Vous êtes sur la page 1sur 416

EL RECONOCIMIENTO DE LAS VÍCTIMAS

DEL TERRORISMO A TRAVÉS DE LA


LEGISLACIÓN Y LA JURISPRUDENCIA

Alexandre H. Català i Bas


Director

Fernando García Mengual


Coordinador

Cátedra de Derecho Autonómico Valenciano


Fundación Profesor Manuel Broseta
Universitat de València

FUNDACIÓN PROFESOR
MANUEL BROSETA

Colección Cátedra Abierta núm. 9


Este trabajo está bajo una licencia Reconocimiento – No Comer-
cial – Sin obra derivada 3.0 España de Creative Commons. Puede copiarlo, distribuirlo
y comunicarlo públicamente siempre que cite a su autor y a la institución que los
edita (Cátedra de Derecho Autonómico Universitat de València-Fundación Profesor
Manuel Broseta), no lo utilice para fines comerciales y no haga con él obras derivadas.
La licencia completa se puede consultar en:
http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/es/

Edición:
Cátedra de Derecho Autonómico Valenciano
Universitat de València - Fundación Profesor Manuel Broseta
Pza. de Tetuán, 11, pta. 9
46003 Valencia
www.fundacionbroseta.org

Dirección de la obra:
Alexandre H. Català i Bas

Coordinación:
Fernando García Mengual

Diseño, maquetación e impresión:


Gráficas Tur Calpe, S.L.

D.L.: V-2517-2013

ISBN: 978-84-931442-9-6

La publicación de esta obra ha sido subvencionada por la Fundación Víctimas del Terrorismo y por el Ministerio
del Interior.
PATRONATO DE LA FUNDACIÓN PROFESOR MANUEL BROSETA

PRESIDENTE
Rafael Ferrando Giner
VICEPRESIDENTE
Manuel Broseta Dupré
SECRETARIO GENERAL
Vicente Garrido Mayol
VICESECRETARIO
Fernando García Mengual

PRESIDENTE DE HONOR
José María Jiménez de Laiglesia Santonja (=)

PATRONOS DE HONOR
Sabino Fernández Campo (=)
Conde de Latores
Fernando Abril Martorell (=)

PATRONOS
Generalitat Valenciana
Ayuntamiento de Valencia
Ayuntamiento de Castellón
Diputación de Valencia
Confederación Empresarial Valenciana
Feria de Valencia
Ilustre Colegio de Abogados de Valencia
Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Valencia
Asociación Valenciana de Empresarios
Grupo ETRA, S.A.
Confederación de Empresarios de Castellón
Mercadona, S.A.
El Corte Inglés, S.A.
Carrefour, S.A.
LUBASA
Asamblea Autonómica del Colegio de Registradores Mercantiles, de la
Propiedad y Bienes Muebles de la Comunitat Valenciana
Familia Broseta
Vicente Carbonell Serrano
Asociación de Amigos de la Fundación Profesor Manuel Broseta
EL RECONOCIMIENTO DE LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO A
TRAVÉS DE LA LEGISLACIÓN Y LA JURISPRUDENCIA

ÍNDICE

Presentación........................................................................................................................................................................................................... 13
Rafael Ferrando Giner
Presidente de la Fundació Profesor Manuel Broseta

Prólogo............................................................................................................................................................................................................................17
Alexandre H. Català i Bas
Profesor Titular de Derecho Constitucional. Universitat de València

Parte I. Las Víctimas del Terrorismo

Víctimas del terrorismo: su lucha social por la dignidad.................................................. 25


Cristina Cuesta Gorostidi
Gerente de la Fundación Miguel Ángel Blanco

El sufrimiento psicológico de las víctimas del terrorismo................................................ 45


Esther Sitges Maciá
Profesora Titular de Psicología Básica. Universidad Miguel Hernández de
Elche

Los movimientos ciudadanos contra el terrorismo: imprescindibles en la


lucha contra el terrorismo..........................................................................................................................................................67
Javier Urquizu
Psicólogo. Miembro de COVITE

Parte II. El proceso de dignificación de las Víctimas del Terrorismo

El efecto sobre los terroristas del apoyo a las víctimas del terrorismo..... 93
Florencio Domínguez Iribarren
Periodista
Víctimas del terrorismo y legitimidad democrática.................................................................105
Joaquín Martín Cubas
Profesor de Ciencia Política. Universitat de València

La reparación a las víctimas del terrorismo: de la responsabilidad a la


solidaridad...............................................................................................................................................................................................................119
Vicente Garrido Mayol
Catedrático acreditado de Derecho Constitucional. Universitat de València

Las actuaciones del Ministerio Fiscal en defensa de la dignidad de las


Víctimas del Terrorismo................................................................................................................................................................. 141
Manuel J. Dolz Lago
Fiscal del Tribunal Supremo

El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis ¿amigo


en periodos de final dialogado?.................................................................................................................................... 177
Fernando Miró Llinares
Profesor Titular de Derecho Penal. Universidad Miguel Hernández de Elche

La incorporación de la protección de las víctimas del terrorismo al


ordenamiento jurídico: especial referencia a la legislación autonómica
.................................................................................................................................................................................................................................................. 215

Fernando García Mengual


Profesor de Derecho Constitucional. Universidad Católica de Valencia “San
Vicente Mártir”

Parte III. El Estado de Derecho contra el terrorismo

AQMI: Cuando el Estado es cómplice del terrorismo........................................................247


Carlos Ruiz Miguel
Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad de Santiago de
Compostela

Derecho y libertades frente a medidas de seguridad............................................................ 283


Remedio Sánchez Ferriz
Catedrática de Derecho Constitucional. Universitat de València
Lucha antiterrorista e ilegalización de partidos políticos............................................. 303
Eduardo Vírgala Foruria
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco

El respaldo del TEDH a la Ley Orgánica de Partidos Políticos............................. 351


Alexandre H. Català i Bas
Profesor Titular de Derecho Constitucional. Universitat de València

Diez años de vigencia del Acuerdo por las Libertades y contra el


Terrorismo...........................................................................................................................................................................................................373
Mariano Vivancos Comes
Profesor de Derecho Constitucional. Universitat de València
A José María Jiménez de Laiglesia,
Presidente que fue de la Fundación Profesor Manuel Broseta
in memoriam
PRESENTACIÓN
Rafael Ferrando Giner
Presidente de la Fundación Profesor Manuel Broseta
Rafael Ferrando Giner 15

Desde que en 1960 una incipiente ETA provocara la muerte de la pequeña


Begoña Urroz Ibarrola, de solo 22 meses, más de un millar de personas han
perdido la vida en España a manos de grupos terroristas. Bastantes más, han
sufrido heridas físicas o psicológicas, y varios centenares de personas aún las
sufren. A las víctimas que sufrieron el ataque terrorista en su cuerpo, hay que
sumar aquellas otras, madres, padres, hijos, hermanos, amigos... que padecen las
consecuencias, durante toda la vida, de uno de los actos más viles que se puedan
concebir en la actuación humana.
Durante décadas, las víctimas del terrorismo han sido invisibles. Para los
asesinos y quienes les animaban –y quienes aún hoy les jalean incluso desde el
espacio público–, carecían de valor, como decía una execrable pintada en una
Facultad de San Sebastián durante los llamados años de plomo, las víctimas «se
iban como el humo de las velas». Para la sociedad en general, sin embargo, eran
un apunte más en los periódicos, cuando el momento del asesinato permitía la
entrada de la noticia en rotativas –como destaca en las páginas siguientes Javier
Urquizu–. Y la respuesta del ordenamiento jurídico y los poderes públicos era la
propia de un accidente de tráfico o ni eso.
Las víctimas eran invisibles para todos menos para las propias víctimas.
El terrorismo aplicaba con una eficacia inusitada sus herramientas: amenaza
generalizada y olvido sistemático de las víctimas.
Pero una sociedad que pretenda considerarse digna, y por supuesto
democrática, no puede sostenerse con una termita tan poderosa como esta. Lo
sabían los terroristas. Lo sabían las víctimas. Pero todos los demás tardamos
demasiado tiempo en darnos cuenta.
Este libro que ahora presentamos responde a ese proceso. Desde los años 90
del siglo pasado hasta nuestros días, la situación de las víctimas del terrorismo ha
cambiado radicalmente. Queda mucho por hacer para atender a las necesarias
demandas de Dignidad, Memoria y Justicia. Son exigencias de las víctimas, pero
también lo son de la toda la sociedad que quiere vivir en libertad y democracia.
La mera creación de fundaciones en memoria de víctimas del terrorismo, de
las que la Fundación Profesor Manuel Broseta es una de las primeras (1992)
constituye un hito en la respuesta de la sociedad a la acción terrorista. La memoria
es el primer fracaso de quien asesina. Pero junto con la creación de fundaciones,
aparecen asociaciones de víctimas y un importante movimiento social que ha sido
reconocido en varias ocasiones con el Premio de Convivencia de la Fundación
Profesor Manuel Broseta (Gesto por la Paz –1992–, Pueblo de Ermua –2000– o
¡Basta Ya! en 2003–).
Precisamente esta movilización social otorgó visibilidad a las víctimas del
terrorismo. Dotó de memoria al conjunto de la sociedad. Y con ello, permitió situar
16 Presentación

a los terroristas y a sus complices en el sitio exacto en el que debieron estar desde
el primer momento: la negación de cualquier valor ético y la incompatibilidad
radical con la democracia.
La Fundación Profesor Manuel Broseta, con la colaboración de otras instituciones
como la Fundación Víctimas del Terrorismo, el Ministerio del Interior o la Universitat
de València, ha desarrollado desde 2002 un programa de jornadas cuya principal
finalidad era, precisamente, la dignificación de las víctimas del terrorismo. Y ello
con un objetivo claro: deslegitimar el discurso de los grupos terroristas y, al tiempo,
valorar la decisiva contribución de las víctimas del terrorismo a la consolidación de
nuestras libertades y derechos como sociedad.
Para ello, nos hemos dirigido a un público eminentemente universitario y hemos
intentado reunir, a lo largo de los años a los principales expertos en la lucha contra
el terrorismo desde los diferentes ámbitos. Y también a víctimas del terrorismo. Su
testimonio en primera persona es fundamental para que todos, como sociedad,
seamos capaces de devolverles la dignidad que les ha sido arrebatada por el
simple hecho de ser parte de nuestra sociedad.
Las páginas de este libro, el segundo que editamos tras «Universidad y
terrorismo vasco» (2004), recogen algunas de las conferencias y ponencias
expuestas en estas jornadas, especialmente a partir del año 2009. En ellas se
puede observar con claridad la rápida evolución sufrida en estos últimos años
en este campo. En este tiempo se han producido cambios importantes tales como
el alto el fuego decidido por la banda asesina ETA en 2011, la confirmación por
el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de la legitimidad de la Ley Orgánica
de Partidos Políticos, o la vuelta de un partido político de la llamada izquierda
abertzale a las instituciones públicas tras la aplicación de aquella Ley. También
se ha mejorado constantemente el régimen de ayudas, apoyo y reconocimiento a
las víctimas del terrorismo en todos los ámbitos, singularmente a través de leyes
de las Cortes Generales o de las Asambleas Autonómicas. Y por supuesto, los
Tribunales de Justicia, el Ministerio Fiscal y los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad
han avanzado mucho –aunque quede aún mucho camino por recorrer– en la línea
de atender la necesidad de Justicia de las víctimas.
Esta obra no es un punto de llegada para la Fundación Profesor Manuel
Broseta. Seguimos pensando que todos los esfuerzos que hagamos en favor de las
víctimas del terrorismo son pocos. Creemos que aunque ETA o cualquier otro grupo
asesino haya decidido no matar, las víctimas siguen siéndolo. El daño infringido
es irreparable, a las personas y a la sociedad. Por ello, su reversión es imposible.
Solo la Justicia, la Memoria y la Dignidad, ejercidas desde el Estado de Derecho,
pueden paliar mínimamente el daño que nos han causado. Cualquier otra solución
posible no será sino una mina en los fundamentos de nuestra sociedad democrática.
Por ello, en homenaje a todas las víctimas del terrorismo, estas páginas.

Valencia, 2013
PRÓLOGO
Alexandre H. Català i Bas
Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universitat de València
Alexandre H. Català i Bas 19

El 20 de noviembre de 2011, ETA anunció el cese definitivo de la violencia


terrorista. Han pasado dos años desde este comunicado y ETA sigue aletargada
pero viva. Su disolución y la entrega de las armas se hace esperar, señal de
que desea obtener un rédito político a dichos actos. Sortu y Bildu están en las
instituciones. El Estado de Derecho ha de posibilitar que los que antes apoyaban a
los terroristas puedan rectificar y defender su proyecto por vías democráticas. En
eso radica la grandeza de la democracia y de los demócratas. El último paso, que
especialmente para las víctimas supone un gran y doloroso sacrificio, aceptando
en el juego democrático a los que antes apoyaban a los terroristas ha de venir de
parte de los demócratas. Puede ser que los recién llegados respeten las reglas del
juego democrático a regañadientes o que, incluso, sus declaraciones de condena
no sean sinceras pero, tal como ha advertido el Tribunal Constitucional, no podemos
entrar en el ámbito interno de las personas (STC 62/2011, de 5 de mayo). Sí
que puede exigírseles que su conducta sea consecuente con dicha declaración.
El Estado de Derecho no puede transformar a los lobos en demócratas pero sí, al
menos, puede exigírseles que respeten las reglas de juego de la democracia. En
principio, es un paso que los que antes jaleaban a los terroristas ahora acatan las
reglas de juego democráticas. El Tribunal Constitucional (STC 138/2012, de 20 de
junio) ha fijado una hoja de ruta de mínimos a los recién llegados para mantenerse
en la legalidad describiendo una serie de conductas que pueden conducir a su
ilegalización: No deberán realizar ningún tipo de equiparación entre la violencia
terrorista y la coacción legítima de un Estado de Derecho. Tampoco deben
intentar equiparar el sufrimiento infligido a las víctimas de la violencia terrorista
y el eventual efecto aflictivo asociado al cumplimiento de la pena impuesta a los
terroristas. Igualmente les está vedado otorgar a los terroristas cualquier tipo de
legitimación ni justificar el terrorismo como método político ni utilizar la situación
latente del terrorismo como chantaje para la consecución de objetivos políticos
por las vías de la presión política y social ni exculpar o minimizar la violación
de derechos fundamentales que comporta la violencia terrorista. Tampoco podrá
ensalzarse a los autores de acciones terroristas o presentarlos como víctimas o
héroes. Por último no podrá supeditarse el rechazo a la violencia terrorista a
la consecución negociada de objetivos políticos. La cuestión es si cumplen con
ese minimun exigible. Estas formaciones navegan en un mar de indefinición y
ambigüedad. Sus palabras no parecen corresponderse con sus hechos. Permitir
ese doble juego supone una humillación a las víctimas. El fin de ETA no conoce
atajos. Si persisten en esa actitud el Estado de Derecho ha de reaccionar con
contundencia una vez recogidas suficientes pruebas de cargo para proceder a su
ilegalización.
Una sociedad democrática se construye en y desde el respeto a los derechos
humanos. Lo decía magistralmente el profesor Tomás y Valiente: “¿No es
precisamente el respeto de los derechos humanos el mínimo ético que, asumido
20 Prólogo

democráticamente, permite la construcción de fórmulas de convivencia pacífica?”


(Los derechos y el Estado). ETA y su entorno no han cumplido ese mínimo ético y
nunca han procurado construir una sociedad basada en la convivencia pacífica.
La sociedad no les debe nada si ahora deciden defender con palabras lo que
antes defendían con las armas. Y por ello, del Estado de Derecho han de esperar
Justicia, ni más pero tampoco ni menos. Ni agradecimientos, ni benevolencia, ni
borrón y cuenta nueva. No se puede olvidar ni hacer como si el terror de ETA
nunca hubiese existido. Sólo cuando ETA se disuelva, se entreguen las armas y los
terroristas cumplan sus penas se podrá pasar página pero la página seguirá allí
escrita para recordar la barbarie de unos y la valentía y generosidad de otros. No
ha existido nunca un conflicto vasco (Javier Urquizu) ni el Estado de Derecho está
o ha estado en guerra con los terroristas. Esto es tratar a los terroristas en plano
de igualdad. Un estado de guerra exige dos contendientes en plano de igualdad
sometidos ambos a las normas del derecho de guerra. Por mucho que se empeñen
los terroristas y quienes los apoyan, éste no es el caso. Aquí nos encontramos con
una sociedad democrática que tiene que soportar a una banda de criminales. No
existe plano de igualdad y por ello al Estado de Derecho le está vedado utilizar
los métodos de los asesinos. Lo dirá Kant de forma clara: “el Derecho de un Estado
frente a un enemigo injusto es ilimitado (ciertamente en cuanto a la cualidad, pero
no en cuanto a la cantidad, o sea el grado): es decir, el Estado perjudicado no
puede servirse de todos los medios, pero sí que puede utilizar para mantener lo
suyo los medios en sí lícitos” (La Metafísica de las costumbres). Afirmará Bobbio
que “la prueba de fuego del Estado democrático es no dejarse envolver en un
estado de guerra con ninguno de sus ciudadanos, y por lo tanto, reside en la
capacidad de responder a las declaraciones de guerra reafirmando, una vez más,
solemnemente, las tablas de la Ley” (Las ideologías y el poder en crisis). Como el
Estado no ha estado en guerra con ETA, los presos no son víctimas ni prisioneros.
Muchas veces se habla de la reparación a las víctimas del terrorismo. Reparar
tiene una buen número de significados, según la RAE: arreglar algo que está roto
o estropeado; desagraviar, satisfacer al ofendido; enmendar, corregir o remediar;
remediar o precaver un daño o perjuicio; restablecer las fuerzas, dar aliento o
vigor, etc. Quizá esta última es la que se acerque más a lo que puede hacer
la sociedad y el Estado: colocarse al lado de las víctimas de forma que sientan
su apoyo incondicional. Desgraciadamente no hay reparación posible. Se puede
trabajar por intentar paliar, disminuir el daño sufrido y allí cabe cuestionarse si
los poderes públicos e, incluso, la sociedad han estado siempre a la altura de
las circunstancias. Lo leeremos en las páginas que vienen a continuación: “Han
sido las propias víctimas las que han tenido que esforzarse por solucionar sus
problemas y organizarse para defender lo obvio: su inocencia, toda su inocencia
y la culpabilidad, toda la culpabilidad, de sus asesinos. El comportamiento
ejemplar de las víctimas del terrorismo españolas y el recorrido histórico de la
constitución y maduración del movimiento asociativo de víctimas del terrorismo: su
lucha, sus reivindicaciones, su compromiso con los principios constitucionales, su
reclamación de justicia y memoria han consolidado la democracia española y nos
han hecho más libres y más justos a todos los españoles” (Cristina Cuesta). La única
Alexandre H. Català i Bas 21

deuda, impagable, contraída por la sociedad democrática es con las víctimas del
terrorismo. No es posible la negociación política con ETA. El estado de Derecho
no negocia con terroristas. Crear una mesa política supondría no solo reconocer
que el sacrificio de las víctimas ha sido inútil sino también una claudicación del
Estado de Derecho.
Por último, hemos querido dedicar este trabajo a quien durante varios años
presidió la Fundación Profesor Manuel Broseta, y contribuyó decisivamente a su
creación y consolidación, José María Jiménez de Laiglesia. De su compromiso y el
de todo el Patronato de la Fundación con la memoria de las víctimas del terrorismo
nacieron una serie de jornadas y seminarios de los que las páginas siguientes son
reflejo.
Solo me resta agradecer a la Fundación Víctimas del Terrorismo y al Ministerio
del Interior su apoyo para llevar a cabo este proyecto, y a los autores hacer
posible la publicación de este libro.
Alexandre H. Català i Bas
Parte I. Las Víctimas del Terrorismo
VÍCTIMAS DEL TERRORISMO:
SU LUCHA SOCIAL POR LA DIGNIDAD

Cristina Cuesta Gorostidi

Gerente de la Fundación Miguel Ángel Blanco


Cristina Cuesta Gorostidi 27

VÍCTIMAS DEL TERRORISMO:


SU LUCHA SOCIAL POR LA DIGNIDAD*

¿Te preguntas, viajero, por qué hemos muerto jóvenes,


y por qué hemos matado tan estúpidamente?
Nuestros padres mintieron: eso es todo.

Jon Juaristi 

HOJA DE RUTA DE LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO

Durante más de cincuenta años el terrorismo ha asolado la convivencia española


cercenando vidas, derechos y libertades y condicionando la vida de miles de
ciudadanos que durante muchos años permanecieron inermes ante la crueldad, la
falsificación histórica, la disfuncionalidad del estado de derecho, el desistimiento
social y la incapacidad de los poderes del estado para reconocer y atender
las necesidades morales, legales y materiales de las víctimas del terrorismo. La
evolución de la conciencia ciudadana española contra el terrorismo corre paralela
al camino de la dignificación de las víctimas y viceversa, a pesar de la insistencia y
la resistencia de la organización criminal ETA por pervertir el estado de derecho e
intentar implantar su ideario nacionalista totalitario, a sangre y fuego o través de
su legitimación política en las urnas, con ambas tácticas a la vez o reduciendo la
primera para exigir la segunda como única salida para la Paz.
Han sido las propias víctimas las que han tenido que esforzarse por solucionar sus
problemas y organizarse para defender lo obvio: su inocencia, toda su inocencia y
la culpabilidad, toda la culpabilidad, de sus asesinos. El comportamiento ejemplar
de las víctimas del terrorismo españolas y el recorrido histórico de la constitución
y maduración del movimiento asociativo de víctimas del terrorismo: su lucha, sus

* Texto corregido en junio de 2011, sobre la ponencia dictada por la autora el 10 de noviembre de
2010, en las Jornadas «Política y lucha contra el terrorismo: efectos del cambio político en el País
Vasco»
28 Víctimas del terrorismo: su lucha social por la dignidad

reivindicaciones, su compromiso con los principios constitucionales, su reclamación


de justicia y memoria han consolidado la democracia española y nos han hecho
más libres y más justos a todos los españoles.
Todos los instrumentos éticos, sociales, políticos, legales y judiciales que se han
contrastado como más eficaces para derrotar al terrorismo han sido anticipados o
encarnados por las víctimas del terrorismo. Como recuerdan las principales leyes
de reconocimiento, las víctimas son un aval social y político de la solidez del
estado y su ejemplo personal y social encarna lo mejor de la cultura constitucional
que tanto dolor y esfuerzo nos ha costado asentar como nación.
Este artículo pretende explicar el itinerario de las víctimas del terrorismo en
su recorrido por la defensa de los principios de Memoria y Justicia de la luz del
análisis de casos concretos que den sentido humano a los logros conseguidos y los
retos pendientes. Esta travesía desde el olvido a la dignificación no ha sido ni fácil,
ni lineal, ni rápida y no está concluida. Begoña Urroz, Manuel Fuentes Pedrería,
Francisco Tomás y Valiente, Gregorio Ordóñez y Eduardo Puelles son nombres
de una lista que jamás debió iniciarse y que esperemos concluya definitivamente
pronto. A través de la historia de estas víctimas: las circunstancias de su vida
asesinada, la coyuntura socio política que les tocó padecer, la reacción social que
motivó su muerte injusta, se pretende explicar uno de los problemas principales
que ha soportado y soporta la sociedad española y que en gran medida ha
reflejado las deficiencias y las virtudes de un estado llamado España.
En el momento de redactar estas líneas asistimos a horas inciertas. ETA ha parado
su actividad criminal pero no se ha disuelto. El partido político filo terrorista Bildu,
una nueva marca de ETA, que ha sido legalizado por el Tribunal Constitucional
ha obtenido un gran poder electoral por el apoyo que le han prestado más de
trescientos mil votos de ciudadanos vascos, casi un 25% del voto emitido. No ha
hecho falta que condenen la historia de terror de ETA, no se les ha exigido que
denuncien los fines antidemocráticos que han motivado 858 asesinatos, no se ha
esperado a que ETA fuera derrotada y entregara las armas y cumpliera con la
justicia. Muchos hablan de retroceso en la lucha contra el terrorismo, la autora
de este artículo sólo puede manifestar su profunda vergüenza por el cúmulo de
responsabilidades políticas e institucionales que han permitido que después de casi
51 años de sufrimiento terrorista nos encontremos en esta situación. Las víctimas
hemos luchado por un final justo y respetuoso con las Memoria de los seres
queridos que nos arrebataron.
Hemos sabido derrotar a otras bandas terroristas internas, sin ceder, sin
claudicar, sin traicionar a sus víctimas, sin entregarnos a las falsas narrativas
en las que se basa todo terrorismo. Que este artículo sirva humildemente para
contribuir a acabar con ETA de la misma manera.
La hoja de ruta de las víctimas del terrorismo españolas, en su inmensa mayoría
es la misma que se empezó a fraguar hace treinta años con la fundación de la
Asociación Víctimas del terrorismo: lucha contra la impunidad, no negociación con
los terroristas, cumplimiento íntegro de las condenas, unidad política y social para
Cristina Cuesta Gorostidi 29

derrotar al terrorismo, colaboración internacional y dignificación de las víctimas.


La cara lúcida e inocente del oscuro túnel en el que nos metió el terrorismo y del
que todavía no hemos sabido salir.
Mi único consuelo es sentir que la distancia entre las víctimas del terrorismo y
todos aquellos que con su acción u omisión han ayudado a legitimar cinco décadas
de ataque terrorista es hoy más profunda y engrandece más que nunca el papel
de todos aquellos que supieron resistir a los bárbaros con entereza, dignidad
y defendiendo los valores que nos han hecho sociedades libres y abiertas. Me
consta que el compromiso de las víctimas se mantiene intacto hasta poder disfrutar
junto a toda la sociedad española de un final con vencedores y vencidos, de un
lado los terroristas derrotados, de otro las víctimas inocentes y resarcidas en su
justa reclamación de justicia.

PECADO ORIGINAL

La niña Begoña Urroz junto a sus padres en 1961

“Una tía mía, Soledad Arruti Etxegoyen, trabajaba en la consigna de la estación


de Amara, en San Sebastián. Yo solía ir a ayudarla para ganarme unas pesetillas.
Aquel día dejé a mi niña con ella mientras yo iba a un comercio cercano a
comprarle unos zapatitos para ir a Navarra. Cuando volví, había un lío tremendo.
30 Víctimas del terrorismo: su lucha social por la dignidad

¡Había estallado una bomba! Mi hija estaba abrasada y otras personas, entre
ellas mi tía, heridas. Fue horrible”. Jesusa Ibarrola Telletxea, recordaba su historia
para El País, el 31 de enero de 2010, casi medio siglo después de aquel 27 de
junio de 1960 en el que perdió a su hija, Begoña Urroz Arruti. Ocurrió minutos
después de las siete de la tarde, a esa hora deflagró una maleta incendiaria
depositada en la consigna de la estación de Amara. La reseña que el atentado
mereció en los periódicos de la época se limitó a la publicación de una escuálida
nota del Ministerio de la Gobernación en la que se daba cuenta de la explosión
de cinco artefactos: uno en un furgón del tren correo Barcelona-Madrid, entre
los municipios zaragozanos de Quinto y Pina de Ebro, y los otros cuatro en otras
tantas consignas de Barcelona, Madrid y San Sebastián (una en la estación del
Norte y otra en la de Amara). En el atentado de Amara resultaron heridos seis
ciudadanos.
Los hermanos de Begoña Urroz declararon a El País en el mismo artículo: “Al
poco tiempo, nosotros estuvimos convencidos de que la bomba la puso alguien de
ETA. Y mucha gente también lo pensaba. Pero era algo de lo que nadie hablaba.
En aquellos años, nadie hablaba de esas cosas y nosotros decidimos llevar nuestro
drama en la intimidad.” A lo largo de los años, nadie se acercó jamás a la familia
para darle apoyos o ánimos; ninguna autoridad se interesó por ellos; ninguna
asociación cívica les dio respaldo. Y el caso cayó en el olvido, aunque marcó de
por vida a los padres y a los hermanos de aquella chiquilla que pereció abrasada
en Amara en plena dictadura franquista.
ETA nace las navidades de 1958, un grupo de disidentes del PNV creó una
organización a la que llamaron Euskadi Ta Askatasua (Patria Vasca y Libertad),
ETA. El paso a la violencia se dio en 1959 con la colocación de tres bombas en
Vitoria, San Sebastián y Vitoria que no produjeron muertos.
Ernest Lluch, ex ministro socialista de sanidad y consumo, en un artículo
publicado en el diario El Correo el 19 de septiembre del año 2000: “El problema
de mi querida tierra vasca”, recuerda que tradicionalmente se había considerado
que las primeras víctimas mortales de ETA fueron José Pardines, guardia civil
asesinado en Villabona el 7 de junio de 1968 y Melitón Manzanas, comisario de
policía asesinado en Irún el 2 de agosto, víctimas de significado épico, activistas
terroristas contra policías y guardias civiles franquistas. Sus investigaciones le
hacían concluir que la primera víctima de ETA fue una niña de 22 meses: Begoña
Urroz. Lluch se basaba en el libro “Una ética para la Paz. Los obispos del País
Vasco, 1962-1992”, escrito por el Vicario General de la Diócesis de San Sebastián
José Antonio Pagola donde se afirmaba que la primera víctima mortal de ETA fue
Begoña Urroz. Investigaciones complementarias le hicieron concluir a Ernest Lluch
que “una muerte de una niña debió conducir a la primera ETA a una discreción
absoluta”. Pocos meses después de escribir este artículo, el 21 de noviembre de
2000, Ernest Lluch fue asesinado por ETA.
Begoña Urroz fue homenajeada por primera vez en su pueblo natal por el
Ayuntamiento de Lasarte-Oria (Guipúzcoa) junto a otras víctimas de la localidad
Cristina Cuesta Gorostidi 31

el 15 de febrero de 2010, casi cincuenta años después de la pérdida de su hija, su


madre, Jesusa Ibarrola recibió una placa recordatoria de manos de la alcaldesa
socialista Ana Urchueguía.
En reunión celebrada el 8 de Marzo de 2010 veintidós entidades de
representación de las víctimas del terrorismo españolas decidieron proponer al
Congreso de los Diputados que el día 27 de junio, fecha de la muerte de la
primera víctima del terrorismo, Begoña Urroz, se declarase Día de homenaje a
todas las víctimas del terrorismo, en recuerdo de la primera víctima mortal del
terrorismo. La propuesta fue aprobada por unanimidad en la sesión plenaria que
tuvo lugar el 11 de marzo de 2010.
El 27 de junio de 2010 tuvo lugar en el Congreso de los Diputados el acto del
Día de homenaje a todas las víctimas del terrorismo. En el mismo participaron el
Rey, Juan Carlos I y el presidente del Congreso José Bono. Ambos coincidieron en
la necesidad de la unidad para acabar con la lacra del terrorismo. Su majestad
indicó que España tiene una deuda de inmensa gratitud con los caídos en los
actos de terrorismo a los que definió como “un referente cívico” y “un símbolo
de la firmeza de nuestro compromiso con la democracia y la libertad”. José Bono
incidió en no diferenciar entre los terroristas y quienes les apoyan, los justifican
y los ocultan para recordar que hay que desterrar “el silencio, la distracción y la
permisividad”.
Esta historia que transcurre desde el asesinato de Begoña Urroz en San
Sebastián en 1960 hasta el acto de homenaje en honor a todas las víctimas del
terrorismo españolas, el mismo día de su muerte, un 27 de junio de 2010 es un
símbolo del recorrido que las víctimas, la sociedad y las instituciones democráticas
han atravesado desde la más absoluta soledad y abandono hacia ellas hasta
el reconocimiento por parte de las más importantes instituciones del estado.
Cincuenta años de dolor, de plomo, de mediatización terrorista en el devenir
social y político de un país, España, que no se recuerda en su historia reciente
sin el peso cotidiano de la lacra de esta criminalidad organizada. Miles de
ciudadanos que, en especial en las décadas de los setenta y ochenta, tuvieron
que sobreponerse a la estigmatización de ser víctimas del terrorismo y por lo
tanto culpables para muchos otros más ciudadanos españoles que no supieron
ni pudieron reaccionar con humanidad ni con sentido cívico hasta bien entrados
los años noventa. Unas víctimas arrojadas al olvido de unas instituciones políticas
que no afrontaron la dimensión de macrovictimación del problema. Víctimas
que tuvieron que organizarse, movilizarse por sus propios medios, reivindicar su
condición y derechos y que lo hicieron desde el respeto a la ley y al sistema
democrático que con mucho esfuerzo fuimos construyendo, siendo las víctimas un
referente moral incuestionable.
32 Víctimas del terrorismo: su lucha social por la dignidad

DILO CON TU SILENCIO

Madrid, 26 de abril de 1986, entierro de un guardia civil asesinado por ETA con
un coche bomba en la calle Príncipe de Vergara

El policía nacional Manuel Fuentes Pedreira fue asesinado por ETA el 20 de


mayo de 1986 en Arrigorriaga (Vizcaya). La víctima de 39 años vivia en las
proximidades del frontón Santa Isabel de la localidad y tenia la costumbre de jugar
a pala. Aquel día, después de un partido, se sentó a descansar en las gradas. Dos
terroristas, un hombre y una mujer, se sentaron detrás y le dispararon un tiro en la
nuca. Manuel Fuentes era natural de La Golada, Pontevedra, llevaba cuatro años
en el País Vasco y convivia con su novia, Dolores Quintanilla.
Según el libro Vidas rotas1, de las 857 víctimas mortales de ETA, (una más
caundo se escribe este artículo, junio de 2011, el policia francés Jean Serge Nerin,
asesinado en Francia el 16 de marzo de 2010, después de la publicación del
libro) el 46,5 % pertenecen a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado,
un total de 389 policias nacionales, autonómicos, municipales y guardias civiles;
de estas víctimas 199 son guardias civiles y 149 son policias nacionales, la mayor
parte asesinados en el País Vasco.
Miles de policias y guardias civiles han desarrollardo su trabajo en el País
Vasco y Navarra, la mayoría procedian de otras comunidades. En los años más
duros fueron los responsables de mantener la legalidad constitucional y luchar
contra el terrorismo. Entregaron su vida, su bienestar y en muchas ocasiones
su salud física y psicológica, ellos y sus familias, por defender los derechos y

1
Vidas rotas, historia de hombres, mujeres y niños víctimas de ETA, Rogelio Alonso, Florencio
Domínguez y Marcos García Rey. Ed. Espasa, 2010,
Cristina Cuesta Gorostidi 33

libertades de los ciudadanos. La contribución de estos profesionales a la


estabilidad democrática atacada por la amenaza terrorista ha sido inmensa
y no lo suficientemente reconocida y valorada. El término síndrome del norte,
como conjunto de características sociales y psicológicas que afectó a los miles de
policiás que tuvieron que desempeñar en el País Vaco y Navarra su trabajo en
condiciones extremas, es una refencia periodística no definida ni aceptada por las
distintas policias, ni por los propios sindicatos policiales, ni por los expertos en
psicología clínica. Lo que es innegable es que miles de ciudadanos, especialmente
durante los años de plomo del terrorismo, a finales de los setenta y los ochenta,
desplazados al País Vasco y Navarra de forma obligatoria en muchos casos junto a
sus familias, tuvieron que soportar la presión del terrorismo y el aislamiento social,
desarrollando su vida en unas condiciones muy duras para evitar ser asesinados
o acosados. Esposas que no tendian el uniforme de sus maridos en el patio para
no desvelar el trabajo del hombre de la casa, hijos que se inventaban la profesión
de su padre, pérdidas de compañeros y atentados continuados durante años. Una
sociedad vasca que culpabilizaba a la víctima, al fin y al cabo iban armados,
que no queria mezclarse con las fuerzas de ocupación por miedo o comodidad,
que respondió con el silencio cuando no complicidad a la estrategia sistemática
calumniadora del terrorismo para matar policías y guardias civiles, que no veía
o no quería ver seres humanos sino números de placas tras los uniformes. Se ha
dicho ya muchas veces: funerales clandestinos, salidas del féretro de madrugada,
desatención y falta de reconocimiento.
Por Manuel Fuentes Pedreira cuarenta ciudadanos anónimos se concentraron
en la Plaza Guipuzcoa del centro de San Sebastián el 21 de mayo de 1986, al día
siguiente de su asesinato. Con una pancarta hecha a mano en la que se podía leer
“Por qué no la paz” y firmada por la Asociación por la Paz por primera vez desde
el compromiso de concentrarse en la calle siempre al día siguiente de un asesinato
terrorista, tanto de ETA como del GAL, durante media hora, se inició un camino
de concienciación y movilización de una manera tímida e ingenua pero constante.
Por primera vez por cada atentado, ciudadanos vascos se comprometian a ocupar
el espacio público por una víctima del terrorismo, reconociendo la humanidad
vulnerada de ésta más allá del uniforme, la procedencia o las circunstancias del
crimen. Por primera vez se decía públicamente que el terrorismo no representaba
a la mayoría de los vascos y que todo acto terrorista era profundamente injusto.
Entre las personas que lideraron este primer movimiento que fue cuajando poco
a poco se encontraban víctimas del terrorismo, que por encima de su dolor se
comprometian en la defensa de valores y principios éticos universales, lejos de
responder con la misma moneda, se posicionaban a favor de la vida, daban la
cara y reclamaban que toda aquella locura de muertes semanales terminara ya.
En aquellas primeras concentraciones mujeres de polícias nacionales acudían
para reclamar la tropelía de los crímenes que se cometían contra sus maridos
diariamente en un intento desesperado de encontrar compasión y solidaridad en
una sociedad anestesiada por el miedo que permanecía impasible esperando a
ver quien ganaba.
34 Víctimas del terrorismo: su lucha social por la dignidad

Diario Vasco, 22 de mayo de 1986, noticia de la concentración por Manuel Fuentes

El 19 de febrero de 2007, 21 años después de su asesinato, el ayuntamiento


de Arrigorriaga rindió homenaje a Manuel Fuentes Pedreira entre la polémica: el
alcalde del PNV, Alberto Ruiz de Azua propuso realizar un acto de homenaje a
un miembro de ETA asesinado por el Batallón Vasco español en diciembre de 1978
en Anglet, Argala, nacido en Arrigorriaga junto a dos víctimas de ETA, Manuel
Fuentes y Fermín Monasterio, asesinado el 9 de Abril de 1969. El delegado
del Gobierno denunció al consistorio y consiguió que se excluyera al etarra del
homenaje, por considerarlo una equidistancia inadmisible. En febrero de 2009
el Ayuntamiento de Arrigorriaga retiró de la plaza consistorial las placas con el
nombre de Argala, después de que un auto judicial le instara a ello con “carácter
inmediato”.
La evolución de la conciencia ciudadana contra el terrorismo y la dignificación
de las víctimas no es una historia lineal. El compromiso de las propias víctimas ha
conseguido que la democracia española haya sabido poner en su lugar el legado y
el significado político de las víctimas, en sus leyes, en sus actos de reconocimiento,
en el papel destacado que ocupan como referente ético y social. A las víctimas
se les escucha, se les pregunta, se les tiene en cuenta, generan opinión pública,
tienen influencia. Estos logros no se han conseguido todavía en el País Vasco,
lugar donde nace, se desarrolla y regenera el problema ETA. Las víctimas han
logrado un reconocimiento social pero no político y esto porque su significado
profundo choca con la ideología nacionalista que se niega repetidamente a
regenerar sus principios políticos basados más en los derechos del pueblo vasco,
el pueblo elegido, que en los derechos de los ciudadanos. Las víctimas también
representan la imposibilidad de que el proyecto político por el que ETA ha matado
sea defendible y realizable por totalitario y por antidemocrático. Desde esta
perspectiva su reconocimiento debe tener un perfil piadoso, compasivo, nunca
político sin desvirtuar las esencias del propio poder nacionalista, hegemónico
hasta la fecha. Por estas razones la equidistancia entre víctimas y verdugos, la
falta de criterios éticos para catalogar culpabilidades, la atención permanente
hacia los victimarios y muchas otras situaciones cotidianas humillantes para las
Cristina Cuesta Gorostidi 35

víctimas en el País Vasco hacen que el recorrido de dignificación pendiente sea


más profundo y largo que en otros lugares de España.
El 14 de mayo de 2008 un coche bomba contra el cuartel de Legutiano,
Alava acabó con la vida del guardia civil Manuel Piñuel Villalón, de cuarenta y
un años de edad, casado y padre de un niño de seis años. Miles de personas
exigieron al día siguiente la desaparición de ETA en la plaza de la Virgen Blanca
en Vitoria. Al acto acudió el Lehendakari Juan José Ibarretxe. El 16 de mayo,
dos días después el Parlamento Vasco, aprobó por mayoría una propuesta del
gobierno tripartido formado por PNV, EA e Izquierda Unida con los votos de
EHAK y Aralar y con los votos en contra del PP y PSOE-EE en la que se acusaba a
policías y guardias civiles de practicar la tortura y al gobierno socialista de “darles
cobertura”.
El portavoz del PP, Carlos Urquijo, subrayó en la sesión parlamentaría.
“No se puede estar en el homenaje a Piñuel ayer y hoy venir aquí a arrojar la
sombra de la duda. Urquijo terminó su intervención con un “¡Viva la Guardia
Civil!” que fue respondido por uno de sus compañeros de filas.

MANOS BLANCAS

Manifestación de protesta contra el asesinato de Miguel Ángel Blanco, 1997

El 14 de febrero de 2011 el Instituto de enseñanzas medias de Madrid, Francisco


Tomás y Valiente organizó un acto en el quinceavo aniversario del asesinato del
profesor y presidente del Tribunal Constitucional. Durante días los jóvenes habían
estado trabajando en la confección de murales en su memoria y habían realizado
puestas en común sobre el comentario de su obra. Llegaban emocionados al día
del homenaje. En la mesa se encontraban el director del centro, herido en los
atentados del 11M, una víctima del terrorismo que perdió a su padre en San
Sebastian en marzo de 1982 y un amigo y colega de universidad de Francisco
Tomás y Valiente, que se encontraba hablando por teléfono con el profesor a
36 Víctimas del terrorismo: su lucha social por la dignidad

pocos metros cuando el etarra Bienzobas entró en el despacho y le asesinó.


Fueron momentos de Memoria viva y también de profundas reflexiones.
Se recordó la figura humana y el perfil intelectual de un hombre bueno y sabio
que contribuyó a agrandar los derechos de los españoles. Un hombre mesurado
en su discurso y apasionado en la defensa de sus convicciones que aportó luz y
enjundia jurídica al ordenamiento constitucional. Se recordó aquel día aciago en el
que un terrorista deambuló por la Universidad Autónoma de Madrid, empuñando
un arma para matar la vida y la palabra de un profesor desarmado e indefenso.
Los asistentes se comprometieron a defender su legado y resistir desde la razón y
los principios que nos han convertido en sociedades libres frente al oscurantismo
y la barbarie.
Ante ciento cincuenta jóvenes que habían llegado a admirar a Francisco Tomás
y Valiente sin haberlo conocido se explicó que tras su asesinato otros jóvenes
como ellos salieron a la calle y pintaron sus manos de blanco constituyendo el
movimiento Manos blancas como protesta cívica contra el terrorismo. Se recordó
que las víctimas siempre han estado del lado de la democracia incluso para
criticarla y mejorarla y que Francisco Tomás y Valiente era un símbolo de todo el
esfuerzo humano y social que las víctimas han encarnado en contra del odio, la
venganza y la violencia. Se apeló al amparo de la ley, de las leyes, unas leyes
justas e independientes impartidas por hombres justos e independientes.
Las víctimas del terrorismo son un legado democrático que todas las leyes de
protección y reconocimiento valoran. Su actitud y comportamiento cívico, siempre
del lado de la ley, incluso en las peores circunstancias, les han hecho acreedoras
de un estatus pre partidista y político en el mejor y más noble sentido de bien
común. Las víctimas del terrorismo defienden los derechos humanos universales,
la pluralidad política, el amparo de la ley y el constitucionalismo español: con
su lucha, su ejemplo, su discurso y su actitud. Es incierto que en lo fundamental
estén divididas o enfrentadas. Todas se sienten reconocidas en los principios
inspiradores por las que llevan treinta años luchando. El 4 de febrero pasado la
Asociación Víctimas del Terrorismo ha cumplido treinta años desde su constitución.
Esta asociación y más tarde muchas otras reivindicaron en numerosas ocasiones
antes que los partidos políticos medidas antiterroristas que han sido respaldadas
por la sociedad y aprobadas por el Congreso de los Diputados, tales como la
imprescriptibilidad de los delitos de terrorismo, el cumplimiento íntegro de las
condenas, la vinculación política y criminal entre ETA y sus grupos afines, la
necesidad de colaboración internacional, etc. Las víctimas del terrorismo españolas
han contribuido a avanzar y apoyar las leyes más eficaces que la democracia ha
generado en la lucha por la derrota del terrorismo.
Desde el año 2008 víctimas del terrorismo comparten su experiencia vital y
social como víctimas con alumnos de enseñanzas medias de distintas comunidades
españolas. El proyecto, “educar para la convivencia”, liderado por la Fundación
Víctimas del terrorismo está siendo muy exitoso. Los alumnos integrados en un mundo
violento, con referencias culturales y estéticas violentas, escuchan testimonios de
ciudadanos que pudiendo y teniendo razones para haber elegido el camino del
odio y de la venganza, optaron por elegir el camino de la convivencia respetuosa
Cristina Cuesta Gorostidi 37

con el otro, del respeto a la pluralidad, de la defensa de los derechos humanos


fundamentales. Esta actividad tiene un profundo sentido educativo y es altamente
valorada por la comunidad educativa en su conjunto.
Miguel Tomás y Valiente, hijo de Francisco Tomás y Valiente escribió en 2008
la novela El hijo ausente, en la presentación de su libro comentó: “El hecho capital
de mi vida es la muerte de mi padre. Yo antes que padre de mis hijos me siento el
que no puede matar a esa gente. Porque no puedo físicamente, ni me cabe en la
cabeza coger un arma”. En la novela uno de los personajes subraya que una paz
sin justicia es indigna. La dedicatoria de El hijo ausente es: “Desde el recuerdo
permanente”.

EL SILENCIO ROTO

El primer Basta Ya. Tras el asesinato de Gregorio Ordóñez, en


1995, un centenar de personas salió a la calle y se manifestó frente
a la sede de HB en la calle Urbieta.

En un programa de la Televisión Pública Vasca (ETB) en 1993, valorando


la reacción ciudadana que se estaba produciendo por el secuestro de ETA del
empresario Julio Iglesias Zamora, Gregorio Ordóñez declaraba: “Está claro que
la sociedad está harta y quiere vivir en Paz, no es una cuestión de ideologías, es
un tema de que la gente quiere solucionar sus problemas. Este movimiento social
es irreversible y nadie lo puede parar, nada va a ser igual. La única idea novedosa
e imaginativa para acabar con ETA es que paren de matar y de secuestrar de
una vez y que paguen todas sus culpas.” (Archivo audiovisual de la Fundación
Gregorio Ordóñez)
El 23 de enero de 1995 ETA asesina a Gregorio Ordóñez, destacado dirigente
del Partido Popular en el País Vasco, en el Bar La Cepa de la parte vieja de San
Sebastián en presencia de María San Gil y otros dos compañeros de partido.
La labor de Gregorio Ordóñez en defensa de principios cívicos a favor de una
38 Víctimas del terrorismo: su lucha social por la dignidad

convivencia en libertad, su incansable tesón contra el terrorismo y su trabajo y


constante voluntad de servicio por y para sus conciudadanos, quedaban brutal e
injustamente truncados. No era la primera vez que el terrorismo acababa con la
vida de políticos constitucionalistas vascos y navarros. Entre el 9 de enero de 1978
y el 6 de mayo de 2001 veintitrés políticos de centro derecha pertenecientes a
Coalición Democrática-Unión Foral, Alianza Popular, Unión de Centro democrático
y Partido Popular fueron asesinados2. Cuarenta y uno lo han sido del Partido
Socialista.
Cuatro días atrás de aquel 23 de Enero de 1995 Gregorio Ordóñez presentaba
su candidatura para la Alcaldía de San Sebastián; ese reto no era sólo una
ambición política sino una profunda ilusión, amaba su ciudad. Faltaban cuatro
meses para los comicios pero no podría presentarse, resultando el partido que
lideraba - el Partido Popular - el partido más votado en la capital guipuzcoana.
Todo un homenaje que la ciudad tributaba a la memoria de quien tanto había
trabajado por ella.
Ordóñez era una persona querida y reconocida en San Sebastián, al igual que
odiada por ETA. Un referente en la utilización de un lenguaje sin ambigüedades
que conectaba con lo que muchos pensaban y tantos callaban. Su actitud, su
compromiso y su infatigable capacidad de trabajo le convirtieron en un personaje
político único donde reinaba la mediocridad o la pusilanimidad. Por estos motivos
también le mataron.
Entre las muchas y novedosas reacciones al asesinato de Gregorio Ordóñez
destacó una como acción fundacional espontánea del movimiento cívico que más
profundamente se ha enfrentado a ETA: la Iniciativa ciudadana BASTA YA.
Cincuenta donostiarras habían firmado una carta pocos días después del atentado
en el Diario Vasco de San Sebastián denunciando que el asesinato de Gregorio
Ordóñez era un crimen contra un ser humano, contra un ciudadano y también
contra un político democrático que representaba el pluralismo y la libertad de
opción ideológica.
Con este asesinato se arrebataba también el derecho a la elección política en
igualdad de condiciones y se conculcaban numerosos derechos: el principal a la
vida y también el derecho a la libertad, la seguridad, la participación política.
En el escrito se denunciaba la complicidad de Herri Batasuna que no había
criticado ni denunciado el atentado y se realizaba un llamamiento a acudir frente
a su sede en el centro de San Sebastián con carteles en los que pusiera ¡BASTA
YA! Aquel sábado 11 de febrero de 1995: “Militantes de HB se enfrentan a
manifestantes a favor de la Paz”, (según noticia de EL PAIS del 12 de febrero
de 1995): Militantes de Herri Batasuna amenazaron e insultaron a cientos de
personas que participaron en una concentración convocada por la plataforma
cívica BASTA YA. Los manifestantes pidieron en silencio que ETA deje de matar.

2
Del libro Raíces de libertad, de Antonio  Merino Santamaría, Álvaro  Chapa Imaz, y Carlos María
Olazábal Estecha (coords), editado por la Fundación Popular de estudios vascos en 2011.
Cristina Cuesta Gorostidi 39

HB llamó a sus militantes a contrarrestar a los partidarios de la paz. La escena


reflejó dramáticamente la situación: en una acera de la calle, los miembros de
BASTA YA; en la opuesta, dirigentes y militantes de HB, enarbolando Ikurriñas y
dando vivas a ETA.
Este acto tuvo de novedoso que por primera vez ciudadanos anónimos rompían
la espiral del miedo, no sin sentirlo, y se atrevían a dirigirse al brazo político
de ETA que vivía en la más absoluta impunidad. Aquellos ciudadanos valientes
y asombrosos consiguieron señalar a los responsables políticos, ideológicos, los
justificadores, los posibilitadotes, la base social y logística del matonismo etarra.
Aquella concentración empezó a cambiar la percepción social y política de la ETA
política, la legal, la culpable.
Aquella concentración fue el germen de una nueva percepción del terrorismo:
puesto que el ataque era político, mataban a representantes políticos de la
ciudadanía, también política debería ser la respuesta. Se empezaba a hablar de
libertad, de defensa de la Constitución y el Estatuto, de la mirada inocente de
la víctima, de la complicidad de Herri Batasuna, de la necesidad de articular
respuestas legales para evitar la cobertura social al terrorismo. Este camino de
concienciación que abrió conciencias, motivó nuevas estrategias antiterroristas y
reclamó el imperio de la ley frente a los totalitarios cristalizó con la reacción social
por el secuestro y asesinato de Miguel Ángel Blanco, el Pacto por las Libertades y
la maduración del llamado Espíritu de Ermua.
El 18 de mayo de 2011 la Audiencia Nacional juzgaba al terrorista Juan
Ramón Karasatorre como autor material del asesinato de Gregorio Ordóñez.
Su viuda, Ana Iribar, ofrecía una rueda de prensa tras el juicio y enseñaba la
papeleta, la última papeleta electoral encabezada por su marido antes de que
le mataran. Ana recordaba que Gregorio Ordóñez no pudo concurrir nunca más
a unas elecciones por decisión irrevocable de ETA y reflexionaba: “Antes de ser
asesinado, Gregorio Ordóñez fue sometido a la sospecha permanente de muchos
otros adversarios políticos, de muchos conciudadanos. Tuvo que demostrar día
a día, a diestra y siniestra, que era un demócrata. Sí. Para los nacionalistas,
Gregorio Ordóñez era un españolista, no era un vasco ni merecía formar parte
de la tribu de representantes políticos de la comunidad vasca. Para algunos
socialistas, era un fascista. Para ETA, para HB, era todo eso y mucho más: era una
provocación, porque en realidad representaba un peligro, el de hacerse hueco
en el mapa político vasco, con un discurso honesto y claro, y ganarle terreno a
nacionalistas y socialistas. Gregorio Ordóñez era además de los pocos políticos
vascos que decía frases de este tipo, adelantándose a la política antiterrorista
que ha demostrado ser la más eficaz para derrotar a ETA: “La respuesta a
los sembradores de la muerte debe llegar de todos los rincones: instituciones,
partidos políticos, asociaciones sociales, empresarios, clubs deportivos porque
nos jugamos la libertad, el progreso y la paz de todos nosotros.”
El 22 de Mayo de 2011 Bildu, el partido político heredero de Herri Batasuna,
legalizado por el Tribunal Constitucional en contra de la sentencia del Tribunal
Supremo se convirtió en la fuerza más votada en Guipúzcoa y San Sebastián. Su
40 Víctimas del terrorismo: su lucha social por la dignidad

cabeza de lista a diputado general de Guipúzcoa, Martín Garitano, en entrevista


concedida al diario EL MUNDO el 24 de mayo declaraba a la periodista Leyre
Iglesias, contestaba a la pregunta: ¿usted condena el terrorismo? lo siguiente:
Desde que me he incorporado a la política ETA no ha hecho absolutamente
nada que no sea un comunicado. El 29 de mayo de 2011 en el Diario Vasco era
entrevistado Juan Carlos Izagirre, candidato de Bildu al Ayuntamiento de San
Sebastián por Antonio Santos. El entrevistador le pregunta: De la fachada del
Ayuntamiento de San Sebastián cuelga el cartel ETA No, ¿lo van a mantener?
El entrevistado contesta: En unos meses carecerá de sentido una pancarta que
diga ETA No. Pregunta: Odón Elorza lleva años organizando actos por las
víctimas, ¿seguirá con ese gesto? El entrevistado contesta: Primero debe haber
un escenario sin violencia y donde se respeten los derechos políticos y civiles.
Luego conversaciones entre todos los partidos para resolver el conflicto. Y al final
llegará la reconciliación.
Dieciséis años separan la victoria del Partido Popular a las elecciones
municipales en San Sebastián en 1995 de la victoria del partido filo terrorista
Bildu en 2011. En 1995 ETA mataba, en 2011, de momento no mata. El estado
de derecho ha conseguido reducir al mínimo la ejecución de atentados terrorista
pero no ha conseguido neutralizar la validación del proyecto político por el que
ETA ha asesinado, ni ha culminado un final con vencedores y vencidos con una
ETA derrotada y sin posibilidad política de pervertir las instituciones democráticas
y legitimar su causa. Las estrategias de entendimiento con los terroristas con
el objetivo de su apaciguamiento han triunfado. No han conseguido lo que se
proponían, subvertir el orden constitucional, pero han conseguido ser los autores
del relato final y mantener viva la amenaza violenta. Ni la verdad, ni la justicia,
ni la memoria ni la dignidad de las víctimas del terrorismo han sido conquistadas.

PALABRA DE VÍCTIMA

Paqui Hernández, viuda de Eduardo Puelles en la manifestación celebrada en Bilbao


por el asesinato de su marido el 19 de junio de 2009
Cristina Cuesta Gorostidi 41

El 4 de mayo de 2009 el socialista vasco Patxi López había sido elegido


Lehendakari de todos los vascos con el apoyo del partido popular. Por primera
vez en la historia democrática del País Vasco un no nacionalista era nombrado
máxima autoridad. Eduardo Puelles, inspector de Policía era asesinado por ETA el
19 de junio de 2009. Por primera vez la manifestación organizada en su memoria
era retransmitida por la Televisión Pública Vasca, por primera vez una viuda
tomaba la palabra al termino de la manifestación al día siguiente del asesinato.
El mensaje de Paqui Hernández acompañada de sus dos hijos fue estremecedor,
su voz resonó en todo Bilbao, en todo el País Vasco. Tras mostrarse muy orgullosa
de su marido, denunció que los terroristas que habían acabado con su vida son
asesinos, no presos políticos. El hecho de que Paqui Hernández pudiera hablar fue
criticado por medios nacionalistas. El 22 de junio el Parlamento Vasco homenajeó
su memoria, habían transcurrido tres días desde el asesinato, otras víctimas tuvieron
que esperar décadas.
Josu Puelles, hermano de Eduardo Puelles y ciudadano activo en la defensa de
la memoria de su familiar y de todas las víctimas del terrorismo, en su Blog Memoria
Siempreviva escribía el 8 de Enero de 2011 un artículo titulado “A vueltas con la
Reconciliación”: Un nuevo mantra mediático va apareciendo poco a poco en la
opinión pública y publicada ante el (no) anuncio del final de ETA. Me refiero en
concreto a la reconciliación, un nuevo fetiche semántico. Me gustaría dejar claro
que mientras exista la banda terrorista en activo, que continúa amenazando,
extorsionando y cometiendo atracos de aprovisionamiento táctico, me parece una
auténtica obscenidad hablar sobre éste y otros temas.
Josu Puelles avanzaba uno de los aspectos que se han perpetrado con la
decisión final del Tribunal Constitucional de permitir la legalización de Bildu. Las
candidaturas de Bildu han obtenido más de trescientos mil votos, un veinticinco
por ciento de los votos emitidos. Cuando se escribe este artículo los filo terroristas
han conseguido ya más poder político que en toda su historia, cada día su
actuación y sus palabras ahondan en la constatación de que son los mismos de
siempre: los legitimadores de ETA, de sus medios y de sus fines. El escenario es
muy preocupante. Por supuesto el PNV es la formación política que ha permitido
que ETA obtenga poder institucional, al fin y al cabo comparten el mismo ideario
político.
El mismo Josu Puelles participó el 11 de junio de 2011 en el Congreso de
celebración del 30 Aniversario de la AVT, en este foro confesó sentirse
decepcionado y traicionado por la permisividad ante Bildu y la instalación de la
impunidad de ETA en su tierra, Josu Puelles calificó” esta situación de “premio por
los más de 800 muertos”.
Ante esta desoladora perspectiva que hacen retroceder diez años en la lucha
contra el terrorismo un grupo de víctimas vascas del terrorismo han decidido
crear el Foro contra la Impunidad, un movimiento de ciudadanos vascos liderado
por Teresa y Lola Díaz Bada, hijas de Carlos Días Arcocha, asesinado por la
banda terroristas ETA el 7 de marzo de 1985; Marimar Negro, hija de Alberto
42 Víctimas del terrorismo: su lucha social por la dignidad

Negro, asesinado por la banda terrorista ETA el día 17 de marzo de 1978; Maite
Mollinero, esposa de Txema Aguirre, asesinado por la banda terrorista ETA el 14
de octubre de 1997 y Ana Uriarte Garay, hija de Luis María Uriarte, asesinado
por la banda terrorista ETA el 29 de septiembre de 1979. Este es el artículo-
manifiesto fundacional del Foro contra la impunidad en el País Vasco que hicieron
público a primeros de junio de 2011.

LA VERGÜENZA

Quienes firmamos este texto hemos vivido la mayor parte de nuestra vida
siendo víctimas del terrorismo. Han pasado varias décadas desde el momento
funesto en el que los asesinos de ETA nos arrebataron a nuestros padres o a
nuestros maridos y, durante todo este tiempo, nos hemos visto obligadas a
entender nuestro presente y a diseñar nuestro futuro bajo el dolor que padecemos
quienes sabemos que, hagamos lo que hagamos, nuestra forma de observar lo
que nos rodea, de acercarnos a los demás, de contemplar a nuestros hijos y de
pensar el mundo, se encuentra marcada por un hecho bárbaro y cruel, cometido
con premeditación por uno o varios responsables, que contó con la connivencia
de algunos, la aquiescencia de muchos y el silencio cómplice de la mayor parte
de los ciudadanos vascos.
Nosotras hemos visto cómo, a lo largo de los años, ha ido cambiando la
mirada de Euskadi hacia las víctimas del terrorismo. Durante mucho tiempo se
mantuvo a nuestro alrededor un cerco político-social obsceno que, en el mejor
de los casos, dejaba entrever un halo de lastimosa conmiseración y que, en la
peor de sus versiones, se construía con los modos propios de la exclusión y del
escarnio. Hablamos de oscuros periodos de nuestra reciente historia en los que lo
que primaba a nuestro alrededor era el punto de vista de los verdugos, que llegó
a su grado máximo de expresión en 1998 con la firma del Pacto de Estella entre
nacionalistas y terroristas, y que solamente comenzó a declinar cuando en junio
de 2002 se aprobó la Ley de Partidos, que facilitó la ilegalización del entorno
proetarra y que, por primera vez desde la Transición, permitió que, acallados los
portavoces de los criminales y expulsados éstos de las instituciones, las víctimas del
terrorismo pudiéramos aparecer ante la opinión pública como lo que realmente
somos: el único gran referente colectivo sobre el que será posible construir una
paz que se levante sobre el recuerdo fiel de lo ocurrido y nunca sobre el olvido o
la impunidad.
La ejemplaridad civil que hemos dado las víctimas del terrorismo ha querido ser
correspondida por las instituciones gestionando nuestras reclamaciones materiales,
proporcionándonos apoyo psicológico y, en el mejor de los casos, ofreciéndonos
cierto protagonismo colectivo, siempre más testimonial y decorativo que realmente
efectivo. Después de esto, desde diferentes estamentos políticos, sociales, culturales
y mediáticos, generalmente ligados al Gobierno socialista y a las maquinarias de
poder dirigidas desde los sectores más radicales de los nacionalismos periféricos,
se ha ido alentando un clima de aversión hacia las víctimas del terrorismo,
manipulándonos, desvirtuando nuestro discurso mayoritario, ultrajándonos y
Cristina Cuesta Gorostidi 43

denigrando nuestros mensajes, con un único fin: convertir en invisible, insignificante


e irrelevante nuestro testimonio ético para que éste no moleste en el plan impulsado
por socialistas y nacionalistas para, a cambio de una pretendida autodisolución de
ETA, permitir que quienes ayer lideraron el totalitarismo terrorista sean los mismos
que van a convertirse ahora en los referentes sobre los que levantar nuestro futuro.
Las recientes elecciones municipales han revelado cómo en la sociedad vasca,
sobre todo, pero también en una parte importante del resto de la sociedad
española, se está alentando un empeño tan claro como avieso por pasar página,
por olvidar nuestra más reciente historia, por recibir con palmas a los asesinos
descarriados que presuntamente regresan a la civilidad y por hacer surgir un
nuevo escenario en el que las permanentes reclamaciones de memoria, verdad,
justicia y reparación lideradas por la gran mayoría de las víctimas del terrorismo se
transmutan en peticiones vacuas y éticamente indecentes que hablan de perdonar
a los asesinos, que apelan a “sumar esfuerzos” entre quienes matan y quienes
mueren y que exigen “olvidar” a quienes más han padecido la lacra terrorista.
Nuevamente, está surgiendo un discurso en el que la desmemoria, la mentira como
herramienta de construcción de los consensos colectivos y la equidistancia fatua,
tratan de convertir el pasado reciente del País Vasco en un escenario irreal en el
que “ha habido sufrimiento por ambas partes”, en el que “todos tenemos que
ceder” y en el que hay que ofrecer espacios para “la reconciliación”.
Ante esta situación, y de un modo urgente, las víctimas del terrorismo debemos
liderar, nuevamente, la defensa de todos aquellos valores por los que nuestros
familiares han sido asesinados y que, sin lugar a dudas, constituyen los cimientos
de nuestra democracia y nuestra única esperanza de civilidad. Nuestro gran reto
ha de centrarse en seguir manteniendo vivas las reclamaciones de firmeza policial,
eficacia jurídica y aislamiento político contra los muchos terroristas que aún son
y frente a quienes se empeñan en considerar a éstos como un puñado de hijos
descarriados a los que hay que acoger de nuevo en la casa de todos. Nuestra tarea
ha de consistir en recordar incansablemente que nuestro sistema de libertades se
impone como moralmente superior a los planteamientos totalitarios e integristas
de quienes presentan como único mérito el haber dejado, sospechosamente, de
apoyar políticamente a los psicópatas que mataron a nuestros familiares.
Que no se equivoquen quienes, amparándose en una falsaria “segunda
Transición”, nos prometen ahora un futuro cimentado sobre excarcelaciones de
criminales, sobre el obligado olvido de todo lo padecido hasta el momento,
sobre una tabula rasa impuesta entre víctimas y verdugos o sobre un liderazgo
compartido con quienes tantas veces han jaleado el asesinato de ciudadanos
inocentes. Siempre nos tendrán enfrente. Porque las víctimas de ayer, que lo somos
ya para siempre, no vamos a consentir de ningún modo que nuestros hijos vayan
a ser mañana también víctimas de una paz tan falsa como moralmente indecente.

Desgraciadamente, a finales de junio de 2011 este es el momento que la


sociedad española y las víctimas del terrorismo están viviendo en la lucha contra
ETA. Ojalá el mañana nos traiga una paz justa, ojalá nuestros hijos no tengan
44 Víctimas del terrorismo: su lucha social por la dignidad

que sufrir más el totalitarismo vasco en todas sus formas. Ojalá un mínimo de
lucidez, de sentido común y de visión de estado vuelva a la senda de la derrota
del terrorismo. Ojalá que lo veamos todos juntos y podamos celebrarlo.

EL SUFRIMIENTO PSICOLÓGICO DE
LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO

Esther Sitges Maciá

Profesora Titular de Psicología Básica. Universidad Miguel Hernández de Elche


Esther Sitges Maciá 47

EL SUFRIMIENTO PSICOLÓGICO
DE LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO*

1.- El estudio de las víctimas de los sucesos traumáticos


2.- Aspectos bio- psico- sociales del terrorismo
3.- Factores de vulnerabilidad
3.1 Algunas cuestiones sobre el Apoyo Social y el Afrontamiento
4.- Nuevos planteamientos en el estudio sobre el afrontamiento a
situaciones estresantes
5.- Conclusiones

1. EL ESTUDIO DE LAS VÍCTIMAS DE LOS


SUCESOS TRAUMÁTICOS

El Estudio científico de las consecuencias psicológicas que se derivan de haber


estado expuesto a sucesos traumáticos tiene su origen en la segunda mitad del s.
XIX , cuando el médico británico John Eric Erichsen (1818 – 1896) describió como
“lesiones de carácter psicológico” a las reacciones de las víctimas de accidentes
ferroviarios, con un cuadro de manifestaciones entre las que destacaban los altos
niveles de ansiedad, insomnio, recuerdos intrusivos y reiterados del accidente y
pérdida del interés por el entorno (Erichsen, 1866). Desde entonces, han sido
numerosos los estudios sobre los síntomas que presentan diferentes grupos de
población que han sufrido un suceso estresante, como son, por ejemplo, los
combatientes y excombatientes de guerra, los testigos de violencia, las víctimas
de accidentes, de catástrofes naturales, de agresiones sexuales o de terrorismo
(Caballo y Anguiano, 2002). Sin embargo, no es hasta 1980, cuando se recoge por
primera vez en el manual de criterio diagnóstico de los trastornos mentales DSM
III (American Psychiatric Association, 1994) la categoría diagnóstica de Estrés

*
Texto corregido en abril de 2011, sobre la ponencia dictada por la autora el 3 de noviembre de
2009, en las Jornadas «El reconocimiento de las víctimas del terrorismo a través de la Legislación y la
Jurisprudencia».
48 El sufrimiento psicológico de las víctimas

postraumático (TEP), dentro de la categoría de los trastornos por ansiedad,


como respuesta aguda o crónica, independientemente de la existencia o no de
patología preexistente.

Dentro del conjunto de las víctimas que sufren un acontecimiento traumático,


podemos diferenciar las que lo son por causa de otro ser humano, y las que lo
son debido a un accidente o a la fatalidad. En ambos casos se produce un choque
emocional, agravado en las primeras por la rabia contra el agresor (Echeburúa,
Corral y Amor, 2004). Además existen otras diferencias como lo demuestran los
estudios sobre la prevalencia de trastornos psicológicos tras una suceso traumático,
donde se afirma que las consecuencias emocionales son muy diversas dependiendo
del tipo de evento negativo sufrido. Así por ejemplo, en el estudio realizado por
Galea et al (2005) se muestra que las personas que han sufrido una catástrofe
provocada por el ser humano (entre las que se incluyen los atentados terroristas)
la prevalencia de TEP es de hasta en un 75%, mientras que en las víctimas que
lo son de catástrofes naturales, la prevalencia de este trastorno no llega al 60%.

En la actualidad se observa un aumento de las investigaciones que estudian


los trastornos psicológicos de las víctimas que han sufrido sucesos traumáticos y,
en concreto, sobre las secuelas psicológicas que sufren las víctimas de atentados
terroristas debido principalmente al impacto que estos hechos tienen para las
vidas de las personas y para la sociedad en general. Así mismo, este aumento en
el interés de los investigadores ha sido más significativo tras los atentados del 11 –
S en EEUU y el 11- M en España (García García, M. et al 2005).

2.- ASPECTOS BIO- PSICO- SOCIALES DEL TERRORISMO

El terrorismo es un importante estresor que afecta potencialmente a millones


de personas en todo el mundo y, que, al igual que otros eventos traumáticos
provoca en los individuos importantes reacciones psicopatológicas (Foa et al.
1999; Miguel-Tobal et al. 2004). Sin embargo, tal y como señala Tucker (2003),
presenta algunas características distintivas por las reacciones intensas de miedo
y preocupación excesiva que hace a la población más vulnerable, y afecta, por
tanto, a los individuos no directamente involucrados. Los principales efectos que
se destacan a nivel psicosocial y comunitario, incluyen la sensación de falta de
seguridad, el miedo a futuros ataques por su imposibilidad de saber cuándo van
a ocurrir, la existencia de miedo generalizado y sensación de pérdida o duelo
a nivel nacional. Y, es que, también la sociedad, como víctima indirecta, se ve
afectada, y también pone en marcha diferentes mecanismos de adaptación a esta
nueva situación. La sociedad puede ver afectados sus valores o principios acerca
de la seguridad y la valoración de protección de sus leyes; también se pueden ver
afectados los comportamientos sociales tanto desde conductas positivas de ayuda
y apoyo hacia las víctimas directas, como desde conductas más negativas con
actitudes y comportamientos que perjudican la convivencia hacia otros colectivos.
Esther Sitges Maciá 49

(Tyler, 1984; Warr, 1990; White, R. 2001)

Sabemos que la exposición a un evento traumático, como es el sufrimiento


de un atentado terrorista, incrementa el riesgo a desarrollar distintos trastornos
psicológicos y que implica, por tanto, alteraciones tanto en las dimensiones física,
psicológica y social (Galea et al, 2002; Fullerton et al. 2003; Baca, et al 2004;
Iruarrizaga et al 2004; Galea et al. 2005). En la siguiente tabla se muestran de
forma resumida las principales consecuencias bio-psico-sociales que se pueden
sufrir tras ser víctima de un atentado terrorista (Breslau et al, 1991; Kessler et al.
1999; Vlahov et al., 2004).

TRASTORNO SÍNTOMAS
Estado de ánimo depresivo la mayor parte del día y
casi cada día; fatiga o pérdida de energía; insomnio
DEPRESIÓN MAYOR
o hipersomnia; pérdida o aumento de peso sin dieta;
agitación o enlentecimiento psicomotor)
Paralización o distanciamiento de las propias
emociones durante o después del suceso; estado de
confusión durante o después del suceso; sentimientos
TRASTORNO POR
de angustia al recordar el sucesos; sentirse más
ESTRÉS AGUDO
vigilante o de estar en guardia; sentimiento de
irrealidad; no recordar aspectos importantes del
suceso.
cambio en la forma de contemplar el futuro;
dificultades para concentrarse; esfuerzos para
T. E.P. no recordar sucesos; dificultades para conciliar o
mantener el sueño; recuerdos intrusivos; reducción
acusada del interés
distorsión en la percepción del tiempo; sensación de
TRASTORNO DE
horror o terror; miedo; percepción de indefensión;
PÁNICO
desrealización y palpitaciones
Nerviosismo; cansancio; dificultad para concentrarse;
ANSIEDAD
Irritabilidad; Tensión muscular, cefalea; Alteraciones
GENERALIZADA
del sueño: taquicardia, problemas gastrointestinales
ABUSO DE aumento significativo de alcohol, tabaco, ansiolíticos
SUSTANCIAS o antidepresivos

Fuente: Miguel Tobal et al, 2004


50 El sufrimiento psicológico de las víctimas

A pesar de la dificultad de realizar un análisis comparativo de los trastornos


resultantes en diferentes atentados terroristas, debido principalmente a la
variabilidad de instrumentos utilizados y los análisis realizados en los mismos, se
presenta a continuación un cuadro donde se observa porcentualmente los casos
de aparición de los trastornos anteriormente comentados:

Población
Víctimas Hombres Mujeres
general
DEPRESIÓN
22,5%– 37% 22 77 5% – 14%
MAYOR
ESTRÉS AGUDO 12,4% – 46,7 1%
28,6% -
T.E.P. 19 81 1% – 14%
38,5%
ATAQUE DE
35% – 65% 26 73 0,3 – 3,1%
PÁNICO
ANSIEDAD
4,4% 30 60 3,1 – 7,3
GENERALIZADA
ABUSO DE
12% - 28,1% -- -- --
SUSTANCIAS

(Los datos han sido obtenidos de los resultados de diferentes estudios sobre los atentados
terroristas como el Tiroteo de Killeen en Texas en 1991 con un resultado de 113 personas expuestas
directa o indirectamente al tiroteo; Atentado con bomba en Oklahoma de 1995 con 167 muertos;
Tiroteo en el puente de Brooklyn 199; atentado del 11 septiembre, Torres Gemelas 2800 fallecidos;
atentado del 11 marzo, Madrid, 191 fallecidos; atentado del Metro de Tokio, 1994 o el atentado en
el Metro de París, 1996)

3. FACTORES DE VULNERABILIDAD

Los estudios acerca de los efectos psico-sociales que tienen los atentados
terroristas sobre las víctimas se centran por un lado, en las intervenciones
psicológicas que se llevan a cabo por parte de los profesionales y por otro, desde
una perspectiva de más orientada hacia la prevención, en los factores o variables
que pueden estar mediando en el desarrollo o no de diferentes trastornos y por
tanto que pueden estar actuando como factores protectores o amortiguadores
en la aparición de diferentes psicopatologías (Moghaddam y Marsella 2004;
Hoffman, 1998; Bleich et al. 2003; North y Pferfferbaum, 2002; Baca et al. 2004;
Miller y Heldring, 2004; North et al, 1999; Bleich et al. 2003; Cohen et al. 2002;
Galea et al. 2003; Schlenger et al. 2002; Echeburúa et al. 1998; Iruarrizaga et
al. 2004; Miguel - Tobal et al. 2004; Muñoz et al. 2004; Miguel Tobal y Martínez
Esther Sitges Maciá 51

Sánchez, 2004; Lazarus y Folkman, 1984; Echeburúa y De corral, 1997)

Uno de los aspectos que la literatura científica sobre este tema señala como
factor importante a la hora de posteriormente desarrollar algún tipo de trastorno
psicopatológico es el grado de exposición al evento traumático. Así, se afirma
que cuanto mayor es el grado de exposición a dicho evento, mayores son las
consecuencias psicopatológicas y su duración en el tiempo. En el caso de los
atentados terroristas, el que sea impredecible, la amenaza indefinida de los
actos terroristas, el profundo impacto en la comunidad y el efecto amplificador
de los medios de comunicación exacerban la ansiedad latente y contribuyen a
un continuo estado de ansiedad y estrés. (Iruarrizaga et al 2004; Stout, 2002).
Por otro lado, sabemos que existen los denominados Factores de vulnerabilidad
relacionados con el grado de exposición a acontecimiento traumático, entre
los que se destacan principalmente, el residir en una zona próxima a las zonas
afectadas; haber sido testigo de sucesos traumáticos; haber participado en los
dispositivos de emergencia; perder el trabajo, de bienes; la pérdida de vidas de
familiares o amigos y una continua exposición a la información proveniente de los
medios de comunicación (Moghaddam, 2004)

Si nos centramos en las características personales de los individuos,


también se han determinado que existen también unos Factores de vulnerabilidad
relacionados con una mayor probabilidad de desarrollar consecuencias psicológicas
negativas como son: El sexo de la víctima (se duplica la probabilidad en las mujeres
para el TEP o la depresión; El número de estresores vitales sufridos en los doce
meses previos al suceso traumático; Él haber sufrido un ataque de pánico en el
momento de vivir el atentado; Padecer algún trastorno mental ya diagnosticado;
No disponer de unas adecuadas habilidades o estrategias de afrontamiento para
manejar adecuadamente el acontecimiento traumático; y el apoyo social de la
víctima, entendido como la calidad, cantidad y tipo de contactos sociales que tenga
la persona. (Iruarrizaga et al 2004; Verger et al., 2004). En el estudio realizado
por Miguel -Tobal et al. en 2004 con las víctimas de los atentados terroristas del
11 – M en Madrid, se afirma que, de los factores relacionados con la probabilidad
de desarrollar algún trastorno psicopatológico, los principales predictores fueron:
la presencia de 2 ó más estresores vitales durante el último año, la aparición de
ataque de pánico durante el suceso, un bajo apoyo social percibido, la pérdida de
un ser querido, y el ser mujer . De estos, los factores sobre los que en psicología
ha trabajado principalmente han sido por un lado en el estudio y aprendizaje de
estrategias de afrontamiento al estrés y el papel de las redes sociales del sujeto
como elemento amortiguador del impacto emocional sufrido. Desde el ámbito de
la Psicología de la Salud, las investigaciones realizadas sobre estrés, apoyo social
y afrontamiento ocupan una parte considerable del trabajo que se lleva a cabo
en este ámbito, pero no sólo en esta área, ya que los trabajos realizados desde
la psicología la clínica, comunitaria y también de la salud comparten un acuerdo
común respecto a la existencia de relaciones entre apoyo social, afrontamiento y
adaptación (Billing y Moos, 1984; Coyne y Holroyd, 1982). El interés por estos
52 El sufrimiento psicológico de las víctimas

temas recibió un fuerte empuje a partir de los resultados de algunos estudios tanto
teóricos como empíricos, en los que se sugería que el Apoyo Social y los recursos
personales de Afrontamiento podían actuar como “amortiguadores” del estrés y
de las consecuencias negativas que éste produce en la salud mental y física de los
individuos (Pearlin y Schoooler, 1978; Gore, 1985).

3.1- Algunas cuestiones sobre el Apoyo Social y el Afrontamiento

El Apoyo Social (AS) es entendido como un fenómeno que tiene que ver con
los recursos, las conductas y las evaluaciones (propias y ajenas) que tenemos
en nuestras relaciones con los demás; estos elementos participan, determinan e
inciden en la salud y el bienestar del individuo. A pesar de que el AS ha sido
una de las variables más estudiadas en el ámbito de la Psicología de la Salud,
no hay una definición clara sobre el mismo, debido, tal y como afirman Barrón
y Sánchez (2001) tanto a la multitud de conductas que se incluyen bajo este
término, como porque se trata de un concepto complejo que incluye tanto aspectos
estructurales como funcionales, reales y cognitivos y distintos niveles de análisis. A
partir de los años 80, un grupo de revisiones (Gottlieb, 1981, y Cohen y McKay,
1984) delimitaron tres perspectivas distintas en la conceptualización del “apoyo
social”, desde las cuales se definía: 1) en términos de integración y participación
social (existencia o cantidad de relaciones sociales); 2) como estructura de las
relaciones sociales de una persona (red social) con sus características estructurales
específicas; y 3) definido en términos del contenido funcional de las relaciones
sociales de la persona, por lo que obtener información acerca del “apoyo social”
que recibe un sujeto, supone también indagar acerca de las funciones sociales que
realmente son percibidas por el sujeto como efectivamente proveedoras de apoyo.

La influencia sobre el bienestar psicológico que tiene el AS ha sido bien


establecida tanto por su efecto directo como por su efecto de amortiguador del
estrés, siendo además un moderador de otros factores que pueden influyen
alterando el bienestar, como son, por ejemplo, los sucesos vitales estresantes.
(Broadhead et al., 1983; Lin, Dean y Ensel, 1986; Lin Woelfel y Light, 1985;
Cutrona y Troutman, 1986; Barrón y Chacón, 1990; Barron, 1996; Berkman y
Glass, 2000; Herrero y Musitu, 1998). Desde el inicio se plantearon dos efectos
del Apoyo Social, que dieron lugar a las perspectivas que se conocen como
Hipótesis del Efecto Directo e Hipótesis del Efecto de Amortiguación. Respecto a
la primera, la hipótesis de efectos directos afirma que el AS tiene un efecto sobre
la salud y el bienestar de forma directa, independientemente del estrés que tenga
la persona en concreto. Esta hipótesis ha recibido abundante evidencia a su favor
(Schaefer, Coyne y Lazarus, 1981; Loscocco y Spitze, 1990; Garrido y Alvaro,
1993; Lu y Hsieh, 1997). En cuanto a la hipótesis del efecto de amortiguación,
en ella se establece que el A.S. es esencialmente un moderador de otros factores
que influyen de forma negativa en el bienestar, como puede ser el sufrimiento de
un acontecimiento vital estresante. Al igual que en el caso anterior, abundantes
estudios han arrojado datos a su favor (Lin, Woelfel, Light, 1985; Cutrona, 1986;
Esther Sitges Maciá 53

Lakey y Heller, 1988; Gore y Aseltine, 1995).


Por otro lado, también en el caso del concepto de “Afrontamiento”
encontramos diversas definiciones que varían desde la inclusión de patrones de
actividad neuroendocrina y autonómica, hasta tipos específicos de procesamiento
cognitivo o interacción social. Sin embargo, la mayoría de los investigadores lo
definen como una respuesta o conjunto de respuestas ante la situación estresante,
ejecutadas para manejarla y/o neutralizarla. Es decir, se habla de afrontamiento
en relación a un proceso que incluye los intentos del individuo para resistir y superar
demandas excesivas que se le plantean en su acontecer vital, y reestablecer el
equilibrio, es decir, para adaptarse a la nueva situación (Rodríguez-Marín, et al.
1990).
Efectivamente, el concepto de adaptación implica un equilibrio entre las
demandas y expectativas planteadas por una situación dada y las capacidades de
una persona para responder a tales demandas. La magnitud de la discrepancia
determina, en parte, el estrés que experimenta la persona. Esa idea es el núcleo de
la teoría del estrés y el afrontamiento, desarrollada por Lazarus y Folkman (1984),
que conciben el estrés (en sujetos humanos) como resultante de una “valoración”
que el sujeto hace de un desequilibrio entre sus recursos/capacidades, y las
demandas del acontecimiento o situación, a favor de estas últimas. Los recursos
que el sujeto toma en cuenta en esa apreciación o valoración de la situación
pueden considerarse como recursos de afrontamiento, y su puesta en práctica
para intentar restablecer el equilibrio son las respuestas de afrontamiento.
Tanto los recursos de afrontamiento como las estrategias o respuestas pueden
ser “físicos”, “psicológicos”, “estructurales”, “sociales” y “culturales’’. Según sus
principales exponentes Lazarus y Folkman, 1984, el afrontamiento es definido
como “la puesta en práctica de un conjunto de esfuerzos cognitivos y conductuales
constantemente cambiantes para manejar las demandas específicas externas o
internas que son evaluadas por la persona como excedentes o desbordantes de
sus recursos”, diferenciando claramente la conducta de afrontamiento de lo que
es una conducta “adaptativa automatizada”, pues mientras ésta no desbordaría al
sujeto ni requeriría esfuerzos para el “manejo”, el afrontamiento requiere de los
esfuerzos del sujeto para manejar la situación.

Existen numerosos trabajos que analizan las relaciones entre ambos


constructos, si bien es cierto que algunos, evitando el dilema respecto al tipo de
relaciones que se establecen entre afrontamiento y apoyo social, han optado por
separar y examinar de forma independiente los efectos de ambos sobre el estrés
y los problemas físicos y mentales (Sandín, 2003). Otros, sin embargo, se han
centrado en establecer las relaciones existentes entre adaptación, distintas formas
de apoyo social y estrategias de afrontamiento utilizadas (Silver y Wortman,
1980). En concreto, un mecanismo por el que se establece que el A.S. puede
promover la adaptación del sujeto es a través de su impacto sobre los procesos
de afrontamiento (Barrón y Chacón, 1990). El interés que un sujeto puede tener
en recibir el apoyo social incluye la necesidad de aclaración o reafirmación de
54 El sufrimiento psicológico de las víctimas

lo que está ocurriéndole. Así pues, la información o consejo de ciertas personas


significativas para el sujeto, puede influir directamente sobre la evaluación que
éste hace de la situación estresante, y finalmente, sobre el tipo de estrategias que
utilizará. De modo indirecto, el apoyo emocional que se nos ofrece por parte de
los otros, también puede incrementar su autoestima y la sensación de control,
facilitando así la puesta en marcha de determinadas estrategias de afrontamiento
que en otro momento no se habrían llevado a cabo. De este modo, las distintas
formas de apoyo que pueden prestar los miembros de la red social, provocarán
diferentes efectos sobre los procesos de afrontamiento del sujeto. Por ejemplo,
la familia puede ayudar a mantener la respuesta emocional del sujeto dentro de
unos niveles adaptativos, mientras que el resto de miembros de la red social puede
proveer información acerca de nuevas estrategias de afrontamiento que el sujeto
desconocía o no había puesto en práctica.

4. NUEVOS PLANTEAMIENTOS EN EL ESTUDIO SOBRE EL


AFRONTAMIENTO A SITUACIONES ESTRESANTES

Como hemos comentado anteriormente, los atentados terroristas, en mayor o


menor medida, producen un impacto en la calidad de vida del sujeto, una ruptura
en su modo de vida habitual, generando una situación de desequilibrio, y en último
extremo, estresante y hace que la persona tenga que poner en marcha sus recursos
de adaptación, su afrontamiento a la situación tanto cognitivos, como emocionales
y comportamentales y que influirá también en su red social. Existe dentro de la
investigación sobre las consecuencias psicológicas de los sucesos estresantes una
tendencia que cobra cada vez más relevancia en el sentido de haber abandonado
el estudio de los aspectos negativos del proceso de estrés-afrontamiento para
estudiar los elementos positivos que puedan determinar esa valoración. Uno de los
constructos ligados a esa consideración es el de “Crecimiento Personal” (Thriving)
y que a mi parecer, sería similar al de Resiliencia que se entiende como «La
capacidad para recuperarse y mantener una conducta adaptativa después del
abandono o la incapacidad inicial al iniciarse un evento estresante» (Garmezy,
1991); en esta definición se hace referencia no tanto a la invulnerabilidad al estrés
de la persona, sino a la habilidad para recuperarse de los eventos negativos;
es decir el término implicaría competencia o un positivo y efectivo afrontamiento
como respuesta al riesgo o a la adversidad (Luthar y Cushing, 1999; Masten 2001)
y tal y como conceptúa Becoña (2006) se trataría de constructo que incluiría por
un lado una suma de factores individuales, familiares y sociales, y por otro, los
aspectos relacionados con la función de protección de los recursos personales y
sociales que median/moderan la relación entre los estresores y los resultados.

Respecto a la definición del Crecimiento Personal y su fundamentación teórica,


existe cierto acuerdo en que se pueden dar 4 cuatro consecuencias potenciales
después del afrontamiento del acontecimiento estresante (O’Leary e Ickovics,
1995):
Esther Sitges Maciá 55

• La persona no resuelve el acontecimiento problemático, el estrés se mantiene,


y finalmente la persona sucumbe (Claudicación)
• La persona resuelve el acontecimiento, pero con daños (Recuperación con
daño)
• La persona vuelve a su anterior nivel de funcionamiento (Recuperación)
• La persona no sólo vuelve a su anterior nivel de funcionamiento, sino que
lo supera y madura como persona en algún aspecto (Crecimiento Personal)

Adaptado de V.E. O’ Leary y J.R. Ickovics, (1995)

El Crecimiento Personal, como respuesta a un suceso estresante, es entendido


como la adquisición de mayor confianza en sí mismo y de destrezas o capacidad
de movilización efectiva de los recursos personales que llevan más allá de la
mera homeostasis (O’Leary e Ickovics, 1995). Así en la investigación se plantea
que la incorporación de la variable Crecimiento Personal puede desplazar el
foco de atención desde los resultados negativos de un suceso estresante a las
valoraciones de un posible resultado positivo global, a partir del afrontamiento
de un acontecimiento estresante serio (Park, 1998), estado así en la línea de la
llamada “Psicología Positiva” o la “Resiliencia Psicológica” (Fredrickson y Tugade,
2003) cuyos predictores serían estrategias como la Revaloración positiva, el
Afrontamiento enfocado en el problema y la asignación de significado positivo a
eventos ordinarios. Es cierto que algunas personas refieren que han experimentando
un crecimiento personal después de un acontecimiento vital estresante; esto es,
tras una situación de la que inicialmente no se espera un resultado positivo, como
56 El sufrimiento psicológico de las víctimas

puede ser tener cáncer, sufrir un naufragio u otra catástrofe natural, o sufrir un
ataque terrorista, hay quienes sí que obtienen resultados positivos que se conjugan
en un proceso de crecimiento personal o maduración (Taylor, 1983; Affleck et
al., 1987; Joseph, Williams y Yule, 1993). El percibir un beneficio en un hecho
negativo o traumático se asocia a una menor alteración afectiva, tal y como lo
afirman Fairbank et al (1991) cuando en su estudio con los veteranos de guerra
observaron que éstos tenían una menor sintomatología post-traumática cuando
utilizaban como mecanismo de afrontamiento el resaltar la parte positiva de las
memorias sobre los hechos traumáticos de la guerra. Los estudios muestran que
el 100% de los afectados por un evento traumático como la violencia colectiva,
afirman tener efectos negativos de lo ocurrido, aunque un 60% de los afectados
refieren también efectos positivos (Tedeschi, 1999).

En el ámbito de la Psicología de la Salud, participé en un proyecto de investigación


sobre el Crecimiento Personal en pacientes que habían sido diagnosticados de
una enfermedad crónica grave, vg. “Cáncer, Virus de la Inmunodeficiencia
Humana y Esclerosis Múltiple (Proyecto de Investigación “Crecimiento personal
y calidad de vida en enfermos físicos crónicos”. Financiado por el Ministerio de
Educación y Cultura (I+D). Ref. BSQ-2000-0857 2001-2003). Los resultados que
obtuvimos confirmaron que los principales predictores del Crecimiento Personal
en estos sujetos fueron el Apoyo social y el Afrontamiento activo (orientado a
la tarea); asimismo, estos factores demostraron que contribuían a la estabilidad
de las percepciones de eficacia de las víctimas y a sus expectativas de resultado
(Rodríguez-Marín et al., 2005; Sitges, 2004). En el ámbito de estudio con víctimas
de terrorismo, se han realizado investigaciones con los constructos de Resiliencia
y Crecimiento Personal en los que se afirma que la Resiliencia se convierte en un
factor protector que ayuda a reinterpretar cognitiva y afectivamente el evento
mediante un proceso de de optimización de emociones (Labouvie, 2003), de forma
similar, en las investigaciones realizadas en nuestro país tras los atentados del 11
marzo en Madrid, se afirma que el Afrontamiento directo, la Reevaluación positiva,
el Apoyo Social y la Expresión Emocional son funcionales para la afectividad
positiva, la autoestima y el ajuste social (Campos et al 2004). Por su parte, en
el trabajo de Calderón et al 2004 se afirma que “la resiliencia que es un rasgo
disposicional que en situaciones como la del atentado del 11 M se convierte en un
factor protector”; La percepción de beneficios intra e interpersonales, junto con la
percepción de un clima social de solidaridad y emociones positivas actuaban como
mediadores parciales de la influencia de la resiliencia en un mayor bienestar y una
mejor percepción del clima emocional a los dos meses (Calderón et al 2004). A su
vez, en el estudio sobre los efectos psicosociales del compartimiento social de las
emociones en personas que no eran víctimas directas de estos atentados del 11M,
se concluye que “el compartimiento social de las emociones muestra su influencia
sobre la percepción de apoyo social , disminuye la percepción de soledad a la vez
que refuerza la afectividad positiva e influye sobre las creencias de los beneficios
intra, interpersonales y sociales de la reacción al trauma, y refuerza a su vez, la
percepción de esperanza, solidaridad y confianza institucional e interpersonal en
Esther Sitges Maciá 57

el clima social del país (Páez Rovira et al 2004)

5. CONCLUSIONES

Tras los resultados obtenidos en las investigaciones que se han descrito sobre la
Resiliencia/Crecimiento Personal, el estilo de Afrontamiento y el Apoyo Social en
personas que han sufrido un acontecimiento estresante negativo, y, en concreto,
en personas que han sido víctimas de terrorismo, podemos afirmar que existe
una relación moduladora entre el Afrontamiento Activo, el Apoyo Social y la
experimentación de un Crecimiento Personal o Resiliencia tras estos sucesos.
Este hecho nos permite afirmar que es posible tener un Crecimiento Personal
tras un acontecimiento estresante si se utilizan unas adecuadas estrategias de
afrontamiento para manejar de forma más exitosa las demandas desbordantes
que a nivel emocional tiene el haber sido víctima de una atentado terrorista, y que,
incluso, tal y como afirma Rojas Marcos (2002), “la víctima comience de nuevo a
vivir y no meramente se resigne a sobrevivir”.

