(505 - 516) Política Ambiental y Participación Ciudadana

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Política ambiental y participación ciudadana
ALGUNAS CONDICIONES PARA UN SALTO CUALITATIVO A LA

CUESTIÓN AMBIENTAL EN LA ARGENTINA
Por: Homero M. Bibiloni
Subsecretario de Recursos Naturales, Normativa, Investigación y Relaciones Institucionales de la
Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. hbibiloni@medioambiente.gov.ar
La antigüedad del tema

Si se mirara el almanaque, se comprobaría que hace casi treinta y cinco años atrás el mundo co-
menzó a preocuparse severamente por el tema ambiental. Los cambios históricos que no han sido
violentos llevan procesos temporales prolongados y, según este nivel de razonamiento, se podría
decir que éste es relativamente “joven”, pero si se asumieran postulados ambientales, se vería la
necesidad de un cambio tan urgente como dramático1. Cabe recordar que un presidente argentino
–entonces en el exilio– señaló con sentido visionario: “Creemos que ha llegado la hora de que to-
dos los pueblos y gobiernos del mundo cobren conciencia de la marcha suicida que la humanidad
ha emprendido a través de la contaminación del medio ambiente y la biosfera, la dilapidación de
los recursos naturales, el crecimiento sin freno de la población y la sobre-estimación de la tecno-
logía y la necesidad de invertir de inmediato la dirección de esta marcha...”2.
En Estocolmo, meses después, aconteció el histórico evento de las Naciones Unidas con la decla-
ración de un conjunto de principios sustantivos y la creación del Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente (PNUMA). Más recientemente, en 1992 la Cumbre de Río aportó la rele-
vante, aunque inconclusa, Agenda 213. Sin perjuicio de dicha cumbre, en este país fue recién en
1994 cuando la Constitución Nacional y otras constituciones provinciales –como la bonaerense–
La Situación Ambiental Argentina 2005

trataron la temática ambiental con una vigencia y fortaleza ciertas; estos hechos podrían ser consi-
derados como puntos de inflexión temporal concretos para medir el proceso ambiental argentino.
La limitada conciencia colectiva

Los militantes ambientales no pueden perder la perspectiva de lo que sucede fuera del campo en
el que usualmente se mueven, porque tal situación conlleva el riesgo de suponer que, fuera de es-
tos terrenos, la convicción, el conocimiento y la voluntad de materializar conductas positivas con
el ambiente resultarían sencillas, por la mera apelación a lo que resulta ser una verdad evidente.
De allí a poder decir que este nivel de conciencia es una realidad uniforme y asentada sería
un error, al igual que pensar en el involucramiento voluntario del conjunto de la comunidad
para revertir aquellas conductas que impactan negativamente sobre el ambiente. Resulta, en-
tonces, más cercano a una expectativa que a una cuestión cierta, porque supone restricciones,
decisiones de consumo, costos directos o indirectos que no todos pueden o quieren soportar4.
Esto es así pese a la existencia de reacciones comunitarias con respecto a las cuestiones de
contaminación que las puedan involucrar, pero que no se transforman, luego, en acciones de
construcción sostenidas5.
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La crisis política, social y económica

