Finanzas Publicas Resumen Nro 1 PDF

(21) FINANZAS PÚBLICAS
Unidad I
MARCO CONCEPTUAL
1a. La ciencia de las finanzas públicas y su campo de investigación
Se entiende por finanzas el estudio del proceso ingreso-gasto de una cierta unidad
económica. Así puede hablarse de las “finanzas familiares”, cuando la unidad económica es la
familia, la cual debe tomar decisiones respecto a los ingresos a obtener, los gastos a efectuar y
la forma de obtener una equiparación de ambos totales. Si la unidad económica es la empresa,
se hablará de “finanzas de la empresa”. Si la unidad económica es el Estado, el proceso
ingreso-gasto será estudiado por la Finanzas Públicas (cabe aclarar que las Finanzas
Públicas no es la única disciplina que estudia el proceso ingreso-gasto, también realiza dicho
estudio la Contabilidad Pública, pero desde el punto de vista de la adecuada registración y
control de las operaciones).
Particularmente, las Finanzas Públicas se ocupan de la actividad financiera, es decir, aquella
llevada a cabo por el Estado cuando realiza erogaciones o gastos, al igual que cuando obtiene
medios o recursos monetarios para atender aquellos.
Así como las familias y las empresas se proponen alcanzar determinados fines -para lo cual
necesitan efectuar ciertas erogaciones o desembolsos, lo cual a su vez, le plantea la necesidad
de contar con recursos o entradas de un monto similar al total de erogaciones a enfrentar-, de
la misma manera, el Estado también se propone alcanzar determinados fines (defensa
nacional, salud, educación) para lo cual debe realizar determinadas erogaciones (en personal,
en equipos de capital, en insumos) y las formas de financiar estas erogaciones serán a través
de los recursos o ingresos que debe obtener.
La consecución de la mayor parte de los fines del Estado requiere la realización de
erogaciones monetarias, y por lo tanto, la obtención de recursos para hacer frente a ellas. La
forma concreta en que el Estado determina el monto total y la composición de las erogaciones
y de los recursos expresa la política fiscal adoptada.
Esta política fiscal puede proponerse diversos objetivos. Los más relevantes son los
siguientes:
a) satisfacción de las necesidades sociales: ciertas necesidades sociales se satisfacen
con bienes públicos que tienen características que los diferencian de los bienes
privados. Mientras estos últimos pueden ser provistos por el sistema de mercado
(productores privados que ofrecen consumidores privados que demandan), los bienes
públicos (o sea, aquellos que satisfacen necesidades sociales) tienen características
tales que el sistema de mercado no podría proveerlo.
b) correcciones en la asignación de recursos: los bienes privados pueden ser
provistos a través del mecanismo de mercado, pero debido a ciertas imperfecciones
(monopolios, costos decrecientes, externalidades) el libre juego del mercado no
producirá el óptimo económico. En estos casos, la intervención del Estado se propone,
sea para modificar las señales precio, interferir en el juego de oferta-demanda, para
acercar la economía a ese óptimo.
c) redistribución del ingreso: el Estado puede proponerse modificar la distribución del
ingreso entre los distintos grupos sociales o regiones que resultaría del funcionamiento
espontáneo del sistema de mercado, en cuyo aso podría utilizar la política fiscal para
dicho objetivo (por ejemplo, con impuestos progresivos que graven proporcionalmente
más a contribuyentes de mayores ingresos para financiar gastos que beneficien en
mayor medida a personas o familias de bajos ingresos).
d) estabilización de la economía: este objetivo se expresa en forma de reducción de la
desocupación y de la inflación.
e) desarrollo económico: para los países que no han alcanzado el nivel económico de
los países más avanzados, un objetivo importante es el de lograr una tasa de
crecimiento económico sostenida a largo plazo más elevada que la que se registraría
espontáneamente.
Estos, y especialmente los cuatro primeros, son los objetivos de la política fiscal más
mencionados en los libros de texto de finanzas públicas, pero la lista se podría ampliar a otros
posibles objetivos, como por ejemplo:
f) independencia nacional: un país puede proponerse reforzar su independencia
respecto de las decisiones tomadas por otros países, o reducir (dentro de lo que
modernamente se puede en un mundo de creciente interdependencia) la dependencia
unilateral respecto de los centros de decisión localizados fuera de su territorio nacional;
y
g) equilibrio territorial: un país territorialmente extenso puede proponerse reducir las
disparidades de niveles económicos y de bienestar entre regiones que componen su
territorio, integrar en un único mercado nacional las diversas economías regionales
En base a todo esto, decimos que la actividad financiera representa un conjunto de

operaciones que la doctrina denomina fenómenos financieros, y cuyo objetivo final es la
satisfacción de las necesidades públicas.
En consecuencia, definimos a las Finanzas Públicas como la disciplina que tiene por
objeto de estudio a la actividad financiera del Estado, en sus aspectos políticos,
económicos, sociales y administrativos.
De esto se deduce que los campos de investigación de la ciencia de las finanzas públicas
son:
• La política financiera
Se ocupa de investigar el aspecto o elemento político de la actividad financiera. Se refiere a
los fines que se pretenden alcanzar, cuáles son las necesidades a satisfacer por vía del gasto
público y cuáles son los recursos a emplear con ese objeto. Esta política se refleja en el
presupuesto.
Esta siempre íntimamente relacionada con los principios de la política económica y de la
política social vigentes en un designado Estado y en determinado momento histórico.
En lo que respecta al campo económico, es materia de la política financiera determinar y
seleccionar los gastos públicos y, por otra parte, establecer un adecuado orden de prioridad
entre tales gastos.
Con respecto al campo social, la política financiera resulta ser la encargada de determinar las
categorías o grupos sociales que se considera dignos de interés o de protección por parte del
Estado.
• La economía financiera
Estudia y analiza los efectos económicos que se producen como consecuencia de la
aplicación de una determinada política financiera. Tanto en lo que se refiere a los fines de ella,
como también a los medios o recursos empleados para financiar aquellos, o sea, la repercusión
que tienen en la actividad económica las detracciones de parte de riqueza que se producen a
favor del Estado.
• La sociología financiera
Tiene como objeto de estudio el aspecto social del fenómeno financiero, o sea, las innegables
implicancias sociológicas que tiene la actividad financiera del Estado.
• La administración o técnica financiera

Estudia, analiza y elabora normas técnicas aplicables al elemento administrativo de las
operaciones financieras, es decir, tiene como objetivo la solución de los diversos problemas
que se plantean durante la etapa ejecutiva de dichas operaciones.
En términos generales, se ocupa de investigar los aspectos técnicos de la contabilización y
control de la actividad financiera y, en particular, del estudio de la gestión administrativa tanto
de las recaudaciones públicas como de las erogaciones públicas.
Estas cuatro especialidades se complementan con el derecho financiero, rama o especialidad
jurídica que tiene por objeto regular el aspecto normativo del fenómeno financiero. El derecho
financiero halla la materia viva de todos sus postulados en los principios elaborados por la
ciencia de las finanzas públicas. Al mismo tiempo, esta disciplina tiene por objeto de sus
estudios a la actividad financiera del Estado, a la cual hoy sólo se la concibe bajo el gobierno
de las normas elaboradas por aquel.
Relación de las finanzas públicas con otras ciencias
A pesar de que las finanzas públicas, como cualquier otra disciplina, están obviamente
relacionadas con las demás ciencias, su elaboración depende, en gran medida, del concurso
de aportes que le brindan siguientes ciencias:
• Economía
Existe una doble relación. En lo que se refiere a la relación histórica, los primeros estudios y
análisis con respecto a la actividad financiera del Estado fueron realizados por los grandes
economistas de la escuela clásica. Pero, además, y a medida que se acentúan los postulados
de una política intervencionista por parte del Estado, la vinculación entre las finanzas públicas y
la economía se transforma en una relación eminentemente funcional. En efecto: la actividad
financiera del Estado moderno sirve para transferir riqueza, primero mediante la tributación y
luego por medio de los gastos públicos, de un sector de la economía a otro. Además, el Estado
interviene activamente en los procesos de producción y de cambio.
Por todo ello, el Estado ha dejado de ser un mero partícipe de la actividad económica para
convertirse en su planificador, en su principal modelador.
La economía debe proporcionar a las finanzas públicas los resultados de sus análisis sobre
inversión, consumo, producción, circulación monetaria, etc. para que las decisiones financieras
no carezcan de racionalidad y, en general, para prevenir contra políticas financieras mal
concebidas que causen serios daños en la actividad económica.
• Política
La intervención del Estado moderno no se limita a la esfera propia de la actividad económica,
sino que puede hallársela, además, en los terrenos social, cultural e incluso familiar. En otras
palabras, el Estado interviene no sólo en procura del desarrollo económico, sino buscando el
desarrollo general de la comunidad.
Todo eso trae aparejado un notable incremento de la actividad financiera. Además, esas
medidas financieras son formas particulares de la autoridad pública, disposiciones especiales
del poder del Estado, poder y autoridad que constituyen el objeto mismo de la ciencia política.
• Derecho
El derecho constitucional y el derecho político son dos ramas de las ciencias jurídicas que
concurren con aportes tan valiosos, para las finanzas públicas, como lo son la estructura del
Estado, la división de sus poderes y un conjunto de importantísimas normas positivas sobre la
actividad financiera.
Otro tanto ocurre con el derecho administrativo, materia que se elaboró en torno de la noción
de servicio público. Además, se encargó de distinguir este concepto de los de función pública y
monopolio estatal.
Por otra parte, la ciencia de las finanzas públicas exige también la colaboración del derecho
privado, desde el momento en que las relaciones originadas en la explotación, por parte del
Estado, tanto de sus bienes patrimoniales como de sus empresas, están gobernadas, en la
mayoría de los casos, por normas de dicha disciplina jurídica.
• Estadística
La mayor parte de las investigaciones de las finanzas públicas deben necesariamente estar
fundamentadas en los datos numéricos proporcionados por la estadística.
• Otras disciplinas
Las finanzas públicas se relacionan con la psicología puesto que aquellas están en relación
directa con el pueblo y muchos de sus problemas dependen de la conducta humana. Y con la
sociología, ya que se observa la repercusión social que tiene la actividad del Estado.
También se relacionan por la ética, por ejemplo, cuando nos preguntamos qué significan los
términos “justicia” y “equidad”, tan frecuentemente empleados en la literatura sobre impuestos.
Por último, consideramos que uno de los más importantes y urgentes problemas que deben
estudiar quienes se dedican a esta materia de las finanzas públicas consiste en establecer sus
necesarios puntos de contacto con la moral.
1b. Evolución del pensamiento financiero
• Antes del siglo XVII
Múltiples instituciones financieras aparecieron en los pueblos de la antigüedad e incluso del

medioevo. Se caracterizaron por no formar parte de un sistema concebido integralmente y
aplicado conscientemente. Ellas formaron parte de un conglomerado de medidas destinadas a
satisfacer las necesidades financieras de los gobiernos. Se puede decir que pertenecen a la
prehistoria del pensamiento o de las teorías financieras.
Además de la inexistencia de teorías financieras, encontramos una concepción del Estado
muy distinta a la actual. El Estado, en términos generales, fue identificado con la persona que
lo representaba o ejercía la jefatura del gobierno.
En la mayoría de los Estados de la antigüedad, la actividad pública de tipo financiera era
relativamente simple:
1) los gastos eran cubiertos con los ingresos personales de quien ejercía la jefatura del
gobierno;
2) el gobernante procuraba la obtención de tales ingresos, principalmente, por medio de
conquistas guerreras o mediante donativos o tributos que debían pagarle sus súbditos
por imponer justicia o asegurar protección.
El siguiente período histórico, es decir, el medioevo, no representó en lo que atañe a las
instituciones financieras, ningún cambio significativo. Sí se produjeron importantes cambios en
la estructura social (feudalismo).
• Los primero desarrollos en el siglo XVII
Surgió una nueva concepción del Estado como ente, máximo ostentador de poder.
Coincidiendo con esas nuevas concepciones de soberanía del monarca, se desarrollaron
formidablemente las poblaciones urbanas, en detrimento de las sociedades agrícolas del
feudalismo, y creció el comercio con una fuerza hasta entonces desconocida, como
consecuencia de las explotaciones y descubrimientos de navegantes.
Todo ello dio lugar a la aparición del Estado-nación como centro de poder, lo cual originó la
jerarquización de los reyes.
Comenzaron a ser aplicados postulados o reglas económicas y financieras, que si bien no
constituyeron la piedra fundamental de la ciencia económica ni de las finanzas públicas, sí
tuvieron el mérito de hacer resaltar la importancia de la actividad pública financiera. Nos
referimos al mercantilismo y el cameralismo. Conforme a tales principios, el principal objetivo
de la política nacional debía ser la obtención de un excedente de las exportaciones sobre las
importaciones.
Ese período se caracterizó, además de la utilización de los derechos aduaneros a la
importación y de los impuestos al consumo interno, por la monetización. Esta política tuvo
como consecuencia directa un formidable crecimiento de las instituciones de crédito, e incluso
la formación de un organizado mercado de capitales. Todo ello les facilitó a los Estados el uso
del crédito público, o sea, de préstamos obtenidos por los monarcas para financiar las guerras
sin necesidad de recurrir a medidas demasiado severas o confiscatorias sobre la riqueza y el
ingreso privado.
• Las finanzas como parte de la economía en el siglo XVIII
El intervencionismo en las diversas actividades industriales y comerciales, que trajo

aparejado el sistema mercantilista, provocó la reacción de diversos pensadores de los siglos
XVII y VXIII. Dichos teóricos no creyeron en las enseñanzas dogmáticas de la Iglesia y
debieron sustituirlas por algún sistema de ideas que les permitiera justificar su alzamiento
contra el absolutismo.
El sustituto de los dogmas de la Iglesia lo encontraron, paradójicamente, en su propia

creencia en Dios. Y fue gracias a sus profundas investigaciones que se nos reveló que
teníamos, en nuestro carácter de seres humanos, derechos individuales, inalienables e
indestructibles. Tales derechos son inherentes a nuestra propia condición de hombres, es decir,
son derechos naturales que no derivan del Estado, sino que éste, bien al contrario, debe
reconocerlos y especialmente garantizarlos.
Esas ideas fueron trasladadas a los terrenos económico y financiero, originando el ataque
llevado a cabo por los fisiócratas contra el mercantilismo. La fisiocracia significaba un retorno a
la vieja idea según la cual toda la riqueza provenía de la tierra, única capaz de devolverle al
hombre más de lo que éste le daba. Por ello, el Estado debía abstenerse de intervenir o alentar
los demás procesos productivos, y gravar sólo la tierra. Esta concepción, que nunca llegó a ser
puesta en práctica integralmente, tuvo el mérito de servir de base a la primera exposición de la
economía como ciencia.
Hacia fines del siglo XVIII, las ideas expuestas por los filósofos del naturalismo se encarnaron
en la vida política y económica de los pueblos; primero, mediante la revolución norteamericana
y, posteriormente, mediante la Revolución Francesa. Esto implicó un cambio trascendental para
todo el desarrollo del pensamiento financiero.
En primer lugar, se describió al Estado como un ente totalmente distinto y nunca identificable
con la persona del gobernante. Como consecuencia, los patrimonios del Estado propiamente
dicho y del gobernante se separaron netamente, para no unirse más hasta nuestros días. En
segundo término, por primera vez fueron expuestos y analizados sistemáticamente los
principios que regían la actividad económica.
No debe sorprendernos que Adam Smith haya iniciado su exposición de los postulados
económicos acusando a los principios y la política del sistema mercantilista. En su criterio, la
única fuente de riquezas era la producción, consecuencia del trabajo y de los medios
disponibles, y no, como había sostenido el mercantilismo, el exceso de las exportaciones sobre
las importaciones.
En la obra de Smith, es una premisa fundamental que la riqueza de la nación se incrementará
en proporción directa con la habilidad y eficiencia del trabajo y con el porcentaje de la población
dedicada a esas tareas. El bienestar del individuo dependerá del ingreso real per cápita.
Y dentro de esta postura, qué papel le correspondía desempeñar al Estado. Limitarse a
garantizar los derechos que se les reconocía a los hombres y, para ello, nada mejor que un
Estado que cumpliese con sus funciones esenciales: dispensar justicia, asegurar el orden
interior y proveer a la defensa nacional. El Estado debía dejar de intervenir directamente en el
proceso económico, lo cual también significaba restar toda importancia a los ingresos
provenientes del dominio privado del Estado.
Según el criterio de los clásicos, la actividad financiera del Estado no tenía entonces por qué
ser objeto de una disciplina científica independiente. Las finanzas públicas estaban, en cierta
forma, subordinadas a la actividad económica. La actividad financiera del Estado tenía que
ajustarse a las siguientes normas:
1) no interferir con los procesos productivos.
2) no interferir con el proceso comercial.
3) no contraer empréstitos, salvo que la situación realmente lo justificase.
• La autonomía científica de las finanzas públicas del siglo XIX
Durante este siglo las teorías financieras se independizaron y adquirieron su rango de

disciplina autónoma.
Las diversas causas políticas son todas reducibles al proceso de despersonalización y
racionalización que sufrió el concepto de Estado. Éste se consolidó como sujeto jurídico y se
autolimitó por medio de las normas jurídicas que sólo él puede crear.
Durante todo el siglo XIX, la mayoría de los diversos Estados occidentales, ajustaron su obrar
a los principios del naturalismo filosófico y limitaron su actividad financiera a la imprescindible
para asegurar los derechos individuales, inalienables e indestructibles de sus ciudadanos, es
decir, a una actividad con finalidad primordialmente fiscal.
A su vez, las causas de orden económico se identifican con el nacimiento y crecimiento del
capitalismo industrial. Surgieron los monopolios empresariales y las organizaciones de obreros.
Por último, la causa filosófica reside en la fascinante interpretación de la historia y en el
concepto de Estado que produjo Hegel hacia comienzos del siglo XIX. El sistema filosófico
hegeliano del idealismo absoluto, es la fuente generadora de la escuela histórica y de las más
significativas doctrinas económicas y políticas que se alzaron contra el naturalismo de los
clásico y reclamaron que el Estado realizara algo más que una mera protección de los
derechos individuales, es decir, que se transformara en un agente activo de la cooperación
social.
Pero ocurre que sólo en la segunda mitad de dicho siglo, y después de haberse difundido las
obras de algunos protestantes de la economía clásica, como Marx, Sismondi, Müller y List, se
visualizó que las teorías financieras habían alcanzado su plenitud científica. Se empezó a
considerar al Estado como una empresa productora de servicios, y surgió la teoría de la
productividad y ética social. Así nació una nueva ciencia: la de las finanzas públicas.
Tendencias contemporáneas en el estudio de las finanzas públicas
El rol del Estado cambia en cuanto al manejo de las finanzas como consecuencia de las
guerras, las crisis cíclicas y la desocupación.
Se reelaboran los principios teóricos y las finanzas públicas van ampliando su objetivo de
estudio.
El Estado deja de ser neutral para ser intervencionista: acaparamiento de actividades,
fiscalidad progresiva y redistribución fiscal.
Luego de años de bonanzas, basados en proceso de redistribución sin una economía sólida,
se convierte en factor de retroceso y con menos riqueza para distribuir.
Concluye que debía haber previsiones a presupuestos desequilibrados, a balanzas de pagos
deficitarias, a financiar gastos de funcionamiento con recursos espurios. Se valoró tomar
empréstitos para situaciones de emergencia y producir bienes que el individuo por sí solo no
puede producir. No se podía volver al Estado pasivo, sino que debía satisfacer necesidades
públicas de creciente importancia.
1c. Finanzas públicas y finanzas privadas. Actividad financiera de mercado y no de

mercado
Las finanzas públicas están referidas a la actividad financiera del sector público, cuyos
medios son obtenidos, principalmente, en forma coactiva mediante impuestos, tasas y
contribuciones que el Estado impone a los ciudadanos contribuyentes. Coactiva porque el
Estado tiende a satisfacer necesidades colectivas que el hombre no puede satisfacer por sí
mismo, y dichas necesidades públicas le dan al Estado justificación ética para imponer los
citados tributos.
Las finanzas privadas, en cambio, están referidas a la actividad financiera del sector
privado, cuyos medios surgen de transacciones realizadas en el mercado.
En cuanto a la relación existente entre ambas, podemos decir que el mercado no puede
funcionar sin el Estado y éste no puede funcionar sin aquel.
La economía general se compone de dos sistemas económicos coexistentes e

interdependientes: la economía del mercado y las finanzas públicas, lo que implica múltiples
interrelaciones:
a) La existencia de economías y deseconomías externas provocadas por la
actividad financiera.
b) La existencia del mercado como ámbito de aprovisionamiento de factores de
producción y bienes intermedios para la economía del sector público.
c) La modificación de la demanda y de la oferta de bienes y de los precios del
mercado como consecuencia de los gastos y de los recursos públicos, incluyendo
variaciones del tipo de salario, la tasa de interés, los consumos y los ahorros, como
también de los incentivos al trabajo o al ocio o a la inversión y a la producción del
sector privado.
Existe como fenómeno principal y característico de las finanzas públicas, un proceso de

creación de bienes y servicios para la satisfacción de necesidades, fuera del mecanismo de la
economía del mercado.
Además, la economía de mercado puede sufrir las consecuencias de intervenciones o
acciones del Estado, pero de otra índole que las que son propias de la actividad financiera,
aunque puede haber entre aquellas y éstas una estrecha coordinación.
La existencia de la actividad financiera del Estado es una determinante de la distribución de

la riqueza y de los ingresos, así como lo es del nivel de la demanda global y del nivel de precios
y de empleo, sean o no objetivos intencionalmente adoptados por el sector público.
La participación del Estado en las transacciones del mercado no es sólo un fenómeno de
excepción, que tiene lugar cuando el Estado se coloca en un papel privado o cuasi-privado;
sino que es el fenómeno general de toda la actividad del gasto público que no se diferencia del
gasto del sector privado, salvo por su envergadura y su motivación, además de algunas
características jurídicas que no son muy significativas a los efectos económicos.
1d. Naturaleza de la actividad financiera estatal
Es el conjunto de operaciones del Estado, que tiene por objeto tanto la obtención de recursos
como la realización de gastos públicos necesarios para movilizar las funciones y servicios que
satisfagan las necesidades de la comunidad.
Simplificando la cuestión, se desprende de lo anterior que la actividad financiera se traduce

en una serie de entradas y salidas de dinero en la caja del Estado. Las entradas de dinero
constituyen los ingresos públicos, que son transferencias monetarias (coactivas o voluntarias)
realizadas a favor de los organismos públicos.
Merced a estas transferencias, las entidades estatales pueden disponer de los medios de
pago necesarios para realizar las funciones encomendadas. A su vez, la ejecución de estas
funciones trae como consecuencia una serie de transferencias monetarias de signo inverso, ya
que suponen salidas de dinero de las cajas públicas que constituyen los gastos públicos.
Los elementos que la integran son los siguientes:

• políticos: elección a priori de medios y fines.
• económicos: los medios son de naturaleza económica (recursos y gastos).
• jurídicos: la actividad financiera está regulada por normas jurídicas.
• sociales: tiende a la satisfacción de las necesidades públicas.
• administrativos: comprende las actividades que despliegan los organismos y las
funciones para lograr los fines.
La actividad financiera está constituida por tres momentos distintos:

• la planificación o cálculo, tanto de los recursos como de los gastos públicos, que se
materializa en el presupuesto.
• el logro u obtención de los recursos públicos, lo que implica cómo, cuándo y de dónde
obtenerlos, como así también un análisis sobre cuáles serán las consecuencias o
efectos sobre la economía y el orden social.
• la aplicación o inversión de tales recursos, la cual supone un análisis sobre los efectos
que ella producirá en la economía y en el orden social.
Se plantea la independencia de la actividad estatal respecto de la ciencia económica, en el

sentido que si es parte de esta amplia disciplina o, por el contrario, tiene principios propios.
Quienes sostienen que la actividad financiera del Estado no es otra cosa que una especie
dentro del marco de las actividades económicas en general, lo plantean bajo el supuesto que
en el estudio de todos los actos de elección de medios escasos a la aplicación de fines
múltiples, no importa quién es el sujeto que realiza dicha elección. Este pensamiento tiene un
origen histórico que surge en las primeras experiencias en materia de finanzas públicas
realizadas por los economistas clásicos, como Adam Smith.
Otra corriente, que le da entidad a esta disciplina sostiene que la ciencia de las finanzas es
independiente del tratamiento económico, sin desconocer que ésta es materia propia de
aquella, y al mismo tiempo igual a la que sirve de objeto de estudio de la ciencia económica.
Estas tesis fueron desarrolladas principalmente por autores italianos y sostiene que la actividad
financiera estatal se distingue de la económica por:
a) el sujeto activo, que es el Estado, un ente investido con poder de coacción o poder de
imperio. Ese poder propio del Estado es denominado, en la terminología de las
finanzas públicas, poder financiero.
b) los fines, que implican la satisfacción de las necesidades públicas.
c) la riqueza, que se presupone en el caso de la actividad financiera, mientras que se

produce o se crea mediante la actividad económica.
1e. El Estado como sujeto de la actividad financiera
Estado es la persona jurídica de derecho público, constituida por la comunidad de los

habitantes de un territorio determinado, organizada con arreglo a su Constitución para el
cumplimiento de sus fines específicos. Esto lleva a que el Estado deba cumplir con una
serie de deberes o cargas ineludibles: las funciones públicas
La función pública se caracteriza:
• por tener una naturaleza de carácter exclusiva e indelegable (por este motivo,
funciones públicas tales como la administración de justicia, el dictado de las leyes, la
defensa, la emisión de moneda, etc., sólo pueden ser cumplidas por el Estado, el cual
no puede, por otra parte, delegarlas a particulares)
• por ser ejercida por el Estado con todas las prerrogativas del poder público.
• porque tiende a satisfacer el interés público, que debe ser entendido como el conjunto
de todos aquellos intereses comunes y fundamentales a todos los miembros de la
comunidad jurídicamente organizada.
Cuando el Estado cumple con su cometido se dice que está prestando servicios públicos
esenciales. Pero además de éstos, el Estado puede tomar a su cargo otros servicios que
también atañen al interés público, sea por razones inherentes a una mejor convivencia
(comunicaciones, transportes, instrucción pública, etc.) o por motivos que inducen al Estado a
proteger o tutelar intereses particulares (vivienda, alimentación, etc.).
Ambas clases de servicios son agrupados bajo la denominación de servicios públicos. En
consecuencia, tantos los servicios públicos esenciales como los servicios públicos son
atendidos por el Estado. La diferencia radica en que los primeros deben ser inexcusablemente
prestados de manera directa por el Estado, mientras que los segundos pueden ser también
atendidos en forma directa por aquel, o bien indirectamente mediante la intervención de
particulares intermediarios o concesionarios, bajo el control del Estado.
A su vez, los servicios públicos pueden dividirse en:

• Servicios públicos divisibles: son aquellos servicios, que aun siendo útiles para la
colectividad en general, se prestan concretamente a particulares que los requieren por
determinadas circunstancias (por ejemplo, administración de justicia, instrucción
pública, servicios postales, emisión de documentos de identidad)
• Servicios públicos indivisibles: son los servicios cuya naturaleza es tal que,
favoreciendo a numerosos componentes de la comunidad, existe la imposibilidad
práctica de efectuar su particularización con respecto a personas determinadas (por
ejemplo, defensa exterior, seguridad, control ciudadano)
Si el servicio es divisible su costo puede repartirse de una manera más o menos precisa entre
aquellos a quienes esa actividad beneficia, o incluso a quienes esa acción atañe, aun cuando
no les proporcione beneficio. Si en cambio, el servicio es indivisible, generalmente se financia
con cargas generales que deben ser soportadas por toda la comunidad.
Los requisitos de eficiencia del servicio público son:

• generalidad: significa que todos los habitantes tienen derecho a usar de los servicios
públicos según las normas que los rigen.
• uniformidad o igualdad: implica que todos los habitantes tienen derecho a exigir y
recibir el servicio en igualdad de condiciones, lo que quiere decir que en situaciones
desiguales se justifica una prestación sujeta a normas o condiciones distintas.
• regularidad: quiere decir que el servicio debe ser prestado o realizado con sumisión o
de conformidad a reglas, normas positivas o condiciones preestablecidas.
• continuidad: es la característica más importante y, en principio, implica que la actividad
de que se trate debe funcionar sin detenciones. No obstante, debe advertirse que
continuidad no quiere decir que la actividad sea ininterrumpida, sino tan sólo que
satisfaga la necesidad pública cada vez que se presenta ella.
La actividad financiera tiene como sujeto activo al Estado. Cabe deducir que dicha actividad
responde a los fines políticos del Estado, depende de sus decisiones y éstas a su vez
dependen del tipo de Estado y de las fuerzas políticas y socio-económicas que ejercen el poder
del Estado.
El Estado para cumplir con sus fines requiere de la realización de actos administrativos y de
gestión que infieren una actividad económica-financiera y, por tal razón, a cada Estado le
corresponde una hacienda. La hacienda pública se origina en la necesidad de satisfacer
necesidades colectivas.
La hacienda pública es una coordinación activa de personas y de bienes económicos,

establecida por los habitantes afincados en un territorio, con la finalidad de satisfacer las
necesidades de orden colectivo o común que los individuos no podrían atender aisladamente.
La hacienda pública debe producir bienes y servicios con los que se dará satisfacción a las
necesidades públicas.
Para el cumplimiento de esta finalidad, la hacienda pública requiere medios económicos que
obtiene de dos maneras, una directa u originaria y otra derivada. La vía directa consiste en el
usufructo de sus propios bienes, y la derivada, que es la más importante, resulta de su poder
coactivo sobre los individuos y se manifiesta en la posibilidad de exigir contribuciones
obligatorias a la población, ya sea en cargas o prestaciones personales, ya sea en dinero o en
especie.
Las características de la hacienda pública son:
• por su duración, la hacienda del Estado es de existencia perdurable dada la naturaleza
permanente del ente al cual pertenece y por la índole de las necesidades que satisface;
• por la naturaleza del vínculo, la hacienda del Estado es coactiva o necesaria, porque
no se puede escoger entre pertenecer o no a ella;
• por su finalidad, la hacienda del Estado es tradicionalmente de erogación o consumo,
porque busca obtener medios económicos para satisfacer necesidades colectivas. No
obstante, la extensión de sus fines, han transformado la hacienda pública en hacienda
compuesta; vale decir, actúa a la vez como hacienda de producción y de erogación,
aunque la actividad esencial continúa siendo administrativa y no especulativa o de
lucro;
• por la condición jurídica del titular, la hacienda del Estado, en virtud del ente a quien
pertenece, es pública;
• por la integración de sus órganos, la hacienda del Estado es dependiente, porque los
órganos volitivo (Poder Legislativo) y directivo o ejecutivo (poder administrador) están
escindidos y asignados a personas distintas;
• por la división del trabajo administrativo, la hacienda del Estado se ha transformado en
las últimas épocas en una hacienda divisa, pues junto a la hacienda central funcionan
haciendas menores anexas, dotadas de facultades para administrarse a sí mismas,
aunque acatando los mandatos del núcleo central.
La definición de las necesidades públicas son circunstancias fruto de decisiones políticas, y

son de importancia fundamental para lograr el bien común, que es el compendio de las
finalidades de la hacienda pública.
La producción pública normalmente no se transa en el mercado, pero para lograrla se deben
utilizar factores productivos que sí se obtienen en el mercado. La hacienda pública debe
considerarse siempre de carácter productivo (porque la actividad del Estado agrega valor a la
economía) y puede clasificarse en:
• erogativa (concepto clásico): se fundamenta en que el Estado aplica directamente a la

satisfacción de las necesidades públicas, los bienes y servicios.
• de producción (concepto actual): gastando para ellos en remuneraciones al trabajo de
personas o en adquisición de otros factores productivos y usando también los
previamente adquiridos y acumulados a la espera de su utilización. La producción
puede ser de bienes y servicios tangibles o intangibles, divisibles o no en unidades
físicas; pero todos deben ser bienes, o sea, tener la aptitud de satisfacer necesidades
públicas.
Bibliografía
• Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Desalma.

