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Al comparar las economías de los países considerados ricos con las de los
países pobres, el observador menos riguroso notará de inmediato un
hecho por demás evidente: la economía de los países ricos se caracteriza
por la gran diversidad de actividades que la componen, mientras que, por
el contrario, la economía de los países pobres tiende a concentrarse en
unas pocas, con frecuencia agrupadas en torno a la explotación de algún
recurso natural.
1
El autor agradece los comentarios de Jaime Ros a una versión anterior de este ensayo.
2
Si describiéramos estas economías utilizando matrices de insumo producto, encontraríamos que las economías
desarrolladas, que corresponden a países ricos, presentan una densa trama de transacciones intersectoriales, en
tanto que en el caso de las economías de países pobres encontraríamos numerosas celdas vacías.
esto es, la diversificación de la actividad productiva, es una fuente
importante de crecimiento económico.
Tal vez pueda demostrarse teóricamente que existen condiciones bajo las
cuales el crecimiento a largo plazo de una economía especializada es
posible en ausencia de un proceso de diversificación económica. El punto
es que esas condiciones, de existir, no tendrían mayor relevancia práctica
dada la ausencia casi total de ejemplos reales de países que hayan
mantenido su economía especializada y que, simultáneamente, hayan
alcanzado la condición de países ricos. De manera más sencilla, se
constata simplemente que no hay países desarrollados que sean pobres
y, viceversa, no hay países especializados (podríamos decir
subdesarrollados) que sean ricos.3
3
La relación entre nivel de ingreso y diversificación del aparato productivo ha sido sujeta a análisis
econométrico por Imbs & Wacziarg (2003) quienes encontraron una clara relación, tanto en series de tiempo
para países individuales como en sección cruzada para un grupo numeroso de países, entre ambas variables.
2
Así, la innovación puede consistir en producir un bien o servicio nuevo,
en producir un bien existente de una manera nueva o en abrir un nuevo
mercado a la explotación económica. En todo caso, las diversas formas
que adopta la innovación relevante desde el punto de vista del desarrollo,
comparten dos características importantes. Por una parte suponen un
incremento en la productividad, por comparación con las actividades
preexistentes y, por la otra, esa mayor productividad es susceptible de
ser capturada temporalmente por el innovador bajo la forma de una
rentabilidad superior a la rentabilidad normal o promedio en la economía
en cuestión.
4
Es claro que la relación de causalidad corre también en el sentido contrario, es decir, el crecimiento crea las
condiciones en las que la innovación y el desarrollo se facilitan. Ya Adam Smith señalaba que el límite a la
división del trabajo estaba dado por el tamaño del mercado. De este principio se ha derivado una larga línea de
reflexión, teórica y empírica, que liga el crecimiento de la demanda y el ingreso con la innovación y el progreso
técnico. Cabe señalar, sin embargo, que esta relación es, probablemente, más útil para explicar las innovaciones
menores que caracterizan parte del progreso técnico dada la estructura productiva que para dar cuenta del
surgimiento de nuevas actividades que la modifican sustancialmente. Por otra parte, lo que aquí se trata de
enfatizar es que, como veremos, en el proceso de desarrollo surgen obstáculos que inhiben la aparición de
nuevas actividades y, por tanto, frenan el crecimiento mismo.
3
Se trata de un proceso en el que la innovación, la introducción de nuevas
actividades, constantemente desequilibra, o cambia las condiciones de
equilibrio, del sistema económico, y en el que éste, en respuesta, busca
ajustarse a las nuevas condiciones, dando lugar a oleadas de inversión y
crecimiento.
4
claramente de la inversión en actividades establecidas. En este último
caso, la empresa enfrenta una función de producción conocida, esto es,
sabe qué insumos puede combinar de qué manera para obtener qué
productos, e igualmente le resultan conocidos los mercados de insumos
donde debe abastecerse y los mercados donde habrá de colocar sus
productos. Su actividad consistirá en el cálculo racional, pero rutinario,
de su nivel de producción para, dadas las condiciones del mercado,
obtener la mayor utilidad posible (que en condiciones de competencia
será, por cierto, igual a la utilidad normal de la economía). Conforme
ese nivel de producción óptimo crezca, la empresa irá invirtiendo los
recursos necesarios para ampliar su capacidad.
