Vous êtes sur la page 1sur 47

LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO: «BETTER REGULATION»,


«BETTER ADMINISTRATION»*

EDUARDO GAMERO CASADO


..........................................................................................................................................................................
Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Civitas Revista Española de Derecho Administrativo 160


Octubre – Diciembre 2013
Págs. 79 - 125

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN: LA SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA INCREMENTA LA LIBERTAD Y FA-


VORECE LA REACTIVACIÓN ECONÓMICA SIN MENOSCABO DEL INTERÉS GENERAL. 2. DELI-
MITACIÓN CONCEPTUAL: SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA Y SIMPLIFICACIÓN DE PROCE-
DIMIENTOS. 3. APROXIMACIÓN A INICIATIVAS DE SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS.
3.1. En el Derecho comparado y en la Unión Europea. a. La mejora de la regulación
en EEUU. b. Las líneas de trabajo de la OCDE: Better Regulation y Red Tape. c. El
consorcio SCM Network. d. La simplificación en el Derecho de la Unión Europea. e. El
Reino Unido, principal precursor de los programas de simplificación en Europa. f. Ini-
ciativas en otros países europeos. 3.2. En el plano estatal. 3.3. En las Comunidades
Autónomas. a. Castilla y León. b. Comunidad Valenciana. c. Andalucía. d. Cataluña. 4.
INSTRUMENTOS DE SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. 4.1. Técnicas
de reducción de cargas administrativas. a. La cuantificación de las cargas administrati-
vas. El Standard Cost Model (SCM). Concepto de carga administrativa. b. La determina-
ción de objetivos cuantitativos de reducción de cargas. c. La evaluación de impacto
normativo (Impact Assessment). d. Una dentro, una fuera. e. El principio de interven-
ción mínima. La prohibición de exigir requisitos no explícitos. f. Adaptación del marco
regulatorio al tamaño de la empresa. g. Breve catálogo de medidas concretas para
reducción de cargas administrativas. 4.2. Técnicas de racionalización y agilización del
procedimiento. 4.3. Técnicas mixtas. 5. LÍMITES A LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDI-
MIENTO: GARANTÍAS BÁSICAS DEL PRINCIPIO CONTRADICTORIO. 6. VALORACIÓN FINAL:
BETTER REGULATION Y BETTER ADMINISTRATION COMO UNIVERSOS COMPLEMENTARIOS
REQUERIDOS DE CONEXIÓN.

* Trabajo realizado en el marco del proyecto de investigación DER2010-16543


"SimpliŁcación administrativa, mejora de la eŁcacia y garantías de los ciudadanos", del
Plan Nacional de I+D+i (véase http://www.simpliŁcacionadministrativa.org).
80 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

RESUMEN: La simplificación administrativa ABSTRACT: Administrative simplification is pro-


constituye un empeño valioso por sí mismo, pues fitable in itself, since it improves the efficiency
contribuye a mejorar la eficacia de la actuación of the public action making true the right to
administrativa, materializando el derecho a una good administration, and it extends the freedom
buena Administración y ampliando la libertad de of citizens and businesses. At this time it also
la ciudadanía. Actualmente representa además represents a useful tool for the economic reco-
un instrumento idóneo para promover la reacti- very. This paper is focused on the simplification
vación económica sin incrementar el gasto, o in- of administrative procedure. It shows a synthesis
cluso reduciendo el consumo de recursos. Este of the best practices stood in Comparative Law,
trabajo se centra en la simplificación del proce- and includes a catalog of tools and methodolo-
dimiento administrativo, ofreciendo una síntesis gies for reducing red tape and simplifying admi-
de las mejores prácticas de simplificación admi- nistrative procedures. Finally, the whole of expe-
nistrativa aparecidas en el Derecho comparado, riences and tools is critically analyzed for pro-
y confeccionando un catálogo de los diferentes moting its systematic application with an inte-
instrumentos o técnicas de simplificación de grated perspective.
procedimientos. Además de comentar crítica-
mente todo ese acervo, se postula la aplicación
sistemática de tales técnicas y métodos de sim-
plificación mediante perspectivas integradoras.

1. INTRODUCCIÓN: LA SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA INCREMENTA LA LI-


BERTAD Y FAVORECE LA REACTIVACIÓN ECONÓMICA SIN MENOSCABO DEL
INTERÉS GENERAL
Mediante la aplicación de medidas efectivas de simpliŁcación se alcanzan
dos Łnalidades complementarias, ambas íntimamente conectadas con el princi-
pio de eŁcacia1 y la buena administración2:

1. De acuerdo con las recientes aportaciones sobre el mismo ofrecidas por VAQUER CABALLE-
RÍA,
M.: «El criterio de la eŁciencia en el Derecho administrativo», Revista de Administra-
ción Pública, nŦ 186, 2012, pp. 91-135; y GIMENO FELIU, J. M.: «El principio de eŁcacia»,
en VV.AA.: Los principios jurídicos en el Derecho administrativo, La Ley, Madrid, 2010, pp.
1255-1274. Pero también, en las clásicas aproximaciones de PAREJO ALFONSO, L.: EŁcacia y
Administración: tres estudios, INAP, Madrid, 1995; y ORTEGA ÁLVAREZ, L.: «El reto dogmá-
tico del principio de eŁcacia», Revista de Administración Pública, nŦ. 133, 1994, pp. 7-
16. Por otra parte, la inequívoca conexión entre eŁciencia y simpliŁcación administrativa
es puesta de relieve por PORTOCARRERO, M.: Modelos de simpliŁcaçįo administrativa. A
conferĻncia procedimental e a concentraçįo de competĻncias e procedimentos no direito admi-
nistrativo, PublicaçŨes Universidade Católica, Porto, 2002, pp. 25 ss.
2. Esta locución adquiere signiŁcados muy diversos; aquí concurren al menos dos de ellos:
la buena administración como patrón de calidad del procedimiento administrativo (de
la toma de decisiones), aspecto en el que insiste especialmente PONCE SOLÉ, J.: Deber de
buena administración y derecho al procedimiento administrativo debido, Lex Nova, Vallado-
lid, 2001, pp. 127 ss.; así como en su dimensión de derecho de la ciudadanía, vertiente
en la que pueden verse principalmente WAKEFIELD, J.: The Right To Good Administration,
Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2007, passim; y TOMÁS MALLÉN, B.: El
derecho fundamental a una buena administración, INAP, Madrid, 2004, passim. Por el con-
trario, no adquiere relieve para el enfoque que adoptamos aquí su dimensión potencia-
dora de la gobernanza, en la que incide RODRÍGUEZ ARANA, J.: El buen gobierno y la buena
administración de instituciones públicas, Aranzadi-Thomson, Cizur Menor (Navarra),
2006, passim.
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 81

– Mejora de la eŁciencia. La implantación de medidas de simpliŁcación


administrativa favorece la optimización de los recursos disponibles, permi-
tiendo la consecución del máximo de logros con los mismos o con menores
medios. Las medidas de simpliŁcación orientadas a este Łn conducen pues a
un ahorro económico por parte del sector público. Por lo demás, la agilidad
derivada de la simpliŁcación podría revertir el fenómeno de la huida del Dere-
cho público, al desembarazarse la gestión pública de muchas de las trabas
superłuas que hacen optar organizativamente por personiŁcaciones instru-
mentales jurídico-privadas3.
– Potenciación de los derechos de la ciudadanía. El diseŞo y aplicación
de medidas de simpliŁcación administrativa permite un ejercicio menos in-
vasivo de las técnicas de intervención administrativa. Favorece la libertad y
constituye por tanto un importante instrumento de realización del Estado
de Derecho. La necesidad de que las actividades privadas se sometan a Łltros
y controles exige una tarea de depuración de todas aquellas cargas y exigen-
cias que resulten desproporcionadas o superłuas en razón del interés gene-
ral subyacente cuya protección se pretende4.
Estas Łnalidades pueden alcanzarse, por otra parte, sin menoscabo del inte-
rés general, pues la simpliŁcación administrativa no pretende que se postergue
el cumplimiento de las tareas que el ordenamiento confía a la Administración5,
sino que se depuren y optimicen sus cauces de ejercicio para contribuir de
mejor manera a los Łnes propuestos6.
Pero además del valor intrínseco que representa la simpliŁcación en cual-
quier circunstancia, adicionalmente nos encontramos ante una coyuntura en la
que resulta preciso que los poderes públicos dinamicen y estimulen la recupera-
ción económica, pero sin incrementar las políticas de gasto, debido a un balance

3. Esta idea está apuntada desde hace varias ediciones en GAMERO CASADO, E. y FERNÁNDEZ
RAMOS, S.: Manual básico de Derecho administrativo, 10ť ed., Tecnos, Madrid, 2013, p. 56.
4. Como ha llegado a decirse, «El procedimiento administrativo ha sufrido también su
propia transformación que, en esencia, pasa de ser una garantía ciertamente apreciable
a convertirse en una carga administrativa obstaculizadora de la actividad económica»,
cfr. PALOMAR OLMEDA, A.: Procedimiento administrativo, Aranzadi-Thomson Reuters, Cizur
Menor (Navarra), 2011, pág. 30.
5. Ya se apostilló magistralmente que, con la aplicación de técnicas de simpliŁcación proce-
dimental «no se cuestiona ni la intervención de la Administración, ni el grado de la
misma: son los procedimientos a través de los que se lleva a cabo»; cfr. MARTÍN-RETORTILLO
BAQUER, S.: «De la simpliŁcación de la Administración pública», Revista de Administración
Pública, nŦ 147, 1998, p. 33.
6. Como se aŁrma en la introducción a la Guía de racionalización y simpliŁcación de los
procedimientos administrativos de la Junta de Castilla y León (cuyas referencias ofrecemos
más adelante): «Los procedimientos administrativos tienen que ser pocos, claros y sim-
ples. No hay mejor forma de reivindicar la sencillez en la Administración. (...) Un euro
malgastado en una ineŁciencia administrativa es un euro dejado de invertir en educa-
ción, en sanidad, en servicios sociales o en infraestructuras. Es un euro recaudado de
más a los ciudadanos y a las empresas. Por otro lado, en una Administración moderna
debe eliminarse toda regulación innecesaria y simpliŁcar a la mínima expresión aquella
que resulte inevitable».
82 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

presupuestario deŁcitario diseŞado bajo el patrón de los recortes y no de la


inversión. El escenario se muestra particularmente idóneo para la implantación
de medidas que contribuyan a la simpliŁcación administrativa, que se encuadra
en el contexto de políticas orientadas a la mejora de la productividad, en cuanto
que permiten levantar las barreras al comercio, la inversión y la eŁciencia eco-
nómica impuestas por una normativa administrativa desfasada o mal conce-
bida7. Concretamente, la simpliŁcación procedimental, que es el especíŁco ob-
jeto de nuestra atención, presenta un interés adicional, en la medida que puede
implementarse a bajo coste o incluso a coste cero (en el bien entendido de
que se articule por los propios efectivos del sector público y con los recursos
disponibles), a pesar del evidente ahorro que representan. En efecto, el tiempo
que se toma la Administración a Łn de otorgar los títulos habilitantes para el
ejercicio de una actividad, o las cargas administrativas que deriva sobre el pro-
motor a la hora de obtenerlos o de iniciar actividades, pueden ser determinantes
para la viabilidad de un plan de negocio, que presenta además toda una batería
de gastos inevitables (alquileres, vencimientos de préstamos, asesoramiento téc-
nico, personal...) durante el período de tramitación del expediente.
En este momento se dispone de iniciativas de muy diferente origen y natu-
raleza que permiten ir conformando toda una batería de instrumentos de simpli-
Łcación administrativa, los cuales, a su vez, pueden agruparse o sistematizarse
para alumbrar una metodología general de la simpliŁcación. Aquí pretendo dar
cuenta de las estrategias emprendidas en diferentes países o contextos políticos
que pueden servir como patrones de referencia, así como ofrecer un panel de
técnicas, herramientas y métodos de simpliŁcación de los procedimientos admi-
nistrativos, incorporando comentarios críticos a lo largo de la exposición y re-
matándola con una serie de consideraciones Łnales. Pero como premisa de todo
ese análisis es necesaria una puntualización conceptual.

2. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL: SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA Y SIMPLIFI-


CACIÓN DE PROCEDIMIENTOS
En el plano internacional y en el Derecho comparado la locución «simpli-
Łcación administrativa» suele venir asociada a instrumentos de calidad norma-
tiva orientados a la reducción de cargas8, en el contexto de políticas de mejora

7. Esta idea se destaca en OCDE: Reducir el papeleo. Estrategias nacionales para la simpliŁ-
cación administrativa, INAP, Madrid, 2008 (publicado originalmente por la OCDE en
inglés y francés: Cutting Red Tape. National Strategies for Administrative SimpliŁcation,
Paris, 2006), pág. 13. Entre nosotros, la puso de relieve TORNOS MAS, J.: «La simpliŁca-
ción procedimental en el ordenamiento espaŞol», Revista de Administración Pública, nŦ
151, 2000, p. 40.
8. Como se aprecia en la siguiente deŁnición: «SimpliŁcación administrativa es una herra-
mienta de calidad normativa para la revisión y simpliŁcación de la regulación administra-
tiva: la documentación y formalidades mediante las que la Administración recopila infor-
mación e interviene en las decisiones económicas individuales»; cfr. OCDE: Why Is Ad-
ministrative SimpliŁcation So Complicated Looking Beyond 2010, OECD, Paris, 2010, p.
9. En la misma línea: «Las estrategias de simpliŁcación administrativa se diseŞan para
reducir la complejidad e incertidumbre regulatorias, y disminuir los requisitos redu-
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 83

regulatoria (utilizando aquí el término regulación en el sentido de intervención


u ordenación económica9). Sin embargo, en nuestro Derecho interno esta no-
ción adquiere una dimensión mucho más amplia, que da cobijo a contenidos
diversos, pues «se recurre a la expresión simpliŁcación administrativa para refe-
rirse a una pluralidad de actuaciones necesarias para adecuar la Administración
a los nuevos retos»10; así, S. MARTÍN-RETORTILLO las agrupa en tres categorías11:
simpliŁcación normativa, dirigida a reducir la complejidad del sistema norma-
tivo; simpliŁcación orgánica, que conduce a mejorar las estructuras u organiza-
ciones públicas; y simpliŁcación procedimental, mediante la que se pretende
intervenir sobre los procedimientos administrativos para hacerlos menos com-
plejos y más eŁcientes. Aquí nos centramos en la última faceta de la simpliŁca-
ción, que el propio autor bifurca a su vez en dos vertientes12: la simpliŁcación
de los trámites contenidos en cada procedimiento, y la simpliŁcación del nú-
mero de procedimientos existentes. Con un esfuerzo más detenido por deslin-
dar el concepto, la Guía de racionalización y simpliŁcación de los procedimientos
administrativos de Castilla y León13 diferencia simpliŁcación de racionalización;
reproduzco aquí las atinadas deŁniciones de ambas nociones, en el bien enten-
dido de que empleo en lo sucesivo la locución «simpliŁcación procedimental»
como equivalente a la suma de ambos conceptos:
– SimpliŁcar: Reducir o, en su caso, eliminar documentos, trámites y
procedimientos administrativos con el Łn de evitar desplazamientos, econo-
mizar tiempo y ahorrar costes.
– Racionalizar: Ordenar el procedimiento administrativo conforme a un
criterio razonable del tiempo, del coste y de la norma, es decir, que sea lo más
ágil posible, lo más económico y lo más ajustado al derecho. Entendiendo por
racionalización de procedimientos administrativos, la técnica cuyo objetivo
es la revisión, simpliŁcación, supresión o modiŁcación de todos aquellos pa-
rámetros que conŁguran el procedimiento administrativo para imprimir cele-
ridad, eŁciencia, eŁcacia, transparencia y observancia del principio de buena
fe a la actividad administrativa.

ciendo las cargas innecesarias creadas por la burocracia y el papeleo. Su objetivo Łnal es
promover el imperio de la ley, la eŁciencia y los entornos económicamente favorables»,
Overcoming Barriers to Administrative SimpliŁcation Strategies. Guidance for Policy Ma-
kers, OECD, Paris, 2009, p. 5.
9. Que era la noción más común entre nosotros para referirse a este conjunto de potestades
hasta los estudios de ESTEVE y MUęOZ MACHADO. Aunque existen otras aportaciones pre-
vias de los propios autores en esta materia, a efectos de este trabajo baste con remitir a
MUęOZ MACHADO, S. y ESTEVE PARDO, J. (dirs.): Derecho de la regulación económica, vol. 1:
Fundamentos e instituciones de la regulación, Iustel, Madrid, 2009; y en particular, el
capítulo 5 de dicha obra, elaborado por el segundo de estos autores: «El encuadre de la
regulación de la economía en la sistemática del Derecho público», pp. 387-405.
10. Cfr. TORNOS MAS, J.: «La simpliŁcación...», op. cit., p. 42.
11. Vid. MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, S.: «De la simpliŁcación...», op. cit., p. 8.
12. Vid. MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, S.: «De la simpliŁcación...», op. cit., p. 27.
13. Accesible en http://www.jcyl.es/web/jcyl/AdministracionPublica/es/Plantilla100/1266
397056865/_/_/_ (última visita: 30/04/2013).
84 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

La simpliŁcación administrativa se puede encuadrar por otra parte en el


contexto más amplio (pero estrechamente vinculado) de la modernización o
reforma administrativa14, que a su vez comprende medidas de carácter organiza-
tivo o tecnológico con las que se pretende mejorar la eŁcacia de la actuación
administrativa. En cualquier caso, cabe recordar que iniciativas que se generan
en ese marco más amplio de la modernización o reforma de la Administración
pública pueden contener medidas o instrumentos especíŁcos de simpliŁcación
de procedimientos, como ocurre seŞaladamente con soluciones de administra-
ción electrónica15.
De otro lado, la simpliŁcación administrativa en general, y la simpliŁcación
de procedimientos en particular, no constituyen una materia propia o exclusiva-
mente jurídica, pues su alcance es inequívocamente multidisciplinar: implica
asimismo a la Ciencia Política y de la Administración, que ha de analizar y
viabilizar los cambios organizativos que conlleva la simpliŁcación; o las Cien-
cias Económicas y Empresariales, cuyos saberes son necesarios para valorar
económicamente el impacto económico del Derecho en general y de las cargas
administrativas en particular, así como para conŁgurar nuevas técnicas de ges-
tión y organización eventualmente útiles en el sector público. A pesar de estas
conexiones, que no pueden dejar de seŞalarse, en el presente trabajo me centro
esencialmente en los aspectos técnico-jurídicos de la cuestión.