En segundo lugar, pero no menos importante y centrándonos en los resultados


relativos al Apoyo Social, consideramos fundamental que se fomenten todas las
actividades e iniciativas que apuesten por la creación y mantenimiento de las redes
sociales de las víctimas. Hemos comprobado que el Apoyo Social influye tanto en
la utilización de estrategias de afrontamiento más adaptativas ante la vivencia del
suceso traumático como en la posibilidad de desarrollar un posterior Crecimiento
Personal. Por ello, se insta desde aquí a las autoridades competentes a que se
favorezcan y ayuden tanto económica como socialmente las redes sociales de
las víctimas como son, por ejemplo, las Asociaciones de Víctimas por sus efectos
beneficiosos no sólo para que las personas que directamente hayan vivido el
atentado terrorista puedan superarlo mejor, sino para que así se beneficie también
toda la sociedad repercutiendo en el mantenimiento de los valores y principios de
seguridad y de protección y generando un estado emocional de confianza hacia
el Estado y al resto de sus conciudadanos.

BIBLIOGRAFÍA

Affleck, G., Tennen, H., Croog, S. y Levine, S. (1987). Causal attribution,


perceived benefits and morbidity after a heart attack: An 8-year study. Journal of
Consulting and Clinical Psychology, 55, 29-35.

Asociación Psiquiátrica Americana (1980). Manual diagnóstico y estadístico


de los trastornos mentales (DSM-III). Barcelona: Masson.
58 El sufrimiento psicológico de las víctimas

Baca, E., Cabanas, M.L. Pérez-Rodríguez, M.M. y Baca-García, E. (2004).


Trastornos mentales en las víctimas de atentados terroristas y sus familiares.
Medicina Clínica, 122 (18), 681-685.

Barrón, A. (1996). Apoyo social. Aspectos teóricos y aplicaciones. Madrid:


Siglo XXI.

Barrón, A. y Chacón, F. (1990). Efectos directos y protectores frente al estrés


del apoyo social. Investigaciones psicológicas, 8, 197-206.

Barrón, A. y Sánchez, E. (2001). Estructura Social, apoyo social y salud mental.


Psicothema, 13 (1), 17-28.

Becoña,E.(2006): Resiliencia: Definición, características y utilidad del concepto.


Revista de psicopatología y psicología clínica, 11(3), 125-146.

Berkman, L. F. y Glass, T. (2000). Social Integration, Social Networks, Social


Support and Health. En L. F. Berkman, y I. Kawachi, (Eds). Social Epidemiology.
New York: Oxford University Press.

Billings, A.G., & Moos, R.H. (1981). The role of coping responses and social
resources in attenuating the impact of stressful life events. Journal of Behavioral
Medicine, 4, 139-157

Billings, A. G., & Moos, R. H. (1984). Coping, stress, and social resources among
adults with unipolar depression. Journal of Personality and Social Psychology, 46,
877-891.

Bleich, A., Gelkopf, M. y Solomon, Z. (2003). Exposure to terrorism, stress-


related mental health symptoms, and doping behaviors among a nationally
representa-tive sample in Israel. Journal of the American Medical Association,
290, 612-620.

Breslau, N., Davis, G.C., Andreski, P. y Peterson, E.L. (1991). Traumatic events
and posttrau-matic stress disorder in an urban population of young adults. Ar-chives
of General Psychiatry, 48, 216-222.

Broadhead, J., Abas, M., Sakutukwa, G.K., Chigwanda, M., Garura, E. (2001).
Social Support and Life Events as Risk Factors for Depression Amongst Women in
an Urban Setting in Zimbabwe. Social Psychiatry Psychiatric Epidemiology, 36,
115-122.

Caballo, V.E. y Anguiano, S.A. (2002). Estrés, estilos de personalidad y


Esther Sitges Maciá 59

contratiempos cotidianos. En L. Reynoso e I. Seligson (Coords.): Psicología y salud


(pp.71-103). México: UNAM/CONACYT.

Campos, M., Iraurgui, J., Páez, D. y Velasco, C. (2004). Afrontamiento


y regulación emocional de hechos estresantes un meta-análisis de 13 estudios.
Boletín de Psicología, 82, 25-44.

Calderón, A., Espinosa, A. & Techi, E. M. (2004). Resiliencia, afrontamiento,


bienestar psicológico y clima socio-emocional después de los atentados del 11 de
marzo. Ansiedad y Estrés, 10(2-3), 265-276.

Cassell, J. (1976). The contribution of the social environment to host resistance.


American Journal of Epidimiology, 104, 107-123.

Cohen, L. H., Cimbolic, K., Armeli, S. R., & Hettler, T. R. (1998). Quantitative
Assessment of Thriving. In Journal of Social Issues, 54 (2), 323-335.

Cohen, S. y McKay, G. (1984). Social support, stress and buffering hipothesis.


A theoretical analysis. In A. Baum, J.E. Singer y S.E. Taylor (Eds.): Hadbook of
Psychology and Health (Vol. 4, pp. 253-267). Hillsdale: Erlbaum.

Coyne, J. C, & Holroyd, K. (1982). Stress, coping, and illness: A transactional


perspective. In T. Millon, C. Green, & R. Meagher (Eds.), Handbook of health care
psychology (pp. 103-128). New York: Plenum Press.

Cutrona, C., y Troutman, B. (1986). Social support, infant temperament, and


parenting self-efficacy: a meditational model of postpartum depression. Child
Development, 57, 1507-1518.

Echeburúa, E. y Corral, P. (1997). Avances en el tratamiento cognitivo con-


ductual del trastorno de estrés postraumático. Ansiedad y Estrés, 3 (2-3), 249-264.

Echeburúa, E.; Corral, P. y Amor, P. (1998). Perfiles diferenciales del trastorno


de estrés postraumático en distintos tipos de víctimas. Análisis y Modificación del
Conducta, 24 (96), 527-555.

Echeburúa, E., Corral, P. y Amor, P.J. (2002). Evaluación del daño psicológico
en las víctimas de delitos violentos, Psicothema, 14 supl., 139-146.

Erichsen, J. (1866). Citado por Goodwin, D.W. (1996). Anxiety. New York:
Basic Books.

Fairbank,J.A.-Hansen,D.J.-Fitterling,J.M.(1991): Pattern of Appraisal and


60 El sufrimiento psicológico de las víctimas

Coping across different Stressor Conditions among former Prisoners of War with
and without Posttraumatic Stress Disorder. Journal of Consulting and Clinical
Psychology, 59, 274-281.

Foa, E.B., Davidson, J.R. y Frances, A. (Eds.) (1999). The Expert Consensus
Guideline Series: Treatment of Posttraumatic Stress Disorder. The Journal of Clinical
Psychiatry, 60, supplement 16.

Fullerton Cs, Ursano, RJ Norwood, AE y Holloway HH (2003) Trauma Terrorism


and disaster. En RJ Ursano, CS Fullerton y AE Norwood (eds) Terrorism and
disaster. Individual and community menal health intervenctions. Cambridge, UK:
Cambridge University Press.

Fredrickson, BL. y Tugade, MM. (2003). What Good are Positive Emotions
in Crises?A Prospective Study of Resilience and Emotions Following the Terrorist
Attacks on the USA on September 11th, 2001. Journal of Personality and Social
Psychology, 84, 365-27.

Galea, S.; Ahern, J; Resnick, H; Kilpatrick, D; bucuvalas, M.; gold, J. y Vlahov,


D. (2002) Psychological sequelae of thwer Septemebr 11 terrorist attacks in New
York City. New England journal of medicine, 346, 982 – 987

Galea, S., Nandin, A. y Vlahov, D. (2005) The epidemiology of post-traumatic


stress disorder after disasters. Epidemiologic Reviews.

García García, M., Torres Pérez, I. y Valdés Díaz, M. (2005). Diez referencias
destacadas acerca de Psicopatología y Terrorismo. Annuary of Clinical and Health
Psychology, 1, 39-51.

Garmezy, N. (1991). Resilience in children’s adaptation to negative life events


and stressed environments. PediatricAnnals, 20, 459-466.

Garrido, A. y Alva ro, J.L. (19 93). Apoyo social y salud mental: Hipótesis de
amortiguación versus hipótesis de los efectos directos. En M . F. Martínez (ed. ).
Psicología Comunitaria (pp. 187-194). Madrid: Eudema .

Gore, S. (1985). Social support and styles of coping. In S. Cohen & L. Syme
(Eds.), Social support and health (pp. 263-278). San Diego, CA: Academic Press.

Gore, S. y Aseltine, R.H. (1995). Protective processes in adolescence: Matching


stressors with social resources. American Journal of CommunityPsychology, 23,
301-327.
Gottlieb, B. H. (1981). Social networks and social support in community mental
Esther Sitges Maciá 61

health. En B. H. Gottlieb (Ed.), Social networks and social support (pp. 11-42).
Londres: Sage.
Henderson, S.; Byrne, D.G.; Duncan-Jones, P.; Scott, R. y Adcock, S. (1980).
Social relationships, adversity and neurosis: A study of associations in a general
population sample. British Journal of Psychiatry, 136, 574-583.

Herrero, J. y Musitu, G. (1998). Apoyo social, estrés y depresión: Un análisis


causal del efecto supresor. Revista de Psicología Social, 13, 195-203.

Hoffman, B. (1990). A mano armada. Historia del terrorismo. Madrid: Espasa


Calpe.

House, J. S. (1981). Work stress and social support. Reading, MA: Addison-
Wesley.

Iruarrizaga, I., Miguel-Tobal, J.J., Cano-Vindel, A., & González, H. (2004).


Consecuencias psicopatológicas tras el atentado terrorista del 11-M en Madrid en
víctimas, familiares y allegados. Ansiedad y Estrés, 10, 195-206.

Joseph, S.; Williams, R. y Yule, W. (1993). Changes in outlook following


disaster: The preliminary development of a measure to asses positive and negative
responses. Journal of Traumatic Stress, 6: 271-279.

Kessler, R.C., Sonnega, A., Bromet, E., Hughes, M., Nelson, C.B. y Breslau, N.
(1999). Epidemiol-ogical risk factors for trauma and PTSD. En R. Yehuda (Ed.), Risk
factors for posttraumatic stress disorder (pp. 23-59). Washing-ton, DC: American
Psychiatric Press.

Labouvie, V. (2003). Diferentation and integration of Emotions. Emotion


researcher: Official Newsletter of International Society for research on emotion,
18 (2) 10 – 11.

Lakey, B. y Heller, K. (1988). Social support from a fr iend, per ceived support,
and social problem solving. American Journal of Community Psychology, 16, 811-
824.

Lazarus, R. S., & Folkman, S. (1984). Stress, appraisal, and coping. New York:
Springer.

Lin, N., Dean, A. y Ensel, W. M. (1986). Social support, life events and
depression. New York: Academic Press.

Lin, N., Woelfel, M. W. y Light, S. C. (1985). The bufering efect of social support
62 El sufrimiento psicológico de las víctimas

subsequent to an important life event. Journal of Health and Social Behaviour, 26,
247-263.

Loscocco, K. y Spitze, G. (1990). Working conditions, social support and the


well-being of female and male factory workers. Journal of Health and Social
Behavior, 31, 313-327.

Lu, L. y Hsieh, Y. (1997). Demografic variables, control, stress, support and


health among the elderly. Journal of Health and Social Behavior, 2, 97-106.

Luthar, S.S. y Cushing, G. (1999). Measurement issues in the empirical study


of resilience: An overview. En M.D. Glantz y J.L. Johnson (Eds.), Resilience
and development. Positive Ufe adaptations (pp. 129-160). Nueva York: Kluwer
Academic/Plenum Press.

Masten, A.S. (1999). Resilience comes of age: Reflections on the past and
outlook for the next generation of research. En M.D. Glantz y J.L. Johnson (Eds.),
Resilience and development. Positive Ufe adaptations (pp. 281-296). Nueva Yoik:
Kluwer Academic/Plenum Press.

Messeri, P.; Silverstein, M. y Litwak, E. (1993). Choosing optimal groups: A


review and reformulation. Journal of Health and Social Behavior, 34, 122-137.

Miguel-Tobal, J.J., Cano-Vindel, A., Iruarrizaga, I., González, H., Galea,


S. (2004). Consecuencias psicológicas de los atentados del 11-M en Madrid.
Planteamiento general de los estudios y resultados en la población general.
Ansiedad y Estrés, 10(2-3), 163-179.

Miguel-Tobal, J.J. y Martínez-Sánchez, F. (2004). La reacción humana ante el


trauma: consecuencias del 11 de marzo de 2004. Ansiedad y Estrés,10 (3), 141-
145.

Miller, AM y Heldring, M. (2004). Mental health and primary care in a time


of terrorism: psychological impact of terrorism attacks. Families Systems & Health,
22, 7-30.

Moghaddam, F. & Marsella, A. (2004). Understanding terrorism. Psychosocial


roots, consequences and interventions. Washington: American Psychological
Association.

Muñoz, M., Vázquez, J.J., Crespo, M., Pérez-Santos, E., Panadero, S., Gui-llén,
A.I., De Vicente, A., Ausín, B. y Santos-Olmo, A.B. (2004). Estu-dio de los efectos
psicológicos a corto plazo de los atentados del 11M en población general de la
Esther Sitges Maciá 63

zona afectada. Papeles del Psicólogo, 87.

North, C. S., Nixon, S. J., & Shariat, S. (1999). Psychiatric disorders among
survivors of the Oklahoma City bombing. Journal of the American Medical
Association, 282 (8), 803-804.

North, C.S. y Pferfferbaum, B. (2002). Research on the mental health effects of


terrorism. Journal of the American Medical Association, 288, 633-636.

O’Leary, V. E., & Ickovics, J. R. (1995). Resilience and thriving in response


to challenge: An opportunity for a paradigm shift in women’s health. Women “s
Health: Research on Gender, Behavior, and Policy, 1,121-142.

Páez Rovira, D., Rimé, B. y Basabe, N. (2003). Un modelo socio-cultural de los


rituales: efectos y procesos psico-sociales de la participación en manifestaciones
después del atentado del 11 de Marzo. Revista de Psicología Social, 20 (3), 369-
385.

Park, C.L. (1998). Stress-related growth and thriving through coping: the roles
of personality and cognitive processes. Journal of Social Issues, 54(2):267-277.

Pearlin, L. I., & Schooler, C. (1978). The structure of coping. Journal of Health
and Social Behavior, 19, 2-21.

Procidano, M. E., & Heller, K. (1983). Measures of perceived social support


from friends and from family: Three validational studies. American Journal of
Community Psychology, 11, 1-24.

Rodríguez-Marín, J., López-Roig, S. y Pastor, M.A. (1990). Estrategias de


afrontamiento de la enfermedad. En S. Barriga, J.M. León, M.F. Martínez y I.F.
Jiménez, (eds.) Psicología de la Salud: Apuntes desde la Psicología Social (pp.
159 – 196). Sevilla: Sedal.

Rodríguez-Marín, J., Sitges, E., Tirado, S., Martín-Aragón, M., Pastor, M.A. y
Navarro, F. (2005). ¿Es posible tener emociones positivas tras un acontecimiento
estresante?. En E. Barberá (Eds.) Motivos, emociones y procesos representacionales:
de la teoría a la práctica, (pp. 215-225). Murcia: Fundación Universidad Empresa
Región de Murcia.

Rojas-Marcos, L. (2002). Más allá del 11 de septiembre. La superación del


trauma. Madrid: Espasa Calpe.

Sandín, F. (2003). El estrés: un análisis basado en el papel de los factores


64 El sufrimiento psicológico de las víctimas

sociales. Revista Internacional de Psicología Clínica y de la Salud, 3, 141-157.

Sarason, I. G., Levine, H. M., Basham, R. B., & Sarason, B. R. (1983). Assessing
social support: The social support questionnaire. Journal of Personality and Social
Psychology, 44, 127-139.

Schaefer, C.; Coyne, J.C. y Lazarus, R. (1981 ). The health-related functions of


social support . Journal of Behavioral Medicine, 4, 381 – 405.

Schlenger, W., Cadell, J., Ebert, L., Jordan, B., Rourke, K., Wilson, D., Thalji,
L., Dennis, J., Fair-bank, J. y Kulka, R. (2002). Psychological reactions to terror-ist
attacks: Findings from the Na-tional Study of Americans’ Reactions to September
11. Journal of the American Medical Asso-ciation, 288, 581-588.

Silver, R. L., & Wortman, C. B. (1980). Coping with undesirable life events. In J.
Garber & M. E. P. Seligman (Eds.), Human helplessness:Theory and applications
(pp. 279-340). New York: Academic Press.

Sitges, E., Tirado S., Quiles M.J., Martín-Aragón M., Navarro F., Jarabo C. y
Rodríguez-Marín J. (2004). Influencia de la ansiedad en el crecimiento personal
en la enfermedad crónica. Comunicación en el V Congreso Internacional de la
SEAS. Benidorm.

Stout, C.E. (2002). The psychology of terrorism: Theoretical understandings


and perspectives. Westport, CT, US: Praeger Publishers/Greenwood Publishing
Group, Inc.

Taylor, S.E. (1983). Adjustement to threating events: A theory of cognitive


adaptation. American Psychologist, 38, 1161-1173.

Tedeschi, R.G., Calhoun, L.G.(2004). Post-traumatic growth: a new perspective


on psychotraumatology. Psychiatric Times, 21(4). 143-162.

Thoits, P.A. (1982). Life stress, social support, and psychological vulnerability:
Epidemiological considerations. Journal of Community Psychology, 10, 341-362.

Tucker, J.B. (2003). Strategies for countering terrorism: Lessons from the Israeli
experience. Journal of Homeland Security [online]. Disponible en: http://www.
homelanddefense.org/journal/Articles/tucker-israel.html

Tyler, T. R. (1984). Assessing the risk of crime victimization: The integration of


Esther Sitges Maciá 65

personal victimization experience and socially transmitted information. Journal of


Social Issues, 40, 27-38.

Verger, P., Dab, W., Lamping, D.L., Loze, J.Y., Deschaseaux, V. (2004). The
psychological impact of terrorism: an epidemiological study of Posttraumatic Stress
Disorder and associated factors in victims of 1995-1996 bombings in France.
American Journal of Psychiatry, 161, 1384-1389.

Vlahov, D., Galea, S., Ahern, J., Resnick, H., Boscarino, J.A., Gold, J.,
Bucuvalas, M. y Kilpa-trick, D. (2004). Consumption of cigarettes, alcohol and
marijuana among New York residents six months after the September 11 terrorist
attacks. The American Journal of Drug and Alcohol Abuse, 30, 1-23.

Warr, M. (1990). Dangerous situations: Social context and fear of victimization.


Social Forces, 68, 891-907.

White, J. R. (2001). Political eschatology. The American Behavioral Scientist,


44, 937-956.
LOS MOVIMIENTOS CIUDADANOS
CONTRA EL TERRORISMO:
IMPRESCINDIBLES EN LA LUCHA
CONTRA EL TERRORISMO
Javier Urquizu

Psicólogo. Miembro de COVITE


Javier Urquizu 69

LOS MOVIMIENTOS CIUDADANOS


CONTRA EL TERRORISMO:
IMPRESCINDIBLES EN LA LUCHA
CONTRA EL TERRORISMO*

Ante todo quiero mostrar mi agradecimiento en nombre de mis compañeros


de Covite a los organizadores (por invitarme-invitarnos a éstas Jornadas) y por
supuesto a todos los asistentes…

Bien, yo he venido aquí a combatir el terrorismo desde mis posibilidades; todo


tipo de terrorismo, por supuesto, pero centrándome en el que mejor conozco, que
es el de ETA y refiriéndome sobre todo al País Vasco, aunque la esencia de lo que
digo es extrapolable a otras situaciones.

Intentaré aportaros algo con respecto a ése objetivo desde mi condición de


víctima del terrorismo (y miembro de Covite), de Psicólogo (con 30 años de
experiencia profesional) y de vasco (que vive y trabaja en el País Vasco y lo
conoce bien). Para ello haremos un poco de Historia general…salpicada con
retazos de historia personal (sólo lo imprescindible)

Mi historia como víctima del terrorismo se remonta a un 13 de Septiembre de


1980, día en el que dos cobardes asesinaron a mi padre (nuestro padre, ya que
somos varios hermanos); él tenía entonces exactamente la edad que yo tengo hoy,
55 años y “en teoría” muchos años y proyectos por delante. Por mi parte, yo tenía
la edad de la mayoría de vosotros (permitidme el tuteo y no veáis en ello una
falta de respeto sino todo lo contrario: Un intento de cercanía y complicidad en el
objetivo común mencionado), yo tenía 25 años, comenzaba mi vida profesional y
acababa de fundar mi propia familia con mi mujer y un hijo recién nacido.

Ese día nefasto, dos cobardes terroristas entraron en la Farmacia de mi padre


con la pretensión de hacerse un análisis de sangre; cuando mi padre se inclinó
sobre el microscopio para analizar la muestra que le llevaban recibió un tiro en

* Texto de la ponencia dictada el 3 de noviembre de 2009, en las Jornadas «El reconocimiento de las
víctimas del terrorismo a través de la Legislación y la Jurisprudencia».
70 Los movimientos ciudadanos contra el terrorismo...

la nuca y… la sangre que llenó la habitación fue la suya propia, murió en el acto.

Su padre, mi abuelo, estaba en la habitación contigua de la Farmacia cuando


ocurrió; no duró mucho después de aquello. Su madre, mi abuela, tampoco vivió
mucho más.

En cuanto a mi madre, que adoraba a mi padre, permaneció valientemente en


su puesto cumpliendo con sus obligaciones hasta el último momento y aunque le
sobrevivió 4 años, realmente eso fue sólo “una prórroga”, ya que la misma bala
que asesinó a mi padre comenzó a matarla también a ella desde ese mismo día…

Permitidme que os lea unas palabras suyas que encontramos entre sus papeles
cuando falleció y que quiero que sirvan de homenaje a ella y a todas las viudas
víctimas del terrorismo a las que tantas y tantas veces se les negó la voz y un
consuelo que no hubiese sido tan difícil de dar, sobre todo desde las Instituciones
públicas (si hubiese habido voluntad de ello).

“Cedo la palabra”, pues, a mi madre y os leo sus reflexiones:

José Mari era una de esas piezas de artesanía que se fabrican por casualidad
y ya nunca podrá repetirse… porque el molde ha sido destruido.

Le gustaba la vida: Esa luz, ese cielo, esas nubes… ¡y sus montañas, a las que
tanto amaba!

Ignoro lo que habrá sido de mí en su recuerdo: Sólo sé que él sigue en el


mío con el cariño de siempre, porque como era infinito, más es imposible… Me
gustaría volverle a ver… ¡tengo que decirle tantas cosas! A veces pienso que
mis temores no tienen fundamento porque su vida y la mía, pese a la lejanía,
están unidas para siempre… Pensar que el tiempo no existe es la mejor manera
de vencerlo… Ser esperado, en el fondo, pienso yo, vivir es sentirse esperado y
esperar… saberse única para alguien que también consideramos único…

Miro su fotografía y me gustaría oírle decir: “He venido para quedarme


contigo… y saborear como antes cada segundo, cada minuto, cada hora, cada
día…”

¡Si supierais hasta que punto le hecho de menos! ¿Quién puede imaginar el
sufrimiento que supone querer oír esto y escuchar el silencio por respuesta?...
Lo que sí siento en mi interior es su voz diciéndome: “¡¡ Adelante Merche, no
desfallezcas!!”

La gente no muere cuando el corazón deja de latir… La gente muere cuando


los latidos no tienen sentido…
Javier Urquizu 71

He pasado días maravillosos a su lado, días sin prisas en los que era imposible
imaginar que iba a suceder algo tan tremendo. Con mis veinte, treinta, cuarenta
años, feliz con sólo estar a su lado…. Lo esencial era sólo eso: Dejar pasar los
días entre soles y lluvias sabiendo que él estaba allí y que nada ni nadie podría
interponerse entre nosotros.

Te quiero, José Mari, con ese amor tranquilo que proporcionan 28 años
de convivencia, cinco hijos, problemas comunes superados… Te quiero por tu
inteligencia, por tus delicadezas, porque has sido capaz de sacrificar tu vida…
porque nadie, absolutamente nadie es capaz de apartarte de lo que consideras
tu deber.

Pudiste haber salvado tu vida entregando un dinero que te pedían a cambio de


ella. Tu conciencia no te permitió ni considerarlo siquiera. Sabías que ése dinero
que hubiera podido salvar tu vida iría destinado a comprar armas que segarían
otras vidas. Aunque destrozada, te quiero aún más si cabe por tu valentía.

Rezo, convencida de que desde otro lugar me escuchas y me sigues amando…


y ése es, precisamente, mi único consuelo.

A fecha de hoy, el crimen de mi padre sigue impune…

Sólo añadir que era un hombre profundamente bueno, honrado, valiente,


generoso, justo, coherente y respetuoso, como pueden dar (y dan) fe de ello todos
quienes le conocieron y trataron.

Era muy conocido y querido en el pueblo, lo que nos reconforta, ya que al fin
y al cabo el máximo al que todos podemos aspirar es a dejar a nuestro paso un
recuerdo lo más agradable posible en quienes nos hayan conocido y tratado. Por
nuestra parte estamos orgullosos de nuestros padres e intentamos permanecer
fieles a los valores Éticos y humanos que nos inculcaron…

Para ilustrar la soledad abrumadora de las víctimas del terrorismo en aquellos


años (1970-80) y aclarando que me considero un privilegiado, ya que entonces
era casi inimaginable una manifestación de protesta… y mi padre (como ya he
dicho, era muy conocido y muy querido en el pueblo), la tuvo, aunque no fuese lo
masiva que era de desear… para ilustrar ésta soledad, digo, permitidme que os
dé solamente 3 detalles…

1. Quien era Lehendakari en 1980 tuvo la desfachatez infinita de ni


siquiera acudir al funeral (que ése sí, fue masivo) ni enviar un telegrama
de condolencia ni delegar en nadie que lo representase a ningún nivel;
cuando por escrito le expresamos la opinión que nos merecía su absoluta
ausencia no se dignó ni contestar…Su conducta se comenta por sí misma y
72 Los movimientos ciudadanos contra el terrorismo...

le retrata Ética, política y humanamente

2. El At. Bilbao no se dignó guardar un minuto de silencio al domingo


siguiente: En un acto de ingenuidad que hoy no repetiríamos (éramos muy
jóvenes y aún estábamos en estado de “shock”) uno de mis hermanos y yo
se lo solicitamos a la Junta Directiva. Nos lo negaron. Diré sólo dos cosas:

· Una, que el At Bilbao era en mi casa, desde niños, como en


la de la inmensa mayoría de los vizcaínos, casi una “religión”
(por la afición compartida hacia sus colores) y ése día, desde
luego, para mí dejó de serlo, trayéndome sin cuidado a partir
de entonces, que baje a segunda… o que desaparezca; para
mí, definitivamente, desde ése día murió en mi corazón.

· La segunda cosa es una simple anécdota que ilustra la


pasión por el equipo comentada en el párrafo anterior: el tío
de mi padre (tío-abuelo mío) era la persona que más títulos
(de Liga y Copa) consiguió en la historia del At. Bilbao como
jugador internacional que fue (años 30) y posteriormente
entrenador (años 50); aún a fecha de hoy tiene el récord de
permanencia en el cargo como entrenador (8 años seguidos).
Se llamaba Juanito Urquizu y era un hombre bueno, al que de
niño tuve la fortuna de conocer.

El Alcalde de Durango de la época se negó igualmente a poner una calle


con su nombre, encargar un simple monolito o tener algún tipo de homenaje
con respecto a su memoria.

3. Nada de nada en lo que a apoyo o presencia de Instituciones se


refiere. Familia, amigos… y nada más

Mi caso no fue una excepción, era la norma en aquellos años; es más, ya he


aclarado antes que me considero un privilegiado porque aún así tuvimos más que
otros en lo que a reconocimiento social se refiere. Por ello cuando ciertas voces
proclaman hoy en día que “siempre han estado con las víctimas del terrorismo” es
un derecho y un deber ciudadano hacer que la verdad prevalezca de cara a la
Historia y denunciar su infinita hipocresía

El desamparo de las Instituciones vascas y tristemente también del Gobierno


Central fue lamentable y escandaloso en mi caso y en el de tantísimos otros…

Quiero dejar bien clara (y quienes me conocen lo saben bien) una diferencia:
que pese a “ser” Víctima no “voy de” víctima; eso es incompatible con mi
personalidad y mi modo de entender la vida y lo dejo para quienes son maestros
consumados en el tema: Precisamente los que han gobernado en el País Vasco los
Javier Urquizu 73

últimos 30 años…

¡¡ Curiosa paradoja: Gobernar e ir sistemáticamente de víctima!! Pero a la vista


está que ese “deporte” les sale electoralmente rentable; la “culpa” de todo la
tienen siempre “los de fuera”, es decir: los “malvados españoles”… ¡¡Qué facilón
y qué burdo… pero también, insisto, qué rentable electoralmente hablando!!

Bien, en medio del citado desamparo absoluto, van naciendo, por pura
necesidad, primero la Asociación de Víctimas del Terrorismo (1981) de la mano
admirable de Ana María Vidal y otros pioneros…

Más tarde van surgiendo, a mediados de los 80, diversos colectivos: Denon
Artean, Gesto por la paz… grupos cívicos pacifistas que van dando respuestas
tímidas (desde la “semi”-clandestinidad, el miedo, la desorientación…), silenciosas…
pero respuestas al fin y al cabo.

Poco a poco siguen surgiendo grupos y movimientos (Iniciativa Ciudadana,


Foro Ermua, Basta Ya…) así como diversas Fundaciones (Gregorio Ordóñez,
Miguel Ángel Blanco, Fernando Buesa, F. para la Libertad, Manuel Broseta…) y
desde luego nuestro Colectivo (Covite).

Queremos mostrar nuestro agradecimiento a todos ellos, ya que todos en su


momento han aportado (o siguen aportando) su particular y necesario grano de
arena en la común labor de derrotar al terrorismo.

Sigue pasando el tiempo… y la estrategia terrorista de “socializar el sufrimiento”


(y así lo dicen con absoluta desvergüenza en sus “análisis” y “ponencias”) da como
resultado un creciente mar de sangre en el que todo el que se les oponga pasa a
ser un potencial objetivo para ellos: Fuerzas de Seguridad (por supuesto), pero
también periodistas, abogados, jueces, políticos (siempre Constitucionalistas, dato
nada irrelevante y por tanto a tener muy en cuenta), empresarios, y… cualquiera
que de alguna manera les estorbe por no coincidir con ellos (sea taxista, fontanero
o albañil, es irrelevante la profesión… y la edad: niños, ancianos…).

Como es natural, eso provoca una creciente unidad de la población contra


los terroristas, detalle que escapaba a su “lúcido” y “sobrado” análisis, ya que
no contaban con ello; no olvidemos que la estrategia terrorista, por su propia
esencia, es “matar (o secuestrar o amenazar) a muchos para aterrorizar a miles…
o a millones y conseguir así lo que desean”. En ese sentido, afortunadamente y
nunca mejor dicho, les sale “el tiro por la culata”. Esta creciente unidad, dolorosa
y trabajosamente conseguida a lo largo de los años es imprescindible para
derrotarles y por lo tanto debe ser valorada como un tesoro que no debemos
perder bajo ningún concepto.

Sigue pasando el tiempo y como resultado de su citada estrategia siguen


74 Los movimientos ciudadanos contra el terrorismo...

apareciendo casos cada vez más mediáticos por el impacto brutal que despiertan
y que la Prensa refleja en toda su crudeza; están en la mente de todos casos como
el de Gregorio Ordóñez (un hombre valiente y carismático, de los primeros en
alzarse sin complejos contra ETA), Irene Villa, Miguel Ángel Blanco, Ortega Lara,
Hipercor…

Del impacto de éstos casos y de la lucha continuada de los movimientos


ciudadanos (y entre ellos las víctimas en lugar destacado) se da una creciente
y progresiva toma de conciencia de que el terrorismo es un PROBLEMA DE
TODOS… y así se va dando una respuesta social creciente: Las manifestaciones y
movilizaciones son cada vez más multitudinarias, las víctimas dejan poco a poco
de ser “invisibles”, aparecen campañas como por ejemplo la del lazo azul (contra
los secuestros y la falta de libertad) …

Así vamos ganando un terreno precioso (que hace apenas un par de años se
tambaleó inútil y peligrosamente a causa de conductas y decisiones adoptadas
desde el Gobierno Central) que bajo ningún concepto, como decía, debemos
perder…

El objetivo de la DERROTA DEL TERRORISMO (Policial, social, legal, educativa…)


es algo imprescindible y que no deriva de una reclamación caprichosa de las
víctimas. Como hemos explicado tantas veces, la propia naturaleza de los hechos
marca que en ésta lucha habrá necesariamente (lo queramos o no) vencedores
y vencidos; es imposible el “empate” como algunos pretenden ingenua (o
interesadamente) y así nos lo ha enseñado la Historia en repetidas ocasiones.

Representamos valores muy diferentes (incompatibles, de hecho):

Por un lado tenemos estructuras mentales que funcionan bajo el lema


“impondremos lo que queremos, os guste o no, a cualquier precio; nada nos
detendrá”… En definitiva: El terror y la imposición como arma, asesinando
a cualquier opositor y por supuesto a cualquier disidente de sus propias filas.
¿Quiénes caben en éste tipo de Sociedad?; evidentemente ellos… y quienes se les
sometan; nadie más.

Por otro, el respeto a una serie de valores como el de la vida humana (para
empezar), la integridad, la libertad, el raciocinio…En definitiva, por resumirlo:
El respeto al ser humano y la capacidad de resolver los problemas mediante la
razón.

Al igual que en el baloncesto, si se me permite el símil, no cabe el empate;


habrá necesariamente vencedores y vencidos; la única cuestión es quién estará en
cada lado al final del proceso…

En ésta lucha denunciamos a los que sacan rentabilidad electoral (por la


Javier Urquizu 75

evidente y sistemática “limpieza sesgada” del censo electoral vasco) de la


existencia de ETA.

Hablamos de nuevo, evidentemente, de quienes han gobernado en el País Vasco


durante los últimos 30 años y contemporizado con el terrorismo sistemáticamente;
su condena no va más allá de lo formal, de la “estética”.

¿Alguien ha visto oído o leído alguna declaración (seguida de la conducta


coherente al efecto) del nacionalismo vasco buscando la DERROTA de ETA?
¿Verdad que no? ¡¡Les horroriza la palabra “derrota” en lo que a ETA se refiere!!
¿Por qué será?

Para ilustrar que no parto de ningún prejuicio antinacionalista hereditario diré


que mi abuelo materno estuvo condenado a muerte por el mero hecho de ser
nacionalista y candidato a unas elecciones locales en tiempos de la República; a
punto de ser fusilado en unas horas… tuvo la suerte de que pasase ante su celda
un personaje del nuevo régimen y dijese: “A éste no, que es una bella persona”.
Eso le libró del fusilamiento inminente… pero no de la cárcel durante varios años.

Jamás oímos a mi abuelo palabras de odio, rencor o revancha; todo lo contrario:


“La guerra es algo horrible; olvidar, perdonar”.

Pues bien, quiero manifestar mi absoluta convicción de que si mi abuelo


resucitase y viese lo que los nacionalistas han hecho en los últimos 30 años… se
volvería a morir de asco y de vergüenza

No es ningún secreto que en Covite hemos sido (y somos) híper-críticos con


el Nacionalismo vasco… ¿por ideas?... ¡¡NO!! Y queremos subrayar esto muy
especialmente: No es por ideas, es POR COMPORTAMIENTOS.

Las ideas se comparten o no y ya está; no tendría mayor importancia. Es por


comportamientos. ¿Cuáles?

Entrego al respecto como documento adjunto una serie de conductas tipificadas


como “lista de agravios” muy significativas a modo de muestrario de una lista que
(si nos pusiésemos exhaustivos) sería interminable… Pero para ilustrarlo ahora
brevemente recurriré a una “fábula”…

EUSKOFÁBULA “GALÁCTIKA”… (Que ilustra algunos komportamientos


hipókritas)
 
... “Hace muuuucho muuuucho tiempo... en una Galaxia muy- muy lejana...
había un pequeño y curioso Euskoasteroide; era bonito, próspero, coqueto,
76 Los movimientos ciudadanos contra el terrorismo...

verde, muy verde...


 
Desgraciadamente, un euskoprofeta profundamente perturbado, comenzó a
sembrar en un momento dado, palabras de odio y confusión que por desgracia
¡ay! calaron en buena parte de sus euskohabitantes...

Colocó el “Gran Planeta” (en realidad, como ya hemos dicho, un mero


asteroide) en el centro de la Galaxia, falseando y alterando todos los mapas
y la Historia conocida… Vinieron gobernantes que aceptaron sus palabras, le
dedicaron Kalles, Premios, hicieron Fundaciones en su memoria… y edukaron a
toda una generación en el odio y la ignorancia.
 
Llegó el triste día en el que una parte de los habitantes del Euskoasteroide
comenzaron a auto-otorgarse, en aras de su euskoderecho a la libertad, el
euskoderecho a conducir sus euskonaves como les diese la gana, incluso drogados,
borrachos y sin respetar las más elementales euskonormas de tráfico y convivencia
civilizada...
 
Naturalmente comenzó a haber muertos, heridos y damnificados de diversa
consideración... tantos, que el pequeño Euskoasteroide, otrora verde y bello,
comenzó a volverse cada vez más rojo, al irse tiñendo progresivamente de sangre
según se sucedían los atropellos, cada vez más frecuentes y atroces …

En un principio, buena parte de los habitantes reaccionaban, aunque cueste


creerlo, con cierta incomodidad hacia los atropellados, llegando incluso a
culparles de su desgracia: “Si es que no miran al cruzar la calle… si es que van
por donde no deben…Algo habrán hecho mal para que les atropellen así…”

Según pasaba el tiempo… los atropellos (cada vez más frecuentes, cada vez más
crueles) fueron tornándose también cada vez más indiscriminados (“podía pasarle
a cualquiera”… al menos a cualquiera que no comulgase con el “euskoderecho a
circular libremente” sin trabas ni límites de ningún tipo…) con lo que un número
creciente de habitantes, que antes permanecían ajenos a la realidad, “sin meterse
en líos”… comenzaron a indignarse y protestar por los atropellos…

No obstante, por una serie de tristes razones, los que llevaban muuuuchos
euskogaláctikos años gobernando el Euskoasteroide desarrollaron de facto y más
allá de sus palabras de condena genérica, una lamentable “tibieza” hacia los
euskodelincuentes a los que trataban con una curiosa “comprensión” haciendo
que primara su condición de euskohabitantes del Euskoasteroide sobre la de
euskodelincuentes, meros sembradores del dolor y del caos…y así, a la hora
de tomar medidas ante sus atropellos, los trataban como “euskociudadanos
equivocados”, no como euskocriminales peligrosísimos para todos…

En esa triste realidad, se podían ver cosas como ésta:


Javier Urquizu 77

 
Un euskodía cualquiera, un euskociudadano ve a un recién atropellado, se le
acerca y le dice, mientras le ve gravemente malherido en el suelo:
 
 “¡¡ Qué barbaridad!! Lo he visto todo... Yo desde luego, estoy en contra
de éstos atropellos.¡¡Con lo bien que vivimos aquí. !! Tiene Vd. toda mi
euskosolidaridad... y ahora perdone que le deje, me voy a ver la inauguración
de una exposición acerca de las inigualables euskosetas autóktonas de nuestro
precioso Euskoasteroide; no quiero perdérmelo, la cosa promete ¿Lo comprende,
verdad?”
 
Tras decir esto se aleja... y hay que decir que se trataba nada menos que de un
miembro de la casta gobernante en el Euskoasteroide desde hace muuuchos años;
concretamente era nada menos que el Excmo. Euskoministro de la Euskoconvivencia
Zivilizada y Director de los Servicios Euskosanitarios y Asistenciales Diversos, que
QUIZÁS, sólo quizás... podría hacer algo más por él (tal vez dar alguna orden
acorde con su rango, llamar a una euskoambulancia, colocarlo en una posición
que le permitiese resistir un poco mientras llegaba una ayuda...)
 
A los pocos segundos se le acerca otro ilustre euskociudadano y le dice
igualmente:
“¡¡ Qué cosas pasan, es increíble!!... yo desde luego no tengo nada que ver
con ello, claro, estoy totalmente en contra de estos euskoconductores vandálicos...
tiene Vd. todo mi apoyo y consideración...y ahora perdone que le deje, me voy a
un concierto de nuestra maravillosa euskoorquesta (¡¡sin duda la mejor de todas
las Galaxias conocidas !!) que, compréndalo, no quiero perderme... Que tenga
Vd. un buen día!!”
 
Quien así hablaba era otro miembro de la casta gobernante hace décadas:
Se trataba ésta vez del Excmo. Jefe de tráfico responsable de regular la
euskocirculación de las euskonaves del Euskoasteroide, que QUIZÁS... sólo
quizás... podría hacer algo más por el euskoatropellado (tal vez perseguir al
atropellador o dar la orden oportuna al efecto, por ejemplo. Al fin y al cabo el
euskoasteroide era tan pequeño que prácticamente en él se conocían todos...)
 
El caso es que se va y alcanza al Euskoministro, que pocos metros por delante
de él se había encontrado con el Supremo Jefe Espiritual de los Servicios
Pastorales y Religiosos del Euskoasteroide, con el que departía amistosa y
desenfadadamente…
 
Cuando el euskoherido les increpa. “¡¡ Pero hombre, hagan algo, caramba,
no me dejen así ¿no les da vergüenza !!”... todos ellos se vuelven un instante y el
citado Supremo Pastor y Jefe Espiritual, con gesto compungido y doliente, toma
la palabra para replicarle: 
78 Los movimientos ciudadanos contra el terrorismo...

“Tsk, tsk... ya comprendemos que esté Vd. resentido por la desgracia que le ha
tocado vivir”... Tras decir esto, siguen caminando y mientras se alejan comentan
entre ellos: “Hay que ver, qué cosas tenemos que oír y aguantar en nuestro duro
trabajo”
 
Al oír esta Historia no podemos por menos de sentir lástima por los habitantes
del pequeño, muy pequeño, Euskoasteroide y sentirnos por otro lado afortunados
ante el reconfortante pensamiento de que por suerte, éstas (y otras) cosas
ocurrieron hace muuucho tiempo en una Galaxia muy- muy lejana... y todo
parecido con la realidad de lo que sucede en nuestro entorno de planetas
conocidos es inexistente.
Aquí nunca pasarían éste tipo de cosas... no sería posible... (¿Verdad?)

(Dedicada a la memoria de J.V. Olza)

Hasta aquí la fábula; volviendo al hilo de nuestro discurso, a la cabeza de los


comportamientos inmorales de quienes han gobernado en el País Vasco, debe
figurar sin duda el haber tomado medidas de Gobierno que han posibilitado
la educación de toda una generación de jóvenes en el odio, la ignorancia y la
inexactitud histórica (a veces burda, a veces más sutil y por ello más peligrosa),
falseando la historia constantemente para victimizar siempre al pueblo vasco,
supuestamente oprimido una y otra vez por los “malvados españoles”.

Un reciente informe del Ararteko (el Defensor del Pueblo vasco) muestra cómo
el grado de implantación de los valores democráticos en la juventud vasca es… muy
preocupante (hay un significativo % que “comprende” o justifica el terrorismo).

Cuando llevamos más de 30 años con sucesivos Gobiernos Nacionalistas que


han dispuesto de absolutamente todas las competencias en Educación y un poder
total (haciendo por cierto un uso sectario y descarado del mismo) en cuanto a
medios de comunicación se refiere (TV, radio, etc.)… esto… significa algo.

Hay que añadir que el Ararteko no es sospechoso de ninguna fobia


antinacionalista, puesto que su acceso al cargo estuvo apoyado (como no podía
ser de otra manera) por los nacionalistas.

La realidad es muy tozuda y cuando hay alguien honesto y con coraje dispuesto
a mostrarla… resplandece.

¿Ha cambiado últimamente el comportamiento del nacionalismo vasco hacia


las víctimas del terrorismo? ¿Podemos creernos ciertas “declaraciones amables”
de algunos de sus representantes?
Javier Urquizu 79

Puede ser muy ilustrativo al respecto recordar lo que en ésta misma ciudad dije
en Febrero de 2005 en el marco del III Congreso Internacional de Víctimas del
Terrorismo (de grato recuerdo, por cierto, para todos nosotros por la magnífica
acogida que se nos dispensó). Finalizaba entonces mi intervención con las
siguientes palabras a modo de anexo:

“El hecho de que 10, 20, 30 años después de tantos asesinatos… no haya una
calle (o plaza, o monolito… o plaza con monolito) en casi ningún Ayuntamiento
del País Vasco que recuerde a todas las víctimas del terrorismo en general (y si
acaso con una pequeña placa particular en cada pueblo a los caídos en él…
¡dónde nacieran es irrelevante!) puede deberse a dos causas:

a. Los Ayuntamientos en cuestión (gobernados por nacionalistas en


su inmensa mayoría) llevan tantos años con profundas, sesudas y continuas
reflexiones para esmerarse al máximo en un proyecto de Monumento tan
magnífico y brillante en su concepción y diseño… para encontrar un lugar
apropiado en el que ubicarlo, poniendo tanto cariño y tanta pasión en el
tema que hasta el momento ninguno de los borradores y proyectos que
se barajan dan la talla o el nivel exigidos. Así, al no estar satisfechos,
siguen buscando nuevos proyectos que estén a la altura del respeto y la
consideración que el tema les merece. Otro tanto podría decirse de los
Gobiernos Vascos que tantos años después de cometidos tantos crímenes
aún no han encontrado las palabras adecuadas para expresar en un
telegrama de condolencia su más sincero, profundo y sentido pésame.

b. Una miserable cobardía moral, Ética, política y humana


absolutamente lamentable y vergonzosa.

Cada cual puede elegir la opción que considere que más se ajusta a la realidad.”

Bien, parafraseando la conocida frase, esto es lo que “decíamos ayer”

¿Y hoy, 2009, cómo está la situación al respecto?

Pues bien, desde entonces parece que a alguien se le ocurrió que, en efecto, no
podían seguir así las cosas y de repente comenzaron a surgir como champiñones
“homenajes” desde las Instituciones Vascas a las víctimas del terrorismo … pero
claro, ocurre… lo que ocurre cuando las cosas se hacen apresuradamente para
lavar malas conciencias en vez de hacerlas de corazón: Que se nota… y que lo
que supuestamente es un homenaje al final se convierte, la gran mayoría de las
veces, en una burla ofensiva: ¿Os homenajeo hoy… y mañana tomo medidas de
Gobierno ofensivas e insultantes hacia vosotros? ¿En qué cabeza cabe esto?...

Es así en lo social… y en lo personal: Me ha tocado vivir la kafkiana y perversa


situación de que casi 30 años después del asesinato de mi padre… el Ayuntamiento
80 Los movimientos ciudadanos contra el terrorismo...

de Durango (el mismo que en su día se negó a cualquier reconocimiento, como


antes he comentado) se pusiera en contacto conmigo (¡más vale tarde que nunca!)
para la realización de un homenaje a mi padre y al resto de asesinados en el
pueblo.

Pese a que en la reunión previa con el Alcalde (nacionalista, claro) dejé claras
las condiciones para apoyar el acto (que tendría lugar meses después) y el propio
Alcalde me aseguró tomar buena nota de las mismas… llegado el momento no se
me notificó ni siquiera por educación que no se accedían a mis demandas. ¿Qué
demandas?

Una de ellas era el poder hacer uso de la palabra (tanto yo como el resto
de las víctimas que lo deseasen) en lo que se suponía que era un homenaje a mi
padre y al resto de asesinados en el pueblo (¿elemental, no?).

La otra era que en la inscripción deberían figurar los nombres de los asesinados
por ETA. Pues tampoco se llevó a cabo… ni se me notificó (ni a mí ni al resto
de los implicados, que desde luego estaban totalmente de acuerdo con ambas
peticiones). Obviamente el supuesto “homenaje” al final no es sino un acto hipócrita
y chapucero con el que se pretende lavar apresuradamente malas conciencias y
pasar página rápidamente. Lo he contado con todo detalle en otro lugar*.

Sirva como muestra un botón para ilustrar el supuesto “cambio” en profundidad


del nacionalismo vasco hacia las víctimas del terrorismo…

Pero dejemos a los, de hecho, siempre “comprensivos” y llenos de “matices”


ante el chantaje y asesinato terrorista…y centrémonos de nuevo directamente en
los que asesinan.

La esencia del terrorismo, como decíamos antes, es matar a unos para


amedrentar y someter a miles (o millones).

El núcleo de su dinámica “intelectual” es: “impondremos lo que queremos


a cualquier precio…os guste o no; nada nos detendrá”.

*
“¿Homenaje?…a las VT en Durango” (publicado en las págs. de “Basta
ya”, “Fundación para la libertad” y otras….)

Por lo tanto su derrota es un problema no sólo de Ética… sino de


pura supervivencia (física, moral y social).

Sin duda todos queremos vivir, pero… ¿cómo?… ¿sometidos o libres? Y sometidos
(vamos a decirlo con claridad) a unos “adefesios intelectuales y morales”; porque
eso es lo que son (y no “gudaris equivocados”, como tienden a ser tratados una y
Javier Urquizu 81

otra vez por el Nacionalismo Vasco).

Es un derecho y un deber la denuncia permanente de la definición totalitaria y


aberrante de sus actos y sus fines, tanto teóricos como prácticos.

Los Movimientos Cívicos de resistencia al terrorismo (y entre ellos desde luego


Covite, a quien hoy represento y me honro en pertenecer) defienden (defendemos)
derechos y obligaciones superiores a las preferencias políticas de cada cual;
derechos como el de la vida, la libertad, la integridad física…

Quiero dejar muy claro que en Covite (y las víctimas del terrorismo en general,
la inmensa mayoría de las cuales, hay que recordarlo, no pertenecen a ningún
partido político) no hacemos política partidista… pero sí de valores, valores como
los arriba citados y que se pueden resumir en la palabra RESPETO; respeto al
derecho a la vida, la libertad y la integridad de las personas…

En el colmo de la desvergüenza y por increíble que parezca, desde las filas


nacionalistas se nos ha intentado negar (y ahí están las hemerotecas que lo
demuestran con toda claridad) capacidad para opinar públicamente en temas
de convivencia y organización social…. porque como, según ellos, “estamos
traumatizados por nuestra experiencia… no podemos ser objetivos en nuestros
juicios y opiniones”.

Semejante “argumento” no puede ser calificado sino de absoluta sandez


(perversa e interesada) que no se sostiene. Siguiendo esa misma línea de
razonamiento, los nacionalistas no deberían opinar de nada, ya que se presentan
en su discurso una y otra vez como víctimas sufrientes y dolientes de la cruel y
malvada opresión de los españoles; por lo tanto su propio “argumento” se vuelve
contra ellos: sus traumas deberían empujarlos a la vida contemplativa en vez de
al discurso público y sólo merecerían la compasión de todos…pero no deberían
opinar, según sus propios “argumentos”.

Nosotros no les negamos su derecho a opinar, evidentemente; pero tampoco ellos


pueden negarnos nuestro derecho a denunciar sus prácticas perversas e injustas.
No pueden… en Justicia, porque de hecho lo han intentado; así por ejemplo, un
conocido Senador de singular peinado declaró a la prensa textualmente: “hay
que desactivar a las Víctimas”.

Las víctimas del terrorismo no vamos “detrás” de nadie sino “delante”


siguiendo nuestro propio camino, y estamos muy agradecidos a quienes de verdad
se acercan a nosotros y asumen como propias las reivindicaciones de Verdad,
Memoria, Justicia (realmente son “de utilidad general” y por tanto son de todos
y para todos). No estamos manipulados por nadie (otra frecuente e interesada
difamación que se nos arroja periódicamente a la cara cual epidemia de gripe…
pero que no se sostiene a la luz de los hechos, que siguen siendo muy claros pese
82 Los movimientos ciudadanos contra el terrorismo...

al interés de algunos en tergiversarlos).

Desde Covite, siguiendo nuestro camino (libre e independiente) hacemos una


denuncia permanente de los agravios que todavía en el País Vasco seguimos
padeciendo prácticamente a diario (os entrego la mencionada lista resumen de los
últimos años, dejando claro que no es ni mucho menos exhaustiva)… Por supuesto
atendemos a las necesidades de todo tipo (materiales, legales, morales…) de las
Víctimas, asistiéndoles solidariamente en la medida de nuestras posibilidades….
Igualmente entre nuestras principales actividades están la celebración de Actos
y Jornadas con destacados ponentes en las que proponemos alternativas de
comportamiento para una convivencia social justa basada en valores de respeto
al ser humano y anualmente concedemos un Premio Internacional a quienes a
nuestro modesto juicio se han significado en la lucha contra el terrorismo.

Los Constitucionalistas, por naturaleza, defienden (defendemos) el interés


general, un pacto entre ciudadanos diferentes; nos interesa LO QUE UNE Y
COHESIONA respetando la diversidad; digamos que así como el aceite de la
ensalada facilita la digestión, los valores que acabo de mencionar facilitan la
convivencia y el “buen rollo” social.

Los Nacionalistas en el País Vasco (hay un reciente artículo de Santiago


González, lúcido, documentado, ameno y preciso como siempre, que lo ilustra y
me permito recomendároslo) consideran el Estatuto como un pacto de “vascos” (es
decir, nacionalistas; para ellos ésta equivalencia es una obviedad inmutable) con
el Estado. Permanecen anclados en una HIPEREXALTACION DE LAS DIFERENCIAS
más allá de todo lo razonable que lleva necesariamente (los ejemplos históricos
son innumerables) al conflicto, al victimismo, al “mal rollo” en definitiva… y en
última instancia a la guerra (no está tan lejos en el tiempo ni en el espacio el
ejemplo de los Balcanes como para olvidarlo).

Realizan una perversa y tozuda ecuación: Vasco = Nacionalista = Querer a tu


tierra.

Recordemos sólo otra perla que no hace mucho saltó a la Prensa por parte de
otro Senador Vasco (que por cierto vive como vive, disfrutando de una serie de
privilegios, gracias a “los malvados españoles”, hacia los que podría mostrar un
mínimo agradecimiento): “El que no es nacionalista y no quiere lo suyo no merece
vivir”…

¿Frase sacada de contexto?... ¿Malentendido? … ¿Tergiversación de los


periodistas, que “ya se sabe cómo son”?... ¿O simplemente… “le traicionó el
inconsciente”, Senador?

La ecuación no se sostiene a poco que la analicemos. ¡¡ Es tan burda!!


¿Realmente es imprescindible ser nacionalista para querer a tu tierra? ¿Sí? ¿De
Javier Urquizu 83

verdad?... ¡¡Que nos lo expliquen por favor con argumentos (no con consignas
borreguiles)!!

Modestamente, me considero un ejemplo vivo (de momento) de lo contrario;


conozco mi tierra palmo a palmo, he subido a todas y cada una de sus montañas,
he recorrido sus carreteras en coche y en bici, por mi trabajo ayudo (o al menos
lo intento) a la gente con sus problemas más profundos para que vivan mejor… Si
eso no es querer a tu tierra…

Lo que subyace a nivel Psicológico tras ideologías como la que estamos


criticando es un sentimiento que puesto en palabras y sin adornos sería: “Soy,
somos, diferentes (¡¡y por lo tanto mejores, va implícito!!)… NO POR LO QUE
APORTEMOS A LA SOCIEDAD con nuestro trabajo y comportamiento diario…
SINO POR EL MERO HECHO DE pertenecer a un pueblo o una raza (algo que
nos viene dado ¡¡ vaya mérito!!)”

Así una serie de miedos, complejos, miserias e insatisfacciones varias, quedan


automáticamente aniquiladas por el “gran hecho diferencial objetivo” que
proporciona “per se” el pertenecer a una categoría (supuestamente) superior y es
por tanto algo generador de satisfacción, tranquilidad y bienestar; en definitiva,
algo que hace que algunos soporten mirarse al espejo…y que de otro modo no lo
lograrían. No está mal la táctica…

Eso sí, hay “daños colaterales”: Si el bienestar está supeditado a “sentirse por
encima de otros”, es evidente que hay que ensalzar constante y machaconamente
las “sacrosantas diferencias” y tener a alguien “por debajo”, amén de buscar
siempre un “chivo expiatorio” de todos los males que hacen que la realidad no
sea tan idílica como a ellos (nacionalistas) les gustaría.

Así el paro, la delincuencia… y hasta la pérdida de partidos de Liga o las


tormentas de verano que arruinan las cosechas ¿por qué no? son culpa de los
malvados españoles, al igual que en la Alemania de Hitler lo eran de los judíos.
¡Esto, por más que se intente adornar o disimular, es lo que hay debajo de
semejante funcionamiento!

Naturalmente es algo muy tentador para cualquier forma de mediocridad, de


ahí la extensión del problema “aquí y allá”… Pero bueno, me estoy permitiendo
un pequeño lujo; quiero recordar que en el País Vasco no estamos para debates
intelectuales; estamos por desgracia en algo previo y elemental: Supervivencia y
denuncia de comportamientos inmorales en la lucha contra el Terrorismo.

Las víctimas del terrorismo siempre hemos sido profundamente incómodas para
los Nacionalistas Vascos (hemos puesto antes un par de significativos ejemplos…);
la pregunta es ¿por qué?...
84 Los movimientos ciudadanos contra el terrorismo...

Y es una buena pregunta que debería invitar a una reflexión sincera y profunda…

Tal vez (¡sólo tal vez!) su comportamiento tenga algo que ver. Ya hemos
hablado antes de él con respecto a las víctimas del terrorismo, un comportamiento
coherente con el de haber insistido hasta la saciedad en “argumentos” (¡¡por decir
algo!!) del tipo “no es de aquí”… “no es vasco”… “no es buen vasco”… en vez de
subordinar tal hecho al de ser o no BUENA PERSONA, BUEN CIUDADANO, BUEN
PROFESIONAL, BUEN MARIDO, BUEN PADRE (MADRE), BUEN AMIGO-A…
Algo que es de puro sentido común…

Claro, la realidad es muy tozuda y así el “argumento” (sonroja hasta el empleo


del término) “no es de aquí”, “no es vasco”, no puede evitar chocar con que
existe gente que sí parece, a tenor de sus apellidos, ser vasca. Por ejemplo quien
os habla se apellida “Urquizu Aranaga Goyogana Echevarría Sustaeta Gorostiza
Olabarrieta Leizaola Iraola … y así hasta 16). Así ese “argumento” con el tiempo
ha ido poco a poco evolucionando hacia el de “no es buen vasco” (traducción:
No es nacionalista).

¿Y no serán los asesinos (y los que contemporizan con ellos y por tanto con
todo el dolor que causan) los que no son buenos vascos?

A propósito de mis apellidos y la conocida “boutade” de Arzallus en su día


(el famoso RH negativo como símbolo de especificidad vasca), sólo comentar que
mi RH (y el de mi familia) es positivo (mi propio padre, dada su profesión, nos
realizó los análisis oportunos), con lo cual el citado “argumento” esgrimido por
el mencionado líder nacionalista además de una muestra de racismo intolerable
e indigno y una estupidez solemne…sencillamente y como tantas otras cosas ¡¡ es
mentira!!

Si anteponemos un patológico (sí, patológico) sentimiento del tipo


“Nosotros somos diferentes” (obviedad que conlleva una segunda parte
implícita: “y por lo tanto mejores”) a otro del tipo “Enriquezcámonos
mutua y solidariamente con las diferencias de unos y otros”… no
estaremos avanzando hacia algo mejor que poder legar a nuestros
hijos, todo lo contrario.

Así, la evolución de la Historia en la lucha contra ETA ha seguido un camino que


ha ido desde la indiferencia (miedo, complicidad, connivencia, silencios cómplices,
interés…) ante el terrorismo (aquel famoso y mezquino “algo habrá hecho” ilustra
la profunda miseria moral y cobardía ayer tan extendida y hoy afortunadamente
en franco retroceso, aunque no del todo desaparecida, tampoco lo olvidemos…)
al apoyo creciente a las víctimas del terrorismo y la toma de conciencia de que
nuestra lucha es la de toda persona decente…

Y es así como ha fracasado la intención terrorista de “Ulsterizar” el País Vasco


Javier Urquizu 85

y crear dos comunidades militarizadas y polarizadas en el odio al otro…

Las víctimas del terrorismo podemos legítimamente apuntarnos un buen tanto


en ese logro con nuestro ejemplo de que jamás se ha dado entre nosotros un solo
caso de funcionar con el “ojo por ojo”…

Sin claudicar, combatiendo, denunciando, con la ayuda del movimiento


ciudadano, denunciando sistemáticamente cualquier vulneración de los Derechos
Humanos… y pidiendo una y otra vez “Verdad, Memoria y Justicia”, lema que
resume nuestra lucha, hemos ido consiguiendo que nuestra causa sea asumida por
la inmensa mayoría de la Sociedad…

De nuestro lema citado quiero destacar muy especialmente una palabra, y lo


quiero hacer aquí, entre futuros juristas… Esa palabra es “Justicia”, ya que si la
analizamos en detalle, al final engloba a las otras dos.

Apelamos a la necesidad de que reine la JUSTICIA (con mayúsculas), una


Justicia legal que coincida con la Ética (tanto en la teoría como en su aplicación
práctica), cosa que por desgracia no siempre ocurre. Por ejemplo ¿cómo es que
hay casos no resueltos de asesinatos terroristas “prescritos”?

Háganse las reformas necesarias para que un asesinato terrorista impune no


prescriba… Estamos actualmente en Covite inmersos en la batalla de conseguir
que se declare al terrorismo delito de lesa humanidad a tal efecto. Si el dolor
y las consecuencias del acto no prescriben… ¿cómo puede entenderse que la
responsabilidad del acto como tal prescriba? Que nos expliquen ésta aberración
intelectual y Ética.

Relacionado con esto también quiero poner un tema sobre el tapete que no es
precisamente baladí: ¿Cuántos arrepentidos de verdad hay? ¿Cuántos?... ¿Verdad
que sobran dedos en la mano?

La reinserción –mal llamada “generosidad”– con elementos así no es tal, sino


suicidio social… ¿Qué ejemplo darán esos elementos a nuestros hijos e hijas en sus
colegios, en su práctica diaria…? ¿Es esa la sociedad que queremos? ¿Seríamos
generosos o suicidas?

Hay elementos que no son reinsertables, bien por no haberse arrepentido


sinceramente (la casi totalidad ni siquiera “formalmente”), bien por su propia
estructura de psicópata y sociópata, bien por ambas cosas…

La situación en el País Vasco en el tema que nos ocupa es hoy es la siguiente:

Sin duda estamos mejor de lo que estábamos… pero, por un lado, no podemos
olvidarnos de algunas cosas que datan prácticamente de “anteayer”…
86 Los movimientos ciudadanos contra el terrorismo...

Cosas como la vergonzosa abstención que el Partido del actual Lehendakari


tuvo en una votación parlamentaria posibilitando que saliera adelante una
resolución promovida desde las filas nacionalistas que abogaba por una “paz sin
vencedores ni vencidos”, algo evidentemente pactado y que nos parece ofensivo,
escandaloso e intolerable.

Cosas como declaraciones que nos parecen más que inquietantes, como la
conocida “hay que entender también las razones del adversario”, etc., etc.…

Parecen haber rectificado rumbo, entre otras cosas porque muchos (y desde
luego entre ellos las Asociaciones de víctimas del terrorismo) pusimos el grito en
el cielo…

Así estamos ahora en una situación esperanzadora (mucho mejor que hace
años) en la que se están dando pasos en la dirección adecuada, aunque nos
enfrentamos a una serie de peligros…. De la respuesta que demos tanto las víctimas
del terrorismo como el conjunto de la Sociedad a tales peligros dependerá en gran
medida nuestro futuro (el de toda la Sociedad)… Hablemos de ellos para finalizar:

PELIGROS QUE NOS ACECHAN…


 
1. Relajarnos y “creérnoslo” (“ya está... o casi, sólo quedan 4
malos y cada vez son menos y con menor capacidad de actuar”). Siendo
esto cierto, sería un gravísimo error “bajar la guardia” a cualquier nivel
(policial, legal, social…)

2. En una nueva fase de debilidad del terrorismo, éste volverá


a la carga con nuevos intentos de negociación y diálogo más o menos
camuflados y el poder de turno puede ser proclive (por la propia
naturaleza del poder en sí) a ceder a la tentación de buscar un hipotético
final “dialogado” con un “empate”, que además de inmoral e indigno…
es imposible, por la propia naturaleza de los hechos, lo queramos o no,
como hemos explicado varias veces.

Cometer un gravísimo error… digamos que es parte de la condición


humana; repetirlo… es una enorme irresponsabilidad y una muestra
de incompetencia supina; volver a cometerlo una vez más…sería signo
evidente de un nivel de inteligencia (no hablemos ya de moralidad)
preocupante rayando en la debilidad mental más profunda y ciertamente
incompatible con el ejercicio de un cargo de responsabilidad pública.

3. El haber “comido el coco” (educando en el odio y la mentira con


respecto a la Historia) a toda una generación en el País Vasco no se va a
arreglar con un nuevo Gobierno, ni con dos... Es un serio problema que
Javier Urquizu 87

nos acompañará, por desgracia, muuuuucho tiempo… y del que algunos


deberán responder ante la propia Historia.

4. Queda mucho por hacer. Echamos de menos, por ejemplo, a MÁS


cantautores, pintores, deportistas, cineastas, etc. a nuestro lado; estamos
muy agradecidos a quienes nos acompañan en nuestro camino, pero
aún hay muchos que denuncian atrocidades que se cometen en el fin del
mundo (¡lo que nos parece estupendo, por supuesto!) pero que callan
ante las que ocurren delante de sus narices, lo que ya no nos parece
tan estupendo...y me refiero muy especialmente al País Vasco, aunque
también (en menor grado) al resto de España.

5. De una Sociedad que tuviese una “Avenida Adolfo Hitler”...”Premio


Adolfo Hitler”... “Fundación A. Hitler”, estatuas y bustos dedicados a la
figura de A. Hitler, etc. ... ¿Qué diríamos?...

Cambiemos de nombre y pongamos a Sabino Arana... (invito a recordar


quién fue, qué tipo de cosas decía, reproducir sus citas y comprobar que
no sólo no tiene nada que envidiar en cuanto a racismo y nivel de odio al
citado Jefe Supremo del Nazismo, sino que en ocasiones le deja incluso
pequeño.)

¿¿¿Cómo puede consentirse frívola y alegremente esto como “parte de


nuestro paisaje”???

¡¡No basta, como hacía la “cara amable del nacionalismo”, con decir
desenfadada y comprensivamente que “era hijo de su tiempo”!!... Todos
somos hijos de nuestro tiempo y no todos decimos memeces llenas de
simpleza y odio como las que él decía. Sí, realmente, sobre todo en el País
Vasco, queda muuuuuucho por hacer....

6. En un reciente artículo recordaba y desmontaba “dos extendidas


y peligrosas falacias”, a saber: “El mejor homenaje a las víctimas del
terrorismo es que no haya más muertos” y “todas las ideas son respetables”.
Así “a bote-pronto” pueden sonar bien, pero a poco que las analicemos
en profundidad nos daremos cuenta de que son dos afirmaciones a cual
más falsa… tanto como una moneda de 3 euros. Desenmascarémoslas
cada vez que surjan (y no nos faltarán ocasiones) por el gran peligro que
conllevan.

Simplemente aquí y ahora apuntar brevemente, con respecto a la primera:


¿A cualquier precio? (porque “ahí está el detalle”, que diría Cantinflas)…
y con respecto a la segunda, que hay ideas absolutamente aberrantes y
dañinas que no son nada respetables (¿Qué opinamos de las ideas Nazis
o las del Ku Kux Klan, por poner un ejemplo ¿Y de la ablación del clítoris?
88 Los movimientos ciudadanos contra el terrorismo...

¿Y del derecho a exterminar disidentes y opositores? Pues no dejan de


ser ideas… y podríamos seguir)… Lo único respetable es el Derecho a
expresarlas… ateniéndose luego a la respuesta que merezcan…

7. Es escandaloso que se hable de “conflicto vasco”... Establezcamos


una analogía con las mujeres maltratadas y violadas. ¿A alguien en su sano
juicio se le ocurre hablar de conflicto entre el violador y la violada, por
ejemplo? ¿Es que acaso un asesinato (premeditado y fríamente calculado,
no lo olvidemos nunca) es menos grave y repugnante que la violación o
el maltrato? ¡¡No consintamos esa terminología en ningún debate público,
démosle réplica inmediata!!

8. Existe un serio peligro de diluir nuestro mensaje en una avalancha


de homenajes, que si bien a veces son sinceros y de corazón (y por tanto
muy de agradecer) otras veces (y sobre todo me refiero de nuevo al País
Vasco) puedo contar y demostrar con pelos y señales (y así lo he hecho
en más de una ocasión) que no son más que actos hipócritas, chapuceros,
hechos sin sensibilidad ni delicadeza alguna y que sólo pretenden
lavar malas conciencias y pasar página apresuradamente para liquidar
actuaciones vergonzosas en lo que a nosotros respecta y de la que como
antes decía tendrán que responder ante la Historia (y ahí tenemos un
derecho y un deber de denuncia, que no dejaremos de ejercer).

Como víctimas del terrorismo agradecemos los homenajes que se hacen


de corazón, pero no podemos caer en la autocomplacencia ni “bajar la
guardia” en seguir buscando la derrota del terrorismo; ¡¡una vez más:
lo queramos o no, es imposible el “empate” en ésta lucha (que es la
nuestra… y la de toda persona decente)!!

9. Si resumimos no ya en 3 palabras lo que queremos, si nos fuerzan


a elegir sólo una, elegiríamos JUSTICIA (con mayúsculas)... porque
engloba, si lo miramos con detalle, a todo lo demás. Y sólo habrá Justicia
si se derrota al terrorismo (legal, policial, social y educativamente)... y
ese será siempre EL MEJOR HOMENAJE que se nos pueda hacer: A
nosotros... y a toda la Sociedad. No lo perdamos de vista. Sigue siendo
realmente inquietante lo poco-poquísimo que se habla de ella fuera de las
“declaraciones de cara a la galería” vacías de contenido concreto…

10. Y tal vez el mayor peligro de todos: El hacer política partidista con
el terrorismo. Además de inmoral e indigno, por si eso no bastase (que
debería) sería suicida.

 
Nuestro papel como víctimas y como ciudadanos en ésta lucha es, además
de seguir siendo siempre solidarios entre todos nosotros, el de ser una referencia
Javier Urquizu 89

moral y el buscar y pedir la ayuda de todos para derrotar al terrorismo, porque,


como bien dice nuestra compañera Cristina Cuesta, “la memoria de nuestros seres
queridos y la civilización (personalmente añadiría: “Y un elemental sentido de la
decencia”) así nos lo exigen”. Muchas gracias.

Valencia 3 de Noviembre de 2009


Javier Urquizu Aranaga
Parte II. El proceso de dignificación de
las Víctimas del Terrorismo
EL EFECTO SOBRE LOS
TERRORISTAS DEL APOYO A LAS
VÍCTIMAS DEL TERRORISMO
Florencio Domínguez Iribarren

Periodista
Florencio Domínguez Iribarren 95

EL EFECTO SOBRE LOS TERRORISTAS


DEL APOYO A LAS VÍCTIMAS DEL
TERRORISMO*

Las víctimas del terrorismo han sido durante mucho tiempo las grandes olvidadas,
las que no tenían más protagonismo que el breve tiempo que transcurría desde
su asesinato hasta su entierro y en ocasiones incluso esos dos momentos se han
desarrollado con un perfil informativo bajo.
Para los medios de comunicación, especialmente en las décadas de los años
setenta y ochenta, los grandes protagonistas han sido siempre los terroristas.
Los periodistas nos hemos centrado en ellos durante mucho tiempo, tanto en los
terroristas individuales, como en ETA, la organización a la que pertenecían. Los
medios se han ocupado de los etarras con todo detalle: sabemos sus nombres,
sus apodos, su curriculum vitae -si es que puede llamarse así a la habilidad para
matar-. A poco nombre que se haya hecho un etarra, sabemos si de pequeño
le gustaba el fútbol o era más de ir al monte, si ayudaba de monaguillo en la
parroquia o lo suyo eran las danzas y folclore.
En cambio, de las víctimas sabíamos lo imprescindible, las generales de la ley,
el nombre y poco más y a veces ni eso porque hay un caso en el que una víctima
de ETA fue enterrada con nombre falso porque cuando fue asesinada utilizaba
una documentación que no era la suya. No sabíamos si el guardia civil gallego
había sido monaguillo en su pueblo, ni que aficiones tenía el policía leonés antes
de ser asesinado.
Para el poder político, las víctimas de ETA eran también molestas porque
ponían en evidencia que el Estado no era capaz de mantener a raya al terrorismo
ni garantizar la seguridad de todos sus ciudadanos. Cada víctima que se producía
era una muestra de la impotencia del Estado, así que para quienes estaban en el
poder era mejor que se viera lo menos posible a los que habían sufrido el ataque
etarra.
Un cambio no menor se produjo con la llegada del primer gobierno socialista,

* Texto de la ponencia dictada el 3 de noviembre de 2009, en las Jornadas «El reconocimiento de las
víctimas del terrorismo a través de la Legislación y la Jurisprudencia».
96 El efecto sobre los terroristas del apoyo a las víctimas del terrorismo

cuando el ministro de Interior José Barrionuevo reivindicó el papel de los agentes


de las FSE y dignificó sus funerales sacándolos de los recintos policiales y militares
para que se celebraran en las Iglesias.
La visibilidad de las víctimas molestaba a los gobiernos porque todos los
gobiernos han tenido en mente la idea de que un día llegaría el final del terrorismo
cambiando las armas de ETA por la impunidad de los etarras, por excarcelaciones
y por permitir la vuelta a casa de los pistoleros y en ese escenario las víctimas eran
un estorbo.
Las víctimas eran invisibles para los medios de comunicación y para el poder,
pero también lo eran para la sociedad vasca que volvía la espalda a todos
aquellos que sufrían los ataques de ETA. Las familias de muchos asesinados se
han encontrado con que sus vecinos y hasta los amigos de antes se alejaban de
ellos, como si estar en el punto de mira de ETA fuera algo contagioso. No querían
que se les viera al lado de aquellos a quienes ETA había atacado no fuera que
los terroristas y sus redes de apoyo les confundieran también a ellos. De esta
forma, las familias de las víctimas, por haber sido atacados, se encontraban con
un doloroso vacío social a su alrededor.
Esa situación ha ido cambiando, especialmente en la última década, y ello ha
sido posible, sobre todo, por el trabajo que han realizado las propias víctimas que,
de manera individual o a través de sus asociaciones, han luchado para hacerse
visibles y para instalar en la agenda política sus reclamaciones que no eran otras
que las de justicia, verdad y memoria.
La justicia porque la democracia y la libertad son inseparables de la aplicación
de la ley y porque no cabe la impunidad ante las violaciones de derechos
fundamentales. La verdad porque, como declaraba a un periódico chileno José
Múgica, antiguo líder tupamaro, luego elegido presidente de Uruguay por el Frente
Amplio, “la verdad es la forma superior de castigo para los que son responsables
de los atropellos”1. Y la memoria para mantener vivo el recuerdo de las víctimas
como vacuna frente a futuras tentaciones
En el ámbito nacional, la primera organización de víctimas que apareció fue la
AVT, primero con carácter de autoayuda, asistencial y ofrecimiento de consuelo y
luego, a partir de mediados de los noventa, con un perfil mucho más público. Luego
fueron surgiendo otras muchas entidades, asociaciones regionales, fundaciones,
etc. con características diferentes, pero con un elemento en común: evitar el olvido
de las víctimas.
En Euskadi en 1998, en el contexto de la tregua etarra de aquel año, apareció
el Colectivo de Víctimas del Terrorismo del País Vasco para reclamar que en
un eventual proceso de fin de la violencia se hiciera tabla rasa eludiendo las
responsabilidades políticas y penales de los miembros de ETA. En el País Vasco la
AVT -fundada por la alavesa Ana María Vidal Abarca- era vista como algo ajeno

1
Declaraciones de José Múgica al diario La Nación, de Chile, el 23 de agosto de 2009
Florencio Domínguez Iribarren 97

y distante, pero con COVITE no pasó lo mismo porque se pusieron en primera


fila personas que seguían viviendo y trabajando en Euskadi y que reclamaban su
presencia como ciudadanos vascos.
El que fuera Ararteko (defensor del pueblo en el País Vasco) Xabier Markiegi,
en unas jornadas celebradas en San Sebastián por la Fundación Fernando Buesa
para estudiar el proceso que había llevado a la desaparición de la rama “político-
militar” de ETA a principios de los ochenta, mencionaba el cambio sustancial que
se había producido. Markiegi destacó que, en aquel proceso, las víctimas no
tuvieron ninguna participación y estuvieron absolutamente silenciadas, por lo que
solicitó perdón.
“En este momento somos muy conscientes de que las víctimas son más visibles,
se han hecho muy visibles, y tenemos el conjunto de la sociedad más conciencia
de que les debemos mucho, de que les debemos reconocimiento, más memoria,
les debemos justicia y restitución -añadió el antiguo defensor del pueblo-. En aquel
momento, ésto no estaba en el horizonte de aquella joven democracia, en aquellas
ganas de terminar con una, no se si segunda, tercera o cuarta, amnistía”.
Las víctimas en aquella época tampoco reclamaban un papel público, porque
la sociedad no las había “reconocido y estaban en su propia clandestinidad”, en
palabras de Markiegi.
El Laboratorio de la Fundación Alternativas, que dirige el ex ministro Juan Manuel
Eguiagaray, celebró hace tres años un seminario con el objetivo de desarrollar una
reflexión sobre las víctimas del terrorismo desde el seno del socialismo. El cambio
de política antiterrorista que en aquellos momentos auspiciaba el gobierno de José
Luis Rodríguez Zapatero dio lugar a un distanciamiento del Ejecutivo con buena
parte de las organizaciones de víctimas. La idea extendida de “paz por presos”
entró en colisión con las expectativas de justicia de las víctimas del terrorismo.
Era la misma idea con la que habían trabajado todos los gobiernos y que habían
aplicado el último gabinete de la UCD y el primero de Felipe González, pero las
circunstancias habían cambiado y, sobre todo, había cambiado el papel de las
víctimas.
En ese contexto, la Fundación Alternativas desarrolló una interesante reflexión
después de un debate en el que participaron víctimas críticas con el Gobierno,
intelectuales vascos y otros de otras partes de España. Reyes Mate, profesor de
Investigación del CSIC, fue el autor de la ponencia base de ese debate2. El punto
de partida era la misma idea que había expresado Xabier Markiegi: “Víctimas
ha habido siempre, pero hasta ahora eran invisibles porque se las consideraba
el precio obligado de la marcha de la historia. Ahora se han hecho visibles y eso
significa que entienden su situación no como algo natural o inevitable, sino como
una injusticia que espera respuesta”.
Reyes Mate recordaba que ha habido otras treguas de ETA y otros procesos de

2
Reyes Mate. Justicia de las víctimas y reconciliación en el País Vasco. 2006
98 El efecto sobre los terroristas del apoyo a las víctimas del terrorismo

negociación en el pasado, pero que habían cambiado las circunstancias y ya no


era posible repetir milimétricamente los comportamientos anteriores: “El tiempo no
ha pasado en balde para nadie, hasta el punto de que fórmulas que eran posibles
hace diez o veinte años ya no lo son ahora, porque ha aparecido un elemento
nuevo con el que no contábamos. Son las víctimas del terrorismo”.
La ponencia señalaba que los violentos no contaban con ellas, con las víctimas,
ni tampoco los demás, pero ahora “están ahí” y “nada podrá hacerse sin ellas”.
Mate recordaba que en 1989 o 1998 Felipe González y José María Aznar podían
plantearse la solución al problema vasco como un diálogo entre el Gobierno, ETA
y los presos, pero Rodríguez Zapatero (y esto vale para el actual presidente y para
los que vengan detrás) “tiene que contar además con las víctimas”. “Esta variante
explica que no sirva de mucho decir al Gobierno actual que Aznar también habló
y negoció con ETA y que estaba dispuesto a ser generoso si dejaban de matar
-añadía Reyes Mate-. Entonces eso era posible y hoy no”.
Nos encontramos con el primer efecto de la presencia de las víctimas: que
los Gobiernos no tienen el mismo margen de actuación que habían tenido en el
pasado para ofrecer generosidad penal frente al terrorismo. Habrá quien piense
que esto es malo, pero lo cierto es que constituye un límite objetivo para los
gobiernos y para los propios terroristas, a los que se le cierra una puerta. En
palabras de Reyes Mate, “se acabó el tiempo en que matar, extorsionar, torturar o
amenazar eran excesos circunstanciales que podían borrarse tan pronto como el
ejecutor decidiera abandonarlos. Ahora son injusticias cometidas contra inocentes
que piden justicia”.
En los esquemas de pacificación del pasado, la llave estaba siempre en manos
de los terroristas que sabían que los gobiernos serían generosos en el momento
en que ellos decidieran dejar las armas. Eso constituía un estímulo para continuar
con la violencia porque los etarras tenían interiorizada la idea de que ‘la amnistía
la tenemos cuando queramos, si seguimos matando, obtendremos algo más’.
Ahora, en cambio, si quieren el perdón tendrán que empezar a hacer algo para
merecerlo, algo que comenzará por reconocer el daño causado, sin buscar
excusas ni atenuantes.
La justicia penal sale revalorizada como demanda de las víctimas. Es una
demanda universal de todos los que han sufrido vulneraciones de derechos
humanos, sean de ETA en el País Vasco, sean de cualquier otro grupo similar o de
dictaduras. Cuando comenzó a andar COVITE, hace ya once años, me llamó la
atención la sintonía que esta organización alcanzó enseguida con miembros de
Amnistía Internacional con los que estuvieron en contacto en aquellos momentos.
Pero no era tan extraño porque el discurso de Amnistía Internacional contra
la impunidad de los vulneradores de derechos humanos de todo el mundo se
corresponde con la demanda de justicia de las víctimas de ETA.
El Gobierno que firme la impunidad para los crímenes de ETA tendrá que
afrontar interpelaciones como la formulada por el poeta Juan Gelman a los
políticos argentinos que indultaron a los responsables de la dictadura militar:
Florencio Domínguez Iribarren 99

“Que se sepa, ninguna víctima les dio el mandato de perdonar a los asesinos en
su nombre”.
Conseguir el reconocimiento de las víctimas en el País Vasco no ha sido fácil
y mucho menos lograr lo que Joseba Arregui ha llamado “el significado político
de las víctimas”. Cuando era inevitable reconocer la presencia de quienes habían
sufrido los atentados de ETA, el nacionalismo institucional puso todo su empeño en
quitarles carga política e imponer una mentalidad asistencial a la hora de tratar a
las víctimas. Se ofrecían ayudas materiales, el pago del psicólogo y prestaciones
sociales, pero se le reclamaba silencio.
Esta postura se reflejó en el borrador elaborado por los nacionalistas de una
Ponencia de Víctimas del Parlamento vasco en 2004 en el que se abogaba por
ayudar a las víctimas a luchar “contra el odio y los deseos de venganza”. Era
insultante que se plantearan tales prevenciones ante supuestos deseos de venganza
en un país en el que ni una sola víctima se ha tomado la justicia por su mano,
en un país en el que hemos oído a decenas de padres, esposas o hijos de los
asesinados perdonar a los asesinos cuando todavía estaba caliente el cuerpo de
su ser querido, en un país en el que ver a un asesino pedir perdón es algo insólito
y en el que hasta hace poco no se hablaba de los mecanismos de alimentación del
odio que impulsa a quienes matan.
El documento de la ponencia “constataba” la demanda de justicia de las
víctimas, pero no decía que la fuera a apoyar, no se sumaba a esa reclamación,
ignorando que la justicia es el único mecanismo social capaz de atajar los deseos
de venganza. Si falta la justicia, la justicia penal, que no divina, la justicia que
regulan las leyes y aplican los tribunales, es más fácil que florezcan los deseos de
ajustes privados o, cuando menos, que aquellos que no han recibido la satisfacción
a que tenían derecho se sumerjan en la frustración y la desesperanza.
El nacionalismo abogaba por “evitar hacer banderas políticas” de las víctimas.
Los mismos que sostienen que los asesinos no son simples asesinos, sino que actúan
por motivaciones políticas, se preocupaban por despolitizar a las víctimas del
terrorismo. El acto político debe llegar hasta el momento en que el etarra aprieta
el gatillo de su pistola, pero cuando la bala llega a la cabeza de la víctima ya
ha perdido ese carácter. Sólo así se explica que la acción terrorista sea un acto
político y sus consecuencias no lo sean. El resultado es un enfoque asistencial de
las víctimas ‑indemnizaciones, becas, trabajos‑, sin dejarlas influir en las decisiones
políticas porque no tienen “mayor credibilidad o legitimidad” que cualquier otra
persona, según decían.
El colmo de esa mentalidad llevó a algunos portavoces del PNV a cuestionar la
idoneidad de las víctimas del terrorismo para opinar sobre el asunto precisamente
por haber sido atacadas. No podían ser objetivas en sus apreciaciones. Con ese
principio, )cómo pudo Primo Levi denunciar el nazismo, él que no era más que una
víctima superviviente?
Bien, hay que señalar que esa batalla se ha ido ganando y que incluso las
100 El efecto sobre los terroristas del apoyo a las víctimas del terrorismo

instituciones vascas han organizado homenajes a las víctimas, aunque algunos


todavía fueran polémicos. Se ha conseguido el reconocimiento político, aunque
sigue faltando el reconocimiento social, que se extienda e interiorice en esa
sociedad vasca que durante mucho tiempo ha dado la espalda a las víctimas, no
en abstracto, como una categoría conceptual, sino a aquellas personas del propio
entorno, del barrio, del trabajo, de la escalera de la vivienda, que sufrieron un
atentado y fueron dejadas de lado.
Falta también otro paso, el reconocimiento de que los medios empleados por
ETA han contaminado los principios políticos que defiende y que no es posible
separar una cosa, los medios, de la otra, la causa política. Recientemente se hacía
eco de esta idea el obispo de Bilbao, monseñor Ricardo Blázquez. En una la
homilía pronunciada el pasado mes de agosto el día de la Virgen de Begoña, la
patrona de Bilbao, el obispo resaltaba ante las autoridades locales la necesidad
de trabajar para deslegitimar al terrorismo “también en sus motivaciones históricas
y en sus objetivos”. Los terroristas no sólo vulneran los derechos humanos, es que
tampoco tienen una justificación histórica y los objetivos políticos que pretenden
han quedado contaminados por los métodos utilizados.
Aquí se apunta una segunda consecuencia que tiene para los terroristas el
reconocimiento público de las víctimas y es que obliga a todos, a dirigentes
políticos, sociales e intelectuales, a cuestionar las razones alegadas por los etarras
para justificar sus crímenes. Hay que ir más allá de sostener la posición de que
el terrorismo es un delito que vulnera los derechos humanos para combatir sus
motivaciones.
El significado político de las víctimas no tiene que ver con lo que pensaban
cuando fueron asesinadas, ni con las opiniones que sobre la organización de
la sociedad tienen los familiares de aquellos a quienes ETA mató. Cada víctima
pensaba de una manera diferente, tenía sus propias ideas, sus principios para
organizar la vida pública. No es eso lo que cuenta: lo que importa es que ETA las
igualó a todas ellas con el asesinato.
Joseba Arregui, uno de los pensadores que más empeño ha puesto en analizar
el papel de las víctimas, ha escrito que “la verdad objetiva de las víctimas
asesinadas radica en que cada una de ellas es un obstáculo insalvable para ETA
y su proyecto, mucho más insalvable como asesinados que lo que lo eran en vida.
Ésa es la gran derrota de ETA, ésa debiera ser la gran derrota política de ETA:
la convicción a la que debieran llegar todos los partidos políticos en la medida
en que fueran democráticos, de que cada asesinato representa la imposibilidad
política de que el proyecto de ETA, ni nada que se le pueda parecer, pueda ser
nunca realidad en la sociedad vasca”3.
Añade Arregui que la verdad objetiva de las víctimas de ETA “exige, en un
mismo impulso, en la misma narrativa histórica, la crítica de toda pretensión

3
Joseba Arregui. El significado político de las víctimas. Conferencia pronunciada en la Fundación
Manuel Giménez Abad. Zaragoza. 2008
Florencio Domínguez Iribarren 101

exclusiva del nacionalismo vasco, y el desarrollo del Estado de derecho que es


España como espacio en el que lo importante son los derechos de ciudadanía, y
no las identidades”.
En el camino del reconocimiento a los que han sufrido el ataque de ETA hay
que señalar la aprobación en el Parlamento vasco, el 23 de junio de 2008, de la
Ley de Víctimas que en su artículo 4 proclama la defensa de la dignidad de las
víctimas:
“b) Se Adoptarán medidas apropiadas para garantizar la seguridad, el
bienestar físico y psicológico y la intimidad de las víctimas y sus familiares y, en
particular, para prevenir y evitar la realización de actos efectuados en público
que entrañen descrédito, menosprecio o humillación de las víctimas o de sus
familiares, exaltación del terrorismo, homenaje o concesión pública de distinciones
a los terroristas, y actuarán de manera especial contra las pintadas y carteles
de tal índole, y, en su caso, investigarán aquellos que puedan ser constitutivos
de infracción penal, quedando abierta la posibilidad del ejercicio de la acción
popular por la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco para la
defensa de este derecho”.4
Esta norma y el principio político que la inspira es la que obliga a desarrollar
una política de “tolerancia cero”, como la que aplicada por el Gobierno de Patxi
López, con todas las manifestaciones de homenaje y exaltación del terrorismo,
manifestaciones que en el País Vasco han florecido como setas hasta el punto de
que algunas localidades o algunos barrios han sido auténticos parques temáticos
de homenaje a los etarras.
Lo grave no era que los simpatizantes de ETA realizaran este tipo de actividades
propagandísticas, sino la indiferencia y la pasividad de muchas autoridades vascas
que han preferido hacer como que no veían lo que pasaba antes que enfrentarse a
los violentos. El pasado mes de julio, el defensor vasco del pueblo, Iñigo Lamarka,
denunciaba en el Parlamento que sólo el 43% de los ayuntamientos quitaba las
pintadas o los carteles favorables a ETA. Advertía que en las fiestas patronales
proliferaban las expresiones de respaldo a los etarras:
“Aún no es posible contemplar en las fiestas de cualquiera de nuestros pueblos
las fotos o los nombres de las personas asesinadas por el terrorismo junto a lemas
como ‘Gogoan zaitugu’ o ‘No estamos todos’”, añadió advirtiendo que, sin
embargo, había ayuntamientos que seguían colocando las fotos de los miembros
de ETA del pueblo durante las fiestas “mandando un mensaje de escarnio para las
víctimas y sus familias”.
A pesar de algunas resistencias, la postura firme del actual Gobierno está
consiguiendo que desaparezca el clima de tolerancia hacia el enaltecimiento de
los etarras que ha habido en el pasado.
Poner a las víctimas en el centro del espacio público no es un recurso retórico,

4
Ley 4/2008, de 19 de junio, de Reconocimiento y Reparación a las Víctimas del Terrorismo.
102 El efecto sobre los terroristas del apoyo a las víctimas del terrorismo

sino que obliga a los gobiernos, como se ha explicado anteriormente, a tomar


determinadas decisiones que contribuyen al acoso de los violentos. Se les priva
de espacio público y propagandístico, homenajear a los terroristas deja de ser
considerado una actividad más, una actividad que en ocasiones figuraba en los
programas municipales de fiestas, al igual que los fuegos artificiales y los deportes
rurales.
Esos principios han sido aceptados incluso por quienes critican la política de
“tolerancia cero” del Gobierno vasco ya que no se cuestiona el fondo, sino la
forma, los procedimientos. Los críticos ya no se atreven a negar las consecuencias
que se derivan del reconocimiento público a las víctimas, aunque a algunos de
ellos no les gusten esas consecuencias. Saben que se ha asentado socialmente la
idea de que es una obligación democrática tener en cuenta la dignidad de quienes
han sufrido el embate de ETA.
Además, el reconocimiento de las víctimas de ETA desnaturaliza las excusas
políticas de los terroristas, los desnuda, los pone cara a cara con la realidad de
los hechos. Y ellos, los etarras, son conscientes de este efecto. Así, por ejemplo, en
2004, en una declaración de protesta formulada contra el Gobierno vasco porque
había realizado una campaña de propaganda en recuerdo de las víctimas, ETA
decía lo siguiente:
“En la base de esa campaña está el propósito de desfigurar el conflicto político.
Y al mismo tiempo, el de ocultar y amparar la violencia de los estados”5.
ETA se da cuenta de que si se pone el acento en aquellas personas que ellos han
matado se “desfigura el conflicto político” y queda sin sentido su propia historia.
Los terroristas, todos los terroristas empezando por los etarras, antes de matar
a sus víctimas necesitan deshumanizarlas simbólicamente, quitarles su carácter de
persona individual, de ser humano con una vida propia, con familia, sentimientos,
con ilusiones. La víctima tiene que ser cosificada previamente para que sea más
fácil la aceptación del crimen, tanto para los asesinos, que no se sienten culpables,
como para sus seguidores.
Ese comportamiento que tiende a “deshumanizar” al enemigo es considerado
por Ehud Sprinzak6 como una indicación “lingüística y simbólica” de la
deslegitimación que practican los terroristas respecto al sistema político que
combaten. “Las expresiones de deslegitimación política ‑señala‑ ya no se limitan a
términos de la política o a conceptos sociales sino que se extienden a un lenguaje
de objetos o animales ‘humanos’. El régimen y sus cómplices son vistos como
‘cosas’, ‘perros’, ‘cerdos’, ‘nazis’ o ‘terroristas’. La imagen no es accidental
porque son, por definición, no humanos y no pertenecen a la comunidad legítima
del ‘pueblo’”.

