãos do particular
para ser administrada, pretensamente, no interesse público. (DI PIETRO, 1998, p. 3)
Apesar das atividades do Terceiro Setor estarem inseridas legalmente nas políti-
cas públicas, quer dizer, nos direitos dos cidadãos, o repasse de recursos e serviços pú-
blicos para entidades e organizações da sociedade civil pode colocar em risco a base
do Estado de Direito Social e Democrático, ou seja, “de um Estado em que os direitos
fundamentais do homem constituem a própria razão de ser do Estado” (DI PIETRO,
1998, p. 3). Em outras palavras, um Estado que se justifica, em parte, pela proteção de
direitos, inclusive pela oferta pública de serviços sociais à população.
Mas há ainda outro risco que requer atenção para que, de fato, direitos possam

ser assegurados: as ações realizadas devem não apenas ser fiscalizadas e controladas
como públicas, mas também precisam ser divulgadas e consideradas pelas próprias
pessoas que a realizam e para a população como sendo uma atividade com caráter
público de direito e não como caridade ou boa vontade daqueles que fazem parte das
ONGs, por exemplo.
Se isto não fica claro nem para os membros das entidades e organizações sociais,
nem para a população, então a despeito do aspecto legal, na prática das relações so-
ciais os programas e projetos sociais são deslocados para fora do campo dos direitos, e
são interpretados e executados como ajuda e benesse destinadas às pessoas a quem
se nega a cidadania e são tratados como excluídos, marginalizados, necessitados ou
carentes. Como lembra Telles (2000), ajuda é passível de agradecimento, mas direito
pode ser exigido.
Entretanto, apesar do risco de que recursos e incentivos públicos sejam confun-

didos e utilizados como privados, é possível também observar as potencialidades dos

63
projetos sociais participativos, haja visto que organismos estatais e entidades, organi-
zações e empresas nacionais e internacionais9 têm catalisado investimentos para pro-
jetos sociais participativos em localidades, incentivando e potencializando de recur-
sos as comunidades locais em atividades tais como: promoção dos direitos humanos,
prevenção à violência, alimentação solidária, economia solidária e ajuda humanitária
(SANTOS, 2001).
Estes arranjos em alianças e redes sociais podem ser vistos como forma de enfrenta-
mento da questão social local (fome, pobreza, migração forçada por perseguições étnicas
ou políticas, desemprego, entre outras) que é gerada pelas políticas e economias locais e
também pela economia e conflitos mundializados.
O planejamento de políticas e projetos sociais compartilhados com a sociedade

civil nacional e internacional ganha, assim, o caráter de solidariedade política diante da
questão social. Entretanto, tais iniciativas, cabe repetir, para contribuir com o desenvol-
vimento de capacidades e liberdades humanas devem, necessariamente, ser reafirma-
das como direitos das pessoas seja em termos dos direitos de cidadãos em seus países
ou em termos dos direitos humanos (SANTOS, 2001).
TEXTO COMPLEMENTAR
Pessoas jurídicas podem ser de Direito

Privado ou de Direito Público
(SIMÕES, 2007, p.341-430)
São de Direito Privado todas as que são criadas por particulares, a saber: as
associações, as sociedades (simples ou empresariais), as fundações, as organizações

religiosas e os partidos políticos. Observe-se que também são de Direito Privado
aquelas [...] em que o Estado participe em sociedade com empresas privadas ou
mesmo como único proprietário, sob a forma de empresa pública ou sociedade de
economia mista; e ainda as fundações, mesmo quando por ele instituídas. [...]
São de Direito Público todos os entes instituídos pelo Estado, em nível federal, es-
tadual, municipal ou do Distrito Federal. [...] O conjunto das atividades desenvolvidas
por estes entes constitui o que se denomina do setor público ou estatal [...]. A lei pode
declarar que as atividades de uma pessoa jurídica de Direito Privado sejam de interes-
se público e, por isso, devam ficar subordinadas ao controle do Poder Público. [...]

Deve ficar claro, portanto, que determinadas pessoas jurídicas, de natureza pri-
vada, podem ter atividades ou finalidades que o Estado declare de interesse público,
mas não se tornam entidades estatais.
Tecnicamente, por isso, a denominação correta, em nossa opinião, é setor estatal,

em vez de setor público, quando quisermos nos referir às pessoas jurídicas de Direito
Público. A denominação de setor público é mais ampla, pois engloba tanto o setor
estatal, quanto as pessoas jurídicas de Direito Privado, cujas atividades sejam declara-
das de interesse público. [...] no setor privado, as pessoas jurídicas dividem-se em duas
categorias: as que têm finalidades de lucro e as que não têm fins lucrativos. [...].
As entidades e organizações sem fins lucrativos apresentam grande varieda-

de de nomes, como centros, instituto, ação, associação, sociedade, fundação, movi-
mento, educação e outros. [...]
As sociedades com fins lucrativos têm atividades econômicas do tipo empresa-

rial e por objetivos a partilha dos resultados entre os sócios. [...]
As sociedades sem fins lucrativos são aquelas cujo objetivo social, expresso em
seus atos constitutivos, é a prática de atos civis não empresariais, sem visar lucro.
[...] Para que assim se configurem [há] uma série de exigências, dentre elas, as mais
importantes, a de não remunerarem, de qualquer forma, direta ou indiretamente, os
seus dirigentes, pelos serviços prestados; e aplicarem integralmente os seus recur-
sos na manutenção e desenvolvimento dos seus objetivos sociais e outros. [...]
As sociedades sem fins lucrativos, embora possam apresentar uma grande di-

versidade de nomes e por estes serem conhecidas, em última análise, reduzem-se a
duas categorias: as associações e as fundações [...].
As associações, em seu conceito amplo, são [...] organizadas segundo seus es-
tatutos, com a finalidade de atingirem a satisfação de certos interesses sociais não
lucrativos, sejam eles sindicais, religiosos, cooperativistas, políticos, partidários, fi-
lantrópicos, assistenciais, esportivos, artísticos, científicos, habitacionais, de pesqui-
sa ou outros. [...]
A fundação [...] é uma entidade de Direito Privado, sem fins lucrativos, instituí-
da por pessoa particular ou pelo Estado, denominado de instituidor, mediante uma
dotação especial de bens livres, que ficam vinculados a uma determinada finalidade
[...]. Esta finalidade somente poderá ser religiosa, moral, cultural ou de assistência.
[...] costuma-se denominar de pública quando o Estado é seu instituidor; e de priva-
da quando seu instituidor ou fundador é uma pessoa física ou jurídica privada. [...]

65
Conceituação de atividades sociais em setores
O Primeiro Setor [...] é o conjunto das atividades do Estado consideradas essen-
ciais ao interesse público e de sua exclusiva responsabilidade, como a administração
da justiça, a elaboração e aprovação das leis e o poder de polícia. [...]
O Segundo Setor é o da sociedade civil, concebido pelo conjunto das ativi-

dades privadas, com finalidades estritamente particulares, da indústria, comércio,
bancos, agronegócios, clubes, escolas, sindicatos, cooperativas, associações e uma
infinidade de serviços em geral [...] inclusive sem fins lucrativos, mas cuja natureza
não afeta, necessariamente, ao interesse público. [...]
Passou-se a denominar de Terceiro Setor o conjunto de atividades não estatais

ou governamentais constituídas de pessoas jurídicas de Direito Privado, sem fins
lucrativos, que se dedicam ao fornecimento de serviços de assistência, saúde e edu-
cação, pesquisa, construção de moradias, hospitais, clubes, creches, meio ambiente,
museus, bibliotecas, filantropia, idosos, crianças carentes, portadores de deficiência
e outros, considerados de interesse público. [...] a Constituição adota diversas deno-
minações acerca das entidades e organizações sem fins lucrativos [...] No conjunto,
denomina-se de entidades e organizações sociais o universo de instituições de Di-
reito Privado, sem fins lucrativos, autônomas em relação ao Estado, mas cujas ativi-
dades são de interesse público.
[...] os recursos do Terceiro Setor advêm de três fontes: da própria sociedade

civil (nacional ou estrangeira) ou de financiamentos diretos ou indiretos do Poder
Público. Os diretos formulam-se sob diversas modalidades de convênios, contratos
ou termos de parceria, com vistas a implementar ações de interesse social; os indi-
retos mediante incentivos tributários, por meio de imunidade ou isenção tributária
(privilégios fiscais).
Uma outra tendência manifesta-se nos setores empresariais [...]
A responsabilidade social configura-se, assim, como o exercício sistemático de

ações e estratégias, visando à implementação de canais de relacionamento entre a
empresa, seu público e o próprio futuro da sociedade. [...] (por meio da atuação pró-
ativa pela cidadania, causas sociais, meio ambiente e outras)
Esta atividade, como se vê, não integra as atividades do Terceiro Setor, porque
efetivada por empresas privadas, com fins lucrativos e cujas atividades não são reco-
nhecidas pelo Estado, em regra, como tendo fins públicos.

ATIVIDADES
1. Quais são os principais atores sociais envolvidos no planejamento e implemen-

tação de políticas e projetos sociais? Quais deles compõem o Primeiro, o Se-
gundo e o Terceiro Setor?
2. Quais são os tipos de ONGs e suas características?

67
3. Pesquise em equipe os projetos sociais que estão sendo implementados em
seu município. Escolha um projeto e entregue um trabalho de até duas páginas
contendo:
a. nome e local do projeto;
b. quem são os atores sociais (não se trata aqui de pessoas, mas sim dos no-
mes das organizações e entidades envolvidas no projeto);
c. neste projeto escolhido classifique os atores que você identificou no item

(b). Isto é, quais atores são do Primeiro, Segundo e Terceiro Setor. Faça uma
lista dos atores sociais por setor. Quando houver um órgão que não se en-
caixe em nenhum setor coloque num item separado (outros).
Lembre-se: não copie textos de sites da internet ou dos documentos dos proje-
tos sociais, escreva as informações com suas próprias palavras.


69
Políticas públicas
Políticas públicas: noções gerais

A formulação de políticas públicas desencadeia o processo de elaboração e im-
plementação de programas e projetos. Mas afinal, o que são políticas públicas?
Souza (2003) elenca algumas definições que aparecem na literatura sobre o tema
e em autores que abordam o que são políticas públicas: um conjunto específico de
ações do governo que irão produzir efeitos específicos; a soma das atividades dos go-
vernos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos
cidadãos; o que o governo faz ou decide não fazer, afetando a vida das pessoas.
Bucci (2002, p. 241) explica que políticas públicas são formas de planejamento go-
vernamental visando coordenar os meios e recursos à disposição do Estado, e também
do setor privado e suas atividades, para a realização de objetivos e ações “socialmente
relevantes e politicamente determinados”.
Para compreender melhor esta definição é interessante separar estes elementos

em itens: a) formas de planejamento; b) governamental; c) visando coordenar os meios
e recursos; d) do Estado, e também do setor privado e suas atividades; e) para reali-
zar objetivos e ações socialmente relevantes e politicamente determinados, como se
segue:
formas de planejamento: quer dizer realização de um empreendimento que

antecipa um cenário desejável e traça objetivos de intervenção diante de situ-
ações e realidades específicas. Enfim, “política pública é uma ação intencional,
com objetivos a serem alcançados” (SOUZA, 2006, p. 36);
governamental: isto é, políticas públicas implicam atividade de organização

do poder e são instrumentos de ação do governo. Em outras palavras, políti-
ca pública é de competência do Estado, ainda quando de forma desejável ou
de acordo com a legislação1, seu planejamento e implementação possam ser
partilhados participativamente com a sociedade civil. Importante lembrar que
1
De acordo com as leis específicas, o planejamento das políticas de assistência social (LOAS – Lei Orgânica da Assistência social), saúde (LOS – Lei Orgânica da
Saúde) e educação (LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional), por exemplo, deve ser compartilhado e deliberado nos conselhos de políticas.

71
no ciclo do planejamento (desde o momento anterior à formulação do plano,
passando por implementação e execução) pode haver uma espécie de divisão
de tarefas entre o Estado e as organizações da sociedade civil: cabe ao Estado
legislar; compete ao Estado formular políticas (em alguns casos junto aos con-
selhos de políticas e sob influência de outros setores da sociedade local e, por
vezes, internacional2); implementá-las fica a cargo, principalmente, do Estado
e ONGs; o seu controle é tarefa predominante do Estado, Ministério Público,
ONGs, conselhos e fóruns; a fiscalização é competência do Estado e conselhos;
e o financiamento está concentrado, em grande parte no Estado. Desta forma,
as instituições governamentais são centrais por estarem presentes em todas as
fases das políticas e porque têm competências únicas atribuídas em lei para a
regulação das relações sociais por meio das políticas, embora, “[...] outros seg-
mentos que não os governos se envolvem na formulação de políticas públicas,
tais como os grupos de interesse, os movimentos sociais e as agências multila-
terais, por exemplo, com diferentes graus de influência segundo o tipo de políti-
ca formulada e das coalizões que integram o governo [...].” (SOUZA, 2003, p.15);
visando coordenar meios e recursos: financeiros, materiais e humanos, incluin-

do os recursos de conhecimento e saberes disponíveis. Para Di Giovanni (2008,
p.1) a formulação de uma política pública pressupõe “uma capacidade mínima de
planificação no aparelho de Estado, seja do ponto de vista técnico, (capacidade
de gestão, em sentido amplo)3, seja do ponto de vista político (legitimidade)” 4;
dos órgãos do Estado ou a ele vinculado, bem como do setor privado: em

especial das atividades econômicas e empresariais (no meio urbano ou rural)
e do Terceiro Setor. Para Souza (2006, p. 36) a “política pública envolve vários
atores e níveis de decisão, embora seja materializada através dos governos”;
para realizar objetivos e ações socialmente relevantes e politicamente de-

terminados: objetivos e ações (como combate a fome, inclusão digital, por exem-
plo) são considerados relevantes quando atores sociais que participam direta ou
indiretamente do processo decisório sobre políticas públicas (como legisladores,

gestores públicos, conselhos e setores organizados da sociedade civil) passam
a demandar e elaborar propostas sobre o tema5. Isto é, o que é relevante é esta-
2
A política econômica de diversos países sofre ingerência de organizações de financiamento internacionais (como BID – Banco Interamericano de Desenvol-
vimento ou Banco Mundial) e do próprio mercado globalizado, por exemplo. A pressão internacional também ocorre para o caso das políticas de energia e
ambientais. Já para o caso de políticas sociais é mais comum a participação de organizações internacionais financiando ou implementando programas e proje-
tos sociais, e com isso, direcionando prioridades (crianças, idosos, pessoas em situação de pobreza ou miserabilidade) e possibilidades (recursos) das políticas
locais (por exemplo: as ONGs OXFAM, Chiristian Aid ou Fundação Ford, além das organizações ligadas à ONU como UNICEF).
3
Capacidade de gestão em termos de recursos humanos, materiais, financeiros e condições legais e políticas necessários.
4
A legitimidade é a aceitação de que não apenas ao Estado compete planejar políticas (na figura dos gestores públicos) mas também o reconhecimento social
de que ele é capaz de tais ações.
5
A política agrária no Brasil é um exemplo de política resultante dos conflitos e negociações que envolvem interesses particulares, de grupos sociais e, também,
propostas societárias: na Assembleia Legislativa há a bancada ruralista formada por deputados que defende, em linhas gerais, a grande propriedade e o agronegócio
(podendo ou não estar conectados com a questão da sustentabilidade ambiental), e há também legisladores ligados aos chamados partidos de esquerda e verdes,
que fazem propostas para pequena propriedade e pela agricultura familiar e sustentabilidade socioambiental. Na sociedade, por sua vez, há a União Democrática Ru-
ralista (UDR) alinhada às primeiras posições e o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST) mais próximos das segundas concepções. As políticas agrárias
e fundiárias brasileiras refletem estes embates e, também, da opinião pública e do poder econômico nacional e internacional que incidem sobre estas questões.

belecido nas disputas e nos conflitos políticos ou negociações e jogos de força
entre os diversos atores que se posicionam junto às instituições de planejamento
e formulação de políticas e expressam seus interesses e compromissos (de classe,
ideológicos, privados ou de grupos sociais, particulares ou de propostas para a
vida social). Por isso, “a luta pelo poder e por recursos entre grupos sociais é o
cerne da formulação de políticas públicas” (SOUZA, 2003, p. 18).
Toda política pública, seja econômica, social, de telecomunicações ou agrária, ex-

pressa o ganho de um setor ou o consenso entre diversos interesses, valores e grupos
sociais em disputa numa sociedade “que levam as políticas públicas para certa direção
e privilegiam alguns grupos em detrimento de outros” (SOUZA, 2006, p. 18). Por isso,
conforme Laswell (1936/1958 apud SOUZA, 2006, p. 5) entender uma política públi-
ca implica compreender quem ganha o quê, por quê e que diferença faz para quem
ganha e para quem não se beneficiará dela.
As disputas e negociações em torno de políticas não se dão num vácuo, ao con-

trário, elas têm como parâmetros a cultura política6 e as próprias instituições na so-
ciedade, além da fundamental delimitação da Constituição Federal (CF/88) e das leis
decorrentes.
As características das leis e das políticas têm a ver, em parte, com a cultura política
e com as instituições. Se numa sociedade os valores e atitudes que apontam para uma
cultura democrática e de justiça social são os mais fortes, então as políticas, em alguma
medida, estarão permeadas por estes princípios. Também as características das leis e
políticas dependem das instituições, ao menos quanto aos canais de participação e
de formação da opinião pública e à transparência e responsividade7 do Poder Público,
que abrem a possibilidade que os grupos que concentram poder econômico e/ou de
acesso às mídias não sejam os únicos privilegiados para direcionar os temas das políti-
cas e o uso dos recursos do Estado.
Alguns assuntos (como aborto, porte de armas, juros, reforma agrária, casamento
de homossexuais, cotas em universidades para pessoas em situação de pobreza ou
para etnias sujeitas à discriminação, renda mínina, energia e combustível, entre outros)
passam a incorporar a agenda pública por conta das mobilizações de movimentos so-
ciais, da mídia, de formadores de opiniões, das elites econômicas e políticas, da Igreja
etc. São questões que provocam diferentes posições e concepções de direitos, mobili-
zam as instituições nacionais e internacionais, e as forças sociais e políticas que entram
em conflito e formam alianças. Alguns destes assuntos a depender daquelas forças e
instituições adquirem prioridade no Estado, formando a agenda pública e terão o seu
encaminhamento pelo governo por meio da legislação e das políticas públicas.
6
Cultura política entendida como valores e atitudes de grupos sociais ou que são mais comuns numa sociedade. Neste sentido, numa sociedade os valores e
atitudes em relação ao meio ambiente vão influir na formulação e aceitação de políticas públicas nesta temática, por exemplo.
7
Responsividade no sentido de prestação de contas do Poder Público para a sociedade, mas também de responsabilidade para com suas demandas.

73
Por esta razão para entender uma política pública é preciso compreender, sobre-
tudo, o “problema para o qual a política pública foi desenhada, seus possíveis conflitos,
a trajetória seguida e o papel dos indivíduos, grupos e instituições que estão envol-
vidos na decisão e que serão afetados pela política pública”. Dito de outro modo, “o
principal foco analítico da política pública está na identificação do tipo de problema
que a política pública visa corrigir, na chegada desse problema ao sistema político e à
sociedade política, e nas instituições/regras que irão modelar a decisão e a implemen-
tação da política pública.” (SOUZA, 2006, p. 40)
O caráter de maior ou menor vínculo das políticas aos direitos de cidadania depen-
de da dinâmica cultural e institucional de uma sociedade, não sendo criado apenas por
meio de leis. No entanto, a inscrição de direitos na legislação é fundamental, tanto para
reconhecer e garanti-los, como para consolidar direitos e fazê-los avançar na sociedade.
Exemplos de artigos da CF/88 ilustram este argumento, pois demonstram que

alguns de seus princípios e determinações ainda precisam ser incorporados nos valo-
res e nas relações sociais:
Da Ordem Social
Art. 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objeti-
vo o bem-estar e a justiça sociais.
Do Meio Ambiente
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,

bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes
e futuras gerações.
§1.º.
Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
[...]
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente

causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto
ambiental, a que se dará publicidade;

[...]
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que colo-
quem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou subme-
tam os animais a crueldade.
[...]
§ 3.º
As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os

infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, indepen-
dentemente da obrigação de reparar os danos causados.
Dos Princípios Gerais da Atividade Econômica
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na

livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames
da justiça social, observados os seguintes princípios:
[...]
II - propriedade privada;
III - função social da propriedade;
IV - livre concorrência;
V - defesa do consumidor;
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado con-

forme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elabora-
ção e prestação;
VII - redução das desigualdades regionais e sociais;
VIII - busca do pleno emprego.
[...]

75
Políticas públicas são uma forma de intervenção na sociedade – nas esferas eco-
nômica (políticas de exportação e fiscal, por exemplo); cultural (política relativa às artes
e ao patrimônio arquitetônico, entre outras); social (tais como políticas educacional e
de assistência social); e na própria política (como no caso da política eleitoral).
Nas sociedades em que há o Estado de Direito Democrático, estas políticas públi-

cas visam o bem- -estar dos cidadãos. Di Pietro (1998, p. 3) esclarece que um Estado de
Direito Social e Democrático é
[...] um Estado em que os direitos fundamentais do homem [...] constituem a própria razão de ser
do Estado. Cabe a este promover, estimular, criar condições para que o indivíduo se desenvolva
livremente e igualmente dentro da sociedade; para isto é necessário que se criem condições para a
participação do cidadão no processo político e no controle das atividades governamentais.
Este é o tipo de Estado que tem a função de assegurar, por meio de políticas pú-
blicas, os direitos dos cidadãos no sentido das condições para sua participação social.
Participação aqui tem duplo significado: 1) participar livremente nas atividades eco-
nômicas e políticas (ligada aos direitos civis e políticos) e 2) participar das riquezas
cultural e material (referente aos direitos sociais).
Especialmente no planejamento de políticas e projetos sociais é imprescindível

atenção aos direitos, na forma como são concebidos na sociedade e garantidos em lei,
pois o itinerário ideal é:
direitos ⇔ legislação ⇒ políticas públicas ⇒ programas8 ⇒ projetos

A figura 1 ilustra a importância dos direitos como desencadeador, referência e
objetivo das políticas e projetos sociais .
LEGISLAÇÃO
direitos inscritos nas
DIREITOS leis das políticas públicas
(LOAS, LOS, LDB...)
POLÍTICAS PÚBLICAS
Programas
Projetos
Figura 1 – Ciclo que envolve o planejamento e implementação de políticas públicas.
8
As políticas podem ser detalhadas em programas que são elaborados para implementar linhas de ação. Os programas podem conter um ou mais projetos, já
os projetos não comportam outra divisão, isto é, um projeto é um único plano destinado à execução.

Áreas e setores das políticas públicas
As políticas públicas são formuladas para intervir numa situação ou num proble-
ma considerados como socialmente relevantes, portanto, as mais diferentes situações
como combustíveis, estradas, saúde, planejamento familiar, pobreza, analfabetismo,
desmatamento, descobertas e direitos relativos à genética, são objeto de políticas.
Todavia, quando tais políticas são formuladas, passam a fazer parte de áreas e
setores que comportam subdivisões internas, de acordo com a própria organização
interna dos artigos da Constituição Federal e legislações decorrentes e, também, con-
forme a lógica administrativa dos órgãos do Estado. Uma possibilidade deste agrupa-
mento é apresentada a seguir:
Áreas das políticas Setores das políticas públicas (exemplos)

públicas (exemplos)
Energia, Transporte, Telecomunicações, Rede de Abaste-
Políticas de infraestrutura
cimento de Água, Rede de Coleta de Esgoto.
Recursos Hídricos, Florestas, Resíduos Sólidos, Unidades

Políticas ambientais de Conservação, Áreas de Proteção Ambiental, Sanea-
mento.
Saúde, Saneamento, Habitação, Educação, Previdência

Políticas sociais Social, Assistência Social, Segurança Alimentar, Trabalho,
Esporte e Lazer.
Políticas culturais Patrimônio Cultural; Artes Cênicas, Visuais e Música.
Políticas econômicas Agrícola, Comércio Exterior, Indústria.
Política de ciência e tecnologia Informática, Biossegurança.
Segurança Portuária, Segurança Rodoviário, Segurança

Políticas de segurança pública Privada, Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de
Pessoas
Crianças, Adolescentes e Jovens; Idosos; Gênero; Etnias;

Políticas de defesa de direitos específicos
Pessoas com deficiência; Consumidor.
Áreas de Proteção Ambiental, Áreas de risco e com irregulari-

Políticas de uso e ocupação do solo
dades, Zoneamento.
As áreas e setores, e suas subdivisões internas, são interessantes mecanismos de

aglutinação temática e de planejamento. Todavia, como visto acima, as políticas públicas
nos Estados de Direito Democráticos estão articuladas às garantias de direitos, sendo
que os direitos humanos, sociais, econômicos, culturais e ambientais são indivisíveis, isto
é, os homens e mulheres são sujeitos integrais desses direitos.

77
Portanto, para que a indivisibilidade dos direitos seja preservada o planejamento
e a gestão dessas políticas precisam considerar algum grau de articulação9 orçamen-
tária e de ações.
Ciclo das políticas públicas

O ciclo das políticas públicas se inicia com a incorporação de assuntos na agenda
pública, passa pelo planejamento de acordo com opções deliberadas, terminando com
a avaliação, que por sua vez inicia novo ciclo. O ciclo decisório que envolve as políticas
públicas tem as seguintes fases (SOUZA, 2006; VIANA, 1988):
Definição da agenda pública.
A agenda pública é formada por questões sociais, políticas e econômicas. Nela

aparecem os conflitos e jogos de interesse no âmbito do Estado e da sociedade.
Para Souza (2006, p. 30), a literatura apresenta três respostas para a questão de
como os governos definem a agenda pública:
A primeira focaliza os problemas, isto é, problemas entram na agenda quando assumimos que
devemos fazer algo sobre eles. [...] A segunda resposta focaliza a política propriamente dita [...].
Essa construção se daria via processo eleitoral, via mudanças nos partidos que governam ou via
mudanças nas ideologias (ou na forma de ver o mundo), aliados à força ou à fraqueza dos grupos
de interesse. [...] A terceira resposta focaliza os participantes, que são classificados como visíveis,
ou seja, políticos, mídia, partidos, grupos de pressão etc. e invisíveis, tais como acadêmicos e
burocracia.
Identificação de alternativas e avaliação das opções.
Após um tema ter sido incluído na agenda pública, torna-se necessário a aná-
lise dos indicadores e dados sobre ele, das alternativas possíveis para elaborar
uma política sobre a questão (tais como: aumento do número de idosos/polí-
tica da previdência social; mortalidade infantil/política de saneamento; assen-

tamentos e conflitos sobre a terra/política fundiária e agrícola; desemprego
de longa duração/política econômica10 etc.). Esta fase depende dos recursos,
capacidade política e de gestão do governo e, também, dos grupos sociais
com força de mobilizar seus interesses e influenciar o processo decisório.
9
Na gestão pública existem modalidades de gestão denominadas gestão em rede e gestão intersetorial que buscam a articulação das políticas setoriais desde
o planejamento, e também na implementação e execução dos programas e projetos.
10
Alguns dados e indicadores sobre as questões levantadas encontram-se disponíveis no site do IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (<www.
ibge.gov.br>) e do IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (<www.ipea.gob.br>).

Seleção das opções e adoção de uma alternativa.
Essa etapa compreende a tomada de decisão para a formulação da política

pública11. Para a adoção de alternativas são considerados:
a cultura política;
as regras institucionais;
os condicionantes históricos e econômicos (o que já foi feito, trajetória da
política, e recursos em relação aos objetivos);
os atores que participam da formulação das políticas, sendo os atores
oficiais (do Executivo, do Legislativo e do Judiciário e alguns conselhos)
e atores não oficiais (indivíduos, grupos de interesse, movimentos sociais,
partidos políticos, ONGs, órgãos de influência internacional como Fundo
Monetário Internacional, Organizações das Nações Unidas, entre outros).
Implementação.
Ações para viabilizar condições legais, administrativas, financeiras, materiais
e de recursos humanos de acordo com os objetivos e metas planejados na
política. Nesta fase há uma interação entre agências do Estado e da sociedade
civil que participam da implementação e execução de programas e projetos.
Avaliação.
Realizada internamente por formuladores, implementadores e/ou executores;
com participação da população diretamente afetada pela política, programa
e projetos; ou por agentes externos. Visa avaliar a política tendo por base seus
objetivos e metas em relação aos dados e indicadores da situação – objeto da
política (por exemplo, ocupações em áreas de risco no caso da política habi-
tacional). Podem ser realizadas avaliações dos impactos, dos resultados e do
processo de desenvolvimento da política.
Reajuste.
Alinhamento da política, programas e projetos e novo ciclo de formulação e
implementação.
Podemos destacar como síntese conclusiva a definição presente em Souza (2003,
p. 13-14) de que o processo de formulação da política pública “é aquele através do qual
os governos traduzem seus propósitos em programas e ações, que produzirão resul-
tados ou as mudanças desejadas no mundo real”. Desta forma, as “políticas públicas,

após desenhadas e formuladas, se desdobram em planos, programas, projetos” afetan-
do diretamente a dimensão da vida em sociedade.
11
Para melhor compreensão ver os Plano da Política Nacional do Meio Ambiente ou o Plano da Política Nacional da Assistência Social nos sites dos respectivos
ministérios.

79
TEXTO COMPLEMENTAR
O papel dos governos

(SOUZA, 2006)
[...] definições de políticas públicas [...] guiam o nosso olhar para o locus onde os
embates em torno de interesses, preferências e ideias se desenvolvem, isto é, os go-
vernos. [...] As políticas públicas repercutem na economia e nas sociedades, daí por
que qualquer teoria da política pública precisa também explicar as inter-relações
entre Estado, política, economia e sociedade. [...]
Debates sobre políticas públicas implicam responder à questão sobre o espaço que
cabe aos governos na definição e implementação de políticas públicas. Não se defende
aqui que o Estado (ou os governos que decidem e implementam políticas públicas ou
outras instituições que participam do processo decisório) reflete tão-somente as pres-
sões dos grupos de interesse [...]. Também não se defende que o Estado opta sempre
por políticas definidas exclusivamente por aqueles que estão no poder [...], nem que
servem apenas aos interesses de determinadas classes sociais [...]. No processo de de-
finição de políticas públicas, sociedades e Estados complexos como os constituídos no
mundo moderno estão mais próximos da perspectiva teórica daqueles que defendem
que existe uma “autonomia relativa do Estado”, o que faz com que o mesmo tenha um
espaço próprio de atuação, embora permeável a influências externas e internas. [...]
A delegação para órgãos “independentes” nacionais, mas também internacio-

nais, passou a ser outro elemento importante no desenho das políticas públicas.
Mas por que os políticos (governantes e parlamentares) abririam mão do seu poder?
A resposta estaria na credibilidade desses órgãos “independentes” devido à expe-

riência técnica de seus membros e para que as regras não fossem, aqui também,
submetidas às incertezas dos ciclos eleitorais, mantendo sua continuidade e coe-
rência. Concorrendo com a influência do “novo gerencialismo público” nas políticas
públicas, existe uma tentativa, em vários países do mundo em desenvolvimento, de
implementar políticas públicas de caráter participativo. Impulsionadas, por um lado,
pelas propostas dos organismos multilaterais e, por outro, por mandamentos cons-
titucionais e pelos compromissos assumidos por alguns partidos políticos, várias
experiências foram implementadas visando à inserção de grupos sociais e/ou de
interesses na formulação e acompanhamento de políticas públicas, principalmente
nas políticas sociais.

No Brasil, são exemplos dessa tentativa os diversos conselhos comunitários vol-
tados para as políticas sociais, assim como o Orçamento Participativo. [...] Apesar da
aceitação de várias teses do “novo gerencialismo público” e da experimentação de
delegação de poder para grupos sociais comunitários e/ou que representam grupos
de interesse, os governos continuam tomando decisões sobre situações--problema
e desenhando políticas para enfrentá-las, mesmo que delegando parte de sua res-
ponsabilidade, principalmente a de implementação, para outras instâncias, inclusi-
ve não-governamentais.
Das diversas definições e modelos sobre políticas públicas, podemos extrair e

sintetizar seus elementos principais:
A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o

que, de fato, faz.
A política pública envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja mate-
rializada através dos governos, e não necessariamente se restringe a participantes
formais, já que os informais são também importantes.
A política pública é abrangente e não se limita a leis e regras.
A política pública é uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados.
A política pública, embora tenha impactos no curto prazo, é uma política de

longo prazo.
A política pública envolve processos subsequentes após sua decisão e proposi-

ção, ou seja, implica também implementação, execução e avaliação.
ATIVIDADES
1. Explique em até 10 linhas o que são políticas públicas.


81
2. Cite as fases do ciclo decisório das políticas públicas. Explique a fase da defini-
ção da agenda.
3. Lembre-se que para entender uma política pública é preciso compreender

quem ganha o quê, por quê e que diferença faz para quem ganha e para quem
não será beneficiado.
Trabalho em grupo: escolha uma política pública ou programa ou ainda um pro-

jeto (nacional, estadual ou municipal), exemplo, Bolsa Família, assentamentos ru-
rais, habitação popular ou outros. E explique a política pública, programa ou pro-
jeto escolhido nos termos de quem ganha o quê, por quê e que diferença faz?
Para a resposta escreva:
a. nome da política, programa ou projeto;
b. objetivos;
c. quem ganha;
d. o quê ganha;
e. por que;
f. que diferença isto faz para quem ganha e para quem não ganha com a po-
lítica?