La fenomenal crisis sufrida por la aplicación sistemática de un modelo neoliberal, sumada a una
corrupción estructural, y el quiebre de la solidaridad social por el “sálvese quien pueda” no son
datos ajenos al tema. Es difícil pensar en el recurso natural o en la reversión o eliminación de la
contaminación, cuando la sociedad excluye a una parte sustancial de sus pares del acceso a los
bienes más elementales, y los sume en la pobreza y el desamparo. Este modelo perverso impu-
so también la cuasi desaparición del Estado como generador del bien común (esencialmente so-
lidario) y lo suplantó por los beneficios de la realidad del mercado (esencialmente egoísta) y la
pretensión de que el intervencionismo estatal –mínimo– fuera sustituido por las ONG, en fun-
ción de la transparencia y la participación que éstas suponen.
En este contexto, el destino de los pobres y excluidos no tiene alternativa alguna para salir de di-
cha categoría social (mitigada por la mano generosa del “asistencialismo”), por cuanto un Esta-
do ausente y unas pocas ONG (muchas de ellas pertenecientes al mundo globalizado) difícilmen-
te pueden cambiar situaciones estructurales y complejas, que sólo son reversibles por políticas di-
ferentes a las aplicadas y por hombres comprometidos con las convicciones, ya que lo ambiental
es siempre un problema ético6, aunque luego pueda tener correlatos empíricos muy concretos. Las
ONG –en esta visión– tienen el prestigio de su propia historia e integrantes, con la representati-
vidad limitada a las formas de su generación (pero la democracia nutre los cargos electivos del
estado de derecho que, pese a sus falencias, no es sustituible). En efecto, estas organizaciones son
positivas a la hora de complementar las políticas públicas junto al resto de la sociedad.
El negocio de la contaminación
El viejo principio “contaminador-pagador”, aún hoy aplicable, nos da una clara semblanza:
que esta relación cierra una ecuación económica de rentabilidad, dado que evita inversiones
amortizables por el pago de un monto menor y permite la acumulación de ganancias sobre la
base de un detrimento de bienes o de la calidad de vida de terceros. En suma, se paga una
suerte de “canon”, en lugar de internalizar los costos derivados de su “impacto-daño” sobre
el ambiente (si éste es entendido en su más amplio sentido), a lo que hay que añadir que los
pobres y los excluidos son generalmente los “socios y vecinos” de la contaminación, con lo
cual su realidad es ciertamente negativa, en tanto que no disfrutan de los beneficios de la mo-
dernidad, además de que padecen sus disfunciones, inconsecuencias o mezquindades. Los dis-
cursos tienen que identificar en lo local y en lo global7 quiénes son los responsables de las si-
tuaciones de una calamidad progresiva hacia la cual transita el planeta8, de manera que lo asu-
man diferenciadamente. Desde otro lugar, salvo los GEF (Global Environment Facility) u
otras cooperaciones no tan significativas, es posible ver que la asistencia financiera –el Ban-
co Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM)– se vuelca a disminuir los
impactos de la contaminación, con lo cual se sufre el doble por lo mismo (menos calidad de
vida, costos sobre la salud, nuevas deudas que se asumen, etc.).
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Algunas condiciones para un salto cualitativo a la cuestión ambiental en la Argentina
Bienes ambientales. ¿Públicos o privados? ¿Singulares y/o globales?

De acuerdo con las normas vigentes y la aplicación irrestricta del código civil para las transaccio-
nes inmobiliarias en las cuales existen compromisos directos o indirectos ambientales, sumadas a
la atracción internacional para la inversión en tierras, bosques –con la biodiversidad que éstos
comprenden– y en el paisaje, surge la paradoja de la apropiación privada de bienes ambientales
por un lado y, por otro, de bienes que pasan a ser considerados públicos a nivel de derecho inter-
nacional, tales como la paz, la seguridad, las alertas globales del ambiente, las enfermedades, la
estabilidad financiera, el acceso al conocimiento y el libre comercio9, los cuales tenderán a ser ad-
ministrados por organismos internacionales, de modo que fácilmente se podrían suponer los im-
pactos de esta lógica para una gestión soberana de los recursos naturales. Esta óptica globalizada
merece toda la atención nacional y una fuerte acción provincial en la mejora de sus gestiones, da-
do que la “seguridad” puede actuar como disparador de cualquier acción derivada hacia los otros
bienes, cuya determinación o alcance es difusa a la hora de la definición apriorística, pero segura-
mente será identificada como de meridiana claridad a la hora de actuar sobre los mismos.
Una nueva institucionalidad ambiental a fortalecer

Tanto en los niveles organizacionales provinciales como nacionales, se puede ver que lo ambien-
tal no ha logrado alcanzar el nivel de otras competencias clásicas de la administración activa. Es
una lucha por espacios competenciales, en la que se busca la concentración de las variables que
operan sobre el ambiente con la asignación de fondos para ello, a lo que hay que agregar que por
la Ley General del Ambiente Nº25.675, con la jerarquización del Consejo Federal Medio Ambien-
te, la gestión ambiental pasa por un esquema de concertación y cooperación donde todos los acto-

res (desde lo público) son relevantes e interdependientes: la Nación, la provincia y los municipios.
Los presupuestos legales mínimos

La Constitucional Nacional de 1994 aportó al esquema legislativo los presupuestos mínimos
que, a la fecha, no han logrado consolidarse debidamente como una herramienta reguladora, a
la vista de la disímil percepción provincial sobre su legitimidad, su utilidad o la potestad nacio-
nal de su reglamentación, con lo cual este plexo normativo (si bien sancionado en otro contex-
to y tal vez ante demasiada soledad parlamentaria) no ha tenido el empuje ordenatorio espera-
do, amén de que la técnica legislativa en la Argentina prescinde de algunas consideraciones
cuantitativas y cualitativas que permitirían su mejor aplicación posterior, así como también exis-
te una falta de criterios de progresividad que alienten su mayor alcance y eficacia regulatoria.
El valor de lo ambiental: ¿desconocido u oculto?

