EL ACTO ADMINISTRATIVO: CARACTERES

I. Caracteres: Noción conceptual. Enunciación.

Los caracteres son las notas o cualidades del acto administrativo que surgen del
derecho positivo. La doctrina clásica argentina considera características propias del acto
administrativo a la presunción de legitimidad y a la ejecutoriedad (Fiorini, Ulla, etc.);
una corriente más moderna, en cambio, sostiene que también constituyen caracteres del
acto la estabilidad y la impugnabilidad (Gordillo).

A) Presunción de legitimidad . Concepto.

La presunción de legitimidad, también llamada de legalidad, de validez o de
juridicidad, consiste en suponer que el acto ha sido dictado "conforme a derecho", es
decir, que su emisión responde a todas las prescripciones del orden normativo.

Efectos de la presunción de legitimidad.

a) La legitimidad no necesita declaración. El Estado no necesita declarar que su actividad

es legítima. Tiene a su favor la prueba por mandato de ley.
b) Igualación provisional de los actos válidos y anulables. Tanto los actos válidos
como los anulables se igualan provisionalmente al presumírselos legítimos, contando los
últimos con una vigencia precaria mientras no se declare su ilegitimidad.
c) Necesidad de alegar la ilegitimidad. Para desvirtuar la presunción es necesario
pedirla, sea ante la administración o ante la justicia. El administrado debe pedir la declaración
y mientras tanto comportarse como si el acto fuera válido, aunque en verdad no lo sea.
d) Necesidad de probar la ilegitimidad. La prueba puede resultar necesaria cuando la
ilegitimidad del acto dependa de situaciones de hecho que éste ha desconocido; en
cambio, si la ilegitimidad surge de la mera confrontación con el orden jurídico positivo, parece
infundado que ello deba de alguna manera probarse, en cuyo caso la ilegitimidad sólo se alega
y argumenta; probándola, si acaso, en sentido lógico-jurídico, pero no fáctico.

e) Carácter "iuris tantum" de la presunción. Es una presunción legal provisional,

transitoria, calificada como presunción iuris tantum, que puede ser desvirtuada demostrando
que el acto controvierte el orden jurídico. Es un juicio hipotético que se puede invertir
acreditando que el acto tiene ilegitimidad.
f) Exigibilidad del acto ilegítimo. El acto administrativo que se presume legítimo
aparece como un acto obligatorio, cuyos efectos vinculan igualmente a particulares y a la
propia Administración.

B) Ejecutividad (exigibilidad u obligatoriedad).

Concepto y diferencias con la ejecutoriedad .
Tradicionalmente se le reconoció al acto administrativo el carácter de "ejecutorio"
en todos los casos y ello importaba dos efectos:
 a) que el acto debía cumplirse; y
b) que la administración tenía en sus manos los instru mentos necesarios para
hacerlo cumplir por medio de la coerción; en cuyo caso la ejecutoriedad podía ser:
propia -si la administración contaba ella misma con los medios de coerción; o
impropia -si debía solicitar esos medios a la justicia-.
La doctrina moderna, en cambio, distingue entre ejecutividad y ejecutoriedad. El
acto administrativo que se beneficia de la presunción de legitimidad, es de
cumplimiento necesario sin necesidad de tener que obtener ninguna sentencia
declarativa previa. Así se entiende por ejecutividad del acto administrativo, su
obligatoriedad, su exigibilidad y el deber de cumplimiento que el acto implica a partir
de su notificación.
La ejecutoriedad, en cambio, significa que la Administración tiene otorgados por el
orden jurídico, en forma expresa o razonablemente implícita, los medios para
hacerlo cumplir ella misma por la coerción; ejecutoriedad que no se configura cuando
debe recurrir a la justicia para lograr su cumplimiento. Consecuentemente, ejecutividad
y ejecutoriedad son expresiones distintas: la ejecutividad proviene de la presunción de
validez o legitimidad del acto, mientras que la ejecutoriedad se asienta en la
ejecutividad.
Los actos ejecutorios son exigibles, pero no todos los actos exigibles son ejecutorios;
por ejemplo, los actos administrativos de registración o constatación; v.gr., partida de
nacimiento o certificado de buena conducta.
C) Ejecutoriedad.
Concepto.
La ejecutoriedad significa que la Administración por sí sola puede disponer la
realización o (cumplimiento del acto, sin intervención judicial. El ordenanmiento
jurídico„ ciertos casos faculta, en forma expresa o razonablemente implícita, a la
Administración para el uso directo de su propia coerción, sin necesidad de tener que
recurrir a Ia justicia.