83
Políticas sociais
Políticas sociais: noções gerais

Políticas sociais são uma forma de planejamento governamental visando coorde-
nar os meios e recursos do Estado e das atividades privadas para a realização de ações
que objetivam a garantia do que a sociedade considera como direitos sociais.1 Neste
sentido, a “política social é parte, precisamente, do processo estatal de alocação e dis-
tribuição de valores” (ABRANCHES, 1998, p.10), quer seja na forma de transferência de
renda, realização de projetos ou de provisão de serviços públicos.
Uma primeira aproximação à noção de políticas sociais estabelece o seu vínculo

com a questão social e com a legislação social, portanto com o momento histórico
da industrialização e das lutas sociais por direitos relativos ao trabalho – previdência,
saúde, moradia e educação, do final do século XIX e das primeiras décadas de 1900.
O advento da questão social2, deste período, expressa na pobreza urbana, explo-

ração no trabalho, perda de vínculos de proteção próxima (familiar, vizinhança) em
períodos da velhice, orfandade, ou incapacidade para o trabalho, além das condições
precárias de saúde, entre outras formas de expressão da precariedade da vida social e
individual, trouxe reivindicações sociais com caráter de direitos. Os próprios Estados
em sociedades desde o início da industrialização, sobretudo a Inglaterra, elaboraram
legislação social para regular o mundo do trabalho e os trabalhadores.
Por sinal, as primeiras leis sociais já no século XVII tinham objetivo assistencial e,
também, um caráter repressivo, no sentido de obrigar as pessoas empobrecidas a tra-
balharem nas manufaturas que ofereciam jornadas, condições e pagamentos bastante
desumanos, além de punir os que se recusavam a submeter-se a esta situação (CASTEL,
2001). Porém, nos séculos XVIII e XIX são elaboradas leis que regulam a jornada de tra-
balho, as férias e o trabalho feminino e de crianças.
A responsabilidade pública perante a questão social é objeto de demanda de

grupos sociais a partir de diferentes justificativas: manutenção da ordem social e eco-
1
Conforme definição de Bucci (2002) sobre políticas públicas.
2
O termo “questão social” significa o reconhecimento e desnaturalização das situações de carências econômicas e culturais, e da exploração, entendidas não
mais como questão privada, natural, ou de ordem divina, mas fundadas nas contradições produzidas nas relações sociais, econômicas e políticas e devendo
ser solucionadas nestas relações.

85
nômica e como medida para prevenir a desestruturação social e moralidade vigentes;
implementação da caridade e da ajuda (não raro em comunhão com o primeiro argu-
mento); conquista dos direitos sociais pelos movimentos popular e socialista.
As conquistas sociais por educação, saúde, previdência e moradia vão se avolu-

mando no início do século XX, formatando o chamado Estado Social ou de Bem-Estar
Social, ou em outras palavras, inserindo nas funções e no orçamento do Estado um
conjunto de políticas sociais. Inicialmente, o núcleo destas políticas é composto por
políticas que, direta ou indiretamente, tem a ver com o mundo do trabalho: saúde,
educação e previdência social, ampliando-se para habitação, assistência social, segu-
rança alimentar e nutricional, além de esporte e lazer. Mas também, as lutas sociais
tomaram a forma de propostas socialistas como as implantadas nas revoluções Russa,
Chinesa e Cubana da primeira metade do século XX.
O que têm em comum as políticas sociais nos Estados de Bem-Estar Social (em
sociedades capitalistas industriais) e nos Estados Socialistas é a justificativa em garantir
direitos sociais aos cidadãos.
Ao se tratar de políticas sociais, trata-se das funções sociais do Estado, quer dizer, de
responsabilidades, gastos e atividades do Estado na área social. Se estas funções são mais
amplas ou mais restritas depende da concepção e legislação sobre os direitos sociais.
No âmbito do Estado Social, os direitos e as funções sociais mais amplas do Estado

foram concebidos na primeira metade do século XX até os anos 1970. Os anos 1980
marcam a reestruturação produtiva ligada à mundialização financeira e ao desempre-
go de longa duração ou perda permanente de postos de trabalho formal (protegido
pela legislação). Marcam, também, a deslegitimação do Estado de Bem-Estar pela ide-
ologia neoliberal, ou seja, pelo conjunto de ideias que dão maior relevância ao livre
mercado e aos projetos sociais implementados pela sociedade civil com a diminuição
do papel social do Estado.
Entretanto, nos dias atuais observa-se que, a despeito das parcerias e comple-
mentações com as organizações da sociedade civil, grande parte dos Estados continu-
am sendo o ator principal para planejar, implementar e financiar políticas, programas
e projetos sociais.
No Brasil, a Constituição de 1988 (CF/88) considera direitos sociais:
Art. 6.º a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdên-

cia social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados.
Cada um destes direitos é regido por uma legislação específica que baliza políti-
cas sociais com objetivos próprios e indicam a população destinatária dos projetos e
serviços a serem implantados.
Direitos sociais ⇔ legislação social ⇒ elaboração de planos das políticas sociais
⇒ elaboração e execução de programas e projetos sociais
Objetivos e população destinatária

e políticas sociais no Brasil
Cada um dos direitos está explicitado nos artigos da Constituição Federal e regula-
mentados em leis que dão as diretrizes determinantes para o planejamento de políticas
sociais. O quadro 1 elenca artigos da Constituição Federal de 1988 e leis para alguns di-
reitos sociais e setores das políticas, ou seja: saúde, previdência social, assistência social,
renda/assistência (com os programas: Benefício de Prestação Continuada – BPC; Progra-
ma de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI e Bolsa Família), educação, habitação, segu-
rança alimentar e nutricional e assistência às famílias, crianças e adolescentes e idosos.
Quadro 1 – Setores das políticas sociais e artigos da Constituição Federal de

1988 – CF/88 e de leis sociais específicas
Constituição Federal de 1988 e legislação social.3

Políticas CF/88 Lei
sociais
Saúde Art. 196 a 200 Lei Orgânica da Saúde – LOS (Lei 8.080/90).
Previdência Social Art. 201 e 202 Lei 8.213/91.
Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS (Lei
Assistência Social Art. 203 e 204
8.742/93).
Transferência
de Renda: Art. 203 LOAS – Art. 20.
BPC
Transferência de
Renda: Referências gerais no Art. 203 Portaria 2.917/2000 e LOAS.
PETI
Transferência de
Renda: Referências gerais no Art. 203 Lei 10.836/2004 e LOAS.
Bolsa Família
Educação Art. 205 a 214 Lei de Diretrizes e Bases – LDB (Lei 9.394/96).
Habitação de Lei sobre habitação de interesse social (Lei
Art. 183, 187 e 191
Interesse Social 11.124/2005 – SNHIS).
Segurança Alimen- Lei do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e
Art. 200, 208 e 227
tar e Nutricional Nutricional – LOSAN (Lei 11.346/2006).
Políticas sociais
Família, Criança,
LOAS; Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA (Lei
Adolescente e Art. 226 a 230
8.069/1990); Estatuto do Idoso (Lei 10.741/2003).
Idoso
3
Alguns artigos da CF/88 e leis foram indicados por Fabiane Bessa, a quem agradeço.

87
Segundo o IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (2006, p. 29),
A partir da Constituição de 1988, as políticas sociais brasileiras teriam como uma de suas finalidades
mais importantes dar cumprimento aos objetivos fundamentais da República, [...]. Assim, por
intermédio da garantia dos direitos sociais, buscar-se-ia construir uma sociedade livre, justa e
solidária; erradicar a pobreza e a marginalização; reduzir as desigualdades sociais e regionais; e
promover o bem de todos, sem preconceitos ou quaisquer formas de discriminação.
A leitura dos artigos da legislação social, citados no quadro 1, possibilita identifi-

car os objetivos e a população destinatária das políticas4 (quadro 2):
Quadro 2 – Objetivos e população destinatária das políticas sociais
Constituição Federal de 1988 e leis específicas das políticas sociais.

Políticas Populaçao
Objetivos
sociais destinatária
Saúde CF/88, art. 196 – redução do risco de doença e de outros CF/88, art. 196 – direito de todos.
agravos; acesso universal e igualitário às ações e serviços LOS, art 2.º - direito fundamental
para sua promoção, proteção e recuperação. do ser humano.
LOS, art 2.º – garantir às pessoas e à coletividade condi-
ções de bem-estar físico, mental e social.
Previdência CF/88, art. 201 – cobertura dos eventos de doença, inva- CF/88, art. 201 – basicamente pes-
social lidez, morte e idade avançada; proteção à maternidade, soas que contribuem (contributiva).
especialmente à gestante; proteção ao trabalhador em
situação de desemprego involuntário; salário-família e
auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de
baixa renda; pensão por morte do segurado, homem ou
mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes.
Lei 8.213/91, art. 1.º – assegurar aos seus beneficiários
meios indispensáveis de manutenção, por motivo de in-
capacidade, desemprego involuntário, idade avançada,
tempo de serviço, encargos familiares e prisão ou morte
daqueles de quem dependiam economicamente.
Assistência CF/88, art. 203 e LOAS art. 2.º – proteção à família, à ma- Art. 203 da CF/88 e art. 2.º da LOAS
social ternidade, à infância, à adolescência e à velhice; amparo – quem necessitar.
às crianças e adolescentes carentes; promoção da inte- Destaque: famílias, crianças, ado-
gração ao mercado de trabalho; habilitação e reabilita- lescentes, idosos, pessoas com
ção das pessoas portadoras de deficiência e promoção
deficiência, pessoas e famílias em

de sua integração à vida comunitária; garantia de um situação de pobreza.
salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora
de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir
meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provi-
da por sua família.
LOAS, art. 1.º e 2.º – prover os mínimos sociais; garantir o
atendimento às necessidades básicas; enfrentamento da
pobreza; provimento de condições para atender contin-
gências sociais e à universalização dos direitos sociais.
4
Importante observar que para cada setor das políticas sociais, alguns artigos e leis elencam um tema, outros tratam de assunto diverso. Desta forma no
quadro 2 pode não haver o registro das mesmas leis para a coluna dos objetivos e população e, ainda, quando vários artigos ou leis expressavam objetivos e
populações repetidas optou-se por apresentar apenas uma vez aqueles com maior clareza.

Políticas Objetivos Populaçao destinatária
sociais
Transferência CF/88, art.203 e LOAS art. 2.º – garantia de um salário míni- Art. 203 da CF/88 art. 2.º da LOAS –
de renda: mo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência pessoa portadora de deficiência e ao
BPC e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à idoso em situação de extrema pobre-
própria manutenção ou de tê-la provida por sua família. za (em famílias com renda per capita
de até ¼ salário mínimo).
Transferência Portaria 2.917/2000 – erradicar o trabalho infantil nas ativi- Portaria 2.917/2000 – famílias com
de renda: dades perigosas, insalubres, penosas ou degradantes nas renda per capita de até ½ salário
PETI zonas urbana e rural; possibilitar o acesso, a permanência mínimo, com crianças e adolescen-
e o bom desempenho de crianças e adolescentes na esco- tes de 7 a 14 anos trabalhando em
la; implantar atividades complementares à escola / jorna- atividades consideradas perigosas,
da ampliada; conceder uma complementação mensal de insalubres, penosas ou degradan-
renda/ bolsa às famílias; proporcionar apoio e orientação tes.
às famílias beneficiadas; e promover programas e proje-
tos de qualificação profissional e de geração de trabalho
e renda junto às famílias.
Transferência Lei 10.836/2004 – transferência de renda para famílias Lei 10.836/2004 – famílias com
de em situação de pobreza e extrema pobreza, com renda renda mensal de até R$120,00 por
renda: Bolsa mensal de até R$120,00 por pessoa. Os valores pagos: de pessoa.
Família R$20,00 a R$182,00, de acordo com a renda mensal por Destaque: famílias com crianças e
pessoa da família e o número de crianças e adolescentes adolescentes até 17 anos.
até 17 anos.
Educação CF/88, art. 205 e LDB. art 5.º – a

educação é direito de todos.
CF/88, art. 205 e LDB art. 2.º e 4.º – pleno desenvolvimento

da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua
qualificação para o trabalho; garantia de: ensino fundamen-
tal, obrigatório e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta
gratuita para todos os que a ele não tiveram acesso na ida-
de própria; progressiva universalização do ensino médio
gratuito; atendimento educacional especializado aos por-
tadores de deficiência, preferencialmente na rede regular
de ensino; educação infantil, em creche e pré-escola, às
crianças até 5 (cinco) anos de idade; acesso aos níveis
mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artís-
tica, segundo a capacidade de cada um; oferta de ensino
noturno regular, adequado às condições do educando;
atendimento ao educando, no ensino fundamental, atra-
vés de programas suplementares de material didático-
escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.
Habitação de Lei do SNHIS, art. 2.º – viabilizar para a população de Lei do SNHIS, art. 2.º e art. 4.º –
interesse menor renda o acesso à terra urbanizada e à habitação população de menor renda.
social digna e sustentável. Destaque: cotas para idosos, de-
ficientes e famílias chefiadas por
Políticas sociais
mulheres.

89
Políticas Objetivos Populaçao destinatária
sociais
Segurança LOSAN, art. 2.º e 4.º – garantir a segurança alimentar e nutri- LOSAN, art. 1.º – direito humano.
alimentar cional da população; acesso regular e permanente a alimen- Destaque: populações em situação
e nutricional tos de qualidade, em quantidade suficiente [...]. Tendo como de vulnerabilidade social.
base práticas alimentares promotoras de saúde que respei-
tem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural,
econômica e socialmente sustentáveis; ampliação das condi-
ções de acesso aos alimentos por meio da produção, em es-
pecial da agricultura tradicional e familiar, do processamen-
to, da industrialização, da comercialização, incluindo-se os
acordos internacionais, do abastecimento e da distribuição
dos alimentos, incluindo-se a água, bem como da geração
de emprego e da redistribuição da renda; a conservação da
biodiversidade e a utilização sustentável dos recursos; garan-
tia da qualidade biológica, sanitária, nutricional e tecnológica
dos alimentos, bem como seu aproveitamento, estimulando
práticas alimentares e estilos de vida saudáveis que respei-
tem a diversidade étnica e racial e cultural da população; pro-
dução de conhecimento e o acesso à informação.
Família CF/88, art. 226 – assegurar a assistência à família na pes- CF/88, art. 226 e LOAS art. 2.º – fa-
soa de cada um dos que a integram. mílias
LOAS art. 2.º – a proteção à família, à maternidade.
Criança, ado- CF/88, art. 227 – assegurar à criança e ao adolescente, com CF/88, art. 227 e LOAS art. 2.º –
lescente absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimenta- criança e adolescente
ção, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à Destaque: carentes e com
dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência fami- deficiência.
liar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda for-
ma de negligência, discriminação, exploração, violência,
crueldade e opressão; atendimento especializado para os
portadores de deficiência física, sensorial ou mental, bem
como de integração social do adolescente portador de
deficiência, mediante o treinamento para o trabalho e a
convivência, e a facilitação do acesso aos bens e serviços
coletivos, com a eliminação de preconceitos e obstáculos
arquitetônicos.
LOAS – art. 2.º – proteção à infância, à adolescência; ampa-
ro às crianças e adolescentes carentes.
Idoso CF/88, art. 230 – amparar as pessoas idosas, assegurando CF/88, art. 230 e LOAS, art. 2.º – ido-
sua participação na comunidade, defendendo sua digni- sos
dade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida; aos Destaque LOAS: situação de
maiores de sessenta e cinco anos é garantida a gratuida- extrema pobreza.
de dos transportes coletivos urbanos.
LOAS, art. 2.º – a proteção à velhice; garantia de 1 (um)
salário mínimo de benefício mensal ao idoso que com-
prove não possuir meios de prover a própria manuten-
ção ou de tê-la provida por sua família.
Observa-se que no conjunto das políticas sociais os objetivos centrais são as ga-
rantias para a vida digna e o desenvolvimento de capacidades, bem como as proteções
contra situações de injustiças sociais, especialmente pobreza e discriminação.

Das doze políticas e programas sociais elencadas, quatro são universais (isto é,
não selecionam o público por faixa etária, renda, gênero, contribuição ou critérios se-
melhantes): saúde, educação, segurança alimentar e nutricional e assistência social.
Entre essas políticas universais, a política de segurança alimentar e nutricional destaca
o atendimento a pessoas em situação de vulnerabilidade (especialmente pela pobre-
za e idade) e a política de assistência social destaca famílias, crianças, adolescentes,
idosos, pessoas com deficiência, pessoas e famílias em situação de pobreza.
O atendimento para pessoas em situação de pobreza está presente, especialmen-

te, em oito políticas e programas sociais: assistência social, segurança alimentar e nutri-
cional, habitação, criança e adolescente, idoso, BPC, PETI e Bolsa Família; e também nos
principais objetivos e serviços das políticas de educação e previdência social.
As pessoas com deficiência estão destacadas em cinco políticas: assistência social,

transferência de renda – BPC, habitação, educação e criança e adolescente. No artigo
sobre objetivos da política de educação, também, há menção especial às crianças e
adolescestes.
No subconjunto das políticas de previdência social, assistência social e saúde (que

formam a chamada seguridade social), os indivíduos, grupos e famílias são atendidos
“[...] diferenciadamente por um sistema de Previdência Social de caráter contributivo;
por um sistema de Assistência Social, gratuito e dirigido [especialmente] a populações
pobres, sem capacidade contributiva; por um Sistema Único de Saúde, de caráter gra-
tuito [...]” (IPEA, 2006, p. 28). Lembrando que a gratuidade das políticas públicas signifi-
ca que os recursos financeiros para a política foram arrecadados por meio de impostos
também recolhidos da população que será atendida “de forma gratuita”.
No conjunto, as políticas sociais visam promover a justiça social e equidade, por

isso, ainda quando são universais, isto é, políticas destinadas a toda a população, a
legislação privilegia grupos sociais considerados vulneráveis como crianças, adoles-
centes, idosos, pessoas em situação de pobreza5, pessoas com deficiência, mulheres e
determinadas etnias como negros e índios.
Enfim, a elaboração de políticas e projetos sociais requer o conhecimento dos

objetivos e grupos sociais delineados na legislação específica. Em outras palavras, o
planejamento de políticas e projetos sociais possui como condição inescapável a de
estar de acordo com a legislação para que possa atingir o objetivo de assegurar os
direitos sociais. Por exemplo, se estiver sendo elaborado um projeto que tem como
objetivo atendimento ligado à alimentação, então os elaboradores, gestores e imple-
mentadores deverão conhecer a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS e a Política
Políticas sociais
de Assistência Social, bem como a Política de Segurança Alimentar e Nutricional e a
5
Especialmente na política de assistência social são consideradas a linha da pobreza (renda per capita de até ½ do salário mínimo) e linha da indigência (renda
per capita de até ¼ do salário mínimo).

91
lei que trata do tema. Também, se a população beneficiária deste projeto for crianças,
a equipe de elaboração, gestão e implementação deverá compreender os termos do
Estatuto da Criança e do Adolescente.
TEXTO COMPLEMENTAR
Políticas sociais como alocação e distribuição de valores

(ABRANCHES, 1998, p. 10-14)
Política é, também, poder, transformando-se, frequentemente, em um jogo de-

sequilibrado, que exponencia os meios dos mais poderosos e reduz as chances dos
mais fracos. Quem detém os instrumentos eficazes de pressão tem maior probabili-
dade de obter mais da ação do Estado [...].
A política social é parte, precisamente, do processo estatal de alocação e distri-

buição de valores. Está, portanto, no centro do confronto entre interesses de grupos
e classes, cujo objetivo é a reapropriação de recursos, extraídos dos diversos seg-
mentos sociais, em proporção distinta, através da tributação. Ponto crítico para o
qual convergem as forças vitais da sociedade de mercado, desenhando o complexo
dilema político-econômico entre os objetivos de acumulação e expansão, de um
lado, e as necessidades básicas de existência dos cidadãos, bem como de busca de
equidade, de outro.
[...] a política social intervém no hiato derivado dos desequilíbrios na distribui-

ção em favor da acumulação e em detrimento da satisfação de necessidades sociais
básicas, assim como na promoção da igualdade. A ação social do Estado diz respei-
to tanto à promoção da justiça social, quanto ao combate à miséria, embora sejam

objetivos distintos. No primeiro caso, a busca da equidade se faz, comumente, sob a
forma dos direitos sociais da cidadania. No segundo, a intervenção do Estado se lo-
caliza, sobretudo, [...] através de mudanças setoriais e reformas estruturais baseadas
em critérios de necessidades.
História e circunstância encontram-se na determinação da extensão das carên-

cias sociais e da urgência com que devem ser enfrentadas. [...] Mas é a ordem política
que define as opções disponíveis de ação e as direções plausíveis de intervenção
estatal. [...]

Sempre há opção, pois são vários os pontos possíveis de equilíbrio entre acu-
mulação e privação social. Raramente existe apenas uma solução sociopolítica para
cada problema, assim como são várias as formas possíveis de implementação de
uma determinada solução.
As respostas emergem assim, de um processo de escolhas sucessivas, que en-

volve confrontos, atritos, coalizões, pressões e contrapressões. São muitas as forças
envolvidas: os segmentos sociais, os estamentos tecnoburocráticos do Estado, o
congresso, a presidência, os partidos, os sindicatos, os movimentos sociais, os espe-
cialistas e, não raro, suas corporações. É esse processo que define, em cada momen-
to, como será a política social, que prioridades elegerá, qual será sua relação com a
política econômica, qual a amplitude de seu alcance. [...]
Sempre haverá quem defenda outros usos para qualquer recurso público.
Sempre haverá resistência ideológica a qualquer tipo de intervenção estatal. Sempre
haverá controvérsia em torno de políticas públicas. [...]
Na área social [...] as inovações geralmente emergem lentamente; requerem

muita pesquisa de demonstração, seja para comprovar a existência de necessidades
a serem supridas, seja para justificar alternativas, com base em fatos e dados. As
opções possíveis dependem, para serem implementadas, de muita persuasão, tanto
junto ao grupo decisório e seus superiores quanto externa a ele, na busca de parcei-
ros e aliados. Qualquer alternativa admitirá objeção política, ideológica ou técnica e
pode levar a audiências, debates, discussões e toda série de manobras protelatórias.
É por esta razão que as inovações [...] dependem, frequentemente, de “empreende-
dores”: técnicos, intelectuais e funcionários, dispostos a investir tempo e recursos na
pavimentação da longa e acidentada trilha, que vai da formulação inicial das solu-
ções para determinado problema ou dos modos de satisfazer certas necessidades,
até a adoção dessas ideias como políticas e a implantação dos programas que lhes
darão consequência prática.
É preciso, de um lado, “produzir” as propostas, o que envolve grande esforço de

pesquisa, a mobilização de competências, dentro e fora da administração, a elabo-
ração de diagnósticos, o levantamento de antecedentes, experiências, comparáveis
que deram certo e assim por diante. [...]
Escolhas políticas, mesmo quando solidamente apoiadas em avaliações técni-

cas, sempre envolvem julgamento de valor. O balanço entre necessidades e prefe-
Políticas sociais
rências é esquivo. Ainda que se eleja um conjunto claro de carências a serem sana-

93
das, se estabeleçam parâmetros de ajuste entre as imposições da acumulação e os
reclamos da sociedade, há uma ampla margem de divergência sobre quanto dessas
privações é obrigação do Estado prover e em que condições. [...]
A política social envolve, necessariamente, intervenções independentes do

mercado. Não pode, por isso mesmo, ser submetida a preferências definidas pelo
mecanismo de preços, nem avaliada, em sua eficácia, por critérios de mercado. [...] A
política social, como ação pública, corresponde a um sistema de transferência unila-
teral de recursos e valores, sob variadas modalidades, não obedecendo, portanto, à
lógica do mercado, que pressupõe trocas recíprocas. A unilateralidade baseia-se no
fato de o processo social determinar inúmeras situações [...] que devem ser corrigi-
das, legitimamente, através da ação estatal.
Muitas dessas situações implicam incapacidades de “ganhar a vida” por conta

própria e independente da vontade individual [...]. Decorrem de fatores externos
ao indivíduo e associados à dinâmica coletiva de reprodução da vida social. Outras
circunstâncias estão ligadas ao ciclo vida do ser humano e são, portanto, incontro-
láveis individual ou coletivamente. Outras, enfim, são determinadas por acidentes,
nos quais não se pode determinar responsabilidades exigíveis. Todas essas instân-
cias justificam a intervenção unilateral do Estado, como garantia concreta da obser-
vância de direitos sociais dos cidadãos, em relação aos quais existe clara contrapar-
tida de deveres sociais. [...]
É o compromisso político, impresso na ação do Estado, que dirá se a política

social será apenas reflexo e legitimação do status quo ou efetivo instrumento de mu-
dança social. Existe, entretanto, um conjunto irredutível de garantias irrecusáveis,
seja no que diz respeito ao combate às formas mais extremas de pobreza, seja no
que se refere à manutenção de condições mínimas de vida. São conquistas inaliená-
veis do processo civilizatório e a ele estão inextricavelmente associadas.
ATIVIDADES
1. Elabore uma definição de políticas sociais.

2. Por que é importante, para elaborar políticas e projetos sociais, conhecer os
objetivos e grupos sociais previstos nos artigos sobre direitos sociais da CF/88
e das leis?
3. Em equipe, escolha um projeto social. Numa página, identifique:
a. nome do projeto;
b. quais direitos sociais estão sendo assegurados;
c. quais as pessoas ou grupos sociais atendidos;
d. qual a política social e a lei (pode ser mais de uma) que estão relacionadas
com o projeto.
Políticas sociais

95
Sistema Brasileiro de Proteção Social
Proteção social: uma prática social e política

Proteção social no campo dos direitos são as ações públicas que têm como jus-
tificativa a dimensão social da cidadania1 e estão fundamentadas na legislação social.
Este é o sentido das intervenções sociais do Estado nas sociedades ocidentais, a partir,
especialmente, do século XVIII.
Em cada sociedade, a depender de sua trajetória histórica, é formatado um siste-

ma protetivo que pode ser mais ou menos robusto e abrangente em termos das provi-
sões públicas e cobertura da população por direitos sociais. Para Draibe (2003, p. 63), o
conceito de sistema de proteção social tem um sentido abrangente,
[...] com conotação similar ao de estado (ou regime) de bem-estar social [...] o termo proteção
remete à ideia de proteção contra riscos sociais, tanto os velhos e clássicos – perda previsível da
renda do trabalho – como os contemporâneos – ter emprego decente, educar os filhos, viver nas
megalópoles, habitar e alimentar-se condignamente etc., tais conceitos são de maior amplitude,
portanto, que o de seguridade social, usualmente referido à previdência, saúde e assistência social.
O sistema de proteção social foi elaborado por um tipo de Estado que reformu-
lou o Estado de Direito como Estado Social2. Quer dizer, o Estado cuja função anterior
era menos de intervir na sociedade e mais de garantir liberdades individuais contra o
abuso do poder, seja de governantes ou dos grupos no interior da própria sociedade,
passa, também, a incorporar funções sociais que exigem o planejamento e a realização
de políticas que regulem as relações socioeconômicas (políticas de trabalho e renda,
de educação pública, habitação social etc.).
1
Cidadania aqui tem o significado das condições legais, institucionais e culturais para que as relações sociais e políticas sejam mediadas pelos direitos (espe-
cialmente, civis, políticos, sociais e de identidades).
2
A autora Di Pietro (1998, p.1-2) explica que: “no primeiro período do Estado de Direito, iniciado na segunda etapa do Estado Moderno, instaurou-se o cha-
mado Estado de Direito Liberal, estruturado sobre os princípios da legalidade, igualdade e separação de poderes, todos objetivando assegurar a proteção dos
direitos individuais, nas relações entre particulares e entre estes e o Estado; o papel do Direito era o de garantir as liberdades individuais, já que se proclamava,
com base no direito natural, serem os cidadãos dotados de direitos fundamentais, universais, inalienáveis. O Estado de Direito Liberal, embora idealizado para
proteger as liberdades individuais, acabou por gerar profundas desigualdades sociais, provocando reações em busca da defesa dos direitos sociais do cidadão.
[...] No segundo período do Estado de Direito, iniciado em meados do século XIX, atribui-se ao Estado a missão de buscar a igualdade entre os cidadãos; para
atingir essa finalidade, o Estado deve intervir na ordem econômica e social para ajudar os menos favorecidos; a preocupação maior desloca-se da liberdade
para a igualdade. O individualismo, imperante no período do Estado Liberal, foi substituído pela ideia de socialização, no sentido de preocupação com o bem
comum, com o interesse público. Isto não significa que os direitos individuais deixassem de ser reconhecidos e protegidos; pelo contrário, estenderam o seu
campo, de modo a abranger direitos sociais e econômicos”.

97
Entretanto, existem (e existiram ao longo da história) formas de proteção social
fora do campo dos direitos – as chamadas proteções tradicionais prestadas de acordo
com vínculos de pertencimento familiar ou territorial às pessoas consideradas em des-
vantagem ou vulneráveis e em risco.
De forma conjunta ou não, o poder político e as relações de pertencimento grupal

elegem pessoas-alvo das ações sociais e realizam medidas de proteção social por meio
do provimento de bens materiais (renda, alimentação, moradia entre outros) e imate-
riais (acolhida, apropriação cultural, desenvolvimento de autonomia e de capacidades,
por exemplo).
Ao longo da história3, famílias; comunidades profissionais, religiosas, vizinhança;

nações; Estados; e de organizações regionais ou internacionais, têm desenvolvido dinâ-
micas protetivas aos seus membros, e neste processo, não raro, efetivam uma seleção
dos que não seriam elegíveis para estas ações. Há episódios históricos que culminam
com abandono, expulsão ou assassinato de pessoas ou coletividades de diferentes
etnias, nacionalidades, religião; com deficiência, recém-nascidos do sexo feminino; in-
capacitados ou excluídos do trabalho.
Na Idade Média a proteção fundada nas relações de proximidade ocorria em con-

junto com a caridade ofertada pela Igreja Católica e por ações implementadas pelo
poder político, com forte acento na repressão e obrigatoriedade do trabalho (CASTEL,
2001; 2005). No fim da Idade Média e Renascimento, o aumento e concentração do pau-
perismo nas cidades devido à expulsão dos trabalhadores do campo e a substituição do
trabalho artesanal pelas manufaturas acabam por exigir a proteção pública das pessoas
com alguma fragilidade de vinculo social ou familiar e em situação de pobreza.
Nos séculos XVIII e XIX4 as mudanças em torno da revolução política francesa e da

industrialização capitalista, especialmente na Inglaterra, acarretam, por um lado, perda
dos laços de proteção familiares e de vizinhança; pauperismo decorrente das condições
de exploração do trabalho assalariado e da mendicância voluntária ou por incapacida-
de para o trabalho. Por outro lado, ocorrem revoltas e resistências dos trabalhadores e,
principalmente no século XIX, lutas pelos direitos civis, trabalhistas e sociais.
São estes reclamos por direitos sociais que permitem a organização da proteção
social pública no período moderno, quer dizer, período em que o Estado assume cada
vez mais as ações de proteção e regulação da vida social e do trabalho: há a promul-
gação de leis de redução de jornada de trabalho, fixação de melhores ambientes e
salários, regulação do trabalho infantil e feminino, férias, assistência previdenciária, à
moradia, à saúde e à educação dos trabalhadores. Entretanto, junto a estas iniciativas
3
Uma discussão sobre períodos históricos da proteção social encontra-se em KAUCHAKJE, Samira; DELAZARI, Luciene (2007a) e KAUCHAKJE, Samira; ULTRA-
MARI, Clóvis, (2007b).
4
A partir deste momento é interessante observar que são os mesmos fatores históricos (econômico-sociais e culturais) que explicam a emergência da questão
social, do planejamento de políticas sociais e do Estado de Bem-Estar, isto é, questão social, políticas sociais, planejamento e Estado Social são indissociáveis
em termos de concepção e de formação histórica.

ligadas ao mundo do trabalho são elaboradas, também, leis de proteção às pessoas
empobrecidas sem trabalho, desde que sejam obrigadas a se inserir em algum tipo de
trabalho regular ou comprovem incapacidade para isto.
Entre o final dos anos 1920 e os 1940, as lutas sociais de inspiração socialista (com o
marco da Revolução Russa de 1917), a crise econômica capitalista com queda de lucros e
de empregos (ilustrada pela queda na Bolsa de Valores nos EUA em 1929) e as consequ-
ências sociais das duas Guerras Mundiais, trouxeram uma progressiva responsabilização
social do Estado em ficar à frente do planejamento de políticas sociais e econômicas.
Estas condições foram favorecidas ainda mais por um novo ciclo de crescimento
econômico e de empregos entre 1940 e os anos 1970, período em que foram constru-
ídos os Estados de Bem-Estar Social5, mais ou menos abrangentes em diferentes socie-
dades, mas cujo núcleo são as políticas sociais de educação, saúde, previdência social
e transferência/auxílio de renda, estendendo-se para políticas de habitação, esporte e
lazer, cultura, transporte, assistência social, segurança alimentar, por exemplo. Assim,
entre a primeira metade do século XX até os anos 1970, a proteção social esteve forte-
mente articulada aos direitos de cidadania e garantias públicas.
Nos anos 1980 a mundialização financeira6 associada a um período de perda de

empregos induz a uma crise fiscal do Estado (o que quer dizer menor arrecadação de
impostos e tributação para financiar políticas públicas). Organizações nacionais e in-
ternacionais que financiam projetos sociais, tais como o Banco Nacional de Desenvol-
vimento Econômico e Social – BNDES e Banco Interamericano de Desenvolvimento
– BID, tenderam a deslegitimar o Estado de Bem-Estar apregoando propostas de re-
dução das políticas sociais públicas estatais e universais7. Em contrapartida, incentiva-
ram programas e projetos sociais focalizados em setores mais carentes da população
e realizados em parceria com a sociedade civil (especialmente ONGs e empresas priva-
das), de acordo com os “[...] dois mais caros princípios do revivido liberalismo radical: a
responsabilidade pública reduzida a políticas para grupos pobres, por intermédio de
redes de proteção e programas focalizados, e a responsabilidade estritamente indivi-
dual, em que as pessoas são estimuladas a assumir os seguros contra os riscos sociais
[...].” (DRAIBE, 2003, p. 1) Sistema Brasileiro de Proteção Social
Neste sentido, Fleury (1994) apontou uma forte investida do Estado e destas agên-
cias de financiamento para a (re)privatização da questão social, e, por isto, ao invés de
cidadãos estariam sendo focados indivíduos e grupos fragmentados e isolados que
buscam se inserir em programas e projetos sociais.
5
O Estado de Bem-Estar Social é caracterizado pelo planejamento e financiamento de políticas, oferta de serviços públicos de caráter social e, ao mesmo
tempo, de um alto nível de consumo que mantém aquecida a economia.
6
Em grande medida, a chamada mundialização significa “uma economia mundial única, cada vez mais integrada e universal, operando em grande medida por
sobre as fronteiras do Estado” (HOBSBAWM, 1995, p. 24).
7
Anderson (1995) compreende esta tendência como parte da hegemonia neoliberal nas políticas sociais e econômicas como: mercantilização de direitos
convertidos em bens ou serviços adquiridos no mercado (por exemplo, saúde, educação e previdência privadas); deslegitimação do Estado e exaltação das
virtudes do mercado para o desenvolvimento social.