Marzo de 1.985.
• Martín, José María. “CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA”. Editorial
Contabilidad Moderna.
• Núñez Miñana, Horacio. “FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Macchi, 2da. Edición
Unidad II
ANÁLISIS DE LAS NECESIDADES HUMANAS, PÚBLICAS Y PRIVADAS
2a. Necesidades públicas, definición por el sector público
Atento a que la actividad estatal tiende a satisfacer necesidades humanas, en doctrina se ha

practicado una distinción de tales necesidades, estableciéndose así tres categorías:
• Necesidades individuales o privadas

Son aquellas que se identifican con la existencia misma de las personas. Son, por tanto,
congénitas a todo individuo, como ocurre con la necesidad de alimentarse, de cubrirse o
vestirse contra las inclemencias de la temperatura, etc.
• Necesidades del grupo o colectivas

Son aquellas que tienen su origen en la vida de sociedad que realiza el hombre. Nacen de la
agrupación de los individuos en sociedad, por ejemplo, la educación, la comunicación, el
transporte, etc.
Las necesidades públicas son aquellas que nacen de la vida colectiva y se satisfacen
mediante la actuación del Estado.
Coinciden con el interés público, o sea, son necesidades comunes y fundamentales a todos
los miembros de una comunidad jurídicamente organizada. Presuponen la existencia del
Estado, no preexisten a él, al cual le compete satisfacerlas. Son consecuencia de la
determinación de los fines del Estado, los cuales no son inmutables y permanentes, sino que
responden a la relatividad histórica. Por ejemplo, la seguridad interior, la administración de
justicia, la atención de los negocios públicos, etc.
Las necesidades individuales privadas pueden ser indistintamente atendidas o satisfechas
por el individuo, por el grupo o colectividad, e incluso por el Estado. De la misma manera, las
necesidades colectivas también pueden ser atendidas no sólo por el grupo o por el Estado, sino
incluso por el individuo. En cambio, con las necesidades públicas no siempre ocurre lo mismo,
ya que pueden ser satisfechas indistintamente por el individuo, el grupo o el Estado.
Estas últimas, a su vez, exigen una distinción:

- Necesidades públicas primarias o absolutas
Surgen como consecuencia de la existencia del Estado y se identifican con el cometido
esencial de éste. Hacen a la existencia de la comunidad organizada y constituyen la razón
propia de ser del Estado. Tal es el caso de la seguridad interior, de la justicia, de la defensa y
representación exterior. Son la causa existencial de las funciones públicas y sólo pueden ser
satisfechas por el Estado.
- Necesidades públicas secundarias o relativas
Tienen su origen en la propia existencia del grupo o en la del individuo. Son necesidades
originalmente clasificables como colectivas o individuales que han sido elevadas al rango de
necesidades públicas porque el Estado entiende que así lo reclama el interés público. Admiten
ser indistintamente atendidas por el individuo, el grupo o el Estado.
2b. Crecimiento y diversificación de las necesidades públicas
Dentro de la última categoría de necesidades públicas descripta en el punto anterior, tenemos

necesidades cuya satisfacción se consideran, cada vez en mayor medida, de incumbencia
estatal, por cuanto atañen a la adecuación de la vida comunitaria a los progresos emergentes
de la civilización (educación, salud, transportes, comunicaciones, seguridad social, etc.). Así,
con el paso del tiempo, las necesidades públicas se han multiplicado y diversificado.
Para buscar la razón del encuadre de estas necesidades como nuevas necesidades públicas,
debe indagarse en la evolución de las realidades comprobadas a través de los siglos. Se pasó
del Estado liberal restringido en sus funciones, al Estado intervencionista con una decidida
actuación en el campo económico y social. El fracaso del intervencionismo motivó el
advenimiento de las ideas neoliberales, con su consecuencia, la globalización de la economía,
cuyos excesos sufrimos en la actualidad.
No siempre en la historia se tuvo plena conciencia de lo que realmente eran necesidades

públicas, en contraposición a las necesidades privadas, y de allí la duda acerca de cuáles
servicios debían ser satisfechos por los propios particulares en forma individual y cuáles por el
Estado.
2c. Satisfacción de las necesidades públicas mediante la actividad productiva pública,

tratando simultáneamente de contribuir al pleno empleo de los factores productivos,
a la estabilidad, al desarrollo y a la equidad en la distribución del ingreso
El Estado puede deliberadamente utilizar su actividad financiera para el logro de cierta

redistribución de ingresos.
La actividad financiera puede, también, proponerse el objetivo de contribuir, con el
instrumento del gasto, del recurso o de ambos, a la estabilización de la economía, esto es, del
nivel de precios y del empleo (plena ocupación) como también de la balanza de pagos.
En los países subdesarrollados y en vía de desarrollo podrá la actividad financiera ser
utilizada como instrumento de la política de desarrollo, o sea, de un crecimiento económico
mayor de aquel que se obtendría sin la intervención del Estado.
La posible y probable contrariedad entre los diferentes propósitos de la actividad financiera
hace surgir algunas consecuencias:
a) un mismo proceso recurso-gasto puede no ser adecuado para el logro simultáneo de
todos los objetivos de la actividad financiera.
b) si la actividad financiera quiere lograr al mismo tiempo todos los propósitos, deberá
hacerlo con diferentes medidas, cada una de las cuales sea idónea para el logro de
cada propósito. Aún así, ello no excluye que la superposición de medidas produzca la
neutralización total o parcial de un determinado propósito de esa actividad.
c) también puede ocurrir que la actividad financiera se halle en posición contradictoria con
medidas de política económica diferentes de esa actividad, como ser: política
monetaria y bancaria; política de precios en el mercado interno y de cambios en el
mercado externo.
2d. El sector público como responsable de la satisfacción de las necesidades públicas

mediante la producción de bienes y servicios públicos
El Estado produce o hace producir los bienes materiales o inmateriales capaces de satisfacer
las necesidades públicas. Tales bienes son llamados bienes públicos.
En realidad, predominan entre ellos los bienes inmateriales a los que, en determinados
casos, pueden acceder bienes materiales. Por ello, se habla preferentemente de servicios
públicos.
Estos bienes y servicios pueden ser adquiridos en el mercado y prestados en esas mismas
condiciones por el Estado o bien ser producidos por el Estado a través de una verdadera
transformación y combinación de bienes intermedios y factores productivos.
Cuando el Estado otorga a particulares la concesión de un servicio, éste sigue siendo público
porque el Estado lo considera como propio, lo que se prueba por el hecho mismo de la
concesión.
Consecuentemente, también los bienes y servicios públicos son tales por ser considerados
como propios por el Estado y por él producidos o concedidos a particulares y no son
producidos por el Estado por ser públicos.
Estos servicios públicos pueden ser divisibles o indivisibles, como ya vimos en la UNIDAD I,
punto e).
La característica de una gran parte de los servicios que el Estado presta, de no ser
susceptibles de una demanda individual y, por lo tanto, de prestarse en igual forma y sin
exclusión para todos los individuos, deriva del hecho que no hay una decisión individual que
determine la prestación del servicio, sino una decisión por parte de los sujetos que gobiernan la
organización estatal, en la que la voluntad individual puede influir en grados diversos, según la
forma del Estado. Nunca, sin embargo, los servicios se prestan por las preferencias
manifestadas por los individuos, sino por la decisión de los organismos competentes del propio
Estado, sin perjuicio de la influencia que sobre ellos pueden ejercitar la opinión pública y la
palabra escrita o no de personalidades políticas o científicas.
La escala de preferencias de los individuos no entra en el cálculo económico de la actividad
financiera de prestación de los servicios indivisibles, ni en los divisibles que el Estado preste
gratuitamente o por la parte que no cubra con precios o tasas.
Las preferencias individuales respecto de los servicios indivisibles no podrían, lógicamente,
sumarse o compararse con las de otros bienes o servicios en el mercado, ya que la demanda
de estos últimos es función del precio, mientras que aquella indicaría una simple preferencia en
relación con otros bienes y servicios, pero independientemente de los precios.
Esto se aplica también para admitir o no el análisis costo-beneficio en la producción de los
bienes y servicios públicos. Este análisis es, tal vez, aplicable cuando se trate de bienes y
servicios divisibles que tienen precios de mercado, aunque en un régimen de competencia
imperfecta; pero es inaceptable respecto de los servicios indivisibles.
Bibliografía

Marzo de 1.985.
Unidad III
DESCRIPCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO
3a. Composición e identificación del sector público. Niveles de gobierno. Gobierno

general y empresas públicas
Por sector público se entiende el conjunto de organismos y unidades económicas que

dependen directamente del Estado, sea porque se trata de organismos integrantes del
propio Estado (por ejemplo ministerios) o haciendas productivas de bienes y servicios de
propiedad, conducción y/o control del Estado. El resto de unidades económicas que no
integran el sector público componen el sector privado de la economía.
La distinción fundamental entre sector público y sector privado responde a la diferencia

en la lógica del funcionamiento de ambos segmentos de la economía global. En el sector
privado, el funcionamiento se basa en el sistema de mercado en que actúan las unidades
económicas (familias y empresas); los resultados se determinan por la interacción de las
diferentes decisiones individuales de cada unidad, y las herramientas de análisis son las de la
Economía.
En cambio, en el sector público aparece un elemento distintivo, derivado del poder del
Estado, que en principio es una única unidad de decisión. Las herramientas de análisis son las
de las Finanzas Públicas, ciencia para la cual el punto fundamental radica, más que en el
análisis del sector público, en la interacción de las decisiones y efectos entre el sector público y
el sector privado.
Identificado el sector público, es importante tener en cuenta que el mismo no es una única
unidad totalmente homogénea, sino que en el mundo moderno está compuesto por diferentes
elementos. En un país como Argentina, es importante tener en cuenta el grado de complejidad
respecto de la composición del sector público:
• En primer término, se deben distinguir los distintos niveles de Gobierno: en un país de
estructura federal, existen gobiernos con autonomía de base territorial (es decir, que
son elegidos por los ciudadanos de un determinado territorio y que ejercen poderes
limitados a dicho territorio). Según el tamaño geográfico de dicha base territorial,
puede pensarse en distintos niveles
- Nivel máximo: sería el Gobierno Nacional o Gobierno Federal, que cubre todo el
país;
- Nivel menos extenso territorialmente: Gobiernos Provinciales o Estados;
- Nivel inferior: Gobiernos Municipales o comunales.
• En segundo término, se puede distinguir dentro de cada uno de los niveles de
gobierno señalados, dos grandes tipos de organismos:
- Empresas Públicas: a igual que las Empresas Privadas, son unidades de
producción que combinan factores productivos (trabajo, capital, recursos
naturales, capacidad empresarial) para obtener bienes y servicios que venden en
el mercado a los usuarios. La diferencia fundamental radica en la propiedad,
dirección y control de las Empresas Públicas por parte del Estado, en tanto la
propiedad, dirección y control de las Empresas Privadas está en manos de
particulares.
- Gobierno General
El tipo de bien que producen las Empresas Públicas -a igual que las Empresas Privadas- es
el que en Finanzas Públicas se denomina como “bien privado” que, tiene tales características:
• consumo individual o rivalidad en el consumo: significa la situación en que una unidad
adicional consumida por una persona implica restar una unidad consumida por otra
persona, por lo tanto, existe rivalidad en el consumo, ya que una persona se perjudica por
el hecho de que otra consuma;
• aplicación del principio de exclusión: significa que el productor puede en cada caso
entregar o no entregar el bien a cada una de las personas usuarias en la medida que
estén o no dispuestas a pagar un cierto precio;
• divisibilidad de los beneficios: quiere decir que es posible separar el beneficio recibido por
cada uno de los consumidores.
Dichos bienes, debido a sus características, pueden funcionar en el sistema de mercado:
existe oferta (de productores que a determinado precio están dispuestos a vender una
determinada cantidad) y existe demanda (de usuarios que a determinado precio están
dispuestos a comprar una determinada cantidad).
En cambio, el tipo de bien (o servicio) que proveen los organismos agrupados en la categoría
“Gobierno General” es el que en Finanzas Públicas se denomina como “bien público”. Sus
características, que se detallan a continuación, impiden que para su producción funcione el
sistema de mercado, ya que no existe oferta de empresas privadas
• consumo conjunto o no rivalidad en el consumo: implica que una vez provisto el bien
público, el mismo satisface las necesidades de varias personas, sin que la satisfacción de
una de ellas disminuya la posibilidad de satisfacción de otra;
• no aplicación del principio de exclusión: impide discriminar entre el usuario que paga el
precio exigido y otras personas que no pagan dicho precio, por lo tanto, el empresario
privado no podría cubrir sus costos de producción con la venta del producto debido a que
nadie estaría dispuesto a pagar por el producto;
• divisibilidad de los beneficios
El esquema de financiamiento de la provisión de bienes públicos es totalmente diverso al

de la provisión de bienes privados. En el caso de los bienes privados, la empresa (sea pública
o privada) cubre sus egresos mediante la venta de sus productos, cobrando un precio a cada
uno de los usuarios. En el caso de los bienes públicos, el Gobierno General debe prestar el
servicio por un lado, y por el otro lado arbitrar en forma coactiva los fondos requeridos para la
provisión de ese servicio, ya que no puede obtenerlos por vía voluntaria de los usuarios, como
en el caso de los bienes privados.
Así, Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) cubre -en principio- sus erogaciones con la
venta de sus productos a los usuarios, en competencia con empresas privadas de la misma
actividad. En cambio, las erogaciones requeridas para la prestación del servicio de policía
deben cubrirse a través de tributos pagados por los contribuyentes. Los usuarios pueden
negarse a pagar el precio del bien privado producido por la empresa pública (quedándose sin el
servicio), en tanto, el contribuyente no puede negarse a pagar el tributo, aún cuando manifiesta
el deseo de que no se prestara el servicio.
Con la sanción de la ley 24.156 de Administración Financiera y Control Gubernamental se

inicia un profundo proceso de cambio de las estructuras administrativas financieras en el orden
nacional. La importancia de dicha ley se puede resumir en dos aspectos relevantes:
• ley marco: señala criterios generales que serán aplicados discrecionalmente en
cada circunstancia;
• ley de orden superior: dado que la restante legislación de competencia
financiera debe supeditarse a ella, en función de que la administración financiera
responde a principios de unidad y universalidad que no pueden violarse mediante una
ley específica.
El proyecto de reforma de administración financiera y de los sistemas de control se enmarca

en los objetivos del denominado Programa de Reforma de la Administración Financiera
Gubernamental, desarrollado por intermedio de la Secretaria de Hacienda del Ministerio de
Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación. La reforma a emprender procura el
cumplimiento de los siguientes objetivos:
• de racionalidad, en procura de que la gestión se realice con economicidad,
eficiencia, eficacia, efectividad y oportunidad (las cinco E);
• de transparencia operativa y legal con generación de información oportuna y
confiable para la toma de decisiones;
• de integralidad, interrelacionando los sistemas de administración financiera con
los de control interno y externo, con la finalidad de facilitar su eficacia.
El ámbito de aplicación de la ley 24.156 (artículo 8°) se extiende a la totalidad del Sector
Público Nacional.
a) Administración Central
1.- Administración
Nacional b) Organismos descentralizados
Sector (incluye instituciones de la
Con carácter Público seguridad social).
obligatorio Nacional
(artículo 80) 2.- Empresas y Soc.
del Estado
Con carácter Provincias

facultativo y
(artículo 94) Municipios
3b. Composición del gobierno general: Administración central; organismos

descentralizados; cuentas especiales. Organismos parafiscales. Finanzas fiscales
y finanzas cuasi-fiscales
El Gobierno General está compuesto, a su vez, por organismos de diferentes categorías,

según las facultades financieras asignadas a los responsables de cada uno de ellos. Así, se
puede distinguir entre los organismos de Administración Central y los Organismos
Descentralizados. Estos últimos (por ejemplo una universidad nacional) tienen cierto grado de
manejo propio respecto a las erogaciones y a ciertos recursos, en tanto que en los primeros la
autoridad en materia financiera está más centralizada en los niveles máximos (por ejemplo una
oficina de la Secretaría de Agricultura).
Los Organismos Parafiscales son aquellos que están dentro de la hacienda pública, son de
carácter privado pero tienen funciones de carácter público y en parte se financian a través de
Estado. Por ejemplo, los consejos profesionales.
Las Finanzas Fiscales son las que tienen por objeto obtener ingresos para financiar gastos.
Las Finanzas Cuasi-Fiscales, en cambio, tienen objetivos más amplios, como por ejemplo,
favorecer determinada región a través de subsidios o extensiones impositivas, entre otras.
La actividad financiera tiene finalidades propias, como podemos ver a continuación:

• Fines fiscales: una característica fundamental de la actividad financiera con finalidad
fiscal, es decir, la obtención de ingresos, es su instrumentalizad. En este aspecto, se
distingue de todas las otras actividades del Estado en que no constituye un fin en sí misma,
o sea, que no atiende directamente a la satisfacción de una necesidad de la colectividad,
sino que se cumple el papel de un instrumento, porque su normal funcionamiento es
condición indispensable para el desarrollo de las otras actividades. Se materializan con la
obtención de recursos con los cuales se efectúan los gastos que irrogan las necesidades
públicas. Las denominadas finanzas fiscales persiguen la satisfacción de los fines públicos
indirectamente, porque consisten en la actividad de procurarse los recursos con los cuales
se efectúan los gastos que cumplen los fines políticos.
• Fines extrafiscales: aquí el gobierno no se propone exclusivamente el objetivo de
cubrir los gastos percibiendo recursos, sino que además intenta llevar a cabo, mediante
medidas financieras, finalidades públicas directas. La finalidad pública con finalidad
extrafiscal procura atender el interés público en forma directa. Ello se logra materializando,
por medio de la actividad financiera del Estado, una intervención en las distintas
actividades desarrolladas por la comunidad. Tal intervención, como forma directa de
satisfacción del interés público, es llevada a cabo no sólo mediante la política de gastos
públicos, sino también por medio de los recursos públicos.
Cuando el fin perseguido es extrafiscal, las medidas pueden ser de distinto tipo, por
ejemplo:
1) pueden producirse medidas disuasivas con respecto a actividades que no se
consideran convenientes, por lo cual se procede a desalentarlas mediante medios
financieros, como es el incremento de alícuotas en los tributos, la creación de
sobretasas, adicionales o recargos.
2) Por el contrario, el Estado puede decir realizar acciones alentadoras para
atraer ciertas actividades económicas, científicas, culturales o de otro tipo, que
estime necesarias y útiles para el país. En tal caso, despliega una serie de medidas
que pueden consistir en exenciones de tributos, diferimientos, deducciones,
reintegros, etc.
3) También se desarrolla finalidad extrafiscal por medios financieros cuando se
resuelve percibir tributos de alto monto para debilitar ciertas posiciones patrimoniales
y redituarias de los sujetos que se desea alcanzar, como manera de modificar la
estructura en la distribución de los patrimonios y las rentas.
• Fines mixtos: participan de las características de los dos anteriores. En el caso de los
recursos públicos, este tipo de fines se manifiesta cuando se trata, por ejemplo, de un
impuesto que se aplica no sólo para lograr medios financieros (fin fiscal) sino, además,
para atender directamente el interés público, mediante exenciones o deducciones para
determinados grupos sociales o la aplicación de alícuotas más elevadas a otra categoría,

etc. (fin extrafiscal).
3c. Tamaño del sector público. Alternativas para la medición del tamaño del sector
público
El análisis del tamaño absoluto o relativo del sector público, de su composición y de la

comparación entre países a lo largo del tiempo, exige precisar los métodos de medición de las
magnitudes que alcanzan las operaciones financieras de los Estados.
En el análisis es bastante habitual relacionar los montos absolutos del sector público con el
tamaño de la economía global. Los siguientes coeficientes permitirían cuantificar el tamaño del
sector público.
Como indicación previa, es importante tener en cuenta que detrás de esta medición se trata
de cuantificar la importancia relativa del sector público en comparación con el sector privado
dentro de la economía global. Un criterio básico de consistencia en la medición, que como se
verá no cumplen todos los coeficientes habitualmente utilizados, implica que la definición
propuesta, y la suma de ambos coeficientes debería ser igual al 100%.
a) Por el lado de las erogaciones
Gasto Público
PBI
Este es el coeficiente más utilizado. Si comprende únicamente al Gobierno Nacional, el

numerador registra el total de erogaciones, tanto corrientes como de capital. Se aconseja
excluir del numerador los gastos de transferencias y, por lo tanto, trabajar únicamente con los
llamados gastos exhaustivos, es decir, aquellos que tienen como contrapartida flujos de bienes
o de factores productivos reales, y que por lo tanto al ser utilizados por el sector público dejan
de estar a disposición del sector privado. Si se incluyen las Empresas Públicas, en el
numerador es necesario adicionar todas las erogaciones (tanto corrientes como de capital) de
las mismas.
Si bien es el más utilizado, este coeficiente adolece de varios inconvenientes. El más
importante consiste en la heterogeneidad conceptual entre el numerador y el denominador, que
lleva a que el coeficiente no sea representativo de la participación del sector público en la
economía global. Ello debido a que la aplicación de igual definición para medir el tamaño del
sector privado arrojaría un coeficiente cuya suma con el del tamaño del sector público sería
superior a la unidad: el gasto total (en el sector público y en el sector privado) es superior al PBI
pues incluye transacciones intermedias que se cancelan con el cálculo del PBI.
b) Por el lado de los bienes y servicios disponibles
Consumo GG + Inversión GG + Inversión EP

Bienes y Servicios Disponibles
Este es el coeficiente basado en la distribución del flujo final de bienes anualmente a

disposición de la economía. El denominador se obtiene restando al PBI el saldo de la balanza
comercial, para arribar al total de bienes que pueden utilizar los residentes en el período. El
numerador indica los bienes absorbidos por el sector público: en el caso del Gobierno General,
tanto las erogaciones de consumo como las incorporaciones de bienes de capital, y en el caso
de las empresas, solamente éstas últimas (ya que las empresas públicas, al igual que las
privadas, no registran gastos de consumo sino utilización intermedia de bienes y pago de
factores productivos).
Este coeficiente satisface el criterio de consistencia ya enunciado, ya que calculando con
igual procedimiento el tamaño del sector privado, se arriba a un coeficiente cuya suma con el
recién definidos para el sector público, arroja un resultado igual a la unidad.
c) Por el lado del valor agregado
Valor agregado en el Sector Público

PBI
Este coeficiente también es consistente: el denominador se obtiene por la suma de los

valores agregados (diferencia entre valor de producción de cada unidad económica y los
insumos intermedios comprados a otras unidades económicas) de las unidades de producción
(empresas, tanto privadas como públicas, y Gobierno General). El numerador consiste en el
valor agregado por el Gobierno General y por las Empresas Públicas.
Debe hacerse notar que en el caso del Gobierno General, dado que se rata de bienes
públicos para los cuales no existen precios de mercado que permitan valuar la producción, el
valor agregado se define operativamente (siguiendo la metodología tradicional de los expertos
en contabilidad social) por el lado del pago de los factores productivos. Dada la dificultad de
valuación del capital y de los recursos naturales que componen el patrimonio del Gobierno, en
la práctica se toma únicamente la remuneración del factor trabajo como representativo del valor
agregado por el Gobierno General.
d) Por el lado de la utilización de factores productivos
Personal ocupado en el Sector Público

Personal ocupado en la Economía Global
Menos usual, pero conceptualmente importante, es este enfoque de medición por el lado de
los factores productivos utilizados. Dados los problemas de medición, en la práctica el único
disponible se refiere al factor trabajo. Este coeficiente también es consistente.
e) Presión tributaria
Recaudaciones Tributarias
PBI
Si bien no es estrictamente una medición del tamaño del sector público, es un indicador
suficientemente importante como para introducirlo aquí.
Pese a su utilización, este coeficiente no es consistente. Su complemento a la unidad no es
representativo del ingreso disponible para el sector privado (por ejemplo, la parte de
recaudación tributaria, como el caso de los aportes de seguridad social, que tiene como destino
los pagos de transferencias no afectan en términos netos el ingreso disponible del sector
privado).
3d. Marco constitucional, niveles de gobierno. Poderes federales, provinciales,

gobiernos municipales. El ciclo presupuestario
La organización institucional argentina se fundamenta en el régimen federal de Gobierno

(artículo 1° CN), que permite distinguir dos niveles de gobierno, cada uno de ellos con
poderes fiscales (de erogaciones y de recursos).
En primer lugar, el nivel federal o nacional, cuya actividad política se extiende a todo el
territorio del país. Cuando hay una organización federal, esa autoridad se encuentra acotada de
acuerdo con su régimen constitucional y legal. Los gobiernos centrales marcan las políticas
fiscales, monetarias y económicas en general que afectan al conjunto de la población del país.
En segundo término, el nivel provincial constituido actualmente por 23 provincias y la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires. Este nivel cuenta con autoridad política para imponer tributos a sus
residentes o a quienes realizan actividades económicas en su territorio, dentro del ámbito de su
competencia. Estos estados poseen sus propios activos, recaudan fondos, tienen su propia
administración de justicia, etc.
Un tercer escalón, el del nivel de gobierno municipal, está previsto en el artículo 5to. CN
como requisito para el reconocimiento de las autonomías provinciales, y figura establecido
expresamente en cada una de las Constituciones Provinciales. La autoridad legislativa,

administrativa y judicial se limita a las zonas geográficas más pequeñas en que puede dividirse
un país con fines políticos o administrativos. Dependerá del sistema de organización política del
país, sus atribuciones, en cuanto a su autonomía política y para establecer tributos, en general
para llevar adelante su administración.
En cuanto a la Municipalidad de Buenos Aires, se trata de un régimen ad-hoc, ya que en
principio la legislación sobre el territorio de la Capital Federal es atribuida al Congreso
Nacional. Una ley nacional, ha establecido el régimen de funcionamiento de la Municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires.
En cuanto a los poderes federales, a nivel del Gobierno Federal o Nacional, la CN establece
los principales poderes fiscales en relación a las erogaciones y a los recursos.
Las erogaciones provienen de las funciones asignadas al Estado. En el caso del gobierno
nacional, la nómina de funciones previstas para el Estado puede considerarse sumamente
amplia, si se tiene en cuenta que la Constitución de 1853 fue sancionada dentro de un
predominio ideológico y práctico del esquema liberal.
- Art. 75 inc.18. (Corresponde al Congreso). Proveer lo conducente a la prosperidad del país,

al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes
de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción
de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la
introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la
exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones
temporales de privilegios y recompensas de estímulo.
- Art. 75 inc.19. (Corresponde al Congreso). Proveer lo conducente al desarrollo humano, al

progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la
generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de
la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y
aprovechamiento.
Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al doblamiento de su territorio; promover
políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincia y
regiones. Para estas iniciativas, el Senado será Cámara de origen.
Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional
respetando las particularidades provinciales y locales: que aseguren la responsabilidad
indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores
democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que
garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía
y autarquía de las universidades nacionales.
Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creación y circulación de las
obras de autor; el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales.
Puede observarse que las funciones atribuidas son amplias, así como los instrumentos
previstos para alcanzar los objetos señalados, especialmente los fiscales.
En cuanto a los recursos del Estado Nacional, las fuentes están enumeradas en el siguiente
artículo:
- Art. 4. El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro
nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación; del de la venta o
locación de tierras de propiedad nacional; de la renta de Correos; de las demás contribuciones
que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso general, y de los
empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la
Nación o para empresas de utilidad nacional.
En tanto, que la CN también se refiere a los tributos y al uso del crédito público en los
siguientes artículos:
- Art. 16. (…). Todos sus habitantes son iguales ante la ley (…). La igualdad es la base del
impuesto y de las cargas públicas.
- Art. 17. La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella,
sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación por causa de utilidad pública, debe
ser calificada por ley y previamente indemnizada. Sólo el Congreso impone las contribuciones
que se expresan en el art.4. (…) La confiscación de bienes queda borrada para siempre del
Código Penal argentino. Ningún cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de
ninguna especie.
- Art. 52. A la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre
contribuciones y reclutamiento de tropas.
- Art. 75 inc.2. (Corresponde al Congreso). Imponer contribuciones indirectas como facultad
concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado,
proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad
común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con
excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables
(…)
- Art. 75 inc.4. (Corresponde al Congreso). Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación.
En lo referente a los poderes provinciales, cada Gobierno Provincial aprueba

autónomamente su propia Constitución. La estructura de erogaciones y recursos es similar a la
establecida para el Gobierno Nacional. La CN trata sobre ellos en los siguientes artículos:
- Art. 5. Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo
republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución
Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación
primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y
ejercicio de sus instituciones.
- Art. 121. Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al
Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo
de su incorporación.
- Art. 122. Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernantes,
sus legisladores y demás funcionarios de provincia, sin intervención del Gobierno federal.
- Art. 123. Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo
5to. asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero.
Por último, en referencia a los gobiernos municipales, podemos decir que tienen su
existencia asegurada a través de lo previsto en el artículo 5to. CN. Es decir, el respeto a la
autarquía de los gobiernos municipales es requisito del funcionamiento de la autonomía de
cada gobierno provincial. Las Constituciones Provinciales han articulado el régimen municipal
de gobierno con distintas variantes, pero fundamentalmente mediante la asignación de fuentes
(exclusivas o concurrentes) de recursos y ciertas pautas respecto a los servicios a prestar.
Típicamente se diferencian los organismos deliberativos (Consejos Deliberantes) de la
autoridad ejecutiva (Intendente), con funciones específicas en el ciclo presupuestario.
La división de poderes en cada nivel de gobierno lleva a una asignación de responsabilidades

en cada una de las etapas que recorre en el tiempo el presupuesto de recursos y erogaciones.
Este ciclo presupuestario cuenta con cuatro etapas:
a) Preparación del presupuesto
El presupuesto es una ley, por lo tanto, sigue el mismo proceso que las demás leyes.
- Art. 77. Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras del Congreso, por
proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo las excepciones que
establece esta Constitución. (…)
Dado que la CN no ha establecido con exactitud el procedimiento de preparación del proyecto

de presupuesto, y debido a las dificultades técnicas implicadas, en la práctica ha sido el Poder
Ejecutivo el encargado de esta tarea; el vacío ha sido llenado por la Ley de Contabilidad
(Decreto-Ley 23.354/56) -derogada por la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas
de Control del Sector Público Nacional (Ley 24.156/92)-
b) Sanción del presupuesto
Como toda ley (art.75 inc.8 CN: corresponde al Congreso fijar anualmente el presupuesto de
gastos de administración de la Nación), la aprobación del presupuesto sigue las normas de los
artículos 78 a 84 de la CN. En el caso más simple:
- Art. 78. Aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen, pasa para su discusión a la
otra Cámara. Aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la Nación para su examen; y si
también obtiene su aprobación, lo promulga como ley.
Los demás artículos reglan otras posibilidades alternativas: promulgación automática si el

Poder Ejecutivo no lo veta dentro de los 10 días hábiles; aprobación por la Cámara revisora con
adiciones o correcciones; y veto parcial o total del Poder Ejecutivo.
Internamente, dentro de cada Cámara el proyecto es primero analizado por la respectiva

Comisión permanente y luego sometido al plenario, con un informe habitualmente a cargo del
Presidente de la Comisión.
¿Qué ocurre si no sanciona el presupuesto? Según el artículo 27 de la Ley de

Administración Financiera, regirá el presupuesto que estuvo vigente el año anterior con ciertos
ajustes. Se prorroga el presupuesto y se recalculan los créditos presupuestarios.
c) Ejecución del presupuesto
La ejecución del presupuesto está a cargo del Poder Ejecutivo, como lo estable la CN en el
siguiente artículo:
- Art. 99 inc.10. (El Presidente de la Nación tiene la atribución de) Supervisar el ejercicio de la
facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudación de las rentas de la Nación
y de su inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales.
d) Control del presupuesto (según Núñez Miñana)

Pueden distinguirse distintos niveles de control, según el grado de independencia del
organismo controlante respecto al responsable de la ejecución.
• Control Interno (Sindicatura General de la Nación)
- artículo 96, Ley 24.156.- Créase la Sindicatura General de la Nación, órgano de control
interno del Poder Ejecutivo Nacional.
- artículo 98, Ley 24.156.- Es materia de su competencia el Control Interno de las

jurisdicciones que componen el Poder Ejecutivo Nacional y los Organismos Descentralizados
y Empresas y Sociedades del Estado que dependan del mismo, sus métodos y
procedimientos de trabajo, normas orientativas y estructura orgánica
• Control Externo (Auditoria General de la Nación)
- artículo 116, Ley 24.156.- Créase la Auditoria General de la Nación, ente de control externo
del Sector Público Nacional, dependiente del Congreso Nacional (…)
- artículo 117, Ley 24.156.- Es materia de su competencia el control externo posterior de la

gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal , así como el dictamen sobre
los estados contables financieros de la administración central, organismos descentralizados,
empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios públicos, Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires y los entes privados adjudicatarios de procesos de
privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos.
• Control Político (Congreso Nacional)
- CN artículo 75 inc.8. (Corresponde al Congreso) (…) Aprobar o desechar la cuenta de

inversión.
- CN artículo 53. Sólo ella (la Cámara de Diputados) ejerce el derecho de acusar ante el
Senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros, a los ministros y a los
miembros de la Corte Suprema, en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos,
por mal desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones; o por crímenes comunes,
después de haber conocido de ellos y declarado haber lugar a la formación de causa por la
mayoría de dos terceras partes de sus miembros presentes.
- CN artículo 59. Al Senado corresponde juzgar en juicio público a los acusados por la Cámara
de Diputados, debiendo sus miembros prestar juramento para este acto. Cuando el acusado
sea el presidente de la Nación, el Senado será presidido por el presidente de la Corte
Suprema. Ninguno será declarado culpable sino a mayoría de los dos tercios de los miembros
presentes.
Control del presupuesto (según apuntes de clase)
Hay distintos niveles de control, según el grado de independencia del organismo controlante
respecto al responsable de la ejecución (sistema sajón, sistema latino).
• Control preventivo: el Poder Ejecutivo evalúa el programa de gobierno y cómo éste se
inserta en las políticas financieras del país.
• Control financiero: se realiza por distintas vías 1) Requerimiento, por escrito, de
informes al Poder Ejecutivo; 2) Creación de comisiones investigadoras, formadas por
diputados y/o senadores; 3) Jefe de gabinete obligado por la CN a ir a ambas cámaras
para ver cómo evoluciona la política de gobierno; etc.
• Control posterior: lo realiza el Congreso cuando aprueba o rechaza la Cuenta de
Inversión.
• Control Interno (Sindicatura General de la Nación): se lleva a cabo en interés del Poder
Ejecutivo, esto quiere decir, tiene por objeto velar por que los funcionares en los que
se delega la administración financiera, la realicen correctamente, para lo cual esta
Sindicatura establece normas de control interno que todos los organismos deben
respetar.
• Control Externo (Auditoria General de la Nación): se lleva a cabo en interés del pueblo
y tiene por objeto verificar que el Poder Ejecutivo cumpla con el mandato otorgado por
sus representantes a través de la ley de presupuesto.
- CN artículo 85. El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales,
económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo.
El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la
administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoria General de la
Nación.
Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional (…) tendrá a su
cargo el control de legalidad, gestión y auditoria de toda la actividad de la administración
pública centralizada y descentralizada (…). Intervendrá necesariamente en el trámite de
aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.
Bibliografía