5
En palabras de Rodrik (2004) “…los precios de mercado no pueden revelar la rentabilidad de asignaciones de
recursos que aun no existen.”
5
comprensible que la inversión sólo fluirá hacia estas últimas cuando
ofrezcan la perspectiva de una rentabilidad sustancialmente mayor a la
de las primeras. Adicionalmente, como apunta Rodrik (2004), en los
países subdesarrollados la innovación se refiere más que a avances
tecnológicos producto de la investigación y el desarrollo, a la
introducción de alguna actividad nueva en el país pero bien establecida
en los países desarrollados. Esto significa que el innovador no dispone
normalmente de elementos patentables que constituyen el mecanismo
que se usa en los países desarrollados para garantizar la apropiación
temporal de los beneficios de la innovación por parte del innovador.6
6
Este tema ilustra los riesgos de confundir forma y función en el análisis de la relación entre instituciones y
desarrollo. Véase Chang (2005). Los sistemas de patentes favorecen la innovación, y por tanto el desarrollo,
porque cumplen la función de proteger, temporalmente, las rentas tecnológicas del innovador. Cuando la
innovación no genera elementos patentables, el contar con la institución de un sistema de patentes tendrá poco
impacto en el desarrollo, y tendríamos que contar con otra institución que cumpla la función de proteger,
temporalmente, la renta de algunos innovadores.
7
Para una revisión exhaustiva de los efectos de la presencia de rendimientos crecientes y de los problemas de
coordinación sobre el crecimiento, véase Ros (2000).
6
En vista de los tres grupos de fenómenos brevemente expuestos,
incertidumbre (o conocimiento imperfecto), dificultad para capturar la
renta extraordinaria y presencia de externalidades, resulta comprensible
que la inversión en actividades innovadoras sea relativamente escasa en
los países subdesarrollados la mayor parte del tiempo. Esto, a su vez,
explica en parte porqué el crecimiento de sus economías a largo plazo,
ha sido generalmente modesto e insuficiente para cerrar la brecha de
riqueza e ingreso por habitante que las separa de los países ricos.
7
2. Desarrollo económico y política industrial
Pero incluso dejando a un lado la posible discusión del papel del Estado
británico en la construcción de las condiciones en que se dio la explosión
8
de innovación de la revolución industrial,8 el hecho es que al convertir
este caso particular en la fuente de inspiración del paradigma de la
innovación, se ha tendido a soslayar la enorme diversidad de
experiencias históricas en materia de innovación y surgimiento de nuevas
actividades.
8
Pensemos tan sólo en el papel jugado por la exclusión de la competencia extranjera en el transporte marítimo
establecido por las Actas de Navegación, o en el del monopolio sobre el comercio con las colonias que
garantizaba un vasto mercado a las manufacturas inglesas.
9
La disputa por el poder en las relaciones internacionales ha constituido también un aliciente a la intervención
del Estado en la promoción del surgimiento de nuevas actividades. En vista de la relación positiva entre
innovación y riqueza relativa de las economías nacionales, y la relación también positiva entre riqueza relativa
y poder relativo de los Estados nacionales, no resulta sorprendente que dichos Estados hayan desplegado todo
tipo de estrategias para fomentar el desarrollo económico.
9
En épocas más recientes podemos citar como ejemplos, la recuperación
del liderazgo por parte de los fabricantes de microprocesadores en EU
con apoyo gubernamental a fines de la década de los ochenta a través
del consorcio público-privado Sematech,10 o el desarrollo con apoyo
gubernamental de la industria aeroespacial tanto en EU como en Europa.