5
Zutabe número 104, de abril de 2004.
6
Sprinzak, Ehud. La formación psicopolítica del terrorismo de extrema izquierda en una democracia:
el caso de los Weathermen, en Walter Reich. Orígenes del terrorismo. Ediciones Pomares‑Corredor.
Barcelona, 1994. pág. 96 y 97.
Florencio Domínguez Iribarren 103

ETA ha aplicado históricamente este mismo mecanismo psico-político al calificar


de “txakurras” (perros) a los miembros de los cuerpos de seguridad o de “chivatos”
a muchos civiles que mataba utilizando la excusa -la mayor parte de las veces eran
excusas- de que se trataba de confidentes de las FSE. Y cuando se mata, ya no
se mata a una persona, sino a un “perro” o a un “enemigo del pueblo vasco”,
expresión que constituye toda una sentencia de muerte.
La banda terrorista está manifestando bastante inquietud por el creciente
protagonismo de sus víctimas y ha reaccionado mediante amenazas recientes
contra algunos de sus portavoces más cualificados con la esperanza de silenciarlos.
En un comunicado del pasado mes de agosto, por ejemplo, ponía en el punto
de mira a personas como Maite Pagazaurtundua, presidenta de la Fundación
Víctimas del Terrorismo, a Maixabel Lasa, directora de la Oficina de Víctimas
del Gobierno vasco, a Txema Urkijo, asesor de esta misma Oficina, o a Iñigo
Lamarka, el ararteko.
El trabajo que realizan les debe estar causando muchos problemas porque no
es la primera vez que en pocos meses ETA amenaza a estas personas. En otro
comunicado7 la banda terrorista volvía atacar a los representantes de las víctimas:
“Quieren despolitizar el lucha de este pueblo, quieren humillar a los militantes
que han dado todo por este pueblo, quieren castigar hasta la muerte a los presos
políticos –decía ETA-. Los verdugos disfrazados de víctimas apoyan la caza de
brujas en contra de la izquierda abertzale”.
Como puede verse, los etarras vuelven a respirar por la misma herida que
cuatro años antes: son conscientes de que la centralidad de las víctimas les deja
a ellos sin coartadas políticas y pone en evidencia su condición de asesinos antes
que otra cosa. Y eso es lo que quieren evitar a toda costa.
Los etarras buscan de manera sistemática mecanismos de exculpación política y
social y, si pueden penal, por supuesto. Uno de los resortes intelectuales preferidos
para eludir su responsabilidad criminal es la de presentar su violencia como la
expresión actual de una historia centenaria de enfrentamientos de los vascos con
sus vecinos, particularmente con sus vecinos del sur, los españoles. Los etarras
son los continuadores de un movimiento histórico del que no son responsables, La
violencia, dice el historiador y ex dirigente de Herri Batasuna José María Lorenzo
Espinosa, no es “algo coyuntural o sobrevenido a nuestra generación. Nosotros la
hemos heredado de períodos anteriores. Se trata de algo que viene pasando en
distinta forma desde hace más de un siglo”8.
Cómo se pasa de esa teoría general a la exculpación personal del asesino
directo lo vemos en una entrevista publicada en El País9 a Kandido Azpiazu, el
vecino de Azpeitia que asesinó en 1980 al militante de UCD Ramón Baglietto,

7
Gara 6 de noviembre de 2008
8
Lorenzo Espinosa, José María. Los motivos de la violencia en la historia vasca contemporánea, en
Guerras civiles y violencia en Vasconia (siglos XIX y XX). Eusko Ikaskuntza. Bilbao. 1996. pág. 271-276
9
Confesiones de un asesino etarra. Erwin Koch. El País 24 de agosto de 2001
104 El efecto sobre los terroristas del apoyo a las víctimas del terrorismo

que le había salvado la vida cuando Kandido era un bebé de meses. Al salir de
la cárcel, Azpiazu regresó a su pueblo e instaló una cristalería en la puerta de la
casa donde vivía Pilar Elías, la viuda de Baglietto.
Cuando el entrevistador le pregunta cómo se convirtió en asesino, Azpiazu
responde que él no es un asesino. “Has matado”, le dice el periodista. “Por
necesidad histórica -responde el etarra- por responsabilidad ante el pueblo vasco,
que es magnífico, que tiene una magnífica cultura, que habla una de las lenguas
más antiguas de Europa, que nunca fue vencido por los romanos, ni por los
visigodos, ni por los árabes. Un pueblo muy distinto al de los españoles”.
La necesidad histórica es invocada como una eximente de la responsabilidad
personal, subjetiva, del criminal.
“Fue la voluntad del pueblo la que me llevó hasta ETA”, apostilla más adelante
Azpiazu, diluyendo su responsabilidad personal en el sujeto colectivo.
El terrorista no quiere verse como un asesino voluntario y prefiere, en el peor de
los casos, identificarse como la pieza de un destino inexorable del que él no tiene
el control. Es la historia o la voluntad del pueblo las que le han llevado a matar por
la causa, no su propia decisión. Se siente un personaje de tragedia griega movido
por fuerzas superiores, lo que evita tener que asumir su responsabilidad personal
en el acto homicida de quitar la vida a otro hombre.
Cuando tienen que buscar responsables, la vista siempre se dirige hacia sus
enemigos, sus propias víctimas son culpables de lo que les ha pasado. Si han
muerto es por culpa de un Estado que no cedió a las fantasías políticas etarras,
por estar de parte de ese Estado o no haberse plegado a las exigencias de los
terroristas.
Pues bien, aunque parezca una obviedad, hay que señalar que los asesinos no
son víctimas sino verdugos y que en calidad de tal deben quedar reflejados ante
la historia. Y este eso es lo que se consigue cuando el reconocimiento público de
las víctimas les obliga a enfrentarse a las consecuencias humanas de sus hechos.
Se trata, como dice Reyes Mate en el trabajo antes citado de que quien mata
tome conciencia de la injusticia que comete y del daño que ha causado a la víctima.
La paz no es el silencio de las armas, sino “enfrentarse crítica y responsablemente
con la injusticia causada”. “Sólo así, reparando la injusticia, quienes hayan sido
violentos o quienes hayan tolerado la violencia podrán convertirse en sujetos que
construyen la paz”, afirma.
VÍCTIMAS DEL TERRORISMO Y
LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA

Joaquín Martín Cubas

Profesor de Ciencia Política. Universitat de València


Joaquín Martín Cubas 107

VÍCTIMAS DEL TERRORISMO Y


LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA*

Una premisa y un ruego:

La premisa es que, como se ha dicho, víctimas del terrorismo son los muertos,
los heridos, los extorsionados, los obligados a vivir con escolta, sus familiares
y amigos, en efecto; pero víctimas del terrorismo somos todos, los vascos y los
españoles, sin distinción.

El ruego es que se me permita construir mi intervención únicamente en relación


a las víctimas del terrorismo etarra. Entiendo que en nuestro país es éste el
que, desde sus orígenes, ha representado un reto a la consolidación de nuestro
régimen democrático. No por ello olvido, es obvio, ni tampoco minusvaloro las
otras víctimas, las del terrorismo del GRAPO, las del terrorismo islamista o la
del terrorismo vinculado a las “cloacas” del Estado, por poner algunos ejemplos,
pero en nuestro caso es el terrorismo etarra el que ha venido poniendo en jaque
el normal funcionamiento de nuestras instituciones y –más allá de las afectaciones
individuales, deleznables todas ellas- el terrorismo que ha puesto en riesgo durante
mucho tiempo nuestro sistema de convivencia pacífica y en libertad.

Por fortuna, en los últimos tiempos hemos asistido a una disminución progresiva
e incremental de las acciones del terrorismo etarra. La implementación del pacto
antiterrorista y de la Ley de Partidos ha dejado a ETA y, sobre todo, a su ámbito
más próximo en una situación insólitamente precaria, hecho que ha quedado
especialmente reflejado en el fracaso de un buen número de sus atentados, la
detención continua de comandos y terroristas y la práctica ausencia de víctimas
mortales durante los últimos años. Además, hechos luctuosos –atribuibles o no a
la banda- como el asesinato de Miguel Ángel Blanco, la experiencia del 11-M o
la ruptura violenta y vil de la negociación en pos de la convivencia pacífica con

*
Texto de la ponencia dictada el 3 de noviembre de 2009, en las Jornadas «El reconocimiento de las
víctimas del terrorismo a través de la Legislación y la Jurisprudencia».
108 Víctimas del terrorismo y legitimidad democrática

el gobierno de la nación por parte de ETA ha puesto especialmente difícil a los


etarras la legitimación de cualquier hecho sanguinario incluso entre sus partidarios.
El debilitamiento moral y efectivo de la banda terrorista ETA, desde luego, no es
efecto de la casualidad, sino que es fruto de la energía y la constancia de la
política antiterrorista desarrollada por sucesivos gobiernos democráticos; política,
en el marco de la cual –y más allá de los concretos gobiernos, sea cual sea su
color político y su gestión del fenómeno-, ha tenido y tiene un importante papel el
comportamiento de los ciudadanos, en general, y de las víctimas, en particular.

Pues bien, si hemos de hablar de las víctimas del terrorismo como factor
de legitimidad democrática, lo primero que hay que decir es que la principal
característica que define a una sociedad democrática es el compromiso de la
ciudadanía con unas reglas básicas de gobierno y de convivencia, sustentadas en
el pluralismo social y político y basadas en el respeto a la regla de la mayoría y a
la opinión de las minorías, todo ello en el marco de un Estado de Derecho donde
están garantizados los derechos y las libertades individuales. La democracia no es
sólo un problema de reglas, necesita muchas más cosas y, entre ellas, legitimación.

¿Qué le exigimos a la democracia? Por encima de todo, elecciones libres


y, para ello, para que sean verdaderamente libres, un régimen de libertades
amplio. Cuanto más nos separemos de ese patrón, menos calidad democrática
tendremos, menos democracia tendremos. Unos ejemplos bastan para expresarlo
con claridad: cuando hoy se mide la calidad de las democracias se cuestiona tal
calificación para algunos regímenes formalmente democráticos, por ejemplo, para
Rusia (asesinato de los líderes de la oposición como realidad coactiva presente
en esta sociedad) o Venezuela (limitaciones a la libertad de comunicación). Pues
bien, eso mismo pasa en Euskadi, aunque en este caso la responsabilidad de
la fallida democrática no venga del poder o de sus aledaños sino de un grupo
minoritario antisistema: el terrorismo etarra que, amenazando nuestra seguridad
física, busca alterar el clima de convivencia y los valores de tolerancia y libertad
por los que la inmensa mayoría de la sociedad quiere regirse. En España todavía
no hemos resuelto ese punto negro para nuestra convivencia democrática.

El tema es que aquí, como hemos afirmado, no ha sido el Estado el responsable


sino un grupo terrorista cuyo objetivo –sino último, al menos instrumental- ha sido
la deslegitimación del régimen democrático. Ha buscado la inestabilidad como
factor de deslegitimación. Y es en ese marco donde hay que situar el papel de
las víctimas del terrorismo porque de su respuesta se podía haber derivado, con
consecuencias muy diversas, una posible bifurcación en el camino de la democracia:
· por un lado, una senda que conduce al sorpasso del Estado de
Derecho, la exigencia de justicia más allá de la ley y, por tanto, el uso final
de la violencia contra la violencia (llamémosle, respuesta autoritaria) o,
· por otro lado, una senda que transita por el Estado de Derecho, la
confianza en la respuesta democrática y, en último término, el fortalecimiento
de la propia democracia (llamémosle, respuesta democrática).
Joaquín Martín Cubas 109

En España, por fortuna, no existe en estos momentos una respuesta autoritaria.


Si las hubo en el pasado (Triple A, Batallón Vasco-Español, GAL), han dejado
de existir. La sociedad y las víctimas han delegado su respuesta en el Estado de
Derecho, en los cauces establecidos democráticamente en nuestra Constitución. Y
esto ha ocasionado, afortunadamente y como consecuencia, un doble proceso de
legitimación: la del Estado de Derecho y la de las víctimas y las asociaciones que
les representan.

No disponemos de un marco teórico al respecto, pero convendría. Lo más


cercano, que puede servirnos para comprender la dimensión del problema al que
nos enfrentamos, es la respuesta de las democracias nacientes desde un régimen
no democrático anterior al problema de la violencia. Lo ha estudiado, por ejemplo
y sobre todo, Leonardo Morlino en Come cambiano i regimini. Es el problema
de las depuraciones en el momento inicial o de la instauración de un régimen
democrático. Según este autor es un problema que afecta sobre todo a los niveles
más altos del cuerpo administrativo y judicial y de los aparatos represivos -servicios
secretos, policía o militares- del régimen anterior. El problema en primer plano es
el de la legitimación del nuevo régimen. Y es un problema, como dice Morlino, sin
salida o, cuanto menos, de difícil salida:
· Por una parte, una mayor continuidad o menos depuración, como
se quiera, “puede hacer más fácil e indolora la aceptación del nuevo
régimen por parte del personal responsable en el anterior régimen y de
los estratos sociales ligados a ellos”;
· Por otra parte, una mayor discontinuidad o mayor depuración,
también en el plano normativo, “hace más fácilmente legítimas las nuevas
instituciones para los otros estratos sociales ligados a la ex-oposición o
excluidos del régimen anterior”.

La solución preferida –apunta Morlino- suele ser, con frecuencia, una no-
solución o bien un atemperamiento de las dos exigencias, o bien el mantenimiento
de la continuidad. La otra solución, más rara, se encuentra sólo en caso de cambio
con fuertes rupturas respecto al pasado. En otros términos la disyuntiva se produce
entre: pasar página e integrar o exigir responsabilidades y poner en riesgo el
proceso de democratización.

Claro que éste no es exactamente el escenario que se produce en nuestro


caso porque no se trata de pasar de un régimen no democrático a un régimen
democrático, sino de un régimen democrático que no ha sido aceptado por un
sector minoritario de la sociedad y, más allá de las razones que le pudieran asistir,
utiliza la violencia como medio de expresión política frente al Estado de Derecho.
Aún así, como veremos más adelante, no somos ajenos del todo como sociedad a
un problema similar, aunque no igual, a la hora de plantearse el fin del terrorismo
etarra vía negociación o integración.

Respecto a la cuestión central que nos debe ocupar, pese a la notable actividad
terrorista, en España, la respuesta de las víctimas ha servido como elemento
110 Víctimas del terrorismo y legitimidad democrática

consolidador de la democracia, sobre todo a partir del asesinato de Miguel Ángel


Blanco por parte de ETA.

De hecho, en los primeros años de la democracia, cuando la respuesta a la


violencia en parte fue a su vez violenta, hasta el punto de llegarse a justificar por
parte de algunos un golpe de Estado, la consecuencia fue la inestabilidad. En esa
época, la presencia de las víctimas en la opinión pública era escasa o, simplemente
no existía. Es más, en muchas mentes pesaba sobre ellos la responsabilidad de lo
ocurrido. José María Calleja lo describe así: “En los primeros años de democracia,
la banda terrorista ETA asesinaba de forma regular a guardias civiles, policías,
militares, personas que habían tenido alguna relación con la dictadura y políticos
de UCD. De los funerales celebrados en el País Vasco no había prácticamente
noticia. Misas fugaces, familiares venidos de fuera con la humildad moldeada en la
cara, pobremente vestidos casi siempre, mandos policiales a los que les quemaban
los funerales, traslados urgentes para no desanimar a los supervivientes y una
abrumadora indiferencia entre la población, absorta en su rutina y en su mayoría
carente de empatía o celebrando, demasiados, la muerte ajena”. La respuesta
ciudadana era capitalizada por la extrema derecha que reclamaba delante de los
féretros y en los funerales el golpe de Estado –se gritaba “Ejército al poder” y se
echaba la culpa de las muertes al sistema de libertades y a la debilidad -cuando
no, cobardía- de aquellos primeros gobiernos democráticos. Eran los tiempos en
los que el activismo etarra campaba a sus anchas en el País Vasco y con gran
comodidad en el resto de España. Eran los tiempos en que ETA asesinaba a 65
personas en 1978; a 80, en 1979; a 96, en 1980, todo ello en medio de una
palpable indiferencia social, sobre todo en la comunidad vasca.

Es verdad que se apuntaba ya otro tipo de respuesta social, no violenta sino


pacífica, una respuesta que ya empezaba a confiar en la capacidad del Estado
de Derecho y democrático contra la barbarie sin sentido de la violencia terrorista.
Calleja nos recuerda en ese sentido cómo el teniente general Gutiérrez Mellado
tenía que mandar callar a los militares ultras y les exigía no sólo disciplina, el
valor fundamental en un soldado, sino también “que aprendieran de la clase
obrera cómo enterrar a los muertos (en enero de 1977, el ilegal PCE organiza
una gigantesca, emotiva, silenciosa y responsable concentración para homenajear
a los cinco abogados laboralistas del despacho de Atocha, ametrallados por la
extrema derecha).”

En ese clima, en cualquier caso y ahora en palabras de Fernando Savater,


“las víctimas no sólo no eran reconocidas ni apoyadas por la sociedad vasca
en general (salvo contadísimas excepciones), sino que quedaban estigmatizadas
por la agresión que habían sufrido. Se les rehuía, se les había el vacío: los más
cariñosos les recomendaban a ellos y a sus familiares que pusieran tierra de por
medio cuanto antes. Los vecinos de su inmueble expresaban el malestar que les
causaba su proximidad dado que podía causarles daños colaterales: ¿a ver si
vamos a pagar justos por pecadores? Les decían”. Por fortuna, las cosas han
Joaquín Martín Cubas 111

mejorado poco a poco.

En los ochenta es cuando se empieza a hilvanar el discurso de que las víctimas,


más allá de sus biografías personales y de las razones concretas de sus muertes, no
eran asesinadas porque sí sino por defender la seguridad de todos los españoles,
por ser un símbolo de la democracia española, de la libertad, de la Constitución. Se
empezó entonces a luchar por el reconocimiento de las víctimas. Y fue esta lucha,
una lucha heroica, porque la empezaron pocos, dando la cara, jugándosela allí
donde era más difícil, en el propio País Vasco. Cierto que desde fuera les apoyaron
muchos pero era allí donde se sufrían directamente las difíciles consecuencias de
esa expresión de libertad. Con el paso de los años, la acumulación de muertos y
el esfuerzo de muy pocos se consiguió dotar a las víctimas de carácter humano
y convertirlos en símbolos de la democracia. Se empezaron a constituir poco a
poco y progresivamente asociaciones de víctimas: la Asociación de Mujeres de
Policías, la Asociación de Víctimas del Terrorismo, la Asociación por la Paz y la
Reconciliación, Gesto por la Paz,...

Es a partir de finales de los noventa cuando las víctimas alcanzan el mayor


apoyo social. Se promueven nuevas iniciativas para su reconocimiento legal, se
les apoya en más en lo económico y las víctimas se colocan ya en la agenda
política. Se aprueban varias leyes que regulan indemnizaciones y distintos tipos
de reconocimiento. En 1996 se crea la Dirección general de Atención a las
Víctimas en el seno del Ministerio del Interior. El cenit de ese reconocimiento a
las víctimas por parte de la sociedad se alcanzara con los asesinatos, primero, de
Gregorio Ordóñez en 1995 (surge el movimiento Basta Ya!) y, poco después, con
el secuestro, tortura y asesinato del joven Miguel Ángel Blanco en 1997 (nace el
Foro de Ermua). Este segundo asesinato, por sus especiales características y por
la identificación con la persona de la víctima generó una reacción en cadena en
toda la sociedad española que salió unida a la calle exigiendo a los terroristas
su libertad. Podemos decir que, a partir de ese momento, la sociedad española
asumió que víctimas somos todos y los afectados directamente son símbolos en la
lucha por la libertad y la democracia.

Pero no todo ha sido un camino de rosas en ese recorrido legitimador.

Por un lado, siempre ha existido el riesgo de la pasión, el exceso, el partidismo


o la manipulación por parte de las víctimas o de sus representantes. Es cierto,
como expresó Sabater que “las víctimas del terrorismo no necesitan que nadie las
manipule para adoptar posturas políticas: cada cual tiene sus ideas en ese campo,
como los demás ciudadanos, y pueden acertar en sus decisiones o equivocarse”.
Pero eso no obsta para señalar los riesgos de una posible sobreactuación de
las asociaciones de víctimas que, más allá de la defensa de los intereses de sus
asociados, puede pretender imponer determinadas soluciones al conjunto de
la sociedad tensionando hasta lo indecible el ámbito de lo político, generando
divisiones injustificadas en los partidarios de la democracia y, en definitiva,
112 Víctimas del terrorismo y legitimidad democrática

debilitando la lucha contra el terrorismo.

Eso es algo que ocurrió en la primera legislatura del gobierno socialista de


Zapatero (2004-2008), años en los que a punto se estuvo de tirar por la borda
el trabajo realizado. Precisamente para fortalecer la lucha contra el terrorismo
mediante la unidad de las fuerzas democráticas nace el Pacto Antiterrorista y,
en concreto a los efectos que aquí nos interesan, la propuesta de creación de la
Fundación de Víctimas del Terrorismo. Esta fundación nace por varios motivos,
pero entre ellos se encuentra, sin duda, la intención de dotar de un cierto carácter
institucional y apartidista a la voz de las víctimas del terrorismo. El control de la
Fundación está en manos de representantes de las instituciones del Estado aunque
colaboran otras instituciones, entidades, asociaciones y colectivos de víctimas:
Asociación Víctimas del Terrorismo, Asociación de Afectados del 11-M, COVITE,
Asociación Valenciana de Víctimas del Terrorismo. Fundación Miguel Ángel Blanco,
F. Gregorio Ordoñez, Foro de Ermua, Basta Ya, Eusko-barómetro, la Guardia
Civil, distintas universidades o la Asociación de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad
del Estado Víctimas del Terrorismo por poner algunos ejemplos.

Por otro lado, tampoco hay que olvidar las posibles manipulaciones de las
víctimas no por las asociaciones de víctimas sino por parte de otros actores políticos
relevantes. Como denuncia Savater, se trata de una manipulación más sibilina,
pero manipulación al fin y al cabo: la manipulación de quien utiliza la violencia
terrorista en su favor: “son los que proponen planes nacionalistas y más o menos
secesionistas en el País Vasco con la implícita promesa de que si son aceptados
acabará la amenaza de muerte que hoy pesa sobre los disidentes. El lehendakari,
entonces señor Ibarretxe, acusa a quienes en estas condiciones se niegan a aceptar
una consulta popular anticonstitucional de tener miedo a la democracia. Pero él
rentabiliza por su parte la democracia del miedo, que obligaría a muchos en dicha
consulta a optar no por lo que desean que pase sino por lo que creen que evitaría
que les pase lo que no desean. Y eso no es verdadera democracia”.

Lo cierto es que los hechos han favorecido el proceso legitimador democrático.


Desde la democracia en 2004 se tendió la mano a ETA en un último esfuerzo
integrador con la tregua y la apertura de negociaciones entre el gobierno de la
nación y la organización terrorista. En esa disyuntiva, de la que hablábamos al
principio, se intentó forzar hasta el límite los cauces democráticos para incorporar
a los violentos a un régimen de convivencia pacífica. Sin embargo, por las razones
que fuera -la clara y manifiesta intención de parar el proceso con el atentado de
la T-4 o la mera intención de añadir un elemento de presión en la negociación
con la “mala fortuna” de encontrarse dos personas donde no se esperaba-, ese
proceso quedó cegado con un resultado ya no sólo legitimador de las víctimas y
de la democracia frente a la violencia irracional de ETA, sino además generador
de una mayor deslegitimación de la banda terrorista entre las bases sociales que
hasta ese momento aún le seguían apoyando en grado considerable.
Joaquín Martín Cubas 113

Las víctimas nunca en la historia han tenido tanto reconocimiento social, político,
institucional como tienen ahora. Y en ello tiene mucho que ver, como hemos
afirmado, la respuesta democrática a la violencia terrorista, el uso de las armas del
Estado de Derecho y, muy especialmente, el comportamiento valiente, enérgico y,
en muchos casos, heroico de las víctimas del terrorismo y sus asociaciones.

Ahora bien, a la Ciencia Política le interesa no guiarse por meras impresiones


sino que tiene como objetivo apoyar empíricamente sus conclusiones. Por eso
interesa aquí traer a colación algunos datos sobre las víctimas.

No sólo cuantitativos: más de 800 asesinatos, más de 3.000 heridos, miles de


extorsionados y amenazados, muchos de ellos obligados a vivir con escolta en el
País Vasco porque ETA les puede matar en cualquier momento; sino también datos
de cultura política, de opinión pública al respecto de las víctimas del terrorismo.
Por fortuna, disponemos del encomiable trabajo del Euskobarómetro que, bajo
el patrocinio de la Fundación de Víctimas del Terrorismo, ha realizado ya cinco
encuestas nacionales sobre percepción ciudadana sobre el terrorismo y sus
víctimas.

La I Encuesta se realizó en 2004 y trató de comparar las percepciones, opiniones,


valoraciones y actitudes de españoles y vascos en relación con las situaciones de
victimización. Sus conclusiones de forma resumida fueron las siguientes:

El estudio empieza analizando el contexto sociopolítico de la victimización.


Hay unas ciertas conclusiones sobre la situación política y económica del momento
que nos interesan menos por su carácter coyuntural, pero tiene más interés la
respuesta sobre los problemas que más preocupan a españoles y vascos, pues
para los dos colectivos éstos son, si bien en orden invertido, el paro y el terrorismo.

Más significativa para el problema que nos ocupa es la dificultad expresada


por un buen porcentaje de vascos para expresarse con libertad sobre cuestiones
políticas, especialmente entre los partidarios de los partidos de carácter estatal,
socialista y popular. En el País Vasco sólo el 30% se siente libre para hablar con
todo el mundo frente al 56% estatal, esto es, prácticamente la mitad.

También significativa son las respuestas en relación a la satisfacción con la


democracia y el funcionamiento del Estado de las Autonomías, menor en Euskadi
que en el resto de España. Para los autores del estudio “llama la atención del
mecanismo del victimismo nacionalista a la hora de sentirse perjudicado este sector
ideológico por una estructura política de la que son beneficiarios netos en el País
Vasco y en España, lo que contrasta con las expectativas más positivas de quienes
sufren directamente la situación de injusticia, miedo o falta de libertad por efecto,
precisamente, del terrorismo y la intimidación”.

Cierto es que existe tanto entre los españoles como entre los vascos un rechazo
114 Víctimas del terrorismo y legitimidad democrática

mayoritario al terrorismo etarra y, en general, frente a cualquier tipo de terrorismo.


Incluso entre los que se sienten “sólo vascos” el rechazo total es del 50%. Con
todo se aprecia una menor intensidad en ese rechazo entre los vascos debido a las
posiciones nacionalistas que tienden en algún grado a introducir matices o cierto
tipo de justificación o exculpación.

Pero lo que más nos interesa aquí traer a colación de esa encuesta es el análisis
que se hace de la relación existente entre la asistencia y reparación a las víctimas
de la violencia y un hipotético proceso de pacificación en Euskadi.

Primero, por lo que se refiere al alcance de la definición de víctimas del


terrorismo. Son abrumadoramente mayoritarios los porcentajes de quienes
consideran víctimas muertos, heridos, secuestrados y extorsionados, pasando por
los que sufren daños en sus propiedades o se ven obligados a irse, así como los
miembros de partidos no nacionalistas y allegados más directos (más del 94%
en todos los casos). Este consenso sólo se quiebra al tratar de hacer extensiva
la definición de víctimas a prácticamente toda la sociedad. En este punto las
diferencias entre españoles y vascos son más evidentes. La sociedad vasca (41%)
posee un criterio más restrictivo que la española (70%).

También las percepciones son distintas cuando se les pregunta sobre se


afectación por el terrorismo. Mientras en el caso español los porcentajes se sitúan
entre el 15 y el 20%, en el caso vasco oscilan alrededor del 1% para la mayoría
de los vascos. Quizá el problema en este caso esté en la pregunta que, por su
ambigüedad, permite diferentes interpretaciones que pueden verse a su vez
afectadas por el contexto en el que se producen.

En cuanto al nivel de conocimiento efectivo que la sociedad española y vasca


posee de alguna víctima del terrorismo, paradójicamente, los resultados de la
muestra española ofrecen un menor conocimiento frente a los que decían sentirse
afectados. No ocurre lo mismo en el caso de la encuesta a los vascos donde los
porcentajes de conocimiento de conocidos afectados superan ligeramente a los de
sentimiento de afectados directamente.

También estudia la encuesta la relación existente entre la asistencia y reparación


a las víctimas de la violencia y un hipotético proceso de pacificación en Euskadi. En
este punto, la opinión de los encuestados está bastante dividida: mucho o bastante
ronda o supera el 40% en España y en el País Vasco; Poco o Nada se sitúa en
el 34% en ambos casos. Según los autores del estudio se debe a cuatro factores:
1. Percepción de libertad: a medida que aumenta la sensación de
libertad para hablar de política, va aumentando también la creencia de
que las víctimas contribuirían a un proceso de paz.
2. Satisfacción con la democracia: el estar satisfecho con el
funcionamiento de nuestro sistema democrático hace que la gente crea
en la necesidad de la contribución de las víctimas en un proceso de paz.
3. Apoyo de la sociedad: la percepción de apoyo por parte de la
Joaquín Martín Cubas 115

sociedad hacia las víctimas de ETA está asociada a la idea de que las
víctimas contribuirían a un proceso de paz por Euskadi.
4. Sentimiento nacionalista: por último, los encuestados que se sienten
nacionalistas y los que se definen únicamente como vascos se muestran
más escépticos en cuanto a la contribución de las víctimas.

Y, por último, analiza la encuesta y es algo de interés, la labor de apoyo y de


asistencia a las víctimas del terrorismo por parte de diversas instituciones y agentes
socio-políticos:
· La valoración para los españoles en general no es excesivamente
positiva. Sólo superan el aprobado los medios de comunicación, PSOE, PP
y los gobiernos respectivos de estos partidos. El resto suspende, sobre todo
las referidas específicamente al ámbito vasco, otro símbolo de anomalía
democrática, ya sea el gobierno vasco, al Iglesia vasca, o partidos como
el PNV o Batasuna.
· Entre los vascos, las calificaciones positiva son mucho menos
generosas si cabe. Aprueban ahora los medios de comunicación, el PSOE
y el gobierno del PSOE y entra el PNV, mientras el PP y sus gobiernos
suspenden.

Quizá, habría que matizar estas respuestas en el sentido de que la actitud


crítica hacia los políticos, las instituciones y los partidos políticos es muy clara y
contundente con carácter general. Los españoles somos muy exigentes con nuestra
clase política aun reconociendo el valor de nuestra democracia.
De los datos obtenidos se desprende, además, un amplio desconocimiento
de la labor de apoyo y asistencia a las víctimas de fundaciones, asociaciones y
movimientos cívicos. Entre los españoles, la asociación más reconocida es Basta
Ya pero no llega ni a la mitad de encuestados. En el País Vasco la más reconocida
es Gesto por la Paz que supera los dos tercios de la encuesta. En cuanto a las
valoraciones que reciben las que conocen en España se sitúa en general en el
Notable, mientras que en el País Vasco, aunque no suspenden tampoco llegan al
Notable. La que más se aproxima es Gesto por la Paz, seguida de la Asociación
de Víctimas del Terrorismo, la Fundación de Víctimas del Terrorismo, la Fundación
Fernando Buesa, Elkarri y el Colectivo de Víctimas del Terrorismo de Euskadi. Las
valoraciones más bajas corresponden a Basta Ya y al Foro de Ermua, sin duda por
su carácter más político y su mayor beligerancia antinacionalista.

Comparativamente, parece que la ciudadanía tiene mejor opinión sobre


el apoyo que la propia sociedad ofrece a las víctimas del terrorismo. Así dos
de cada tres lo valoran positivamente y sólo uno de cada cuatro opina que es
poco. La diferencia aparece cuando se pregunta por el apoyo que brinda a las
víctimas de ETA la sociedad española y la vasca. Para los vascos prácticamente
no hay diferencias (56% opinan que Mucho o Bastante para ambas sociedades;
y aproximadamente un 35% que Poco o Nada para ambas sociedades), sin
embargo los españoles opinan que la sociedad vasca apoya poco o nada a las
víctimas (68% opinan que Mucho o Bastante la sociedad española frente a sólo
116 Víctimas del terrorismo y legitimidad democrática

un 36% la vasca; y aproximadamente un 27% que Poco o Nada para la española


frente a un 48% la vasca).

Finalmente, la percepción positiva del apoyo contrasta con el amplio


desconocimiento y la baja participación activa de los encuestados -por esporádica
que fuese- en las convocatorias de cualquiera de las asociaciones u organizaciones
mencionadas siempre por debajo de 2 de cada 10 españoles.

Los autores del estudio con estos datos en la mano concluían que “tras cuatro
décadas de terrorismo de ETA, antes en dictadura y después en democracia, al
sociedad y, sobre todo, las fuerzas políticas, han ido aprendiendo, lentamente, a
reaccionar y a atender a las víctimas, encontrando en el consenso de diagnóstico
y estrategia la mejor respuesta a la desmoralización, tan arraigada por este mal
interno, casi endémico”, poniendo de manifiesto también que “la todavía profunda
división social y polarización política en el seno de la sociedad vasca, la asimetría
y la intensidad del sufrimiento cotidiano, entre otras circunstancias, hacen muy
difícil la necesaria movilización social y la concertación política para avanzar en
el proceso de reconciliación sobre la base de dar pasos firmes en la dinámica de
asistencia, solidaridad efectiva, verdad, justicia y reparación de las víctimas”.

Para terminar y por tener un panorama más actualizado sobre la cuestión,


cabe añadir algunos datos novedosos de la última encuesta la de noviembre de
2008, hace ahora un año porque son ciertamente significativos. Conviene advertir
de que la muestra es sólo para España y no podemos en este caso comparar con
los resultados en el País Vasco. Algunos datos, por ejemplo:

Para una mayoría de más de cuatro de cada cinco españoles (83%), concitando
casi la unanimidad de todos los electorados, son positivas las iniciativas a favor
de la movilización ciudadana contra la violencia, no llegando a uno de cada
diez (6%) los que las consideran negativas. Y esa misma mayoría plural (82%)
considera positivas las manifestaciones para reivindicar la memoria, la justicia y
la dignidad de las víctimas frente a un 10% que las considera negativas y un 3%
que no se pronuncia. Los españoles alcanzan la unanimidad (95%) al apoyar el
derecho de las víctimas a ser escuchadas en sus reclamaciones de justicia, dignidad
y memoria.

Casi nueve de cada diez españoles (89%), sin distinción de ideologías, creen
que las personas que en el País Vasco sufren el acoso, viven amenazadas o han
sido señaladas como objetivos por los violentos, viéndose obligadas algunas de
ellas a vivir con protección de escoltas, tienen derecho a ser tratadas como víctimas
del terrorismo a todos los efectos, pudiéndose obtener ayudas para cambios de
domicilio o de trabajo, entre otras.

Por otro lado, hay prácticamente unanimidad (79%) en considerar que no se


debe mezclar el carácter político de las víctimas con intereses partidistas. Sólo uno
Joaquín Martín Cubas 117

de cada diez españoles se muestra de acuerdo con esa utilización.

Estos datos corroborarían las afirmaciones respecto a la legitimidad y el apoyo


y respecto a los riesgos de excesos partidistas en las asociaciones de víctimas
analizadas con anterioridad. Pero son datos que no nos deben hacer pensar que
está todo el camino hecho porque hay otros datos de la encuesta que nos obligan
a introducir matizaciones respecto a la conciencia social sobre la importancia del
papel social de las víctimas del terrorismo.

Es verdad que una mayoría estable de dos de cada tres españoles (65%), sin
prácticamente distinción de electorados, consideran que la justicia, la asistencia
y la reparación a las víctimas del terrorismo puede contribuir a la recuperación
plena de las libertades públicas en nuestra sociedad. Pero, frente a ello, hay una
minoría (35%) que piensa lo contrario. Esa mayoría, además, se reduce (50%)
a la hora de afirmar que, además, pueda contribuir a que los terroristas pierdan
la esperanza de lograr sus objetivos, siendo algo que, comparten con mayor
o menor intensidad, todos los electorados. Son resultados del escepticismo y el
pesimismo que sigue imperando en la sociedad española en relación al fin del
terrorismo etarra.

Ahora bien, los españoles apoyan de forma casi unánime y sin distinción de
ideologías (85%) el que se obligue a los terroristas a aclarar la verdad sobre los
casos de terrorismo sin resolver judicialmente (casi 100 asesinatos sin resolver). La
ciudadanía rechaza de forma casi unánime y sin distinción de ideologías que se
celebren homenajes públicos a terroristas condenados en los festejos populares
(96%); igualmente rechaza que existan calles y plazas con nombres y activistas
de ETA (95%); también rechaza que los condenados por terrorismo vuelvan a
vivir al lado de sus víctimas después de salir de la cárcel (94%); y, finalmente, que
los condenados por terrorismo no satisfagan gran parte de las indemnizaciones
previstas en sus sentencias (90%).

Sin embargo, una vez más, esa unanimidad se fractura a la hora de considerar
positivo (51%) o no que los ayuntamientos dediquen calles, plazas o espacios
públicos a las víctimas del terrorismo, que es algo compartido mayoritariamente por
los electorados del PP (58%) y el PSOE (51%), pero que divide a los nacionalistas
e IU. Frente a esa mayoría hay una minoría de algo más de un tercio (37%) que
considera negativa tales iniciativas. Es más, la opinión pública española se muestra
dividida entre favorables (40%) y contrarios (39%) a reconocer el carácter político
a las víctimas.

Por último y muy importante: una mayoría amplia de españoles (69%), con
un incremento interanual de ocho puntos (ruptura de la negociación y la tregua
por los terroristas), rechazan que se pueda limitar el derecho a la justicia de las
víctimas con tal de facilitar la posibilidad de pasar la página del terrorismo. Algo
menos de uno de cada cuatro españoles se muestra de acuerdo en pasar página.
118 Víctimas del terrorismo y legitimidad democrática

Una mayoría (58%) entiende que no dar satisfacción a los derechos de justicia
y verdad de los casos de las víctimas y pasar página al terrorismo, fracturaría
nuestra sociedad en cuanto a los valores y principios compartidos.

Igualmente, una mayoría de casi tres de cada cuatro españoles (73%) continúan
creyendo que las víctimas de ETA, por haber sufrido directamente la violencia,
tienen derecho a reclamar que la sociedad no apruebe medidas de impunidad
para los terroristas (85% del electorado popular, 70% del socialista).

Aspectos estos que reflejan con claridad la dificultad que, en una sociedad
democrática y en un marco de libertades, encuentra el intento de justificar la
impunidad de aquellos que han recurrido a la violencia para defender sus ideas.

Por tanto y en definitiva, de lo dicho podemos extraer la conclusión de que las


víctimas del terrorismo y sus asociaciones han contribuido a legitimar de forma
constante e incremental el sistema democrático: la expresión democrática del dolor
y del rechazo al terrorismo fagocitan el sufrimiento y lo convierte en un elemento
eficiente y complementario de lucha contra el terrorismo.

No quiero terminar sin recordar que hace un par de meses colectivos de


víctimas del terrorismo de todo el Estado se reunieron con el nuevo Lehendakari
del País Vasco, Patxi López, encuentro en el que expresaron su esperanza y
optimismo por el nuevo escenario político y trasladaron sus reivindicaciones de
mayor reconocimiento institucional en forma de desarrollo reglamentario de la
Ley de Reconocimiento y Reparación hacia las Víctimas del Terrorismo, tras lo
cual el Lehendakari se comprometió a instalar en los jardines de Ajuria Enea una
escultura de Agustín Ibarrola como “símbolo de memoria y recuerdo a todas las
víctimas del terrorismo”.

Y es que, como se ha dicho, las víctimas son símbolo de nuestras libertades, son
de todos, muchas de ellas han sido asesinadas en defensa de la democracia y no
pueden representar otra cosa.

Muchas gracias.
LA REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS
DEL TERRORISMO: DE LA
RESPONSABILIDAD
A LA SOLIDARIDAD
Vicente Garrido Mayol

Catedrático ac. de Derecho Constitucional. Universitat de València


Vicente Garrido Mayol 121

LA REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS DEL


TERRORISMO: DE LA RESPONSABILIDAD
A LA SOLIDARIDAD

I.-Terrorismo y democracia. II.-Las indemnizaciones a las Víctimas del


terrorismo. III.-Aproximación a la responsabilidad patrimonial del Estado. IV.- La
responsabilidad del Estado en los daños derivados de actos terroristas: doctrina
del Consejo de Estado. V.- La amenaza y la inadecuación de los medios como
requisitos de la responsabilidad patrimonial en la jurisprudencia del Tribunal
Supremo. A. Reconocimiento de la responsabilidad. B. Ausencia de responsabilidad
patrimonial. VI.-Conclusión.

I.-TERRORISMO Y DEMOCRACIA

Con el atentado contra las Torres Gemelas de Nueva York, el 11 de septiembre


de 2001, el fenómeno terrorista alcanzó un relieve internacional del que hasta
ese momento carecía. El terrorismo era una constante en prácticamente todo el
mundo, pero aquel terrible suceso marcó el paso de un fenómeno territorializado
a un fenómeno global.

Este cambio de enfoque tuvo una especial repercusión en la toma en conciencia


por parte de los organismos internacionales de la lucha contra el terrorismo pero,
al mismo tiempo y, sobre todo, con la sucesión de otros atentados posteriores (11-
M en Madrid, 11-J en Londres...) permitió la generalización de una reflexión sobre
el papel de las víctimas del terrorismo.

En España el fenómeno del terrorismo hunde sus raíces en los albores del
mismo siglo XX. Sin embargo es a partir de 1960, con la aparición del terrorismo
de ETA, cuando el fenómeno adquiere sus perfiles que hoy, desgraciadamente,
aún conocemos en nuestro país. A ETA, con el tiempo, se le sumarían otros grupos
terroristas de las más variadas procedencias ideológicas y con distinto grado de
incidencia.

Con todo, y hasta la brutal irrupción del terrorismo de raíz islamista con los
atentados en la red de ferrocarril de Madrid el 11 de marzo de 2004, el terrorismo
122 La reparación a las víctimas del terrorismo: de la responsabilidad a la solidaridad

etarra ha sido el que mayor sufrimiento ha inflingido a la sociedad española.


Reviste una gran dificultad en nuestros días entender cómo en los finales de los
70 y principios de los 80 los asesinatos eran prácticamente diarios, con cifras de
muertos y heridos que hoy solo concebimos en el contexto de países en práctica
guerra civil. Es complicado explicar cómo en medio de tanto sufrimiento, los
fallecidos eran enterrados en exequias semiclandestinas, a horas intempestivas, sin
apenas presencia institucional y en medio de la más absoluta indiferencia cuando
no de la más infame justificación del crimen por parte del entorno social, hasta
el punto de que raras eran las noticias de asesinatos que ocupaban más que el
espacio de un breve en algún periódico. Las hemerotecas son mudos testigos de
esa época de ignominia que se ha llamado “los años de plomo”.

La Transición fue un tiempo especialmente duro en la lucha contra el terrorismo,


un momento en el que los sucesivos atentados llegaron a poner contra las cuerdas
el proceso democrático en marcha y, sobre todo, la misma existencia del Estado de
Derecho. La firmeza de las Instituciones y, sobre todo, el compromiso democrático
del conjunto de la sociedad española y, de manera especialmente relevante, de
las víctimas del terrorismo en aquellos años, y en los posteriores, fueron elementos
determinantes de la consolidación de nuestro régimen de libertades.

El principal objetivo del terrorismo no son las personas, sino la existencia de


un régimen de libertades y derechos. La simple comparación de las cifras de
atentados cometidos en la dictadura franquista y los cometidos aún tras la vigencia
de la Constitución de 1978, en los tres años inmediatos, revelan claramente que los
terroristas perciben como peor enemigo al régimen democrático que al autoritario.

Afortunadamente, el fortalecimiento de las instituciones constitucionales ha


comportado, en primer lugar, una mayor eficacia de la lucha antiterrorista. El
abandono de falsos complejos de culpa y la adopción de posiciones de firmeza
en la defensa de las libertades ha permitido aminorar la lacra terrorista en nuestro
país, y pasar de las cifras centenarias de asesinatos de los primeros 80 a años
enteros sin un solo asesinato en el primer decenio del siglo presente.

La concienciación ciudadana, hoy evidente pero escasa en aquellos años de


la Transición, y una destreza adquirida a golpe de experiencia por las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado, han contribuido eficazmente en la lucha contra
los etarras.

Desde la perspectiva jurídica, este debilitamiento de los terroristas ha venido


de la mano de un endurecimiento de las leyes penales, de una mayor implicación
de la judicatura y la fiscalía y, de manera especial, de una apuesta decidida por
la dignificación de las víctimas del terrorismo.

Paulatinamente se ha ido conformando un conjunto normativo en el que, sobre


la base de la solidaridad, se reconoce a las víctimas una serie de pensiones,
Vicente Garrido Mayol 123

indemnizaciones, reparaciones y ayudas. Incluso se ha creado una Orden para


condecorar a quienes de forma directa han sufrido un atentado, como público
reconocimiento de afecto.

II.- LAS INDEMNIZACIONES A LAS VÍCTIMAS


DEL TERRORISMO

La penalidad de los actos terroristas va indisolublemente unida a la indemnización
por parte de los victimarios del daño efectivamente producido. Las sentencias que
recaen en procesos penales unen a largos períodos de encarcelamiento el pago
de reparaciones pecuniarias a las víctimas o a sus familiares, consecuente con su
responsabilidad civil.

Sin embargo, la efectividad de estas indemnizaciones ha sido durante años


en nuestro país una cuestión irresoluta. En su gran mayoría, o mejor dicho, en su
práctica totalidad, las obligaciones económicas que los tribunales asignaban a los
autores de actos terroristas quedaban en una mera proclamación jurídica que,
acompañada de adecuadas medidas defraudatorias del propio condenado y de
su entorno (alzamiento de bienes, ausencia de trabajo remunerado...), suponían
en la praxis un escarnio para las víctimas. Las víctimas, de hecho, quedaban en
un notable desamparo económico al ser asesinado o mutilado gravemente uno de
sus miembros, que contrastaba, especialmente en los llamados “años de plomo”
con el inmenso apoyo social y económico de que disponían los entornos familiares
de los asesinos.

Era parte del proceso de estigmatización o segunda victimización de las víctimas


del terrorismo en los años 70, 80 y aún 90.

La respuesta del Estado ante esta realidad tardó unos años en ser sistematizada
en un cuerpo legal, la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de Solidaridad con las
Víctimas del Terrorismo.

El inicio de la Exposición de Motivos de la referida Ley es expresivo de esta


voluntad de la sociedad española de atender adecuadamente a las Víctimas del
Terrorismo: “Mediante la presente Ley, la sociedad española rinde tributo de
honor a cuantos han sufrido la violencia terrorista. Los Grupos Parlamentarios del
Congreso de los Diputados y del Senado –por unanimidad– quieren hacer de
esta iniciativa una expresión de reconocimiento y solidaridad en orden a ofrecer a
las víctimas del terrorismo la manifestación de profundo homenaje que, sin duda,
merece su sacrificio”. Esta misma Exposición de Motivos enfatiza la necesidad de
dar una respuesta a las indemnizaciones fijadas en favor de las víctimas y que son,
reiteradamente, insatisfechas por los condenados judicialmente a ello.

La Ley actúa en la dignificación de las Víctimas a través de tres mecanismos:


124 La reparación a las víctimas del terrorismo: de la responsabilidad a la solidaridad

a) el reconocimiento de honores, mediante la Real Orden de


Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo,
b) la asunción por el Estado del pago de las indemnizaciones
debidas a las víctimas por actos terroristas y, en consecuencia, la
subrogación del Estado frente a los obligados al pago, y
c) la sistematización de otras ayudas a las Víctimas, tales como las
destinadas a atender tratamientos médicos o al seguimiento de estudios.

La novedad de la Ley es especialmente relevante en los dos primeros aspectos,


ya que desde que en 1977 se estableció un especial régimen de pensiones a
favor de militares fallecidos en acto de servicio, en una serie de normas legales y
reglamentarias –entre ellas varias Leyes de Presupuestos Generales del Estado (Ley
33/1987 o Ley 4/1990, entre otras)– que incideron en mayor o menor medida
en la articulación de medidas compensatorias o de apoyo a quienes habían sido
víctimas de un atentado terrorista. En el mismo sentido, ya desde el Real Decreto-Ley
3/1979, de Protección de la Seguridad Ciudadana, se empezó a dar entrada en el
Ordenamiento Jurídico a supuestos específicamente de responsabilidad patrimonial
de la Administración vinculados al terrorismo.

En todo caso, desde la perspectiva que se aborda en estas páginas, la de la


responsabilidad por actos terroristas, la innovación que supone la Ley 32/1999
es la sustitución por el Estado de las obligaciones de los condenados a satisfacer
las indemnizaciones por actos terroristas. La posibilidad de la sustitución no actúa
ope legis, sino que se configura como un derecho reconocido a las víctimas
del terrorismo (“tendrán derecho a ser resarcidas por el Estado” art. 2). En
consecuencia, el Estado adelantará la indemnización solo en el caso de que así lo
solicite la víctima. Para ello se establecen una serie de requisitos, el más relevante
de los cuales figura en el artículo 8 de la Ley 32/1999, y constituye la cesión a
favor del Estado de todas las acciones de que disponga la víctima, presentes o
futuras, incluso la expectativa de derecho, respecto del obligado presente o futuro
a abonar la indemnización.

Ahora bien, esta sustitución no implica en ningún caso la asunción por el Estado,
como se ha dicho, de la responsabilidad de que dimanan las indemnizaciones.
El mecanismo creado por la Ley es una suerte de adelanto por el Estado de la
indemnización y, a su vez, una subrogación del Estado en la posición del beneficiario
a los efectos de exigir al condenado el pago efectivo de la indemnización. Esta
inversión de las posiciones jurídicas encuentra su lógica precisamente en las distintas
estrategias seguidas por los condenados a indemnizar para eludir su obligación y
que convertían en sumamente gravoso para las víctimas el proceso de exigencia
del pago. El Legislador entiende en este punto que los recursos del Estado para
investigar la situación patrimonial de los terroristas y la posterior exigencia del pago
de una deuda de estas características, son más eficaces y eficientes que los propios
de las víctimas. Aunque ni la Ley ni el Reglamento (Real Decreto 1912/1999, de 17
de diciembre) ordenan al Estado ejercitar la acción de repetición sobre el obligado
Vicente Garrido Mayol 125

judicialmente1.

La articulación de este mecanismo de abono anticipado de las indemnizaciones,


como no podía ser de otra manera, se hace de manera muy generosa con las
víctimas del terrorismo y si esta generosidad es hasta cierto punto limitada en lo
económico, no lo es en los aspectos procesales. De esta manera, las indemnizaciones
–siempre referidas a daños físicos o psiquicofísicos2 en las personas– se abonarán
normalmente tras la sentencia firme que establezca la responsabilidad civil por
un acto de terrorismo; pero en el caso de que no exista tal sentencia, cuando se
hubiesen llevado a cabo las oportunas diligencias judiciales o incoado los procesos
penales para el enjuiciamiento de los delitos. En estos dos últimos supuestos bastará
la acreditación ante la Administración de la condición de Víctima del Terrorismo.

Cuestión relevante es la cuantía de la indemnización. Ningún problema parece


plantear la existencia de una determinación clara del importe de la indemnización
por la Sentencia. En este caso, el Estado abonará dicha cantidad actualizada, si
procede. Y añade la Ley (art. 6) que si esta cantidad es inferior a la del baremo que
fija la propia Ley, el Estado abonará la diferencia. Con lo cual, en todo caso, la Ley
constituye un mínimo indemnizatorio que opera siempre en favor de las víctimas.

Una circunstancia similar se da en el supuesto de que la cuantificación por la


sentencia se produzca con carácter posterior al abono de la indemnización: el
artículo 9 de la Ley prevé que el Estado no exija la devolución del exceso abonado
a la víctima, con lo que “la situación derivada de dicha resolución no se verá
alterada”.

El elemento más significativo en este punto es que se prevé una aplicación


retroactiva de la Ley, en el sentido de que el Estado abone las indemnizaciones
derivadas de actos terroristas desde el 1 de enero de 19683, lo que justificaría la

1
Vid. Mir Puigpelat, O., “La Ley de solidaridad con las víctimas del terrorismo y su desarrollo
reglamentario”, en Justicia Administrativa: Revista de Derecho Administrativo, núm. 8 (2000), pág. 28.
2
La calificación de los daños como físicos o psiquicofísicos no es precisamente acertada, como ha
señalado Mir Puigpelat (Mir Puigpelat, O., “La Ley de solidaridad … ob. cit., págs. 33 y ss.), y obliga
al Reglamento de desarrollo de la Ley (art. 2) a delimitar estos daños.
3
El 7 de junio de ese año tuvo lugar el asesinato del Guardia Civil de Tráfico José Ángel Pardines,
en Villabona. Fue el primer asesinato reivindicado por ETA. El Tribunal Supremo tuvo ocasión de
pronunciarse sobre este límite temporal en su Sentencia de 4 de mayo de 2009 (Sala de lo Contencioso-
Admninistrativo, Sección 5ª), en relación con el recurso presentado por una persona que, siendo un niño,
en 1961 sufrió la amputación de las dos manos al manipular un paquete con granadas abandonado
junto al Canal Imperial de Aragón en Zaragoza, y que el actor atribuía a un atentado terrorista de
perfil anarquista. El Alto Tribunal, haciendo suyo el razonamiento de la Audiencia Nacional afirma
que “la idea del Legislador es reparar a toda víctima de la violencia terrorista; fijando, además,
un plazo temporal, cuya razón se explica también en la Exposición de Motivos. El establecimiento
de ese ámbito de aplicación de la Ley, tanto en lo material como en lo temporal, no vulnera, a
criterio de esta Sala, ningún precepto constitucional, pues en nuestra Constitución no se establece una
responsabilidad civil absoluta, universal y atemporal del Estado, como se deduce de lo alegado por el
recurrente. Tampoco se viola el principio de igualdad, porque acordar beneficios a un concreto grupo
de personas no contradice este principio, dado que el Legislador no está discriminando a concretas
126 La reparación a las víctimas del terrorismo: de la responsabilidad a la solidaridad

existencia del supuesto de la indemnización sin existencia de sentencia judicial.

La aplicación de esta Ley, al margen de las críticas que ha recibido, ha permitido


que el Estado haga efectivas gran parte de las indemnizaciones a víctimas del
terrorismo que hasta la entrada en vigor de la norma no habían visto satisfechas las
fijadas por los tribunales.

Pero precisamente una de las particularidades de la Ley es que el abono


anticipado por parte del Estado de las indemnizaciones a que deben hacer frente
los responsables de los actos terroristas, dado que no comporta una asunción de
la responsabilidad por el atentado –algo totalmente obvio– hace que la prestación
sea totalmente compatible con otras indemnizaciones, pensiones y ayudas que
puedan percibir las víctimas en base a otros conceptos igualmente vinculados al acto
terrorista (pensiones, prestaciones del Consorcio de Compensación de Seguros por
los daños materiales...), y singularmente, por el reconocmiento de la responsabilidad
patrimonial de la Administración. En este caso, como se verá, aunque sigue sin
imputarse a la Administración la responsabilidad del acto terrorista, que en ningún
caso sobrepasa la esfera del terrorista y de la banda4, sí que se atribuye al Estado
un cierto grado de responsabilidad en los efectos reales del acto terrorista, hasta la
fecha, por omisión de su deber de vigilancia o prevención, como se verá.

III. APROXIMACIÓN A LA RESPONSABILIDAD


PATRIMONIAL DEL ESTADO

Al abordar los perfiles de la responsabilidad patrimonial del Estado en los


actos de terrorismo, es conveniente hacer con carácter previo un breve análisis
sobre qué es la responsabilidad patrimonial pública.

Responsabilidad es un término que, genéricamente, expresa la obligación de


aquel a quien, por cualquier título, incumben las consecuencias de un hecho dañoso.

El principio de responsabilidad patrimonial5 es uno de los más importantes

personas en situaciones idénticas por causa inmotivada de sexo, raza, creencias o religión, sino que
con carácter igual reconoce una especial protección económica a las víctimas de atentado terrorista,
otra cuestión, como luego se verá, es la interpretación de dicho concepto. En resumidas cuentas, este
Tribunal no aprecia motivo alguno para plantear la cuestión de inconstitucionalidad solicitada por el
recurrente”.
4
En los supuestos de actos terroristas, el Tribunal Constitucional ha identificado dos elementos
caracterizadores: una actividad propia de organizaciones o de grupos “en las que usualmente
concurrirá el carácter de «armadas»”; y un elemento teleológico consistente en “difundir una situación
de alarma o de inseguridad social, como consecuencia del carácter sistemático, reiterado, y muy
frecuentemente indiscriminado, de esta actividad delictiva” (STC 199/1987).
5
Para una amplia visión del principio de responsabilidad patrimonial pública, vid. Garrido Mayol, V.,
2004. La responsabilidad patrimonial del Estado. Especial referencia a la responsabilidad del estado-
Legislador. Valencia. Tirant lo Blanch.
Vicente Garrido Mayol 127

del derecho y, en particular, del derecho público, por cuanto que protege a los
ciudadanos que actúan correctamente en su vida cotidiana de los daños y perjuicios
que puedan sufrir como consecuencia de acciones, -e incluso de omisiones-, ajenas
provenientes, bien de otros ciudadanos, -dando lugar a lo que se conoce como
responsabilidad civil-, bien de los poderes públicos, -lo que comportaría lo que
propiamente conocemos como responsabilidad patrimonial-.

El principio de garantía patrimonial de los ciudadanos constituye uno de los


pilares, quizás el básico, en que el Estado liberal se apoya desde sus mismos
orígenes.

En nuestra Constitución se establecen las bases que conforman el sistema


de responsabilidad patrimonial pública no solo respecto de la derivada de la
actividad de la Administración, sino también en relación con la exigible por
daños consecuencia de la aplicación de actos legislativos, o por error judicial y
por anormal funcionamiento de la Administración de Justicia. Aunque por lo que
respecta a la actuación de la Administración, la promulgación de la Constitución no
alteró prácticamente el régimen vigente en aquel momento, es lo cierto que quedó
garantizada, así, constitucionalmente, la responsabilidad de los poderes públicos
(de todos los poderes públicos) por sus actuaciones.

De esta manera se completó el marco estructural del Estado de Derecho,


acogiendo el denominado “principio de garantía patrimonial”, que equivale al
derecho de los particulares a mantener la integridad del valor económico de su
patrimonio frente a las inmisiones singulares de que ésta pueda ser objeto por parte
de los poderes públicos y a poder exigir una indemnización por los daños que
sufran, tanto materiales como físicos y morales, por consecuencia de la acción u
omisión del Estado y de su Administración.

Pero es lo cierto que, desde distintos ámbitos jurídicos se ha pasado de saborear


las posibilidades que la imputación de responsabilidad al Estado proporciona, a
propugnar cierto orden para evitar la dispersión de criterios jurisprudenciales y el
desbordamiento de reclamaciones, no siempre justificadas.

Y es que se ha podido observar, en esta cuestión de la responsabilidad pública,


un movimiento pendular que nos ha llevado de proclamar la inmunidad del poder
público, a considerar un sistema de responsabilidad objetiva como mecanismo
asegurador universal que obligue al Estado, a las Comunidades autónomas, a los
Municipios y Provincias, y a los demás Entes que ejercen potestades públicas, a
indemnizar todo daño que se produzca en sus instalaciones, en sus infraestructuras
o como consecuencia de la prestación de sus servicios. Quizás sea ello debido a
una perversión de los conceptos por quienes pretenden que cuando algo malo nos
ocurre, siempre exista alguien a quien culpar, y alguien que pueda pagar. También
pueden resultar perversos algunos planteamientos que confunden responsabilidad
patrimonial, -cuya declaración es un acto de justicia-, con la compasión o con
128 La reparación a las víctimas del terrorismo: de la responsabilidad a la solidaridad

la generosidad, pues hemos de ser conscientes de que las indemnizaciones


correspondientes lo son con cargo a los caudales públicos.

Como es sabido, el régimen legal que desarrolla la Constitución en materia de


responsabilidad por el funcionamiento de los servicios públicos está constituido por
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

La vigente normativa, siguiendo la tónica anterior consagra una responsabilidad


objetiva al establecer que los particulares tienen derecho a ser indemnizados...
de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos siempre que
sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,
excluidos, desde luego, los supuestos de fuerza mayor, y que se trate de un daño
efectivo y evaluable económicamente, e individualizado con relación a un persona
o grupo de personas.

IV.- LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN LOS DAÑOS


DERIVADOS DE ACTOS TERRORISTAS: DOCTRINA
DEL CONSEJO DE ESTADO.

Cabe que nos preguntemos si el Estado es responsable de los daños sufridos


por los ciudadanos como consecuencia de actos terroristas6. Al Estado, -en sentido
amplio-, corresponde mantener el orden público y el servicio de policía; en definitiva,
la seguridad ciudadana.

Pero debemos distinguir entre lo que es la responsabilidad patrimonial, y lo que


es la acción positiva del Estado para ayudar a las víctimas del terrorismo. O dicho
de otro modo: las ayudas que el Estado reconoce a las víctimas no lo son a título
de reconocer su responsabilidad, sino por razones éticas y de solidaridad, como
se ha dicho anteriormente. En palabras del Tribunal Supremo, la ayuda se concede
“como una medida de política criminal para la protección de tales víctimas, que se

6
Como advierte la Audiencia Nacional, Sala de lo contencioso-administrativo,-Sentencia de 27-3-
2002, en nuestro ordenamiento el terrorismo requiere dos elementos: de una parte, el estructural o de
organización (conductas realizadas por personas que pertenezcan, actúen al servicio, o colaboren con
bandas armadas, organizaciones o grupos terroristas); y, de otra, el teleológico (finalidad específica
de subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública). Ahora bien, el Código
Penal de 1995 introdujo una importante novedad en su artículo 577, al permitir sancionar los casos
de ejercicio de violencia política no organizada, también denominados en la doctrina “terrorismo
individual”; es decir, aquellos supuestos donde para ser calificado como terrorista no es preciso, como
en el resto de previsiones típicas, pertenecer o estar integrado en una banda armada, organización
o grupo terrorista, sino que es suficiente con cometer determinadas acciones delictivas (homicidios,
lesiones, incendios...) con miras, no solo, a subvertir el orden constitucional, sino también, y esto es
decisivo, a alterar gravemente la paz pública (concepto jurídico indeterminado que la dogmática y
la propia legislación aproximan al de seguridad ciudadana, vinculado a la protección de personas y
bienes frente a acciones violentas o agresiones, situaciones de peligro o calamidad).
Vicente Garrido Mayol 129

funda ... en obvias razones éticas y de justicia de socorrerlas y como muestra de un


deber de solidaridad de la sociedad con las víctimas del terrorismo”, (SSTS 16-11-
99, 27-3-98, 27-12-88, entre otras).
Ahora bien, ello no quiere decir que, en ocasiones, sí que sea procedente
la exigencia de responsabilidad patrimonial al Estado. Pero para que pueda
reconocerse la responsabilidad patrimonial del Estado es requisito esencial
que el daño sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. No
puede afirmarse, en absoluto, que todo atentado terrorista es consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos, en este caso, de la actuación imprevisora
de la policía.

Las fuerzas del orden público tienen como misión garantizar la seguridad pública
y la paz ciudadana. Pero tal actividad, como ocurre con la sanidad pública, es de
medios y no de resultado. Si resulta humanamente imposible que la sanidad pública
pueda conseguir la curación de todo enfermo, también lo es pensar que las fuerzas
del orden público hayan de conseguir que no se cometan acciones delictivas. El
Estado tiene la obligación de poner todos los medios a su alcance, dentro de sus
disponibilidades presupuestarias, para intentar que la seguridad ciudadana sea
una realidad. Pero pretender que logre que no se cometan acciones delictivas o
terroristas nos conduciría a un mundo ideal alejado de lo humanamente posible.

Ello no quiere decir, como hemos apuntado, que en algunos casos, que
analizaremos, la exigencia de responsabilidad patrimonial al Estado está justificada.
Pero pretender que sea en todo supuesto, alegando su fracaso en la erradicación
del terrorismo equivaldría, como ha señalado el Consejo de Estado, –dictamen
1448/01, de 21.06.01–, a desvirtuar el instituto de la responsabilidad patrimonial
hasta convertir al Estado en garante y asegurador universal de todos los riesgos que
las conductas delictivas de terceros puedan generar.

Es frase acuñada en la materia y de frecuente uso por la Doctrina y la


Jurisprudencia, que la responsabilidad patrimonial no puede operar como seguro
omnicomprensivo de todos los daños que los ciudadanos sufran como consecuencia
del funcionamiento de los servicios públicos, o en las instalaciones públicas, pues
ha de haber una relación de causalidad entre el funcionamiento de tales servicios
y el daño producido. Lo contrario devendría una desvirtuación del instituto de la
responsabilidad patrimonial.

De los daños por actos terroristas, en principio, no es responsable el Estado,


sino quienes los cometen. Como tampoco el Estado es responsable de los daños
derivados de otras acciones delictivas como robos, violaciones, agresiones, etc...

El Consejo de Estado, -que como es sabido dictamina los expedientes de


responsabilidad patrimonial por reclamaciones dirigidas al Estado-, ha tenido ocasión
de pronunciarse en diversas ocasiones al respecto. En su dictamen 2200/2002, de
31.10.02, estudió el expediente relativo a la reclamación formulada por la esposa
130 La reparación a las víctimas del terrorismo: de la responsabilidad a la solidaridad

e hijos del Fiscal Jefe del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, asesinado
por ETA el 9 de octubre de 2000 en el portal de su casa cuando regresaba de su
trabajo. Alegaban sus familiares que el atentado pudo producirse por el defectuoso
funcionamiento del servicio policial de vigilancia y protección de la víctima. Resultó
insuficiente el servicio de contravigilancia y debió adoptarse el de protección
personal (escolta) previsto en el art. 11d) de la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado.

Del expediente puede concluirse que efectivamente la víctima había solicitado


escolta personal, que no se atendió dicha petición y que mostró su desacuerdo con
dicha actuación.

En el dictamen se argumenta que corresponde a la Administración policial


decidir la atribución de escolta, y no a los particulares interesados, y para ello,
para la protección de personalidades, la Administración ha de atender a los medios
limitados de que dispone, a cuyo fin ha sentado unos criterios para distribuir esos
medios escasos de la manera previsiblemente más adecuada, sin que conste decisión
arbitraria o irrazonable al respecto.

Además, ha de tenerse en cuenta que las fuerzas policiales han de proteger no


sólo a las personalidades sino al conjunto de la población. Por ello considera el
Consejo de Estado que ni hubo una omisión consistente en la no puesta a disposición
de la medida de seguridad idónea y necesaria, ni tampoco una insuficiente y
anómala distribución (arbitraria) de los medios disponibles para la protección
de personalidades en Andalucía. A los efectos de la responsabilidad patrimonial
del Estado, debe tenerse en cuenta no solo esa eventual omisión (que aquí no se
aprecia) sino la existencia o no de una relación de causalidad entre esa decisión de
la Administración policial (escoger un sistema de contravigilancia en vez de escolta
para la protección de la personalidad asesinada) y el resultado lesivo. Pues bien,
no puede afirmarse ese nexo causal.

En su citado dictamen el Alto Cuerpo Consultivo insistió en que ante todo, debe
tenerse en cuenta que el fallecimiento del esposo y padre de los reclamantes es
imputable a sus autores (los asesinos terroristas posteriormente detenidos): “cuando
se comete un crimen es responsable el criminal delincuente y no la fuerza policial
que no ha logrado evitar el hecho. La circunstancia de que la labor policial de
evitación y prevención del delito no tenga éxito y no alcance la efectividad que
sería deseable, en modo alguno comporta que la responsabilidad del crimen se
extienda también al Estado. En el caso del terrorismo, el Estado, además, consciente
de la imposibilidad de alcanzar de modo efectivo e inmediato su terminación con
los medios humanos y materiales de que dispone, viene disponiendo un especial
mecanismo de ayuda a las víctimas que, en este caso, es plenamente aplicable. No
así el instituto de la responsabilidad patrimonial del Estado”.

Por ello, el Consejo de Estado emitió dictamen desfavorable a la pretensión


Vicente Garrido Mayol 131

deducida.

En el mismo sentido se pronunció el Consejo de Estado en su dictamen 1449/01,


de 21.06.01, al examinar una reclamación de un ciudadano al que la Policía le
recomendó, por su propia seguridad, abandonar el País Vasco ya que no se había
podido detener a todos los miembros de un comando que le había amenazado. A
raíz de tal información el interesado, junto con su madre, emigró desde Ondárroa,
-su ciudad natal-, estableciéndose inicialmente, en Logroño, y después en Benidorm.

A su juicio, el fracaso de la Administración para garantizarle su legítima estancia


en Ondárroa, le había causado daños por desarraigo familiar, social y profesional,
teniendo que rehacer su vida lejos de familiares y amigos y viéndose privado de
ejercer su profesión de patrón de pesca en el entorno en que la venía desarrollando.

El Consejo de Estado consideró que su petición, ni tenía encaje en la Ley 32/99,


de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, puesto que gracias a la desactivación
del comando terrorista no llegó a sufrir ningún atentado; ni tampoco comportaba
un supuesto de responsabilidad patrimonial por las mismas razones expuestas en el
dictamen citado del Fiscal de Andalucía.

V.- LA AMENAZA Y LA INADECUACIÓN DE LOS MEDIOS


COMO REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO.

A. Reconocimiento de la responsabilidad patrimonial

Pero no siempre cabe rechazar la responsabilidad patrimonial del Estado por


atentados terroristas. En algunos casos, la declaración de tal responsabilidad está
justificada, y así lo ha entendido el Tribunal Supremo.

En algunas de sus sentencias más relevantes sobre la cuestión, el Alto Tribunal


ha anudado la existencia de una responsabilidad patrimonial del Estado cuando
se ha dado una falta evidente de diligencia en la actuación de los Cuerpos y
Fuerzas de Seguridad del Estado. Esta falta de diligencia que constituye la razón
del reconocimiento de la responsabilidad patrimonial radica, a tenor de los
pronunciamientos del Tribunal Supremo, en la conexión de dos elementos: de una
parte la valoración inadecuada por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de la
amenaza terrorista concreta; de otra, por no hacer uso de los medios técnicos
usuales que permitirían evitar o, al menos, reducir los efectos del acto terrorista.

En el caso de la amenaza terrorista, lo que exige el Tribunal Supremo no es la


existencia de una amenaza explícita y actual, como pudiera ser una llamada avisando
de la colocación de un explosivo en un lugar determinado, sino que considera
suficiente para requerir la actividad policial preventiva específica que exista una
132 La reparación a las víctimas del terrorismo: de la responsabilidad a la solidaridad

amenaza genérica. Tal es el caso de la campaña de atentados para paralizar la


construcción de la central nuclear de Lemóniz (finales de los setenta y principios
de los ochenta del siglo pasado) o las amenazas en torno a las celebraciones de
1992 (Olimpíadas en Barcelona, Expo en Sevilla...). Se trata pues, de una amenaza
que tiene mayor concreción que la amenaza general a toda la sociedad propia
del terrorismo. Y además, se requiere que sea objetiva, no bastando, como se ha
visto en la Doctrina del Consejo de Estado, una percepción subjetiva de ser posible
objetivo.

Evidentemente, si la amenaza es concreta y específica, que es el caso que se


produjo en el atentado en el centro Hipercor de Barcelona, la exigencia de una
actuación policial efectiva es mucho mayor que en otros supuestos.

La existencia de esta amenaza concreta es el origen de la exigencia de una


actividad de la Administración específicamente orientada a la evitación del acto
terrorista que, eventualmente pueda producirse. Es cierto, no obstante, que las
medidas que debe adoptar la Administración en evitación o, mejor dicho, en
prevención de los daños que puedan ocasionar los actos terroristas deben ser
razonables en relación al nivel de amenaza y no tener, en consecuencia, un carácter
exorbitante. En los tres casos que se analizan más adelante se observa claramente
que no se exige una actividad desmesurada, sino simplemente, la aplicación de
medios que podrían considerarse ordinarios. Es más, el Tribunal Supremo no
ha considerado exigible la responsabilidad patrimonial cuando la amenaza era
ciertamente concreta pero sí que se habían adoptado ciertas medidas usuales tales
como acciones de contravigilancia.

Esta doctrina se ha plasmado, principalmente en tres sentencias. La primera


de ellas, cronológicamente, trae consecuencia de uno de los últimos atentados
perpetrados por la banda terrorista ETA contra la construcción de la Central Nuclear
de Lemóniz (Vizcaya). Un atentado con una mochila bomba que ocasionó graves
heridas al niño Alberto Muñagorri, de 12 años, quien accidentalmente golpeó la
mochila que se encontraba abandonada en la vía pública una vez que se había
levantado el cordón policial de la Policía Local de Rentería ante la existencia del
suspechoso objeto. El Tribunal Supremo, en Sentencia de 27 de diciembre de 1988,
reconoce la responsabilidad patrimonial del Estado ante una actuación deficiente
de los cuerpos policiales. Los hechos, básicamente, consistieron en la colocación de
la mochila explosiva ante las oficinas en Rentería (Guipúzcoa) de la empresa titular
de la central. Alertada la Policía Local de la presencia del paquete sospechoso,
procedió a acordonar la zona y a cursar aviso a la Policía Nacional para que
desplazase hasta el lugar un equipo de desactivación de explosivos, ya que la Policía
Local no disponía de estos medios. Sin embargo, transcurridas unas horas sin que se
personasen los efectivos de desactivación, se levantó el cordón policial sin proceder
a retirar el paquete. El Tribunal consideró que en este caso es evidente que hubo
una actuación policial, en concreto por parte de la policía Local de Rentería que,
en opinión del Tribunal actuó correctamente al acordonar y solicitar la presencia
Vicente Garrido Mayol 133

de la Policía Nacional, que era quien disponía de los medios técnicos adecuados.
La ausencia de actividad por parte de este Cuerpo es lo que es considerado por
el Tribunal como una actuación disfuncional de la Administración del Estado y, en
consecuencia, causa de la responsabilidad patrimonial.

Una argumentación similar sustenta el reconocimiento de la responsabilidad


patrimonial del Estado en la Sentencia de 31 de enero de 1996, que trae causa
del atentado terrorista de ETA, mediante un coche bomba estacionado en el centro
comercial Hipercor de Barcelona, en junio de 1987, que ocasionó la muerte a 21
personas y heridas de distinta consideración a 45 personas.

La causa de la reclamación se origina en lo que el demandante –cuya esposa


y dos hijas fueron asesinadas en aquel atentado– considera un funcionamiento
anormal del servicio de policía por parte del Cuerpo Nacional de Policía en
aquellas circunstancias. El Tribunal consideró en este caso que la negativa de la
Policía a ordenar el desalojo del centro comercial tras tener conocimiento de la
colocación del explosivo, así como la no prohibición de entrada de nuevos clientes
e incluso vehículos al aparcamiento supuso una conducta inadecuada que, de
haberse realizado, si bien no hubiera evitado el atentado sí que al menos hubiese
podido aminorar sus efectos nocivos. En esta sentencia, el Tribunal reitera que la
existencia de responsabilidad patrimonial no implica, en ningún caso, la atribución
de la responsabilidad del acto terrorista al Estado, por acción u omisión. El
responsable es, en todo caso y a todos los efectos, quien comete el atentado, si bien
la “«concurrencia de ese nexo causal entre el daño cuya reparación se pretende
y el funcionamiento defectuoso del servicio público», dimanante de la omisión de
aquellas actuaciones” justifica la atribución de la responsabilidad patrimonial a la
Administración.

Un razonamiento similar también se encuentra en la ratio decidendi de la STS


de 27 de marzo de 1998, en la que una trabajadora de la Comisaría General de
la Exposición de 1992, reclamó una indemnización por daños y perjuicios al Estado
al haber resultado lesionada por la explosión de un paquete bomba remitido a
esta dependencia administrativa. En este supuesto el Tribunal considera previsible
la hipótesis del atentado, en el marco de la voluntad de la banda terrorista de
boicotear varias celebraciones que tuvieron lugar en 1992, tales como la Exposición
Universal de Sevilla o los Juegos Olímpicos de Barcelona. Y, asimismo, entiende que
las dependencias objeto del ataque debieron haber contado con medios técnicos
de control de la correspondencia como los que efectivamente se instalaron tras
el atentado. Es a ésta omisión a la que se anuda la responsabilidad patrimonial.
Realmente, nótese que el Tribunal no exige medios excepcionales sino una serie de
mecanismo que, en aquel momento ya estaban extendidos en ciertos ámbitos y que,
de hecho, se instalaron como consecuencia del atentado.

El Tribunal Supremo recuerda que el funcionamiento anormal de los servicios


públicos puede partir, no solamente de actos positivos que en su ejecución generan
134 La reparación a las víctimas del terrorismo: de la responsabilidad a la solidaridad

la existencia de un daño a terceros, sino también y a la inversa, por el incumplimiento


de una obligación de hacer o la omisión de un deber de vigilancia, por mucho que
los mismos no sean dolosos y siempre que pueda decirse que la Administración
tenía el concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado.

Es ésta última alternativa la que concurre en el caso de autos pues todo consistió
en la patente negligencia del Estado para implantar las medidas de seguridad
idóneas. El paquete bomba no habría surtido sus nocivos efectos de haberse
adquirido y empleado los equipos de rastreo y detección de explosivos, por cuya
razón no es posible hablar de intervención de terceros en el mal funcionamiento de
los servicios públicos ya que la evitación del daño era cometido de las autoridades
vinculadas a la “Exposición Universal 1992” y pudo haberse logrado de adoptar
las medidas requeridas.

B. Ausencia de responsabilidad patrimonial.

De igual modo que el Tribunal Supremo ha consolidado, desde una perspectiva


positiva, una doctrina a partir de los pronunciamientos referidos, desde una
perspectiva negativa, otras sentencias permiten identificar una serie de supuestos en
los que no procede el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial.

En la Sentencia de 18 de diciembre de 1984, se sientan las bases de toda


la jurisprudencia posterior del citado Tribunal, teniendo en cuenta la legislación
aplicable al caso que contempla.

De entrada, el Tribunal afirma el Estado se hace cargo de aquellas consecuencias


más graves que se derivan de la comisión de delitos terroristas, siempre que afecten
directamente a las personas –no si recaen sobre sus bienes, principio que como se
ha visto mantiene la Ley 32/1999– y puedan producir un estado de intranquilidad
en la sociedad, partiendo de lo reseñado por el Real Decreto-Ley 3/1979 y por la
normativa posterior. La reclamación tenía su origen en una serie de atentados que
sufrió un empresario, tanto en forma de lesiones como en la destrucción de dos
autobuses de su propiedad.

He aquí un extracto del segundo Considerando:


“...el Estado asume las consecuencias de las actividades delictivas
de grupos terroristas para aminorar, en lo que cabe, las graves
perturbaciones sociales que hechos de tal naturaleza ocasionan
en la convivencia ciudadana pero no en todos los casos de daños
y perjuicios por actos delictivos de esos grupos, sino tan sólo
de los que se considera más graves por afectar directamente a
las personas, y ser estos los que producen alarma y quiebran la
tranquilidad pública. En este sentido el precepto (art. 7 del Real
Decreto Ley 3/1979) delimita claramente el ámbito de aplicación
al decir que los daños indemnizables serán los que se causaren a
Vicente Garrido Mayol 135

las personas...”

Además, indica la Sentencia, la habilitación concedida por el art. 7 del Real


Decreto-Ley 3/1979 al Gobierno no es ilimitada, sino que debe ajustarse a
unos términos muy concretos, pues lo contrario supondría permitirle un margen
de actuación carente de justificación y que invalidaría la norma de remisión o
delegación. Así, señala que:
“...la autorización que por remisión singularizada le atribuye el
art. 7, in fine, al Gobierno lo es para que determine el alcance,
término o expresión que no puede por razones institucionales
comprender habilitación para ampliar o reducir el ámbito objetivo
de las normas (casos indemnizables) sino para determinar la
cuantía (alcance) de la indemnización previa valoración de todas
las circunstancias y que sin duda es la única razón que justifica la
remisión acordada, pues de no ser así nos encontraríamos con una
atribución no indispensable que invalidaría la norma remisoria o
delegante...”

Por último, el Tribunal Supremo hacía una reflexión final al hilo de las alegaciones
del recurrente, que entendía aplicable la Ley Orgánica 11/1980, rechazando
dicha aplicabilidad pues la Ley Orgánica preveía la indemnización de los daños
y perjuicios causados a terceros por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado en el desempeño de sus labores de represión y persecución de actividades
terroristas, pero en ningún momento es este ámbito de protección extensible a
las consecuencias lesivas causadas por las propias organizaciones terroristas
al cometer sus actividades delictivas. En el primer caso hay una concreción del
principio general recogido en el art. 106.2 de la Constitución como ya se ha
indicado en el segundo, como también se ha señalado, ni siquiera puede hablarse
de “responsabilidad” patrimonial del Estado en sentido propio.

En vista de todo lo anterior, se dio la razón al recurrente en cuanto a la


reclamación de una indemnización por los daños corporales sufridos, pero se
le negó la posibilidad de acceder al resarcimiento de los perjuicios materiales
padecidos en sus bienes: una cosa es que el Estado se pueda hacer cargo de
subsanar, en la medida en que ello sea posible, las consecuencias más graves
de los delitos terroristas, y otra muy diferente que acabe responsabilizándose de
unas conductas que, en el fondo, le son ajenas. Todos estos argumentos serán
reiterados en otras muchas sentencias posteriores.

Cabe citar, al respecto, la Sentencia de 3 de junio de 1985, Caso Editorial de


Barcelona, que sufrió en edificio de su propiedad daños como consecuencia de la
explosión de un artefacto.

El Supremo indica que la indemnización postulada escapa del deber asumido


por el Estado, pues el atentado se produjo fuera del marco de la actuación
136 La reparación a las víctimas del terrorismo: de la responsabilidad a la solidaridad

administrativa, por lo que no existe título para imputar a los servicios policiales la
producción del mismo por culpa “in vigilando”.

También niega indemnización amparada en la normativa sobre ayudas a las


víctimas de terrorismo pues en la fecha en que ocurrieron los hechos, no preveía la
reparación de los daños materiales sino sólo de los personales.

En la Sentencia de 2 de noviembre de 2004, el Tribunal Supremo examina la


reclamación como consecuencia de atentado terrorista contra la Dirección General
de la Guardia Civil en el que falleció el hijo de los reclamantes y éstos sufrieron
importantes lesiones.

El Alto Tribunal argumenta que las “medidas de seguridad, como cualesquiera


otras muchas que se puedan adoptar, siempre son convenientes y coadyuvan si no
a asegurar al cien por cien que no se produzcan atentados terroristas, porque esa
decisión es obra de la inteligencia criminal de un tercero, si al menos a dificultar
sus acciones. Ahora bien, lo dicho anteriormente puede servir para preservar
objetivos terroristas determinados, que tenderán a buscar otros más fáciles. Lo
cierto y verdad es que la sociedad entera es víctima del terrorismo y cualquiera
persona y sus bienes nunca están totalmente a salvo de sufrir un atentado de esta
naturaleza, como tampoco lo está de ser objeto de algún delito por delincuentes
comunes, y no por ello el Estado debe ser garante de cualquier violación de las
Leyes acaecida en su territorio, al no ser un asegurador universal, ni el instituto de
la responsabilidad patrimonial es el cauce adecuado de subvenir a los casos en
que se produzcan daños propiamente delictivos”.

En base a lo expuesto, fue desestimado el recurso de los reclamantes.

Otro asunto de responsabilidad patrimonial por actuaciones de bandas


terroristas fue examinado por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 12 de
diciembre de 2006 (caso Publio Cordón). Es conocido que en 1995, el industrial
de Zaragoza fue secuestrado en las inmediaciones de su domicilio, mientras hacia
“footing” por miembros de la organización terrorista GRAPO, con el objeto
de cobrar un rescate, que fue pagado por sus familiares sin que a la fecha de
Sentencia se tuviera noticias de su paradero. La Audiencia Nacional rechazó el
recurso interpuesto en reclamación de responsabilidad patrimonial por parte de sus
familiares en Sentencia de 23 de julio de 2002, por lo que aquellos recurrieron en
casación ante el TS, invocando un funcionamiento anormal de la Administración en
cuanto, entre otros extremos, en 1992, se había fugado del Centro Penitenciario de
Granada un miembro del GRAPO que tuvo un importante papel en el secuestro, y
que la operación policial desarrollada para localizar al secuestrado fue apresurada
y abortó un mejor seguimiento de los terroristas que hubiera podido facilitar un feliz
desenlace.

El Supremo Tribunal no puede compartir tal argumentación pues considera que el


Vicente Garrido Mayol 137

secuestro respondió a una planificación conjunta, sin que exista justificación alguna
de la especial intervención de uno de sus componentes, y menos aún que el hecho
delictivo respondiera a la decisión única o determinante de la terrorista fugada
de la cárcel. Además, estima el Supremo que no puede concluirse que tal fuga,
-único hecho imputable al funcionamiento de los servicios públicos penitenciarios,
constituya un elemento o factor sin cuya concurrencia no se hubiera producido el
secuestro y sus consecuencias lesivas.

Menos justificación tienen, para el Alto Tribunal, las alegaciones relativas a la


actuación policial, por el riesgo creado para el secuestrado pues las conclusiones
a que llegan los recurrentes carecen de cualquier acreditación técnica o de hecho,
respondiendo a valoraciones subjetivas de la parte que carecen de la necesaria
fundamentación fáctica o de pericia policial, lo que impide apreciar la existencia
de un riesgo que supere las normas tipo, patrón o modelo de actuación policial y
menos aún que el resultado lesivo cuya reparación se pretendía respondiera a la
materialización de ese riesgo.

En la más reciente Sentencia de 23 de junio de 2008, el Tribunal Supremo


estudió un asunto relativo a la reclamación promovida por un antiguo miembro
de la Guardia Civil, que padeció determinadas dolencias consecuencia directa de
la vivencia de un atentado terrorista en el que, como acontecimiento estresante y
extremadamente traumático, se vio envuelto.

El afectado alegó que los perjuicios derivan de su destino en el País Vasco, a donde
nunca debió enviársele debido a su debilidad psicológica y su inadaptabilidad a un
medio excesivamente hostil. Por ello había solicitado repetidamente su traslado o la
declaración de inutilidad para el servicio. De ahí deduce el anormal funcionamiento
de la Administración susceptible de generar responsabilidad patrimonial.

La Sala concluye señalando que de la hoja de servicios del reclamante no


puede deducirse que antes de su traslado al País Vasco presentara síntomas en
su personalidad que aconsejaran otro destino. Además, señala el Supremo que
“si, desenvueltos los medios adecuados de prevención para una situación como
la que se padecía en el País Vasco en noviembre de 1991, acontece un atentado
terrorista, no cabe imputar a la administración sus resultas, salvo que se acredite,
en atención a las circunstancias concurrentes, la ausencia de medidas adecuadas”,
reiterando, de este modo, la necesaria relación de causalidad entre el hecho lesivo
y el daño padecido, lo que, evidentemente, no se da en el caso sentenciado.

Para concluir con este repaso a algunos casos singulares en relación con la
posible responsabilidad patrimonial del Estado por actos terroristas quiero hacer
referencia al contemplado por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 29 de julio
de 1998: el del secuestro de Segundo Marey por los GAL.

Fueron condenados en esta Sentencia, por delitos de malversación de caudales


138 La reparación a las víctimas del terrorismo: de la responsabilidad a la solidaridad

públicos, de secuestro y de detención ilegal, el que fue Ministro del Interior al tiempo
de ocurrir los hechos examinados; el Secretario de Estado de Seguridad del Estado;
y otros altos cargos del Ministerio, a quienes se impuso, además, la obligación de
pagar determinadas indemnizaciones en concepto de responsabilidad civil derivada
de los delitos cometidos.

Pero la Sentencia declaró responsable civil subsidiario al Estado, puesto que


el Código Penal7 impone tal responsabilidad civil subsidiaria a las entidades,
organismos..., por delitos o faltas en que hubieren incurrido sus autoridades,
empleados, etc..., en el ejercicio de sus cargos y funciones.

Este es un supuesto singular pues es exigible la responsabilidad del Estado, no por


no haber evitado una acción terrorista, sino por las actuaciones delictivas cometidas
por sus autoridades en un ámbito relacionado con el terrorismo. Ahora bien, en
estos casos, la condena al Estado lo es a título de responsable civil subsidiario
y no en base a la responsabilidad patrimonial, que consagra una ratio iuris de
la indemnización diferente a la condena como responsable civil subsidiario. Se
trata, como ha destacado el Consejo de Estado, -Dictamen 255/1991-, de dos vías
indemnizatorias diferentes y paralelas, solo unidas por la necesidad que el Estado
tiene de respetar los hechos probados en una sentencia penal firme. Pero en ningún
caso puede darse una duplicidad indemnizatoria. Precisamente por ello, la ausencia
de condena penal de las autoridades y servidores públicos que intervienen en una
actuación administrativa es compatible con la posibilidad de exigir al Estado una
indemnización a título de responsabilidad patrimonial.