3. APROXIMACIÓN A INICIATIVAS DE SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS


El limitado propósito de este apartado es dar una apresurada cuenta de las
iniciativas de simpliŁcación de procedimientos administrativos que se vienen
materializando en los últimos aŞos. Con ello pretendo, en primer lugar, mostrar

14. Sintetizada en su día por LÓPEZ RODÓ con las siguientes palabras: «una simpliŁcación
de los trámites, una reducción de los costos y una mayor eŁcacia y rapidez en los
servicios. Los administrados exigen de nosotros que les liberemos de la pesadilla del
vuelva Vd. maŞana que satirizó LARRA hace un siglo, que sepamos valorar el tiempo del
público, que les demos facilidades para ponerse en contacto con la Administración, que
la información que les interesan la obtengan con facilidad, que reduzcamos al mínimo
los papeles y formalidades, que dotemos a la Administración de un sentido moderno,
que la mantengamos abierta a las conquistas del progreso técnico», cfr. DE LA VALLINA
VELARDE, J. L.: «La reforma administrativa de López Rodó. Reformistas y reformas de la
Administración espaŞola», en VV.AA.: III Seminario de historia de la Administración,
INAP, Madrid, 2005, p. 195.
15. La digitalización de procedimientos administrativos que tiene lugar con la implantación
de la administración electrónica es una ocasión propicia para la aplicación de las técni-
cas de simpliŁcación, como vengo sosteniendo en GAMERO CASADO, E. y FERNÁNDEZ RA-
MOS, S.: Manual básico..., op. cit., pp. 491 ss. Véase asimismo COTINO HUESO, L.: «El
derecho a relacionarse electrónicamente con las Administraciones y el estatuto del ciu-
dadano e-administrado en la Ley 11/2007 y en su normativa de desarrollo», en GAMERO
CASADO, E. y VALERO TORRIJOS, J. (coords.): La Ley de administración electrónica. Comenta-
rio sistemático a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a
los servicios públicos, 3ť ed., Aranzadi-Thomson Reuters, Cizur Menor, Navarra, 2010,
pp. 189 ss.
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 85

la globalidad del fenómeno, que no se circunscribe a un país concreto, sino que


se extiende a una amplia variedad de ordenamientos. Y en segundo lugar, obser-
var la diversidad de las iniciativas emprendidas, por cuanto que muchas coinci-
den en su objeto y alcance, pero no todas responden a los mismos propósitos
ni utilizan las mismas técnicas: esto nos permitirá más adelante confeccionar
un catálogo muy amplio de instrumentos de simpliŁcación.

3.1. EN EL DERECHO COMPARADO Y EN LA UNIÓN EUROPEA

a. La mejora de la regulación en EEUU


Las iniciativas norteamericanas para reducir las cargas administrativas (el
peso de la regulación), datan de los aŞos 70 del siglo XX, bajo la inłuencia de
la Escuela de Chicago, y pueden presentarse seguramente como las primeras
iniciativas adoptadas en esta línea a nivel mundial16. Prescindiendo de exponer
en detalle otros antecedentes17, el primer hito que conviene destacar es una
disposición dictada por el Presidente Carter, la Executive Order 12.044, de 23
de marzo de 1978, Improving Government Regulations, que contiene tres determi-
naciones principales18: la publicación de agendas semestrales con las iniciativas
previstas en materia de regulación económica; la identiŁcación de los procedi-
mientos «signiŁcativos», para evaluar su necesidad y revisarlos a Łn de que
estén conŁgurados de la manera en que generen el menor número posible de
cargas administrativas; y la preparación de análisis regulatorios (regulatory
analysis), para analizar la efectividad (cost-effectiveness) de alternativas regulato-
rias para las principales normativas existentes. En el contexto de esta disposi-
ción se creó un órgano especíŁcamente encargado de revisar los análisis prepa-
rados por las agencias: el Regulatory Analysis Review Group. A pesar de lo ati-
nado de sus Łnes, el instrumento fue caliŁcado como ineŁcaz por el Presidente

16. Una sintética visión de toda la evolución experimentada por el modelo norteamericano
de simpliŁcación de la regulación puede verse en RENDA, A.: Impact Assessment in the
EU. The State of the Art and the Art of State, Centre for Euroepan Policy Studies, Brus-
sels, 2006, pp. 8 ss.
17. Aunque no resulte superłuo citarlos, para dar cuenta de su precocidad y de su continui-
dad en el tiempo. La saga comienza con el programa «Quality of Life Review», auspi-
ciado por el Presidente Nixon, mediante el que se obligó a comunicar a la OfŁce of
Management and Budget todo proyecto de regulación promovido por las agencias que
tuviera un impacto signiŁcativo en materia de protección ambiental, consumidores y
seguridad e higiene en el trabajo, a Łn de hacerlo circular entre todas las agencias; éstas
debían exponer las alternativas regulatorias que percibían, con una cuantiŁcación de
sus costes. El Presidente Ford, por su parte, dictó poco más tarde la Executive Order
11.821, de 17 de noviembre de 1974, Inłation impact statements: con esta medida se
pretendía que cada nueva disposición aprobada tuviera un estudio de su impacto sobre
la inłación, esto es, un cálculo de los costes que representaba su implantación. El texto
de todas las Executive Orders dictadas por los Presidentes norteamericanos desde 1937
se encuentra accesible en http://www.archives.gov/federal-register/executive-orders/ (úl-
tima visita: 15 de abril de 2013).
18. Véase FUNK, W. F.; LUBBERS, J. S. y POU, C. Jr. (Eds.): Federal Administrative Procedure
Sourcebook, American Bar Association, Chicago, 2008, p. 220.
86 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

Reagan, quien lo derogó mediante la Executive Order 12.291, de 17 de febrero


de 1981, Federal Regulation, con la que sin duda se abre una nueva y fructífera
etapa19, y con la que, entre otras cosas, se pretende reducir las cargas adminis-
trativas, incrementar la efectividad de la regulación, evitar duplicidades y adop-
tar normativas bien fundadas: unos Łnes que actualmente comparte entre noso-
tros el borrador de Ley de garantía de la unidad de mercado. Esta disposición
instaura el Regulatory Impact Analysis (RIAn), es decir, un procedimiento para
la toma de decisiones relacionadas con la regulación que posteriormente fue
importado a Europa (como hemos de ver), dando lugar a una de las herramien-
tas más formidables que se han diseŞado para potenciar la calidad normativa
de las disposiciones relativas a las actividades económicas.
El instrumento ha evolucionado y se ha mejorado sucesivamente mediante
disposiciones posteriores, entre las que conviene destacar la Executive Order del
Presidente Clinton 12.866, de 4 de octubre de 1993, Regulatory Planning and
Review, una disposición que perfecciona y generaliza el RIAn, obliga a cada
agencia a aprobar planes (globalmente integrados) de revisión de la regulación
(UniŁed Regulatory Agenda), revisando y controlando minuciosamente los resul-
tados por un órgano externo a las propias agencias (Centralized Review of Regu-
lations). Por su parte, la Executive Order del Presidente Obama 13.563, de 18
de enero de 2011, Improving Regulation and Regulatory Review, actualmente en
plena ejecución, pretende ser sobre todo un impulso político que utiliza y po-
tencia todo el bagaje preexistente y restringe sensiblemente la aprobación de
nuevas regulaciones; por lo demás, cada agencia tuvo que aprobar en 120 días
un plan de revisión de las regulaciones en vigor, actualmente en ejecución.
b. Las líneas de trabajo de la OCDE: Better Regulation y Red Tape
Para ofrecer una panorámica de las principales iniciativas de simpliŁcación
administrativa emprendidas en el mundo resulta extraordinariamente útil acu-
dir al amplio fondo documental reunido por la OCDE, que ha promovido nume-
rosos estudios en la materia. Pueden clasiŁcarse en dos grupos. Se trata, por
una parte, de análisis generales sobre la simpliŁcación administrativa, aglutina-
dos bajo la divisa cutting red tape (reduciendo el papeleo), en los que se ha
reunido ya un gran acervo documental: en este segmento se han llevado a cabo
tanto estudios comparativos con exposición de estrategias generales de simpli-
Łcación administrativa (aunque los títulos arrancan en 200120, las contribucio-
nes más signiŁcativas tienen lugar a partir de 200621), como análisis especíŁcos
19. A partir de esta disposición, la evolución del modelo norteamericano se encuentra
excelentemente expuesta por BETANCOR, A.: Mejorar la regulación: una guía de razones y
de medios, Marcial Pons-Fundación Rafael del Pino, Madrid, 2009, pp. 107 ss. así como
en SUNSTEIN, C. S.: Simpler, the future of government, Simon & Schuster, New York, 2013.
20. Con la publicación del estudio Businesses' Views on Red Tape – Administrative and Regu-
latory Burdens on Small and Medium-sized Enterprises, OECD, 2001.
21. La obra que representa el núcleo sobre el que después se han ido construyendo el
resto de los estudios es OCDE: Cutting Red Tape. National Strategies for Administrative
SimpliŁcation, Paris, 2006 (publicado en EspaŞa con el título Reducir el papeleo. Estrate-
gias nacionales para la simpliŁcación administrativa, INAP, Madrid, 2008; existen tam-
bién versiones en francés y portugués). Otras publicaciones posteriores y asimismo
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 87

de la simpliŁcación administrativa en países que han destacado por sus políticas


en este ámbito, como es el caso de Holanda22, Portugal23 o Vietnam24.
La otra línea de análisis emprendida por la OCDE se agrupa en la colección
better regulation, que se centra en exponer las iniciativas nacionales emprendi-
das por los países integrados en la organización a Łn de mejorar la calidad de
las disposiciones relativas al comercio y a la empresa. En este momento consti-
tuye un proyecto muy avanzado, en el que se dispone de información relativa
a una gran cantidad de países, entre los que se encuentra EspaŞa25.

c. El consorcio SCM Network


Interesa destacar asimismo las iniciativas emprendidas por una red europea
de países, creada en 2003 con la denominación SCM Network (Standard Cost
Model Network to reduce administrative burdens)26, que ha desarrollado una me-
todología común para calcular las cargas administrativas y promover su reduc-
ción o eliminación: el International Standard Cost Model27. La inłuencia de sus
resultados es enorme, como podrá comprobarse a continuación: el consorcio ha
articulado una técnica de cálculo de las cargas administrativas ampliamente
implantada en el escenario internacional y cuya mecánica se expone más ade-
lante (§ 4.1.a).

d. La simplificación en el Derecho de la Unión Europea


Las iniciativas emprendidas por la Unión Europea se vertebran alrededor

destacables son Overcoming Barriers to Administrative SimpliŁcation Strategies. Guidance


for Policy Makers, OECD, Paris, 2009; y Why Is Administrative ..., op. cit., passim. Tam-
bién pueden citarse From Red Tape to Smart Tape – Administrative SimpliŁcation in OECD
Countries, OECD, Paris, 2003; y Comparing Administrative Burdens across Countries,
OECD, Paris, 2007.
22. Vid. OCDE: Administrative SimpliŁcation in the Netherlands, OECD, Paris, 2007.
23. Vid. OCDE: Making Life Easy for Citizens and Businesses in Portugal – Administrative
SimpliŁcation and e-Government, OECD, Paris, 2009.
24. Vid. OCDE: Administrative SimpliŁcation in Viet Nam – Supporting the Competitiveness
of the Vietnamese Economy, OECD, Paris, 2011.
25. Esta línea arranca con la obra Regulatory Policies in OECD Countries – From Interventio-
nism to Regulatory Governance, OECD, Paris, 2002; pero su fruto más expresivo es un
conjunto de volúmenes que analizan las medidas de mejora de la regulación en cada
país, de acuerdo con el patrón común consensuado en un grupo de trabajo especíŁco.
Estas publicaciones ostentan el título común de Better Regulation in Europe, al que
aŞaden el país sobre el que versa el estudio en cuestión. En 2010 se publicaron 12
obras, relativas a Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, EspaŞa (existe traducción al
espaŞol, publicada por el Ministerio de Política Territorial y Administración Pública en
2011), Francia, Finlandia, Holanda, Irlanda, Luxemburgo, Portugal y Suecia. El estudio
sobre Italia acaba de publicarse en 2012.
26. Una amplia información de sus orígenes, conŁguración y resultados puede obtenerse
en el website que mantiene la propia red: http://www.administrative-burdens.com/ (última
visita: 8/10/2012).
27. El manual que explica la articulación y aplicación de este modelo de cálculo estandari-
zado de cargas administrativas puede obtenerse en http://www.administrative-bur-
dens.com/default.asp?page=140 (última visita: 8/10/2012).
88 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

dos ejes. Por una parte, se estableció un programa de largo recorrido impulsado
por la Comisión y conocido como Better Regulation, que ha sido traducido como
Legislar mejor28, y en el que han tenido particular desarrollo las técnicas de
evaluación de impacto normativo29. Iniciado en 200230, tuvo un importante
impulso en 2005, destacándose ya entonces que el principal propósito que lo
anima es impulsar el crecimiento, el empleo y la competitividad31. Ha tenido
revisiones periódicas desde entonces32. A partir de 2010 estas políticas son ob-
jeto de un nuevo programa con el que se promueve un salto cualitativo, que
pretende mostrarse incluso en un cambio de denominación, optándose ahora
por la expresión Smart Regulation, cuya traducción oŁcial es Normativa inteli-
gente33. Estas actuaciones se comparten actualmente por el Parlamento Euro-
peo34. En el contexto de este mismo tipo de iniciativas se han iniciado progra-
mas concretamente dirigidos a levantar cargas sobre las PYMES35.
Otra línea de trabajo, conectada con la anterior pero independiente en su
formulación y Łnes concretos, es el programa de reducción de cargas adminis-
trativas36, que estableció el objetivo (compartido por la Comisión Europea y los
Estados miembros) de reducir en un 25% los costes que representa en Europa el
cumplimiento de la regulación. Aunque su origen es más remoto y poco cono-
cido37, la Comunicación de la Comisión COM(2007) 23 Łnal, de 24 de enero,

28. Se puede acceder a un vasto fondo documental de las actuaciones desarrolladas en el


marco de este programa en http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/index_en.htm
(última visita: 21/01/2013).
29. Sobre sus primeros balbuceos en la Unión Europea véase especialmente RENDA, A.:
Impact Assessment in the EU, op. cit., pp. 43 ss.
30. Mediante la Comunicación de la Comisión «La gobernanza europea: legislar mejor»,
COM(2002) 275 Łnal, de 5 de junio.
31. Véase la Comunicación de la Comisión «Legislar mejor para potenciar el crecimiento
y el empleo en la Unión Europea», COM(2005) 97 Łnal, de 16 de marzo.
32. La última: Tercer examen estratégico del Programa «Legislar mejor» en la Unión Europea,
Comunicación de la Comisión COM(2009) 15 Łnal, de 28 de enero.
33. Vid. Normativa inteligente en la Unión Europea, Comunicación de la Comisión
COM(2010) 543 Łnal, de 8 de octubre.
34. Resolución del Parlamento Europeo, de 9 de septiembre de 2010, sobre Legislar mejor
(P7_TA(2010)0311).
35. Véase Minimizing regulatory burden for SMEs. Adapting EU regulation to the needs of
micro-enterprises, Comunicación de la Comisión COM (2011) 803 Łnal, de 23 de no-
viembre.
36. Un completísimo fondo documental sobre este programa se encuentra accesible en
http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/admin_burden/ (última visita: 29/04/2013).
37. Pues debe situarse en la iniciativa promovida por cuatro primeros ministros que asumi-
rían sucesivamente la Presidencia de la Unión Europea (el británico Gordon Brown, el
holandés Gerrit Zalm, el irlandés Charlie McCreevy y el luxemburgués Jean-Claude
Juncker), quienes acordaron suscribir una carta promoviendo este tipo de actuaciones
el 26 de enero de 2004, y haciendo notar, particularmente, que la reforma del marco
regulatorio podría suponer un incremento del 7% del PIB y del 3% de la productividad.
Es pertinente reseŞar esta actuación no sólo para revelar los objetivos que la alimentan,
sino también para poner de relieve el grupo de países que con mayor intensidad vienen
promoviendo este tipo de reformas en la Unión Europea.
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 89

establece las líneas maestras del programa38, expresamente respaldado en el


Consejo Europeo de primavera de 2007. Los resultados del programa, culmi-
nado en 2012, han sido altamente satisfactorios en cuanto al cumplimiento de
sus objetivos cuantitativos39.
Como se observa, al igual que sucede con las actuaciones de la OCDE, los
programas de simpliŁcación impulsados por la Unión Europea centran su inte-
rés en la supresión de cargas administrativas y en la eliminación de barreras
relativas a las actividades económicas, apoyándose principalmente en metodolo-
gías de cálculos de costes y en análisis de impacto normativo de conŁguración
muy avanzada40. Los principales programas promovidos a nivel comunitario
acaban de completar uno de sus ciclos, habiéndose evaluado sus resultados
Łnales e iniciándose actuaciones orientadas a conferirles un nuevo impulso,
articulado mediante un documento de la Comisión de diciembre de 201241.
Por otra parte, para adquirir una imagen cabal de las experiencias relativas
a la Unión Europea, no se puede ignorar el relieve que adquiere la Directiva de
Servicios en cuanto que catalizadora de técnicas de simpliŁcación administra-
tiva, con la particularidad de que sus efectos se proyectan al conjunto de Esta-
dos miembros, produciendo efectos multiplicadores42.
38. Su precursor es el documento de trabajo de la Comisión COM(2006) 691: «Measuring
administrative costs and reducing administrative burdens in the European Union»;
Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the
European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions
COM(2006) 689: «A strategic review of Better Regulation in the European Union».
39. Como puede comprobarse mediante la lectura del informe que evalúa la culminación
del programa: el documento de trabajo de la Comisión «Action Programme for Redu-
cing Administrative Burdens in the EU Łnal report», SWD(2012) 423 Łnal, de 12 de
diciembre.
40. Una visión sintética de las iniciativas europeas, con una densa recapitulación del apa-
rato bibliográŁco existente hasta esa fecha, puede verse en RADAELLI, C. M. y MEUWESE,
A. C. M.: «Better regulation in Europe: between public management and regulatory
reform», Public Administration, vol. 87, nŦ. 3, 2009 pp. 639 ss. En ese mismo sentido
también es valiosa la aportación de WIENER, J. B.: «Better Regulation in Europe», Current
Legal Problems, nŦ 130, 2006 (versión electrónica accesible en http://ssrn.com/abstract=
937927, última visita 29/04/2013).
41. Se trata de la Comunicación de la comisión al Parlamento europeo, al Consejo, al
Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, Adecuación de la
normativa de la UE, COM(2012) 746 Łnal, de 12 de diciembre.
42. Para conocer con más detalle las medidas de simpliŁcación administrativa contenidas
en la Directiva de Servicios, véase RIVERO ORTEGA, R.: «SimpliŁcación administrativa y
administración electrónica: objetivos pendientes en la transposición de la Directiva de
Servicios», Revista Catalana de Dret Públic, nŦ 42, 2011, pp. 115 ss.; CANALS AMETLLER,
D.: «SimpliŁcación administrativa y Directiva de Servicios: objetivos, medios e inciden-
cias», en VV.AA.: El impacto de la Directiva Bolkenstein y la reforma de los servicios en
el Derecho administrativo, Gobierno de Aragón, Zaragoza, 2010, pp. 295 ss.; VILLAREJO
GALENDE, H.: «La simpliŁcación administrativa en la Directiva relativa a los Servicios en
el Mercado Interior», Revista de Derecho de la Unión Europea, nŦ 14, 2008, pp. 47-82;
MELLADO RUIZ, L.: «Directiva de Servicios y simpliŁcación administrativa: un paso ade-
lante en la racionalización de la organización y actuación administrativas», Noticias de
la Unión Europea, nŦ. 317, 2011, pp. 73 ss.; NEVADO-BATALLA, P.: «SimpliŁcación adminis-
trativa: el allanamiento de procedimientos y trámites para facilitar el acceso a una activi-
90 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

e. El Reino Unido, principal precursor de los programas de simplificación en Europa