10
La página de internet de Sematech señala que en 1986 “Impulsadas por varios años de deterioro de la
participación del mercado de semiconductores de EU, la Asociación de la Industria de Semiconductores y la
Corporación para la Investigación en Semiconductores… hicieron un llamado a la cooperación para proveer a
la industria de semiconductores de EU de la capacidad de reconquistar el liderazgo mundial en la manufactura
de semiconductores.” En 1987 Sematech se incorpora con 13 empresas miembros, el Congreso aprueba el
primer año de fondos federales para 1988 y el presidente Reagan, campeón del libre mercado, firma el decreto
correspondiente. Desde entonces, la corporación basada originalmente en Austin, Texas, ha sido responsable
de diversas innovaciones tanto de producto como de proceso que han llevado a las empresas de EU a colocarse
como líderes en el campo. El éxito ha sido tal que Sematech Internacional es hoy un consorcio con socios de
diversos países y, desde 1995, opera sin fondos públicos, aunque sigue involucrada en el apoyo a compañías
nuevas con proyectos tecnológicos atractivos en cooperación con autoridades locales y federales.
11
Para un resumen de las políticas industriales puestas en práctica en EU, Canadá y Europa hasta principios de
los noventa, véase el Vol. 1 de Clavijo y Casar (1994)
10
más precisamente “política industrial para el desarrollo y el crecimiento”
para diferenciarla, en todo caso, de la multitud de propuestas de
intervención del Estado en la economía con fines diversos, tales como el
crecimiento del empleo, el desarrollo regional, el apoyo a sectores en
decadencia o el apoyo a pequeñas y medianas empresas.
12
Huelga decir que la política no tiene, necesariamente, que circunscribirse al sector industrial. Este es, sin
embargo, el sector donde con más frecuencia se han aplicado estas políticas y es el término convencional.
11
inversión encontrará severas dificultades para fluir hacia actividades
nuevas y, por tanto, lo hará sólo ante la perspectiva de obtener
ganancias extraordinarias; tercero, que a lo largo de la historia, lo mismo
que en la época contemporánea, los Estados han recurrido a diversos
expedientes (políticas industriales) para propiciar la aparición, el
desarrollo y la consolidación de nuevas actividades (productos,
tecnologías y mercados) más allá de lo que dictaría la operación sin
trabas del mercado.
12
Ahora bien, sostener que es necesario diseñar y poner en práctica una
política industrial como condición necesaria, o si se quiere partir de una
hipótesis más suave, como auxiliar para incentivar la aparición de nuevas
actividades y, por esta vía, lograr tasas de crecimiento económico
elevadas y sostenidas en el tiempo es sólo el primer paso para replantear
el debate sobre el posible papel de la acción colectiva13, más allá de la
acción individual de los agentes económicos, en el proceso de desarrollo
económico. Cualquier propuesta de política industrial debe hacerse
cargo, acto seguido, de dos cuestiones fundamentales: ¿qué
características deben considerarse en el diseño de la política industrial,
dada la muy variada gama de resultados observables de la intervención
pública? y, en segundo lugar, ¿es posible poner en práctica dicha política
en el entramado institucional de la globalización? En los apartados
siguientes se ensayan algunas líneas de argumentación a tener en cuenta
para responder a estas preguntas.
13
Cabe señalar, sin embargo, que aun este primer paso constituye una herejía mayor en el actual clima de
discusión económica.
14
En esta sección se retoman y reelaboran (bajo la responsabilidad exclusiva del autor) algunos argumentos
presentados en Clavijo y Casar (1994).
13
visible del Estado. El desarrollo agrícola no se entiende sin la reforma
agraria y las políticas agropecuarias posteriores; sectores tan diversos
como los servicios financieros, la industria eléctrica, la pesca y las
telecomunicaciones han sido objeto de políticas específicas y deben,
cuando no su existencia, al menos buena parte de sus características,
para bien y para mal, a la intervención del Estado. La industria
manufacturera, por supuesto, nace y se desarrolla al calor que genera la
protección del mercado interno por una política comercial diseñada con el
objetivo explícito de industrializar la economía.