Marzo de 1.985.
• Las Heras, José María. “EL ESTADO EFICIENTE”. Editorial Buyatti
Unidad IV
GASTO PÚBLICO
4a. Naturaleza y evolución del concepto de gasto público
La denominación gasto público, es agrupada en una sola institución y se adecua a la

empleada por los artículos 75, inciso 8°, y artículo 99, inciso 10° de la CN, y a la Ley de
Administración Financiera (24156).
Dicha denominación es genérica y comprende las dos grandes especies de gasto, o sea:
a) las erogaciones públicas, que abarcan todos aquellos gastos derivados de los servicios
públicos y del servicio de la deuda pública, y
b) las inversiones públicas, las cuales incluyen la totalidad de los gastos relacionados con
los incrementos patrimoniales del Estado.
El Estado se moviliza para atender las necesidades de la población por medio de los
servicios públicos, pero también puede satisfacerlas utilizando los efectos que “en sí mismos”
los gastos públicos provocan en la economía nacional, atento a su importancia cuantitativa y
cualitativa (por ejemplo, un incremento considerable en la cuantía del gasto público puede
obrar como reactivador de una economía en recesión, con prescindencia del destino del gasto).
Esto significa que la decisión sobre el gasto estatal presupone dos valoraciones previas de
singular importancia:
a) la selección de las necesidades de la colectividad que consideran públicas, aspecto
variable y ligado a la concepción sobre el papel del Estado, y;
b) la comparación entre la intensidad y la urgencia de tales necesidades y la posibilidad
material de satisfacerlas.
En la actualidad, quienes investigan sobre la ciencia de las finanzas públicas prestan

preferente atención a la Teoría general del gasto público. Esta investiga no sólo los elementos
constitutivos del egreso público, sino además los efectos que éste habrá de producir, sean
económicos o sociales.
Respecto a los elementos constitutivos del dispendio público, dicha teoría nos señala que
toda erogación o inversión pública supone la satisfacción de necesidades públicas, y que ellas
se materializan en atención al interés público.
• El primer elemento constitutivo del gasto público es esencialmente político, o sea, la
elección o empleo de un determinado criterio selectivo de necesidades.
• El segundo elemento constitutivo reside en la circunstancia de que en todos los casos
se trata del empleo, la aplicación o la utilización de una riqueza. Este elemento tiene
una indiscutible naturaleza económica.
• Un tercer elemento, esencial de toda gestión de un Estado de derecho, es su
juridicidad, materia de estudio no sólo por parte del derecho financiero, sino además
por el derecho constitucional y el derecho administrativo. En nuestro derecho nacional,
este elemento tiene una triple manifestación:
1. su régimen está regulado por la Ley de Administración Financiera, 24.156.
2. en el momento de la planificación o estimación del gasto que debe
satisfacer una necesidad pública, interviene la ley anual de presupuesto general
de la Nación.
3. finalmente, en el momento posterior a su ejecución o materialización,
es decir, el momento de la verificación o control de la gestión, hay una tercera
manifestación de juridicidad dada por la cuenta de inversión.
Conforme a tales elementos, podemos definir al gasto público como las erogaciones
dinerarias que realiza el Estado, en virtud de una ley, para cumplir con la satisfacción de las
necesidades públicas.
Analizando esta definición se puede reconocer ciertas características del gasto público:
- la primera consiste en un empleo de riqueza. Tratándose de la utilización o aplicación
de bienes, el concepto de gasto público excluye las prestaciones de servicios.
- en segundo lugar, el egreso público se caracteriza y distingue por constituir un empleo
de riqueza realizado por el Estado, o sea, el ente público que representa a la sociedad
jurídicamente organizada. En consecuencia, son gastos públicos los empleos de
riqueza realizados por el Estado nacional, las provincias y los municipios.
Se reconoce que el citado es un concepto estrecho, por cuanto se limita a esa
categoría de gastos, sin dar lugar a incluir en ella otras erogaciones o inversiones que,
efectuadas por algunas empresas o consorcios pertenecientes al patrimonio del
Estado, escapan a su ámbito. En efecto: las erogaciones o inversiones patrimoniales
realizadas por empresas del Estado, no son clasificables, conforme a este criterio,
como gastos públicos. Por otra parte, los gastos o desembolsos pecuniarios realizados
por cualquier otra persona que no sea el Estado, también están excluidos del concepto
de gasto público.
- la tercera característica de todo gasto público reside en la circunstancia de que éste
depende de una autorización legal. El desembolso pecuniario o la inversión dispuesta
por el administrador público sin autorización legal previa, o realizada con fines distintos
de los previstos por las normas legales, aún cuando satisfaga necesidades públicas, no
constituye un gasto público propiamente dicho.
- Finalmente, el cuarto rasgo propio de los gastos públicos consiste en que estos tienen
como finalidad la satisfacción de necesidades públicas. No se toma como gasto
público el derivado de empresas del Estado, independientemente que satisfaga
necesidades públicas (por ejemplo, Aguas Argentinas).
Las tres últimas características son propias del gasto público y, en consecuencia, lo
distinguen del gasto privado. Las diferencias no impiden que entre ambas clases de gastos
haya una relación de integración funcional, idéntica a la que conecta a las finanzas públicas
con las privadas. De allí que los autores contemporáneos destaquen la importancia de tal
relación e investiguen cómo los gastos públicos se complementan con los gastos privados en la
satisfacción de las necesidades humanas.
Evolución del concepto de gasto público
El gasto público no sólo debe ser estudiado como causa de los ingresos requeridos para
satisfacer las necesidades públicas. La evolución del concepto demuestra que el gasto público,
por sí sólo y con prescindencia de la financiación de servicios públicos, significa un importante
factor de redistribución del ingreso y del patrimonio nacional, de estabilización económica, de
incremento de la renta nacional y que su influencia es decisiva sobre aspectos tan esenciales
como la plena ocupación, el consumo, el ahorro y la inversión.
Esta evolución del concepto está íntimamente ligada a la nueva concepción sobre la misión
del Estado.
a) Para los hacendistas clásicos, el Estado es un mero consumidor de bienes, los
gastos públicos constituyen una absorción de una parte de esos bienes que están a
disposición del país. Es cierto que ello es indispensable porque el Estado tiene
importantes cometidos a cumplir (ejército, policía, justicia), pero eso no quita que
económicamente sea una factor de empobrecimiento de la comunidad, la cual se ve
privada de parte de sus riquezas. Estas caen a un “abismo sin fondo” del cual no
retornan. De ahí, la expresión vulgarizada del “Estado pozo”.
b) Para las concepciones modernas, el Estado no es un consumidor, sino un
redistribuidor de riqueza. Ellas no desaparecen en un abismo sin fondo, sino que son
devueltas íntegramente al circuito económico. Es decir, el conjunto de sumas
repartidas a los particulares mediante el gasto público es equivalente al conjunto que le
fue recabado mediante el recurso público.
Financiación de los gastos públicos
Nuestra Constitución Nacional ha previsto, en su artículo 4°, que los gastos públicos sean
financiados con los “fondos del Tesoro nacional”.
En la actualidad, y como consecuencia directa de las nuevas actividades asignadas al
Estado, los financistas contemporáneos han sistematizado los diversos tipos de ingresos con
que cuenta el Estado dentro de una clasificación de naturaleza bien distinta de la prevista por
nuestra Constitución, y que comprende otras especies de ingresos.
La mayoría de los autores desconocen hoy la clasificación de los ingresos en ordinarios y
extraordinarios y, al mismo tiempo, señalan como principales fuentes de financiación de todas
las erogaciones estatales a los denominados recursos originarios, aquellos que el Estado
obtiene de la explotación de sus bienes patrimoniales o desarrollando actividades industriales,
comerciales, etc. por medio de las empresas estatales; y especialmente a los recursos
derivados, o sea, aquellos que provienen del sector privado, de la economía. Derivan del
sector privado básicamente a través de tributos (pagos coactivos) o del uso de crédito público
(préstamos voluntarios efectuados por los particulares al Estado). VER UNIDAD 5, punto b)
-“Clasificación de los recursos públicos”-
4b. Gasto público y gasto privado
En primer lugar, la diferencia más importante consiste en que el sujeto del gasto público es el
Estado, mientras que el del gasto privado es el particular. Esto es fundamental porque el
Estado es perpetuo y el individuo perecedero. De ahí que los gastos del primero estén en
relación tanto con el presente como con el porvenir, contrariamente a lo que sucede con el
particular que, al realizar sus gastos, tiene en cuenta la limitación de su existencia.
En segundo lugar, observamos que mientras el individuo satisface mediante sus gastos sus
intereses particulares, el Estado persigue, con ellos, por lo menos idealmente, fines de interés
general. De allí que los beneficios colectivos resultantes de los gastos públicos sean en gran
medida inmateriales y no valuables monetariamente (por ej. los gastos en defensa exterior o
para el orden interno), mientras que los gastos privados persiguen finalidades materiales y
generalmente lucrativas (por ej. adquisición de bienes para consumo o para diversión).
En tercer lugar, se advierte que el Estado gasta con recursos que en su mayor parte
provienen de la coacción, mientras que los individuos carecen de ese instrumento como forma
legal de procurarse ingresos.
En cuarto lugar, se afirma que como el Estado debe satisfacer necesidades públicas, por lo
general primero conoce el gasto que va a efectuar y sobre esa base se procura los recursos. El
particular, al contrario, adecua sus gastos a los ingresos con que cuenta. Sin embargo, la
premisa de que el Estado conoce antes sus gastos y adecua a ellos sus recursos es
sumamente relativa. Con buenos argumentos, Gangemi demuestra que no es concebible el
cálculo de los gastos que deban satisfacerse, sin que el Estado haya evaluado ya las
posibilidades de obtener los medios precisos para ello. Es decir, que tanto los gastos como los
ingresos encuentran un límite en la renta de la Nación. Ninguna finalidad seria tendría una
selección de gastos si no se tuviese presente un cálculo por lo menos preventivo de los
ingresos.
En quinto lugar, el Estado se halla obligado a realizar los gastos necesarios para cumplir
debidamente sus funciones, estando tales gastos previamente calculados y autorizados por la
ley presupuestaria. El particular, en cambio, goza de amplia libertad tanto en lo que respecta a
la cuantía como al destino de sus erogaciones.
4c. Clasificación de los gastos públicos. Crecimiento de los gastos públicos. La

centralización y descentralización
En la práctica, las erogaciones públicas se definen en relación al Presupuesto del Gobierno.

Para el análisis fiscal interesa no solamente el monto total de las erogaciones públicas, sino
también su composición. Para este fin se presentan distintas clasificaciones de las erogaciones
públicas:
• CLASIFICACION INSTITUCIONAL (O JURISDICCIONAL, O ADMINISTRATIVA): permite distinguir

los montos de erogaciones efectuadas por los distintos organismos que integran el Estado.
Las categorías concretas dependerán de la estructura del Estado del país al cual se refiere.
En el caso argentino, y a nivel del Gobierno Nacional, la Constitución distingue tres poderes: Poder Ejecutivo, Poder
Legislativo y Poder Judicial. Dentro del Poder Ejecutivo puede distinguirse la Presidencia de la Nación y los distintos
Ministerios, y a su vez, dentro de cada uno de ellos se pueden identificar sus organismos integrantes. Según el mayor o menor
grado de desagregación en que se efectúe el análisis, se contará con un número más elevado o más reducido de unidades
organizacionales (jurisdicciones).
Este tipo de clasificación resulta útil y necesaria para varias etapas del ciclo presupuestario:
- en la etapa de preparación del presupuesto, el responsable de cada organismo es el que está en mejores condiciones de
preparar el proyecto de presupuesto del mismo, ya que se supone que es que tiene mejor experiencia y conocimiento de
las tareas desarrolladas y de las necesidades enfrentadas.
- en la etapa de ejecución del presupuesto, el responsable de cada organismo es quien toma a su cargo dicha ejecución, y
por lo tanto, necesita registrar los créditos autorizados, los montos gastados y los saldos sin ejecutar.
- en la etapa de control del presupuesto, lo que se juzgará será la responsabilidad de la autoridad máxima del organismo en
cuanto a su gestión presupuestaria.
• CLASIFICACION ECONOMICA: es una clasificación útil para el análisis de los efectos de las erogaciones.
La primera apertura distingue entre:
- erogaciones corrientes:
1) se trata de la incorporación de bienes o servicios que se agotan en una única utilización (por ejemplo, papel para
escribir).
2) Son gastos de tipo repetitivo y deben realizarse año a año (por ejemplo, el pago de sueldos de médicos de
hospitales públicos de éste año no implica que el año próximo no deba repetirse).
3) No alteran el patrimonio (neto) de la entidad.
4) Figuran en la cuenta “Resultados del Ejercicio”.
- erogaciones no corrientes:
1) se trata de bienes que no se agotan con el primer uso (por ejemplo, una máquina de escribir).
2) Son gastos que no deben repetirse año a año (por ejemplo, una vez construido el hospital, el edificio podrá durar
muchos años hasta que sea necesario construir uno nuevo en su lugar).
3) Aumentan el patrimonio de la entidad (al finalizar el ejercicio en el cual se incorporó un bien de capital, el
patrimonio de Estado es superior al de comienzo del ejercicio).
4) Figuran en el “Activo”.
Las erogaciones corrientes pueden a su vez ser clasificadas en:

- gastos de consumo: aquí el gobierno está agotando recursos reales de la economía provenientes del sector privado.
- gastos de transferencias: no tienen como contrapartida la absorción de recursos reales de la economía por parte del
Estado, sino meros flujos monetarios que redistribuyen recursos dentro del sector privado de la economía.
Ejemplo I
El sueldo pagado a un médico, que es gasto corriente, es un gasto de consumo, porque detrás de este gasto existe, como
contrapartida, la obtención por parte del Estado de recursos reales (en este caso, el servicio del factor trabajo por las horas-
hombre trabajadas). El Estado está detrayendo del sector privado recursos reales (servicios de factores productivos o bienes)
que no quedan a disposición del sector privado de la economía (ese médico ocupado por el hospital público no puede
simultáneamente trabajar en una clínica privada o en su consultorio particular).
En cambio, el pago de una jubilación a un médico retirado es un gasto de transferencia, porque no hay contrapartida real de
recursos, sino flujos financieros -en este caso serían aportes previsionales-. Los gastos de transferencias son parte de un
esquema de redistribución de ingresos dentro del sector privado (en el caso previsional, el Estado toma recursos financieros de
los trabajadores activos y los entrega a los trabajadores pasivos).
Ejemplo II
Otro ejemplo podría ser el referido a la diferencia entre la compra de leche para dar a los niños de las escuelas (gasto de
consumo) y el subsidio pagado a las empresas productoras de leche a fin que abaraten el precio de venta a los consumidores
(gasto de transferencia). El primero significa una absorción por parte del Estado de recursos reales que quedan disminuidos para
el sector privado -menos litros de leche- mientras que el segundo implica una mera redistribución dentro del sector privado
-quienes pagan los impuestos que financian los subsidios disminuyen sus ingresos para favorecer el consumo de leche
posibilitado por un precio de venta más reducido-.
Las erogaciones no corrientes, a su vez, permiten distinguir básicamente dos categorías diferentes:
- inversión real (o física)
- otras inversiones (en bs. preexistentes
Todos estos tipos de erogaciones aumentan
o en inversiones financieras) el patrimonio del Estado, pero las
“inversiones físicas” aumentan también el
patrimonio nacional, mientras que las “otras
inversiones” no lo hacen.
Dentro de la inversión real (o física) se distingue entre:
• bienes de capital (maquinarias y herramientas, medios de transporte, maquinas y muebles de oficina, etc.) y,
• trabajo público (generalmente erogaciones destinadas a la construcción de obras y/o a la ampliación
mejorativa de bienes ya existentes que permanecen con carácter de adherencia al suelo y formando parte de un todo
indivisible, como por ejemplo, caminos).
Ejemplo
En el caso de la inversión física o real, el Estado incorpora un nuevo bien de capital (construye un edificio, por ejemplo).
Como ello no disminuye el patrimonio privado, el patrimonio nacional -igual al patrimonio del Estado más el patrimonio de los
particulares- aumentan. En cambio, en el caso de la inversión de bienes preexistentes, el Estado compra un activo que estaba en
poder de los particulares (compra una casa ya construida, por ejemplo). Como el aumento del patrimonio del Estado se
compensa con una disminución del activo físico de los particulares, el patrimonio nacional permanece invariable.
Esta clasificación es importante y permite comparar las erogaciones públicas con las erogaciones privadas. Así tenemos que:
Bienes y Servicios disponibles = Consumo (privado + público) + Inversión (privada + pública)
El consumo público consiste en los recién definidos gastos de consumo. No corresponde computar todos los gastos corrientes,
porque en el caso de los gastos de transferencias se estaría incurriendo en duplicación contable con los gastos privados (por
ejemplo, la jubilación que figuraría como gasto de consumo público, aparecerá una vez gastada por el jubilado como gasto de
consumo privado).
A su vez, la inversión pública se define por la inversión real o física: es necesario eliminar la compra de activos preexistentes
y la inversión financiera también para evitar duplicación (en el caso de inversiones privadas con préstamos o aportes de capital
del Estado, se registrarán como inversiones privadas).
• CLASIFICACION POR OBJETO DEL GASTO: en esta clasificación los gastos se diferencian según el tipo de bien
o servicio que está comprando el Estado. Habitualmente se combina con la clasificación Económica.
Así, podemos diferenciar:
- gastos en personal: consiste en la retribución de los servicios personales prestados en relación de dependencia para
atender la operación de los entes estatales. Comprende también las contribuciones patronales al sistema de previsión
social y los adicionales (título, ubicación geográfica, riesgo, etc.)
- gastos en bienes y servicios no personales: comprende los bienes de consumo (alimentos, textiles y confecciones,
productos químicos y medicinales, etc.) y los servicios no personales (electricidad, agua y gas, transporte,
comunicaciones, alquileres, impuestos, seguros, etc.)
La utilidad de esta clasificación consiste en que permite analizar microeconómicamente el impacto del gasto público sobre
diferentes mercados.
• CLASIFICACION POR FINALIDAD Y FUNCION: esta clasificación es relativamente moderna y permite clasificar
las erogaciones públicas según las finalidades perseguidas por la acción del Estado o las funciones cumplidas por el mismo.
Aumento de los gastos públicos
Responde a distintos tipos de causas:
• Aparentes
Son las variaciones en el valor de la moneda, concretamente la depreciación de la mayoría
de los signos monetarios observada en la generalidad de los países, y las nuevas técnicas de
elaboración presupuestaria, dado que los presupuestos computan en la actualidad las cifras
brutas de los gastos anticipados en lugar de cifras netas.
• Relativas
Aquellas que si bien no pueden ser clasificadas estrictamente como aparentes, tampoco son
reales. Dentro de esta categoría se menciona el aumento de la población, de la producción o
de la renta nacional, como también los casos especiales de extensión de las fronteras de una
nación por anexión de territorio.
• Reales
Aquí se agrupa el incremento de los gastos militares producido por las tensiones
internacionales, el aumento internacional del costo de los bienes y servicios en los cuales ha
influido el alto grado de progreso técnico alcanzado, la expansión de las actividades del Estado
y la diariamente creciente burocracia.
Si bien es cierto que la recién expuesta clasificación de causas ha alcanzado gran difusión, a
criterio de José María Martín, no sirve para explicar el genuino aumento en los gastos públicos.
En realidad, la causa-fuente de todos los aumentos observados en los últimos años en las
erogaciones públicas coincide con una nueva concepción de la función del Estado. En efecto:
en las últimas décadas hemos aceptado descargar la mayoría de nuestras necesidades
insatisfechas en la protección estatal. Un Estado así concebido tiene necesariamente que
incrementar sus erogaciones. El problema se reduce, entonces, al gran dilema de saber si con
la experiencia adquirida estamos realmente satisfechos de la transferencia de
responsabilidades que le hemos efectuado al Estado.
Lo que realmente interesa, entonces, es examinar las auténticas causas (las reales) por las
cuales los Estados en general han incrementado sus gastos públicos:
a) gastos militares a causa de las guerras, no sólo los gastos de la contienda armada sino
también los servicios y concesiones a los veteranos.
b) prosperidad del sistema económico. A mayor nivel de producción, los recursos se
encauzan menos a industrias primarias y secundarias, y más a los servicios.
c) urbanización. El aumento de población en las ciudades lleva a tener que incrementar
los gastos en funciones ciudadanas, tales como el aprovisionamiento de aguas y
desagües cloacales, la protección policíaca, etc.
d) desarrollo de la democracia. Esta forma de gobierno tiende a la liberalidad de los
gastos, porque a veces no se puede prescindir de la presión de grupos o sectores con
influencia política que satisfacen sus intereses particulares a costa del presupuesto del
Estado, ni de gobernantes que realizan obras pensando sólo en los votos.
e) ayuda a zonas subdesarrolladas dentro del propio país, y también auxiliar a los países
indigentes.
f) aumento de los costos de bienes y servicios y necesidad de aumentar gasto para
seguir el progreso técnico.
g) crecimiento de la burocracia administrativa.
Centralización y descentralización de los gastos públicos
En países como el nuestro, o como Estados Unidos, que han adoptado un régimen federal de
gobierno, se ha discutido si conviene propender o llevar hacia delante la centralización o la
descentralización de los gastos públicos.
Quienes abogan por la centralización señalan que tal sistema acarrea innegables ventajas,
tales como la importancia que los gastos públicos tienen con relación a la actividad económica
general del país y la posibilidad de realizar, por medio de ellos, una coordinada política de
inversiones en obras y trabajos públicos.
Recíprocamente, quienes están a favor de la descentralización puntualizan que ésta permite
una mayor participación en la elaboración de la política de gastos públicos por parte de los
contribuyentes y, al mismo tiempo, reduce las deficiencias propias de toda burocracia central.
En los últimos años se ha producido una notable tendencia a la centralización, la cual
probablemente halle su mejor explicación en las causas que hemos descrito como ventajas de
este sistema y, además, en motivaciones de orden político, que por tener este carácter cuentan
también con un mayor peso que los argumentos expuestos a favor de los gobiernos locales.
4d. Efectos económicos de los gastos públicos, límite. Función de los gastos públicos
en el ciclo económico
Ninguna Nación puede disfrutar de más de lo que produce, lo cual nos lleva al problema de
los límites. Parece imposible establecer límites a priori a los gastos públicos; ello se debe a que
según la realidad demuestra, no se trata de un problema que pueda ser resuelto mediante
análisis económico, porque en definitiva, se trata de una cuestión de naturaleza política.
Si esto es así, resulta difícil fijar la real utilidad de fórmulas rígidas de limitación
estableciendo, por ejemplo, determinada proporción del gasto en relación con la renta nacional
o el producto bruto interno. No obstante, ése ha sido el método elegido en la Argentina por la
ley 25.112 de “solvencia fiscal”, que debió ser reformulada a partir del primer período de su
vigencia.
Los autores modernos sostienen que los gastos públicos pueden llegar hasta a aquel límite
en que la ventaja social que brindan se compensa con los inconvenientes de las amputaciones
hechas al ingreso de los particulares.
Se ha elaborado un concepto, que se ha dado en llamar de la utilidad social máxima y que
puede enunciarse así: el Estado deberá ampliar sus gastos hasta el nivel en que la ventaja
social de un aumento de dichas erogaciones se vea compensada por el inconveniente social
de un aumento correspondiente de las exacciones públicas.
Mediante su política de gastos públicos, el Estado puede actuar sobre la renta nacional,
incrementar el consumo de la comunidad, alentar la inversión privada, asegurar el pleno
empleo de los recursos disponibles, influir decididamente en los precios de las mercaderías, en
las remuneraciones de los servicios y sobre las tasas de interés y, en términos generales,
puede producir notables alteraciones en toda la actividad económica, con sus pertinentes
efectos en el orden social.
Dado que esos efectos o modificaciones no deben ser meros productos del azar o de la
improvisación, sino que tienen que ser inducidos deliberadamente o provocados con reflexión
por el Estado, esta materia es especialmente investigada por la política financiera. Esta rama
de la ciencia de las finanzas públicas, también denominada política fiscal, tiene justamente
por objeto determinar la elección de los gastos públicos a realizar, como también de los
recursos públicos necesarios, conforme a las circunstancias particulares de cada economía y
del estado en que ésta se halle.
De los modernos estudios de la política financiera se desprende que para poder efectuar una
correcta o adecuada elección de las erogaciones públicas es necesario tener en cuenta
factores tan importantes como: 1) la estructura económica, 2) la etapa o coyuntura y 3) los
medios o recursos con los cuales habrán de ser financiados tales gastos públicos.
Teniendo presentes esas tres causas o factores podrá verse cuáles son las políticas de
gastos adecuadas para producir los efectos deseados en la economía. Pero para realizar ese
estudio resultará necesario, previamente, describir dos principios económicos:
 Principio del multiplicador
Este principio es la regla que efectivamente nos demuestra cómo o en qué términos se ha
dado la relación existente entre los gastos públicos y los gastos de consumo de los
particulares.
Un egreso público se traduce siempre en un ingreso del mismo monto para quienes lo
perciben. El efecto del gasto público sobre los ingresos depende, básicamente, de dos factores:
1) del monto o cuantía del gasto público y,
2) de la parte que se consuma de cada uno de los ingresos que se van produciendo, es
decir, de la propensión marginal al consumo. Por supuesto, cuando se desee
establecer el efecto de un gasto público sobre los ingresos, en un determinado período,
a los dos factores antes señalados habrá que añadirles un tercero, la velocidad de las
transacciones.
El principio del multiplicador sirve, en resumidas cuentas, para establecer el incremento total
de los consumos resultantes de un gasto público.
 Principio del acelerador
Esta segunda máxima está estrechamente relacionada con el principio del multiplicador, pues
demuestra cómo la inversión en equipos, maquinarias y bienes de capital se halla, en gran
parte, determinada por los aumentos de consumo.
Este principio del acelerador puede ser explicado partiendo de la premisa de que cuando el
consumo o demanda de un determinado artículo permanezca invariable o constante, las
empresas productoras de él no precisarán nuevas inversiones. En tales circunstancias, sólo
necesitarán invertir en la reposición normal de los equipos, maquinarias y bienes de capital
empleados. Pero si la demanda o consumo de esos artículos se incrementa, las empresas que
los producen necesitarán además una nueva inversión para la adquisición de más equipos,
maquinarias y bienes de capital.
Bibliografía

Marzo de 1.985.
• Villegas, Héctor. “CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA”.
Unidad V
RECURSOS PUBLICOS
5a. Concepto y características, recursos derivados de la actividad fiscal y de la actividad

extrafiscal
Los mercantilistas, los fisiócratas y luego los clásicos asignaron una importancia fundamental
a los ingresos públicos, relacionándolos con las distintas concepciones filosóficas del Estado.
Una buena prueba de ello es que casi inmediatamente después de la declaración de la
independencia de los Estados Unidos (1776), su primer secretario de Hacienda, o sea,
Alexander Hamilton, sostuvo que “el dinero es el principio vital del cuerpo político, sostiene su
vida y su acción y le permite llevar a cabo sus más esenciales funciones. Consecuentemente,
un completo poder para procurar su suministro regular y adecuado de ser considerado
indispensable. Normas deficientes traen aparejado uno de estos dos males: o el pueblo debe
someterse a continuos despojos, o el gobierno naufraga en una atrofia fatal y, en un corto
período, perece”.
Actualmente, los ingresos públicos son obtenidos por el Estado de muy diversas maneras. En
efecto el Estado puede hoy lograr sus recursos explotando sus propios bienes patrimoniales,
empleando su poder coercitivo en el caso de los impuestos, las tasas y las contribuciones
especiales, haciendo uso de su crédito y contratando empréstitos, etc. En consecuencia, se
hace necesario un nuevo concepto de recursos públicos, que aunque no sea tan preciso,
resulte lo suficientemente amplio como para comprender en él los muy variados tipos de
ingresos con que cuentan los tesoros de los Estados.
En ese orden de ideas definimos a los recursos públicos como toda riqueza devengada a
favor del Estado y acreditada como tal por su Tesorería, o bien, como todo caudal que
afluye a una entidad pública, en virtud del ejercicio financiero de ésta, y que se destina a la
realización de los fines de ella.
El concepto de recursos públicos también ha evolucionado con el tiempo. Para los

economistas de la escuela clásica, los recursos públicos debían tener siempre una exclusiva
finalidad fiscal: la de servir sólo como medios para satisfacer los gastos que el Estado
necesariamente debía realizar a fin de cumplir con sus funciones esenciales. De allí que los
recursos públicos, al menos en principio, debían limitarse a ser sólo entradas al Tesoro para
financiar tal tipo de gastos.
Esta concepción teórica y limitada con respecto a la finalidad de los recursos públicos fue
paulatinamente abandonada durante el curso de este siglo, como consecuencia directa de las
nuevas funciones asignadas al Estado.
Para las finanzas modernas, los recursos públicos cumplen una doble función, ya que a la par
de la acción fiscal asignada por los clásicos se les encarga otra de trascendental importancia,
la denominada finalidad extrafiscal, cual es la de actuar como medios intervinientes en el
ordenamiento de las distintas actividades desarrolladas por el país.
Esta idea de concebir los recursos públicos como instrumentos reguladores de la economía,
tiene su antecedente en el sistema mercantilista que imperó hacia fines del siglo XVI y
principios del siglo XVII. Sin embargo, esa idea fue en parte abandonada posteriormente a
causa de la puesta en vigencia de los postulados de la economía liberal, la cual tenía como una
de sus máximas la de menor intervención posible del Estado en las actividades económicas del
país. Justamente por ello, durante el siglo XIX, se tendió a limitar los ingresos de los Estados a
los recursos tributarios.
En nuestro siglo XX, a la par de los recursos tributarios, se ha recomendado la utilización del
crédito público. Además, la mayoría de los países han hecho resurgir vertiginosamente la
importancia de los recursos de tipo patrimonial sin identificarlos, como ocurrió en otros tiempos,
con los bienes inmuebles de propiedad del Estado. En nuestro mundo actual, no es la tierra
pública la que tiene importancia, sino las empresas estatales, a las cuales se les confían
actividades industriales, comerciales, financieras, de servicios, etc.
5b. Clasificación de los recursos públicos. Tributos, impuestos, tasas y contribuciones

especiales
• Recursos ordinarios y extraordinarios
Recursos ordinarios son aquellos de generación regular, continua. Recursos extraordinarios

son los ingresos irregulares, que se crean para atender erogaciones no previstas.
Esta clasificación era de mucha importancia para los clásicos porque conectaban los ingresos
con los gastos: los gastos ordinarios debían ser atendidos con ingresos ordinarios; las
erogaciones extraordinarias, en cambio, debían ser atendidas con ingresos extraordinarias. En
la actualidad se mantiene en la legislación, pero muchos autores (por ejemplo Dino Jarach)
sostienen que se trata de una clasificación perimida, sobre todo a causa de la doctrina
moderna, que ha refutado la correlatividad entre gastos y recursos ordinarios y gastos y
recursos extraordinarios.
• Recursos originarios y derivados
Esta clasificación distingue:

- Recursos originarios: son aquellos obtenidos por el Estado a través del
aprovechamiento de su propio patrimonio. Por ejemplo:
1. el producto de tierras de propiedad del Estado a través de su explotación
directa o por arrendamiento o aparcería;
2. el resultado de la venta de tierras públicas, tanto rurales como urbanas o
suburbanas;
3. el producto de bosques o florestas, tanto naturales como artificiales, por
explotación directa o por concesión a particulares;
4. el producto de empresas del Estado o de sus entidades autárquicas, en la
minería, la industria y el comercio, incluyendo empresas de transporte marítimo,
terrestre o aéreo, de carga y de pasajeros, de entidades bancarias o financieras,
de empresas de seguros y reaseguros, de capitalización y ahorro;
5. las explotaciones de juegos de azar (casinos, loterías, quinielas, apuestas en
hipódromos y similares);
6. el producto de la explotación del patrimonio artístico y turístico (entradas en
museos, templos e iglesias, monumentos y ruinas históricas, visitas a castillos,
palacios, jardines, entradas para el acceso a lugares de particular belleza natural
como parques nacionales, cascadas, volcanes, grutas, etc.);
7. los frutos de la participación estatal en empresas mixtas de capital privado y
estatal y en sociedades de capital con mayoría privada.
Económicamente, todos los recursos cuyas fuentes hemos ejemplificado, son precios.
- Recursos derivados: provienen del sector privado, de la economía. En éstos debe
incluirse no sólo a los recursos tributarios (impuestos, tasas y contribuciones especiales),
sino también a los procedentes del uso del crédito público (préstamos voluntarios
efectuados por los particulares al Estado), porque el endeudamiento del Estado implica la
creación de recursos tributarios para cubrir los servicios por intereses y amortizaciones.
Es dudosa, en cambio, la inclusión en ésta o en la otra clase de recursos, de los que el
Estado obtiene de la emisión de moneda-papel o de otras operaciones monetarias
porque, por un lado, el régimen monetario es función típica del Estado que la cumple a
través del B.C.R.A., por lo que los recursos obtenidos podrían asimilarse a los originarios;
por otro lado, los efectos de la emisión sobre el nivel general de los precios y las
consecuencias de la reducción del poder de compra de importantes sectores de la
población, permitiría clasificar a estos recursos entre los derivados y, más precisamente,
entre los tributarios.
• Recursos patrimoniales y tributarios
Es una clasificación muy similar a la anterior.
• Recursos regidos por el derecho privado y por el derecho público
Esta clasificación se realiza desde un punto de vista jurídico, y sólo en ciertos casos coincide
con la de recursos originarios y derivados. En efecto, algunos recursos originarios pueden estar
sujetos al derecho privado, cuando las actividades o los bienes que los producen son frutos de
empresas privadas o estatales o autárquicas sometidas, voluntariamente, al derecho civil y
comercial. Pero esto no se verifica siempre, ya que el régimen legal de muchas entidades
estatales que producen recursos es netamente de derecho público. Por otra parte, no es
impensable que algunas operaciones de crédito estén regidas por el derecho privado.
• Recursos corrientes y de capital
Se denomina recursos corrientes a aquellos que fluyen recurrentemente, siendo similares a

los ordinarios. Mientras que son recursos de capital el uso del crédito y todo lo que genere
variación en el patrimonio del Estado.
• Recursos provenientes de liberalidades (de particulares, otros Estados u

organismos)
El ejemplo típico son las donaciones de los particulares. Pero también puede ser que un
Estado envíe recursos no retornables a las provincias, o bien, que un Estado ayude con
recursos a otro/s Estados/s.
• Sanciones patrimoniales (multas)
Si bien muchos autores los clasifican dentro de los recursos tributarios, Héctor Villegas los
distingue de los tributos porque son ingresos anormales, cuyo fin es que no se cometan ilícitos.
Por tanto, son ingresos extraordinarios, cuya recaudación el Estado no puede prever. Además,
presentan naturaleza coercitiva.
Diferentes géneros de recursos
Los recursos del Estado son agrupables, según su naturaleza, en las categorías que se
analizan a continuación:
• Recursos originarios o patrimoniales (analizada anteriormente)
• Recursos tributarios
Antes de formular un concepto de los tributos es necesario efectuar un reconocimiento de las

características que los distinguen:
1) su rasgo distintivo es de carácter económico. En efecto, este tipo de recursos consiste,
invariablemente, en un traspaso o una detracción de parte de la riqueza de los
particulares a favor del Estado o del ente que éste designe. Esa detracción puede tener
una finalidad fiscal, extrafiscal o, como generalmente ocurre, mixta. Igualmente, cabe
afirmar que en la mayoría de los casos consiste en una detracción de dinero, y no de
especie;
2) por otra parte, esas detracciones se caracterizan por no ser voluntarias, es decir, no se
trata de liberalidades de los particulares a favor del Estado. El reclamo coactivo es
formulado por el Estado y debe necesariamente ser aceptado por los particulares, porque
no es sino una manifestación del poder de imperio de aquél o, conforme al lenguaje
financiero, del poder tributario. Consecuentemente, esas detracciones son prestaciones

exigidas coactivamente por el Estado en ejercicio de su poder tributario;
3) las detracciones de parte de la riqueza de los particulares que exige el Estado, sólo
pueden tener lugar por mandatos legales. Es decir, esa prestación exigida por el Estado
no es, para los particulares, sino una obligación ex lege concretamente de derecho
público, dado que tiene como fundamento el poder de imperio de aquél. Esta tercera
característica, de neto carácter jurídico, es muy importante, puesto que echa por tierra
todas las viejas doctrinas privatistas;
4) Finalmente, desde el establecimiento del Estado de derecho los recursos tributarios
tienen característica fundamental: la única y excluyente finalidad de promover el
bienestar general. Este último rasgo los distingue también radicalmente de aquellas
contribuciones exigidas, en otras épocas, en beneficio de una determinada clase o de
quien ejercía el gobierno. Si no respondiesen a ese fin de interés público, en nuestro
régimen republicano los tributos no sólo serían ilegítimos, sino que además caerían en el
despojo.
Ahora podemos definir a los tributos como recursos de tipo coactivo, es decir, que el Estado
los obtiene a partir del sector privado no por vía contractual o voluntaria, sino ejerciendo el
poder y estableciendo la relación obligatoria Fisco-Contribuyente.
En la actualidad, la importancia de los recursos tributarios (los tributos forman parte de la

tercera categoría de ingresos públicos, es decir, los denominados recursos derivados, y se
caracterizan por el hecho de que configuran, en su conjunto, el más importante género de
entradas con que cuentas las finanzas públicas contemporáneas) se manifiesta en un doble
carácter:
- en primer término, podemos observarla en su especial significación cuantitativa, la
cual se debe, simplemente, a la circunstancia de ser aquéllos el mayor rubro de ingresos
de la mayoría de los tesoros públicos;
- en segundo lugar, y desde el punto de vista cualitativo, son también los recursos
que más se distinguen, puesto que, por sobre todos los demás, los tributos cumplen una
función especial como medios aptos para llevar a cabo la política económica y social de
cualquier Estado.
Diferenciación entre precios y tributos
Su análisis es a través del desarrollo de la teoría gradualista llevada a cabo por Einaudi,
donde se advierte que la diferencia es una cuestión de grado en el financiamiento de las
necesidades públicas. Entonces se puede decir que:
- los precios son pagados por los usuarios o consumidores voluntariamente, en
contraprestación de la recepción de los servicios o bienes prestados o producidos por el
Estado;
- los tributos son recursos coactivamente establecidos por el Estado. El régimen
jurídico del tributo está sujeto a la ley, mientras que en los precios prevalece el elemento
contractual.
El desarrollo de la teoría gradualista corresponde al siguiente esquema:
1) privado 1) tasa
2) cuasi privados 2) impuesto