Entre las principales iniciativas de simpliŁcación administrativa impulsa-
das en todo el mundo occidental descuellan las medidas y programas adoptados
en el Reino Unido, que adquieren una singular intensidad. Arrancan en 1985
mediante una serie de programas de mejora regulatoria que acuŞaron la expre-
sión Better regulation, tan exitosa después en todo el escenario europeo, y reci-
ben un renovado impulso a partir de 200543. Con independencia de la impor-
tancia que entraŞan tales programas iniciales y otros posteriores en la evolución
de la simpliŁcación administrativa en el Derecho comparado y comunitario eu-
ropeo, nos centramos aquí en concretos aspectos que se desarrollan a partir de
200644.
Es de especial signiŁcación la aprobación de la Legislative and Regulatory
Reform Act (L&RRA) en 200645. El simple hecho de que se haya dictado una
Ley para promover la simpliŁcación administrativa en un ordenamiento tan
reacio a esta fuente del Derecho es un signo suŁcientemente expresivo de la
importancia que entraŞa esta cuestión para los británicos; pero más contun-
dente aún es el volumen e intensidad de los programas implantados posterior-

dad de servicios y su ejercicio», en RIVERO ORTEGA, R. (dir.): Mercado europeo y reformas


administrativas. La transposición de la Directiva de Servicios en EspaŞa, Civitas-Thomson
Reuters, Cizur Menor (Navarra), 2009, pp. 165-187; MEDINA ARNÁIZ, T.: «Impacto sobre
la Administración autonómica en cuanto a la simpliŁcación de los trámites aplicables
a los prestadores de servicios», en VICENTE BLANCO, D. J. y RIVERO ORTEGA, R. (dirs.):
Impacto de la transposición de la Directiva de Servicios en Castilla y León, Consejo Econó-
mico y social de Castilla y León, Valladolid, 2009, pp. 425-454; y ALDOMā BUIXADÉ, J.:
«La simpliŁcación administrativa en la Directiva de Servicios», en AGUADO CUDOLā, V. y
NOGUERA DE LA MUELA, B. (dirs.): El impacto de la Directiva de Servicios en las Administra-
ciones Públicas: aspectos generales y sectoriales, Atelier, Barcelona, 2012, pp. 147-174.
43. Dos relevantes y densos informes fueron el detonante de esta nueva etapa: en primer
lugar, el elaborado por HAMPTON, P.: Reducing administrative burdens: effective inspection
and enforcement, HM Treasury, London, 2005; y en segundo término el informe emitido
por la Better Regulation Task Force (BRTF): Regulation: Less is More. Reducing Burdens,
Improving Outcomes, London, 2005; accesible en http://www.bis.gov.uk/Łles/Łle22967.pdf
(última visita: 29/04/2013). Como principales antecedentes de todo este acervo se
cuenta con otros informes elaborados por la BRTF: en particular, Principles of Good
Regulation, de 1997; Revised Principles of Good Regulation, de 2000; así como Imagina-
tive Thinking for Better Regulation, de 2003. Todos ellos han sido publicados por el
Cabinet OfŁce, London.
44. Para conocer la evolución de las políticas de mejora de la regulación acometidas en el
Reino Unido con anterioridad pueden verse las aportaciones de RENDA, A.: Impact As-
sessment in the EU, op. cit., pp. 26 ss.; BETANCOR, A.: Mejorar la regulación..., op. cit., pp.
125 ss.; BALDWIN, R.: «Is better regulation smarter regulation?», Public Law, 2005, pp.
485 ss.; así como el interesante informe Better Regulation, Better BeneŁts: Guetting the
Balance Right. Main Report, Department for Business, Innovation & Skills, 2009. Tanto
este último documento, como otras actuaciones del mismo Ministerio relativas a la
mejora de la regulación, pueden consultarse en la página http://webarchive.nationalarchi-
ves.gov.uk/+/http://www.bis.gov.uk/policies/better-regulation/beneŁts/better-beneŁts (última
visita: 08/10/2012).
45. Que deroga a la Regulatory Reform Act de 2001, que se reveló insuŁciente para articular
la agenda (des)regulatoria del Gobierno británico.
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 91

mente y de las técnicas de simpliŁcación administrativa desarrolladas con oca-


sión de su despliegue. Como explica BETANCOR, la L&RRA «marca la senda a
recorrer por la BRP [política regulatoria]: por un lado, el de la simpliŁcación
de la carga administrativa de la regulación existente y, por otro, el de la evalua-
ción de la nueva legislación a efectos de comprobar que se cumplen los princi-
pios seŞalados»46. Para ello, se faculta a los Ministros con potestades normativas
para revisar la legislación existente, suprimiendo o reduciendo las cargas regula-
torias, a cuyo efecto pueden dictar unas disposiciones (statutory instruments)
con fuerza de ley (si bien están sujetos a control parlamentario); así como para
promover la aplicación efectiva de ciertos principios regulatorios, entre los cua-
les se instala preeminentemente el de no intervención o excepción de la regula-
ción: «sólo se llevarán a cabo actividades regulatorias cuando sea estrictamente
necesario», dice el art. 2.3 b) L&RRA. Este principio impregna de hecho toda
la estrategia británica de simpliŁcación, y constituye la premisa sobre la que
descansa cualquier iniciativa que se emprenda: la primera opción es no regular,
y para hacerlo hay que demostrar por tanto la necesidad de hacerlo. A ese
presupuesto se le asocia después toda una catarata de medidas e instrumentos
dirigidos de manera casi obsesiva a reducir, limitar o suprimir las cargas regula-
torias, en políticas que no sólo continúan implantándose a día de hoy, sino que
han adquirido un protagonismo absolutamente central en los recientes progra-
mas de Gobierno47. Tampoco es secundario apuntar que el art. 22 L&RRA
regula la aprobación de un «Código de cumplimiento obligatorio por los regula-
dores»48, en el que se contienen estrictas reglas acerca de cómo ejercer sus
funciones de la manera menos gravosa posible.
En cuanto a las concretas técnicas y programas de mejora de la regulación
y reducción de cargas que se han venido implementando para la simpliŁcación
administrativa en el Derecho británico, conviene apuntar algunos que constitu-
yen hitos particularmente representativos. Es de notar, en primer término, la
depuradísima técnica con la que se lleva a cabo el análisis de impacto normativo
cada vez que se aborda una modiŁcación del marco regulatorio, habiéndose
elaborado valiosas guías que se ponen a disposición de los reguladores para
afrontar su tarea de la forma más acertada49. Es pertinente citar también la regla
46. Cfr. BETANCOR, A.: Mejorar la regulación..., op. cit., p. 141.
47. «Reducir la regulación es una prioridad clave para el Gobierno de coalición», es la
expresiva frase con la que se abre el informe Reducing Regulation Made Simple. Less
regulation, better regulation and regulation as a last resort, Better Regulation Executive,
Department of Business, Innovation and Skills, London, 2010.
48. El código, denominado Regulators' Compliance Code. Statutory Code of Practice for Regu-
lators, fue aprobado por el Department of Business, Enterprise & Regulatory Reform el
17 de diciembre de 2007, y está disponible en http://www.berr.gov.uk/Łles/Łle45019.pdf
(última visita: 29/04/2013).
49. Se trata de un conjunto de guías actualizadas periódicamente. La primera de ellas es
para determinar cuándo se debe realizar un estudio de impacto normativo: Impact As-
sessment. When to do an Impact Assessment. La segunda describe pormenorizadamente
cómo llevar a cabo en análisis de impacto normativo: IA Toolkit. How to do an Impact
Assessment. Y por último, se ofrece un resumen o panorámica de los requisitos deriva-
dos del análisis de impacto normativo: Impact Assessment Overview. Todos estos docu-
mentos se encuentran accesibles en https://www.gov.uk/government/policies/reducing-the-
92 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

«One-in-One-out» (una dentro, una fuera), en cuya virtud no puede imponerse


una nueva carga regulatoria sin suprimir paralelamente otra carga equivalente50.
Más tarde profundizaremos en ambas técnicas.
Por otra parte, no puede dejar de seŞalarse un ambicioso programa de
simpliŁcación regulatoria, denominado Red Tape Challenge, concebido como un
instrumento altamente participativo a través de Internet. Efectivamente, en
2011 el Gobierno británico puso en marcha un portal51 en el que sucesivamente
y de acuerdo con una programación previamente dispuesta y anunciada va
abriendo foros participativos especíŁcos estructurados por sectores de interven-
ción administrativa. Procede, en primer lugar, a publicar en el propio portal el
conjunto de disposiciones que regulan dicho sector. A la vista de la legislación
vigente, la ciudadanía puede formular propuestas de mejora de la regulación y
de simpliŁcación administrativa durante un determinado período de tiempo.
En el plazo de tres meses desde la terminación del plazo de propuestas, el
Ministro del ramo correspondiente ha de emitir un pronunciamiento acerca las
propuestas recibidas, especiŁcando los requisitos que se suprimen y los que se
mantienen, y justiŁcando estos últimos. La propuesta es posteriormente remi-
tida a una comisión (Reducing Regulation Commitee), que promueve y coordina
las acciones oportunas de simpliŁcación en todos los departamentos ministeria-
les. A diferencia de otros programas previos, que se centraban estrictamente en
la normativa reguladora de los diferentes sectores económicos, éste se extiende
al conjunto de la legislación (por ejemplo, pensiones, sistema de salud), pues se
considera que las gestiones que soporta la ciudadanía en esos ámbitos también
constituyen cargas administrativas que reducen la eŁciencia del sistema y por
ende la competitividad, pudiendo liberarse recursos que se destinen a Łnes más
productivos que la mera burocracia.
f. Iniciativas en otros países europeos
Por lo que se reŁere a Italia, es oportuno seŞalar que las políticas de simpli-
Łcación han adquirido un nivel tan relevante como para incorporarse a la deno-
minación de un departamento ministerial: el Ministerio para la Administración
Pública y la SimpliŁcación. Las iniciativas en esta última materia se articulan
mediante la Unidad de SimpliŁcación, cuyos Łnes son variados52 (abarcando a
la noción amplia de simpliŁcación que reseŞé en el § 1), si bien el grueso
principal de su actividad se ha dirigido a un programa de simpliŁcación legisla-
tiva conocido como taglia-legge53. No obstante, en fechas recientes se ha apro-
impact-of-regulation-on-business/supporting-pages/assessing-the-impact-of-new-regulation
(última visita: 30/10/2013).
50. Remito a cuanto diré al respecto en el apartado 4.1 de este trabajo.
51. Accesible en http://www.redtapechallenge.cabinetofŁce.gov.uk/home/index/ (última visita:
08/10/2012).
52. Véanse sus actividades en el sitio http://www.funzionepubblica.gov.it/la-struttura/unita-
sempliŁcazione.aspx (última visita: 8/10/2012).
53. Este ambicioso programa de simpliŁcación normativa se puso en marcha tras la aproba-
ción de la Ley nŦ 246 de 2005, cuyo art. 14 creó el mecanismo plásticamente caliŁcado
como taglia-leggi, en cuya virtud se han «desbrozado» 85.000 leyes, reduciendo las
vigentes a poco más de 10.000. Una amplia información al respecto puede consultarse
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 93

bado el llamado decreto SempliŁca Italia: Disposizioni urgenti in materia di


sempliŁcazione e di sviluppo54. Su principal propósito es la aplicación del Mo-
delo de Costes Estándar o SCM que explicaremos más tarde.
En relación precisamente con esa técnica, es reseŞable el ejemplo holandés,
precursor de la metodología de cuantiŁcación de costes de las cargas administra-
tivas, y que también ha impulsado otras medidas orientadas a la reducción de la
carga regulatoria55. Es asimismo pertinente mencionar la iniciativa del Gobierno
francés, que ha creado un Comisariado para la SimpliŁcación directamente ads-
crito al Primer Ministro (Secretaría General del Gobierno)56, y que ya ha hecho
público su primer Informe de actividad57.
Por último, el caso portugués es uno de los más sugerentes de Europa, y
un magníŁco exponente de programas de simpliŁcación propios de países de
cultura jurídico-administrativa58.
En cualquier caso, las iniciativas emprendidas en Europa para la simpliŁ-
cación administrativa son extraordinariamente variadas y mucho más amplias
de lo que puede describirse aquí. Para conocer otras actuaciones son de interés
los trabajos del denominado «Grupo Stoiber», creado por la Comisión Europea
para analizar las mejores prácticas de mejora de la regulación emprendidas por
los Estados miembros de la Unión Europea59, y en particular, el rico informe
presentado por dicho grupo a Łnales de 201160.
en el website especíŁco creado para dar cuenta de todo el proceso: http://www.sempliŁ-
cazionenormativa.it.
54. Decreto legge 9 febrario 2012, nŦ 5, convertido, con modiŁcaciones, por el art. 1.1 de
la Legge 4 aprile 2012, nŦ 35. Para conocer sus pormenores véanse SALVI, S.: «La misura-
zione e la riduzione degli oneri regolatori: verso un allineamento alle migliori pratiche
europee», Giornale di diritto administrativo, nŦ. 7/2012, pp. 696 ss.; y CAROTTI, B.: «La sem-
pliŁcazione per le imprese», Giornale di diritto administrativo, nŦ. 7/2012, pp. 702 ss.
55. Una excelente síntesis de sus programas y estrategias de simpliŁcación puede verse en
OCDE: Administrative SimpliŁcation in the Netherlands, citado.
56. El instrumento de creación fue la Circular del Primer Ministro de 17 de febrero de
2011.
57. Puede obtenerse en http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/
124000199/0000.pdf (última visita: 08/10/2012).
58. Véanse MORA RUIZ, M.: «La experiencia portuguesa en materia de simpliŁcación admi-
nistrativa», manuscrito, pendiente de publicación en la Revista de Administración Pú-
blica; así como OCDE: Making Life Easy for Citizens and Businesses in Portugal – Admi-
nistrative SimpliŁcation and e-Government, OECD, Paris, 2009.
59. Se trata del Grupo de Alto Nivel de Partes Independientes sobre Cargas Administrativas
(High Level Group on Independent Stakeholders on Administrative Burdens), creado
por iniciativa personal del Presidente de la Comisión, José Manuel Durao Barroso,
mediante la Decisión de la Comisión C(2007) 4063, de 31 de agosto. Su mandato ha
sido prorrogado sucesivamente, iniciando el tercer ejercicio el 5 de diciembre de 2012,
mediante la Decisión de la Comisión C(2012) 8881 Łnal. El nombre por el que se le
conoce coloquialmente evoca a la persona de su Presidente, Edmund Stoiber. Las actua-
ciones del Grupo disponen de una sección especíŁca en el portal de la Comisión Euro-
pea: http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/admin_burden/ind_stakeholders/ind_stake-
holders_en.htm (última visita: 29/04/2011).
60. COMISIÓN EUROPEA: Europe can do better. Report on best practice in Member States to
implement EU Legislation in the least burdensome way, High Level Group of Independent
94 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

3.2. EN EL PLANO ESTATAL


Aunque existen antecedentes anteriores a esa fecha61, las principales inicia-
tivas en materia de simpliŁcación procedimental emprendidas en EspaŞa arran-
can de la Disposición Adicional 1ť de la Ley 4/1991, cuyo apdo. 1 dispone: «El
Gobierno, en el plazo de un aŞo a partir de la entrada en vigor de esta Ley,
establecerá las modiŁcaciones normativas precisas en las disposiciones regla-
mentarias dictadas en la adecuación y desarrollo de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedi-
miento Administrativo Común, para la simpliŁcación de los procedimientos
administrativos vigentes en el ámbito de la Administración General del Estado
y de sus organismos públicos, atendiendo especialmente a la implantación de
categorías generales de procedimientos, así como a la eliminación de trámites
innecesarios que diŁculten las relaciones de los ciudadanos con la Administra-
ción pública. En ningún caso, las especialidades de los distintos procedimientos
podrán suponer una disminución o limitación de las garantías consagradas en
esta Ley». Se trata de una disposición escasamente visible, y aplicable en exclu-
siva a la Administración del Estado, cuyo principal instrumento de articulación
ha sido el RD 670/1999, de 23 de abril, por el que se crea la Comisión Intermi-
nisterial de SimpliŁcación Administrativa.
Las principales actividades de esta Comisión han venido basculando sobre
los programas de reducción de cargas administrativas que encuentran su origen
en las iniciativas supranacionales anteriormente expuestas62. En este sentido,
el Gobierno aprobó en 2008 un Plan de Acción para la Reducción de Cargas
Administrativas, que inmediatamente dio lugar a la aprobación del RD 1083/
2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto
normativo, que se integra en el procedimiento de aprobación de disposiciones
administrativas generales. Para su articulación se aprobó por el Consejo de Mi-
nistros de 11 de diciembre de 2009 la Guía metodológica para la elaboración de la
memoria del análisis de impacto normativo63, cuyos contenidos son orientativos,
aplicables exclusivamente a la Administración del Estado, y la cual se basa a
efectos de reducción de cargas en el Modelo de Costes Estándar (SCM) que
expondré en detalle más tarde64.
En otro orden de consideraciones, también conviene hacer mención a la
Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos,

Stakeholders on Administrative Burdens, Warsaw, 15 November 2011 (accesible en


http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/admin_burden/best_practice_report/docs/bp_re-
port_signature_en.pdf; última visita: 29/4/2013).
61. Espléndidamente sistematizados por TORNOS MAS, J.: «La simpliŁcación...», op. cit., pp.
45 ss.
62. Véase el website dedicado a esta cuestión: http://www.seap.minhap.gob.es/es/areas/fun-
cion_publica/iniciativas/normativa-es.html (última visita: 8/10/2012).
63. Disponible en http://www.seap.minhap.gob.es/dms/es/areas/funcion_publica/iniciativas/nor-
mativa-es/parrafo/3/06_Guia_metodologica.pdf (última visita: 8/10/2012).
64. El Anexo V de la Guía explica el método de medición de cargas administrativas que se
aplica en EspaŞa. El SCM se expone en el apartado 4.1 de este trabajo.
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 95

de la que se ha llegado a decir que reposa en su conjunto sobre un principio


de simpliŁcación administrativa, a más de las concretas técnicas de simpliŁca-
ción que incorpora expresamente en su texto65. En particular, el art. 34 de la
Ley constituye una innovación de extraordinario valor, en la medida que exige
la aplicación de técnicas de simpliŁcación administrativa con ocasión del redi-
seŞo funcional de los procedimientos que tiene lugar cuando se procede a su
digitalización; aunque este precepto no tiene carácter básico, aplicándose en
exclusiva a la Administración del Estado, conviene reproducir su contenido:
Artículo 34. Criterios para la gestión electrónica.
La aplicación de medios electrónicos a la gestión de los procedimientos,
procesos y servicios irá siempre precedida de la realización de un análisis de
rediseŞo funcional y simpliŁcación del procedimiento, proceso o servicio, en
el que se considerarán especialmente los siguientes aspectos:
a) La supresión o reducción de la documentación requerida a los ciuda-
danos, mediante su sustitución por datos, transmisiones de datos o certiŁca-
ciones, o la regulación de su aportación al Łnalizar la tramitación.
b) La previsión de medios e instrumentos de participación, transparen-
cia e información.
c) La reducción de los plazos y tiempos de respuesta.
d) La racionalización de la distribución de las cargas de trabajo y de las
comunicaciones internas.