Cada uno de los instrumentos aplicados tenía detrás de sí, por supuesto,
un argumento que lo justificaba. Al margen de que dichos argumentos
fueran válidos o no en cada caso particular, lo que interesa destacar aquí
es que al considerar los distintos subsidios, exenciones, estímulos y
controles en conjunto, parece claro que el sentido general del impacto de
estas medidas sobre la rentabilidad relativa de las diversas actividades, y
en consecuencia sobre la asignación de recursos, resulta muy difícil de
14
determinar y, en todo caso, no obedecía a un diseño consciente
predeterminado.15
15
Puede argumentarse que una excepción a esta afirmación se encuentra en los intentos deliberados de
profundizar el proceso de sustitución de importaciones a través de una estrategia para establecer, en el México
de los años setenta, una industria productora de bienes de capital; véase NAFINSA (1977). Los incipientes
logros de esta política desaparecieron en los ochenta como resultado de la crisis de la deuda y del viraje de
política económica de esos años. El punto a resaltar es que la intervención en el resto de los sectores hace muy
difícil establecer la medida en la que esta estrategia favorecía, en términos netos y una vez considerado el
conjunto de la intervención pública, a la rentabilidad del sector productor de bienes de inversión.
16
La proliferación de políticas e instrumentos apunta en el sentido de que se sobreestimaron las fallas del
mercado al tiempo que se subestimaron las fallas del gobierno. Véase Peres (1993).
15
oportunidades para innovar, para detonar el establecimiento de nuevas
actividades (tecnologías, productos o mercados nuevos para la economía
en cuestión).
16
acciones posibles es doble. En primer lugar, las actividades innovadoras
seleccionadas como objeto de política deben contribuir a elevar, directa o
indirectamente a través de sus efectos sobre otras actividades
(externalidades postivas), la productividad o el ritmo de crecimiento de la
productividad de la economía.
17
Una buena definición del concepto de competitividad es la que ofrece el Comité de Industria de la OCDE; se
trata de “la habilidad de compañías, regiones, naciones o regiones supranacionales para generar, expuestos a la
competencia internacional, elevados ingresos a los factores de la producción (capital y empleo) de manera
sostenible.” Citado en Clavijo y Casar (1994).
17
Esta manera de aproximarse a la política industrial se aleja de la idea,
frecuentemente criticada, de que dicha política consiste en un ejercicio
gubernamental de selección de industrias ganadoras y perdedoras. Por
el contrario, de lo que se trata es de encontrar oportunidades para la
innovación que eleven la productividad de la economía, que generen
mayores externalidades positivas y que fortalezcan la competitividad del
país, contribuyendo en el proceso, a hacer más densa la trama de las
relaciones entre insumo y producto. En suma, contribuyendo al
desarrollo de la economía.
18
Al posponer, de manera indefinida, la exposición de la industria a la
competencia internacional – limitando a las empresas, en los hechos, a
un mercado local en el que con frecuencia cabían solo un puñado de
ellas, lo que a su vez inhibía la competencia interna – la política de
sustitución de importaciones, en su versión latinoamericana, habría
perpetuado, sin causa justificada, las condiciones de rentabilidad
extraordinaria requeridas inicialmente para detonar la industrialización.
18
Véase World Bank (1993) y Wade (1990)
19
tiempo que el cuadro de estímulos y penalizaciones en que se plasma la
política garantice un comportamiento similar al que se observaría en un
régimen de competencia. El establecimiento de cláusulas de ocaso en la
política, que fijen el horizonte de tiempo durante el cual estarán vigentes
los estímulos y la imposición de criterios de desempeño (metas de
exportación o de crecimiento de la productividad, por ejemplo)
constituyen mecanismos que han tenido éxito en generar
comportamientos competitivos por parte de las empresas favorecidas.
Por otra parte, cabe señalar que hay muchas medidas dentro del campo
de la política industrial en las cuales no está presente el riesgo de
fomentar un comportamiento rentista. Pensemos tan sólo en el caso de
políticas en las que se busca, por ejemplo, eliminar las fallas de
coordinación, esto es en los casos en que una inversión en una actividad
requiere, para ser rentable, la inversión simultánea de recursos en una
actividad complementaria, o bien en la inversión pública en
infraestructura para abrir nuevos mercados o para hacer viable
determinados proyectos de inversión.