Ya se señaló que lo natural no puede quedar librado a los mercados10, y si lo ambiental no tiene el
reconocimiento por su valor económico como un activo nacional y por los bienes y servicios que
realmente presta, su destino está severamente comprometido. En efecto, si para el diseño de una
ruta se sabe su costo de inversión, su valor de mantenimiento y las utilidades que presta, y esto de-
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termina una asignación presupuestaria inicial y posterior, es menester que, sobre diferentes para-
digmas, esta conceptualización tenga lugar a la mayor brevedad posible, a favor del conjunto de
los recursos naturales y las actividades antrópicas de impacto ambiental. Conocer estos valores
permitiría internacionalmente cuantificar la deuda ambiental en beneficio de los países, al separar-
la claramente de la deuda financiera para posibilitar su compensación o utilización cancelatoria.
El camino a recorrer
Hay que concretar más acciones que, integradas en una política ambiental11, permitan cambiar el
curso de una perspectiva que por sí misma no es alentadora. En esta línea, se pueden apuntar de
manera no taxativa las siguientes: la eliminación de la contradicción entre producción y ambien-
te para garantizar la sostenibilidad; describir y medir los impactos de los servicios ambientales;
discutir presupuestos públicos crecientes y no históricos; concretar el ordenamiento territorial co-
mo presupuesto mínimo; avanzar en fiscalidad y tributos ambientales, sellos verdes, planificación
pública ambiental, indicadores del desarrollo sostenible y ambientales específicos, incentivos
análogos a otras actividades; aumentar las áreas protegidas; optimizar los mecanismos de desa-
rrollo limpio; estudiar las oportunidades de sostenibilidad y las reconversiones sectoriales (v.g.,
el desarrollo foresto-industrial nativo); desarrollar, completar e integrar el derecho ambiental,
mediante el cierre de temas pendientes contenidos en la Ley Nº25.675 (tales como el daño y la
responsabilidad, los seguros, los fondos ambientales, etc.) y la articulación de programas y polí-
ticas conjuntas del sector público, amén de racionalizar la dispersión de competencias.
Conclusión
Se ha rescatado para la agenda política nacional lo ambiental: “…el desarrollo de una nueva
agenda propone un tratamiento sistemático de las principales cuestiones ambientales e integra
la dimensión regional como una categoría central de las acciones de gobierno, refleja el com-
promiso que habrá de ser permanente de esta administración con la cuestión ambiental, (…) [a
fin] de recuperar el pleno ejercicio de los derechos ambientales a los ciudadanos de nuestro
país” 12. Se debe caminar tras la huella de este reconocimiento, salir de la retórica y pasar a los
hechos, con menos discursos y más proyectos; es necesario desechar las soluciones mágicas y
facilistas por las cuales siempre son otros los que tienen que resolver el problema; es preciso
asumir desde cada actor singular, social y económico el conjunto de deberes y derechos ambien-
tales, dado que la acción aislada o testimonial no revierte la actual situación ni garantiza el am-
biente sano al que las generaciones futuras tienen derecho.
Notas
1
Banco Mundial [en línea] <http://lnweb18.worldbank.org/ESSD/envext.nsf/41ByDocName/Environment>
y <http://www.bancomundial.org/temas/resenas/medio_ambiente.htm>; PNUMA/ORPALC [en línea]
<http://www.rolac.unep.mx/>; División Evaluación y alerta temprana - informes GEO [en línea]
<http://www.pnuma.org/dewalac/index.htm; UNEP World Conservation Monitoring Centre [en línea]
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Algunas condiciones para un salto cualitativo a la cuestión ambiental en la Argentina
<http://www.unep-wcmc.org/>; World Resources Institute [en línea] <http://www.wri.org/>.