Presupuestos.
Para que un acto administrativo sea ejecutorio deben cumplirse ciertas
condiciones o presupuestos, a saber: a) que el acto se presuma legítimo y
consecuentemente goce de ejecutividad;
b) que haya sido notificado, dado que para hablar de ejecutoriedad es necesario
que el destinatario del acto resista su cumplimiento y, para que esta hipótesis se
configure, aquél debe tener conocimiento legal del acto;
c) que su ejecución sea posible física y jurídicamente. Debe tratarse de actos que
impongan deberes positivos o negativos a particulares.

Especies.
 Dijimos antes que tradicionalmente se distinguía la ejecutoriedad en:
a) Propia o administrativa: tanto la emisión como el cumplimiento del acto
administrativo le corresponden a la Administración, quien lo lleva a cabo valiéndose
de sus propios medios.
Se traducen, normalmente, en restricciones y limitaciones a los derechos
individuales. Citemos a título de ejemplo las sanciones de arresto, multa, decomiso,
clausura por razones de salubridad, moralidad o seguridad pública, demoliciones de
edificios que amenazan ruina, etc., que dispone la Administración en aplicación de las
leyes de policía y códigos de faltas; la incautación de bienes y maquinarias afectadas
a la prestación de un servicio público, las medidas relacionadas con la protección del
dominio público, etc.
b) Impropia o judicial: si bien el acto emana de la Administración, su
cumplimiento le compete al órgano judicial a instancias de la Administración. La
Administración promueve ante el órgano jurisdiccional la acción judicial pertinente; v.gr.,
la acción sumaria de expropiación, la acción de desalojo para el recupero de los bienes
del dominio privado del Estado dados en locación; la acción ejecutiva de apremio para
el cobro de impuestos, tasas y contribuciones, etc.

Medios jurídicos.

Los medios de que se vale la Administración son coercitivos, suponen la coerción

para obligar al administrado a que cumpla el acto o lo ejecute. Gordillo clasifica estos
medios como de:
a) Coerción directa.
Cuando la Administración puede forzar al administrado a cumplir con el acto; v.gr., a
retirarse de un lugar cuyo acceso está prohibido, a retirar un vehículo irregularmente
detenido en la vía pública, etc., mediante la amenaza de una sanción (orden,
advertencia, apercibimiento, etc.).
b) Coerción indirecta.
Cuando la Administración aplica sanciones a fin de forzar al administrado a cumplir
el acto; v.gr., multas, clausura de locales, inhabilitaciones, decomiso de materiales o
mercaderías, etc. La sanción puede consistir no sólo en una pena, sino también en el
establecimiento de una relación jurídica nueva, la extinción de una relación jurídica
preexistente o la ejecución coactiva del deber violado.

c) Ejecución directa por la misma Administración o por terceros.

En subsidio, con cargo al administrado remiso; v.gr., la demolición de una
construcción que amenaza ruina, si el propietario no la efectúa, lo hace la
Administración por sí o por terceros y cobra el gasto al propietario. A este caso, en
que la Administración tiene la atribución de ejecutar el acto por sí misma, Dromi la
denomina "ejecución forzosa"; mientras que en los dos primeros estaríamos en presencia
de una ejecución
en los términos del autor citado- "espontánea", cuando el administrado ejecuta el acto
ante los medios coercitivos que influyen de manera determinante en su voluntad.

D) Estabilidad o irrevocabilidad .

Concepto.
En una primera aproximación podemos decir que la estabilidad implica que el
sujeto que ejerce función administrativa no puede ni debe -bajo ciertas
circunstancias- extinguir por sí mismo ciertos actos por él emitidos; lo que no
impide que el acto pueda ser impugnado y eventualmente anulado en sede
judicial.
Las distintas normas de procedimiento administrativo provinciales,
manifiestan esencialmente, si bien con diferencias de redacción, que el acto
administrativo regular que crea, reconoce o declara un derecho subjetivo no puede ser
revocado en. sede administrativa una vez que ha sido notificado al in teresado,
salvo situaciones de excepción que ellas mismas es pecifican (v.gr., L.N.P.A., art. 18;
L.P.A. de Mendoza, arts. 96 y 97; etc.).

