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de importaciones
y la apertura
JORGE IVÁN GONZÁLEZ
Vnfesor Facultad de Ciencias Económicas,
Universidad Nacional de Colombia • . :'
•^ • ' , .
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INTRODUCCIÓN
El tránsito de la sustitución de importaciones hacia la apertura fue
un proceso lento, que comenzó en 1974 con la administración López
(1974-1978). Pero sólo desdefinalesde los años ochenta el proceso de apertura
de la economía colombiana comenzó a ser evidente. El gobierno Barco
(1986-1990) sentó las bases de una dinámica que se aceleró considerablemente
durante la administración Gaviria (1990-1994). El equipo económico del pre-
sidente Barco consideró que el proceso de apertura debería avanzar a un ritmo
moderado. En sus comienzos el gobierno Gaviria mantuvo el mismo criterio,
pero rápidamente cambió de perspectiva. La velocidad de la apertura comercial
se intensificó y a la apertura cambiaria se le dio un papel protagónico. La aper-
tura cambiaria terminó anteponiéndose a la apertura comercial. Y ambas for-
mas de liberación de la economía se presentaron como la panacea. Se dijo que
eran la solución a los males crónicos de la economía que, entre otras razones, se
le atribuían a la existencia de una estructura productiva cerrada que habría obs-
taculizado el mejoramiento de la productividad y la competitividad de la in-
dustria y la agricultura nacionales. Desde entonces hasta ahora han pasado diez
años. Tiempo suficiente para hacer una evaluación y para comparar. No hay
duda de que la sustitución de importaciones tuvo problemas. Pero, igualmen-
te, tuvo grandes aciertos. En los noventa no sólo había optimismo en el campo
económico. La Constitución de 1991 generó numerosas expectativas porque
creó nuevos espacios de participación política. -^',; ' ;
El balance de lo sucedido en los noventa ha fluctuado entre dos posi-
ciones extremas. De un lado, la de quienes consideran que la apertura res-
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ENTRE LA SUSTTrUCIÓN DE IMPORTACIONES Y LA APERTURA
L A SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES
Y LA APERTURA NO SON "MODELOS"
No es pertinente hablar de un modelo de sustitución de importacio-
nes, como tampoco es válido afirmar que hay un modelo de apertura. La
noción de modelo de desarrollo es ambigua y se presta a múltiples interpre-
taciones. En primer lugar, porque la definición de los rasgos básicos de lo
que podría ser un modelo siempre es problemática. En segundo lugar, por-
que en las ciencias sociales los modelos no operan con la racionalidad pro-
pia de las ciencias naturales. Y, en tercer lugar, porque la aplicación de los
modelos siempre presenta inconsistencias más o menos grandes. Aunque
las decisiones de la política económica tengan la intencionalidad de respon-
der a los postulados básicos del modelo, es muy probable que los resultados
obtenidos se alejen del objetivo buscado. A continuación se amplia cada
uno de los tres puntos.
i"
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5 "Quizá la mayor parte de nuestras decisiones de hacer algo positivo, cuyas consecuencias
completas se irán presentando en muchos días por venir, sólo pueden considerarse como resultado
de la fogosidad - d e un resorte espontáneo que impulsa a la acción de preferencia a la quietud, y no
como consecuencia de un promedio ponderado de los beneficios cuantitativos multiplicados por las
probabilidades cuantitativas" [Keynes 1936, 147].
6 "Verdaderamente, - y como va siendo cada vez más evidente- es precisamente en el mundo
real donde el comportamiento humano es intencionalmente racional, pero sólo de manera limitada,
lo que abre el espacio para el desarrollo de una teoría genuina de la organización y de la administra-
ción" [Simón 1945. 88].
7 "... cualquier decisión es un asunto de compromiso. La alternativa finalmente escogida
nunca permite el logro perfecto o completo de los objetivos, tan sólo es la mejor solución posible
bajo determinadas circunstancias" [Simón 1945, 5]. Esta manera de presentar el problema será for-
malizada posteriormente a través del equilibrio de Nash [1951].
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, ENTRE LA susrrrucióN DE IMPORTACIONES Y LA APERTURA
" En Uvas Amargas, Elster [1983] diferencia la falacia moral del sub-
producto de la falacia intelectual Ae\ subproducto. La falacia moral tiene lu-
gar cuando la persona quiere llegar a B a través de A. Pero, sin esperarlo, sin
saberlo y sin buscarlo, en lugar de conseguir B obtiene C . Y una vez que se
presenta el fracaso, en el sentido de que no se alcanzó lo que se buscaba, la
persona trata de reconstruir racionalmente lo sucedido, tratando de indagar
por la lógica causal que hizo posible la aparición del fenómeno C. El proce-
so ex-post mediante el cual se reconstruye la causalidad es la falacia intelec-
tual del subproducto. El individuo, que no renuncia a la búsqueda racional,
trata de leer el acontecimiento pasado con una lógica causal. Una reflexión
ex-post típica es: "Llegué a C porque no cumplí todos los requisitos de A".