99
A despeito disto, no Brasil, as políticas sociais não foram desmanteladas em termos
do financiamento ou do sistema legal-administrativo8 que as organiza de acordo com
a Constituição Federal de 1988, porém, houve uma reestruturação “na direção de sua
restrição, seletividade e focalização” (BEHRING; BOSCHETI, 2006, p. 134). As autoras in-
terpretam seletividade e focalização como antagônicas à universalidade, pois signifi-
cam destinar, de forma prioritária ou exclusiva, recursos das políticas para grupos so-
ciais e pessoas (no geral, vulneráveis ou em risco pela situação de pobreza, idade, etnia,
gênero ou um cruzamento destas condições) ao invés de atingir a toda a população9.
Draibe (2003) e Arbix (2007) por sua vez, entendem que a seletividade de programas
de enfrentamento à pobreza pode ser positiva para diminuir a desigualdade social.
A conclusão comum, contudo, é que não houve desaparecimento do Estado de

Bem-Estar brasileiro10, mas sim sua modificação. As principais mudanças são: ênfase
na participação social no sentido do controle e planejamento de políticas de proteção
social, bem como no sentido de parcerias e da complementaridade do setor privado
(sobretudo de ONGs) para implementar tais políticas; descentralização e ação conjunta
entre as esferas de governo federal, estadual e municipal; e importância dos progra-
mas de transferência de renda e destaque para grupos populacionais mais vulneráveis
pela pobreza.
Como visto, para alguns autores (BEHRING; BOSCHETTI, 2006; FLEURY, 1994) estas
modificações fragilizam ainda mais o Estado de Bem-Estar Social brasileiro que não
foi abrangente ou suficiente para a cobertura da população pelas políticas sociais em
nenhum momento desde sua formação por volta dos anos 1930; para outros, as mu-
danças imprimem potencialidades para a democratização da política por meio da par-
ticipação social (KAUCHAKJE, 2007a; SCHERER-WARREN, 2006) e democratização dos
recursos econômicos (DRAIBE, 2003; ARBIX, 2007).
Carvalho (1999, p. 25) observa que estas alterações têm resultado num Estado de
Bem-Estar misto, no qual
[...] os atores sociais/sujeitos coletivos presentes na arena política são corresponsáveis na implementação
de decisões e respostas às necessidades sociais. Não é que o Estado perca a centralidade na gestão
social, ou deixe de ser o responsável na garantia de oferta de bens e serviços de direito dos cidadãos;
o que altera é o modo de processar esta responsabilidade. A descentralização, a participação, o
fortalecimento da sociedade civil pressionam por decisões negociadas, por políticas e programas
controlados por fóruns públicos não-estatais, por uma execução em parceria e, portanto, publicizada.
8
Sistema formado pela legislação social, orçamento e planos das políticas sociais e órgãos de planejamento e implementação e controle do Estado e da
sociedade civil.
9
Um exemplo encontra-se nos programas destinados à mulher negra em idade reprodutiva e de baixa renda, tal como recomendado para algumas ações do
Plano Nacional de Política para as Mulheres (Disponível em: <www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sepm>.)
10
No Brasil a partir 1930, principalmente, foi formatado um Estado de Bem-Estar Social que até a década 1970 teve como traço característico ser destinado,
principalmente, às pessoas inseridas no mercado formal de trabalho (e com forte financiamento desta própria população). A partir do final dos anos 1980 e nos
anos 1990 esta característica foi sendo modificada devido as diretrizes universalistas da Constituição Federal de 1988, imprimindo, por um lado, maior abrangên-
cia e estendendo parte das políticas sociais a toda a população, e por outro lado, de forma contraditória, marcada pelas concepções de seletividade que elege
como público-alvo grupos sociais excluídos ou fragilmente incluídos no sistema de emprego (que sofreu uma redução de postos de trabalho naqueles anos). As
feições atuais do Estado de Bem-Estar brasileiro, ou o que é equivalente, do Sistema de Proteção Social no Brasil, estão sendo construídas a partir destas heranças
histórico-institucionais. Mas, ainda que com tradição residual, pode-se afirmar (e elaborar críticas) sobre um Estado de Bem-Estar brasileiro. Para aprofundar os
estudos críticos sobre as particularidades e história do Estado de Bem-Estar Social no Brasil ver, principalmente, Aureliano e Draibe (1989) e Medeiros (2001).
Dito de outro modo, um Sistema Democrático de Proteção Social é baseado nos
direitos, o que supõe a primazia do Estado e o fortalecimento do caráter público das
organizações da sociedade civil que participam da elaboração e implementação das
políticas e dos projetos sociais.

O Sistema Brasileiro de Proteção Social (SBPS) atual (com o marco legal da Cons-
tituição Federal de 1988) foi ordenado a partir de valores e princípios combinados
como: equidade (justiça social) e universalidade; provisão do Estado e complemento
do setor privado; competências mútuas entre esferas do governo (união, estados e
municípios) e descentralização; e participação social (DRAIBE, 1991; 2003). Um enten-
dimento sobre tais princípios ordenadores permite compreender a implementação de
cada política que forma o SBPS e de seu conjunto.
Equidade e universalidade:
a universalização dos direitos e ao mesmo tempo a atenção privilegiada para

alguns segmentos e grupos sociais como idosos, crianças e adolescentes, pes-
soas em situação de pobreza ou miserabilidade, teria o objetivo de efetivar as
garantias de cidadania num contexto de profunda desigualdade social. Porém,
a interpretação deste princípio nos artigos constitucionais tem gerado discórdia
entre analistas.
Segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, entre os anos 1990

e 2000, a implementação de políticas sociais ocorreu na contramão dos precei-
tos universalizantes impressos na Constituição Federal de 1988 – CF/88, porque
juntamente com ampliação da cobertura ocorreu a focalização das políticas
sociais no combate direto à pobreza. O texto do instituto considera que para
enfrentar as desigualdades no Brasil, o mais indicado seriam políticas de caráter
universal, ainda mais porque estas não dão lugar à necessidade de comprova-
ção de necessidades e carências (como comprovação de renda e pobreza), ou Sistema Brasileiro de Proteção Social
de declaração de pertencimento étnico--cultural para ter direito a programas e
serviços públicos. Isto é, não abrem condições para possíveis estigmatizações e
discriminações negativas, pois,
[...] para o enfrentamento dos desafios sociais brasileiros reconhece-se que a universalização
das políticas sociais é a estratégia mais indicada, uma vez que, num contexto de desigualdades
extremas, a universalização possui a virtude de combinar os maiores impactos redistributivos
do gasto com os menores efeitos estigmatizadores que advêm de práticas focalizadas de
ação social. Além disso, é a universalização a estratégia condizente com os chamados direitos
amplos e irrestritos de cidadania social [...]. (IPEA, 2007 p. 23)

101
Os programas e projetos de enfrentamento da pobreza ou os compensató-
rios acompanham a história e desenvolvimento das políticas sociais. Fazem
parte de ações residuais assistencialistas com características caritativas, mas
também têm espaço no conjunto das políticas com o caráter de direitos. Como
vemos em Lavinas:
[...] programas compensatórios integram o arcabouço institucional das políticas sociais.
[...] Estruturam-se em valores de solidariedade, indispensáveis nas sociedades modernas,
fortemente diferenciadas e desiguais, pois permitem mitigar os efeitos da pobreza propiciando
um aumento do bem-estar comum. Tais programas, todavia, não incorporam forçosamente
valores de equidade. Costumam ser, por isso mesmo, focalizados e não universais. Distinguem-se
no interior das políticas sociais comprometidas com a busca de maior equidade, por atenderem
a uma clientela específica, a dos pobres. [...] Ainda, assim, são absolutamente essenciais para seu
público-alvo, a população em situação de carência. (LAVINAS, 2000, p. 40)
Entretanto, Draibe considera que, no período em destaque, parte destes pro-

gramas de enfrentamento da pobreza ocorreu no interior de políticas e pro-
gramas cujo princípio é a universalidade (saúde, educação e assistência social,
por exemplo). Por isso, eles podem “reduzir as chances da reprodução da de-
sigualdade sob o manto de programas universais, frequentes, sobretudo em
sociedades muito desiguais” (DRAIBE, 2003, p.11), uma vez que programas
universais que não deslocam recursos e serviços prioritários às populações
empobrecidas podem encobrir ou reforçar iniquidades e injustiças sociais.
Ampliando este argumento, pode-se admitir que o arranjo político-financeiro

que permite que dentro de políticas universais haja prioridade para destinar
recursos e serviços sociais para grupos sociais que por fatores sociais, econô-
micos e culturais, estão em situação de vulnerabilidade (mulheres, populações
indígenas ou negros, de baixa renda, idosos, crianças e adolescentes, pessoas
com deficiência, por exemplo) parece ter impacto redistributivo. Um exemplo é
trazido por Arbix e Neri (2007) que frisam que, entre 2001 e 2005, a redução da
pobreza teve como principal força propulsora a queda na desigualdade trazida,
principalmente, pelos programas destinados aos setores mais empobrecidos
na sociedade.
Desta forma, as políticas e projetos sociais de redução da pobreza, conjuga-

das e no interior das políticas universais, parecem resguardar o princípio da
equidade.
Provisão pública estatal e complementaridade do setor privado:
o Estado é a instituição a quem compete legislar, formular, implementar, con-

trolar, fiscalizar e financiar políticas sociais no campo das garantias dos direitos,
ainda que democraticamente, de forma participava com a sociedade civil. Isto
é, numa democracia, as políticas sociais são de responsabilidade do Estado
sob o controle participativo da sociedade civil, podendo ser implementadas
de forma complementar pelas organizações do setor privado (especialmente
organizações não governamentais).
Segundo o IPEA (2007, p. 8-10), a partir da década de 1990 o incentivo ao provi-

mento de serviços sociais pelo setor privado se consolidou e orientou a atuação
do Estado. A agenda das políticas sociais foi pautada por privatização da oferta
de serviços públicos, ou em outras palavras pelo incentivo à oferta e provimento
dos serviços e equipamentos sociais pelas organizações não governamentais.
No entanto, Draibe (2003, p. 89), para o período 1995-2002, não registrou um
recuo do Estado no campo das políticas sociais e observou que “as alterações
implementadas nos serviços sociais públicos e universais visaram a aperfeiçoa-
mentos, reforços, aumento do seu impacto redistributivo, melhoras de eficácia,
não a sua substituição ou privatização”.
De toda forma, o princípio acima significa que a provisão pública referida aos
direitos sociais é função do setor estatal, ainda que complementada pelo setor
público ampliado11.
Descentralização: União, estados e municípios:
as políticas sociais são planejadas, controladas, financiadas e executadas de

forma complementar e descentralizada entre as esferas de governo. Por exem-
plo, a política de saúde possui o Plano Nacional de Saúde, Plano Estadual e
Plano Municipal; há o Conselho Nacional da Saúde, o estadual e o municipal;
cada um dos entes federados, incluindo o município, destina parte de seu
orçamento para o financiamento desta política; e a execução é realizada nos
Estados e municípios de forma unificada pelo Sistema Único de Saúde – SUS
para que não haja sobreposição e para que cada instância seja responsável por
diferentes complexidades de ações. Desenho similar encontra-se nas políticas
da assistência social, da educação e da criança e adolescente, entre outras12.
Para alguns serviços e atividades sociais realizadas nos municípios a CF/88 es-
tabeleceu competências partilhadas ou específicas entre as esferas de gover-
no, conforme o quadro 1. Sistema Brasileiro de Proteção Social
11
Simões (2007, p. 355) esclarece que quando quisermos nos referir às pessoas jurídicas de Direito Público seria preferível denominar de setor estatal, já
que “a denominação de setor público é mais ampla, pois engloba tanto o setor estatal, quanto as pessoas jurídicas de Direito Privado, cujas atividades sejam
declaradas de interesse público”.
12
Detalhes sobre cada política social serão indicados no tópico a seguir.

103
Quadro 1 – Competências municipais em alguns serviços e atividades sociais
(COSTA, 2004. Adaptado)

Esfera de governo Serviços/atividades
Federal-estadual-municipal Saúde
(competências partilhadas) Assistência Social e combate à pobreza
Assistência às pessoas com deficiência
Abastecimento alimentar
Saneamento e habitação
Predominantemente municipal Pré-escola e Educação Fundamental
Saúde (nos níveis básicos)
Apenas municipal Transporte coletivo
Participação social:
a participação social nas políticas públicas ocorre como parte das demandas
e dinâmicas da sociedade por meio dos movimentos sociais, por exemplo, ou
por meio dos canais institucionalizados previstos na própria CF/88 como: pro-
jetos de iniciativa popular; audiência pública; participação no orçamento; re-
ferendo; plebiscito; conferências de políticas, fóruns e conselhos (KAUCHAKJE,
2002; GOHN, 2003), que serão apresentados a seguir:
movimentos sociais: um dos principais protagonistas nas conquistas, garan-

tias e aprofundamento dos direitos. Os movimentos feministas, ecológicos e
de trabalhadores são exemplos.
fórum: espaço de debate, articulação e propostas de movimentos so-

ciais, organizações não governamentais e governamentais, bem como de
grupos sociais mobilizados em torno de temas dos direitos, das políticas e
da economia. O Fórum Nacional de Reforma Urbana, Fórum Nacional pela
Reforma Agrária e Justiça no Campo, Fórum Mundial ou Nacional de Edu-
cação, Fórum Social, são ilustrativos.
conselhos de políticas: formados por representantes da sociedade civil

e governamentais, participam do planejamento, monitoramento e fisca-
lização das políticas públicas, sendo instrumentos de controle das ações
do Estado pela sociedade civil. Os conselhos podem ser agrupados entre
consultivos, com poder de influir nas decisões dos gestores públicos, ou
deliberativos, com poder de decisão sobre os planos, ações e recursos das
políticas. Entre os conselhos deliberativos destacam-se o Conselho de As-
sistência Social, Conselho da Educação e o Conselho da Saúde.
conferência de políticas: espaço em que representantes do governo e da

sociedade civil estão reunidos para que haja a prestação de contas e ava-
liação de políticas públicas e, também, o planejamento de novo período
de gestão da política pública específica. As Conferências dos direitos da
pessoa idosa e de Segurança Alimentar que ocorrem nas esferas nacional,
estadual e municipal são exemplos.
orçamento com participação social: decisão coletiva sobre o destino e prio-

ridade de uso de recursos públicos disponibilizados para obras e serviços. As
experiências ocorridas em Porto Alegre e em Belo Horizonte ficaram conhe-
cidas nos anos 1990 pelo exercício do orçamento participativo, buscando in-
tegrar a população nas decisões sobre o investimento de recursos públicos.
iniciativa popular: proposição pela população de projeto de lei que deverá ser
aprovado, modificado ou rejeitado pelo poder legislativo. O projeto deve ser
subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo
menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos elei-
tores de cada um deles (CF/88, art. 61). São exemplos: projeto de lei de iniciativa
popular que prevê alterações à Lei de Inelegibilidades (o objetivo é impedir a
candidatura de políticos condenados por crimes graves); projeto de iniciativa
popular (contra crimes hediondos que altera o Código Penal), entre outros.
audiência pública: mecanismo de publicizacão e transparência dos atos

do Estado. Reúne população, representantes governamentais dos poderes
Executivo, Legislativo e o Ministério Público para apresentação e prestação
de contas de políticas, discussão de projeto de lei ou de atividades e servi-
ços governamentais de impactos econômicos e socioambientais.
plebiscito: instrumento de deliberação popular, por aprovação ou rejeição

(sim/não) antes de um ato governamental, lei ou alteração nesta. Um dos
plebiscitos no Brasil foi sobre monarquia ou república e presidencialismo
ou parlamentarismo de 1993.
referendo: instrumento de deliberação popular, por ratificação ou rejeição

(sim/não), após um ato governamental, lei ou alteração nesta. Um exemplo
é o referendo sobre a proibição do comércio de armas de fogo e munição
ocorrido em 2005.
No item a seguir estes princípios serão detalhados para os principais setores das
políticas sociais: assistência social, saúde, educação, habitação, previdência social, se-
gurança alimentar e nutricional. Complementados pelas políticas da família, da criança
e do adolescente; do idoso, bem como, pelas políticas de transferência de renda (pro-
gramas Bolsa Família13, Benefício de Prestação Continuada – BPC14 e Programa de Er-
radicação do Trabalho Infantil – PETI15), as quais são, geralmente, geridas pelos órgãos
públicos da política de assistência social.
13
Transferência de renda para famílias em situação de pobreza e extrema pobreza, com renda mensal de até R$120,00 por pessoa. Os valores pagos: de
R$20,00 a R$182,00, de acordo com a renda mensal por pessoa da família e o número de crianças e adolescentes até 17 anos.
14
Garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria
manutenção ou de tê-la provida por sua família.
15
Programa que visa contribuir para erradicar o trabalho infantil nas atividades perigosas, insalubres, penosas ou degradantes nas zonas urbana e rural.
105
Políticas sociais e princípios constitucionais
Nos artigos da CF/88 e legislação de cada política social16 observa-se alguns prin-
cípios do SBPS, como nos exemplos apresentados no quadro a seguir17:
Quadro 2 – Princípios do Sistema Brasileiro de Proteção Social de acordo

com a legislação referente às políticas sociais
Constituição Federal de 1988 e legislação social.

Políticas
Provisão Complemen- Competência
sociais/ Universali- Participação
Equidade pública taridade do partilhada e/ou
princípios dade social
estatal setor privado descentralização
do SBPS
Saúde CF/88, art. CF/88, art. 196 CF/88, art. CF/88, art. 197 CF/88, art. 198 CF/88, art. 198.
196 LOS, art, 2.º e 196 LOS, Tít – II-§2.º e LOS, art. 9.º LOS, art.37
LOS, art. 2.º e 7.º, IV LOS, art. 2.º art. 24
7.º, IV
Previdência CF/88, * * CF/88, art. 202 Lei 8213/1991 Lei 8213/91 art.
Social art. 201 art. 2.º VIII 2.º – VIII; 3.º e 7.º
Assistência CF/88, CF/88, LOAS, art. LOAS, art. 1.º; 9.º CF/88, art. 204-I CF/88
Social art. 203 art. 203 1.º; 5.º – III e 10.º LOAS, art. 5.º- I-III e 8.º art. 204-II
LOAS art. 4.º LOAS, art. 4.º LOAS, art. 5.º -II
e 16.º
Benefício de CF/88, ** CF/88, Decreto 6.214/2007 Decreto
Prestação art. 203-V art. 203-V art. 2.º 6.214/2007
Continuada Cap. V-art. 43
LOAS, Decreto Cap. III e IV
– BPC
art. 20: § 3.º 6.214/2007
Estatuto do art. 2.º

Idoso, art. 34
Programa de Portaria ** Portaria Portaria 2.917/2000 Decreto
Erradicação do 2.917/2000 2.917/2000 Itens 6 e 10 6.214/2007
Trabalho Infantil Itens 5.11 Itens 5.1; 5.4 e 7
– PETI e6
Bolsa Família Lei ** Lei Lei 10.836/2004, Lei 10.836/2004,

10.836/2004 10.836/2004 art. 8.º art. 8.º e 9.º
Art.8º
Educação CF/88, CF/88, art. 205 CF/88, art. CF/88, art. 206: III; CF/88, art. 211 LDB, art. 9.º § 1.º;
art. 205 e e 206: I e IV 205 e 208 209 e 213 LDB, art. 69 12 e 14: II
206: I e IV; LDB, art.5.º LDB, art. 3.º: V
208: I-III-IV-
VI-VIII e 213
§1.º
LDB, art.
12.º:V
16
LOS – Lei Orgânica da Saúde; Lei 8.213/91 para a Previdência Social; LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social; LOAS, art. 20 §3.º para o BPC; Portaria
2.917/2000 para o PETI; Lei 10.836/2004 para o Programa Bolsa Família; LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação; Lei 11.124/2005 para o SNHIS/Sistema
Nacional de Habitação de Interesse Social; LOSAN, Lei 11.346/2006 para o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional.
17
Agradeço a Fabiane Bessa pela indicação de alguns artigos da CF/88 e da legislação social.
Políticas
Provisão Complemen- Competência
sociais/ Universali- Participação
Equidade pública taridade do partilhada e/ ou
princípios dade social
estatal setor privado descentralização
do SBPS
Moradia e Ha- CF/88, art. 183, * * Lei SNHIS, art. Lei SNHIS, art. 5.º: VII CF/88, art. 23 Lei SNHIS,
bitação (de in- 187 e 191 7.º Lei SNHIS, art.4.º art. 4.º:I; 5.º: IV-V
teresse social) Lei SNHIS, e 10.º
art. 2.º: II e 4.º: II
“a” e “h”
Segurança ali- CF/88, art. LOSAN, art. 2.º; CF/88, art. 7.º; CF/88, art. 7.º LOSAN, art. 7.º e 9.º: II LOSAN, art. 8.º: III
mentar e nu- 208: VII 4.º: III e 8.º: I 200; 208 e 227 e 11.º: I-II
tricional LOSAN,
art. 4.º: III e
8.º: I
Da família CF/88 CF/88
arts. 226 a 230 art. 226 § 8º
Da criança e ECA, art. 3.º; * * CF/88, art. 227 CF/88, art. 227 ECA, art. 86 ECA, art. 89
adolescente 4.º e 23 ECA, art. 4.º ECA, art. 86
Do idoso C F / 8 8 , ** CF/88, art. 230 Estatuto do Idoso, Estatuto do Estatuto do Idoso,
art.203-V Estatuto do art. 46 Idoso, art. 46 art. 7.º
LOAS, art. 20: Idoso, art. 9.º
§3.º
Estatuto do
Idoso, art. 34
* A previdência social é política contributiva, isto é, destinada àqueles que contribuem (com algumas exceções
que a lei delimita).
* * Políticas destinadas a grupos sociais específicos: habitação de interesse social destina-se a pessoas com
baixa renda (priorizando ainda cotas para idosos, deficientes e famílias chefiadas por mulheres, dentre o
grupo identificado como o de menor renda); BPC destina-se a pessoas com deficiência ou idosos sozinhos
ou em famílias com renda mensal per capita até ¼ do salário mínimo; PETI possui critérios para concessão
de Bolsa e inclusão nos programas que conjugam renda e idade, entre outros; Bolsa Família estabelece
critério de renda e número de crianças e adolescentes na família; as políticas da criança e adolescente e do
idoso selecionam por faixa de idade e priorizam os grupos mais vulneráveis.
Importante ressaltar os avanços que estes princípios ordenadores imprimiram no

SBPS:
[...] a Constituição de 1988 surgiu como um marco na história da política social brasileira, ao ampliar Sistema Brasileiro de Proteção Social
legalmente a proteção social para além da vinculação com o emprego formal. Trata-se de uma
mudança qualitativa na concepção de proteção que vigorou no país até então [...]. Em primeiro lugar,
as novas regras constitucionais romperam com a necessidade do vínculo empregatício-contributivo
na estruturação e concessão de benefícios previdenciários aos trabalhadores oriundos do mundo
rural. Em segundo lugar, transformaram o conjunto de ações assistencialistas do passado [...] para a
construção de uma política de assistência social amplamente inclusiva. Em terceiro, estabeleceram o
marco institucional inicial para a construção de uma estratégia de universalização no que se refere às
políticas de saúde e à educação básica. (IPEA, 2007, p. 8)
Todavia, a despeito dos gastos com as políticas sociais terem crescido entre 1995-
2005, e apesar de terem sido ampliados o escopo e a cobertura das políticas sociais, há
ainda a persistente desigualdade de acessos e de garantias cidadãs entre os brasileiros. São

107
ilustrativos os casos da Assistência Social, cujos estreitos limites de renda domiciliar (até ½
salário mínimo per capita ou abaixo disto) para recebimento de benefícios pela população
(como no caso de BPC, Bolsa Família, PETI) diminuem a cobertura desta política que exclui
e não alcança parcela significativa da população de baixa renda, como por exemplo, os
que tenham rendimento per capita entre ½ e 1 salário mínimo; e da educação em que o
“Ensino Fundamental foi praticamente universalizado”, mas apenas “57% dos alunos matri-
culados conseguem concluí-lo” (IPEA, 2007, p. 9-16). Além disso, o Brasil continua muitíssi-
mo desigual em termos de renda18: no total de mais de 180 milhões de brasileiros cerca de
13 milhões podem ser classificados como indigentes e 57 milhões como pobres19.
Para avançar no campo do direito à proteção social é fundamental que na elabora-

ção de políticas e projetos sociais seja dada atenção aos princípios do SBPS constantes na
legislação referente à cada política social (conforme quadro 2). A elaboração de políticas
e projetos em cada área (alimentação, idosos, por exemplo) requer, além de conheci-
mento técnico, o reconhecimento das diretrizes éticas e legais.
TEXTO COMPLEMENTAR
O Sistema Brasileiro de Proteção Social:

legado histórico e ciclos recentes de reformas
(DRAIBE, 2003, p. 67-70)
São conhecidas as características do Sistema Brasileiro de Proteção Social,

construído entre 1930 e aproximadamente os anos de 1970: um sistema nacional
de grandes dimensões e complexidade organizacional, envolvendo recursos entre
15% e 18% do PIB, integrado por praticamente todos os programas próprios dos
modernos sistemas de proteção social – exceto o seguro-desemprego –, cobrindo

grandes clientelas, mas de modo desigual e muitíssimo insuficiente. [...]
Não é casual, portanto, que tal sistema tivesse baixos impactos redistributivos,
ou seja, praticamente nula capacidade de redução da secular desigualdade social. O
que é, em parte, coerente com a natureza mais geral do modelo ou o regime de Welfare
18
Para o Brasil o coeficiente de Gini é de 0,566 (2005), o que significa estar entre os países do mundo com maior nível de desigualdade de renda. Levaria mais
de 20 anos para o Brasil atingir a média de países com o mesmo nível de desenvolvimento, caso fosse mantido o ritmo da queda do coeficiente de Gini obser-
vado entre 2001 e 2005 (4,6%) (ARBIX, 2007; NERI, 2007).
19
São definidos como pobres os indivíduos cuja renda familiar per capita é inferior ao valor que corresponderia ao necessário para atender a todas as necessidades
básicas (alimentação, habitação, transporte, saúde, lazer, educação etc.), enquanto define-se como indigentes aqueles cuja renda familiar per capita é inferior ao
valor necessário para atender tão-somente às necessidades básicas de alimentação (ROCHA, 2006). A pesquisa Pobreza e Riqueza no Brasil Metropolitano do IPEA
(2008) define como indigente a pessoa com renda igual ou inferior a ¼ do salário mínimo ou R$103,75. Pobre é aquele com renda mensal igual ou menos que
metade do salário mínimo (R$207,50) e o rico é aquele pertencente a famílias de renda mensal igual ou superior a 40 salários mínimos (R$16,6 mil).
State aqui construído, de tipo conservador [...]. Não é difícil verificar aí um tipo de-
senvolvimentista de Welfare State, potente para estimular o crescimento econômico,
[...] mas socialmente pouco inclusivo (dada a ineficiência dos restritos programas uni-
versais) e não-seletivo (já que pouco ou mal focalizado nas camadas mais necessita-
das). Sobre esse sistema incidiram as mudanças que trato a seguir.
1980 e 1990: dois ciclos de reformas [...]

A agenda reformista do primeiro ciclo, como se sabe, é a da democratização.
Processada na primeira fase da Nova República, e simbolicamente encerrada com a
promulgação da Constituição de 1988, ganhou uma tradução particular no campo
das políticas sociais: a reforma do sistema de proteção sob a dupla chave de sua de-
mocratização e da melhora da sua eficácia. Em boa medida, [...] supunha um dado
reordenamento das políticas sociais, o qual respondesse às demandas da sociedade
por maior equidade e pelo alargamento da democracia social. Também a melhora da
eficácia das políticas inscreveu-se naquela agenda, uma vez que se reconhecia ser já
significativo o esforço de gasto que o país realizava na área social em face de seus
medíocres resultados. [...]
A Constituição de 1988 consagrou os novos princípios de reestruturação do

sistema de políticas sociais, segundo as orientações valorativas então hegemôni-
cas: o direito social como fundamento da política; o comprometimento do Estado
com o sistema, projetando um acentuado grau de provisão estatal pública e o papel
complementar do setor privado; a concepção da seguridade social como forma mais
abrangente de proteção e, no plano organizacional, a descentralização e a participa-
ção social como diretrizes [...].
Desmontar as estruturas que reproduziam e magnificavam as desigualdades e

introduzir, nas políticas sociais, mecanismos redistributivos fortes teriam exigido ir
muito além do que se logrou alcançar. Trocar efetivamente o rumo do nosso sistema
de proteção social, fazendo-o avançar em direção a um padrão mais inclusivo de Sistema Brasileiro de Proteção Social
Estado de Bem-Estar, teria exigido o estabelecimento de uma base mínima comum
de benefícios sociais [...].
Até aí não fomos, em 1988. Principalmente pela afirmação dos direitos sociais,
o sistema de proteção saiu fortalecido e ampliado das novas definições constitu-
cionais, sobretudo nas áreas de saúde e assistência social. Mas ainda era o mesmo
sistema histórico construído desde os anos de 1930 [...].

109
Anos 1990: o novo ciclo de reformas dos programas sociais
(DRAIBE, 2000, p. 8 e 53-54)
Explicitada em princípios de 1996, a estratégia de desenvolvimento social do go-

verno desenhava um conjunto de mudanças orientadas por três eixos:
o reforço dos serviços sociais básicos, de caráter universal, envolvendo os pro-

gramas de previdência social, saúde, educação, assistência social, habitação
e saneamento;
a ênfase nos programas de trabalho, emprego e renda, voltados para gerar

novas oportunidades de trabalho e eliminar formas socialmente discrimina-
tórias ainda prevalecentes no mercado de trabalho;
o destaque a programas prioritários, voltados para o combate à pobreza, mas

concebido como a mescla virtuosa entre programas universais e programas
focalizados.
Políticas sociais no início de século XXI

[...] foi bastante significativo o esforço destinado a melhorar e reforçar as insti-
tuições públicas da política social, principalmente nos serviços universais de saúde
e de educação, com resultados sociais importantes. Por sua vez, [...] programas de
enfrentamento da pobreza [...] desencadearam inovações significativas, entre elas a
preferência por programas de transferência direta às famílias [...]. Também no campo
do trabalho, emprego e geração de renda, foram desencadeadas com relativo suces-
so, políticas ativas de emprego e de crédito popular, outra forte inovação no cardá-
pio tradicional deste campo. O esforço institucional em prol da política social pode
ser visto também na manutenção e crescimento do gasto social, mesmo durante os

piores anos do ajustamento fiscal. [...] Entretanto, os duros indicadores de pobreza
e desigualdade apontam para os severos limites das políticas sociais, que esbarram
aqui em fenômenos estruturais de secular duração [...].
O Brasil não assistiu a um recuo do Estado no campo das políticas sociais. Como
vimos, não foi esse o conteúdo ou a orientação das reformas, que afinal têm regis-
trado resultados positivos no plano institucional, garantindo e ampliando o univer-
salismo e reduzindo razoavelmente as distorções do sistema.
Não é aí, então – num suposto recuo do Estado – que se deve buscar explicação
para os limites da política social frente às lacunas e fragilidades dos mecanismos de
proteção ao trabalho e, mais ainda, face à persistência da pobreza dos intoleráveis
níveis de desigualdade.
Após vinte anos de experimentação reformista, a experiência brasileira recente

na área social demonstra, uma vez mais, que as políticas sociais não podem tudo,
muito menos sozinhas. Escapa às suas capacidades [...] reverter níveis tão altos de po-
breza e desigualdade quanto os apresentados pelo Brasil, quando o meio econômico
em que opera é [...] de forte desemprego, de fragilização das situações de geração
sustentada de renda e de restrições fiscais tão duras, situação que fragiliza a elas pró-
prias, as políticas sociais, mesmo quando melhoradas e aperfeiçoadas por reformas.
ATIVIDADES
1. Qual a diferença das funções do Estado de Direito Liberal e do Estado de Bem-

Estar Social?
2. Por que é importante conhecer os principais princípios presentes nos artigos

da CF/88 e da legislação sobre direitos sociais para elaborar políticas e projetos
sociais? Sistema Brasileiro de Proteção Social

111
3. Pesquise em equipe um projeto social. Indique e justifique pelo menos três
entre os princípios estudados (universalidade, descentralização, compartilha-
mento com setor privado, equidade, participação social etc.) que podem ser
observados neste projeto. Escreva em uma página:
a. nome do projeto.
b. aponte três princípios e justifique por que a equipe considerou que o proje-
to apresentava cada um deles.