De lo anteriormente expuesto cabe concluir que sólo en determinados supuestos


de daños causados por actos terroristas cabe exigir responsabilidad patrimonial
al Estado. Como han señalado García de Enterría y Tomás Ramón Fernández8, el
hecho causante del daño consecuencia de actos terroristas no es imputable al
Estado ni a sus agentes, y como consecuencia de ello, no se puede pretender el
aseguramiento de la indemnidad total de las víctimas sino, en todo caso, sólo paliar
las consecuencias dañosas que muchas veces resultan para las personas inocentes
de las actividades terroristas y del crimen organizado.

VI.-CONCLUSIÓN

Ciertamente al Estado compete el mantenimiento del orden público y de la


seguridad ciudadana. Sin embargo, ello no significa que pueda evitar cualquier
hecho delictivo en tal ámbito de sus competencias, y menos aún que se produzcan
actos terroristas, teniendo en cuenta la especial finalidad alteradora de la paz social
y la convivencia de estos actos. De ahí que no siempre las víctimas de atentados

7
Hoy, artículo 121 del vigente Código Penal.
8
García de Enterría, E. y Fernández, T.R. 1991. “Curso de Derecho Administrativo”. Madrid. Civitas.
Vol. II, pág. 410.
Vicente Garrido Mayol 139

terroristas puedan exigir al Estado una indemnización a título de responsabilidad


patrimonial. Para que ello sea procedente deberá quedar patente que el acto pudo
evitarse o que, al menos, la actuación adecuada de la Administración hubiera
sido susceptible de haber aminorado los efectos lesivos del atentado. El carácter
objetivo de la responsabilidad pública no comporta que cualquier daño que los
ciudadanos sufran y que pueda tener un engarce con los servicios públicos debe ser
indemnizados por el Estado: no hay obligación universal de resarcimiento a cargo
del Estado porque es humanamente imposible que el Estado pueda evitar acciones
terroristas. Ya se ha dejado constancia de que son múltiples los pronunciamientos
jurisprudenciales, -y en el mismo sentido, los dictámenes del Consejo de Estado y
de los Consejos Consultivos autonómicos- que engarzan la procedencia del deber
indemnizatorio en elementos subjetivos relacionados con la actuación, -u omisión-,
de la Administración. Suelen ser la mayoría de los supuestos que se pueden
considerar que derivan de un funcionamiento “anormal” de los servicios públicos. El
carácter objetivo de la responsabilidad puede servir para explicar la procedencia
de indemnizar en algunos casos de daños derivados de un funcionamiento normal
que, no obstante, el afectado no tiene el deber jurídico de soportar.

Precisamente por todo ello, ha sido necesaria una política tendente a socorrer
a las víctimas de atentados terroristas, -inicialmente tan desprotegidas, incluso
socialmente-, por evidentes razones éticas y de solidaridad ante un fenómeno que
afecta a la sociedad en su conjunto.
LAS ACTUACIONES DEL MINISTERIO
FISCAL EN DEFENSA DE LA DIGNIDAD
DE LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO
Manuel J. Dolz Lago

Fiscal del Tribunal Supremo


Manuel J. Dolz Lago 143

LAS ACTUACIONES DEL MINISTERIO


FISCAL EN DEFENSA DE LA DIGNIDAD
DE LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO*

Sumario:
1.- Introducción: Ministerio Fiscal y defensa de las víctimas: principios
generales.
2.- La organización de las Fiscalías para ayuda de las víctimas.
3.- El servicio de ayuda a las víctimas de la Fiscalía antiterrorista
(Audiencia Nacional).
4.- Interpretación de los delitos del art. 578 CP de enaltecimiento
del terrorismo y humillación de la dignidad de las víctimas, art. 579 CP
de provocación, conspiración y proposición y del art. 505.2 CP sobre
protección a concejales sometidos a amenazas terroristas.
5.- Conclusiones: la necesaria coordinación y colaboración institucional
para una protección de las víctimas de terrorismo más humana.
6.- Bibliografía.

*
Texto de la ponencia dictada el 4 de noviembre de 2009, en las Jornadas «El reconocimiento de las
víctimas del terrorismo a través de la Legislación y la Jurisprudencia». Con posterioridad a la redacción
de este trabajo, habrá de tenerse en cuenta la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento
y Protección Integral a las víctimas del Terrorismo (BOE núm. 229, de 23/09/2011). Un estudio sobre
esta ley en ROCA AGAPITO, Luis, titulado “Análisis del nuevo régimen jurídico-económico de las
víctimas del terrorismo”, publicado en el diario La Ley núm. 7776, de 16 enero 2012. También es
importante considerar el Manual de la UNDOC (United Nation Office on Drug and Crime) sobre la
respuesta de la Justicia Penal en Apoyo a las Víctimas del Terrorismo, que se elaboró a partir de la
reunión del Grupo de expertos realizada en Bogotá (Colombia) los días 26 y 26 enero 2011, en la que
participó el autor de este estudio en representación de la Fiscalía General del Estado española. Este
informe se titula “Estrategia global de las Naciones Unidas contra el terrorismo: actividades del sistema
de las Naciones Unidas para la aplicación de la Estrategia” publicado en Naciones Unidas, Asamblea
General, 4 abril 2012, link http://www.un.org/es/terrorism/ctitf/pdfs/a_66_762_spanish.pdf
144 Las actuaciones del Ministerio Fiscal en defensa de la dignidad de las Víctimas ...

1.- INTRODUCCIÓN: MINISTERIO FISCAL Y DEFENSA DE LAS


VÍCTIMAS: PRINCIPIOS GENERALES.

a) Una breve reflexión previa sobre víctimas, infractores, Derecho


Penal y Ministerio Fiscal.

La defensa de las víctimas de los delitos, en general, forma parte del núcleo
esencial de la misión de la Fiscalía española1 diseñada en el art. 124.1º CE y en

1
Sobre el Ministerio Fiscal español ver nota bibliográfica en el apartado de Bibliografía de este trabajo.
A nivel internacional, la Declaración sobre principios fundamentales de Justicia para las
víctimas de delitos y abusos de poder, aprobada por Resolución 40/34 de la Asamblea
General de las Naciones Unidas en su 96ª sesión plenaria de 29 noviembre 1985, insta
a los Estados, entre otros objetivos, a “d) Crear y fortalecer los medios para detectar, enjuiciar y
condenar a los culpables de delitos…y h) Cooperar con otros Estados, mediante la asistencia judicial
y administrativa mutua, en asuntos tales como la búsqueda y el enjuiciamiento de delincuentes, se
extradición y la incautación de sus bienes, para destinarlos al resarcimiento de las víctimas”, en cuya
consecución la intervención del Ministerio Fiscal es pieza esencial, como se expresa en el ámbito
europeo en la Recomendación Rec (2000) 19, adoptada por el Comité de Ministros del
Consejo de Europa el 6 octubre 2000, sobre el papel del Ministerio Fiscal en el sistema de
justicia penal, la cual también encomienda a éste la protección de las víctimas, al decir: Funciones
del Ministerio Fiscal. 3 En determinados sistemas de justicia penal, el Ministerio Fiscal igualmente: (…)-
conducirá, dirigirá o supervisará las investigaciones; – velará por que las víctimas reciban ayuda
y asistencia efectivas, -decidirá la adopción de medidas alternativas al procedimiento; -supervisará
la ejecución de decisiones judiciales…”. En punto a la formación de los fiscales, se resalta que ésta
verse sobre la protección garantizada por la Constitución y la ley a los sospechosos, a las víctimas
y a los testigos. La misma Recomendación, al tratar los deberes y responsabilidades del Ministerio
Fiscal frente a los justiciables en su apdo. 32 señala “El Ministerio Fiscal deberá tener debidamente
en cuenta los intereses de los testigos, y en especial decidir o favorecer medidas para proteger su
integridad física y su vida privada o asegurarse de que han sido tomadas” y en el apdo. 33 dice: “El
Ministerio Fiscal deberá tener debidamente en cuenta la opinión y preocupaciones de las víctimas
cuando sus intereses personales hayan sido lesionados y procurar que las víctimas sean informadas
de sus derechos y de la evolución de las actuaciones, o facilitar esta información”, salvaguardando
en el apdo. 34, en especial para las víctimas, su posibilidad de “… impugnar la decisión tomada
por el Ministerio Fiscal de no iniciar actuaciones; tal impugnación se podrá llevar a cabo, en su
caso después del control jerárquico, ya en el contexto de un control jurisdiccional, ya autorizando
a las partes para que promuevan ellas mismas las actuaciones”. Por último, esta Recomendación en
relación con las víctimas recuerda que el Consejo de Europa se ha pronunciado en la Resolución (77)
27 sobre indemnización de las víctimas de infracciones penales; la Recomendación nº R
(85) 11 sobre la posición de la víctima en el marco del derecho penal del procedimiento
criminal; la Recomendación nº R (87) sobre asistencia a las víctimas y prevención de la
victimización; el Convenio europeo relativo a la indemnización de las víctimas de delitos
violentos y la Recomendación nº R (99) 19 sobre mediación penal. También del Consejo
de Europa, hay que citar la Recomendación 2006 (8) del Comité de Ministros aprobada el
14 junio 2006 sobre asistencia a víctimas de delitos y la Recomendación 2005 (9) de
20 abril 2005, sobre protección de testigos y colaboradores de la justicia, que propone
las siguientes medidas: la grabación audiovisual de las declaraciones, su utilización como prueba
anticipada, utilizar dispositivos que impidan la identificación física de los testigos y colaboradores de
la justicia (arrepentidos), utilizar pantallas o cortinas, disfrazar el rostro o distorsionar su voz y utilizar
videoconferencia. El Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas aprobó el 22 julio 2005,
las Directrices sobre justicia en asuntos concernientes a niños víctimas y testigos de delito mediante
la Resolución 2005/20. En el ámbito de la Unión Europea, hay que añadir sobre este particular, la
Decisión Marco del Consejo de 15 de marzo de 2001, relativa al estatuto de la víctima en
el proceso penal (Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 22.3.2001, L 82/1), la Directiva
Manuel J. Dolz Lago 145

la2 legislación ordinaria constituida tanto por su estatuto orgánico (Ley 50/81,
30 diciembre modificado por Ley 24/2007, 9 octubre)3 como por la legislación
procesal penal (LECrim)4, en donde se encomienda al Ministerio Fiscal, como
órgano estatal de relevancia constitucional, el ejercicio de la acción pública penal
y civil ex delicto –salvo renuncia del perjudicado-, con independencia la acción
particular y/o popular5.

Así, la protección de las víctimas está en la esencia del Ministerio Fiscal tanto
por su misión (art. 124.1 CE) como por sus funciones (art. 3.10 EOMF) y facultades
(art. 4.6 EOMF).

No quisiera insistir ampliamente en esta idea sino sólo recordar que esa misión
tiene sus raíces históricas en las mismas de la Institución, ya que va unida al
ejercicio de la acción penal y civil ex delicto6 –salvo renuncia del perjudicado-,
la cual se realiza precisamente, en moderna terminología7, para la protección del
libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos cuando éste se ha
visto lesionado con el delito.

La acción penal así concebida no es sólo acción punitiva o represiva dirigida


al infractor penal sino acción tuitiva de las víctimas, desplegando sus efectos tanto
en el ámbito de la prevención general y especial como en la represión de las

2004/80/CE del Consejo de 29 abril de 2004, sobre indemnización a las víctimas de


delitos (Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 06.08.2004, L 261/15) y la Decisión Marco
de 13 de junio de 2002, sobre lucha contra el terrorismo (2002/475/JAI, DO L 164, de 22
de junio de 2002).
2
El cual dice:”El Ministerio Fiscal, sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros órganos,
tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los
ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados, así como
velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social”
3
En siglas, EOMF. En su art. 3, señala que: Para el cumplimiento de las misiones establecidas en el art.
1, corresponde al Ministerio Fiscal (…) 10ª Velar por la protección procesal de las víctimas y por
la protección de testigos y peritos, promoviendo los mecanismos previstos para que reciban la ayuda
y asistencia efectivas”. En el art. 4 se dice que: El Ministerio Fiscal, para el ejercicio de las funciones
encomendadas en el artículo anterior, podrá: (…) 6º Establecer en las sedes de las Fiscalías Provinciales
y en las que se considere necesario, centros de relación con las víctimas y perjudicados de
las infracciones criminales cometidas en su circunscripción y por las que se sigue proceso penal en los
Juzgados o Tribunales de la misma, con la finalidad de conocer los daños y perjuicios sufridos por ellas
y para que aporten los documentos y demás pruebas de que dispongan para acreditar su naturaleza
y alcance”. Por último, el art. 18.3 permite la creación de Secciones especializadas en las Fiscalías,
“en aquellas materias que se determinen legal o reglamentariamente, o que por su singularidad o
por el volumen de actuaciones que generen requieran de una organización específica..”, citándose
expresamente la de Menores, Violencia contra la Mujer, seguridad vial, siniestralidad laboral y medio
ambiente. En la práctica, también operan la de extranjería, vigilancia penitenciaria y víctimas. Sobre
ésta última, trataremos en el contenido de este trabajo.
4
Cfr. arts. 100, 101, 105, 108 y 773.1 LECrim.
5
Vide arts. 100, 101, 109 y 110 LECrim y art. 125 CE.
6
Vide arts. 109 a 122 CP, sobre responsabilidad civil ex delicto
7
Por todos, JESCHEK (1981). En España, entre otros muchos, los traductores de la obra de JESCHEK,
MIR PUIG, Santiago y MUÑOZ CONDE, Francisco.
146 Las actuaciones del Ministerio Fiscal en defensa de la dignidad de las Víctimas ...

conductas delictivas.

Sin víctimas no hay acción penal porque no hay delito. Y sólo existe el delito
porque se ha lesionado un bien jurídico de una víctima, ya sea ésta individual como
colectiva. En consecuencia, la protección de la víctima está en la ratio del delito al
describir éste hechos típicos que vulneran sus derechos y libertades mientras que
la acción penal tiene también como ratio inmediata esa protección de la víctima
que en el caso concreto ha visto violado sus derechos o como ratio preventiva o
mediata de las futuras víctimas que pueden verse en similares situaciones.

Así las cosas, si no hay delito sin víctimas, tampoco se da una auténtica
protección de éstas sin acción penal, ya que su mayor abandono es la impunidad
del infractor, con independencia de que para las víctimas del terrorismo el Estado
haya asumido las obligaciones indemnizatorias aunque no se descubra al autor
criminal o no se le condene8.

El llamado “secular olvido de las víctimas” del Derecho Penal es más


consecuencia de un planteamiento práctico o procesal que teórico, dado que,
como hemos indicado supra brevemente, carece de fundamento conceptual teórico
un Derecho Penal sin víctimas porque no es concebible un delito sin lesión de un
bien jurídico protegido y éste siempre tiene un titular individual o colectivo, que
son las víctimas.

La abundante e in crescendo bibliografía sobre las víctimas penales, que ha


llegado a fundamentar a la llamada Victimología9 incide más en los aspectos
prácticos de protección de las víctimas a través de la práctica procesal penal
y administrativa que en el desarrollo de un discurso coherente con la teoría
jurídica del delito10, la cual no puede construirse al margen de la protección de
las víctimas, con independencia de que la creación de tipos penales específicos
donde se refuerce la protección de las víctimas, como en el caso del art. 578 CP
en relación con los delitos de terrorismo, vengan a redoblar el marco protector
de éstas castigando conductas lesivas a su dignidad, entendida ésta como bien
jurídico autónomo a los que ya vienen protegidos por los otros tipos penales de
terrorismo como la vida y la integridad física y moral.

8
En virtud de la Ley 32/1999, de 8 octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo y su
Reglamento de ejecución aprobado por Real Decreto 1912/1999, de 17 diciembre y demás normativa
complementaria.
9
Véase GARCÍA-PABLOS (1996), pág. 38 y ss. y las referencias bibliográficas a la Victimología.
Más recientemente, BACA BALDOMERO, E, ECHEBURÚA ODRIOZOLA, E. y TAMARIT SUMILLA, JM
(editores) (2006).
10
Sobre la teoría jurídica del delito, véase JESCHEK (1981), pág. 263 y ss, el cual en la pág. 266
afirma: El concepto de delito debe, (…), concordar con el fin y los medios del Derecho Penal. Fin
del Derecho Penal es la protección de la convivencia comunitaria frente a las infracciones graves de
Derecho”, es decir, añadimos nosotros, la protección de los ciudadanos (convivencia comunitaria) ante
eventuales lesiones de sus derechos, que los conviertan en víctimas.
Manuel J. Dolz Lago 147

Desde esta perspectiva, cabe entender que la Victimología no puede desgajarse


de la teoría jurídica del delito y de la pena, de la dogmática penal, sino que la
misma forma parte esencial de ella, de forma que el desvalor de la acción que
integra la antijuricidad formal y material sólo tiene funcionalidad en cuanto afecta
a una víctima mientras que la punibilidad, en especial en su expresión privativa
de libertad, también toma como referencia racional no a una mera venganza o
vindicta sino la protección de la víctima, concreta o potencial, aislando al infractor,
privándole de su libertad ambulatoria con la orientación última de su reeducación
y reinserción social ex art. 25.2 CE.

Es cierto que, como se ha afirmado con razón, el Derecho Penal se ha ocupado


más de las garantías del tratamiento penal del infractor que de las víctimas.
Pero, si se analiza en profundidad la cuestión, es más aparente que real esta
despreocupación de las víctimas desde una perspectiva conceptual ya que, como
hemos señalado antes, el Derecho Penal no existiría sin la protección de las
víctimas.

Sin embargo, cabe preguntarse ¿qué ha motivado esa reacción a favor de las
víctimas si ellas son la esencia del Derecho Penal?.

La respuesta es compleja pero, sin duda, es en el campo de la práctica procesal


penal y administrativa del tratamiento de la víctima en donde encontramos ese
movimiento pro víctima que, en modo alguno, cabe contraponer a principios
básicos del Derecho Penal como el in dubio pro reo.

Tratar de justificar una disminución de las garantías penales hacía el infractor,


rebajando éstas de esa línea de flotación que son el respeto de los derechos
fundamentales, por una pretendida protección de las víctimas, no sólo quiebra la
esencia del Derecho Penal desde la perspectiva del infractor sino también de la
propia víctima porque es en campo de la protección de los derechos fundamentales
y libertades públicas, tanto de los infractores como de las víctimas, donde encuentra
su fundamento el Derecho Penal de un Estado Social y Democrático de Derecho,
como el nuestro ex art. 1.1 CE.

No se trata de una cohabitación de infractores y víctimas a través del Derecho


Penal porque no pueden equipararse unas a otros y porque muchas víctimas no
querrán razonablemente cohabitar con sus agresores, sino de resaltar que
lo que está en juego es la preeminencia del marco de la convivencia
social, que garantiza el Derecho, cual es esa protección por parte del Estado del
libre ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas.

Marco que se ha visto vulnerado por el delito, en primer lugar, lesionando a la


víctima, la cual merece una reacción estatal protectora y, en segundo lugar,
generando una responsabilidad penal del infractor, que también merece por su
parte un tratamiento penal dentro de ese marco de convivencia social y no fuera
148 Las actuaciones del Ministerio Fiscal en defensa de la dignidad de las Víctimas ...

de él.
En cierto modo, el interés en la protección de la víctima desde el Derecho Penal
se produce más en lo que se ha dado llamar “victimización secundaria”11, es decir,
la padecida por la víctima por su posterior intervención en el sistema legal frente
a la “victimización primaria” que se refiere a los daños padecidos con ocasión del
delito.

Sin embargo, debería tenerse una visión integral de esa protección tanto para
perfeccionar el sistema de respuesta a la “victimización primaria”, que haga efectiva
la reparación del daño producido, tanto personal como material, asegurándose
una mejor relación del Fiscal con la víctima que permita la acreditación de estos
daños y una más completa investigación del patrimonio del condenado, como
para limitar la “victimización secundaria”, a través de mecanismos como la más
completa información a las víctimas sobre el proceso y ayudas públicas, como la
protección de testigos, en donde se insertan medios de toma de declaraciones como
la videoconferencia, la no confrontación visual con el acusado, la separación de
los lugares de espera a las vistas o el acompañamiento personal al juicio, como el
velar por las notificaciones de las resoluciones que les afecten o informarles de las
conformidades y suspensiones o mediante la solicitud de penas accesorias como
el alejamiento de la víctima y la prohibición de residir en determinados lugares.

En este pequeño estudio veremos cómo el MF en su misión de protección


de las víctimas tiene que abordar las dos clases de victimización, procurando,
por un lado, una reparación del daño causado, no sólo económico, y por otro,
informando a la víctima y ayudándola a lo largo de todo el proceso para evitar
esa victimización secundaria que supone el mismo.

b) Especialidades de las víctimas de delitos de terrorismo.

Sobre las víctimas de los delitos de terrorismo, aunque parezca una obviedad
hay que recordar que ante todo son víctimas. Con ello, quiero expresar que todo
el escenario protector de las víctimas le es aplicable directamente y será necesario
hacer una referencia al mismo para después estudiar el plus de protección que se
les da12, en función a la extraordinaria gravedad de los delitos que han sufrido,

11
Para esta terminología, véase GARCÍA-PABLOS (1996), pág. 42.
12
Recuérdese, a nivel europeo, la ya citada Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea de
13 junio de 2002 sobre lucha contra el terrorismo. A nivel estatal, la Ley 32/1999, de 8 octubre, de
solidaridad con las víctimas del terrorismo y su Reglamento de ejecución aprobado por Real Decreto
1912/1999, de 17 de diciembre, la Ley 13/1996, de 30 diciembre, de medidas fiscales, administrativas
y de orden social y el Real Decreto 288/2003, de 7 marzo, por el que se aprueba el Reglamento
de ayudas y resarcimientos a las víctimas de delitos de terrorismo, el Real Decreto 1576/1990, de
7 diciembre, por el que se regula la concesión en el sistema de la Seguridad Social de pensiones
extraordinarias motivadas por actos de terrorismo, el Real Decreto 851/1992, de 10 de julio, por el
que se regulan determinadas pensiones extraordinarias causadas por actos de terrorismo y el Real
Decreto 453/2004, de 18 de marzo, sobre concesión de nacionalidad española a las víctimas de
los atentados terroristas. A nivel autonómico, hay que recordar las leyes de ayudas a las víctimas de
terrorismo de Extremadura (Ley 6/2005, 27 diciembre), Madrid (Ley 12/1996, de 19 diciembre),
Manuel J. Dolz Lago 149

que atentan especialmente contra la convivencia democrática13, con independencia


de que todo acto criminal, sea cual sea, en esencia supone una ataque a la
convivencia social, como hemos expresado anteriormente.

En el caso de las víctimas de los delitos de terrorismo, voy a centrar mi exposición


en dos aspectos que me parecen cruciales en orden a las actuaciones de la Fiscalía
en protección de la dignidad de las víctimas.

Uno, de orden más práctico y, si me permiten, más inmediato para las víctimas,
cual es la organización de las Fiscalías para dotar de una mayor eficacia su acción
tuitiva de estas víctimas, tanto en el proceso penal como fuera del mismo.

Y dos, más teórico, acerca de la interpretación del tipo penal específico


de protección de la dignidad de estas víctimas, previsto en el art. 578 CP,
complementándolo con un breve comentario sobre el art. 505.2 CP relativo a la
protección de los concejales sometidos a amenazas terroristas.

Navarra (Decreto Foral 254/1988, de 27 octubre), País Vasco (Decreto 214/2002, de 24 septiembre)
y Comunidad Valenciana (Ley 1/2004, de 24 mayo). Desde el punto de vista administrativo, se creó
por RD 1885/1996, de 2 agosto, la Subdirección General de Atención a las Víctimas del Terrorismo
del Ministerio del Interior. Desde el punto de vista político, se creó en el año 2004 el Alto Comisionado
para la protección de las víctimas del terrorismo, que desempeñó D. Gregorio Peces-Barba y dependía
de Presidencia de Gobierno. En fecha 8 septiembre 2006, el Consejo de Ministros elevó la categoría
de la Subdirección General a Dirección General de Apoyo a las Víctimas del Terrorismo, estructurada
en dos Subdirecciones generales, una de Apoyo a las Víctimas del Terrorismo y otra de Ayuda a las
Víctimas del Terrorismo y Atención Ciudadana, integrada en la Subsecretaría del Ministerio del Interior,
siendo su titular D. José Manuel Rodríguez Uribes, a quién le agradezco la información suministrada.
13
Sobre el fenómeno del terrorismo ampliamente considerado, véase BENEGAS (2004), que hace
mención especial a las víctimas, pág. 590 y ss. con un listado exhaustivo, a fecha de la edición del
libro, de los asesinatos de la banda terrorista ETA desde el primero del día 28 junio 1960 en la persona
de Begoña Urroz Ibarrola (Guipúzcoa) hasta el 934 en fecha 30 mayo 2003 en la persona de Julián
Embid Luna (Navarra). En esta lista, el llorado profesor Manuel Broseta Pont aparece con el núm. 797
al ser asesinado en Valencia el aciago día 15 de enero de 1992. También se contiene el listado de los
secuestros de la banda terrorista ETA desde el primero a fecha 1 diciembre 1970 en la persona de
Eugen Beihl Schauffer (San Sebastián) hasta el de Miguel Angel Banco Garrido en fecha 10 julio 1997
(Ermua), que acabó siendo asesinado por la banda. En la misma obra, una amplia referencia de sus
fuentes básicas y una completa bibliografía. Más específicamente, sobre víctimas del terrorismo, véase
el libro de BERISTAIN (2007), que recoge los trabajos del autor sobre esta materia y el de PULGAR
GUTIÉRREZ (2004), que incluye además de las víctimas de ETA a los asesinados por la banda terrorista
GRAPO desde 2 agosto 1975 en la persona de Casimiro Sánchez García en Madrid a 17 octubre
2000 en la persona de Francisco Javier Sanz Morales también Madrid. En esta última publicación
también se recogen listados de asesinados por otros grupos terroristas así como los derivados del
atentado del 11 de marzo de 2004 en Madrid (11-M).
150 Las actuaciones del Ministerio Fiscal en defensa de la dignidad de las Víctimas ...

2.- LA ORGANIZACIÓN DE LAS FISCALÍAS PARA


AYUDA DE LAS VÍCTIMAS.

La actividad de las Fiscalías para ayuda de las víctimas no es un tema nuevo


ya que el art. 3.10ª del EOMF aprobado por Ley 50/1981, de 30 diciembre,
ya estableció entre las funciones del MF “Velar por la protección procesal de
las víctimas promoviendo los mecanismos previstos para que reciban la ayuda
y asistencias efectivas”, lo que motivó que algunas Fiscalías, sobre todo a partir
de la Ley 35/1995, de 11 de diciembre, de ayudas y asistencia a las víctimas de
delitos violentos y contra la libertad sexual, que en su art. 16 creaba las Oficinas
de asistencia a víctimas en Juzgados, Tribunales y Fiscalías, arbitraran servicios
específicos de ayudas a víctimas14 o establecieran una estrecha relación con las
Oficinas creadas al amparo de dicha norma en Juzgados y Tribunales.

Ahora bien, la consagración legal de estos servicios específicos en Fiscalías


para ayuda de las víctimas de cualquier delito y no sólo de los delitos violentos
y contra la libertad sexual, se plasmó en la reciente reforma del EOMF de 1981,
aprobada por la Ley 24/2007, de 9 de octubre, a través de la introducción de un
nuevo apartado 6º al art. 4 del EOMF, el cual entre las facultades del MF dice
que podrá:

“Establecer en las sedes de las Fiscalías Provinciales y en las que se considere


necesario, centros de relación con las víctimas y perjudicados de las
infracciones criminales cometidas en sus circunscripción y por las que se sigue
proceso penal en los Juzgados o Tribunales de la misma, con la finalidad de
conocer los daños y perjuicios sufridos por ellas y para que aporten los documentos
y demás pruebas de que dispongan para acreditar su naturaleza y alcance”

Junto con ello, la reforma de 2007 del EOMF ha establecido los presupuestos
legales para la creación de Secciones especializadas de protección a víctimas
en su art. 18.3, junto con la de menores, violencia contra la mujer, seguridad
vial, siniestralidad laboral, medio ambiente, extranjería y vigilancia penitenciaria
o cualesquiera otras que pudieran crearse.

Como se refleja en las Memorias de la Fiscalía General del Estado a partir del
año 2006, la protección a las víctimas ha tenido capítulo específico, propiciado
por el nombramiento en el seno de la Fiscalía General del Estado de una Fiscal de
Sala Delegada para la protección y tutela de las víctimas en el proceso penal por
Decreto del Fiscal General de fecha 20 diciembre de 200415.

14
Como en el caso de la Fiscalía de Barcelona desde hace dieciséis años (ver Memoria FGE 2009,
pág. 879).
15
Cfr. Memoria FGE 2006, pág. 339. Cargo que recayó en la Fiscal de Sala de la Sección Penal de
la Fiscalía del Tribunal Supremo, Excma. Sra. Dª Pilar Fernández Valcarcel, a quién le agradezco su
información sobre esta materia.
Manuel J. Dolz Lago 151

En las Memorias referidas se encuentra un resumen de las actividades de esta


Fiscalía Delegada con el resto de las Fiscalías y contactos internacionales hasta la
última Memoria de 2009.

Especialmente, queremos destacar la Instrucción FGE nº 8/2005, de 26 de


julio, sobre el deber de información en la tutela y protección de las víctimas en el
proceso penal.

En esta Instrucción después de recordar que la FGE ha dado pautas de actuación


en el marco de la protección de la víctima en el proceso16 que, principalmente,
en los últimos tiempos se consumen en la protección de las mujeres víctimas de los
delitos de violencia contra la mujer, se esboza un modelo organizativo mínimo
de todas las Fiscalías, con independencia de su dimensión, para afrontar el
cumplimiento de deber de información a la víctima en el ámbito preprocesal y en
el procesal.

Así, en el ámbito preprocesal, se insta a las Fiscalías que tengan conocimiento


de la ubicación de las Oficinas de Asistencia a las Víctimas de cada territorio
para informar de ello a las víctimas y que se establezcan Protocolos de actuación
con las distintas administraciones a fin de plasmar las directrices, las pautas de
conducta, que han de tener en cuenta todos aquellos que, por razón de su tarea,
se encuentren ante hechos delictivos cuyas víctimas requieren de un especial
tratamiento por su vulnerabilidad17.

En el curso del proceso, especialmente si no se persona la víctima18, la protección


a la víctima que deberá dar el fiscal del caso abarcará:

a) La información sobre el ofrecimiento de acciones (que comprenderá la


información del contenido de los arts. 464 –delito de coacción al testigo- y 468 CP

16
En las siguientes Circulares e Instrucciones: Circular 1/1998, de 24 octubre, sobre intervención
del MF en la persecución de los malos tratos en el ámbito doméstico y familiar. Circular 2/1998,
de 27 octubre, sobre ayudas públicas a las víctimas de delitos dolosos violentos y contra la libertad
sexual. Circular 1/2003, de 7 abril, sobre procedimiento para el enjuiciamiento rápido e inmediato
de determinados delitos y faltas y de modificación del procedimiento abreviado. Circular 3/2003, de
30 diciembre, sobre algunas cuestiones procesales relacionadas con la orden de protección. Circular
4/2003, de 30 diciembre, sobre nuevos instrumentos jurídicos en la persecución de la violencia
doméstica. Instrucción 4/2004, de 14 junio, acerca de la protección de las víctimas y el reforzamiento
de las medidas cautelares en relación con los delitos de violencia doméstica. Instrucción 2/2005, sobre
acreditación por el MF de las situaciones de violencia de género. Instrucción 7/2005, de 23 de junio,
sobre el Fiscal contra la Violencia sobre la Mujer y las Secciones contra la Violencia sobre la Mujer
en las Fiscalías.
17
En la Memoria FGE 2006, pág. 342, se da cuenta de las gestiones realizadas sobre este punto con la
Secretaría de Estado de Interior para que esta información sobre la ubicación de las Oficinas de Ayuda
a la Víctima se pueda dar en toda Comisaría, Puesto o Comandancia de la Guardia Civil así como en
las Fiscalías y Juzgados de Guardia.
18
Cfr. arts. 782.2 y 800.5 LECrim.
152 Las actuaciones del Ministerio Fiscal en defensa de la dignidad de las Víctimas ...

–quebrantamiento de condena-; la posibilidad de aportar facturas o documentos


acreditativos de los daños y perjuicios causados por el delito; las posibles ayudas
económicas y asistenciales existentes en su caso con concreción de la Oficina u
Organismos al que deban de dirigirse para ser solicitadas, en especial, en relación
con la Ley 35/1995 –delitos violentos y sexual-, Ley 32/1999 –terrorismo- y Ley
Orgánica 1/2004 –violencia de género-)

b) Las gestiones necesarias para que la víctima no coincida con el agresor en


las declaraciones, si es un ciudadano extranjero pueda practicarse la testifical
preconstituida y si son menores se proteja su imagen e intimidad.

c) Velar por el cumplimiento de las notificaciones a las víctimas de las resoluciones


judiciales, en los casos legalmente previstos en los arts. 779.1.1, 785.3, 789 y 792
LECrim.

d) En delitos de especial gravedad, contactar previamente con la víctima si


no estuviera personadas a fin de asegurar la inexistencia de medios o diligencias
de prueba antes de pedir el sobreseimiento provisional, informándoles de la
posibilidad de personarse en la causa en virtud del art. 782.2 y 800.5 LECrim.

e) Comunicarse previamente con la víctima antes de la formulación de


conclusiones provisionales en los casos de que sea presumible la existencia de
daños y perjuicios que no hayan sido acreditados antes de la instrucción y respecto
de los que la víctima no haya aportado facturas o documentación alguna.

f) En supuestos de conformidad y suspensión del juicio oral, informar a la


víctima de las razones de las mismas y de sus consecuencias.

g) Velar por la notificación de las sentencias recaídas en el proceso, asumiendo


la obligación directamente cuando no esté legalmente previsto. En aquellos casos
en que la víctima del delito esté amparada por el contenido de la Ley 35/95
o 32/99, se deberá informar a la víctima de los trámites a seguir para que se
puedan hacer efectivas las previsiones legales.

En la Memoria FGE de 2009, se expresa cómo funciona el Servicio de Atención


a las Víctimas de algunas Fiscalías, como las de Barcelona, Madrid y Pontevedra,
destacándose la experiencia catalana, el cual mantiene estrechas relaciones con
los Servicios Sociales del Ayuntamiento de Barcelona, con el Consorcio Sanitario
de Barcelona y en los Centros penitenciarios al tiempo que alimenta un sistema
informático que permite recoger todas las incidencias relativas a las víctimas que
son objeto de un seguimiento personalizado, estando autorizados los tramitadores
procesales para acceder al sistema informático de los Juzgados de la Provincia de
Barcelona para conocer el estado de tramitación de los procedimientos y poder
informar a las víctimas.
Manuel J. Dolz Lago 153

De otras Fiscalías se da cuenta cómo se han establecido relaciones con las


Oficinas de Atención a las Víctimas y se exponen los avances realizados en materia
de asistencia a las víctimas por delitos violentos, el control de las ejecutorias, la
protección de testigos víctimas y la mediación.

3.- EL SERVICIO DE AYUDA A LAS VÍCTIMAS DE LA FISCALÍA


ANTITERRORISTA (AUDIENCIA NACIONAL)19.

La protección de las víctimas de los delitos terroristas realizada por la Fiscalía


de la Audiencia Nacional, se realiza a través de un servicio específico encargado
al Ilmo. Sr. Teniente Fiscal, que asume la coordinación del trabajo de los respectivos
fiscales en cada uno de los procedimientos de su responsabilidad y la atención
directa a las víctimas y asociaciones así como de las relaciones con la Dirección
General de Apoyo a las Víctimas del Terrorismo del Ministerio del Interior.

La actividad desplegada es compleja ya que se pretende una efectiva


protección de estas víctimas en el proceso penal, procurándoles la atención y
ayuda necesarias y las indemnizaciones procedentes en contacto directo con el
Ministerio del Interior, con objeto de coordinar las indemnizaciones administrativas
otorgadas al amparo de la Ley 32/99, de 8 octubre, de Solidaridad con las
víctimas del terrorismo20 y de su Reglamento de ejecución, aprobado por Real
Decreto 1912/1999, de 17 diciembre, con las judiciales.

Recuérdese que el art. 1 de la Ley 32/99 declara que el Estado asume el


pago de las indemnizaciones que le son debidas a quienes han sufrido actos
terroristas y que el art. 2 reconoce el derecho de éstos ha ser resarcidos por el
Estado, que asumirá con carácter extraordinario el abono de las correspondientes
indemnizaciones, en concepto de responsabilidad civil, subrogándose en los
derechos que asisten a los beneficiarios contra los obligados inicialmente al
resarcimiento como autores de los delitos (art. 8).

Esta compleja realidad se resume en los capítulos de sus Memorias desde el


año 2006 hasta el 2008, que pasamos a reproducir.

(2006) EL SERVICIO DE ATENCION Y TUTELA A LAS VICTIMAS

La normativa actualmente vigente sobre indemnizaciones a las víctimas de

19
Quiero agradecer al Excmo. Sr. Fiscal de Sala, Jefe de la Fiscalía de la Audiencia Nacional, D. Javier
Alberto Zaragoza Aguado, y al Ilmo. Sr. Fiscal, Teniente Fiscal de la misma Fiscalía y encargado del
servicio de víctimas, D. Fernando Burgos Pavón, la información que me han proporcionado para este
trabajo.
20
Teniendo en cuenta sus posteriores modificaciones producidas por Ley 9/2000, de 22 diciembre; Ley
2/2003, de 12 marzo (afecta art. 4 y disposición adicional 2); Ley 14/2000, de 29 diciembre (afecta
art. 9.4); Ley 35/2006, de 26 noviembre (afecta art. 13).
154 Las actuaciones del Ministerio Fiscal en defensa de la dignidad de las Víctimas ...

hechos delictivos de naturaleza terrorista constituye hoy la culminación de un largo


camino en busca de una imposible compensación del daño que estas personas
han padecido y padecen por las secuelas morales, psicológicas, corporales y
materiales que tan graves hechos criminales generan. Esta normativa se caracteriza
por la progresiva mejora del elenco de ayudas, desde los casos de fallecimiento
y lesiones corporales hasta los de daños materiales; por la progresiva liberación
de las bases de cálculo, por una parte objetivándolas y, por otra parte valorando
las especiales circunstancias particulares que concurran; y por la reducción de
formalismos procedimentales. En la actualidad ha llegado a ofrecer una asistencia
integral individualizada, destacándose las ayudas a la educación y el seguimiento
psicológico. La admiración y reconocimiento a su sacrificio, doblemente doloroso
por el daño en sí y por su inexplicable e intolerable causación sin sentido, lleva, en
fin, a la sociedad española, a que el Estado asuma el pago de la responsabilidad
civil ex delicto que a las víctimas corresponde, con la finalidad de que sean
efectivamente indemnizadas, sin depender de la existencia de una Sentencia
condenatoria, ni de la solvencia de los condenados, ni de un proceso de ejecución.
Pero aún queda un largo camino que recorrer, tratar de evitar que el proceso penal
abierto en cada caso, sea para las víctimas un mundo inescrutable, hallándose en
inacabable espera de noticias, en la duda de si se están cuidando sus derechos,
si se va a tener en cuenta su deseo o su temor de participar como testigos. La
información a las personas que padecen el terrorismo directamente constituye uno
de sus derechos y un deber del Ministerio Fiscal tal como se regula en la Instrucción
8/2005, de 26 de julio, cuyo cumplimiento supondrá, efectivamente, un paso más
tratando de alcanzar una completa e integral protección de las víctimas.

Para ello, la Fiscalía ha iniciado contactos con la Dirección General de Apoyo


a las Víctimas del Terrorismo del Ministerio del Interior21, que después de varios

21
Esta Dirección General creada en el 8 septiembre de 2006 es heredera de la Subdirección General
creada por RD 1885/1996, de 2 agosto. La DG se divide en: 1) la Subdirección General de Ayudas a
Víctimas del terrorismo y atención ciudadana que en caso de atentado terrorista cubre: -daños corporales,
tanto físicos como psíquicos, causantes de días de baja, lesiones, o incapacidades en cualquiera de
sus grados (parcial, total, absoluta o gran invalidez) así como el fallecimiento; -indemnizaciones
reconocidas en sentencia penal derivadas de daños corporales y lesiones; -daños materiales (con los
límites establecidos en la ley) ocasionados en: viviendas particulares, establecimientos mercantiles,
sedes de partidos políticos, sindicatos y organizaciones sociales, vehículos y elementos de transporte de
personas o mercancías (salvo los de titularidad pública); gastos derivados del alojamiento provisional de
los afectados, mientras efectúan las obras de reparación de sus viviendas habituales; ayudas al estudio;
ayudas financieras extraordinarias; asistencia psicológica y psicopedagógica. Y 2) la Subdirección
General de Apoyo a las Víctimas del terrorismo, que da un apoyo integral a estas víctimas mediante
la asistencia personalizada a las víctimas y a sus familiares, la intervención social inmediata ante un
hecho terrorista (necesidades de urgencia, apoyo psico-social, realojamientos, estudio y valoración
de las demandas personas y familiares de orden social, derivándolas, cuando fuera preciso, a las
Comunidades Autónomas, Ayuntamientos y entidades asistenciales correspondientes, acompañamiento
a los afectados y familiares de víctimas a la celebración de los juicios orales en la Audiencia Nacional.
Coordinación con la Oficina de Atención a Víctimas de la Audiencia Nacional, realización de visitas a
domicilio de las víctimas del terrorismo, organización y gestión en la realización de actos de homenaje
en recuerdo y reconocimiento a las víctimas del terrorismo, colaboración con la Asociación de Víctimas,
para la resolución de demandas individuales y/o generales del colectivo representado, desarrollo de
Manuel J. Dolz Lago 155

años de trabajo con las víctimas atesora una extraordinaria experiencia de su


problemática, y con la Abogacía del Estado, que ejercita las acciones civiles
en que el Estado se subroga, para la elaboración de un PROTOCOLO DE
COLABORACIÓN PARA LA TUTELA, ATENCIÓN Y AYUDA A LAS VÍCTIMAS DEL
TERRORISMO, conscientes de que una colaboración en el cumplimiento de los
fines de las tres instituciones supondrá un nuevo paso en la progresiva mejora de
la actuación pública respecto de las personas que han sufrido tan grave y ciego
daño.

También se ha completado en lo posible la base de datos existente sobre


las causas por hechos terroristas y se actualiza con los nuevos procedimientos.
Para todo ello se ha creado una sección u oficina en la Fiscalía, dotada de los
recursos humanos y materiales necesarios, que además alcance la normalización
de contactos personalizados con las víctimas directas e indirectas de hechos
terroristas, con la finalidad de ofrecerles cobertura jurídica y contacto con la
administración de justicia desde el primer momento en que son conocidas.

Las actuaciones llevadas a cabo por este servicio durante el pasado año son
las siguientes:

Número de actuaciones solicitadas a esta Fiscalía 84


Número de actuaciones contestadas desde esta Fiscalía 71
Número de actuaciones sin contestar 13
Tiempo medio de respuesta 26 días

El proyecto de Protocolo de Colaboración para la Tutela, Atención y Ayuda


a las Víctimas del Terrorismo que en fechas próximas suscribirán la Fiscalía de la
Audiencia Nacional, la Abogacía del Estado ante el mismo órgano jurisdiccional
y la Dirección General competente del Ministerio del Interior pretende una acción
más coordinada en beneficio de las víctimas de delitos de terrorismo con arreglo
a las siguientes reglas de actuación:

Primera

La Fiscalía, cuando tenga conocimiento de un hecho terrorista a través de los


atestados policiales, comunicará a la Dirección General tal hecho, facilitando
información de todos los datos existentes sobre las personas que puedan
considerarse víctimas o perjudicados e identificación del procedimiento incoado y
complementará estos datos a medida que lleguen a su conocimiento (ampliaciones
de atestados, etc.).

Segunda

proyectos que permitan conocer uy mejorar la situación y condiciones de vida de las víctimas. Fuente:
Dirección General.
156 Las actuaciones del Ministerio Fiscal en defensa de la dignidad de las Víctimas ...

La Fiscalía se pondrá en contacto, inmediatamente, con las víctimas haciéndoles


saber que el Ministerio Fiscal les facilita toda la cobertura jurídica posible,
recogiendo los elementos de prueba que deseen canalizar a través de la Fiscalía
para su incorporación a los autos, información sobre el estado y marcha del
proceso (con especial referencia a sus intereses), etc., hasta que se personen
como partes, si ese es su deseo; esta personación no supondrá merma alguna de
colaboración con sus representantes en el cuidado y atención de los derechos de
las víctimas.

Tercera

En la primera puesta en contacto con las víctimas del hecho terrorista, la Fiscalía
les proporcionará información y documentación para la iniciación del expediente
sobre indemnización ante la Dirección General. Para ello la Dirección General
habrá provisto a la Fiscalía de la documentación que considere debe ser remitida
a las víctimas.

Cuarta

La Dirección General informará a la Fiscalía sobre los siguientes extremos:

- personas que reciben indemnización


- importe de la indemnización
- de cada subrogación del Estado, en su caso efectuada (con remisión de copia
del documento suscrito)
- advertencia de no producirse tal subrogación
- circunstancias concretas, en cada caso, que no puedan ser cubiertas de
acuerdo con los baremos aplicados, sobre las que se tenga conocimiento por sus
agentes sociales
- comunicación efectuada a la Abogacía del Estado de la subrogación, en su
caso
- cuanta información tenga efectos en el ámbito de la responsabilidad civil y
ejercicio de la correspondiente acción.

Quinta

La Dirección General remitirá a la Abogacía del Estado copia del documento de


cada subrogación efectuada, con indicación del proceso penal correspondiente.

Sexta

La Fiscalía y la Abogacía del Estado se coordinarán en el ejercicio de la acción


civil en función de las subrogaciones efectuadas y en los casos de nuevos hechos
indemnizables, posteriores a la recepción de indemnizaciones por las víctimas.
Manuel J. Dolz Lago 157

Séptima

La Fiscalía comunicará a la Dirección General y a las víctimas la cuantía de


la responsabilidad civil que se haya incluido en las calificaciones provisionales.
La Dirección General realizará las observaciones que estime oportunas respecto
de esa cuantía con el objeto de su definitiva fijación en el juicio oral. También
se informará sobre el hecho de no solicitarse indemnización en función de la ya
anticipada por el Estado.

(2007) LA ACTIVIDAD DE ASISTENCIA Y PROTECCIÓN A LAS VÍCTIMAS

Las actuaciones llevadas a cabo por este servicio durante el pasado año son
las siguientes: han sido controladas las indemnizaciones de 114 perjudicados
por fallecimiento de un familiar y 264 víctimas por lesiones personales. Se han
efectuado contactos personales con perjudicados o víctimas. Se han realizado
encuentros con asociaciones de víctimas de Barcelona y Valencia.

En el mismo período de tiempo se han dictado por las distintas Secciones de la


Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional las siguientes Sentencias condenatorias
por delitos de terrorismo con víctimas personales:

1. Atentado con resultado de muerte (asesinato de guardia civil; casado y con


un hijo). Condenado Juan Iglesias Chouzas (Sumario 19/92 Juzgado Central de
Instrucción nº 2).
2. Atentado con resultado de muerte (asesinato de guardia civil; casado y con
cuatro hijos). Condenado Juan Iglesias Chouzas (Sumario 19/91
Juzgado Central de Instrucción nº 5).
3. Coche bomba en la vía pública en Madrid: dieciocho heridos. Condenados
Aitor García Aliaga y Ana Egües Gurruchaga. Condenada (Sumario 41/01
Juzgado Central de Instrucción nº 6).
4. Coche bomba en la vía pública en Madrid contra autobús de transporte de
personal de la Guardia Civil: un muerto y 18 heridos (16 guardias
civiles). Condenada Belén González Peñalva (Sumario 36/85 Juzgado Central
de Instrucción nº 1).
5. Tentativa de robo con violencia y atentado con resultado de lesiones: un
herido. Condenados Ignacio Varela Gómez y Santiago Rodríguez Muñoz (Sumario
59/05 Juzgado Central de Instrucción nº 6).
6. Bomba trampa en San Sebastián con diecisiete heridos (tres policías
nacionales, diez guardias civiles y tres miembros de la policía autónoma vasca).
Condenados Ibón Echezarreta Echaniz y Luis Carrasco Aseguinolaza (Sumario
42/01 Juzgado Central de Instrucción nº 6).
7. Atentado con resultado de muerte (asesinato de funcionario de prisiones;
considerados perjudicado ambos padres). Condenado Juan Olarra Guridi
(Sumario 5/93 Juzgado Central de Instrucción nº 1).
158 Las actuaciones del Ministerio Fiscal en defensa de la dignidad de las Víctimas ...

8. Encubrimiento de asesinato (muerte de trabajador; viuda y dos hijos).


Condenado Antonio Celaya Otaño (Sumario 89/78 Juzgado Central de Instrucción
nº 1).
9. Atentado con resultado de muerte (asesinato de Teniente Coronel del Ejército;
casado y con cinco hijos): Condenados Sebastián Echaniz Alcorta, Enrique Letona
Viteri y José Borde Gaztelumendi (Sumario 68/83 Juzgado Central de Instrucción
nº 5).
10. Asesinato (muerte de empresario; viuda y tres hijos). Condenado Juan
Olarra Guridi (Sumario 4/93 Juzgado Central de Instrucción nº 1).
11. Atentado con resultado de muerte (asesinato de exPresidente del Tribunal
Constitucional; viuda y cuatro hijos. Condenado Jon Bienzobas Arreche (Sumario
1/96 Juzgado Central de Instrucción nº 5).
12. Lanzamiento de explosivos contra coche policial (dos policías nacionales
heridos). Condenados Juan Montoya Galar, Luis Nicolás Usarraga y Mª Arantzazu
Rus Gabaldón (Sumario 8/97 Juzgado Central de Instrucción nº 2).
13. Tentativa de asesinato (lesiones a funcionario público). Condenado: Juan
Olarra Guridi Sumario (Sumario 3/02 Juzgado Central de Instrucción nº 3).
14. Asesinato (considerada perjudicada la madre del fallecido). Condenado:
Jon Bienzobas Arreche (Sumario 26/90 Juzgado Central de Instrucción nº 1).
15. Atentando con resultado de muerte y asesinato frustrado (muerte de policía
nacional -viuda y cuatro hijos- y lesiones a su acompañante).
Condenado José Arizcuren Ruiz (Sumario 47/87 Juzgado Central de Instrucción
nº 2).
16. Granadas contra dependencia oficial en Barcelona (un muerto -viuda y
dos hijos- y seis heridos). Condenado Gregorio Vicario Setién (Sumario 31/94
Juzgado Central de Instrucción nº 2).
17. Asesinato (muerte de abogado; viuda y tres hijos). Condenado Javier
Arizcuren Ruiz (Sumario 66/96 Juzgado Central de Instrucción nº 4).
18. Asesinato (muerte de policía nacional). Condenado Marcos Martín Ponce
(Sumario 10/00 Juzgado Central de Instrucción nº 1).
19. Tentativa de asesinato y dos delitos de lesiones (paquete bomba).
Condenado José Arregui Erostarbe (Sumario 4/95 Juzgado Central de Instrucción
nº 1).
20. Asesinato (muerte de funcionario público; viuda y siete hijos). Condenado
José Arizcuren Ruiz (Sumario 37/85 Juzgado Central de Instrucción nº 4).
21. Coche bomba contra transporte de personal civil de la Armada en la vía
publica en Madrid (seis muertos -perjudicados seis cónyuges y dieciocho hijos en
total- y cuarenta y cuatro heridos). Condenados Antonio Olarra Guridi y Ainhoa
Múgica Goñi (Sumario 28/96 Juzgado Central de Instrucción nº 2).
22. Coche bomba en Granollers (fallecido un guardia civil -casado y una hija-
). Condenados Fernando Díez Torre y Josefa Urrusolo Sistiaga (Sumario 17/95
Juzgado Central de Instrucción nº 1).
23. Explosión en la vía pública en Córdoba (muerte de Sargento del Ejército
y tres lesionados). Condenado Javier Arizcuren Ruiz (Sumario 3/96 Juzgado
Central de Instrucción nº 6).
Manuel J. Dolz Lago 159

24. Ametrallamiento de cuatro policías nacionales y dos técnicos de RTVE (seis


lesionados).Condenado José Arizcuren Ruiz (Sumario 46/85 Juzgado Central de
Instrucción nº 1).
25. Colocación de artefactos explosivos en cuatro inmuebles (cinco lesionados).
Condenado Carmelo Laucirica Orive (Sumario 75/05 Juzgado Central de
Instrucción nº 2).
26. Asesinato (muerte de Fiscal Jefe del Tribunal Superior de Justicia de
Granada; viuda y cuatro hijos). Condenado Juan Olarra Guridi (Sumario 22/00
Juzgado Central de Instrucción nº 2).
27. Artefacto explosivo contra vehículo policial (asesinato de dos policías
nacionales y una lesionada). Condenado José Arizcuren Ruiz (Sumario 46/88
Juzgado Central de Instrucción nº 2).
28. Atentado con resultado de muerte (asesinato de Coronel del Ejército;
viuda y cuatro hijos). Condenado Fernando Silva Sande (Sumario 15/90 Juzgado
Central de Instrucción nº1).
29. Secuestro y desaparición del empresario Publio Cordón. Condenado
Fernando Silva Sande –GRAPO- (sumario 6/95 del Juzgado Central de Instrucción
nº 3)

No han recibido la indemnización declarada a su favor en las distintas Sentencias


nueve personas lesionadas no localizadas hasta el momento. Se realizaran los
trámites necesarios para la completa indemnización con arreglo al baremo de
la Dirección General de Apoyo a las Víctimas de las personas perjudicadas o
víctimas personales cuyo derecho ha sido declarado en las Sentencias que no han
alcanzado firmeza.

Control de perjudicados por fallecimiento 114


Control de víctimas por lesiones 264
Contactos directos 8
Oficina de Asistencia a las víctimas 24
COVITE (Asoc. Víctimas País Vasco) 1
TOTAL 411

(2008) LA ACTIVIDAD DE ASISTENCIA Y PROTECCIÓN A LAS VÍCTIMAS

Como en años anteriores, la Fiscalía mantiene contactos permanentes con


la Dirección General de Apoyo a las Víctimas del Terrorismo del Ministerio del
Interior y con la Abogacía del Estado, que ejercita las acciones civiles en que el
Estado se subroga.

También se ha completado en lo posible la base de datos existente sobre las


causas por hechos terroristas y se actualiza con los nuevos procedimientos.

A la coordinación de este Servicio por parte del Teniente Fiscal Sr. Burgos
160 Las actuaciones del Ministerio Fiscal en defensa de la dignidad de las Víctimas ...

Pavón, debe añadirse la asignación de la Fiscal Sra. Landeras, incorporada a


la Fiscalía en Agosto del pasado año, para colaborar en las tareas de ayuda e
información a las víctimas de atentados terroristas.

A lo largo de 2008 han sido controladas las indemnizaciones de 151


perjudicados por fallecimiento de un familiar o víctimas por lesiones personales.
Se han efectuado ocho contactos personales con perjudicados o víctimas. Se han
realizado encuentros con asociaciones de víctimas de Sevilla y Murcia.

En el mismo período de tiempo se han dictado por las distintas Secciones de la


Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional las siguientes Sentencias por delitos de
terrorismo con víctimas personales:

1. Secuestro de dos personas en Georgia. Condenado Arnaldo Orta Luzardo


(Sumario 45/06 Juzgado Central de Instrucción nº 1).
2. Detención ilegal de seis personas. Condenado José Javier Arizcuren Ruiz
(Sumario 76/85 Juzgado Central de Instrucción nº 5).
3. Asesinato de un Magistrado (Sr. Lidón Corbi). Absolutoria (Sumario 10/02
Juzgado Central de Instrucción nº 4).
4. Explosión en la Bolsa de Valores de Madrid: seis heridos. Condenado
Fernando Silva Sande (Sumario 9/93 JuzgadoCentral de Instrucción nº 1).
5. Asesinato de médico al servicio de institución penitenciaria. Condenado
Fernando Silva Sande (Sumario 23/90 Juzgado Central de Instrucción nº 2).
6. Granadas y coche bomba contra el Gobierno Militar de Barcelona: un
muerto y seis heridos. Condenada Dolores López Resina (Sumario 31/94 Juzgado
Central de Instrucción nº 2).
7. Coche bomba en la vía pública de Santander al paso de furgoneta policial.
Tres muertos y veintiún heridos. Condenada Dolores López Resina (Sumario 4/92
Juzgado Central de Instrucción nº 1).
8. Secuestro del empresario Aldaya. Condenados Dolores López Resina y José
Javier Arizcuren Ruiz (Sumario 10/98 Juzgado Central de Instrucción nº 2).
9. Detención ilegal de dos personas y disparos contra dos agentes de policía
que resultaron heridos. Condenados Asier Mardones Esteban y Josune Oña
Ispizua (Sumario 33/03 Juzgado Central de Instrucción nº 4).
10. Coche bomba en la vía pública de Madrid al paso de vehículo de
Subsecretario: 94 heridos. Condenados Ainhoa Múgica Goñi, Lexuri Gallastegui
Sodupe y Manex Zubiaga Bravo (Sumario 42/03 Juzgado Central de Instrucción
nº 4).
11. Explosivo en hotel de Denia (Alicante): cinco heridos. Condenado José
Angel Lerín Sánchez (Sumario 3/05 Juzgado Central de Instrucción nº 3).
12. Detención ilegal, robo con intimidación en oficina bancaria en Castellón
y tentativa de asesinato: un herido. Condenados Israel Clemente López y Jorge
García Vidal (Sumario 39/07 Juzgado Central de Instrucción nº 2).
13. Secuestro del empresario Delclaux. Condenados Dolores López Resina y
José Javier Arizcuren Ruiz (Sumario 14/95 Juzgado Central de Instrucción nº 1).
Manuel J. Dolz Lago 161

La actividad de la Fiscalía de la Audiencia Nacional en protección de las


víctimas, a juicio de sus responsables, se extiende no sólo a procurar la reparación
del daño sino también a evitar daños secundarios y promover la participación
en el proceso de la víctima. Veamos cada uno de estos apartados, según nos
informan sus responsables.

Según el responsable del servicio de víctimas de esta Fiscalía, el Ilmo. Sr. Fiscal,
D. Fernando Burgos Pavón, los instrumentos destinados a incrementar-garantizar
la efectividad de la reparación son:

1) Ayudas públicas, de conformidad con los instrumentos desarrollados


por el Convenio 116 del Consejo de Europa de 24 de noviembre de 1983 y la
Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa a los Estados
miembros de 28 de junio de 1985. No tienen el carácter de responsabilidad
patrimonial de la Administración ni de prestación de la Seguridad Social
(solidaridad con las víctimas: anticipo y asunción por el Estado).

2) Medidas de aseguramiento de la responsabilidad del delincuente (tutela de


los intereses de la víctima durante la tramitación del proceso, se adoptan de oficio,
no se precisa la instancia de la víctima, pero puede pedirlas si es parte), se basan
en los indicios de criminalidad, siendo la fianza y el embargo subsidiario. Merece
crítica las declaraciones de insolvencia por las deficientes indagaciones que se
hacen acerca del patrimonio de los condenados22.

3) Efectos de la reparación sobre la responsabilidad penal: Atenuante23,


condición para la suspensión24 y la sustitución de las penas privativas de libertad25
(con escasa incidencia en terrorismo) y condición para la cancelación de
antecedentes una vez extinguida la responsabilidad penal26.

4) Preferencia en las responsabilidades pecuniarias del condenado27.

5) Mediación, con dudosa aplicabilidad en terrorismo.

22
En la Memoria FGE 2007, pág. 545, se recuerda la vigencia del art. 989.2 LECrim (introducido por
Ley Orgánica 7/2003, de 30 junio, que establece que “A los efectos de ejecutar la responsabilidad
civil derivada del delito o falta y sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones de la Ley de
Enjuiciamiento Civil, los jueces o tribunales podrán encomendar a la Agencia Estatal de Administración
Tributaria o, en su caso, a los organismos tributarios de las haciendas forales las actuaciones de
investigación patrimonial necesarias para poner de manifiesto las rentas o el patrimonio presente
y los que vaya adquiriendo el condenado hasta tanto no se haya satisfecho la responsabilidad civil
determinada en la sentencia”
23
Art. 21.5 CP
24
Art. 81.3 CP
25
Art. 88 CP. En cuanto a la libertad condicional ver art. 90 CP.
26
Art. 136.2.1 CP
27
Art. 126.1 CP
162 Las actuaciones del Ministerio Fiscal en defensa de la dignidad de las Víctimas ...

En cuanto al contenido y cuantificación de estos daños comprende perjuicios


físicos, psicológicos (patología psíquica), morales (dolor por la pérdida de seres
queridos
o de los padecimientos personales de un tratamiento médico o quirúrgico
prolongado) y económicos.

A) Daños corporales:

Sufrimientos o padecimientos físicos y psicológicos; libre cuantificación.


Sufrimientos morales: estados de ansiedad, inquietud, preocupación, tristeza o
melancolía producidos en la comisión del delito o con posterioridad a él (que no
hay que confundir con el sufrimiento o daño psicológicos que es una patología):
libre cuantificación.
Gastos sanitarios: asistencia médica, hospitalaria y farmaceútica y
desplazamientos: cuantificación por gasto facturado.
Imposibilidad de dedicación a su trabajo u ocupación durante los días necesarios
para su curación (días de baja), se distinguen dos subconceptos, pérdida de
ingresos (daño patrimonial por lucro cesante) y sujeción a tratamientos que privan
de la posibilidad de la vida normal (daño moral); libre cuantificación; criterio de
actuación de la Fiscalía 100 € diarios por baja con hospitalización y 70 € diarios
por baja sin hospitalización.
Secuelas: invalidez, incapacidad (total o parcial, temporal o permanente),
pérdida de miembros u órganos, deformidades (y cirugía estética) y patología
psicológica. Cuantificación: gran invalidez 1.500.000 €, incapacidad permanente
absoluta 800.000 €, incapacidad permanente total 600.000 €, incapacidad
permanente parcial 400.000 €, lesiones no invalidantes 200.000 €, pérdida de
miembro principal 1.000.000 €.
Agravio del empleados (Estado por policías): no por los gastos corrientes
(a pagar existiese o no el delito) sino por la imposibilidad de prestación de un
concreto servicio (evaluable económicamente) o gastos por otra contratación o
por horas extraordinarias.

B) Muerte:

1) Legitimación: perjudicados, no sistemáticamente los herederos aunque


normalmente coinciden. Presunción a favor de los familiares más directos o uniones
sentimentales convivientes.
2) componentes: desamparo de familiares/personas dependientes y daños
morales (pérdida de familiar cercano: hijos, viudo, padres); desamparo cálculo
actuarial/máximo orientativo 500.000 €.
3) los gastos facturados que consten (sanitarios, transportes); al facturador en
su caso.
4) perjudicados (familiares alejados: inexistencia de más cercanos + convivencia
+ dependencia).
Manuel J. Dolz Lago 163

C) Secuestro.

D) Daños materiales.

Se sigue un protocolo de acción conjunta de la Fiscalía con la oficina de la
Administración Pública que ejecuta los programas de ayudas: especial referencia
a perjudicados, cuantías y revisiones.

En cuanto a la evitación de daños secundarios, según este Fiscal, hay que


distinguir información, dignidad y seguridad.

Por lo que respecta a la información, se da sobre aspectos del proceso relevantes


para la protección de sus intereses aunque no sea parte (art. 4 Decisión Marco
estatuto de la víctima: curso de la denuncia, desarrollo del proceso y sentencia)

1) Del derecho a ser parte, del derecho a indemnización y de los actos


procesales que puedan afectar a su seguridad (arts. 109 y 110 LECrim), medidas
asistenciales y de justicia gratuita (art. 776 LECrim), incluso por la policía judicial
(art. 771.1º LECrim). La pretensión de reparación civil es considerada uno de los
fines del proceso y un derecho constitucional: la falta del ofrecimiento de acciones
–ser parte- es causa de nulidad según jurisprudencia del Tribunal Constitucional
siempre que se haya podido hacer y su omisión no haya sido causada por
negligencia de la víctima.

2) De la celebración del juicio o del archivo de la causa (art. 779.1.1º y 785.3


LECrim), de la sentencia (art. 789.4 LECrim), de la petición de archivo por el MF
(art. 642 LECrim).

3) Oficinas de Atención a la Víctima.

B) Dignidad: Requiere un cambio de actitud de los operadores jurídicos (art. 2 y


15 Decisión Marco estatuto de la víctima: condiciones en general y especialmente
en los lugares, acogida correcta) y Recomendación del Comité de Ministros del
Consejo de Europa R (85) 11, de 28 de junio de 1985.

La dignidad de la persona forma parte del sistema de valores de la CE (explícito


art. 10); proposición de ley Carta de Derechos de los Ciudadanos ante la Justicia
(el ciudadano que sea víctima de un delito tiene derecho a que se comparecencia
personal ante un Juzgado o Tribunal tenga lugar de forma adecuada a su dignidad
y preservando su intimidad).

C) Seguridad: contra represalias o reiteración (pronóstico de peligro):


Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa R (85) 11 de 28
junio de 1985.
164 Las actuaciones del Ministerio Fiscal en defensa de la dignidad de las Víctimas ...

1) Medidas penales: prisión provisional, prohibiciones preventidas (art. 544 bis


LECrim: acudir a lugares y aproximarse o comunicar con personas) y en calificación
(art. 48 CP: residencia, aproximación o comunicación a personas)

2) Víctima testigo: Ley de Protección de Testigos28 (preservación de identidad,


declaración sin ser visto, prohibición de fotografiar… llegando a cambio de
identidad y financiación de cambio de domicilio y lugar de trabajo), comprende a
la familia y debe solicitarse.

D) Asistencia: Declaración sobre principios fundamentales de justicia para


víctimas de los delitos y abuso de poder (AG de UN 29 noviembre 1985) y
Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa R (85) 11 de 28
junio de 1985.
- Ayudas a delitos de terrorismo (eliminación de formalismos e independencia
de la resolución judicial)
- Oficinas de Atención a la Víctima (Estado y transferidas) intermediación con
órgano judicial; atendidas por especialistas en algunas CCAA.

Por último, por lo que respecta a la participación en el proceso, se destaca lo


siguiente:

Intervención como parte:
- simplificación de requisitos (en la práctica sólo que manifieste su voluntad de
participar y nombrar abogado o lo solicite gratuito a cargo del Estado)
- capacidad de intervención en la instrucción (que es de oficio), según la
evolución de la jurisprudencia no hay que considerarlo un mero espectador.
- solicitud de diligencias: sujetas en cuanto a su admisión a los criterios de
utilidad y pertinencia, es posible la anulación de las diligencias sin su intervención.
- posibilidad de reiterar las diligencias denegadas en la instrucción en el juicio
oral y existencia de recursos.
- declaración como testigo (debería ser algo diferente a las demás testificales):
valoración (credibilidad, corroboración objetiva y persistencia)
- régimen de la declaración de secreto en la fase instructora.
- intervención en la fase intermedia
- intervención en juicio oral (inclinación al sistema acusatorio pero enmarcado
el objeto procesal por la instrucción oficial)

Intervención sin ser parte:


Suplencia del MF, información del MF a la víctima y audiencia necesaria para
la suspensión de la pena y el fraccionamiento de responsabilidades pecuniarias.

28
Ley Orgánica 19/1994, de 23 de diciembre, de protección de testigos y peritos en causas criminales.
Manuel J. Dolz Lago 165

4.- INTERPRETACIÓN DE LOS DELITOS DEL ART. 578 CP


DE ENALTECIMIENTO DEL TERRORISMO Y HUMILLACIÓN
DE LA DIGNIDAD DE LAS VÍCTIMAS, ART. 579 CP DE
PROVOCACIÓN, CONSPIRACIÓN Y PROPOSICIÓN Y
DEL ART. 505.2 CP SOBRE PROTECCIÓN A CONCEJALES
SOMETIDOS A AMENAZAS TERRORISTAS.

Indicábamos al inicio de este trabajo que nos proponíamos abordar el estudio


de las actuaciones de la Fiscalía en protección de la dignidad de las víctimas
terroristas desde una doble perspectiva, la derivada del tratamiento de las víctimas
en el proceso y fuera de él y la propia de la tipificación penal de los delitos que
castigan la humillación de la dignidad de las víctimas o en los que se coacciona a
éstas por el mero hecho de serlo.

Bien, ahora, desde esa segunda perspectiva, haremos una breve aproximación
al delito de enaltecimiento del terrorismo y humillación de la dignidad de las víctimas
del art. 578 CP29, con referencia a la punición de su provocación, conspiración o
proposición establecida en el art. 579 CP, y, por último, al delito del art. 505.2 CP,
que pretende proteger a los concejales sometidos a amenazas terroristas.

En cuanto al delito del art. 578 CP30, recordemos que dice: “El enaltecimiento
o la justificación por cualquier medio de expresión pública o difusión de los
delitos comprendido en los artículos 571 a 577 de este Código o de quienes haya
participado en su ejecución o la realización de actos que entrañen descrédito,
menosprecio o humillación de las víctimas de los delitos terroristas o de sus
familiares se castigará con la pena de prisión de uno a dos años. El Juez también
podrá acordar en la sentencia, durante el período de tiempo que el mismo señale,
alguna o algunas de las prohibiciones previstas en el art. 57 de este Código”

29
El Dictamen 3068/2000, de 4 octubre 2000 del Consejo de Estado sobre el Anteproyecto de
reforma que desembocó en la LO 7/2000, sobre el delito de vejación a las víctimas dice: “También
merece juicio favorable el nuevo delito de descrédito, menosprecio o humillación de las víctimas
de terrorismo o de sus familiares, pero el tipo debería aclararse, en primer lugar, que los actos de
descrédito, menosprecio o humillación de las víctimas o de sus familiares han de tener por objeto la
condición misma de ser víctima o familiares, y así evitar el absurdo de interpretar que cualquiera de
esos actos, en cualquier contexto social, incluso no relacionado con el terrorismo, sólo por ser víctimas
o familiares de ellas, sería punible; y, en segundo lugar, que esos actos a que se refiere el tipo han
de difundirse por cualquier medio de expresión pública, como la apología, excluyendo de castigar,
en cambio, las manifestaciones meramente privadas, domésticas o íntimas. Además, con relación a
este delito concreto, debe considerarse la posibilidad de castigar adicionalmente a sus autores con la
pena accesoria de prohibición de aproximación a la víctima y sus familiares prevista en el art. 57 CP”.
Puede consultarse este Dictamen en www.tirantonline.com
30
Redactado según el apartado 9º del art. 1 de la Ley Orgánica 7/2000, de 22 de diciembre, de
modificación de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, y de la Ley Orgánica
5/2000, de 12 de enero, reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores, en relación con los
delitos de terrorismo (BOE 23 diciembre, con vigencia a partir del 24).
166 Las actuaciones del Ministerio Fiscal en defensa de la dignidad de las Víctimas ...

Como se ha resaltado por la doctrina31, “el delito de vejación de las víctimas


de delitos terroristas evoca a la antigua definición del delito de injurias (art. 457
CP derogado), aunque se une la palabra humillación”.

Este delito se encuentra ubicado en la sección segunda (delitos de terrorismo)


del capítulo V del Título XXI (Delitos contra la Constitución) del Libro II del CP,
comprensiva de los arts. 571 a 579, por lo que sistemáticamente se puede calificar
como delito de terrorismo.

Sin embargo, la Sala Segunda del Tribunal Supremo en el Auto de fecha 23


mayo 200232, interpretó que el delito del art. 578 CP no era delito de terrorismo en
relación con una querella presentada por el MF contra un parlamentario vasco por
realizar manifestaciones a favor de ETA en un mitin político celebrado en Francia,
por entender que no corresponde a la jurisdicción española el conocimiento de
los hechos relatados en la misma, que sólo extiende su competencia fuera del
territorio nacional en este caso para los delitos de terrorismo ex art. 23.4.b) LOPJ.

Según el Fundamento de Derecho único de dicho Auto:

“El art. 23.4 b) LOPJ atribuye a la jurisdicción española competencia para


conocer de los hechos cometidos por españoles o extranjeros fuera del territorio
nacional susceptibles de tipificarse, según la ley penal española, como delito de
terrorismo.

En una primera aproximación, la expresión “delito de terrorismo” remite a


la rúbrica de la sección 2ª del capítulo V, del título XXII del libro 11 del Código
Penal. Ahora bien, una vez dentro de su articulado, debe operarse con la clave
interpretativa contextual de la naturaleza de las infracciones, que ese conjunto de
preceptos proporciona.

Así, resulta que el propio artículo 578 C. penal que el Fiscal señala como
infringido distingue con claridad, en ese ámbito y en términos generales, dos
formas de delinquir. Una es la constituida por las acciones descritas en los arts.
571 a 577 C. penal y otra la de enaltecimiento o justificación de las mismas por
cualquier medio de expresión pública o difusión.

Con ello, la ley penal se hace eco de un criterio cultural y doctrinal consolidado,
en virtud del cual se discierne entre lo que son actos y delitos de terrorismo y
los que sin pertenecer a esta categoría clasificatoria, es decir, sin ser actos de
terrorismo, expresan alguna forma de apoyo o solidaridad moral con los mismos
o sus autores, manifestada públicamente. Es lo que se designa como apología;
y la diferencia es tan clara que mientras la primera clase de acciones se ha

31
Ver DEL MORAL GARCÍA (Coordinador) (2002) pág. 2763.
32
Ponente: Andrés Ibañez, Perfecto. Véase comentario a este Auto por el también Magistrado de la
Sala 2ª TS, José Antonio Martín Pallín en www.tirantonline.com (TOL 158.324).
Manuel J. Dolz Lago 167

perseguido y se persigue siempre en todas sus modalidades, la segunda a veces


es impune y con frecuencia conoce sólo formas atenuadas de persecución.

El Tribunal Constitucional (sentencia 199/1987, de 16 de diciembre, que


resolvió los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la LO 9/1984, de
26 de diciembre) se expresó de forma inequívoca al respecto: “La manifestación
pública, en términos de elogio o de exaltación, de un apoyo o solidaridad moral
o ideológica con determinadas acciones delictivas, no puede ser confundida con
tales actividades”.

Resulta, pues, que la apología, cuando se persigue penalmente, es un delito (de


opinión) que versa sobre otro delito distinto, o delito-objeto: el de terrorismo, con
el que no puede confundirse. De no ser así, esto es, si la -apología del terrorismo
fuera también delito de terrorismo, tendría que ser tratada de igual modo como
delito la apología de la apología, lo que conducirla directamente al absurdo.

Este modo conceptualmente riguroso de entender el asunto, a fuera de obvio,


es universalmente compartido e inspira el Convenio Europeo para la Represión
del Terrorismo, de 27 de enero de 1977. En esta disposición, a los efectos de la
extradición, es decir, de la persecución en el ámbito internacional, se considera
delitos de esa clase los atentados graves contra la vida y la libertad de las
personas y la utilización de explosivos que represente un peligro para aquéllas,
entre otros de parecida significación. Y el alcance de la norma se circunscribe a
la autoría y la complicidad, y a la tentativa. Son también asimilables los términos
-en este caso de mayor detalle- usados para definir el terrorismo por el Consejo
de la Unión Europea, en la posición común adoptada el 27 de diciembre de 2001
(Diario Oficial de las Comunidades Europeas, de 28 de diciembre de 2001).

Los antecedentes expuestos llevan necesariamente a la conclusión de que las


conductas denotadas como apología del terrorismo, con independencia de la
ubicación que decida darles el legislador cuando opte por su incriminación, no
son delitos de terrorismo. Y esto, tanto en el plano conceptual y doctrinal, como
también, claramente, en la vigente legislación española.

De este modo, acciones como la denunciada, que, al menos en principio,


podrían integrar un supuesto de los contemplados en el art. 578 C. penal y ser
perseguidas en España cuando se hubieran cometido dentro del territorio del
estado, no pueden serlo, si realizadas fuera de España, porque no constituyen
delito de terrorismo.

En consecuencia, conforme dispone el art. 313 Lecrim, debe desestimarse la


querella, con archivo de las actuaciones”.

Sin discutir la bondad del argumento de la Sala en punto al delito de apología


del terrorismo, sí queremos hacer dos matizaciones.
168 Las actuaciones del Ministerio Fiscal en defensa de la dignidad de las Víctimas ...

1ª) Cuando se plantea la competencia para conocer del delito del art. 578 CP,
es pacífica la práctica procesal de atribuírselo a la Audiencia Nacional, conforme
a las reglas de competencia del art. 65.7 LOPJ en relación con la disposición
transitoria única de la Ley Orgánica 4/1988, de 25 de mayo, de reforma de la
LECrim que atribuye a la Audiencia Nacional la competencia para la instrucción y
fallo de los delitos de terrorismo33.

2º) El Auto de la Sala Segunda de 23 de mayo de 2002 que afirma que el


delito del art. 578 CP no es delito de terrorismo sólo lo hace en relación con el
enaltecimiento o apología del terrorismo sin que se pronuncie en relación con la
humillación de las víctimas, por lo que se puede sostener que la conducta consistente
en “realización de actos que entrañen descrédito, menosprecio o humillación a
las víctimas de los delitos terroristas o de sus familiares…”, descrita en el art.
578 CP de forma alternativa a la apología del terrorismo sí que puede calificarse
de delito terrorista porque no le es aplicable los razonamientos contenidos en el
citado Auto.

La jurisprudencia interpretativa del art. 578 CP lo ha sido sólo en relación con


la modalidad de enaltecimiento del terrorismo pero no en cuanto a la modalidad
de humillación de las víctimas. Así, puede verse las SSTS -2ª- 539/2008, de 23
septiembre (Soriano) y la más reciente 676/2009, de 5 de junio (Maza).

Los comentarios a este artículo tampoco abordan esta cuestión en los términos
que hemos indicado, si bien distinguen las dos modalidades del tipo penal del art.
578 CP34.

Atendido lo anterior, entendemos que la Fiscalía tiene un campo de actuación


importante en defensa de la dignidad de las víctimas del terrorismo postulando la
interpretación supra indicada, en orden a entender que el art. 578 CP tiene dos
modalidades delictivitas y aunque la Sala 2ª del TS ya se ha pronunciado por una
de ellas, el delito de apología del terrorismo, en el sentido de no considerarlo
delito de terrorismo, no existe pronunciamiento en relación con la vejación o
humillación de las víctimas, siendo posible entender que esta modalidad delictiva
sí que es delito de terrorismo, al considerarse que con estos actos vejatorios se
perpetua el terror35.

33
Ya se ha advertido esta anómala forma de atribución de compentencia penal, que no viene recogida
expresamente en la LOPJ cuando se regula la Audiencia Nacional (arts. 62 a 69).
34
Véanse DEL MORAL, A. (Coordinador) Código Penal. Comentarios y Jurisprudencia, (Tomo II),
editorial Comares, Granada 2002, págs. 2760 y ss.; SÁNCHEZ MELGAR, J. (Coordinador) Código
Penal. Comentarios y Jurisprudencia (Tomo II), editorial Sepín, Madrid 2004, pág. 2422 y ss.; Código
Penal editado por Colex, 2007 págs. 1323 y ss.; Código Penal, edición electrónica de Datadiar;
Código Penal edición electrónica de www.tirantonline.com.
35
A pesar de que el Convenio Europeo para la represión del terrorismo de 27 de enero de 1977
considera delitos de terrorismo los atentados graves contra la vida y la libertad de las personas y la
utilización de explosivos que represente un peligro para aquéllas, entre otros de parecida significación,
Manuel J. Dolz Lago 169

El art. 579 CP viene a castigar la provocación, conspiración y proposición


para cometer alguno de los delitos comprendidos en los arts. 571 a 578 CP, en
consecuencia, cualquier conducta incardinable en esos actos previos en relación
con la vejación o humillación de las víctimas sería punible, adelantándose con ello
la barrera punitiva sin que sea necesario la tentativa o la consumación del delito
del art. 578 CP para que éste pueda ser castigado cuando se dan los citados actos
previos.

Por último, queremos traer a colación el art. 505.2º CP36, que señala lo siguiente:
“Quienes amparándose en la existencia de bandas armadas, organizaciones o
grupos terroristas, calumnien, injurien, coaccionen o amenacen a los miembros de
corporaciones locales, serán castigados con la pena superior en grado a la que
corresponda por el delito cometido”.

Este artículo también protege la dignidad de las víctimas del terrorismo que son
los concejales sometidos a estas amenazas terroristas, con la particularidad que
no sólo afecta a la dignidad del concejal como persona en si mismo considerado
sino del pueblo a quien representa, es decir, de toda la colectividad.

5.- CONCLUSIONES: LA NECESARIA COORDINACIÓN Y


COLABORACIÓN INSTITUCIONAL PARA UNA PROTECCIÓN
DE LAS VÍCTIMAS DE TERRORISMO MÁS HUMANA.

Tras esta exposición es obligado extraer unas conclusiones sobre la actuación


de la Fiscalía en protección de la dignidad de las víctimas del terrorismo.

En primer lugar, expresar que la Fiscalía siempre ha tenido y tiene en la


esencia de su misión la protección de las víctimas37, acomodando últimamente
su organización de forma más específica para que esta misión sea más eficaz,
conforme a las orientaciones internacionales y nacionales sobre la materia38.

ya que la Resolución 51/210 de la ONU dio una definición implícita de terrorismo al considerar por
tales “(…) los actos criminales encaminados o calculados para provocar un estado de terror en el
público en general, un grupo de personas o personas particulares para propósitos políticos…”, en los
que caben las vejaciones y humillaciones a las víctimas del terrorismo con objeto de perpetuar el terror.
36
Redactado por el art. 1 de la LO1/2003, de 10 marzo, para la garantía de la democracia en los
Ayuntamientos y la seguridad de los Concejales (BOE 11 marzo 2003, vigencia a partir del 12).
37
Más recientemente, en las llamadas “Directrices de Budapest” sobre pautas europeas sobre ética y
conducta para Fiscales, adoptadas en la 6ª Conferencia de Fiscales Generales de Europa (Budapest,
29-31 de mayo 2005), organizada por el Consejo de Europa, se recordaba que los fiscales deben tener
en cuenta en su conducta profesional los intereses de testigos y víctimas e informar de sus derechos.
38
En cuanto a las internacionales, véase nota 1. En cuanto a las nacionales, la legislación citada y la
Instrucción FGE nº 8/2005 así como las Memorías FGE desde 2006. Por otra parte, cabe recordar
que en las conclusiones del seminario sobre las reformas legislativas relacionadas con la víctima en
el sistema penal, celebrado en Valencia y organizado por la Sociedad Española de Victimología, la
170 Las actuaciones del Ministerio Fiscal en defensa de la dignidad de las Víctimas ...

En el caso de las víctimas terroristas, se da un plus de protección derivada de


la que se establece en nuestro ordenamiento jurídico tanto internacional como
nacional, con un despliegue de su actuación tanto en la organización interna
de la Fiscalía antiterrorista (Audiencia Nacional) mediante un servicio específico
de atención a las víctimas como en la ayuda de las mismas en el curso de los
procedimientos abiertos.

Especialmente, queremos destacar la estrecha colaboración y coordinación


institucional que se da con la Dirección General de Ayuda a las Víctimas del
terrorismo del Ministerio del Interior y con la Abogacía del Estado para la
reparación del daño causado (victimización primaria), evitar daños secundarios,
procurar una mayor y más segura participación en el proceso y, en definitiva, dar
una mejor atención a estas víctimas (victimización secundaria).

Por otra parte, en orden a las reformas legislativas para una mejor protección
de los intereses económicos de las víctimas, la Fiscalía General del Estado en su
Memoria de 2007 (pág. 545), propuso que a la modificación que se pretende
con la introducción de un nuevo apartado 3º del art. 116 CP39 para dar mayor
efectividad al cobro de las responsabilidades civiles mediante la investigación del
patrimonio ordenada por los jueces en concordancia con el actual art. 989.2
LECrim, se añadiera dicho precepto una referencia a la Seguridad Social, Jefaturas
de Tráfico y Registros y no sólo a la Agencia Tributaria. También se proponía
adicionar el siguiente párrafo: “La investigación del patrimonio ordenada por los
Jueces y Tribunales ha de mantenerse vigente mientras no haya sido satisfechas
las responsabilidades civiles o haya prescrito la acción” y un nuevo apartado
en el art. 116 CP que dijera: “Los Jueces o Tribunales informarán al penado y
a los responsables civiles subsidiarios y directos de la obligación de poner en
conocimiento del Juzgado o Tribunal los bienes o metálico de que dispongan
para atender a su obligación indemnizatoria, con el apercibimiento de incurrir en
delito de desobediencia”, en concordancia con el art. 989.2 LECrim y art. 589.2
LECivil.

Sociedad Valenciana de Victimología y el Instituto de Victimología, se hacía, entre otras, la siguiente


recomendación: “El papel del Ministerio Fiscal en relación con las víctimas. Con carácter general sería
conveniente reforzar y concretar las funciones del Ministerio Público en relación con la tutela de las
víctimas, y en este sentido habría de preverse, entre otros extremos, la obligación de consultar a las
víctimas, en términos no vinculantes, sobre la posibilidad de celebración del juicio oral sin publicidad,
particularmente en los casos de delincuencia sexual; así como una preceptiva audiencia a la víctima no
constituida como parte en el proceso de modo previo a la solicitud por el Fiscal de la indemnización
en concepto de responsabilidad civil y en punto a que aquél pueda realizar una petición reparadora
acorde con la realidad de los daños sufridos por la víctima”.
39
Cuyo texto dice: “Los Jueces o Tribunales ordenarán la investigación del patrimonio del obligado
civilmente como responsable directo o subsidiario, si éste se manifestara total o parcialmente
insolvente, y tomarán cuantas medidas procedan sobre los bienes del responsable civil que aparezcan
en poder de terceros, salvo que concurra la excepción prevista en el art. 111. Igualmente acordarán en
su caso deducir responsabilidades penales en que haya podido incurrir el responsable civil o tercero
detentador de los bienes. Los Jueces o Tribunales podrán ordenar que sea investigado el patrimonio
del obligado civilmente en los términos previstos en el art. 989.2 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal”
Manuel J. Dolz Lago 171

Para finalizar, como me indica mi compañera Olga Sánchez, que fue la fiscal
encargada del proceso penal del 11-M y que atesora una gran experiencia de
protección y ayuda a las víctimas del terrorismo, la Fiscalía también tiene que
esforzarse en dar una protección más humana a las víctimas implicándose en sus
problemas personales, familiares y sociales, buscándole soluciones40, porque ellas
piden Justicia41.

Y no olvidemos que la Justicia es dar a cada uno lo suyo42, siendo de Justicia


en estos casos devolver a estas víctimas43 lo que quiso arrebatarles el terrorismo
y no lo consiguió, la dignidad, a través del reconocimiento y del tratamiento que
merecen como seres humanos que no deben perder la esperanza en el hombre
aunque éste haya sido un lobo para ellas (Homo hominis lupus), en conocida
expresión clásica atribuida a Plauto hace 2.200 años.


6.- BIBLIOGRAFÍA.

La bibliografía sobre el Ministerio Fiscal es muy am­plia y como indica ANDRES


IBAÑEZ, Perfecto “se produce frecuen­te­mente en clave ideológica”, en el capítulo

40
Que no sólo se limitan a cuestiones económicas sino de cualquier índole, como las gestiones
practicadas en relación con las diversas circunstancias personales, familiares y sociales de estas
víctimas.
41
SALAZAR, Mª José, víctima del 11 M, en una ponencia impartida en julio 2006 en la Universidad
Carlos III de Madrid, titulada “Soy víctima: ¿son compatibles los sueños con el dolor?”, decía: “El
dolor es evidente que pervivirá siempre en paralelo con mi existencia, pero los sueños; algo que
creía vetado para mi, observé que aún los tengo. El primero se resume en una palabra, la palabra
JUSTICIA…”.
42
Recuérdese que en el Digesto romano (Justiniano, 530 d.C) se considera a la justicia como “constante
y perpetua voluntad de dar a cada uno lo suyo”.
43
Comprendemos como víctimas también a los familiares, según la Declaración sobre principios
fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y abuso de poder, aprobada por Resolución
40/34 de la Asamblea General de las Naciones Unidas en su 96ª sesión plenaria, de 29 de noviembre
de 1985, añade al concepto de víctima, “(…)La expresión “víctima” se incluye además, en su caso,
a los familiares o personas a cargo que tengan relación inmediata con la víctima directa y a las
personas que hayan sufrido daños al intervenir para asistir a la víctima en peligro o para prevenir la
victimización”. La Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea de 15 de marzo de 2001, relativa al
estatuto de la víctima en el proceso penal, que entiende por víctima “la persona física que haya sufrido
un perjuicio, en especial lesiones físicas o mentales, daños emocionales o en un perjuicio económico,
directamente causado por un acto u omisión que infrinja la legislación penal de un Estado miembro”.
Esto no obstante, para un concepto legal de víctima del terrorismo en España, habrá que estar al art. 3
de la Ley 32/1999, de 8 octubre, de Solidaridad con las víctimas del terrorismo, en donde se definen
a los beneficiarios en los que se incluyen los familiares en determinados casos en caso de fallecimiento
de la víctima, considerando beneficiarios a las siguientes personas: “a) las personas que hubiesen sido
designadas derechohabientes en la correspondiente sentencia firme o sus herederos. b) Cuando no
hubiera recaído sentencia, el cónyuge no separado legalmente o, en su caso, la persona que hubiera
venido conviviendo con la víctima de forma permanente con análoga relación de afectividad a la del
cónyuge, durante al menos los dos años anteriores al momento del fallecimiento, salvo que hubieran
tenido descendencia en común, en cuyo caso, bastará la mera convivencia, y los herederos en línea
recta descendente o ascendente hasta el segundo grado de parentesco”.
172 Las actuaciones del Ministerio Fiscal en defensa de la dignidad de las Víctimas ...