3.3. EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS


Las Comunidades Autónomas también han emprendido estrategias de sim-
pliŁcación administrativa y han dictado relevantes normas que ordenan la cues-
tión, así como han desplegado interesantes programas de diverso tipo. De he-
cho, la actividad de las Comunidades Autónomas en este campo aventaja mucho
a la del Estado, erigiéndose en un claro modelo de innovación mediante la
implantación de técnicas muy depuradas. Con ello también revelan un impor-
tante grado de compromiso con la ciudadanía y con la transformación de la
Administración pública, pues la mayoría de estas iniciativas se encuadran en
estrategias globales de modernización administrativa mediante las que se pro-
mueve ante todo un cambio de mentalidad que convierta a las Administraciones
públicas en facilitadores y agentes de cambio y de progreso, desprendiéndose
de los malos hábitos y del estatismo de los que a menudo se adolece. Aquí tan
sólo se da cuenta de algunas de estas iniciativas que resultan particularmente

65. Es la opinión de MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, R.: Administración pública electrónica, Civitas-


Thomson Reuters, Cizur Menor (Navarra), 2009, pp. 333 ss. Véanse también AGUILAR
ROS, R. y PALOMAR OLMEDA, A.: «El procedimiento electrónico (gestión electrónica de los
procedimientos)», en PIęAR MAęAS, J. L. (dir.): Administración electrónica y ciudadanos,
Civitas-Thomson Reuters, Cizur Menor (Navarra), 2011, pp. 647 ss.; y COTINO HUESO,
L.: «El derecho...», op. loc. ult. cit.
96 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

ambiciosas o innovadoras, sin espacio para comentarlas en detalle ni para ofre-


cer un abanico más amplio de opciones.
a. Castilla y León
La Junta de Castilla y León ha emprendido iniciativas muy amplias y siste-
matizadas de simpliŁcación, tanto en materia de organización como en relación
con la simpliŁcación de procedimientos administrativos, articulando, en este
último aspecto, tanto medidas de reducción de cargas administrativas como de
mejora regulatoria y calidad normativa66.
Su origen radica en disposiciones que articulan toda la estrategia de simpli-
Łcación, siendo especialmente signiŁcativo el Acuerdo 32/2008, de 17 de abril,
de la Junta de Castilla y León, por el que se aprueba el Plan Estratégico de
Modernización de la Administración de Castilla y León 2008-2011, en el que
se incluye un programa especíŁco de simpliŁcación administrativa. Además de
los concretos programas de simpliŁcación derivados de ese origen, la estrategia
se ha traducido en dos normas de cabecera que racionalizan y estructuran la
simpliŁcación procedimental.
Se trata, en primer lugar, del Decreto 23/2009, de medidas relativas a la
simpliŁcación documental en los procedimientos administrativos67, que tiene
que ver, esencialmente, con la articulación de un sistema de eliminación de
requisitos de presentación de documentos por la ciudadanía con ocasión de la
tramitación de los procedimientos administrativos. Aparte de suprimir directa-
mente el deber de presentar ciertos documentos, crea un catálogo de simpliŁ-
cación documental en el que se incluirán todas las categorías de documentos
cuya exigencia de presentación queda suprimida, así como el listado de procedi-
mientos en el que juega la declaración responsable. Pueden citarse también
otras disposiciones, diferentes de la anterior pero con la que guardan íntima
conexión material, como la Orden PAT/1662/2005, de 21 de noviembre, por la
que se crea y regula el Inventario Automatizado de Procedimientos Administra-
tivos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León. Igualmente, es
de signiŁcar que se ha elaborado una Guía de racionalización y simpliŁcación de
los procedimientos administrativos, un excelente documento desde el punto de
vista técnico que está concebido como un instrumento a tener en cuenta para
la revisión de los procedimientos administrativos68.

66. Una panorámica del conjunto de iniciativas implantadas puede verse en la amplia infor-
mación disponible en la sección de calidad y modernización de la Junta de Castilla
y León, accesible en http://www.jcyl.es/web/jcyl/AdministracionPublica/es/Plantilla66y33_
100/1248366937545/_/_/_ (última visita: 30/04/2013).
67. Esta disposición ha sido desarrollada mediante dos reglamentos de segundo nivel: la
Orden ADM/941/2009, de 2 de mayo; y la Orden ADM/942/2009, de 4 de mayo.
68. Como se aŁrma en el propio documento, la Guía «está concebida como un instrumento
para aplicar en todos los procedimientos administrativos que puedan verse sometidos
a racionalización o simpliŁcación, sea cual sea su naturaleza. En ella se ofrecen una
serie de sencillas pautas o métodos de autoevaluación. Bajo la idea de un "check list"
o listado de control, se proporcionan simples preguntas; y en base a las contestaciones
aŁrmativas o negativas, o a la rełexión que se haga de cada una de ellas, se puede
proceder a determinar las medidas de mejora aplicables y las posibilidades de lograr
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 97

En materia de calidad regulatoria, y en especial de evaluación de impacto


normativo, Castilla y León ha implantado las mejores prácticas del Derecho
comparado. En efecto, el Decreto 43/2010, de 7 de octubre, por el que se aprue-
ban determinadas medidas de mejora en la calidad normativa de la Administra-
ción de la Comunidad de Castilla y León, somete a evaluación de impacto todos
los anteproyectos de ley, así como las disposiciones generales con inłuencia
en materia socio-económica. Contiene además –art. 7– la previsión de ciertos
instrumentos técnicos con los que articular su aplicación, resultando especial-
mente valiosa la aprobación de Guías metodológicas, que ya han sido puestas
a disposición de todos los operadores para facilitar su labor69.

b. Comunidad Valenciana
En la Comunidad Valenciana las iniciativas de simpliŁcación administra-
tiva se encuadran en un programa más amplio de modernización denominado
Plan de Innovación y Modernización de la Administración Pública Valenciana
Gobernanza 2013, aprobado mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno de
5 de febrero de 2010. Un resultado especíŁco relativo a la simpliŁcación de
procedimientos viene representado por el Plan de SimpliŁcación y Reducción
de Cargas Administrativas de la Generalitat 2010-2012, aprobado por Acuerdo
del Consejo de Gobierno de 19 de febrero de 201070.
Como hito singularmente destacable de las actuaciones emprendidas en el
marco del Plan de Innovación debe mencionarse el Decreto 165/2010, de 8 de
octubre, del Consell, por el que se establecen medidas de simpliŁcación y de
reducción de cargas administrativas en los procedimientos gestionados por la
Administración de la Generalitat y su sector público. La disposición resulta
especialmente interesante por cuanto que constituye uno de los pocos ejemplos
en que se establecen medidas sistemáticas de simpliŁcación administrativa dis-
tintas de los modelos de costes estándar, y además, se impone la consideración
necesaria de los criterios de simpliŁcación establecidos en el Decreto a «las
disposiciones administrativas de carácter general, los actos administrativos, o
las técnicas, herramientas o metodologías que regulen o afecten a la gestión de
los procedimientos administrativos» (art. 3.2). A mi juicio, este Decreto repre-

una mayor sencillez en los procedimientos. Lo que pretende esta Guía es incitar la
iniciativa del servicio gestor para que, a través de cuestiones orientadoras evite, entre
otras, funciones improductivas, duplicidades, costos en el manejo de la información,
descoordinación en el proceso, fallos en la comunicación, etc., es decir, aumente su
calidad y eŁciencia y reduzca costes».
69. Se trata tanto de una Guía metodológica de mejora de la calidad normativa, que fue
aprobada mediante la Orden ADM/1835/2010, de 15 de diciembre; como también del
Manual de calidad normativa, más prolijo en sus explicaciones relativas a la metodología
de la evaluación de impacto normativo, y que se encuentra disponible en http://
www.jcyl.es/web/jcyl/AdministracionPublica/es/Plantilla100/1266563596464/_/_/_ (última
visita: 30/04/2013).
70. Siguiendo este enlace puede obtenerse el documento: http://www.cjap.gva.es/portal/c/do-
cument_library/get_Łle?uuid=7e2a14e7-186f-4b76-a99a-4c8710ce503e&groupId=10128
(última visita: 8/10/2012).
98 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

senta una de las disposiciones más valiosas que se han dictado hasta la fecha
para articular instrumentos sistemáticos de simpliŁcación de procedimientos
administrativos.
Por otra parte, la Ley 2/2012, de 14 de junio, de la Generalitat Valenciana,
de Medidas Urgentes de Apoyo a la iniciativa Empresarial y los Emprendedores,
Microempresas y PequeŞas y Medianas Empresas de la Comunitat Valenciana,
establece en su Disposición Final 7ť que «El Consell aprobará semestralmente
un Plan de SimpliŁcación que contemplará los procedimientos a simpliŁcar y
las unidades responsables de llevar a cabo el citado proceso de simpliŁcación».
Estos planes se acompaŞan de un informe de cumplimiento de los objetivos
incluidos en los semestres anteriores, lo que redunda en la transparencia y en
el control de la efectividad de los planes aprobados. Una interesante técnica
incluida en el procesamiento de estos informes de seguimiento es el estableci-
miento de un ranking de cumplimiento de objetivos de los diferentes Departa-
mentos de la Generalitat.

c. Andalucía
La Junta de Andalucía viene impulsando desde hace más de una década
una serie sucesiva de planes de modernización y simpliŁcación administrativa
que representan un ejemplo excelente no sólo por su gran calidad, sino también
por el largo recorrido que han adquirido ya. Aunque los primeros resultados
se manifestaron en 200271, actualmente se articulan mediante la Estrategia de
modernización de los servicios públicos de la Junta de Andalucía, aprobada en
Consejo de Gobierno de 20 de junio de 2006, que ha cristalizado en dos instru-
mentos principales mediante los que afrontar la simpliŁcación procedimental:
el Plan de Medidas de simpliŁcación procedimental y agilización de los trámites,
aprobado en enero de 2009; y el Manual de simpliŁcación administrativa y agili-
zación de trámites de la Junta de Andalucía de enero 201072.
La primera determinación que se adoptó en su día fue la clasiŁcación de
los procedimientos administrativos en familias, dando lugar a un catálogo en el
que se identiŁcan 19 familias de procedimientos (algunas de las cuales presen-
tan subfamilias); esta primera clasiŁcación permite identiŁcar trámites comunes
a unas familias de procedimientos que, por el contrario, resultan innecesarios
en otras, lo cual permite a su vez desplegar diferentes herramientas de moderni-
zación, racionalización y simpliŁcación administrativas. Pero además, se rela-
cionan toda una batería de medidas, técnicas y herramientas de simpliŁcación,
agilización y racionalización de procedimientos cuya aplicación práctica se arti-
cula a través del Manual, tanto en los procedimientos de aprobación de nuevas
disposiciones, como en los procesos de revisión de la normativa existente.
Es asombrosa la humildad de los instrumentos elegidos para articular estos

71. Mediante el Plan Director de Organización para la Calidad de los Servicios (PLADOCS),
aprobado por el Consejo de Gobierno de 23 de julio de 2002.
72. Publicado por la Consejería de Justicia y Administración Pública en enero de 2010.
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 99

planes, que a su vez se ha traducido en una muy escasa visibilidad de las iniciati-
vas. Sin embargo, su efecto en la racionalización y simpliŁcación de la actividad
administrativa ha sido extraordinario, dando soporte a una gran cantidad de
iniciativas concretas de simpliŁcación de procedimientos (más de 200 tan sólo
en el bienio 2009-10, por ofrecer un ejemplo), además de contribuir al éxito
de otras actuaciones. Así, ésta ha sido la base sobre la que después se han
asentado los desarrollos de administración electrónica de la Junta de Andalu-
cía73, permitiendo que las herramientas, aplicaciones y servicios desarrollados
en este campo (plataforma de tramitación de electrónica, registro electrónico,
plataforma de validación, portaŁrmas electrónico, plataforma de pagos electró-
nicos, herramienta de archivo electrónico, sellos de tiempo, etc.), tengan todas
ellos carácter transversal, desarrollándose para ser aplicados a cualesquiera pro-
cedimientos administrativos, dando lugar a una evidente optimización de recur-
sos y a una mayor agilidad en el rediseŞo funcional de los procedimientos;
esto no hubiera sido posible sin el acervo previo que han creado los planes de
simpliŁcación administrativa.

d. Cataluña
Por último, conviene mencionar el caso de CataluŞa, cuyo hito principal
en esta materia es la aprobación de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen
jurídico y de procedimiento de las Administraciones públicas de CataluŞa, en
la que se concede un papel signiŁcativo a la simpliŁcación de procedimientos,
como ha destacado FONT LLOVET74.
En otro escenario distinto, pero orientado al mismo propósito, puede men-
cionarse la política de calidad normativa emprendida por la Generalitat, a cuya
cabecera se sitúa el Decreto 106/2008, de 6 de mayo, de medidas para la elimi-
nación de trámites y la simpliŁcación de procedimientos para facilitar la activi-
dad económica. Esta disposición implanta en EspaŞa por primera vez la técnica
de la evaluación de impacto normativo, que tan exitosamente se había desarro-
llado en el Derecho comparado75. A resultas de esta norma se dictó posterior-
mente el Acuerdo GOV/63/2010, de 13 de abril, del Gobierno de la Generalitat,
por el que se aprueba la Guía de Buenas Prácticas para la elaboración y revisión
de la normativa con incidencia en la actividad económica76. Esta Guía es un
instrumento utilísimo para la realización de las evaluaciones de impacto norma-

73. Sus características pueden conocerse en el portal técnico de administración electrónica


de la Junta de Andalucía, accesible en https://ws024.juntadeandalucia.es/ae/ (última vi-
sita: 8/10/2012).
74. Véase FONT LLOVET, T.: «SimpliŁcación, descentralización, liberalización. ŬHacia una
nueva Administración pública?», en TORNOS MAS, J. (coord.): Comentarios a la Ley 26/
2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las Administraciones
públicas de CataluŞa, Iustel, Madrid, especialmente pp. 71 ss.
75. Como se acredita en el primer epígrafe de este apartado.
76. DOGC nŦ 5609, de 16 de abril de 2010. El texto del acuerdo incorpora la Guía como
anexo. En cualquier caso, puede accederse a una versión editorialmente más acabada
de su texto en http://www.gencat.cat/especial/gbp/docs/gbp_cas.pdf (última visita: 30/04/
2013).
100 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

tivo, y resulta especialmente valioso que se haya aprobado mediante Acuerdo


del Gobierno, imbuyéndole de una fuerza vinculante de la que carecería si se
estableciera únicamente como una orientación emanada del Departamento de
Presidencia. A pesar de que las disposiciones estatales que regulan la evaluación
de impacto normativo son posteriores a las aportaciones catalanas, estas últimas
presentan una técnica más depurada y muestran un alcance más ambicioso,
recogiendo las mejores prácticas existentes en ese momento77.

4. INSTRUMENTOS DE SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO


A continuación se expone un amplio abanico (no exhaustivo) de técnicas
o instrumentos de simpliŁcación de procedimientos. Con un propósito mera-
mente analítico, y por consiguiente, sin afán alguno de elevar estas categorías
hasta un plano dogmático, las medidas para la simpliŁcación de procedimientos
administrativos pueden clasiŁcarse en dos grupos diferentes78: por una parte,
las técnicas de reducción de cargas administrativas, que pretenden limitar o
suprimir los requisitos que pesan sobre el ejercicio de actividades (especial-
mente los que consisten en tareas puramente burocráticas), y que vienen consti-
tuidas principalmente por los modelos de cálculo estandarizado de costes y las
medidas de valoración del impacto normativo; y por otra parte, las técnicas de
racionalización y agilización del procedimiento, caliŁcación con la que se puede
agrupar todo un catálogo de determinaciones que contribuyen a una tramita-
ción más eŁciente de los procedimientos administrativos. Ordenamos la exposi-
ción subsiguiente de acuerdo con esa taxonomía a meros efectos de claridad
expositiva, incluyendo un apartado Łnal de técnicas mixtas que sirven simultá-
neamente a las Łnalidades de ambos grupos.

4.1. TÉCNICAS DE REDUCCIÓN DE CARGAS ADMINISTRATIVAS

a. La cuantificación de las cargas administrativas. El Standard Cost Model (SCM).