113
Projetos sociais: aspectos
teóricos e metodológicos
Projetos sociais
Projetos sociais visam intervir num fenômeno ou numa situação social, a fim de
obter mudanças positivas no sentido das concepções de direitos, qualidade de vida,
aquisições culturais, sustentabilidade ambiental entre outras, tal como os projetos im-
plementados por organizações não governamentais (ONGs), Estado e empresas priva-
das nos exemplos a seguir1:
Quadro 1 – Exemplos de projetos sociais desenvolvidos por ONGs
a) Nome do projeto: Disque Mulher Trabalhadora.
ONG (Organização Não Governamental) responsável: CAMTRA – Casa da

Mulher Trabalhadora.
Objetivo: o Disque Mulher Trabalhadora realiza atendimento telefônico que

orienta as usuárias do Disque para acessar os serviços gratuitos de atendimento a
mulher nas questões de violência doméstica, direitos sociais e saúde, possibilitando
assim uma maior democratização destes serviços. Procura também, através deste
atendimento, sensibilizar as usuárias a se envolver em ações e atividades que contri-
buam para o seu processo de autonomia e elevação da sua autoestima.
Público-alvo: mulheres trabalhadoras.
Área geográfica abrangida: Rio de Janeiro.
1
Para os exemplos não há a preocupação se os projetos elencados estão ativos ou não.

115
Resultados quantitativos e qualitativos alcançados: resolução de nove casos
de licença maternidade (nov./2000 a dez./2000); encaminhamento de 452 mulheres
às Delegacias Especiais de Atendimento a Mulher, Delegacias Regionais de Trabalho,
Sindicatos, Escritórios de Prática Jurídicas das Universidades públicas e privadas, Ge-
rências do INSS, Postos de Saúde e Hospitais Públicos.
b) Nome: Projeto Núcleo de Formação da Saúde, Educação, Trabalho e
Gênero.
ONG responsável: CDHMGB – Centro dos Direitos Humanos “Maria da Graça Braz”.
Objetivo: apresentar e discutir nos bairros questões relacionadas aos direitos hu-
manos, meio ambiente, cultura e gênero, bem como contribuir para a formação e orga-
nização de um processo educativo voltado à construção da cidadania, com resultados
multiplicadores; contribuir para o nascimento de políticas alternativas de saúde, traba-
lho e educação, baseadas na justiça e solidariedade, e que facilitem o acesso do públi-
co-alvo aos recursos oferecidos pelo Estado e ao controle destes mesmos recursos.
Público-alvo: homens, mulheres e jovens moradores dos bairros.
Área geográfica abrangida: cidade de Joinville.
c) Nome: Direito Socioambiental.
ONG responsável: ISA – Instituto Socioambiental.
Objetivo: contando com uma equipe de advogados, esse programa atua com
a proposição de ações judiciais e assessoria jurídica, bem como a produção de co-
nhecimento que sirva de parâmetro para a defesa dos povos indígenas, de popula-
ções tradicionais e do meio ambiente.
Público-alvo: população brasileira.
Resultados quantitativos e qualitativos alcançados: ações judiciais em
defesa dos povos indígenas, da preservação do meio ambiente; monitoramento e

discussão jurídica de projetos legislativos de relevância socioambiental.
d) Nome: Salvador, uma cidade deficiente?
ONG responsável: VIDA BRASIL–BA – Associação Vida Brasil.
Objetivo: garantir o direito de ir e vir para todo e qualquer cidadão na cidade de
Salvador (BA).
Público-alvo: as pessoas com mobilidade reduzida, as entidades de e para
pessoas com deficiência, os estudantes e profissionais do planejamento urbano, os
órgãos públicos de planejamento e de desenvolvimento social.
Área geográfica abrangida: cidade de Salvador.
Resultados quantitativos e qualitativos alcançados: diagnóstico do nível de
acessibilidade em Salvador; orientações fornecidas para serviços públicos e empre-
sas do setor privado; instrumentalização de representantes de oito associações de
pessoas com deficiência e de estudantes de arquitetura; sensibilização da sociedade
soteropolitana sobre o preconceito enfrentado pela pessoa com deficiência e sobre
a importância de uma infraestrutura urbanística acessível para todos.
e) Nome: Abrigo – dia para a população de rua.
ONG responsável: PRECAVVIDA – Centro de Prevenção e Recuperação: “O Ca-
minho, a Verdade e a Vida”.
Objetivo: melhorar a qualidade de vida das pessoas que vivem nas ruas em
situação de risco.
Público-alvo: homens (acima de 25 anos) vindos do interior do Paraná e outros
estados.
Área geográfica abrangida: Curitiba-PR.
Quadro 2 – Exemplos de projetos sociais desenvolvidos pelo estado (municípios)
(KAUCHAKJE, 2007)
Município Nome Objetivo Público-alvo
Vitória Projeto Utilizar o esporte e atividades alternativas como fonte de Crianças e adolescentes.
Escolinhas formação. Modalidades: futebol de campo, atletismo, fut-
de Esportes. sal, vôlei, natação, remo, vela, canoagem, ginástica olím-
pica, basquete, handebol, capoeira e dança.
Belo BH para Ampliar o horizonte de formação dos alunos ao explorar Crianças.

Horizonte crianças. a cidade como espaço de construção de identidades, sa-
Projetos sociais: aspectos teóricos e metodológicos

beres e culturas.
Brasília - DF Brinquedoteca. Resgatar a brincadeira proporcionando um espaço onde Crianças, na faixa etária de 02
a criança vivencia situações prazerosas, por meio de ativi- a 13 anos de idade.
dades lúdicas, assimilando valores.
Curitiba Câmbio Trocar resíduo reciclável por alimentos, melhorando a ali- População em geral, com
Verde. mentação familiar, principalmente em áreas mais caren- prioridade para os moradores
tes, com a colocação no mercado dos excedentes de safra de áreas carentes.
dos produtores da Região Metropolitana de Curitiba.
Porto Alegre Hortomercados. Organizar o comércio ambulante de hortigranjeiros no Vendedor ambulante e popu-
centro da cidade, acolhendo vendedores irregulares da lação circulante nas regiões
região central. dos terminais de ônibus.
Curitiba Alfabetizando Alfabetizar o público alvo, através dos voluntários capaci- Usuários do SUS com idade
com Saúde. tados pela Secretária Municipal de Educação. acima de 50 anos, na maioria
incluídos nos programas para
hipertensos, gestantes, dia-
béticos, entre outros.

117
Quadro 3 – Exemplos de projetos sociais desenvolvidos por empresas
a) Empresa: Samarco Mineração S. A.
Local: Guarapari-ES.
Projeto/Objetivos: SALVAMAR: reduzir os resíduos gerados pela atividade pes-

queira e turística na praia do Perocão, em Guarapari (ES), e nas praias do município
de Anchieta (ES). Promover a recuperação da diversidade de peixes e da qualidade
da água, por meio da reciclagem e reutilização do óleo queimado pelos motores de
barcos pesqueiros. O projeto também busca conscientizar pescadores e a comuni-
dade local da importância da preservação dos ecossistemas costeiros.
b) Empresa: Bank Boston Banco Múltiplo S.A.
Local: Russas-CE.
Projetos/Objetivos: PROJETO RUSSAS: mobilizar funcionários de suas agên-

cias em todo o Brasil para a participação voluntária no processo de erradicação do
trabalho infantil na cidade de Russas, (CE); estimular a doação de recursos financei-
ros destinados ao Fundo Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente daquele
município. Esses recursos foram convertidos em Bolsa-Escola para crianças e ado-
lescentes que trabalhavam em olarias; a ação proposta pelo Conselho de Direitos
da Criança e do Adolescente de Russas, apoio do escritório do UNICEF para o Ceará
e Rio Grande do Norte, coordenação pela Agência BankBoston de Fortaleza, com
respaldo técnico e político da Fundação do banco.
c) Empresa: Grupo Algar.
Local: Araguari e Uberlândia-MG.

Projeto/Objetivos: PROJETO EMCANTAR: difundir o conceito de responsabi-

lidade com a preservação do meio ambiente e o conhecimento das manifestações
de cultura popular existentes na região do Triângulo Mineiro, como Congada, Folia
de Reis, Carnaval e compositores anônimos. Incentiva a seleção e reciclagem do lixo
doméstico. Trabalho social com foco em Educação, desenvolvido pela Engeset (En-
genharia e Serviços de Telemática S.A.) no qual alunos, professores e membros da
comunidade participam semanalmente de oficinas, voltadas à promoção da cultura
popular, produção de textos e educação ambiental, tendo como instrumento peda-
gógico a música brasileira.
d) Empresa: Serasa S. A.
Local: São Paulo-SP.
Projeto/Objetivos: MAGIA DO RISO – Time de Voluntários do Processo Serasa

Social: o Magia do Riso tem como objetivo agregar artistas (Ser Serasa), possibilitan-
do a ampliação do conhecimento da cultura do palhaço/arte e sua relação com o
desenvolvimento no foco da assistência social. Ser Serasa é o profissional das diver-
sas áreas da Serasa que recebe treinamento básico específico para desempenhar,
com todo cuidado e eficiência, seu trabalho de recreação junto às crianças, jovens e
idosos, técnicas circenses, como malabares, truques de mágica e acrobacias.
e) Empresa: Yázigi Internexus.
Local: várias cidades brasileiras.
Projeto/Objetivos: CIDADÃOS DO MUNDO – INGLÊS PARA A COMUNIDADE:

criar oportunidade de aprendizagem do idioma inglês para crianças de comunida-
des, que vivem em condições socioculturais e econômicas desfavoráveis, além de
possibilitar a atuação voluntária dos alunos das escolas Yázigi.
Como observado nos quadros 1, 2 e 3, podemos afirmar que projetos sociais são
formas de planejamento, no sentido que planejar é antecipar um cenário desejável e
traçar objetivos diante de situações consideradas como negativas em termos sociais,
econômicos, culturais e políticos. Quer dizer, situações que são vistas por atores sociais
significativos (gestores públicos, movimentos sociais, ONGs, empresas, entre outros)
como necessitando e sendo passíveis de intervenção para a obtenção de mudanças.
Furtado (1999, p. 77) destaca a importância do planejamento para a construção

da realidade social, pois o planejamento significa “ter referências com respeito ao
futuro, portanto, usar a imaginação para abrir espaço.” Baptista (2000, p.13) entende
planejamento como “[...] processo permanente e metódico de abordagem racional e
científica de questões que se colocam no mundo social. [...] diz respeito, também, à
decisão sobre caminhos a serem percorridos pela ação e às providências necessárias à
sua adoção, ao acompanhamento da execução, ao controle, à avaliação e à redefinição
da ação.”
No conjunto do planejamento há planos mais abrangentes (políticas), programas

mais específicos e projetos inter-relacionados, conforme ilustrado pela figura 1.

119
(CEPAL, 1997).
POLÍTICA SOCIAL
PROGRAMA 1 PROGRAMA 2
PROJETO 1 PROJETO 2 PROJETO 3 PROJETO 4
Figura 1 – Relação entre política, programas e projetos sociais.
A diferença entre políticas, programas e projetos sociais é de magnitude e desdobra-

mentos. As políticas são propriamente planos com abrangência maior de território e popu-
lação e, também, que anunciam os objetivos e recursos para implementar as ações concre-
tas. Estas ações serão programadas em programas e projetos específicos. Pode-se dizer que
os planos das políticas2 são matrizes e dão diretrizes para programas e projetos sociais.
O plano fornece um referencial teórico e político, as grandes estratégias e diretrizes que permitirão
a elaboração de programas e projetos específicos, dentro de um todo sistêmico articulado e, ao
mesmo tempo, externamente coerente ao contexto no qual se insere. Em um plano, os problemas
são selecionados, estabelecendo-se áreas de concentração, e para essas áreas elaboram-se
programas que, não raro, derivarão em projetos. (CURY, 2001, p. 41)
Programas têm como referência as políticas, delimitando áreas, grupos popula-

cionais, objetivos, atividades e recursos, sendo que podem conter diversos projetos.
“O programa é o aprofundamento do plano, o detalhamento por setor das políticas e
diretrizes do plano. Podemos definir um programa como um conjunto de projetos que
buscam os mesmos objetivos. Ele estabelece as prioridades nas intervenções, ordena
os projetos e aloca os recursos setorialmente.” (CURY, 2001, p. 41)
Projetos especificam bem as áreas, os grupos sociais, os objetivos (que têm como
referência os programas e as políticas) a fim de realizar ações concretas. Desta forma,

[...] O projeto é a unidade mais específica e delimitada dentro da lógica do planejamento, é a unidade
mais operativa de ação, o instrumental mais próximo da execução. Na lógica do planejamento,
quanto maior o âmbito e menor o detalhe, mais o documento se caracteriza como um plano;
quanto menor o âmbito e maior o grau de detalhamento, mais ele terá as características de um
projeto. (CURY, 2001, p. 41)
No texto da CEPAL (1997, p. 5) projeto é definido como “a unidade mínima de

alocação de recursos que, através de um conjunto integrado de atividades pretende
transformar uma parcela da realidade, reduzindo ou eliminando um déficit, ou solucio-
nando um problema”.
2
Ver Plano Nacional da Política de Assistência Social <www.mds.gov.br>; Plano Nacional da Política de Educação <www.mec.gov.br>; e Plano Nacional da
Política da Saúde <www.saude.gov.br>.
Como noção geral é possível sintetizar que
[...] Um programa social é um conjunto de projetos; e uma política social, por sua vez, é um conjunto
de programas. Projetos e programas são a tradução operacional das políticas sociais. Um projeto
envolve ações concretas a serem desenvolvidas em um horizonte de tempo e espaço determinados,
restritas pelos recursos disponíveis para tal. (CEPAL apud; MACEDO-SOARES; SILVA, 2006, p. 767)
Portanto, políticas sociais sem programas e/ou projetos ficam no campo das idea-
lizações (não são operacionalizadas), porém pode haver programas que não são dividi-
dos em projetos e projetos com ligação direta com políticas sem fazer parte de um pro-
grama. O que é temerário, tratando-se de um Estado de Direito Social e Democrático3,
é que um projeto ou programa social seja desenvolvido sem referência a uma ou mais
políticas e, portanto, aos preceitos da legislação social4. No entanto, há projetos sociais,
cujo objetivo é justamente organizar debates e elaborar propostas de modificação na
própria legislação e no plano de alguma política, mas mesmo neste caso, não se trata
de desconhecimento ou descumprimento da legislação ou diretrizes da política. Tal
descumprimento ocorre, por exemplo, em projetos ligados à alimentação que são de-
senvolvidos com justificativa de ajuda a necessitados ao invés de direito de cidadãos.5
A figura 2 apresenta um exemplo fictício desta lógica do planejamento:

Política de Segurança
Alimentar e Nutricional
Programa Alimento Programa

é Cultura Abastecimento Social
Restaurante-modelo de Refeitório Comunitário

Feira Solidária Central Feira Solidária Ambulante
comidas e músicas típicas de comida e arte locais

Figura 2 – Exemplo para a relação entre política, programas e projetos sociais.
Em particular sobre os projetos sociais é consenso na literatura especializada que

projeto é um empreendimento planejado que consiste num conjunto de ações inter-
relacionadas e coordenadas para alcançar objetivos específicos dentro dos limites de um
orçamento e de um período de tempo estipulados. Projeto tem duplo aspecto: planeja-
mento e operacionalização direta (COHEN & FRANCO, 1993; ARMANI, 2000; TCU, 2000).
3
É possível falar de Estado de Direito Social e Democrático quando estão presentes, de maneira indissociável, duas condições: a função social do Estado de
modo a abranger direitos sociais e econômicos e, também, “a ideia de participação popular no processo político, nas decisões de governo, no controle da
Administração Pública” (DI PIETRO, 1998, p. 2).
4
Segundo Bessa (2007), nas políticas públicas o instrumento normativo do plano é a lei, na qual se estabelecem os objetivos da política, os instrumentos
institucionais de sua realização e outras condições de implementação.
5
Algumas vezes os argumentos para isso é que o projeto é realizado de forma voluntária ou por organizações que não recebem recursos do Estado para isto.
O primeiro argumento denota uma baixa cultura política em termos de noção cívica ou de cidadania (relativa aos direitos e deveres dos cidadãos ou da vida
em sociedade), o segundo demonstra desconhecimento de que as atividades sociais sejam elas realizadas por qualquer instituição, não podem contrariar as
regulamentações da área, neste caso, os artigos constitucionais e Lei sobre Segurança Alimentar e Nutricional.

121
Etapas e processos
Um projeto social possui dois ciclos com etapas e processos sequenciais (embora,
na realidade a sequência em cada ciclo possa se aglutinar ou alterar): o ciclo de desen-
volvimento e o ciclo de planejamento e elaboração.
Ciclo de desenvolvimento de projetos sociais

O desenvolvimento de um projeto social tem início em duas fontes principais: a)
demandas (de movimentos sociais, membros dos meios de comunicação, parlamenta-
res, gestores públicos, de ONGs e de empresas privadas, entre outros) que são dirigidas
às organizações do Estado ou da sociedade civil (as próprias ONGs e empresas priva-
das) para agir sobre uma situação social vista pelos demandatários como negativa so-
cioambientalmente ou como conflitante com os direitos sociais, econômicos, políticos,
culturais e ambientais de um grupo populacional; e b) indução da legislação social e
previsão no interior das políticas públicas, como no caso de projetos sociais vinculados
às questões de moradia, alimentação e garantia de renda que são direcionados pelas
legislações e planos das políticas de habitação de interesse social, segurança alimentar
e nutricional e de assistência social6, respectivamente.
Após o início as tarefas cruciais são: a) conhecer aspectos gerais sobre a situação
social, localidade e população-alvo (por exemplo, informações sobre a evasão escolar
entre crianças e adolescentes de uma região). Informações iniciais são encontradas nos
dados de órgãos de pesquisa como o Instituto Brasileiro de Pesquisa e Estatística (IBGE)
e em jornais ou documentos locais. Neste momento é importante uma primeira leitu-
ra dos indicadores sociais7 sobre o tema; b) indicar qual a direção da mudança que o
projeto terá a intenção de encaminhar, isto é, conceber um amplo objetivo geral); e c)
eleger uma proposta de projeto considerando, principalmente, o objetivo geral traça-
do e os recursos disponíveis ou possíveis de obter. Com isto, o processo de elaboração
do projeto foi desencadeado.
As fases completas do ciclo de desenvolvimento de projetos sociais são:
demanda social e política por ações numa situação social localizada e junto a
uma população delimitada;
6
Sobre isto é importante ver os artigos da Constituição Federal de 1988 contidos no capítulo – Da ordem social – e a legislação social, especialmente: Lei
da Previdência Social, Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), Lei Orgânica da Saúde (LOS), Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB, Lei da Segurança
Alimentar e Nutricional (LOSAN), Lei da Habitação de Interesse Social, Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) e Estatuto do Idoso. Consultar nos sites dos
Ministérios do governo brasileiro (Ministério da Saúde, Ministérios de Desenvolvimento Social, Ministério da Educação, entre outros), os Planos Nacionais
das Políticas Sociais (políticas da assistência social, da saúde, da educação etc.), bem como os Planos Estaduais e Municipais das políticas sociais nos sites dos
estados e das prefeituras.
7
Taxas de analfabetismo, mortalidade infantil, desemprego e índice de desenvolvimento humano, são alguns exemplos de indicadores. Segundo Jannuzzi
(2004, p.15) um “indicador social é [...] um recurso metodológico [...] que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanças que estão se
processando na mesma. [...] indicador social é um instrumento operacional para monitoramento da realidade social, para fins de formulação e reformulação
de políticas públicas”.
reconhecimento dos vínculos desta demanda com políticas e, às vezes, pro-
gramas sociais existentes;
análise preliminar da situação social;
indicação de um objetivo geral para um projeto direcionado a modificar a si-

tuação social;
conhecimento sobre recursos (humanos, materiais e financeiros) disponíveis

para o desenvolvimento do projeto ou possíveis de serem requisitados. Esta
solicitação pode ser dirigida ao órgão responsável pela realização do projeto,
agências externas de financiamento e/ou à população;
proposição e discussão sobre possíveis projetos que possam agir sobre a si-
tuação social que motivou a elaboração de um projeto social. As propostas
e discussões podem ser realizadas pela equipe responsável isoladamente ou
junto aos órgãos de financiamento e execução, e população envolvida. Isto
depende, entre outras condições, do grau de autonomia da equipe e da im-
plantação ou não de um processo participativo;
eleição de uma das propostas de projeto considerando, especialmente, a com-

binação entre adequação aos objetivos gerais, viabilidade em termos de re-
cursos e tempo disponíveis e aceitação cultural da proposta8;
planejamento e elaboração do projeto social9. A etapa de planejamento e elabo-

ração de projeto social desencadeia o segundo ciclo dos projetos sociais que
possui suas próprias etapas e processos (que serão apresentadas no tópico a
seguir);
aprovação final do projeto elaborado em forma de documento: pode ser feita

pela equipe, população destinatária e gestores de organizações envolvidas,

por exemplo;
implementação das condições necessárias para iniciar o projeto: compra de

material, treinamento da equipe, assinatura de convênios etc.;
execução: a execução das atividades deve ser monitorada continuamente

para controlar sua realização de acordo com o planejado, mas também, para
garantir sua reformulação quando a própria dinâmica da realidade e o apro-
fundamento do conhecimento sobre a mesma demonstrarem ser necessário;
8
Pode ocorrer que uma proposta aparentemente adequada ao objetivo geral, por exemplo, combater a subnutrição entre um grupo populacional, e viável
em termos de recursos (capacidade da equipe, equipamento e orçamento) e de cronograma, pode não ser a melhor escolha de projeto se a análise social em-
preendida demonstrar que há grande chance de rejeição, como no caso de uma proposta que contraria a cultura local ao incluir alimentos que são proibidos
pela religião da maior parte da população-alvo.
9
Na etapa anterior foi selecionada uma das propostas de projeto social, agora, trata-se de planejar detalhadamente e elaborar este projeto escolhido como
o mais viável.

123
avaliação: pode ocorrer durante e/ou no final do projeto a depender do que
foi planejado.
(BARBOSA; BUSTILLOS; SOEIRO, 1998. Adaptado)

ANÁLISE DA
SITUAÇÃO SOCIAL
(conhecimento da realidade)
PROJETO
PLANEJAMENTO OPERACIONALIZAÇÃO
(concepção e elaboração) (implantação e execução)
Figura 3 – Ciclo de desenvolvimento do projeto social.
Importante observar que no ciclo de desenvolvimento completo, conforme figura

e etapas descritas acima, há o momento do planejamento e elaboração do projeto, para
depois vir a sua implantação e execução. O planejamento e elaboração do projeto repre-
sentam um novo ciclo, com etapas e processos próprios, que será apresentado a seguir.
Ciclo de planejamento e elaboração do projeto social

O segundo ciclo é o de planejamento e elaboração do projeto social com as seguin-
tes etapas10:
identificação dos responsáveis pessoais e institucionais pelo projeto e articu-

lação da rede de parceiros;
análises (em profundidade) da situação social/objeto da intervenção11, da lo-

calidade onde o projeto será implantado, e sobre a população-alvo;
concepção sobre a justificativa (importância do projeto);
definição dos objetivos e metas12;
resolução sobre métodos e técnicas e detalhamento de atividades;

10
No capítulo seguinte será detalhado cada um destes itens do planejamento de projetos sociais.
11
Importante observar que o objeto do projeto é a situação social (o analfabetismo, a subnutrição, a insuficiência na educação ambiental, a negligência ou a
violência contra mulheres, crianças ou idosos) e não as pessoas ou grupos sociais que estão inseridas ou vivenciando esta condição. Pessoas e grupos sociais
são a população destinatária, alvo do projeto, e são sujeitos (com autonomia) em todo o processo.
12
Meta é a previsão da quantidade do que se pretende realizar, por exemplo, se um dos objetivos do projeto fosse reduzir a evasão escolar na escola do bairro
X, a meta poderia ser redução de 80% das evasões. Claro que o estabelecimento das metas depende de estudos prévios sobre a situação e quantidade de
recursos que o projeto possui.
composição da equipe ou recursos humanos necessários;
registro dos materiais e equipamentos existentes e necessários;
programação sobre os recursos financeiros disponíveis e/ou a serem

solicitados;
deliberação sobre modo de gestão do projeto;
eleição do tipo de avaliação; e
previsão do tempo de execução de cada fase do projeto (cronograma).
No processo de planejamento de um projeto social tem destaque a fase de análise

da situação que será objeto da intervenção, da localidade espacial de sua implantação
– região(s), cidade(s), bairro(s) etc., e sobre a população-alvo. Quanto mais profundos
o estudo e a análise dos indicadores e fatores sociais, econômicos, políticos e culturais
que influem e incidem sobre a situação vivenciada pela população na localidade espe-
cífica, melhor serão delineados os objetivos, as alternativas técnicas e de atividades a
serem executadas para seu alcance, assim também, melhor o planejamento de recur-
sos necessários.
Entre autores e executores de projetos sociais pode haver diferença de entendi-

mento quanto ao arranjo dos itens no planejamento ou quanto ao que é entendido
como etapas ou momentos de destaque, todavia, todo projeto social é compreendi-
do como empreendimento planejado que apresenta os seguintes aspectos: objetivos
bem delimitados, identificação precisa da localização e da população as quais o proje-
to se destina e definição da data de início e término.
Projetos sociais

(COUTINHO; MACEDO-SOARES; SILVA, 2006)
Um projeto social busca, por meio de um conjunto integrado de atividades,

transformar uma parcela da realidade, reduzindo ou eliminando um déficit, ou solu-
cionando um problema, para satisfazer necessidades de grupos que não possuem
meios para solucioná-las por intermédio do mercado. [...]
As duas maneiras mais usuais de se classificar os projetos são: com relação ao

seu objeto principal (saúde, educação, meio ambiente, cultura) ou com relação às
características distintivas da população-alvo (crianças, adolescentes, portadores de
deficiência, idosos). [...]

125
Pode-se imaginar que quanto maior for o âmbito de comportamentos que se
deseja impactar, das atitudes a serem modificadas e dos valores a serem estabeleci-
dos, maior será a necessidade de interação entre a população-objetivo e os opera-
dores do projeto, com maior discricionariedade no plano da gestão, gerando uma
maior necessidade da criação de mecanismos para participação da população. [...]
projetos só existem porque também há populações situadas em um contexto histó-
rico, cultural, ambiental e socioeconômico específico, com necessidades a serem sa-
tisfeitas. Os projetos não se situam nesse contexto de forma isolada. Provavelmente
existirão outras ações e instituições que intencionam atacar os mesmos problemas,
de forma direta ou indireta, articuladas ou não com o projeto em questão. Ademais,
são de fundamental relevância a atuação do poder público e a forma de interação
do projeto com suas diversas esferas.
Portanto, o projeto, [...] é resultante de uma rede de relacionamentos entre a

principal empresa fomentadora, as empresas e instituições parceiras no projeto (or-
ganizações sem fins lucrativos, órgãos e instâncias governamentais), a comunidade
ou comunidades envolvidas ou beneficiadas e outros projetos que tenham ações
complementares às suas. Todas essas relações acontecem em um contexto mais
amplo – o macroambiente. [...]
Um projeto social é um conjunto de ações que têm por propósito provocar im-
pactos sobre indivíduos ou grupos denominados população-alvo ou beneficiários,
que compreendem uma determinada destinação de recursos e responsabilidades
em um período de tempo determinado.
ATIVIDADES
1. Explique o que são projetos sociais.
2. Qual a diferença entre políticas, programas e projetos sociais?
3. Em equipe, escolha um projeto social, observe a população-alvo e os objetivos

do projeto. Escreva em até duas páginas:
a. nome do projeto;
b. população-alvo;
c. objetivos.
Após isso, responda: este projeto social está relacionado com qual(is) política(s)
social(is)? Por quê?

127
Rede de parceiros e o planejamento
de projetos sociais
O desenvolvimento do projeto social é marcado por dois momentos: planejamen-
to e operacionalização (que significa a implantação e a execução). Estes dois momen-
tos são complementados pela etapa da análise da situação social e pela avaliação.
(BARBOSA; BUSTILLOS; SOEIRO,

1998. Adaptado.)
PROJETO
(concepção (implantação
e elaboração)
e execução)
O momento do planejamento é de fundamental importância, pois nele são pre-

vistos as técnicas, as atividades e os recursos destinados à execução e à avaliação. No
desenrolar do processo do planejamento também é elaborado um documento que
registra as principais informações sobre o projeto e orienta sua execução.
Entre autores e executores de projetos sociais pode haver diferença de entendi-

mento quanto ao arranjo dos itens no planejamento ou quanto ao que é entendido
como etapas ou momentos de destaque, todavia, todo projeto social é compreendi-
do como empreendimento planejado que apresenta os seguintes aspectos: objetivos
bem delimitados, identificação precisa da localização e da população as quais o proje-
to se destina e definição da data de início e término.
As fases principais no planejamento de um projeto social são desenvolvidas para

manter um contínuo acúmulo de informações, decisões e realizações. Este capítulo
aborda a primeira etapa, conforme destacado a seguir:
identificação dos responsáveis pessoais e institucionais pelo projeto e articulação

da rede de parceiros;
análises da situação social/objeto da intervenção, da localidade onde o proje-

to será implantado, e sobre a população-alvo;
129
definição dos objetivos e metas;
averiguação dos materiais e equipamentos existentes e necessários;
programação sobre os recursos financeiros disponíveis e ou a serem

solicitados;
A depender da dinâmica de cada projeto social estas fases podem seguir uma
ordem sequencial diferente e outro arranjo do conteúdo. Por exemplo, num projeto
social pode ser importante que a definição afinada dos objetivos seja elaborada após o
início das atividades junto à população-alvo, e isto não compromete o desenvolvimen-
to do projeto desde que nele esteja incluído planejamento com objetivo de atender as
especificidades da realidade social em questão.
Identificação dos responsáveis pelo projeto

e a articulação de parceiros em rede
Nesta etapa de um projeto social são identificadas e descritas as instituições res-
ponsáveis pelo projeto, as pessoas que respondem por ele, e também, a rede de par-
ceiros para seu desenvolvimento.
As parcerias são estabelecidas entre organizações: 1) da sociedade civil organiza-

da, tais como: organizações não governamentais (ONGs) e movimentos sociais; 2) do
Estado: secretarias, empresas e outros órgãos estatais; 3) empresariais: empresas com
fins lucrativos que colaboram em projetos; e 4) de associações e grupos sociais locais
como associações de bairro, incluindo as igrejas. Estas instituições podem ser locais,
nacionais, internacionais e transnacionais (como os órgãos ligados à Organização das
Nações Unidas – ONU).
Uma rede social1 formada a partir de ações sociais em torno do direito à habitação
em Curitiba- PR (KAUCHAKJE, ULTRAMARI, 2007b) permite visualizar a articulação de
organizações locais, nacionais, internacionais e transnacionais (como no caso de agên-
cias da Organização das Nacões Unidas – ONU).
Tabela 1 – Rede social relativa ao direito à habitação em Curitiba
1 Terra de Direitos (localizada em Curitiba).
(KAUCHAJE, ULTRAMARI, 2007b)

2 Moradia e Cidadania (representação em Curitiba).
3 COHABCT – Companhia de Habitação Popular de Curitiba.
4 Ambiens Sociedade Cooperativa (localizada em Curitiba).
5 Fórum Nacional pela Reforma Agrária e Justiça no Campo.
6 Justiça Global.
7 Observatório de Políticas Públicas do Paraná (localizada em Curitiba).
8 CPT – Comissão Pastoral da Terra (representação em Curitiba).
9 MST – Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra.
10 MNLM – Movimento Nacional de Luta pela Moradia.
11 MNDH – Movimento Nacional de Direitos Humanos.
12 Fórum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos.
13 Plataforma DHESCA – Direitos Humanos, econômicos,
sociais, culturais, ambientais (representação em Curitiba).
14 Secretaria de Estadual de Desenvolvimento Urbano e Habitação – D.F.
15 INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária.
16 FASE – Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional.
17 MTL – Movimento Terra Trabalho e Liberdade.
18 Associação Brasileira de Reforma Agrária – ABRA.
Rede de parceiros e o planejamento de projetos sociais

19 Cáritas Brasileira.
20 La Via Campesina.
21 Secretaria de Assuntos Fundiários do D.F.
22 MLST – Movimento de Libertação dos Trabalhadores Sem-Terra.
23 CEF – Caixa Econômica Federal (agências em Curitiba).
24 BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento.
25 Banco do Estado de Sergipe.
26 Observatório das Metrópoles.
27 UN-Habitat – Programa das Nações Unidas para Assentamentos Humanos (ONU).
28 Fundação Ford.
1
As redes sociais hoje são compreendidas como “comunidades, virtual ou presencialmente constituídas” que operam em escala local, regional, nacional e
internacional, com o objetivo de troca de informações, “articulação institucional e política e para a implementação de projetos comuns” (RITS, 2006, p.1). Dito
de outro modo, as ONGs se articulam com movimentos sociais em “redes e fóruns, locais, regionais, nacionais ou internacionais. As redes podem se articular em
torno de pontos comuns, como por exemplo, uma ação coletiva, temas ou identidades” (ABONG, 2006, p.1).