“El Ministerio Fiscal”, de libro El Poder Judicial ed. Tecnos, Ma­drid, 1986, pág.
385. Aun­que es factible consultar trabajos del siglo pasa­do tales como los de
HUET, José Mª “Algunas observaciones sobre lo que ha sido desde su origen el
Ministerio Fiscal” en Revista Gene­ral de Legisla­ción y Jurisprudencia, tomo XXXI
1867, pág. 146 y 147, o los de MIQUEL, I “Del Ministerio Públi­co en los Suma­rios”
, R.G.L.J. 1857, de JOSE SERRANO, “Nueva organiza­ción del Ministerio Fis­cal y
de los Tribunales”, R.G.L­.J. 1875, de ALON­SO COLMENARES, E. Manual del
Promotor Fiscal, Madrid 1847, D.V.H. DE LA RUA, Organización, atribuciones y
deberes del Ministerio Fis­cal, Madrid 1853, MARIA LOZAR, M. El Minis­terio
Fiscal en España, Valladolid, 1853 o el de DE CASAS Y MORAL, A. Guía de los
Promotores fiscales, actualmente, es preferible consultar bibliografía posterior a la
Constitución española de 1978, si bien existen estudios de interés anterio­res como
los de ALCALA-ZAMORA, N. “Lo que debe ser el Ministe­rio Público”, R.G.L.J.,
tomo 155, núm. 5 (nov. 1929, pág. 519 a 531); la obra de FERNAN­DEZ MARTIN-
GRANIZO, M. El Ministerio Fiscal en Espa­ña, Madrid, 1977, recoge un exten­so
estudio his­tórico de la institución. Es una cita tópica la de DE MIGUEL, A. “El Minis­
terio Fiscal, Magistratura de Amparo” publicado en la Revista de Derecho Procesal,
1954, pág. 537 y ss. También, antes de la Constitu­ción de 1978, entre otros, cabe
citar los siguientes: CEREZO ABAD, “El Fiscal como defen­sor del interés social” en
R.G.L.J. 1965; FAIREN GUILLEN, V. “La reor­ ganización del Minis­ terio Fiscal
español”, en el libro Temas del ordena­miento procesal, Tecnos, 1969; COBO DEL
ROSAL, M. “El Princi­pio de Legalidad y el Ministerio Fiscal” en Cuadernos de Polí­
tica Criminal, 1977; RUIZ GUTIERREZ, V. “Algu­ nas ideas sobre el origen del
Ministe­ rio Publico en España”, en Revista de Derecho Procesal, 1952; RUIZ
VADILLO, E. “Considera­ ciones sobre la naturaleza del Mi­ nisterio Fiscal”, en
Revista de Dere­cho Judi­cial, 1960, pág. 111 y ss.; HERRERO TEJEDOR, “Prespec­
tivas del Ministerio Fiscal según los Principios que informan el ordena­ miento
jurídico español” en R.G.L.J. 1967, tomo 222, pág. 407 y ss.; SERRA DOMINGUEZ,
M. “El Ministerio Fiscal”, en Revista de Derecho Procesal, 1979, pág. 609 y ss.
IBAÑEZ GARCIA-VELASCO, M. “Independencia y Autonomía del Minis­ terio
Fiscal” en Revista de Derecho Procesal, 1967, pág. 103; PRIETO-CASTRO,
“Construc­ción dogmática del Ministerio Fiscal en el orden civil” en Trabajos y
orientaciones de Derecho Proce­sal, Madrid, 1964; PEREZ GORDO, “La función
del M.P. (Fiscal) en el Proceso civil”, en Revista de Derecho Procesal, 1977, pág.
933 y ss. Con posterioridad a la Constitución de 1978, entre otros, cabe citar los
trabajos de GIMENO SENDRA, V. “Co­mentario al art. 124 de la Constitución: El
Ministerio Fiscal y la Constitución: su naturaleza jurídica.” en el libro colecti­vo
dirigido por COBO DEL ROSAL, Comentarios a la legislación penal, EDERSA,
tomo I, 1982, pág. 327 y ss.; CONDE-PUMPIDO FERREIRO, C. “El Minis­terio
Fiscal en la Constitución” en R.G.­L.J. , junio 1981, pág. 583 y ss.; PEREZ GORDO,
“Naturaleza y funciones del Ministerio Fiscal en la Constitución y en su Estatuto
orgánico de 1981”, en Revista Jurídica de Cataluña, nº 2 (1983); JIMENEZ
VILLARE­JO, José. “El Ministerio Fiscal como institución amparadora de la libertad
de expresión” en la obra colectiva Libertad de expre­ sión y Derecho Penal,
Universidad Complutense de Madrid, 1985; SERRANO ALBERCA, “Comentarios
Manuel J. Dolz Lago 173

al art. 124 de la Constitución” en la obra colectiva de GARRIDO FALLA Y OTROS


“Comentarios a la Constitución española de 1978”, ed. Civitas, Madrid, 1985;
APARICIO CALVO-RUBIO, J. “El Minis­terio Fiscal en la Constitu­ción” en la obra
Poder Judicial sobre las Jornadas sobre estudio organizadas por la Dirección
General de lo Contencioso del Estado (Mayo 1982); MONTORO PUER­TO, M. “El
Ministerio Fis­cal ante el Tribunal Constitucional” en el tomo III de la obra El Tribu­
nal Constitucional, Dirección General de lo Contencioso (198­0), “Funciones del
Ministerio Fiscal ante el Tribunal Constitu­cional”, en Revista de Administración Pú­
blica (1980) nº 91, “Apuntes en torno a la legitimación en algunos procesos consti­
tucionales”, en R.A.P. vol. II (1983), “La alternativa Defensor del Pueblo-Ministerio
Fiscal en la garantía jurisdiccional de los derechos fundamentales y liber­tades
públicas en España” Revista internacional de Ciencias Administrativas, Bruselas,
1980; SAIZ MORENO, F. “El Ministerio fiscal y el Principio de Legalidad” en
Revista de Administra­ción Pública, 1985 nº 108 (Set.Dic.); JAURALDE MORGADO,
E., “El Ministerio Fiscal” en Revista Poder Judicial núm. 1 (Dic. 1981); JIMENEZ
VILLAREJO, J. “El Ministerio Fiscal dentro del Poder Judicial” en Revista Poder
Judicial núm. 3 (Junio 1982); MARTIN PALLIN, J.A. “El Ministerio Fiscal entre la
política y la sociedad”, en Varios Autores, Cultura, sociedad y política en el mundo
actual, UIMP, Madrid 1981, pág. 192; LORENZO HURTADO, F., Estatuto del
Ministerio Fiscal, Instituto Nacional de Prospectiva, Madrid, 1980, pág. 9 y ss.;
DEL TORO MARZAL, A. “La reforma del Ministe­rio Fiscal y su realidad socio-
jurídica”, en Anuario de Socio­ logía y Psicología jurídicas, Dto. Filosofía del
Derecho, Bar­celona, 1980 nº 7; DOLZ LAGO, M. “Los principios de actuación del
Ministerio Fiscal según la Constitución española de 1978 y la Jurisprudencia del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos”, en revista Poder Judicial, nº 9 (Diciembre
1983), pág. 77 a 86; “La integración de los Fiscales de Distrito en la Carrera
Fiscal”, en revista Justicia, Librería Bosch, número III 1983, pág. 567 a 585; “La
intervención del Ministerio Fiscal en la impugna­ción de oficio de los Convenios
Colectivos”, Ponencias y Comu­ nicaciones del II Congreso de la Asociación de
Fiscales, Málaga 1983, pág. 179 y ss.;“Notas sobre el futuro reglamento orgánico
del Ministerio Fiscal”, Boletines de información del Ministerio de Justicia, nº 1.377,
1.378 y 1.379 (15 y 25 de marzo y 5 abril 1985); “El Ministerio Fiscal y la nueva
Ley Orgánica del Poder Judicial 6/1985, Apuntes de urgencia”, Boletín de Infor­
mación del Ministerio de Justicia, número 1.419, 15 Mayo 1986; “Acerca de la
naturaleza dinámica y finalidad tuitiva de la intervención del Ministerio Fiscal en el
proceso de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona”,
en revista Poder Judicial, 2ª época, núm. 14 (junio 1989); “El Fiscal ante la reforma
de menores: radiografía de una metamorfosis paradójica”, en revista jurídica LA
LEY, núm. 2895, 21.4.1992; “La actuación del Ministerio Fiscal ante los fraudes a las
subvenciones comunitarias (en especial, las agrarias)”, en Actualidad Penal, núm.
39, semana 23 al 29 de octubre de 1995, pág. 717 y ss; “El Fiscal y la Reforma de
Menores: balance de experiencias tras la Ley Orgánica 4/1992”, en revista
jurídica LA LEY, núm. 3.955, 18.1.1996; “Presente y futuro de la intervención del
Ministerio Fiscal en la jurisdicción social”, en Revista del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, núm. 22, 1996; “La intervención del Ministerio Fiscal en los
174 Las actuaciones del Ministerio Fiscal en defensa de la dignidad de las Víctimas ...

procedimientos matrimoniales: algunas reflexiones acerca de su “absentismo” secular


y remedios para evitarlo”, publicado en la revista jurídica LA LEY, núm. 4.795 de
13.5.1999; “El principio de oportunidad del Fiscal. Las soluciones extrajudiciales. El
sistema de recursos de la Ley. La regulación legal de la ejecución de las medidas”, en
Estudios jurídicos. Ministerio Fiscal. Volumen VI-2000, Ley Orgánica Reguladora de
la Responsabilidad penal de los menores, Centro de estudios jurídicos de la
Administración de Justicia. Ministerio de Justicia. Madrid, 2000; ESCU­SOL BARRA,
E. Estudio sobre la Ley Orgánica del Poder Judi­cial. La responsa­bilidad en la
función judicial: Jueces, Tribu­nales y Estado. Posición del Ministerio Fiscal, Editorial
Colex, Madrid, 1989. GRANADOS, Francisco, El Ministerio Fiscal. Del presente
al futuro, Ed. Tecnos. Madrid. 1989. BUJOSA VADELL, Lorenzo_Mateo “Notas
sobre la protección procesal penal de los intereses supraindividuales a través del
Ministerio Fiscal y de la acción popular”, revista Justicia 90, núm. 1 (1990, pág.
101); MARCHENA GÓMEZ, M. El Ministerio Fiscal: su pasado y su futuro (Tesis
Doctoral), Madrid, Marcial Pons, 1992; CALVO SÁNCHEZ, M.C. “Hacia una
nueva configuración del Ministerio Fiscal en el futuro modelo de enjuiciamiento
civil”, en LA LEY, núm. 3030, 23 de junio de 1992. FLORES PRADA, Ignacio, El
Ministerio Fiscal en España, (Tesis Doctoral), Tirant lo blanch, Valencia, 1999.
LÓPEZ LÓPEZ, Alberto Manuel, El Ministerio Fiscal español, (Tesis Doctoral),
Colex, Madrid, 2001. Con independencia de orígenes históricos más remo­tos, es
interesante reflejar el origen de la moderna concep­ ción del Ministerio
Fiscal. Por todos, FAIRÉN GUILLÉN, V. ob. cit. pág. 487 re­cuerda que “...en
Francia, la moderna figura (se refiere al Ministerio Público) -de la cual fue
tomada la totalidad de la española actual- apareció con la Revolución
Francesa; como órgano del Poder Ejecutivo, por medio del cual, el
Gobierno confería altas funciones de inspección y de gestión ante la
Administración de Justicia, ante el nuevo Poder Judi­cial -pro­ducto de la
desconfianza por los excesos del antiguo- ; median­ te el Ministerio
Público, el Gobierno vigilaría el ordenado curso de la Administración de
Justicia en todas sus ramas; era el MP un Alto Celador de la legalidad en
la actua­ción de todos los Tribunales.”. Por ello, no se comparte la tesis de
ANDRES IBAÑEZ, P. ob. cit. pág. 385, el cual recogien­do una idea de AMATO, G
(según el que “la institución del mi­ nisterio público representa quizás la
anomalía más significati­ va del proceso de adaptación a que vieron
sometidas las bases teóricas del cons­ titucionalismo liberal cediendo a
una realidad positiva que no quería renunciar a la herencia del absolutis­
mo”, en Individuo e autoritá nella disciplina della libertá personale, Giuffré,
Milano, 1976, pág. 205) indica que “es difícil no reconocer en el MF una clara
reminiscencia del an­cien regime.”. En realidad, si el modelo del nuevo MF nace
con la Revolución Francesa no se comprende cómo éste es una remi­niscencia de un
régimen que desaparece, más bien lo cierto es que precisamente con la nueva
configuración del MF se quiere romper con el absolutismo judi­cial del Ancien Regime
y, en ese sentido, en estos orígenes, el Ministerio Fiscal es una meca­nismo de
garantía frente a las estructuras del Poder Judicial. Otra cuestión será si su
evi­dente dependencia del Ejecutivo desnaturaliza o no esta garan­ tía en casos
Manuel J. Dolz Lago 175

concretos o, en el sistema constitucional actual, impide la viabilidad del control


social del Poder Judicial mediante esta Institución, lo cual es una cuestión a
demostrar casuísticamente, ya que la legitimidad democrática del Gobierno
constitucional y el principio del mutuo control de los Poderes del Estado,
en el que se encuentra la garantía de la democra­cia, impiden descalificar
la misión constitucional del Ministe­rio Fiscal en la realidad práctica.

BENEGAS, José María


Terrorismo, Diccionario Espasa, ed. Espasa, Madrid, 2004, 652 págs.

BERISTAIN IPIÑA, Antonio


Víctimas del terrorismo. Nueva justicia, sanción y ética, ed. Tirant lo Blanch,
Tirant monografías 513, Valencia, 2007, 319 págs.

GARCÍA-PABLOS DE MOLINA, Antonio


Criminología. Una Introducción a sus fundamentos teóricos para Juristas, ed.
Tirant lo Blanch, Valencia, 1996, 333 págs.

GARCÍA RODRÍGUEZ, Manuel José,


Código de los Derechos de las Víctimas, Instituto Andaluz de Administración
Pública, Consejería de Justicia y Administración Pública, Junta de Andalucía,
Sevilla, 2007, 1544 págs.

JESCHEK, Hans-Heinrich
Tratado de Derecho Penal, 2 vols., traducido por MIR PUIG y MUÑOZ CONDE,
ed. Bosch, Barcelona, 1981. 1321 págs.

MEMORIAS DE LA FISCALÍA DE LA AUDIENCIA NACIONAL, años 2006 a


2008. Fiscalía de la Audiencia Nacional, Madrid.

MEMORIAS DE LA FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO, años 2006 a 2009,


Ministerio de Justicia Secretaría Técnica, BOE, Madrid.

MEMORIA DE LA FISCALÍA DE LA AUDIENCIA PROVINCIAL DE BARCELONA,


año 2009. Fiscalía de la Audiencia Provincial de Barcelona, Barcelona.

PULGAR GUTIÉRREZ, Mª Belén


Víctimas del Terrorismo, 1968-2004, Fundación de Víctimas del Terrorismo,
Dykinson, S.L. , Madrid, 2004, 210 págs.


EL DERECHO PENAL FRENTE AL
TERRORISMO: ENEMIGO EN TIEMPOS DE
CRISIS ¿AMIGO EN PERIODOS DE
FINAL DIALOGADO?
Fernando Miró Llinares

Profesor Titular de Derecho Penal. Universidad Miguel Hernández de Elche


Fernando Miró Llinares 179

EL DERECHO PENAL FRENTE AL


TERRORISMO: ENEMIGO EN TIEMPOS
DE CRISIS ¿AMIGO EN PERIODOS DE
FINAL DIALOGADO?*

1. Introducción. El terrorismo y la desestabilización del Estado


democrático
2. Política criminal frente al terrorismo en tiempos de crisis: el modelo
del Derecho penal del enemigo
2.1. Introducción
2.2. El concepto de Derecho penal del enemigo
2.3. El Derecho penal antiterrorista prototípico ejemplo, antes y
después del 11-S, del Derecho penal del enemigo.
2.4. Sobre la legitimidad del Derecho penal del enemigo en el Estado
democrático de Derecho.
3. La Política criminal antiterrorista ante el “final dialogado”: Apuntes
para un punto de partida ¿Derecho penal del amigo-enemigo, justicia
transicional?
3.1. Sobre negociaciones, procesos dialogados y acuerdos de paz: el
ejemplo del acuerdo del Viernes Santo de Belfast
3.2. Derecho penal y “final dialogado”: ¿Qué se puede negociar?
Aproximación al problema
3.3. Derecho penal del amigo, justicia transicional: ¿Modelos válidos
para un Derecho penal del “final dialogado”?

1. INTRODUCCIÓN. EL TERRORISMO Y LA
DESESTABILIZACIÓN DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
Pese a lo complejo que resulta usualmente la definición de terrorismo, existe
general acuerdo en admitir como uno de los elementos caracterizadores de

*
“Este trabajo forma parte de los resultados del proyecto de investigación “Del discurso de la derrota
al discurso del diálogo. Justicia transicional, memoria histórica y Constitución” dirigido por el Prof.
Pedro Serna Bermúdez, subvencionado por el Ministerio de Educación y Ciencia y los Fondos FEDER
de la Unión Europea (SEJ2007-64461/JURI)”. Texto de la ponencia dictada el 3 de noviembre de
2009, en las Jornadas «El reconocimiento de las víctimas del terrorismo a través de la Legislación y la
Jurisprudencia», actualizado por el autor en abril de 2011.
180 El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis...

esta delincuencia, su efecto desestabilizador social. Quizás fruto de otra de las


características del fenómeno, la dimensión ideológica como génesis motivacional
de los actos terroristas, a la que se une irremediablemente la existencia de algún
tipo de exigencia relacionada con el posible cese de la violencia; lo cierto es
que la violencia terrorista no sólo afecta a los bienes jurídicos individuales en los
concretos atentados, sino que también altera las condiciones de convivencia social
al comunicar a la sociedad que ella también es responsable de la violencia que
se está generando. No se trata, por tanto, tan sólo de que parte del mensaje de
los terroristas consista en la culpabilización al Estado, en su identificación como
responsable de los actos criminales que miserablemente el propio grupo terrorista
está ejecutando, sino de que, al hacerlo, sitúa parte de la posible solución al
“problema terrorista” en la propia sociedad que, si se niega a sí misma o cambia
algún tipo de condición estructural relevante puede, según se desprende del
generalmente falso mensaje de las bandas terroristas, “solucionar el conflicto”.

La desestabilización que produce el terrorismo en los Estados democráticos es


particularmente evidente. Los terroristas pretenden lograr algún tipo de objetivo
negando los medios que el orden democrático establece para ello. Al no disponer,
generalmente, de las condiciones fácticas (apoyos políticos basados en apoyos
populares, estructuración territorial distinta a la querida, bases constitucionales
distintas a las deseadas) necesarias para conseguir sus propósitos, el grupo
terrorista niega el propio sistema democrático, se enfrenta diametralmente a él,
y trata de compensar con la violencia para lograr sus objetivos. De esa forma, el
propósito del atentado terrorista no es sólo el daño individual o colectivo, sino
que el mismo ponga en duda la única vigencia del sistema democrático para el
logro de objetivos en sociedad. Con ello la desestabilización social es inmediata:
se le niega a la sociedad su capacidad configuradora mostrando que la violencia
puede poner en riesgo la relación entre minorías, mayorías y consenso.

Este efecto desestabilizador, esa explosión en los cimientos de la democracia


que supone el terrorismo, se manifiesta de forma singular en la legislación que lo
regula, especialmente en aquella que lo criminaliza cuando el mismo aparece y
que suele tratarla como una delincuencia especial por lo que supone de desafío
al estado democrático, para la cual muchas de las reglas del Derecho penal
habitual, el que se destina a los ciudadanos que de forma ocasional niegan la
vigencia de las normas sociales esenciales, no parecen ser suficientes. Como se
verá, el Derecho penal antiterrorista de muchos estados no es esencialmente
reactivo al comportamiento lesivo, ni responde con sanciones proporcionales a
los ataques ni mantiene intactas las garantías procesales más esenciales, como se
supone que debe ser el Derecho penal del Estado democrático, sino que se acerca
más al modelo del Derecho penal del enemigo al ser un Derecho anticipatorio,
desproporcionado y sin garantías procesales.

Esta huida de las garantías democráticas del Derecho penal cuando interviene
frente al fenómeno antidemocrático del terrorismo también parece plasmarse,
aunque de forma diametralmente distinta, en la sede contraria a la de la aparición
del fenómeno terrorista, la de su desaparición, cuando la negociación política y el
final de un conflicto pueden llevar al Estado a buscar un relajo en la aplicación de
las normas penales frente a quienes en su momento negaron su vigencia.
Fernando Miró Llinares 181

2. POLÍTICA CRIMINAL FRENTE AL TERRORISMO EN


TIEMPOS DE CRISIS: EL MODELO DEL DERECHO
PENAL DEL ENEMIGO
2.1. Introducción

Mucho se ha dicho del efecto que tuvieron, a múltiples niveles, los atentados
del 11 de septiembre de 2001 y los sucesos posteriores que convulsionaron la
política internacional y por ende, las políticas locales y globales. A los efectos que
nos va a interesar en este trabajo, el 11-S supuso la aparición en muchos Estados
de los denominados democráticos, de múltiples normas, la mayoría de carácter
penal, cuyo fin último es la lucha eficaz frente al terrorismo y cuya característica
principal es la minimización de muchas de las garantías y derechos definitorios
de los procesos penales en los Estados democráticos1. El carácter novedoso de
estas leyes post- 11 de septiembre, sin embargo, puede ponerse en entredicho. Y
es que, las especiales características del fenómeno terrorista han llevado siempre
aparejada una excepcionalidad para el tratamiento de esta delincuencia por
parte de los gobiernos. Aunque los Estados siempre han explicado y justificado
esta intervención penal excepcional en la aparente debilidad de la democracia
frente al terrorismo y la necesidad de una autodefensa frente a quien pretende
su destrucción, recientemente, sin embargo, ha surgido desde la Dogmática penal
una tesis doctrinal que puede convertirse en el auténtico paraguas legitimador
teórico del modelo político-legislativo que generalmente se ha utilizado frente al
terrorismo. Nos referimos a la tesis del Derecho penal del enemigo promulgada y
defendida por el autor alemán Günther Jakobs2, y de cuyo análisis nos ocuparemos
a partir de ahora.

2.2. El concepto del “Derecho penal del enemigo”

Jakobs hizo referencia al Derecho penal del enemigo en 1985, en un artículo


sobre la criminalización en el Estado previo, y a partir de ahí desarrolló y
explicó su teoría otorgándole las mismas características3. Junto al Derecho penal

1
Bonner, D.: “Managing terrorism while respecting Human Rights? European aspects of the Anti
Terrorism Crime and Segurity Act 2001”, en European Public Law, Vol. 8, Issue 4, Kluwer Law
internacional, 2002, pág. 498. En el mismo sentido, Muñoz Conde, F.: “El nuevo Derecho penal
autoritario”, en Losano, M. G. / Muñoz Conde, F. (Coords.).: El Derecho ante la globalización y el
terrorismo. Cedant arma togae. Actas del Coloquio Internacional Humboldt, Montevideo abril 2003,
Valencia, 2004, págs. 168, 169 y 170.
2
Para un más profundo análisis de las tesis de Jakobs sobre estos dos modelos de Derecho penal, me
remito a todos los trabajos específicos citados aquí, así como a mi otro estudio sobre el tema publicado
en otra revista, Miró Llinares, F.: “Algunas consideraciones dogmáticas y político-criminales sobre el
Derecho penal del enemigo”, en Revista de Estudios penales de la Universidad Cardenal Herrera CEU,
núm. 2, 2005, en prensa.
3
Jakobs, G.: “Kriminalisierung im Vorfeld einer Rechtsgutsverletzung”, en ZStW, núm. 97, 1985,
págs. 751 – 785; publicado en castellano como Jakobs, G.: “Criminalización en el estadio previo
a la lesión de un bien jurídico”, (traducción de Enrique Peñaranda Ramos), en Jakobs, G.: Estudios
182 El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis...

como institución que busca “garantizar la identidad normativa, la constitución


y la sociedad”4 y que se comunica con la persona que niega ocasional o
incidentalmente la norma penal desviándose de la orientación marcada por ella,
mediante una reacción consistente en la aplicación de una pena que confirme que
la dirección comunicativa de la norma sigue siendo la correcta, Jakobs reconoce
un Derecho penal del enemigo frente al sujeto que, negando reiteradamente el
Derecho, persiste en su comportamiento asocial y sobre quien, por tanto, ya no
existe una expectativa cognitiva seria, con efectos permanentes de dirección de
la conducta, de un comportamiento personal conforme a derechos y deberes5.
El enemigo deja así, de ser persona (ciudadano) y pasa a ser un individuo y,
para la sociedad, una fuente de peligro6. Mientras que en el Derecho penal del
ciudadano la pena “contradice el proyecto del mundo del infractor de la norma:
éste afirma la no-vigencia de la norma para el caso en cuestión, pero la sanción
confirma que esa afirmación es irrelevante”7; en el Derecho penal del enemigo se
pretende contrarrestar la inseguridad que produce la falta de seguridad cognitiva
de comportamiento conforme a la norma del enemigo, eliminando la fuente de
peligro8.

La naturaleza de las relaciones entre el ciudadano y el Estado, y el enemigo y el

de Derecho penal, Civitas, Madrid, 1997. Posteriormente Jakobs ha realizado nuevas publicaciones
sobre el tema, concretamente, Jakobs, G.: “Das Selbstverständnis der Strafrechtswissenschaft vor
den Jerausforderungen der Gegenwart”, en Eser, A./Hassemer, W./Burkhardt, B.: Die Deutsche
Strafrechtswissenschaft vor der Jahrtausendwende, CH Beck, 2000, págs. 47 y ss., traducido al
castellano como Jakobs, G.: “La ciencia del Derecho penal ante las exigencias del presente”,
(traducción de Teresa Manso Porto), en Del Mismo: Estudios de Derecho Judicial, núm. 20, 1999,
págs. 137 y ss., así como en forma de monografía por la Universidad Externado de Colombia, Bogotá,
2000, texto por el que se cita; también en Jakobs, G.: “La autocomprensión de la ciencia del Derecho
penal ante los desafíos del presente” (comentario), traducción de Teresa Manso Porto, en Eser, A./
Hassemer, W./Burkhardt, B. (Coords. Versión alemana); Muñoz Conde, F. (Coord. Versión española):
La ciencia del Derecho penal ante el nuevo milenio, Tirant lo Blanch, 2004. Por último en el libro que
recensionamos, en su primera edición, Jakobs, G.: “Derecho penal del ciudadano y Derecho penal del
enemigo”, en Jakobs, G. /Cancio Meliá, M.: Derecho penal del enemigo, Civitas, 2003 (1ª edición),
págs. 19 – 56, trabajo traducido por el propio Manuel Cancio Meliá del original en alemán Jakobs,
G.: “Bürgerstrafrecht und Feindstrafrecht”, en Hsu, F-H. (Ed.): Foundations and Limits of Criminal Law
and Criminal Procedure: an anthology in memory of professor Fu-Tseng Hung, Taipei, 2003, págs. 41 y
ss., publicado también, “coincidiendo en lo esencial” según el mismo traductor, en HRR-Strafrecht, núm.
3, 2004, págs. 88–95 (disponible en Internet en http://www.hrr-strafrecht.de/).
4
Jakobs, G.: Sociedad, norma y persona en una teoría de un Derecho penal funcional, Civitas, 1996,
pág. 15.
5
Jakobs, G.: “Derecho penal del ciudadano y Derecho penal del enemigo”, en Jakobs, G. /Cancio
Meliá, M.: Derecho penal del enemigo, ob. cit., págs. 26 y 43 y ss.
6
Jakobs, G.: “Prólogo”, en Jakobs, G./Cancio Meliá, M.: Derecho penal del enemigo, ob. cit., pág.
16; Jakobs, G.: “Derecho penal del ciudadano y Derecho penal del enemigo”, en Jakobs, G./Cancio
Meliá, M.: Derecho penal del enemigo, ob. cit., pág. 42. En el mismo sentido se ha pronunciado Lesch,
discípulo de Jakobs, según el cual si el individuo no acepta su status de persona se convierte en un
individuo, una criatura animal, y el Ordenamiento no tiene razones para defender sus intereses (Lesch,
H.H.: “Hörfalle und kein Ende –Zur Verwertbarkeit von selbstbelastenden Angaben des Beschuldigten
in der Untersuchungshaft”, en GA, núm. 147, 2000, págs. 355 y ss.
7
Jakobs, G.: Sociedad, norma y persona…, ob. cit., pág. 28.
8
Jakobs, G. /Cancio Meliá, M.: Derecho penal del enemigo, ob. cit., pág. 42.
Fernando Miró Llinares 183

Estado, es esencialmente distinta según Jakobs. Mientras que frente al ciudadano


el Derecho penal reacciona ante un hecho cometido y castiga los ataques a los
intereses jurídicos normativizados (bienes jurídicos), para afirmar la vigencia del
Derecho frente al enemigo, el legislador actúa previniendo, atacando a un sujeto
peligroso antes de que cometa el hecho, buscando tutelar, como único interés, la
pretendida seguridad de los ciudadanos9. Esta distinta naturaleza otorgada por
Jakobs al Derecho penal del enemigo frente al del ciudadano, marca las distintas
características del primero en relación con las del segundo. Así, y frente a la
reacción al delito y la consecuente sanción de los comportamientos que niegan
la norma en el Derecho penal de las personas, el de los enemigos se caracteriza
por la anticipación en la tutela penal en cuanto a la definición de las conductas
punibles. En los fines de la pena, y frente a la prevención general positiva y el límite
de la proporcionalidad entre el daño realizado y la pena aplicada, la prevención
general negativa y la prevención especial inocuizadora. Y, en detrimento de un
proceso garantista en el procedimiento criminal que asegure la legitimidad de la
intervención, un proceso que sólo busca la eficacia de la investigación. Junto a
estas tres características del Derecho penal del enemigo, reconocidas por Jakobs,
(adelantamiento de las barreras de protección mediante la sanción de actos
preparatorios; el no respeto al principio de proporcionalidad, bien por sancionar
de igual modo los actos preparatorios que los consumados, bien por agravar
las penas de los delitos clásicos cuando se cometan por sociedades criminales;
y la minimización de las garantías procesales10), hay que citar una cuarta. Ésta,
aunque no está expresamente admitida por Jakobs, se deriva implícitamente del
concepto de enemigo y se plasma claramente en las leyes que posteriormente
definiremos como de Derecho penal de enemigos, y consiste en la dirección, si no
exclusiva, sí prioritaria, de las anteriores y otras nuevas restricciones de derechos
y garantías constitucionales hacia grupos más o menos específicos de la población
como pueden ser los no nacionales, los reincidentes, o los “ideológicamente
peligrosos”.

Ejemplos de “enemigos del Estado” los encuentra Jakobs en los grupos


terroristas, en los grupos dedicados al tráfico de drogas, de armas, de personas,
esto es, en la criminalidad organizada11. Para Jakobs, pues, los terroristas no
pueden ser considerados ciudadanos sino enemigos: se trata de sujetos que violan
el Derecho de forma reiterada o, cuanto menos, no ocasional; niegan el Estado
y sus principios fundamentales al tratar de lograr sus objetivos no por medios
democráticos sino por medio de violencia; viven al margen de las reglas sociales
dado que su finalidad única es la delincuencia; y en último caso, pretenden destruir
la democracia o afectarla de modo definitivo para lograr sus objetivos. Y frente
a ellos, Jakobs legitima una intervención penal distinta, casi contradictoria con
la intervención penal frente al ciudadano, dado que el Estado no debe tratar ya
como persona a quien no puede esperar ser tratado como tal, puesto que, en caso

9
Jakobs, G.: “Derecho penal del ciudadano y Derecho penal del enemigo”, en Jakobs, G. / Cancio
Meliá, M.: Derecho penal del enemigo, ob. cit., págs. 42 y 56.
10
Jakobs, G.: “Derecho penal del ciudadano…”, ob. cit., págs. 43 y ss.
11
Jakobs, G.: “Derecho penal del ciudadano…”, ob. cit., pág. 39.
184 El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis...

de que lo hiciese, vulneraría el derecho a la seguridad de las personas12.

En realidad Jakobs, y eso debe reconocerse, no hizo más que darle nombre
a un derecho que ya existía aunque comenzaba a proliferar cada vez más, y lo
hizo además, con la intención de tratar de distinguirlo y diferenciarlo del auténtico
Derecho penal del ciudadano. Pero lo cierto es que con ello, también creó un
marco argumentativo para un tipo de derecho que difícilmente se correspondía
con los parámetros marcados por el Estado Social y democrático de Derecho y
que, aunque ya estaba presente, como se verá, en muchos países y para muchos
ámbitos de delincuencia, comenzó a hacerse especialmente más visible a partir
del 11-S en la forma de leyes excepcionales como la Ley de 15 de diciembre
de 2001 en Italia, la Canadian Anti-terrorism Act de 18 de diciembre de 2001
en Canadá, la Ley de 18 de octubre de 2002 en Nueva Zelanda, la Prevention
of terrorism Ordinance num 9/2001 de 24 de octubre de 2001 en la India, la
Terrorismusbekämpfungsgesetz de 2002 en Alemania, la Anti-terorism, crime and
Security Act (ATCSA) de 2001 en Inglaterra, la Ley de 31 de octubre de 2001
sobre seguridad cotidiana en Francia o la Patriot Act de 26 de octubre de 2001
y la Orden del presidente de EEUU de 13 de noviembre de 2001 de instauración
de los tribunales militares secretos, que trataban de responder al terrorismo de
Al Qaeda desde una filosofía de intervención penal muy similar a la que Jakobs
había definido como Derecho penal del enemigo. Vamos a analizar ahora hasta
qué punto esto fue un fenómeno nuevo o existía ya cierta relación entre el Derecho
penal antiterrorista y el Derecho penal del enemigo.

2.2. Las características del Derecho penal del enemigo reflejadas en


la legislación antiterrorista

Tal y como traté de demostrar en otro trabajo, el análisis de las legislaciones

12
Jakobs, G.: “Derecho penal del ciudadano…”, ob. cit., pág. 47. Aunque la doctrina no se pone
de acuerdo en la cuestión de si Jakobs simplemente define o además justifica este Derecho penal del
enemigo, tras sus últimas publicaciones sobre la materia podemos decir con claridad que el autor no sólo
describe el fenómeno sino que lo acepta y legitima. Véase, Miró Llinares, F.: “Algunas consideraciones
dogmáticas y…”, ob. cit. Han sido varios los autores que han entendido las tesis de Jakobs como
meramente descriptivas de un fenómeno real. Así, el propio Cancio Meliá, M.: “Derecho penal del
enemigo y delitos de terrorismo. Algunas consideraciones sobre la regulación de las infracciones en
materia de terrorismo en el Código Penal español después de la LO 7/2000”, en Jueces para la
democracia, pág. 20 ; Feijoo Sánchez, B.: “Sobre el contenido y la evolución del Derecho penal
Español tras la LO 5/2000 y la LO 7/2000”, en Internet, en http://www.mundojurídico.adv.br, citado
el 1 de julio de 2004, págs. 185 y ss; y Zugaldía Espinar, J. M.: “Seguridad ciudadana y Estado social
de derecho”, (en prensa), citado por Díez Ripollés. También parece hacerlo de algún modo Muñoz
Conde, aunque considera insuficiente esa descripción y exige a Jakobs una valoración del fenómeno.
“El nuevo Derecho penal autoritario…”, ob. cit., pág. 175.
Fernando Miró Llinares 185

de Italia13, Inglaterra14, Alemania15, EEUU16 y Francia17, países que cumplen


las características de: ser Estados democráticos de Derecho; haber sufrido el
terrorismo antes y después del 11 de septiembre; y asemejarse culturalmente a
España18, muestra que el modelo legislativo frente al terrorismo siempre ha sido el
Derecho penal del enemigo. Las características de especialidad en el tratamiento
de la delincuencia terrorista frente al resto de los delitos no se dan únicamente en
las leyes post 11-S, sino que se corresponden con las que tradicionalmente regían
frente al terrorismo19. Veámoslo brevemente desde el esquema de caracteres del
Derecho penal del enemigo: anticipación de la tutela penal, desproporcionalidad
punitiva, minimización de las garantías procesales, a las que sumaremos la
identificación estatal en determinados grupos del “enemigo”.

2.2.1. La anticipación de la tutela penal en la legislación antiterrorista


anterior y posterior al 11-S

13
El terrorismo de las “Brigatte Rosse” en Italia llevó a la promulgación de leyes como la Ley núm. 15
de 6 de febrero de 1980, o la Ley núm. 304 de 29 de mayo de 1982. Recientemente se han aprobado
distintas leyes para la investigación en materia de terrorismo internacional: el Decreto ley núm. 369 de
12 de octubre de 2001, convertido en Ley número 431 de 14 de diciembre de 2001, y el Decreto ley
número 374 de 18 de octubre de 2001, convertido en Ley número 438 de 15 de diciembre de 2001.
14
Desde la Civil Authorities (Special Powers) Act (Northern Ireland) de 1922, pasando por leyes y
estatutos como la Emergency Provisions Act and the prevention of Violence (Temporary Provisions) Act
de 1939, la Detention of Terrorists Order del 7 de noviembre de 1972, o las Prevention on Terrorism
Act de 1974, 1976, 1894 y 1989 hasta leyes actuales como la Terrorism Act de 2000, la Anti-Terrorism
Crime and Security Act (ATCSA) de 2001 o la Prevention on Terrorism Act de 2005, son muchos los
instrumentos legales utilizados en Inglaterra frente al terrorismo del IRA, siempre caracterizados por la
excepcionalidad en la intervención penal.
15
En Alemania el azote de las Rote Arme Fraktion llevó a la promulgación de muy diversas leyes con
poderes extraordinarios a mediados de los años 70 (así las leyes anti-terroristas de 18 de agosto de
1976, 30 de septiembre de 1977 y 19 de diciembre de 1986), y los atentados del 11 de septiembre han
llevado a la promulgación de la Terrrorismusbekampfungsgesetz el 9 de enero de 2002.
16
Aunque en EEUU han existido grupos de “terrorismo doméstico” como el Ku-Klux-Klan u otros
relacionados con el fanatismo religioso cristiano, sólo con los atentados de Oklahoma primero y los
del World Trade Center en Nueva York, se ha percibido la amenaza terrorista. Nos centraremos, pues,
en el estudio de la Patriot Act, así como de otras “Executive Orders” como la Orden del presidente de
13 de noviembre de 2001. Se dice, además, que está en preparación la Patriot Act II donde se amplian
aún más los poderes de las autoridades administrativas federales.
17
Las más significativas leyes francesas relacionadas con el terrorismo son la Ley núm. 86/1020 del 9
de septiembre de 1986, la Ley 96/647 de 22 de julio de 1996. Prestaremos especial atención a la Ley
2001/1062 de seguridad cotidiana de 15 de noviembre de 2001, en cuyo preámbulo se deja bien
claro el espíritu de la ley al señalar que “la seguridad es un derecho fundamental… y una condición
esencial para el ejercicio de la libertad”.
18
El terrorismo en España ha sido, hasta los atentados del 11 de marzo de 2004, de carácter
nacionalista-separatista. Son muchas las normas excepcionales que, al amparo del artículo 55.2 de
la Constitución española, han regulado el régimen de emergencia frente al terrorismo. Citaremos
sólo algunos de los ejemplos más significativos o que mejor nos sirvan para compararlos con otras
disposiciones posteriores al 11 de septiembre de 2001.
19
Al respecto de estas normas dice Haubrich que los Estados han aprovechado el “petrificado” estado
de los ciudadanos para introducir legislaciones autoritarias que restringen libertades individuales
de reunión, religión, expresión o privacidad. Haubrich, D.: “Septembre 11, anti-terror laws and civil
liberties: Britain, France and Germany Compared”, en Government and Opposition, Oxford, 2003,
pág. 3.
186 El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis...

Prácticamente todos los países que legislan en materia de terrorismo incluyen


en sus códigos o leyes penales especiales la tipificación de comportamientos como
los de “pertenencia” o “colaboración” con banda armada20. La sanción de estos
actos, al igual que ocurría con la punición del “asociacionismo ilícito”, se explicaba
político-criminalmente en la voluntad del Estado de atacar la raíz del terrorismo,
(la asociación terrorista que planificaba y ejecutaba); y podía legitimarse cuando
se tratara de la sanción de actos preparatorios (peligrosos) del auténtico acto
delictivo o de comportamientos de complicidad, cooperación y encubrimiento sin
los cuales aquél no sería posible. Sin embargo, encontramos múltiples ejemplos
en la legislación antiterrorista donde, bien se utilizaba una técnica legislativa
caracterizada por la utilización de términos vagos y ambiguos21, primando más
la “eficacia” que el respeto a los principios de legalidad y seguridad jurídica22,
o bien se tipificaban conductas aún más lejanas a la lesión del bien jurídico que
los actos preparatorios o con menor injusto que los actos de cooperación23. Y
esta “anticipación en la tutela penal”, llegó a agravarse en algunas leyes con la
punición de comportamientos “internos” y la consiguiente violación del principio
del hecho24.

Tal característica de tipificación de comportamientos relacionados con el

20
Zingale, A.: “La strategia antiterrorismo nelle democrazie occidentali”, en Democracia e Diritto,
1981, pág. 467.
21
López Garrido, D.: Terrorismo, política y derecho, Madrid, 1987, pág. 127. Por citar algunos
ejemplos, en Inglaterra la Special Powers Act de 1922 incluía una disposición que permitía considerar
delito cualquier comportamiento que, no estando sancionado en ninguna ley, fuera de una naturaleza
tal que pudiera considerarse perjudicial para la preservación de la paz y el mantenimiento del orden
en Irlanda del Norte. En sentido similar, la Prevention on Terrorism Act de 1976, sancionaba con penas
de hasta cinco años de prisión, la realización de una contribución, en dinero o de cualquier otra forma,
o solicitar contribuciones, regalos o préstamos, cuando se sepa o se sospeche que las mismas pueden
ser usadas en relación con actos de terrorismo en Irlanda del Norte.
22
Ferrajoli, L.: “Ordine pubblico e legislazione eccezionale”, en La Questione Criminale, 1977, núm.
3, pág. 362.
23
Así, la Prevention of Terrorism (Temporary provisions) Act de 1984 tipificaba como delictivas “todas
las formas inimaginables de colaboración”. En cuanto a la lejanía de los comportamientos tipificados
con respecto a la lesión del bien jurídico, en España, el Real Decreto-ley 3/1979, creaba el tipo
de “apología pública”, y las figuras delictivas del “recabador o facilitador de información” o del
“colaborador-favorecedor. Al respecto, Gómez Benítez, J. M.: “Crítica de la política penal del orden
público”, en Gómez Benítez, J. M.: Estudios penales, COLEX, Madrid, 2001, pág. 272. También es
significativa la Ley Orgánica 8/1984 que incluía los delitos de colaboración con banda armada y el
delito de apología.
24
Así, y aparte de la sanción de la apología, siempre muy unida a la regulación legal del terrorismo,
es significativa la incorporación de delitos como el de “aprobación de la violencia” en la RFA con la
Ley de protección de la paz de la colectividad de 1976. Respecto al delito de apología, y su historia
en las distintas regulaciones españolas en materia de terrorismo, véase el completo análisis de Del
Rosal Blasco, B.: “La apología delictiva en el nuevo Código Penal de 1995”, en AAVV: Estudios sobre
el Código Penal de 1995 (Parte General), Madrid, 1996, págs. 185 – 214. También la incorporación
de la “exaltación del terrorismo” en la reciente LO 7/2000 de 22 de diciembre de modificación del
Código Penal español 1976; al respecto, Cancio Meliá, M.: “Derecho penal del enemigo y delitos de
terrorismo…”, ob. cit., pág. 26; y Díaz Pita, M. M y Faraldo Cabana, P.: “La utilización simbólica del
Derecho penal en las reformas del Código Penal de 1995”, en RDPP, núm. 7, 2002, pág. 143.
Fernando Miró Llinares 187

fenómeno terrorista pero que no se corresponden con auténticas lesiones o


comportamientos peligrosos a bienes jurídicos individuales, no decrece en las
leyes posteriores al 11 de septiembre, con la tipificación como delitos terroristas
de comportamientos lejanos al peligro para el bien jurídico25, y también con la
tipificación de conductas que rozan la infracción del principio del hecho26.

2.2.2. La desproporcionalidad punitiva de los delitos de terrorismo

También ha sido común en la regulación de los delitos de terrorismo la


excepcionalidad con respecto al tratamiento de las penas en comparación con las
de otros delitos27. Algunas de estas excepcionalidades como la mayor gravedad
general de las penas, o la sanción de los actos preparatorios o de participación,
pueden encontrar explicación y justificación en un Estado Social y democrático de
Derecho si se basan bien en la doble lesividad de los delitos de terrorismo, o bien
en la peligrosidad de los actos preparatorios y los actos de participación. Pero ello
casi nunca es así. En muchas legislaciones antiterroristas encontramos una quiebra
del principio de proporcionalidad penal, al sancionarse como consumados actos
preparatorios y como hechos “de autor”, actos de participación, y también al
utilizarse penas no contempladas para otros delitos. Un ejemplo de esto último se
dio con la Special Powers Act de 1922 en Inglaterra, que establecía expresamente
la pena de muerte para atentados terroristas con armas de fuego o explosivos28.

25
En Inglaterra, la Anti-terrorism Crime and Security Act incluía figuras delictivas, de muy diverso tipo
y no siempre directamente relacionadas con el terrorismo, que suponen una evidente anticipación en el
momento de intervención penal Así, entre otros, el delito de la sección 79 de la ATCSA. Véase Fenwick,
H.: “The Anti-terrorism, crime and Security Act 2001: A proportionate Response to 11 september?”,
en The Modern Law Review Limited, September, 2002, pág. 726. En EEUU, la Patriot Act establece
una innumerable cantidad de nuevos delitos federales para sancionar los ataques terroristas en
instalaciones de transporte masivo, comportamientos relacionados con las armas terroristas, u otros
como dar refugio a terroristas, proporcionarles material de soporte o la revelación, por parte de
cualquiera, de que el FBI está accediendo a la información de una empresa o institución. Doyle, C.:
“The USA Patriot Act: a legal analysis”, en CRS Report of Congress, April 15, 2002, pág. 54; Banks, C.
P.: “Protecting (or destroying) freedom through law: the USA Patriot Act´s constitucional implications”,
en Cohen, D. B. and Wells, J. W. (Eds.): American national security and civil liberties in a era of
terrorism, New York, 2004, págs. 29 y ss.
26
En el caso de España, aunque con un contexto sociopolítico realmente distinto, es significativa la
tipificación del delito de “exaltación del terrorismo” en la reciente LO 7/2000 de 22 de diciembre
de modificación del Código Penal español 1976 Al respecto, Cancio Meliá, M.: “Derecho penal del
enemigo y delitos de terrorismo…”, ob. cit., pág. 26; y Díaz Pita, M. M y Faraldo Cabana, P.: “La
utilización simbólica del Derecho penal…”, ob. cit., pág. 143.
27
Maestro Buelga y López Basaguren concretan la incidencia de la legislación antiterrorista en los
principios clásicos del garantismo referidos a la pena, en cuatro notas: la agravación general de las
penas con respecto a otros comportamientos realizados sin finalidad terrorista; la quiebra del principio
de proporcionalidad; la búsqueda de la anticipación con la regulación de la prisión y la libertad
provisional; y la utilización de medidas “premiales” para la colaboración en la investigación de los
terroristas. Maestro Buelga, G. y López Basaguren, A.: “Garantismo, emergencia y suspensión de
Derechos fundamentales en la legislación de excepción”, en Revista Vasca de Administración Pública,
núm. 21, 1988, pág. 47.
28
Rose-Smith, B.: “Police powers and terrorism legislation”, en Hain, P. (Ed.): Policing the police, Vol.
1. The Complaints System Police. Police Powers and Terrorism Legislation, London, 1979, pág. 108.
188 El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis...

Lo mismo ocurrió en EEUU donde unos años después del primer atentado al World
Trade Center entró en vigor la Anti-terrorism and Death Penalty Act en 1996. En
cuanto a la desproporcionalidad, los ejemplos son numerosos29.

También hay una continuidad con el pasado, tanto en la utilización excepcional


de las penas más graves, por ejemplo en España con la aprobación de la Ley
Orgánica 7/2003 de 30 de junio de cumplimiento íntegro de las penas30, como
en la sanción de comportamientos de preparación con la pena de actos de
consumación31. Finalmente, y en línea con la excepcionalidad punitiva, en EEUU la
Patriot Act establecía una agravación general tanto para los delitos de terrorismo,
como para los delitos comunes cuando sean realizados por terroristas32.

2.2.3. La minimización de garantías procesales común denominador


de las leyes antiterroristas anteriores y posteriores al 11-S

Es lo que ha venido a denominarse “Derecho procesal del enemigo” en lo


que, a mi parecer, se refuerza la idea de que el Derecho penal del enemigo, no
es de hoy, sino de siempre33. Y es que ha sido un elemento común de las leyes

29
En España la Ley Orgánica 2/1981 endurecía las penas de las conductas punibles de conspiración,
proposición, provocación o apología de la rebelión mediante publicidad, impidiendo de ese modo que
fuera efectiva la reducción de pena del artículo 52 del Código Penal; en Italia la Ley de 6 de febrero
de 1980 aumentaba en la mitad de la pena los delitos realizados con finalidad terrorista castigados
con pena distinta a la de cadena perpetua; y en la República Federal Alemana, la Ley antiterrorista
de 18 de agosto de 1976 imponía la misma pena al que apoyaba, hacía propaganda o participaba
como miembro de un grupo terrorista, que a su fundador, y, además, preveía la punición de la
tentativa de fundación de estas asociaciones. Gómez Benítez, J. M.: “Crítica de la política penal…”,
ob. cit., pág. 273. Además, y como otra forma de excepcionalidad en la punición, en España, Francia,
Alemania e Italia, se incluyeron “beneficios penales” tendentes a disminuir las penas cuando el reo
colaborase en la investigación de los delitos. Véanse en este sentido Terradillos Basoco, J.: Terrorismo
y derecho: comentario a las leyes orgánicas 3 y 4/1988, de reforma del código penal y de la ley
de enjuiciamiento criminal, Tecnos, Madrid, 1988, págs. 72 y ss; García Valdés, C.: “La legislación
antiterrorista: Derecho vigente y Proyectos continuistas”, en ADPCP, Tomo XXXVII, Fascículo II, mayo-
agosto, 1986, pág. 298.
30
Acerca de la misma y su posible carácter de Derecho penal del enemigo ha merecido el estudio
específico de varios penalistas. Es el caso de Muñagorri Laguía, I.: “Acerca de las reformas de 2003
al Código Penal Español”, Nueva Doctrina Penal, 2003, págs. 240 y ss.; Faraldo Cabana, P.:“Un
Derecho penal de enemigos para los integrantes de organizaciones criminales. La Ley orgánica
7/2003, de 30 de junio, de medidas de reforma para el cumplimiento íntegro y efectivo de las penas”,
en Faraldo Cabana, P (Dir.).: Nuevos retos del Derecho penal en la era de la globalización, Tirant lo
Blanch, Valencia, 2004., págs. 299 y ss.; Acale Sánchez, M.: “Terrorismo, delincuencia organizada y
sistema de penas”, en Faraldo Cabana, P (Dir.).: Nuevos retos del Derecho penal…, ob. cit., págs. 341
y ss.; Maqueda Abreu, M. L.: “Crítica a la reforma penal anunciada”, en Jueces para la Democracia,
núm. 47, julio 2003, págs. 9 y ss.; y Roca Agapito, L.: “Los anteproyectos de 2003 de modificación
del Código Penal. Una primera lectura de la regulación del sistema de penas”, La Ley, núm. 5731, 4
de marzo de 2003.
31
En Inglaterra, la ATCSA, incluye nuevos delitos que permiten la sanción de comportamientos muy
dispares en el injusto con la misma pena para todos ellos. Véase, Walter, C.: Blackstone´s Guide to
The Anti-terrorism legislation, London, 2002.
32
Doyle, C.: “The USA Patriot Act: a legal…”, ob. cit., pág. 57.
33
Miró Llinares, F.: “Democracias en crisis y Derecho penal del enemigo: política criminal frente al
Fernando Miró Llinares 189

antiterroristas, la inclusión de medidas antigarantistas relativas a la investigación


judicial-policial de los hechos consistentes en: la administrativización de la justicia,
la minimización o supresión de las garantías procesales derivadas de los derechos
fundamentales a la libertad y a la tutela judicial efectiva, o la debilitación de otros
derechos y libertades (intimidad, libertad de expresión, libertad de movimientos,
propiedad, etc.), en aras a facilitar las tareas de los servicios de inteligencia34.
En España, la política criminal frente al terrorismo también acudió a las reformas
procesales en aras a facilitar la investigación y evitar los daños terroristas, si bien
el régimen de excepcionalidad establecido en el artículo 55.2 de la Constitución35

terrorismo en los Estados Democrático antes y después del 11 de septiembre de 2001”, Cuadernos de
Política Criminal, núm. 87, 2005, págs. 135 y ss. Muy ilustrativo de la utilización de medidas procesales
hoy definidas como “de enemigo” en las distintas legislaciones frente al terrorismo el estudio de Hewitt,
C.: Consequences of Political Violence, Lanham, 1984.
34
Cuando la RFA sufría el terrorismo de las R.A.F (Rote arme fraktion), se aprobaron en Alemania
una serie de leyes que, en palabras de Gómez Benítez, suponían un punto de apoyo fundamental
del Estado totalitario de Derecho en la RFA. Gómez Benítez, J. M.: “Crítica de la política penal…”,
ob. cit., pág. 273. Sobre la debilitación de los derechos de defensa en las leyes alemana e Italiana,
véase especialmente el amplio análisis de Lamarca Pérez, C.: Tratamiento jurídico del Terrorismo,
Madrid, 1985, págs. 374 y ss. Así, la Anti-terror Gesetz de 1976 establecía una prisión preventiva para
delitos como el terrorismo con menos requisitos que en el régimen general; y la Ley de interrupción de
contactos de 1977 incluía, entre otras cosas, la posibilidad de que el gobierno federal o los Länder
incomunicaran totalmente a los presos entre sí, con el exterior, o con sus abogados. Fernández Segado,
F.: “La suspensión individual del ejercicio de derechos constitucionales”, Revista de Estudios políticos, nº
35, 1983, pág. 127. Junto con esta ley podría citarse la Ley de 20 de diciembre de 1974, que limitaba
los derechos de defensa al impedir la participación del abogado defensor en casos de sospecha
fundamentada de complicidad o abuso en la comunicación con el inculpado, o por la fundamentada
suposición de que su actuación profesional habrá de generar un peligro para la seguridad del Estado;
o las Leyes sobre incomunicación de 22 de abril de 1976 y sobre terrorismo de 18 de agosto de 1976,
las cuales extienden la posibilidad de exclusión del defensor, e impone el control de las comunicaciones
escritas entre defensor y preso por causa de terrorismo. Gómez Benítez, J. M.: “Crítica de la política
penal…”, ob. cit., págs. 284 y ss. En el Reino Unido las Prevention of Terrorism Acts de 1974, 1976
y 1989 otorgaban a la policía atribuciones tan amplias como: la detención por siete días, la entrada
y registro domiciliario sin mandato, expulsiones territoriales, confinamientos de sospechosos de
terrorismo, intervención de comunicaciones postales y telegráficas, apertura de correspondencia, etc.
La cantidad de disposiciones limitativas de los derechos y libertades en el Reino Unido relacionadas
con el proceso penal es ingente. Nos remitimos para su estudio específico a los realizados por, Scorer,
C.: The Prevention of Terrorism Acts 1974 and 1976. A report on the operation of the law, London,
1976, págs. 23 y ss; Hewitt, P. and Scorer, C.: The Prevention of Terrorism Act. The case for repeal,
London, 1981, págs. 36 y ss; Rose-Smith, B.: “Police powers and terrorism legislation…”, ob. cit.,
págs. 131 y ss; Bonner, D.: “Combating terrorism in the 1990s: the role of the Prevention of Terrorism
(Temporary Provisions) Act 1989”, en Public Law, 1989, págs. 440 y ss. De igual modo, en Italia, leyes
como la de 6 de febrero de 1980 que permitía los interrogatorios sin asistencia letrada y convertía en
regla general la prisión preventiva, llevaron a Ferrajoli a señalar que el proceso penal no sólo violaba
el principio de igualdad sino que convertía al imputado en “enemigo”. Ferrajoli, L.: “L´imputato come
enemico: un topos della giurisdiziones dell´emergenza”, en Dei Dilitti e delle pene, 1984, págs. 581
y ss.
35
Así el artículo 55.1. prevé la suspensión, en caso de estados de excepción y sitio, de los derechos de los
artículos 17, 18.2, 18.3, 19, 20 1 a) y d); 21, 28.2 y 37.2; excepto el 17.3 para el estado de excepción;
pero, además, el artículo 55.2 de la Constitución permite que por medio de ley orgánica se establezca
la suspensión individual, de forma individual, con intervención judicial y control parlamentario, de los
derechos de los artículos 17.2 (duración máxima de la detención preventiva), 18.2 (inviolabilidad del
domicilio) y 18.3 (secreto de las comunicaciones), siempre con la finalidad de facilitar la investigación
de la actuación de bandas armadas y elementos terroristas, y quedando excluida la aplicación de esta
190 El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis...

limitó, en algunas ocasiones, la minimización de las garantías procesales36.

Tras el 11-S esta característica no sólo se mantiene sino que se acentúa,


tanto en la afectación de derechos procesales, como en la restricción de los
derechos fundamentales por los servicios de inteligencia. En cuanto a lo primero,
prácticamente todas las leyes post-11 de septiembre acentúan la tendencia de
aumentar los poderes policiales de investigación en detrimento de las garantías
del proceso penal37. En relación a lo segundo, también se incluyen en algunas
de las leyes post-11 de septiembre restricciones de derechos fundamentales tales
como el derecho a la intimidad y a la privacidad personales, el derecho a la
propiedad, libertad de expresión, libertad de reunión, etc38. Estas restricciones,

suspensión a otros derechos constitucionales (STC 199/87, de 16 de diciembre).


36
Aunque son mayoría los Estados que establecen de antemano las atribuciones de los poderes públicos
para circunstancias de crisis nacional (Hauriou, M.: Principios de Derecho público y constitucional
traducido por Ruiz del Castillo, C., Granada, 2003, pág. 133, cita 65), España, quizás porque,
como recuerda Torres del Moral, (Principios de Derecho constitucional español, Madrid, 1992,
págs. 651 y 652) en el momento de redactarse la Constitución sufría una gran conmoción política
por el terrorismo, es uno de los pocos países que en la propia Constitución establece un régimen de
excepcionalidad individual, separado del régimen de “Derecho de excepción”. (Sánchez Freís, R.:
Estudio sobre las libertades, 2ª ed., Valencia, 1995, págs. 326 y ss). Las sucesivas leyes orgánicas que
desarrollaban esta posibilidad han ido en la línea de flexibilizar las garantías procesales generales
derivadas de estos derechos fundamentales para los casos de investigación en delincuencia terrorista.
Pero estas leyes siempre han tenido el límite de la taxatividad de la propia Constitución que delimita
de forma clara las posibilidades de la ley a la hora de limitar los derechos fundamentales. Así, el
propio Tribunal Constitucional en SSTC (199/87 de 16 de diciembre y 153/88 de 20 de julio) ha
considerado “constitucionalmente inaceptable” la suspensión individual por la vía del artículo 55.2 de
los derechos reconocidos en el artículo 20, así como la suspensión individual de la garantía del habeas
corpus. Mayor, P.: “Comentario al artículo 55” en Jiménez-Blanco, A.; Jiménez-Blanco, G.; Mayor, P. y
Osorio, L.: Comentarios a la Constitución. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Madrid, 1995,
págs. 570-572. Véase, Sentencias del Tribunal Constitucional citadas por Mayor, P.: “Comentario al
artículo 55” en Jiménez-Blanco, A.; Jiménez-Blanco, G.; Mayor, P. y Osorio, L.: Comentarios a la
Constitución…, ob. cit., pág. 572.
37
Así, y por citar algunos ejemplos, en Italia, la citada Ley de 15 de diciembre de 2001 ha creado
un espacio de impunidad policial para las investigaciones sobre terrorismo internacional, facultando
a la policía a la utilización de documentos falsos, permitiéndoles la interceptación de comunicaciones,
o eximiéndoles de responsabilidad si para obtener pruebas en delitos terroristas reciben sustituyen
u ocultan dinero, armas, documentos o drogas, si bien con el control de la autoridad judicial, De
Vergottini, G.: “La dificile convivenza fra libertà e sicurezza. La risposta delle democrazie al terrorismo.
Gli ordenamenti nazionali”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nº 111, 2004, pág. 449.
Algo similar ocurre en Inglaterra con la Anti-terorism, crime and Security Act de 2001, en Francia
con la Ley de 31 de octubre de 2001 sobre seguridad cotidiana, y en EEUU, con la Patriot Act y
el conjunto de Reglamentos y “Orders” surgidos tras el 11 de septiembre, normas que, todas ellas,
incrementan significativamente el poder policial de intervención en la esfera de la libertad personal
de los ciudadanos. Así, por ejemplo, el Reglamento de 31 de octubre de 2001 (National Security:
Prevention of Acts of Violence and Terrorism) establece, entre otras disposiciones, la posibilidad de
acceso por parte del Fiscal General, y no del Juez, como determina el sistema penal americano para
supuestos muy tasados, a las comunicaciones entre el imputado y su abogado. Véase, Vroom, C.:
“Lutte contre le terrorisme et protection des droits fondamentaux”, en Annuaire International de Justice
Constitutionnelle, XVIII, 2002, págs. 186 y 187.
38
Para un estudio de cómo han afectado las leyes anti-terroristas de Inglaterra, Francia y Alemania
post-11 de septiembre a otros derechos fundamentales como el de libertad de movimientos, propiedad
privada, libertad de expresión, o libertad de reunión, nos remitimos al específico estudio de Haubrich,
Fernando Miró Llinares 191

relacionadas con el, siempre complejo, conflicto entre el respeto a las libertades
civiles y la eficacia de los servicios de inteligencia, son especialmente significativas
con respecto al derecho a la intimidad y privacidad personales39, particularmente
en Inglaterra40 y EEUU41 donde las leyes post-11 de septiembre han creado nuevas
obligaciones para los servidores de internet, autoridades tributarias, agencias de
viajes y aerolíneas, o cualesquiera otras empresas o instituciones, tendentes a
permitir el acceso a los servicios de inteligencia y a las autoridades de seguridad
del Estado, a todo tipo de datos, a priori, privados42.

2.2.4. La identificación del enemigo en determinados sectores


específicos en las leyes antiterroristas.

D.: “September 11, anti-terror laws and…”, ob. cit., págs. 3 y ss.
39
En Francia la Ley de seguridad cotidiana establece en su artículo 29 la obligación de los servidores
de Internet de proveer información de contacto sobre sus clientes durante doce meses; en su artículo
30 la posibilidad de que los servicios de investigación del Estado, sin autorización judicial, puedan
requerir a estos servidores a la desencriptación de las claves para acceder a la información digital de
los ciudadanos; y el artículo 59 obliga a los bancos y a las autoridades tributarias, a ofrecer toda la
información requerida sobre cuentas corrientes de sospechosos de terrorismo. Además, en el artículo
56 de la citada Ley francesa se extiende la base de datos de información genética de los delitos
sexuales y delitos contra la vida a otros menos graves como el hurto. Y todo esto sin que sea necesario
que la persona afectada por estas medidas pueda tener conocimiento sobre las mismas. Haubrich,
D.: “September 11, anti-terror laws and…”, ob. cit., pág. 12. En Alemania la policía tiene acceso a
las cuentas corrientes, datos de líneas aéreas y el correo postal, y aunque antes del 11 de septiembre
se había rechazado su aprobación, después de los atentados un amplio paquete de medidas legales
(sicherheitspaket II) ha permitido, entre otras cosas, la legalización del sistema “IMSI Catcher” que
permite la identificación de todos los teléfonos móviles en un radio inferior a doscientos metros. Estos
poderes se han ampliado incluso con la Terrorismusbekämpfungsgesetz de 2002 donde se incrementan
los poderes de investigación de los servicios de inteligencia en relación con la información de bancos,
gestoras de telecomunicaciones, sociedades financieras, compañías aéreas, permitiéndose además la
infracción del secreto de correspondencia y el secreto bancario.
40
La ATCSA establecía la obligación a los servidores de Internet de guardar las bases de datos de las
comunicaciones durante dos años, si bien el contenido de las mismas está excluido de esta obligación.
También se da el poder a las autoridades gubernamentales de revelar cualquier información requerida
por los servicios de inteligencia o la policía para facilitar, proseguir o incluso iniciar sus investigaciones
(sección 17); y a los jueces la posibilidad de solicitar un “control de cuentas” durante un plazo de
90 días obligando a las entidades financieras a dar toda la información solicitada sobre la cuenta
corriente de una determinada persona relacionada con la actividad terrorista (Schedule 2, part 1).
Haubrich, D.: “September 11, anti-terror laws and…”, ob. cit., pág. 12 y ss.
41
Las limitaciones a los derechos de intimidad y privacidad se acentúan en EEUU con la entrada
en vigor de la Patriot Act y con otras disposiciones posteriores del Fiscal General relativas a la
obligación de dar información a los servicios de inteligencia y enmarcadas dentro del Total Information
Awareness Program (programa de conocimiento total de la información, ahora renombrado Programa
de conocimiento de la información terrorista, TIA). Vroom, C.: “Lutte contre le terrorisme…”, ob. cit.,
págs. 154 y ss. Véase también Martin, K.: “Domestic intelligence and Civil Liberties”, en SAIS Review,
Vol. 24, núm. 1, Winter-Spring, 2004, págs. 15 y ss. Véase al respecto el profundo análisis del ataque
a la privacidad y a otros derechos como la libertad de expresión tras la Patriot Act, que incluye un
studio histórico sobre las normas de “criminalización del disentimiento político”, Chang, M.: Silencing
political dissent, New York, 2002, págs. 19 y ss.
42
Y la gran mayoría de estas restricciones no se limitan a la investigación por delitos de terrorismo,
sino que pueden extenderse a otros ámbitos delictivos. Tomkins, A.: “Legislating against terror: The
Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001”, Public Law 205, summer, 2005.
192 El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis...

Decía que además de las características reconocidas por Jakobs como


conformantes del Derecho penal del enemigo, a ellas había que unir otra,
referida a que muchas de las restricciones o privaciones de derechos y garantías
estaban dirigidas contra grupos específicos de la población “señalados” por los
Estados como terroristas-enemigos. Esta identificación unilateral de quiénes son los
peligrosos, los enemigos, ha estado presente en algunas de las leyes antiterroristas,
y se ha concretado habitualmente en los no nacionales o en los ideológicamente
“peligrosos”. En el primer sentido, podemos citar el caso de Inglaterra, donde
distintas leyes permitían al Secretario de Estado prohibir la entrada en este país,
o deportar a la República de Irlanda, a los no nacionales sospechosos de estar
relacionados con el terrorismo43. De ellas es especialmente significativa la PTA
de 1974, que fue más allá de sus predecesoras al permitir al “Home Secretary”
expulsar del territorio del Reino Unido, o impedir su entrada, a cualquier persona
que creyese que pudiera estar o haber estado relacionada en la comisión,
preparación o instigación de actos de terrorismo44. En Alemania, el Decreto sobre
radicales de 1972 (Radikalenerlass), establecía la obligación de los empleados,
trabajadores y funcionarios de la administración pública, de asumir positivamente
el Ordenamiento liberal-democrático en el sentido de la Constitución, de modo
que su pertenencia, apoyo o promoción de partidos u organizaciones hostiles
al orden constitucional, podría suponer que el superior jerárquico decidiera su
exclusión de la Administración federal y de los Land45.

En la línea del ahondamiento en la excepcionalidad podemos decir que


algunas de las medidas más significativamente antidemocráticas dictadas tras el
11 de septiembre de 2001 están destinadas a controlar las actividades de los no
nacionales o de determinados grupos civiles, fundamentalmente de tipo religioso y,
concretamente, islámico. Así, en Alemania la Ley de 4 de diciembre de 2001 abolía
la prohibición de disolución de grupos religiosos y daba lugar a una sentencia del
Tribunal Administrativo Federal de 27 de noviembre de 2002 que convalidaba la

43
Así lo establecía la Prevention of Violence (Temporary Provisions) Act de 1939. Véase, el análisis
histórico de todas y cada una de las leyes anti-terroristas hasta la PTA de 1976, Rose-Smith, B.: “Police
powers and terrorism legislation…”, ob. cit., págs. 107 y ss.
44
La única limitación subjetiva era para los ciudadanos del Reino Unido que hubieran residido en
Inglaterra durante 20 años, o hubieran nacido en Inglaterra y vivido allí durante toda su vida. Un
análisis crítico de estas y otras disposiciones de la PTA en, Sim, J y Thomas, P. A.: “The Prevention of
Terrorism Act: normalising the politics of repression”, en Journal of Law and Society, 19, (1), págs. 71
y ss; Walter, C.: The prevention of terrorism in British Law, London, 1986; Scorer, C.: The Prevention
of Terrorism Acts…, ob. cit., págs. 1 y ss; Hewitt, P. and Scorer, C.: The Prevention of Terrorism Act…,
ob. cit., págs. 7 y ss; Lloyd, A. J. L.: Inquiry into legislation against terrorism, London, 1996, págs.
67 y ss; Rose-Smith, B.: “Police powers and terrorism legislation…”, ob. cit., págs. 125 y ss; Berry, S.:
Prevention of terrorism Act: Legalised terror, Socialist Worker Printers & Publishers Ltd, London, 1975.
45
Este decreto, además, permitía la refutación de candidatos a la administración pública que no
ofrecieran la garantía “de que en todo momento abogarían por el ordenamiento liberal-democrático.
Véase, Gómez Benítez, J. M.: “Crítica de la política penal…”, ob. cit., pág. 284; Álvarez, F. J y Cobos,
M. A.: “La legislación antiterrorista: una huída hacia el Derecho penal”, en Revista de la Facultad de
Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, núm. 68, 1983, pág. 173.
Fernando Miró Llinares 193

disolución administrativa de la asociación religiosa Kalifatsstaat, por refutar los


principios del Ordenamiento liberal-democrático46. Además, la Ley para combatir
el terrorismo internacional de 9 de enero de 2002, extiende las posibilidades de
disolución a las asociaciones formadas por extranjeros47. En EEUU e Inglaterra,
países en los que existe una gran inmigración y en los que una importante parte
de la población profesa la religión islámica, se han dictado algunas de las normas
que más claramente pueden atentar contra derechos fundamentales como los
de la libertad religiosa y contra los derechos de los inmigrantes48. Así, gran
parte de las normas de la Patriot Act han sido percibidas por una parte de la
doctrina americana como “disposiciones principalmente dirigidas contra los no-
ciudadanos (noncitizens)”, a lo que hay que sumar que la propia Military Order
de establecimiento de los tribunales de Guantánamo limita su aplicación a “any
individual who is not a United States Citizen”49. Y algo muy similar ocurrió en
Inglaterra con la ATCSA de 200150.

Lo visto nos permite defender la primera conclusión. La excepcionalidad


democrática resulta el parámetro o característica definitoria esencial de los modelos
político criminales frente al terrorismo. No se trata, pues, de una excepcionalidad

46
De carácter distinto, pero también en aparente colisión con la libertad de asociación, está la Ley
Orgánica núm. 6 de 27 de junio de 2002 de prohibición de partidos políticos. Sin entrar a analizar
el carácter global de esta ley, no puede negarse que supone una amplitud en los motivos que pueden
alegarse para valorar la implicación con la actividad terrorista, la inclusión del “apoyo tácito” al
terrorismo.
47
De Vergottini, G.: “La difficile convivenza fra…”, ob. cit., págs. 451 y 452.
48
Davis, D. D.: “The dark side to a just war: The USA Patriot Act and Counterterrorism a potential
threat to religious freedom”, en Journal of Church and State, Vol. 44, núm. 1, 2002, págs. 11 y ss;
Celador Antón, O.: “Las consecuencias de los atentados del 11 de septiembre en la protección de
los derechos y libertades fundamentales”, en Laicidad y libertades: escritos jurídicos, núm. 2, 2002,
págs. 413 y ss. Cole, D.: Enemy Aliens. Double standards and constitutional freedoms in the war on
terrorism, The New Press, New York, 2003, pág. 57. Véase también su otro trabajo: “Enemy Aliens”,
en Stanford Law Review, núm. 953, 2003. Vroom, C.: “Lutte contre le terrorisme…”, ob. cit., pág.
177. Greenberger, M.: “Is criminal justice a casualty of the Bush administration´s war on terror?”, en
Human Rights, Vol. 31, núm. 1, Winter 2004. Levenson, L. L.: “Detention, material witnesses & the war
on terrorism”, en Loyola of Los Angeles Law review, Vol. 35, 2001-2002, págs. 1217 y ss. Roberts, A.:
“The laws of war in the war on terror”, en Heere, W. P (ed.).: Terrorism and the military: International
Legal Implications, T.M.C Asser Press, The Hague, 2003, págs. 77 y ss
49
Se trata, pues, de una exclusión del carácter de ciudadano realizada unilateral y discriminatoriamente
por el Estado, no sobre la base, como quisiera pensar Jakobs, del carácter peligroso del ciudadano, de
su reincidente rechazo a las reglas del juego democrático, sino simplemente por el origen no nacional
del mismo. Así, respecto al carácter discriminatorio de la Military Order, Paust, J. J.: “Detention and
due process under internacional law”, en Heere, W. H.: Terrorism and the military…, ob. cit., pág. 189.
50
Carpenter, M.: “Foreword”, en Alexander, Y. y Brenner, E. (Eds.).: The United Kingdom´s legal
responses to terrorism, London, 2003, pág. 15. Davis, H.: Human Rights and Civil Liberties, London,
2003, pág. 344. Bonner, D.: “Managing terrorism while respecting…”, ob. cit., págs. 507 y ss.
En julio de 2002 la SIAC (Special Immigration Appeals Comisión), estableció que la disposición de
la ley relativa a la detención sin juicio era ilegal. Lo curioso, sin embargo, era que la ilegalidad no
devenía por una posible violación de las libertades civiles, sino por el carácter discriminatorio de la
ley al aplicarse únicamente a ciudadanos no británicos. Recientemente, el Tribunal de los lores ha
considerado desproporcionada y discriminatoria dicha detención indefinida, por lo que puso un plazo
para su puesta en libertad o para su imputación por delitos de terrorismo.
194 El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis...

penal en el sentido de que se haya tratado como excepcional una delincuencia


que lo es y que, por tanto, requiere una respuesta del Ordenamiento jurídico-
penal proporcional y acorde con los peligros que representa el terrorismo. Se
trata de una excepcionalidad penal que cae en una auténtica “excepcionalidad
democrática”51, puesto que se han utilizado procedimientos y transitado
caminos no sólo comúnmente rechazados para el Derecho penal52 sino, también,
contradictorios con principios y derechos estructuralmente necesarios para hablar
de Estado democrático de Derecho. Esta excepcionalidad podría explicarse, que
no legitimarse, teniendo en cuenta la gran dañosidad del terrorismo por su efecto
desestabilizador, la necesidad de los Estados de mostrarse inflexibles frente al
terror y de ofrecer una sensación social de seguridad frente a los temores de
los ciudadanos53, por la permisividad con la que la sociedad responde a esta
“minimización democrática” que en muchos casos ha supuesto la lucha policial
y penal frente al terrorismo54, y finalmente por las características específicas
de este fenómeno criminal y la necesidad de que la respuesta legal sea eficaz
frente al mismo55. De ese modo, esta “aparente” necesidad de intervención

51
Gómez Benítez se refería a la “excepcionalidad” o a la “excepcionalidad represiva”, como
instrumento fundamental de la política penal del orden público. “Crítica de la política penal…”, ob.
cit., págs. 260 y ss.
52
En este sentido también, Muñagorri Laguía, I.: “Acerca de las reformas de…”, ob. cit., pág. 242.
53
Así, respecto a la pena y la fácil tentación de elevar un nivel penal ya de por sí elevado, Muñagorri
Laguía, I.: “Reflexiones sobre la pena de prisión en el nuevo Código Penal de 1995: polifuncionalidad
e incremento regresivo de la complejidad penal”, Estudios penales y criminológicos, XXI, 1998, pág.
222.
54
Así, dice Terradillos Basoco que “el poder se ejerce, en efecto, con menos obstáculos cuando el
ciudadano, amedrentado por ese enemigo, opta por recluirse en el caparazón de su hogar, donde
encuentra al menos protección”. Terradillos Basoco, J.: Terrorismo y Derecho…, ob. cit, págs. 15 y 16.
Y es que, como dice Laqueur, “una vez que se extiende la inseguridad y que el terror se convierte en un
peligro real deja de culparse a las autoridades por desentenderse de los derechos humanos en la lucha
contra el terror: la violencia desencadena una respuesta violenta y una mayor represión” Laqueur, W.:
Una historia del terrorismo, Paidós, Barcelona, 2003, pág. 300. Así, y como ejemplo, pese a lo que
hemos visto que supone la política antiterrorista interna de los EEUU, después del 11 de septiembre,
según una encuesta realizada en septiembre de 2003 por la CNN, el USA Today y Gallup, sólo un 22
por ciento de estadounidenses pensaba que el gobierno había ido demasiado lejos en la restricción de
libertades individuales. No obstante, en la misma encuesta, dos tercios de los ciudadanos manifestaron
que el gobierno no debía dar más pasos para combatir el terrorismo, si dichos pasos conducían a
restringir aun más las libertades civiles. Roman, P.: ¿Es posible preservar las libertades civiles y luchar
eficazmente contra el terrorismo?, en http://www.nato-pa.int, Proyecto de informe especial, Asamblea
Parlamentaria de la OTAN Secretaría internacional 19 de abril de 2004, pág. 8.
55
Así, no puede negarse que al ser esta criminalidad de tipo organizado, donde el sujeto que realiza
directamente la acción criminal es fácilmente sustituible, y donde es la organización la que tiene el
dominio del hecho criminal, la investigación procesal sólo parece eficaz cuando se dirige no sólo a la
averiguación de los hechos específicos cometidos por el sujeto detenido sino, además, a la investigación
de todas las personas relacionadas con la organización terrorista. Esto produce una colisión entre
las garantías tradicionalmente intocables en el proceso penal y la búsqueda de la eficacia contra
la criminalidad organizada como puede ser la terrorista Este conflicto, perfectamente aplicable a la
delincuencia terrorista, lo pone de manifiesto Schneider para la criminalidad organizada. Schneider,
J.: “Bellum Justum gegen den Feind im Inneren? Ubre die Bedeutung der verfassungsrechtlichen
Verfahrensgarantien bei der Bekämpfund der Organisierten Kriminalität”, en Zeitschrift für die gesamte
Strafrechtsvissenschaft, 2001, pág. 502.
Fernando Miró Llinares 195

con excepcionalidad democrática frente al terrorismo, unida a la convicción,


quizás falsa, de que no existe otro medio de evitar los daños de la delincuencia
terrorista, llevan a que el Derecho penal del ciudadano parezca inútil frente al
terrorismo y a que se utilice el “Derecho penal del enemigo” o “Derecho de la
excepcionalidad democrática” frente al mismo. Y esto supone una expansión del
modelo de Derecho penal del enemigo, tanto en el sentido de cierta conformidad
de los Estados democráticos en que el único modelo posible en la lucha contra el
terrorismo es el del Derecho penal del enemigo o el Derecho de la excepcionalidad
democrática56, como en una generalización57 de la excepcionalidad a ámbitos que
deberían estar dominados por la “normalidad”58. La expansión de este modelo
implica, por tanto, una “normalización” de lo que, sin embargo, siempre ha sido
una intervención penal no-normal o excepcional. Esta normalización se demuestra
en varios datos significativos: por una parte, el que se realicen limitaciones a los
derechos fundamentales prototípicas de los estados de excepción, pero no por
medio de un cambio constitucional sino con leyes ordinarias o, incluso, Decretos
leyes u Órdenes del Presidente; por otra parte el que, aún tratándose de leyes
que, por sus medidas excepcionales, nacen aparentemente con una limitación
temporal, las mismas se convierten, finalmente, en la forma de tratamiento general
del terrorismo y no en un recurso extraordinario relacionado con una crisis
momentánea del Estado59.

2.4. Sobre la legitimidad del Derecho penal del enemigo en el Estado


democrático de Derecho.

Aunque en otros trabajos he analizado más profundamente esta cuestión, debo


ahora realizar un estudio de legitimidad de este modelo. Hay que precisar, sin
embargo, que con ello no se está afirmando que todo lo que se llama Derecho
penal del enemigo es ilegítimo, ni tampoco que todas las disposiciones de las leyes
citadas lo sean. Para hacer cualquiera de esas afirmaciones habría que realizar
un análisis concreto de cada disposición o norma. Simplemente se trata, ahora,
de una valoración general de la intervención con excepcionalidad democrática,
también llamada Derecho penal del enemigo, desde los parámetros del Estado

56
Miró Llinares, F.: “Algunas reflexiones dogmáticas…”, ob. cit., págs. 7 y ss.
57
Portilla Contreras, G.: “El Derecho penal y procesal del «enemigo». Las viejas y nuevas políticas
de seguridad frente a los peligros internos-externos”, en Dogmática y Ley penal. Libro Homenaje a
Enrique Bacigalupo, Vol. 1, Madrid, 2004, pág. 709.
58
Fenwick, H.: “ The Anti-terrorism, Crime and…”, ob. cit., pág. 727.
59
Cuthbertson, I.: “Whittling liberties: Britain´s not so temporary antiterrrorism laws”, en World Policy
Journal, Vol. 1, núm. 4, winter, 2001/2002, págs. 27 y ss. Así, la PTA de 1974 fue renovada en mayo
de 1975, y aunque parecía que ésta duraría poco, el 25 de mayo de 1976 fue sustituida por otra PTA
con más duras y más extensas medidas, y que se iba renovando cada año. También en la actualidad
algunas de las leyes post 11 de septiembre están limitadas en el tiempo. Es el caso de Alemania
donde las disposiciones principales de la Terrorismusbekampfungsgesetz durarán cinco años, salvo la
posibilidad de prórroga que se ha reservado el legislador; o de Francia con la Ley de 15 de noviembre
de 2001, núm. 718, que establecía medidas como el uso de tecnologías de la información para
controlar las comunicaciones entre presuntos terroristas, pero sólo hasta el 31 de diciembre de 2003
excepto en caso de prórroga. Haubrich, D.: “September 11, Anti-terror laws and…”, ob. cit., pág. 10
196 El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis...

democrático de Derecho.

Pues bien, comenzando por la primera de las premisas, creemos que el gran
problema de la construcción teórica del Derecho penal del enemigo es la distinción
entre ciudadano y enemigo, pero esencialmente por lo artificial que supone en un
esquema teórico de Derecho penal democrático la distinción entre sujetos que
ofrecen expectativas de comportamiento conforme a Derecho y sujetos que no
la ofrecen. Así, no creemos que pueda aceptarse la premisa inicial de Jakobs
de la autoexclusión del enemigo. Por mucho que Jakobs hable de autoexclusión,
es el Estado quien define las condiciones que hacen que sobre un sujeto se
intervenga como enemigo y no como ciudadano60. Así, y aunque Jakobs exija
una orientación real de la norma, las ciencias sociales dedicadas al análisis del
comportamiento humano, fundamentalmente la psicología, dirían que resulta
imposible predecir con exactitud (o con un mínimo de fiabilidad) si un sujeto se
va a comportar o no conforme a la norma. En efecto, sólo en el caso de que la
psicología del comportamiento pudiera confirmar que un sujeto no va a sentirse
motivado por una norma (espeluznante hipótesis, por otra parte), gozaría de
fundamento empírico la premisa de Jakobs de que hay una ausencia de seguridad
cognitiva creada por el propio sujeto al no orientarse por la norma. En el caso
de que, como ocurre, esto no sea así, habrá que convenir que a Jakobs le sigue
resultando intrascendente para la justificación del Derecho penal del enemigo que
la norma motive al sujeto a comportarse de modo conforme a la norma o no.
Para él lo importante es que el Estado debe ser capaz de definir aquellos casos
en los que “sabe” o “presupone” que el sujeto no se va a sentir motivado por el
comportamiento conforme a Derecho y, por tanto, que pueda luchar frente a él en
el estado de naturaleza anterior como si de un enemigo o un peligro se tratase.
Ello no exige, sin embargo, una constatación empírica de que el sujeto no va a ser
fiel, sino que el Estado puede presuponer qué sujeto no lo va a ser sobre la base
de, creemos entender según lo dicho por Jakobs, las necesidades de protección de
la seguridad de los ciudadanos.

Por supuesto que el Derecho penal está legitimado para sancionar


gravemente estos comportamientos, puesto que ello puede constituir un peligro
para bienes jurídicos de importante significación61. Pero la punición excesiva de
estos comportamientos no puede justificarse en que la norma que sanciona el
comportamiento lesivo no sirve para evitar el comportamiento del terrorista, sino
en el peligro que en sí mismo conlleva el acto preparatorio previo al lesivo, dado
que, como ya hemos dicho, resulta imposible saber si el sujeto se va a comportar
o no de un modo u otro62. El enemigo no ofrece, por sí mismo, una menor falta

60
Así lo considera también Portilla Contreras, G.: “Los excesos del formalismo jurídico neofuncionalista
en el normativismo del Derecho penal”, en AAVV: Mutaciones de Leviatán, Madrid, 2005, pág. 78,
señalando en este punto semejanzas de las teorías de Jakobs con las de C. Schmitt, en cuanto que
ambos atribuirían al Estado la posibilidad de determinar quién es el enemigo y combatirlo, “de declarar
la guerra y, en consecuencia, de disponer de la vida de las personas”.
61
Así, Cancio Meliá, M.: “Derecho penal del enemigo y delitos de terrorismo. Algunas consideraciones
sobre la regulación de las infracciones en materia de terrorismo en el Código Penal español después
de la LO 7/2000” en Jueces para la Democracia, núm. 44, 2002, pág. 24.
62
En sentido similar, respecto a la falta de concreción de los criterios que se utilizan para catalogar al
ciudadano como enemigo, Eser, A.: “Consideraciones finales”, traducción de Carmen Gómez Rivero,
Fernando Miró Llinares 197

de seguridad cognitiva que el ciudadano cuando delinque, sino que el Estado


representa su personalidad o su carácter como constitutivos de una mayor falta de
seguridad cognitiva. Tiene razón Jakobs, pues, al considerar que el Derecho penal
del enemigo supone una pérdida de confianza del Estado en el ciudadano, pero
no es cierto que la misma esté justificada en la seguridad de que el ciudadano
no va a respetar el Derecho, sino que se debe a una hipótesis del Estado (más o
menos alejada de la realidad) que temeroso, decide prevenir mediante la sanción
previa y desproporcionada excluyendo al enemigo.

En segundo lugar también hay que plantearse si la aceptación vs. negación


del modelo del Derecho penal del enemigo, no parte del general entendimiento
del propio sistema penal. La capacidad de Jakobs para, incluso fuera de su teoría
de la pena, en la teoría de la prevención general positiva, aceptar un Derecho
penal como el del enemigo, aparece como posible en un modelo funcionalista-
sistémico radical63, si se quiere, como el suyo64, en el que el objetivo final del
subsistema del Derecho penal del enemigo sería el de confirmar el sistema social
de cuya identidad puede formar parte un Derecho penal del enemigo65, y en el
que la cuestión de la legitimación no podría resolverse en el plano del subsistema
“Derecho penal”, sino en el plano del sistema social66. Como ya señaló el autor
respecto a la labor del jurista y su objeto, “no se trata del Derecho penal de una

en Eser, A. /Hassemer, W. /Burkhardt, B. (Coords. versión alemana); Muñoz Conde, F. (Coord. Versión
española): La ciencia del Derecho penal…, ob. cit., pág. 472.
63
Así definió Silva el funcionalismo de Jakobs frente al “moderado” de Roxin, en una de las mejores
explicaciones sobre las posiciones de dos de los autores más importantes de la segunda mitad del siglo
XX.
64
Quiero aclarar que en ningún caso afirmo que las críticas al modelo de Jakobs, sobre todo en lo
referente al déficit del sistema para establecer la legitimidad, le devengan totalmente por tratarse de
un modelo funcionalista-sistémico. Al respecto de lo realmente sistémico de la concepción del Derecho
penal de Jakobs y su prevención general positiva, cercana en ocasiones a Durkheim, en otras a Hegel,
pero también en algunos presupuestos esenciales como los de la pena como comunicación al propio
Luhmann, pueden verse entre otros los magníficos trabajos de Feijoo Sánchez, B.: “La normativización
del Derecho penal: ¿Hacia una teoría sistémica o hacia una teoría intersubjetiva de la comunicación?”,
en Teoría de Sistemas y Derecho Penal, Fundamentos y posibilidad de aplicación, Ara, Lima, 2007,
págs. 435 y ss; y de Prieto Navarro, E.: “La teoría de sistemas y el problema del control de la conducta:
perspectivas e imposibilidades para la Dogmática penal”, en Gómez-Jara Díez, C. (Ed.): Teoría de
sistemas y Derecho penal: fundamentos y posibilidades de aplicación, Comares, Granada, 2005,
págs. 295 y ss.
65
En este sentido, en general respecto al funcionalismo sistémico de Jakobs, Alcácer Guirao, R.:
“Facticidad y normatividad. Notas sobre la relación entre ciencias sociales y Derecho penal”, en
Actualidad Penal, núm. 13, págs. 235. Dicho artículo ha sido publicado también, bajo el mismo título,
en Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, T. LII, 1999, págs. 177 – 226.
66
Así, por ejemplo, Müssig, B.: “Aspectos teórico-jurídicos y teórico-sociales de la imputación objetiva
en Derecho penal”, en Gómez-Jara Díez, C. (Ed.).: Teoría de sistemas y…, ob. cit., pág. 203, quien
señala que la legitimación material del sistema jurídico-penal concreto sólo puede tener lugar a través
de la legitimación de la concreta configuración de la sociedad. Como recuerda Piña Rochefort “es
común la afirmación de que un modelo explicativo de esta naturaleza pierde toda capacidad crítica
respecto del autoritarismo e incluso el despotismo incriminador si tras él puede encontrarse un cierto
respaldo social” (Piña Rochefort, J. I.: “Algunas consideraciones acerca de la (auto) legitimación
del Derecho penal. ¿Es el problema de la legitimidad abordable desde una perspectiva sistémico-
constructivista?”, en Gómez-Jara Díez, C. (Ed.): Teoría de sistemas y…, ob. cit., pág. 258), si bien el
autor dice que esta carencia puede resolverse.
198 El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis...

sociedad deseable, sino del Derecho penal de aquella sociedad que ha generado
el sistema jurídico”67, y aunque no le atribuye al Derecho penal un mero papel de
lacayo, “tampoco puede constituirse en la base de una revolución social; pues en
cuanto ya no contribuya al mantenimiento de la configuración de la sociedad ()
falta ya la base sobre la cual podría iniciarse con éxito una revolución68. No puede
negarse por tanto, un excesivo carácter positivista en la concepción del Derecho
penal en Jakobs69, y puede ser eso lo que le lleve, no sólo a describir todas
las manifestaciones del Ordenamiento Jurídico penal existente en las sociedades
actuales sino a, cuando surge una manifestación como la del Derecho penal del
enemigo que apenas casa con el Derecho penal del Estado liberal garantista,
construir el esquema teórico que le dé cabida como Derecho de una sociedad que
ya lo ha admitido como tal.

Un Derecho penal que despersonaliza al individuo presuntamente en interés de


la protección de la seguridad de los ciudadanos70, sobre la base de una falta de

67
Jakobs, G.: Sociedad, norma y persona…, ob. cit., pág. 40.
68
Jakobs, G.: Sociedad, norma y persona…, ob. cit., pág. 24.
69
Feijoo Sánchez, B.: “La normativización del…”, ob. cit., pág. 476; así como los autores citados por
él en nota 133. También señala Feijoo, en sentido crítico, la ambigüedad de la teoría de Jakobs en
cuanto a si se refiere a la normatividad en general o a una determinada normatividad, hasta el punto,
señala el autor que en ocasiones “parece en sus trabajos que lo que resulta funcional para el sistema
jurídico alemán también lo sería para cualquier tipo de sociedad, lo cual no siempre es cierto”. En un
sentido más crítico, y desde otros presupuestos alejados de los de Feijoo, dice Portilla Contreras que
Jakobs basa la legitimidad del Derecho en su mera existencia, con las consecuencias que ello conlleva
“la aceptación acrítica de las normas, generándose un estado de tecnicismo jurídico permanente en
el que se confunde la cientificidad y legitimidad del Derecho y no es posible la crítica externa” Portilla
Contreras, G.: “Relación entre algunas tendencias actuales de la filosofía y sociología y el Derecho
penal: la influencia de las teorías funcionalistas y el discurso ético de Habermas en la selección de los
valores penales”, en Díez Ripollés, J.L./Romeo Casabona, C.Mª./Gracia Martín, L./Higuera Guimerá,
J.F. (Coords.): La ciencia del Derecho penal ante el nuevo siglo : libro homenaje al profesor doctor
don José Cerezo Mir, Tecnos, Madrid, 2002, pág. 139. Realiza el autor un interesante estudio crítico
sobre las posiciones funcionalistas en la actualidad, desde la sociología y la filosofía jurídica hasta el
Derecho penal. También en este sentido es clarificador el artículo de García Amado, cuando señala
respecto a Jakobs y Lesch y su relación con el funcionalismo sistémico de Luhmann, que “dichos autores
no pueden ir más allá en la incorporación de elementos sistémicos porque tal cosa supondría o bien
renunciar al cultivo de una dogmática penal estándar, o bien asumir consciente y abiertamente que
su discurso tiene que desdoblarse en dos análisis distintos, que serían, por un lado, la explicación de
la razón de ser y el fundamento del sistema jurídicopenal, en clave de lo que podríamos denominar
un punto de vista externo, y, por otro, el cultivo del discurso propio de la teoría interna de dicho
sistema, haciendo abstracción de las consecuencias del análisis anterior y asumiendo que practican
una comunicación que sólo puede pretenderse «verdadera » y fundamentada en el seno de dicho
sistema, esto es, como si aceptaran que se trata de jugar un juego en el que todas las reglas son
puramente instrumentales para el rendimiento de ese sistema que anteriormente han desmitificado en
cuanto a sus pretensiones últimas. El hecho de que Jakobs y sus seguidores no distingan entre esos
dos niveles de su discurso o análisis y de que más bien pretendan fundar el segundo en el primero, les
conduce a verdaderas aporías y a más de una inconsecuencia”. García Amado, J. A.: “¿Dogmática
penal sistémica? La influencia de Luhmann en la teoría penal”, en Díaz y García-Conlledo, M. / García
Amado, J.A. (Eds.): Filosofía del Derecho Penal, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2006,
págs. 233 y ss.
70
Acerca de la instrumentalización del individuo que puede suponer la posición funcionalista sistémica
en Jakobs, véase Alcácer Guirao, R.: Facticidad y normatividad, NDP, 1998, pág. 402, también en
ese sentido en Alcácer Guirao, R.: “Prevención y garantías: conflicto y síntesis”, en Doxa. Cuadernos
Fernando Miró Llinares 199

confianza de comportamiento conforme a derecho, imposible de demostrar desde


los presupuestos de la psicología del comportamiento, podrá llamarse por algunos
Derecho penal, pero desde luego no de un Estado social y democrático de Derecho
en el que las personas o, si queremos, todos los individuos como personas, deben
responder ante el Derecho penal por sus hechos, no por su carácter peligroso.
Consideramos esencial, pues, no dejarnos llevar por la corriente de determinadas
identidades sociales que en sus leyes de Derecho penal del enemigo no respetan
algunos principios que deben considerarse básicos en la configuración de una
sociedad como Estado Social y democrático de derecho, de igualdad y libertad,
y seguir defendiendo el respeto de esos principios frente a las tendencias políticas
dominantes71.