20
Si el objetivo de la política industrial, como se señaló al inicio de esta
sección, es la detección y aprovechamiento de oportunidades concretas
para innovar, entonces es poco lo que se puede decir ex ante y en
general sobre el contenido específico de la política para cada economía
particular.
19
Rodrik (2004), p. 19.
21
primer nivel, al tiempo que se cuenta con un responsable de la
coordinación de las dependencias que participan en la ejecución de la
política.
22
Para acotar el ámbito de discrecionalidad de un consejo de este tipo,
podría explorarse la posibilidad de emitir una “ley de industrias nuevas”,
al estilo de las promulgadas en el Porfiriato y en los años cuarenta, que
garantice que los estímulos se dirijan, de manera exclusiva, a actividades
nuevas para la economía y que enfrenten obstáculos a su desarrollo del
tipo que se han comentado aquí. En dicha ley se podrían sentar,
además, los criterios que se juzguen adecuados para la operación de la
política (cláusulas de ocaso, criterios de transparencia, criterios de
elegibilidad etc.). Hacer explícita, a través de una ley, la voluntad de
diversificar el aparato productivo contribuiría, además, a elevar el perfil
político de la política industrial y el compromiso del gobierno con el
desarrollo económico.
23
eficazmente en una industria que parecía reserva exclusiva de Boeing (la
cual, por cierto, debe no poco de su éxito a su relación privilegiada con el
Departamento de Defensa de los EU). El costoso fracaso de la industria
química en Corea se cita con frecuencia20 como ejemplo del riesgo de
equivocarse al apoyar sectores específicos; al mismo tiempo debería
considerarse el éxito de su industria automotriz.
20
World Bank (1993) pp. 309
24
Los subsidios directos a la exportación y la protección del mercado
interno son hoy, prácticamente imposibles de utilizar. En el caso de
México, el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica impide, además,
el uso de requisitos de desempeño relacionados con el comercio. Así,
entre otras restricciones, las inversiones no pueden sujetarse, por
motivos de política industrial o por cualesquiera otros, a criterios de
exportación de un porcentaje de su producción o a criterios de contenido
local de insumos.
25
apoyo al desarrollo de tal o cual tecnología que, aunque genérica, tiene
su uso principal en determinado sector o sectores.
26
existente de una forma más productiva… lo que se necesita no es más
política industrial sino mejor política industrial.”21
21
Rodrik (2004) p. 31.
22
Tres de estas corporaciones son de otros países: una es inglesa, otra australiana y la tercera es china. ¿Podría
ser el caso que este proyecto marcara el inicio de una tendencia a una política industrial global?
27
El objetivo del proyecto es construir la primera planta de generación de
electricidad a base de carbón de “cero emisiones”. La planta tendrá una
capacidad de generación de alrededor de 275 MW y producirá hidrógeno
y otros gases, al mismo tiempo que capturará y “secuestrará” el dióxido
de carbono ya sea en formaciones salinas subterráneas o bien
inyectándolo en pozos petroleros en decadencia para aumentar la
proporción del petróleo que se puede recuperar.
28
convertirse en una fuente segura de hidrógeno que, a su vez, bien podría
jugar un rol como energético importante en el futuro. El uso del CO2 en
el aprovechamiento de pozos en desuso genera una externalidad positiva
más. Por último, la reducción de emisiones en la generación de
electricidad es probablemente el mayor atractivo del proyecto.
29
contribuido al desarrollo de otros sectores y a fortalecer el entramado de
relaciones entre ellos. En suma, habrá hecho un aporte nada
despreciable al desarrollo de la economía norteamericana.
5. A modo de conclusión.
30
histórica lo anterior equivale a decir que el crecimiento depende de la
capacidad de innovación.
31
Referencias
Rodrik, D. (2004), Industrial Policy for the Twenty-First Century, UNIDO, mimeo.
Ros, J. (2000), Development Theory and the Ecomics of Growth, The University of
Michigan Press.
Wade, R. (1990), Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government
in East Asian Industrialization, Princeton University Press, Princeton, New Jersey.
World Bank (1993) The East Asian Miracle, Oxford University Press, New York.
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