131
29 Solidaridad – Org. de cooperação para o desenv. da América Latina, Ásia e África.
30 ICCO – Interchurch Organization for Development Cooperation.
31 EED – Evangelischer Entwicklungsdienst e.V.
32 (Onze –Onze) 11. be Noord – ZuidPortaal.
33 Rede Social de Justiça e Direitos Humanos.
34 MISEREOR – Hilfswerk der katholischen Kirche.
35 Fastenopfer - Acção Quaresmal Suíça.
36 OXFAM – Oxford Committee for Famine Relief.
37 FINEP – Financiadora de Estudos e Projetos.
38 Christian AID.
39 NOVIB – Netherlands Organization for Development Cooperation.
Gráfico 1 – Rede social relativa ao direito à habitação em Curitiba

7
(KAUCHAKJE, ULTRAMARI, 2007b)

29
36
27
37 4
30
35
32 34 39
26
28
38
6 1
31
16
10
18 22
14
17
33 15
13 25
20
19 21
23 24
11 8
12 2
O artigo de Kauchakje e Ultramari (2007b) discute a tabela e o gráfico nos seguin-

tes termos:
O universo dos agentes organizacionais desta rede de habitação pode ser dis-
posto em dois conjuntos: as organizações sociais no campo de direitos, representa-
das pelos órgãos do Estado (independentes de seus agentes individuais e gestores
particulares), ONGs movimentalistas, fóruns e movimentos sociais, principalmente; e
as organizações sociais no campo da benesse e da ajuda, representadas pelas ONGs
filantrópicas e empresariais e igrejas, por exemplo.
Especificamente as ONGs podem ser classificadas como: movimentalistas – no

geral têm relações com movimentos sociais, mas também, podem estar articuladas a
setores de partidos políticos, igrejas e empresas cujos propósitos sociopolíticos vão em
direção à democratização social e política; filantrópicas – associações que têm missão e
motivação humanitária para a ajuda e proteção aos considerados necessitados e caren-
tes. Podem ser laicas ou confessionais; confessionais – associações que atuam orienta-
das por princípios religiosos, em especial da caridade, numa relação estreita com igrejas
e; empresária – associações vinculadas às ações de responsabilidade social empresarial,
que no geral, atuam em projetos de cunho humanitário e em ações socioambientais.
Com estas classificações, observa-se no gráfico e na tabela o predomínio de agen-

tes organizacionais que parecem ter o objetivo de assegurar e/ou atuar na defesa de
direitos. Inclusive a figura demonstra maior centralidade nas inter-relacões de: uma
ONG movimentalista – Terra de Direitos; um Fórum – Fórum Nacional de Reforma Agrá-
ria e Justiça no Campo, e da Pastoral da Terra – CPT, demonstrando, por um lado a den-
sidade de relações políticas do tema urbano e rural, e por outro, o universo da sub-rede
movimentalista e de suas afinidades ideológicas.
Um contraponto é a posição da ONG Moradia e Cidadania, fundada por iniciativa

de funcionários da Caixa Econômica Federal – CEF, que disponibiliza recursos humanos
e materiais para seu funcionamento (configurando uma espécie de ONG governamen-
tal). Esta ONG se articula ao Movimento Nacional de Luta pela Moradia, INCRA, Secre-
taria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Habitação do Distrito Federal, e BNDES,
Banco do Estado de Sergipe e à própria CEF.

Destaca-se, também, o Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra como um movi-
mento social bem articulado na rede e a Cáritas brasileira, como apoio importante para
agentes sociais voltados à questão da terra e direitos humanos.
Os agentes ligados diretamente à defesa dos direitos humanos formam uma sub-
rede com conexões entre si e, especialmente, com ONGs, pastoral e movimentos so-
ciais vinculados à questão da terra. Relevante nesta rede é a Federação de Órgãos para
a Assistência Social e Educacional – FASE, que tem tradição no Brasil no campo das
ações sociais e defesa de direitos.
Nesta rede de habitação, a ONG Terra de Direitos é a que possui mais laços com
agentes organizacionais localizados geograficamente na cidade de Curitiba-PR, em
especial com aqueles com os quais partilha identidade e a temática dos direitos hu-
manos. E são estes agentes conectados entre si – Terra de Direitos, Pastoral da Terra
e Dhesca que também mantêm mais inter-relações com as organizações estaduais,
nacionais e internacionais da rede.
133
Em termos gerais os resultados sobre esta rede sugerem uma forte interação entre
agentes organizacionais do tipo organizações não governamentais, fóruns e movimen-
tos sociais, conectados em torno da temática dos direitos humanos. As organizações
internacionais e nacionais que firmam inter-relações de apoio são ligadas às Igrejas,
órgãos governamentais ou privados que têm interesse em dar suporte às ações de
defesa dos direitos humanos e atendimentos aos grupos sociais, cujos direitos estão
sendo violados.
A tabela, o gráfico e os comentários mostrados acima têm a função de ilustrar

como, na atualidade, as organizações sociais estatais, não governamentais, movimen-
tos sociais e empresas do setor privado estão interconectadas local e internacional-
mente. A despeito da diversidade de características e de objetivos destas organiza-
ções, a articulação formando uma rede (conforme demonstrado no gráfico) ocorre,
principalmente, em torno de projetos a serem realizados.
Um fator importante na articulação de uma rede é a formalização dos termos da

parceria para que as responsabilidades estabelecidas sejam efetivadas no desenvolvi-
mento do projeto. Nas parcerias entre Estado e organizações sem fins lucrativos são
firmados convênios, contratos de gestão ou o termo de parceria. Aliás, formalmente o
termo de parceria somente se aplica às Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIPs)2, conforme a argumentação de Pannunzio (2008, p.1).
Atualmente, o Poder Público dispõe de três principais instrumentos para formalizar uma parceria
com organizações sem fins de lucro: o convênio, o termo de parceria e o contrato de gestão. O
convênio é o instrumento utilizado para a execução descentralizada de qualquer programa de
trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação. [...]
O termo de parceria é voltado ao fomento e execução das atividades definidas como de interesse
público [...] Apenas aquelas organizações que cumprirem os requisitos legais e sejam qualificadas
como OSCIP (Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público) pelo Ministério da Justiça é
que estão aptas a celebrar a parceria com o Poder Público. O contrato de gestão tem por objetivo a
formação de parceria para o fomento de organizações que prestam serviços públicos não-exclusivos
do Estado: ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do
meio ambiente, cultura e saúde. [...] Para firmar um contrato de gestão, a organização deve ter sido
previamente qualificada como OS (Organização Social) pelo ministério correspondente.
A rede de parceria não é apenas formada com órgãos do Estado, ONGs e empre-
sas privadas, mas também pode ser ampliada junto aos membros e organizações da
própria localidade em que o projeto será implantado.
Segundo Kauchakje, Delazari e Penna (2005), numa determinada localidade espa-

cial existem redes sociais previamente articuladas que podem ser acionadas e poten-
cializadas para o desenvolvimento do projeto social, são as chamadas:
rede de pertencimento formada por pessoas com laços familiares, de vizinhan-

ça e de credo religioso;
2
Segundo Simões (2006, p. 386) “as OSCIPs são organizações privadas, cujas atividades o Poder Público reconhece serem de interesse público”. Estas atividades
podem ser execução de projetos e programas ou mesmo “serviços intermediários ou os de apoio a outras organizações sem fins lucrativos e a órgãos do setor
estatal que atuem em áreas afins”.
rede associativa formada por grupos e associações dedicadas à cooperação
mútua, realização de atividades lúdicas ou de trabalho comunitário, associa-
ções de bairro (denominadas Associações Comunitárias de Bairro); movimen-
tos sociais (locais, nacionais ou internacionais) mobilizados localmente e por
ONGs;
rede de órgãos e equipamentos do Estado ligados às políticas públicas (secreta-

rias municipais, unidades de saúde, escolas, centros de assistência social etc.); e
rede de responsabilidade social empresarial que conjuga as empresas do setor

privado com ações sociais.
Para a articulação de uma rede de parceiros em torno de um projeto social é ne-

cessário, também, identificar o tipo de parceria que é possível estabelecer com cada
uma das organizações sociais interessadas. Conforme tratado por Kauchakje e Delazari
(2007a), as parcerias são principalmente dos seguintes tipos:
parceria temática: constituída pelas organizações que expressam certa cons-

tância de propósitos declarados, tanto em termos de missão/tema das ações
quanto de objetivos, e têm atividades direcionadas para a mesma temática
(saúde da criança, meio ambiente, moradia etc.). Neste caso, não é preciso que
haja identidade de valores, podem ser parceiros num mesmo tema uma ONG
de filantropia articulada a outra com propósitos de luta por direitos, pois, a
articulação dá-se pelo tema e não pelo ideário;
parceria identitária: organizações com atuação no mesmo campo temático

com compartilhamento de valores, ideários, concepções políticas, causas so-
ciais e ou/projetos societários, como, por exemplo, uma ONG ligada ao direito
à terra e um movimento social com os mesmos propósitos;

parceria em projeto: organizações com cooperação mútua para a realização
do projeto. Realizam ações conjuntas para o desenvolvimento do projeto. Os
parceiros em projeto não são, necessariamente, parceiros identitários (confor-
me entendimento mencionado anteriormente);
parcerias de apoio e colaboração: organizações sociais que oferecem recursos

financeiros, materiais e humanos para que outras organizações possam de-
senvolver e realizar projetos sociais.
Em resumo, a rede de parceiros de um projeto social é formada, principalmente

pela articulação entre organizações que tratam de um mesmo tema; possuem ativi-
dades sociais afins (com objetivos, ideário ou público-alvo semelhantes), formando a
parceria em projetos; ou que se articulam para buscar e dar apoio para a realização de
projetos.

135
Desta forma, numa mesma rede há:
organizações articuladas em torno de projetos numa mesma temática, tais

como ONG internacional realizando trabalho de economia solidária (com
trocas de materiais artesanais e de prestação de serviços entre os participan-
tes); prefeitura que desenvolve um projeto de estágio em órgãos públicos para
jovens de 18-25 anos inseridos em família de baixa renda; movimento nacio-
nal dos trabalhadores que tenha ações de orientação sobre direitos; empresa
privada cuja ação social é a oferta de curso de formação profissional; e grupo
no interior de uma Igreja que tem como tarefa divulgar informações sobre
vagas de trabalho e emprego;
organizações sociais com projetos afins como no caso da articulação de or-

ganizações voltadas para atender crianças, na qual cada uma atuaria numa
das áreas como de saúde, educação, proteção contra a violência e exploração
sexual, alimentação, saneamento, complementação de renda familiar etc.; e
organizações sociais que oferecem apoio e colaboração (com recursos finan-

ceiros, materiais ou humanos) para o desenvolvimento de um projeto social.
Sintetizando um pouco mais as características das parcerias, destaca-se que é im-

portante observar a diferenciação mencionada entre os parceiros para o trabalho con-
junto (parceria no projeto), e parceiros que apoiam para que o trabalho seja realizado
(parceria de apoio).
Também é necessário conhecer as diferenças de competências e de recursos de

cada organização- -parceira, além de suas concepções sobre direitos, situação social e
população-alvo do projeto social. Por isso, a formação de rede de parceiro, por um lado,
traz o risco de conflitos, mas, por outro, mobiliza esforços e cooperação que ampliam o
alcance dos objetivos de um projeto e potencializam seu caráter democrático.
Rede de parcerias: Estado e organizações

da sociedade civil local e internacional
Na rede de parceiros para o desenvolvimento de um projeto social, o Estado
figura apenas como um dos componentes, ainda que um componente privilegiado
em termos de seus recursos e competências para legislar e planejar as políticas das
quais os projetos fazem parte.
Por isso, é importante frisar; Estado e sociedade civil não se confundem em com-
petências e atribuições na direção política, pois ao Estado cabe o âmbito legislativo, de
regulamentação e administrativo que impactam a vida cotidiana das relações privadas
e econômicas; e a sociedade civil pode renovar o sistema político por meio da introdu-
ção de temas e demandas que modificam as próprias legislações e políticas. O interes-
se por temas e demandas para elaboração de projetos sociais extrapolam as fronteiras
locais e nacionais, formando uma rede conectada nacional e internacionalmente.
Porém, junto com recursos, projetos e apoios das organizações internacionais há

um risco de que haja, também, uma ingerência sobre as prioridades locais, isto é, al-
gumas vezes pode ocorrer que as agências internacionais ao invés de atender às ne-
cessidades locais, exigem que os recursos sejam aplicados de maneira determinada
externamente. Mais especificamente, as articulações entre organizações locais e in-
ternacionais podem, inadvertidamente, acabar por legitimar “uma hierarquia moral
no mundo contemporâneo, segundo a qual, instituições, valores e formas culturais de
vida vigentes nas sociedades situadas na região do Atlântico Norte constituem mode-
los de aplicação geral” (COSTA, 2003, p.15). Por isso:
Com efeito, a nova agenda social global decorre, fundamentalmente, das experiências de umas
poucas sociedades civis nacionais que dominam o mundo global das ONGs. Assim, o risco sério [...]
é o de buscar difundir, mundialmente, as experiências, as formas de percepção e os valores de uma
meia dúzia de sociedades civis específicas. (COSTA, 2003, p. 10)
Apesar de concordar sobre a existência deste risco, considero, entretanto, que as

sociedades e Estados que recebem o auxilio das organizações internacionais não são
apenas reprodutores, mas são produtores das ações e projetos sociais e têm autono-
mia para interagir e direcionar mudanças de maneira criativa a partir de seu próprio
contexto social.
De toda forma, nos dias de hoje, a elaboração de projetos sociais exige o envolvi-

mento de organizações sociais, movimentos sociais e empresas locais, internacionais,
e transnacionais (como a ONU e suas agências) que fogem do âmbito exclusivamen-
te estatal; entretanto, é a primazia do Estado para elaborar e implementar projetos
sociais em parceira com outras organizações locais e internacionais que estabelecem
os termos para a garantia de direitos, porque este é o caráter do Estado Democrático
de Direito que tem como uma de suas funções disponibilizar recursos e políticas que
atendam aos direitos de cidadania.

137
TEXTO COMPLEMENTAR
Parceiros em projetos e as condições para a execução

das atividades e o cumprimento dos objetivos
(BARBOSA; BUSTILLOS; SOEIRO, 1998)
Projetos multissetoriais integrados

Nas áreas de baixa renda encontram-se reunidas praticamente todas as moda-
lidades de problemas de natureza social. [...] Nestas áreas, a mortalidade infantil é
elevada, os índices de analfabetismo são altos, o desemprego e o subemprego estão
presentes, a falta de acesso à educação e à saúde realimentam a pobreza, enfim,
criam o círculo vicioso da degradação humana, tanto econômica quanto social, pro-
duzindo a exclusão e a redução sistemática da produtividade. [...]
A percepção integrada do fenômeno demanda uma pluralidade de conheci-

mentos específicos para tratar, da forma mais abrangente possível, uma questão
que inclui vários aspectos. Pode-se citar um exemplo simples: para se promover a
saúde, deve-se também tratar da água, do esgoto, do lixo, da alimentação, do meio
ambiente e da educação. [...]
E é a partir de um conhecimento detalhado de cada área, com o diagnóstico pre-

ciso dos seus problemas socioambientais e o levantamento das expectativas de sua
população, que se torna possível estabelecer o conjunto de medidas mais adequado
à transformação das circunstâncias degradadoras, que confinam à subcidadania. [...]
É preciso que no planejamento da mudança os diversos setores interessados

participem das decisões, postura fundamental para a democratização e garantia de
sustentabilidade do processo e a qualidade das soluções. [...] No vértice do processo
está o estímulo à participação comunitária, entendida como mecanismo de promo-
ção individual e social [...].
As etapas e a dinâmica de projetos multissetoriais integrados
A partir da constatação de determinada situação-problema e do comprometi-
mento com o encaminhamento de uma solução, pode-se considerar iniciado o pro-
cesso de desenvolvimento de um projeto multissetorial integrado, cujas três etapas
básicas – diagnóstico, elaboração e operacionalização – apresentam uma sequência
lógica inicial e, ao longo de todo o projeto, vão sendo revisitadas ou desenvolvi-
das em paralelo. A constante revisão tem por objetivos o melhor detalhamento das
ações, a avaliação do cumprimento de metas, a correção de rumos, a detecção de
novas oportunidades e o subsídio para decisões [...].
Aspectos metodológicos
[...] pressupostos básicos dos projetos multissetoriais integrados: visão multisse-
torial, com a análise abrangente da realidade [...]; ações integradas, com a definição
de estratégias de atuação mais adequadas à superação do problema que se deseja
enfrentar; e singularização do problema, enfatizada pela participação comunitária [...]
principais aspectos que devem ser considerados na construção do projeto

multissetorial integrado:
definição clara da situação-problema e sua delimitação no espaço físico;
diagnóstico multidisciplinar integrado;
formulação do projeto, articulando diversas soluções complementares;

desenvolvimento de processos participativos da comunidade;
gerenciamento;
acompanhamento e avaliação dos resultados e metas estabelecidos; e
manutenção e sustentabilidade das transformações promovidas. [...]
O projeto deve caracterizar a situação-problema já de forma integrada, veri-

ficando a organização social, econômica e política existente. O conhecimento dos

139
problemas deve ser precedido de pesquisa sobre a situação e demandas sociais
existentes, o potencial dos fatores produtivos da região, as intervenções existentes,
em andamento e a serem realizadas e os planos, programas e projetos de governo
existentes e em que estágio se encontram. O projeto deve ter, também, uma meto-
dologia integrada para elaboração, operacionalização, acompanhamento e avalia-
ção do próprio projeto, com envolvimento permanente da população.
A concepção do projeto se dará a partir do diagnóstico e do consenso quanto

aos problemas a serem atacados, com a elaboração do plano estratégico e as solu-
ções nele propostas.
Na definição da estratégia de gerenciamento do projeto são negociados, entre

os diversos agentes e parceiros locais, os acordos básicos fundamentais à execução
das atividades, bem como o cumprimento das metas estabelecidas.
Para facilitar a ação integrada dos demais agentes e parceiros locais, é indispen-
sável a criação de um grupo de gerenciamento, com a finalidade de acompanhar, de
forma articulada e sistemática, as atividades do projeto multissetorial integrado na
área escolhida, o que envolve monitoramento, controle e registro da evolução dos
diferentes conjuntos de ações implantadas, permitindo avaliar os impactos do pro-
jeto na resolução das carências da área. Além disso, o monitoramento fornecerá sub-
sídios para a definição de possíveis redirecionamentos das ações e estratégias ado-
tadas, especialmente quando do seu término e expansão para outras localidades.
Finalmente, a manutenção e a sustentabilidade das transformações promo-

vidas dependerão da precisão do diagnóstico, da verificação do atingimento das
metas propostas, da integração das ações, das negociações estabelecidas nos pro-
cessos participativos, da efetividade das soluções propostas e da apropriação dos
resultados pela comunidade.
O projeto será produzido pela articulação entre o conhecimento da realidade,

a concepção das soluções propostas e a estratégia de operacionalização. [...] Obser-
vou-se que são vários os fatores críticos de sucesso para este tipo de programas ou
projetos:
estar baseado num diagnóstico que aborde problemas e dificuldades, bem

como potencialidades e oportunidades, no qual os beneficiários tenham
participado diretamente;
contar com uma delimitação física clara da área objeto de atuação, para me-
lhor focar o projeto e facilitar a observação e as avaliações posteriores;
conceber o mapeamento e levantamento de dados num sistema informa-
tivo integrado, que possa fornecer uma análise agregada da realidade, com
cruzamento de informações, e que confira rapidez, precisão e uma multipli-
cidade de cenários para escolha da solução mais adequada possível;
deve haver complementaridade com programas em andamento ou em vias

de concretização (além da redução de custo que esta medida implica, ela é
fundamental para integração das obras e eficiência e rapidez na implanta-
ção);
deve haver articulação com os diferentes órgãos setoriais envolvidos no

processo, com vistas a alcançar a sinergia necessária para evitar custos adi-
cionais ou de retrabalho;
efetivar a formação das equipes técnicas responsáveis, com profissionais de

diversas categorias [...];
a troca de experiências entre profissionais dos diversos setores (água, luz,

transportes, planejamento urbano, saúde, assistência social, meio ambiente
etc.) [...];
a gestão do projeto deve estar a cargo de uma unidade autônoma [...];
a equação financeira do projeto [...] ; e
o projeto, além de fornecer um conhecimento preciso da realidade a ser

transformada, deve acompanhar as etapas de execução e as obras de ma-
nutenção e pós-uso, com pesquisas quantitativas e qualitativas e posterior

avaliação e divulgação dos resultados.
ATIVIDADES
1. Por que o planejamento é um momento importante no desenvolvimento de

um projeto social?

141
2. Qual a diferença entre parceria no projeto e parceria de apoio?
3. Em equipe, escolha um projeto social (em sites, jornais ou documentos, por

exemplo). Identifique numa página o nome do projeto e responda:
a. quais organizações sociais são as responsáveis pelo projeto (o projeto é da

instituição X)?
b. quais organizações sociais-parceiras realizam o projeto?
c. quais apoiam (dão recursos para o projeto)?
d. quais organizações sociais são locais (do município ou do estado), nacionais

e internacionais?

143
Análise da situação social e objetivos
Este capítulo discute as análises sociais e a formulação dos objetivos e metas
como etapas do planejamento de projetos sociais, além de apresentar noções sobre a
concepção de justificativas e das atividades, conforme destacado a seguir:

análises da situação social/objeto da intervenção: da localidade onde o projeto

será implantado e sobre a população-alvo;
programação sobre os recursos financeiros disponíveis e/ou a serem

solicitados;
Análises1 da situação social:

localidade e população-alvo
A análise da situação social que necessita ser mudada direciona o planejamen-
to do projeto. Isto é, a depender das condições sociais, problemas e potencialidades
1
O termo mais tradicional nos projetos é diagnóstico social. Considero a expressão análise mais adequada à questão social, pois engloba a ideia de exame, reflexão e
explicação imbuída de perspectiva política e cultural que o termo diagnóstico (aparentemente mais neutro) pode escamotear.

145
observadas é que os objetivos e as metas serão elaborados, bem como os recursos
previstos e acionados. Nesta análise dois pontos se destacam: a localidade espacial e a
população-alvo.
É imprescindível o exame das características e indicadores socioeconômicos

e culturais da localidade onde o projeto será desenvolvido: equipamentos, serviços
sociais e de infraestrutura no local; sociabilidades (lideranças, festividades, religião e
tipo de trabalho predominantes, entre outros); renda média; número de mulheres e
homens; crianças e jovens; escolaridade da população; drogadição; violência e expres-
sões de solidariedade, entre outros aspectos que podem contribuir para apreender
os fatores causais e que influenciam a situação social e podem contribuir para a sua
modificação.
Da Paz (s/d, p. 5) entende que as perguntas gerais que uma análise social da loca-
lidade deve responder são:
Onde fica a comunidade? (localização).
Como surgiu a comunidade? (pequeno histórico).
Quantas pessoas vivem nela?
O que existe na comunidade? (associações de moradores, postos de saúde, creches, escolas,

igrejas, empresas, comércio, transporte, saneamento, luz elétrica, coleta de lixo etc.)
As instituições locais têm algum tipo de ação social?
Com que pessoas e/ou instituições pode-se contar para resolver os problemas da
comunidade?
Como as pessoas vivem? Qual é a situação habitacional, de emprego, de salário das famílias?
Quem chefia a família? Há crianças e jovens trabalhando?
Qual a percentagem de crianças e jovens que vivem ali? Quantos pertencem a famílias de baixa
renda? [...]
O que está acontecendo de bom na comunidade?

Do que a comunidade sente falta? (necessidades).
Quais são os sonhos da comunidade? (desejos).
Existem problemas? Quais são eles?
Estas questões são interessantes porque apesar de existirem indicadores e infor-

mações gerais sobre condições socioeconômicas, que devem ser analisados, tais infor-
mações gerais devem ser balizadas com o conhecimento das características específi-
cas da localidade. Se isto não acontece há o risco de padronização que traz perdas para
o alcance dos objetivos do projeto, pois cada delimitação territorial é única e diferente
em termos sociais, econômicos e culturais, sendo que os fatores que explicam esta
diferenciação são:
tempo de existência; ambiente natural em que se instalaram; distância que guardam das ativi-
dades econômicas, onde seus moradores estão empregados ou subempregados; o próprio tipo
de economia a que estes se subordinam; origem dominante dos fluxos migratórios que ali se
sucedem; infraestrutura básica existente ou não; sistema de transporte que utilizam; acesso a
bens e serviços públicos próximos etc.
Com grande influência no padrão de organização sociocultural destacam-se ainda:
existência de associações de moradores, de clubes de futebol e escolas de samba; presença de

igrejas de várias confissões religiosas, de grupos de traficantes organizados etc.[...] A diferencia-
ção de situações confere a estas áreas características singulares, dificultando um tratamento ho-
mogêneo, ou seja, cada situação específica demanda um conjunto de soluções apropriadas, sob
medida. E é a partir de um conhecimento detalhado de cada área, com o diagnóstico preciso dos
seus problemas socioambientais e o levantamento das expectativas de sua população, que se
torna possível estabelecer o conjunto de medidas mais adequado à transformação das circuns-
tâncias degradadoras, que confinam à subcidadania. (BARBOSA; SOEIRO; BUSTILLOS, 1998, p. 7)
Na análise da localidade está incluído o reconhecimento dos equipamentos, ser-

viços, programas e projetos sociais públicos e privados já existentes na localidade, para
que não haja sobreposição de ações e sim vínculos e abordagens novas e complemen-
tares entre estas ações empreendidas.
O conhecimento sobre a população-alvo destaca aspectos relevantes de suas ca-

racterísticas para o conteúdo do projeto. Lembrando que o objeto das ações do pro-
jeto são as condições sociais vivenciadas por determinada população e não a própria
população-alvo2 (uma vez que esta deve ser vista como participante do projeto, e por
isso, sujeito de direitos dotado de autonomia), devemos sempre entender os projetos
sociais como parte das estratégias para assegurar o usufruto e o acesso aos direitos dos
cidadãos, portanto, dos sujeitos de direitos. Por exemplo, num projeto voltado para
impactar a qualidade de vida de idosos numa região, o objeto pode ser a situação de
negligência social vivenciada pelas pessoas idosas (negligência expressa no transporte
coletivo inadequado; atividades culturais inacessíveis, previdência social precarizada,
convívio familiar e social marcado pelo preconceito de idade etc.), o que fere seus di-
reitos de cidadania garantidos no Estatuto do Idoso.
Neste sentido, é importante traçar o perfil socioeconômico da população – renda

familiar, escolaridade, idade, procedência rural ou urbana, serviços que utiliza, tipo de Análise da situação social e objetivos
moradia etc. – tendo em vista que em cada projeto será necessário acrescentar ou de-
talhar aspectos que dizem respeito às suas especificidades. Num projeto social que
pretende modificar os índices de mortalidade infantil, a análise das condições de sane-
amento e moradia, nutrição, existência e acesso aos equipamentos de saúde, cuidados
com a infância, número de crianças e indicadores sobre o tema são fundamentais.
Geralmente os projetos sociais se destinam a populações em situação econômica,

cultural, de trabalho, familiar ou pessoal caracterizada como de vulnerabilidade ou de
risco físico, psicológico e ou social.
2
Em alguns projetos sociais o termo pode ser beneficiário ou destinatário.

147
São consideradas situações de vulnerabilidade e risco social:
pobreza – advinda da privação ou insuficiência de renda (no geral órgãos como

o Ministério do Desenvolvimento Social e Secretarias de Estado da Política de
Assistência Social consideram a renda familiar mensal até ½ salário mínimo) as-
sociada principalmente à privação ou precário acesso aos serviços públicos de
saúde, educação e assistência social que proveem bens materiais e culturais. A
pobreza, nestas duas dimensões é causa de outras situações de vulnerabilidade
e risco como subnutrição, moradia precária, trabalho infantil, entre outros;
fragilidade ou rompimento de vínculos afetivos e de pertencimento sociais –

em especial de crianças, adolescentes, idosos e pessoas com deficiência, cujas
famílias não recebem apoio social para manter cuidados e convívio com qua-
lidade ou que romperam este convívio pelo abandono, negligência ou outros
fatores: incluindo aqui os moradores nas ruas e pessoas vítimas de violência e
exploração nos domicílios;
ciclos de vida – a faixa etária é considerada fator de vulnerabilidade pela própria

condição que demanda mais cuidados sociais. No entanto, a idade passa a ser
um agravante no fator de risco social que requer cuidados especiais quando
crianças, adolescentes e idosos estão sujeitos ao isolamento, abandono ou ne-
gligência no convívio familiar e comunitário ou sofrem algum tipo de violência;
identidades estigmatizadas em termos étnico, cultural, sexual ou de gênero.

No Brasil, a vulnerabilidade e riscos relacionados à etnia têm maior incidência
entre os povos indígenas e negros; e a relacionada ao gênero é, sobretudo,
entre mulheres e homossexuais;
deficiência é considerada fator de vulnerabilidade ou risco quando a pessoa

com deficiência não tem suprida (pela família e sociedade) as condições espe-
cíficas de mobilidade, saúde, educação e trabalho, por exemplo;
inserção precarizada no mercado de trabalho formal e informal e desemprego

de longa duração – o desemprego por oito meses ou mais;
uso de substâncias psicoativas definidas pela Organização Mundial de Saúde

como aquelas que alteram comportamento, humor e cognição;
violação de direitos – identificada na sub-habitação; moradia nas ruas; maus

tratos físicos e ou psíquicos; violência sexual e comercial; trabalho infantil; ali-
mentação insuficiente, entre outras.
A maior parte das situações de vulnerabilidade e risco sociais está ligada às carên-
cias e discriminações e não às necessidades. Isto porque as necessidades são comuns a
todos os seres humanos num estágio econômico e cultural da sociedade (por exemplo,
todos têm necessidade de alimento e também de educação), carências e discrimina-
ções são causadas pelas condições sociais que afetam apenas parte (infelizmente con-
siderável) da população.
Quer dizer, as necessidades de alimento e nutrição, de transporte, de abrigo, de

saneamento, de condições de vida, de renda, de educação e cultura etc. são de toda
uma população e, portanto, necessidade é tanto o que “é requisitado no patamar fisio-
lógico na vida individual, como as necessidades criadas socioculturalmente. Carência e
discriminação liga-se ao processo social que leva a que pessoas ou coletividades espe-
cíficas não tenham atendidas estas necessidades” (KAUCHAKJE, 2008, p. 1).
Os processos que levam ao carecimento são políticos, econômicos e culturais, tais

como a desigualdade de renda e de acesso a educação e trabalho e os preconceitos
étnicos ou de gênero, por exemplo. Há um entrecruzamento perverso entre os fatores
político-econômicos e os culturais, o que acarreta o agravamento de situações sociais
como ilustrado pelo fato de mulheres negras no Brasil terem menor renda e escolarida-
de e sofrerem mais violência do que outro grupo populacional; ou ainda, o número de
meninas com aproximadamente 10 anos serem responsáveis por cuidados domésticos
(fazer comida, cuidar de crianças menores e pessoas idosas ou com deficiência, limpe-
za da casa) ser maior nas famílias de baixa renda e baixa escolaridade.
Neste aspecto os indicadores sociais3 e os números locais, nacionais e mundiais au-

xiliam a tarefa analítica. Segundo Jannuzzi (2004, p.15) um indicador social é um recurso
metodológico “que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanças
que estão se processando na mesma. [...] é um instrumento operacional para monitora-
mento da realidade social, para fins de formulação e reformulação de políticas públicas”.
A análise da situação social encaminha as demais etapas do planejamento, espe-

cialmente, quanto à elaboração da justificativa sobre a importância do projeto social e
de seus objetivos.
Concepção sobre a justificativa (importância do projeto)

A justificativa sustenta a importância do projeto e é uma avaliação de suas poten-
cialidades e viabilidade. Nesta etapa é importante antecipar as possibilidades de modi-
ficação das condições sociais analisadas, demonstrando que o projeto pode impactar
positivamente a situação social que é objeto das ações.
3
Informações e dados sobre condições sociais (locais, nacionais e mundiais) são encontradas em sites de institutos como o IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatística, e o IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, ou de organizações como Organização das Nações Unidas (ONU), especialmente por meio das
publicações do Plano das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Organização Mundial de Saúde (OMS), e Organização Internacional do Trabalho (OIT).
Exemplos de dados relevantes para a análise da situação social podem ser: pessoas com mais de 50% da renda proveniente de transferências governamentais
como Bolsa Família ou similar; pessoas com renda domiciliar per capita abaixo da linha da pobreza (geralmente, no Brasil, renda familiar mensal até ½ salário
mínimo); pessoas em situação de indigência (renda mensal insuficiente para suprir os valores nutricionais de alimentação); pessoas que vivem em domicílios
subnormais; taxa de pobreza; desigualdade social no país (coeficiente de Gini); Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) (que associa indicadores de esperança
de vida ao nascer, escolaridade e renda); saldo de emprego com carteira assinada; crianças de 7-14 anos que frequentam escolas; pessoas com 65 anos ou mais,
morando sozinhas; crianças e adolescentes de 0-17 anos em famílias com renda até ½ salário mínimo; probabilidade de sobrevivência até 60 anos de idade.