Concepto de carga administrativa
Este tipo de técnicas se apoya en los instrumentos de medición de cargas
administrativas que poco a poco se han ido alumbrando por las diferentes orga-
nizaciones que inciden en la cuestión. Como dije más atrás, el que goza de
mayor reputación es el que elabora la red SCM Network79. Reposan sobre la
determinación de una serie de requisitos o cargas administrativas (aportación

77. Sobre todo ello véase la excelente aportación de CANALS AMETLLER, D.: «Mejora norma-
tiva y reducción de cargas administrativas», en VV.AA.: Informe Comunidades Autónomas
2009, Institut de Dret Public, Barcelona, 2010, pp. 43-67.
78. Se trata de una clasiŁcación inédita en las iniciativas existentes en materia de simpliŁ-
cación procedimental, y que no tiene pretensiones dogmáticas, pues tan sólo persigue
sistematizar la exposición subsiguiente. En cualquier caso, PORTOCARRERO, M.: Modelos...,
op. cit., pp. 37 ss.: destaca los «mecanismos de aceleración de procedimientos urgentes»
como categoría especíŁca entre las técnicas de simpliŁcación administrativa, en una
línea similar a la que adopto aquí.
79. Accesible, como también quedó dicho, en http://www.administrative-burdens.com/.
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 101

documental, suministro de datos, etc.), cuya cuantía se estandariza estable-


ciendo costes unitarios, a Łn de que pueda medirse el impacto económico que
supone incluir o suprimir dicho requisito. A su vez, el modelo permite llevar a
cabo análisis homologables entre todos los operadores que lo utilizan el modelo,
pudiéndose llevar a cabo estudios comparativos entre Estados. Da lugar a cálcu-
los aproximados, no completamente Łables, pero que sirven para orientar sobre
el efecto que supone la imposición o la supresión de ciertas cargas administrati-
vas.
El concepto de carga administrativa que rige en la aplicación del SCM se
ha generalizado a otros campos y se encuentra muy extendido. Para conocerlo
puede acudirse al Anexo V de la Guía metodológica para la realización de la
memoria de impacto normativo ya referenciada (p.68), que incorpora el concepto
consensuado a nivel europeo y que es el siguiente:
«Se consideran cargas administrativas aquellas actividades de naturaleza
administrativa que deben llevar a cabo las empresas y ciudadanos para cum-
plir con las obligaciones derivadas de la normativa. Dentro de esta deŁnición
se entienden incluidas aquellas actividades voluntarias de naturaleza adminis-
trativa derivadas de una diligente gestión empresarial (solicitud de subvencio-
nes, inscripción en registros voluntarios, solicitudes de claves de servicio...).
En el caso de las empresas, las cargas administrativas son los costes que
aquéllas deben soportar para cumplir las obligaciones de facilitar, conservar
o generar información sobre sus actividades o su producción, para su puesta
a disposición y aprobación, en su caso, por parte de autoridades públicas o
terceros, y constituyen un subconjunto de los costes administrativos de las
empresas, ya que éstos engloban también, además de las cargas, las activida-
des administrativas que las empresas continuarían realizando si se derogase
la normativa».
La siguiente Łgura expresa gráŁcamente el concepto80:

80. Fuente: Guía de eliminación y reducción de cargas administrativas, Junta de Castilla y


León, 2009, p. 3; accesible en http://www.jcyl.es/web/jcyl/AdministracionPublica/es/Planti-
lla100/1266563627372/_/_/_ (última visita: 30/04/2013).
102 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

Por ejemplo, es carga administrativa la exigencia de presentación de una


solicitud, la aportación de documentación complementaria, la comunicación de
actividades o de datos, la inscripción en un registro, la conservación de docu-
mentos, informaciones o datos, la renovación de licencias, autorizaciones o per-
misos, la llevanza de libros, la realización de auditorías, la formalización de una
actuación en documento público, etc.
El Modelo Estandarizado de Costes o SCM contiene una relación de todas
las actuaciones que se consideran cargas administrativas, y les asigna un precio
o tarifa estándar para poder realizar el cálculo de su coste. Dicho cálculo toma
asimismo en consideración otros factores, como la periodicidad con que se im-
pone la carga, o la población (universo) de obligados. Como se puede inferir
de lo expuesto, la cuantiŁcación de los costes diŁere enormemente según la
escala territorial sobre la que se proyecte, variando tanto por lo que se reŁere
al país o región de referencia (una hora de trabajo no tiene el mismo valor en
Suecia que en Malta), y el sector económico o productivo en examen (no es
igual el ámbito de las empresas tecnológicas, la banca o la industria), etc. Esta
circunstancia exige acordar la cuantiŁcación estándar de los costes en escalas
adecuadas, previamente al análisis especíŁco (a la determinación de los costes)
en un concreto ámbito. Por ello, la documentación general (internacional) del
SCM carece de una tabla de costes, que debe confeccionarse en ámbitos territo-
riales determinados. En EspaŞa, para afrontar esta situación con un mínimo de
homogeneidad a Łn de disponer de cálculos homologables a escala nacional, se
ha acordado un «Sistema compartido» de cuantiŁcación elaborado de común
acuerdo por todas las Administraciones públicas81. La tabla de costes estándar
consensuada por las Administraciones públicas espaŞolas es la siguiente82:
Tabla para la medición del coste directo de las cargas administrativas Euros
1 Presentar una solicitud presencialmente 80
2 Presentar una solicitud electrónica 5
3 Tramitación mediante intermediarios (bancos, médicos...) 35
4 Presentación convencional de documentos, facturas o requisitos 5*
5 Presentación de una comunicación presencialmente 30
6 Presentación de una comunicación electrónicamente 2
7 Presentación electrónica de documentos, facturas o requisitos 4*
8 Aportación de datos 2*

81. Se trata del denominado Método simpliŁcado de medición de cargas administrativas y de


su reducción. Sistema compartido de las Administraciones públicas, de 18 de diciembre de
2009. Posteriormente se ha integrado como Anexo V a la Guía Metodológica para la
elaboración de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo, aprobada mediante
acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009.
82. La Łgura ha sido tomada de MACÍA GONZÁLEZ, A. (dir.): Evaluación..., op.cit., Anexo 6,
p. 5, debido a que resulta más clara que su fuente original, esto es, el documento en el
que se plasma el Método simpliŁcado de medición de cargas, de 18 de noviembre de
2009.
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 103

Tabla para la medición del coste directo de las cargas administrativas Euros
Presentación de copias compulsadas (acumular al coste del docu- 1*
9
mento)
10 Presentación de un informe y memoria 500
11 Obligación de conservar documentos 20
12 Inscripción convencional en un registro 110
13 Inscripción electrónica en un registro 50
14 Llevanza de libros 300
15 Llevanza de libros en vía electrónica 150
16 Auditoría o controles por organizaciones o profesionales externos 1.500

Tabla para la medición de costes de cargas Euros


17 Información a terceros 100
18 Formalización en documentos públicos de hechos o documentos 500
19 Obligación de comunicar o publicar 100

Reducción
Tabla para la medición del coste agregado de la reducción
(Euros)
1 Renovación automática de autorizaciones y licencias 175
2 Implantación de tramitación proactiva 100
3 Establecimiento de respuesta inmediata en un procedimiento 200
4 Reducción de plazos de respuesta de la Administración **
Establecimiento de sistemas especíŁcos de ayuda a la cumplimen- 30
5
tación
6 Puesta en marcha de campaŞas de información a interesados 15
Nota: si alguna medida de simpliŁcación no puede encuadrarse en la clasiŁcación
anterior, actuar sobre posible asimilación. Los costes y ahorros podrán ser acumula-
bles.

** Escala de valores en función del tiempo reducido Euros


Del 1 al 25% 20
Del 26 al 50% 60
Del 51 al 75% 110
Del 76 al 99% 180

La dinámica del modelo se comprende bien con la siguiente explicación,


que expone el tipo de costes estandarizados y el modo de proceder a su cálcu-
lo83:

83. Cfr. International Standard Cost Model Manual, SCM Network, 2005, pp. 8 ss., en donde
Łgura el ejemplo que traduzco.
104 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

Las obligaciones de información son las que derivan de la regulación a Łn


de facilitar informaciones y datos al sector público o a terceros. Ello no signi-
Łca necesariamente que la información deba comunicarse a los poderes públi-
cos o a terceros, pues puede limitarse al deber de elaborar de información
disponible para inspecciones o de remitirla a demanda. Cada información
consiste en uno o más requerimientos de datos. Para facilitar la información
relativa a cada requerimiento de datos pueden resultar necesarias una serie
de actividades administrativas (léase de gestión). El SCM calcula el coste de
cumplimiento de cada actividad. Las actividades pueden hacerse interna-
mente o ser externalizadas (por ejemplo, auditorías). Puede ser necesario
realizar adquisiciones para completar una actividad especíŁca, y cuando se
llevan a cabo exclusivamente para cumplir el requerimiento han de ser inclui-
das en la estimación. Para cada actividad administrativa hay una serie de
parámetros de costes necesarios para su cálculo. Son los siguientes: i) El precio,
que consiste en una tarifa, los costes salariales y los gastos generales (over-
heads) cuando se trata de actividades internas, o los costes por hora cuando
se trata de proveedores de servicios externos; ii) El tiempo, que es la cantidad
de tiempo necesaria para completar la actividad administrativa; y iii) La canti-
dad, que toma en consideración el volumen de población (universo) de em-
presas afectadas, así como la frecuencia en que la actividad debe realizarse
cada aŞo. La combinación de esos elementos ofrece la fórmula básica de SCM:
Coste por actividad administrativa (o por requerimiento de datos) = Precio
× Tiempo × Cantidad (población × frecuencia). Adicionalmente, se deben
aŞadir los gastos aproximados anuales de adquisición prorrateados en fun-
ción de la duración prevista de lo adquirido.
La siguiente Łgura facilita la comprensión del modelo84:

84. Fuente: MACÍA GONZÁLEZ, A. (dir.): Evaluación de las trabas administrativas para la crea-
ción de empresas, Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad
de los Servicios, Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, Madrid, 2012,
Anexo 6, p. 3. Accesible en http://www.aeval.es/es/difusion_y_comunicacion/publicaciones/
Informes/Informes_de_Evaluacion/Evaluaciones_2011/E31.html (última visita: 30/04/
2013).
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 105

Por ejemplo, si una actividad administrativa requiere 3 horas de dedicación


(tiempo), y el coste por hora del personal de la empresa es 10 Ā (tarifa); el
precio es por tanto de 30 euros. Si este requerimiento se aplica a 100.000 empre-
sas (población), que deben cumplirlo dos veces al aŞo (frecuencia), el coste
anual de la carga administrativa es de 200.000 Ā/aŞo. Por consiguiente, el coste
total de la carga administrativa en el conjunto del sistema es de 200.000 × 30 =
6.000.000 Ā/aŞo.
Además de permitir la cuantiŁcación de una determinada carga administra-
tiva y su peso en el conjunto del sistema económico, el SCM también permite
visualizar fácilmente los ahorros que se consiguen modiŁcando la regulación
vigente e implantando medidas de simpliŁcación administrativa que supriman
o reduzcan las cargas preexistentes. Así, en este modelo, y de acuerdo con la
tabla de costes implantada en EspaŞa, la exigencia de presentar una solicitud
por medios presenciales tiene un coste estimado de 80 Ā, mientras que la pre-
sentación de una solicitud por medios electrónicos tiene un coste estimado de
5 Ā. Si el universo de sujetos obligados es de 1.000 (por ejemplo, número de
empresas que cada aŞo se crean en el sector objeto de ordenación), la supresión
del requisito supone un ahorro estimado en el conjunto del sistema de 80.000
Ā/aŞo; y la articulación de cauces electrónicos para la presentación de la solici-
tud supone un ahorro estimado de 75.000 Ā/aŞo. De igual manera, la inscrip-
ción en un registro en la tabla espaŞola tiene un coste estimado de 110 Ā; si el
trámite de inscripción por parte del interesado se sustituye por una comunica-
ción e inscripción de oŁcio por parte de la Administración una vez satisfechas
otras cargas (por ejemplo, tras obtener una autorización), en el sector de orde-
nación anteriormente apuntado la medida supondría un ahorro estimado en
110.000 Ā.
Con todo lo discutible que resulta el modelo, es una herramienta útil y,
como se vio más atrás, cada vez más extendida, por cuanto que permite dispo-
ner de un cálculo (siquiera sea aproximado) de los costes que supone la realiza-
ción de una determinada actividad, así como visibiliza muy expresivamente las
consecuencias económicas derivadas de la incorporación o de la eliminación de
un determinado trámite. Ello permite a su vez llevar a cabo una ponderación
más aŁnada respecto del interés público comprometido en la regulación, a Łn de
decidir si las cargas impuestas sobre el ejercicio de la actividad son razonables o
resultan desproporcionadas.

b. La determinación de objetivos cuantitativos de reducción de cargas


Esta técnica consiste en el establecimiento de un porcentaje o una cantidad
alzada de reducción de la carga administrativa en un plazo determinado: por
ejemplo, del 20% en tres aŞos. Su presupuesto de aplicación es la previa implan-
tación de un modelo de medición de cargas (como el SCM), a Łn de cuantiŁcar
los costes iniciales y el efecto de las medidas de reducción de cargas que se
aprueben para alcanzar el objetivo.
Su origen se encuentra en Holanda, que la viene aplicando desde la última
106 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

década del siglo pasado85. Actualmente constituye una técnica muy extendida,
especialmente en las instituciones europeas, toda vez que la Comisión Europea
ha centrado una parte sustancial de sus esfuerzos de simpliŁcación administra-
tiva en un programa de reducción de cargas administrativas que estableció para
el período 2007-2012 el objetivo de reducir en un 25% los costes que representa
el cumplimiento de la regulación86. Tal y como se puede leer en dicho docu-
mento, el Programa de Acción se centró en las obligaciones de información
obsoletas, redundantes o reiterativas, que deben distinguirse claramente de las
características de diseŞo legislativo que son coherentes o necesarias para hacer
realidad los beneŁcios de la legislación. Aunque se trataba principalmente de
reducir las cargas administrativas innecesarias que pesaban sobre las empresas,
el programa pretendía aportar asimismo considerables mejoras para los ciudada-
nos en general y los consumidores en particular, dado el abaratamiento de los
precios que indirectamente se logra mediante la reducción de los gastos de
producción. Para ello se erigió un compromiso compartido entre la Comisión
y los Estados miembros: la primera mediría las cargas administrativas relaciona-
das con la legislación comunitaria y la transposición nacional, y elaboraría pro-
puestas de reducción apropiadas; mientras que los Estados miembros medirían
y reducirían las cargas administrativas impuestas por la legislación nacional y
regional promoviendo asimismo su reducción.
Los resultados del programa han sido altamente satisfactorios en cuanto al
cumplimiento de sus objetivos cuantitativos. Por lo que se reŁere, en primer
lugar, a la reducción de las cargas directamente establecidas en la legislación
comunitaria europea87, la Comisión llegó a proponer medidas que hubieran
supuesto un ahorro de 40.900 millones de euros; ahora bien, 3.200 millones de
ese potencial se «perdieron» como consecuencia de las modiŁcaciones introdu-
cidas a lo largo de la tramitación de tales medidas en el Parlamento y el Consejo.
La cifra de ahorro Łnal ha sido pues de 37.600 millones de euros, lo que repre-
senta el 30'5% de la carga administrativa total preexistente en la normativa
comunitaria. En cuanto al conjunto de los Estados miembros, los últimos datos
disponibles88 revelan que los objetivos se han cumplido en diferente grado,
desde el 15% de Malta o Luxemburgo, hasta el 30% en Litunania y EspaŞa.
85. Se encontró inicialmente prevista en un programa aprobado por el Gobierno neerlandés
en 1994; véase OCDE: Administrative simpliŁcatioon in the Netherlands, op. cit., p. 20 y
p. 31.
86. Mediante la Comunicación de la Comisión COM(2007) 23 Łnal, de 24 de enero, que
establece las líneas maestras del programa y que fue expresamente respaldado en el
Consejo Europeo de primavera de 2007. Su precursor es el documento de trabajo de
la Comisión COM(2006) 691: «Measuring administrative costs and reducing adminis-
trative burdens in the European Union»; Communication from the Commission to the
Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and
the Committee of the Regions COM(2006) 689: «A strategic review of Better Regulation
in the European Union».
87. Los datos que se expresan a continuación proceden del informe que evalúa la culmina-
ción del programa: el documento de trabajo de la Comisión «Action Programme for
Reducing Administrative Burdens in the EU Łnal report», SWD(2012) 423 Łnal, de 12
de diciembre.
88. Véase el informe STOIBER, E. (ed.): Europe can do better. Report on best practice in Member
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 107

En relación, precisamente, con el cumplimiento de tales objetivos en nues-


tro país, su consecución se articuló mediante el Programa de Mejora de la Regla-
mentación y Reducción de Cargas Administrativas, aprobado por el Consejo de
Ministros el 4 de mayo de 200789. Se estableció un objetivo más ambicioso, de
reducción de cargas en un 30%, cuyo cumplimiento se canalizó a través de un
Plan de Acción aprobado mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 20
junio de 2008, y que ha dado lugar a 6 paquetes de medidas (283 iniciativas),
sucesivamente recogidas en Acuerdos del Consejo de Ministros de 27 de junio
de 2008, 14 de agosto de 2008, 17 de abril de 2009, 23 de diciembre de 2010,
13 de mayo de 2011, y 16 de septiembre de 2011. El balance de tales iniciativas
ha sido una reducción de cargas estimada en 5.867.479.964 Ā, que se desglosan
del siguiente modo:
– 2.240.167.200 Ā de la ciudadanía, en particular ahorros de tiempo
– 3.066.487.457 Ā de las empresas
– 560.825.307 Ā tanto de empresas como de ciudadanos
No se puede desconocer la extraordinaria importancia que ha tenido para
el cumplimiento de estos ambiciosos objetivos la aprobación de la Ley 11/2007,
de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos,
con la consiguiente obligación de articular el acceso electrónico a todos los
procedimientos de la Administración General del Estado antes del 31 de diciem-
bre de 2009, un objetivo que no se consiguió completamente en la fecha mar-
cada, pero sí poco después.
Ahora bien, por lo que respecta al efecto cualitativo, las valoraciones pare-
cen no haber sido tan satisfactorias. En efecto, según fuentes cualiŁcadas90 la
percepción de los actores sociales es que la situación no ha mejorado como
consecuencia del cumplimiento de estos objetivos, y que se encuentran con las
mismas o más diŁcultades para crear empresas y desarrollar sus actividades que
antes de aplicar estos objetivos cuantitativos de reducción de cargas. Esto revela
la conveniencia de buscar instrumentos más aŁnados de reducción de las cargas
administrativas. Como sostiene WIENER, el verdadero objetivo debe ser producir
mejor regulación, no más o menos regulación91.
States to implement EU legislation in the least burdensome way, High Level Group on
Stakeholders on Administrative Burdens-European Commission, Varsovia, 15 de no-
viembre de 2011, elaborado por el Grupo de Alto Nivel de Partes Independientes sobre
Cargas Administrativas de la Comisión Europea.
89. Véase la Resolución de 23 de mayo de 2007, de la Secretaría General para la Administra-
ción Pública, por la que se publica el Acuerdo de Consejo de Ministros de 4 de mayo
de 2007, sobre impulso del programa de mejora de la reglamentación y reducción de
cargas administrativas, BOE núm. 140, de 12 de junio.
90. Intervención de Charles-Henri MONTIN, Vicepresidente del Grupo de Trabajo sobre Bet-
ter Regulation de la OCDE, en el Seminario organizado por la Cátedra Mutations de
l'Action et du Droit Public, dirigida por Jean-Bernard AUBY, en Sciences-Po, París, el 16
de enero de 2013.
91. Véase WIENER, J. B.: «Better Regulation in Europe», Duke Law School Legal Studies Re-
search Paper Series, nŦ. 130, 2006, p. 1 (version electrónica accessible en http://ssrn.com/
abstract=937927, última visita 29/04/2013).
108 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

c. La evaluación de impacto normativo (Impact Assessment)