O, "llegué a C porque habiendo cumplido los requisitos de A se apareció en
el camino Z". En ambas formulaciones se mantiene la causalidad inicial, A
entonces B, pero en la primera formulación la incompletitud de A lleva a C
y en la segunda, la intromisión de Z desvía la secuencia original. La falacia
intelectual del subproducto se rompe si el fracaso de la causalidad lleva a re-
plantear toda la lógica del análisis y, en lugar de mantener la hipótesis ini-
cial, A entonces B, se propone una nueva relación de causalidad: L entonces
C. De todas formas, esta nueva causalidad no está exenta de inconsisten-
cias. Es inevitable la aparición de otras falacias morales e intelectuales del
subproducto. La racionalidad siempre está dando traspiés, hasta el punto
de que permanentemente se está subvirtiendo la racionalidad lógica. El
subtítulo de Uvas amargas es sobre la subversión de la racionalidad. Elster distin-
gue la racionalidad individual de la racionalidad colectiva y muestra que en
ambos niveles se presentan las falacias moral e intelectual del subproducto.
En E l cemento de la sodedad afirma,
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.ii.r, . - , í-
II Esta preocupación por la distribución del ingreso es explícita en autores keynesianos como
Kalecki [1954; 1971], Robinson [1960; 1964] y Kaldor [1957]. , ,.
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ENTRE LA SUSTOUCIÓN DE IMPORTACIONES Y LA APERTURA
Cuadro 1
Principales características del Estado de Bienestar Keynesiano
(EBK) y del Estado de Trabajo Schumpeteriano (ETS)
Tema EBK ETS
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riano. Es necesario aclarar que las categorías EBK y ETS no fueron creadas
por Keynes y Schumpeter'^ Tampoco es legítimo identificar, sin más, a
Keynes con la demanda y a Schumpeter con la oferta. La manera como
Schumpeter concibe la oferta es muy distinta de la aproximación de Fried-
man y de Laffer. Para Schumpeter
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12. "...al hablar de "schumpeterianismo" para caracterizar el nuevo papel del Estado en la re-
producción económica, no quiero sugerir que Schumpeter abogara por el ETS en toda su compleji-
dad y variedad ni, por supuesto, que Keynes abogara por el EBK. En ambos casos tratamos con auto-
res de un conjunto de obras emblemáticas: Keynes fiíe citado a menudo para justificar el creciente
interés por el posible papel del Estado en el mantenimiento del pleno empleo; Schumpeter está sien-
do redescubierto como teórico de la fuerza motivadora de la innovación en ciclos largos" [Jessop
1999,74].
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Mercado
Desde la perspectiva del EBK, la lógica del mercado tiene límites in-
trínsecos que impiden que se aplique a todas las actividades. Esta posición
no es exclusiva de Keynes. Comenzando por Smith [1776], la tradición clá-
sica ha ido en contra de la absolutización del mercado"*. Las advertencias
sobre los peligros del mercado también han sido explícitas en pensadores
contemporáneos como Vickrey [1945], Arrow [1951, 1963], Sen [1970,
1970 b, 1999]. Para estos autores el mercado no puede extenderse a todas
las esferas de la vida individual y social. No tiene sentido pretender que acti-
vidades como la educación, la salud, la justicia, etc., sean evaluadas desde la
óptica del mercado. Los límites intrínsecos del mercado, que son los límites
de la racionalidad económica, llevan a la formulación de diversas modalida-
des de imposibilidad. Es imposible, dice Keynes, que las fiíerzas del merca-
do garanticen en todo tiempo y lugar el pleno empleo. Es imposible, conti-
núa Keynes, que los individuos se despojen de sus espíritus animales. Es
imposible, anota Vickrey, resolver de manera unívoca la tensión entre "liber-
tad e igualdad". Es imposible, afirma Arrow, encontrar un mecanismo que
permita pasar de manera lógica y consistente de la decisión individual a la
elección colectiva. Es imposible, concluye Sen, que haya un liberal paretiano.