149
Na justificativa são tecidos argumentos sobre qual a intenção (finalidades gerais)
do projeto diante das condições sociais na localidade e junto à população específica,
e por que atingir estas finalidades é relevante. Por exemplo, uma finalidade geral de
um projeto de alfabetização poderia ser propiciar o acesso ao direito ao patrimônio
cultural pela via da leitura. Quanto mais esta argumentação estiver balizada pelos indi-
cadores apresentados, mais forte são os motivos para a realização do projeto e maior
contribuição esta etapa pode dar à seguinte, que é de definir os objetivos e metas.
Definição dos objetivos e metas

A elaboração dos objetivos considera a situação social analisada, os recursos exis-
tentes e a intencionalidade do projeto (as finalidades gerais antecipadas na etapa da
justificativa). Os objetivos do projeto têm o caráter de uma promessa que deverá ser
cumprida em seu desenvolvimento, por isso, Baptista (2003) alerta que para elaborar
um objetivo é preciso verificar as concretas condições de realizá-los. Objetivos atestam
a convicção de que a realidade que foi analisada e questionada poderá ser modificada
pelo projeto nos aspectos anunciados.
Caso a intenção do projeto, como dito acima, seja assegurar o direito ao patri-
mônio cultural via leitura, isto poderia ser alcançada por meio de várias alternativas e
junto a diferentes segmentos da população-alvo numa região (crianças e jovens em
escolas, porém sem hábito da leitura, adultos com baixa escolaridade que não leem
livros etc.). Todavia, o projeto em foco, com esta intencionalidade, poderia ter como
objetivos precisos: propiciar a alfabetização de adultos trabalhadores da localidade;
promover círculos de leitura entre os alunos do projeto e leitores da comunidade.
O objetivo geral (ou de impacto) de um projeto é sempre desdobrado em espe-

cíficos, sendo que estes podem ser detalhados ainda em objetivos operacionais (mas
isto não é sempre necessário). Os objetivos específicos (e os operacionais) são os mais
próximos das ações a serem desenvolvidas. Dito de outro modo,

Objetivo geral ou objetivo de impacto [...] é mais abrangente [...]. Significa o ponto aonde se quer
chegar através da execução do projeto, a condição que se espera alcançar como consequência direta
do projeto. [...] Os objetivos específicos são operacionais e correspondem aos resultados esperados.
Definem as ações que serão executadas no projeto para se chegar ao objetivo geral. [...] todos os
objetivos específicos devem estar contidos no objetivo geral. (DA PAZ, s/d, p. 14)
Este é o caso se um objetivo geral for promover o hábito e o acesso de adultos não
alfabetizados e trabalhadores da região “x” à leitura e à escrita; com objetivos especí-
ficos de proporcionar condições para alfabetização e promover hábito de leituras na
comunidade; e os operacionais de realizar curso de alfabetização; e organizar círculo
de leitura entre alunos e leitores da comunidade.
Para uma maior precisão é necessário planejar as metas que dimensionam quanti-
tativamente cada um dos objetivos. Meta é a previsão da quantidade do que se preten-
de realizar, por exemplo, se um dos objetivos do projeto fosse reduzir a evasão escolar
na escola do bairro, a meta poderia ser redução de 80% das evasões. Esta quantidade
do que se pretende atingir (meta) tem como referência a análise da situação social
local e os recursos disponíveis para o projeto. Por exemplo:
(DA PAZ, s/d, p. 15)

Objetivos Metas
Geral Prevenção de 1 120 000 casos ou redução do índice
Contribuir para a redução da malária. atual em 84%.
Específicos
1. Eliminar focos de criação de mosquitos; Eliminação de 60 focos.
1.1 Identificar focos de proliferação; Identificação de 38 focos.
1.2 Construir canais de drenagem. Construção de 66 canais.
Com esta etapa cumprida estão dadas as condições para planejar as atividades
que serão realizadas e os métodos e técnicas para seu desenvolvimento.
Métodos, técnicas, atividades e recursos humanos

No planejamento das atividades os objetivos específicos (e operacionais) e as
metas a serem cumpridas são uma espécie de roteiro, complementado pelas informa-
ções sobre o tempo disponível para cada atividade, e os recursos existentes ou possí-
veis de conseguir (incluindo os recursos humanos).
A decisão sobre quais atividades e como serão realizadas está relacionada às ca-
racterísticas dos recursos humanos do projeto. Do mesmo modo, a composição da
equipe depende da necessidade de contar com saberes e competências para desen-
volver determinadas atividades (tal como competências para elaboração de material
didático, para dinâmica de grupos, ou para a formação para cidadania).
Decidido o que fazer, isto é, quais atividades realizar, resta ainda nesta etapa planejar
como fazer, qual método e técnica utilizar. Sobre este item a decisão em equipe é pautada
por saberes e conhecimentos especializados. Determinadas atividades como de encontros
lúdicos com crianças para educação ambiental requerem métodos e técnicas do campo da
pedagogia; palestras sobre reprodução humana podem, dependendo do caso, ser realiza-
das com técnicas para apresentação em público de conhecimentos da biologia; atividade
de construção de habitação social solicita métodos e técnicas relativas às engenharias; e
em reuniões comunitárias pode-se lançar mão das técnicas de dinâmica de grupo (TA-
TAGIBA; FILÁRTIGA, 2001). No entanto, num projeto social comparecem conhecimentos
especializados e, também, saberes dos participantes, parceiros e de outros envolvidos.

151
A questão central é planejar uma ou mais atividades para cada objetivo, de forma
que as atividades sejam os meios para alcançar os resultados.
(DA PAZ, s/d, p. 15.

Adaptado.)
Objetivos Metas Atividades
Geral Prevenção de 1 120 000
Contribuir para a re- casos ou redução do ín-
dução da malária. dice atual em 84%.
Específicos
1. Eliminar focos de Eliminação de 60 focos Elaboração de 20 boletins informativos;

criação de mosquitos. distribuição do boletim junto aos pontos
de aglomeração, uma reunião com comuni-
dade para discutir o conteúdo do boletim,
execução de obra de drenagem.
1.1 Identificar focos de Identificação de 38 focos Um dia de inspeção com mobilização da

proliferação. comunidade, elaboração de um relatório
junto com lideranças locais.
1.2 Construir canais de Construção de 66 canais Cinco reuniões sobre as consequências

drenagem. para o ambiente local e moradias; constru-
ção de 66 canais (pode ser detalhado com
informação técnica e de localidade etc.).
A despeito da importância do planejamento das atividades isto não significa um

engessamento do projeto e sua separação da dinâmica da realidade, significa sim ter
um norteador para que os objetivos e resultados sejam alcançados no decorrer da rea-
lização criativa e flexível do projeto que a própria realidade impõe.
TEXTO COMPLEMENTAR
Análise social e formulação de objetivos e metas

como etapas que norteiam um projeto social

(CEPAL, 1997)1
Identificar o problema
A identificação do problema constitui, talvez, o exercício mais complexo da formula-
ção, devido à quantidade de variáveis inter-relacionadas que afetam o contexto do mesmo.
Sua definição clara e precisa é o primeiro requisito para alcançar o impacto buscado. [...]
1
Foram feitas modificações na forma do texto (espaçamento, negrito, quadros) que, porém, não modificaram o conteúdo.
Para identificar o problema temos que recolher e analisar toda a informação
disponível. Deve-se combinar os dados que permitem identificar a situação em que
se encontra a população-objetivo nas áreas definidas como prioritárias dentro da
política social com a percepção que tem essa população sobre suas próprias neces-
sidades e a importância relativa dada a cada uma delas. [...]
O processo de definição do problema deve permitir que se responda às seguin-

tes perguntas:
existe um problema?
qual é o problema?
quais são os elementos essenciais do problema?
quem está(ão) afetado(s) pelo problema? Ou seja, qual é a população-objetivo?
qual é a magnitude atual do problema e suas consequências? [...]
dispõe-se de uma visão clara e definida do meio geográfico, econômico e

social do problema?
Quais são as principais dificuldades para enfrentar o problema? [...]
A partir da identificação do problema é possível determinar o objetivo geral.

Consiste em colocar o problema em termos de ação positiva com o fim de contar
com um guia na definição de objetivos mais específicos e na busca das possíveis
alternativas de solução dos mesmos. Um exemplo disso seria:
problema 1: alta incidência de mortalidade infantil na zona rural da região

metropolitana.
objetivo geral: diminuir a mortalidade infantil da área rural da região metro-

politana.
problema 2: baixo rendimento escolar nas escolas públicas do país.
objetivo geral: aumentar o rendimento escolar dos alunos das escolas públi-
cas do país.
Realizar o diagnóstico
O diagnóstico [...] tem duas funções básicas:

153
a descrição, que caracteriza o problema e sua incidência e distribuição na
população-objetivo. [...] Sem ela não é possível formular adequadamente o
projeto e não será viável determinar seu impacto. [...]
a explicação apresenta a estrutura causal quantitativa das variáveis que

determinam o problema. Isto permite estabelecer qual é a quantidade de
produto ou serviço que se deve entregar para modificar em uma unidade
as variáveis dependentes especificadas nos objetivos. Um projeto entrega
produtos e/ou serviços, que devem produzir o impacto buscado. [...]
As funções anteriormente expostas se complementam com a identificação dos

grupos relevantes para o projeto e o papel que podem cumprir no mesmo. Cor-
responde identificar todos os grupos de interessados (pessoas, entidades etc.) que
possam influenciar no problema, favorável ou desfavoravelmente [...].
Exemplo:
projeto: melhoramento da educação primária da região austral.
grupos relevantes: Ministério da Educação, prefeitura, professores, centro

de pais, estudantes, organizações de desenvolvimento educacional.
A quantidade de recursos e tempo utilizados para realizar o diagnóstico deve

ser compatível com a escala do projeto. O diagnóstico não deve ser maior que o
projeto, porque assim pode perder utilidade para solucionar o problema concreto
que o originou. [...]
Estabelecer os objetivos de impacto

É preciso determinar o impacto que se pretende provocar, isto é, a magnitude

da modificação que o projeto pretende produzir no problema que enfrenta a popu-
lação-objetivo, qualquer que seja a alternativa implementada.
O objetivo último de um projeto social não é a entrega de bens ou serviços, mas

o impacto que isto produz, eliminando ou diminuindo o déficit ou problema. [...]
Os objetivos de impacto devem ser:
Precisos:
quem se beneficiará com o projeto?
que benefício terão?
qual é o impacto que se deseja alcançar?
Realistas:
há recursos disponíveis para lograr os objetivos?
é possível alcançar os objetivos dentro do horizonte do projeto?
Mensuráveis:
existem instrumentos que permitam medir os objetivos estabelecidos?

[...]
Exemplos de objetivos de impacto:
diminuir a incidência da mortalidade infantil na população rural, de acordo

com o existente no meio urbano. [...]
melhorar o nível nutricional das crianças entre 6-14 anos da cidade de Iqui-
que, de acordo com o equivalente ao da média nacional. [...]
Selecionar os indicadores
Os indicadores definem o sentido e o alcance de um projeto e medem o logro
dos objetivos em cada uma de suas etapas. Tem-se que definir indicadores para cada
um dos objetivos de impacto [...]
Os indicadores devem:
ser confiáveis: diferentes avaliadores devem obter os mesmos resultados ao

medir um mesmo projeto com os indicadores propostos;
ser válidos: devem permitir medir realmente o que se deseja medir;
medir mudanças específicas, atribuíveis ao projeto e não outras variáveis;
Explicar-se de forma clara e precisa.
Exemplo:
objetivo: elevar a qualidade da educação municipal no Distrito de Vergel à

média nacional.

155
Indicadores:
resultados na Prova Nacional de Rendimento Escolar;
taxa de repetência;
taxa de abandono escolar [...]
Às vezes, não existem indicadores que permitam medir diretamente os obje-

tivos. Em tal situação, tem-se que construir dimensões operacionais, obtendo-se os
denominados indicadores indiretos.
Exemplo:
objetivo: aumentar a participação dos pais no programa de refeitórios esco-

lares.
indicador: quantidade de donativos que os pais realizaram para comple-

mentar a oferta de alimentos.
Para cada indicador devem ser especificados os meios de verificação, explicitan-

do as fontes de informação de onde foram obtidas. Estas podem ser primárias, isto é,
internas ao projeto (pesquisa de campo) ou secundárias, como as estatísticas oficiais.
Exemplo:
Indicador Fontes de verificação

Consultas médicas prestadas. Primária
Alunos formados. Registros do consultório.
Documentos em escolas.
Secundária
Taxa de mortalidade por malária. Registros do Ministério de Saúde.

Taxa de repetência. Estatísticas do Ministério de Educação.
Estabelecer as metas
[...] As metas se definem em termos de quantidade, qualidade e tempo, utilizan-
do como base os indicadores selecionados para medir cada objetivo. Por exemplo,
se o objetivo de impacto é melhorar o nível nutricional de crianças entre 6-14 anos,
pode-se utilizar indicadores antropométricos que permitem quantificar a taxa de
desnutrição por tipo (I, II, e III) e estabelecer metas de redução destes tipos em pe-
ríodos de tempo definidos. As metas devem ser claras, precisas e realistas. As metas
de impacto devem explicitar:
que variável ou fenômeno se modifica?
em que sentido se modifica a variável?
quanto se modifica essa variável?
Exemplo:
Metas:
diminuir a taxa de desnutrição dos tipos I e II em 50% em 2 anos;
diminuir em 20% a taxa de mortalidade infantil em 4 anos;
aumentar em 12% anual a inclusão de jovens de 18-24 anos no mercado de

trabalho formal;
diminuir os casos de malária em 80% em 3 anos.
Ao estabelecer as metas de um objetivo que tem mais de um indicador, deve-

se ter presente que seu logro supõe modificar os valores destes indicadores [...].
PROJETO: Controle da Malária: Obras Civis e Dedetizações2
Objetivo geral: Melhorar as condições de vida da população-objetivo, considerando a malária

que a afeta.
Objetivos Metas Indicadores

Lograr uma diminuição da malá- 1 129 416 casos evitados que Análise da situação social e objetivos
ria a um “nível controlável” (uma equivale a diminuir a IPA a 1.8 * IPA
taxa de IPA entre 1.0 e 2.5). (84,8%).
Quantidade de focos
Eliminar focos. Eliminar 46 focos.
eliminados.
* IPA - Incidência Parasitária Anual de Malária por mil habitantes.

157
ATIVIDADES
1. Quais são os dois pontos principais numa análise da situação social?
2. Explique duas situações de vulnerabilidade e risco social.

3. Em equipe, leia a descrição de um projeto social (em site, jornais ou outro docu-
mento). Numa página escreva:
nome do projeto social:
responda sim ou não na frente dos seguintes itens:
a. possui análise da localidade onde o projeto social será desenvolvido?
b. possui análise sobre a população-alvo?
c. justifica a importância do projeto?
d. descreve os objetivos?
e. apresenta as atividades que serão realizadas?

159
Recursos e gestão de projetos sociais
Este capítulo trata do planejamento de recursos, discute a previsão de materiais ne-
cessários e aborda o modo de gestão de projetos sociais, conforme destacado a seguir:

análises da situação social/objeto da intervenção: da localidade onde o proje-

to será implantado e sobre a população-alvo;
programação sobre os recursos financeiros disponíveis e/ou a serem solicitados;
Recursos de projetos sociais

Na etapa de planejamento de recursos para um projeto social faz-se a diferencia-
ção entre recursos humanos, materiais e financeiros.
Os recursos humanos são previstos de forma a possibilitar o alcance dos objeti-

vos e contar com competências e saberes (especializados e não especializados) para
a realização das atividades1. Os recursos financeiros necessários também são fatores a
considerar na composição da equipe do projeto.
1
Num projeto social específico poderá estar programada, em termos de tempos e recursos, a capacitação da equipe.

161
A execução das atividades é um dos elementos fundamentais para o alcance dos
objetivos formulados (havendo uma variedade de outros elementos com menor ou
nenhuma previsibilidade, considerando a dinâmica social). Inclusive, a capacidade
da equipe e sua combinação de autonomia e conhecimento sobre o planejamento
do projeto, é que permitem que algumas atividades sejam reprogramadas e novas
sejam incorporadas no processo de desenvolvimento tendo em vista o alcance dos
objetivos.
A maior proximidade que a equipe terá com a localidade e a população-alvo faz

com que, não raro, a equipe executora das atividades passe a representar o projeto
para parte da população. Esta proximidade com a situação social que foi anteriormente
analisada pode ser um aspecto de enriquecimento do projeto quando há a discussão
democratizada no decorrer de seu desenvolvimento, com abertura para ganhos cons-
tantes de análise, maior precisão e, se necessário, redirecionamentos dos objetivos.
Desta forma, a composição dos recursos humanos e o modo de gestão da equipe

são fundamentais para a execução das atividades e o alcance dos objetivos planejados,
assim como para o enriquecimento destes.
O registro do número de pessoas, de suas profissões e responsabilidades na exe-

cução de atividades, fornece o quadro dos recursos humanos do projeto, como no
exemplo abaixo:
Quadro 1 – Recursos Humanos
Profissão/
Número Regime Atividade
característica
02 Recreador. Contrato remunerado. Educação ambiental.
Engenheiro ambiental. Colaboração (Com- Palestra sobre o Rio Pardo e susten-

01 panhia Municipal de tabilidade ambiental.
Saneamento).
Assistente social. Disponibilizado pela • Participar da fase de análise da si-

parceria com Univer- tuação social
sidade X. • Organizar e participar de 10 reuni-
02
ões comunitárias sobre cooperati-
vismo e autogestão entre trabalha-
dores com material reciclável.
Sociólogo. Disponibilizado pela • Participar da fase de análise da si-

parceria com Univer- tuação social
sidade X. • Participar de 10 reuniões comunitá-
01
rias sobre cooperativismo e autoges-
tão entre trabalhadores com mate-
rial reciclável.
Profissão/
Número Regime Atividade
característica
02 Membro – lideranças na Colaboração. • Participar da fase de análise da si-
comunidade. tuação social
• Participar de 10 reuniões comunitá-
rias sobre cooperativismo e autoges-
tão entre trabalhadores com mate-
rial reciclável.
06 Técnicos em edificações. Contratados. Projetar e executar construção de

galpão para material reciclável.
05 Membros da comunida- Contratados. Projetar e executar construção de

de. galpão para material reciclável.
03 Lideranças comunitárias. Colaboração. Mobilizar ações junto ao poder pú-

blico com o objetivo de implantação
de infraestrutura para serviço de co-
leta de lixo regular na comunidade.
... do movimento social Parceria. Mobilizar ações junto ao poder pú-

denominado. blico com o objetivo de implantação
Membros das ONGs de- Parceria. Mobilizar ações junto ao poder pú-
nominadas. blico com o objetivo de implantação
Observa-se, portanto, a importância desta etapa do planejamento e seu elo com

as demais, pois, apenas pela composição da equipe, suas características e atividades
é possível obter informações sobre o projeto social, como no exemplo acima: é um
projeto cuja temática é socioambiental; situação social: comunidade “x”, próxima a um
rio poluído, de baixa renda, precária infraestrutura urbana, com moradores trabalha-
dores com material reciclável com baixa organização coletiva para geração de renda
e sustentabilidade ambiental; formação de rede de parceiros (universidade, órgão de
saneamento, movimento social e ONG); e previsão de desenvolvimento e gestão do
projeto com algum grau de participação social. Recursos e gestão de projetos sociais
Mas também, consegue perceber os recursos materiais que deverão ser aciona-
dos para que o projeto social possa ser executado.
Os recursos materiais são programados nos itens: a) material de consumo: isto é

materiais como papel, tinta para impressora, CD-ROM etc., que serão utilizados nas ati-
vidades de execução, avaliação e na própria elaboração do projeto; e b) material per-
manente: basicamente os que continuarão disponíveis, seja na instituição responsável
pelo projeto, seja na localidade de sua execução, como: computadores, impressoras,
televisão, DVD e outros.

163
O conjunto dos recursos humanos e materiais fornece informações para planejar
os recursos financeiros considerando os já disponíveis e os que precisam ser solicitados
para o desenvolvimento do projeto conforme o planejado. Por isso, caso os recursos
não sejam complementados o projeto fica inviável ou é reformulado.
No geral, os recursos financeiros são compostos pela previsão das seguintes des-
pesas: a) de capital ou investimentos (material permanente – equipamentos; obras,
mobiliário); b) correntes ou custeio (materiais de consumo – tinta para impressão, ca-
netas, materiais pedagógicos ou de expediente); c) pagamento de serviços de terceiros
e de membros da equipe; e d) pagamento de passagens, diárias etc. (BAPTISTA, 2003).
O Estado, nas esferas de governo federal, estadual e municipal, é responsável por

políticas públicas e sua implementação, desenvolvendo programas2 e projetos sociais
diretamente por meio de seus órgãos (ministérios, secretarias e fundações). O quadro
a seguir apresenta alguns exemplos:
Quadro 2 – Exemplos de projetos sociais desenvolvidos pelo Estado
(KAUCHAKJE, 2007) e sites de órgãos de governo.

Esfera de governo Nome Objetivo Público-alvo
Federal (Ministério de Projeto de Promoção Contribuir para gera- Prioritário: benefici-
Desenvolvimento Social) do Desenvolvimento ção de trabalho e ren- ários do Programa
<www.mds.gov.br>. Local e Economia So- da e a organização de Bolsa Família.
lidária – PPDLES. empreendimentos co-
letivos solidários.
Brasília – DF. Brinquedoteca. Resgatar a brincadeira Crianças, na faixa

proporcionando um etária de 02 a 13
espaço onde a criança anos de idade.
vivencia situações pra-
zerosas, por meio de
atividades lúdicas, assi-
milando valores.
Curitiba Circo da Cidade. Promover a inclusão Crianças e adoles-

(FAS – Fundação de pela cultura e pela arte, centes participantes
Ação Social de Curitiba- com atividades circen- do Programa (fede-

PR) <www.fas.curitiba. ses. ral) de Erradicação
pr.gov.br/servicos.htm>. do Trabalho Infantil
– PETI.
O Estado também financia projetos sociais de ONGs ou outras organizações da

sociedade civil, de acordo com os seguintes tipos de recursos:
Recursos não-reembolsáveis, também conhecidos como “recursos a fundo perdido”, ou seja, aqueles
sobre os quais não incidem custos financeiros e sobre os quais não se exige o reembolso, sendo
2
De forma geral, políticas públicas são operacionalizadas por meio de programas e/ou projetos, sendo que os programas, propriamente ditos, podem ser
subdivididos em um ou mais projetos.
obrigatória, no entanto, a prestação de contas. Nesta categoria, há duas possibilidades: projetos
100% financiados pelo agente financiador do projeto, o que caracteriza um patrocínio, e projetos
parcialmente financiados pelo concedente. Neste último caso, é exigido o investimento próprio do
solicitante no projeto em questão, como contrapartida, em percentual a ser acordado entre as partes.
Recursos obtidos através de linhas de crédito com juros subsidiados: são recursos oferecidos por
agentes financeiros e sobre os quais incidem juros menores do que aqueles praticados no mercado.
E os chamados incentivos fiscais a financiadores privados: são recursos que o governo disponibiliza
na forma de dedução de impostos devidos pelo financiador de projetos ou pelo contribuinte de
fundos de financiamento de projetos. (PRATES et al., 2006, p. 3)
Além desta fonte de recursos as ONGs (e os próprios órgãos de governo) buscam

recursos junto às organizações internacionais como BID – Banco Interamericano de
Desenvolvimento, agências da ONU – Organização das Nações Unidas, Fundação Ford,
entre outras, e também por meio de doações, e atividades de autossustentabilidade
com produção e comercialização de produtos e assessorias.
No emaranhado dos arranjos de composição dos recursos de um projeto social o

ponto a reter é que independente da fonte de recursos, um projeto social tem vínculo
com políticas e com direitos sociais, quer dizer, seja implementado pelo Estado ou por
organizações não governamentais, um projeto social destina-se a provocar mudanças
numa situação social na qual estão inseridos cidadãos/sujeitos de direito. A própria re-
gulamentação e registro da ONG ou entidade similar para que possa realizar projetos so-
ciais direcionam que suas ações e recursos sejam geridos conforme o interesse público.
Modos de gestão de projetos sociais

A gestão de projeto social significa a condução, a direção e o encaminhamento
dos processos de planejamento, execução e avaliação, isto é, os gestores são respon-
sáveis por direcionar, conduzir e encaminhar todas as etapas do planejamento, assim
como as fases de execução e as formas de avaliação.
O modo de gestão adotado está relacionado com o ambiente político e ideológi-

co (em termos de valores e visões de mundo num contexto social) que é hegemônico. Recursos e gestão de projetos sociais
De acordo com Delazari e Kauchakje (2008), a história da gestão pública brasileira (isto
é, gestão de políticas e órgãos públicos) apresenta os seguintes modos: gestão patri-
monial; gestão burocrático-legal; gestão gerencial; gestão democrático--participativa
e; gestão em rede:
gestão patrimonial: fundamentada na própria formação sócio–histórica bra-

sileira, caracterizada como a privatização das esferas do Estado no sentido do
privilégio na direção da política e alocação de recursos de acordo com interes-
ses particularizados;

165
gestão burocrático-legal: predominante no período da ditadura militar, em
especial, entre as décadas 1970 e 1980, na qual as decisões no campo das polí-
ticas foram revestidas pela racionalidade tecnocrática, com aparência de neu-
tralidade e objetividade;
gestão gerencial: imprime na gestão pública os princípios da gestão empresa-

rial, no bojo da hegemonia das práticas e ideologia neoliberal nas últimas déca-
das do século XX, questionando a eficiência do Estado e sua responsabilidade
diante da questão social, trazendo, por exemplo, a transfiguração do cidadão
em cliente, entre outros elementos da lógica da gestão relacionada ao fluxo do
mercado e do consumo, tais como o incentivo e a administração da concorrên-
cia entre e internamente aos entes federados (estados, municípios) e das parce-
rias entre Estado e sociedade civil. Ao mesmo tempo, traz inovações gerenciais
e democráticas que se traduzem na centralidade do planejamento estratégico
e, decorrente dele, a proposição da participação de atores sociais significativos;
gestão democrático-participativa: objeto de reivindicação nos anos 1970,

1980 e 1990, esse modelo teve suas bases consolidadas no marco legal da
Constituição de 1988. A eleição de governantes comprometidos com os mo-
vimentos sociais populares (no legislativo e executivo em alguns municípios,
estados e na esfera federal) trouxe uma expectativa de implementação dessa
modalidade de gestão no Brasil. No mesmo período, o modelo foi desafiado
pelo contexto econômico e ideológico internacional que corroia o sentido da
participação em sua radicalidade, ou seja, participação no controle político e
no acesso e distribuição dos recursos econômicos e culturais locais e globais.
Apesar destes constrangimentos socioeconômicos e culturais, este modo de
gestão apresenta inovações democráticas como os conselhos, as audiências
públicas, os fóruns e conferências de políticas públicas, entre outros;
gestão em rede: apresenta uma maleabilidade combinando-se tanto com o

modelo gerencial, quanto com o participativo. Apesar de sua proposta não ser
recente, tem sido inovadora, a partir dos anos 1990, para a cultura da gestão
de políticas públicas brasileira ao colocar como pauta central ultrapassar o
traço histórico de ações políticas fragmentadas, sobrepostas e, principalmen-
te, que não articulam as dimensões e sujeitos locais, regionais e globais. Pode-se
admitir que a gestão de políticas públicas em rede é uma estratégia de en-
frentamento da questão social, visando ampliar seu impacto e a superação
do trabalho setorializado e paralelo. Isto porque, na perspectiva de rede, cada
política setorial (habitação, saúde, cultura, assistência, economia etc) está in-
terfacetada, apesar de manter sua rede própria com organizações não gover-
namentais, o que permite um novo modo de exercício do poder e da relação
entre governo e sociedade civil.
Estas configurações da gestão pública mesmo quando estão presentes de forma
acentuada em um ou outro momento histórico, na verdade, são tendências que se en-
trecruzam, perpassando a história brasileira, sendo possível encontrar traços mais ou
menos fortes de cada modo de gestão nos dias de hoje.
De acordo com Delazari e Kauchakje (2008), entretanto, a literatura atual coloca

ênfase para a gestão pública democrático-participativa e em rede, discutidas como go-
vernança social negociada (HIRST, 2000); experimentos participativos na gestão públi-
ca (AVRITZER; NAVARRO, 2003); gestão em rede (FREY, 1996); ampliação do número de
pessoas e organizações políticas e sociais envolvidos na formulação e implementação
de políticas e de planejamento urbano (KICKERT. et al., 1999); e como uma nova forma
de governança baseada na organização em rede (COHEN, 2006).
As autoras lembram que

Tais arranjos de gestão têm sido interpretados como condições de acesso de setores da sociedade
civil no âmbito da administração pública. Especialmente as organizações não governamentais –
ONGs – têm sido compreendidas como forma de enfrentamento do novo desenho internacional,
que alinha o processo de globalização financeira à localização da questão social gerada globalmente
– pobreza, discriminação étnico-cultural, preconceito de gênero, precarização do trabalho, violação
dos direitos humanos e problemas socioambientais – apresentando projetos de desenvolvimento
social. (DELAZARI; KAUCHAKJE, 2008, p. 4)
Está implícito nesta discussão a valorização da sociedade civil que

Embora heterogênea, [...] é protagonista central do desenho do futuro que se pretende alcançar na
gestão da coisa pública, sendo importante [...] a diferenciação a ser feita entre o público e o estatal,
para incorporar um conjunto cada vez mais amplo de organizações privadas que atuam no âmbito
do interesse público. (RICO; RAICHELIS, 1999, p. 15)
Os modos de gestão pública têm rebatimento na gestão específica de projetos

sociais. No geral, nas organizações governamentais e não governamentais a gestão
de projetos sociais é realizada nos modos: a) particularista; b) técnico-burocrático; c)
gerencial; ou d) participativo, sendo que estes modelos de gestão podem ser combi-
nados com e) gestão em rede.
Ainda que possa haver semelhanças quanto ao que foi apresentado anteriormen-
te sobre a gestão pública é importante marcar as principais características atuais dos Recursos e gestão de projetos sociais
modos de gestão de projetos sociais, como se segue:
A gestão particularista tem baixo ou inexistente vínculo com a noção pública e de

asseguramento de direitos de um projeto social. O elo entre o projeto e as políticas pú-
blicas não é explicitado, mesmo quando o projeto é financiado com recursos públicos
e/ou que a organização responsável pelo projeto seja do Terceiro Setor, isto é, instituída
legalmente para realização de ações de interesse público. O desenvolvimento do projeto
é gerido como se fosse um empreendimento privado dos envolvidos. A população-alvo
é vista mais como necessitada, carente e objeto das ações do que como cidadãos e sua
participação tem o sentido de cooperação nas atividades que lhes são apresentadas.