La evaluación de impacto, a la que es muy frecuente referirse internacional-
mente por su concreta denominación en el ámbito comunitario europeo (Impact
Assessment, o su acrónimo, IA) puede describirse como un conjunto de pasos
que deben seguirse al elaborar propuestas políticas, y especialmente durante el
procedimiento de elaboración de normas, con objeto de mejorar su calidad. Es
un proceso mediante el que se aportan elementos para su valoración por los
responsables políticos a Łn de informar sobre las ventajas e inconvenientes de
cada opción normativa, por lo que se trata de un instrumento de apoyo a la
adopción de decisiones políticas92. La evaluación de impacto es, simultánea-
mente, un proceso continuo o de łujo, diseŞado para ayudar a la toma de
decisiones políticas sopesando las diferentes opciones que existen para alcanzar
un objetivo y para comprender las consecuencias que supone cada decisión, y
una herramienta utilizada para presentar una previsión de los costes y beneŁcios
(expresados en cantidades económicas) y los riesgos asociados a una determi-
nada propuesta93.
Aunque tuvo su origen en los Estados Unidos94, es en Europa donde más
ha evolucionado, combinando elementos del Derecho británico95 y aportaciones
comunitarias europeas, alcanzando actualmente un grado de «hibridación»
(como lo caliŁca WIENER96) o retroalimentación que lo han convertido en un
instrumento «de primera categoría»97. Quizá por ello se trata de las pocas técni-
cas de simpliŁcación de procedimientos que ha recibido cierta atención cientí-
Łca98. Con independencia de su propósito inicial, la evaluación de impacto ha
92. Véase Impact Assessment Guidelines, European Commission, SEC(2009) 92, 15 January
2009, p. 4.
93. Así se describe esta herramienta en Impact Assessment Guidance, Department for Busi-
ness, Innovation and Skills, Londres, 2011, p. 4.
94. Las referencias se mencionan más atrás, en el apartado 3.1 a).
95. Para conocer los pormenores del Derecho británico, así como del norteamericano, re-
sulta extremadamente útil la lectura de BETANCOR, A.: Mejorar la regulación: una guía de
razones y de medios, Marcial Pons-Fundación Rafael del Pino, Madrid, 2009, passim.
La asimilación de estos postulados por las instituciones comunitarias europeas puede
estudiarse en BALDWIN, R.: «Is better regulation smarter regulation?», Public Law, 2005,
pp. 485 ss.
96. Véase WIENER, J. B.: «Better regulation in Europe», op. cit., p. 4.
97. Así lo caliŁca, con un autobombo no exento de verdad, el documento Adecuación de la
normativa de la UE, COM(2012) 746 Łnal, cit., p. 6.
98. Aunque no resulte posible rełejar aquí las diferentes valoraciones y propuestas que
parten de los trabajos que han analizado la evaluación de impacto comunitaria, sí es
conveniente remitir a las principales obras que se ocupan de la cuestión, aunque en su
mayor parte el enfoque proceda de las Ciencias Políticas y de la Economía más que de
la perspectiva estrictamente jurídica; así, RENDA, A.: Impact assessment in the UE, op.
cit., passim; WIENER, J. B.: «Better regulation in Europe», op. cit., passim; RADAELLI, C.
M.: «Measuring policy learning: regulatory impact assessment in Europe», Journal of
European Public Policy, nŦ 16:8, 2009, pp. 1145-1164; TORRITI, J. y LÖFSTEDT, R.: «The
Łrst Łve years of the EU Impact Assessment system: a risk economics perspective on
gaps between rationale and practice», Journal of Risk Research, vol. 15, nŦ 2, 2012, pp.
169-186; RADAELLI, C. M. y MEUWESE, A. C. M.: «Better regulation in Europe: between
public management and regulatory reform», Public Administration, vol. 87, nŦ. 3, 2009,
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 109

ido incorporando toda una serie de perspectivas que diŁeren según el país,
llegando a evaluarse el impacto ambiental, social, de riesgos, de género, etc.,
por lo que actualmente es algo más que una herramienta para la reducción de
las cargas administrativas. En EspaŞa se ha implantado a nivel estatal y en
algunas Comunidades Autónomas99.
El proceso de evaluación de impacto incluye varias fases. De acuerdo con
la Guía de Evaluación de Impacto de la Comisión Europea, estas fases y sus
contenidos pueden describirse globalmente del siguiente modo100:
1. IdentiŁcar el problema: en esta fase se pretende describir la naturaleza
y amplitud del problema, identiŁcar a los actores-clave y a la población afec-
tada (a quien se da entrada en el proceso, solicitándole opiniones y sugeren-
cias), y en deŁnitiva, desarrollar de un escenario claro de partida, incluyendo,
cuando resulte preciso, evaluación de riesgos y análisis de sensibilidad.
2. DeŁnir los objetivos: se trata de establecer los objetivos que correspon-
den al problema y sus causas primordiales, analizando su coherencia con las
políticas europeas.
3. Desarrollar las principales opciones políticas: consiste en presentar di-
ferentes alternativas, tamizadas mediante el principio de proporcionalidad,
midiendo cada una de ellas con criterios de efectividad, eŁciencia y coheren-
cia. Entre las diferentes opciones, debe estar siempre expresamente conside-
rada la de no regular la materia en modo alguno, puesto que en ocasiones
esa puede ser la mejor solución101.
pp. 639-654; de los mismos autores: «Hard Questions, Hard Solutions: Proceduralisa-
tion through Impact Assessment in the EU», West European Politics, vol. 33, nŦ 1, 2010,
pp. 136-153; LOFSTEDT, R. E.: «The Swing of Regulatory Pendulum in Europe: From
Precautionary Principle to (Regulatory) Impact Analysis», The Journal of Risk and Un-
certainty, nŦ. 28:3, 2004, pp. 237-260; JOĄO, E., VANCLAY, F. y DEN BROEDER, L.: «Emphasi-
sing enhancement in all forms of impact assessment: instroduction to a special issue»,
Impact Assessment and Project Appraisal, vol. 29, nŦ 3, 2011, pp. 170-180; y LEE, N. y
KIRKPATRICK, C.: «Evidence-based policy-making in Europe: an evaluation of European
Commission integrated impact assessments», Impact Assessment and Project Appraisal,
vol. 24, nŦ 1, 2006, pp. 23-33 (este trabajo deriva de un informe previo, más extenso,
de los mismos autores: «A Pilot Study of the Quality of European Commission Exten-
ded Impact Assessments», Impact Assessment Research Centre: Working Paper Series, nŦ
8, 2004. En estos trabajos se pone especialmente el acento en la basculación de las
políticas de evaluación de impacto normativo desde el principio del riesgo a perspecti-
vas más amplias e integradoras, valorando positivamente (en términos generales) la
evolución del modelo, y destacando algunos aspectos en los que todavía se podría
seguir avanzando. Los nuevos documentos de la Comisión Europea acerca del regula-
tory Łtness caminan precisamente hacia esa dirección.
99. Como quedó expuesto más arriba, en los apartados 3.2 y 3.3.
100. Véase Impact Assessment Guidelines, European Commission, SEC(2009) 92, de 15 de
enero, p. 5
101. De hecho, en el Derecho británico existe una directriz conforme a la cual la opción
por la desregulación debe ser la preferida normalmente, salvo que se demuestre que
hay otra mejor; véase Reducing regulation made simple. Less regulation, better regulation
and regulation as a last resort, Better Regulation Executive, HM Government, diciembre
de 2010.
110 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

4. Analizar el impacto de las distintas opciones: lo que obliga a consi-


derar expresamente los análisis de impacto, tanto de carácter económico
(que se evalúan mediante el SCM anteriormente expuesto), como sociales,
medioambientales, etc., exponiendo asimismo las incertidumbres que
pueda generar la opción por alguna de las soluciones barajadas. Se exige
particularmente una valoración de las cargas administrativas y su poten-
cial simpliŁcación.
5. Comparar las opciones: se trata de sopesar los impactos positivos
y negativos de cada opción tomando como base criterios estrictamente
vinculados a los Łnes perseguidos, tal y como se expusieron en la segunda
fase, presentando comparaciones entre opciones, y decantándose cuando
sea posible por una opción preferida frente a las demás.
6. Exponer el seguimiento y evaluación de la política: se dirige a especi-
Łcar concretas medidas de seguimiento que puedan implantarse para eva-
luar posteriormente las consecuencias de la aplicación de la política en
cuestión.
La Comisión Europea ha hecho un uso extraordinariamente intensivo de
la técnica de evaluación de impacto, hasta el punto de que el 44% de sus pro-
puestas se encuentran actualmente avaladas por este instrumento102. La mejor
manera de comprobar la efectividad de su funcionamiento es consultando las
memorias resultantes de cada evaluación de impacto, que la Comisión difunde
con un criterio de transparencia mediante el que pretende divulgar al resto de
operadores y a la opinión pública las razones que justiŁcan sus decisiones103.
También resultan tremendamente útiles las memorias de evaluación de impacto
elaboradas en el Reino Unido, que asimismo se hacen públicas104. Esta generosa
difusión de documentos tan relevantes supone un ejercicio de transparencia
ciertamente útil, pues permite que cualquier tercero analice con espíritu crítico
y pleno conocimiento de causa las razones que respaldan a los poderes públicos
para adoptar sus decisiones, así como para medir las consecuencias económicas
que suponen las diferentes alternativas en escena.

d. Una dentro, una fuera


La regla One-in One-out (OIOO) constituye una norma peculiar implan-
tada en el Reino Unido como consecuencia de su política de mejora de la regula-
ción: en su virtud, cada vez que se implante una nueva carga administrativa,
en unidad de acto se debe proceder a suprimir otra. Su expresiva denominación
excusa la necesidad de ampliar su concepto, si bien conviene apuntar que el
Gobierno británico ha elaborado una amplia guía metodológica dirigida a expli-

102. Véase el documento Adecuación de la normative de la UE, COM(2012) 746 Łnal, cit.,
p. 8.
103. Many of them can be founded at the IA website of the UE: http://ec.europa.eu/gover-
nance/impact/ia_carried_out/cia_2012_en.htm
104. Están disponibles en http://www.legislation.gov.uk/search/impacts (última visita: 30/04/
2013).
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 111

car cómo funciona esta regla, y con la que especialmente se pretende evitar que
la carga suprimida sea menos gravosa que la implantada, o dicho de otra ma-
nera, que la nueva carga suponga un incremento de la carga regulatoria en
términos absolutos105. El proceso se gestiona mediante la técnica de evaluación
de impacto normativo. Actualmente se encuentra en examen un endurecimiento
de las condiciones, que se traduciría en una nueva regla aún más exigente: One-
in Two-out.
Soy frontalmente contrario a la implantación de este tipo de criterios cuan-
titativos, que postergan implacablemente la consideración del interés general
implicado en las opciones políticas: en deŁnitiva, se abandonan los argumentos
que colisionen con la reducción de la carga regulatoria, y que implican la valora-
ción de otros valores o intereses en conłicto como la protección el medio am-
biente, de los consumidores y usuarios, la seguridad y los riesgos potenciales,
etc. Estas otras necesidades implicadas en el contenido de las normas no se
relegan aquí a planos secundarios, sino que son completamente excluidos del
análisis. Por lo demás, y como ya quedó dicho en relación con los programas
cuantitativos de reducción de la carga regulatoria, la opinión de los afectados
es desfavorable aún cuando se hayan saldado con el cumplimiento formal de
sus objetivos, pues no perciben avances en la presión regulatoria. Es preferible
el empleo de técnicas cualitativas, como la evaluación de impacto normativo,
sin perjuicio de seguirlas depurando y potenciando a medida que nuestros co-
nocimientos nos permiten avanzar en el diseŞo de tales técnicas.

e. El principio de intervención mínima. La prohibición de exigir requisitos no explí-


citos
Este principio predica que sólo se debe imponer una carga cuando sea
estrictamente necesario. Es una regla a la que invita el puro sentido común. Sin
embargo, durante mucho tiempo parece que no se ha sido especialmente sensi-
ble a su importancia. La revisión de la legislación sectorial hace que uno se
pregunte frecuentemente acerca de la necesidad que tiene esta o aquélla exigen-
cia, y demasiado a menudo las cargas se han impuesto por una especie de
principio de precaución mal entendido, bajo cuyo prisma se exigirse la presenta-
ción de ciertos documentos o la realización de tales trámites aunque no esté
demostrada su utilidad, porque quizá llegado el caso se presente un día en el
que se revele Łnalmente útil debido a un inopinado cambio de las circunstancias
o a una necesidad que todavía no nos ha sido revelada. Y de este modo pasa el
tiempo sin que se demuestre su utilidad, pero la carga sigue incrustada en la
norma sin que resulte inocua como se pretende, pues constituye un importante
gasto que, extrapolado al conjunto de la legislación, representa cifras astronómi-
cas, como acaba demostrándose cuando se criba la legislación utilizando el SCM
y ya tuvimos ocasión de comprobar. Pues bien, bajo el principio de intervención
mínima no tiene cabida el «por si acaso»: todas y cada una de las medidas

105. Véase One-in, One-out methodology (OIOO), Department for Business, Innovation and
Skills, 2011.
112 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

impuestas deben contar con una concreta justiŁcación, real y actual, evidente
y explícita.
Nuestro Derecho no tiene implantada esta regla, aunque sí una aproxima-
ción: el art. 39.bis 1 de la Ley 30/1992 que, como es sabido, constituye una
trasposición obligada por la Directiva de Servicios106. Por el contrario, el princi-
pio luce expresamente en el Derecho británico, donde ostenta rango legal al
haberse incorporado al art. 2.3 b) L&RRA de 2006107.
En cualquier caso, no me resisto a expresar que por encima del principio
de intervención mínima, en EspaŞa haría falta un recordatorio expreso a las
autoridades administrativas de la prohibición de exigir requisitos no expresa-
mente previstos en la legislación vigente. Una obviedad que deriva del principio
de legalidad, pero que parece ser ignorada por ese ejército de quisquillosos
funcionarios encargados de intervenir en los procedimientos administrativos de
otorgamiento de títulos habilitantes, quienes demasiado a menudo interpretan
los requerimientos derivados de la legislación en el sentido más gravoso posible:
exigencias documentales y materiales que a cualquier gestor le resultan inexpli-
cables a la luz de los textos normativos, puesto que no aparecen expresamente
indicados por ninguna parte, son por el contrario requisitos insoslayables para
el celo de tales empleados públicos, que los inŁeren de las disposiciones norma-
tivas según su personal y peculiar criterio interpretativo. He tenido ocasión de
conocer de primera mano muchos lamentables ejemplos de estas invenciones
increíbles, que erigen barreras tremendamente costosas para los promotores,
quienes Łnalmente las aceptan con resignación porque resulta menos gravoso
cumplir ese requisito fantasioso y ridículo que iniciar interminables litigios para
eludir su cumplimiento.

f. Adaptación del marco regulatorio al tamaño de la empresa


Entre la opción de no imponer una carga y de imponerla a todo el mundo
existe una posición intermedia que consiste en adaptar el requerimiento según
el tamaŞo de la empresa. Esta es la Łlosofía subyacente en las nuevas iniciativas
comunitarias respecto a las PYMEs108, basadas en la evidencia de que el cumpli-
miento del marco normativo es siempre porcentualmente más costoso para este
tipo de empresas: mientras que una gran empresa gasta un euro por empleado

106. Como se recordará, su texto es el siguiente: «Las Administraciones Públicas que en el


ejercicio de sus respectivas competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio
de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el
desarrollo de una actividad, deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su
necesidad para la protección del interés público así como justiŁcar su adecuación para
lograr los Łnes que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de
trato discriminatorias».
107. Que dice: «sólo se llevarán a cabo actividades regulatorias cuando sea estrictamente
necesario».
108. Como se desprende del informe de la Comisión Europea Minimizing regulatory burden
for SMEs Adapting EU regulation to the needs of micro-enterprises, COM(2011) 803
Łnal.
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 113

para cumplir con cargas regulatorias, las medianas empresas han de gastar al
menos cuatro euros, y las pequeŞas más de diez euros109.
A consecuencia de esta constatación, la Comisión Europea fundamenta
todas sus nuevas propuestas normativas en la premisa de que las microempresas
deben ser excluidas de la aplicación de nuevas exigencias o cargas salvo que se
justiŁque especíŁcamente la proporcionalidad de la medida para ese tipo de
entidades. E incluso cuando tal proporcionalidad queda demostrada, se aplican
ciertas técnicas para reducir las cargas regulatorias, como por ejemplo:
– Legislación a medida: así, la futura reforma sobre el régimen de protec-
ción de datos en la Unión Europea examina especíŁcamente las vías para que
algunas de estas cargas se alivien para las PYMEs, introduciendo deberes más
livianos cuando ello es posible sin que se perjudique la protección del dere-
cho fundamental.
– Un importante volumen de los costes trae causa de la necesidad de
cumplimentar registros y archivos, o la de someterse a inspecciones para
demostrar el cumplimiento de la regulación. Tales costes pueden abolirse en
todo o en parte para las pequeŞas empresas, o bien facilitar sus requisitos de
cumplimiento.
– La exención parcial de la carga. Por ejemplo, las microempresas están
exentas del deber de instalar tacógrafos en sus camiones siempre que transi-
ten en un radio limitado. En algunos campos, los requisitos pueden diferir
según que se trate de PYMEs o de grandes empresas.

g. Breve catálogo de medidas concretas para reducción de cargas administrativas


Una vez expuestos los métodos o herramientas de reducción de cargas, es
necesario ofrecer un listado de las concretas medidas que se pueden aplicar con
ocasión de su despliegue para lograr el propósito de reducir la carga regulatoria.
Se trata de un sencillo panel de soluciones que no requieren generalmente de
mayor explicación, por cuanto que ya vienen siendo bastante conocidas, y no
se trata ahora de entrar en la problemática especíŁca que pueda entraŞar su
concreta aplicación, sino tan sólo de completar nuestro análisis con su mera
identiŁcación. Con esas coordenadas, sin ánimo de ser exhaustivo, y teniendo
presente que más adelante se ofrece también un catálogo de técnicas mixtas,
pueden indicarse las siguientes medidas de reducción de cargas administrativas:
– Sustitución de autorizaciones, permisos y licencias por comunicacio-
nes previas, con control (inspección) posterior de la actividad.
– Generalización del silencio positivo.
– Revisión o supresión de requisitos y obligaciones de información o

109. Estos datos proceden del informe del Grupo de Expertos Models to Reduce the Dispro-
portionate Regulatory burden on SMEs, de mayo de 2007.
114 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

evaluación (auditorías, llevanza de libros, archivo de documentación...), valo-


ración de su adecuación, y reducción de la frecuencia de su aportación.
– Supresión o reducción de la documentación requerida (documentos
superłuos), o su sustitución por declaraciones responsables.
– Remisión general a la Łnalización del procedimiento como momento
para la aportación de la documentación: por ejemplo, se entregan ciertos
documentos sólo en el caso de obtener la autorización o concesión, pero no
en el caso de que se deniegue; o también, en materia de contratación del
sector público (inclusive en materia de personal), tan sólo se exige la presen-
tación de cierta documentación al adjudicatario y no a todos los licitantes.
– Eliminación de la necesidad de compulsar documentos.
Por lo demás, la consulta de la tabla de costes estándar incluida más atrás
(§ 4.1.a) permite ampliar esta visión y comprender cabalmente el alcance de
las concretas medidas de simpliŁcación administrativa, cuantiŁcando el ahorro
que supone la supresión o reformulación de las cargas administrativas.