2
Perón, J. D., “Mensaje a los Pueblos del Mundo”, 21 de febrero de 1972.
3
[En línea] <http://www.medioambiente.gov.ar/acuerdos/convenciones/rio92/agenda21/ageindi.htm>.
4
Basta tan sólo recordar que todos los proyectos ambientales tienen componentes semejantes: información,
sensibilización, difusión, involucramiento, participación, etc. Si la descripción anterior fuera incorrecta, es-
tos conceptos no tendrían sentido ni serían propuestos y mucho menos aprobados.
5
Como ocurrió con los casos del Cinturón Ecológico Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE),
Esquel, Planta de Ezeiza, Gualeguaychú, Ciudad de Córdoba, etc.
6
Como decía el ya fallecido y querido profesor de la UNLP, Dr. Juan José Catoggio, al inicio de sus clases
y seminarios.
7
Pensar en forma global y actuar en forma local es un camino de ida, pero también de vuelta.
8
Repasar la situación de los firmantes del Protocolo de Kyoto (v.g., EE.UU.).
9
Regional public goods, Ed. IDB-ADB, CEPAL International Task Force on Global Public Goods (BID,
PNUD). Bienes públicos mundiales, [en línea] <http://www.undp.org/globalpublicgoods/>;
(información sobre el documento; algunos capítulos están en idioma inglés). PNUD, “Bienes públicos mun-
diales, sinopsis en idioma español” (archivo adjunto). PNUD-Office of development studies, [en línea]
<http://www.undp.org/ods/> (acceso a varios documentos). PNUD, The global network on global public
goods, [en línea] <http://www.sdnp.undp.org/gpgn/> (se trata de un sitio muy interesante; el ítem Know-
ledge portal da enlace a mucha información). Área que refiere a documentos sobre bienes públicos mundia-
les ambientales (incluida el agua), [en línea] <http://www.sdnp.undp.org/gpgn/r-environment.php>. Aquí
hay elementos de un foro de discusión: The public and private dimensions of the global water challenge:
two perspectives on governing water resources, [en línea] <http://www.sdnp.undp.org/gpgn/topic02.php-

#viewpoints>. Global public goods.org, [en línea] <http://www.globalpublicgoods.org/>. Informe sobre el
desarrollo humano 2003 <http://hdr.undp.org/reports/global/2003/espanol/>. Milton Fisk, Bienes Públicos
Mundiales e Interés Propio, Indiana University. Banco Mundial, Más allá del crecimiento económico, [en
línea] <http://www.worldbank.org/depweb/spanish/beyond/beg-sp.html#toc>. Relacionado con Objetivos
del Desarrollo del Milenio: meta 7) garantizar la sostenibilidad del medio ambiente; 7.1) incorporar los
principios de desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales, invertir la pérdida de recur-
sos del medio ambiente; 7.2) reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso al agua
potable; [en línea] <http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/>. Al respecto, hay una nota de James D.
Wolfensohn (archivo adjunto).
10
Revista de derecho ambiental, Nº0, noviembre de 2004, p. 1 y siguientes.
11
Agenda ambiental [en línea] <http://www.medioambiente.gov.ar/agenda_ambiental/default.htm>;
<http://www.medioambiente.gov.ar/ssrniri/2005_gestion/default.htm>.
12
Kirchner, N., Mensaje del Presidente en la “Conferencia de las Partes sobre Cambio Climático”, 15 de di-
ciembre de 2004.
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LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL ARGENTINA

Por: Daniel A. Sabsay
Director Ejecutivo de la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN). dsabsay@farn.org.ar
Este país cuenta con una abundante normativa ambiental en los niveles nacional, provincial y mu-
nicipal. Ello se debe a que se trata de un estado federal con tres centros de producción de normas.
Desde la transición democrática ocurrida en 1983, se ha ido incorporando esta materia a las cons-
tituciones, primero en las provinciales y luego en la de la Nación. Así, en su Artículo Nº41 consa-
gra el derecho de todos los habitantes “…a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo
humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin compro-
meter a las de las generaciones futuras...”. El desarrollo humano para el constituyente equivale al
desarrollo sustentable. Al mismo tiempo, se fija un objetivo en el tiempo –la satisfacción de “…las
necesidades (...) de las generaciones futuras…”– que pone de manifiesto la incorporación de la no-
ción de desarrollo sostenible que hoy en día ubica a la variable ambiental como necesaria en la to-
ma de toda decisión que haga al desenvolvimiento de una comunidad organizada.
En la Constitución se habla de actividad productiva; en realidad, se apunta a un tipo de modelo