Por último, y respecto a la afirmación de Jakobs de que resulta mejor reconocer,


definir y separar el Derecho penal del enemigo del Derecho penal del ciudadano
para que aquél no contamine a éste, dado que su utilización por los Estados
es inevitable, no puede negarse que este argumento de Jakobs puede resultar
atractivo en un momento como el actual en el que prácticamente todo el Derecho
penal tiene rasgos de Derecho penal del enemigo. Nuestra duda estriba, sin
embargo, en que un remedio contra la contaminación del Derecho penal del
enemigo al ciudadano sea la aceptación y legitimación del primero, aun cuando
ésta se refiera únicamente a algunos ámbitos específicos de peligrosidad. En
contra de lo defendido por Jakobs relativo a que la separación y legitimación de
ambos Derechos permitiría que las medidas anticipatorias y desproporcionadas se
aplicaran únicamente al sujeto que no ofrece una seguridad de comportamiento
conforme a la expectativa normativa, y nunca al ciudadano que, pese a infringir
la norma, sigue ofreciendo confianza de comportamiento conforme a Derecho,
a poco que imaginemos una normalización y expansión del Derecho penal
del enemigo podremos convenir que lo que ocurrirá es lo contrario. Como ya
hemos analizado en otros trabajos, esto es especialmente claro en cuanto a la
minimización de los derechos y garantías procesales concedidas al imputado.
Aunque Jakobs evite expresamente la cuestión y asuma con total confianza que
el Derecho penal del enemigo reconocido para un ámbito específico nunca se
aplicaría a personas, lo contrario es perfectamente constatable, porque en ese
estado previo a la declaración judicial de delito, cual es la intervención policial
y la instrucción policial, aún no se puede tener constancia de quién es “amigo”
y quién “enemigo”72. Un terrible ejemplo de “contaminación” parece que se

de Filosofía del Derecho, núm. 25, 2002, pág. 38, donde señala “la instrumentalización del individuo
en aras del colectivo social, considerando a aquél, entonces, no en su subjetividad, sino como un mero
“objeto”, cuyos dere­chos y libertades se definirían en virtud de esas necesidades de estabilización
del sistema”. Esto de algún modo se corresponde con lo avisado por García Amado respecto a que
“el enfoque funcionalista del derecho penal inquietará desde su mismo punto de arranque a los
bienpensantes que ponen en la base del sistema jurídico la protección de los valores que en cada ser
humano se encarnan y de los bienes constitutivos de la posibilidad de realizarse como sujeto portador
de una innata dignidad, pues con dicho enfoque el derecho penal (y el derecho todo) deja de estar al
servicio del orden de lo materialmente justo y se justifica por su prestación para el mantenimiento del
todo social” (García Amado, J. A.: “¿Dogmática penal sistémica?...”, ob. cit., pág. 236).
71
Así, y como crítica al funcionalismo sistémico de Jakobs, Roxin, C.:”Política criminal y dogmática
jurídica penal en la actualidad”, traducción de Carmen Gómez Rivero en Roxin, C.: La evolución de
la política criminal, el Derecho penal y el proceso penal, Tirant lo Blanch, Valencia, 2000, pág. 76.
72
Véase en este sentido respecto a la criminalidad organizada y a la falsedad de las afirmaciones
200 El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis...

produjo poco después de los terribles atentados terroristas en Londres, cuando


fue asesinado un presunto sospechoso que no tuvo nada que ver con los hechos y
que simplemente decidió huir de una diligencia policial. No sé si en este caso diría
Jakobs que estamos ante un caso de Derecho penal del enemigo legítimo, pero
lo que sí es cierto es que así lo definieron las autoridades inglesas cuando dijeron
que se había tratado de un error de ejecución dentro de una normativa de lucha
contra los enemigos.

Ciertamente los Estados van a seguir utilizando el Derecho penal del enemigo
como modelo frente al terrorismo y frente a otros fenómenos de delincuencia,
bien porque pensarán que es necesario para proteger la seguridad de las
personas, bien porque saciarán la sensación social de inseguridad producida en
momentos terribles (como los posteriores a ataques terroristas o a la realización
de delitos productores de grave alarma social). Pero nosotros podremos seguir
exigiendo que se ataque al delincuente desde el Derecho penal, reaccionando
ante sus infracciones, y utilizando todos los otros medios posibles de control
social para evitar la delincuencia, y no tendremos que observar impasibles cómo
se van minando los principios penales básicos y las garantías procesales más
fundamentales con la excusa, indemostrable científicamente, de que no hay otra
forma de proteger la seguridad de los ciudadanos que luchando frente a quienes
han dejado de serlo por decisión propia. Como dice Cancio Meliá, en Derecho
penal todos son ciudadanos73, o por lo menos eso debería implicar vivir en un
Estado Social y democrático de Derecho.

3. LA POLÍTICA CRIMINAL ANTITERRORISTA ANTE EL “FINAL


DIALOGADO”: APUNTES PARA UN PUNTO DE PARTIDA:
¿JUSTICIA TRANSICIONAL O DERECHO PENAL
DEL AMIGO-ENEMIGO?
3.1. Sobre negociaciones, procesos dialogados y acuerdos de paz: el
ejemplo del acuerdo del Viernes Santo de Belfast

A estas alturas es ya casi una obviedad afirmar que la legislación antiterrorista


está caracterizada por la excepcionalidad. También es un lugar común que no
es ésta una delincuencia común o “normal”. Pero al igual que sí es aceptable el
tratamiento distinto de lo que lo es, como la punición más grave de los delitos
terroristas por afectar no sólo a los bienes individuales que son lesionados sino
a la propia estabilidad del Estado democrático, no lo es el tratamiento distinto
de lo que debe ser igual, y no puede aceptarse una legislación que niegue los
principios básicos del Estado democrático, como la igualdad, mientras el Estado

que preconizan que los medios procesales de investigación relacionados con ellas sólo se aplicarán a
“mafiosos, gangster y a delincuentes particularmente peligrosos”, pero nunca a ciudadanos que “no
tendrían nada que temer” (Hassemer, W.: “Límites del Estado de Derecho para el combate contra
la criminalidad organizada. Tesis y razones (1)”, en Ciencias Penales. Revista de la Asociación de
Ciencias Penales de Costa Rica, núm. 14, 1997, pág. 5.
73
Cancio Meliá, M.: “De nuevo: ¿«Derecho penal» del enemigo?”, en Jakobs, G./Cancio Meliá, M.:
Derecho penal del…, ob cit., pág. 142.
Fernando Miró Llinares 201

democrático pretenda seguir diciendo que lo es. Este es, a mi parecer, el problema
del Derecho penal antiterrorista, no cuando interviene anticipadamente siempre
que sea necesaria la protección de bienes jurídicos, ni cuando sanciona más
gravemente lo que lo es, ni cuando minimiza las garantías procesales en pro de
una mayor eficacia, sino cuando hace todo esto de una forma tal que niega los
principios básicos del sistema.

Es curioso, sin embargo, que esa tendencia del Estado democrático a la


“excepcionalidad democrática” esté presente tanto cuando nace el fenómeno
como cuando el mismo puede desaparecer. Y no me refiero al terrorismo de
Estado, que como terrorismo no merece siquiera la valoración de su legitimidad
en un sistema democrático, sino más bien al que se ha venido denominado como
“final dialogado de los conflictos terroristas”.

Aunque no suele ser habitual, dado que la mayor parte de los grupos
terroristas acaban por desaparecer por la mezcla de factores internos (cambio de
los propósitos, escisión de los grupos, etc.) y externos (bien por la aplicación de
terrorismo de Estado o bien por la propia aplicación de las leyes antiterroristas),
una forma de finalización de la actividad terrorista puede ser la firma de un pacto
tras un proceso de diálogo entre el grupo terrorista y el Estado democrático. Ahí
ya se está entrando en el plano de la excepcionalidad: ¿Puede el Estado negociar
condiciones de algún tipo con un grupo terrorista mientras éste está todavía en
activo? No cabe duda de que desde el punto de vista de la aplicación de las normas
penales la respuesta es negativa, sin embargo lo usual en estos casos suele ser que
la negociación se lleve a cabo tras el anuncio de tregua por el grupo terrorista,
o incluso que no se trate de una negociación sino de una declaración política
unilateral del Estado que, por otra parte, se corresponda con otra declaración
unilateral de los terroristas. ¿Puede entonces el Estado modificar algunos de sus
presupuestos y principios a cambio de un fin de la actividad terrorista? Algún
ejemplo reciente puede ayudar a situarnos en la problemática.

En 1998, y tras negociaciones de más de 21 meses entre los gobiernos británico,


irlandés, los partidos políticos irlandeses y de forma paralela, el propio IRA que
anunció ese mismo año un alto al fuego debido a la petición del Sinn Feinn, se
alcanzó el 10 de abril el Acuerdo de Viernes Santo (el Good Friday Agreement,
como lo denominan los católicos, llamado por los unionistas protestantes Belfast
Agreement), que después sería refrendado por los ciudadanos de Irlanda del
Norte y por la República de Irlanda mediante un referéndum en cada territorio.
Aunque meses después una escisión del IRA, el que se denominó IRA auténtico
(RIRA), ejecutó el brutal atentado de Omagh, y hubo diversas interrupciones del
proceso antes y después de 2006 cuando el IRA declaró el definitivo cese de la
violencia, lo cierto es que el citado acuerdo cambió significativamente el clima de
violencia que se vivía en Irlanda del Norte. El acuerdo, en el que no intervenía
en ningún caso la banda terrorista, abordaba esencialmente cuestiones políticas
como el principio de autodeterminación de Irlanda del Norte, la creación de
órganos de gobierno y legislativos de la región, la retirada de tropas británicas,
así como el compromiso de paz entre los partidos políticos y condiciones para la
vigilancia del desarme de los grupos militares. A los efectos que me interesan el
Good Friday Agreement, un acuerdo que ha sido muy criticado pero también bien
202 El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis...

valorado por lo que suponía de declaración de la necesidad de un “consenso por


el diálogo no violento”74, incluía una disposición que permitía la excarcelación
de los presos pertenecientes a las organizaciones terroristas que respetasen el
alto el fuego, concretamente para “disponer la puesta en libertad de todos los
presos relacionados con organizaciones que mantengan una tregua completa
e inequívoca en el plazo de dos años tras la entrada en vigor del acuerdo, y
para establecer medidas para la reinserción de los presos en sociedad”75. En
concreto, el texto del acuerdo en lo relativo a la excarcelación de los presos decía
lo siguiente:

Presos 1. “Los dos gobiernos pondrán en marcha mecanismos


que permitan la pronta liberación de presos, incluidos los presos
transferidos, en prisión por delitos cometidos en Irlanda del Norte,
o en caso de aquellos sentenciados por delitos cometidos fuera de
Irlanda del Norte, por delitos similares (que se denominan en este
acuerdo “presos susceptibles de ser liberados”). Tales disposiciones
protegerán los derechos de los presos de acuerdo con las disposiciones
de derecho nacional e internacional. 2. No podrán beneficiarse de
esa posibilidad los presos que pertenezcan a organizaciones que no
hayan establecido o no estén respetando un alto el fuego absoluto
y sin ambigüedades. Su situación, por tanto, será susceptible de ser
revisada. 3. Ambos gobiernos completarán un proceso de evaluación
según un calendario prefijado y decidirán posibles fechas de liberación
para todos los presos que tengan derecho a ello. Dicho proceso de
evaluación contemplará la temprana puesta en libertad de aquellos
presos que cumplan los requisitos descritos, al tiempo que tendrá en
cuenta la gravedad de los delitos por los que se les condenó y la
necesidad de proteger a la sociedad. Igualmente se pretende con
esta medida que, si lo permiten las circunstancias, sean puestos en
libertad todos los presos que permanezcan en prisión dos
años después del inicio del proceso de excarcelación. 4. El
gobierno aspira a que entre en vigor la legislación que ponga en
práctica estos mecanismos antes de que finalice el mes de junio de
1988”.

En junio de 2008 fue presentado el Proyecto de ley que supuso, pocos años
después de su entrada en vigor, la excarcelación de 447 convictos de terrorismo,
incluidos 116 por delitos contra las personas, y en definitiva, la completa
excarcelación de todos los terroristas de los grupos que firmaron el alto el fuego
exigido en el acuerdo del Viernes Santo.

Sin entrar aquí en ningún tipo de valoración sobre la legitimidad del acuerdo
no puede negarse que el mismo plantea problemas jurídicos indudables. ¿Sería
aceptable en el marco constitucional español un acuerdo similar que permitiera

74
Jonathan Stevenson, “Irreversible peace in Northern Ireland”, Survival, Vol. 42 (3), 2000.
75
McCartney, C (Ed.).: Haciendo balance. El proceso de paz de Irlanda del Norte, Documentos de
trabajo Gernika Gogoratuz nº 11, Centro de Investigación por la Paz Gernika Gogoratuz, 2001, pág.
51.
Fernando Miró Llinares 203

la excarcelación de todos los presos de las organizaciones terroristas que


abandonasen las armas? La Constitución apenas dice nada al respecto. Tan
sólo se acerca a ello el artículo 62.i cuando al relatar las competencias del Rey
señala entre ellas la de “ejercer el derecho de gracia con arreglo a la Ley, que no
podrá autorizar indultos generales”. Evidentemente la cuestión de la legitimidad
del Estado para adoptar acuerdos como el analizado, y que no sólo se refería
a disposiciones penales sino a muchas otras de indudable contenido político
y jurídico, supera con creces la perspectiva del Derecho penal, así como los
objetivos y dimensiones de este trabajo en el marco de esta obra colectiva, por lo
que merecerá una profundización posterior donde trataré de responder a esos y
otros condicionantes. Se trata ahora, en todo caso, de centrarme en las cuestiones
relativas al Derecho penal y, dentro de ellas, tan sólo de plantear unas bases
esenciales desde las que, a mi parecer, debe estudiarse la cuestión, y que exigen
la comparación de este tipo de situaciones con otros contextos, evidentemente
diferentes, pero también de superación de conflictos, como son el de la justicia
transicional, y los límites que el Derecho penal de un Estado democrático de
Derecho tiene que tener en este tipo de situaciones. Frente a ello se opondrá,
pero aún de manera meramente “apuntada” un modelo hipotético distinto, el del
“Derecho penal del amigo”, con caracteres similares al del Derecho penal del
enemigo por el hecho de que en ambos se lleva a cabo una “excepcionalidad
democrática”, una negación de los principios básicos del sistema democrático
en aras a la consecución de la seguridad cognitiva, si bien en el caso de este
“Derecho penal del amigo”, la excepcionalidad consistiría en negar los principios
de igualdad y legalidad en aras de la consecución de un “bien mayor”, cual sería
“La Paz”. Antes, sin embargo, de analizar los contextos de justicia transicional, es
necesario comenzar por plantear cuáles pueden ser las condiciones relacionadas
con el Derecho penal que, a los efectos de una negociación política, pueden ser
planteadas como objeto de negociación.

3.2. Derecho penal y “final dialogado”: ¿Qué se puede negociar?


Aproximación al problema

En primer lugar hay que partir de imaginar un supuesto de negociación política


legalizada, en la que el grupo terrorista ha dejado de ser tal, ha anunciado su
rendición, y es el Estado el que adopta una serie de normas que, hayan sido
o no negociadas previamente, no responden, por lo menos formalmente, a un
pacto entre iguales, sino a una decisión directa estatal. Es en definitiva, el Estado
el único que dicta las normas, si bien es evidente que materialmente las mismas
se corresponden, siempre en la medida que el Estado quiera, con algo deseado
por quien ha abandonado las armas. Aun así, utilizaré el término “negociación”,
aunque formalmente la misma no exista como tal en un Estado de Derecho.

Pues bien, el principal objeto de la negociación por parte de los terroristas


en el supuesto de que un Estado democrático se plantee la necesidad de llegar a
algún tipo de acuerdo de cara al cese definitivo del conflicto, se corresponderá con
aquél propósito de tipo político, territorial, religioso o económico que dé sentido,
dentro de su irracionalidad, al grupo de que se trate. Se escapa a los objetivos del
204 El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis...

presente trabajo la cuestión de la legitimidad o ilegitimidad de la modificación de


condiciones, estructurales o no, políticas, de carácter constituyente o meramente
legal, como fruto de una negociación con un grupo terrorista. En todo caso, se
puede afirmar que mientras tales modificaciones políticas se lleven a cabo en los
márgenes del orden legal-formal establecido, el hecho de que se deban a un
cambio de opinión política relacionado con “lo querido” por un grupo terrorista,
no las convierte en ilegítimas.

Hay otro tipo de intereses de los grupos terroristas que pueden ser objeto
de negociación. Se trata de los relacionados con los delitos por ellos cometidos
durante el ejercicio de su actividad armada. Aunque el objetivo principal sea otro,
el carácter difícilmente alcanzable de los objetivos de tipo político provoca que sea
éste otro, consistente en la minimización de los efectos penales sobre los terroristas,
el que pueda ser más comúnmente negociado y de más común transigencia por
parte de los Estados. Este es, en todo caso, el objeto de negociación que nos
interesa, a los efectos de tratar de aportar algunas bases sobre cuáles deben ser
los límites del legislador en una modificación del Derecho penal de este tipo. Antes
de realizar ningún tipo de juicio sobre las limitaciones que el Estado democrático de
Derecho impone en esta hipotética negociación, voy a comenzar por sistematizar
las Sedes en las que el Derecho penal interviene frente al terrorismo y que por
tanto, pueden ser objeto de legislación. Concretamente debemos diferenciar tres
sedes, por no hablar de poderes, todas ellas tienen que ver con el ejercicio del
Derecho penal, pero de forma esencialmente distinta entre sí: la sede legislativa,
la sede judicial y la sede ejecutiva, cada una de las cuales a su vez, puede tener
diferentes Sedes o instituciones responsables de parcelas.

Veamos primero el siguiente cuadro que después trataré de desarrollar

Gobierno/ Gobierno/ Gobierno/


Sede ¿Cortes?
Cortes Cortes cortes
Modificación
Modificación
Modificación n o r m a s
S E D E del ámbito ¿Ley de
del marco procesales y
LEGISLATIVA punitivo del amnistía?
penológico de ejecución
terrorismo
penas

Jueces (instr/ Jueces (Instr/


Sede Fiscalía Jueces (J.O)
J.O) J.O)
C a m b i o
C a m b i o C a m b i o C a m b i o
S E D E criterios de
cr it er ios criterios criterios
JUDICIAL persecución o
procesales materiales penológicos
de valoración.
Fernando Miró Llinares 205

Sede Gobierno Gobierno


SEDE EJECUTIVA O Aplicación facilidades
Concesión de indultos
PENITENCIARIA cumplimiento

Comencemos por el análisis de la primera Sede:

Gobierno/ Gobierno/
Sede Gobierno/Cortes ¿Cortes?
Cortes cortes
Modificación
Modificación del Modificación n o r m a s
S E D E ¿Ley de
ámbito punitivo del marco procesales y
LEGISLATIVA amnistía?
del terrorismo penológico de ejecución
penas

Resulta imposible entrar ahora en consideraciones teóricas completas sobre los


fines de la pena en general, o sobre las teorías de la diferenciación en particular
que vienen a afirmar que la función de la pena debe diferenciarse según ejerza
sus efectos en la Sede de conminación legal, en la de aplicación judicial o en la
de ejecución. Incluso aunque no se aceptara esto, la mayoría de la doctrina que
trata de buscar un fundamento democrático al Derecho penal, entiende que la
conminación de una pena a quien realice un delito, tiene como principal función
la motivación a la no realización de un comportamiento para la prevención de
éste y de sus efectos sobre bienes esenciales de la sociedad. Evidentemente, si el
legislador entiende que han cambiado las condiciones sociales y las necesidades
de prevención, puede reformar los tipos penales restringiendo o aumentando el
ámbito de la intervención penal frente al terrorismo. No será esto lo habitual,
dado que si el grupo terrorista se ha disuelto y no va a utilizar las armas nunca
más, no formará parte de sus objetivos el que se definan de una u otra forma
los delitos de terrorismo. En todo caso, el legislador en este ámbito tiene dos
límites esenciales, los que marcan la vigencia, esencial en un Estado democrático
de Derecho, del principio de legalidad y el principio de proporcionalidad. Este
último, sin embargo, aquí apenas ejerce una función, dado que el legislador está
limitado por la proporcionalidad cuando legisla, pero no cuando no lo hace.
Así, una reforma del Código penal en la que se eliminara del mismo los delitos
de terrorismo, cosa impensable por el contexto social actual y por el contexto
internacional (en concreto europeo) en el que vivimos, difícilmente podría ser
tachada de inconstitucional desde el argumento del principio de proporcionalidad.
206 El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis...

Sí que tiene gran importancia en esta Sede y en este ámbito de la definición


de lo que es y lo que no es delito, el principio de legalidad. Supone que al igual
que nadie puede ser sancionado por un comportamiento que en el momento
de ser realizado no constituía delito, tampoco puede dejar de sancionarse a
quien ha realizado algo que en aquél momento sí lo era. Entronca, pues, esta
cuestión con la prohibición de la retroactividad: en Derecho penal está asumida
la prohibición de la retroactividad in malam partem, pero ¿y la retroactividad in
bonam partem? Dado que estamos refiriéndonos ahora al ámbito punitivo, y no al
margen punitivo, la cuestión a debatir es si podría, por ejemplo, una ley flexibilizar
la definición de colaboración con banda armada (por ejemplo, mediante una
definición de qué no será colaboración que incluya algunas actividades que
jurisprudencialmente siempre hayan sido consideradas como tal) y si la citada
norma tendría aplicación a los hechos cometidos con anterioridad a tal cambio
legislativo. Habría que distinguir por lo menos dos situaciones: la primera, cuando
los hechos ya hubiesen sido juzgados: en ese caso la norma no desplegaría ningún
efecto si, por ejemplo, el sujeto ya ha sido condenado como colaborador con
banda armada; la segunda, cuando los hechos todavía no hubiesen sido juzgados:
en esa hipótesis, nos encontramos ante una tensión entre el hecho de que en el
momento de realizarse la conducta, la misma estaba socialmente desvalorada, y
en el momento de juzgarse ya no lo está. En principio, en Derecho penal se ha
admitido el principio de retroactividad de la ley penal más favorable. Así lo hace
el artículo 2.2 del Código penal, que señala que “no obstante, tendrán efecto
retroactivo aquellas leyes penales que favorezcan al reo, aunque al entrar en
vigor hubiera recaído sentencia firme y el sujeto estuviese cumpliendo condena”.
Al fin y al cabo, tal retroactividad no afecta al sentido limitador de la potestad
punitiva que corresponde al principio de legalidad; además de que el juez podría
entrar a valorar que el comportamiento no tiene lesividad por mucho que exista
una evidente negación de la vigencia de la norma por parte del sujeto. Desde
esta perspectiva de la prevención general positiva también podría decirse que
la norma, en el momento de aplicarse, va a dejar de estar vigente y por tanto,
ya no necesita desplegarse la negación de tal negación para la confirmación de
la misma y por tanto, podría no aplicarse. Desde una perspectiva de prevención
general, la argumentación podría ser similar y afirmarse, siguiendo a Mir, que
“resultaría inadmisible seguir aplicando la ley anterior más desfavorable para el
reo cuando, ya derogada, ha dejado de considerarse necesaria para la protección
de la sociedad”76.

El legislador también puede plantearse la modificación del marco penológico


de los delitos de terrorismo. Los límites son el principio de legalidad y, aquí sí,
el de proporcionalidad. Comenzando por este último, al igual que el legislador
no puede castigar por encima de la gravedad del daño (si bien tomando en
consideración cuestiones preventivas y por tanto, de comparación no sólo con el
hecho realizado sino con el hecho prevenido), tampoco puede reducir la pena

76
Mir Puig, S.: Derecho penal. Parte General, 7ª ed., Reppertor, Barcelona, 2004, pág. 116.
Fernando Miró Llinares 207

por debajo de él. Es cierto, sin embargo, que dado que la valoración social
de las necesidades preventivas y de los merecimientos de pena son objeto de
decisión por parte del legislador, difícilmente un cambio punitivo, a menos que
fuese significativamente violatorio del principio de igualdad, podría ser declarado
inconstitucional por suponer una reducción de pena una “desproporción” punitiva.
En lo relativo al principio de legalidad, ya hemos avanzado algo en relación con
el principio de retroactividad. Es éste un principio de protección para el autor,
de modo que si el legislador, por las razones que fuese, modifica la pena de un
determinado delito de modo tal que en el momento de enjuiciarse el mismo es más
favorable que cuando se cometió, deberá aplicarse la sanción más beneficiosa.
Esto se corresponde claramente con los principios de la pena en el momento de
la determinación judicial de la misma: necesidad de pena con el margen de la
proporcionalidad, derivado de consideraciones retributivas e incluso preventivas77.
Esto no plantea dudas en el caso de que el hecho esté siendo juzgado, y tampoco,
conforme al citado artículo 2.2 CP, si el sujeto ya ha sido condenado conforme a
la ley que estaba en vigor cuando realizó el hecho y fue juzgado pero después se
reduce significativamente la pena. Desde una perspectiva preventiva, sin embargo,
parece complicado que eso tenga sentido en un proceso de acuerdo como el que
estamos analizando, pues al legislar “pro futuro” pero pensando en los efectos
retroactivos de la norma, se estaría olvidando que las mismas también ejercerán
efectos a partir de su aprobación.

Más útil podría ser para un grupo terrorista la negociación en torno a la


modificación de las condiciones legales para la prescripción del delito. Es éste
un tema que merecería un estudio más profundo que analizara la particularidad
de esta institución. En todo caso bastará decir aquí dos cosas. La primera que
al igual que, como sostiene gran parte de la doctrina, “una ampliación de los
plazos de prescripción vigentes en el momento del hecho por una ley posterior a
éste, no debe ser aplicada retroactivamente, pues ello afectaría de una manera
decisiva la garantía de objetividad en la medida en la que implica, en la práctica,
una ley destinada a juzgar hechos ya ocurridos, ampliando para ello el poder
del Estado”78, algo similar podría decirse en el caso de que se redujera el plazo
de prescripción para afectar, en este caso en forma de impunidad, a hechos ya
ocurridos. La segunda es que, dado que la reforma del Código Penal de 2010
prevé la imprescriptibilidad de los delitos terroristas, no parece razonable pensar
que fuera posible en poco tiempo una modificación de la prescripción que redujera
significativamente el régimen jurídico de esta institución.

En Sede legislativa también se pueden modificar las normas procesales para


la persecución de los delitos y las normas penitenciarias y penológicas relativas

77
Esto, evidentemente, y como recuerda Jesheck, siempre que el tipo penal coincida, en cuanto al bien
jurídico protegido y a la dirección del ataque, con el del derecho vigente en el momento de la comisión
del hecho.
78
Bacigalupo, E.: Principios constitucionales de Derecho penal, Hammurabi, Buenos Aires, 1999, pág.
50.
208 El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis...

a la aplicación de beneficios penitenciarios y a las condiciones generales de las


condiciones de pena. El primero, no es un ámbito que vaya a poder ser, por
razones obvias, objeto de negociación, excepto en lo relativo a algún tipo de
ampliación del principio de oportunidad en algunas Sedes del proceso. El segundo,
en cambio, puede ser un instrumento, valga la expresión, muy útil, para que el
Estado responda a la demanda de excarcelaciones que se pueden solicitar en
relación con un final dialogado de un grupo terrorista. Así, la creación de nuevos
regímenes para el cumplimiento de las sanciones que busquen la reinserción del
sujeto o que modifiquen las condiciones de cumplimiento en el sentido de acercar
a los presos o de permitirles permisos de fin de semana, etc., exigen tan sólo una
argumentación en términos de prevención especial (reeducación y reinserción)
que en el caso de presos de un grupo terrorista que anuncia expresamente el fin
de la violencia, podrían ser justificados. Hay que reconocer, eso sí, que de nuevo,
el Derecho español presenta un régimen jurídico que choca diametralmente con
ese tipo de hipotéticos propósitos de legislar una mejora en las condiciones de la
aplicación de los beneficios penitenciarios a los presos terroristas para su salida de
las prisiones. Para que ello fuera así prácticamente tendría que ser dilapidada la
Ley para el cumplimiento íntegro y efectivo de las penas de 2003 que buscaba todo
lo contrario y que creaba un régimen que prácticamente aseguraba la inaplicación
de ningún beneficio a los miembros de un grupo terrorista.

Para finalizar con la Sede legislativa hay que plantearse si el Estado podría
aprobar algún tipo de norma que supusiese una amnistía general para todos los
autores de delitos terroristas. En este caso estaríamos, no ante una amnistía dictada
a favor de los quimos que dictan las normas, sino ante una amnistía que favorece
a terceros, por lo que desde la perspectiva del Derecho internacional y de los
límites que el mismo exige, una norma de ese tipo no plantearía problemas. Sin
embargo, ya hemos mencionado anteriormente que el artículo 62.i al relatar las
competencias del Rey se refiere a la prohibición de “autorizar indultos generales”.
Dado que resulta aún más compleja una reforma constitucional que afecte a este
precepto, parece evidente que la amnistía no es una opción para el legislador

Jueces (instr/ Jueces (Instr/


Sede Fiscalía Jueces (J.O)
J.O) J.O)
Cambio criterios C a m b i o C a m b i o C a m b i o
S E D E
de persecución o criterios criterios criterios
JUDICIAL
de valoración. procesales materiales penológicos

La Sede judicial difícilmente puede ser objeto de negociación en un supuesto


final dialogado del terrorismo. Los jueces no pueden, por lo menos expresamente,
tomar decisiones sobre la base de algún tipo de interés superior, sino que están
sometidos al imperio de la Ley. De igual modo debe comportarse la fiscalía, si
bien es cierto que la relación jerárquica y la dependencia del fiscal general del
Estado, en términos de nombramiento del gobierno, pueden llevar a pensar que
Fernando Miró Llinares 209

algún tipo de cambio de criterio se deba a intereses políticos y no jurídicos. Esto


no puede ser así, y tanto en el inicio de la persecución del delito como en todas
las Sedes del proceso, el fiscal deberá seguir aplicando las normas jurídicas en sus
límites constitucionales. No es posible pensar, pues, refiriéndonos de nuevo a los
jueces en, por ejemplo, un cambio de doctrina jurisprudencial como puede ser la
doctrina Parot, relativa a la aplicación de los beneficios penitenciarios, debido a
la toma en consideración de un nuevo “proceso social”. Deberá ser el legislador
quien, si desea ese cambio, tendrá que imponerlo por Ley o, en todo caso el juez,
por un cambio de criterio justificado, pero no basado en consideraciones políticas
sino jurídicas, el que modifique la doctrina de que se trate.

Queda por analizar la última Sede, la que podríamos denominar ejecutiva o


penitenciaria.

Sede Gobierno Gobierno


SEDE EJECUTIVA Aplicación facilidades
Concesión de indultos
O PENITENCIARIA cumplimiento

Aquí el gobierno tiene, cuanto menos aparentemente, amplios márgenes de


actuación. Por una parte en la aplicación de la política penitenciara de que se
trate, no ya a través de normas generales, sino por medio de la aplicación concreta
y diaria de disposiciones relativas a todas las condiciones de la vida penitenciaria,
y que pueden ser de gran importancia a la hora de una mejora de las condiciones
de los presos. Por otro lado, en esa Sede podemos situar también los indultos,
la modalidad de derecho de gracia individual que sigue vigente en nuestro país
y que si bien no puede concederse, como ya hemos visto, de forma general, si
puede dar respuesta a una situación de un preso particular.

El indulto es una figura enormemente discutida en la actualidad probablemente


por ser una institución extemporánea que debe encontrar su papel en un mundo
jurídico distinto a aquél para el que fue creada. El indulto era una válvula de
escape, una forma de hacer justicia regia, cuando la justicia para el pueblo era
severa e incluso cruel79, y cuadra poco en la actualidad, por lo menos en un
Estado de Derecho que ha erradicado el rigor sancionador que perduraba en las
penas y en la forma de su aplicación, aumentando además las posibilidades para
aplicar los principios de reeducación y resocialización mediante la suspensión de
la ejecución de la pena, la sustitución de la prisión, la concesión del tercer grado o
de la libertad condicional, entre otros beneficios. Hoy en día, pues, sólo se justifica
por la doctrina que la defiende como forma de evitar las “actuaciones erróneas
o irregulares de la administración de justicia”, lo cual, a mi parecer, y como
juicio quizás precipitado de una institución compleja que requeriría una mayor

79
Llorca Ortega, J.: La ley de indulto. Comentarios, Jurisprudencia, Formularios y notas para su
reforma, 3ª ed., Valencia, 2003, pág. 17.
210 El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis...

profundización en su sentido y posibilidades para la valoración de su utilidad,


es insuficiente argumentación para mantener un instituto como el del indulto que
puede suponer, en muchos casos, la negación completa de los fines de la pena
y del propio Derecho penal. De hecho hacia ahí parece que va, como bien ha
observado Llorca Ortega, su regulación que, en la última reforma sufrida potencia
el carácter secretista y oscuro del proceso de indulto, dado que se suprime la
obligación del informe del Consejo de Estado para la concesión del indulto, así
como la obligación de fundamentar las razones por las que se concede el mismo
en el decreto de otorgamiento.

Es evidente, pues, que en la actualidad el indulto también se puede convertir en


una válvula de escape para el gobierno, aunque en este caso por otros motivos.
Concretamente cuando la Ley, general, no concuerde bien con los intereses de la
política.

¿Puede ser el indulto una herramienta en caso de que se vea como necesaria
la excarcelación de presos en el marco de un proceso de negociación política
para el fin del terrorismo? Aparentemente la prohibición de los indultos generales
complica la utilización de este instituto en esos supuestos, pero puede ser, en todo
caso, un complemento para aquellos casos en los que la excarcelación sea más
difícil de lograr por otros medios como la flexibilización, en Sede legal o ejecutiva,
de las condiciones de cumplimiento de las penas. En efecto, en aquellos casos en
los que los presos hayan cumplido gran parte de la condena y puedan cambiar
las condiciones que les permitan acceder a un tercer grado o a una libertad
condicional, por ejemplo porque la banda terrorista renuncia a la violencia
y ellos con ella, la excarcelación de muchos de los presos, como objetivo del
gobierno, puede ser fácilmente lograda. Habrá otros casos, en cambio, los de
aquellos terroristas que ejecutaron los delitos de sangre más graves, hace más
poco tiempo, y en condiciones de cumplimiento de las penas más complejas, que
difícilmente podrán aprovechar ese tipo de condiciones, y que tendrán que gozar
de la gracia de un indulto para lograr la libertad en un plazo breve de tiempo.
El indulto, de esa forma, supondría la negación de los fines de la pena en esos
casos en los que el interés general, definido por el Estado, está por encima del
cumplimiento de la justicia.

3.3. Derecho penal del amigo, justicia transicional: ¿Modelos válidos


para un Derecho penal del “final dialogado”?

Lo realizado hasta el momento no es más que una primera valoración de


las opciones que tendría un gobierno para aceptar determinadas condiciones
relacionadas con un grupo terrorista en el caso de que considerara que fueran
imprescindibles para terminar con la violencia. Las que han sido analizadas
hasta el momento lo han sido, aunque muy someramente, desde una estricta
perspectiva del Derecho vigente, y dan como resultado, a mi parecer, un marco
jurídico complejo y algo insatisfactorio. Complejo porque apenas dan opciones
Fernando Miró Llinares 211

de negociación relacionadas con la excarcelación de presos, que no obliguen a


una modificación casi sustancial del régimen jurídico actual y que podrían tener
grandes complicaciones de ejecución práctica. Insatisfactorio porque todas las
formas de consecución de objetivos para la negociación acaban consistiendo en
excepciones, en la búsqueda de recovecos cercanos al fraude de ley que se saltan
el espíritu de ésta para tratar de conseguir un objetivo político; sin tener en cuenta
por tanto, una visión general y completa del problema que parta de una concreta
idea de justicia y que, desde ella, trate de definir, pensando en el interés general,
lo que se puede hacer y lo que no en un Estado democrático de Derecho.

Como ya he avisado, los márgenes de este trabajo no permiten que sea aquí
donde desarrolle completamente la argumentación y donde apunte el modelo
legítimo de los márgenes de ese tipo de negociación en el Estado democrático de
Derecho. Me limitaré a apuntar los caracteres y defectos de otros dos modelos
que, hipotéticamente, podrían aplicarse a un proceso de estas características de
Derecho penal para un final dialogado del terrorismo: uno basado en la justicia
en periodos de transición, y otro en el reverso del Derecho penal del enemigo.
Será esa, a mi parecer, una pequeña, pero necesaria base, desde la que partir a
la hora de comprender cuáles son los límites del Estado democrático de derecho a
una posible negociación de “cuestiones penales” en este tipo de contextos.

Pues bien, empezando por el modelo que he citado en último lugar, hay
que volver a recordar que el Derecho penal del enemigo se caracteriza por
suponer una negación de los caracteres esenciales del Derecho penal del Estado
democrático en situaciones de falta de seguridad cognitiva. Frente a aquél que no
ofrece expectativas de comportamiento conforme a derecho, éste no puede seguir
siéndolo en el sentido de tratarlo como a un ciudadano, y tiene que cambiar sus
condiciones esenciales y combatirlo como enemigo, “en interés y beneficio de la
seguridad de los demás”. No estaría tan lejos de esto, en el fondo, aunque el
modelo fuera a la inversa, como si un espejo reflejase la imagen origen, un Derecho
penal del amigo-enemigo que, en vez de tratar al delincuente como ciudadano y
aplicarle a él la pena para confirmar a la sociedad que el modelo de orientación
que el sujeto ha negado sigue vigente, renunciase a aplicarle tal sanción en aras
al beneficio de la sociedad y la consecución de la paz, dado que la aplicación
de la pena en este caso no serviría más que para la continuación del conflicto. El
Estado, conforme a este esquema, renuncia a los fines de la pena y los sustituye
por unos fines distintos, orientados a la situación en concreto, en los que la misma,
para lograr el bien social, no tiene que ser aplicada. En este modelo además, la
reparación a las víctimas representa más bien un problema, puesto que las mismas
complicarían, con sus peticiones de justicia, la consecución de los objetivos últimos
beneficiosos para la totalidad: el fin de la violencia.

Un Derecho penal del amigo/enemigo sería el modelo jurídico en el que se podría


enmarcar una norma de las siguientes características: un determinado gobierno que
a partir de una declaración de entrega definitiva de las armas por parte del grupo
212 El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis...

terrorista, presentase un acuerdo que, obviando aquí las condiciones políticas,


supusiese una negación absoluta de los principios de la pena con infracción de los
principios de legalidad y proporcionalidad, pero bajo la justificación del interés
general que hay detrás de tal excepcionalidad democrática. Una excarcelación
total de los presos que no atendiera a las especiales características de los
crímenes cometidos y a la utilización de mecanismos de reparación a las víctimas
que partiesen de la petición de perdón, podría explicarse como necesario en un
contexto social complejo, pero no legitimarse en un Estado de Derecho, tampoco
en nuestro Estado constitucional que tiene, entre sus ideas rectoras, la de justicia,
si no atendiera a las especiales condiciones de cada delincuente y a los fines de la
pena en cada supuesto. A mi parecer, y al igual que el Derecho penal del enemigo,
un Derecho penal del amigo de estas características que pusiese por encima los
intereses políticos del momento de la justicia y la dignidad de las personas, no es
legítimo en un Estado Social y democrático de Derecho. Pero de nuevo, y al igual
que ocurría con el Derecho penal del enemigo, esto no supone criticar cualquier
excepción, sino únicamente que sea legítimo convertir la excepción en norma.

Rechazado un modelo de esas características ¿Sería aceptable un modelo


basado en los principios de la justicia transicional? La Justicia transicional es el
tópico que se ha venido utilizando para referirse a los especiales caracteres del
sistema de justicia ideal que debe imperar en aquellos países que salen de un
conflicto. Aunque la definición se suele utilizar en sentido amplio, generalmente
se usa este término para referirse a aquellos casos en los que un Estado pasa
de un régimen político a otro o, en todo caso, a aquellos en los que el régimen
se mantiene, pero ha existido un conflicto entre partes del mismo estado y ha
cambiado el poder dominante. Hay que partir de admitir que estamos ante un
marco significativamente distinto al que a nosotros nos interesa: en este caso no
se trata de un Estado que pasa de una dictadura a una democracia, y de los
caracteres que la justicia de esa Sede de transición debe tener; sino de un Estado
que supera un conflicto con un grupo terrorista aceptando, por el bien general y
la consecución de la paz, algunas condiciones que en condiciones normales no
aceptaría. De ahí, que gran parte de los caracteres de la justicia transicional no
concuerden con el contexto que estamos analizando. En primer lugar, y así lo
afirma la ONU, uno de los caracteres de la justicia transicional es que el derecho
que rige en el momento de la salida de un conflicto es débil o inexistente: “apenas
hay capacidad para la aplicación de la ley y la administración de justicia, y se
dan más casos de violaciones de los Derechos humanos. Esa situación a menudo
se ve agudizada por la falta de confianza de la población en los poderes públicos
y por la escasez de recursos”. Desde luego, nada tiene que ver el Derecho de un
Estado que trata de superar un conflicto terrorista con tal supuesta debilidad. Ni
siquiera es ésa, sin embargo, la característica que más aparta al modelo de justicia
transicional del contexto que estamos analizando, aún lo hace más el siguiente
carácter: la justicia transicional trata en última instancia de establecer, en un Estado
que no cumple las normas internacionales, los derechos fundamentales básicos
como garantía de la resolución del conflicto. En el caso que nos ocupa es el Estado
Fernando Miró Llinares 213

democrático de Derecho, el único que cumple los derechos fundamentales, y el


grupo terrorista el que los niega sistemáticamente.

Entonces, siendo esto así, puede afirmarse que tiene algo que ver el derecho de
la justicia de transición con el que debiera aplicarse como modelo en un supuesto
de final dialogado a un conflicto terrorista. A mi parecer sí, por lo menos en
alguna de las ideas de fondo que están detrás de este concreto modelo de justicia.
Concretamente en lo relativo a la idea esencial de la justicia transicional de que el
futuro no se puede construir sin el reconocimiento del pasado; idea sencilla pero
poderosa, que remite al papel que deben jugar las víctimas en la superación de
cualquier tipo de violencia ejercida por el Estado (o por los terroristas) y a que la
necesidad de superación del conflicto, no se puede realizar por encima de la idea
de justicia y de los derechos fundamentales de las personas.

Desde esta idea, los defensores de la justicia transicional defienden la


ilegitimidad de un sistema que supere el conflicto sin respeto a la verdad y a las
víctimas. Este debiera, a mi parecer, ser un primer paso desde el que después,
plantear cualesquiera otras condiciones de supuesto conflicto entre la justicia y
el interés general. La petición de perdón a las víctimas del terrorismo, de todos
y cada uno de los pertenecientes a la organización y a todas y cada una de las
víctimas, debiera ser una condición básica y esencial desde la que partir; al igual
que debiera serlo el reconocimiento de las supuestas (desde luego no probadas
conforme a un procedimiento jurídico basado en los principios democráticos como
sí lo ha sido en el otro caso) violaciones de Derechos humanos que a veces se
denuncian por los grupos terroristas. Por supuesto, el perdón no sustituye a los
fines de la pena, ni logrará nunca, como acertadamente se ha señalado, restituir
absolutamente nada, pero sí supone una reparación en el sentido de la distorsión
que supone ser víctima de un ataque que teóricamente se dirige contra el propio
sistema democrático.

En los casos de transiciones de estados totalitarios a democracias, la justicia


transicional suele demandar la instauración de las llamadas Comisiones de la
Verdad o de Reconciliación, cuya meta común es el reconocimiento oficial de
las injusticias que se cometieron en el pasado y dejar constancia de ello para
la posteridad80. Evidentemente la creación de una Comisión de la Verdad no es
necesaria aquí, en un Estado democrático de Derecho que ha dejado en libertad
a muchos reos de terrorismo y en prisión a muchos otros, desde las bases de
un proceso penal justo y con todas las garantías. Sí podría serlo, en cambio, la
creación de algún tipo de comisión de perdón, reparación y reconciliación, que
sirva para que las víctimas tengan voz en un proceso de final dialogado y también
para petición de perdón de aquéllos que pretenden que la pena no cumpla

80
Werle, G.: “La elaboración jurídica del pasado, ¿Castigo o amnistía?, ¿Comisión de Reconciliación
o Comisión de la Verdad?”, en Muñoz Conde, F. y Vormbaum, T. (Dirs.): Humboldt-KKolleg. La
transformación jurídica de las dictaduras en democracias y la elaboración jurídica del pasado, Tirant
lo Blanch, Valencia, 2009, pág. 78 y ss.
214 El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis...

para ellos, sus fines al acabar ahora las actividades violentas del grupo al que
pertenecían. Evidentemente, los programas de reparación que se utilizan en ese
tipo de contextos de justicia transicional de estados que pasan del autoritarismo
a la democracia, con todos los cambios necesarios correspondientes al distinto
contexto, serían básicos para hacer efectiva la justicia de las víctimas.

A partir de ahí, el modelo de la justicia transicional apenas difiere, a mi parecer,


de un sistema de justicia normal en cuanto al enjuiciamiento de los crímenes
que, en su caso, suele ser de graves violaciones de los Derechos humanos. La
consideración general es que los mismos no deberían amnistiarse, pues suponen un
autofavorecimiento81. En el caso que nos ocupa, la amnistía supone más bien una
autonegación de los principios esenciales del Estado democrático, pues supondría
la aceptación de que en democracia también “sirven” los medios antidemocráticos.
Al igual que se sostiene en los casos de justicia transicional, pues, no es admisible
una renuncia plena a la persecución penal a través de la amnistía82. Queda, sin
embargo, ver qué margen de discrecionalidad tienen los Estados para lograr sus
objetivos y cuáles son los límites a ello. A mi parecer, y pese a lo complejo que
resulte, el marco debe ser, con la excepción de la idea del papel de las víctimas y
de la verdad, que pueden trasladarse de la idea de la justicia transicional, el de
los fines de la pena en el Estado social y democrático de Derecho.

81
Ambos, Kai.: Impunidad y Derecho penal internacional, 2ª ed., Ad-Hoc, Buenos Aires, diciembre
1999, pág. 143.
82
Ambos, Kai.: Impunidad y Derecho penal internacional…, ob. cit., pág. 146.
LA INCORPORACIÓN DE LA PROTECCIÓN
DE LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO AL
ORDENAMIENTO JURÍDICO: ESPECIAL
REFERENCIA A LA LEGISLACIÓN
AUTONÓMICA
Fernando García Mengual

Profesor de Derecho Constitucional. Universidad Católica de Valencia “San Vicente Mártir”


Fernando García Mengual 217

LA INCORPORACIÓN DE LA PROTECCIÓN
DE LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO AL
ORDENAMIENTO JURÍDICO: ESPECIAL
REFERENCIA A LA LEGISLACIÓN
AUTONÓMICA*

SUMARIO:
I. Fases de la lucha democrática contra el terrorismo.- II. El intento de
respuesta política: los Pactos (1987-1998). - III. La visibilidad de las
víctimas del terrorismo. - 1. Los primeros pasos hacia la recuperación de
la memoria de las víctimas. - 2. Perfeccionamiento de los instrumentos
jurídicos contra el terrorismo.- IV. El Pacto por las Libertades y contra
el terrorismo.- 1. El Pacto como documento político. - 2. Las víctimas
en el Pacto.- 3. La apelación a la sociedad civil y al mundo asociativo:
la importancia de las asociaciones y fundaciones de víctimas del
terrorismo.- V. La normativa autonómica de apoyo a las víctimas del
terrorismo.- 1. Normas anteriores a la Ley de Solidaridad de 1999.- 2.
Normas posteriores a la Ley de Solidaridad de 1999.- 3. Habilitaciones
estatutarias en relación con las víctimas del terrorismo.- 4. Principios
inspiradores de la legislación autonómica sobre víctimas del terrorismo.-
4.1. Territorialidad o proximidad.- 4.2. Complementariedad.- 4.3.
Reconocimiento.- VI. Conclusiones.

I. FASES DE LA LUCHA DEMOCRÁTICA


CONTRA EL TERRORISMO

La respuesta en España del Estado de Derecho ante el fenómeno terrorista no


responde a una línea sostenida y coherente en los distintos momentos históricos. No
es este el espacio ni el momento adecuado para hacer un excursus detallado sobre
ella. Sin necesidad, por motivos obvios, de recurrir a la respuesta que el régimen
franquista dio al terrorismo, lo cierto es que desde 1976 hasta la actualidad hemos

*
Texto corregido en julio de 2012, sobre la ponencia dictada por el autor el 4 de noviembre de
2009, en las Jornadas «El reconocimiento de las víctimas del terrorismo a través de la Legislación y la
Jurisprudencia»
218 La incorporación de la protección de las víctimas del terrorismo al...

asistido a una constante evolución en la manera en que el Estado ha afrontado los


embites terroristas y, singularmente, los de la banda asesina ETA.

En este proceso que se ha prolongado durante más de tres décadas, las Víctimas
del terrorismo han sufrido en primera persona los cambios, si no los vaivenes, de
las políticas antiterroristas del Estado. Desde la invisibilidad, si no indiferencia,
propia de los llamados años de plomo se ha llegado a afirmaciones públicas tales
como «son un referente cívico, un símbolo de la firmeza de nuestro compromiso
con la democracia y la libertad»1.
Aquí conviene reseñar que es precisamente en los primeros años de vigencia
del régimen constitucional instaurado en 1978 cuando mayor intensidad tiene la
actividad de bandas terroristas en nuestro país. En el trienio que va de 1978 a
1980, se asesinaron a 324 personas en atentados terroristas, 127 de ellas en 1980,
y todo ello sin contar con la multitud de heridos, los secuestros y la consolidación
de un régimen de amenaza y presión constante por parte de los terroristas en
ciertas partes del territorio nacional. El desconcierto de un Estado en transición
desde un régimen autoritario hacia un régimen democrático era absoluto. Buena
prueba de ello es la articulación de una serie de medidas de gracia, entre las que
destaca la Ley 46/1977, de 15 de octubre, de Amnistía.

Torres del Moral2 distingue dos épocas en la lucha antiterrorista española


después de la Constitución, fijando el punto de inflexión en la promulgación de
la Ley Orgánica 6/2002, de Partidos Políticos (LOPP). En la primera de estas dos
etapas, este autor distingue dos subetapas, la que va de 1978 a 1988 y la que va
desde 1988 hasta 2002.

Estamos básicamente de acuerdo con el profesor Torres del Moral en la


existencia de dos grandes etapas en la lucha contra el terrorismo. Sin embargo,
como veremos a continuación, a nuestros efectos el salto entre las dos etapas
no debe situarse en 2002 sino en el año 2000 o incluso antes, en los últimos
años 90 del siglo pasado. El motivo no es otro que la perspectiva desde la que
se analice la citada evolución. Para Torres del Moral la tolerancia del Estado
respecto a los partidos políticos vinculados o integrantes de bandas terroristas es
la perspectiva esencial. Desde nuestra perspectiva, es la manera en que el Estado
trata a las víctimas el punto de quiebra de las dos etapas y, por tanto, el hecho
determinante de la distinción hay que situarlo en la aprobación de la Ley 32/1999,
de 8 de octubre, de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, aprobada por
unanimidad de las Cortes Generales y como preludio del Pacto por las Libertades
y contra el terrorismo, firmado por el Partido Popular y el Partido Socialista el
12 de diciembre de 2000, auténtico hito en la lucha contra el terrorismo y que,
entre otras consecuencias provoca la aprobación de la Ley Orgánica de Partidos

1
Discurso de S.M. el Rey en en el acto solemne en recuerdo y homenaje a las Víctimas del Terrorismo.
Madrid, 27/06/2010.
2
Torres del Moral, A.: «Terrorismo y principio democrático», en Revista de Derecho Político, núm. 78,
2010, p. 124 y ss.
Fernando García Mengual 219

Políticos.

Pues bien, la primera etapa, la que nace con la Constitución se caracteriza,


según Torres del Moral por la coexistencia de «dos actitudes de signo contrario
y simultáneas o casi simultáneas […] el principio de no intervención, […] la
observación acentuada del principio pluralista, entendido un tanto acríticamente,
y a la aplicación escrupulosa (incluso algo más) de las garantías constitucionales;
otra […] llevó a la legislación ordinaria medidas propias de estados constitucionales
críticos». En este contexto, apunta el autor que se dio por parte de los Tribunales de
Justicia, especialmente en relación con lo que hoy conocemos como entorno etarra,
y singularmente con su brazo político, una suerte de «garantismo pusilánime» que
dio alas al conglomerado de ETA en los años 80 e incluso auspició reacciones
intolerables en un régimen democrático como el terrorismo de Estado.

A partir de 1988, se produce un endurecimiento de las medidas jurídicas de


persecución y sanción de los actos terroristas, especialmente por medio de las
leyes orgánicas 3 y 4/1988, incorporando a nuestro ordenamiento el llamado
Derecho Penal del enemigo3.

Pero ya a finales de los 80 y en los 90 se producen dos hechos que implican un


cambio en la percepción social del terrorismo que, a la postre, tendrá su traslado
en la actuación de los Poderes Públicos.

En primer lugar, ETA inicia una serie de atentados con coche bomba
especialmente sangrientos como el del centro comercial Hipercor de Barcelona (21
muertos, 1987), Casa cuartel de Zaragoza (11 muertos, 1987) o la Casa cuartel
de Vic (10 muertos, 1991). A partir de estos atentados –fuera del ámbito hasta ese
momento habitual de los atentados, País Vasco, Navarra y Madrid– se adquiere
una mayor conciencia social del peligro terrorista.

En segundo lugar, desde 1995 ETA emprende una campaña de “socialización


del sufrimiento” en la que se enmarcan una serie de atentados de gran repercusión
social como el del concejal donostiarra Gregorio Ordóñez (1995), el del que
fuera Presidente del Tribunal Constitucional Francisco Tomás y Valiente (1996) o el
del concejal Miguel Ángel Blanco (1997).
En tercer lugar, es de reseñar que a partir de finales de los años 80 apareció
un incipiente movimiento ciudadano que, mediante acciones pacíficas –e incluso
silenciosas– mostró su oposición a la acción de los terroristas. De esta manera, se
empezó a resquebrajar socialmente el discurso político que hasta ese momento
y, sobre todo, en el País Vasco y Navarra, habían monopolizado las terminales
terroristas. Este movimiento ciudadano se inició con movimientos como Gesto por
la Paz y adquirió visibilidad nacional a través de la campaña del lazo azul en
protesta por el secuestro del industrial Julio Iglesias Zamora (1993). Posteriormente,
el asesinato de Gregorio Ordóñez, Francisco Tomás y Valiente, así como el de

3
Torres del Moral, op. cit., p. 126.
220 La incorporación de la protección de las víctimas del terrorismo al...

Miguel Ángel Blanco fueron puntos de inflexión en un proceso de recuperación del


discurso y del espacio público por parte de la ciudadanía. A raíz, precisamente
de la muerte de Miguel Ángel Blanco se gestó un movimiento social espontáneo
conocido como “espíritu de Ermua” caracterizado por el rechazo social activo y
pacífico del terrorismo y por la construcción de un discurso democrático de la lucha
contra el terrorismo. En este contexto, uno de los principales agentes movilizadores
fue la Iniciativa Ciudadana ¡Basta Ya! que aglutinó un gran número de ciudadanos
entre los que figuraban víctimas del terrorismo y destacados intelecturales vascos.

En este proceso movilizador las víctimas juegan un papel esencial, tanto como
miembros de este tipo de movimientos como en su calidad de objetivo de la
movilización social. Es el primer momento en el que las víctimas del terrorismo
aparecen en la escena pública y participan en la articulación de la respuesta
democrática al terrorismo.

Fruto, entre otros, de estos tres elementos, el cambio de la estrategia terrorista,


la toma de conciencia de la sociedad y la movilización ciudadana, los Poderes
Públicos incorporan la perspectiva de las víctimas en la lucha contra el terrorismo.

II. EL INTENTO DE RESPUESTA POLÍTICA:


LOS PACTOS (1987-1998).

La existencia de pactos políticos contra el terrorismo se remonta a 1987, cuando


el 5 de noviembre se firmó el Pacto de Madrid. Este documento fue suscrito por
todos los partidos con representación parlamentaria en las Cortes Generales
excepto Eusko Alkartasuna. En líneas generales denunciaba la ilegitimidad de
ETA para representar al pueblo vasco, apostaba por el desarrollo del Estatuto
de Gernika y emplazaba a la banda a abandonar definitivamente las armas y
aceptar las vías que el sistema democrático arbitre para superar las consecuencias
sociales y políticas de la violencia. En este documento no se hizo mención alguna
a las víctimas del terrorismo.

El 12 de enero de 1988 se firmó el Pacto de Ajuria Enea que, aunque mucho


más extenso que el de Madrid, circunscribía su efectividad a la Comunidad
Autónoma Vasca. Los firmantes trataron de deslegitimar el discurso terrorista, si
bien en el texto se abría la puerta a un final dialogado del terrorismo –general o
indiviual– con la salvaguarda de que las cuestiones políticas debían sustanciarse
por parte de los representantes legítimos del pueblo vasco. En relación a las
víctimas, el punto 12 contenía una lacónica referencia a las ayudas a las víctimas
en los términos acordados por el Parlamento Vasco en mayo de 1987. El Pacto de
Navarra, de octubre de 1988, trasladaba la filosofía de acuerdo multipartidista
frente al terrorismo al ámbito de la Comunidad Foral.

Estos pactos quedaron en desuso tras la firma de la Declaración de Estella,


Fernando García Mengual 221

firmado en la ciudad navarra por los partidos y sindicatos nacionalistas vascos,


incluida Herri Batasuna, en noviembre de 1998, en los que se asumía en gran
medida el discurso político y las reivindicaciones de ETA4.

Este último pacto, también conocido por el nombre en euskera de la localidad


que lo acogió, Lizarra, fue la respuesta del mundo político abertzale ante la
masiva respuesta ciudadana en el conjunto de España y en el País Vasco a la
ejecución, por parte de ETA, del joven concejal Miguel Ángel Blanco, en julio de
1997, después de 48 agónicas horas de secuestro.

1997 y 1998 son, por tanto, años claves en la lucha contra el terrorismo.
Es un momento en el que tanto los Poderes Públicos, Gobierno y Poder Judicial
principalmente, y de manera muy especial la inmensa mayoría de la sociedad,
perciben que el derecho penal del enemigo no es suficiente para acabar con el
terrorismo. Se diseña entonces una estrategia multifronte cuya finalidad no es tanto
perseguir a quien comete actos terroristas o incluso prevenir estos actos. El objetivo
es ya ahogar a las banda terrorista ETA asfixiando a su entorno. Se trataba no
solo de incidir en los efectos de los atentados, sino también y especialmente, en
sus causas.

III. LA VISIBILIDAD DE LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO

1. Los primeros pasos hacia la recuperación de la memoria de las


víctimas
En este contexto y como preludio al Pacto por las Libertades y contra
el Terrorismo, que se firmó a finales del año 2000, desde diferentes ámbitos,
singularmente desde los Poderes Públicos, se inició la labor de recuperación de la
memoria de las Víctimas del terrorismo y su dignificación. Además de un deber de
justicia, como se observa en la Exposición de Motivos del Real Decreto 1211/1997,
de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Ayudas y Resarcimientos a
las víctimas de delitos de terrorismo5, se pretendía articular un discurso propio de
defensa de valores democráticos frente al discurso del entorno etarra que había
sido asumido en gran parte por los firmantes de Lizarra.

La visibilidad de las víctimas del terrorismo es, desde entonces una constante
que va más allá del día del atentado o los días siguientes. El hecho de que desde
1997 puedan ser beneficiarias de ayudas públicas no sólo quienes han sido víctimas
directas de un atentado, sino también «las asociaciones que prioritariamente
dirigen sus actividades a las personas afectadas en este sector, en defensa de sus
intereses, en un afán de orientar y alcanzar en este tipo de acciones la máxima

4
Vivancos Comes, M., «La propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi (“Plan
Ibarretxe”)», en Revista Española de la Función Consultiva,  núm. 4, pág. 229.
5
El 13 de julio había sido asesinado Miguel Ángel Blanco Garrido, concejal de Ermua.
222 La incorporación de la protección de las víctimas del terrorismo al...

rentabilidad moral, social, económica y asistencial» pone de relieve la vocación


política de transcender la finalidad indemnizatoria de las ayudas en una dirección
hacia la dignificación social.
Se abría a partir de este momento una nueva vía de actuación de los Poderes
Públicos en la lucha contra el terrorismo: la dignificación de las víctimas. Esta vía
se sumó a la de la persecución policial y la aplicación del derecho penal en los
términos ya expuestos.

Conviene reseñar en este punto que esta nueva vía no se planteó desde
una perspectiva utilitarista. Es decir, el objetivo perseguido era estrictamente el
de reparar la injusticia histórica sufrida por las víctimas, la deslegitimación del
terrorismo vino por añadidura. De hecho, las medidas de enaltecimiento de las
víctimas son mucho más explícitas en la Ley de Reconocimiento y Protección
Integral a las Víctimas de 2011 que en la de Solidaridad de 1999. La dignificación
de las víctimas del terrorismo se abordaba, pues, desde la óptica de un acto de
justicia debida por parte de un Estado que en los peores momentos del terrorismo
dispensaba a las víctimas del terrorismo un trato que difícilmente podría calificarse
como digno. Por ello, estas medidas se caracterizan por su aplicación retroactiva.

Sin embargo, es obvio que estas actuaciones inciden directamente en el discurso


legitimador del terrorismo. Como ha descrito con brillantez Cristina Cuesta6, el algo
habrá hecho era una parte indisociable del acto terrorista. La doble victimización
como modo de justificación de la acción terrorista. El reconocimiento público por
parte del Estado, la consideración de las víctimas como mártires de la democracia
es, sin duda, una deslegitimación radical de la estrategia terrorista y del discurso
político de sus apologetas.

2. Perfeccionamiento de los instrumentos jurídicos contra el terrorismo

A partir de estos años se incrementó la presión del Estado de Derecho contra


el terrorismo. Entre 1998 y 2003 se llevaron a cabo hasta cuatro modificaciones
del Código Penal y otras normas que incidían directamente en la lucha contra el
terrorismo en ámbitos de lo que se dio en llamar «terrorismo de baja intensidad»,
esto es, el que no provocaba, en principio, la muerte violenta de la víctima. Sin
embargo, era una parte de la estrategia de la banda terrorista ETA que en esos
años había ganado intensidad y que, en gran medida, constituía un paso previo
o necesario para la realización de atentados mortales: la llamada kale borroka
y el acoso sistemático a cargos públicos y personas que se habían significado por
denunciar a la banda terrorista ETA.

El legislador penal desarrolló en estos años y en los siguientes una ingente labor
de actualización constante de los instrumentos de represión de cualquier actividad

6
Cuesta Gorostidi C., Contra el olvido: Testimonios de Víctimas del Terrorismo. Madrid: Temas de Hoy,
2000, p. 93.
Fernando García Mengual 223

terrorista, incluso con medidas de carácter excepcional como el cumplimiento íntegro


de las penas (Ley orgánica 7/2003), y confirmó esta voluntad inquebrantable
de acoso al terrorismo en el preámbulo de la Ley orgánica 7/2000, de 22 de
diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del
Código Penal, y de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la
Responsabilidad Penal de los Menores, en relación con los delitos de terrorismo:

«Siendo esto especialmente relevante frente al terrorismo, los


poderes públicos tienen que afrontar que los comportamientos terroristas
evolucionan y buscan evadir la aplicación de las normas aprovechando
los resquicios y las complejidades interpretativas de las mismas. Tanto más
si se considera que, cuanto más avanza la sociedad ganando espacios de
libertad frente al terror, más numerosas y variadas son las actuaciones
terroristas que tratan de evitar, atemorizando directamente a cada
ciudadano o, en su conjunto, a los habitantes de una población o a los
miembros de un colectivo social, político o profesional, que se desarrolle
con normalidad la convivencia democrática y que la propia sociedad
se fortalezca e imponga dicha convivencia, erradicando las graves e
ilegítimas conductas que la perturban.»

Junto con el perfeccionamiento de las normas de Derecho Penal, ya hemos


dicho, que el Gobierno y el Poder Legislativo abrieron el camino de reconocimiento
de las Víctimas del Terrorismo en dos sentidos:
- Apoyo económico: indemnizaciones, ayudas específicas en
materia sanitaria, psicológica o educativa, y tanto a las Víctimas directas
como a sus familiares.
- Dignificación social: apoyo a entidades asociativas y de defensa de
los intereses de las Víctimas del Terrorismo, creación de condecoraciones...

Sin embargo, el punto de inflexión entre las políticas basadas en el Derecho


Penal, que arrancaron en la Transición, y las políticas que podemos llamar globales
en la lucha contra el terrorismo hay que situarlo en diciembre del año 2000, con
la firma del Pacto por las Libertades y contra el terrorismo.

IV. EL PACTO POR LAS LIBERTADES Y


CONTRA EL TERRORISMO

1. El Pacto como documento político

Este Pacto se enmarca en un contexto muy determinado ya visto, en el que


destaca una serie de asesinatos de ETA que, como en la década de los 90 habían
causado especial sensibilidad en la sociedad española. En el año 2000, tras un
período de tregua establecido por la propia banda terrorista, ETA asesinó a 23
personas en toda España.
224 La incorporación de la protección de las víctimas del terrorismo al...

El Pacto, propuesto por el entonces Secretario General del PSOE, José Luis
Rodríguez Zapatero fue firmado entre el PP y el PSOE en un acto en el Palacio de
la Moncloa el 12 de diciembre de 2000.

En las semanas posteriores se adhirieron al mismo las principales centrales


sindicales, la patronal, la Federación de Municipios y Provincias y diferentes actores
sociales. En un encuentro celebrado en Valencia en enero de 2001, suscribieron el
Pacto las Fundaciones constituídas hasta ese momento en memoria de Víctimas del
Terrorismo, lo que suponía un espaldarazo de las Víctimas a esta iniciativa.

El Pacto se sustenta en el príncipio básico de unidad de las dos principales


fuerzas políticas del país, Partido Popular y Partido Socialista. Esta unidad se
alcanza para una finalidad: hacer plenamente efectivas las libertades y acabar
con el terrorismo.

Es destacable esta conclusión expresada en el primer párrafo del Acuerdo. Es el


reconocimiento de un cambio sustancial en la manera en que el Estado de Derecho
se enfrenta a la amenaza terrorista. Ya no se trata de una delincuencia cualificada
a la que perseguir con medidas propias del Derecho Penal del Enemigo, como
hasta ese momento. El terrorismo es caracterizado como una amenaza general
a la sociedad y como un peligro para la vigencia de los derechos y libertades
fundamentales7. El Acuerdo, en consecuencia, no solo se alcanza con una
finalidad de persecución de la actividad terrorista, sino que adquiere una faceta
de promoción de las libertades de los ciudadanos. Se contrapone, implícitamente
terrorismo a libertades, y se supera la dicotomía terrorismo-seguridad.

Este cambio no debe pasarnos desapercibido. Es una modificación de filosofía


de toda la lucha contra el terrorismo y, al mismo tiempo, constituye una línea
argumental letal para el discurso tanto de los terroristas como de los firmantes
del Pacto de Lizarra. Las piezas sobre las que se asienta la legitimación de la
propia existencia de la banda terrorista es la lucha por la libertad. La propia
denominación así lo expresa Euskadi Ta Askatasuna (País Vasco y Libertad). Los
terroristas justifican su presunta legitimidad en una supuesta lucha por la libertad
del pueblo vasco. El Pacto de Lizarra también asumió este discurso: el conflicto
político en el País Vasco se solucionará cuando el pueblo vasco pueda decidir
libremente, ergo no existe libertad en el País Vasco.

También es digno de reseñar que este Acuerdo también es la plasmación de un


cambio en las relaciones políticas. Por primera vez desde la transición el llamado
nacionalismo vasco democrático, cuya pieza esencial es el PNV, queda fuera del
centro de la política antiterrorista. El Preámbulo del Pacto es meridianamente claro

7
En las normas más recientes, como por ejemplo la Ley Integral de 2011, se habla de “subvertir
el orden constitucional o alterar la paz pública”, y es este objetivo el que dermina el concepto de
terrorismo, ya que frente a él cede la existencia de una banda organizada (art. 3 de la Ley 29/2011,
de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo.
Fernando García Mengual 225

al respecto:

«…ha quedado también de manifiesto el fracaso de la estrategia promovida


por el PNV y por EA, que abandonaron el Pacto de Ajuria Enea para, de acuerdo
con ETA y EH, poner un precio político al abandono de la violencia. Ese precio
consistía en la imposición de la autodeterminación para llegar a la independencia
del País Vasco.»
Y se va más allá, al vincular el abandono del Pacto de Lizarra a cualquier
acuerdo institucional:
«El abandono definitivo, mediante ruptura formal, del Pacto de Estella y de los
organismos creados por éste, por parte de ambos partidos, PNV y EA, constituye
una condición evidente y necesaria para la reincorporación de estas fuerzas
políticas al marco de unidad de los partidos democráticos para combatir el
terrorismo. La recuperación plena de esa unidad para luchar contra el terrorismo
debe llevarse a cabo en torno a la Constitución y el Estatuto de Guernica, espacio
de encuentro de la gran mayoría de los ciudadanos vascos.
Asimismo, la ruptura del Pacto de Estella y el abandono de sus organismos
constituye, para el Partido Popular y el Partido Socialista, un requisito
imprescindible para alcanzar cualquier acuerdo político o pacto institucional con
el Partido Nacionalista Vasco y Eusko Alkartasuna.»

2. Las víctimas en el Pacto

El punto séptimo del Pacto es el que se refiere a las víctimas del terrorismo. Es
la primera vez, como hemos visto, que las víctimas aparecen expresamente en un
acuerdo político alcanzado con la finalidad de luchar contra el terrorismo:

«Las víctimas del terrorismo constituyen nuestra principal preocupación. Son


ellas quienes más directamente han sufrido las consecuencias del fanatismo y de
la intolerancia. Sabemos que la democracia nunca podrá devolverles lo que han
perdido, pero estamos dispuestos a que reciban el reconocimiento y la atención
de la sociedad española. La Ley de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo ha
sido una expresión unánime y cualificada de su reconocimiento moral y material.
Pero nuestras obligaciones no han terminado.
Debemos esforzarnos por preservar su memoria, por establecer un sistema de
atención cotidiana y permanente. Su colaboración con la sociedad española en
la batalla contra el terrorismo sigue siendo necesaria ya que nadie mejor que las
víctimas para defender los valores de convivencia y respeto mutuo que quieren
destruir aquellos que les han infligido tal sufrimiento.
Para promover esa colaboración, ambos partidos nos comprometemos a
impulsar, junto con las asociaciones de víctimas, la creación de una Fundación en
226 La incorporación de la protección de las víctimas del terrorismo al...

la que estén representadas dichas asociaciones que coordinará sus actividades


con las fundaciones ya existentes.»
Tres son los aspectos destacables de este párrafo. El primero es que las víctimas
del terrorismo constituyen la principal preocupación de los firmantes. Y dado
que el Pacto tiene voluntad de implicar a la sociedad, también constituirán la
principal preocupación de la sociedad española. Ya nunca más cabrá el olvido o
el desprecio a las víctimas. Esta preocupación se presenta desde dos vertientes:
la material y la moral, ambas abordadas por la Ley de Solidaridad de 1999. Y
el Pacto reafirma el compromiso. Desde esta perspectiva, será un objetivo de la
sociedad y los Poderes Públicos desplegar medidas y prestaciones que ayuden, en
todos los aspectos, a las víctimas del terrorismo a sobrellevar de la mejor manera
posible el drama del terrorismo.

Estamos ante un reconocimiento expreso del error cometido en el pasado,


especialmente en los años de plomo.

El segundo elemento en el que nos fijamos es en la voluntad expresada de


reivindicar la memoria y el sufrimiento de las víctimas, tanto por los firmantes
del Pacto como por el conjunto de la sociedad española. Es un paso más una
vez consolidado un régimen indemnizatorio y un mecanismo de reconocimiento
público, ambos en sede de la Ley de Solidaridad. La dignificación de la memoria
de las víctimas supone, en primer lugar, su recuperación, y en segundo lugar,
su puesta en valor democrático. Tiene, en este sentido un marcado componente
reparador de los años de olvido y ninguneo.

Es obvio para los firmantes, y así lo expresan a modo de consecuencia evidente


de lo anterior, que la memoria de las víctimas constituye un instrumento valioso
en la lucha contra el terrorismo. El proceso de doble victimización y el discurso
legitimador de la banda ETA tienen desde el origen uno de sus puntos débiles en
las víctimas. En España no ha habido respuesta violenta de las víctimas contra sus
asesinos, de suerte que el presunto conflicto no se desarrolla entre dos grupos
violentos enfrentados, como en Irlanda del Norte, sino que sencillamente una
banda mafiosa mata a quienes no secundan sus postulados. Por ello, la implicación
de las víctimas en el proceso de lucha contra el terrorismo es visto por los firmantes
como una pieza clave.

En este sentido, no son suficientes las medidas de carácter indemnizatorio, ni


siquiera las de reconocimiento puntual, tal y como son definidas por la Ley de
Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo8. Como no podía ser de otra forma, los
firmantes del Pacto mantienen lo afirmado en la Ley de Solidaridad de apenas un
año antes. Las víctimas no son solo sujetos pasivos de una acción terrorista, también

8
En la Exposición de Motivos de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de Solidaridad con las Víctimas del
Terrorismo se afirma que «[N]o se trata de sustituir el dolor padecido por las víctimas por el efecto de
una mera compensación material porque ello resultaría, de suyo, inaceptable».
Fernando García Mengual 227

son un activo de la democracia, son «el exponente de una sociedad decidida a


no consentir que nada ni nadie subvierta los valores de la convivencia, de la
tolerancia y de la libertad9». El salto cualitativo consiste en afirmar la necesidad
de una reivindicación social del valor democrático de las víctimas del terrorismo. Y
con ello, la recuperación de la memoria de las víctimas en el contexto general de
desarticulación del discurso terrorista.

La puesta en valor democrático de la memoria es un proceso necesario en todo


proceso de superación de una situación de la violencia. Como seña Reyes Mate
«[l]a memoria se enfrenta al asesinato hermenéutico, de ahí que el hecho de
recordar suponga salvar el sentido d ela muerte al explicar ese daños inferido al
otro como una injusticia, es decir, como la negación de algo propio e inalienable
que pide justicia. Esto explica que memoria y justicia sean sinónimos, como lo
son olvido e injusticia10». De ahí se desprende, según Mate, la necesidad de que
en el proceso de eventual finalización del terrorismo, las víctimas deban sentirse
imprescindibles en su entorno11.

El tercer punto es la apelación a la sociedad civil. Y en concreto a las


asociaciones de víctimas. Hasta la firma del Pacto el panorama de las Asociaciones
de víctimas del terrorismo está prácticamente monopolizado por la Asociación
de Víctimas del Terrorismo (AVT), creada en 1981. Su labor era principalmente
de acompañamiento (asesoramiento jurídico, psicológico…) y asistencial. En gran
medida, constituyó durante varios lustros el único apoyo de las víctimas. Junto a
ella existían cerca de una decena de fundaciones creadas con perfiles distintos y
vinculadas a la memoria de algunas víctimas, singularmente, políticos y con una
proyección principalmente local o regional. A estas entidades, había que añadir,
sobre todo en Euskadi, una serie de entidades ciudadanas como ¡Basta Ya! que,
como se ha expuesto, sirvieron de cauce de expresión del rechazo ciudadano al
terrorismo con independencia de la condición directa de víctima del terrorismo.

3. La apelación a la sociedad civil y al mundo asociativo: la importancia


de las asociaciones y fundaciones de víctimas del terrorismo

Esta apuesta por la sociedad civil se plasmó en la creación de una Fundación


de Víctimas del Terrorismo, en cuyo patronato se integraron la AVT, una
representación de las fundaciones erigidas en memoria de víctimas del terrorismo,
una nutrida representación de la Administración General del Estado y un grupo
de mecenas privados. La idea matriz de esta entidad, vinculada obviamente a
la Administración del Estado, era la de servir de cauce de recursos públicos y
privados hacia las asociaciones, fundaciones… creados por las víctimas. Con este
notable incremento de recursos se conseguía visibilidad de las víctimas y de sus

9
Exposición de Motivos de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de Solidaridad con las Víctimas del
Terrorismo.
10
Reyes Mate, op. cit., p. 26.
11
Reyes Mate, op. cit., p. 80.
228 La incorporación de la protección de las víctimas del terrorismo al...

entidades asociativas, y sobre todo, implementar programas de actividades más o


menos coherentes en todo el país en aras de recuperar la memoria de las víctimas.

La Fundación Víctimas del Terrorismo se constituyó en el año 2001, siendo


designado como primer Presidente Adolfo Suárez, y vicepresidenta ejecutiva Ana
María Vidal-Abarca.

A las pocas semanas de la firma del Pacto, en la conocida como «Declaración


de Valencia», las ocho fundaciones erigidas en ese momento en memoria de
víctimas del terrorismo se adhirieron a los principios que inspiraban el Pacto12.

Cabe decir que uno de los efectos de la visibilidad alcanzada por las asociaciones
de víctimas, así como por el incremento de su actividad, ha sido la multiplicación
de entidades de este tipo. Así, desde finales del siglo XX hasta nuestros días se han
creado multitud de asociaciones de víctimas del terrorismo con distintos perfiles:
territorial, profesional o incluso vinculadas a determinados atentados como el
11-M. También se han constituido algunas fundaciones vinculadas a la memoria
de víctimas del terrorismo, tales como la Fundación Giménez Abad, si bien su
proliferación ha sido mucho menor que la de asociaciones.

Las líneas de apoyo de la FVT hacia las entidades asociativas de las víctimas del
terrorismo se han visto complementadas desde 1997 con programas del Ministerio
del Interior de apoyo a las asociaciones representativas13 y de defensa de las
víctimas del terrorismo y a las entidades que realicen actividades asistenciales en
favor de las mismas14. Este programa de ayudas se estructura en torno a cuatro
áreas:
- apoyo al movimiento asociativo;
- actuación asistencial, que complemente la acción del Estado, en
los ámbitos jurídico-penal, material y social o psicológico;
- formación y reinserción laboral; y
- información y concienciación social, con la finalidad de sensibilizar
a la opinión pública acerca de los efectos de la violencia terrorista en la
sociedad y, especialmente, en el colectivo de víctimas.

12
Las fundaciones firmantes fueron: Fundación Maite Torrano (Portugalete), Fundación Profesor
Manuel Broseta (Valencia), Fundación Gregorio Ordóñez (San Sebastián), Fundación Miguel Ángel
Blanco (Madrid), Fundación Fernando Buesa Blanco (Vitoria), Fundación Jiménez Becerril (Sevilla) y
Fundación José Luis López de Lacalle (San Sebastián) y Tomás Caballero (Pamplona).
13
La evolución del catálogo de beneficiarios de este programa también es ilustrativa: en la primera
convocatoria se aludió a las «asociaciones representativas y de defensa de las víctimas del terrorismo
y a las entidades que realicen actividades asistenciales en favor de las mismas», en la convocatoria de
2011 los destinatarios fueron «asociaciones, fundaciones, entidades e instituciones sin ánimo de lucro,
cuyo objeto sea la atención las víctimas del terrorismo».
14
Buena prueba de la evolución del omovimiento asociativo se puede ver en la resolución de estas
convocatorias. En la primera, en 1997, concurrieron 7 entidades. En la convocatoria de 2011,
concurrieron 32 entidades con proyectos por valor de más de 3 millones de euros.
Fernando García Mengual 229

La implementación de este tipo de actuaciones incide en la esfera de las


víctimas del terrorismo desde dos vertientes. La ayuda a superar, en la medida
de lo posible, los efectos de la acción terrorista, por una parte. Por otra, actúa
en el conjunto de la sociedad dignificando a las víctimas, deslegitimando a los
victimarios y contribuyendo a la recuperación de la memoria de las víctimas.

La puesta en contexto temporal de todo este tipo de medidas nos permite ver
cómo realmente entre los años 1997 y 2001 se produjo un cambio sustancial en la
manera en que la sociedad y, singularmente, el Estado, afrontaron la situación de
las víctimas del terrorismo. Se pasó de una perspectiva meramente indemnizatoria
–no ajena a una cierta concepción del terrorismo como una suerte de fatalidad
inevitable– a una actuación de apoyo en todos los ámbitos y de dignificación –la
derrota del terrorismo pasó a ser un objetivo primordial de la sociedad–.

V. La normativa autonómica de apoyo a las


víctimas del terrorismo

Aunque la mayoría de las Comunidades Autónomas que desarrollan normativas


de apoyo a las víctimas del terrorismo lo hacen como consecuencia del Pacto por las
Libertades y contra el terrorismo de 2000, y principalmente como complemento de
la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo,
lo cierto es que hay alguna normativa anterior.

1. Normas anteriores a la Ley de Solidaridad de 1999

En concreto, con anterioridad, a esta Ley encontramos la Ley de la Comunidad


de Madrid 12/1996, de 19 de diciembre, de Ayudas a las Víctimas del Terrorismo.
Se trata del primer texto con rango legal en nuestro país que aborda la situación de
las víctimas del terrorismo. Esta norma «constituye la plasmación de la solidaridad
de la Comunidad de Madrid con las víctimas del terrorismo», si bien tiene un
carácter estrictamente asistencial, que complementa las ayudas del Estado y de
la ciudad de Madrid. Estas medidas asistenciales tienen como destinatarios a las
víctimas de «actividades delictivas cometeidas por bandas armadas o elementos
terroristas en la Comunidad de Madrid» (art. 1) y se articulan en torno a los
siguientes bloques:
- asistencia sanitaria y psicológica;
- ayudas al estudio, donde se incluyen ayudas para el transporte,
comedor y residencia del estudiante;
- ayudas por daños materiales en vivienda habitual, bienes inmuebles y
bienes muebles, y en comercios;
- asimismo, se prevén ayudas extraordinarias en casos no cubiertos por
los supuestos previstos por la Ley y que generen una situación de necesidad
personal insuficientemente atendida por las ayudas ordinarias.
230 La incorporación de la protección de las víctimas del terrorismo al...

Con carácter previo a esta Ley, la Comunidad Foral de Navarra aprobó el


Decreto Foral núm. 254/1988, de 27 de octubre, por el que se regula la concesión
de ayudas a los afectados por atentados terroristas. Esta norma, que actualmente
se encuentra derogada en virtud de la Ley Foral 9/2010, de 28 de abril, de Ayuda
a las Víctimas del Terrorismo, también tenía un contenido asistencial vinculado a
las ayudas por daños en bienes muebles o inmuebles, asistencia sanitaria, daños
en vivienda habitual y ayudas al estudio.

En ninguna de estas dos normas se encuentra una voluntad de recuperación


de la memoria de las víctimas, solo se contemplan la perspectiva indemnizatoria.

2. Normas posteriores a la Ley de Solidaridad de 1999

Con posterioridad a la aprobación de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de


Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, son varias las Comunidades Autónomas
que abordan una regulación específica en relación a las víctimas del terrorismo.
La primera Comunidad Autónoma en legislar sobre esta cuestión, fue la Comunitat
Valenciana, mediante la Ley 1/2004, de 24 de mayo, de Ayuda a las Víctimas del
Terrorismo. Esta Ley fue modificada por la Ley 3/2009, de 14 de abril.

Se trata de la primera norma con rango legal tras la aprobación de la Ley


32/1999 en el ámbito estatal y su estructura es el modelo seguido por otras normas
autonómicas posteriores. La gran particularidad de la Ley valenciana es que es
la primera norma autonómica que aúna las tres vertientes que a continuación
incorporaron todas las normas autonómicas: la indemnizatoria, la prestacional
y la de reconocimiento de las víctimas. Las tres ya estaban en el ordenamiento
jurídico estatal, si bien que en cuerpos normativos distintos. Este es el primer texto
con vocación integral de atención a las víctimas del terrorismo.

Otras Leyes aprobadas con posterioridad a 1999 son:


- Extremadura: Ley 6/2005, de 27 de diciembre, de medidas para la
asistencia y atención de las víctimas del terrorismo y de creación del Centro
Extremeño de Estudios para la Paz.
- Aragón: Ley 4/2008, de 17 de junio, de medidas a favor de la víctimas
del Terrorismo.
- País Vasco: Ley 4/2008, de 19 de junio, de Reconocimiento y Reparación
a las Víctimas del Terrorismo
- Región de Murcia: Ley 7/2009, de 2 de noviembre, de ayuda a las víctimas
del terrorismo de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
- Navarra: Ley Foral 9/2010, de 28 de abril, de ayuda a las víctimas del
terrorismo
- Andalucía: Ley 10/2010, de 15 de noviembre, relativa a medidas para
la asistencia y atención a las víctimas del terrorismo de la Comunidad
Autónoma de Andalucía
Fernando García Mengual 231

Una mención especial merece el Decreto 107/2000, de 13 de junio, del


Gobierno Vasco, por el que se regula el Programa de Ayudas a las Víctimas del
Terrorismo, que aunque posterior a la Ley de 1999, seguía los modelos previos
aunque con un notable detalle, pero con un marcado «carácter protector», como
constaba en su preámbulo.

3. Habilitaciones estatutarias en relación con las víctimas del


terrorismo

En un primer momento, ningún Estatuto de Autonomía preveía la posibilidad de


implementar medidas en favor de las víctimas del terrorismo. Se trata de un título
competencial inexistente en nuestro ordenamiento jurídico. Esta circunstancia,
junto con la invisibilidad política de las víctimas del terrorismo en los primeros
momentos del Estado autonómico, provocó la total ausencia de este colectivo en
los Estatutos de primera generación15, aún en aquellas Comunidades como el País
Vasco, Navarra o Madrid donde las bandas terroristas actuaban con especial
intensidad en aquellos tiempos.

Las reformas estatutarias operadas en la década de 1990 tampoco cambiaron


esta situación.

Por el contrario, en los Estatutos reformados a partir de 2006 sí que se han


incorporado referencias a las víctimas del terrorismo. Hay que tener en cuenta que
en algunas Comunidades, cuando se aprobaron los Estatutos ya tenían en vigor
leyes de apoyo a las víctimas del terrorismo.

Las normativas posteriores al Pacto por las Libertades y contra el terrorismo


han unido a estos títulos competenciales específicos, la defensa de los valores
democráticos que encarnan las víctimas del terrorismo.

Con todo y con ello, las últimas Leyes aprobadas, singularmente la Ley
estatal Integral de Reconocimiento y Reparación de 2011, y la Ley andaluza
han incorporado como expediente legitimador de la normativa, además de los
títulos competenciales ya dichos, la protección de los derechos fundamentales, en
especial, el derecho a la vida y a la libertad, como se ha dicho.

Los Estatutos aprobados con posterioridad a 2006 sí que muestran la


preocupación por el colectivo de víctimas del terrorismo. Este reconocimiento en
sede estatutaria se ha realizado en tres casos: en el Estatuto de la Comunitat
Valenciana, en el de Aragón y en el de Andalucía. No se trata, sin embargo,
de la atribución de un título competencial específico. Los nuevos Estatutos han
incorporado, en su mayoría, una carta de derechos de los ciudadanos y una
enunciación de principios rectores que deben inspirar la acción de los poderes

15
Aunque sí hubo Estatutos que contemplaron determinados colectivos como los emigrados.
232 La incorporación de la protección de las víctimas del terrorismo al...

públicos autonómicos. Y es en este apartado donde han encontrado acomodo


mandatos expresos de apoyo a las víctimas del terrorismo.

Con todo, es evidente que la inexistencia de título competencial específico o


de mandato al legislador no ha impedido el desarrollo de medidas políticas en
favor de las víctimas del terrorismo. Para ello, desde las diferentes CC.AA. se ha
apelado a títulos competenciales como el de acción social, enseñanza, vivienda o
sanidad. Estos ámbitos son en los que con frecuencia se residencian los programas
de ayudas específicos a las víctimas.

Es relevante la sistemática donde los Estatutos abordan esta cuestión. Ya que al


tratarse de principios rectores tienen una fuerza mucho mayor que si se limitasen
al reconocimiento de derechos estatutarios (de efectividad limitada, como ha
recalcado el Tribunal Constitucional)16 o incluso si hubiesen sido contemplados
como una competencia. Es cierto que la competencia o el derecho sitúan a los
posibles beneficiarios en una posición jurídica más ventajosa, al poder activar
mecanismos de reclamación de sus derechos. Sin embargo, al abordarse el apoyo
como un principio rector obliga a una transversalidad que legitima o introduce
no solo la obligación de activar medidas de apoyo o asistenciales, sino también
actuaciones de recuperación de la memoria y dignificadoras en todos los ámbitos
de la acción pública17

El Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, anuncia en su Preámbulo


el mandato a los Poderes Públicos de contemplar por Ley la protección social de las
víctimas del terrorismo; y en su artículo 10, al establecer las pautas hermenéuticas
de la tabla de derechos se dispone específicamente:

«En todo caso, la actuación de la Generalitat se centrará primordialmente


en los siguientes ámbitos: defensa integral de la familia; los derechos de las
situaciones de unión legalizadas; protección específica y tutela social del
menor; la no discriminación y derechos de las personas con discapacidad
y sus familias a la igualdad de oportunidades, a la integración y a la
accesibilidad universal en cualquier ámbito de la vida pública, social,
educativa o económica; la articulación de políticas que garanticen la
participación de la juventud en el desarrollo político, social, económico
y cultural; participación y protección de las personas mayores y de los
dependientes; asistencia social a las personas que sufran marginación,
pobreza o exclusión y discriminación social; igualdad de derechos de
hombres y mujeres en todos los ámbitos, en particular en materia de
empleo y trabajo; protección social contra la violencia, especialmente de

16
STC 247/2007.
17
Por ejemplo, ya antes de las reformas estatutarias, la defensa de las víctimas del terrorismo se
incorporó a Leyes autonómicas de fundaciones como en el artículo 3.1 de la Ley 10/2005, de 31 de
mayo, de Fundaciones de la Comunidad Autónoma de Andalucía o en el art. 4.1 de la Ley 12/2006,
de 1 de diciembre, de Fundaciones de Interés Gallego.
Fernando García Mengual 233

la violencia de género y actos terroristas; derechos y atención social de


los inmigrantes con residencia en la Comunitat Valenciana.»

También el Estatuto para Andalucía, en su artículo 37, dedicado a los principios


rectores de las políticas públicas establece que los poderes de la Comunidad
Autónoma orientarán sus políticas públicas a garantizar y asegurar el ejercicio
de los derechos ... mediante la aplicación efectiva de los siguientes principios
rectores:

«24º. La atención de las víctimas de los delitos, especialmente de los derivados


de actos terroristas».

El otro Estatuto que se refiere a las víctimas del terrorismo, es el Estatuto de


Aragón, que rubrica como «Cultura de los valores democráticos» el artículo 30,
cuya redacción establece:

«Los poderes públicos aragoneses promoverán la cultura de la


paz, mediante la incorporación de valores de no violencia, tolerancia,
participación, solidaridad y justicia, especialmente en el sistema educativo.
Asimismo, facilitarán la protección social de las víctimas de la violencia y,
en especial, la de género y la de actos terroristas».

Debe hacerse notar el paralelismo que se establece en los Estatutos valenciano


y aragonés entre las víctimas del terrorismo y las de violencia de género, si bien
los mecanismos de protección de unas y otras víctimas, en cada Comunidad
Autónoma se han regulado de manera diversa. Sin duda lo que pretende el
legislador estatutario es poner el énfasis en las víctimas de dos clases de delitos
con los que la sociedad está especialmente sensibilizada.