Requisitos .
a) Que sea acto administrativo regular.
Entendido -el acto administrativo- como aquella declaración unilateral efectuada
en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en
forma directa; es decir, en forma restringida.
Esto no significa -expresa Gordillo- que los contratos y los reglamentos carezcan
de "estabilidad", sino que se rigen por distintos principios, en el primer caso por los de
la responsabilidad contractual y en el segundo por el de irretroactividad de las normas.
El acto regular no implica necesariamente acto perfecto, sino presumiblemente
válido, y, por tanto, estable e inextinguible en sede administrativa. .En la terminología de
la L.N.PA. se considera "regular" tanto al acto válido de suyo propio como al anulable.
En consecuencia, no están amparados por la estabilidad los actos absolutamente nulos y
los inexistentes.
Para las L.P.A. de Mendoza (art. 75), La Rioja (art. 78) y Salta (art. 78), en
cambio, se considera regular aun el acto administrativo que adolece de un vicio grave
(nulo), excluyendo del amparo de la estabilidad, solamente a aquel que adolece de
vicios groseros, es decir, al acto administrativo inexistente.
b) Que de él hayan nacido derechos subjetivos.
El acto que reconoce un interés legítimo, un interés simple o crea deberes no es
estable. Debe tratarse de derechos subjetivos, nacidos de disposiciones legales o
reglamentarias; es decir, conductas predeterminadas por una norma y debidas por la
Administración en situación de exclusividad a un sujeto determinado.
Se lo conecta con la noción de "derechos adquiridos", porque son los incorporados
irrevocablemente al patrimonio del adquirente, diferenciándolos de las simples
expectativas o simples esperanzas
La estabilidad funciona en favor, y no en contra, del ad ministrado; en la medida en
que por error se le haya reconocido un derecho menor que el que debía corresponderle,
el acto podrá ser revocado y reconocerle el mejor derecho a aquél.
c) Que sea notificado al interesado.
Este requisito se formuló en el pasado de muy diversas maneras. Así, se
hablaba de "acto firme", "acto definitivo", "acto ejecutorio", "acto firme y consentido",
"acto que cause estado", etc., queriendo significar en última instancia que el acto
hubiera sido notificado al interesado. Es decir, se requiere que el acto se perfeccione
técnicamente con la notificación y produzca consecuentemente efectos jurídicos.

d) Que no haya ley que autorice su revocación.

Una ley puede válidamente modificar el status creado al amparo del acto
administrativo. Debe tratarse de una ley (en sentido formal) de orden público y que
expresamente autorice la revocación, y, por analogía con la expropiación, se deberá
indemnizar al particular.

Excepciones a la estabilidad del acto administrativo regular.

La segunda parte del art. 18 de la L.N.P.A. establece varias excepciones a la regla de

estabilidad del acto administrativo regular, a saber:
a) Connivencia dolosa.
La norma requiere que "el interesado hubiere conocido el vicio". Cabe entender
que no basta el mero conocimiento, sino que se requiere específicamente connivencia
dolosa entre el funncionario y el particular, con relación a la emisión del acto de cuya
revocación se trata. Se requiere una conducta carente de buena fe en el particular,
que advirtió la existencia del vicio y no lo comunicó a la Administración.
b) Revocación en favor del interesado.
Señala el artículo que analizamos, que la revocación, modificación o sustitución del
acto favorezca al interesado, pero con una condición limitativa: sin causar perjuicio a
terceros. No debe tratarse de cualquier perjuicio, sino que exceda el marco de lo
tolerable.

c) Revocación de actos precarios.

Ciertos actos confieren derechos que en forma expresa o implícita se otorgan a título
precario (v.gr., permisos de ocupación del dominio público, autorizaciones para ejercer indus-
trias peligrosas, etc.). Esta precariedad hace procedente la revocación, la que de todos modos
no puede ser intempestiva o arbitraria, como veremos oportunamente (ver Revocación del
acto administrativo, capítulo X.II.A.2.b).

d) Razones de oportunidad, mérito o conveniencia.

Para revocar un acto estable, amparado en este supuesto excepcional, la norma
requiere que se indemnice al administrado de los perjuicios que la revocación le cause.

E) Impugnabilidad del acto administrativo .

Si se le reconoce al acto administrativo presunción de legitimidad, exigibilidad e incluso

ejecutoriedad en algunos casos, esas potestades deben ir acompañadas de los medios para
que el individuo pueda cuestionar eficazmente la validez o el mérito del acto que lo perjudica.
La impugnabilidad integra la garantía del debido proceso que consagra el art. 18 de la C.N.,
la posibilidad de defensa frente a actos que lesionan la persona o los derechos del
administrado.
La impugnación puede ser administrativa, por medio de los recursos, reclamaciones y
denuncias que prevén y regulan las leyes de procedimiento administrativo; o judicial, por las
acciones y recursos propios del proceso administrativo.
A su vez, respecto del alcance de la revisión, la impugnabilidad administrativa
procede tanto por razones de legitimidad como de oportunidad, mérito o conveniencia,
mientras que la impugnabilidad jurisdiccional, únicamente por razones de legitimidad,
comprendiendo no sólo el control del ejercicio de las facultades regladas, sino también de los
límites de las facultades discrecionales (v.gr., razonabilidad, buena fe, desviación de poder,
etc.).