de desarrollo que haga viable la vida en el planeta en el presente y en el futuro. El valor del de-
sarrollo humano hace las veces de una suerte de centro de confluencia ya que, para que su vi-
gencia quede asegurada, es preciso que operen de manera equilibrada las consideraciones so-
cial, ambiental y económica. El Artículo Nº43, en su segundo párrafo, contiene la figura del am-
paro colectivo, que es una garantía apta para la protección de los derechos colectivos; entre ellos
está el del ambiente, que ha permitido un importante avance de la jurisprudencia, muchos de cu-
yos contenidos luego se han reflejado en la legislación.
A este importantísimo adelanto se agrega el dictado, desde 2002, de varias leyes de presupues-
tos mínimos en conformidad con la distribución de competencias Nación-provincias –prevista
en el Artículo Nº41, en el tercer párrafo de la Constitución Nacional (ver Figura 1)–; entre di-
chas leyes, se destaca la Ley Nº25.675 –Ley General del Ambiente (LGA). Esta norma congre-
ga en su texto una diversidad de temas relacionados con los aspectos fundamentales de la polí-
tica ambiental. Se trata de una ley “marco” que establece los presupuestos mínimos de protec-
ción ambiental sancionados por el Congreso Nacional, en virtud del mandato constitucional del
Artículo Nº41, párrafo tercero. La técnica legislativa por la que ha optado el legislador engloba
aspectos que se vinculan al entramado de la organización federal de estado del país, con énfasis
no sólo en las relaciones interjurisdiccionales Nación-provincias y su importancia con respecto
a la determinación y la aplicación de los presupuestos mínimos, sino también en los elementos
considerados fundamentales para la política ambiental, tales como los objetivos y los principios
que deben regirla, y los instrumentos básicos de la gestión ambiental. Asimismo, la LGA dedi-
ca un capítulo especial a la temática del daño ambiental colectivo, que el Poder Legislativo Na-
cional trata en virtud del Artículo Nº41, párrafo primero.
510
La legislación ambiental argentina
Figura 1. Leyes de presupuestos mínimos sancionadas por el Congreso Nacional hasta la fecha.
El Artículo Nº41 de la Constitución Nacional, párrafo segundo, prevé la elaboración de estas normas, que deben
regir en todo el país, y asigna a las provincias la facultad de dictar las normas complementarias a éstas.
Es de destacar la recepción de los principios básicos en la materia derivados del derecho inter-
nacional ambiental; asimismo, como instrumentos de gestión se reconocen, entre otros, la par-
ticipación –con instancias obligatorias de consulta–, la evaluación del impacto ambiental, el de-
recho al libre acceso a la información y el ordenamiento ambiental del territorio. El ordenamien-
to jurídico de la mayoría de las provincias y de los municipios incluye de manera prolífica, en
muchos casos, la temática ambiental.

Sin embargo, este panorama, por demás alentador, no se ve acompañado por políticas públi-
cas adecuadas para el cumplimiento y la aplicación de las mencionadas normas. Las autori-
dades de aplicación adolecen de una acentuada debilidad. Por ejemplo, la secretaría nacio-
nal integra un ministerio que atiende de manera prioritaria la problemática de la salud. A su
vez, carece de un poder de policía amplio y de los medios necesarios para llevar a cabo su
cometido. A modo de anexo, se acompañan las conclusiones de la mesa del diálogo ambien-
tal que, si bien ya tienen dos años, mantienen actualidad y contienen las principales líneas
institucionales como guía para revertir la situación en este campo (ver recuadro “Recomen-
daciones de la Mesa…”).
Además, no se vislumbra por parte del Poder Ejecutivo la voluntad de reglamentar la obra le-
gislativa mencionada. La FARN está desarrollando un programa de elaboración concertada de
la reglamentación, que ha llevado a la organización de más de diez talleres en los cuales han par-
ticipado importantes actores de los sectores gubernamental, no gubernamental, privado y acadé-
mico, a fin de brindar contenidos consensuados a las autoridades (Presupuestos Mínimos de
Protección Ambiental-Recomendaciones para su reglamentación, [en línea] <http://www.far-
n.org.ar/docs/p36/index.htm>).
511
Así, no cabe sorprenderse frente al avance desmedido de los desmontes que de manera insusten-
table están destruyendo las áreas boscosas naturales del país, la falta de solución al problema de
los basurales, la explotación minera depredadora, la total desatención de la contaminación de la
cuenca Matanza-Riachuelo, por sólo enumerar algunos de los problemas más graves. Es de espe-
rar que esta desalentadora situación pueda ir revirtiéndose ya que, de lo contrario, las futuras ge-
neraciones verán sumamente dificultada la posibilidad de habitar el suelo argentino.
Recomendaciones de la Mesa del Diálogo Ambiental (junio de 2003)
1. Asumir el mandato que surge del Artículo Nº41 de la Constitución Nacional, en cuanto a las
leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental, para definir y mejorar la relación
Nación-provincias/CABA (Ciudad Autónoma de Buenos Aires), en el marco de los principios
del “federalismo de concertación”.
2. Deberá analizarse la normativa vigente en materia ambiental o sectorial con alcance ambiental,
a nivel nacional, provincial, de la CABA y municipal, con la finalidad de adecuarla –cuando sea
incompatible– al nuevo marco constitucional y legislativo en materia de presupuestos mínimos.
3. Deberán perfeccionarse los mecanismos recíprocos de comunicación constante entre la Na-
ción, las provincias/CABA y los municipios.
4. El nuevo escenario legal e institucional ambiental enfatiza el rol político del COFEMA (Con-
sejo Federal de Medio Ambiente) y, consecuentemente, exige el fortalecimiento de sus aspec-
tos institucionales, administrativos, operativos y presupuestarios.
5. En tal sentido, se deberá considerar la relación del COFEMA con otras instituciones federa-
les con competencias en materia de recursos naturales, en particular, los consejos federales
relativos al uso de recursos naturales y políticas de desarrollo (v.g., Consejo Federal Minero,
Consejo Federal de Inversiones, Consejo Federal Pesquero).
6. Asimismo, deberá fortalecerse la organización regional del COFEMA y de su labor, con la fi-
nalidad de mejorar su eficacia.
7. Deberá generarse un compromiso político y jurídico de la Nación, las provincias y la CABA, con la
finalidad de jerarquizar al COFEMA mediante la promoción de las aprobaciones por parte de las ju-
risdicciones que todavía no lo hayan hecho. En particular, se sugiere que el Presidente de la Nación
asuma el compromiso político para impulsar la aprobación del mismo por parte de las provincias.
8. Deberá propiciarse la representación ante el COFEMA de la máxima autoridad ambiental provincial.
9. Resulta necesario contar con una estructura administrativa propia y permanente del COFE-
MA. Esto requiere de las asignaciones presupuestarias correspondientes. En este sentido, el
presupuesto nacional deberá asignar una partida específica a tal fin.
10. Deberán considerarse instancias de consultas y participación de distintos actores en el pro-
ceso de adopción de recomendaciones y resoluciones del COFEMA.
11. Deberá fortalecerse el rol de los municipios en materia ambiental y el cumplimiento del Ar-
tículo Nº123 de la Constitución Nacional.
512
LA SOCIEDAD CIVIL ES LA ARGENTINA INTANGIBLE