4. Principios inspiradores de la legislación autonómica sobre víctimas


del terrorismo

Al margen de las Leyes antedichas, son abundantes las normas que han
incidido en la materia, si bien mediante instrumentos normativos de rango
inferior. Especialmente significativas han sido las normas relativas a homologar
a las víctimas del terrorismo a otros colectivos a los que se dispensa una especial
protección, como son las mujeres víctimas de la violencia machista, a la hora
de acceder a determinadas prestaciones públicas tales como acceso a viviendas
protegidas, exención de tasas educativas o permisos y licencias en el ámbito de la
función pública.

Sin embargo, los hechos distintivos de las normas autonómicas de rango


legal de apoyo a las víctimas del terrorismo son tres: la complementariedad, la
proximidad y el reconocimiento.
234 La incorporación de la protección de las víctimas del terrorismo al...

Estos caracteres vienen determinados porque las citadas leyes tienen como
punto de partida un determinado nivel de cobertura y protección de las víctimas
del terrorismo, el que marca la Ley de Solidaridad del año 1999 y demás normas
vigentes hasta ese momento. Es decir, contrariamente a lo que ocurre con la Ley
de la Comunidad de Madrid de 1996 o el Decreto Foral de 1988, a partir de
1999 la vertiente indemnizatoria está ampliamente cubierta y, por tant, el único
alcance posible para las Comunidades Autónomas es la acción en el ámbito de
sus competencias. En este contexto carecía de sentido establecer una nivel de
apoyo menor o idéntico. Así, se potencia una normativa de carácter prestacional
y complementario.

Y es que hasta la aprobación de la Ley de Reconocimiento y Protección Integral


a las Víctimas del Terrorismo a finales de 2011, la normativa de apoyo a las víctimas
del terrorismo se encuentra dispersa en distintos cuerpos normativos, y de distinto
rango18, algo que se ha intentado solucionar, aunque de manera critacable, en la
citada Ley de 201119

Además, al tratarse de normativa autonómica se tendrán que delimitar los


posibles beneficiarios, aspecto este donde se impone un criterio de territorialidad
no homogéneo en todas las normativas y que, en gran medida, está vinculado a
las características del colectivo de víctimas de cada Comunidad.

Otro aspecto que se generaliza en este conjunto normativo es la incorporación


de la recuperación de la memoria de las víctimas como un elemento esencial de las
políticas públicas en relación con este colectivo. Se trata de un ámbito especialmente
novedoso y que, por ejemplo, separa estas normas de las destinadas a otros
colectivos de víctimas de la violencia, como las personas que sufren violencia de
género. Es más, en algunas Comunidades Autónomas este reconocimiento a las
víctimas del terrorismo debe entenderse desprovisto de toda pretensión de lucha
contra el terrorismo, ya que se trata de territorios donde apenas han actuado
elementos terroristas.

4.1. Territorialidad o proximidad

El colectivo de posibles beneficiarios de las medidas contempladas en las


normativas de apoyo a las víctimas del terrorismo no es, como se ha dicho
anteriormente, homogéneo. La premisa general es la de la vinculación de la
víctima al territorio, bien porque resida en él o bien porque el atentado ha tenido
lugar en la Comunidad Autónoma.

18
Puede verse una amplia relación en Garrido Mayol, V., «Solidaridad y responsabilidad del Estado
en la reparación de daños a las víctimas de atentados terroristas», en Sánchez, A., (coord.), Estudios
en Homenaje a Jorge de Esteban, pp. 1.162 y ss. y en Lloveras i Ferrer, M-R., «Indemnizaciones a las
víctimas del terrorismo: Evolución normativa y aplicación jurisprudencial», en Indret: Revista para el
Análisis del Derecho,  núm. 3, 2002, p.8.
19
Garrido Mayol, V., op. cit., pp. 1.171
Fernando García Mengual 235

La normativa estatal (1999) establecía dos criterios distintos (art. 2.1). Uno de
ellos es el material, «víctimas de actos de terrorismo o de hechos pepretrados por
persona o personas integradas en bandas o grupos armados o que actuaran con
la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana». El segundo
de los criterios es el temporal (art. 2.2), fijándose como período en el que se
produjeron los hechos susceptibles de generar indemnización entre el 1 de enero
de 1968 y la entrada en vigor de la Ley, el 9 de octubre de 199920.

La Ley no especificaba que los atentados debieran haberse producido en


España21, si bien, la introducción de una disposición adicional22 mediante la reforma
de la Ley operada por la Ley 2/2003, dejó claro que los posibles beneficiarios eran
los afectados por atentados acaecidos en territorio nacional o, fuera de éste, pero
realizados por «personas o grupos cuya actividad se desarrolle principalmente en
España». De hecho, esta nueva disposición permitía acogerse al régimen de la Ley
de Solidaridad a las víctimas de atentados ocurridos fuera de España, causados
por grupos terroristas que no actuasen principalmente en España, y a partir del 1
de septiembre de 2001, para dar cobertura a las víctimas del 11-S.

Esta definición de la categoría de víctimas del terrorismo fue avalada por el


Tribunal Supremo en su Sentencia de 4 de mayo de 2009 (ROJ 2790/2009),
tanto en sus aspectos materiales como temporales. En concreto, en relación con la
definición de actos terroristas:

«…aunque debe admitirse que la redacción dada al citado artículo 2.1


de la Ley 32/1999 hace referencia a modalidades delictivas que no se
corresponden con una concepción estricta del terrorismo (pues el precepto
menciona, junto a los “actos de terrorismo”, los hechos perpetrados por
persona o personas integradas en bandas o grupos armados o que actuaran
con la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana), el
hecho de que el legislador haya optado por esa formulación amplia no
puede llevar a ignorar el origen y finalidad de la norma, que, según pone
de manifiesto su Exposición de Motivos, pretende ser un reconocimiento a
las víctimas de la violencia terrorista por entender que éstas “...constituyen
el más limpio paradigma de la voluntad colectiva de los ciudadanos en pro
de un futuro en paz que se ha de construir desde el diálogo, el consenso
y el respeto recíproco entre las diversas opciones políticas que ostentan

20
La fecha se fijó en el contexto de una tregua decretada por la banda ETA. Los hechos posteriores
demostraron lo iluso de esta decisión, ya que una vez rota la tregua por los asesinos, en los años
sucesivos hubo de ampliarse el plazo. Vid. Lloveras i Ferrer, M-R., op. cit., p. 5. Mir Puigpelat, «La Ley de
solidaridad con las víctimas del terrorismo y su desarrollo reglamentario», en Justicia Administrativa,
núm. 8, 2000, p. 29.
21
Lo que en opinión de Mir Puigpelat generaba un grave vacío legal, aunque según este autor cabía
una interpretación intermedia similar a la que se deduce a partir de la Ley 2/2003. (Vid. Mir Puigpelat,
op. cit., p. 30.
22
Esta disposición adicional se introdujo a propuesta del Grupo Parlamentario Popular en la tramitación
parlamentaria en el Congreso de los Diputados.
236 La incorporación de la protección de las víctimas del terrorismo al...

la representación legítima de la ciudadanía”. Ese y otros párrafos de la


Exposición de Motivos de significación equivalente permiten concluir que la
norma no pretende dar cobertura indemnizatoria a las víctimas de cualquier
modalidad delictiva, por grave que ésta sea, ni a quienes hayan sufrido
cualquier resultado lesivo o luctuoso de origen incierto, sino específicamente
a las víctimas de la violencia terrorista, aunque, eso sí, definiendo ésta de
manera amplia» (FdDº 2º).

La vigente Ley 29/2011 (arts. 6 y 7) ha clarificado y unificado los criterios. Se


exigen tres criterios:
- territorialidad: hechos acaecidos en territorio nacional o bajo
jurisdicción española.
- nacionalidad: ciudadanos españoles o extranjeros que formen
partes de contingentes de España en operaciones de paz y seguridad
en el extranjero;
- temporalidad: hechos ocurridos después del 1 de enero de
1960, no se fija fecha límite a futuro23.

Estos tres criterios no necesariamente han de ser concurrentes, la nacionalidad


y la territorialidad pueden ser alternativos. Sí que será un requisito necesario el
temporal.

En las normativas autonómicas no siempre se ha seguido el modelo marcado


por la Ley estatal en cuanto a la determinación de los posibles beneficiarios.
Hay que reseñar tres posibles opciones: la primera es la ausencia de un período
en el que se haya cometido el atentado que da lugar al acceso a las medidas
indemnizatorias, es el caso de la Ley del País Vasco24 y la de Navarra25; la segunda
opción es la consideración, como hacía la normativa estatal, del 1 de enero de
1968 como fecha a partir de la cual la condición de víctima del terrorismo puede
dar lugar a la concesión de ayudas, es el caso de las leyes valenciana, extremeña,
andaluza y murciana; por último, un tercer grupo de legislaciones se inclinan por
determinar una fecha distinta, que bien puede ser la entrada en vigor de la Ley,
caso de la norma madrileña, o bien otra fecha, como el 10 de agosto de 1982, en
el caso de la Ley aragonesa26.

23
La fecha de 1960 no es aleatoria: el 26de junio de 1960, una bomba colocada en la estación
de Amara, en San Sebastían, provocó la muerte de Begoña Urroz Ibarrola, una niña de 22 meses.
El atentado nunca fue reivindicado por ETA y solo en los años 90 fue atribuido a la banda criminal
(http://elpais.com/diario/2010/01/31/domingo/1264913553_850215.html). Por Real Decreto
710/2012, de 13 de abril, por el que se le concedió, a título póstumo, la Gran Cruz de la Real Orden
de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo.
24
Ley 4/2008, de Reconocimiento y Reparación de las Víctimas del Terrorismo del País Vasco.
25
Ley Foral 9/2010, de 28 de abril, de ayuda a las víctimas del terrorismo.
26
La elección de esta fecha no está exenta de polémica. Responde a la fecha en la que se aprobó el
Estatuto de Autonomía de Aragón, sin embargo ha merecido críticas por situar fuera del alcance de
la Ley a varias víctimas del terrorismo y, singularmente, a las víctimas del incendio del Hotel Corona
de Aragón (12 de julio de 1979). Vid. «La penosa “lista de espera” de las víctimas del terrorismo en
Fernando García Mengual 237

Otro factor es el vínculo territorial. Se ha expuesto que la Ley de Solidaridad


de 1999 no contemplaba este aspecto, lo que según alguna doctrina constituía
un vacío legal27, al menos hasta la reforma operada en 2004. Este vacío ha
sido adecuadamente cubierto por la Ley estatal de 2011, como se ha descrito
anteriormente. Sin embargo, es obvio que en el ámbito autonómico es fundamental
establecer el aspecto de la territorialidad como elemento de sujeción a las normas.
Y también en este punto las soluciones adoptadas por los distintos legisladores han
sido diversas. Así, aunque todas las normas vinculan el derecho a la percepción de
las ayudas a que los actos causantes de la condición de víctima hayan tenido lugar
en su territorio, tres Comunidades, la Valenciana, la de Madrid y el País Vasco,
solo exigen este requisito para poder acogerse al régimen previsto en sus leyes.

Otras Comunidades también contemplan este supuesto si bien, pueden


añadir a este requisito el de residencia en la Comunidad Autónoma (Andalucía
y Extremadura) o, alternativamente, incluir entre los beneficiarios a quienes
ostenten la respectiva condición política, con independencia del lugar donde se
haya cometido el hecho causante (Andalucía, Extremadura, Aragón, Navarra y
Murcia), que incluso puede haber tenido lugar en el extranjero (Aragón y Murcia).
Estos requisitos de carácter personal se exigen, como norma general tanto a
las víctimas como a sus parientes y allegados (hijos, cónyuges…) que puedan
beneficiarse de las ayudas previstas.

Por otra parte, además de las personas físicas, es general el reconocimiento


como beneficiarios de las personas jurídicas que sufran actos terroristas, e incluso
en las normativas más recientes se consideran beneficiarias del régimen previsto, y
en especial, de determinadas ayudas, las asociaciones, fundaciones… constituidas
en interés y defensa de las víctimas del terrorismo.

En cuanto al hecho causante de la condición de víctima del terrorismo, es


prácticamente idéntico la descripción del supuesto que realiza la Ley estatal
32/1999. En líneas generales se alude a la acción de personas integradas en
bandas armadas que actúan con la finalidad de alterar gravemente la paz y la
seguridad ciudadana, o subvertir el orden constitucional, según dicción de la Ley
andaluza y de la vigente Ley estatal de Reconocimiento y Protección. Aunque
son varias las normas que no incluyen definición de acto terrorista, llama la
atención la conceptualización que se realiza en el artículo 2.1 de la Ley Foral
9/2010, que dispone que serán atentados terroristas que den lugar a la condición
de beneficiarios los «…cometidos por personas integradas en bandas o grupos
organizados y armados y sus conexos, con especial atención a aquellos cometidos
por personas integradas en la banda terrorista ETA, siempre que aquellos actos
sean reivindicados por dichos grupos u organizaciones terroristas, o que, de una
interpretación armónica de los hechos antecedentes, coetáneos o posteriores,

Aragón», en ABC Aragón, de 29/08/2011.


27
Mir Puigpelat, O., op. cit., p. 29.
238 La incorporación de la protección de las víctimas del terrorismo al...

pueda deducirse racionalmente que los daños se han causado por tal actividad
terrorista…».

En las normas más recientes (las posteriores a 2009), la condición de víctima de


un atentado terrorista debe ser probada mediante una serie de exigencias formales
tales como una resolución judicial –hay que tener en cuenta que la gran mayoría
de las leyes despliegan sus efectos con carácter retroactivo– o la consideración
de acto terrorista por parte de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado,
certificación de los daños sufridos expedida por la Delegación del Gobierno,
denuncia formal de la víctima, solicitud previa de los beneficios previstos en la
normativa estatal y, se exige un compromiso de actuar por parte del beneficiario
contra los causantes del daño y de comunicar a la Administración la concesión de
ayudas por parte de otras Administraciones.

Se trata en líneas generales de requisitos formales cuya finalidad obvia es


establecer un procedimiento específico y homogéneo. En el ámbito del Estado este
procedimiento es sustancialmente distinto, ya que la consecución de la información
acreditativa de la condición de víctima del terrorismo se realiza de oficio por la
Administración28.

4.2. Complementariedad

Las ideas de complementariedad y subsidiariedad se encuentran en la base


de las distintas regulaciones autonómicas de apoyo a las víctimas. Ello es así
porque hasta la reciente aprobación de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de
Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, la normativa
estatal solo preveía indemnizaciones por daños físicos a las personas (fallecimiento,
lesiones...), la exención de tasas académicas y ayudas para tratamientos médicos
(art . 7 de la Ley 32/1999), si bien en ciertas normas sectoriales se fueron
estableciendo algunas ayudas concretas, incluidas las indemnizaciones por daños
materiales.

De este modo, las legislaciones autonómicas en el marco de las competencias


que se han descrito fueron completando las indemnizaciones que otorgaba el
Estado con una serie de ayudas en los más diversos ámbitos.

Con todo y con ello las Comunidades Autónomas no solo implementaron medidas
en los ámbitos en los que la cobertura estatal era más parca o inexistente (vivienda,
empleo público, etc.), sino que también actuaron con medidas indemnizatorias
de los daños personales. Y en este ámbito las ayudas se diseñaron con una
vocación claramente complementaria de las medidas del Estado. Partiendo de la
premisa de que el supuesto más frecuente es aquél en el que el Estado concederá

28
Art. 5 del Reglamento de ejecución de la Ley 32/1999, aprobado por Real Decreto 1.912/1999, de
17 de diciembre.
Fernando García Mengual 239

indemnizaciones por daños personales, las Comunidades Autónomas han optado


por conceder indemnizaciones por este concepto sólo en aquellos casos en los que
la cuantía a percibir de la Administración Autonómica sea superior a la concedida
por el Estado u otra Administración –téngase en cuenta que la condición de
beneficiario puede reunirse en varias Comunidades– y, en general, solo se
percibirá el exceso. De esta manera, las indemnizaciones son complementarias
pero no necesariamente acumulativas. Es este caso descrito el de la Comunidad
Foral de Navarra, Andalucía, Murcia y Madrid. Por el contrario, Aragón y la
Comunitat Valenciana optan por un sistema, en principio, más favorable a las
víctimas, ya que en caso de coincidencia de supuesto indemnizable, la Comunidad
Autónoma incrementará la cuantía concedida por el Estado, exclusivamente, en
un 30%.

En relación con el resarcimiento por daños materiales las Comunidades


Autónomas sitúan como límite el importe del daño efectivamente causado, al
objeto de no sobrefinanciar los gastos de reparación.

Llama la atención que ni la Comunidad Autónoma del País Vasco y ni


Extremadura tienen previsión legal de indemnización por daños personales
(invalidez, muerte…).

Al margen de esta cuestión expuesta, la casuística de las leyes autonómicas


también se hace eco de la compatibilidad con cantidades aportadas por compañías
aseguradoras o con las indemnizaciones de otras Comunidades Autónomas.

Por su parte, la nueva legislación estatal establecida por la Ley 29/2011, no


se basa en el principio de complementariedad sino en el de compatibilidad (art.
15.1). Es decir, las indemnizaciones, ayudas y prestaciones concedidas en su virtud
podrán ser compatibilizadas por los beneficiarios con las indemnizaciones, ayudas
y prestaciones que les correspondiesen, eventualmente, por aplicación de la
correspondiente legislación autonómica. Esta coincidencia, lejos de ser ocasional,
debe ser el supuesto normal si se atiene a las definiciones de los beneficiarios
en las distintas normas. Incluso podría darse el caso de una víctima que puede
acceder a los beneficios previstos en la legislación estatal, en la legislación de la
Comunidad Autónoma donde se produjo el atentado, y en la de la Comunidad
Autónoma de la que ostenta la ciudadanía política.

4.3. Reconocimiento

Ya se ha expuesto que uno de los elementos principales que implican la ruptura


entre la legislación estrictamente indemnizatoria de las víctimas del terrorismo
y la normativa reparadora o dignificadora es, precisamente, el énfasis en la
recuperación de la memoria de las víctimas del terrorismo como miembros de la
sociedad.
240 La incorporación de la protección de las víctimas del terrorismo al...

La recuperación de la memoria se realiza como contraposición al olvido. El


olvido victimiza doblemente a quien sufre una acción violenta, de manera que es
forzada, como parte de la estrategia terrorista a ser privada de significación social
y política29: su realidad es ignorada en el discurso histórico, es irrelevante para
el devenir de la sociedad, es uno de los principios sobre los que se sustentan las
execrables limpiezas étnicas que todos mantenemos en la retina. El legislador es
consciente de esta finalidad buscada por los terroristas, y afirma en la Exposición
de Motivos de la Ley 29/2011, que el terrorismo «supone la cosificación de las
personas, a las que pretende privar de su humanidad», por ello es necesario,
como rezaba la Exposición de Motivos de la Ley 32/1999 «que las víctimas del
terrorismo reciban, una vez más, la manifestación de respeto, admiración y afecto
que por siempre les ha de guardar y les guardará nuestro pueblo»: la memoria
contra el olvido.

La recuperación de la memoria de las víctimas y la dignificación de éstas es


configurada como una parte esencial del tratamiento que el Estado de Derecho
debe conceder a las víctimas del terrorismo. Junto a la reparación del daño físico,
en la medida en que se pueda, es imprescindible reparar el daño moral y social,
reintegrar a las víctimas del terrorismo a la sociedad de la que fueron expulsadas
por el hecho terrorista y el proceso de victimización posterior a la que el entorno
terrorista suele someter a sus víctimas.

El ordenamiento jurídico español asume, por primera vez, y con carácter


expreso este objetivo a partir de la Ley de 1999. Es cierto que con anterioridad
a esta fecha se realizaban ciertos actos de reconocimiento de las víctimas del
terrorismo, como la concesión de determinadas condecoraciones y premios
vinculados a la actividad profesional de la víctima, en muchos casos, a título
póstumo. También en este concepto cabe encuadrar la constitución, a veces a
iniciativa de ciertas Administraciones, a veces con la participación de ciertas
Administraciones, de determinadas fundaciones en memoria de ciertas víctimas
del terrorismo. Sin embargo, se trataba de actuaciones aisladas (la erección de
fundaciones) o de actos de homenaje enmarcados en los funerales u otros actos de
homenaje generales (concesiones de condecoraciones con motivo de la festividad
propia del cuerpo policial al que pertenece la víctima…).

La novedad que arranca con la Ley de 1999 es la creación, ex lege, de la


Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo (art. 4). El
Reglamento de esta Real Orden fue aprobado por Real Decreto 1974/1999, de
23 de diciembre. La particularidad más relevante de esta condecoración es que su
régimen de concesión general es a petición de parte. Es decir, será el interesado
o sus herederos quienes deberán solicitar la concesión, hasta el punto de que el
silencio ante la petición tiene carácter positivo (art. 4 bis. 4 de la Ley de 1999; art.

29
Mate, R., op. cit., p. 29 y ss.
Fernando García Mengual 241

54.3 de la Ley 20/2011)30.

A partir de la Ley 20/2011, además de poder solicitarse la concesión a instancia


de parte, el Gobierno podrá iniciar el expediente de concesión de oficio «previa
consulta con sus destinatarios» (art. 53.1).

Las Comunidades Autónomas que han establecido una normativa de apoyo a


las víctimas del terrorismo con posterioridad al año 1999, han seguido la pauta
marcada por el legislador estatal y han abierto la posibilidad de que en el ámbito
autonómico se otorguen condecoraciones a las víctimas del terrorismo, con las
excepciones de Euskadi y Extremadura. En la concesión de estas condecoraciones,
los respectivos ejecutivos autonómicos gozan de mayor margen de discrecionalidad
que el Estado, ya que su concesión está subordinada en todos los casos a la «…
previa valoración de las circunstancias que concurran en cada caso…» y siempre
en el marco del sistema de condecoraciones y distinciones que tenga establecido
la propia Comunidad31.

Este tipo de reconocimientos buscan el objetivo de hacer llegar a las víctimas el


reconocimiento, respeto, admiración y afecto de la sociedad en la que se integran,
representada por sus Instituciones Públicas. Sin embargo, y siguiendo el análisis
del proceso de recuperación y dignificación de la memoria que, por ejemplo, ha
explicado Reyes Mate, no es suficiente32. Se requiere una labor de puesta en valor
del sufrimiento: la carga de negatividad que los victimarios han impreso en sus
víctimas, especialmente en su entorno inmediato, es necesario que sea revertida.

Con este fin, la Ley de Reconocimiento y Protección Integral de 2011 incorpora


nuevas medidas tendentes a reivindicar a las víctimas y a expulsar de la vida social

30
Esta circunstancia de ser una concesión a instancia de parte genera una notable limitación en la
discrecionalidad del Gobierno respecto a su concesión, como se puso de relieve con motivo de la
concesión de la Gran Cruz, a título póstumo, a Melitón Manzanas (Real Decreto 55/2001, de 19
de marzo), quien fuera Jefe de la Brigada Políticosocial de San Sebastián, asesinado por ETA en
1969. El Real Decreto fue recurrido por el sindicato UGT, si bien el Tribunal Supremo no llegó a
considerar el fondo del asunto por insuficiente legitimación de la central sindical (Auto de 13 de
diciembre de 2001, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo –sección 6ª–). Como consecuencia
del debate social generado, por medio de la Ley 2/2003, de 12 de marzo, se modificó el artículo 4
de la Ley 32/1999, y se introdujo un tercer apartado «Las mencionadas condecoraciones en ningún
caso podrán ser concedidas a quienes, en su trayectoria personal o profesional, hayan mostrado
comportamientos contrarios a los valores representados en la Constitución y en la presente Ley y a los
Derechos Humanos reconocidos en los tratados internacionales». Este texto se mantiene invariable en
el artículo 52.2 de la vigente Ley.

31
En concreto, el Gobierno Valenciano, por medio del Decreto 177/2003, de 12 de septiembre,
estableció un régimen de concesión automática, a título póstumo, de la Alta Distinción de la Generalitat
a las víctimas mortales de actos terroristas. Y por medio de este mismo Decreto creó la Distinción de la
Generalitat «que se otorgará, por el Consell, a los heridos y secuestrados en actos terroristas, a los
cuerpos y fuerzas de seguridad del estado y policía autonómica y local, que se hayan distinguido en
actuaciones concretas en la lucha contra el terrorismo.»
32
Mate, R., op. cit., p. 40.
242 La incorporación de la protección de las víctimas del terrorismo al...

a los victimarios. Se trata de una serie de actuaciones agrupadas en los Títulos VI


y VII de la Ley y que van desde el impulso a la realización de actos de homenaje,
instalación de monumentos… en memoria de las víctimas, actuaciones en centros
educativos, hasta la asunción por parte del Estado de una «tutela institucional»
a las víctimas. Esta tutela implica el apoyo directo y la ayuda a las víctimas del
terrorismo (art. 62), pero también el mandato al Estado para actuar en defensa
del honor de las víctimas del terrorismo, tanto en casos de humillación de las
víctimas como de enaltecimiento de los terroristas (art. 61).

Son normas que van más allá del mero reconocimiento individual y se proyectan
sobre el conjunto de la sociedad. Y aunque aún no han sido desplegadas por las
Comunidades Autónomas, es previsible que en un futuro bien nuevas leyes, bien
reformas de las leyes actuales, incidan más en esta línea que en la de ampliar el
marco de ayudas, indemnizaciones, etc… que ya está muy desarrollado.

El reconocimiento que se da a las víctimas con este tipo de condecoraciones


es estrictamente honorífico, ya que las condecoraciones no llevan aparejadas
pensiones o dotaciones económicas.

VI. CONCLUSIONES

La lucha del Estado de Derecho contra el terrorismo se enmarcó, en un primer


momento de nuestra historia reciente en sede del Derecho Penal, en concreto del
llamado Derecho Penal del enemigo. En este contexto el papel de las víctimas
era secundario en el mejor de los casos y la atención que los Poderes Públicos
dispensaban a quienes sufrían el zarpazo terrorista no excedía más allá de acciones
indemnizatorias puntuales, recogidas en una normativa dispersa y constantemente
cambiante, lo que situaba a las víctimas en una posición de debilidad obvia.

De esta manera, y aunque involuntariamente, el Estado asumía el papel que


los terroristas otorgaban a las víctimas en su plan totalitario: la invisibilidad. La
víctima, especialmente si era mortal, no solo desaparecía físicamente, sino que la
estrategia terrorista perfectamente diseñada provocaba hasta la desaparición de
su memoria, reducida al círculo familiar íntimo. Hasta finales de los años 90 del
siglo XX los Poderes Públicos no asumen la realidad de las víctimas.

Son varios los factores, como hemos visto, que confluyen para que se dé el
cambio: la movilización ciudadana, la propia acción terrorista de “socialización
del sufrimiento” y, por supuesto, la percepción de la sociedad, ya democrática,
de que ETA no lucha por la democracia sino contra la democracia. Estos cambios
coinciden con determinados éxitos policiales y ciertas decisiones jurisdiccionales
que ponen en evidencia que la existencia de ETA no es fruto de la fatalidad, sino
que puede ser vencida y que algún día desaparecerá.
Fernando García Mengual 243

A partir de estos momentos, y especialmente desde el asesinato de Miguel


Ángel Blanco (13/07/1997), se produce una alteración de los parámetros de
la lucha antiterrorista. Se sigue con el recurso al Derecho Penal, modernizado y
reforzado con instrumentos como la ampliación de penas, pero al mismo tiempo se
percibe el terrorismo como una amenaza generalizada a la sociedad y al régimen
democrático. Por ello, la lucha contra las bandas terroristas debe tener un carácter
integral, alcanzar todos los ámbitos de la vida social.

En este contexto, las víctimas del terrorismo adquieren visibilidad social y


política. Son los mártires de la democracia. La recuperación de su memoria y
su dignificación social constituyen un requisito imprescindible para compensar la
absoluta injusticia sufrida. A la justicia penal se une la justicia social y moral.
Las víctimas, algunas de las cuales han sido asesinadas dos décadas atrás, se
convierten en un referente de la dignidad democrática. Las víctimas que habían
sido aniquiladas física, moral y socialmente por las balas vuelven para reivindicar
su memoria y, al tiempo, deslegitimar un discurso falso y mentiroso construido
hasta ese momento exclusivamente por los corifeos terroristas.

El punto de partida de este reconocimiento social hay que situarlo en la Ley de


Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, de 1999. Ley aprobada por las Cortes
Generales por unanimidad y que, por vez primera en nuestra historia reciente,
da el salto desde la legislación compensatoria del daño sufrido a la legislación
dignificadora de las víctimas. Esta Ley contenía tres aspectos importantes, las
indemnizaciones automáticas, el adelanto por el Estado de las compensaciones
económicas a las que eran condenados los terroristas, y el establecimiento de la
Real Orden de Reconocmiento Civil a las Víctimas del Terrorismo.

Apenas un año después se firmó entre los dos principales partidos, y a él se


adhirieron los principales actores sociales del país, el Pacto por las Libertades y
contra el Terrorismo (diciembre de 2000). Este Pacto constituyó un punto de no
retorno en la lucha contra el terrorismo y en la dignificación de las víctimas. Con
la implementación del Pacto se introdujeron notables cambios en la legislación y
en la práctica de los Poderes Públicos que situaron a la banda terrorista ETA en
una situación de debilidad inédita. Es cierto que entre 2004 y 2008 un importante
debate social y político puso de manifiesto la pluralidad que existía entre las
víctimas del terrorismo, pero ello no impide realizar una valoración absolutamente
positiva del Pacto y de lo que significó respecto a las víctimas del terrorismo.

La dignificación de las víctimas y de su memoria también tuvo, de manera


relativamente temprana, su traslación al ámbito de las Comunidades Autónomas.
Algunas de éstas optaron por crear su propia normativa de reconocimiento y
apoyo a las víctimas del terrorismo, e incluso en ciertos casos, se ha incluido
en el correspondiente Estatuto de Autonomía el deber de protección y apoyo a
éstas. De hecho, son precisamente las primeras normas autonómicas tras la Ley
estatal de 1999 las que marcan la pauta de este tipo de textos legales. Se trata de
244 La incorporación de la protección de las víctimas del terrorismo al...

normas como la valenciana, que van más allá de la norma estatal y, en el ámbito
de sus competencias, aspiran a diseñar un modelo de apoyo a las víctimas del
terrorismo de carácter integral que alcance a todos los aspectos de su vida en los
que puedan requerir apoyo de las Instituciones, y todo ello, desde una perspectiva
complementaria del apoyo que concede el Estado.

Esta etapa, la que se abre entre 1999 y 2011 se caracteriza, pues, en las
normativas autonómicas y estatales por intentar cerrar un modelo de prestaciones
e indemnizaciones amplio, y establecer un sistema de reconocimiento social de
primer nivel cuya principal manifestación son las condecoraciones institucionales.

Con la Ley Integral de 2011 se abre una nueva etapa. En ella el apoyo integral
cede en su protagonismo, aunque se perfecciona, en favor de la dignificación
y recuperación de la memoria de las víctimas. El principal exponente de este
cambio es la previsión legal de persecución de las conductas que pudieran ser
humillantes o despreciativas de las víctimas, desde una perspectiva negativa; y
desde una perspectiva positiva, se apuesta no solo por la dignificación, sino por la
reivindicación social y pública de las víctimas.

Este último estadio, presente en la legislación estatal, no ha sido, sin embargo


trasladado aún a las normativas autonómicas. Aunque es previsible que en un
futuro próximo así ocurra.

La respuesta del Estado de Derecho al fenómeno terrorista ha sido tan compleja


como lo es el mismo fenómeno. En nuestro país, además, la lucha contraterrorista
ha ido pareja a la consolidación de un régimen democrático tras un período
autoritario. La situación de partida era muy complicada hasta el punto de que en
ciertos sectores sociales, y no reducidos, la legitimidad de los terroristas era mayor
que la del propio Estado.

Las víctimas han sido doblemente víctimas en este proceso. Han sido víctimas de
los terroristas y víctimas de un Estado que no supo atender su realidad, ni defender
su memoria, ni dignificar su sufrimiento.

La implementación de políticas y medidas de reconocimiento y dignificación de


la memoria, aunque en muchos casos muy tardías, suponen no solo la subsanación
de una injusticia, sino que además, son la mejor legitimación de un sistema
democrático que basa su existencia en el imperio de la Ley y en los derechos
fundamentales y libertades públicas. El reconocimiento de las víctimas es pues un
deber de toda la sociedad y es un camino iniciado hace apenas década y media,
tras más de medio siglo de terrorismo, por ello los Poderes Públicos y la sociedad
en su conjunto debe seguir rindiendo tributo a quienes sin buscarlo y sin quererlo
dieron su vida por la libertad de todos.
Parte III. El Estado de Derecho contra el
terrorismo
AQMI, MUYAO: TERRORISMO Y
OPERACIONES ENCUBIERTAS (O
LA DIFICULTAD DE LAS VÍCTIMAS
DE CONOCER A LOS VERDADEROS
RESPONSABLES DE LA AGRESIÓN)
Carlos Ruiz Miguel

Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad de Santiago de Compostela


Carlos Ruiz Miguel 249

AQMI, MUYAO: TERRORISMO Y


OPERACIONES ENCUBIERTAS (O LA
DIFICULTAD DE LAS VÍCTIMAS DE CONOCER
A LOS VERDADEROS RESPONSABLES
DE LA AGRESIÓN)*

El presupuesto para que las víctimas obtengan una reparación (jurídica o moral)
es conocer la verdad sobre la agresión de la que fueron objeto. Esta exigencia de
verdad aparece dificultada cuando en el acto de agresión los últimos responsables
de la misma diseñan estrategias de ocultamiento. Así ocurre cuando un grupo
terrorista actúa instrumentalizado por un actor estatal que pretende ocultar su
responsabilidad.
Dos secuestros ciudadanos españoles en el Sahara y el Sahel en 2009 y 20111
han proyectado sobre los medios de comunicación a sendos grupos violentos
organizados que se autodenominan “Al Qaida del Magreb Islámico” (AQMI2)
y Movimiento por la Unicidad y la Yihad en el Africa del Oeste (MUYAO)3. En

*
Ponencia dictada en el marco de la Jornada “Un año desde el comunicado del alto el fuego de ETA:
balance y perspectivas de la lucha contra el terrorismo”, celebrada en la Universitat de València el día
17 de octubre de 2012.
1
Albert Vilalta, Roque Pascual y Alicia Gámez fueron secuestrados en Mauritania el 29 de noviembre
de 2009. El 10 de marzo de 2010 fue liberada Alicia Gámez y el 22 de agosto de 2010 los otros dos
españoles. El secuestro fue reivindicado por “Aqmi” y la liberación se produjo tras el pago de un res-
cate de unos 10 millones de euros (8 millones para los secuestradores y el resto para los mediadores)
y la liberación de varios presos, según diversas informaciones (El País, 27-I-2013). Este
Ainhoa Fernández del Rincón, Enric Gonyalons y Rosalia Urru fueron secuestrados en los campamentos
de refugiados de Tinduf el 22 de octubre de 2011. Fueron liberados el 18 de juio tras el pago de un
rescate de 15 millones de euros y la liberación de varios presos. El secuestro fue reivindicado por el
“Muyao”. Cfr. Blog “Orilla Sur”-El País, 3-VIII-2012:
http://blogs.elpais.com/orilla-sur/2012/08/el-costoso-rescate-de-los-rehenes-espanoles-en-mali.html
2
Aqmi está incluido en la lista de organizaciones terroristas creadas al amparo de la resolución 1267
del Consejo de Seguridad. La ficha dice lo siguiente:
“QE.T.14.01. Name: THE ORGANIZATION OF AL-QAIDA IN THE ISLAMIC MAGHREB
Name (original script):
A.k.a.: a) AQIM b) Al Qaïda au Maghreb islamique (AQMI) F.k.a.: a) Le Groupe Salafiste pour La
Prédication et le Combat (GSPC) b) Salafist Group For Call and Combat
Address: a) Algeria b) Mali c) Mauritania d) Morocco e) Niger f) Tunisia
Listed on: 6 Oct. 2001 (amended on 26 Apr. 2007, 7 Apr. 2008, 17 Jul. 2009, 13 Dec. 2011)
Other information: Headed by Abdelmalek Droukdel (QI.D.232.07.).
Zone of operation includes Algeria and parts of Mali, Mauritania, Niger, Tunisia and Morocco.
Review pursuant to Security Council resolution 1822 (2008) was concluded on 21 Jun. 2010”.
Cfr.: http://www.un.org/sc/committees/1267/AQList.htm
3
El “MUYAO” no está en la lista de organizaciones terroristas de Naciones Unidas en la última versión
consultada, que es la de 25 de marzo de 2013.
250 AQMI, MUYAO: Terrorismo y operaciones encubiertas (o la dificultad de las...

este trabajo quiero argumentar que: I) existen numerosas razones para pensar
que “AQMI” de “Al Qaida” apenas tiene el nombre; II) hay fundamento para
considerar que “AQMI” Y “MUYAO” no son lo que parecen y que hay demasiadas
cosas extrañas alrededor de estos grupos; y III) como corolario hay indicios
de que algunos de los hechos relacionados con estos grupos pueden traducir
nuevas modalidades de apoyo indirecto por un Estado a un grupo terrorista
instrumentalizado a su servicio.

I. AQMI Y AL QAIDA, ¿ALGO MÁS QUE EL NOMBRE?


Uno de los grupos de delincuencia organizada activos en el norte de África se
autodenomina “Al Qaida del Magreb Islámico”. Sin embargo, lo primero que hay
que preguntarse es si hay razones para dudar de que este grupo, a pesar de su
nombre, tenga realmente algo que ver con “Al Qaida”.
Con ocasión de los atentados de 16 de mayo de 2003, en Casablanca, se
planteó la cuestión de su autoría. Dos tesis se presentaron. De acuerdo con
la primera, que yo defendí, los atentados obedecían a la dinámica interna de
Marruecos4. De acuerdo con la segunda, los atentados tenían una inspiración
externa, y en concreto, de un grupo supuestamente ligado a “Al Qaida”5. Se
trataba del “Grupo Islamista Combatiente Marroquí” (GICM) que, pese a que no
había cometido anteriormente ningún atentado fue incluido el 10 de octubre de
2002, a instancias de Marruecos, en la lista de organizaciones terroristas abierta
a raíz de la resolución 1333 (2000) del Consejo de Seguridad relativa a Al Qaida,
los talibanes y sus asociados. Este supuesto “GICM”, cuya existencia era afirmada
por el gobierno marroquí, fue poco después declarado como “grupo terrorista”
existente por los Gobiernos norteamericano6 y británico antes de la producción
de los atentados de Casablanca. Conviene advertir que cuando se produjeron
esos atentados no se produjo ninguna reivindicación de aquellos atentados por el
supuesto “GICM”.
Pero entonces, si “Al Qaida” ya tenía una presencia en el norte de África a
través de ese supuesto “GICM” que, según algunos, ya estaba vinculado con la
organización de Bin Laden, … ¿para qué fundar una “franquicia” para todo el
Magreb con el nombre de “Al Qaida del Magreb Islámico? La cuestión es tanto más
sorprendente cuando se considera el origen de esta supuesta “Al Qaida” es otro
grupo (el GIA-GSPC) que, según la lista de organizaciones terroristas de la ONU,

4
Carlos Ruiz Miguel, “Integrismo y crisis política en Marruecos”, Análisis del Real Instituto Elcano (3-
VI-2003). Cfr. http://www.realinstitutoelcano.org/analisis/298/ARI-82-2003-E.pdf
5
Así lo afirman, por ejemplo: Miguel Hernando de Larramendi, “Las relaciones con Marruecos tras los
atentados del 11 de marzo”, Análisis del Real Instituto Elcano (5-IV-2004). Cfr.
http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/el-
cano/elcano_es/zonas_es/terrorismo+internacional/ari+61-2004
6
Declaración de 5 de diciembre de 2002, Federal Register: December 17, 2002 (Volume 67, Number
242, p. 77311). La declaración norteamericana sólo dice que este grupo “has committed, or poses a
significant risk of committing, acts of terrorism”.
Carlos Ruiz Miguel 251

ya estaba vinculado a “Al Qaida”7. En efecto, después de que el Ejército argelino


anulara en 1992 las elecciones que dieron el triunfo al FIS (Frente Islámico de
Salvación), surgió un grupo terrorista islamista, el GIA (Grupo Islámico Armado)
que emprendió una guerra, primero de guerrillas y luego terrorista contra el Ejército
y la población . Este GIA se nutrió de guerrilleros que habían formado parte de las
guerrillas islamistas anti-soviéticas que fueron financiadas y entrenadas por la CIA
norteamericana y el ISI pakistaní. Una vez derribado el gobierno pro-soviético,
estos guerrilleros constituían una fuente de desestabilización del país y la CIA
presionó a Arabia Saudí y otros países del Golfo Pérsico para que proporcionaran
pasaportes a los guerrilleros y los enviaran fuera de la zona. Se estima que 900
engrosaron las filas del GIA8. A partir de 1998 aparece una facción del GIA, el
GSPC (Grupo Salafista de Predicación y Combate), que irá eclipsando al primero.
Este GSPC es el que en 2006, en extrañas circunstancias, decide cambiar su
nombre por “Al Qaida del Magreb Islámico” (AQMI) y supuestamente prestar
vasallaje a Osama Bin Laden. En una página web (Magharebia) patrocinada
oficialmente por el mando del Ejército norteamericano sobre los asuntos
norteafricanos (AFRICOM) se recordaban las extrañas circunstancias que gestaron
esta “Al Qaida”:
“Las relaciones entre (Abdelmalik) Drukdel9 (el supuesto anterior jefe de
AQMI) y (Abu Obeida) Yusef 10(el supuesto nuevo jefe de AQMI y anterior jefe
del “consejo de notables” del grupo) se deterioraron desde el anuncio, en el año
2006, del vasallaje del Grupo Salafista para la Predicación y el Combate (GSPC)
a la red internacional de Al Qaida. El consejo de notables fue apartado y jamás
se le consultó por el nuevo jefe de la organización terrorista (Drukdel)”11.
Esta forma tan rara de “asociarse” a Al Qaida ha hecho que un periódico
argelino, La Nouvelle République, se pregunte:
“La afiliación del GSPC a Al Qaida, ¿es creíble? Por qué no considerar que se
trata de un anuncio suscitado, provocado, programado por quien nos considera
como su enemigo estratégico en el espacio geopolítico al que las autoridades
argelinas no dejan de declarar su pertenencia?”12.
El hecho es que las dudas sobre la verdadera naturaleza de los grupos que
operan en el Sahara y en el Sahel también ha sido puesta en duda por algunos
investigadores europeos como el británico Jeremy Keenan13 y el francés Aymeric

7
http://www.un.org/sc/committees/1267/pdf/consolidatedlist.pdf
8
Harclerode, Fighting dirty, cit., p. 574-575.
9
También conocido por el “alias” de “Abu Mussaab Abdelwadud”.
10
“Abu Obeida Yusef” o “Yusef el Annabí” son los alias de Yassid Embarek.
11
http://www.magharebia.com/cocoon/awi/xhtml1/fr/features/awi/features/2010/03/15/feature-01
12
La Nouvelle République (16-III-2010):
[http://www.lnr-dz.com/actualite/lire.php?ida=87410&idc=126&date_insert=20100316] (último acce-
so el 13 de septiembre de 2010).
13
“The way in which this terrorism was fabricated is a very long narrative, (…) It was this operation that
provided the pretext for the launch of a new front on the War on Terror in Africa: the Sahara-Sahelian
252 AQMI, MUYAO: Terrorismo y operaciones encubiertas (o la dificultad de las...

Chauprade14.
Uno de los más serios estudios sobre “Aqmi” y, sin duda, el más documentado,
concluye que “la tesis de que ‘Aqmi’ es una franquicia de “Al Qaida” en el Sahel
y el norte de África es débil”, por más que las recientes agitaciones y cambios de
régimen en la región obliguen a una re-evaluación elevando el nivel del riesgo que
supone este grupo15.

II. AQMI Y MUYAO: ¿GRUPOS AUTONÓMOS O
INSTRUMENTOS DE SERVICIOS ESTATALES?
Del mismo modo que no está claro el alcance de la verdadera relación
entre “Al Qaida” y “Al Qaida del Magreb Islámico”, tampoco está claro que
“AQMI” sea exactamente lo que se quiere hacer pensar de él y puede estar
instrumentalizado por algún o algunos Estados. Se han formulado varias tesis: que
vinculan a “AQMI” y a “MUYAO” con alguno de estos actores: Mali, Argelia,
Frente Polisario, Marruecos y Francia.

II.1. Aqmi y Mali.


La vinculación de “AQMI” con Mali, si bien no aparece originalmente, se ha
denunciado como un hecho sobrevenido. La argumentación gira en torno a dos
ideas. Por un lado, la sorprendente libertad de movimientos de AQMI en Mali, a
tenor del testimonio de Mustafá Chafi (ciudadano mauritano asesor del presidente
de Burkina que actuó de mediador para liberar a unos ciudadanos españoles
secuestrados por “AQMI”), que ha reconocido en una entrevista al diario ABC que
durante su mediación para que “AQMI” liberara a tres españoles secuestrados, se
dirigió a las bases de “AQMI”, en el norte de Mali, al menos doce veces16. Por
otro lado, se ha afirmado que “AQMI” se beneficia de la pasividad, o incluso de
la complicidad de ciertos responsables malienses de las altas esferas del Estado17

front.)”, en ACAS Bulletin 85: US militarization of the Sahara-Sahel: Security, Space & Imperialism
(2010)
Cfr.: http://concernedafricascholars.org/bulletin/85/keenan/
14
Aymeric Chauprade, “Crise du Mali, réalités géopolitiques. Première partie” (22-I-2013) Cfr.: http://
blog.realpolitik.tv/2013/01/dimanche-20-janvier-premiere-analyse-sur-la-crise-au-mali/
15
Jacques Roussellier, “Terrorism in North Africa and the Sahel: Al-Qa‘ida’s Franchise or Freelance?”,
Midle East Institute Policy Brief No. 34 (August 2011). Cfr.:
http://www.mei.edu/sites/default/files/publications/Roussellier.pdf
16
“Mustafa Chafi relata a ABC cómo fueron las gestiones para liberar a los dos cooperantes”, ABC (24-
VIII-2010). En dicho reportaje se atribuye al mediador esta frase textual: “Chafi ha subido durante los
nueve meses de secuestro al menos una docena de veces a los campamentos de Al Qaida del Magreb
Islámico y en todas ellas negoció cara a cara con Mojtar Belmojtar, el responsable de la célula que
retenía a los españoles”. Cfr. http://www.abc.es/20100824/espana/liberacion-201008240111.html
17
Así lo afirma el diario argelino “Liberté” en su edición del 31-VIII-2010 en un artículo titulado “Le
Mali, une fausse note dans la lutte antiterroriste: ce pays est devenu une base arrière de l’islamisme
armé”. En dicho artículo se afirma que “todo se hace con la planificación del Estado lo cual aprovecha
Carlos Ruiz Miguel 253

o al menos de esferas corruptas del Estado18.


Una variante de esta tesis es la que vincula a “AQMI” con el personaje de
Mustafá Chafi. Según la prensa argelina, durante el secuestro de ciudadanos
españoles en 2009-2010, el gobierno mauritano intentó convencer al español de
que los secuestros los programa el propio mediador, Chafi, que se lucra con un
porcentaje de los rescates. No en vano Chafi medió en otros dos casos: el del
secuestro de dos diplomáticos canadienses en 2009 y el del espía francés Pierre
Camatte, que fueron liberados a cambio de la liberación de presos además de
dinero19.

II.2. Aqmi y Argelia.


La tesis de la vinculación de “AQMI” con Argelia y con los USA, tiene sus
antecedentes en algunas acusaciones que vinculaban a la inteligencia argelina
con el terrorismo islamista argelino antes de que apareciera “AQMI” (la tesis
del “quien mata a quien”). Hoy en día tiene a sus más destacados defensores en
Jeremy Keenan y Aymeric Chauprade.
II.2.A. La tesis del “quien mata a quien” se difundió poco después de que
el Ejército argelino abortara la islamización del Estado. Poco después de que se
iniciaran los enfrentamientos del Ejército y la población civil contra la guerrilla
y el terrorismo islamista (a partir de 1992) comenzó a circular la tesis de que
detrás de los grupos terroristas islamistas estaban, en realidad, los servicios de
inteligencia argelinos. Esta tesis, conocida como la del “Qui tue qui?” (“¿quién
mata a quien?”) se formuló para acusar a los servicios secretos argelinos (DRS-
Département de Renseignement et Sécurité) de ser quienes estaban alentando el
terrorismo islamista que asoló el país principalmente en la década de los noventa20.
En mi opinión esa tesis debe ser considerada con muchas reservas por varios

a los intermediarios que gravitan en torno al poder maliense” según personas cercanas al líder de
“AQMI” que secuestró a los españoles llamado Belmojtar. El diario añade que un antiguo compañero
de Belmojtar ha revelado haber visto a los responsables del gobierno de Mali tomar el té en los campa-
mentos de Aqmi en el desierto con ocasión de visitas de cortesía a un dirigente del grupo”. Cfr. http://
www.liberte-algerie.com/edit_archive.php?id=141783
18
Reuters, “Al Qaeda gets help from Mali officials - ex-rebel” (12-VIII-2010)
Cfr. http://af.reuters.com/article/worldNews/idAFTRE67B3BD20100812
19
Liberté, “Révélations du principal médiateur burkinabais: Comment j’ai négocié avec belmokhtar
pour libérer les espagnols”, (29-VIII-2010). Cfr.:
http://www.liberte-algerie.com/edit_archive.php?id=141646
20
La más conocida es la de Habib Souaïdïa, La sale guerre, La Découverte, Paris, 2002; Lounis
Aggoun y Jean-Baptiste Rivoire, Françalgérie, Crimes et mensonges d’États. Histoire sécréte, de la
guerre d’indépendance à la “troisième guerre” d’Algérie, La Découverte, París, 2004; Salima Mellah
y Jean-Baptiste Rivoire, “Petites manœuvres algéro-américaines. Enquête sur l’étrange « Ben Laden
du Sahara »”, Le Monde Diplomatique (febrero 2005), p. 4-5; François Gèze et Salima Mellah, “ Al-
Qaida au Maghreb “, ou la très étrange histoire du GSPC algérien, Algeria-Watch (22-IX- 2007 [http://
www.algeria-watch.org/pdf/pdf_fr/gspc_etrange_histoire.pdf]; Abdelkader Tigha y Philippe Lobjois,
Contre-espionnage algérien: Notre guerre contre les islamistes: la mémoire traquée, Nouveau Monde,
París, 2008; Michel Gurfinkiel, “Course de vitesse au Sahara”, Valeurs Actuelles (12-IV-2013)
254 AQMI, MUYAO: Terrorismo y operaciones encubiertas (o la dificultad de las...

motivos. En primer lugar, las obras que sustentan esta tesis, han sido combatidas
por los adversarios de la misma alegando que ofrecen datos que no son exactos21.
En segundo lugar, debe constatarse que los elementos más activos en su difusión
(Florence Aubenas y José Garçon (periodistas de Libération), Jean-Baptiste Rivoire
(periodista en Canal+)y otros presentes en el mundo editorial, como François Gèze,
dueño de la editorial La Découverte han sido acusados de tener vínculos con… la
DGSE (Direction Générale de la Sécurité Extérieure), el servicio secreto exterior
de la potencia hostil a Argelia por excelencia que es Francia22. En tercer lugar, y
más grave, uno de los líderes terroristas de ese momento (Abdelhaq Layada) ha
declarado que Francia apoyaba a los terroristas islamistas23. Es sabido, en efecto,
que después del inicio de la rebelión islamista en Argelia, los integristas argelinos
gozaban de gran libertad de movimientos en Francia, país que no ocultaba su
simpatía por el triunfo islamista en Argelia. En cuarto lugar, el análisis del que con
seguridad es el crimen del GIA más investigado (el asesinato de los siete monjes
trapenses franceses en Tibéhirine) dista mucho de confirmar la implicación en el
mismo de la inteligencia argelina, a pesar de las acusaciones formuladas por los
partidarios del “qui tue qui?” y antes bien permite defender tesis bien opuestas24.
La investigación de este crimen llevó al periodista Didier Contant a desautorizar a
varios de los más relevantes representantes de la tesis que acusaba a la inteligencia
argelina de complicidad con el GIA, como Abdelkader Tigha y Jean-Baptiste
Rivoire. Contant, que concluyó que no existía esa complicidad fue objeto de una
campaña calumniosa y sufrió acoso por Rivoire. El resultado es que Contant acabó
muriendo en circunstancias no aclaradas. El 26 de noviembre de 2009 Rivoire fue
condenado por haber ejercido violencia premeditada contra Contant, dando el
triunfo a la acción penal iniciada por la novia del difunto Constant25.

II.2.B. El profesor Jeremy Keenan por su parte, ha desarrollado esta tesis


añadiendo un nuevo argumento: que USA llegó a ser cómplice de secuestros de
“AQMI” proporcionando inteligencia y cobertura política a las operaciones del
servicio secreto argelino. El motivo que llevó a Washington a esta cooperación fue

21
Le Coauteur de “La sale guerre”: pourquoi m’a-t-on manipulé?,Marianne2 (19-II-2001); Cfr.:
http://www.marianne2.fr/LE-COAUTEUR-DE-LA-SALE-GUERRE-POURQUOI-M-A-T-ON-MANIPULE_
a133543.html
22
La Nouvelle République, “Terrorisme : la France et le jeu d’équilibre”, (4-VIII-2010); Cfr.:
http://www.lnr-dz.com/pdflnr/2010/08/05/lnr.pdf?PHPSESSID=30b13635aed80cd1ca7ceb2ec0dd9
0af
La Nouvelle République, «Qui tue qui ?» : une invention des services français (31-VIII-2010); Cfr.:
http://www.lnr-dz.com/pdflnr/2010/09/01/lnr.pdf?PHPSESSID=9aaaed1863a7ad95581d7768
bf329275
23
Le Jour d’Algérie, 12-VII-2009 [http://www.lejourdalgerie.com/Editions/120709/une/Lejour.htm]
24
Carlos Ruiz Miguel, Crímenes islamistas en Argelia y servicios secretos: una clarificación necesaria,
GEES (21-VII-2009); Cfr.:
http://www.gees.org/articulos/crimenes_islamistas_en_argelia_y_servicios_secretos_una_clarifica-
cion_necesaria_6627
25
La sentencia se puede consultar aquí:
http://www.ovahimba.info/8e%20mort/rivoirejustice.pdf
Carlos Ruiz Miguel 255

el intento de fabricar una amenaza terrorista en el corazón del Sahara para así
luego poder justificar la expansión militar USA en África para controlar el petróleo
y los recursos naturales del continente, especialmente del Sahara. Por su parte,
Argelia se prestó a esta operación porque necesitaba moderno material militar
para poner fin a las actividades armadas que surgieron después del golpe militar
que impidió en 1992 el acceso al poder a los islamistas argelinos26.
Ahora bien, la tesis de Keenan tiene algunas inconsistencias o puntos frágiles.
En primer lugar, da por sentado que es cierta la tesis del “Quie tue qui?” sobre la
que hay buenas razones que haya podido ser lanzada como una operación de
desinformación. En segundo lugar, es difícil comprender por qué Argelia apoyaría
la creación de una amenaza terrorista en el Sahara-Sahel para obtener armas
modernas con las que combatir a un grupo ¡que ya constituye una amenaza en
el interior del país! y que, para colmo, se dice que está creado o controlado por
el propio servicio secreto argelino. En tercer lugar, no tiene mucho sentido que el
creador de ese grupo terrorista pueda ser el país que, sin duda, más lo combate
de hecho: sus líderes están juzgados y condenados en Argelia (y huidos para
no ser encarcelados); el gobierno se opone al pago de rescates que financian al
grupo; y, por último, es Argelia, sin duda, quien más terroristas ha eliminado.
No obstante, también es cierto que Keenan ha puesto de relieve algunos hechos
muy relevantes. Quizá el más interesante es que ya en 2003 se intentó vincular
al líder del GSPC (conocido como “El Para”) con Bin Laden, mediante un video si
bien parece que ese video resultó fraudulento27.

II.2.C. En una línea parecida a la de Keenan se sitúan las tesis de Aymeric


Chauprade. Este autor, estudioso de la geopolítica desde una perspectiva
extremadamente nacionalista francesa, ha apuntado que en algunos Estados
existe, junto al “Estado formal” o visible, un “Estado profundo” que no es otro
que el constituido por los servicios de inteligencia. A su juicio, “Al Qaida” es
un instrumento del “Estado profundo americano” que “justifica, después del fin

26
“Although the name has changed from GSPC (Groupe salafiste pour le prédication et le combat) to
AQIM (Al Qaeda in the Islamic Magreb), it is essentially the same organisation, heavily infiltrated by
the Algerian secret intelligence service (DRS [Département du Renseignement et de la Sécurité, De-
partment of Intelligence and Security, i.e., military intelligence]) and with its key leaders (emirs) linked
to the DRS”.
“The origins of AFRICOM: the Obama administration, the Sahara-Sahel and US Militarization of
Africa (Part Three)”, en ACAS Bulletin 85: US militarization of the Sahara-Sahel: Security, Space &
Imperialism (2010) Cfr. http://concernedafricascholars.org/bulletin/85/keenan/.
Estas tesis las ha expuesto Keenan en varios otros trabajos: Jeremy Keenan,; “Conspiracy theories
and ‘terrorists’”, Anthropology Today, vol. 22 (2006), p. 4 ss., Cfr.: http://onlinelibrary.wiley.com/
doi/10.1111/j.1467-8322.2006.00470.x/pdf; ID., The Dark Sahara: America’s War on Terror in
Africa, Pluto Press, Londres, 2009; Entrevista a J. Keenan, “British Anthropologist Jeremy Keenan on
“The Dark Sahara: America’s War on Terror in Africa” (6-IX-2010), Cfr. http://www.democracynow.
org/2009/8/6/keenan; J. Keenan, “‘Secret hand’ in French Sahel raid”, in http://english.aljazeera.
net/focus/2010/08/201085183329292214.html [29-VIII-2010]
27
Jeremy Keenan,; “Conspiracy theories and ‘terrorists’”, cit., p. 5-6.
256 AQMI, MUYAO: Terrorismo y operaciones encubiertas (o la dificultad de las...

de la Guerra fría, una buena parte de la proyección de la potencia americana”


de suerte que Aqmi es la “máscara magrebí de este instrumento oculto”. Sin
embargo, a su juicio, existe una diferencia notable entre la “Al Qaida del Magreb
islámico” y las “otras Al Qaidas” (de Afganistán, Iraq, Yemen…) y es que, a juicio
de Chauprade “el Estado profundo americano no controla directamente AQMI”
pues, a su juicio, “muy probablemente” es la DRS argelina (el servicio secreto
militar) quien controla Aqmi28.
Sin embargo, las tesis de Chauprade presentan varias fragilidades. De entrada,
lo que parece demostrado tras las revelaciones de Wikileaks es que, a pesar
del innegable papel del “Estado profundo” norteamericano en la creación de Al
Qaida, en este momento esa organización está tutelada por el “Estado profundo”
pakistaní29. Y a este respecto conviene recordar que Pakistán mantiene relaciones
mucho más estrechas con Marruecos que con Argelia (entre otras causas porque
ambos, Marruecos y Pakistán, son importantes productores de fosfatos y ambos
tienen estrechas relaciones con Arabia Saudí). Pero además, en segundo lugar,
no se entiende que pueda ser Argelia quien actúa detrás de estos grupos cuando
es Argelia quien sufre sus acciones mayormente, siendo una de las últimas y más
graves, el secuestro por el Muyao el 5 de abril de 2012 de siete diplomáticos
argelinos en Mali (incluido el cónsul en Gao, tercera ciudad del país)30. Finalmente,
el análisis de Chauprade sorprende porque si bien aprecia un “Estado profundo”
en los países adversarios del nacionalismo francés, ni siquiera se plantea que en
Francia y en su (al menos hasta ahora) más estrecho aliado, Marruecos, pueda
existir un “Estado profundo”. La cuestión es tanto más sorprendente por cuanto hay
evidencias de que ese “Estado profundo” francés no ha tenido ninguna reticencia
ante la posibilidad de cometer o apoyar actividades terroristas: sirvan el ataque al
“Rainbow warrior” en 1985 o la protección brindada a ETA como pruebas de ello.

II.2.D. Existen, finalmente, dos poderos argumentos contra la idea de una


complicidad de Argelia con “Aqmi”.
En primer lugar, existe un argumento jurídico muy poderoso, pues, hasta
donde yo sé, Argelia es el único país que tiene abiertas causas judiciales contra
los máximos responsables de estos grupos. Existen causas judiciales abiertas en

28
Aymeric Chauprade, “CRISE DU MALI, Réalités géopolitiques : première partie”, Blog Carnet de
bord d’Aymeric Chauprade. Le blog de la géopolitique multipolaire (21-I-2013):
“Ce que je crois, c’est qu’Al Qaïda est un instrument de l’Etat profond américain qui justifie, depuis la
fin de la Guerre froide, une bonne partie de la projection de puissance américaine, et qu’AQMI est le
faux-nez maghrébin de cet instrument occulte, mais avec une différence notable avec les autres compo-
santes régionales d’Al Qaïda (Afghanistan, Irak, Yémen…) : l’Etat profond américain ne contrôle pas
directement AQMI. C’est en effet très probablement le DRS algérien, la sécurité militaire algérienne,
qui contrôle AQMI”. Cfr.:
http://blog.realpolitik.tv/2013/01/dimanche-20-janvier-premiere-analyse-sur-la-crise-au-mali/
29
The Daily Telegraph (2-V-2011), “WikiLeaks: Osama bin Laden ‘protected’ by Pakistani security”
30
Poco antes, el 3 de marzo de 2012, el Muyao reivindicó un atentado suicida contra la sede de la
Gendarmería argelina en Tamanrasset, en el sur del país.
Carlos Ruiz Miguel 257

Argelia contra Mojtar Belmojtar (alias “Belawar” o “tuerto”), máximo dirigente


de Aqmi, así como contra Samir Saiud, antiguo dirigente de ese mismo grupo.
Sorprende, en ese sentido, que países cuyos nacionales son o han sido víctimas de
estos grupos no hayan abierto causas judiciales contra los mismos.
Además, en segundo lugar, resulta difícil de explicar cómo pueden estar estos
grupos controlados por el Gobierno argelino cuando ha sido Argelia quien ha
sufrido sus más duros golpes. Basta, a estos efectos, mencionar el terrible secuestro
de la planta gasística situada en “In Amenas” el 16 de enero de 2013. La planta “In
Amenas” produce, nada menos, que el 12% del gas argelino. Aquel secuestro fue
solucionado de forma expeditiva por el Ejército argelino el 19 de enero abatiendo
a la mayor parte de los secuestradores.

II.3. Aqmi y el Frente Polisario.


La tesis menos creíble, pero más insidiosa, es la que vincula a AQMI con el
Frente Polisario y que se ha hecho circular desde publicaciones o centros del
entorno del servicio de inteligencia marroquí. La tesis empezó a circular a raíz
del ataque atribuido aL GSPC en la guarnición mauritana de Lemgheity, cerca
de la frontera de este país con Mali y posteriormente se reactivó con ocasión del
secuestro de tres españoles en Mauritania en noviembre de 2009.
En el contexto del esfuerzo diplomático marroquí para ganarse el favor de los
Estados Unidos Mundy ha identificado una estrategia constante. A su juicio, cada
vez que Marruecos intenta hacer presión para conseguir apoyos exteriores, el
régimen marroquí ha intentado deslegitimar al Frente Polisario mediante varias
tácticas, la más frecuente de las cuales ha sido la de los frecuentes intentos de
Rabat para llamar la atención sobre los vínculos, reales, ideológicos o imaginarios,
con grupos, personas o países que se encuentran en mala relación con la política
exterior norteamericana31.

II.3.A. El ataque del 4 de junio de 2005 a la guarnición de Lemgheity


(situada cerca de la frontera de Mauritania con Mali y Argelia) y ¡a 400
Kilómetros de la frontera del Sahara Occidental! se produjo un ataque armado
que provocó la muerte a 15 soldados mauritanos. Aquel atentado fue reivindicado
por el GSPC (“Grupo Salafista de Predicación y Combate”) que luego cambió su
nombre por “AQMI” (“Al Qaida del Magreb Islámico). Muy pronto, la máquina
de desinformación de los servicios secretos marroquíes se puso a funcionar y un
diario, muy cercano a los altos círculos del majzén (“Aujourd’hui le Maroc”),
apenas unos días después del atentado de Lemgheity, el 20 de junio de 2005,
iniciaba la operación con un artículo titulado “La pista argelina se concreta”, en
el que decía:

31
Jacob Mundy, “How the ‘War on Terror’ Undermined Peace in Northwest Africa: The Western Saha-
ra Conflict After 9/11”, ACAS Bulletin nº 77 (2007), p. 14 ss. (p. 16).
258 AQMI, MUYAO: Terrorismo y operaciones encubiertas (o la dificultad de las...

“(...) Uno de los heridos en el ataque a Lemgheity ha declarado que, durante


el ataque, ha identificado dos vehículos “Land Rover” pertenecientes al Polisario.
Los pasajeros de estos vehículos que estaban sobre el lugar en el momento del
ataque han ayudado a los terroristas a transportar los equipos de comunicación
y de armamento, ha afirmado el herido en una declaración a la oficina de la
MAP (agencia oficial marroquí de noticias) en Nuakchott (capital mauritana). El
herido, cuyo estado de salud ha mejorado, ha añadido que los primeros grupos
de elementos armados del GSPC llegados al lugar del ataque hablaban con
fluidez el dialecto “hassanía” lo que lleva a creer que eran “bidanis”. Por otro
lado, ha negado que estos hombres fueran mauritanos.”32.
Esta tesis fue asumida por el “informe” que publicó en noviembre de 2005
un centro de estudios con sede en Bruselas (ESISC) para desacreditar al Frente
Polisario, diciendo que “no se podía rechazar” la tesis de que el Polisario estaba
implicado en ese ataque, habida cuenta de que “ciertos testigos” así lo dijeron33.
Ahora bien, los únicos “testigos” son “uno”, el herido que mencionó “Aujourd’hui
le Maroc”. Un herido cuya credibilidad es nula, no sólo por razones que veremos
después, sino porque los “bidanis” que hablan “hassanía” son tanto los saharauis
como los mauritanos no negros.
A las pocas semanas de la publicación de este informe del ESISC, destinado
a desacreditar al Frente Polisario, en diciembre de 2005, el semanario crítico
marroquí “Le Journal Hebdomadaire” publicó un número especial sobre el mismo34.
En dicho número especial se reproducían numerosos fragmentos del informe para
ilustrar las tesis del semanario que se vertebraban en tres artículos. En uno de
ellos, se decía que el ESISC se financia mediante el pago por los encargos de
estudios que se le hacen y que había motivos para sospechar que el informe
había sido financiado directa o indirectamente por el poder marroquí. En otro se
decía que el informe estaba “teleguiado” por Rabat. Y, finalmente, en un tercer
artículo se entrevistaba a Bernabé López García, conocido defensor español de
las tesis marroquíes que decía que el informe se había elaborado “para complacer
a Marruecos”.
Un hecho concurrente dio credibilidad a la denuncia de “Le Journal
Hebdomadaire”. El Frente Polisario envió al ESISC un escrito de réplica al
“informe” el 29 de diciembre de 200535. A esa respuesta oficial cabe añadir la
elaboración de réplicas por miembros del Frente Polisario a título personal36. El

32
http://www.aujourdhui.ma/international-details36896.html
33
ESISC, The Polisario Front, credible negotiations partner or after-effect of the cold war and obstace
to a political solution in Western Sahara? (noviembre 2005). Cfr..: http://www.esisc.org/documents/
pdf/en/the-polisario-front.pdf (página 73 del informe).
34
Le Journal Hebdomadaire tenía una página en internet. Tras el cierre de este periódico por la presión
de las autoridades marroquíes esa página desapareció. No obstante, los artículos que publicó sobre
esa cuestión se pueden consultar aquí:
http://es.groups.yahoo.com/group/sahara-info/message/4105
35
http://www.arso.org/esiscpf.pdf
36
Son dignas de mención la de Khatry Beirouk, Qué hay detrás del informe del ESISC (1-VI-2006); cfr.:
Carlos Ruiz Miguel 259

ESISC se ha negado a publicarlo. Hasta hoy. La parcialidad a favor del poder


marroquí, desde ese momento, ya no es una cuestión subjetiva, sino objetiva.
El número especial de “Le Journal Hebdomadaire” fue un golpe durísimo para
el majzén porque supuso la total pérdida de credibilidad del informe del ESISC
que se pensaba que iba a desacreditar al Frente Polisario. De nada servía que se
hubiera intentado silenciar al Frente Polisario negándole su derecho de réplica. “Le
Journal Hebdomadaire”, la publicación más prestigiosa en los medios diplomáticos
acreditados en Rabat acababa de desmontar la operación de descrédito contra el
Frente Polisario.
Ante el fracaso, la reacción no se hizo esperar: Claude Moniquet, responsable
del ESISC, demandó a Le Journal por considerar que la afirmación de que el
informe estaba “encargado” por Marruecos era una difamación37. Eso sí, le
demandó ante los tribunales marroquíes. El abogado de Moniquet reconoció
que “cuadros de origen marroquí que se hallan perfectamente integrados en los
diferentes países europeos son quienes han suscitado el informe”. El juicio se celebró
en un tiempo record y el resultado fue el previsible en un país como Marruecos
donde la independencia judicial no existe: se condenó a “Le Journal” a una multa
equivalente a 275.000 euros. La más alta impuesta en la historia de Marruecos.
Pensemos que el sueldo medio en Marruecos ronda los 200 euros mensuales. El
resultado final fue que Le Journal tuvo que cerrar porque no podía hacer frente a
ese pago. La condena se produjo después de que Le Journal denunciara la mala
fe por parte de Moniquet y de su abogado. Mala fe tanto más clara cuanto que
Claude Moniquet no demandó a Bernabé López ante los tribunales españoles por
haber dicho éste que el informe se hizo “para complacer a Marruecos”.
Pero finalmente la justicia hizo su trabajo para poner fin a las especulaciones.
El 13 de julio de 2009 el Tribunal de Apelación de Nuakchott, juzgó el caso
Lemgheity. Determinó quienes habían llevado a cabo el ataque contra la guarnición
de Lemgheity el 4 de junio de 2005, condenó a algunos detenidos y liberó a otros.
Se demostró que no había habido absolutamente ninguna implicación del Frente
Polisario38:
“Según el corresponsal de la ANI, el tribunal de apelación ha hecho público
este lunes por la tarde su veredicto sobre el asunto de Lemgheity (…)
Las condenas dictadas son las siguientes: condena de Taher Uld Biyé y de
Teyeb Uld Salek por falsificación y uso de falsificaciones, pertenencia a un grupo

http://www.arso.org/opinions/kbESISCs.htm;
y Sidi Omar, Review of the ESISC Report on the POLISARIO Front (22-XII-2005) Cfr.:
http://www.arso.org/opinions/sidiomaresics.pdf
http://www.arso.org/opinions/sidiomaresics.htm
37
Un completo dossier sobre este proceso se puede consultar en esta dirección:
http://www.arso.org/esiscpf.pdf
38
Agence Nouakchott Info (ANI), “La Cour d’Appel prononce son verdict dans le dossier Lemgheithy”
(17-VII-2009). Cfr.:
http://www.ani.mr/?menuLink=9bf31c7ff062936a96d3c8bd1f8f2ff3&idNews=5977
260 AQMI, MUYAO: Terrorismo y operaciones encubiertas (o la dificultad de las...

armado contra Mauritania.


La condena a ocho años de prisión firme, en lugar de a cinco años, contra el
acusado Taher Uld Abdel Jelil Uld Biyé. Siete años de prisión firme, enlugar de
tres, para el acusado Teyeb Uld Salek.
El Tribunal ha confirmado la pena de prisión de tres años para el acusado Ely
Cheij Uld Jaumani y la condena a dos años (con libertad condicional) de Mustafá
Uld Abdel Kader.
Ha absuelto a Mohamed Salem Uld Mohamed Lemín, alias Al Mashlisi, Sidi
Uld Sidina, Brahim Uld Hmeida.
Ha archivado, por motivo de su fallecimiento, la acusaciónn formulada contra
Ahmed Uld Rahdi.
El Tribunal ha aplazado el pronunciamiento de su veredicto respecto a
aquellos que son juzgados por contumacia, a saber, Mohamed Lamin, Uld Yeddu
y Mohamed el Mustafá Uld Cheiguer Sidi Mohamed Uld Cheijani, a la espera de
que puedan comparecer según las leyes en vigor”
No obstante, la prueba de que esta acusación está basada en una evidente
mala fe es que, aun después de que esta sentencia probara la falsedad de las
acusaciones contra el Frente Polisario, algunos la han seguido manteniendo,
alimentando así la espiral de desinformación desencadenada por la inteligencia
marroquí. Así, lo hizo el ESISC en un nuevo informe en el que reitera las acusaciones
ya hechas en 2005, sin reconsideración alguna a pesar de los hechos39. Y así lo
ha hecho también un periodista español añadiendo algún elemento nuevo a esta
fabulación:
“El ataque de 4 de junio de 2005 del GSPC contra un cuartel mauritano en
Lemguiti, que acaba con la vida de quince soldados, parece anunciar que, más
allá de labores logísticas, los saharauis también se implican directamente en
los atentados terroristas. La participación de al menos un miembro del Frente
Polisario, Muawía Uld Lamín Labied, es establecida por la investigación posterior.
Además, según ésta, en el operativo se habrían utilizado vehículos todoterreno del
Frente Polisario, y varios de los terroristas hablaban el dialecto árabe hassanía,
propio de los saharauis”40.
Adviértase que, habiéndose dictado sentencia por el Tribunal de Apelación de

39
ESISC, The Polisario Front and the development of terrorism in the Sahel, mayo 2010, p. 15. Cfr.:
http://www.esisc.eu/documents/pdf/en/the-polisario-front-and-the-development-of-terrorism-in-the-sa-
hel-469.pdf
Este nuevo “informe” fue objeto de una réplica por Lih Beiruk, Las frívolas y vanas elucubraciones del
ESISC. Cfr.: http://www.arso.org/lasfrivolasESISC.pdf
40
David Alvarado, La yihad a nuestras puertas. La amenaza de Al Qaeda en el Magreb Islámico,
Foca-Akal, Madrid, 2010, p. 178. El autor añade a ese texto una nota a pie de página (nota 81) dicien-
do que “un soldado mauritano que sobrevive al ataque declara ante los encargados de la investigación
que en el convoy terrorista iban vehículos todoterreno del Frente Polisario”. Adviértase que el autor
prácticamente reproduce lo que dijo Aujourd’hui le Maroc el 20 de junio de 2005.
Carlos Ruiz Miguel 261

Nuakchott bastante antes de que se publicara el libro, el autor omite que, según
la auténtica investigación judicial no hay ningún miembro del Frente Polisario
llamado “Muawía Uld Lamín Labied” condenado, y ni siquiera encausado, por
este asunto. Por otro lado, es muy sospechoso que un conocedor de la región utilice
como argumento para acusar al Frente Polisario el hecho de que los terroristas
“hablaban el dialecto hassanía, propio de los saharauis” cuando es notorio que
ese mismo dialecto también es el que se habla en Mauritania. De hecho todos los
condenados, precisamente por ser mauritanos, hablaban hassanía.

II.3.B. Aunque fue después del ataque a Lemgheity la primera vez que se
formula públicamente la acusación contra el Frente Polisario de estar públicamente
vinculado con el terrorismo islamista, el “informe” del ESISC de noviembre
de 2005 alude a conexiones previas en el año 2004. Así, en un momento
dado atribuye, a un “un alto responsable marroquí conocedor del tema”, estas
afirmación:
“en 1994 los servicios de seguridad argelinos capturaron, en manos de
terroristas del GIA, algunas armas cuyo número de serie les mostró que habían
sido suministradas por su propio Ejército… al Polisario. No hemos sabido nunca si
estas armas han sido vendidas en un contexto de tráfico o han sido suministradas
a los terroristas por simpatizantes dentro de los campamentos de Tinduf. Lo que es
cierto, por otro lado, es que la seguridad militar argelina ha pedido explicaciones
al Polisario y ha intensificado muy seriamente su control sobre los islamistas que
pertenecen al Frente…”41.
A pesar de que el informe del ESISC sólo hace una insinuación diciendo que
“no hemos sabido nunca si estas armas han sido vendidas en un contexto de
tráfico o han sido suministradas a los terroristas por simpatizantes dentro de los
campamentos de Tinduf”, un periodista español conocido por su cercanía con las
posiciones oficiales de Rabat, no duda en citar este informe para decir algo mucho
más grave y que ni siquiera el informe del ESISC se atrevió a decir. En concreto,
este periodista dice:
“En algunos casos se establece una relación directa de los jóvenes del
Frente Polisario con los terroristas del GIA. En 1994 los contactos entre ambas
organizaciones quedan en evidencia cuando, (…), los servicios de seguridad
incautan al GIA un arsenal de armas que el propio Ejército argelino había
proporcionado previamente al Frente Polisario, quedando este hecho confirmado
por el número de serie del arsenal aprehendido”42.

41
ESISC, The Polisario Front, credible negotiations partner or after-effect of the cold war and obstace
to a political solution in Western Sahara? (noviembre 2005). Cfr..: http://www.esisc.org/documents/
pdf/en/the-polisario-front.pdf (página 71 del informe).
El informe, en nota a pie número 139 dice que la fuente es una “entrevista a un alto responsable ma-
rroquí, Rabat, 8 de agosto de 2005”.
42
David Alvarado Roales, La yihad a nuestras puertas. La amenaza de Al Qaeda en el Magreb Islámi-
co, cit., p. 175. El autor pone en ese texto una nota a pie de página (la nota 77) citando como fuente
262 AQMI, MUYAO: Terrorismo y operaciones encubiertas (o la dificultad de las...

La afirmación es tanto más increíble cuanto que, en los momentos de mayor


violencia islamista en Argelia, el Frente Polisario ¡fue objeto de atentados por el
GIA!43. Es más, un buen experto en la región debe saber que el “emir nacional” del
GIA, Abdelhaq Layada, cuando fue juzgado en Argel en 1994 tras ser capturado,
afirmó que, antes de ser extraditado desde Marruecos, altos responsables de ese
Estado le pidieron que eliminara a algunos miembros de la oposición marroquí
residentes en Argelia, así como al secretario general del Frente Polisario, Mohamed
Abdelaziz44.

II.3.C. El siguiente intento de vincular al Frente Polisario con “AQMI” se


produjo tras el secuestro de tres ciudadanos españoles en Mauritania
el 29 de noviembre de 2009. Este secuestro se produjo apenas unos días
después de que estallara la crisis del “asunto Haidar” que enfrentó a España con
Marruecos. El día 14 de noviembre, Marruecos deportó ilegalmente a España
a la ciudadana saharaui Aminatu Haidar que había aterrizado en El Aaiún. Las
autoridades marroquíes quitaron su pasaporte a Haidar y la deportaron a España
con la complicidad de las autoridades españolas. La deportada, entonces, inició
una huelga de hambre en el aeropuerto de Lanzarote hasta que le permitieran
regresar a su país, el Sahara Occidental, cosa que sólo ocurrió el día 17 de
diciembre de 2009.
II.3.C.a. Al día siguiente de producirse el secuestro de los españoles empezó
la operación de desinformación. La oficina en Rabat de la agencia France Presse
(AFP) transmitía un despacho según el cual “una fuente de la seguridad marroquí”
les había confiado que “los tres cooperantes habrían sido abandonados entre el
norte de Mauritania y el sur del Sahara Occidental” en la región de “Aguouimite”
(Agwanit, en la parte del Sahara Occidental bajo el control de la RASD/Frente
Polisario). El mismo despacho, sin embargo, decía que este dato había sido
desmentido por un “responsable gubernamental marroquí”45. En otro despacho
desde Rabat, la AFP sostenía que “uno de los secuestradores, que responde al
nombre de “Azzouzz” -siempre según la fuente citada por AFP- habría tenido un
cargo de responsabilidad en el Frente Polisario, grupo armado que reclama la
independencia del Sahara Occidental”46.
A pesar de la escasa consistencia de estos despachos, un medio digital próximo
a las posiciones marroquíes el mismo día 1 de diciembre de 2009 se hacía eco de
la información de AFP con dos artículos que alimentaban la idea de que el Frente

el informe del ESISC, pero sin citar página del mismo.


43
Sobre este asunto, en España, cfr. Manuel de Unciti, Sangre en Argelia, PPC, Madrid, 1996.
44
The Middle East and North Africa, vol. 50, Routledge, Londres, 2003, p. 839.
45
AFP (30-XI-2009), No contact with Spanish hostages in Mauritania: ambassador, Cfr.:
http://www.google.com/hostednews/afp/article/ALeqM5injxi4NSE7VVSTMfnPa2MrdgB90w
46
AFP (1-XII-2010), Los españoles secuestrados en Mauritania habrían sido liberados, según AFP; Cfr.:
http://www.abc.es/20091201/nacional-asuntos-exteriores/tres-espanoles-secuestrados-maurita-
nia-200912012037.html
Carlos Ruiz Miguel 263

Polisario estaba implicado. Por un lado, titulaba que “Nuevas informaciones


apuntan a la posible liberación de los cooperantes” relegando a la letra pequeña
la parte dedicada al desmentido de esa liberación que anunciaba el titular47. Y
por otro lado, y esto es más grave, aparecía otro artículo con el título “Marruecos
insinúa que tras el secuestro estaría el Frente Polisario”. En el texto del mismo se
dice que
“En el secuestro de los tres españoles en Mauritania están implicados “varios
grupos terroristas que operan en la región” y “personas que viven en los
campamentos de Tinduf”, según un comunicado oficial hecho público este martes
por el Ministerio de Asuntos Exteriores marroquí”48.
Este medio digital añade la referencia de AFP al tal “Azzouzz” para alinearse
totalmente con la supuesta tesis marroquí al subtitular una sección de esta
“información” así: “Las informaciones confirman que uno de los secuestradores
pertenecía al Frente Polisario” (curiva mía). Apenas un día después, un medio
digital cercano al Frente Polisario publicaba un artículo-sátira comentando la
supuesta existencia de un tal “Azzouzz” en el Frente Polisario haciendo notar que
nadie se llama así entre los saharauis49.

II.3.C.b. Tras estas primeras escaramuzas, se produce una segunda ofensiva


intoxicadora unas semanas después. El día 20 de febrero de 2010, el gobierno
de Mali entregó a uno de sus ciudadanos (a quien poco antes había detenido)
a Mauritania para que fuera juzgado por su participación en el secuestro de los
españoles. El individuo, llamado Omar Uld Sidi Uld Ahmed empezó a recibir el
apodo de “Omar Saharaui”, a pesar de ser un ciudadano de Mali50. A partir de
ahí comenzó un nuevo proceso de intoxicación.
Una página web (Sahel “Intelligence”) a los dos días de la detención de Uld
Hama comenzó la nueva campaña de intoxicación en un artículo firmado por
un antiguo teniente coronel del Ejército israelí. Esta nueva campaña basada en
supuestas “fuentes fiables próximas a los servicios de seguridad que operan

47
Pedro Canales, El Imparcial (1-XII-2010), Nuevas informaciones apuntan a la posible liberación de
los cooperantes, Cfr.:
http://www.elimparcial.es/nacional/localizados-los-tres-cooperantes-espanoles-secuestrados-en-mauri-
tania-52884.html
48
Pedro Canales, El Imparcial (1-XII-2010), Marruecos insinúa que tras el secuestro estaría el Frente
Polisario, Cfr.:
http://www.elimparcial.es/nacional/marruecos-insinua-que-detras-del-secuestro-de-los-tres-espanoles-
estaria-el-frente-polisario-52908.html
No he podido localizar el comunicado oficial hecho público por el Ministerio de Asuntos Exteriores
marroquí por lo que no puedo confirmar que el mismo exista realmente.
49
Jatri Beiruk, “¿AZZOUZZ?”, (2-XII-2010); Cfr.:
http://saharaopinions.blogspot.com/2009/12/azzouzz.html
50
ANI (20-II-2010), L’«argentier» des enlèvements d’otages européens en Mauritanie entre les mains
de la DGSN; Cfr.:
http://ani.mr/?menuLink=9bf31c7ff062936a96d3c8bd1f8f2ff3&idNews=8357
264 AQMI, MUYAO: Terrorismo y operaciones encubiertas (o la dificultad de las...

en la región”, se articuló en dos ejes. Por un lado, lanzó, por primera vez, el
alias de “Omar Saharaui” para designar a Uld Hama; por otro, lanzó, también
por primera vez, la idea de que el recién llamado como “Omar Saharaui” era,
nada más y nada menos que un “cuadro del Frente Polisario”. A partir de ahí,
Benshimon sostiene que esta detención refuerza la tesis marroquí de que hay un
“deslizamiento de ciertos cuadros del Polisario hacia los movimientos terroristas
islamistas del Sahel”51.
A partir de ahí continúa la campaña. Un blog cercano al servicio de inteligencia
marroquí llamado “Sahara-retos”, lanzó a principios de abril la idea de que tanto
“Omar Saharaui” como otros implicados en el secuestro eran saharauis:
“Los cooperantes, dos de ellos siguen en manos de Mokhtar Belmokhtar,
emir de AQMI en el Sahel, fueron secuestrados por Omar Ould Sid’Ahmed Ould
Hamma alias Omar Saharaui, miembro del Polisario que acaba de ser imputado
por la Justicia mauritana como autor principal del rapto y, por ello, ingresado
en la Prisión Central de Nuakchot. Este dato se sigue sin conocer por la sociedad
española.
Otros ejecutivos del Polisario
Desde Mauritania se busca el suplicatorio a Argelia para los dirigentes del
Polisario Mohamed Salem Mohamed Ali Ould Rguibi, militar perteneciente a la
Cuarta Región del Polisario, M’hrez, así como Mohamed Salem Hamoud, militar
guerrillero argelino, y Nafii Ould Mohamed M’Barek, que ejerció de militar en
la Sépitima Región del Polisario y liberado en el contrabando y tráfico de toda
índole entre Zouirat y Atar, en el norte de Mauritania”52.
Apenas unos días después de que el blog “Sahara-retos” introdujera en España
la intoxicación sobre Uld Hamma fue el diario ABC quien la dio difusión nacional.
En un artículo publicado el 12 de abril de 2010 con el título “Mercenario de
Al Qaida”, decía que “Saharaui, que según una fuente consultada por ABC ha
formado parte del organigrama del Frente Polisario”53. El desmentido del Frente
Polisario fue publicado el día 18 de abril en el mismo diario ABC, con estas
palabras:
“En relación con la información publicada el pasado 12 de abril, relativa
a Omar Sidamed Hama, alias «Saharaui», en la que ABC atribuye a fuentes
mauritanas supuestos vínculos con el Frente Polisario, la Oficina del Frente
Polisario en Bruselas hace la siguiente aclaración: «El llamado Omar Sidahmed
Hama no sólo nunca fue miembro del Frente Polisario, sino que ni siquiera tiene

51
Samuel Benshimon, Sahel Intelligence (22-II-2010), L’auteur du rapt des 3 humanitaires en Mauritanie
serait un cadre du Front Polisario. Cfr.:
http://sahel-intelligence.com/fr/index.php?option=com_content&task=view&id=96
52
Blog “Sahara-Retos” (7-IV-2010), Apagón informativo en Madrid por el papel del Polisario en el
secuestro de cooperantes catalanes; Cfr.:
http://sahara-retos.blogspot.com/2010/04/apagon-informativo-en-madrid-por-el.html
53
Luis de Vega, ABC (12-IV-2010), Mercenario de Al Qaida; Cfr.:
http://hemeroteca.abc.es/nav/Navigate.exe/hemeroteca/madrid/abc/2010/04/12/023.html
Carlos Ruiz Miguel 265

ningún vínculo, ni de consanguinidad ni de ningún orden, con los saharauis. Se


trata, segun sus propias declaraciones a la prensa mauritana, de un ciudadano
de origen maliense, de la conocida tribu de Kinta, que ha vivido de siempre en
los confines de la frontera este de Mauritania, en particular en las cercanías
de la localidad fronteriza de Basouknou. Siempre según el mismo personaje,
antes de su detención se encontraba en las cercanías de la ciudad maliense de
Tumbuctu cuidando a sus rebaños de camellos. Ignoramos cuál es la veracidad
de la fuente a la que se remite ABC, pero lo que sí hubiese sido recomendable
es tener la precaución de saber que en Mauritania se encuentra una de las redes
más profusas y activas de los servicios de espionaje marroquíes, por obvias
razones de vecindad geográfica, y por las relaciones históricas con la zona
del conflicto saharaui. Por otra parte, y para disipar toda duda al respecto, las
autoridades mauritanas mantienen fluidas relaciones con el Frente Polisario, y
hasta estos mismos momentos no hemos recibido ninguna comunicación oficial que
acredite que el señor Omar Sidamed Hama tenga ningún tipo de relaciones con
los saharauis. El hecho de relacionar al supuesto autor del secuestro de los tres
cooperantes españoles con el Frente Polisario delata la clara intención de dañar
el margen de simpatía de que tradicionalmente ha gozado la causa saharaui en
amplios sectores de la opinión pública española».54
Era de suponer que tras este rotundo desmentido se pondría fin a la operación
de intoxicación. Sin embargo, la prueba de lo mucho que vale el territorio en litigio
la ofrece el encarnizamiento para imponer esta intoxicación. En efecto, después
de este desmentido, la ofensiva intoxicadora se intensificó con la publicación en
España de un libro por un periodista destinado en Marruecos y que en repetidas
ocasiones ha defendido las posiciones oficiales del régimen marroquí. En ese libro
(editado en mayo de 2010, insisto, después de publicado el desmentido del Frente
Polisario), este periodista realiza afirmaciones cuyo carácter claramente doloso se
comprueba al comprobar que va más allá del artículo de Sahel Intelligence que
cita para realizar sus afirmaciones. Así, por un lado, donde Benshimon habla de
“un cuadro del Frente Polisario”, Alvarado habla de “un responsable militar del
Frente Polisario”. Por otro lado, donde Benshimon habla de un “deslizamiento de
ciertos cuadros del Polisario” hacia el terrorismo, Alvarado afirma que se está
“confirmando” “estrechos lazos entre el Frente Polisario y AQMI”. Alvarado, por
tanto, realiza una afirmación que no se contiene en el texto citado como fuente en
la nota. Una afirmación que alimenta las tesis de la inteligencia marroquí. Este es
el pasaje literal:
“A finales de febrero de este año (2010) se produce el arresto de Omar Uld
Sidi Ahmed Hama, alias Omar Saharaui, un responsable militar de la organización
independentista, confirmando las sospechas sobre la existencia de estrechos lazos
entre el Frente Polisario y AQMI”55.

54
ABC (18-IV-2010), ABC y sus lectores; Cfr.:
http://hemeroteca.abc.es/nav/Navigate.exe/hemeroteca/madrid/abc/2010/04/18/016.html
55
David Alvarado, La yihad a nuestras puertas. La amenaza de Al Qaeda en el Magreb Islámico, cit.,
p. 178. El autor cita el artículo de “Sahel Intelligence” de 22-II-2010, pero realiza afirmaciones que
266 AQMI, MUYAO: Terrorismo y operaciones encubiertas (o la dificultad de las...

II.3.C.c. La realidad, sin embargo, era diferente. Cuando los tribunales


mauritanos abrieron el proceso por el secuestro de los españoles había once
acusados, procedentes del Sahara Occidental, Mauritania, Argelia y Mali). La
sentencia de primera instancia, el día 21 de julio de 2010, condenó a Uld Hama a
12 años de trabajos forzados, y a un pastor mauritano de 75 años, Boukhari Ould
Issaoui, a un año de prisión con libertad condicional. Otros cuatro procesados
(Mohamed Salem Ould Hmouda, Boukhary Ould Ayssaoui, El Id Ould Ehbouss
Regragui et Kowriya Mint Issaoui) fueron absueltos56.En esta primera instancia
quedó definitivamente claro que Uld Hama, aunque fue apodado por algunos
como “Saharaui”, no era saharaui, sino que era de Mali. Por lo demás, se precisó
después que proviene de la tribu “Machdhuf” (presente en Mali y Mauritania)57.
Esta sentencia fue recurrida y el tribunal de apelación pronunció, el día 11 de
agosto su sentencia definitiva que confirmaba todos los pronunciamientos anteriores
y añadía un pronunciamiento absolutorio a favor de otro implicado, Joumaâ Al
Regraghi58. La conclusión está clara: ni Uld Hama era saharaui ni ningún saharaui
había participado en este secuestro.