167
A gestão técnico-burocrática é marcada pela adesão inflexível às decisões hierár-
quicas e ao planejamento, mesmo quando a dinâmica da realidade e o maior conhe-
cimento sobre a situação social exigiriam reformulações e adequações de encaminha-
mento. No planejamento do projeto os procedimentos de captação e administração de
recursos (que são atividades-meio para que os objetivos sejam alcançados e as ativi-
dades sejam desenvolvidas) são os momentos privilegiados, bem como é destacado o
conhecimento especializado. A população-alvo pode ser encarada como receptora das
ações que os técnicos lhe informam como necessárias. Por isso, a participação social
é admitida quando calculada como benéfica, e, no geral, baseia-se na divulgação de
informação e solicitação de colaboração das pessoas para quem o projeto se destina.
Na gestão gerencial os projetos sociais são desenvolvidos de forma semelhante ao

desenvolvimento de um produto em empresa privada. Prima pelas fases do planejamen-
to e pelo seu cumprimento controlado. Os recursos humanos, materiais e financeiros são
geridos profissionalmente. E isto tem o sentido de garantir a transparência e a prestação
de contas, tanto para financiadores como para a população. A população-alvo é entendida
como um cliente do produto que o projeto irá desenvolver (o produto pode ser de presta-
ção de um serviço na área de educação, de alimentação, geração de renda, ou assessoria
para organização popular etc.) e, como cliente, deve ser satisfeito, isto é, a preocupação
central na gestão gerencial é em apresentar bons resultados. A participação da população-
alvo é incentivada, especialmente, como forma de colaboração tendo em vista o desempe-
nho das atividades e os resultados esperados. Para obter a adesão da população em todo o
processo, são divulgadas informações sobre o projeto, seus objetivos, benefícios etc.
A gestão participativa (ou societal) reforça o sentido público das ações e dos recur-
sos para o projeto. Este sentido é atribuído tanto para os recursos públicos estatais, como,
também, para aqueles provenientes da sociedade civil, pois são entendidos como forma
de transferir e democratizar o acesso aos direitos de cidadania. As atividades-meio de
administração dos recursos são percebidas como estratégias para manter a transparên-
cia e possibilitar o controle pela população. O processo participativo é concebido como
forma de fortalecer a autonomia e fomentar a cultura política democrática da popula-
ção-alvo. A participação social é dinamizada nas etapas centrais do desenvolvimento do

projeto social (no planejamento, na execução e na avaliação) por meio da divulgação
de informações, cooperação nas atividades, mas também, pela existência de condições
para as pessoas envolvidas deliberarem, isto é, participarem do processo decisório.
A gestão em rede é uma variação no interior dos outros modos de gestão, assim,
na gestão gerencial ou participativa pode haver a articulação de ONGs, de órgãos do
Estado, de empresas e de associações de bairro, locais e internacionais, formando uma
rede de parceiros num projeto social. De fato, é mais comum a gestão em rede nos
modelos gerencial e participativo, possivelmente pelas características de maior proxi-
midade com a população e transparência administrativa, presentes nos dois modos de
gestão, o que permite a abertura para parcerias.
Todavia, os modos de gerir um projeto social raramente são isolados, na realidade,
ocorre uma mistura de características entre eles, por exemplo: a gestão de um projeto
social numa secretaria de Estado pode combinar elementos da gestão técnico-buro-
crática, com a preocupação gerencial de controlar seu processo de desenvolvimento e,
para isto, incentivar a formação de conselhos populares.
Portanto, a etapa do planejamento em que é discutido ou explicitado o modo de

gestão do projeto é uma etapa menos de decisão sobre como gerir o projeto, o que
afinal já vem sendo feito desde as fases iniciais, e mais um momento para refletir e
registrar quais elementos e características dos modos de gestão que estão presentes
e serão valorizados e descartados na condução e no encaminhamento posterior da
execução e da avaliação do projeto social.
Isso porque a gestão de projetos sociais não é apenas uma questão técnico-adminis-
trativa que se refere à competência em decidir, organizar e controlar os recursos, metas,
objetivos e ações, porém, tem também um significado político. Projetos sociais são canais
ou meios para atender as carências e demandas da população no sentido de garantir as
aquisições de bens sociais e culturais (alimento, educação, saúde, ambiente saudável e
sustentável, trabalho e renda etc.), enfim, assegurar direitos (CARVALHO, 1999).
Este entendimento sobre gestão de projetos sociais amplia seu potencial crítico
sobre a situação social que pretende intervir e com relação às injustiças sociais.
TEXTO COMPLEMENTAR
O caso brasileiro: dois modelos de gestão pública

(PAULA, 2005, p. 37-45)
Administração pública gerencial Recursos e gestão de projetos sociais
A origem da vertente da qual deriva a administração pública gerencial brasi-

leira está ligada ao intenso debate sobre a crise de governabilidade e credibilida-
de do Estado na América Latina durante as décadas de 1980 e 1990. [...]. No Brasil,
esse movimento ganhou força nos anos 1990 com o debate da reforma gerencial
do Estado [...] sustentou a formação da aliança social-liberal, que levou o Partido
da Social Democracia Brasileira (PSDB) ao poder. Nesse contexto, a administração
pública gerencial, também conhecida como nova administração pública, emergiu

169
como o modelo ideal para o gerenciamento do Estado [...] Viabilizada pela promul-
gação da emenda constitucional de 1998, [...] as atividades estatais foram divididas
em dois tipos: a) as “atividades exclusivas” do Estado: a legislação, a regulação, a fis-
calização, o fomento e a formulação de políticas públicas [...]; b) as “atividades não-
exclusivas” do Estado: os serviços de caráter competitivo e as atividades auxiliares ou
de apoio. No âmbito das atividades de caráter competitivo estão os serviços sociais
(saúde, educação, assistência social) e científicos, que seriam prestados tanto pela
iniciativa privada como pelas organizações sociais que integrariam o setor público
não-estatal. [...] Para alcançar seus objetivos, o novo modelo de gestão, que serve de
referência para os três níveis governamentais – federal, estadual e municipal –, deve-
ria enfatizar a profissionalização e o uso de práticas de gestão do setor privado. Esse
modelo de reforma e de gestão foi efetivamente implementado durante o governo
do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso […]
Administração pública societal

A origem da vertente da qual deriva a administração pública societal está
ligada à tradição mobilizatória brasileira, que alcançou o seu auge na década de
1960, quando a sociedade se organizou pelas reformas no país. Após o golpe de
1964, essas mobilizações retornaram na década de 1970, [...] Emergiram então de-
mandas por bens de uso coletivo, como transporte, habitação, abastecimento de
água, saneamento básico, saúde e creche. [...] alguns grupos também protagoni-
zaram mobilizações pelos direitos de cidadania [...] partir da década de 1980 [...]
consolidava-se o campo movimentalista, no qual transitavam os movimentos po-
pulares e sociais, o movimento sindical, as pastorais sociais, os partidos políticos de
esquerda e centro-esquerda, e as ONGs. [...] na esteira desses movimentos, no início
da década de 1980, surgiram as primeiras experiências que tentaram romper com a
forma centralizada e autoritária de exercício do poder público, como, por exemplo,
os mutirões de casas populares e hortas comunitárias de Lages, em Santa Catarina,

as iniciativas de participação ocorridas no governo Franco Montoro, em São Paulo,
e na administração de José Richa, no Paraná. O tema da inserção da participação
popular na gestão pública é o cerne dessa mobilização [...] e atingiu seu ápice em
meados da década de 1980, momento da elaboração da Constituinte [...]. Apesar
de sua heterogeneidade, o campo movimentalista se centrava na reivindicação da
cidadania e no fortalecimento do papel da sociedade civil na condução da vida po-
lítica do país, pois questionava o Estado como protagonista da gestão pública, bem
como a ideia de público como sinônimo de estatal [...] Uma concepção começou a
se tornar predominante no âmbito desse campo, a saber: a implementação de um
projeto político que procura ampliar a participação dos atores sociais na definição
da agenda política, criando instrumentos para possibilitar um maior controle social
sobre as ações estatais e desmonopolizando a formulação e a implementação das
ações públicas. Nesse contexto, multiplicaram-se pelo país governos com propostas
inovadoras de gestão pública, que abrigavam diferentes experiências de participa-
ção social. [...] Ampliava-se assim a inserção do campo movimentalista, que passou
a atuar nos governos municipais e estaduais por meio dos conselhos de gestão,
comissões de planejamento e outras formas específicas de representação [...] Essa
visão alternativa tenta ir além dos problemas administrativos e gerenciais [...]
Após sucessivas derrotas, o PT e o candidato Luiz Inácio Lula da Silva tiveram

êxito nas eleições presidenciais de 2002, levando ao poder uma coalizão que agrega
setores populares, partidos de esquerda e centro-esquerda, bem como setores do
empresariado nacional. Isso reacendeu a esperança de implementar um projeto que
se diferenciasse pela sua tentativa de promover e difundir as virtudes políticas do
campo movimentalista, reformulando as relações entre o Estado e a sociedade no
que se refere aos direitos de cidadania. [...]
Na realidade, a vertente societal não é monopólio de um partido ou força polí-

tica, nem apresenta o mesmo consenso da vertente gerencial em relação aos objeti-
vos e características de seu projeto político.
Discussão e análise dos modelos gerencial e societal

A vertente gerencial, que está imbricada com o projeto político do ajuste es-
trutural e do gerencialismo, baseia-se nas recomendações dessas correntes para re-
organizar o aparelho do Estado e reestruturar a sua gestão, focalizando as questões Recursos e gestão de projetos sociais
administrativas. A vertente societal, por sua vez, enfatiza principalmente a participa-
ção social e procura estruturar um projeto político que repense o modelo de desen-
volvimento brasileiro, a estrutura do aparelho de Estado e o paradigma de gestão.
[...]. O quadro 1 sintetiza a análise comparativa.

171
Quadro 1 – Variáveis observadas na comparação dos modelos
Administração Administração
pública gerencial pública societal
Origem Movimento internacional pela re- Movimentos sociais brasileiros,

forma do Estado, que se iniciou que tiveram início nos anos 1960 e
nos anos 1980 e se baseia princi- desdobramentos nas três décadas
palmente nos modelos inglês e seguintes.
estadunidense.
Projeto político Enfatiza a eficiência administrati- Enfatiza a participação social e pro-

va e se baseia no ajuste estrutural, cura estruturar um projeto político
nas recomendações dos organis- que repense o modelo de desen-
mos multilaterais internacionais e volvimento brasileiro, a estrutura
no movimento gerencialista. do aparelho de Estado e o paradig-
ma de gestão.
Dimensões Dimensões econômico-financeira Dimensão sociopolítica.

estruturais e institucional-administrativa.
enfatizadas
na gestão
Organização Separação entre as atividades ex- Não há uma proposta para a orga-
administrativa clusivas e não-exclusivas do Estado nização do aparelho do Estado e
do aparelho do nos três níveis governamentais. enfatiza iniciativas locais de organi-
zação e gestão pública.
Estado
Abertura das Participativo no nível do discurso, Participativo no nível das institui-

instituições mas centralizador no que se refere ções, enfatizando a elaboração de
políticas à ao processo decisório, à organiza- estruturas e canais que viabilizem a
ção das instituições políticas e à participação popular.
participação construção de canais de participa-
social ção popular.
Abordagem Gerencialismo: enfatiza a adapta- Gestão social: enfatiza a elaboração

de gestão ção das recomendações gerencia- de experiências de gestão focaliza-
listas para o setor público. das nas demandas do público-alvo,
incluindo questões culturais e par-
ticipativas.
ATIVIDADES
1. Uma etapa do planejamento de políticas sociais é a relativa aos recursos humanos,

materiais e financeiros. Escolha um deles e explique com suas próprias palavras.
2. Nas organizações governamentais e não governamentais a gestão de projetos

sociais é realizada de modo: particularista, técnico-burocrática, gerencial ou
participativa, ou, ainda, em rede.
a. Escolha um dos modos de gestão de projetos sociais.
b. Explique, com suas próprias palavras, pelo menos duas características do

modo de gestão que você escolheu.

173
3. Em equipe, escolha um projeto social (em sites de prefeituras ou de ONGs, por
exemplo). Leia os objetivos, a população-alvo etc. e responda: este projeto ne-
cessita de qual equipe e de que modo poderia ser gerido? Isto é, imagine os
recursos humanos necessários e o modo de gestão adequado para o projeto
que você escolheu e escreva:
a. nome do projeto social;
b. objetivos;
c. recursos humanos: obs. faça um quadro com os recursos humanos neces-

sários, sua forma de contrato e atividades que cada membro da deverá de-
senvolver;
d. modo de gestão: justifique o modo de gestão que vocês escolheram. Por

que este modo de gestão é mais adequado a este projeto?

175
Avaliação e o processo de planejamento
Dividimos as etapas do planejamento de um projeto social em 11 tópicos. Esta
aula tratará de desenvolver os dois últimos, ou seja, as decisões sobre a avaliação e o
cronograma:

análises da situação social/objeto da intervenção: da localidade onde o proje-

to será implantado e sobre a população-alvo;
programação sobre os recursos financeiros disponíveis e ou a serem

solicitados;
Avaliação de projetos sociais

Processos avaliativos devem estar presentes em todos os momentos do pro-
jeto, pois permitem identificar e antecipar aspectos que comprometem o seu
desenvolvimento.
A avaliação auxilia nas decisões sobre prioridades, objetivos e uso dos recursos,
emite um parecer sobre estas decisões e, também, permite a divulgação pública dos

177
resultados e do trabalho desenvolvido. Neste sentido, a avaliação contém as seguintes
características:
é um processo que embasa a tomada de decisão política quanto a propósitos, processos de
ação e alocação de recursos;
é um processo de aprendizado social, ou seja, deve permitir aos envolvidos no projeto a apro-
priação reflexiva da ação;
é um exercício de controle social – torna a organização e seus serviços, ou resultados, transpa-

rentes e abertos a uma construção coletiva, qualificando as reivindicações e as opiniões dos
usuários e da comunidade. É, assim, um serviço efetivamente público. (CARVALHO, 2001, p. 65)
Uma definição bastante aceita é que avaliação é um processo que visa determinar
objetivamente a pertinência, eficiência, eficácia e efetividade das atividades realizadas
à luz dos objetivos das mesmas. Trata-se de um processo organizativo para contribuir
no planejamento, na operacionalização e nas futuras tomadas de decisões (COHEN;
FRANCO, 1993).
Observa-se que na definição acima a frase “processo que visa determinar objeti-
vamente [...]” denota a importância dos indicadores sociais para a avaliação de projetos
sociais. Indicadores tais como taxas de analfabetismo, mortalidade infantil, desempre-
go e Índice de Desenvolvimento Humano, informam sobre aspectos de uma realidade
e permitem medir ou verificar o quanto e como a implantação do projeto afetou os
indicadores importantes para o projeto. Segundo Jannuzzi (2004, p.15)
[...] indicador social é [...] um recurso metodológico [...] que informa algo sobre um aspecto da
realidade social ou sobre mudanças que estão se processando na mesma. [...] indicador social é
um instrumento operacional para monitoramento da realidade social, para fins de formulação e
reformulação de políticas públicas.
Portanto, com o suporte dos indicadores a avaliação de um projeto social e suas

atividades (sem perder de vista os objetivos) é realizada de modo rigoroso e objetivo,
combinando análises qualitativas (aspectos históricos, culturais, políticos, por exem-
plo) e quantitativas (em especial indicadores) sobre o contexto em que o projeto social
é realizado.
Trata-se, também de avaliar o projeto em termos de sua pertinência, eficácia, efi-

ciência e efetividade1, ou seja, de acordo com alguns tipos de avaliação.
Tipos de avaliação
A delimitação (e combinação) dos tipos de avaliação decorre da resposta a quatro
questões básicas: Quando avaliar? Quem avalia? Como avaliar? O que avaliar? (SILVA e
SILVA, 2001; BARREIRA, 2000).
1
Nos itens deste capítulo serão discutidas as avaliações de eficiência, eficácia e efetividade.
A resposta à primeira pergunta – Quando a avaliação será realizada? – é que a
avaliação pode ser realizada antes, durante e ou depois da realização do projeto.
Tempo ou fase da avaliação Tipo de avaliação

Antes ex ante ou Avaliação de diagnóstico ou da proposta
Durante Avaliação de processo
Depois pos facto ou Avaliação de Impacto ou de Resultados
Para a questão – Quem avalia? – a avaliação pode ser externa (com pessoas exter-
nas ao projeto, geralmente especialistas no método de avaliação e temática do projeto);
interna (avaliação realizada pela equipe e gestores do projeto); mista (com especialis-
tas em avaliação externos e membros internos) e participativa (avaliação que envolve
membros internos e a população-alvo, além de, algumas vezes, outros setores da socie-
dade civil e avaliadores externos). Desta pergunta decorrem três tipos de avaliação:
Avaliadores Tipo de avaliação

Realizadores do projeto social e população (por vezes junto a
Avaliação participativa
membros especialistas externos)
Exclusivamente os próprios realizadores do projeto ou

Avaliação não participativa
Exclusivamente avaliadores especializados externos
Realizadores do projeto e avaliadores especializados externos Avaliação não participativa – mista
A pergunta – Como a avaliação será realizada? – indica o tipo de avaliação que

será desenvolvida. Neste caso a resposta depende das características do projeto social
e de seus objetivos. Por exemplo, num projeto social cujo um dos objetivos é contribuir
para fortalecer a autonomia política da população-alvo, então a avaliação participativa
e processual pode ser a mais recomendável; já num outro projeto em que é conside-
rado mais relevante aspectos técnicos (de medição de resultados), então a avaliação
mista, processual e de impacto parece ser mais indicada.
A pergunta – O que avaliar? – é respondida como avaliação dos seguintes elemen-
tos: da adequação do projeto à situação social (localidade, população-alvo, principal-
mente, e seus indicadores sociais), dos objetivos e metas, do uso dos recursos em relação
aos resultados e do cruzamento entre estes elementos. Mais exatamente avalia-se a perti-
nência, eficiência, eficácia e efetividade de um projeto social, conforme o quadro abaixo:
Elementos Tipo de avaliação

Situação social X projeto Avaliação de pertinência
Objetivos e metas Avaliação de eficácia

179
Elementos Tipo de avaliação
Atividades X recursos Avaliação de eficiência
Cruzamento dos elementos Avaliação de efetividade
Algumas características destes tipos de avaliação serão descritas a seguir.
Avaliação de diagnóstico
Este tipo de avaliação (também chamada ex ante ou de proposta) é realizado
junto com a análise da situação social que o projeto pretende mudar. Permite avaliar a
adequação do projeto às condições sociais analisadas, bem como às características da
população-alvo do projeto. Esta avaliação busca verificar:
[...] a capacidade do projeto de responder às demandas e expectativas do público-alvo; a viabilidade
da proposta; a coerência entre objetivos, estratégias e resultados pretendidos; o grau de prioridade
e de importância do projeto para os beneficiários; o grau de adesão e envolvimento da comunidade
e público-alvo. Nessa fase, portanto, não só se levanta o conhecimento necessário ao projeto, mas
conferem-se sua viabilidade e exequibilidade, ou seja, que condições políticas, técnicas, financeiras
e materiais estão disponíveis e podem ser mobilizadas para sua execução. (CARVALHO, 2001, p. 74)
Avaliação participativa
Tipo de avaliação que conta a participação de vários setores da sociedade, em
especial, da população-alvo do projeto. Seu objetivo é consolidar junto aos avaliadores
um processo democrático de decisões e de informações que aumente a sua autono-
mia e controle sobre o projeto social. Este tipo de avaliação é realizada em combina-
ção com qualquer outra modalidade de avaliação e a decisão sobre isto depende, em
parte, dos objetivos do projeto e dos seus gestores, bem como, da força da sociedade
(população local, mídia, conselhos populares etc.) em solicitar este tipo de avaliação
que, aliás, tem um caráter formativo.
A avaliação assim conduzida desencadeia um processo de aprendizagem social [...], pois, em

realidade, ela socializa os dados e acrescenta novas informações e conhecimentos, que estão na
maioria das vezes departamentalizados e segmentados nas diversas equipes de trabalho e nos
beneficiários. Essas informações e conhecimentos, postos em comum, permitem a apreensão
do projeto na sua totalidade, a apropriação do saber fazer social. Isso resulta, finalmente, na
democratização do conhecimento e na transparência da ação pública. (CARVALHO, 2001, p. 85)
Avaliação de processo
Avaliação realizada durante a operacionalização do projeto para averiguar pro-
cessualmente, o uso dos recursos e o desenvolvimento das atividades conforme o pla-
nejamento e reformulações necessárias (eficiência), assim como, para acompanhar e
aferir o alcance dos objetivos (eficácia).
Avaliação de impacto
Também denominada de avaliação de resultados ou pos facto por ocorrer após o
término do projeto. A avaliação de impacto mede o desempenho do projeto, com dis-
cussões aprofundadas a respeito dos indicadores sociais. Este tipo de avaliação combi-
na um conjunto de medidas sobre os resultados finais: alcance dos objetivos (eficácia),
utilização dos recursos, execução das atividades e benefícios alcançados (eficiência), e
modificações mais profundas e permanentes que o projeto alcançou sobre a situação
social analisada inicialmente (efetividade). Neste sentido, é uma avaliação final que
[...] deve correlacionar os dados que formataram o projeto: objetivos/metas/estratégias/público-
alvo, metas propostas/atingidas e os resultados alcançados [...] A avaliação de impactos concentra-
se em aferir se os beneficiários diretos e a própria organização gestora experimentaram mudanças
efetivas em sua situação, como consequência do projeto realizado. (CARVALHO, 2001, p. 81)
Observa-se que as avaliações de diagnóstico, processo e de impacto (que, como

anunciado, podem ou não ser participativas) possuem elementos da avaliação de per-
tinência, eficácia, eficiência e efetividade, como se segue:
Avaliação de pertinência
Avalia a adequação dos recursos, dos objetivos e das atividades do projeto peran-
te a situação social e características da população e localidade. A pertinência de um
projeto é averiguada, principalmente, por meio da avaliação de diagnóstico (também
chamada de ex ante ou de proposta). Todavia, a pertinência de um projeto também
pode ser verificada, durante ou após sua realização. Durante o desenvolvimento do
projeto a avaliação de sua pertinência contribui para reformulações que se fizerem ne-
cessárias; após o término do projeto esta avaliação servirá para ganhos de aprendizado
em projetos futuros.
Avaliação de eficácia
A avaliação da eficácia informa se o projeto como um todo (e cada atividade) atin- Avaliação e o processo de planejamento
giu os objetivos e metas, de que forma e quanto.
A eficácia de um projeto está relacionada ao alcance de seus objetivos. A sua gestão será eficaz
à medida que suas metas sejam iguais ou superiores às propostas. A eficácia deve ser medida na
relação estabelecida entre meios e fins, isto é, o quanto o projeto – em sua execução – foi capaz
de alcançar os objetivos e as metas propostas e o quanto ele foi capaz de cumprir os resultados
previstos. (CARVALHO, 2001, p. 72)
Avaliação de eficácia pode ser realizada durante e/ou após a realização do proje-
to. Ao ser realizada na fase de seu desenvolvimento é combinada com as concepções
da avaliação processual.

181
Avaliação de eficiência
A avaliação da eficiência averigua o uso dos recursos e o desempenho das ati-
vidades em relação aos benefícios que o projeto trouxe. Poderá ser realizada no final
ou no decorrer da operacionalização do projeto (oferecendo informações para ajustes
necessários), sendo que, neste caso, pode ser combinada com a avaliação processual.
“A avaliação da eficiência de um projeto verifica e analisa a relação entre a aplicação
de recursos (financeiros, materiais, humanos) e os benefícios derivados de seus resul-
tados. [...] A gestão de um projeto será tão mais eficiente quanto menor for o seu custo
e maior o benefício introduzido pelo projeto.” (CARVALHO, 2001, p. 71)
Avaliação de efetividade
Este tipo de avaliação busca elementos para medir e analisar as mudanças qua-
litativas e de longa duração que o projeto provocou na situação social na qual agiu.
Neste sentido, avaliação de efetividade é, também, avaliação de impacto. A avaliação
de efetividade é realizada após o término do projeto e incorpora os resultados das
avaliações de pertinência, eficácia e eficiência, para aferir o grau de efetividade do pro-
jeto social. Isto exige “esforços na busca de correlacionar objetivos, estratégias, conte-
údos e resultados com os impactos produzidos” (CARVALHO, 2001, p. 72). É necessário
também relacionar as condições encontradas após o término do projeto com a situa-
ção social analisada nas primeiras etapas do planejamento do projeto. Por isso, uma
avaliação de efetividade será tanto melhor quanto mais tiver meios para estabelecer
análises comparativas. Neste sentido, é importante acompanhar os indicadores sociais
da localidade durante o tempo de realização do projeto.
A efetividade de um projeto está relacionada [...] à relevância de sua ação, à sua capacidade de
alterar as situações encontradas. A efetividade é medida, portanto, pela quantidade de mudanças
significativas e duradouras na qualidade de vida ou desenvolvimento do público beneficiário da
ação que o projeto ou política foi capaz de produzir. (CARVALHO, 2001, p. 72)
Os sete tipos de avaliação, acrescidos da decisão sobre quem serão os avaliadores

(participativo, externo, interno ou misto) compõem o seguinte quadro2:
2
No quadro é necessário observar que as células em branco das colunas sobre avaliadores significam que os elaboradores dos projetos deverão escolher um
ou mais entre os tipos de avaliação (interna, externa, mista ou participativa) para cada uma das linhas.
Tipos de avaliação
Avaliadores
(a) Tempo/
Externos Internos Misto Participativo
(b) elementos
Avaliação de diagnóstico
a) Antes
e/ou
b) Situação social – projeto
a) Durante
a) Durante
e/ou
b) Objetivos e metas
a) Durante
e/ou
b) Recursos – benefícios
a) Depois
a) Depois
b) Objetivos e metas
a) Depois
b) Recursos – benefícios
Avaliação de impacto
a) Depois
e/ou
b) Todos elementos de (b)
Avaliação de efetividade
A divulgação para a população-alvo e restante da sociedade sobre os resultados

das avaliações amplia os debates sobre os projetos sociais e uso dos recursos, em es-
pecial, dos recursos públicos, o que aprimora e democratiza a elaboração e a gestão de
outros projetos sociais.
Cronograma de atividades
A última etapa do planejamento de um projeto social é o cronograma de ativida-
des. Nele para cada atividade planejada haverá a previsão do tempo para execução, de
forma que quanto mais minucioso for o cronograma, melhores são as condições para
a gestão do tempo de cada atividade. É interessante informar no cronograma os res-
ponsáveis pela atividade, indicadores (números e dados) para avaliação da atividade e
os objetivos específicos aos quais as atividades estão ligadas. Importante lembrar que
cada atividade, ou um grupo delas, é realizada para alcançar objetivos específicos.
183
Quadro 2 – Exemplo de cronograma de atividades
Secretaria Municipal de Botucatu <www.botucatu.sp.gov.br/saude/educacaoSaude/arquivo/cronograma.htm>. Adaptado.

Prazo/
Descrição da Indicadores Objetivos específicos
Responsável data
atividade de avaliação do projeto social
2003
Promover esclarecimento e in-
Dengue Acompanhamen- formação sobre prevenção de
De janeiro tos educativos, doenças.
(inserções a fevereiro. indicadores e epi-
na mídia). demiológicos. Promover divulgação sobre
ações municipais de saúde.
Número de procu-
ra para realização Promover esclarecimento e in-
DST/HIV/AIDS Fevereiro, de exames nas formação sobre prevenção de
Palestras nas junho e unidades básicas, doenças.
escolas municipais. dezembro. adesão das ativi- Promover divulgação sobre
dades (qualitativo ações municipais de saúde.
e quantitativo).
Número de procu-
ra para realização Promover esclarecimento e in-
Câncer do colo de de exames nas formação sobre prevenção de
útero (divulgação Março. unidades básicas, doenças.
na mídia). adesão das ativi- Promover divulgação sobre
dades (qualitativo ações municipais de saúde.
e quantitativo).

Vacinação do
Dados Estatísticos formação sobre prevenção de
escolar Março e
– Índice de Cober- doenças.
(divulgação na abril.
tura Vacinal. Promover divulgação sobre
mídia).

Dia Mundial da formação sobre prevenção de
Qualitativo e doenças.
Saúde – (divulga- Abril.
quantitativo.
ção na mídia). Promover divulgação sobre

Vacinação contra a formação sobre prevenção de
Dados Estatísticos
gripe (divulgação doenças.
Abril. – Índice de Cober-
da campanha na
tura Vacinal. Promover divulgação sobre
mídia).
Campanha de Promover esclarecimento e in-

Detecção de no- formação sobre prevenção de
Combate à Hanse-
vos casos, índice doenças.
níase (Divulgação Abril.
de procura nas
da Campanha na Promover divulgação sobre
unidades.
mídia). ações municipais de saúde.
Combate e contro- Promover esclarecimento e in-

le da hipertensão Através de dados formação sobre prevenção de
arterial (divulgação Abril. fornecidos pela doenças.
da campanha na Unidade. Promover divulgação sobre
mídia). ações municipais de saúde.
Roteiro de projeto social
As etapas do planejamento geram um documento que é o do projeto social ela-
borado. Os itens e conteúdo deste documento correspondem às etapas do planeja-
mento, ou seja, para cada etapa do planejamento (citadas no início deste capítulo)
corresponde um item e conteúdo no documento. No geral o roteiro para elaboração
de projeto social é:
Roteiro geral para elaboraçao de projeto social

I. Identificação:
título do projeto;
responsáveis institucionais e pessoais.

II. Sumário
III. Introdução:
análise da situação social;
população-alvo;
justificativa,
IV. Objetivos:
Objetivo geral;
Objetivos específicos;
Metas.
V. Atividades, métodos e técnicas
VI. Recursos:
humanos;
materiais;
financeiros.
VII. Avaliação
VIII. Cronograma

185
No ciclo de desenvolvimento de um projeto social a elaboração do documento
marca o fim das etapas formais3 do planejamento. Por sua vez, este final dinamiza a
operacionalização do projeto com a execução das atividades programadas. A figura a
seguir ilustra a dinâmica deste processo:
(BARBOSA; BUSTILLOS; SOEIRO, 1998. Adaptado)

ANÁLISE DA SITUAÇÃO SOCIAL
(conhecimento da realidade)
(concepção e elaboração) PROJETO (implantação e continuidade)
O ciclo do desenvolvimento do projeto social, portanto, continua até que a última

etapa dos procedimentos e atividades que foram planejadas sejam executadas, ou
seja, até a realização da avaliação dos resultados.
Mas mesmo quando o projeto termina seus efeitos junto à população e locali-
dade podem ter longa duração. Para as pessoas que elaboram o projeto, inclusive,
permanece o aprendizado. Assim, em termos ideais a finalização de um projeto social
executado numa localidade promove mudanças positivas na realidade e aprendizado
de planejamento, elaboração e execução aos participantes.
TEXTO COMPLEMENTAR
Critérios de avaliação
(COUTINHO; MACEDO-SOARES; SILVA, 2006)
Atenção especial deve ser dada ao processo de avaliação, que permite alcançar
de forma mais adequada os resultados, com melhor utilização dos recursos, além de
munir os formuladores e gestores de informações importantes para o desenho de
3
A ordem sequencial das etapas do planejamento tem uma lógica de encadeamento, isto é, uma etapa fornecendo subsídios para outra. Entretanto, na reali-
dade, este processo é dinâmico com etapas que se alteram e se justapõem.
futuras iniciativas ou para correção de cursos de atuação, como um mecanismo
de retroalimentação. São inúmeras as sugestões a respeito dos critérios para a ava-
liação de projetos sociais. [...] O critério mais comumente utilizado é a eficácia. [...]
Refere-se ao grau em que se atingem os objetivos de um projeto em um período de
tempo, com a qualidade esperada, independentemente de seus custos. O conceito
de eficiência envolve a relação entre duas dimensões básicas: resultados do projeto
(bens e serviços produzidos) e recursos utilizados (insumos e atividades). Refere-se
à maneira como os objetivos são alcançados e remete à capacidade de selecionar e
usar os melhores meios, com menores custos possíveis, para se realizar uma tarefa
ou propósito. Vale ressaltar que, no caso de projetos sociais e ambientais, um custo
pode ser incorrido pelo desgaste ou sacrifício de um recurso [...] tempo, recurso am-
biental, recurso financeiro, capital social, confiança. Nesse caso, custos e benefícios
não deveriam ser medidos apenas em termos financeiros, devendo também ser
considerados segundo dimensões sociais e psicológicas.
Com relação à efetividade [...] é considerada uma medida geral de desempe-

nho do projeto, desmembrada em eficácia e eficiência.
ATIVIDADES
1. Uma definição de avaliação é que ela é um processo que visa determinar objeti-
vamente a pertinência, eficiência, eficácia e efetividade das atividades realizadas
à luz dos objetivos das mesmas. O que significa: determinar objetivamente?

187
2. Entre os oito tipos de avaliação discutidos, escolha dois e explique suas carac-
terísticas.
3. Em equipe, escolha um projeto social (em sites, jornais). Reflita sobre os seus
objetivos e população-alvo e responda: qual tipo ou tipos de avaliação você
considera mais adequado para este projeto? Por quê? Responda em, no máxi-
mo, 10 linhas.

189
Gabarito

1. Porque o planejamento supõe: a) domínio teórico sobre o tema das políticas,
legislação e projetos concernentes e, também, dos processos de tomada de
decisão e implementação de políticas num contexto social; b) domínio de mé-
todos e técnicas de elaboração e gestão de planos, bem como, de implementa-
ção, execução e avaliação dos mesmos.
Para a autora Baptista no livro Planejamento Social (2000) a “dimensão política

do planejamento decorre do fato de que ele é um processo contínuo de toma-
das de decisões, inscritas nas relações de poder, o que caracteriza ou envolve
uma função política.” Este processo envolve o campo da ética porque o plane-
jamento aborda situações sociais dos cidadãos, portanto, sujeitos de direitos
que devem ser assegurados e, também porque as políticas e projetos sociais
utilizam, em algum grau, recursos públicos.
2. Os marcos gerais na história são:
a. passagem dos séculos XIX para o XX – o crescimento das cidades europeias

e a questão social e urbana com as reivindicações por direitos exigiram do
poder político o planejamento espacial e planejamento de políticas sociais;
b. Revolução de 1917 – cria a União Soviética e consolida o planejamento eco-

nômico centralizado na burocracia de Estado;
c. após a Segunda Guerra Mundial – conquista de direitos e configuração do

Estado de Bem-Estar Social. Na América Latina este foi um período do planeja-
mento de políticas de desenvolvimento;
d. a partir da década de 1970 – a mundialização financeira e crise fiscal dos

Estados conjugadas à precarização ou falta de postos de trabalho coloca-
ram em xeque (no bloco capitalista e socialista) a capacidade do Estado em
planejar e implementar políticas e projetos sociais;
191
e. anos 1980-2000 – o paradigma clássico da planificação é fragilizado: pelas
políticas neoliberais; pela gestão pública democrática permeada pelos me-
canismos de participação social; e pela internacionalização da economia e
formação da sociedade em rede global.
3. Duas páginas contexto texto dos próprios alunos (não serão aceitas cópias de
sites ou de documentos) com as seguintes informações:
a. nome de dois projetos sociais escolhidos e que estejam sendo implementa-

dos no município dos alunos;
b. objetivos de cada um dos dois projetos;
c. população-alvo de cada um dos dois projetos;
d. resultados esperados em cada um dos dois projetos;
e. opinião da equipe de alunos sobre a relevância de cada um dos projetos.