Desde la óptica del ETS debe encontrarse alguna forma de extender
las relaciones de mercado, de tal manera que cubran el mayor número de
actividades posibles. Buchanan y TuUock [1962] muestran que el análisis
costo-beneficio es aplicable a la política. Becker [1981] hace lo propio en el
caso de la familia. Últimamente, en los análisis de la política pública ha ido
ganando aceptación la categoría costo-efectividad [Stiglitz 1986]. El crite-
rio de evaluación subyacente es relativamente claro: se trata de lograr el má-
ximo de efectividad con el mínimo costo. Se busca la maximización, aceptan-
14 "En efecto, concluye Smith que ninguna sociedad puede ser próspera ni feliz si la mayor
parte de sus miembros es pobre y miserable: y que es 'apenas equitativo' que los trabajadores directos
'tengan una parte del producto de su propio trabajo' que les permita vivar 'tolerablemente bien'.
Pero resulta que el sistema competitivo, sobre todo en condiciones como las conocidas por Smith,
queda abieno a fallas en este sentido (bienestar y justicia distributiva). La actitud de Smith frente a
esta falla fue paradójica. El máximo defensor de la libertad competitiva clama por la necesidad de
justicia" [Cuevas 1998, 31]. Y más adelante agrega, "Smith divisó con claridad otras fallas, como la
tendencia hacia la acumulación excesiva de lucros, la insensibilidad del sistema para la provisión au-
tomática de 'bienes públicos' y su miopía ante determinados costos. Por esta razón, aunque la Rique-
za de las naciones empieza con una exégesis de la división del trabajo, termina responsabilizándola
como fuente de destrucción de los bienes más preciados del ser humano. Como remedio, aconsejó la
universalización de la educación y la cultura" [Cuevas 1998, 32]. . .. -._ -,
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^; Competencia y regulación
Puesto que el mercado tiene límites consustanciales, los keynesianos
consideran que es necesario estimular diversas formas de intervención. Y en
el terreno de la competencia internacional, se considera que el Estado debe
incidir en la creación de las ventajas comparativas, ya que éstas no están da-
das como lo supone la teoría neoclásica del comercio internacional. La es-
trategia de sustitución de importaciones incorporaba de manera explícita
una cierta direccionalidad del mercado. El desarrollo de la planeación es
una de las manifestaciones de la confianza en la competencia regulada.
En Colombia la planeación se institucionaliza durante los años sesen-
ta. El proceso comienza con la "Comisión del Plan" y la Reforma Constitu-
cional del 68 [González 1994]. El primer plan de desarrollo fiíe "El Plan
General de Desarrollo Económico y Social 1960-1970" o "Plan Decenal".
Este plan, junto con "La Operación Colombia" propuesta por Currie, in-
centivaban la demanda. El plan de desarrollo "Las Cuatro Estrategias"
(1970-1974), aprobado en 1970, se inspiró en la "La Operación Colom-
bia"." Al institucionalizar la planeación se buscaba coordinar las decisiones
de la política económica en una perspectiva de mediano y largo plazo. Las
políticas fiscal y monetaria estaban al servicio de los objetivos del plan.
A comienzos de los años sesenta el gobierno buscaba centralizar el sis-
tema financiero, regular la tasa de cambio y controlar el flujo de divisas con
el fin de consolidar el proceso de institucionalización de la moneda. Estos
objetivos estaban íntimamente ligados. Las dificultades de la balanza de pa-
gos y la caída de las reservas llevaron a desconfiar del peso. A las dificultades
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eficiencia del mercado. Los instrumentos económicos del plan se casan con
un tipo de eficiencia: la del mercado. Este principio articulador es explícito
en el diagnóstico y en las estrategias. La cuarta estrategia, que es la propia-
mente económica, expresa de manera nítida esta opción por el mercado.
Allí se dice, explícitamente, que la dinámica exportadora será definida por
el mercado.
La reorientación del aparato productivo hacia las exportaciones, dice
el plan, "...será dirigida por el mercado" [Presidencia-DNP 1998, 14]. Así
que el Estado renuncia a ejercer un liderazgo y opta por responder pasiva-
mente a los dictámenes del mercado. En lugar de generar ventajas compara-
tivas en sectores que el Estado considere estratégicos en el largo plazo, el
plan cae en el inmediatismo de la lógica del mercado. Desde esta perspecti-
va, en el contexto del plan es imposible concebir, por ejemplo, un ambicio-
so proyecto de biotecnología. En los países avanzados se han desarrollados
numerosos programas tecnológicos anteponiéndose al mercado. Un acele-
rador de partículas, por ejemplo, responde a una intuición científica que va
mucho más allá del mercado y ello no niega que si los resultados son exito-
sos, los inventos puedan ser comercializados. Anteponerse al mercado no
significa negar el mercado como referente.