Por: Carlos March
Representante en Buenos Aires de la Fundación AVINA. carlos.march@avina.net
La pobreza en la Argentina no es un problema económico, sino una decisión política. La diri-

gencia es la que decide cómo se administran los recursos, tanto públicos como privados, tanto
humanos como naturales, tanto económicos como financieros. Las variables económicas de dis-
tribución de bienes son definidas desde invariables políticas de concentración de la riqueza. Así,
se pueden establecer estas tres máximas: 1) “No hay empresas exitosas en sociedades fracasa-
das”; 2) “No hay sociedades sustentables con estados insostenibles”; 3) “No hay ambiente sano
con políticas públicas enfermizas”. Empresas, estados y políticas públicas; todos ellos, tangibles
sociales administrados por líderes políticos y empresarios que, en su mayoría, ignoran rotunda-
mente las tres máximas descriptas.
Frente a la captura del Estado por parte de dirigentes que lo utilizan para satisfacer intereses sec-
toriales y corporativos, en lugar de ponerlo al servicio del bien común, y frente al abuso que las
empresas cometen sobre los recursos públicos explotados –muchas veces, al margen de la ley y
para incrementar sin límite su capital económico y financiero–, surge una pregunta hacia el fu-
turo: ¿cuál es el espacio y cuáles los recursos que le quedan a la sociedad civil para recuperar la
calidad de vida colectiva y ponerle freno al ilimitado avance privado sobre los bienes públicos?
La respuesta está lejos de ser una máxima, pero se la puede considerar como una propuesta de
mínima: la Argentina sustentable comienza a construirse desde una sociedad civil capaz de crear
y administrar intangibles que impacten en un desarrollo más equitativo de la sociedad.
Empresas, estados y políticas públicas La Situación Ambiental Argentina 2005

La empresa, el Estado y la política pública son tres tangibles sociales que estableció la sociedad
para producir, orientar y controlar tanto la generación como la distribución de recursos, en un
marco de equidad social que permita vivir en comunidad. Cuando a estos espacios los capturan
dirigencias que los bastardean, se cumplen las tres máximas ya señaladas.
Para comprender que “no hay empresas exitosas en sociedades fracasadas”, quienes gerencian
las empresas tienen que asumirse primero como ciudadanos y luego como empresarios. Cuan-
do un ciudadano se siente primero empresario, antepone su interés particular al interés colecti-
vo. El analista político Jorge Giacobbe suele sostener que, en la década del 70, los militares se
sintieron primero militares y luego ciudadanos, y asesinaron a 30.000 argentinos. Si se excep-
túan las distancias desde los hechos y se efectúa un acercamiento desde el punto de vista con-
ceptual, el empresario que se siente primero empresario y luego ciudadano no tiene problema
en ganar licitaciones públicas a través de la coima, en financiar campañas políticas para procu-
rarse políticos que respondan a sus intereses, en practicar un lobby legislativo que garantice pri-
vilegios corporativos en desmedro del interés general, en contaminar ríos, kilómetros de terre-
513
no o la atmósfera a favor de la maximización de las ganancias. Cuando el empresario se siente