Precios Tributos a) especiales
3) público 3) contribuciones
b) de mejoras
4) político
Cuando el precio corresponde a un sistema de mercado con empresas privadas, se trata de

un precio privado. Este precio puede incorporar un cierto elemento tributario, si la actividad
productora está de alguna forma gravada. Así el precio pagado por un paquete de cigarrillos
puede tener incorporado un cierto componente tributario, dado que la empresa productora de
cigarrillos deberá hacer frente a un impuesto (en el caso argentino, el impuesto equivale a
aproximadamente dos tercios del precio pagado por el consumidor), pero el consumidor no esta
“obligado” (jurídicamente) a comprar el paquete de cigarrillos.
A diferencia del precio privado, los precios fijados por el Estado para los bienes que produce
se pueden responder a diferentes criterios:
a) los precios cuasi privados son fijados por el Estado en niveles muy similares a los
que regirían en caso de que fueran provistos por empresas privadas. Así, si el Estado
decide tener reservas forestales como forma de mantener a largo plazo ciertas
riquezas naturales y como parte de sus tareas decide una cierta forma de explotación
selectiva de dichos parques, podrá arrendar la explotación a valores similares a los de
un dueño privado. Sin embargo, el hecho de que el Estado provea el servicio indicaría
algún componente de beneficios social que excede el beneficio meramente privado, por
lo que, en principio, los precios cuasi privados serán inferiores a los estrictamente
privados;
b) los precios públicos responden a la idea de que el Estado, en la provisión de bienes
de tipo privado, no debería lucrar, por lo que dichos precios no tendrían que exceder
los costos de producción de los mismos (incluyendo la recuperación del capital). Por lo
tanto, los beneficios netos deberían ser nulos;
c) en el caso de los precios políticos, el Estado estaría fijando el precio por debajo de
los costos de producción del bien. Por ejemplo, con fines de fomento económico o de
redistribución del ingreso, el Estado puede cobrar precios y tarifas por los servicios
públicos a su cargo (electricidad, transporte, comunicaciones) por debajo de los costos.
Tasas
Son el medio de financiación de aquellos servicios públicos divisibles, de demanda presunta
o coactiva, que satisfacen necesidades públicas o colectivas. Se materializa mediante un
conjunto de prestaciones que a pesar de servir al interés público, benefician particularmente a
aquellas personas que las solicitan o que deben requerirlas por exigencia de normas legales.
Las tasas con que son cubiertos los gastos ocasionados por los referidos servicios públicos
deben, pues, ser exigidas a quienes efectiva o potencialmente los utilizan y, por otra parte,
estar afectadas al costo particular del servicio por el cual se las cobra.
Las tasas más destacables en el orden nacional son:
a) tasas por servicios portuarios: son las que recauda la administración aduanera en
concepto de servicios de estadística, almacenaje, guinche y eslingaje;
b) tasas por servicios sanitarios: comprenden las recaudadas por al administración de
Obras Sanitarias de la Nación en concepto de servicios de provisión del agua corriente, y
también las tasas retributivas de los servicios de desagües cloacales;
c) tasas por servicios de registros: son aquellas que se debe pagar por los diferentes
servicios prestados, por ejemplo, por el Registro de la Propiedad Inmueble, el Registro de
Créditos Prendarios y el Registro de la Propiedad Automotor;
d) tasas de escribanía de gobierno: se trata de las tasas recaudadas por esta entidad
en virtud de la prestación de su servicios notarial;
e) aranceles consulares: consisten en las tasas percibidas por las representaciones
consulares de nuestro país por servicios relativos al estado civil de las personas, servicios
notariales de certificación de documentos, etc.;
f) tasas de migraciones: son las recaudadas en oportunidad de la realización de
trámites relacionados con el ingreso o la salida de personas;
g) tasas diversas: un gran número de tasas son recaudadas por diversos tipos de
servicios, por ejemplo, los aeronáuticos, análisis practicados por la Oficina Química de la
Nación, entrega o revalida de títulos, otorgamiento de diversos documentos, etc.
A su vez, en el orden provincial, las principales tasas son las recaudadas por los servicios
que prestan los distintos registros provinciales para diversos actos jurídicos. Igualmente, son de
importancia las tasas de actuación ante los respectivos poderes judiciales provinciales.
Por último, en el orden municipal, las tasas han constituido durante mucho tiempo el recurso
tributario por excelencia. Desde luego, ha contribuido a tal circunstancia el hecho de que las
municipalidades sólo tienen reconocido un poder delegado y no un poder tributario originario.
En virtud de contar con un poder delegado, las municipalidades no pueden establecer tributos,
salvo los casos especiales en que medie una expresa delegación en su favor por parte de la
provincia respectiva y mediante la pertinente ley orgánica municipal. Entre las principales tasas
municipales se puede mencionar las recaudadas por alumbrado, barrido y otros servicios
sanitarios; por uso y ocupación de sitios públicos; por la concesión de sepulturas y el
arrendamiento de nichos; por la habilitación y la inspección de hoteles, hospedajes, etc.; por la
habilitación de edificios en general; por la realización de diversas actividades lucrativas; etc.
Contribuciones especiales
Son el medio de financiación de determinadas obras y servicios públicos divisibles de los
cuales derivan ventajas especiales, de índole patrimonial, para determinados particulares.
Esta especie de tributo comprende, a su vez, tres importantes categorías de contribuciones:
a) la contribución de mejoras: es la más antigua de las contribuciones especiales.
Esta clase de contribución ha sido especialmente aplicada en los casos de obras
viales, gravando generalmente a los propietarios de caminos, conforme a una escala
establecida en relación con la distancia desde la propiedad hasta dicha obra pública
y las medidas o la superficie del inmueble. También en el caso de poblaciones
urbanas se ha hecho uso de esta clase de contribución, exigiendo el pago de ella a
los propietarios frentistas como compensación por el incremento en el valor de sus
respectivos inmuebles gracias a las obras de pavimentación.
La contribución de mejoras es un tributo compensatorio de un beneficio patrimonial
individual y, por esa causa, distinta de los impuestos, de las tasas y sobre todo, de
las cargas reales, se desprende de ello que dicho tipo de contribución goza de las
tres características siguientes:
1. por tratarse de un instituto tributario, la contribución de mejoras debe
necesariamente ser exigida mediante una norma legal;
2. por estar fundamentada en el concepto de compensación por el incremento del
valor del inmueble logrado por el propietario en virtud de la realización de una
obra pública, la contribución de mejoras debe necesariamente ser exigida con
carácter único, sin que importe que ella sea pagada en una o en varias cuotas;
3. en lo que se refiere al monto o al quantum de la contribución de mejoras, esta
cantidad no sólo debe ser determinada por ley, sino, además, no puede
exceder el monto del incremento del valor venal de la propiedad producido por
la obra pública. En ese sentido, es jurisprudencia de nuestra Corte Suprema
que este tributo no es aplicable si incurre en confiscatoriedad, lo cual sucede,
muy a menudo, cuando la contribución de mejoras supera la tercera parte del
valor venal del inmueble.
b) el peaje: se define como el tipo de contribución especial exigida a los usuarios
de una obra vial por el beneficio o ventaja obtenida para su uso, y cuya exclusiva
finalidad es amortizar los gastos de construcción, de mantenimiento y de servicios
especiales de dicha obra.
c) las contribuciones parafiscales: se denomina así a la prestación exigida
coactivamente por el Estado a favor de un organismo público o semipúblico, con el
objeto de asegurar la financiación automática de éste y cumplir con determinadas
finalidades de carácter social o económico.
En nuestro país, las contribuciones parafiscales aplicadas en los últimos años
representan una creciente cantidad. Esa circunstancia queda confirmada con una
mera enunciación, no completa, de tales contribuciones: 1) aportes y contribuciones
jubilatorias; 2) aportes de subsidios familiares; 3) contribuciones a la Junta de
Carnes, a la Junta de Granos, etc.; 4) contribuciones sindicales; 5) contribuciones al
Fondo Algodonero Nacional, al Fondo de Emergencia Azucarero, al Fondo para la
Vitivinicultura, al Fondo para la Industria del Té; 6) contribuciones al Fondo de
Fomento Cinematográfico, etc.
Según José María Martín, el gran incremento en el número de tipos de estas
contribuciones responde a dos motivos principales: 1) el innegable intervencionismo
del Estado moderno; 2) marcada tendencia registrada, en los últimos tiempos, hacia
la descentralización de las gestiones de la Administración pública.
Existen cuatro características comunes a todas ellas:
a) no están incluidas en el presupuesto general del Estado;
b) son percibidas por organismos descentralizados;
c) no están afectadas a determinadas finalidades específicas;

d) su obligatoriedad es legal.
Impuestos
El impuesto es el medio de financiación de servicios públicos indivisibles, de demanda
presunta o coactiva, que satisfacen necesidades públicas, sean primarias o secundarias. Se
trata de una obligación establecida por el Estado sobre cada contribuyente sin que exista
ninguna contrapartida por parte del Estado respecto a los beneficios que reciba el contribuyente
por los gastos públicos financiados con dichos impuestos. Los gastos benefician a la
comunidad en su conjunto, sin distinguir entre contribuyentes y no contribuyentes. Estos
tributos no tienen, por lo común, una afectación especial. Los impuestos ingresan, pues, al
Tesoro público como recursos corrientes o rentas generales del Estado, y están
primordialmente destinados a la atención de todas aquellas erogaciones que derivan del normal
desenvolvimiento de los servicios.
Clasificación de los impuestos
Impuestos directos e indirectos
La clasificación que, históricamente y aún en la actualidad, ha tenido y tiene la mayor

importancia es quizá aquella que distingue los impuestos en directos e indirectos. Sin embargo,
en la doctrina no ha sido uniforme el criterio para encasillar los diversos impuestos en una u
otra clase.
Un primer criterio de clasificación (criterio constitucional) consiste en considerar como

impuestos directos aquellos que se recaudan periódicamente de contribuyentes registrados
como tales, mientras que se consideran como impuestos indirectos aquellos que se recaudan
accidentalmente de personas no registradas. Este criterio es el denominado administrativo, y
se fundamenta exclusivamente en la práctica recaudatoria.
Por ejemplo, el impuesto a las ganancias es calificable como directo porque es de
recaudación periódica y existe una nómina de contribuyentes, mientras que otro típico
gravamen, indiscutiblemente directo, como el impuesto sobre los beneficios eventuales,
debería ser calificado como indirecto porque no se da ninguna de las circunstancias aludidas.
Un segundo criterio de clasificación (criterio económico) consiste en considerar como

impuestos directos a los que son soportados efectivamente por los contribuyentes designados
como tales por la ley -o sea, que no se trasladan sobre otros sujetos-, y como impuestos
indirectos los que, en cambio, se trasladan a sujetos distintos del contribuyente de jure. En los
impuestos indirectos surge la figura del “contribuyente de facto”, o sea aquel que en definitiva
soporta la carga del impuesto a término de todos los procesos de traslación.
Salvo unos pocos casos, en que puede afirmarse que el impuesto es soportado
verdaderamente por el contribuyente de jure (por ejemplo, impuestos a las sucesiones y
donaciones), en todos los demás casos la “traslabilidad de los impuestos” depende de muchos
factores, entre los que pueden mencionarse la naturaleza del impuesto, y otros, tales como:
cuantía del gravamen, régimen de mercado, estructura de costos de la industria gravada,
elasticidad de la demanda y de la oferta de los bienes gravados, coyuntura económica, rigidez
o elasticidad de la oferta monetaria por el sistema bancario, consideración de plazo corto,
mediano o largo, movilidad de los factores, etc.
Un tercer criterio de clasificación (criterio financiero) agrupa como impuestos directos a los
que gravan manifestaciones directas de la capacidad contributiva, o sea la renta y el patrimonio
y como impuestos indirectos los que gravan manifestaciones indirectas, tales como el
consumo, las transferencias de bienes, el volumen de los negocios.
Este criterio adolece de un grave defecto: suponer que los impuestos a la renta o al
patrimonio gravan manifestaciones directas de la capacidad contributiva importa admitir
implícitamente la no traslabilidad.
La clasificación de los impuestos en directos e indirectos es utilizada por la doctrina para los
propósitos siguientes:
h) atribuir a los directos una incidencia progresiva y a los indirectos una incidencia
regresiva, en el sentido que los primeros afectarían en mayor medida a los
contribuyentes con más altos ingresos y los segundos a los de ingresos más bajos;
i) determinar la incidencia diferencial de los impuestos indirectos con respecto a los
directos;
j) determinar el ingreso nacional a valores de mercado, para lo cual se debe
adicionar al ingreso nacional calculado al costo de los factores, los impuestos indirectos
(trasladables) con la correspondiente detracción de los subsidios;
k) determinar el carácter progresivo o regresivo del sistema tributario de un Estado en
su conjunto, a través del cómputo de la incidencia global sobre los diversos sectores de
ingresos;
l) para la asignación de las potestades tributarias a la Nación y a las provincias en la
Argentina.
Impuestos reales y personales
La doctrina ha adoptado para esta clasificación cuatro distintos criterios.
Un primer criterio consiste en denominar personales a los impuestos en que el contribuyente

colabora con el fisco mediante una actividad que se expresa en declaraciones juradas o
inscripción en registros o padrones, siendo reales, en cambio, los impuestos que prescinden de
esa colaboración administrativa.
Un segundo criterio atañe a la técnica legislativa utilizada para determinar los aspectos
subjetivos y objetivos de los hechos imponibles. Denomínanse personales a los impuestos
cuyas leyes ponen en evidencia la persona del contribuyente al lado del aspecto objetivo del
hecho imponible y reales aquellos otros en que la ley no enuncia ni define al sujeto pasivo, sino
que éste emerge a través del carácter y concepto del hecho imponible objetivo.
Por ejemplo, son personales tanto el impuesto a la renta de las personas físicas como el de
las sociedades, porque en ambos el legislador establece normas expresas quién es el
contribuyente; lo mismo ocurre en el impuesto sobre el capital de las sociedades comerciales.
Por el contrario, son reales los impuestos cuyas leyes ponen de relieve es aspecto objetivo de
los hechos imponibles, siendo obra del intérprete la determinación del sujeto pasivo o
contribuyente. Esto ocurre, por ejemplo, en los derechos aduaneros, en los impuestos a la
propiedad inmueble, impuestos a las ventas minoristas, varios gravámenes recaudados con el
método del papel sellado o del timbre o del registro.
Un tercer criterio define como reales a los impuestos cuyas obligaciones están provistas de
una garantía real sobre los bienes comprendidos en el objeto de los hechos imponibles y como
personales a los impuestos que carecen de esa garantía.
Se trata de un criterio netamente jurídico, sin consecuencias de importancia en el aspecto
económico.
Finalmente, un cuarto criterio de indiscutible significación consiste en clasificar entre los

impuestos personales, aquellos impuestos que buscan determinar la capacidad contributiva de
las personas físicas, discriminando la cuantía del gravamen según las circunstancias
económicas personales del contribuyente, tales como: conjunto de riqueza o de réditos de la
persona, deducción para un mínimo de existencias y cargas de familia, con la consecuencia de
la adopción de la progresión del impuesto. Por el contrario, se clasifican como impuestos reales
a aquellos que eligen como hechos imponibles manifestaciones objetivas de la riqueza,
prescindiendo de las circunstancias personales del contribuyente. Dichas manifestaciones
pueden ser los réditos o productos de una fuente determinada, algún bien patrimonial
(generalmente bienes de uso durable y de carácter de lujo, por ejemplo: casas destinadas a
vivienda, o casas de verano o de fin de semana, moblaje de lujo, automóviles y carruajes).
Impuestos generales y especiales
Otra clasificación de los impuestos es la que los agrupa en las dos categorías de impuestos
generales y especiales. Llámanse generales a los impuestos que gravan todas las
manifestaciones de la riqueza de una determinada naturaleza, sea en forma personal o real. En
cambio, se consideran especiales los impuestos que gravan sólo una determinada especie de
manifestación de la riqueza, dejando libres de tributo a las demás especies de la misma

naturaleza. Por ejemplo, son generales los impuestos sobre las ventas de bienes y servicios
que se efectúan en la última etapa de negociación, o en todas las etapas con el método del
impuesto al valor agregado. Lo es igualmente un impuesto sobre los beneficios de todas las
empresas productivas.
Dos advertencias importantes deben formularse al respecto:
1) en la práctica, es muy difícil conseguir un impuesto que sea verdaderamente general,
por cuanto siempre se establecen algunas exenciones o hay algunas operaciones que
quedan al margen de la imposición;
2) un impuesto para ser general debe ser también uniforme, o sea, no discriminar a favor
o en contra de ninguna industria o comercio.
La clasificación de los impuestos en las dos categorías analizadas tiene como propósito
analizar la traslación e incidencia, llegándose, especialmente en los estudios de los últimos
decenios, a la conclusión que los impuestos generales provocan la mínima carga excedente,
como también a la conclusión clásica que los impuestos generales no se trasladan.
Impuestos fijos, proporcionales y progresivos
Esta clasificación tiene sólo en cuenta el tipo de alícuota que configura a aquellos. En
atención a dicha circunstancia, se denomina impuestos fijos a aquellos que gravan con una
medida o cantidad uniforme a todos los contribuyentes. Tienen generalmente en cuenta una
manifestación de riqueza determinada, y sobre ella se hace tributar una cuantía invariable.
Los impuestos proporcionales son aquellos que están estructurados con la aplicación de una
alícuota constante y proporcional al crecimiento de la riqueza imponible. Casos concretos de
esta categoría de impuestos son, por ejemplo, los ingresos brutos provinciales o el de sellos,
tanto en el ámbito nacional como en el provincial.
Se denomina impuestos progresivos a aquellos tributos que tienen en carácter por cuanto se
los aplica: 1) por clases; 2) por escalas o; 3) por deducciones.
Se hallan conformados por clases -también denominadas categorías- los impuestos en los
cuales la progresión está dirigida y calificada conforme a determinados montos imponibles para
cada categoría de contribuyentes. De ese modo, a cada categoría de sujetos pasivos se le
aplica una única tasa proporcional y constante, pero creciente de clase en clase. Impuestos
que aplicaban estos tipos de alícuotas eran por ejemplo, los que cada provincia argentina
establecía para la transmisión gratuita de bienes.
Por su parte, la progresividad de las alícuotas que conforman a los impuestos por escalas o
por grados es establecida dividiendo la riqueza de cada contribuyente en escalones, por cada
uno de los cuales se debe pagar una suma fija más un porcentaje adicional por el excedente
del monto imponible. La aplicación de un régimen de este tipo está ejemplificada en el derecho
argentino, por la ley del impuesto a las ganancias.
Finalmente, el método de la progresividad por deducciones resulta de aplicar una tasa
proporcional a los distintos montos imponibles, previa deducción de un mínimo no imponible
para todas las categorías.
Estructura de un impuesto
El estudio de los impuestos puede dividirse en dos etapas:

- estructura del impuesto, donde se trata de determinar -según la legislación vigente
o propuesta- si una unidad económica debe ser contribuyente, y en caso afirmativo,
establecer el monto a tributar por la misma;
- análisis de los efectos económicos del impuesto, donde se trata de determinar
-independientemente de los deseos del legislador-, las consecuencias de la operación de
determinado impuesto en comparación con otros alternativos.
Los elementos básicos de la estructura de un impuesto son los siguientes:

a) materia imponible: el elemento material que el legislador elige como punto de impacto
del tributo. Por ejemplo, bienes, factores, valor agregado, remuneraciones factoriales.
Habitualmente, el mismo nombre del impuesto refleja la materia imponible.
b) hecho generador: el legislador debe precisar la circunstancia concreta relacionada
con la materia imponible que elige para hacer nacer la obligación tributaria, vinculando
el contribuyente con el Fisco. Por ejemplo, producción o consumo de bienes, tenencia

de factores productivos, generación de valor agregado, pago o percepción de
remuneraciones factoriales, exportación o importación de bienes, etc.
c) unidad contribuyente: para precisar el nacimiento de la obligación tributaria,
habitualmente se requiere determinar exactamente la unidad contribuyente
(contribuyente de jure: responsable de dicha obligación);
d) monto del impuesto: para la determinación del monto del impuesto debe fijarse la
base imponible (cantidad física o valor) y las alícuotas (pesos por unidad o porcentajes
del valor).
• Recursos del crédito
El uso de crédito público es fuente de recurso a través del préstamo voluntario del sector
privado al Estado. Hay que distinguir entre “crédito público” y el “uso del crédito público”. El
crédito público es la confianza que despierta el Estado en los posibles prestamistas, en
cuanto a la devolución del capital tomado en préstamo y al pago prometido de los intereses,
que depende de las expectativas de futuros recursos y del cumplimiento de las obligaciones
contraídas con anterioridad.
El uso del crédito público puede considerarse como un anticipo de tributos futuros: en lugar
de que el Estado espere la recaudación futura de tributos, se anticipa y toma hoy esas sumas a
través del uso del crédito, para posteriormente cancelar la deuda con impuestos adicionales.
La diferencia fundamental entre el crédito público y el crédito privado está dada por especial
situación del Estado como deudor, que puede echar mano a recursos -como la emisión de
dinero o la creación de tributos- que no están disponibles para los deudores particulares.
El mecanismo típico de uso del crédito público es la emisión de empréstitos públicos, que son
títulos públicos ofrecidos en venta a los ahorristas. Al momento de la emisión son recursos, ya
que el Estado recibe ingresos de particulares. Cuando se pagan los intereses sobre la deuda
pública son gastos corrientes (gastos de transferencias) y cuando se pagan amortizaciones son
gastos de capital (inversiones financieras, ya que aumentan el patrimonio del Estado por
disminución de su pasivo, pero compensado con disminución de activos financieros en poder
de los particulares. También pueden recurrir a instituciones del mercado financiero, nacionales
e internacionales, y su uso, constituye lo que se denomina la “deuda pública” o “endeudamiento
público”.
• Emisión monetaria
Su utilización como recurso fiscal, se trata, a diferencia del uso del crédito público, de un
recurso no auténtico o no genuino para financiar el gasto público o déficit presupuestario. Esta
fuente de ingresos se denomina ejercicio del “señoreaje”, que significa la facultad del Gobierno
para obtener recursos mediante su derecho a crear dinero.
Es una alternativa para el financiamiento del gasto público a través del Banco Central que
pueden adquirir activos de distintos tipos (títulos, letras, bonos, etc.) del Estado y a la vez,
efectúan emisión monetaria, poniendo en funcionamiento los mecanismos de creación del
dinero bancario, con una diferencia importante con respecto a los tributos y al uso del crédito
público, en que en éstos recursos hay una transferencia de medios de pagos del sector privado
al sector público, en cambio, en la emisión monetaria, el Estado se provee directamente de
dinero legal y con ello incrementa los medios de pago.
Ahora bien, cuando el Gobierno financia el exceso del gasto público en relación al
financiamiento auténtico (es decir a través de los tributos y del uso del crédito público) con
emisión monetaria o dinero, lo que está logrando es una incremento en el nivel general de
precios, con la consecuencia de la pérdida del poder adquisitivo del dinero de la población, es
decir, lo que está haciendo el Estado es utilizar la inflación como impuesto.
Se quita poder de compra a los tenedores de activos monetarios como podría hacerse a
través de un impuesto, pero la inflación como impuesto no corresponde a criterios económicos
deseables ni de equidad como en general responden los tributos.
Además, no sólo se crea dinero por préstamos al Gobierno, sino que también, cuando el
Banco Central compra divisas (moneda extranjera) provenientes de las exportaciones del
comercio exterior y también en el caso, de redescuentos de obligaciones del sistema bancario y
financiero.
También, este proceso de creación de moneda legal, no sólo procede como una necesidad
de financiar el exceso del gasto público o como se lo denomina, la necesidad del
financiamiento del los déficits presupuestarios, sino que se vincula primordialmente con la
función primaria de regulación de la oferta monetaria de un país, esto es, la creación o
absorción de medios de pago, cuestiones que escapan a las finanzas públicas y que son
propias de la economía monetaria (política monetaria), lo que requiere de la autoridad política,
la toma de decisiones de solución conjunta y combinada de la política fiscal y monetaria.
La emisión monetaria tiene una significativa importancia desde dos puntos de vista:
1) como regulador económico: el Estado regula y controla directamente el intercambio
de bienes y servicios a través de la correlación que debe existir entre el volumen de los
medios de pago con el volumen de los bienes y servicios disponibles en la economía
de un país. Esto se demuestra en las siguientes ecuaciones de cambio:
- de equilibrio: P x T = M x V
- de inflación: P x T < M x V
- de deflación: P x T > M x V
Donde P x T representa el volumen de bienes y servicios ofrecidos y M x V representa
el volumen de la capacidad adquisitiva
2) como recurso fiscal: el Estado utiliza la emisión monetaria como un medio para
obtener ingresos para financiar sus déficits presupuestarios. Si la emisión no va
acompañada del proporcional incremento de bienes y servicios se produce una presión
inflacionaria, con los efectos similares a la de un impuesto, provoca una carga que
debe soportar la población, logrando un incremento en el nivel general de precios y la
consecuente pérdida del poder adquisitivo del dinero, y además, se perjudica el propio
Estado, porque los aumentos de precios incrementan los gastos públicos que se
realizan, lo que hace necesario obtener nuevos ingresos a través del incremento de la
emisión monetaria, que ocasiona nuevos aumentos de precios y el consecuente
aumento de los gastos públicos y así sucesivamente, conocida como la “espiral
inflacionaria”.
5c. Uso del crédito interno, externo, directo e indirecto
Las finanzas clásicas concebían el empréstito como un recurso extraordinario, al cual sólo
debía recurrirse en circunstancias excepcionales (guerra, inundaciones, catástrofes).
La teoría moderna se orienta hacia la idea de que el empréstito es un recurso de sumo riesgo
pero no anormal, y que no puede estar limitado a circunstancias excepcionales.
Los recursos provenientes del crédito público tienen, por supuesto, sus limitaciones (como
cualquier recurso), los cuales dependen de razones de política financiera. Al respecto, se
tendrá en cuenta la especial situación del país en el momento en que decide emitirse el
empréstito, por cuanto es necesario que exista un ahorro nacional suficiente y la
correspondiente propensión a prestarlo. Por otra parte, deberán tenerse en cuenta los
especiales efectos económicos a que puede dar lugar el empréstito, atento a esa mencionada
situación económica. De estas consideraciones se deriva que el recurso surgido del crédito
público ha sido considerado un ingreso estatal y estudiado junto con los demás recursos del
Estado, aunque su manejo requiere suma prudencia, por los peligros de su uso abusivo.
Tanto el empréstito interno como externo están referidos ambos al lugar que escoge el
Estado para su emisión. Por lógica, lo ideal es la emisión en el mercado interno, pues obtiene
de éste parte de las rentas excedentes y resulta de consecuencias más previsibles para cubrir
la carga de la deuda. Se emite y se cumple en el país, y su régimen está determinado por una
legislación interior. En cambio, al empréstito externo llegamos cuando no existe ahorro
disponible en el mercado interior o existe una necesidad de divisas que hace indispensable su
contratación.
5d. Ingresos por ventas de mercaderías y servicios, precios y tarifas, venta de activos
fijos, privatización de empresas y sociedades del Estado. Transferencias.
Además de los recursos tributarios y los recursos provenientes del uso del crédito público, el
Estado cuenta con otras fuentes de recursos que veremos a continuación.
 Recursos patrimoniales propiamente dichos o de dominio
Dentro de esta categoría se comprenden los ingresos que el Estado obtiene de:
- Bienes de dominio público. El Estado posee bienes destinados al disfrute de toda

la comunidad, y que son utilizables por sus componentes en forma directa y general.
Estos bienes surgen por causas naturales (ríos y sus riberas, arroyos, lagos, costas y
playas de mares, mar territorial, lagos navegables, mares interiores, etc.) o artificiales
(calles, puertos, carreteras, puentes, canales de riego, plazas, parques, museos,
bibliotecas, jardines botánicos y zoológicos, en fin toda obra pública construida para utilidad
o comodidad común).
La utilización de estos bienes por los particulares es gratuita, pero en ocasiones

especiales el Estado puede exigir el pago de sumas de dinero para su uso particularizado,
lo cual se materializa en forma de concesiones o autorizaciones de uso, permisos,
derechos de acceso o visita, etc. Esta alteración de la gratuidad puede ser ejercida por el
Estado en virtud de su poder de imperio.
Estos recursos entran en las arcas estatales y corresponde su inclusión como ingresos
del Estado. En Argentina, este ingreso es reducido en comparación con otros recursos.
- Bienes de dominio privado. El Estado posee, además, otros bienes que pueden
satisfacer necesidades individuales o colectivas, pero que no se afectan al uso de todos los
habitantes sino al de determinadas personas vinculadas a ellos por algún tipo de
contratación. Entre los ingresos obtenibles de estos bienes, podemos mencionar:
• las rentas o resultados provenientes de la explotación o de la venta de bienes
patrimoniales (bienes de dominio privado);
• las rentas de capitales mobiliarios del Estado, o sea, los dividendos e intereses
percibidos por él como consecuencia de su participación en el mercado financiero o
posesión de acciones y obligaciones de empresas particulares, ya sea por haber sido
ellas privatizadas o por tratarse de acciones que el Estado decidió invertir en
empresas privadas por estimar que producirían ganancias;
• las rentas provenientes de la explotación directa, o mediante concesionarios. Por
ejemplo, arrendamiento de tierras públicas o participaciones, regalías u otros
ingresos pagados por particulares que explotan yacimientos, minas, bosques u otros
bienes susceptibles de producir réditos;
• las tarifas o precios cobrados por las empresas que prestan servicios públicos o
desarrollan actividades industriales o comerciales. La existencia de estas empresas
se observa en mayor medida en las provincias que no han adherido aún al proceso
privatizador. No obstante, las utilidades en estos casos son generalmente nulas y
productoras de egresos antes que de ingresos.
 Recursos de las empresas estatales
Las empresas públicas son unidades económicas de producción que desarrollan actividades
de índole diversa, produciendo bienes o servicios con destino al mercado interno o al externo.
En nuestro país, se ha llevado a cabo un importante proceso privatizador en el orden
nacional, no así en el orden provincial. Las privatizaciones proporcionaron ingresos mediante el
pago de los adquirentes, a lo cual se adicionan las siguientes ventajas:
1. Eliminación del gasto público. Desaparecen los aportes del Estado

para cubrir déficit operativo y financiamiento de inversiones.
2. Nuevas inversiones. Los compradores, adjudicatarios o
concesionarios debieron realizar inversiones para modernización y expansión.
3. Aumento de eficiencia. La mejoría se produjo por una más racional
utilización del personal, por compras en insumos a más bajo precio y por un sistema más
adecuado de decisiones empresariales.
4. Reducción de la deuda externa. Al utilizarse la capitalización de la
deuda externa, ella se redujo sin ocasionar efecto inflacionario.
 Monopolios fiscales
Con relación a ciertos productos, el Estado puede monopolizarlos y venderlos a precio más
elevado que el de costo, incluyendo no sólo la ganancia comercial normal, sino un excedente
que puede considerarse tributario (por eso estos recursos son concebidos por la doctrina
extranjera como “recursos mixtos”).
En nuestro país, en algún momento se han realizado tales actividades monopólicas, como fue
por ejemplo, la prestación de ciertos servicios de comunicaciones y de correspondencia
(ENTEL).
Sólo podría ubicarse dentro de estos recursos, aunque con notorias diferencias, el producto
de las actividades de los juegos de azar, que el Estado explota en forma de monopolio. Se trata
de una actividad con fines de lucro, y que merece reparos éticos aunque proporciona discretos
ingresos. En la República Argentina, las manifestaciones del juego monopolizado están
diversificadas en hipódromos, casinos, loterías, quinielas y otros juegos similares.
 Recursos gratuitos
Puede también el Estado obtener ingresos en virtud de liberalidades, es decir, de la entrega

no onerosa de bienes por parte de terceros. Éstos facilitan dichos bienes en forma voluntaria y
sin que el Estado utilice su poder de imperio.
Los ingresos de este tipo pueden provenir de particulares (por ej. legados, donaciones), de
entes internacionales o de Estados extranjeros (por ej. ayudas internacionales para
reconstrucción de daños bélicos). No incluimos, en cambio, la asistencia que los entes públicos
de un mismo Estado se prestan entre sí (por ej. subvenciones del Estado nacional a provincias
o municipios), por cuanto, desde el punto de vista general de los ingresos, concebimos al
Estado como una unidad.
Los ingresos derivados de los recursos gratuitos son de escasa importancia cuantitativa y de
irregular percepción, no obedeciendo generalmente a regla alguna de oportunidad económica.
 Recursos por sanciones patrimoniales
Una de las misiones más trascendentales del Estado consiste en asegurar el orden jurídico
normativo, castigando mediante sanciones o penalidades a quienes lo infringen. Entre esas
sanciones están las de tipo patrimonial (por ejemplo multas), que son prestaciones pecuniarias
coactivamente exigidas a los particulares para reprimir las acciones ilícitas, e intimidar a los
potenciales transgresores.
A pesar de que estas penalidades proporcionan algún ingreso (aunque reducido) al Estado,
carecen de tal finalidad.
 Recursos monetarios
El manejo de la banca central y el derecho a emitir moneda que corresponde al Estado

moderno, constituye también una forma de obtener ingresos. El emisionismo monetario puede
ser visto desde dos puntos de vista:
a) emisionismo como regulador económico. La existencia de medios de pago debe estar
en correcta proporción al volumen de los bienes y servicios disponibles en una
economía nacional.
b) emisionismo como medio de obtener ingresos. Ello ocurre cuando el Estado cubre su
déficit presupuestario con la emisión de papel moneda. Pero tal finalidad, en la medida
en que no vaya acompañada del proporcional incremento de bienes y servicios a

disposición de los consumidores, constituye un elemento de presión inflacionaria. Por
ello, la emisión de moneda con fin fiscal sólo se justifica en casos extremos y si la
necesidad pública lo requiere en forma absoluta.
5e. Análisis de las responsabilidades fiscales y la coordinación en un sistema federal de

gobierno
En los Estados de una organización unitaria existe, junto al gobierno central, un segundo
nivel de gobiernos locales (departamentos, municipios) con cierta autarquía que se refleja en
funciones fiscales diferenciadas. En los Estados organizados bajo la forma federal, la
complejidad es mayor, ya que junto al gobierno federal existen los gobiernos provinciales (o
estaduales) con autonomía, y además, gobiernos municipales. El tratamiento de las cuestiones
fiscales que se plantean en esta organización institucional recibe en general el nombre de
federalismo fiscal.
Como acabamos de mencionar, en un país de estructura federal, existen distintos niveles de