El modelo de equilibrio general propuesto por el plan es otra forma
de expresar la simpatía por la eficiencia del mercado. El plan se casa con la
eficiencia del mercado porque no propone ninguna acción en los frentes
cambiario y monetario. El plan es profundamente respetuoso de la autono-
mía de la banca central. Supone, como la autoridad monetaria, que el logro
de las metas de la política monetaria no ha tenido costos en el sector real y,
por tanto, que la tasa de sacrificio es cero. El plan no se pregunta por qué la
política monetaria que se ha implementado durante los noventa con el fin
de reducir la inflación, ha terminado agudizando el desempleo. Tampoco
discute el manejo cambiario, ni se preocupa por establecer el vínculo entre
la política cambiaria y la dinámica de las exportaciones.
"Cambio para Construir la Paz" no abre la posibilidad de considerar
otras eficiencias diferentes a las del mercado y esta carencia es delicada por-
que el propósito del plan es cambiar para construir la paz. El acuerdo social
es incompatible con la eficiencia de mercado. Este principio general lleva a
que las estrategias uno y dos, relacionadas con el pacto social, sean incom-
patibles con la cuarta. Si realmente se toman en serio las estrategias uno y
dos, la eficiencia resultante del acuerdo social y de la participación, no será
la del mercado. Y esta otra eficiencia, cualquiera que sea, no puede ser com-
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Equilibrio
En la teoría económica convencional la eficiencia del mercado equi-
vale al óptimo de Pareto. El óptimo de Pareto tiene dos características: pri-
mero, corresponde a un equilibrio de mercado y, segundo, una vez que se
ha alcanzado, ya no es posible que alguien mejore su situación sin perjudi-
car a otro. La eficiencia de mercado, como su nombre lo indica, es fruto de
la dinámica del mercado. Son las leyes de la oferta y la demanda las que en
condiciones adecuadas permiten alcanzar el óptimo. Un equilibrio de mer-
cado es óptimo de Pareto.
A la luz del EBK la solución de los desequilibrios estructurales única-
mente es posible si la intervención del Estado es contracíclica. Éste es el cri-
terio general para evaluar la acción del Estado. Puesto que el crecimiento es
el objetivo último de las políticas fiscal y cambiaria, la gravedad de los dese-
quilibrios macroeconómicos (fiscal, cuenta corriente, balance privado) se
juzga a la luz de la consecución de otros propósitos más globales [Martínez
1986; Garay 1979]. Desde la óptica de Keynes, la preocupación por el
equilibrio y los óptimos paretianos lleva a desconocer la naturaleza inesta-
ble de la economía.
A raíz de los hallazgos de Nash [1951], la teoría ha logrado conjugar
el equilibrio de mercado con situaciones subóptimas. En esta perspectiva se
ubican los autores simpatizantes del ETS. Se colocan en una posición inter-
media entre los keynesianos que hacen énfasis en los desequilibrios estruc-
turales y los neoclásicos más ortodoxos que asocian equilibrio a óptimos pa-
retianos. Las formulaciones de Nash han tenido gran acogida porque han
contribuido al desarrollo de modelos de equilibrio, con mercados imperfec-
tos y agentes descentralizados, que no son Pareto óptimos.
Transparencia
La transparencia del mercado puede verse desde ángulos muy diver-
sos. En la última década, la economía institucional le ha dado mucha im-
portancia a los costos de transacción. Y, desde este ángulo, hay una relación
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CONCLUSIONES
Las políticas de sustitución de importaciones y de apertura respon-
den a dos formas de concebir el Estado. A pesar de que los rasgos distintivos
pueden describirse con alguna claridad, las zonas borrosas son muy am-
plias. La sustitución de importaciones no es posible sin un cierto nivel de
apertura. De la misma manera la apertura no se consolida si el mercado in-
terno está resquebrajado. Estas interacciones entre ambos tipos de política
muestran que es muy difícil hablar de la existencia de un "modelo" que
pueda ser considerado como un parámetro de referencia homogéneo. La
teoría económica ha caído en la tentación de abusar de la predicción. Lucas
critica esta actitud desde el terreno de la econometría. A partir de la defensa
de la libertad, el juicio de Hayek es más severo y sustantivo: el día en que los
economistas creamos que los modelos tienen capacidad de predecir esta-
mos ad-portas del totalitarismo.
La economía colombiana creció más durante los años de la sustitu-
ción de importaciones que en los años noventa, cuando se consolidó la
apertura. La fuerte caída del PiB en 1999 es un llamado de alerta. De mane-
ra dogmática se nos dijo que fiíera de la globalización no había salvación. Y
a comienzos de los noventa se puso en práctica en esquema de apertura que
fue nefasto. El país se desindustrializó y la producción agrícola cayó. Los ín-
dices de competitividad están en los niveles más bajos. La apertura despre-
ció instrumentos de la política económica que acompañaron la sustitución
de importaciones, como el control de cambios, que habían sido exitosos. La
economía tardará varios años en volver a reconstruir los tejidos industrial y
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