primero empresario y luego ciudadano, confunde responsabilidad social con asistencia social, o
cree que cumplir con la ley es responsabilidad social. Cumplir con la ley es ser empresario, pe-
ro de ninguna manera se trata de un empresario socialmente responsable, porque el que no cum-
ple con la ley no es un empresario, sino un delincuente. El empresario-ciudadano sostiene co-
mo única ecuación maximizar ganancias privadas al minimizar la inversión social.
Para comprender que “no hay sociedades sustentables con estados insostenibles” es imprescindi-
ble que los dirigentes, los representantes políticos y los funcionarios públicos que lo administran
se sientan primero ciudadanos y luego políticos; primero ciudadanos y luego funcionarios públi-
cos, y que sientan que el Estado es el lugar de construcción colectiva que produce bienes públicos.
Según el filósofo colombiano Bernardo Toro, un bien público es aquél que llega a los ciudada-
nos en idénticas condiciones para todos por igual y en estándares de calidad adecuados, y expone
un ejemplo interesante: explica la diferencia entre la educación pública y la educación de gestión
pública. Al respecto, asegura que un sistema educativo financiado por el Estado integrado por
maestros y profesores que envían a sus hijos al sistema de educación privado es un sistema de ges-
tión pública, pero no es educación pública, porque los propios responsables de brindar el servicio
descreen de su calidad. Esto indica que la educación de gestión pública no es un bien público. Por
lo tanto, un Estado que no sostiene la educación como bien público construye sociedades sin ac-
ceso simétrico al conocimiento. Y la asimetría es uno de los principios de la no sustentabilidad.
Para que no se concrete la máxima “no hay ambiente sano con políticas públicas enfermizas”,
es necesario que los legisladores legislen normativa acorde con el interés y el bienestar general,
en lugar de que sancionen leyes a la medida de los intereses corporativos; es decir, que diputa-
dos, senadores y concejales no sancionen normas desde la demagogia legislativa, sino desde la
convicción. Se requiere, a su vez, que el Poder Ejecutivo implemente políticas públicas a largo
plazo que respondan a una visión de estadistas y no de dirigentes políticos cuyo objetivo es ges-
tionar la política para ver cómo quedan posicionados frente a la próxima elección, cuidándose
de no asumir costos políticos y sin reparar en los costos sociales. Las políticas públicas definen
la calidad de vida de los habitantes de un país. Y las políticas públicas argentinas, lejos de ad-
ministrar con equidad las riquezas, se orientan a administrar la pobreza y convierten a los ciu-
dadanos en un objeto de asistencialismo, en lugar de sujetos de derecho.
La agenda social, cautiva de la pobreza

Más del 60% de los argentinos vive bajo la línea de pobreza. El salario mínimo está bajo la lí-
nea de indigencia, fijado en $150, que es lo que perciben los beneficiarios de los planes socia-
les que las estadísticas oficiales consideran como personas ocupadas. Casi el 70% de los jóve-
nes está bajo la línea de instrucción, sumatoria de toda la población que no llega a terminar su
carrera de grado en estándares que le permitan acceder a un trabajo o desarrollar una actividad
514
La sociedad civil es la Argentina intangible
que garanticen una proyección a futuro. Cientos de miles de pobladores se encuentran bajo la lí-
nea de dignidad humana, revuelven basura, concurren a piquetes para recibir migajas, mendigan
en las calles, delinquen o son víctimas del alcohol o las drogas. Ésta es la Argentina del presen-
te. Y ésta es la Argentina que pone a sus habitantes, en un futuro cercano, estacionados en las
carencias y bien lejos de la abundancia, que los conduce a convertir a las escuelas en comede-
ros y los coloca a un abismo de la excelencia educativa.
El desafío frente a este panorama es doble: el primero consiste en encontrar los caminos para cons-
truir una agenda social que combata las causas de los problemas (mediante la generación y la distri-
bución equitativa de recursos productivos, el cuidado de los recursos naturales, la reconstrucción del
marco institucional y legal, y el acceso a buenos sistemas de educación y salud) y se abandone la
agenda política y empresaria que se centra en administrar consecuencias (pobreza, corrupción y de-
lito). El segundo desafío consiste en construir redes de dirigentes sociales, cívicos, políticos y empre-
sarios que comprendan que el Estado y la empresa son espacios sociales que deben ser desarrollados
con capacidad, honestidad y criterios sociales, para reemplazar las redes de políticos y empresarios
que capturan el Estado y gerencian las empresas desde la corrupción, la ineptitud y el despilfarro,
cuando se trata del primero, y de la maximización de la riqueza, cuando se trata de la empresa.
En la medida en que la agenda del país pase por administrar pobreza expandida y fomentar ri-
queza concentrada, el margen que tiene la sociedad civil para trabajar en escala una agenda so-
cial que contemple producción sustentable, distribución equitativa, manejo sostenible del medio
ambiente, plena vigencia del estado de derecho, fortalecimiento institucional y pleno acceso a