4.2. TÉCNICAS DE RACIONALIZACIÓN Y AGILIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO


Este tipo de técnicas nos resultan más familiares, y no es extraŞo, pues
han sido cultivadas especialmente en los ordenamientos de nuestro entorno
cultural jurídico-administrativo. Los países en los que impera el régime adminis-
tratif somos, efectivamente, los principales precursores de estas técnicas. De
hecho, puede sorprendernos que alguna de nuestras más longevas tradiciones,
como es la existencia de un código de procedimiento administrativo, se encuen-
tre reputada internacionalmente como técnica de simpliŁcación de procedi-
mientos110, en la medida que permite a los gestores establecer claramente el
marco normativo de referencia y por tanto tramitar los expedientes de manera
más eŁciente. Me limito por tanto a ofrecer un catálogo muy sintético de estas
medidas, que han sido especialmente potenciadas por las Comunidades Autóno-
mas referidas más atrás en sus estrategias y programas de simpliŁcación admi-
nistrativa.
– La existencia de un catálogo, registro o inventario de procedimientos
administrativos, lo que permite identiŁcar los procedimientos existentes y
seŞalar claramente los órganos responsables de su tramitación, los plazos de
resolución, los efectos del silencio administrativo, etc.
– La clasiŁcación de los procedimientos administrativos en familias y
subfamilias (subvenciones, sanciones, autorizaciones, exacciones tributa-
rias...). Esta técnica permite aplicar soluciones derivadas de simpliŁcación,

110. Así, ZILLER, J.: «Developing administrative simpliŁcation: Selected experiences from
recent administrative reforms in EU Institutions and Member States», ponencia pre-
sentada al Seminario sobre simpliŁcación administrative celebrado en Ankara, 8-9
May 2008; accesible en http://www.oecd.org/site/sigma/publicationsdocuments/
41327209.pdf (última visita: 30/04/2013).
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 115

como por ejemplo la identiŁcación de los trámites comunes a cada familia


de procedimiento (evitando la exigencia de los superłuos), la familiarización
de los empleados públicos con tales categorías de procedimientos (facilitando
la adquisición y despliegue de sus aptitudes para la gestión), la implantación
de soluciones horizontales de gestión procedimental (por ejemplo, de herra-
mientas, plataformas y servicios comunes de administración electrónica, que
resultan más fácilmente articulables mediante la agrupación de los procedi-
mientos en familias), y la agilización de los procesos de reingeniería de proce-
sos o rediseŞo funcional de los procedimientos.
– Impulso de las actuaciones de oŁcio, sin supeditarlas a requerimientos
de los interesados o de otros órganos. En particular, la inscripción de oŁcio
en un registro tras obtener una autorización.
– La supresión o simpliŁcación de trámites superłuos (que no aporten
valor aŞadido o supongan dilaciones injustiŁcadas del procedimiento): por
ejemplo, informes internos realmente innecesarios.
– La sustitución de trámites preceptivos por trámites facultativos.
– La optimización de los mecanismos de emisión de informes, mediante
la sustitución de informes preceptivos por declaraciones de conformidad (im-
plantación de memorias normalizadas o modelos-tipo de respuesta), la prefe-
rencia por informes no determinantes frente a los determinantes y la aplica-
ción del silencio positivo ante la no emisión del informe en plazo.
– La acumulación en la tramitación de los procedimientos.
– La agilización de las comunicaciones interiores.

4.3. TÉCNICAS MIXTAS


En el arranque de este trabajo destaqué la importancia que adquiere la
implantación de soluciones de administración electrónica como técnica de sim-
pliŁcación administrativa (§ 2). Asimismo he puesto de maniŁesto su impulso
con ocasión de la Directiva de Servicios (§ 3.1.d), la cuantiŁcación mediante el
SCM de los efectos que supone aplicar algunas de estas soluciones (§ 4.1.a),
así como la importancia que ha tenido el impulso de la administración electró-
nica en la estrategia desplegada por EspaŞa para el cumplimiento de los objeti-
vos cuantitativos de reducción de cargas administrativas (§ 4.1.b). Por consi-
guiente, baste ahora con recordar todo ello y también el hecho de que este tipo
de soluciones contribuyen simultáneamente a la reducción de cargas y a la
agilización del procedimiento, por lo que procede mencionarlas entre las técni-
cas mixtas de simpliŁcación de los procedimientos administrativos. No parece
necesario insistir en la extraordinaria utilidad que presentan medidas como la
articulación de canales de comunicación electrónica (para registros, notiŁca-
ciones, acceso a expedientes administrativos, suministro de información...), el
impulso automático en la instrucción de los procedimientos mediante motores
de tramitación (y sus aplicativos vinculados, como el portaŁrmas electrónico),
la implantación de servicios de respuesta inmediata (como la obtención en línea
116 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

de certiŁcaciones), la sustitución de la exigencia de presentación de documen-


tos por cruces de datos entre Administraciones públicas, la creación de ventani-
llas únicas (sobre todo, cuando integran en una sola plataforma los trámites
que corresponden a diferentes Administraciones públicas), etc.
Otras técnicas mixtas que pueden mencionarse son las siguientes:
– La mejora de los formularios e impresos administrativos:
a) Para reducir su complejidad y el tiempo necesario para su cumpli-
mentación (reducción de cargas).
b) Para una estructuración adecuada de la información que facilite su
procesamiento (agilización del procedimiento).
– La reducción de los plazos y de los tiempos de respuesta.

5. LÍMITES A LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO: GARANTÍAS BÁSICAS


DEL PRINCIPIO CONTRADICTORIO
Se atribuyen al procedimiento administrativo Łnalidades distintas111, pero
entre ellas se encuentra inequívocamente la de constituir un instrumento de
garantía de los derechos de la ciudadanía. Existen trámites y formalidades indis-
ponibles en la instrucción de los procedimientos administrativos, en cuanto que
constituyen garantías de los ciudadanos cuya infracción determina la invalidez
del acto adoptado. En sentido amplio podríamos caliŁcarlas como manifestacio-
nes del principio contradictorio, si bien conviene notar que pueden presentarse
bajo diferentes denominaciones o aglutinadas alrededor de conceptos diversos:
así, el (derecho a un) procedimiento debido, la prohibición de indefensión, la
tutela efectiva, etc. En la actualidad, cabe hablar de un catálogo universal de
garantías básicas del procedimiento administrativo aplicable en todos los orde-
namientos jurídicos.
Ahora bien, las fuentes que respaldan esta aŁrmación representan un volu-
men gigantesco de información que resulta imposible procesar aquí con la am-
plitud necesaria. En razón de las modestas pretensiones de este trabajo, me
limito a relacionar más abajo las garantías en cuestión, mencionando ahora tan
sólo algunas aportaciones particularmente signiŁcativas que las conŁrman.
En este sentido, es pertinente invocar en primer término el estudio compa-
rado que ofrece DELLA CANNANEA112, dirigido precisamente a identiŁcar una
suerte de ius commune de la ciudadanía en el procedimiento administrativo,
seŞalando las garantías básicas de que disfruta el ciudadano en todos los países
analizados113.

111. Vid., por todos, SCHMIDT-AΒMANN, E.: «Structures And Functions Of Administrative
Procedures In German, European And International Law», en BARNÉS VÁZQUEZ, J. (ed.):
Transforming Administrative Procedure, Global Law Press, Sevilla, 2008, pp. 47 ss.
112. Vid. DELLA CANNANEA, G.: Al di lī dei conŁni statutali. Principi generali del diritto pub-
blico globale, Il Mulino, Bologna, 2009, passim.
113. Resulta también muy ilustrativa la aportación de GASPARRI, W.: «La violazione delle
regole formali. Una comparazione», en FALCON, G. (ed.): Il procedimento administrativo
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 117

Por lo que se reŁere al ordenamiento jurídico espaŞol, las obras que mejor
rełejan la vigencia de estas garantías son las que analizan la Ley 30/1992114:
una norma que, como es sabido, desempeŞa precisamente el papel de deŁnir
las garantías básicas de la ciudadanía ante la actuación administrativa, como
conŁrma expresamente la jurisprudencia constitucional (principalmente, STC
227/1988).
En cuanto al Derecho italiano, pueden referenciarse las aportaciones que
analizan los supuestos en los que la incursión en vicios de forma con ocasión
del procedimiento administrativo es determinante de la invalidez del acto reso-
lutorio115.

nei diritti europei e nel diritto comunitario. Tai del seminario di Trento, 8-9 giugno 2007,
CEDAM, Padova, 2008, pp. 99 ss. (publicada, asimismo, en Diritto pubblico, nŦ 3/
2007, pp. 721 ss., con algunos cambios menores).
114. Me limito a referenciar la bibliografía básica y más reciente; así, GONZÁLEZ PÉREZ, J., y
GONZÁLEZ NAVARRO, F.: Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y Procedimiento Administrativo Común, 5ť ed., Civitas-Thomson Reuters, Cizur
Menor (Navarra), 2012, passim; GALLARDO CASTILLO, M. J.: Régimen jurídico de las Admi-
nistraciones públicas y procedimiento administrativo común, Tecnos, Madrid, 2010, pas-
sim; GARBERI LLOBREGAT, J. (dir.): El procedimiento administrativo común, 2 Tomos, Tirant
lo Blanch, Valencia, 2006, passim; PALOMAR OLMEDA, A.: Procedimiento administrativo,
op. cit., pp. 242 ss.; AYALA MUęOZ, J. M. y otros: Régimen jurídico de las Administraciones
Públicas y Procedimiento Administrativo, 4ť ed., Aranzadi-Thomson Reuters, Cizur Me-
nor (Navarra), 2008, passim.
115. Aunque conviene notar que las aportaciones giran en su mayor parte sobre la intere-
santísima polémica suscitada por la Ley de 11 de febrero de 2005, nŦ 15, que origina
un nuevo régimen jurídico en esta materia al introducir modiŁcaciones en la Ley de
7 de agosto de 1990, nŦ 241. Concretamente, el nuevo art. 21 octies apdo. 2 declara
no anulables los actos administrativos que hubieran incurrido en vicios de forma
cuando se demuestre que, si se hubiera cumplido el requisito infringido, no habría
variado la decisión. Debe destacarse la proximidad de este debate con el tema que nos
ocupa: la omisión de trámites vinculados al ejercicio del derecho a la defensa (como
la audiencia), aparentemente básicos o esenciales, puede carecer de carácter invali-
dante si se demuestra que se habría dictado idéntica resolución aun cuando se hubiera
sustanciado el trámite. Sobre todo ello, véase especialmente VOLPE, F.: «La non annulla-
bilitī dei provvedimenti amministrativi illegitimi», Diritto processuale administrativo,
nŦ 2/2008, pp. 319 ss.; CIVITARESE MATTEUCCI, S.: La forma presa sul serio. Formalismo
pratico, azione administrativa ed illegalitī utile, Giappichelli, Torino, 2006, pp. 213 ss.;
CARINGELLA, F., DE CAROLIS, D., y DE MARZO, G. (eds.): Le nuove regole dell'azione adminis-
trativa dopo le Leggi nŦ 15/2005 e nŦ 80/2005, 2 vols., GiuffrĽ, Milano, 2005, passim;
SORACE, D.: «Il principio di legalitī e i vizi formali dell'atto administrativo», Diritto
pubblico, nŦ 2/2007, pp. 385 ss.; MARENGHI, E. M.: «Giusto procedimento e processual-
procedimento», Diritto processuale administrativo, nŦ 4/2008, pp. 961 ss.; y FRACCHIA,
F. y OCCHIENA, M.: «Teoria dell'invaliditī dell'atto administrativo e art. 21-octies, l.241/
1990: quando il legislatore non puŠ e non deve», Giustizia administrativa, n. 2/2005
(www.GiustAmm.it). Aportaciones anteriores a la reforma de la Ley 241/1990, pero
igualmente interesantes, se deben a GALETTA, D. U.: Violazione di norme sul procedi-
mento administrativo e annullabilitī del provvedimento, GiuffrĽ, Milano, 2003, passim;
POLICE, A.: «L'illegittimitī dei provvedimenti amministrativi alla luce Della distinzione
tra vizi c.d. formale e vizi sostanziali», Diritto administrativo, nŦ 4/2003, pp. 735 ss.;
MATTARELLA, B. G.: «Il provvedimento», en CASSESE, S. (dir.): Trattato di diritto adminis-
trativo: Diritto administrativo generale, tomo 1, GiuffrĽ, Milano, 2003, pp. 797 ss.;
118 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

Para concluir, conviene ofrecer alguna referencia del ordenamiento inglés,


singularmente valiosas por lo que representan en el marco de su tradición jurí-
dica, que precisamente ha experimentado una gran convulsión en la materia en
examen tras la aprobación de la Human Rights Act de 1998, una Ley dirigida a
satisfacer las exigencias derivadas del Convenio Europeo de Derechos Huma-
nos. En relación con el objeto de nuestro interés, esta Ley contiene (especial-
mente en su art. 6) una regulación de las garantías de procedimiento que osten-
tan los ciudadanos ante la actuación de los poderes públicos, y ha permitido
desarrollar un gran acervo doctrinal y jurisprudencial sobre la materia, que
se aŞade a los avances realizados en su día mediante las técnicas de judicial
review116.
Estas aportaciones nos permiten conŁrmar la globalidad del régimen jurí-
dico existente en esta materia, que presenta un cuadro básico de garantías co-
munes a todos los ordenamientos jurídicos. Del conjunto de obras citadas se
desprende que las siguientes garantías constituyen trámites o formalidades in-
disponibles en la tramitación de procedimientos administrativos en los que re-
sulten afectados derechos de la ciudadanía, especialmente si se trata de dictar
actos administrativos discrecionales y actos desfavorables o restrictivos de dere-
chos, por encontrarse vinculados con el principio contradictorio:
a) Trámite de audiencia o alegaciones. El ciudadano debe disponer de la
oportunidad de conocer la tramitación del procedimiento que le afecta, y

PARISIO, V. (dir.): Vizi formali, procedimento e processo administrativo, GiuffrĽ, Milano,


2004 (especialmente el capítulo de GAETANO SCOCA, F., pp. 55 ss.); y LUCIANI, F.: Il vizio
formale nella teoria dell'invaliditī administrativa, Giappichelli, Torino, 2003, passim.
Por lo demás, desde el prisma de nuestra aproximación entraŞa especial interés la
aportación de MARENGHI, E. M.: Procedimenti e processualprocedimento, CEDAM, Pa-
dova, 2009, monográŁcamente dedicado a destacar las tensiones que se presentan en
el procedimiento administrativo entre las garantías de la ciudadanía y la necesidad de
resultados, destacando que «cuanto más se aprecia la exigencia del resultado para la
Administración, más se dispone a bajar el nivel de tutela de los requisitos formales»
(p.5); la obra sirve asimismo como recapitulación de las tendencias existentes en Italia
acerca de la denominada «administración de resultados».
116. Algunas obras destacables son SUPPERSTONE, M., GOUKIE, J., y WALKER, P.: Judicial Review,
LexisNexis, London, 2010, passim; WOOLF, JOWELL, J., y LE SUEUR, A.: De Smith's Judicial
Review, Sweet&Maxwell, London, 2009, passim; FORDHAM, M.: Judicial Review Hand-
book, Hart Publishing, Oxford, 2008, passim; FORSYTH, C., ELLIOT, M., JHAVERI, S., RAMS-
DEN, M., y SCULLY-HILL, A.: Effective Judicial Review, Oxford University Press, Oxford,
2010, passim; BEATSON, J., GROSZ, S., HICKMAN, T. y SINGH, R.: Human Rights: Judicial
Protection in the United Kingdom, Sweet&Maxwell, London, 2008, passim; LEWIS, C.:
Judicial Remedies in Public Law, Sweet&Maxwell-Thomson Reuters, London, 2009,
passim; WADHAM, J., MOUNTFIELD, H., GALLAGHER, C., y PROCHASKA, E.: The Human Rights
Act 1998, Oxford University Press, Oxford, 2010, passim; CRAIG, P.: «The Human
Rights Act, Article 6 and Procedural Rights», Public Law, 2003, pp. 753-773; COOPER,
J.: «Procedural Due Process, Human Rights and the Added Value of the Right to a
Fair Trial», Judicial Review, 2006, pp. 79-91; WESTGATE, M.: «Article 6 and Common
Law Fairness», Judicial Review, 2006, pp. 57-77; MAURICI, J. y BLACKMORE, S.: «Focus
on Article 6», Judicial Review, 2007, pp. 56-74; y SALES, P.: «The Civil Limb of ECHR,
Article 6», Judicial Review, 2005, pp. 53-64.
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 119

plantear cuantas alegaciones estime convenientes en defensa de sus posicio-


nes, con carácter previo al acto resolutorio.
b) Proposición de prueba y práctica de las que sean pertinentes. En íntima
conexión con la aportación de alegaciones se sitúa la posibilidad de proponer
la práctica de las pruebas que estime oportunas para demostrar los hechos
aŁnes a sus posiciones. El instructor habrá de admitir la práctica de las prue-
bas que resulten pertinentes, pues en otro caso causaría indefensión.
c) Motivación de la resolución. El acto administrativo resolutorio debe
encontrarse motivado. Aunque la motivación pueda satisfacer asimismo otras
funciones, desempeŞa en todo caso un papel central en el ejercicio por parte
del ciudadano de su derecho a la defensa, por cuanto que, para oponerse a
un acto administrativo con el que está en desacuerdo, han de conocer las
razones por las cuales se dicta, ya que la omisión de tal información obligaría
al recurrente a desplegar un extraordinario esfuerzo argumental para desmon-
tar cualquiera de los posibles motivos que hayan podido fundamentar el acto.
d) NotiŁcación del acto administrativo (o publicación cuando proceda).
La notiŁcación personal y directa constituye asimismo una garantía básica
del derecho a la defensa. Esto no impide una cierta amplitud en la determina-
ción de los medios de notiŁcación, o en su legítima sustitución por la publica-
ción del acto administrativo en los casos legalmente previstos.