1. Questão social é o conjunto das diversas expressões da desigualdade social, es-
pecialmente a pobreza ou pauperismo, reconhecidas nas sociedades a partir do
século XIX, como sendo geradas socialmente (isto é, não são naturais ou uma
fatalidade) e cuj o fundamento são as contradições do capitalismo como forma
de produção e de organização social, bem como os modos de resistência a elas,
ou seja, movimentos e lutas sociais.
Observação: será considerada correta a resposta que o aluno elaborar desde

que contenha as ideias centrais destacadas em itálico.
Citação de cinco expressões entre: pobreza, desigualdade social, agravos so-

ciais para a saúde, desemprego, condições de moradia abaixo do patamar do
que seria digno num contexto social, infância e velhice desassistidas, explora-
ção do trabalho e expropriação do produto do trabalho; precário acesso ao pa-
trimônio cultural que mais recentemente na história esta relacionado ao acesso
à educação escolar de qualidade, dificuldade de aquisição de alimentos que
garantam a nutrição.
Observação: o aluno poderá lembrar outras. Será considerada correta a respos-

ta que citar exemplos de ausência de direitos ou de falta de acesso aos recursos
da sociedade.
2. O marco no século XIX com a consolidação da industrialização aos moldes capi-
talistas e a urbanização acelerada e desordenada. Mas também este é um mar-
co da emergência dos movimentos trabalhistas e das lutas sociais sob a inspira-
ção dos direitos e do socialismo. A contradição entre a produção abundante de
riqueza e o aumento da pobreza nos aglomerados urbanos contribuiu para que
houvesse movimentos que questionassem esta situação social.
3. Duas páginas com texto dos próprios alunos (cópias de sites ou de jornais não
serão aceitas) com o seguinte conteúdo:
relato sobre a expressão da questão social escolhida em sites da internet ou

jornais;
pessoas e grupos sociais que vivenciam a situação (com dados e estatísticas,

quando possível);
ações, políticas e projetos sociais desenvolvidos;
atores e organizações sociais envolvidos;
opinião do(a) aluno (a) sobre a expressão da questão social escolhida em rela-
ção aos direitos e cidadania.

e culturais e o desenvolvimento
1. A resposta será considerada certa se:
a. os(as) alunos(as) fizerem uma reflexão sobre dois direitos entre aqueles que
o capítulo discutiu (saúde, trabalho, autonomia, segurança, educação, ren-
dimento etc.).
b. elaborarem uma explicação sobre por que as pessoas têm ou não estes
dois direitos assegurados no Brasil, sendo que nesta explicação deve apare-
cer, principalmente, razões políticas ou econômicas ou culturais ou sociais
(pode ser todas ou apenas uma destas razões).
A resposta será considerada totalmente ou parcialmente incorreta se:
a. os direitos que os (as) alunos (as) escolherem não são considerados como
Gabarito
tais em nossa sociedade (por exemplo, direito de matar ou torturar para ob-
ter confissão de algum ato);

193
b. elaborarem explicações de caráter principalmente religioso ou ligado a in-
capacidades individuais para dizer a razão de os direitos serem ou não as-
segurados.
2. Direitos civis: liberdades de ir e vir, de expressão, econômica; direito à vida, pro-

priedade.
Direitos sociais: habitação, saúde, trabalho, assistência social, educação, lazer,

cultura, segurança alimentar, principalmente.
Direitos políticos: votar e ser votado, formação de associações e partidos políticos.
Novos direitos: relativos ao gênero (de mulheres, homossexuais), à etnia (ne-

gros, índios etc.), à faixa etária (criança, adolescente e idoso), ao meio ambiente,
à diversidade cultural e à deficiência, por exemplo.
3. Será considerada correta a resposta que desenvolver a ideia de acordo com as

palavras-chave em itálico:
Exemplo1:
O direito ao desenvolvimento inclui, porém, não se esgota no crescimento eco-

nômico. O desenvolvimento é um processo que vincula dois aspectos: capaci-
dade de geração de riquezas e de sua justa distribuição, o que requer o plane-
jamento de políticas públicas. Isto é, os direitos humanos e o desenvolvimento
humano têm o objetivo de assegurar a liberdade, bem-estar e dignidade de to-
das as pessoas, em todos os lugares.
Exemplo 2:
Embora o aumento de renda pelo crescimento junto com a distribuição da rique-

za seja uma das medidas mais importantes do desenvolvimento, não é a úni-

ca, pois o desenvolvimento humano engloba os direitos de participação, lazer,
autonomia, apropriação cultural, saúde, justiça social e segurança, entre outros.
Direitos que asseguram o desenvolvimento das capacidades como condição de
liberdade e dignidade humanas.

1. Os principais atores sociais envolvidos no planejamento e implementação de
políticas e projetos sociais podem ser dispostos em cinco classes: 1. Estado, 2.
empresas com responsabilidade social, 3. organizações não governamentais
(ONGs), 4. conselhos gestores de políticas e 5. movimentos sociais. Destes, os
órgãos do Estado compõem o Primeiro Setor, as empresas o Segundo Setor
sendo que o Terceiro Setor é constituído pelas organizações não governamen-
tais (ONGs) e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs).
2. Os tipos de ONGs são:
a. as ONGs ativistas – que participam e fomentam as lutas por direitos e re-

alizam projetos de educação e assessoria para os grupos populares e aos
movimentos sociais.
b. as ONGs produtoras de conhecimento – que organizam e divulgam conhe-

cimento sobre temas socioambientais e políticos principalmente.
c. as ONGs de prestação de serviços – que realizam ações destinadas à oferta

de serviços e de bens materiais e educacionais, podendo estas ser dividi-
das em 1) ONGs cuja motivação é a ajuda e solidariedade humanitária e
2) ONGs confessionais que são ligadas a Igrejas e norteadas por princípios
religiosos.
d. as ONGs empresariais – que são ligadas a empresas para o desenvolvimen-

to de atividades na maioria de caráter socioambiental, como a Fundação O
Boticário, a Fundação Bradesco e a Fundação Roberto Marinho.
3. Duas páginas contendo um texto dos próprios alunos (não serão aceitas cópias
de sites ou de documentos) com as seguintes informações:
a. nome e local do projeto;
b. nomes das organizações e entidades envolvidas no projeto;
c. separação nos itens Primeiro, Segundo, Terceiro Setor e outros. Cada orga-
nização ou entidade deverá ser colocada em um dos itens. Quando houver
um órgão que não se encaixe em nenhum setor coloque num item separa-
do (outros).
Gabarito
1. Estará correta a resposta que transmitir estas noções:

195
Políticas públicas são um conjunto específico de ações do governo que irão
produzir efeitos específicos; a soma das atividades dos governos, que agem di-
retamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos; o
que o governo faz ou decide não fazer, afetando a vida das pessoas.
Políticas públicas são formas de planejamento governamental visando coorde-

nar os meios e recursos à disposição do Estado, e também do setor privado e
suas atividades, para a realização de objetivos e ações socialmente relevantes e
politicamente determinados.
Políticas públicas são uma forma de intervenção na sociedade – nas esferas eco-
nômica (políticas de exportação e fiscal, por exemplo); cultural (política relativa
às artes e ao patrimônio arquitetônico, entre outras); social (tais como políticas
educacional e de assistência social); e na própria política (como no caso da po-
lítica eleitoral).
2. A definição da agenda é um período no qual temas e questões sociais, polí-

ticos e econômicos são definidos. Aparecem os conflitos e jogos de interesse
no âmbito do Estado e da sociedade. Alguns assuntos (como aborto, porte de
armas, juros, reforma agrária, casamento de homossexuais, cotas em universi-
dades para pessoas em situação de pobreza ou para etnias sujeitas à discrimi-
nação, renda mínina, energia e combustível, entre outros) passam a incorporar
a agenda pública por conta das mobilizações de movimentos sociais, da mídia,
de formadores de opiniões, das elites econômicas e políticas, da Igreja etc. São
questões que provocam diferentes posições e concepções de direitos, mobili-
zam as instituições nacionais e internacionais, e as forças sociais e políticas que
entram em conflito e formam alianças. Alguns destes assuntos a depender da-
quelas forças e instituições adquirem prioridade no Estado, formando a agenda
pública e terão o seu encaminhamento pelo governo por meio da legislação e

das políticas públicas. As fases do ciclo decisório das políticas públicas são:
identificação de alternativas e avaliação das opções;
seleção das opções e adoção de uma alternativa;
implementação;
avaliação;
reajuste.
3. A resposta estará correta se o grupo escrever os itens a) até f ), independente
do conteúdo. Valerá como certa a resposta destes itens devido ao esforço de
entendimento da ideia. Isto quer dizer que deverá ser observado apenas se os
alunos:
escolheram uma política, programa ou projeto;
escreveram com clareza os objetivos da política, programa ou do projeto

(não será preciso corrigir se os objetivos estão corretos, apenas observar se
estão escritos com clareza);
deixaram claro quem (quais grupos sociais) são beneficiados com a política,
programa ou projeto (não é necessário checar se está correto, quer dizer, se
na política, programa ou projeto escolhidos são mesmo estes ou aqueles
grupos beneficiados, apenas observar se eles tentaram identificar um ou
mais grupos beneficiados);
escreveram com clareza quais são estes benefícios (não é necessário corrigir,
apenas observar se responderam o item);
explicaram por que eles acham que foram tais grupos sociais citados e não
outro que saiu ganhando ou se beneficiaram. (não é necessário corrigir,
apenas observar se responderam o item);
explicaram por que a política, programa ou projeto é importante para os

grupos sociais que foram beneficiados e quais as perdas ou os prejuízos que
aqueles que não foram atendidos. (não é necessário corrigir, apenas obser-
var se responderam o item)
Políticas sociais
1. Políticas sociais são uma forma de planejamento governamental visando coor-
denar os meios e recursos para a realização de ações que objetivam a garantia
do que a sociedade considera como direitos sociais. As políticas são formas de
transferência de renda monetária ou de prestação de serviços.
2. O planejamento de políticas e projetos sociais deve estar de acordo com a le-

gislação para que possa atingir o objetivo de assegurar os direitos sociais. Prin-
cipalmente é necessário o conhecimento dos objetivos e grupos sociais que a
legislação apresenta. Por exemplo, se estiver sendo elaborado um projeto que
Gabarito

197
tem como objetivo atendimento ligado a alimentação, então os elaboradores,
gestores e implementadores deverão conhecer a Lei Orgânica da Assistência So-
cial – LOAS e a Política de Assistência Social, bem como a Política de Segurança
Alimentar e Nutricional e a lei que trata do tema. Também, se a população bene-
ficiária deste projeto for crianças, a equipe de elaboração, gestão e implementa-
ção deverá compreender os termos do Estatuto da Criança e do Adolescente.
3. Numa página, os alunos em equipe deverão:
colocar o nome do projeto que escolheram (por meio de jornais, internet,

ou conhecidos);
escrever os direitos que estão sendo assegurados. Por exemplo, um projeto

para alimentação de crianças de até 06 anos assegura o direito à segurança
alimentar e nutricional;
escrever a população destinatária: por exemplo; criança de até 06 anos de

famílias de baixa renda;
indicar uma ou mais políticas: por exemplo, para o projeto de alimentação

infantil: política de segurança alimentar e nutricional – Lei/LOSAN; política de
assistência social – Lei/ LOAS e política da criança e do adolescente – Lei/ECA.

1. O Estado de Direito Liberal tinha a função de garantir liberdades individuais
contra o abuso do poder, seja de governantes ou dos grupos no interior da
própria sociedade. O Estado de Bem-Estar Social passa, também, a incorporar
funções sociais que exigem o planejamento e realização de políticas que regu-
lem as relações socioeconômicas (políticas de trabalho e renda, de educação

pública, saúde, assistência social, habitação social etc.).
2. Porque estes artigos constitucionais e leis é que dão as diretrizes para cada po-
lítica ou projeto social a ser elaborado. Por isso, o planejamento de políticas e
projetos sociais precisa estar de acordo com a legislação para atingir o objetivo
de assegurar os direitos sociais.
3. A equipe escolhe um projeto social (por meio de jornais, sites de prefeitura, ou

secretarias de Estado, por exemplo) e faz o exercício, numa página, de identifi-
car três entre os princípios estudados no capítulo:
nome do projeto;
indicar o princípio 1 (por exemplo, equidade) e justificar: o projeto apre-

senta o princípio da equidade porque seu objetivo é reduzir a mortalidade
infantil;
indicar o princípio 2 (por exemplo, complementaridade com setor privado)

e justificar: o projeto é realizado pela prefeitura em conjunto com determi-
nada ONG e determinada empresa.

1. Projeto social é um empreendimento planejado que possui ações inter-rela-
cionadas e coordenadas para alcançar objetivos específicos. Projeto social é ao
mesmo tempo planejamento e operacionalização. Um projeto social visa inter-
vir numa situação social, a fim de obter mudança positiva numa situação social
e melhorar as condições de vida das pessoas ou população-alvo. Além disso,
um projeto social possui objetivos bem delimitados, identificação do local e da
população e definição da data de início e término.
2. Políticas possuem abrangência (de território e população, especialmente),

maior que os programas e projetos sociais. Programas fazem parte de políti-
cas e delimitam áreas, grupos populacionais, objetivos, atividades e recursos,
sendo que podem conter diversos projetos. Projetos estão mais próximos da
operacionalização, quer dizer, das ações concretas que têm como referência os
programas e as políticas. Além disso, um projeto social possui objetivos bem
delimitados, identificação do local e da população do projeto e definição da
data de início e término.
3. Será considerado correto o trabalho de até duas páginas sobre um projeto so-
cial e que contenha os seguintes itens:
a. nome do projeto;
b. população-alvo;
c. objetivos.
Gabarito
E a resposta à seguinte questão: este projeto social está relacionado com qual(is)
política(s) social(is). Por quê?

199
1. O planejamento é importante porque nele estão previstos e programados as
técnicas e as atividades a serem realizadas, bem como os recursos e o crono-
grama para a execução e a avaliação. Outra questão fundamental é o fato de
que, no desenrolar do processo do planejamento também é elaborado um do-
cumento que registra as principais informações sobre o projeto e orienta sua
execução.
2. Parceria no projeto é estabelecida para a realização conjunta das ações e ati-

vidades desenvolvidas durante a realização do projeto, e parceria de apoio
baseia-se no patrocínio e colaboração por meio da disponibilização de recur-
sos financeiros, de equipe, equipamentos e materiais, assim como, pelo apoio à
divulgação, para que outros órgãos realizem o projeto.
3. Trabalho de uma página contendo nome do projeto e a resposta para:
a. quais organizações sociais são as responsáveis pelo projeto (o projeto é da

instituição x)?
b. quais organizações sociais-parceiras realizam o projeto?
c. quais apoiam (dão recursos para o projeto)?
d. quais organizações sociais são locais (do município ou do estado), nacionais

e internacionais?

1. Nesta análise dois pontos se destacam: a localidade espacial e a população-alvo.
É imprescindível o exame das características e indicadores socioeconômicos e

culturais da localidade onde o projeto será desenvolvido: equipamentos, serviços
sociais e de infraestrutura no local; sociabilidades (lideranças, festividades, religião
e tipo de trabalho predominantes, entre outros); renda média; número de mulhe-
res, homens e crianças e jovens; escolaridade da população; drogadição; violência
e expressões de solidariedade, entre outros aspectos que podem contribuir para
apreender os fatores causais e que influenciam a situação social e podem contri-
buir para a sua modificação.
O conhecimento sobre a população-alvo destaca aspectos relevantes de suas
características para o conteúdo o projeto. É importante traçar o perfil socioeco-
nômico da população – renda familiar, escolaridade, idade, procedência rural
ou urbana, serviços que utiliza, tipo de moradia etc. – porém para cada projeto
será necessário acrescentar ou detalhar aspectos que dizem respeito às suas
especificidades. Num projeto social que pretende modificar os índices de mor-
talidade infantil, a análise das condições de saneamento e moradia, nutrição,
existência e acesso aos equipamentos de saúde, cuidados com a infância, nú-
mero de crianças e indicadores sobre o tema são fundamentais. Geralmente os
projetos sociais se destinam a populações em situação de vulnerabilidade ou
de risco físico, psicológico e ou social.
2. Estará correta a resposta que apresentar a explicação para duas entre as situa-
ções abaixo elencadas:
pobreza – advinda da privação ou insuficiência de renda (no geral órgãos

como o Ministério do Desenvolvimento Social e Secretarias de Estado da
Política de Assistência Social consideram a renda familiar mensal até ½
salário mínimo) associada principalmente à privação ou precário acesso
aos serviços públicos de saúde, educação e assistência social que prove-
em bens materiais e culturais. A pobreza, nestas duas dimensões é causa
de outras situações de vulnerabilidade e risco como subnutrição, moradia
precária, trabalho infantil, entre outros;
fragilidade ou rompimento de vínculos afetivos e de pertencimento sociais

– em especial de crianças, adolescentes, idosos e pessoas com deficiência
cujas famílias não recebem apoio social para manter cuidados e convívio
com qualidade ou que romperam este convívio pelo abandono, negligên-
cia ou outros fatores: incluindo aqui os moradores nas ruas e pessoas víti-
mas de violência e exploração nos domicílios;
ciclos de vida – a faixa etária é considerada fator de vulnerabilidade pela

própria condição que demanda mais cuidados sociais. No entanto, a idade
passa a ser um agravante no fator de risco social que requer cuidados es-
peciais quando crianças, adolescentes e idosos estão sujeitos ao isolamen-
to, abandono ou negligência no convívio familiar e comunitário ou sofrem
algum tipo de violência;
identidades estigmatizadas em termos étnico, cultural, sexual ou de

gênero. No Brasil a vulnerabilidade e riscos relacionados à etnia têm maior
Gabarito
incidência entre os povos indígenas e negros; e a relacionada ao gênero é,

sobretudo, entre mulheres e homossexuais;

201
deficiência é considerada fator de vulnerabilidade ou risco quando a pessoa
com deficiência não tem suprida (pela família e sociedade) as condições
específicas de mobilidade, saúde, educação e trabalho, por exemplo;
inserção precarizada no mercado de trabalho formal e informal e desem-

prego de longa duração - o desemprego por oito meses ou mais;
uso de substâncias psicoativas definidas pela Organização Mundial de

Saúde como aquelas que alteram comportamento, humor e cognição;
violação de direitos – identificada na sub-habitação; moradia nas ruas; maus

tratos físicos e ou psíquicos; violência sexual e comercial; trabalho infantil;
alimentação insuficiente, entre outras.
3. A resposta estará correta se a equipe escrever em uma página as seguintes in-

formações:
nome do projeto social;
resposta (apenas colocando sim ou não) para as perguntas abaixo:
a) possui análise da localidade onde o projeto social será desenvolvido?
b) possui análise sobre a população-alvo?
c) justifica a importância do projeto?
d) descreve os objetivos?
e) apresenta as atividades que serão realizadas?

1. A resposta estará correta se o (a) aluno (a) escolher um dos tipos de recursos e
dizer do que se trata, com suas próprias palavras:
Os recursos humanos são previstos de forma a possibilitar o alcance dos objeti-

vos e contar com competências e saberes (especializados e não especializados)
para a realização das atividades. Os recursos financeiros necessários também
são fatores a considerar na composição da equipe do projeto. A capacidade da
equipe e sua combinação de autonomia e conhecimento sobre o planejamen-
to do projeto, é que permitem que algumas atividades sejam reprogramadas
e novas sejam incorporadas no processo de desenvolvimento tendo em vis-
ta o alcance dos objetivos. A composição dos recursos humanos influencia no
quanto ela pode contribuir para a execução das atividades e alcance dos obje-
tivos planejados, assim como para o enriquecimento destes.
Os recursos materiais são programados nos itens: a) material de consumo, isto

é materiais como papel, tinta para impressora, CD-ROM etc., serão consumidos
nas atividades de execução, avaliação e na própria elaboração do projeto; e b)
material permanente, que são basicamente os que continuarão disponíveis,
seja na instituição responsável pelo projeto, seja na localidade de sua execução,
como: computadores, impressoras, televisão e DVD e outros.
Os recursos financeiros necessários para um projeto são compostos pela pre-

visão das seguintes despesas: a) de capital ou investimentos (material perma-
nente – equipamentos –; obras, mobiliário); b) correntes ou custeio (materiais
de consumo – tinta para impressão, canetas, materiais pedagógicos ou de ex-
pediente); c) pagamento de serviços de terceiros e de membros da equipe; e d)
pagamento de passagens, diárias etc.
2. A resposta estará correta se o (a) aluno (a) escolher um dos modos de gestão e
explicar duas de suas características, com suas próprias palavras.
A gestão particularista tem baixo ou inexistente vínculo com a noção pública e

de asseguramento de direitos de um projeto social. O elo entre o projeto e as
políticas públicas não é explicitado, mesmo quando o projeto é financiado com
recursos públicos e/ou que a organização responsável pelo projeto seja do tercei-
ro setor, isto é, instituída legalmente para realização de ações de interesse públi-
co. O desenvolvimento do projeto é gerido como se fosse um empreendimento
privado dos envolvidos. A população-alvo é vista mais como necessitada, carente
e objeto das ações do que como cidadãos e sua participação tem o sentido de
cooperação nas atividades que lhes são apresentadas.
A gestão técnico-burocrática é marcada pela adesão inflexível às decisões hie-

rárquicas e ao planejamento, mesmo quando a dinâmica da realidade e o maior
conhecimento sobre a situação social exigiriam reformulações e adequações de
encaminhamento. No planejamento do projeto os procedimentos de captação
e administração de recursos (que são atividades-meio para que os objetivos se-
jam alcançados e as atividades desenvolvidas) são os momentos privilegiados,
bem como é destacado o conhecimento especializado. A população-alvo pode
ser encarada como receptora das ações que os técnicos lhe informam como
Gabarito
necessárias. Por isso, a participação social é admitida quando calculada como

benéfica, e, no geral, baseia-se na divulgação de informação e solicitação de
colaboração das pessoas para quem o projeto se destina.
203
Na gestão gerencial os projetos sociais são desenvolvidos de forma semelhante
ao desenvolvimento de um produto em empresa privada. Prima pelas fases do
planejamento e pelo seu cumprimento controlado. Os recursos humanos, mate-
riais e financeiros são geridos profissionalmente. E isto tem o sentido de garantir
a transparência e a prestação de contas, tanto para financiadores como para a
população. A população-alvo é entendida como um cliente do produto que o
projeto irá desenvolver (o produto pode ser de prestação de um serviço na área
de educação, de alimentação, geração de renda, ou assessoria para organização
popular etc.) e, como cliente, deve ser satisfeito, isto é, a preocupação central na
gestão gerencial é em apresentar bons resultados. A participação da população-
alvo é incentivada, especialmente, como forma de colaboração tendo em vista
o desempenho das atividades e os resultados esperados. Para obter a adesão
da população em todo o processo são divulgadas informações sobre o projeto,
seus objetivos, benefícios etc.
A gestão participativa (ou societal) reforça o sentido público das ações e dos
recursos para o projeto. Este sentido é atribuído tanto para os recursos públicos
estatais, como, também, para aqueles provenientes da sociedade civil, pois são
entendidos como forma de transferir e democratizar o acesso aos direitos de
cidadania. As atividades-meio de administração dos recursos são percebidas
como estratégias para manter a transparência e possibilitar o controle pela po-
pulação. O processo participativo é concebido como forma de fortalecer a au-
tonomia e fomentar a cultura política democrática da população-alvo. A partici-
pação social é dinamizada nas etapas centrais do desenvolvimento do projeto
social (no planejamento, na execução e na avaliação) por meio da divulgação
de informações, cooperação nas atividades, mas também, pela existência de
condições para as pessoas envolvidas deliberarem, isto é, participarem do pro-
cesso decisório.
A gestão em rede é uma variação no interior dos outros modos de gestão, assim,
na gestão gerencial ou participativa pode haver a articulação de ONGs, de ór-

gãos do Estado, de empresas e de associações de bairro, locais e internacionais,
formando uma rede de parceiros num projeto social. De fato, é mais comum
a gestão em rede nos modelos gerencial e participativo, possivelmente pelas
características de maior proximidade com a população e transparência admi-
nistrativa, presentes nos dois modos de gestão, o que permite a abertura para
parcerias.
3. A resposta estará correta se a equipe fizer o exercício de imaginar a composição

de uma equipe e identificar um modo de gestão para o projeto social escolhido
e escrever:
nome do projeto social;
objetivos;
recursos humanos: apresentar um quadro com os recursos humanos ne-

cessários, sua forma de contrato e atividades que cada membro da deverá
desenvolver;
modo de gestão: apresentar justificativa sobre o modo de gestão escolhido.

Por que este modo de gestão é mais adequado ao projeto?

1. Nesta definição a palavra objetivamente denota a importância dos indicado-
res sociais para a avaliação de projetos sociais. Indicadores tais como taxas de
analfabetismo, mortalidade infantil, desemprego e índice de desenvolvimento
humano, informam sobre aspectos de uma realidade e permitem medir ou ve-
rificar o quanto e como a implantação do projeto afetou os indicadores impor-
tantes para o projeto.
Portanto, trata-se de avaliar o projeto social e suas atividades de modo rigoroso

e objetivo, com auxílio de análises quantitativas (em especial indicadores) so-
bre o contexto em que o projeto social é realizado.
2. A resposta estará correta se o aluno explicar dois tipos de avaliação entre os

elencados abaixo:
avaliação de diagnóstico:
este tipo de avaliação (também chamada ex ante ou de proposta) é realizado

junto com a análise da situação social que o projeto pretende mudar. Permite
avaliar a adequação do projeto às condições sociais analisadas, bem como às
características da população-alvo do projeto.
avaliação de processo:
avaliação realizada durante a operacionalização do projeto para averiguar pro-

cessualmente, o uso dos recursos e o desenvolvimento das atividades confor-
me o planejamento e reformulações necessárias (eficiência), assim como, para
Gabarito
acompanhar e aferir o alcance dos objetivos (eficácia).
avaliação participativa:

205
tipo de avaliação que conta a participação de vários setores da sociedade, em
especial, da população-alvo do projeto. Seu objetivo é consolidar junto aos
avaliadores um processo democrático de decisões e de informações que au-
mente a sua autonomia e controle sobre o projeto social. Este tipo de avalia-
ção é realizado em combinação com qualquer outra modalidade de avaliação
e a decisão sobre isto depende, em parte, dos objetivos do projeto e das suas
gestões, bem como, da força da sociedade (população local, mídia, conselhos
populares etc.) em solicitar este tipo de avaliação que, aliás, tem um caráter
formativo.
avaliação de impacto:
também denominada de avaliação de resultados ou pós facto por ocorrer após

o término do projeto. A avaliação de impacto mede o desempenho do proje-
to, com discussões aprofundadas a respeito dos indicadores sociais. Este tipo
de avaliação combina um conjunto de medidas sobre os resultados finais: al-
cance dos objetivos (eficácia), utilização dos recursos, execução das atividades
e benefícios alcançados (eficiência), e modificações mais profundas e perma-
nentes que o projeto alcançou sobre a situação social analisada inicialmente
(efetividade).
avaliação de pertinência:
avalia a adequação dos recursos, dos objetivos e das atividades do projeto

perante a situação social e características da população e localidade. A perti-
nência de um projeto é averiguada, principalmente, por meio da avaliação de
diagnóstico (também chamada de ex ante ou de proposta). Todavia, a pertinên-
cia de um projeto também pode ser verificada, durante ou após sua realização.
Durante o desenvolvimento do projeto a avaliação de sua pertinência contri-
bui para reformulações que se fizerem necessárias; após o término do projeto
esta avaliação servirá para ganhos de aprendizado em projetos futuros.
avaliação de eficácia:
a avaliação da eficácia informa se o projeto como um todo (e cada atividade)

atingiu os objetivos e metas, de que forma e quanto. A avaliação de eficácia
pode ser realizada durante e/ou após a realização do projeto.
avaliação de eficiência:
a avaliação da eficiência averigua o uso dos recursos e o desempenho das ati-

vidades em relação aos benefícios que o projeto trouxe. Poderá ser realizada
no final ou no decorrer da operacionalização do projeto (oferecendo informa-
ções para ajustes necessários), sendo que, neste caso, pode ser combinada
com a avaliação processual.
avaliação de efetividade:
este tipo de avaliação busca elementos para medir e analisar as mudanças

qualitativas e de longa duração que o projeto provocou na situação social na
qual agiu. Neste sentido, avaliação de efetividade é, também, avaliação de im-
pacto. A avaliação de efetividade é realizada após o término do projeto e in-
corpora os resultados das avaliações de pertinência, eficácia e eficiência, para
aferir o grau de efetividade do projeto social.
A divulgação para a população-alvo e restante da sociedade dos resultados

das avaliações amplia os debates sobre os projetos sociais e uso dos recursos,
em especial, dos recursos públicos, o que aprimora e democratiza a elabora-
ção e a gestão de outros projetos sociais.
3. Será considerada correta a equipe que cumprir a tarefa. Verificar a coerência

entre o tipo de avaliação escolhida (suas características) e a justificativa por que
este tipo de avaliação (ou tipos) seria mais adequado.
Gabarito

207
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Elaboração e

2008 // Samira Kauchakje

K21 Kauchakje, Samira. / Elaboração e Planejamento de Projetos

1. Pesquisa de avaliação (Programas de ação social). 2. Ação

Capa: IESDE Brasil S.A.

Todos os direitos reservados.

IESDE Brasil S.A.

Esse material é parte integrante do Curso de Atualização do IESDE BRASIL S/A,

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Questão social: expressões históricas e atuais............................................25

Direitos humanos, econômicos, sociais

Atores sociais e o planejamento

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Projetos sociais: aspectos teóricos e metodológicos............................. 115

Rede de parceiros e o planejamento de projetos sociais..................... 129

Análise da situação social e objetivos......................................................... 145

Recursos e gestão de projetos sociais......................................................... 161

Avaliação e o processo de planejamento.................................................. 177

Esse material é parte integrante do Curso de Atualização do IESDE BRASIL S/A,

Porém, Elaboração e Planejamento de Projetos So-

Ao tomar como ponto de partida a constatação das

Por isso, a disciplina busca articular toda a dimensão

Esse material é parte integrante do Curso de Atualização do IESDE BRASIL S/A,

Desta forma, o presente livro se constitui como uma

Esse material é parte integrante do Curso de Atualização do IESDE BRASIL S/A,

Portanto, o planejamento específico de políticas e projetos sociais supõe, por um

Quando se trata de sociedades partícipes e herdeiras dos movimentos e das lutas

A referência aqui é o Estado de Direito e, também, sua reformulação como Estado

Esse material é parte integrante do Curso de Atualização do IESDE BRASIL S/A,

Existem variadas abordagens teóricas sobre planejamento de políticas públicas,

discussões teóricas que priorizam as etapas do processo do planejamento,

10 Esse material é parte integrante do Curso de Atualização do IESDE BRASIL S/A,

correntes teóricas diferenciadas pelos valores e propostas de sociedade que

Como exemplo, observa-se que, entre estas abordagens teóricas mencionadas, os

Planejamento: aspectos teóricos e históricos

De toda forma, nas diferentes correntes interpretativas e em diferentes socieda-

Esse material é parte integrante do Curso de Atualização do IESDE BRASIL S/A,

A tradição do planejamento social (entendido também como planificação social)

Um dos pensadores clássicos que analisa e propõe o planejamento social é Man-

“Para que a sociedade seja controlada, devemos indagar-nos como poderemos

Portanto, o conceito e a prática de planificação social estão associados às de con-

12 Esse material é parte integrante do Curso de Atualização do IESDE BRASIL S/A,

De acordo com Mannheim seria a possibilidade do “domínio racional do irracio-

Um dos expoentes brasileiros do planejamento econômico interroga-se sobre a

Entretanto, Furtado (1999, p. 77-80) admite a importância do planejamento para

Planejamento: aspectos teóricos e históricos

Esse material é parte integrante do Curso de Atualização do IESDE BRASIL S/A,

A emergência da questão social e urbana com as reivindi-

Neste período, as próprias empresas desenvolvem planos que as favoreçam nas

Após a Segunda Guerra Mundial, para a reconstrução da economia e do tecido

empresário, investidor econômico e implementador de ações sociais; seja como princi-

14 Esse material é parte integrante do Curso de Atualização do IESDE BRASIL S/A,

A partir da década de 1970, a mundialização

Divulgação: Prefeitura de Vitória.

Nos anos 1980–2000 dois fatores principais acarretam o enfraquecimento do pa-

Planejamento: aspectos teóricos e históricos

Esse material é parte integrante do Curso de Atualização do IESDE BRASIL S/A,

entre 1930 até 1980, retórica liberal11 e prática intervencionista e protecionista

planejamento de políticas setoriais, sem conceber um sistema de planejamen-

após os anos 1990 os governos empreenderam planos econômicos e estrutu-

No Brasil e em outras sociedades é possível observar o rompimento do paradig-

A relevância do planejamento e implementação destas políticas foi atestada por

a 2005) o crescimento anual total de 4,8% também se distribuiu de forma diferenciada

16 Esse material é parte integrante do Curso de Atualização do IESDE BRASIL S/A,