educación y salud dignas es sumamente estrecho.
Con una agenda social cautiva de la pobreza, en donde una fracción menor de la sociedad se
apropia de los tangibles públicos para incrementar el bienestar privado, la sociedad civil orga-
nizada, los individuos con compromiso social y los ciudadanos que participan en democracia
más allá del voto se enfrentan al único desafío posible: producir intangibles sociales.
Crear y administrar intangibles

Mientras el Estado cuenta con poder formal y las empresas con poder económico, las organizacio-
nes de la sociedad civil construyen poder simbólico. La construcción de poder simbólico no requie-
re del voto para lograr legitimidad social ni de grandes capitales financieros para imponer una mar-
ca; exige que las organizaciones sociales y cívicas sean capaces de crear y administrar intangibles.
Algunos de los intangibles para consolidar a las organizaciones y generar impactos en la socie-
dad para reducir las desigualdades, combatir la pobreza desde la construcción de políticas so-
ciales y no desde medidas económicas, fortalecer las instituciones del Estado, promover la re-
novación de dirigentes e impulsar cambios en mayor escala podrían ser:
515
• Brecha del conocimiento: es preciso pasar de la información estática, desarticulada y muchas

veces oculta tanto a la producción y la gestión de conocimiento como a la creación de sistemas
de acceso público al flujo de saberes de los procesos de la sociedad civil. También es fundamen-
tal instalar capacidades en las organizaciones para el desarrollo del pensamiento estratégico, del
análisis de contexto, del análisis de riesgo y del manejo de una crisis.
• Agendas institucionales: se debe encarar el desafío de convertir a las agendas de contactos
institucionales en articulaciones sociales. Es un intangible significativo el hecho de que las or-
ganizaciones más consolidadas faciliten el acceso a contactos que puedan ser clave para el de-
sarrollo de organizaciones pequeñas.
• Poder difuso: las organizaciones de la sociedad civil, a comparación del poder de incidencia
que tienen el Estado y las empresas, poseen un muy limitado poder real. Ante la habilidad para
construir poder difuso a partir de la operación en espacios colectivos transversales, en alianza
con los medios masivos de comunicación, mediante la diversificación de sus fuentes de finan-
ciamiento y la articulación del trabajo voluntario, el escaso poder real se convierte en un poder
difuso imposible de medir y de neutralizar.
• Traductores sociales: poder instalar en la agenda ciudadana los temas que descartan las agen-
das políticas y empresarias, y poder convertir el saber científico y académico en mensajes con
anclaje social no sólo brinda la posibilidad de convertirse en instaladores y traductores sociales
de temas que se ocultan o se manejan lejos del saber popular, sino que también coloca a las or-
ganizaciones que desarrollan esta capacidad en una posición de doble ventaja, pues se convier-
ten en referentes del tema para los medios de comunicación y construyen poder territorial.
• Masa crítica: un capital intangible más que significativo es la capacidad que tienen las orga-
nizaciones de convertir las horas donadas por decenas de voluntarios en una masa crítica con
una fuerte incidencia cívica y social.
• Espacios de credibilidad: las organizaciones de la sociedad civil todavía gozan de un alto ín-
dice de credibilidad. Por lo tanto, transformar la desconfianza paralizante que tiene la ciudada-
nía en sus representantes en confianza para avanzar, incidir y transformar es una de las pocas
oportunidades que quedan.
Éstas son sólo algunas de las herramientas, acciones y procesos que pueden ayudar a la genera-
ción de intangibles sociales.
En el contexto descripto del país, frente a los índices de pobreza y exclusión que abruman a gran par-
te de la población, con la debilidad institucional existente y ante una situación en la que la gran ma-
yoría de la clase dirigente política y empresaria con capacidad de definir las reglas de juego lo hace
sin contemplar el bienestar general en sus decisiones, los líderes cívicos sociales que sólo se dedican
a administrar presupuestos son meros burócratas de ONG. Un líder de la transformación social debe
crear y administrar intangibles, porque el capital social necesario para distribuir con equilibrio el ca-
pital económico y financiero sólo se construye si existe la capacidad de administrar intangibles.
516

(505 - 516) Política Ambiental y Participación Ciudadana

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Politica y particip 27/04/06 5:46 PM Page 505

Política ambiental y participación ciudadana

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