6. VALORACIÓN FINAL: «BETTER REGULATION» Y «BETTER ADMINISTRATION»


COMO UNIVERSOS COMPLEMENTARIOS REQUERIDOS DE CONEXIÓN
Según PALOMAR, existen dos aproximaciones a la simpliŁcación administra-
tiva: desde una perspectiva general (legislación básica del procedimiento admi-
nistrativo, que establece mandatos genéricos o estímulos globales a la simpliŁ-
cación) y desde una perspectiva sectorial (con ocasión de la regulación de secto-
res especíŁcos), dando lugar a un cierto «desorden» y a un desperdicio de
esfuerzos117. En efecto, una vez que hemos comprobado la vasta extensión de
las iniciativas de simpliŁcación administrativa, y una vez conocidas también las
diferentes técnicas que se han alumbrado en tales escenarios (que permiten
completar un catálogo ciertamente extenso), resulta necesario aglutinar todas
estas iniciativas, racionalizándolas y articulando una metodología para la aplica-
ción de las técnicas de simpliŁcación con carácter sistemático.
A resultas de la exposición anterior se comprueba la existencia de iniciati-
vas de simpliŁcación administrativa extraordinariamente valiosas y variadas,
tanto en el plano supranacional, como en el Derecho comparado y en nuestro
propio ordenamiento jurídico. La panorámica del conjunto permite apreciar que
existen dos movimientos paralelos y complementarios: el primero, que podría-
mos caliŁcar como Better regulation118, se aprecia en Holanda y en países de la

117. Vid. PALOMAR OLMEDA, A.: Procedimiento administrativo, op. cit., p. 33.
118. La expresión Better regulation parece tener origen en los trabajos de la OCDE, que la
emplea a partir de 1995; el Gobierno laborista británico la hizo suya en 1997, dando
así un giro terminológico y ŁlosóŁco desde la «desregulación» a la «mejor regula-
120 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

órbita anglosajona, de menor tradición jurídico-administrativa, que han focali-


zado sus esfuerzos en programas de reducción de cargas administrativas, inclu-
sive las técnicas de mejora regulatoria (análisis de impacto normativo); el se-
gundo, que cabe designar como Better administration, se expresa en ordena-
mientos con mayor tradición jurídico-administrativa, como EspaŞa (por lo que
se reŁere a las CCAA), Italia o Portugal, y centra sus esfuerzos en técnicas
orientadas a la racionalización del procedimiento administrativo para lograr una
gestión administrativa más eŁciente.
Es de signiŁcar que esta diferencia en las aproximaciones no resulta mera-
mente superŁcial, sino que representa un rasgo característico que anida en ori-
gen mismo de tales iniciativas y resulta revelador de otras concepciones de
fondo, de raíz estrictamente política. En efecto, la oleada anglosajona y cen-
troeuropea (característica también en las iniciativas de la OCDE) arranca con las
corrientes neoliberales auspiciadas por el Presidente Ronald Reagan en Estados
Unidos y por la Primera Ministra Margaret Thatcher en el Reino Unido, bajo el
prisma de la carga regulatoria y la necesidad de levantar controles y restricciones
a las actividades económicas a Łn de dinamizar el desarrollo económico e incre-
mentar la competitividad. Se circunscriben, por tanto, al área de la (des)regula-
ción: subyace en ellos una pretensión estrictamente económica, pues su Łnali-
dad es el incremento de la competitividad derivado de la supresión de cargas
regulatorias que permite liberar recursos para destinarlos a Łnes productivos.
Esta concreta orientación Łnalista de tales estrategias de simpliŁcación no les
resta un ápice de legitimidad y utilidad, ni la constatación de tal orientación
especíŁca debe interpretarse como una crítica, aunque en ocasiones se pueda
reprochar que se estimulen estas iniciativas con un mero pretexto desregulador
y no como una metodología de simpliŁcación administrativa que tome suŁ-
cientemente en consideración todos los intereses en presencia119. Por otra parte,
también cabe decir que, por lo limitado del enfoque, resulta ser una visión
insuŁciente y parcial de la simpliŁcación de los procedimientos administrativos.
Por el contrario, desde la perspectiva subyacente en los países de mayor
tradición jurídico-administrativa (y debemos destacar especialmente las estrate-
gias de simpliŁcación promovidas por Andalucía, Castilla y León y la Comuni-
dad Valenciana, así como por Portugal), lo que se persigue con estos planes y

ción»; véase BALDWIN, R.: «Is better regulation...», op. cit., p. 486. Desde esos focos se
irradió por toda Europa, gozando de gran predicamento, si bien a partir de 2010
desde las instituciones comunitarias se tiende a reemplazarla por la expresión «Smart
regulation», e incluso actualmente, por «Regulatory Łtness».
119. Tal y como ha sucedido entre nosotros con ocasión de los cambios en el régimen
de ejercicio de actividades que se viene articulando tras la Directiva de Servicios y
especialmente con ocasión de la crisis económicas; entre estas críticas entre las que
destaco especialmente la que subyace en NOGUEIRA LÓPEZ, A.: «Crisis económica y
cambios estructurales en el régimen de ejercicio de actividades: Ŭreactivación econó-
mica o pretexto desregulador?», en BLASCO ESTEVE, A. (coord.): El Derecho público de
la crisis económica. Transparencia y sector público. Hacia un nuevo Derecho administra-
tivo (Actas del VI Congreso de la AEPDA), INAP, 2011, pp. 212-187.
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 121

programas es la mejora del funcionamiento de la Administración pública enten-


dida como entidad servicial, a la que se quiere despojar de un arcaico afán
burocrático e intervencionista para reŁnar y depurar sus instrumentos de inter-
vención, al mismo tiempo que se potencian y mejoran sus técnicas internas de
gestión a Łn de ejercer más eŁcientemente las tareas que le atribuye el ordena-
miento jurídico. Este segundo enfoque carece de las limitaciones materiales
subyacentes en el grupo anterior, en cuanto que las estrategias de simpliŁcación
no distinguen las áreas o familias de procedimientos requeridos de rediseŞo
funcional por su grado de afección a la libertad de empresa (o dicho en términos
más generales, a las actividades económicas privadas), sino que se extiende al
conjunto de actuaciones de la Administración, al conjunto de procedimientos
administrativos preexistentes. Es más, la estrategia o programación de la simpli-
Łcación que emprenden las Administraciones inspiradas por este propósito no
suelen priorizar los procedimientos por su grado de afección a la iniciativa
privada, sino por el volumen de tramitación que generan, situándose en las
primeras posiciones de la parrilla de salida a los procedimientos-masa, que afec-
tan a un mayor número de ciudadanos. Esto supone que la agenda de rediseŞo
funcional de los procedimientos administrativos pueda comenzar por procedi-
mientos de carácter prestacional (por ejemplo, el otorgamiento de subvencio-
nes), en lugar de por los relativos a los títulos habilitantes para el inicio de
actividades (como las autorizaciones administrativas).
No obstante, en la evolución de todos estos movimientos empiezan a des-
puntar signos inequívocos de intercomunicabilidad. Así, los británicos, me-
diante el Red Tape Challenge, han empezado a extender las técnicas de simpliŁ-
cación al conjunto de actividades de la Administración; y en los países latinos
se han aplicado programas de reducción cuantitativa de la carga regulatoria bajo
los auspicios de la Comisión Europea, así como comienza a generalizarse la
técnica del análisis de impacto normativo.
De otro lado, aun cuando las iniciativas emprendidas merecen elogios por
el grado de desarrollo que han llegado a alcanzar, asimismo se evidencian graves
defectos, entre los que pueden resumirse los siguientes:
1. Escasa visibilidad. Los instrumentos mediante los que se promueve la
simpliŁcación no son conocidos, y a pesar del extraordinario valor que ad-
quieren las iniciativas, no han alcanzado un grado suŁciente de difusión y
divulgación en el conjunto de operadores, tanto políticos como económicos
y jurídicos. Esta invisibilidad de las estrategias, técnicas y métodos de simpli-
Łcación administrativa reduce indudablemente su potencial, pues no sólo
limita la extensión «geográŁca» de las técnicas a ámbitos territoriales donde
no se las conoce, sino que también ha supuesto la inexistencia de un enfoque
sistemático y global que aglutine todo este bagaje en procesos o programas
integrales, mediante el que se aplique la totalidad de las categorías disponi-
bles (por un lado, las de estricta reducción de la carga regulatoria; por otro,
las de racionalización y agilización de trámites del procedimiento), extra-
yendo el máximo provecho del amplio acervo disponible.
122 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

2. Debilidad de los instrumentos normativos; carencia de carácter vincu-


lante. En efecto, en ninguno de los ordenamientos analizados se percibe la
incorporación de las metodologías de simpliŁcación administrativa a instru-
mentos normativos de rango suŁciente, y sobre todo, de carácter vinculante.
Se presentan algunas excepciones, como la Legislatory and Regulatory Reform
Act británica, el Decreto-ley «sempliŁca Italia», o los Decretos autonómicos
oportunamente citados; pero al margen de esos hitos, todo el esquema de
aplicación se fundamenta en programas y planes de actuación, o en metodo-
logías de carácter orientativo, cuya fuerza de obligar es muy débil. Esto repre-
senta un gran obstáculo en organizaciones políticas fuertemente descentrali-
zadas, como ocurre en la Unión Europea respecto de sus Estados miembros;
o en el caso espaŞol, del Estado respecto de las Comunidades Autónomas y
las Entidades Locales.
3. Las Entidades Locales constituyen, desde luego, el exponente más débil
de todas las iniciativas de simpliŁcación administrativa, siendo así que en
nuestro sistema político les corresponden incisivas potestades de interven-
ción. Cualquier metodología de simpliŁcación administrativa que se em-
prenda en el futuro debe afrontar la necesidad de integrar a las Entidades
Locales en el proceso.
A Łn de extraer toda la potencialidad del conjunto de técnicas de simpliŁ-
cación de procedimientos administrativos existente, resulta preciso desplegar
una metodología que aborde de manera sistemática la revisión de la regulación
existente, procediendo al rediseŞo funcional de los procedimientos administrati-
vos a Łn de someterlos a un cribado de técnicas de simpliŁcación. La primera
necesidad que plantea esta operación es la de lograr un inventario previo de
procedimientos administrativos, pues en muchos casos los poderes públicos ni
siquiera saben realmente qué cantidad de procedimientos existen ni qué normas
los regulan.
La necesidad subsiguiente es proceder a la revisión del acervo normativo
con una mínima sistemática, que permita priorizar sectores de intervención
y proceder ordenadamente a la revisión de las disposiciones vigentes. En las
experiencias expuestas en el apartado 3 hemos podido comprobar estrategias
muy distintas: desde el modelo británico, que pasa por un cauce muy participa-
tivo en el que el propio Gobierno va planteando los sectores de ordenación que
se revisan, sucesivamente, abriendo foros de discusión a los que asocia después
un procedimiento de rediseŞo funcional de los procedimientos; hasta el modelo
castellano-leonés, que contempla un plan de simpliŁcación orientado a la revi-
sión sistemática de toda la normativa vigente, sin una concreción minuciosa de
los criterios; o el caso del Decreto valenciano, en el que se impone la aplicación
de las técnicas de simpliŁcación a los procedimientos administrativos que vayan
a establecerse en la nuevas disposiciones que se aprueben, de acuerdo con los
criterios y técnicas de simpliŁcación que el propio Decreto establece. Por su
parte, el Gobierno de EspaŞa ha anunciado varias medidas de este tipo en el
Programa Nacional de Reformas de 2012120.
120. La Medida 77 del Programa es la elaboración en 2012 de un Plan Integral para la
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 123

Como cláusula de cierre del rediseŞo funcional es interesante la herra-


mienta articulada por la Xunta de Galicia, conocida como habilitación de proce-
dimientos, y que consiste en que, una vez concluido el rediseŞo funcional, se
procede a la comprobación (monitorización) de la aplicación de los criterios de
simpliŁcación mediante una check-list o cribado de la simpliŁcación121; también
la Unión Europea ha implantado una técnica similar122.
La mera aprobación de planes o programas de rediseŞo funcional de proce-
dimientos es una estrategia de simpliŁcación que entrega completamente su
avance a las prioridades y criterios políticos preponderantes en cada momento.
La organización sólo se comprometerá verdaderamente en la implementación
de dichos planes cuando esta política venga priorizada y cuente con respaldo
al máximo nivel123. Por ello es muy importante asignar a un órgano especíŁco
la concreta tarea de promover y coordinar la estrategia de simpliŁcación de
procedimientos, situando tales políticas en el máximo nivel organizativo: es
sintomático el caso italiano, que como vimos en su lugar asigna la simpliŁcación
directamente al nivel ministerial, y contrasta con EspaŞa, donde apenas ha al-
canzado el modestísimo rango de subdirección general, tanto en el Estado como
en las Comunidades Autónomas.
Por otra parte, el instrumento meramente político es claramente insuŁ-
ciente en los sistemas descentralizados, puesto que no adquiere fuerza norma-
tiva suŁciente para obligar a las entidades infraordenadas: es el caso de las
Entidades Locales respecto de la Administración General del Estado o de las
Comunidades Autónomas. Resulta necesario pues que todas y cada una de las
Administraciones públicas impulsen programas de simpliŁcación administra-
tiva, y que lo hagan además de manera coordinada, para que los resultados sean
los esperados.
Por otra parte, con independencia de que se aprueben planes de simpliŁ-
cación de procedimientos dirigidos a revisar el conjunto de disposiciones vigen-
tes, el sentido común exige que la aplicación de las técnicas, instrumentos y
criterios de simpliŁcación procedimental de los que damos cuenta aquí se incor-
pore de manera sistemática en todos los procedimientos de elaboración de nor-

Mejora de la Regulación en el que, entre otras cosas, articularía la revisión y simpliŁ-


cación normativa. En la misma dirección apunta la Medida 78, consistente en la apro-
bación de un Plan Estratégico de Reducción de Gastos y Racionalización y Mejora de
los Servicios Públicos. En la fecha de cierre de estos trabajos no se habían materiali-
zado estas medidas, ni se conoce todavía la nueva programación de reformas para
2013.
121. Véase la Orden de 12 de enero de 2010, de la Conselleria de la Presidencia, Adminis-
traciones Públicas y Justicia de la Xunta de Galicia, por la que se regula la habilitación
de procedimientos administrativos y servicios en la Administración general y en el
sector público autonómico de Galicia, DOG nŦ 10, de 16 de enero.
122. Denominada compliance check; véase el informe anual de actividades del Impact Assess-
ment Board correspondiente a 2011, p. 33.
123. En estas coordenadas se ha movido la cuestión tradicionalmente; no en vano se aŁrma
autorizadamente que la simpliŁcación administrativa es, básicamente, un tema polí-
tico: vid. MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, S.: «De la simpliŁcación...», op. cit., p. 9.
124 REDA 2013 • 160 EDUARDO GAMERO CASADO

mas que se emprendan en el futuro. En efecto, una vez reunido el amplísimo


acervo de técnicas e iniciativas de simpliŁcación que existe en la actualidad, la
imposición de los criterios de simpliŁcación procedimental en los procesos de
elaboración normativa (sean normas con rango de ley o meramente reglamenta-
rias) se presenta como un verdadero imperativo, derivado del principio consti-
tucional de eŁcacia. Es sencillamente inaudito que, existiendo ya toda esta tec-
nología jurídica al servicio de los operadores normativos, se desconozcan, ob-
vien o posterguen sin justiŁcación alguna los criterios de simpliŁcación procedi-
mental. Los modelos de referencia son, indudablemente, los métodos de evalua-
ción de impacto normativo desarrollados por la Unión Europea y por el Reino
Unido, cuyos mejores rełejos en EspaŞa vienen dados por las Comunidades
Autónomas de CataluŞa y Castilla y León124.
A Łn de lograr esa implantación sistemática de la simpliŁcación de procedi-
mientos resulta imprescindible la creación de una estructura orgánica de so-
porte, que además debe diferenciarse en los dos núcleos de actividad citados:
revisión de la normativa existente, y aplicación de las técnicas de simpliŁcación
en las nuevas disposiciones que se aprueben.
Comenzando por esto último, el modelo de referencia más adecuado es el
diseŞado por la Comisión Europea, que ha erigido dos tipos de órganos para
afrontar las evaluaciones de impacto: uno especíŁco para cada evaluación de
impacto, compuesto por técnicos altamente cualiŁcados, perfectamente conoce-
dores del área a regular; y un órgano externo al propio proceso de evaluación,
el Impact Assessment Board125, a quien se encomienda especíŁcamente la revi-
sión de las decisiones adoptadas para veriŁcar la adecuada aplicación del mo-
delo, a cuyo efecto recibe un borrador del informe de evaluación de impacto y
propone los cambios o incorporaciones que estima necesarios. El IAB también
emite informes globales relativos a la metodología de evaluación de impacto, y
sugiere continuamente las mejoras que la misma necesite126. A Łn de extraer el
máximo potencial de las técnicas de simpliŁcación es sumamente importante
diferenciar entre esos dos tipos de órganos, pues la propuesta inicial viene plan-
teada por expertos en el ámbito especíŁco, pero después es revisada por un
órgano externo que puede llevar a cabo un análisis más aséptico de la cuestión.
Por último, no puede dejar de mencionarse la escasez de estudios cientíŁ-
cos dirigidos a analizar las técnicas de simpliŁcación de los procedimientos
administrativos, excepción hecha de las referencias que hemos incorporado a
este trabajo, especialmente en materia de evaluación de impacto normativo,
donde la bibliografía es más amplia. Es una carestía ciertamente llamativa,
siendo así, además, que las escasas aportaciones disponibles proceden especial-

124. Las referencias normativas y materiales de apoyo fueron ofrecidas en el apartado 3.3
de este trabajo.
125. Véase la completísima información sobre su funcionamiento en la URL http://ec.eu-
ropa.eu/governance/impact/iab/iab_en.htm (última visita: 23/01/2013).
126. Véase su último informe, Impact Assessment Board Report for 2011, SEC(2012) 101
Łnal, de 1 de febrero.
LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: «BETTER... 125

mente de la ciencia económica y de la ciencia política y de la Administración,


asentadas en enfoques muy distintos del que nos es propio desde la ciencia
jurídica. Así, en la literatura existente se omite por lo general el tratamiento de
cuestiones que para nosotros resultan cruciales, y en particular no aparecen
debidamente tratados ciertos límites o salvaguardias, como la consideración de
los intereses generales presentes en la regulación y su articulación con la inter-
vención que se diseŞa, la adecuada aplicación del principio de proporcionalidad,
la ponderación de otros principios con los que la eŁcacia entre en colisión, o
los derechos de la ciudadanía a lo largo de la instrucción del procedimiento
administrativo: alegaciones o audiencia, proposición de pruebas, etc. Parece
necesario, por consiguiente, potenciar los estudios de esta cuestión en el área
jurídica, y especialmente en materia jurídico-administrativa.