gobierno. En el caso específico de la República Argentina (nuestro país es una república ya
que nadie, en el territorio nacional concentra todo el poder, sino que se procura repartirlo
equilibradamente. Otra de las características por las cuales Argentina es una república se debe
a que, según la CN “todos somos iguales ante la ley”, ya que no existen nobles -artículo 16- ni
esclavos -artículo 15- ) se pueden distinguir los niveles siguientes:
el Gobierno Nacional;
los gobiernos de las Provincias;
la Municipalidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires;
los Municipios de Provincias.
Los dos primeros niveles de Gobierno cuentan con poderes reglados por las respectivas
Constituciones (Nacional y Provinciales), en tanto que los otros dos niveles se estructuran por
normas legales derivadas (la Municipalidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires dentro de
la esfera del Gobierno Nacional y los Municipios de Provincias dentro de las del respectivo
Gobierno Provincial).
Eficiencia en la asignación de los recursos
El principal interés de los avances teóricos registrados en las últimas décadas del federalismo
fiscal, se refiere a las condiciones para que la composición por niveles de gobierno del sector
público en un país federal sea eficiente, vale decir, alcance el óptimo social desde el punto de
vista de la asignación de recursos.
El punto de partida para una justificación económica de una estructura federal con dos (o
varios) niveles de gobierno radica en una definición de los bienes públicos. En el análisis
tradicional, se planteaban los dos casos extremos: el bien privado, de consumo individual, y el
bien público, de consumo conjunto por parte de toda la comunidad (nacional). En este último
caso, los beneficios del bien público no son divisibles territorialmente (por ejemplo, defensa
territorial) y por lo tanto, la única forma de organizar la provisión del bien público es a través de
un único Gobierno Nacional. Sin embargo, en la práctica, gran parte de los bienes públicos
(especialmente, los llamados bienes preferentes, tales como educación, salud, vivienda, etc.)
tienen beneficios con una incidencia territorial delimitada. Ello implica, no sólo la posibilidad,
sino la eficiencia de la prestación de dichos servicios por parte de gobiernos con jurisdicción
territorial menos extensa que la totalidad del país.
La introducción de bienes públicos regionales (para denominar a los bienes públicos cuyos
beneficios tienen una incidencia territorial para un área menor al espacio nacional, por
oposición a los bienes públicos nacionales) no significa automáticamente la necesidad de
gobiernos locales que los presten. En un país unitario el Estado Nacional proveería dichos
bienes financiados -aplicando el principio de beneficio- en proporción a los beneficios recibidos
por cada contribuyente, por lo tanto, sería posible la aparición de diferentes niveles regionales
de prestación de un cierto servicio, con una correlativa diferente presión tributaria entre las
diversas regiones: la igualación (territorial) entre beneficio (regional) marginal y costo (regional)
marginal aseguraría el nivel óptimo del gasto público en cada región, no existirían
redistribuciones territoriales a través de estos bienes públicos regionales.
Sin embargo, en esta situación, el arreglo federal aparece como una garantía de una
completa operación del mecanismo recién indicado. La existencia de gobierno locales elegidos
por (irresponsables ante) las respectivas comunidades provinciales, y la aplicación estricta de
la restricción presupuestaria para cada gobierno local, permite asegurar la solución más
eficiente a través del mecanismo federal.
El paso siguiente del análisis se refiere al tamaño óptimo de las áreas servidas por cada
gobierno local. Teóricamente la solución se deriva como caso especial de la llamada “teoría de
los clubes” desarrollada por James Buchanan que identificaba los dos casos extremos, el bien
privado puro y el bien público puro nacional, como dos situaciones muy específicas de
tamaño óptimo del “club” (o del grupo a ser servido): el primero (bien privado puro) como aquel
de tamaño óptimo igual a una unidad de consumo -familia-, y el segundo (bien público puro
nacional) como el de tamaño óptimo infinitamente grande.
En el modelo teórico mencionado, el tamaño óptimo del club (o grupo) depende de la
interrelación de dos factores básicos, suponiendo para eliminar otras complicaciones, igualdad
del ingreso per cápita y de los gustos de todos los consumidores y, adoptando por el momento,
rendimientos constantes a escala. A mayor tamaño del grupo comienzan a aparecer
reducciones en la utilidad que cada persona deriva de su consumo del bien. En ausencia de
este último aspecto (menor utilidad de una persona cuanto mayor es el número de usuarios)
todos los bienes públicos serían del tipo “nacional” porque la reducción de costos por usuario
del servicio seguirá indefinidamente a medida que el tamaño del grupo aumentara, mientras
que el beneficio recibido individualmente se mantendría invariable, pero en muchos casos los
beneficios decrecientes con el tamaño del club tienden a poner un límite al tamaño óptimo del
grupo.
Esta tendencia se refuerza una vez que se levanta el supuesto de identidad de gustos: a
través de la existencia de gobiernos locales, es posible ajustar mejor la oferta de bienes
públicos a los diferentes gustos (decisión entre bienes públicos y bienes privados, y decisión
entre las diferentes clases y cantidades de cada uno de los bienes públicos). Así, una
comunidad que prefiere una mayor cantidad de bienes públicos (a expensas de una menor
cantidad de bienes privados) podrá votar un presupuesto (erogaciones y tributos) más alto, en
tanto otra comunidad con preferencia hacia bienes privados podrá votar un presupuesto más
reducido (con menores gastos públicos pero también menor presión tributaria).
La minoría que no está satisfecha con el resultado de la votación puede migrar -votar con
los pies- a otra comunidad más afín con sus gustos. El resultado final será la organización de
comunidades locales de gustos relativamente homogéneos, donde la mezcla bienes públicos-
bienes privados y la estructura de los bienes públicos provistos se adaptará mejor a las
preferencias de los consumidores.
La aplicación del principio de beneficio en el financiamiento del gasto (para mantener la
misma distribución del ingreso) tendría dos consecuencias:
a) tender a homogeneizar las comunidades territoriales en términos de ingreso per cápita,
y;
b) tender a estimular la migración desde comunidades pobres a comunidades ricas
El modelo desarrollado hasta este momento presenta diversas dificultades, que por su
importancia deben mencionarse tres aspectos:
• Número de niveles y tamaño de gobiernos de un mismo nivel: aceptando los
resultados expuestos, se concluiría en la eficiencia de una composición del sector público
que abarcara un gran número de niveles de gobierno, cada uno de ellos con diferente
tamaño de área de prestación, ya que en principio, el tamaño óptimo sería diferente para
cada uno de los bienes públicos, y sólo por coincidencia un cierto tamaño sería común
para varios servicios. Sin embargo, en la práctica el número de niveles de gobierno está
limitado a unos pocos (a lo sumo cuatro), de forma que los sistemas efectivamente
existentes no necesariamente se adecuan en su totalidad al óptimo descrito. Además,
para un mismo nivel de gobierno (por ejemplo, gobiernos provinciales) el modelo
requeriría similar tamaño, cuando en la realidad se encuentran dimensiones muy
diferentes, debido a factores históricos e institucionales de difícil (por no decir imposible)
modificación.
• Efectos de derrame: hasta aquí se supuso que era posible trazar los límites de
cada gobierno local de forma de hacerlo coincidir con la zona en que terminan los
beneficios del gasto (y la incidencia de los tributos). La delimitación de las provincias
deviene de un hecho histórico en principio no modificable, de forma que en la práctica la
situación actual no necesariamente permite cumplir este requisito. El resultado arrojaría
una falta de eficiencia, pues un gobierno local tenderá a prestar un nivel de servicios
inferior al óptimo social nacional, si parte de los beneficios del mismo se “derraman”
sobre jurisdicciones territoriales vecinas, y a prestar a un nivel de servicios superior al
óptimo social nacional si parte de la incidencia de los tributos provinciales es soportada
por otra jurisdicción territorial. Existen, en principio, dos soluciones para eliminar este
problema:
1) arreglos directos entre las jurisdicciones para las cuales se producen derrames
(positivos y negativos) de forma de compensar pecuniariamente estas
“externalidades” entre gobierno locales: esta solución si bien es posible, es
institucionalmente dificultosa;
2) trasladar a un nivel de gobierno superior que abarque territorialmente, tanto las
zonas que derraman beneficios (o incidencia) y las que reciben los derrames, de
forma de “internalizar” en dicho nivel de gobierno las “externalidades” presentadas.
• Economías de escala: la existencia de economías de escala en la prestación del
servicio, tiende a favorecer la asignación del mismo a niveles más elevados de gobierno,
ya que los costos serían inferiores organizando la prestación en una sola unidad
(nacional) que fragmentándola en varias unidades (locales). Básicamente, el factor
económico fundamental radica en la existencia de costos fijos, que pueden resultar
unitariamente menores a mayor tamaño de prestación. Si bien la existencia de
economías de escala es una condición necesaria para asignar un servicio al nivel más
elevado de gobierno, no es condición suficiente. Es importante tener en cuenta los
mayores costos de transportes asociados con la concentración territorial de la provisión
de bienes, que pueden llegar a más que compensar las economías derivadas de la
mayor escala. Asimismo, es necesario tener en cuenta que gran parte de los servicios
prestados por el Gobierno son intensivos en mano de obra, por lo que resulta menos
probable la existencia de significativas economías de escala. En cambio, la mayor
cercanía de los usuarios contribuyentes al gobierno local implica la posibilidad de evitar
costos innecesarios, o de adecuar el tamaño del servicio a las verdaderas necesidades.
Si bien la mayor parte del análisis precedente se refiere a la prestación de servicios,
también se puede aplicar al lado de la obtención de los recursos. Un problema importante
surge cuando, por el lado de las erogaciones es conveniente una composición con fuerte
peso en los niveles inferiores de gobierno, mientras que por el lado de los recursos
(motivado en las economías de escala de recaudación, así como en los derrames
territoriales de incidencia tributaria) es aconsejable una composición con mayor peso en
los niveles superiores de gobierno. En tal caso, es necesario recurrir a un sistema de
compensaciones financieras mediante transferencias de recursos de los niveles
superiores de gobierno (por ejemplo, del gobierno nacional) a los niveles inferiores de
gobierno (por ejemplo, gobiernos provinciales); una ventaja que en tal caso se pierde es
la de la disciplina financiera, implícita en la decisión simultánea sobre le monto del gasto
y de los tributos para financiar el gasto.
Redistribución territorial de ingresos
La redistribución territorial de ingresos puede ser visualizada:

a) como una consecuencia implícita de la redistribución personal del ingreso; o
b) como un objetivo implícito a alcanzar.
En el primer caso, la existencia de un sistema tributario progresivo a nivel nacional con fines
de redistribución de ingresos entre personas, automáticamente tiene efectos de redistribución
de ingresos entre regiones: las regiones ricas estarán compuestas con una mayor proporción
de personas de más altos ingresos, y por lo tanto, aportarán proporcionalmente más, en tanto
las regiones pobres tendrán menor proporción de personas de altos ingresos, y por lo tanto,
contribuirán proporcionalmente en menor medida. De la misma manera, programa de gastos de
tipo redistributivo tendrán un impacto proporcionalmente mayor en regiones pobres, con mayor
cantidad (proporcionalmente) de beneficiarios. En cambio, a nivel de gobiernos locales, el
efecto de redistribución territorial entre regiones se bloquea, ya que cada gobierno local iguala
recursos con gastos públicos. Las jurisdicciones de mayores niveles de ingreso tendrían un
gasto per cápita mayor y/o presión tributaria menor que las jurisdicciones de menores niveles
de ingreso. En definitiva, a mayor tamaño del sector público nacional, mayor efecto de
redistribución territorial.
En el segundo caso, se postula la necesidad de alcanzar una redistribución territorial sin
ninguna vinculación con la redistribución personal del ingreso. Es evidente que, en tal caso sólo
el nivel del gobierno nacional está en condiciones de llevar a cabo esta política a través de la
distribución territorial entre Provincias de sus erogaciones y de la incidencia de sus tributos (la
redistribución territorial dentro de una Provincia se podría llevar a cabo por el respectivo
Gobierno Provincial).
En definitiva, la doctrina arriba a la conclusión de que la función de redistribución del ingreso

debe asignarse fundamentalmente al gobierno nacional.
Estabilización económica
La función fiscal de estabilización de la economía global también se atribuye

preponderantemente al nivel del gobierno nacional. En primer lugar, este está en condiciones
de financiar las medidas de política fiscal requeridas, a través de su compatibilización con la
política monetaria y con la política de la deuda pública (interna y externa). En segundo lugar,
las áreas territoriales que dependen de cada gobierno local pueden económicamente
concebirse como áreas abiertas (o más abiertas) comparado con el país como un todo, por lo
tanto, las filtraciones hacia el “exterior” de la política fiscal de un gobierno local son muy
superiores a las que puede experimentar el gobierno nacional. De hecho, la necesidad de los
gobiernos locales de equilibrar sus erogaciones recursos (por ausencia de la posibilidad de
financiar déficit a través de la emisión de dinero o del endeudamiento) lleva a éstos a un
comportamiento pro-cíclico, debiendo reducir sus erogaciones en períodos de recesión
económica por a caída de sus recaudaciones propias, e incluso por la reducción de las
coparticipaciones recibidas del Gobierno Nacional por la disminución de las recaudaciones
brutas de los impuestos (nacionales coparticipados) y por el contrario a expandirlos en períodos
de expansión económica.
Distribución de los recursos
La distribución entre gobiernos de distinto nivel de los recursos financieros disponibles para el
sector público consolidado, conocido como “coordinación financiera”, admite en principio,
numerosas posibilidades alternativas, pero sólo se expondrán cinco mecanismos puros de
coordinación financiera entre niveles de gobierno, aunque en la práctica se encontrará para un
país determinado una mezcla por el funcionamiento simultáneo de más de uno de ellos o
modalidades cercanas a uno de los mecanismos puros pero con ciertas variables que lo
aproximan en cierta manera a otro.
• Método de concurrencia de fuentes: es, tal vez, el más simple de todos.

Consiste en no establecer restricción ni al uso por parte de cada nivel de gobierno de los
distintos tipos de fuentes de recursos, ni al nivel de utilización efectiva de las mismas. Por
lo tanto, cada nivel de gobierno utiliza las mismas fuentes y la recaudación que obtiene la
aplica a la financiación independiente (fijando las bases imponibles, las alícuotas, etc. de
cada tributo) y decide el tipo y nivel de prestación de cada servicio y el tipo y nivel de
utilización de cada fuente de recurso. No se producen transferencias de fondos entre
nivel de gobiernos.
• Método de separación de fuentes: por vía constitucional (o por acuerdo) se limita

el acceso de cada uno de los niveles de gobierno a un conjunto determinado de tributos,
no pudiendo un nivel de gobierno establecer los reservados en exclusividad a los otros
niveles de gobierno. Cada gobierno decide, dentro de sus recursos exclusivos, el nivel
efectivo de utilización de cada uno de ellos. Tampoco en este método hay transferencias
de fondos entre niveles de gobierno.
• Método de cuotas adicionales: este método es una variante del método de

concurrencia de fuentes, en el sentido de que cada nivel de gobierno tiene poder
tributario sobre todos los recursos, pero el nivel inferior de gobierno ejerce el suyo a
través de la fijación de alícuotas suplementarias al tributo legislado y recaudado por el
nivel nacional. Puede el gobierno local recaudar directamente su propio tributo (con
régimen legal unificado en cabeza del gobierno central en cuanto a la fijación de base
imponible) o alternativamente, puede el gobierno central también recaudar el tributo local
y distribuir lo producido en cada jurisdicción al respectivo gobierno (hay transferencias).
En cuanto a la política fiscal, el gobierno local únicamente podría variar las alícuotas
adicionales en cada tributo.
• Método de participación: en este método se unifica la recaudación de un tributo

(o de un grupo de tributos: en este último caso la doctrina habla de una “unión tributaria”)
en cabeza del gobierno central con participación de las recaudaciones obtenidas a los
gobiernos locales. Esta participación puede distribuirse entre los gobiernos locales con el
criterio de devolución, según los montos recaudados en cada jurisdicción, en cuyo caso
se acerca al método de cuotas suplementarias o con otros criterios (por ejemplo, criterio
redistributivo: el que tiene poca riqueza recibe más de lo que aporta).
• Método de las asignaciones: en este método la recaudación se unifica en cabeza

del gobierno central del producido. El gobierno central puede destinar una parte a
asignaciones de fondos a los gobiernos locales. Estas asignaciones pueden ser globales
o pueden ser condicionales: en este último caso la condición puede referirse al destino
que el gobierno local debe dar a los fondos o a ambos aspectos simultáneamente.
El esquema hasta aquí explicado deja de lado otros posibles mecanismos de coordinación
financiera entre niveles de gobierno, tales como:
a) la deducción de tributos: cada nivel de gobierno, al establecer la base imponible
de su tributo, puede excluir los montos efectivamente pagados de impuestos a otros
niveles de gobierno (por ejemplo, permitir deducir el impuesto local o a los automotores
en la determinación de la renta neta imponible);
b) el crédito tributario: el gobierno federal puede computar (total o parcialmente)
como pago a cuenta del tributo central, los montos efectivamente pagados por tributos
locales. Este mecanismo permite, a igual carga tributaria del contribuyente, aumentar las
alícuotas del tributo provincial, lo cual termina asemejándose de alguna manera al efecto
del método de alícuotas suplementarias;
c) el tratamiento tributario de las propiedades y actividades de cada nivel de
gobierno por los otros niveles de gobierno: como caso importante, puede
mencionarse el tratamiento tributario local de las empresas públicas nacionales, así como
el de las propiedades inmobiliarias de organismos del gobierno nacional.
Criterios de evaluación de los mecanismos alternativos de coordinación financiera
Cada método de coordinación financiera puede resultar satisfactorio desde cierto punto de
vista, y presentar inconvenientes desde otro punto de vista. Por ello podrían identificarse estos
criterios de evaluación según los objetivos perseguidos:
• Autonomía fiscal de los gobiernos locales

Un objetivo a alcanzar sería asegurar la máxima autonomía de los gobiernos locales en
término de sus decisiones fiscales. El máximo de autonomía se alcanzaría cuando el gobierno
local puede decidir, en forma totalmente independiente, los tipos de recursos y el grado de
utilización de cada uno de ellos (base imponible, alícuotas) así como la composición del gasto
realizado por el gobierno local. Las únicas restricciones serían: el tamaño de la economía y la
utilización decidida por el gobierno central de sus recursos propios (exclusivos o concurrentes).
• Responsabilidad fiscal
Por este concepto se entiende la circunstancia de que el mismo gobierno que decide el
monto y composición de las erogaciones, simultáneamente deba afrontar las consecuencias
políticas de dicha decisión a través de la fijación de tributos de la magnitud de las erogaciones

aprobadas.
• Costo de recaudación
Se trata de minimizar el costo de recaudación del conjunto de gobiernos, incluyendo:
a) los costos de recaudación propiamente dicho incurridos por los fiscos (personal,
edificios, instrumental, formularios, etc.), y;
b) los costos incurridos por los contribuyentes para el cumplimiento de sus obligaciones
tributarias (incluyendo tiempo, asesoramiento, llenado de formularios, requerimientos
contables especiales, etc.).
• Equidad territorial horizontal

Dos contribuyentes, en iguales condiciones, deben ser tratados uniformemente aunque estén
localizados en distintas provincias. Debe notarse que, en caso de distintos niveles de gasto, lo
que debe igualarse es el “residuo fiscal”, o sea, la diferencia entre los beneficios del gasto
público recibidos por cada residente de un área y las contribuciones aportadas por él.
La falta de equidad territorial horizontal, además del problema político que origina, significa
consecuencias indeseables desde el punto de vista económico:
a) en el caso de personas, puede inducir a migraciones desde zonas de alta presión
tributaria hacia “oasis fiscales”;
b) en el caso de empresas, puede inducir a la relocalización de plantes productivas o a la
adopción de cambios en los métodos de producción o de comercialización.
• Equidad territorial vertical

Si se postula como deseable un sistema tributario progresivo para el conjunto de gobiernos,
la tributación independiente por parte de los gobiernos locales puede debilitar la progresividad
conjunta, debido a las dificultades técnicas y jurídicas de implementar tributos locales
progresivos.
• Política fiscal conjunta

Como se vio anteriormente, ciertas responsabilidades asignadas a la política fiscal
(redistribución del ingreso, estabilización de la economía, crecimiento económico nacional,
reducción de las disparidades económicas regionales) deben estar en manos del gobierno
central y no pueden ser encomendadas al libre funcionamiento de las decisiones
independientes de los gobiernos locales. Un mayor fortalecimiento de los recursos provinciales
respecto de los recursos nacionales, puede debilitar la posibilidad de realización de estas
políticas fiscales propias del gobierno central.
• Guerras tributarias entre gobiernos locales

En el caso de ciertos tributos, la competencia interprovincial por la captación de actividades
económicas, tal como la localización de plantas industriales, puede llevar a situaciones no
deseables. La reducción de tributos locales por parte de algunos gobiernos puede llevar a los
demás a imitar dicha conducta, con un resultado final nulo en cuanto al objetivo inicialmente
perseguido y un costo fiscal grande para todos los gobiernos locales.
• Traslación territorial de la carga tributaria local

En algunos tributos locales, la posibilidad de traslación de la carga a contribuyentes
residentes en otras provincias puede inducir a una elevada utilización de dichos tributos,
captando así recursos que en realidad corresponderían a otros gobiernos locales.
Evaluación de cada esquema de coordinación financiera
Respecto de la autonomía fiscal de los gobiernos locales, los dos primeros mecanismos
son los que aseguran la autonomía fiscal más amplia, con algunos matices diferentes: el
método de concurrencia de fuentes tendría como limitación el uso excesivo del tributo por parte
del nivel central, que no dejaría opción práctica al gobierno local pese a su teórico derecho de
utilización concurrente: el método de separación de fuentes. La autonomía fiscal de los
gobiernos locales podría estar limitada por una definición demasiado restringida de las fuentes
de recursos locales exclusivas (sea por la distribución inicial de fuentes, sea por los diferentes
ritmos de crecimientos a lo largo del tiempo de las funciones locales en comparación con las
centrales). El método de las cuotas adicionales condiciona la autonomía local, pues el gobierno
local únicamente fija las alícuotas adicionales. En el método de participación, la autonomía
fiscal queda restringida, ya que los recursos totales dependen de la política fiscal, si bien la
distribución de los recursos entre gastos queda a decisión de los gobiernos locales. Finalmente,
en el método de asignaciones, la autonomía fiscal es mínima, especialmente si las
asignaciones son condicionadas. En este caso extremo las decisiones locales sobre la
composición del gasto son mínimas, y los niveles locales más bien pueden visualizarse como
organismos de ejecución descentralizados de decisiones tomadas a nivel del gobierno central.
Con respecto al criterio de responsabilidad fiscal, puede decirse que es completa en los
tres primeros métodos: cada gobierno local debe aprobar la totalidad de recursos requeridos
para cubrir los gastos decididos. En los dos últimos métodos, en cambio, la posibilidad de falta
de responsabilidad fiscal es mayor, al efectuar los gobiernos locales erogaciones que no tienen
como contrapartida, recursos decididos explícitamente por cada uno de ellos.
El costo de recaudación (tanto el propio de los Fiscos central y locales como los costos de
cumplimiento por parte del contribuyente) es máximo en el caso del método de concurrencia de
fuentes por la posible superposición (vertical entre niveles de gobierno, y horizontal entre
gobiernos locales para un mismo contribuyente que actúa en más de una jurisdicción local). En
cambio, en el método de separación de fuentes desaparece la superposición vertical (aunque
puede darse la superposición horizontal). En el caso de las cuotas adicionales, la superposición
es atenuada si la recaudación es independiente, y desaparece si la recaudación es unificada.
Los dos últimos métodos (participación y asignaciones) tienen como ventaja la eliminación de
superposiciones (vertical y horizontal).
Respecto a la equidad territorial (tanto la horizontal como la vertical) en los tres primeros
métodos puede faltar debido a los tributos locales diferenciales entre jurisdicciones menores,
en cambio, en los dos últimos métodos no aparece este problema.
La política fiscal conjunta (incluyendo la posibilidad de una política deliberada de

redistribución regional y de promoción diferencial del crecimiento regional) se debilita en los
dos primeros métodos de coordinación financiera, ya que el nivel central no maneja la totalidad
de la política fiscal por la coexistencia de decisiones autónomas de los gobiernos locales. Las
posibilidades se amplían en el método de cuotas adicionales (especialmente si se puede fijar
topes máximos a las alícuotas locales) y en el de participación con criterio devolutivo. Son aún
más amplias en el método de participación con criterio redistributivo y alcanzan su plenitud en
el método de asignaciones.
Los otros dos criterios utilizados arrojan resultados similares: tanto las guerras tributarias
ante gobiernos locales como la traslación territorial de la carga tributaria local a otras
jurisdicciones son posibles con los tres primeros métodos, y en cambio pueden evitarse con los
dos últimos métodos.
Sistema de Coparticipación
Un tema que deberá ocupar un aspecto central en las futuras discusiones sobre el nuevo
acuerdo federal, en material fiscal en general y tributaria en particular, está referida a los
criterios de prorrateo de la masa coparticipable entre jurisdicciones a emplear en el nuevo
régimen de coparticipación federal de impuestos.
La reforma de la Constitución Nacional de 1994 ha introducido cambios importantes en

materia de acuerdo federal, al establecer la obligación de dictar un régimen de coparticipación
de impuestos entre la Nación y la Provincias, incluyendo a la Capital Federal. A este fin, dos
cuestiones esenciales son analizadas:
a) lo normalizado en relación a la definición de la “masa coparticipable” y;
b) los “criterios a emplear de reparto”
Determinación de la masa coparticipable

El artículo 75, inciso 2° CN (primer párrafo) señala que los recursos contemplados en la
norma sobre “imponer contribuciones indirectas establecidas como facultad concurrente
(atribución en que intervienen varios, en este caso, el Congreso nacional y las provincias) con
las provincias. Imponer contribuciones directas por tiempo indeterminado…”, que establezca el
Congreso de la Nación, son coparticipables, no exigiendo que ellos deban ser
coparticipados. Esto significa que se estaría admitiendo la posibilidad de que algunos
recursos “no lo fueran”. Incluso ello permitiría (o sería compatible con) incorporar otros métodos
de distribución de las rentas fiscales, como ser la de separación de fuentes, de concurrencia,
de alícuotas adicionales, etc.
El segundo párrafo nos habla de una ley convenio sobre la base de acuerdos entre la
Nación y las provincias, que instituirá regímenes de coparticipación de las contribuciones
expuestas en el primer párrafo, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.
El cuarto párrafo detalla que la ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y
deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada
Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las
provincias.
El tercer párrafo expone como se va a efectuar la distribución. “La distribución entre la
Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación
directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios
objetivos de reparto. Será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente
de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.
El quinto párrafo dispone: “No habrá transferencias de competencias, servicios o funciones
sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por la ley del Congreso cuando
correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso”.
Por último, el sexto párrafo regla que un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control
y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso 2°, según lo determine la ley, la
que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en
su composición.
Por otra parte, el inciso 3° del artículo 75 CN, permite que el Congreso de la Nación
establezca impuestos con afectación específica, aunque por tiempo determinado, a recursos
coparticipables. La disposición deja margen para admitir que ello está referido a afectar
recursos a fines específicos con posibilidad al mismo tiempo de ser coparticipados; por
ejemplo, para financiar regímenes previsionales de la Nación y de las provincias.
Adicionalmente, el inciso 9° del artículo 75 CN establece la atribución al Congreso para

otorgar subsidios a las provincias, sin quedar claro respecto a cómo debe ser el financiamiento
de tales subsidios. En este sentido, la constitución no aclara si el financiamiento de estos
subsidios debe provenir de recursos que corresponden a la Nación o de recursos
coparticipables o los declarados con afectación específica a tal fin.
Criterios de reparto de la masa coparticipable
Corresponde ahora analizar los principios o criterios en base a los cuales el acuerdo sobre el
reparto debe ser alcanzado.
• En relación directa a las competencias, servicios y funciones

Esta disposición es realmente significativa. En primer lugar, la Constitución ha evitado
introducir porcentajes fijos a la distribución primaria y en la secundaria. Tampoco aclara en esa
parte del articulado respecto a las funciones o servicios que corresponden a la Nación y las
Provincias. Y, en este punto, a excepción de las funciones de defensa y relaciones exteriores y
culto, y probablemente, educación universitaria, la Constitución admite la concurrencia fiscal en
materia de gasto. Se trata entonces de un principio teórico del cual se infiere:
a) no es posible extraer una expresión cuantitativa única;
b) ni tampoco una fórmula permanente.
De aceptarse los segundo, es importante señalar que cualquiera pudiere ser la racionalidad
presente o actual de la fórmula que se elija y el consenso logrado alrededor de la misma, y que
ella cumplimente los otros criterios expuestos en el inciso 2°, la resolución del reparto de las
rentas fiscales no admite rigidez ni perpetuidad alguna. Los recursos deben adecuarse a las
necesidades de gasto de cada nivel de gobierno, según las competencias, servicios y funciones
que deban cumplir.
• Criterios objetivos de reparto

La Constitución establece la condicionalidad de que el acuerdo se construya sobre la base de
determinada “objetividad” en el reparto de las rentas fiscales, circunstancia que lejos de
convalidad situaciones de hecho en materia de gasto de los gobiernos exige elaborar
indicadores o parámetros de referencia que impidan comportamientos oportunistas y arbitrarios
de los partícipes del arreglo fiscal.
De la conjunción del criterio anterior y este se concluye que:
a) las necesidades de gasto debe adecuarse a estimaciones de necesidades genuinas de
financiamiento, las que por tanto debe ajustarse a valores postulados o estimados
como estándares consensuados para el cumplimiento de las funciones de gobierno;
b) las porciones a recibir de la masa coparticipable por cada gobierno no puede basarse
en la definición simple de porcentajes fijos, sino que deben ser la resultante de aplicar
fórmulas específicamente diseñadas para definir los valores postulados o estándares
consensuados.
• Equidad
El criterio de equidad que exige la Constitución ha sido interpretado jurídicamente como
justificando el carácter devolutivo, es decir, el reparto de la recaudación en función de la
magnitud de los recursos que los contribuyentes de cada jurisdicción hubieren contribuido a
generar. El principio de equidad, no deja de tener problemas importantes de implementación,
debido a la distinta localización geográfica de los hechos y bases imponibles y de domicilio
legal de los contribuyentes, al tiempo de no contemplar los problemas de traslación e incidencia
tributaria. No obstante, la intencionalidad debería ser dimensionar el reparto de manera que el
mismo contemple algún parámetro de potencial tributario jurisdiccional a nivel de percusión.
También el punto podría resolverse dimensionando la necesidad fiscal relativa de los
gobiernos, la que estará ligada en cierta medida al nivel de ingreso medio de la jurisdicción.
Finalmente, la cuestión puede interpretarse como aludiendo simplemente al domicilio legal de
los contribuyentes, en cuyo caso no interesaría donde está radicada la base imponible sustento
de la recaudación. En este último caso, la única dificultad es establecer el momento del
ejercicio fiscal en que debería constatarse o computarse tal domicilio legal.
• Solidaridad
La Constitución establece que el acuerdo debe ser solidario. Este principio ha sido asimilado
al criterio de redistribución territorial de los recursos, es decir, el criterio opuesto que exige el
principio de equidad.
Un punto importante que suele ser resaltado por los expertos de federalismo fiscal, es que el
reparto territorial de las rentas fiscales no debe ligarse al objetivo de redistribución personal del
ingreso. La redistribución territorial debe justificarse en los diferenciales de bases tributarias y
recursos naturales disponibles en las jurisdicciones provinciales.
• Grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades

Este requisito constituye el más ambicioso de los primeros establecidos por la Constitución,
en tanto exige “efectividad” de la política fiscal en cuanto al “rendimiento social del gasto
público”. Se puede también convenir, sin lugar a dudas, que los logros en materia de desarrollo
económico, calidad de vida e igualdad de oportunidades, superan las posibilidades de la
política fiscal como instrumento único y suficiente para alcanzarlos. En este sentido, otros
instrumentos de la política económica y social pueden inclusive, no sólo complementarla, sino
además, resultar superiores en efectividad. Por ejemplo, la reforma laboral, la reforma
estructural de los servicios del Estado en el campo de la salud, la educación, las fuerzas
armadas, la seguridad, etc.
En el orden constitucional debe también tenerse presente las disposiciones del inciso 19 del
artículo 75 que delega al Congreso Nacional la facultad de “proveer al crecimiento armónico…,
promover políticas diferenciadas que atiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de
provincias y regiones”; agregando la obligación de ser el Senado la cámara de origen.
Lo importante en todo caso es tener en cuenta que el sistema de coparticipación deberá
contemplar el direccionamiento de los recursos para financiar gasto ligado muy directamente a
los objetivos enunciados. Así, por ejemplo, para el caso del objetivo del desarrollo regional, lo
servicios económicos ligados a la infraestructura económica constituyen los medios más

adecuados. En el caso de la calidad de vida, los servicios de salud, vivienda, asistencia social y
educación básica, pueden considerarse los rubros más importantes para atender. Finalmente,
el gasto en salud y educación en todos sus niveles de enseñanza, son medios efectivos para
garantizar la igualdad de oportunidades.
Lo que debe remarcarse es que no se trata simplemente de derivar fondos a las provincias
“pobres” por la simple razón de ser pobres, se trata de canalizar recursos para coadyuvar a
erradicar la pobreza, para lo cual deben preverse mecanismos de coparticipación adecuados al
cumplimiento de tal fin.
• Uso del crédito