II.3.C.d. A pesar de los datos objetivos, se produjo aún una tercera ofensiva
intoxicadora en este asunto. Un diario mauritano, publicó una nueva insidia el
14 de agosto, apenas unos días después de la sentencia de apelación. Según
esa insidia, cuando el mismo día 14 de agosto Uld Hama fue sacado de la cárcel
de Nuakchot, se lanzó la especie de que eso se hizo para entregarle a Mali…
¡o al Polisario!59. Esta tercera intoxicación tuvo un corto recorrido puesto que el

56
Agénce Nouakchott Info (21-VII-2010), Procès des auteurs du rapt des espagnols: 12 ans fermes pour
Omar Sahraoui et un an avec sursis pour Issaoui; Cfr.:
http://www.ani.mr/?menuLink=9bf31c7ff062936a96d3c8bd1f8f2ff3&idNews=10115
Emjad (22-VII-2010), Enlèvement de trois Espagnols en Mauritanie : douze ans de prison pour Omar le
Sarhaoui; Cfr.: http://www.emjad.net/fr/spip.php?article1029
Résau Mauritanien d’Informations (24-VII-2010), Affaire des otages espagnols: Verdict clément; Cfr.:
http://www.rmibiladi.com/fr/index.php?option=com_content&view=article&id=1089:affaire-des-
otages-espagnolsverdict-clement&catid=1:actualites&Itemid=2
57
Points Chauds (16-VIII-2010), Un mensonge grossier et une tentative insidieuse d’impliquer les
sahraouis dans une affaire mauritano-malienne; Cfr.:
http://www.pointschauds.info/fr/modules.php?name=News&file=article&sid=3381
58
Agénce Nouakchott Info (11-VIII-2010), La Cour d’appel confirme la peine de 12 ans avec travaux
forcés requise contre «Oumar Sahraoui»; Cfr.:
http://www.ani.mr/?menuLink=9bf31c7ff062936a96d3c8bd1f8f2ff3&idNews=10342
Résau Mauritanien d’Informations (24-VII-2010), Affaire Omar Sahraoui: Un verdict très attendu; Cfr.:
http://www.rmibiladi.com/fr/index.php?option=com_content&view=article&id=1176:affaire-omar-
sahraouiun-verdict-tres-attendu&catid=1:actualites&Itemid=2
PANA (12-VIII-2010), Confirmation en appel de la condamnation pour terrorisme d’un Malien; Cfr.:
http://www.mauritanie-web.com/actualite_7550_1_confirmation-en-appel-de-la-condamnation-pour-
terrorisme-d-un-malien.htm
59
Tahalil (14-VIII-2010), Libération-expulsion de Omar Sahraoui sur fond de menaces contre les otages.
Reproducido en.:
http://www.cridem.org/C_Info.php?article=46364
Carlos Ruiz Miguel 267

gobierno de Mali solicitó la entrega de su ciudadano poniendo rápido fin a esa


especulación.

II.3.C.e. Apenas unos días después de la sentencia del tribunal de apelación,


se produce una nueva ofensiva (la cuarta) en una doble dirección. Por un lado,
Simon Benshimon desde “Sahel Intelligence” acusó a Sleima E’rguibi Mohammed
Ali, de ser un miembro del Frente Polisario implicado en el secuestro60. Sin embargo,
es notorio que ninguna de las dos sentencias del proceso daba credibilidad a sus
insinuaciones. Por otro lado, de forma más tosca, en España un individuo hacía
suya y publicaba la curiosa tesis de que la “prueba” de “los intereses comunes
que unen el polisario (sic) a Al Qaeda” es “la ausencia de la mínima confrontación
entre ambas partes y el tráfico de armas al cual se dedican los dirigentes del
polisario (sic) que los vuelven a vender a los miembros de Al Qaeda”61. Dejando
al margen que, como ya se ha documentado supra el grupo del que proviene
AQMI sí atentó contra individuos del Frente Polisario en Argelia, resulta absurda
la “prueba” desde el momento en que ambos grupos se encuentran en territorios
diferentes. Como es notorio, “AQMI” actúa mayormente en el Sahel pero, como
es igualmente notorio, el Sahara Occidental no forma parte del Sahel, que es la
franja meridional del desierto del Sahara.

II.3.C.f. Esta cuarta ofensiva tuvo escaso eco, y la tercera cayó pronto por
su base al ser entregado Uld Hama a su país, Mali. Entonces se desencadenó
una quinta ofensiva intoxicadora. Consiste esta vez en una falsificación de un
documento con el objetivo de dar crédito a la tesis de la “saharauidad” de Uld
Hama. El día 18 de agosto, una página web albergada en Marruecos y cuyo
nombre resulta bastante significativo (Maghreb Intelligence) lanzaba la especie de
que a Uld Hamma “se le ha fabricado una identidad maliense sobre la marcha”62.
Así, en una publicación mauritana (CRIDEM) generalmente muy receptiva con
Rabat se lanzó, el día 28 de agosto, el nuevo mensaje transmitido por quien
se hace llamar Mohamed Mohamed Lamine. Este tal Lamine, además de citar
la extraña tesis de Gil Garre de que la “prueba” de la colusión entre el Frente
Polisario y “”AQMI” era la ausencia de enfrentamientos entre ambos también
citaba, una vez más, las insinuaciones del ESISC en el mismo sentido. En este

60
Samuel Benshimon, Sahel Intelligence (27-VIII-2010), Otages espagnols : l’hypothèse du troisième
homme. Cfr.:
http://sahel-intelligence.com/anti-terrorisme/133-otages-espagnols--lhypothese-du-troisieme-homme
61
José María (Chema) Gil Garre, Vegamediapress (26-VIII-2010), El Polisario: treinta años abusando
de los derechos de los saharauis (II Parte); Cfr.:
http://www.vegamediapress.es/noticias/index.php?option=com_content&task=view&id=13790&Item
id=1
62
Maghreb Intelligence (18-VIII-2010), Omar Ould Hamma « Sahraoui », le <cadeau> <algérien> à
l’Espagne; Cfr.:
http://www.maghreb-intelligence.com/articles-gratuits/386-omar-ould-hamma-l-sahraoui-r-le-cadeau-
algerien-a-lespagne
268 AQMI, MUYAO: Terrorismo y operaciones encubiertas (o la dificultad de las...

contexto se abre una “polémica” sobre la verdadera identidad de Uld Hama. De


acuerdo con esta nueva intoxicación:
“Fuentes marroquíes generalmente bien informadas han expresado
recientemente su gran asombro a propósito de la extradición hacia Mali por las
autoridades mauritanas de Omar Uld Si Ahmed Uld Hamma, más conocido bajo
el nombre de ‘Omar Saharaui’.
(…) Dichas fuentes han condenado igualmente la operación de extradición
indicando que las informaciones dadas por Mauritania sobre la identidad
maliense son inexactas, exhibiendo el acta de nacimiento de Omar Saharaui
establecida por el Polisario”63
En un blog con título equívoco “Inteligencia y seguridad nacional”, pero
dedicado a denigrar al Frente Polisario se anunciaba el 9 de septiembre la
publicación “en exclusiva” de los supuestos documentos “a los que hemos tenido
acceso a través de un periplo digno de película”, dice el autor del blog, José
María (Chema) Gil Garre. Los supuestos documentos aparecen como certificados
emitidos por la RASD, un certificado de nacimiento y un certificado de paternidad.
De acuerdo con el supuesto “certificado de nacimiento”, Omar, hijo Sidamed
Hamma y Deina Embarec, nació en Farsia el 18 de marzo de 1957 y cuenta
con DNI de la RASD número 7969214664. Al día siguiente, 10 de septiembre,
el semanario Maroc Hebdo, próximo a la inteligencia militar marroquí también
publicó el supuesto certificad de nacimiento65 que, días más tarde, el 14, también
reprodujo el diario marroquí Libération66.
Sin embargo, hay varios indicios que llevan a concluir que estamos ante una
burda falsificación. En primer lugar, y dado que aun antes de que se publicaran los
documentos en “exclusiva” ya había una alerta de esta operación desde el día 18
de agosto, ya se denunció el intento de falsificación y se publicó que el DNI de la
RASD número 79692146 corresponde a otro ciudadano, nacido también en Farsia
un 18 de marzo, pero de 1978, concretamente a Elbu Salahi Moh-Moulud67. En
segundo lugar, resulta difícilmente explicable que los documentos en “exclusiva”
estén traducidos al español si, como se dicen en los mismos el original está en

63
Mohamed Mohamed Lamine, CRIDEM (28-VIII-2010), Polémique sur l’identité d’Omar Sahraoui;
Cfr.: http://www.cridem.org/C_Info.php?article=46794
64
José María (Chema) Gil Garre, blog Inteligencia y Seguridad internacional (9-IX-2010), EXCLUSIVA:
El Secuestrador de los cooperantes españoles era un saharaui de los campamentos del Frente Polisario,
estos son sus papeles; Cfr.:
http://analisisdeinteligencia.blogspot.com/2010/09/exclusiva-el-secuestrador-de-los.html
65
Maroc Hebdo (10/17-IX-2010), Omar Sahraoui: Le lien entre le Polisario et Al Qaïda; Cfr.:
http://www.maroc-hebdo.press.ma/MHinternet/Archives_898/pdf_898/page4a9.pdf
66
Said Ouchen, Libération (14-IX-2010), Les liaisons suspectes du Polisario ne font plus de doute: Un
terroriste malien se fait livrer son acte de naissance depuis Tindouf; Cfr.:
http://www.libe.ma/Les-liaisons-suspectes-du-Polisario-ne-font-plus-de-doute-Un-terroriste-malien-se-fait-
livrer-son-acte-de-naissance_a13925.html
67
Identité d’Omar Ould Hamma : Les manipulations des services secrets marocains, Diaspora Saharaui
(31-VIII-2010); Cfr.:
http://diasporasaharaui.blogspot.com/2010/08/identite-domar-ould-hamma-les.html
Carlos Ruiz Miguel 269

árabe. Y ello es así porque no se ve la utilidad de una tal traducción si, como
se argumenta, esos documentos se expedieron para uso en Mauritania y Mali,
países francófonos. En tercer lugar, resulta completamente absurdo el llamado
“certificado de paternidad” emitido a petición de los supuestos padres de Uld
Hamma68, que supuestamente viven en los campamentos de refugiados saharauis
en Tinduf. ¿Para qué iban a pedir los supuestos propios padres de Uld Hamma
un certificado que acredite que ellos son sus padres? En cuarto lugar llama la
atención que mientras el supuesto certificado de paternidad esté datado, no lo
esté (cosa asombrosa) el supuesto certificado de nacimiento. Teniendo en cuenta
lo anterior creo que podemos hacernos una idea de la credibilidad que merece la
publicación en “exclusiva” de estos “documentos”.

II.3.C.g. Lo más asombroso, sin embargo, es comprobar como algún profesor


norteamericano se llega a prestar a estas intoxicaciones. Me refiero a Peter Pham.
Este profesor, como digo, se ha prestado a poner su firma a afirmaciones como la de
que Uld Hama es un “ex alto responsable” del Frente Polisario y que con el dinero
de los rescates, “AQMI” recluta “a los combatientes mercenarios del Polisario,
que son generalmente más  experimentados que los reclutados ordinarios de Al
Qaeda en el Magreb Islámico”69. El mismo profesor norteamericano, igualmente,
está prestando su nombre a otras afirmaciones que, con los datos disponibles, sólo
pueden calificarse como falsas. Es el caso, por ejemplo, de su afirmación de que
Mohamed Salem Mohamed Ali Ould Rguibi, Mohamed Salem Hamoud, y Nafii
Uld Mohamed M’Barek son “elementos del Frente Polisario” que han “participado
en el secuestro” de los españoles y que han sido “condenados” por la justicia
mauritana70. Pham repite, como vemos, lo que ya se hizo circular desde el blog
“Sahara-retos” (cfr. supra nº 2). Sin embargo, mientras que “Sahara-retos” lanzó
esa intoxicación cuando aún no se habían dictado las sentencias de la justicia
mauritana, Pham llega a afirmar, después de que estas sentencias hayan sido
pronunciadas, que estos tres individuos han sido “condenados”.

II.3.C.h. La tesis marroquí de la vinculación del Frente Polisario y el terrorismo


islamista tiene en uno de sus defensores otros dos “argumentos”, a mi juicio aún

68
http://2.bp.blogspot.com/_RjqZ8k09nRY/TIk205CznJI/AAAAAAAAAFA/LD1ycF2__PY/s1600/
doc+3+omar.jpg
69
Declaraciones de Peter Pham, recogidas por MAP (25-VIII-2010), Con el dinero de los rescates,
AQMI recurre a los mercenarios del Polisario para intensificar sus actividades (Experto US); Cfr.:
http://www.map.ma/es/sections/politica/con_el_dinero_de_los/view
70
Declaraciones de Peter Pham recogidas por Le Quotidien de Nouackchott (29-IX-2010), Mercenaires
à la solde de Aqmi: Un chercheur américain confirme le recrutement des «vétérans » du Polisario; Cfr.:
http://www.quotidien-nouakchott.com/mercenaires-solde-aqmi-un-chercheur-americain-confirme-le-re-
crutement-des-veterans-polisario
y MAP (30-IX-2010), Al Qaeda a recruté des <mercenaires> du Polisario pour bénéficier de leur expé-
rience militaire (Peter Pham); Cfr.:
http://www.map.ma/fr/sections/politique/al_qaeda_a_recrute_d/view
270 AQMI, MUYAO: Terrorismo y operaciones encubiertas (o la dificultad de las...

más inconsistentes.
De acuerdo con el primero, el 22 de diciembre de 2005 la policía marroquí
arrestó en el El Aaiún ocupado a un saharaui “en posesión de trece cohetes”.
Este individuo, que había residido en los campamentos de refugiados del Frente
Polisario, sin embargo, se unió a Marruecos lo que explica que fuera detenido en
El Aaiún ocupado71. Para Alvarado, con este hecho se
“abrió el debate sobre un eventual giro terrorista del Frente Polisario y la
presunta alianza con el entonces GSPC, en un momento en que el grupo argelino
empieza a concretar su acercamiento a Al Qaeda” 72.
Sin embargo, ocurre todo lo contrario. Es evidente que este hecho no demuestra
nada por varias razones. La primera es que esta detención no fue seguida de
ningún juicio ni condena, ni siquiera de acuerdo con la “práctica” procesal
marroquí que incluso dentro de Marruecos no se reconoce como muy ortodoxa
para los estándares de un Estado de Derecho. La segunda porque, como ya se
ha dicho, el GSPC tenía al Frente Polisario entre sus objetivos de ataque. Y la
tercera razón es que precisamente este individuo abandonó los campamentos de
Tinduf para aceptar la oferta marroquí73 lo que si algo demuestra es que el Frente
Polisario no tiene nada que ver en esto.
El segundo “argumento” es bastante parecido al anterior. Es la detención en
El Aaiún ocupado de una “trama terrorista” que recibió el nombre de “Fath Al
Andalus” (conquista de Al Andalus) y que fue “desmantelada” a finales de 2008.
Según la policía marroquí, entre los quince detenidos había “varios saharauis”
que “mantienen vínculos con AQMI tras haber recibido entrenamiento del GSPC
argelino”. A partir de aquí Alvarado especula:
“Éste es un hecho que a casi nadie pasa desapercibido en Marruecos,
llegándose a barajar que el centro de mando de la trama estuviera ubicado en El
Aaiún, capital administrativa de la ex colonia española.
Tras un análisis detallado de las trayectorias personales de los implicados
en Fatha al Andalus se llegó a señalar que la estrategia de infilitración de
AQMI en el país de Mohamed VI se efectuaba a través del Sahara, erigiéndose
presuntamente los saharauis como vanguardia de la organización de Droukdel
en el Reino Cherifiano. Varios factores podrían favorecer la implicación del
independentismo saharaui en la particular yihad de AQMI. Primeramente, la
aparente complementariedad entre la rama magrebí de Al Qaeda y el Frente

71
Marruecos ofrece diversas ventajas económicas a los saharauis que abandonen los campamentos de
refugiados en Tinduf y acepten vivir en el territorio ocupado.
72
Alvarado, La yihad a nuestras puertas, cit., p. 178.
73
Sobre las ventajas económicas que ofrece Marruecos a quienes abandonen los campamentos de
refugiados para trasladarse al territorio ocupado del Sahara Occidental, puede consultarse un buen
análisis, elaborado con un enfoque marroquí: Houda Filali-Ansary, Comment les ralliés du Polisario
vivent leur retour au Maroc, La Vie Économique (12-IV-2010); Cfr.:
http://www.lavieeco.com/politique/16319-comment-les-rallies-du-polisario-vivent-leur-retour-au-maroc.
html
Carlos Ruiz Miguel 271

Polisario. Los yihadistas necesitan gente que conozca el terreno y extender


sus redes hacia el sur. (….) Ambas organizaciones compaten el objetivo común
de desestabilizar a Marruecos y Mauritania, lo que los podría hacer aliados
estratégicos en la zona”74.
Es ciertamente difícil aceptar estos “argumentos”. Las razones son múltiples. En
primer lugar, como antes, sorprende que a finales de 2010 no se haya dictado la
sentencia sobre este caso a pesar de la celeridad de la práctica procesal marroquí
y sus escasos escrúpulos a la hora de obtener confesiones mediante la tortura,
teniendo en cuenta que el caso fue llevado al juez en septiembre de 200875, algo
especialmente llamativo si lo comparamos, por ejemplo, con el “caso Belliraj”76.
Por tanto, razonando en términos propios del Estado de Derecho una detención no
prueba nada, absolutamente nada, en un país no democrático. En segundo lugar,
la vinculación con el GSPC sigue siendo difícil de creer cuando se tiene en cuenta
que el GSPC consideraba al Frente Polisario como enemigo. En tercer lugar, no
queda demostrado que los detenidos tengan vínculos con el Frente Polisario: es
más, se trata de individuos que ni siquiera han vivido en los campamentos, por lo
que hablar de “infiltración” es una afirmación sin ninguna prueba. En cuarto lugar,
resulta difícil aceptar el argumento del conocimiento del terreno porque el terreno
del Sahara ocupado es igual de conocido para los saharauis que para los colonos
marroquíes que lo ocupan. Y finalmente, en quinto lugar, es claramente inadmisible
que a Mauritania le pueda interesar la desestabilización de Mauritania. La razón
es extremadamente simple: Mauritania es un Estado que reconoce a la RASD.
Por tanto, si hay alguien interesado en la desestabilización de Mauritania no es
precisamente el Frente Polisario… sino Marruecos. Y, de hecho, es notorio que el
golpe de Estado que el 6 de agosto de 2008 derribó al presidente Sidi Mohamed
Uld Cheif Abdalahi, elegido tras un proceso electoral democrático en 2007 (la
elección presidencial más impecablemente democrática del norte de África), fue
apoyado por Marruecos.
Pero, por si lo anterior no fuera suficiente, resulta que los datos que ofrece
Alvarado no concuerdan plenamente con los que ofreció Marruecos. Así, en
primer lugar, los especialistas en terrorismo contactados en un primer momento
por la prensa marroquí indicaron que la denominación y la existencia del grupo
era desconocida para los expertos y que el nombre era una creación policial77.
En segundo lugar, se apuntaba que el objetivo de este supuesto grupo era atacar
“intereses españoles”78. En tercer lugar, la mayor parte de los detenidos eran

74
Alvarado, La yihad a nuestras puertas, cit., p. 179.
75
Aujourd’hui le Maroc (10-IX-2008), Les membres de la cellule Fath Al-Andalus déférés devant le
tribunal de Salé; Cfr.: http://www.aujourdhui.ma/couverture-details63813.html
76
En el “caso Belliraj” la supuesta célula terrorista fue detenida bastante antes (en
febrero de 2008) y, sin embargo, ya se han dictado tanto la sentencia de primera
instancia como la de apelación.
77
Libération (1-IX-2010), “Fath Al Andalouss” se dévoile. 40 individus recherchés; Cfr.:
http://liberation.press.ma/default.asp?id=29400
78
Aujourd’hui le Maroc (1-IX-2008), La cellule «Fath Al Andalus» visait des intérêts espagnols; Cfr.:
272 AQMI, MUYAO: Terrorismo y operaciones encubiertas (o la dificultad de las...

“simples comerciantes”79.

II.3.C.i. Debe advertirse, finalmente, que “AQMI” opera fundamentalmente


en dos escenarios; en Argelia y en el Sahel. Sin embargo, el Sahara Occidental
es un espacio que no forma parte del Sahel (que es la franja sur del desierto del
Sahara) y el hecho es que ni en la zona del Sahara Occidental controlada por
el Frente Polisario ni en los campamentos de refugiados se ha producido ninguna
acción terrorista. Por este motivo incluir los territorios de los campamentos de
refugiados saharauis y los territorios liberados de la RASD en un mapa sobre el
“área de influencia terrorista en el Magreb y el Sahel”, como hace Alvarado80
resulta injustificado objetivamente.

II.3.C.j. En un análisis sobre el desarrollo de la contienda acerca del Sahara


Occidental, advertía, el día 2 de junio de 2010, “es previsible que Marruecos trate
de recuperar la iniciativa utilizando la carta terrorista. Dado que el Frente Polisario
no está implicado en actividades terroristas, es previsible que haya círculos cercanos
a Marruecos, o del propio poder marroquí, que fabriquen amenazas terroristas
con el objetivo de imputar la responsabilidad al Frente Polisario”81. Es evidente
que hay un interés marroquí claro en intentar, a toda costa, desacreditar al Frente
Polisario como único medio de hacer frente a la pretensión de independencia del
pueblo saharaui que no puede ser contradicha con ningún argumento jurídico.

II.3.D. La idea de una colusión entre el Frente Polisario y “Aqmi” volvió a ser
reiterada en dos nuevos informes. Uno es un informe de mayo 2010 del ya
aludido “ESISC”, firmado por el también ya citado Claude Moniquet82 y otro un
informe de enero de 2011 del “Potomac Institute” firmado por Yonah Alexander83.

http://www.aujourdhui.ma/couverture-details63647.html
79
Cfr. las noticias de prensa en los medios citados en las notas anteriores.
80
Alvarado, La yihad a nuestras puertas, cit., p. 13. Por esta y por las razones antes expuestas resulta
difícil de comprender que el diputado Gustavo de Arístegui haya escrito un prólogo a este libro (p.
15-19) y que lo haya hecho con frases como “uno de los más jóvenes y sólidos expertos que tenemos
en España” o “este joven pero sólido investigador”.
81
Carlos Ruiz Miguel, Sahara Occidental: la ONU de espaldas a la realidad ¿hasta cuando?, GEES
(2-VI-2010); Cfr.:
http://www.gees.org/articulos/sahara_occidental_la_onu_de_espaldas_a_la_realidad_hasta_cuan-
do_7838
82
Claude Moniquet (dtor.), The Polisario Front and the development of terrorism in the Sahel, ESISC,
mayo 2010. Cfr.: http://www.esisc.org/upload/publications/analyses/the-polisario-front-and-the-deve-
lopment-of-terrorism-in-the-sahel/6.%20THE%20POLISARIO%20FRONT%20AND%20THE%20DEVE-
LOPMENT%20OF%20TERRORISM.pdf
83
Yonah Alexander, Maghreb & Sahel Terrorism: Addressing the rising threat from al-Qaeda & other
Terrorists in North & West/Central Africa, Potomac Institute for Policy Studies, Arlington, enero de
2011. Cfr.:
http://www.potomacinstitute.org/attachments/524_Maghreb%20Terrorism%20report.pdf
Carlos Ruiz Miguel 273

El informe del ESISC de 2010 fue rápidamente contestado84 por sendos


trabajos que demuestran Moniquet comete burdos errores (como situar la ciudad
de Niamey en Mali); falta a la verdad en datos claves (como cuando afirma que el
Frente Polisario no ha autorizado al Alto Comisionado de Naciones Unidas para
los Refugiados a visitar los campamentos de Tinduf, pese a que tiene una oficina
permanente allí desde 1995); y manipula grosera otros datos (como al afirmar que
la ONU ha denunciado “en varios informes” las prácticas de tráfico de inmigrantes
clandestinos por el Polisario… pese a que los informes del Secretario General
afirman exactamente todo lo contrario: que ha sido el Polisario quien ha impedido
esos tráficos85).
En cuanto al informe de Alexander realiza afirmaciones que no tienen ningún
sustento. En su publicación realiza dos alusiones al Frente Polisario. En la primera
dice que “posiblemente” “miembros del Polisario” estén tejiendo vínculos con
grupos de narcotraficantes “latinoamericanos”. En la segunda, afirma que “Aqmi”
está reclutando “miembros del núcleo duro del Polisario”. Ahora bien, respecto
a la primera alusión, el autor se cuida de no afirmar, sino sólo insinuar algo que,
por lo demás carece de la más mínima lógica pues la principal base del tráfico
de drogas en Africa es Marruecos. En cuanto a la segunda alusión, Alexander
hace una afirmación gratuita pues no da el nombre de ningún miembro del Frente
Polisario (ni del núcleo “duro” ni del “blando”) reclutado por Aqmi.

II.3.E. El secuestro de los cooperantes españoles en los campamentos de


refugiados de Tinduf en 2011 hace aún más inverosímil la tesis de una complicidad
del Frente Polisario con estos grupos armados. Ese secuestro constituyó un duro
golpe para el Frente Polisario por cuanto rompía con una situación existente
durante decenios según la cual los campamentos eran un territorio “seguro”. Ese
secuestro sirvió de excusa para que el gobierno español tomara la decisión de
desaconsejar oficialmente las visitas de a los campamentos. Llama la atención que
esta advertencia la hiciera sólo el gobierno español, pues ningún otro gobierno
occidental o no occidental tomó una decisión parecida, y esto es tanto más
llamativo cuanto que, un año después, fue sólo el gobierno español, y no ningún
otro gobierno occidental, se sumara a la iniciativa de la monarquía marroquí de
censurar al enviado personal del secretario general de Naciones Unidas para el
Sahara Occidental, Christopher Ross. El secuestro de los humanitarios españoles
en Tinduf tuvo una importancia simbólica parecida a lo que fue año y medio
después el ataque contra la planta gasística de “In Amenas” en Argelia. Es difícil
argumentar como unos movimientos supuestamente controlados por el Frente
Polisario en lugar de atacar a sus enemigos se atacan a sí mismo provocándose,
no daños leves, sino muy graves.

84
Lih Beiruk, Las frívolas y vanas elucubraciones del ESISC, 13 de junio de 2010. Cfr.:
http://www.arso.org/lasfrivolasESISC.pdf
85
Moniquet aunque habla de “varios informes” sólo cita el informe del Secretario General de 20 de
octubre de 2004 (S/2004/827). Sin embargo, los párrafos 15 y 16 de dicho informe dicen exactamen-
te lo contrario de lo que pretende Moniquet.
274 AQMI, MUYAO: Terrorismo y operaciones encubiertas (o la dificultad de las...

II.4. Aqmi, Marruecos y Francia.


A la hora de plantearse la verdadera naturaleza de “AQMI” o el “MUYAO”,
la tesis más sólida, a mi juicio, es la de una posible conexión bien con Marruecos
y Francia, o bien sólo con uno de esos países (probablemente Marruecos) como
se va a tratar de argumentar.

II.4.A. El apoyo de Marruecos al Grupo Islámico Armado argelino


parece demostrado. En primer lugar contamos con el testimonio concordante de
dos personajes centrales: Abdelhak Layada (“emir nacional” hasta 1994 de uno de
los grupos islamistas terroristas argelinos antecedentes de este llamado “AQMI”,
el Grupo Islámico Armado-GIA) y Dris Basri (ministro del Interior marroquí hasta
1999). Por lo que hace al primero, Layada, ha confesado que había recibido ayuda
del gobierno marroquí y que se entrevistó con Driss Basri, ministro del Interior y
mano derecha del rey y con el mismísimo Hassán II. Sobre su entrevista con el
rey sólo ha revelado que fue chantajeado en relación con el Sahara Occidental86
y que incluso el gobierno marroquí le sugirió que reclutara miembros del Frente
Polisario para luego poder incriminarles por la comisión de actos de terrorismo. El
8 de junio de 2009, la emisora de la BBC en árabe interrogó al actual ministro de
Exteriores marroquí, Taieb Fassi-Fihri sobre las declaraciones de Layada sin que
el ministro marroquí las desmintiera, lo que llevó a su entrevistador a decir que
entonces las mismas debían entenderse como ciertas87. Abdelhaq Layada también
ha confesado que recibió apoyo de Francia, haciendo gravísimas afirmaciones,
como que Francia ayudó al GIA a dar un golpe de Estado que fue abortado, que
suministró armas al GIA88 y que los servicios secretos franceses estaban detrás del
secuestro por el GIA de un Airbus el 24 de diciembre de 199489.
Por lo que respecta al segundo, Dris Basri, contamos con el testimonio que
ofreció en una de sus últimas entrevistas donde dijo que el gobierno marroquí no
sólo estaba al corriente de que los terroristas islamistas que operaban en Argelia

86
Declaraciones de Abddelhak Layada al diario marroquí Al Massae (25-XII-2008), recogidas por el
diario argelino El Khabar (27-XII-2008). En parte traducidas del francés por mí y publicadas en mi
blog Desde el Atlántico. Cfr.
http://blogs.periodistadigital.com/desdeelatlantico.php/2008/12/31/al-qaida-del-magreb-islamico-
genealogia-
87
Sobre esta entrevista, vid. Le Jour d’Algérie, “Layada, drogue, Sahara Occidental et terrorisme. Les
graves dérapages de Taïb Fassi sur BBC” (10-VI-2009). Cfr.:
http://www.lejourdalgerie.com/Editions/100609/une/Lejour.htm
88
vid. Le Jour d’Algérie, “Graves révélations de Abdelhak Layada: «La France nous aidait à fomenter
un coup d’Etat»” (12-VII-2009). Cfr.:
http://www.lejourdalgerie.com/Editions/120709/Rubriques/evenement.htm#1
89
La Nouvelle République, “Révélations du fondateur des GIA, Abdelhak Layada: «Les services secrets
français sont derrière le détournement de l’Airbus en 1995»” (09-VII-2009). Cfr.:
http://www.lnr-dz.com/pdflnr/2009/07/10/lnr.pdf
Carlos Ruiz Miguel 275

se refugiaban en Marruecos, sino que no pensaron intervenir para impedirlo90. En


1999, el propio presidente argelino Buteflika acusó públicamente a Marruecos, en
un mitin en Bechar (cerca de la frontera marroquí) de dar cobijo a los terroristas
islamistas91.

II.4.B. En segundo lugar, a pesar de que AQMI es un grupo que se nutre de
individuos procedentes de Marruecos, Argelia, Mauritania y Mali92, su actividad
criminal se centra sólo en Argelia y, más recientemente, en Mauritania. Algo
parecido se puede decir del MUYAO.
A pesar de la presencia de marroquíes en sus filas, nunca actúa en Marruecos.
Y esto es sorprendente porque, según un comunicado suyo, uno de sus objetivos es
España porque es “aliada de la OTAN y los EE.UU. en la guerra contra el Islam”93.
Lo que no cuadra entonces es que no actúe contra Marruecos, siendo este el país
que pasa por ser el mejor aliado de USA en la región y que, además, cuenta con
las mejores relaciones con la OTAN hasta el punto de que según declaración de
un alto responsable de la organización atlántica, recogida por la propia agencia
oficial de prensa marroquí, Marruecos es un “socio estratégico” de la OTAN94.
Sin embargo, tanto “AQMI”, como el “MUYAO” objetivamente, han dirigido
el grueso de sus ataques contra Argelia, debilitando al gran enemigo estratégico
de Francia y de su principal protegido, Marruecos. Del mismo modo, conviene
advertir que una parte de las acciones de “AQMI” tienen lugar en Mauritania,
en el oeste de Argelia y en el noroeste de Mali, que son zonas reivindicadas por
Marruecos en el marco del programa expansionista del “Gran Marruecos” que
está consagrado en el artículo 19 de la “Constitución” marroquí.

II.4.C. En tercer lugar, existen acusaciones aparecidas en la prensa

90
Entrevista a Driss Basri en el diario ABC (30-V-2004): “P.: Cuando Argelia ardía por el terrorismo,
el gobierno de Argel acusó a Marruecos de dejar pasar a su territorio a los terroristas para descansar
después de cometer sus atentados en suelo argelino. ¿Era cierto aquello? R.: Sí, estábamos al corrien-
te, pero no podíamos hacer nada. Esos maquis atraviesan la frontera para ver a sus parientes, y no
siempre sabíamos quienes eran. Aun si lo hubiéramos sabido, si no cometían ningún acto delictivo en
nuestro territorio no teníamos motivo para intervenir” (cursivas mías).
Cfr.: http://hemeroteca.abc.es/nav/Navigate.exe/hemeroteca/madrid/abc/2004/05/30/011.html
91
Le Monde, 3-IX-1999.
92
Como prueba, el ataque franco-mauritano contra una base de AQMI el 22 de julio de 2010 se saldó
con la muerte de varios medios del grupo. Según información de la Radio France Internationale, de
29 de julio, varios de los fallecidos fueron identificados, entre los que había un mauritano, un argelino
y un marroquí (Béchir El-Maghrebi). Cfr.: http://www.rfi.fr/afrique/20100729-certains-djihadistes-tues-
lors-raid-franco-mauritanien-auraient-ete-identifies
93
Comunicado sobre el que informa Ignacio Cembrero, El País, 13 de marzo de 2010.
94
Maghreb Arabe Presse (MAP), “Marruecos, ‘socio estratégico’ para estabilidad en la región sur del
Mediterráneo (responsable OTAN) (12-III-2010). Cfr.
http://noticias.marweb.com/marruecos/politica/portada-marruecos-socio-estrategico-para-estabili-
dad-en-la-r.html [Último acceso, 29 de agosto 2010]
276 AQMI, MUYAO: Terrorismo y operaciones encubiertas (o la dificultad de las...

francesa dedicada a asuntos africanos sobre la colusión de AQMI con el servicio


secreto marroquí. En este sentido, el semanario francés “Jeune Afrique” (por lo
demás, claramente favorable a la monarquía marroquí), contiene esta afirmación:
“Otra incertidumbre que, desde el punto de vista maliense, pesa sobre el
arreglo de la cuestión salafista: las tensiones entre Argelia y Marruecos. “Es
evidente que los grupos islamistas se benefician de ciertos apoyos de Marruecos”,
acusa un miembro de los servicios de inteligencia de Mali. Según este último, se
trataría de una respuesta a los numerosos vínculos que Mali mantiene con el
Polisario”95.

II.4.D. La figura del “mediador” Mustafá Chafi resulta de especial
relevancia. El es el mediador que más ha trabajado en casos de secuestros de
“AQMI” (son al menos tres, sus trabajos de “mediador” con “AQMI”), es un
ciudadano mauritano que era un enemigo declarado del depuesto presidente
mauritano Mauya Uld Ahmed Uld Taya contra quien conspiró apoyando un golpe
que fracasó96. Chafi, pese a ser mauritano, es consejero especial del presidente de
Burkina Faso, Blaise Campaoré y ha intervenido en las crisis de Guinea Conakry
y Costa de Marfil97. Lo interesante es que Burkina es uno de los más firmes aliados
de Francia y Marruecos en África y que sus gestiones en Guinea Conakry y Costa
de Marfil han sido a favor de los aliados de estos países en la región. La hipótesis
aparece reforzada por una información según la cual Chafi era un agente de
los servicios de inteligencia marroquíes (en concreto, de la Dirección General de
Estudios y Documentación-DGED) desde la época en que Driss Basri era ministro
del Interior y “número 2” en Marruecos98.

II.4.E. La prensa española, generalmente no se ha planteado la cuestión
de si los secuestros de ciudadanos españoles podían ser comprendidos en una
clave geopolítica. No obstante, ha habido algunos pocas ocasiones en que se ha
avanzado esa clave. Así, en 2010, el diario El Mundo ha atribuido a fuentes de la
inteligencia española la idea de que hay una “insistente coincidencia”:

95
Pierre-Franois Naudé, “Mali: lutte contre le terrorisme: le calme avant la têmpete?”, Jeune Afrique
nº 2524 (24-V-2009). Cfr
http://www.jeuneafrique.com/img/sommaire/sommaire_2524.pdf
96
Por la razón dicha en el texto considero que no está en lo cierto Ignacio Cembrero cuando afirma
que Chafi es “un acérrimo adversario de Abdelaziz, a que el presidente mauritano no estaba dispuesto
a hacer ningún favor liberando a presos” (El País, 24-VIII-2010). Cfr.:
http://www.elpais.com/articulo/espana/amenaza/intervencion/militar/francesa/provoco/roces/Es-
pana/elpepiesp/20100824elpepinac_5/Tes
97
La Lettre du Continent (No. 594), 2-IX-2010. Cfr.:
http://www.africaintelligence.fr/C/modules/login/DetailArt/LoginDetailArt.asp?rub=login&lang=FRA
&service=ART&context=BOI&doc_i_id=85195636
(acceso de pago).
98
Ennahar (23-IX-2010), Echafi’i, un agent des services marocains à El Qaïda; Cfr.:
http://ennaharonline.com/fr/news/5549.html
Carlos Ruiz Miguel 277

“La inteligencia española ha hecho ver al Gobierno una insistente coincidencia:


cuando España tiene una crisis con Marruecos, se incrementan las amenazas en
las redes yihadistas”99.
Posteriormente, tratando del secuestro de los cooperantes españoles en los
campamentos de refugiados de Tinduf, apunté precisamente a ese enfoque100.

II.4.F. Las autoridades de la República Saharaui/Frente Polisario han acusado,


pública y formalmente, de forma repetida, a Marruecos de estar detrás del grupo
“MUYAO”. En dos ocasiones altos representantes saharauis han formulado esta
grave acusación. La primera vez, que yo sepa, fue en junio de 2012, en la que el
ministro de Defensa saharaui, Mohamed El Buhali, acusó a los servicios secretos
marroquíes de estar detrás de la creación del “Muyao”101. La segunda vez, esa
acusación se hizo por el ministro de Asuntos exteriores saharaui, Mohamed Salem
Uld Salek, ante los medios de información argelinos que recogieron la noticia con
profusión102.

II.4.G. Conviene también interrogarse sobre en qué medida los grupos que
llevan a cabo acciones supuestamente de “terrorismo yihadista” no están en
realidad satisfaciendo otro tipo de intereses ajenos a la “yihad”. Esta es la tesis
que ha argumentado, sólidamente, Beatriz Mesa, en relación con los grupos que
operan en la región del Sahel103. A su juicio, “el extremismo islamista es el pretexto
para el enriquecimiento personal mediante el tráfico ilícito, y su éxito depende de
la capacidad de estos grupos violentos de sembrar miedo y terror con discursos
nacionalistas y religiosos. Los intereses del reparto de los beneficios de la droga y
del tráfico de las armas han sido camuflados, por parte de los grupos armados del
norte de Mali, con la causa de la yihad para ganar adeptos y crear una estructura
sólida integrada por miles de magrebíes de la región, que sí están convencidos
en morir defendiendo los deseos de Alá y han buscado en la organización una
identidad propia porque, ante todo, defiende los valores del Islam”.

99
El Mundo (26-IX-2010), Protesta oficial de EE.UU. por pagar el rescate a Al Qaeda; Cfr.:
http://elmundo.orbyt.es/2010/09/25/elmundo_en_orbyt/1285442610.html
100
Carlos Ruiz Miguel, “Un secuestro con contexto geopolítico” (La Razón, 24-X-2011).
101
Blog Diaspora Saharaui, “Ould El Bouhali accuse Ould Chavi et le Maroc d’avoir créé le MUJAO”
(24-VI-2012). Cfr.
http://diasporasaharaui.blogspot.be/2012/06/ould-el-bouhali-accuse-ould-al-chafei.html
102
APS (Algerian Press Service), “Le Maroc derrière l’enlèvement des diplomates algériens au Mali
(MAE sahraoui)” (26-III-2013). Puede verse en una revista de prensa el amplio eco que tuvieron esas
palabras en la prensa argelina:
http://es.groups.yahoo.com/group/sahara-info/message/7381
103
Beatriz Mesa García, “La falsa yihad, ¿a qué tipo de amenaza se enfrenta Europa en la frontera
sur?”, Documento 21/2013 (5-III-2013), Instituto de Estudios Estratégicos. Cfr.:
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2013/DIEEEO21-2013_FalsaYihad_BeatrizMesa.
pdf
278 AQMI, MUYAO: Terrorismo y operaciones encubiertas (o la dificultad de las...

II.4.H. Todas las especulaciones sobre esta supuesta conexión del Frente
Polisario han quedado oficialmente desautorizadas por dos países que pasan por
ser aliados de Marruecos: Estados Unidos y Francia.
Los Estados Unidos han sido el primer país aliado de Marruecos que,
oficialmente, ha puesto fin a estas especulaciones. Daniel Benjamin, coordinador
de antiterrorismo del Departamento de Estado de los Estados Unidos, declaró el
17 de noviembre de 2010, a pregunta del periodista español Pedro Rodríguez
(corresponsal de ABC) sobre la extensión del terrorismo al Sahara Occidental:
“no hemos visto la prueba de que eso sea así”104.
Dos años después, y tras la aparición del MUYAO, ha sido Francia quien
oficialmente ha desautorizado estas especulaciones en términos similares a los
de Estados Unidos. El día 22 de octubre de 2012, el portavoz del Ministerio
de Asuntos Exteriores de Francia, en una comparecencia ante la prensa, a la
pregunta de … manifestó que ….105

II.5.Aqmi, Muyao, Qatar
También se han denunciado eventuales complicidades entre alguno de estos
grupos y Qatar, el país wahabita que alberga la cadena de televisión “Al Yasira”.
El semanario francés “Le Canard enchainé”, generalmente extraordinariamente
bien informado, provocó una conmoción en Francia cuando publicó un artículo
titulado “Nuestro amigo Qatar financia a los islamistas de Mali”106. En dicho
artículo, este semanario afirmó, textualmente, que “…los insurgentes del MNLA
(independientes y laicos), los movimientos “Ansar Din”, Aqmi y Muyao han recibido
una ayuda de Qatar en dólares”. Y añade que “al comienzo de este año (2012),
varias notas de la DGSE (servicio de inteligencia exterior) han alertado al Elíseo
sobre las actividades internacionales, si así se les puede llamar, del emirato de
Qatar”. La explicación de ese tipo de conducta, según el semanario es que Qatar
pretendería tener una posición de privilegio a la hora de negociar las eventuales
riquezas de Mali en hidrocarburos.

104
Department of State, FPC (Foreign Press Center) Briefing, Daniel Benjamin (Ambassador-at-Large,
U.S. State Department Coordinator for Counterterrorism), Washington, DC, November 17, 2010 (“my
view is that most of the violence we’ve seen in the Western Sahara remains the traditional political
violence that we’ve seen for some time.  We are obviously always concerned that al-Qaida in the
Maghreb could expand its operations, but frankly, I wouldn’t quite get it if they were expanding into
that region.  I’m not quite sure I would see what the up side for them would be.  And in any case, we
haven’t seen the proof that it is – that that is really what’s going on”). Cfr.:
http://fpc.state.gov/151048.htm
105
Ministère des Affaires Étrangêres, Point de Presse 22 octobre 2012: (“Sur la deuxième partie de la
question concernant de possibles liens entre le Front Polisario et les mouvements djihadistes au Sahel,
nous n’avons pas connaissance de tels liens”). Cfr.:
http://basedoc.diplomatie.gouv.fr/exl-doc/FranceDiplomatie/PDF/ppfr2012-10-22.pdf
106
Le Canard Enchaîné, “Notre ami du Qatar finance les islamistes au Mali” (6-VI-2012).
Carlos Ruiz Miguel 279

Esta tesis ha sido matizada, aunque no negada de forma rotunda por algún
otro investigador que apunta a la posibilidad de que lo que haya ocurrido es
que alguna de las “ONG” qataríes presentes en el territorio, y generosamente
subvencionadas por el emirato, haya “desviado” los fondos recibidos, siendo
entregados a los rebeldes y no a los refugiados107. Sin embargo, resulta difícil
de admitir que estas supuestas “organizaciones no gubernamentales” que están
financiadas por el gobierno qatarí puedan realizar tal tipo de desvío de fondos a
espaldas de su gobierno.
Es importante advertir que Qatar es un país aliado de Marruecos. Qatar,
como Marruecos, pertenece al “club” de las monarquías árabes y forma parte del
“Consejo de Cooperación del Golfo” (una especie de “OTAN” de las monarquías
árabes, tristemente conocido por su intervención para aplastar las protestas en
Bahrein), al que Marruecos ha sido invitado a adherirse (con un status aún no
definido) en mayo de 2011.

II.6. Aqmi, un grupo de fanáticos manipulado externamente


La tesis de que estos grupos terroristas puedan estar al servicio marroquí o
franco-marroquí es sin duda la más sólida. Sin embargo, ello no excluye otras tesis,
entre las que se puede mencionar, en relación al caso de “Aqmi” de que quizá
estas siglas oculten el hecho de que no sería UNA organización, sino un conjunto
de dos o más grupos manipulados o instrumentalizados por distintos actores a la
vista de ciertos elementos creíbles.
A lo anterior conviene añadir una declaración autorizada que, sin especificar
claramente quien está detrás del terrorismo en el Sahel, ha dejado caer la idea
de que es uno de los actores implicados en el conflicto del Sahara Occidental.
El ministro español de asuntos exteriores, Miguel Ángel Moratinos, que por
su posición debe contar con buena información, mantuvo un encuentro con su
homólogo francés Bernard Kouchner el día 3 de septiembre de 2010. En dicho
encuentro, en el que ambos trataron sobre la cuestión de la seguridad en el Sahel,
el ministro Moratinos pronunció una enigmática frase: “si se resuelve el Sahara
también se resuelve el Sahel”108. La afirmación, permitía dar a entender que alguno
de los implicados en el conflicto del Sahara estaba utilizando el terrorismo como
medio de presión para conseguir la satisfacción de sus pretensiones. Muy pronto,
la prensa marroquí cercana a la inteligencia militar (el semanario Maroc Hebdo)
interpretó estas declaraciones como una confesión del ministro español sobre la
responsabilidad del Frente Polisario en el terrorismo del Sahel109. Sin embargo, es

107
Nabil Ennasri, “Le Qatar, soutien des jihadistes du Nord-Mali ? Cinq choses à savoir”, Rue 89 (19-
I-2013). Cfr.:
http://www.rue89.com/2013/01/19/le-qatar-soutien-des-jihadistes-du-nord-mali-cinq-choses-
savoir-238777
108
Efe (3-IX-2010), España y Francia presumen de una ‘misma actitud’ contra Al Qaeda en el Sáhara;
Cfr.: http://www.elmundo.es/elmundo/2010/09/03/espana/1283537880.html
109
Maroc Hebdo (no. 898, 10-IX-2010), Omar Sahraoui: Le lien entre le Polisario et Al Qaïda; Cfr.:
280 AQMI, MUYAO: Terrorismo y operaciones encubiertas (o la dificultad de las...

más cierto decir que el ministro español apunta a la responsabilidad de alguna


de las partes implicadas en el conflicto, sin que tenga que ser necesariamente el
Frente Polisario por lo que con esas mismas palabras también se podría apuntar a
la responsabilidad de Marruecos.
No lejos de este orden de ideas se halla el análisis de Rousellier. A su juicio, la
sobrevalorada amenaza del terrorismo en el Magreb y el Sahara-Sahel, lejos de
alimentarse exclusivamente de un malestar económico social o de la paralización
del proceso de reforma de democratización, es tanto la creación resultante de
la búsqueda de los Estados de estabilidad interna para su régimen cuanto el
resultado de su propia incapacidad para contener eficazmente el yihadismo y
para hacer frente colectivamente al vacío de seguridad en el corazón del Sahel.
Ahora bien, el propio Roussellier que la nueva situación de inestabilidad política es
propicia para que grupos como “Aqmi” recluten seguidores asumiendo demandas
populares110.

III. ¿SECUESTRO COMO VÍA DE FINANCIACIÓN PARA


OPERACIONES ENCUBIERTAS?
En este contexto, el caso del secuestro de Pierre Camatte posteriormente
liberado el 23 de febrero de 2010 mediante el pago de rescate permite alimentar
la posibilidad de una nueva vía de relación. El ciudadano Pierre Camatte era
públicamente considerado como un “cooperante” presente en un Estado del Sahel
africano, Mali. Sin embargo, como luego se descubrió, era en realidad un agente
de la inteligencia francesa. Camatte fue secuestrado por “AQMI” curiosamente el
mismo día en que también fueron secuestrados los tres españoles. Su liberación se
produjo, como se ha dicho, el 23 de febrero y, según los hechos posteriores, la misma
se realizó después de que, tras fuertes presiones francesas, Mali liberara a cuatro
terroristas que se hallaban presos en ese país y se pagara un rescate111. que se ha
calculado en 5 millones de dólares112. El hecho es que, apenas unos días después
de su liberación, la prensa francesa examinado las actas de la comparecencia
ante la Asamblea Nacional, el 27 de enero de 2010, del coordinador nacional de
los servicios de inteligencia en la Presidencia de la República, Bernard Bajolet113
extrajo la conclusión de que Camatte era, en realidad, un agente del servicio

http://www.maroc-hebdo.press.ma/MHinternet/Archives_898/pdf_898/page4a9.pdf
110
Jacques Roussellier, “Terrorism in North Africa and the Sahel: Al-Qa‘ida’s Franchise or Freelance?”,
cit.
111
El País (27-VIII-2010), Sarkozy felicitó a Zapatero dos días antes de criticar el pago de rescates. París
ha negociado desde los años ochenta por sus ciudadanos secuestrados; Cfr.:
http://www.elpais.com/articulo/espana/Sarkozy/felicito/Zapatero/dias/criticar/pago/rescates/
elpepiesp/20100827elpepinac_6/Tes?print=1
112
La Tribune (11-III-2010), L’Espagne a-t-elle cédé aux exigences des terroristes ?; Cfr.:
http://www.latribune-online.com/divers/30850.html?print
113
Commission de la défense nationale et des forces armées. Mercredi 27 janvier 2010. Séance de 10
heures. Compte rendu n° 20. Cfr.:
http://www.assemblee-nationale.fr/13/cr-cdef/09-10/c0910020.asp
Carlos Ruiz Miguel 281

francés de inteligencia exterior (DGSE)114.


Esta circunstancia da pie para alimentar algunas sospechas que, no
obstante, son de difícil prueba. En primer lugar, habría que preguntarse si el
secuestro de este agente francés fue realmente tal. La pregunta es pertinente
porque, de aceptar que puede haber una relación entre la inteligencia francesa y
“AQMI” o algunos grupos que se cobijan en esas siglas, este supuesto “secuestro”
sería la vía ideal de transmisión de mensajes sin que hubiera ningún tipo de
sospecha. En segundo lugar, habría que preguntarse si este rescate fuer realmente
tal. La duda que se suscita, si se acepta que puede haber algún tipo de relación
entre la inteligencia francesa y “AQMI” es si este supuesto pago de un “rescate”
no constituiría una forma de financiar “legalmente” un grupo del que se sospecha
que sirve a los intereses estratégicos de Francia en la región. En tercer y último
lugar, el hecho de que nada más y nada menos que una gran potencia como
Francia se viera “obligada” a “ceder” ante los terroristas constituye un elemento
de presión difícil de resistir a la hora de exigir a un tercer Estado (Mali, en este
caso) que también “coopere”, liberando a terroristas presos en sus cárceles. En
definitiva, si la hipótesis de la conexión entre la inteligencia francesa y “AQMI”
fuera cierta, la escenificación de un “secuestro” podría constituir un nuevo medio
para que un Estado financie “legalmente” un grupo terrorista que, eventualmente,
sirve a sus intereses.

IV. SERVICIOS DE INTELIGENCIA Y OPERACIONES


ENCUBIERTAS: EL OCULTAMIENTO COMO MEDIO Y COMO
FIN
El terrorismo es una acción violenta con fines políticos. Pero lo que diferencia al
terrorismo de otro tipo de acciones violentas con fines políticos permitidas por el
Derecho (como la guerra, por ejemplo) es que es una acción violenta que se puede
con medios, en casos o contra personas en los que el Derecho no permite tales
acciones. Su carácter esencialmente ilegal, tanto respecto a los medios, como en
cuanto a los fines, obliga al ocultamiento. Y ese ocultamiento resulta especialmente
facilitado cuando los ejecutores, o parte de los ejecutores son, o aparentan ser, un
grupo de fanáticos. Ahora bien, aunque es fácil encontrar fanáticos de cualquier
tipo de causa en cualquier latitud, resulta mucho más difícil encontrar los medios
y poseer los conocimientos técnicos para poder convertir los delirios en realidad.
Las “operaciones encubiertas” que llevan a cabo determinados servicios de
algunos Estados, por su propia naturaleza deben ocultar la mano del Estado que
las dirige pues ello implicaría la posibilidad de exigir responsabilidades al Estado.

114
Es la conclusión de Backchich.info (26-II-2010), Le M. Espionnage de Sarko grille son agent; Cfr.:
http://www.bakchich.info/Le-M-Espionnage-de-Sarko-grille,10165.html
Le Monde (25-II-2010); Cfr.:
http://www.lemonde.fr/afrique/article/2010/02/25/l-otage-libere-pierre-camatte-est-il-un-agent-de-la-
dgse_1311494_3212.html
282 AQMI, MUYAO: Terrorismo y operaciones encubiertas (o la dificultad de las...

El llamado terrorismo yihadista aparece como la actividad de un grupo


de fanáticos religiosos. Pero una consideración que no sea superficial, o
interesadamente cómplice, exige ir más allá y preguntarse si siempre que se
producen efectivamente atentados de este tipo los responsables últimos son los
fanáticos y si verdaderamente sólo son los fanáticos quienes preparan, protegen,
financian y, a veces, ejecutan esas acciones.
La adecuada reparación de las víctimas del terrorismo exige, antes que nada,
la identificación de los verdaderos causantes de su dolor. La violencia terrorista,
a menudo es un instrumento de operaciones encubiertas. Precisamente porque la
dificultad de identificar a los verdaderos responsables hace más difícil la reparación
debida a las víctimas, esta violencia es particularmente repugnante.
DERECHO Y LIBERTADES FRENTE
A MEDIDAS DE SEGURIDAD

Remedios Sánchez Ferriz

Catedrática de Derecho Constitucional. Universitat de València


Remedios Sánchez Ferriz 285

DERECHO Y LIBERTADES FRENTE A


MEDIDAS DE SEGURIDAD*

SUMARIO
A modo de enfoque Inicial
1. ¿De qué derechos hablamos?
2. Perspectiva excepcional que nos impone el fenómeno del
terrorismo.
3. Sujetos afectados por la excepcionalidad de las medidas
estudiadas.
4. Líneas maestras de los contenidos Declaración de ámbito
internacional. Especial atención a la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, lo que ha de entenderse por “trato humano”.
5. Reflexión desde el Ordenamiento jurídico europeo.
6. Regulación específica en el ordenamiento español.

Así planteado el tema mi exposición debería limitarse a recordar la importancia


de los derechos y libertades y la necesidad de que las medidas de seguridad
no lleguen a afectar a los mismos más que en lo estrictamente necesario. Ahora
bien, la cuestión se vuelve mucho más complicada por el segundo elemento de la
temática general de este encuentro (que se desarrolla bajo el epígrafe general de
“Estado de Derecho y Estrategia Terrorista”).
Curiosamente, ninguna organización internacional ha sido capaz de convenir

* Conferencia pronunciada por la autora, en el marco de las Jornadas organizadas por la Fundación
Profesor Manuel Broseta en la Facultad de Derecho, los días 17 y 18 de noviembre de 2008, sobre
“Estado de Derecho y Estrategia Terrorista”.
286 Derecho y libertades frente a medidas de seguridad

en una definición común de terrorismo1. Pero todas ellas (a partir del 11 de


septiembre de 2001, de modo especial) coinciden en el planteamiento de la
necesidad de “estrategias” y, fundamentalmente, de estrategias comunes, lo más
difusas o extendidas posible.
No suelo entrar en ámbitos que me son ajenos (como el internacional). Pero la
cuestión de las estrategias terroristas, y por consiguiente, las repercusiones que las
mismas puedan tener para los derechos humanos, no puede ignorar las medidas
adoptadas, las propuestas, y sobre todo, el estado de opinión generado en torno
a acciones terroristas que en absoluto son nuevas pero que se han vuelto más
“visibles” al haber afectado al corazón del primer mundo. Primero, a las llamadas
Torres Gemelas. Después, en la voladura de los trenes de cercanías de Madrid, en
la luctuosa mañana del 11 de marzo de 2004.
¿Es pura casualidad que en ambos casos la “hora laboral” coincida…? Gimeno
Sendra afirmó que más que “un hecho de terrorismo interno” se trataba de “una
guerra entre dos sistemas económicos” el “Capitalismo Avanzado” de una parte y,
de otra, el “Feudalismo” que intenta movilizar contra Occidente al pueblo Árabe2.
Inevitablemente, sucesos de tal trascendencia han planteado en Occidente todo
tipo de debates y sugerido las más diversas consideraciones de orden filosófico,
económico, político y jurídico. A todas ellas nos conduce de algún modo el
genérico titulo que se me ha asignado (“derechos y libertades frente a medidas
de seguridad”), por lo que inevitablemente ha de limitarse esta intervención, pero
imponiéndonos diversas perspectivas para la reflexión:
1ª Una delimitación que me parece oportuna respecto del panel de
intervenciones previstas para esta mañana y que me permite adentrarme en el
fondo de la cuestión sería la derivada de la siguiente cuestión: ¿De qué hablamos
al referirnos a los Derechos y Libertades? Siempre he considerado que existen, al
menos, dos grandes grupos (de una parte los derechos y, de otra, las libertades)
que, al menos en la perspectiva pedagógica, hemos de tenerla muy presente
pues de tal distinción se derivan importantes consecuencias jurídicas y de orden
práctico3. Pues bien, la distribución de temas me obliga hoy a referirme a los
derechos puesto que de libertades han de hablar hoy otros colegas.

1
Ello es así, incluso, en el ámbito europeo. Así, en el Informe de la Comisión, de 6 de noviembre de
2007, basado en el artículo 11 de la Decisión marco del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a
la lucha contra el terrorismo [COM (2007) 681 final – Diario Oficial C 9 de 15.1.2008] se consideran
como principales preocupaciones de la Comisión la aplicación deficiente, en algunos Estados miembros,
de las disposiciones por las que se establece una definición común de terrorismo, la armonización de
las penas para los delitos relativos a un grupo terrorista y la armonización de la responsabilidad penal
de las personas jurídicas en los delitos de terrorismo.
2
V. Gimeno Sendra “Repercusiones de la lucha contra el terrorismo en la tutela de los derechos
humanos”, en La Ley, nº 5474, 2002. En cualquier caso, lo evidente es la transformación radical, que
el 11 de septiembre aportaba a la psicología social y a todo intento de aproximarse al fenómeno
3
R. Sánchez Ferriz. “Ordenación sistemática de los derechos y libertades del Título I de la Constitución”,
en: Constitución, estado de las autonomías y justicia constitucional: (libro homenaje al profesor
Gurmesindo Trujillo) / coord. por Luis Aguiar de Luque.Valencia, Tirant Lo Blanch. 2005.
Remedios Sánchez Ferriz 287

Pero es que, además, cuando hablamos de “medidas” de seguridad estas


suelen (o pueden) entrar en conflicto más directamente con los derechos que
con las libertades aunque indirectamente éstas puedan verse afectadas en forma
secundaria o derivada (basta pensar que las acciones terroristas tratan de intimidar
a la sociedad y, por ende, limitar sus libertades, su capacidad de reacción; y,
al revés, las medidas o estrategias antiterroristas limitan a concretos grupos o
minorías cuyas libertades se resienten ostensiblemente).
¿De qué distribución en dos grandes grupos de derechos hablamos?
Siempre he considerado de gran interés teórico y práctico distinguir entre
derechos y libertades, lo que aquí sería un buen punto de partida para adentrarnos
en lo que he de desarrollar. Los ingleses se refieren a los derechos escudo y los
derechos espada4. Creo que es una forma muy gráfica y acertada para distinguir lo
que entre nosotros son por una parte, los derechos personales con los que todo ser
humano protege un ámbito de desarrollo humano “privado”, como lo protegería
mediante el uso de un escudo, y, por otra, las libertades públicas a través de las
cuales se manifiesta la sociedad civil o, incluso, se manifiesta cada persona pero
hacia el exterior, dando a conocer su pensamiento, ideas, y opiniones en todo
orden de cosas con la convicción que de ello (del ejercicio de las libertades),
que en ocasiones parece más bien el ejercicio de la espada, no puede derivarse
ninguna represalia.
En un sistema democrático como el que nosotros disfrutamos en España ambos
grupos de derechos están perfectamente protegidos, incluso para quienes,
mediante tales libertades, atacan el sistema a condición que se ejerzan dentro del
ámbito constitucional protegido (del que hay que recordar que es muy amplio).
En cualquier caso, tampoco cabe ignorar que el poder tradicionalmente ha temido
el libre ejercicio de las libertades y aún hoy, en la democracia, las teme (baste
pensar cómo el poder público se procura la condescendencia de la prensa y los
múltiples medios por los que se trata de “domesticarla”); por el contrario, no suele
(y no tiene por qué) temer los derechos personales, y en consecuencia resulta
innecesaria toda política de prevención, debiendo sólo procederse a la previsión
de medidas de protección frente a violaciones de tales derechos personalísimos.
2ª Solo que el terrorismo “rompe con la normalidad” del modelo constitucional
y democrático aludido y, en consecuencia, impone una distinta perspectiva que
hemos de introducir en esta segunda reflexión:
Tradicionalmente se ha configurado una consolidada doctrina en los países
democráticos en cuya virtud las propias constituciones prevén, y regulan, posibles
medios “excepcionales” de defensa del orden constitucional para ser aplicados
en eventuales circunstancias de excepción; los dos modelos conocidos en
nuestro entorno político-cultural son los siguientes: el conocido como “Dictadura

4
Entre otros: John A.E. Vervaele. Medidas procesales especiales y protección de los derechos humanos
Informe general. Página 7. 2009. En: http://www.utrechtlawreview.org/publish/articles/000109/
article.pdf
288 Derecho y libertades frente a medidas de seguridad

constitucional”, previsto en Francia y anteriormente en la Constitución de Weimar,


y los conocidos como “estados excepcionales”, que es la solución adoptada por
la constitución española de 1978 según la regulación contenida en el artículo 116,
algunos de los cuales pueden tener como efectos la suspensión de los derechos y
libertades (así lo prevé el art. 55.1 CE)5 o, al menos, de su ejercicio.
Pero hay más, el constituyente español no se conformó con la previsión de
situaciones colectivas de carácter excepcional: el propio art. 55, tras aludir
al modelo referido en su párrafo 1º, con referencia a los efectos que sobre
determinados derechos podría tener la declaración alguno de los “estados”,
(refiriéndose, naturalmente, a los excepcionales regulados por la Ley Orgánica
4/1981, de 1 de junio, reguladora de los Estados de alarma, excepción y sitio)
introduce un 2º párrafo para poder prever la posibilidad de la “suspensión
individual de garantías”.
Es importante tener presente el texto del precepto, peculiar y novedoso en el
constitucionalismo democrático, para poder determinar con claridad esta medida
“excepcional” dentro del mismo Derecho de “excepción” a que me he referido.
Y es de observar en dicho texto que la “individualidad” viene dada por un hecho
determinante: el tratarse de “personas… en relación con… bandas armadas o
elementos terroristas”. Dispone, en efecto, dicho precepto que:
“2. Una ley orgánica podrá determinar la forma y los casos en los que, de
forma individual y con la necesaria intervención judicial y el adecuado control
parlamentario, los derechos reconocidos en los artículos 17, apartado 2, y 18,
apartados 2 y 3, pueden ser suspendidos para personas determinadas, en relación
con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o
elementos terroristas.
La utilización injustificada o abusiva de las facultades reconocidas en dicha
ley orgánica producirá responsabilidad penal, como violación de los derechos y
libertades reconocidos por las leyes”.
Situados en este ámbito, y retomando la primera reflexión (o distinción referida
a grupos de derechos) de la que hemos partido, habría ya que preguntarse ¿qué
derechos pueden suspenderse en virtud del precepto transcrito? Las libertades
públicas, por supuesto, cuando se trata de la suspensión generalizada regulada en
el art. 55.1 pero también algunos derechos a los que, además, se refiere asimismo
el art. 55.2 que acabo de transcribir.
Me permitiría sin embargo precisar que, si bien la Constitución se refiere
expresamente a “derechos”, en realidad lo que se suspende son las “garantías”
de los mismos, previstas en los arts. 17.2, 18.2 18.3 C. E. En definitiva, lo
que se suspende es la preceptiva garantía judicial y, si apuramos más aún, el
carácter preventivo de la misma. Por ello en ocasiones6 he defendido que en

5
Por todos, es imprescindible la consulta de P. Cruz Villalón. Estados excepcionales y suspensión de
garantías. Tecnos, Madrid 1984.
6
R. Sánchez Ferriz. Estudio sobre las Libertades. Valencia, Tirant Lo Blanch. 1995.
Remedios Sánchez Ferriz 289

vez de suspensión de derechos en general, deberíamos hablar de suspensión de


libertades o, en forma más precisa aún si nos atenemos a la doctrina tradicional,
suspensión de garantías; ya que, por más que se hable de derechos que son de
naturaleza personal, en realidad estos no se suspenden sino que solo se suspende
o “excepciona” el carácter preventivo de la garantía específica que para cada
uno de ellos prevé la Constitución7
Obsérvese, sin embargo, la doble faz de este precepto en punto a lo que
ahora nos importa, la consideración de los derechos en relación con las medidas
antiterroristas. Pues el constituyente no solo esta previendo la suspensión de
garantías a sospechosos de pertenencia a banda armada o a alguna organización
terrorista; también prevé en un segundo párrafo del art. 55.2 C.E. “la (eventual)
utilización injustificada o abusiva de las facultades que con carácter excepcional
podrá otorgar a la autoridad la Ley Orgánica reguladora a que el primer párrafo
se remite”.
Es decir, el derecho de excepción puede y debe poner en manos de las
autoridades llamadas a aplicarlo medios y/o facultades extraordinarias, pero
todas ellas deben de insertarse en el marco jurídico que en ningún momento puede
ignorar que es una manifestación más del Estado de Derecho. Dicho de otro modo,
por extraordinarias que sean las facultades puestas en manos de los operadores
jurídicos y de la autoridad gubernativa, ni ésta ni aquellos quedan exentos de
control y de responsabilidad por los posibles excesos cometidos con ocasión de
aplicar tales medidas de excepción.
3ª. Dicho todo ello, hemos de ocuparnos ya de la tercera de las perspectivas
de nuestra reflexión que entronca con el doble enfoque a que se acaba de aludir:
¿a qué titulares de derechos ha de referirse esta especial preocupación (pero,
también, regulación constitucional en los términos que se acaba de ver)?
Aquí la cuestión se complica extraordinariamente en función del ámbito jurídico
en que nos movemos ya sea de carácter nacional (dependiendo, lógicamente de
los diversos Estados y sus respectivos ordenamientos) o internacional. Y, sobre
todo, la consideración de la protección de los derechos varía ostensiblemente
en función de la bibliografía utilizada, en su mayor medida inspirada en ONGs
y en la que se observa la generalizada preocupación por los derechos de los
terroristas y/o de los sospechosos de haber intervenido en acciones terroristas.

7
Artículo 17
2. La detención preventiva no podrá durar más del tiempo estrictamente necesario para la realización
de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos, y, en todo caso, en el plazo máximo
de setenta y dos horas, el detenido deberá ser puesto en libertad o a disposición de la autoridad
judicial.
Artículo 18.
2. El domicilio es inviolable. Ninguna entrada o registro podrá hacerse en el sin consentimiento del
titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito.
3. Se garantiza el secreto de las comunicaciones y, en especial, de las postales, telegráficas y
telefónicas, salvo resolución judicial.
290 Derecho y libertades frente a medidas de seguridad

Y, aunque de ONGs y/o de los grupos de defensores de derechos8 no se


tratara, nuestra condición de juristas, y la pertenencia a un Estado de Derecho,
que por encima de todo debe conservarse y fortalecerse, nos impone también la
necesidad de que, en materia de sujetos titulares de los derechos se lleve a cabo
una doble consideración: tanto la referida a los derechos de las víctimas como
la de los derechos de los sometidos a las “especiales y rigurosas” medidas de la
normativa anti-terrorista.
El problema, aun siendo antiguo9, quedó planteado en términos radicales a
partir de la reacción norteamericana (y de la propia ONU) ante los ataques a
las Torres gemelas del 11 de septiembre de 2001. Poco después, entre tantos otros
llamaba la atención Gimeno Sendra10 sobre algunos de sus aspectos que por su
interés hemos de recordar ahora.
En primer lugar, la gravedad que para los más elementales derechos comportó
la serie de medidas establecidas por la normativa iniciada con la U.S.A. Patriotic
Act de 26 de octubre de 2001 y en la Ley de 12 de diciembre de 2001. Junto
a la eliminación de las garantías jurisdiccionales, la autorización para que los
tribunales militares enjuiciaran a terroristas extranjeros comportaba el abandono
de clásicas y bien asentadas garantías de orden procesal.
En segundo lugar, manifestaba el temor a la repercusión exterior de tales medidas
que podrían generar una reacción mimética especialmente en Hispanoamérica.
Curiosamente, sin embargo, las más duras medidas, en forma semejante a las
norteamericanas, se adoptaron en ordenamientos tan democráticos como el Reino
Unido11 y Canadá.
En tercer lugar, se ponía de relieve el riesgo de discriminación de minorías que
la aplicación de dichas medidas extraordinarias suponía, con serias violaciones
del Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, y con un efecto
negativo añadido: el de que tales medidas, y su eventual abuso por parte de
algunos elementos policiales, pudiera ser aprovechado por las organizaciones
terroristas para justificarse frente a semejante “terrorismo de Estado”.

8
Por todos los referentes en el estudio de los derechos humanos en el ámbito del estudio del terrorismo,
baste con citar ahora la Catedra Antonio Beristain de la Universidad Carlos III, http://turan.uc3m.es/
uc3m/inst/BC/estudios-victimas-terrorismo.htm.
9
Así, entre tantas, baste recordar la Convención para prevenir y sancionar los  actos de terrorismo
configurados en delitos contra  las personas y la extorsión conexa cuando  estos tengan trascendencia
internacional, suscrita en el Tercer Período Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General,
celebrada en Washington, DC,  el 2 de febrero de 1971.
10
V. Gimeno Sendra “Repercusiones…”, ya cit. Con posteridad, lógicamente ha podido ser objeto
de estudios más profundos y meditados tan extraordinario fenómeno. Ya en fase de corrección de
galeradas hemos conocido un prometedor y riguroso estudio: J. Perez Royo y M. Carrasco Durán.
Terrorismo, democracia y seguridad en perspectiva constitucional. Madrid. Marcial Pons. 2010
11
La Ley antiterrorista británica de 2001 sería declarada inconstitucional en 2004 por los Lores aunque
inmediatamente después volvió a tener vigencia. No es la única ocasión en que lo lores rechazan
propuestas tendentes a endurecer las medidas antiterroristas. Así, sobre el intento de ampliar de 28
a 42 días la duración máxima de la detención preventiva para sospechosos terroristas. http://www.
elcomercio.com/Generales/Solo-Texto.aspx?gn3articleID=220219
Remedios Sánchez Ferriz 291

De la dura reacción norteamericana, especialmente secundada según he


dicho ya por el Reino Unido, también se haría sentir en la ONU, aprobando
por unanimidad las Resoluciones 1373 y 1377 del Consejo de Seguridad.
Con posterioridad, también por parte de las Organizaciones Internacionales
Regionales se adoptarían acuerdos de reacción frente al fenómeno terrorista12;
de todo ello bastará ahora con recordar las reacciones europeas por cuanto
nos afectan directamente y la OEA por el temor de imitación ya aludido pero,
sobre todo, por el que a mi juicio, como expondré después, fue un acierto en el
tratamiento del tema. Ello nos lleva a la cuarta de nuestras consideraciones.
4ª ¿Qué tipo de normativa contienen o qué dicen los más conocidos documentos
internacionales?
Junto a las consabidas referencias generales al fenómeno (sin que hayan
sido capaces, sin embargo, de consensuar una definición comprensiva de lo que
haya de entenderse por terrorismo) es contenido lógico y obligado el referido
a las declaraciones de condena13 de las acciones terroristas. Y, junto a ello, las
llamadas de atención a todos los Estados no solo para que se atengan al riguroso
respeto de los Derechos Humanos sino también para que adopten medidas,
siempre en forma coordinada, para la prevención de cualquier ataque. Y ello,
aunque generalmente se subraya la importancia de llevar a cabo controles de
financiación, o de adoptar medidas penales para evitar impunidad, así como de
negación de refugio a quienes participen de algún modo en acciones terroristas,
también ha de comprender un decidido compromiso de que se evite todo tipo de
abusos que pueda dar lugar a la utilización del mismo con fines propagandísticos
y de justificación de tales acciones terroristas.
Pues bien, en el ámbito americano creo que es un ejemplo muy interesante
el “Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos” de la Organización
Interamericana de Derechos Humanos de octubre de 2.002 por su complitud,

12
Sobre lo novedoso de las medidas tomadas a partir de 2001, con una aprovimación a las medidas
legislativas de los diferentes países, VEDASCHI, Ariadna, À la guerre comme à la guerre? La disciplina
della guerra nel diritto costituzionale comparato. Torino, Giappichelli, 2007, págs.. 526 y ss.
13
Así por ejemplo, se lee en la Resolución de la Comisión de Derechos Humanos 2002/35: “…..
Observando que la comunidad internacional es cada vez más consciente de los efectos negativos del
terrorismo, en todas sus formas y manifestaciones, en el pleno disfrute de los derechos humanos y las
libertades fundamentales y en el establecimiento del imperio de la ley y las libertades democráticas,
consagrados en la Carta de las Naciones Unidas y en los Pactos Internacionales de derechos humanos,
1. Reitera su condena inequívoca de todos los actos, métodos y prácticas de terrorismo, cualquiera
que sea su motivación, en todas sus formas y manifestaciones, dondequiera y cuandoquiera que
se cometan y quienquiera que los cometa, por tratarse de actos que tienen por objeto destruir los
derechos humanos, las libertades fundamentales y la democracia y que constituyen una amenaza
para la integridad territorial y la seguridad de los Estados, desestabilizan los gobiernos legítimamente
constituidos, socavan la sociedad civil pluralista y el imperio del derecho y tienen consecuencias adversas
para el desarrollo económico y social de los Estados; 2. Condena enérgicamente las violaciones del
derecho a la vida, la libertad y la seguridad; 3. Expresa su solidaridad con las víctimas del terrorismo;
4. Condena toda incitación al odio étnico, la violencia y el terrorismo….. El texto completo puede
consultarse en:
http://www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/0/bc07de1d71122838c1256baa0049603a?Opendo
cument
292 Derecho y libertades frente a medidas de seguridad

por el equilibrio14 que se muestra en sus diversos elementos y por el interés de las
precisiones que lleva a cabo sobre las diversas “situaciones” posibles en este tipo
de reacciones que, de no deslindarse bien al intentar su regulación, podrían llevar
a efectos perversos o contrarios a los perseguidos.
En efecto, el informe de referencia, se desarrolla en el marco de la ya
citada Convención Interamericana contra el Terrorismo adoptada el 3 de junio
de 2002 por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos
que es manifestación, asimismo, de un encomiable “equilibrio” entre los derechos
contrapuestos, tal como ya he destacado.
El principal interés de este informe es, a mi juicio, que sin perjuicio de
planteamientos que en el mismo se califican de “especulaciones”, se lleva a cabo
un importante esfuerzo para establecer precisiones conceptuales en torno a
situaciones diversas, y por ello con distinto marco regulador. Así, en el párrafo
7 se distinguen las múltiples formas de terrorismo: “…el terrorismo puede ser
perpetrado a escala individual o colectiva, por una variedad de actores, incluyendo
particulares o grupos, así como gobiernos, puede recurrir a distintos medios y
grados de violencia, desde las meras amenazas concebidas para sembrar el
pánico entre el público hasta las armas de destrucción masiva…”.
Y en el párrafo 8 se determinan los distintos regímenes jurídicos de aplicación
que podemos sintetizar así: En tiempos de paz tendría plena aplicación el Derecho
Internacional de los derechos humanos, mientras que en los supuestos de estados
de emergencia deberían tenerse además presentes las respectivas derogaciones
de derechos expresa y legalmente previstas, y por último, en la situación de estado
de guerra resultaría de aplicación el derecho internacional humanitario. Todo ello
sin perjuicio de que las dos últimas situaciones pueden coincidir en el tiempo y de
que también habrá que tener en cuenta el “status” personal de cada afectado y,
en este sentido, influirá en la determinación del régimen jurídico de aplicación el
hecho de que las personas afectadas sean civiles, militares, etc.
Sí es posible, no obstante, tratar de hallar el mínimo común de todos los
aludidos marcos jurídicos aplicables; y en este punto es importante subrayar lo
que la Comisión de referencia advierte en el pfo. 11:
“Quizá no haya campo donde exista mayor convergencia entre el derecho
internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario
que en lo atinente a las normas de trato humano. Ambos regímenes, si bien
gobernados por instrumentos diferentes, prevén los mismos requisitos mínimos

14
Así, se lee en el párrafo 2 del “resumen ejecutivo” de dicho informe (http://www.cidh.org/terrorism/
span/resumen/htm): “De acuerdo con el artículo 15 de la Convención, “las medidas adoptadas por
los Estados Parte de conformidad con esta Convención se llevarán a cabo con pleno respeto al estado
de derecho, los derechos humanos y las libertades fundamentales”. Este requisito previo refleja el
principio fundamental de que la campaña contra el terrorismo y la protección de los derechos humanos
y de la democracia constituyen responsabilidades complementarias. El objeto y el propósito mismo de
las iniciativas contra el terrorismo, en una sociedad democrática, es la protección de las instituciones
democráticas, los derechos humanos y el imperio de la ley, no su menoscabo”.
Remedios Sánchez Ferriz 293

e inderogables respecto del trato humano de todas las personas bajo control
y autoridad del Estado. Más aún, bajo ambos regímenes, las violaciones más
atroces de las salvaguardias del trato humano no sólo generan la responsabilidad
del Estado sino también la responsabilidad penal individual por parte de quien
las perpetra y de sus superiores”.
Llegados a este punto, es ya forzoso preguntarnos ¿cuáles son esas normas de
trato humano? A lo que también, con absoluta claridad, responde el documento
que he tomado como modelo con las siguientes líneas argumentales:
1- La prohibición absoluta de la tortura ya sea referida a los castigos
corporales, al confinamiento solitario prolongado, a los interrogatorios
inhumanos…, etc. De ahí, la necesidad de permanente supervisión por parte de
los mecanismos apropiados (que, en tiempos de paz se residencian generalmente
en la intervención y control de los jueces, y especialmente en el establecimiento de
tan tradicionales institutos como el de “habeas corpus”; y, en tiempos de guerra,
es de obligada mención el Comité Internacional de la Cruz Roja).
2- Prohibición absoluta de discriminación de cualquier tipo (debiendo aquí
tener presente la especial situación de riesgo en que podrían encontrarse algunos
grupos de extranjeros).
3- Respeto y garantía del debido proceso y del derecho a un juicio justo, del
que derivan el derecho al tribunal competente (derecho al juez ordinario), con
exclusión de competencias a los tribunales militares salvo en tiempo de guerra y
en los supuestos expresamente previstos por Ley, y demás garantías procesales de
todos conocidas como las que reconocen los arts. 17 y 25 de nuestra Constitución
española15.

15
Como prototipo de normativa aplicable en ordenamientos democráticos y sin perjuicio de las
especialidades normativas, a las que después haremos referencia, ha de recordarse el contenido de
tales preceptos constitucionales:
Artículo 17:
1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad. Nadie puede ser privado de su libertad,
sino con la observancia de lo establecido en este artículo y en los casos y en las formas previstas en
la Ley.
2. La detención preventiva no podrá durar más del tiempo estrictamente necesario para la realización
de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos, y, en todo caso, en el plazo máximo
de setenta y dos horas, el detenido deberá ser puesto en libertad o a disposición de la autoridad
judicial.
3. Toda persona detenida debe ser informada de forma inmediata, y de modo que le sea comprensible,
de sus derechos y de las razones de su detención, no pudiendo ser obligada a declarar. Se garantiza
la asistencia de abogado al detenido en las diligencias policiales y judiciales, en los términos que la
Ley establezca.
4. La Ley regulará un procedimiento de habeas corpus para producir la inmediata puesta a disposición
judicial de toda persona detenida ilegalmente. Asimismo, por la Ley se determinará el plazo máximo
de duración de la prisión provisional.
Artículo 25: 1. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento
de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en
aquel momento.
2. Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientadas hacia la reeducación
y reinserción social y no podrán consistir en trabajos forzados.
294 Derecho y libertades frente a medidas de seguridad

4- Por último, y en justa coherencia con tales garantías, se impone que los
legisladores sean rigurosos y precisos al establecer los tipos penales, pues de otro
modo, la imprecisión crearía inseguridad y fomentaría el riesgo de su aplicación
en forma injusta.
Pues bien, en torno a este mínimo constituido por el incontestable trato
humano debido a todo ser humano, sólo nos queda que preguntemos ¿Cuáles
son los derechos directamente afectados en tales situaciones extremas? Y la
respuesta también es clara pues se refiere a los derechos que podemos llamar
“personalísimos”16: Fundamentalmente el derecho a la vida con la consiguiente
necesidad de un riguroso control de los supuestos de pena de muerte, y de cuantos
derechos le son anejos tal como podemos comprobar con la lectura del art. 15
de nuestra Constitución17. Y, en segundo lugar, la libertad personal que exige
por parte de las instituciones a tal efecto dispuestas en cada ordenamiento (ya
aludidas supra) un riguroso control sobre el respeto de las garantías procesales
vistas.
Dicho todo ello, resulta patente el interés teórico y la aplicación práctica de
la distinción inicial de la que he partido al comenzar mi intervención y sobre la
que, ahora sí, ya se puede abundar para probar el interés de tal delimitación: Por
más que resulta extraordinariamente importante la libertad de expresión en todo
ámbito democrático, y que en aquellos que no lo son dicha libertad es el único
medio de dar a conocer al mundo exterior los abusos y atrocidades que sufran
las personas (con carácter individual o colectivo), ello no obstante, ni ésta ni las
demás libertades que de la misma derivan, constituyen el núcleo de ese derecho
mínimo al que nos hemos referido al razonar en torno a la idea de “trato humano”.
La misma Comisión e Informe que he tomado como referencia lo pone de relieve
en su párrafo 29, al observar que, respecto de este derecho-libertad de expresión
se muestra un menor grado de coincidencia entre el Derecho Internacional de los
derechos humanos y el Derecho Internacional humanitario18. No en vano, en el

El condenado a pena de prisión que estuviere cumpliendo la misma gozará de los derechos
fundamentales de este Capítulo, a excepción de los que se vean expresamente limitados por el
contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y la Ley penitenciaria. En todo caso, tendrá
derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social, así como
al acceso a la cultura y al desarrollo integral de su personalidad.
3. La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen
privación de libertad.

16
R. Sánchez Ferriz. Estudio… ya cit.
17
Dispone el art. 15 CE lo siguiente: “Todos tienen derecho a la vida y a la integridad física y moral,
sin que, en ningún caso, puedan ser sometidos a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes.
Queda abolida la pena de muerte, salvo lo que puedan disponer las Leyes penales militares para
tiempos de guerra.
18
Otra cuestión es que, según se ha apuntado ya, la información facilitada por reporteros en zonas de
conflicto resulte un medio decisivo para posibilitar el control de organismos internacionales y elemento
de prueba en eventuales controles jurídicos posteriores. No obstante, en la medida en que hemos
destacado el valor de “equilibrio” que este informe representa y en la medida en que las libertades, y
en especial la de expresión queda contemplada como objeto de protección por los Estados, tampoco
Remedios Sánchez Ferriz 295

párrafo 34 se enumera el resto de las libertades públicas como “otros derechos


humanos adicionales” que también pueden verse afectados por las medidas
estatales antiterroristas.
Pues bien, ello confirma la necesidad de reiterar una doble consideración: de
una parte, que las libertades públicas, no son tan esenciales como los derechos
básicos personalísimos o de “trato humano mínimo”; pero, de otra parte, ello
tampoco significa que queden en desamparo pues también para ellas (las libertades
públicas) la regla de aplicación general es la tan consolidada doctrina del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos del triple test: ha de constatarse en cada caso que
la medida adoptada haya sido prevista por Ley en el ámbito del correspondiente
ordenamiento jurídico, que su aplicación y efectos resulten proporcionados a los
fines que se persiguen y que resulte necesaria, siempre según los parámetros
propios de una sociedad democrática19.
Todo lo cual nos conduce directamente a la siguiente consideración global en
que he estructurado mi intervención.
5ª Se trata de la quinta de nuestras reflexiones, que ha de centrarse ya en el
ámbito europeo y, por ende, en nuestro ordenamiento jurídico propio (ex arts.
10.2 y 96 CE).
En este ámbito la complejidad se reduce extraordinariamente al encontrarnos
en lo que conocemos como “tiempos de paz” y, además, en órdenes jurídico-
políticos indiscutiblemente democráticos. No obstante, la misma preocupación
de otros ámbitos internacionales regionales se manifiesta aquí en punto a la
necesidad de colaboración y coordinación de cualesquiera medidas adoptadas
por los Estados miembros.
Y, en la medida que la ausencia de conflictos armados exime de las múltiples
perspectivas e inquietudes que en otros ámbitos han de ser conjugadas, problemas
como los de control (necesariamente previo y/o preventivo) de la financiación del
terrorismo han cobrado mayor relevancia y han podido ser estudiados con gran
detenimiento.
De querer buscar, como en el caso de la reflexión precedente, un denominador
común, creo una buena síntesis del mismo sería, el formulado por la Comisión de

queda ignorada por el informe la prevención que sobre ella ha de adoptarse por parte de los Estados
respecto del “abuso” de la misma. Es cierto que se trata de una advertencia de protección de la
libertad, pero no lo es menos que tácitamente se está reconociendo la posibilidad de “defensa pública
(apología) del terrorismo o de las personas que puedan haber cometido actos terroristas”
Sin duda esta es cuestión de extraordinaria relevancia que exige un tratamiento específico y monográfico
por la extraordinaria complejidad de las nuevas tecnologías que han aportado al mundo terrorista
medios de influencia sobre la opinión pública hasta ahora desconocidos y, por ello, no previstos en la
regulación.
19
Así, puede leerse en el párrafo 34 in fine la “exigencia de que toda restricción sea necesaria para
la seguridad de todos y acorde con las justas exigencias de una sociedad democrática, y que debe ser
el medio menos restrictivo posible para lograr el imperioso interés público. Además, toda restricción
de ese tipo debe estar prescrita por ley aprobada por el Poder Legislativo y ajustada al ordenamiento
jurídico interno, y no puede estar sujeta a la discreción de un gobierno o sus agentes”
296 Derecho y libertades frente a medidas de seguridad

Derechos Humanos en 2006: “Combatir el Terrorismo y respetar o hacer respetar


los derechos humanos depende de un mismo sistema de protección que atañe al
Estado”. Es decir, de una parte, el respeto a las competencias de cada Estado, en
orden a la regulación del fenómeno. Pero, de otra, la necesidad de coordinarse,
para que el sistema sea homogéneo en todos los Estados miembros. Bastara con
dos manifestaciones que ilustrando tan general idea nos ofrecen sin embargo una
rápida visión del cambio de actitud generado a partir del 11 de septiembre:
1ª Días antes del 11 de Septiembre de 2001 el Parlamento Europeo20 llamaba
la atención sobre nuestra situación en lo referente al tratamiento penal (desde el
punto de vista del orden democrático), diferente a la de otros entornos: “En la
Unión Europea, los actos terroristas se tienen que considerar delitos que, en un
Estado de Derecho, pretenden modificar estructuras políticas, económicas, sociales
y medioambientales con la amenaza, concretamente, de la violencia o con el
recurso de la misma, lo que los distingue de actos de resistencia en países terceros
contra estructuras estatales que revisten una dimensión terrorista”. Probablemente
ninguno de los redactores del documento imaginaba que a pocos días habría que
cambiar radicalmente el enfoque.
2ª La Decisión marco nº 2002/475 del Cº de la Unión Europea, Decisión marco
2002/475/JAI del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la lucha contra el
terrorismo, modificada por Decisión Marco 2008/919/JAI del Consejo de 28 de
noviembre de 2008, que fija el derecho común en materia de lucha antiterrorista
acompañándose de una declaración en el sentido de que la decisión “concierne los
actos que son considerados por todos los Estados miembros de la Unión Europea
como infracciones graves a su legislación penal, cometidas por individuos cuyos
objetivos constituyen una amenaza para sus sociedades democráticas respetuosas
del Estado de Derecho y para la civilización sobre la que estas sociedades están
fundadas”
Sin perjuicio de las críticas que desde grupos intelectuales y de juristas se han
dirigido también a las medidas antiterroristas europeas, es lo cierto que en ellas
no se ha alcanzado el radicalismo de otros ámbitos y que, en el ámbito europeo,
la regla general subrayada (coordinación pero respetando las competencias de
los Estados) es, pese al cambio de actitud que comportó el 11-S, al que acabamos
de aludir, la que hoy por hoy hemos de tener presente. Ello nos conduce a una
última consideración.
6ª La referida a la regulación nacional de los derechos específicos en relación
con actos terroristas y sus consecuencias.
En nuestro ámbito jurídico, sí es posible distinguir con claridad, los siguientes
aspectos con cuya mención iremos concluyendo:
A- Medidas o Políticas antiterroristas;

20
La “Recomendación del Parlamento Europeo sobre el papel de la Unión en la lucha contra el
terrorismo (2001/2016(INI)), párrafo (T), doc. nº A5-0273/2001, adoptado el 5 de septiembre de
2001.
Remedios Sánchez Ferriz 297

B- Derechos de las víctimas;


C- Derechos Personales y Garantías Procesales, también para los terroristas.
A. Respecto del primer enfoque, ante todo, ha de advertirse que el fenómeno
terrorista y la necesidad de reaccionar con medidas legislativas no es nuevo entre
nosotros. En este sentido, recientemente David C. Rapoport (de la Universidad
de California)21, subrayaba el paralelismo entre la situación actual y la década
de 1880 en que comienza el primer terrorismo con el uso de la dinamita, y en
nombre del anarquismo; entonces, nos recuerda el autor, las medidas fueron
extraordinariamente represivas. Pues bien, ello no es ajeno a nuestra historia
constitucional como también recientemente ponía de relieve una publicación de
Carmelo Palacios.22
Hoy las medidas son de muy diverso orden, como no podía ser de otro modo
ante la complejidad de los medios y las inmensas posibilidades que el desarrollo
tecnológico (y también la posibilidad de disponer de ingentes cantidades de
capital) ofrece a ambas partes del conflicto. Basta recordar, desde el punto de
vista de las medidas de orden económico, la ley 12/2003, de 21 de mayo, de
bloqueo de la financiación del terrorismo y su complementaria Ley Orgánica
4/2003, de 21 de mayo, por la que se modifican la Ley Orgánica 6/1985, de
1 de julio, del Poder Judicial, y la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
También, en el orden de los eventuales sujetos de acciones terroristas, ha de
tenerse en cuenta la Ley Orgánica 7/2000, de 22 de diciembre, de modificación
de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, y de la Ley
Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la Responsabilidad Penal de los
Menores, en relación con los delitos de terrorismo en los que intervienen menores,
que modificó la regulación penal de los menores en esta materia.
B. En lo que se refiere a derechos de las víctimas, es probable que las mayores
deficiencias acusadas y, consiguientemente, denunciadas por sus colectivos sean
la defensa genérica de la Libertad y de la Paz en el sentido de Montesquieu23; es
decir, la falta de convicción por parte de los poderes públicos de que el “ambiente
social” y el contexto geográfico en el que se desenvuelven grupos terroristas
puede ser perverso en múltiples formas de las que el atentado es solo la cúspide

21
D. C. Rapoport. Entonces y ahora: la importancia o la