El artículo 75 en los incisos 4, 6 y 7 dan atribuciones al Congresos de la Nación para legislar
en materia de deuda pública interna y externa, así como la potestad de crear un banco federal
con facultad de emitir dinero. Adicionalmente, el artículo 124 faculta a las provincias a “celebrar
convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y
no afecten las facultades delegadas al Gobierno Nacional o el crédito público de la Nación, con
conocimiento del Congreso Nacional. Finalmente, el inciso 19 del artículo 75 establece como
atribución-deber del Congreso Nacional la de “proveer lo conducente…, a la defensa de la
moneda…”.
Las provincias están limitadas en forma absoluta a la potestad de crear dinero y en forma
parcial o relativa en materia de endeudamiento, particularmente de obligaciones contraídas
desde el exterior.
Coparticipación y sistemas de reparto. Un análisis conceptual
Se discuten seguidamente los criterios y métodos alternativos ideados con la finalidad de

cubrir las brechas entre las necesidades de gasto y recursos propios de los distintos niveles de
gobierno en un esquema federal.
Desde el punto de vista de la eficiencia, es deseable que el esquema de reparto de recursos

tributarios permita el cumplimiento del principio de correspondencia. Esto es, la presión
tributaria de cada jurisdicción local debe corresponder a la decisión de gasto local. Pero tal
principio de correspondencia, se verá de alguna manera dificultada (o limitado) en su
prosecución desde el punto de vista político o de la equidad, ante la presencia de importantes
brechas verticales y/o de asimetrías regionales diferenciales en las bases tributarias de las
provincias o estados subnacionales.
En la mayoría de los ordenamientos federales, desde el ángulo constitucional o político,
resulta común la postulación del principio de igualdad de oportunidades del ciudadano,
independientemente de su decisión de localización regional, en cuyo caso el principio de
correspondencia debe atenuarse con transferencias de igualación o nivelación territorial. De
esta manera, se trata de igualar los “residuos fiscales” entre jurisdicciones, permitiendo que
provincias con bases tributarias débiles registren un nivel de presión tributaria similar a las
provincias con bases tributarias ricas, para un determinado patrón equivalente de provisión de
bienes públicos per cápita.
Así, en materia de transferencias verticales para cubrir las brechas de financiamiento de los
gobiernos subnacionales, existen dos criterios polares de prorrateo de recursos “comunes”
(masa coparticipable) alternativos. El principio de correspondencia estricto exige la aplicación
de un criterio “devolutivo”, en cambio, desde el ángulo de la equidad fiscal, se impone el criterio
de “redistribución territorial”. En el primer caso, se devuelve a la jurisdicción un monto
proporcional (neto de la participación del nivel federal) a la recaudación que los contribuyentes
de la misma han contribuido a generar. En el segundo caso, en cambio, los montos entregados
a cada jurisdicción se habrán de diferenciar de aquellas sumas que proporcionalmente sus
contribuyentes han contribuido a generar. Habrá entonces jurisdicciones que recibirán
transferencias superiores a los montos ingresados por sus contribuyentes locales, luego
de descontada la participación federal, en tanto que otras recibirán sumas superiores.
Los esquemas de reparto basados en el criterio devolutivo, en cierta manera, incentivan una
mayor responsabilidad fiscal en las decisiones de gasto, en tanto la presión tributaria global
queda expuesta en cuanto al origen o razón de ser de su existencia.
Los métodos de redistribución territorial, en cambio, apuntan a resolver un problema de
equidad distributiva territorial, que el criterio devolutivo no permite.
Los métodos de determinación de las transferencias
Si el criterio de coparticipación se basara exclusivamente en el criterio devolutivo, es claro

que las sumas asignables a cada jurisdicción deben corresponder a los registros de ingresos
efectivizados regionalmente. De no contarse con sistemas de información de la procedencia de
las recaudaciones, será necesario establecer algún indicador o conjunto de indicadores que
operen como “proxi” de la recaudación real. Esto significa que el criterio devolutivo
necesariamente debe descansar en un “método de fórmulas”.
Si en cambio, el criterio de coparticipación fuera el de redistribución territorial, pueden
establecerse distintos métodos.
• Sumas fijas
El prorrateo mediante sumas fijas, implica un método simple. Su ventaja es que la
transferencia no tendría el contenido cíclico que generan los sistemas que las vinculan con la
recaudación, que trasmiten las oscilaciones al financiamiento local. Sin embargo, los montos se
determinarían mediante un mecanismo de negociación política, donde probablemente se
convaliden situaciones de hecho, se de preponderancia al poder relativo de los gobiernos
subnacionales en cuanto a su identidad política con el gobierno federal y no se explicite razón
objetiva alguna de sus dimensionamiento.
Los recursos totales asignables a los gobiernos subnacionales resultarían rígidos y ellos no
coincidirían necesariamente con la sumatoria de los montos que los contribuyentes de las
distintas jurisdicciones efectivamente hubieren tributado (neto de la participación federal).
Si las necesidades de financiamiento varían en el mediano plazo, es probable que las sumas
fijas deban renegociarse cuando se adviertan cambios importantes en las brechas fiscales de
las distintas provincias. De igual manera, el mantenimiento de sumas fijas en las transferencias,
puede resultar inconsistente con caídas importantes en la recaudación global y/o cambios en
las necesidades de financiamiento del gasto público federal.
El método, por lo tanto, ubica el “riesgo tributario” en cabeza del gobierno federal. Si los
rendimientos tributarios superan las sumas pactadas, entonces los excedentes implicarán un
relajamiento de la restricción financiera del gobierno federal. Por el contrario, ante caídas en los
rendimientos tributarios, el gobierno federal se verá en una situación de fuerte restricción
financiera. El gobierno federal, en estos casos, deberá decidir sobre cambios en la presión
tributaria global o bien, recurrir al uso del crédito para nivelar las finanzas públicas.
• Porcentajes fijos
El prorrateo en base a porcentajes fijos implica un esquema de asignación de fondos ligado a
los rendimientos tributarios efectivos, circunstancia que no genera el problema de excedentes o
faltantes en relación al total recaudado. El inconveniente es que, a igual que en el método de
sumas fijas, se tenderá a convalidar situaciones de hecho, donde los gobiernos más austeros
resultarán perdidosos.
Sin embargo, la mayor crítica a este método es que los porcentajes fijos aplicados a una base
cambiante, habrán de generar recursos en exceso o en defecto (dependiendo del ciclo
económico) que no guardan relación con las necesidades genuinas de financiamiento del gasto
público, tanto a nivel local o subnacional como a nivel federal. En todo caso, el método genera
recursos en forma procíclica alentando a los distintos niveles de gobierno a dimensionar
tamaños de gasto público también procíclicos.
• En base a fórmulas
Este constituye probablemente el método más usual empleado en los sistemas de
coparticipación impositiva. La definición de la fórmula constituye un método de múltiples
posibles resultados, dependiendo del conjunto de indicadores o variables utilizadas en la
misma.
Cuando se define una fórmula de asignación de recursos, debe tenerse presente que
naturalmente subyace en ella una cierta función objetivo (función de bienestar social).
Dentro del esquema de fórmulas es posible diferenciar dos enfoques diferentes:

a) el que se basa en la selección de un conjunto de indicadores, a los que se los combina
mediante una ponderación ligada a la asignación de un determinado porcentaje de
incidencia. A este esquema lo identificamos como la variante “normativa”, en tanto tales
porcentajes son definidos políticamente, sin responder a un análisis positivo de la
incidencia fiscal real de las variables escogidas;
b) el que se basa en la determinación de las “necesidades fiscales” de cada gobierno, al
que identificamos como la variante “positiva”, en tanto tales variables y sus
ponderaciones se determinan a través de un análisis positivo de sus impactos fiscales
relativos.
Bibliografía
• Jarach, Dino. “FINANZAS PUBLICAS”. Editorial Cangallo

• Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial
Desalma. Marzo de 1.985.
• Núñez Miñana, Horacio. “FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Macchi, 2da. Edición.
• Piffano, Horacio. “COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS: EL ENFOQUE
DE LAS “NECESIDADES FISCALES” COMO CRITERIO DE REPARTO COMPATIBLE CON LA
REFORMA CONSTITUCIONAL”. Facultad de Cs. Económicas -UNLP-
Unidad VI
EL SISTEMA TRIBUTARIO Y SUS EFECTOS
6a. Principios tributarios
Son guías para la elaboración de una adecuada política tributaria. A continuación veremos los
enunciados por Adam Smith:
• Principio de igualdad o equidad

Los particulares deben contribuir al mantenimiento del Estado, tanto como ello sea posible,
en proporción a su respectiva capacidad económica. Es decir, deben pagar en proporción a los
ingresos de que disfrutan bajo la protección del Estado. Smith lo describe pensando
básicamente en dos conceptos:
1. en proporción a su renta, lo que luego sería la teoría de la capacidad contributiva.
2. en proporción a la protección que el Estado les da a los contribuyentes y ellos
gozan, lo que luego sería la teoría del beneficio.
• Principio de certeza o legalidad

El impuesto que cada persona está obligada a pagar debe ser cierto, y no arbitrario. La fecha
y la forma de pago, como también la cantidad, deben ser claras y precisas tanto para el
contribuyente como para cualquier otra persona, sin necesidad de pedir asesoramiento.
• Principio de comodidad o conveniencia

Los tributos deben ser recaudados en la forma y en la fecha que resulten más convenientes
para el contribuyente. Se vincula particularmente con los vencimientos para el pago.
• Principio de economicidad
Los tributos deben ser recaudados en forma tal que siempre provoquen el mínimo costo de
recaudación. Cuando Smith lo diseña estaba pensando en el costo de la burocracia.
Principios tributarios en la Constitución Nacional Argentina
• Principio de legalidad
No hay tributo sin ley, así lo establecen el artículo 4° “…contribuciones que imponga el
Congreso General…” y el artículo 17 “…Sólo el Congreso impone las contribuciones que se
expresan en el artículo 4…”.
También el artículo 99 -El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones-, inciso 2°
“Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de
la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.”
En el aspecto geográfico, la jurisprudencia brinda legalidad dentro de una zona determinada.
No hay tributos sin representación del soberano. La potestad, poder o facultad reposa en el
Poder Legislativo, nacional o provincial, y es indelegable al Poder Ejecutivo.
La ley que diseña el tributo debe contener todos los elementos que definen el tributo: materia
imponible, hecho (referido al momento donde nace la relación jurídica, el derecho de cobro y la
obligación de pago; es un concepto distinto del vencimiento), sujetos (contribuyente obligado
frente a un recaudador), y los valores imponibles, sean alícuotas (monto a pagar) o bases
imponibles (porcentaje sobre una base determinada).
Inicialmente se interpretaba la “literalidad”, hoy la “letra y espíritu”, es decir, no sólo lo que
dice el legislador sino también lo que quiso decir. No se acepta la analogía (un tributo no se
puede aplicar por analogía si no está claramente expresado). Además, se discute la
irretroactividad y los incentivos tributarios.
Por último, se tiene en cuenta la inderogabilidad, es decir, no se permite el acuerdo de partes
que invalide o anule la ley, ya sea entre particulares o entre el Estado y un particular.
• Principio de no confiscatoriedad
El artículo 17 establece: “La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede
ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación (privación de
una propiedad, para uso público y tras la indemnización correspondiente) por causa de utilidad
pública, debe ser calificada por ley y previamente indemnizada. La confiscación (apropiación
total o parcial por parte del Estado de los bienes en particular, sin motivo razonable ni
indemnización) de bienes queda borrada para siempre del Código Penal Argentino. Ningún
cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna especie.”
El 33% es el límite más utilizado por los fallos, pero no es el único. El juez decide si hay
confiscatoriedad pero no invalida todo el impuesto, sólo la parte confiscatoria, que es la parte a
devolver al contribuyente.
En gravámenes sobre el consumo no se puede plantear este principio porque son
gravámenes incluidos en el precio. Además, se discute su planteo por acumulación de
impuestos.
• Principio de equidad
Equitativo es sinónimo de justo. Está relacionado con el principio de igualdad. El artículo 4°
habla de “contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el
Congreso General”.
• Principio de proporcionalidad
Se encuentra reflejado en la CN en el artículo 4° citado en el principio anterior. Establece que
a mayor materia imponible, mayor tributo. En nuestro país, no ha sido traba para aplicar
alícuotas progresivas.
• Principio de igualdad
En Europa es un simple enunciado. En Argentina, es un límite que puede llevar a que el
Poder Judicial invalide el tributo.
El artículo 16 establece: “…Todos sus habitantes son iguales ante la ley. La igualdad es la
base del impuesto y de las cargas públicas.”
6b. Teorías relacionadas con la tributación: del beneficio, de la capacidad económica y

del sacrificio
Uno de los problemas más arduos que ha debido enfrentar la ciencia de las finanzas públicas
es el de determinar en qué grado o en qué medida cada persona debe contribuir, mediante el
pago de tributos, al logro del bienestar social.
Si este difícil interrogante le es planteado a cualquier ciudadano, la respuesta obligada será
que cada persona debe contribuir, mediante el pago de tributos, en una proporción justa o
equitativa. Esa contestación natural y lógica representa el consenso general y, por otra parte,
está jurídicamente avalada por las normas constitucionales de prácticamente todos los países.
El nudo del problema queda circunscrito, entonces, a conocer qué significado debe
atribuírsele a los términos equidad o justicia tributaria.
Sobre ellos no podemos enunciar juicios de existencia, sino juicios de valor, los cuales deben
partir de ese consenso general, y ser interpretados tanto por quienes formulan las leyes
positivas como por quienes tienen a su cargo la interpretación oficial de éstas, es decir, la
jurisprudencia.
La equidad tributaria ha sido interpretada no como igualdad matemática, sino que consiste en
un trato igual para circunstancias iguales y en un trato desigual ante circunstancias desiguales.
En materia impositiva, ese principio se cumple cuando en condiciones análogas se
impone gravámenes iguales a los contribuyentes.
Este concepto tiene su complemento en la posibilidad de establecer categorías o distingos
que cumplan con el requisito de la razonabilidad. Al establecer la igualdad como base del
impuesto, lo que estatuye aquella regla es la obligación de igualar a todas las personas o
instituciones afectadas por un impuesto, dentro de la categoría, grupo o clasificación que les
corresponde, evitando distinciones arbitrarias.
Esas premisas son fuente de otros varios interrogantes. Se debe determinar cuándo hay
circunstancias iguales y, análogamente, establecer una regla o norma que permita determinar
con razonabilidad cuándo hay circunstancias desiguales. Estas cuestiones fundamentales han
sido objeto de numerosos estudios, dentro de los cuales se han destacado:
 Teoría del beneficio
El naturalismo consideró que la respuesta correcta a los problemas planteados por la equidad
tributaria residía en el beneficio recibido por cada contribuyente de parte del Estado. Según
Montesquieu, las rentas del Estado son una porción que cada ciudadano da de sus bienes para
tener la seguridad de disfrutar del resto de sus rentas tranquilamente.
Por el motivo recién señalado, esta teoría ha recibido también las denominaciones de teoría
de trueque, teoría de equivalencia, teoría de intereses o teoría de seguro.
Conforme a esta teoría, el tributo constituye la retribución o el precio de los servicios
prestados por el Estado. Con ello se adopta un criterio económico o comercial, según el cual
los contribuyentes que reciben idéntico beneficios deberían pagar igual tributo.
Respecto a las ventajas de esta teoría, la primera reside en el indiscutible precepto lógico
según el cual quien se beneficia con el uso de los servicios producidos por el Estado, es quien
debe pagarlos. La segunda consiste en que al aplicar esta teoría no se desalienta la iniciativa
privada ni se castiga los éxitos. Por último, esta teoría también obliga al Estado a una
producción más eficiente de bienes y servicios.
No obstante, la principal crítica que recibe esta teoría consiste en que la actividad realizada
por el Estado nunca puede ser equiparada a la de una empresa privada. Además, resulta
simplemente imposible medir el beneficio que cada uno de los miembros de una comunidad
recibe en el caso de los servicios públicos esenciales.
Corresponde, por tanto, preguntarnos si esas objeciones a la teoría del beneficio le dan el
carácter de inválida para el conjunto de recursos tributarios aplicados en un país: no
necesariamente, si se tiene en cuenta que existen no sólo servicios públicos indivisibles, sino
que juntamente con ellos hay servicios públicos divisibles.
 Teoría de la capacidad contributiva o capacidad de pago
En términos generales, se entiende por capacidad de pago o capacidad contributiva el

nivel de vida o bienestar económico de cada persona, medida ésta aceptada por todos,
básicamente, como la más equitativa para establecer el monto de la contribución particular para
el logro del bienestar general.
El nivel de vida puede ser medido por medio de:
1) rentas: se admite que existen una relación adecuada entre las rentas, réditos o
utilidades obtenidas en determinado período y el nivel de vida. A mayores rentas, mejor
nivel de vida, y viceversa.
2) patrimonio: por ser una fuente productora de rentas, es utilizado entre nosotros para la
aplicación de tributos tales como el impuesto territorial, el impuesto a los automotores,
etc.
3) consumos: la realización de una mayor cantidad de gastos o consumos presupone un
mayor nivel de vida. Esta forma de medir la capacidad contributiva, es utilizada por
nuestra legislación para la aplicación de tributos tales como el impuesto al valor

agregado, los impuestos internos e incluso, parcialmente, el impuesto a las ganancias.
Estos tres índices permites, sobre todo si se los utiliza complementándolos entre sí,
establecer los diferentes niveles de vida o de bienestar económico de los individuos con un
grado de razonabilidad generalmente aceptado.
 Teoría del sacrificio
Ya establecidos los distintos niveles de vida, queda todavía por determinar cuál es la justa
proporción con que cada categoría debe contribuir al mantenimiento del Estado. Esta teoría
está vinculada con los principios de equidad e igualdad. Se llama modelo marginalista.
El modelo marginalista parte de los siguientes supuestos:
a) la utilidad de cada persona es una magnitud medible cardinalmente: significa que no
solamente es posible medir ordinalmente la utilidad de una persona (que una
combinación de bienes sea indiferente a otra, sea preferida a otra, o sea menos
preferida), sino también que es posible decir que un bien rinde al consumidor el doble
de utilidad que otro bien, o la mitad.
b) la utilidad marginal para cada persona es decreciente: se postula que la utilidad total
crece menos que proporcionalmente que el ingreso y por lo tanto, que la utilidad
marginal del ingreso se va reduciendo a medida que el ingreso de la persona aumenta.
c) entre personas es posible comparar las utilidades: las funciones de utilidad de todas las
personas son iguales.
Dados estos supuestos, es posible obtener ciertos resultados respecto al monto de impuestos
asignable a contribuyentes de distintos ingresos si se respeta alguno de los criterios de igual de
sacrificios:
• Sacrificio absoluto igual: puede demostrarse que para que el sacrificio absoluto sea
igual es necesario poner un impuesto menor al contribuyente de ingresos bajos que al
contribuyente de ingresos altos. Esto se observa en el gráfico siguiente.
El impuesto de monto TA disminuye el ingreso disponible de la persona A desde YA
hasta YA -TA. Como consecuencia, la utilidad total de A baja de U(YA) hasta U(YA – TA).
El sacrificio para A del impuesto TA se mide por
dicha reducción de utilidad. Para que el
sacrificio absoluto de B sea igual al de A, es
necesario que la reducción absoluta de utilidad
de B por el impuesto TB, es decir,
U(YB) – U(YB – TB), sea igual a la reducción
absoluta de utilidad de A que fue
U(YA) – U(YA – TA). Gráficamente, los dos
segmentos indicados sobre el eje vertical
deben ser iguales. Puede observarse también
que el impuesto pagado por B debe ser en
monto absoluto menor que impuesto pagado
por A debido al supuesto de utilidad marginal decreciente.
Sin embargo, no es posible demostrar que el impuesto debe necesariamente ser
progresivo. Para que sea progresivo, TB/YB debe ser menor que TA/YA (B tiene menor
ingreso que A). La demostración anterior concluye en que TB debe ser menor que TA,
pero ello es compatible con TB/YB > TA/YA (impuesto regresivo).
• Sacrificio relativo igual: la aplicación del principio de sacrificio absoluto parecería no

ser totalmente equitativa, más equitativo sería exigir que el sacrificio sea proporcional a
la situación inicial de cada contribuyente.
En la figura siguiente, dado un cierto impuesto pagado por A (TA), se calcularía el
impuesto pagado por B (TB) de forma que el sacrificio sea igual en sentido proporcional.
U(YB) - U(YB – TB) U(YA) – U(YA – TA)

=
U(YB) U(YA)
Gráficamente, el segmento de
reducción de utilidad de B no
sería igual en términos
absolutos al segmento de
reducción de utilidad de A, sino
proporcionalmente igual, y por
lo tanto menor en términos
absolutos. Por lo tanto, TB
debería ser más reducido (con
el criterio de sacrificio relativo
igual) que lo que era con el
criterio de sacrificio absoluto
igual, pero esto tampoco es suficiente para demostrar que el impuesto debe ser
progresivo.
• Sacrificio marginal igual: en este caso el resultado es totalmente diferente. Todo el

impuesto deberá recaer sobre el contribuyente de altos ingresos, ya que el sacrificio
que tendría B de pagar $ 1 de impuesto sería mayor al sacrificio que para A tiene pagar
el último $ 1 de impuesto. Recién cuando el monto de impuesto pagado por A sea tan
alto como para que su ingreso al nivel de ingreso de B (Y A – TA = YB), allí el sacrificio de
$ 1 adicional de impuesto aplicado a A se iguala al sacrificio de primer peso pagado por
impuesto de B.
La aplicación de este criterio llevaría a un sistema “progresivo” con alícuota marginal
del 100%. El ingreso después del pago de impuesto de todos los contribuyentes
quedaría completamente igualado; no obstante desde el punto de vista jurídico sería
atacable por su carácter confiscatorio.
Los sociólogos y economistas modernos han cuestionado los fundamentos de las teorías del
sacrificio, señalando que los análisis de la utilidad marginal de los ingresos no son siempre
verificables. No siendo, pues, realmente medible la utilidad de los ingresos, todas las teorías
del sacrifico resultan de relativo valor.
Muy a pesar de tantos estudios y análisis financieros practicados hasta hoy, no se ha

formulado todavía ninguna otra teoría que resuelva, según el consenso general, este crucial
problema de la equidad tributaria.
6c. Imposición a la renta: concepto, distintas teorías y sistemas de imposición. Criterios

de imputación de la renta
No existe un concepto de renta a priori que obligue al Estado a ceñirse a él en el momento

de crear un impuesto a la renta. Las doctrinas económico-financieras conocen diferentes
conceptos de renta, mereciéndose señalarse las siguientes teorías:
• Teoría de las fuentes
Asimila el concepto de renta al producto neto periódico, por lo menos potencialmente, de una
fuente permanente, deducidos los gastos necesarios para producirlo y para conservar intacta la
fuente productiva. Ejemplificando, esta teoría distingue la renta del suelo (urbano o rural); la
renta de inmuebles edificados; la renta de capitales y títulos valores; la renta de empresas
industriales, comerciales, agropecuarias, mineras, etc.; la renta del trabajo personal autónomo
o en relación de dependencia. Se suelen agrupar estas rentas en rentas de capital puro, renta
de trabajo puro y rentas mixtas del capital y del trabajo.
El fundamento de esta teoría está en considerar como reveladora de la capacidad
contributiva de un sujeto a la renta que obtiene periódicamente.
La crítica que se hace a esta teoría consiste en que no hay pretexto alguno, desde el punto
de vista de la igualdad, en que esté sometido al impuesto el producto del trabajo y no lo esté la
ganancia eventual u ocasional.
El inconveniente es remediable, en todos los casos, admitiendo como base del impuesto en
cada año no la renta neta del año, sino el promedio de las rentas de un período plurianual.
• Teoría del incremento patrimonial neto más el consumo
El concepto de renta según la teoría del incremento patrimonial neto comprende en su

alcance, además de los productos periódicos de fuentes permanentes, todos los ingresos de
ganancias ocasionales o eventuales, las llamadas ganancias de capital y las provenientes del
juego. En ello reside el aspecto más importante de la diferencia entre el concepto de la teoría
de las fuentes y el de esta teoría.
Este concepto abarca también a los aumentos de patrimonio derivados de herencias, legados
y donaciones. Sin embargo, a pesar de considerar exacta esta inclusión desde el punto de vista
de su coherencia, se admite la posibilidad de mantener estos aumentos patrimoniales
sometidos a un impuesto especial.
• Teoría de Irving Fisher
La esencia de esta teoría consiste en que el ingreso o renta se define como el flujo de
servicios que los bienes de propiedad de una persona le proporcionan en un determinado
período. Se trata, pues, de la utilidad directa que los bienes proporcionan a su poseedor, ya se
trate de bienes anteriormente en su poder o adquiridos en el período con el dinero obtenido en
remuneración de bienes vendidos y servicios prestados a terceros.
De esta teoría surgen dos consecuencias fundamentales, que motivan sendas normas:
- la primera consiste en que deben incluirse en el concepto de renta no sólo los ingresos
monetarios, sino también el goce de los bienes en poder del contribuyente.
- la segunda es que no se consideran como renta los montos ingresados y no destinados
al consumo, sino al ahorro, ya sea para consumo futuro o para inversión.
La inclusión del goce de servicios prestados por los bienes en poder del contribuyente elimina
la desigualdad que surge entre el sujeto que posee, por ejemplo, una casa propia y el que, en
cambio, debe tomar su vivienda en locación.
En cuanto al concepto de renta como consumo, la consecuencia de la teoría de Fisher es que
el ahorro no debe ser gravado, por lo menos con el impuesto anual a la renta, sin prejuicio de
su inclusión, en el momento del fallecimiento, en el monto imponible del impuesto sucesorio.
Esto permite al contribuyente incrementar la formación del capital, con apreciable ventaja para
él y para la economía nacional, sin disminuir en su conjunto la recaudación de impuesto, sino
aumentándola considerablemente.
Respecto a los sistemas de imposición a la renta, podemos mencionar los siguientes:
• Sistema de impuestos reales o cedulares sobre las distintas clases de rentas
En este sistema, las diferentes rentas están sujetas cada una a un impuesto diferente, según
lo establezca el legislador.
Las características de este sistema son esencialmente las siguientes:
1) cada clase de rentas está sujeta a un impuesto por separado: no hay compensación
entre rentas y pérdidas de diferentes categorías.
2) no cabe la aplicación de alícuotas progresivas, ya que ello equivaldría a una
desigualdad manifiesta.
3) no caben las deducciones por mínimo de subsistencia, cargas de familia, gastos para
la salud y la educación.
4) este sistema se presta a una adecuada administración por la precisa individualización
de las rentas y de las deducciones pertinentes.
5) pueden quedar afuera de cualquier gravamen, rentas no clasificables en ninguna de las
categorías definidas por la ley, como también pueden existir intereses y gastos no
atribuibles a ninguna de las categorías, pero que disminuyen la renta del contribuyente,
quien deberá someterse a una imposición excesiva con respecto a su capacidad
contributiva global, por no poder efectuar la deducción correspondiente.
6) este sistema se presta a la realización del principio de discriminación de las rentas, o
sea un tratamiento fiscal diferenciado para las rentas según el mayor o menor esfuerzo
personal para su obtención.
• Sistema unitario y personal sobre la renta total de las personas físicas
Las características de este sistema son las siguientes:

1) hay un solo impuesto que grava la renta neta total de las personas físicas,
compensándose los resultados positivos y negativos de diferentes fuentes o clases de
rentas.
2) pueden practicarse las deducciones por mínimo de sustento, cargas de familia y por
gasto de salud y educación.
3) puede aplicarse la progresión de alícuotas en forma racional.
4) la discriminación de renta no puede aplicarse en la misma forma que en el sistema de
impuestos cedulares, pero es posible lograrla mediante la disminución del monto de la
renta gravada en un porcentual o en sumas determinadas, cuando ella provenga total o
parcialmente del trabajo personal; o bien, mediante la adopción de un impuesto
ordinario sobre el patrimonio neto personal.
5) el impuesto unitario y personal exige para su coherencia, que se graven tanto las
rentas obtenidas en el país donde se domicilia el contribuyente, como las de fuentes
extranjeras.
• Sistemas mixtos
El primer tipo mixto, consiste en adoptar un sistema de impuestos cedulares sobre las rentas
de diferentes fuentes, e integrarlo con un impuesto complementario personal sobre el conjunto
global de las rentas.
Para salvar los inconvenientes del sistema cedular (por ejemplo, rentas no gravadas y gastos
e intereses no deducibles), el impuesto complementario deberá determinar el monto imponible
en forma autónoma, sin limitarlo a la suma de las distintas rentas sometidas a los impuestos
cedulares, aún cuando éstos constituyan una base importante para la determinación de la renta
global.
Este sistema mixto constituye, en realidad, un artificio de origen histórico más que racional,
debido a la decisión política adoptada por algunos países de transitar de sus sistemas
cedulares hacia el sistema de impuesto unitario personal y progresivo a la renta neta total de
las personas físicas, sin desmantelar la organización administrativa ni anular los resultados de
la larga experiencia de los impuestos cedulares que, como impuestos viejos, ya habían entrado
en la conciencia común de los contribuyentes y que además, en ciertos casos (rentas de
inmuebles, renta de capitales prestados y otros), pueden haber sido amortizadas por los
actuales contribuyentes. Si se hubieran derogado los impuestos reales, para sustituirlos lisa y
llanamente por el impuesto unitario personal, se habría originado una ganancia inmerecida a
favor de dichos contribuyentes.
Otra forma de sistema mixto reposa sobre otras bases históricas y doctrinales.
A pesar de la adopción de un sistema de impuesto unitario, personal y progresivo sobre la
renta neta global, las necesidades recaudatorias aconsejaron al legislador adoptar medidas
tendientes a asegurar la retención del impuesto en la fuente de las rentas.
Una primera razón de índole administrativa consiste en que, de esta manera, la
administración fiscal pone a cargo de un solo sujeto el cobro de los impuestos correspondientes
a muchos contribuyentes. Esto ocurre, por ejemplo, en el caso de empresas o empleadores a
cuyo cargo se pone la obligación de retener y pagar al fisco los impuestos a las rentas de sus
empleados u obreros.
Una segunda motivación consiste en que, de este modo, se crea una responsabilidad de
otros sujetos, que garantizan el pago del impuesto tanto en el caso de haber efectuado la
retención como en el caso de haberla omitido.
Una tercera motivación consiste en utilizar la retención en la fuente para asegurar el cobro de
los impuestos en aquellos casos en que los contribuyentes, por domiciliarse en el exterior o por
no ser fácilmente detectables por la administración fiscal, podrían eludir el pago.
Por último, nos falta hacer mención de los criterios de imputación a la renta. Podemos
considerar los siguientes:
• En relación al tiempo
Para calcular o medir el flujo de la renta se toma un año. Se deben tener presentes los
siguientes conceptos:
- devengado: existe derecho a cobro desde el momento del devengamiento, este
momento determina el hecho imponible.
- percibido: efectivizado.
- realizado: por ejemplo en la venta de un bien no se calcula nada y se difiere la
gravabilidad hasta la realización. En ese momento elijo entre devengado o percibido
para determinar el momento, el hecho imponible.
Un caso típico de la renta no realizada es el inmueble que se amortiza año a año; es
difícil y muy costoso gravar dicha renta. En cambio, por ej. los cereales, es fácil y no
costoso establecer el valor de mercado de los bienes y, por lo tanto, se puede gravar la
renta no realizada.
El hecho de diferir las rentas no realizadas genera un problema de medición, un salto
en el año en que se vende el bien, donde se produce una renta realizada y se grava la
misma. Cómo hacer para reflejar y gravar las rentas no realizadas anteriormente? Una
forma de hacerlo es mediante impuestos aparte, como por ej. el impuesto a beneficios
eventuales.
• En relación al espacio
Se relaciona la obtención de la renta por el contribuyente con el domicilio del mismo, el lugar
donde se realiza el hecho imponible y el lugar donde están radicados los bienes que la generan
dicha renta. Hay dos criterios: renta mundial o gravar todas las rentas generadas en un
territorio sin importar donde se domicilia o reside el contribuyente.
Teorías para las empresas
• Teoría del Balance
Según esta teoría la renta es igual a la utilidad final, incluye ganancias extraordinarias y no
operativas.
Se asimila a la teoría del incremento patrimonial neto más el consumo. Todo incremento
patrimonial, si no es aporte de capital de los socios, es considerado una ganancia.
• Teoría de la cuenta de explotación
Según esta teoría, sólo son ganancias los resultados operativos, recurrentes. Se asimila a la
teoría de las fuentes. En este caso, la fuente es la empresa en su conjunto.
6d. Imposición al Patrimonio: concepto, justificación y clasificaciones
El patrimonio es otra manifestación de la capacidad contributiva y se trata de la titularidad o

dominio sobre determinados bienes en un determinado momento. La medición del mismo
puede hacerse a valores brutos (activos) o netos (activo bruto neto de deudas).
También podemos hablar de patrimonio como acumulación de rentas no consumidas, ahorros
o consumos diferidos (futuros).
Cuando analizamos el patrimonio podemos hacerlo respecto a distintos sujetos: las personas
físicas o las personas jurídicas. A su vez, podemos considerar uno o algunos bienes, o el
conjunto total de bienes.
Con el impuesto al patrimonio neto se inicia el examen de los diferentes impuestos que
asumen como base de tributación no la renta neta, sino los valores patrimoniales, que pueden
o no generar rentas.
La base patrimonio no se busca ni se utiliza como equivalente de la base renta, por cuento la
sustancia patrimonial queda sujeta al impuesto aún cuando no produzca, accidentalmente o en
forma duradera, ninguna renta. La base patrimonio no es equivalente de la base renta, porque
no se mide el impuesto correspondiente según la renta efectiva, sino según la renta potencial,
cuya capitalización determina el valor de los bienes patrimoniales que podrían producirla con el
concurso de los demás factores de la producción.
Respecto a la naturaleza de este tributo, el impuesto sobre el patrimonio neto de las

personas físicas se considera un impuesto personal cuya presencia en un sistema tributario
contribuye a la progresividad del sistema.
Es de la esencia del impuesto al patrimonio como impuesto personal, que se aplique sobre el
patrimonio neto total, esto es, sin admitir exenciones de ciertos bienes por estar situados en el
exterior o por constituir la base imponible de un impuesto sobre el patrimonio neto de las
empresas en general o de las sociedades de capital en particular.
En su estructura este impuesto tiene las mismas dificultades del impuesto a la renta, como
ser: la indagación personal y familiar, a menudo por vía policial, de todos los bienes del
contribuyente y su núcleo familiar y el control de sus deudas. Pero a ellas se agrega la
dificultad de la valuación de los bienes, entre otras.
En lo referente a sus efectos económicos, por su carácter general y personal y por no
referirse a fenómenos de negocios en el mercado, el impuesto al patrimonio neto de las
personas físicas, normalmente, no es trasladable.
Además, en cuanto a los efectos que tiene sobre el consumo y el ahorro, sólo en las
empresas individuales o familiares, este impuesto podrá influir sobre las decisiones de la
empresa, por cuanto el patrimonio personal y la empresa tienden a confundirse.
Por último, este impuesto tiene el efecto de desalentar las inversiones en forma creciente,
cuanto más largo es el período de preparación o de actividad sin rentabilidad neta.
Este impuesto puede recaer también en las personas jurídicas (empresas). No es sustitutivo
parcialmente del impuesto personal al patrimonio neto de las personas físicas, cualquiera fuera
la vinculación que el legislador establezca entre los dos gravámenes. Es decir, en cuanto a
estructura, sujeto gravado, hechos y bases imponibles, función de medio de financiación de los
gastos públicos, equidad, incidencia, aliciente para el consumo o para el ahorro, efecto de
redistribución, estímulo para las inversiones, instrumento de estabilización y promoción del
desarrollo económico, no hay sustitución funcional.
El impuesto al patrimonio neto de las empresas está estructurado, donde existe, como un
impuesto anual, normalmente con moderada alícuota proporcional. Grava el patrimonio neto
resultante de la operación de restar de la suma de los valores del activo total (salvo exenciones
y exclusiones) el total de las deudas hacia terceros o, si existen en el activo bienes exentos o
excluidos, la parte del pasivo proporcional al activo gravado respecto del activo total. Los
valores de los bienes del activo normalmente son los costos históricos.
Cuando el sujeto pasible del impuesto es una empresa, dicho impuesto no se considera
personal por varias razones: algunos lo cargan a la producción, al costo, trasladándolo a los
clientes y, en fin, es pagado por los consumidores; otros lo trasladan a sus proveedores.
Los impuestos que recaen sobre el patrimonio puede clasificarse, según su frecuencia, en:
• impuestos periódicos (generalmente anuales)
• impuestos extraordinarios, respecto del contribuyente o respecto de la legislación
(generalmente son por única vez).
¿Cuál es la justificación del gravamen sobre el patrimonio? Se lo justifica como

complemento de los impuestos que gravan la renta y el consumo. El patrimonio es considerado
para definir, medir o calcular la renta así como el incremento patrimonial, pero adicionalmente
genera nuevas rentas.
En general, las alícuotas que recaen sobre el patrimonio son relativamente bajas para no
“eliminarle” al contribuyente su renta anual, sino que pueda gozar de la misma y, a su vez,
pagar el gravamen. Sin embargo, cuando se aplican impuestos extraordinarios, éstos suelen
tener altas alícuotas justamente por la necesidad de cubrir gastos extraordinarios.
Villegas y Núñez Miñana relacionan la tributación sobre el patrimonio con:

- Transmisión gratuita de bienes: de recaudación provincial y no vigente hoy en Argentina.
Fue sustituido por el Sustitutivo a la Transmisión Gratuita de Bienes, de recaudación
nacional, cobrada a las empresas, con tasa proporcional sobre el patrimonio neto. Es el
antecedente del Impuesto a los Capitales.
- Renta normal potencial de la tierra: nunca llegó a regir en Argentina. Fue pensado para
gravar en función de la productividad de los campos. Grava la renta presunta. Hay
dificultades para su implementación: presión de los posibles contribuyentes, dificultades
técnicas (para organizar el CATASTRO), alto costo para el mantenimiento operativo.
- Contribución de mejoras: de pago único, extraordinarias para el contribuyente. Si se las
cobra en cuotas puede suavizarse su efecto e impedir que sean una leva sobre el capital.
6e. Impuesto al consumo: concepto, caracterización
Atento al carácter selectivo de los bienes a gravar con el impuesto, elegidos por su
rendimiento fiscal amén de la equidad de su imposición por ser artículos de lujo o, por lo
menos, prescindibles, el papel del impuesto general destinado a acompañar dichos impuestos
queda asignado hoy al impuesto a las ventas, concebido como impuesto general a los
consumos, inclusive en su última forma de impuesto al valor agregado.
En cuanto a la selección de los artículos idóneos para la imposición particular de su consumo,
el rendimiento fiscal es el móvil verdadero de su adopción, mientras que el carácter de lujo o
simplemente prescindible de los bienes en cuestión, sirve para su justificación moral y la
demostración del consentimiento de los consumidores que, con sólo abstenerse de adquirirlos,
quedan exentos del gravamen.
La definición de los impuestos al consumo encuentra una primera dificultad con respecto a su
objeto y a su propósito, los que no siempre se corresponden. El propósito de los impuestos al
consumo como se lo encuentra expresado a menudo en las propias leyes impositivas o en las
exposiciones de motivos, consiste en gravar la demanda de bienes de consumo por los propios
consumidores finales.
Cuando el legislador adopta como método técnico para alcanzar ese propósito, el de crear un
impuesto a la producción o a la fabricación de los artículos seleccionados, lo hace con la
premisa implícita que los contribuyentes percutidos trasladen el impuesto hasta incidir sobre los
consumidores. Este propósito puede ser fortalecido por disposiciones legales que obliguen o,
por lo menos, induzcan a los contribuyentes de derecho a trasladar hacia el consumidor la
carga del impuesto.
Pero ello puede quedar frustrado por dos factores distintos:
• el primero, técnicamente remediable sin esfuerzo excesivo de la imaginación, consiste
en que el legislador no haya elegido como sujeto del impuesto un bien final de
consumo, sino un bien intermedio, cuya compra sea efectuada por una empresa
industrial que elaborará con ese bien uno o más bienes finales de consumo. En esta
hipótesis el impuesto puede ser absorbido por diferentes empresas, sin que el
gravamen alcance al consumidor final del bien gravado o, por lo menos, según el
objeto indicado en la ley, que no será nunca, como tal, demandado por el consumidor
final.
• el segundo factor frustratorio del propósito legal consiste en la posibilidad que, a pesar
del legislador y de sus claras intenciones, el impuesto no se traslade por la existencia
de alguna traba al proceso de traslación, por la cual el contribuyente de derecho cargue
con la incidencia o ésta recaiga sobre alguna empresa intermedia, pero no llegue al
consumidor final.
Los impuestos al consumo pueden asumir una de las siguientes formas:

a) impuestos a la producción o fabricación de determinados artículos.
b) impuestos al consumo establecidos en la última etapa de negociación de las
mercaderías, o sea, en la venta al consumidor final.
c) impuestos sobre la producción o la negociación de los artículos elegidos en
alguna de las etapas de negociación del producto o en todas ellas sobre el valor de venta o
sobre el valor agregado.
d) derechos aduaneros, es decir, impuestos sobre mercaderías de importación o
de exportación, recaudados al introducirse o abandonar el país, franqueando, bajo el
control aduanero, las fronteras establecidas.
e) impuestos a la importación y/o a la exportación establecidos, para su
recaudación, sobre la base de tipos de cambio múltiples o variables, o análogamente
mediante recargos sobre el tipo de cambio general para las importaciones y retenciones
sobre el tipo de cambio general para las exportaciones.
Desde otro punto de vista, los impuestos al consumo puede distinguirse en:
1. específicos: aquellos cuya base de medición consiste en número de unidades, peso,
volumen u otra unidad de medida.
2. ad valorem: aquellos que tienen como base de medición el precio unitario multiplicado
por el número de unidades vendidas o fabricadas.
El interés de esta distinción consiste en que los impuestos ad valorem interfieren
directamente sobre los precios del mercado, influyendo sobre la oferta. Se observa,
especialmente en los países azotados por la inflación, una tendencia muy acentuada a
transformar los impuestos específicos en otros ad valorem. Esto puede llevar a la
equivalencia de un sistema de impuestos particulares sobre artículos seleccionados, que
afecte a muchos productos y un sistema de impuestos general a las ventas, cualquiera
fuere la forma que se elija, inclusive la del valor agregado, con o sin algunas exenciones
particulares.
6f. Aspectos relacionados con Administración Fiscal, evasión, elusión, incentivos

fiscales y la doble imposición
Tal como menciona Núñez Migñana hay algunos aspectos de tipo operativo que deben ser
tenidos en cuenta en el momento de análisis y de las decisiones de política fiscal, pues estos
elementos pueden condicionar en forma importante la factibilidad de alternativas analizadas y
la forma de implementar las decisiones adoptadas. Muchas veces lo que deseamos en teoría
se dificulta en la práctica para un país en un momento determinado.
Podemos diferenciar dos disciplinas: la política tributaria que se encarga del diseño del
sistema impositivo en cuanto a estructura y la administración tributaria que gestiona
concretamente la relación entre contribuyentes y el fisco. En otros términos, mientras la
Subsecretaria de Ingresos Públicos se encarga de coordinar el diseño de un sistema impositivo
aduanero, y de los recursos de la seguridad social, adecuando a las circunstancias de orden
económico y social, asegurando además la correcta interpretación de las normas tributarias, la
AFIP con sus organismos de DGI y Aduana tienen a su cargo las tareas de administración
tributaria.
A diferencia de otras áreas del Estado, la administración tributaria y sus integrantes están en
contacto permanente y fluido con la realidad en la que operan: la administración tributaria es el
nexo de vinculación de la realidad económica del sector privado (desde el más pequeño
contribuyente hasta el más relevante grupo empresarial) con el Estado.
En el caso de empresas con fines de lucro, la pérdida de mercado o del margen de
contribución puede actuar como señales idóneas para advertir que algo debe replantearse. Los
mercados competitivos tienen mecanismos casi automáticos que son útiles para identificar
desajustes de precio, calidad o innovación.
En las organizaciones no comerciales, frecuentemente resulta más difícil detectar a tiempo la
existencia de problemas. En el caso específico de las administraciones tributarias, la definición
de metas y objetivos cuantitativos realistas, en períodos definidos de tiempo, resulta más
compleja. Es fácil sabe que existe incumplimiento fiscal y aún medirlo de alguna manera;
mucho más complejo es saber en cuánto tiempo y a partir de qué variables la mejora puede
producirse.
El objetivo final de la administración tributaria consiste en generar los mecanismos necesarios
para inducir mejoras permanentes en la conducta fiscal de la sociedad. Para ello debe absorber
flexiblemente los cambios que se generan en el contexto en el que actúa y esto incluye,
entender las decisiones políticas, la dinámica macroeconómica, las formas de comercio, los
cambios tecnológicos, las características de los mercados y cualquier otro factor que influya en
la realidad económica y social.
Sin pretender efectuar una enumeración taxativa, existen datos objetivos que marcarán el
contexto en los próximos años:
• el elemento más definido parece ser la continuidad del proceso de globalización con
altas posibilidades de una intensificación de la influencia de importantes países asiáticos
como China e India;
• la consolidación de un sistema financiero internacional altamente interrelacionado y

dotado de instrumentos extremadamente sofisticados para administrar la liquidez y el
flujo de capitales;
• es previsible una economía mundial en constante crecimiento;
• también parece evidente la influencia que la existencia de empresas globales tendrán
en la difusión de esquemas de producción y comercialización más sofisticados y con
fuerte influencia de nuevas tecnologías;
• el envejecimiento de la población en los países más desarrollados y una amplia base
social de jóvenes en los países de menor desarrollo relativo tendrán sin duda impacto no
sólo en la tributación, sino también en los esquemas de administración de seguridad
social;
• la progresiva influencia de organizaciones no gubernamentales;
• el riesgo de inestabilidades políticas y del terrorismo global marcan la agenda de los
controles fronterizos.
En muchas de nuestras sociedades se observa, por un lado, una marcada regresividad en la
distribución del ingreso, y por otro, una fuerte disociación social producto de la convivencia en
un mismo territorio de poblaciones sin acceso a las formas más simples de alfabetismo o de
cultura y elites flexibles, altamente capacitadas y con acceso a cada vez mayor información que
las transforman en nuevas formas de poder.
Desconocer, por parte de la alta conducción, la existencia de algunas de las posibles
características que previsiblemente tendrá el sistema mundial podría limitar el adecuado diseño
que se puede dar a las visiones estratégicas de nuestras administraciones y, por ende, perder
opciones para potenciar las oportunidades o neutralizar los posibles efectos e impactos
adversos que puedan detectarse.
Política fiscal versus Administración tributaria
La política fiscal y la administración tributaria están bio-unívocamente relacionadas. La

administración tributaria ejecuta lo diseñado por la política tributaria. A su vez, la administración
tributaria limita las posibilidades de formulación de políticas tributarias. Una es la ley, la otra el
orden.
No obstante, mientras la política fiscal, como parte de la política económica, es
responsabilidad del gobierno, es debatible y negociable. La administración tributaria, por el
contrario, es responsabilidad de la sociedad en su conjunto, objetiva y no negociable.
Los impuestos pueden ser vistos como el derecho que tiene la sociedad de cobrarse a sí
misma -transferencias-. El ejercicio pleno de este derecho demanda que la sociedad se
involucre en el control de su cumplimiento. Por tanto, la administración tributaria no puede ser
responsabilidad del gobierno de turno, debe ser responsabilidad permanente de la sociedad en
su conjunto.
La administración tributaria puede caracterizarse como un subsistema dentro del sector
público, a la cual se le encomienda el análisis del sistema tributario mediante la función
tributaria, consistente en la gestión, inspección, liquidación, recaudación, sanción y tutela
contradictoria frente a la reaclamación de los obligados tributarios.
Otros autores distinguen tres funciones básicas de la administración fiscal:
a) la recaudación: el fisco difunde las normas, evacua consultas de los
contribuyentes o sus asesores, determina los momentos y procedimientos de
determinación de la materia imponible, recibe los pagos impositivos, aduaneros y de la
seguridad social. En esta etapa actúa en forma pasiva frente al contribuyente.
b) la fiscalización: el fisco controla el cumplimiento de las distintas obligaciones
formales y sustanciales.
c) la cobranza: el fisco toma una actitud activa frente al contribuyente,
demandando por diferentes procedimientos el ingreso de impuestos no pagados, sea por
ocultamiento, por disminución de la base imponible, por métodos incorrectos en la
determinación del impuesto o por mora en el pago. A su vez, para el cumplimiento de estas
funciones requerirá el apoyo de otras funciones u áreas a saber: jurídicas, informáticas,
administrativas, logísticas, etc.
Aun cuando el grado de cumplimiento voluntario fuera perfecto, las administraciones
tributarias incurren en costos o gastos así como los que deben desembolsar los
contribuyentes, lo cual significa que ante incumplimientos elevados los costos de la
administración son aún mayores. Por ello tanto la evasión fiscal como los costos de la
recaudación son dos elementos importantes a analizar para las decisiones de la política
tributaria.
Realizando un resumen de lo dicho hasta acá, podemos ver que en un estado más o menos
desarrollado existen necesidades a cubrir, las cuales serán más sofisticadas cuanto más
desarrollado sea el estado. Para ello necesita de distintas fuentes de financiamiento: tributarios
(derivados) y patrimoniales (no es tema de esta materia).
El objetivo básico de la política tributaria en un Estado moderno es la distribución de la

riqueza, lo cual lo realiza a través del instrumento denominado sistema tributario y según la
forma en que esté estructurado ese sistema influye directamente sobre la posibilidad de
recaudar los tributos y que los responsables cumplan voluntariamente, ya sea porque le es fácil
o porque se los induce a través del control.
Si nos ubicamos en la CN, en su artículo 4° determina los medios que forman el Tesoro
Nacional, entre los que encontraremos los derechos de importación y exportación y las
contribuciones que equitativa y proporcionalmente imponga el Congreso. El inciso 1° del
artículo 75 le otorga al Congreso la facultad exclusiva para legislar en materia aduanera, como
también lo habilita para establecer los derechos de importación y exportación. El inciso 2° del
mismo artículo innova respecto al régimen anterior, ya que expresamente habilita al Congreso
a imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Cuando se
habla de contribuciones, en realidad estamos diciendo impuestos. De acuerdo al nuevo diseño
constitucional, la instauración y percepción de impuestos directos quedará en manos de las
provincias siempre que el Estado Federal no asuma esa atribución por tiempo determinado y
en las condiciones de excepción dispuestas por la CN.
Existen distintos tipos de política en un país: política general, política económica, política
fiscal y política tributaria.
La administración tributaria en nuestro país no participa de la política fiscal ni tributaria. El
encargado como institución es el Ministerio de Economía, a través de la Secretaria de Ingresos
Públicos. Todo proyecto tributario debe ingresar por la Cámara de Diputados (no por
Senadores), obtiene media sanción y luego pasa a la Cámara de Senadores, como una ley
común.
Las leyes tributarias son importantes instrumentos de política fiscal y económica por cuanto
inciden en la política económica en general y afecta a distintos sectores.
La Secretaria de Ingresos Públicos tiene participación muy importante en la redacción de los
proyectos de carácter tributario. No se puede perder de vista al momento de proyectar los
principios de carácter tributario y en especial, el de especificidad: cuantitativo, cualitativo,
temporal (todo gasto y recurso debe ejecutarse dentro del año presupuestado), como así
también los principios económicos de los impuestos (adecuación, certeza, neutralidad,
economía, equidad, no interferir actividades lícitas) y los constitucionales (igualdad, equidad y
proporcionalidad, legalidad y no confiscatoriedad).
Cualquier administración tributaria es un órgano complejo porque su temática es compleja,

cambiante y dinámica. La administración tributaria es coercitiva y permanente. Se desarrolla en
un contexto inestable (cambian las normas, cambia la política), en un contexto hostil (la
sociedad es reacia al pago de los impuestos), en un contexto heterogéneo (compuestos por
personas físicas, personas jurídicas, servicio aduanero).
El sustento legal sobre el cual basa su accionar son:
- leyes impositivas;
- Decreto 618/97, el cual en su artículo 1° le determina la organización y competencia y
crea el organismo AFIP (ente autárquico en el orden administrativo en lo que hace a su
organización y funcionamiento, bajo la superintendencia general y control de legalidad
que realizará el Ministerio de Economía);
- Ley 11863 de procedimiento tributario y su DR 1397/79;
- Ley 19549 de procedimiento administrativo;
- Ley 24156 en lo relativo a la administración financiera y de los sistemas de control del
sector público nacional.
La AFIP es el ente de ejecución de la política tributaria y aduanera de la Nación. Entre las

facultades otorgadas tenemos:
- la aplicación, percepción y fiscalización de los tributos y accesorios dispuestos por
normas legales;
- control del tráfico internacional de mercaderías;
- la clasificación arancelaria y valoración de las mercaderías;
- podrá aplicar, percibir y fiscalizar gravámenes a cargo de otras reparticiones;
- se la faculta para actuar como agente de percepción de impuestos provinciales que
graven el consumo o la comercialización mayorista-minorista en las operaciones de
importación definitiva de mercaderías. Puede además, celebrar convenios con las
provincias a los fines de la aplicación, percepción y fiscalización de los tributos
interiores, aduaneros y de la seguridad social. Para ello debe celebrar convenios.
El objetivo primordial de las Administraciones tributarias es asegurar que los recursos

previstos presupuestariamente se recauden en tiempo y forma, esto porque está en evidente
relación con el presupuesto, el que debe prever la asignación de los fondos recaudados a la
atención de gastos relacionados con la satisfacción de las necesidades públicas. Para ello
debemos conocer la estructura de la organización, la relación cliente interno-comunicaciones-
cliente externo. El segundo gran objetivo es lograr el cumplimiento voluntario de las
obligaciones fiscales (lo cual redunda en un menor esfuerzo recaudatorio y un
aprovechamiento más eficiente de los recursos).
Para alcanzar esos objetivos, así como el resto de las misiones encomendadas, las
administraciones tributarias tiene dos funciones primordiales, que nacen con la propia ley
(aplicación, percepción y fiscalización): función de recaudación y función de fiscalización a las
que hay que sumar las funciones de apoyo, la función técnica jurídica y la función informática.
Aunque en los estados modernos las administraciones tributarias atribuyen gran importancia a
la forma en que se llega a la materialización de los mismos, para lo cual necesitan fortalecer y
mejorar la relación con el contribuyente, lo que podría ser otra función a tener en cuenta.
Puede tener un carácter pasivo si solamente se limita a registrar los contribuyentes y controlar
el pago o un carácter activo si cobra compulsivamente la deuda.
La evasión tributaria: causas y consecuencias
Existen distintas formas por las cuales aparecen diferencias entre los montos a tributar como
resultan de los esquemas teóricos y las cantidades que efectivamente terminan pagando los
contribuyentes. A título de ejemplo, conviene distinguir tres tipos de situaciones, entre sí
totalmente diferentes:
a) en el caso de exención impositiva, la propia ley establece la
diferencia entre la obligación resultante del criterio general y la que efectivamente se
aplicará a un contribuyente determinado (exenciones subjetivas) o a operaciones
especificadas (exenciones objetivas); la diferencia es perfectamente legal, incluso es
fijada deliberadamente para estimular a determinados grupos (por ejemplo de bajos
ingresos) o conductas (por ejemplo, inversión productiva); el monto resultante se puede
cuantificar, tanto respecto a la discrepancia entre la norma general y el caso especial (por
ejemplo, la alícuota pagada por alimentos en el IVA en relación a la alícuota general o el
monto pagado por las cooperativas en relación a otras formas jurídicas empresariales),
como en sus efectos sobre los montos totales a recaudar.
b) en el caso de elusión, el contribuyente elude total o parcialmente el
impuesto mediante alguna acción legalmente permitida, la cual puede ser precisamente
la que el poder tributario desea incentivar (por ejemplo, reducir el consumo de bebidas
alcohólicas, con lo cual se reduce el monto pagado del impuesto) o por el contrario puede
resultar de maniobras lícitas pero no deseables dentro de la política tributaria (por
ejemplo, un cambio de la forma jurídica de las sociedades integrando verticalmente un
conjunto económico para ahorrar impuestos a los ingresos brutos “en cascada”).
c) en el caso de evasión fiscal, se trata de conductas dirigidas
deliberadamente a reducir o eliminar la carga tributaria, o a demorar los pagos debidos,
apelando a formas lícitas.
Existen otras formas en que pueden aparecer discrepancias entre el monto teórico a pagar y
el monto efectivamente pagado, tales como el error no doloso del contribuyente o los
derivados de interpretaciones diferentes o puntos ambiguos en las normas legales. Todo
ello explica el surgimiento de toda una disciplina, la “planificación tributaria”, que busca ayudar
a tomar decisiones óptimas para el contribuyente apuntando a conjugar la rentabilidad de las
distintas alternativas (productivas, comercializadoras, financieras, etc.) con las obligaciones
impositivas, en monto y oportunidad resultantes.
La diferencia sustancial entre todas estas formas y la evasión fiscal, radica en la legalidad de
los procedimientos utilizados.
Las modalidades de incumplimiento tributario han sido clasificadas en cuatro grandes

grupos:
a) ocultamiento de la base imponible, total (no presentar la declaración jurada) o parcial
(presentarla en montos inferiores a los verdaderos);
b) exageración de deducciones, exenciones y créditos por impuestos pagados respecto a
los importes verdaderos, que incluso puede dar origen a reembolsos obtenidos del
Fisco por encima de los importes a que legítimamente tenía derecho el contribuyente
(por ejemplo, en el caso de reembolso del IVA para productos exportados);
c) traslación de la base imponible, de Fiscos con alícuotas más altas a Fiscos con
alícuotas más bajas, sea entre fiscos locales o entre fiscos nacionales;
d) morosidad en el pago, sea por motivos reales (por ejemplo, dificultades financieras por
recesión) o por motivos especulativos (por ejemplo, con alta inflación puede resultar
más barato “endeudarse” con el Fisco demorando el pago de los impuestos y luego
pagando los recargos relativamente bajos, en lugar de endeudarse con el sistema
financiero o con los proveedores a un costo financiero más elevado).
Doble imposición: interna e internacional
En términos amplios se entiende por doble imposición la situación en la cual el

contribuyente debe pagar más de una vez impuesto sobre el mismo hecho imponible.
Un caso de largas discusiones fue el teorema de Stuart Mill donde sostenía que una persona
paga impuesto a la renta soportando una doble carga por la característica del impuesto:
primero en el período que efectuó el ahorro sobre la renta neta incluida la parte que separa
para ahorrar y luego de invertido, deberá pagar periódicamente el impuesto a la renta sobre el
rendimiento de su inversión.
Podríamos hablar de doble imposición en la siguiente situación: dos fiscos de un mismo nivel
establecen, cada uno, un impuesto sobre el mismo hecho imponible de modo tal que algunos
contribuyentes pagan en conjunto más que otros que tienen el mismo hecho imponible. Esto
puede darse porque cada fisco define la base imponible de diferente manera. La provincia A
aplica el principio de destino y la provincia B el principio de origen. Una empresa que produce
en la provincia B y vende en la provincia A tributa más que una empresa que produce y vende
en la provincia B o la que produce y vende en la provincia A y una empresa que produce en la
provincia A y vende en la provincia B no estaría gravada. Lo mismo sucede entre países si uno
grava en función al criterio de nacionalidad y el otro de fuente.
La solución a este problema sólo puede provenir e una armonización tributaria entre fiscos de
igual nivel. Un ejemplo es el convenio multilateral para el impuesto a los ingresos brutos,
solucionando así la tributación de empresas que efectúan operaciones en territorio de más de
una jurisdicción.
De la misma forma, los problemas de doble imposición internacional se han tratado de
solucionar a través de los convenios bilaterales entre dos países, aunque últimamente se ha
ampliado de regímenes multilaterales, especialmente por organismos internacionales en la
búsqueda de soluciones para un mayor equilibrio entre países desarrollados exportadores de
capital y países importadores de capital.
Incentivos fiscales
El concepto de incentivo es que anima a hacer o desear algo. En política económica es un

estímulo creado por la autoridad para favorecer e incrementar la inversión, la contratación, la
creación de puestos de trabajo.
Si lo analizamos desde el punto de vista fiscal es otorgar beneficios fiscales (exenciones,

diferimientos, devoluciones, reintegros, etc.) para favorecer e incrementar la inversión, la
contratación, la creación de puestos de trabajo.
Así, están vigentes los regímenes que se detallan a continuación y que representan alrededor
del 0,73% del PBI ($ 4.334 millones) en el presupuesto del 2006 conformando la partida de
gastos tributarios:
• promoción industrial, promoción no industrial, diferimiento de impuestos por promoción
industrial y no industrial;
• promoción por actividad minera;
• promoción económica en Tierra del Fuego;
• reembolso por exportación por puertos patagónicos;
• reintegros por venta de bienes de capital -fabricación nacional-;
• reintegros a las compras de autopartes de fabricación nacional;
• regímenes de inversiones de bosques cultivados;
• regímenes de fomento para educación técnica;
• regímenes de importación de insumos, partes y piezas para construcción de buques;
• regímenes de devolución de saldos técnicos de IVA por compra de bienes de capital;
• reducción de contribuciones patronales por zona geográfica.
En la actualidad, son grandes empresas las que se benefician con estos regímenes que ya
han sido considerados en años anteriores, pero lo que no hay dudas es de que si ciertas
actividades, firmas o sectores debieran ser promovidas, la prioridad la tendrían los sectores
sociales, la obra pública y las pequeñas empresas que necesitan del respaldo estatal en todo
momento.
Bibliografía

Marzo de 1.985.
• Núñez Miñana, Horacio. “FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Macchi, 2da. Edición.
• Musgrave, R. y Musgrave, P. “HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA”. Editorial Mc
Graw Hill.
Unidad VII
CREDITO PÚBLICO
7a. Características, concepto clásico y moderno. Límites
La palabra crédito deriva del latín creditum, y esta locución proviene a su vez del verbo
credere, que significa “tener confianza o fe”, por ello la voz crédito denota la reputación de que
goza una persona en cuanto a satisfacer sus compromisos. Por tanto, crédito público significa
la opinión pública o fama de que goza un Estado en cuanto a cumplir con sus obligaciones
generales y, de manera concreta, con los empréstitos que ha contraído. Haciendo referencia el
término “público” a la persona de aquel (estado) que hace uso de la confianza en él depositada.
En uno y otro caso, la idea de crédito se relaciona con:
1. la aptitud de la persona o del Estado que contrae una obligación, y
2. la capacidad económica, o sea, patrimonio y recursos, de que aquélla o éste dispone
para cumplir con dicha obligación.
En el caso particular del Estado, su aptitud se manifiesta por medio de un conjunto de
fundamentales condiciones político-institucionales, entre las cuales cabe destacar la
normalidad o estabilidad de sus instituciones, la plena vigencia de las garantías y derechos de
los particulares y el mantenimiento del orden público. De igual modo, la capacidad económica
de un Estado es juzgada o apreciada no sólo por la magnitud del valor de sus bienes
patrimoniales, sino también por otros importantísimos factores económico-financieros, tales
como la política de gastos y recursos públicos, la política monetaria y su balanza de pagos.
Podemos definir, entonces, crédito público como la aptitud política, económica, jurídica y
moral de un Estado para obtener dinero o bienes en préstamo, basada en la confianza de
que goza su patrimonio, los recursos de que puede disponer y su conducta.
Desde el punto de vista de las finanzas públicas, cuando un Estado se vale de esa confianza
que inspira, utiliza la técnica de emisión y colocación de títulos de un empréstito público, los
cuales representan las obligaciones contraídas por el Estado a causa de préstamos monetarios
recibidos de las economías de los particulares o de organismos públicos, incluso de carácter
internacional.
A su vez, la suma de todos los empréstitos públicos contraídos y adeudados por el Estado,
en determinado momento, conforma la denominada deuda pública. El importe de ésta figura en
el pasivo y su volumen constituye un importante elemento para el balance patrimonial del
Estado. Por su parte, el servicio o la carga de la deuda está constituida por la cantidad de
intereses que hay que pagar y por las sumas asignadas para reembolsos o amortizaciones, en
determinado ejercicio financiero. Este último concepto importa al presupuesto del Estado.
La evolución histórica del crédito público data de una época relativamente reciente.
Ocurre que tanto para la concepción de la idea de crédito público como para su ulterior
aplicación, era imprescindible que se dieran determinadas condiciones de índole económica,
política y financiera.
Entre las condiciones económicas cabe mencionar el surgimiento del monetarismo y la
organización de mercado de capitales.
Las condiciones políticas, que podríamos denominar también jurídicas, son diversas, aunque
todas ellas derivan de la exacta caracterización del Estado que efectuaron los liberales del siglo
XVIII, quienes lo conceptuaron como un ente totalmente distinto, nunca identificable ni
confundible con la persona del gobernante, de lo cual se sigue que el patrimonio de aquél debe
ser independiente del de este último. Esto llevó al desarrollo del constitucionalismo.
Por último, las condiciones financieras pueden ser identificadas con la confianza que
paulatinamente comenzó a inspirar el Estado. Los recursos y los gastos públicos tuvieron que
ser aprobados por las asambleas representativas de la voluntad popular.
Sólo cuando estuvieron presentes estos tres tipos de condiciones surgió la idea de crédito
público. Pero a pesar de que esa idea o concepto de crédito público fue bien conocido desde
fines de siglo XVIII, el desarrollo de su materialización se produjo lentamente durante el siglo
XIX.
El primer factor que dio impulso a los empréstitos y un marcado desarrollo a la deuda pública
fue el creciente aumento de los gastos derivados de la guerra moderna. El segundo factor
fueron los programas gubernamentales destinados a solucionar el problema de la
desocupación, sobre todo en la década de los años 30.
Los economistas clásicos establecían una neta separación entre los recursos tributarios, por
una parte, y el uso del crédito público y las gestiones de la Tesorería, por la otra. Los primeros
eran considerados genuinos recursos públicos, mientras que los demás eran excluidos por
cuanto se sostenía que no constituían auténticos recursos públicos, sino ingresos que servían
para efectuar una distribución de los recursos en el tiempo y adaptarlos a los gastos.
Con respecto al uso del crédito público, la escuela clásica se basaba en un esquema de
razonamiento análogo a los anteriores. Las únicas diferencias consistían en que en el caso del
crédito público se trataba de una adaptación de los recursos durante plazos mayores,
justificada por circunstancias excepcionales. Se consideraba que mediante el procedimiento de
la emisión de empréstitos se podía distribuir, repartir o adaptar esa carga financiera entre varios
presupuestos sucesivos. En consecuencia, para los clásicos el uso del crédito público no era
un auténtico recurso público sino, más bien, un anticipo de recursos futuros.
En contraposición a esa concepción clásica, un grupo de destacados financistas
contemporáneos, como Pedersen, Hansen, Duverger y otros, planteó la idea de que los
empréstitos no se diferencian de los impuestos ni de los demás recursos tributarios.
Ante esta radical diferencia de postulados entre una y otra tesis, corresponde preguntarnos
cuál es la verdadera.
A criterio de José María Martín, el producto del uso del crédito público representa un típico
caso de ingresos de capital. La emisión de empréstitos públicos produce ingresos de capital
para el Estado, porque económicamente, en este caso, al igual que cuando el Estado enajena
alguno de sus bienes patrimoniales, el resultado de dichas operaciones, si bien implica un
ingreso para la Tesorería, también presupone una alteración o modificación en la composición
del patrimonio estatal. Atento al carácter de ingresos de capital, corresponde destinarlos sólo a
cubrir los gastos de capital o inversiones patrimoniales.
A su vez, en lo que respecta al pago de la deuda pública resultante de la emisión de
empréstitos, corresponde realizarlo con los denominados ingresos corrientes o rentas
generales.
En fin, hay una concepción clásica y una concepción moderna del crédito público. La
primera es conservadora, y no lo considera como un verdadero recurso sino como anticipación
de ingresos. La segunda sí lo considera un verdadero recurso, que se diferencia del impuesto
por una cuestión de oportunidad.
En cuanto a los límites de la deuda pública, en principio, toda la literatura financiera ha

destacado que resulta imposible establecer a priori límites cuantitativos a dicho volumen.
Esa correcta afirmación no excluye, sin embargo, la posibilidad de distinguir diversas
circunstancias indicativas de que la deuda ha alcanzado su máximo monto razonable, más allá
del cual aquélla no sólo puede ser perjudicial para la economía, sino incluso, comprometer toda
la estructura financiera del Estado.
Así, tratándose de deuda pública externa, la principal circunstancia indicativa estará
constituida por los resultados esperados de la balanza de pagos durante los años o períodos
en que se deba efectuar la amortización y el pago de intereses de aquélla.
La cuestión se torna mucho más compleja cuando se trata de precisar los límites de la deuda
pública interna, la cual trae aparejadas algunas consecuencias que deberían servir de límites:
1) la deuda pública origina una carga financiera en concepto de intereses. Ello
significa que para la atención de esa carga, el presupuesto del Estado deberá contar con
mayores ingresos corrientes o rentas generales. Esta circunstancia exige, por su parte, y
como única solución adecuada, un incremento de los recursos tributarios, el cual puede
tener perjudiciales efectos sobre la actividad económica.
2) en períodos de pleno empleo, la existencia de la deuda tiende a agravar las
presiones inflacionarias. Ello es así en cuanto, por una parte, los individuos consideran
los títulos de la deuda como una forma de su respectivo patrimonio personal, ignorando
las cargas que aquéllos habrán de producirles en su calidad de contribuyentes. Así, al
considerar incrementado su patrimonio personal, es probable que consuman más, o un
mayor porcentaje de sus ingresos, que los que hubieran consumido de otro modo. Por
otra parte, una gran deuda pública torna reacio al gobierno de cualquier Estado al empleo
de una política monetaria antiinflacionaria. Sin embargo, el consecuente incremento en
las tasas de interés a causa de la inflación conduce, a su vez, a una mayor carga por
intereses de la deuda pública cuando vencen los empréstitos existentes y son rescatados
con el producto de nuevos empréstitos.
3) finalmente, la deuda puede crecer más allá de las posibilidades financieras que
tiene el Estado para hacer frente a sus obligaciones, haciéndole perder a éste el crédito
público y, posiblemente, comprometiendo toda su estructura financiera.
Estas distintas limitaciones sugieren que el crédito público, como fuente de ingresos, debe
ser utilizado sólo cuando existe una verdadera justificación. El caso más obvio es una aguda
depresión.
En algunos estados se ha restringido constitucionalmente la capacidad del gobierno para
hacer uso del crédito público. Pero esto no ocurre sino indirectamente en el caso de nuestro
gobierno nacional. Sin embargo, el sistema de limitaciones constitucionales no ha demostrado
ser el más eficaz.
En lo referente a los elementos legales para la utilización del crédito público, usualmente
la doctrina argentina puntualiza que el mismo puede ser utilizado por el Estado en dos distintos
términos:
1) a plazo intermedio o largo, mediante empréstitos
2) a plazo corto, o menos de un año, mediante letras de Tesorería
En el primer caso, estamos en precenso de un poder originario del Congreso, indelegable por
naturaleza y que sólo puede manifestarse por medio de leyes. En cambio, en el segundo caso,
basta con una autorización general del Poder Legislativo.
7b. Clasificación, régimen legal, amortización

Son conocidas muchas y muy diversas clasificaciones. Sin embargo, la más valiosa o útil es
la que distingue la composición de la deuda pública.
- Con juicio económico

• Deuda pública interna: es la formada con los empréstitos emitidos en moneda nacional
y colocada dentro del propio país. Corresponde a la clase “de deberos a nosotros
mismo”.
• Deuda pública externa: es la formada con los empréstitos emitidos en moneda
extranjera y colocada en plazas extranjeras. Es decir, el dinero prestado proviene de
economías foráneas.
- Con juicio jurídico

• Deuda pública interna: es la conformada con los empréstitos emitidos y pagaderos en
el país, sometidos a las normas legales y a la jurisdicción de los tribunales de éste.
• Deuda pública externa: es la contraída por empréstitos pagaderos en el exterior, para
los cuales son aplicables normas legales extranjeras por tribunales extranjeros.
Desde este punto de vista, deuda interna es aquella que se emite y se paga dentro del país,
siendo aplicables, por lógica, las leyes nacionales y teniendo jurisdicción los tribunales
nacionales. En base a lo mencionado anteriormente es indiferente que los prestamistas sean
nacionales o extranjeros y que los fondos amortizados queden en el país o, en definitiva, vayan
al exterior.
Esta clasificación de la deuda pública es especialmente empleada para distinguir sus efectos
sobre la economía nacional.
Los modernos financistas sostienen que la deuda pública interna no debe ser considerada
como genuina deuda, ni traspaso de cargas financieras a generaciones futuras, sino como
redistribuciones del ingreso total del país. Sin embargo, las terminantes conclusiones de este
grupo de doctrinarios no deben ser consideradas, al menos en nuestro criterio, como verdades
absolutas. La deuda pública interna puede producir efectos tan diversos entre sí como un
incremento o una disminución de la inversión y del consumo, dependiendo de: 1) las
circunstancias especiales que caractericen a la coyuntura económica; 2) el empleo que se haga
del producto de tales empréstitos; y 3) los medios utilizados para su amortización y el pago de
intereses.
La distinción entre deuda pública interna y externa resulta, también, particularmente útil para
establecer límites razonables a esa última especie. Cuando es externa, la deuda pública
presupone el empleo de moneda extranjera y una transferencia de riqueza a otras economías.
Por ello, algunos destacados financistas sostienen que los efectos económicos de los
empréstitos contraídos en el exterior pueden ser de dos tipos:
• efectos transitorios: tienen lugar inmediatamente y se materializan en una mejora de la
situación económica del país prestatario.
• efectos duraderos o permanentes: cuando esa deuda comienza a devengar sus
intereses y su correspondiente amortización. Entonces, la deuda externa hace sentir
sus efectos en las cotizaciones de las monedas extranjeras, en las importaciones, en
las exportaciones y, en general, en lo que se denomina balanza de pagos, la cual debe
servir de instrumento de medición para establecer adecuadamente los límites que
puede alcanzar el volumen de la deuda pública externa.
Esto último significa que, a pesar de que la colocación de empréstitos públicos en el exterior
equivale un alivio, más tarde exigirá superávit o resultados favorables de la balanza de pagos
para su correspondiente cancelación. Por consiguiente, el producto de los empréstitos
colocados en el exterior debe ser destinado, preferentemente, a inversiones públicas que
estimulen el desarrollo económico, incrementen las exportaciones y contribuyan a disminuir las
importaciones y otros pagos al exterior. Sólo así se justifica la colocación de empréstitos en el
extranjero.
CLASIFICACIÓN EN FUNCIÓN DE LA PUNTO DE VISTA PUNTO DE VISTA

MONEDA ECONÓMICO JURÍDICO
Se toma en el país y
DEUDA INTERNA En moneda nacional Acreedor situado se somete a la

(pesos) dentro del país. legislación y
jurisdicción del país.
Se aplican las reglas
En moneda Acreedor situado internacionales,
DEUDA EXTERNA extranjera fuera del país. sometido a arbitraje
con organismos
internacionales.
Hay otras clasificaciones de la deuda pública, entre las que podemos mencionar:
• Deuda consolidada
Es aquella proveniente de empréstitos cuyos títulos están expresados en documentos de
deuda firmes y definitivos. Es permanente y atendida por un fondo que no requiere el voto
anual de los recursos correspondientes.
• Deuda flotante
Es identificada con los títulos a corto plazo, letras de Tesorería, adelantos del Banco Central,
etc. y en general con los documentos que debe otorgar el Tesoro Público cuando obtiene
alguno de los ingresos que se ubican bajo el rótulo de “recursos provenientes de gestiones de
la Tesorería”. Se contrae por breve período, para proveer a momentáneas necesidades de caja
por gastos imprevistos o retraso en los ingresos ordinarios.
La clasificación recién citada carece de importancia en la actualidad. Ahora se considera más

ajustada la distinción de deuda a largo plazo, aproximadamente 30 años, y a mediano plazo, de
3 a 10 años, por oposición a la deuda a corto plazo, generalmente de 1 año. Las primeras
constituyen empréstitos propiamente dichos, mientras que las últimas se denominan
empréstitos de tesorería.
• Deuda inscrita o no inscrita

La doctrina financiera francesa hace esta distinción que atiende a la circunstancia de que los
empréstitos estén o no registrados en el “libro mayor de la deuda pública”. Entre nosotros esta
clasificación carece de importancia.
• Deuda perpetua
Es la deuda que el Estado asume con la sola obligación del pago de intereses. El reembolso
es sin compromiso, o con reserva de reembolso cuando él lo decida.
• Deuda redimible o amortizable

Es el caso de la deuda en que el Estado se obliga al reembolso y al pago de intereses, con
diferencia en los términos de duración y planes de amortización.
• Deuda lastre
Es aquella en la cual se incurre como consecuencia de ciertas erogaciones públicas (como
los gastos de guerra) que no aumentan la capacidad productiva de la comunidad y no implican
un ingreso monetario ni una futura corriente de utilidades.
• Deuda pasiva
Es la resultante de gastos que aún cuando proporcionan utilidad y disfrute a la comunidad no
producen, por sí mismos, ningún ingreso monetario ni aumentan la eficiencia del trabajo y el
capital.
• Deuda activa
Es aquella en que se incurre como consecuencia de empresas estatales, o gastos que
tiendan, directa o indirectamente, a aumentar la productividad de la comunidad, gastos en
programas de salud o de educación pública.
En cuanto al régimen legal:

 Constitución Nacional
El artículo 4° establece que el Gobierno Federal provee a los gastos de la Nación con los
fondos del Tesoro nacional, entre los cuales se mencionan los empréstitos y operaciones de
crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación o para empresas de
utilidad Nacional.
El artículo 75 inciso 4° establece que corresponde al Congreso contraer empréstitos sobre el
crédito de la Nación.
Por último, el artículo 124 dice que las provincias podrán celebrar pactos y convenios en tanto
que no afecten al crédito público de la Nación, entre otras condiciones.
 Ley de Administración Financiera (Ley 24156)

Regula el sistema de crédito público, de contabilidad, de presupuestos, de control general,
etc. Dentro del sistema de administración financiera, se encuentra el subsistema de crédito
público. A continuación los artículos referidos al tema:
- Artículo 23 inciso a). Excepción de ingresos específicos.
- Artículo 56. Proyección normativa y no financiación de gastos corrientes.
- Artículo 57. Denominación.
- Artículo 60. Operaciones de crédito sólo en ley de presupuesto, emitida por el Congreso (los
decretos de necesidad y urgencia también se consideran porque tienen fuerza de ley. Sin
embargo, hoy por hoy la utilización de dichos decretos estás desvirtuadas)
- Artículo 82. Emisión de letras por parte del Tesoro nacional
El artículo 68 de esta ley establece que la Oficina Nacional de Crédito Público será el órgano
rector del sistema de crédito público, con la misión de asegurar una eficiente programación,
utilización y control de los medios de financiamiento que se obtengan mediante operaciones de
crédito público.
 Constitución de la Provincia de La Pampa

En La Pampa, los montos del crédito público son muy escasos, prácticamente no existen. De
todas maneras, la constitución provincial trata el tema en los siguientes artículos:
- Artículo 43. Fondos del Tesoro provincial
- Artículo 45. Necesidad legal (mayoría 2/3 votos)
- Artículo 46. Uso del crédito (obras públicas, colonización agraria o catástrofes públicas),
siempre procurando que no produzca un déficit en el presupuesto.
Las obligaciones contraídas por el Estado como consecuencia de un empréstito público

pueden quedar extinguidas por amortización, conversión o consolidación. Algunos autores, en
vista de la precaria situación financiera de algunos países, consideran un cuarto método: la
amortización indirecta, que consiste en el pago de las obligaciones mediante emisiones
monetarias.
La amortización consiste en el pago, reembolso o devolución del capital prestado al Estado.

Puede ser:
• Obligatoria: es aquella que el Estado se compromete a efectuar en una o varias fechas
prefijadas, sin adelantar tales pagos. Esta clase amortización que, por cierto, es la más
usual, puede tener lugar por medio de anualidades terminales (el Estado paga en las
fechas previstas el interés prometido más una fracción del capital, de modo que
paulatinamente va reembolsando este último), sorteo (cada título es reembolsado
íntegramente mediante un sorteo que abarca una fracción del total de la emisión) o por
licitación (se llama a los tenedores para que hagan ofertas de rescates y son aceptadas
las más reducidas). Estos sistemas pueden ser combinados.
• Facultativa: cuando el Estado se reserva el derecho de reembolsar el empréstito antes
de la fecha prevista obligatoriamente, caso que no es frecuente porque, en general,
resulta preferible el rescate de los títulos en la bolsa. (Por ej. casos de deuda perpetua)
La conversión consiste en una operación de cambio o canje de los títulos de un empréstito

público por otros nuevos, los cuales, a pesar de que documentan el mismo capital que los
anteriores, estipulan otras condiciones con respecto a las obligaciones del Estado hacia los
tenedores de los referidos títulos.
Usualmente, es puesto en práctica con la finalidad de disminuir la tasa de interés
originariamente fijada. Tiene efectos análogos a la novación de las obligaciones privadas, es
decir, quedan extinguidas las obligaciones del empréstito original y en su reemplazo aparecen
los nuevos compromisos del empréstito transformado.
Hay tres clases de conversiones:
• Obligatoria: consiste en ofrecerles a los tenedores de los títulos de un empréstito la
opción entre su reembolso o amortización anticipada y el canje de aquéllos por láminas
de un nuevo empréstito, para el cual se ha establecido una tasa de interés menor. En
la práctica, ésta ha sido la clase de conversión más utilizada.
• Facultativa: estriba en la operación de cambio de títulos de un empréstito por nuevas
láminas que estipulan otras condiciones, pero sujeta a la voluntad del poseedor de
aquéllos.
• Forzosa: tiene lugar cuando el Estado emisor de un empréstito impone el cambio de
sus títulos por otros de un nuevo empréstito, sin alternativa alguna para los poseedores
de aquéllos. Esta clase de conversión no sería legítima en nuestro país.
La consolidación consiste en una variante del procedimiento de conversión. En efecto: se

entiende que hay consolidación cuando la deuda flotante (obligaciones del Estado a corto
plazo) resulta transformada en deuda consolidada (deuda a largo plazo o plazo superior a un
año).
En este caso, como en la conversión, hay que canjear las láminas, pero ese cambio es
efectuado, primordialmente, con la finalidad de modificar el plazo de las obligaciones, aunque
también pueda traer aparejada una variación en la tasa de interés.
7c. Empréstito, naturaleza jurídica. Técnica del empréstito, forma de emisión
Los títulos de un empréstito público son entregados a los suscritores a tomadores de éste;
documentan la obligación asumida por el Estado de devolver, dentro de un determinado plazo o
al cabo de él, las sumas de dinero adeudadas a aquéllos, a las cuales se les adicionarán,
generalmente, las cantidades correspondientes al porcentaje o tasa de interés compensatorio
establecido por la ley que autoriza la emisión del empréstito.
Dicho de otra manera es la operación mediante la cual el Estado recurre al mercado interno o
externo de capitales en demanda de fondos y lograr cerrar trato con uno o varios acreedores
que le prestan dinero, contra la promesa de rembolsar el capital, en la forma y condiciones
acordadas, con sus intereses también convenidos.
La doctrina financiera todavía discute la naturaleza jurídica del empréstito público, problema
que surge, especialmente, en los casos de incumplimiento de las obligaciones contraídas por el
Estado, y sobre el cual no hay una opinión unánime.
La tesis según la cual el empréstito público es una obligación unilateral derivada de la
soberanía del Estado (doctrina Drago) tiene su origen en la auténtica tradición argentina. Dicha
tesis se fundamenta principalmente en que:
1. los títulos de un empréstito público son emitidos por el Estado en virtud de su
soberanía;
2. documentando obligaciones que surgen de la ley que autoriza la emisión de
empréstitos;
3. aquéllas consisten en pagarle indeterminadamente al portador de dichos títulos,
4. los títulos no son ejecutables judicialmente en caso de incumplimiento.
Al contrario, la mayor parte de la doctrina jurídica, en especial la francesa, considera al
empréstito público como un contrato, porque media un acuerdo de voluntades creador de una
situación jurídica. Consideramos que esta segunda posición teórica es la correcta.
En cuanto a los empréstitos forzosos, aquellos que los ciudadanos por mandato legal están
obligados a suscribir, constituyen la excepción a todo régimen de empréstitos públicos. Sin
embargo, no son argumento suficiente para desnaturalizar la clase de relación jurídica que se
origina en los verdaderos empréstitos públicos.
La circunstancia de haber agrupado los recursos provenientes del uso del crédito público
dentro de la categoría de ingresos derivados no obliga, tampoco, a considerar los empréstitos
como actos de soberanía del Estado y, consecuentemente, negarles su naturaleza contractual.
Además, el hecho de que el Estado fije unilateralmente las condiciones en que asume su
carácter de prestatario no tiene relevancia alguna.
Por último, no es absolutamente cierto que los títulos de un empréstito público no sean
ejecutables judicialmente en caso de incumplimiento de las obligaciones del Estado que ellos
documentan. El Estado puede ser demandado, y el hecho de que las sentencias judiciales
condenatorias no sean ejecutables, no puede significar que los empréstitos públicos
constituyan actos de soberanía.
Conforme a lo recién expuesto, la mayoría de los autores reconocen un carácter contractual
en la relación que surge entre el Estado y los tenedores de los títulos de un empréstito público.
Sin embargo, algunos tratadistas niegan su naturaleza contractual y sostienen que el
empréstito es un acto de soberanía.
Los expositores de las finanzas públicas usualmente distinguen tres clases de empréstitos
públicos:
• Voluntarios: son aquellos que el Estado emite y logra colocar sin ejercer coacción
alguna. Representan auténticos empleos del crédito público o confianza que inspira el
Estado emisor.
• Semiobligatorios o patrióticos: son lanzados mediante campañas publicitarias
destinadas a demostrarles a los ciudadanos que tienen un verdadero deber moral de
suscribirlos, apelando a los sentimientos patrióticos de la comunidad. Esta propaganda,
generalmente unida a una verdadera presión social, tiende a restringir la libertad real
del suscritor. Los casos en que más frecuentemente se utiliza esta modalidad son las
guerras.
• Forzosos u obligatorios: son aquellos que los particulares deben suscribir
obligatoriamente y, por lo general, conforme a determinado porcentaje de sus
respectivas rentas o patrimonios. Son emitidos cuando se carece de crédito público, los
cual ocurre cuando las condiciones político-institucionales y económico-financieras del
Estado no inspiran ninguna confianza en él.
En lo referente a la emisión de los empréstitos públicos, antes de desarrollar el tema se

debe hacer una consideración previa. El régimen jurídico de la emisión de empréstitos, al
menos entre nosotros, depende del plazo. Así, es necesaria la sanción de una ley que
disponga expresamente la emisión, la tasa de interés, así como también las formas y plazos de
amortización.
En primer lugar, es materia propia de la política financiera indicar cuándo está justificada la
emisión de un empréstito público, bajo qué condiciones y con qué finalidades. Por su parte, la
economía financiera debe determinar qué efectos producirá dicha emisión en las actividades
económicas del país. Mientras que la sociología financiera hará lo propio con respecto a las
consecuencias sociales que aquélla puede acarrear. A su vez, la técnica o administración
financiera, considerando el monto de la deuda pública acumulada y las fechas de amortización
o vencimiento de los diferentes empréstitos anteriormente emitidos, deberá establecer:
1. cuáles son las condiciones y beneficios más razonables para otorgarles a los
suscritores del nuevo empréstito, y
2. qué procedimiento resulta más conveniente para la colocación de los títulos.
En cuanto al régimen legal de los títulos, podemos empezar diciendo que las obligaciones
asumidas por el Estado en virtud de un empréstito público son documentadas en los
denominados títulos, bonos, obligaciones o valores. Estos documentos son cosas u objetos
corporales susceptibles de tener un valor. Pueden ser objeto de los derechos reales de
dominio, condominio, de usufructo y de prenda, como también de los contratos de
compraventa, de permuta y de donación, o materia de legados.
Por otra parte, estos títulos son también papeles de comercio, lo que implica que deban estar
redactados, numerados e impresos con arreglo a la ley que autorice su emisión; deben
transcribir al dorso la parte del texto legal que establezca las condiciones de pago, etc. Por
tener tal carácter, la acción para su cobro prescribe en el término de tres años a partir del día
del vencimiento de la obligación.
A su vez, el Código Penal establece que los títulos de un empréstito público están
equiparados a la moneda en lo que atañe al delito de falsificación.
Los títulos de un empréstito público pueden ser emitidos al portador o nominativos. En el

primer caso, que ha predominado en la emisión de todos nuestros empréstitos públicos, la
transferencia de los títulos queda formalizada con la simple entrega de ellos. Tratándose de
títulos nominativos, su transmisión debe ser efectuada mediante un endoso.
Por otro lado, es importante destacar que el principal beneficio que los suscritores obtienen
de un empréstito público es el interés o renta del capital prestado al Estado. La tasa de interés
es determinada en relación con el tipo de interés vigente en el mercado de capitales al
momento de la emisión del empréstito.
Algunos destacados economistas norteamericanos sostiene que, si con el objeto de colocar
rápidamente un empréstito público, el Estado decide fijarle una tasa de interés superior a la
vigente en ese momento en el mercado de capitales, esa mayor tasa tiene efectos
deflacionistas o antiinflacionarios.
Sin embargo, dicha apreciación debe ser interpretada dentro de la idea de una economía
madura y donde el Estado se abstenga de practicar una política monetaria emisionista. Si estos
dos presupuestos imprescindibles no se dan, la emisión de un empréstito con tasas de interés
mayores que las vigentes sólo traerá aparejado un mayor estímulo de la especulación y, junto
con ella, una menor producción y la consecuente alza de los precios.
Hay otros beneficios otorgados a los suscritores, los cuales no son excluyentes entre sí, y se
clasifican en:
• Beneficios accesorios (las especies que se detallan a continuación no son las únicas,
pero son las más conocidas y utilizadas en nuestro país).
1. Emisiones bajo la par: consisten en que los suscritores paguen por los títulos menos
que su valor nominal, lo cual equivale también a una mayor tasa de interés.
2. Exenciones tributarias: implican que los intereses o utilidades obtenidas por los
suscritores al vender sus títulos estén exentas del pago de todo impuesto. También se lo
denomina privilegio fiscal.
3. Opción cancelatoria de deudas: implica poder cancelar obligaciones con dichos títulos
de crédito.
4. Privilegios jurídicos: es el caso, por ej. de que los bonos no sean embargables.
• Garantías contra posibles depreciaciones monetarias (tienen como característica

común la relación que se establece entre la cantidad de dinero entregada al Estado y el
valor de algún bien material que siga las fluctuaciones monetarias y proteja a los
tenedores contra las depreciaciones de la moneda de pago).
1. Cláusula oro: consiste en vincular tanto los intereses como la
amortización del empréstito con la cotización del oro durante determinado
período inmediatamente anterior al pago de aquéllos.
2. Garantía de cambio: es prácticamente igual a la anterior, con la única
diferencia de que está vinculada con la cotización de una moneda extranjera.
3. Indexación: consiste en vincular los montos de los intereses y las
correspondientes amortizaciones con determinados índices o con el precio de
ciertos productos.
4. Altas tasas de interés: a fin de que la tasa de interés real sea positiva.
5. Vinculación del valor del título a un bien material: por ej. a la valuación
de bienes de consumo masivo para que el valor del título se vaya actualizando si
varían los valores de dichos bienes.
6. Otras garantías reales.
Por último, hay diversos procedimientos para la colocación de los títulos, los cuales no son
excluyentes entre sí:
• Con participación de los bancos

Admite dos modalidades:
1. la toma en firme de parte o de toda la emisión de títulos, o
2.la actuación de estas entidades como intermediarias, contra el pago de
determinada comisión.
En el primer caso, los bancos adquieren los títulos del empréstito, entregándole al Estado el
importe de éstos y asumiendo el riesgo de su posterior colocación entre el público. Esto tiene la
ventaja de asegurar la colocación íntegra y rápida, y la desventaja de ser una venta por debajo
del valor nominal de los títulos.
La segunda modalidad, que es la más empleada en nuestro país, consiste en que los bancos
tomen a su cargo el registro de quienes desean suscribir el empréstito, reciban el importe de
los títulos, depositándolo luego en las cuentas del Estado, y entreguen éstos a sus respectivos
suscritores. Esta modalidad es la más atractiva para las instituciones bancarias porque no sólo
elimina el riesgo, sino también porque aquéllas usualmente acuerdan con los suscritores la
custodia de los respectivos títulos y la posterior cobranza de intereses y amortizaciones, contra
el pago de otra comisión.
• Suscripción pública
Este procedimiento se identifica, en cierta medida, con la segunda modalidad del
procedimiento anterior, a la cual se le suele agregar la posibilidad de suscribir los títulos del
empréstito en oficinas del correo u otras dependencias de la Administración pública.
• Venta directa en las bolsas de comercio

No hay suscripción previa de los títulos. Este procedimiento requiere una prudente y más
costosa administración de esos títulos, para lograr su mejor colocación sin perturbar las
cotizaciones. En contraposición, le ofrece al Estado la posibilidad de colocar los títulos a
valores sobre la par, lo cual significa para aquél, más que una utilidad, una disminución de la
tasa real de interés que habrá de pagar por ellos.
7d. Efectos económicos y monetarios de la deuda pública
Dependen esencialmente de tres factores:

1. la estructura y coyuntura de la economía (madura o en desarrollo, en estado de
expansión o depresión);
2. el empleo que se haga de los recursos provenientes de los empréstitos; y
3. los medios utilizados para su amortización y el pago de intereses.
Las múltiples combinaciones de los elementos inherentes a cada uno de estos tres factores
ponen de manifiesto la diversidad de efectos que la deuda pública puede tener sobre la
economía. Si a ello agregamos la importancia que la tiene la composición de la deuda pública,
resultará fácil comprender que ésta no produce un único efecto bienhechor sobre la economía,
sino una serie de consecuencia que dependen de los factores señalados y que deben
combinarse, para la elaboración de una adecuada política financiera, con las producidas por el
sistema impositivo vigente, los gastos públicos y la política monetaria aplicada.
A título de ejemplo, podemos mencionar los siguientes efectos:
o Económicos
Deben analizarse una vez que esta ya existe:
 variación del patrimonio estatal
 vinculación con el gasto público, es decir, deuda pública que tenga por objetivo
atender dicho gasto
 crecimiento del consumo, siendo que los tenedores de los títulos pueden
considerar que ya tienen una parte de su patrimonio asegurado por estos títulos
 estímulo a la inversión, siendo que los empresarios pueden optar por vender
sus títulos para invertir en el proceso productivo en búsqueda de lograr una
mayor productividad.
o Monetarios
Se ha empleado el término monetizar cuyo significado es la conversión de los títulos o
valores en dinero, por parte de sus poseedores. Este hecho puede tener importantes
consecuencias tanto por sus efectos económicos como por sus causas.
Al existir en el mercado grandes cantidades de títulos o valores de la deuda pública
cotizables en Bolsa, si en determinado momento los poseedores deciden desprenderse
de ellos, el Banco Central (como agente financiero del Estado) no puede permanecer
inactivo y dejar que dichos títulos vayan perdiendo valor en su cotización a medida que
se eleva la oferte de éstos. Sale a adquirirlos, entregando a cambio dinero proveniente

de la emisión. El Estado tampoco permitirá que los títulos tengan una fuerte y
constante baja en su cotización, ya que ello traería aparejada una pérdida de confianza
en el Estado deudor.
Los poseedores de títulos obtendrán dinero, aun cuando experimentan algunas
pérdidas sin importancia, siempre que tengan un motivo o causa para así hacerlo. Ellos
son fundamentalmente:
 especulación, si se toma la deuda pública en función de su rendimiento y se

convierte en título especulativo en el mercado de valores.
 precaución-liquidez, siendo que en general las personas prefieren la liquidez y
no la posesión de títulos.
 crecimiento del consumo, en este caso, por precaución.
 estímulo a la inversión, siendo que si el Estado rescata esos empréstitos va a
haber mayor dinero circulante que se va a destinar a la inversión.
Unidad VIII
PLANIFICACION
8a. Base de la planificación
Concepto
Nos referimos a la planificación como todo acto racional inherente al hombre como ser
inteligente, que por estar dotado de una doble dimensión espacial y temporal es capaz de
decidir la realización de determinadas acciones (con su correspondiente carga de esfuerzos
físicos e intelectuales) para el logro de ciertos objetivos deseados, en función de los recursos
disponibles.
El planeamiento se refiere al proceso de enunciar anticipadamente lo que se debe hacer,
cómo hacerlo, cuándo y quién ha de hacerlo. Es el medio que permite coordinar las actividades
de la organización hacia los objetivos definidos y aceptados. Es la antítesis de la improvisación.
Este proceso se refiere a establecer los objetivos de la organización, el modo mediante el cual
se los alcanzará en un contexto futuro y que hoy es desconocido. La definición de los objetivos
y la determinación de los medios para alcanzarlos es la esencia misma del planeamiento. El
planear es un proceso continuo en la vida de las organizaciones, es un ciclo que se inicia con el
plan, y continúa con la decisión y el control.
La planeación es proyectar un futuro deseado y los medios efectivos para conseguirlo.
Planear es inventar el futuro. No se trata de proyectar el presente solamente. Los modelos de
planeamiento se trazan en el riesgo y la incertidumbre, de allí que los planes son modelos de
acción.
La asignación de recursos, cómo obtenerlos, sus costos y fuentes de financiamiento son los
puntos claves en la planificación. Asimismo es fundamental evaluar cuál es la situación actual y
luego evaluar donde la organización quiere estar y qué recursos necesita para conseguir los
objetivos propuestos. Se trata entonces de diferenciar los recursos con los que cuenta
actualmente la organización y los que necesita desde el momento que decida implementar los
planes para concretar los objetivos propuestos.
En el ámbito del sector público, dada la naturaleza de sus acciones y sus potestades en pos
del bien común, la planificación implica un cierto grado de intervención en la sociedad
formulando objetivos de naturaleza política, social y económica con la determinación de
medidas idóneas para lograr su obtención ya sea exclusivamente por parte del propio Estado o
con el sector privado en forma concurrente.
En el ámbito específico de la administración financiera la planificación se identifica y relaciona
con el principio fundamental de la economía de resolver el conflicto entre “recursos escasos y
necesidades ilimitadas”. La utilidad de la planificación se deriva de una actitud racional y
metódica en asignar recursos escasos para la obtención de resultados con el mayor grado de
optimidad posible.
Todo plan debe procurar aprovechar al máximo los recursos y factores productivos
insuficientes, en especial de capital en los “países en desarrollo”, “subdesarrollados” o
“emergentes”.
Valor de la Planificación en relación a la Administración
La planificación es parte inherente de la administración, y en consecuencia, de cualquier

sistema de gobierno. Esto significa que cada acto administrativo requiere de la planificación, la
cual debe estar inseparablemente ligada a la administración. Por lo tanto, el proceso de
planificación no puede aislarse de la gestión administrativa con organismos y procesos
separados, ni es posible limitarla a los más altos escalones de jerarquía. Causa del fracaso de
la planificación es la creación de estructuras alejadas de los centros efectivos de decisión y
ejecución.
La planificación desde un enfoque sistémico debe abarcar todas las fases de la
administración y prever, hasta donde sea posible, todas las consecuencias. No debe olvidarse
que toda medida gubernamental en el terreno económico tiene inevitablemente repercusiones
en diversos aspectos sociales, culturales y políticos.
Estructura y proceso de un sistema de planificación en general
Un sistema nacional de planificación debe tender a una cobertura de todas las esferas de la
acción planificadora en forma sistemática, comprensiva e integral, siendo capaz de responder a
los requerimientos de la sociedad.
Las etapas de la planificación pueden resumirse de la siguiente manera:
I. toma de decisiones de dirección
II. formulación de planes y estrategias
III. gestión y programación de financiamiento y necesidades de cooperación internacional
IV. organización e integración de operaciones
V. evaluación y seguimiento
De manera que las partes de un plan son:
• los fines, la especificación de los objetivos y las metas
• los medios, la selección de políticas, los programas, procedimientos y prácticas para
conseguirlos.
• la implementación.
• el control.
Estas ideas suponen la necesidad de anticiparse al futuro y tener en cuenta aquellos factores
externos que seguramente influirán en el funcionamiento de la organización.
El planeamiento es un sistema dinámico, complejo, formado por diferentes niveles y es una
estructura de eventos cuya función es afectar el entorno y la organización misma.
Entre las propiedades sistemáticas del planeamiento se encuentran:

• disminuye la entropía
• es un mecanismo de autorregulación y autoadaptación
• equifinalidad, no es determinista y el flexible
• es un sistema abierto, no causal, en los niveles normativo y estratégico
• retroalimentación.
Entre los problemas del planeamiento y siguiendo a Álvarez podemos mencionar:
¿Cuál es la situación actual?
¿Qué es lo que se quiere lograr?
¿Cuál es la diferencia entre la situación actual y la situación futura?
¿Quiénes son los responsables de llevar a cabo las actividades identificadas?
Las bases de la planificación son las que se detallan a continuación:

• Propósito o misión: se tiene una finalidad general.

• Objetivo: es el logro a obtener en un espacio y tiempo dados.
• Estrategia: alternativas y recursos disponibles. Cuando se opta por una alternativa, se
está optando por una política.
• Políticas: son decisiones estratégicas.
• Control: comprobar el logro de los objetivos.
8b. Principios sobre los que se asienta la planificación
En principio se pueden mencionar los siguientes:
- Enfoque sistémico
Implica prever todas las consecuencias, teniendo en cuenta el interior y el exterior de la
organización y verla como una organización en marcha.
- Universalidad
Implica ver a la organización como un sistema integral e integrado, teniendo en cuenta todos
los aspectos y cómo se relacionan los mismos entre sí.
- Economía
Hace referencia a la utilización de recursos escasos, dirigiéndolos a satisfacer necesidades
ilimitadas.
- Racionalidad
Actuar razonablemente en cada acto. Acciones razonables para buscar optimización.
Por su parte, Solana cita tres principios rectores del planeamiento:
• Principio participativo: implica el involucramiento de los responsables, a fin de que se

identifiquen con los planes que ellos mismos contribuyen a formular, facilitando su
puesta en práctica cuando deban convertirlos en acciones. La participación en el
planeamiento capacita para adquirir una mejor comprensión de la organización y le
permite a sus miembros servir con mayor efectividad a los fines organizacionales.
• Principio de continuidad: implica la actualización y/o reformulación constante del

plan. Permite perfeccionar el planeamiento. No obstante la modificación de los planes
con mayor frecuencia que la necesaria suele perturbar la acción conjunta de los
distintos sectores de la organización, desconcertándolos en cuanto al rumbo que
habrán de seguir.
• Principio holístico: tiene dos partes:

1. Principio de coordinación: establece que los planes correspondientes a
los distintos sectores de un mismo nivel de la organización deben efectuarse en
forma simultánea e interdependiente.
2. Principio de integración: prescribe que la interdependencia debe
hacerse coextensiva al planeamiento en los distintos niveles de la organización.
Todos estos principios se deben tener en cuenta al momento de confeccionar un plan.

Planificar implica una serie de etapas:
Etapas de la planificación
Planificar demanda una serie de pasos o etapas que no son solamente lineales o en serie. En
muchos casos los procesos son recursivos o en paralelo.
• Diagnóstico
Toda decisión significa un conocimiento previo y general del fenómeno que se pretende
encarar. Sin duda, el valor de la información es fundamental como sustento básico de toda
decisión. Todo proceso decisional oportuno, estricto y fundamentado requiere de un buen
sistema de información. Pero informarse no es una mera acumulación de datos sino que la
apreciación, es decir, su evaluación permite presentar un realista cuadro de situación a fin de
ordenar convenientemente la información y determinar la factibilidad de los objetivos. Dentro
del Estado, el Poder Ejecutivo es el que tiene conocimiento previo de las distintas situaciones y,
por ello, es el más indicado para llevar a cabo esta etapa. Un plan formulado sin conocimiento
previo no sirve, se derrumba.
• Formulación
Decidir es propio de toda actividad humana. En las organizaciones complejas, la elección de
los objetivos puede ser antagónica o concurrente. La expresión de sus diferentes variables y
restricciones en un modelo operativo requiere la elaboración de un documento formal,
denominado comúnmente plan. En otras palabras, la formulación constituye el plan
propiamente dicho, es decir, la guía de los mecanismos a ejecutar para lograr los objetivos. La
formulación de la planificación no debe ser interpretada como una receta rígida sino como una
guía de los principales mecanismos a ejecutar para cumplimentar determinados objetivos. En
este sentido, un plan debe mínimamente satisfacer los siguientes requisitos:
a) Objetividad: mediante la definición de objetivos ciertos a desarrollar.

b) Simplicidad: debe ser entendible para la totalidad de los estamentos del Estado,
permitiendo el consenso y colaboración en su ejecución. También debe ser fácilmente
comprensible para la propia sociedad (su destinatario final) con la finalidad de lograr
también el apoyo en su ejecución y permitir el control social de los resultados.
c) Estabilidad: sus objetivos deben determinarse con el mayor grado de precisión para
cada uno de sus períodos, sin que sufran modificaciones sustanciales. No debe
confundirse estabilidad con rigidez.
d) Flexibilidad: en función del principio del realismo, surge la conveniencia (cuando no
la necesidad) de efectuar revisiones periódicas del plan a efectos de analizar los
avances producidos, sus desvíos y retrasos replanteando los objetivos a cumplir.
Presentación y exposición
La formulación del plan requiere de una adecuada presentación y exposición del contenido en
materia de objetivos, acciones y recursos. Los objetivos previstos, suelen presentarse por
áreas de acción homogéneas que facilitan la comprensión de la actividad gubernamental. A su
vez, cada área se divide en sectores. Y a cada uno de ellos se reasignan estructuras
institucionales, llamadas “unidades coordinadoras”, “unidades rectoras” o “unidades ejecutoras”
según el respectivo grado de responsabilidades en el desarrollo del plan. Es importante en la
exposición del plan, vincularlo a la clasificación “sectorial” del sistema de cuentas nacionales y
a la clasificación por “finalidades y funciones” del presupuesto gubernamental.
Objetivos de un plan
Un sistema político que pretenda interpretar los deseos de la sociedad refleja en “objetivos
estratégicos” el pensamiento fundamental y permanente del Gobierno en cada una de las
áreas, en base a sus postulados filosóficos y las acciones propias de los organismos del
Estado. Pero en forma periódica, para que estos grandes objetivos sean operativos, deben
formularse “objetivos específicos” con una asignación de recursos humanos, técnicos y
materiales para la consecución de las metas establecidas. En este punto la planificación se
integra con la programación anual y el presupuesto. Asimismo también pueden establecerse
“objetivos especiales” que surgen como consecuencia de demandas sociales tanto previsibles
como no previsibles.
• Ejecución
Es la puesta en práctica y materialización de la planificación diseñada buscando siempre la
optimización de recursos. En esta etapa es cuando se valora la importancia de la organización,
la capacidad gerencial de sus funcionarios y de sus recursos humanos.
• Control
Es la medición de los objetivos planificados con los resultados obtenidos.
8c. Los órganos de planificación
En toda organización existen distintos niveles, en cada uno de los cuales se debe planificar.
Dichos niveles se pueden dividir en:
• Alta gerencia: lleva a cabo el planeamiento estratégico. En el Estado, este es el papel

de los Ministerios.
• Gerencia media: lleva a cabo el planeamiento táctico. En el Sector Público, está a
cargo de las Direcciones.
• Departamentos: llevan a cabo el planeamiento operativo. Las Jefaturas de áreas son
las encargadas a nivel estatal.
Tipo de plan Nivel

Estratégico Alta dirección
Directivo Gerencias medias
Operativo Mandos medios
Planeamiento estratégico: tiene en cuenta la relación de la organización con su entorno como

así también considera el pensamiento participativo para definir la dirección de la organización.
El objetivo es la competitividad (esto está más relacionado con la parte privada pero de todas
maneras se aplica la competencia del Estado con sí mismo). Presenta la ventaja de permitir
descubrir objetivos y le da cierta dirección a la organización.
Planeamiento táctico o directivo: comprende los programas de acción que establecen los
objetivos directivos o los objetivos intermedios, adecuando en el tiempo y en el espacio los
medios y las acciones para su logro. Son los objetivos que deben llevar a cabo las diferentes
áreas funcionales o divisiones.
Planificación operativa: consiste en definir acciones específicas para llevar a la práctica los
objetivos y las políticas establecidas en la planificación estratégica. Los objetivos operativos
identifican resultados concretos, fijando las prioridades y definiendo las funciones y
responsabilidades para lograrlos. Por lo tanto deben ser susceptibles de ser medidos y
evaluados, siendo el insumo principal para la función de control.
8d. La fijación de metas, las políticas fiscales y sus efectos
Clasificaciones de la Planificación
La meta final del plan establecido como objetivo es elemento en cada decisión. En cada plan
se fijan metas teniendo en cuenta distintos aspectos y estos se van a relacionar de acuerdo al
tipo de plan en cuestión. De esta forma comienzan a surgir distintas clases de planes en
función de las metas:
a) Desde el punto de vista de su periodificación, podemos utilizar la clásica división
temporal del ámbito económico, sabiendo de la relatividad de esta partición. Útil a los
efectos metodológicos no puede dejar de tenerse en cuenta que cualquier división es
relativa y que se encuentran siempre interrelacionadas.
• Planificación de corto plazo: es generalmente cuando nos referimos a programas

operativos anuales y al propio presupuesto.
• Planificación a mediano plazo: el plazo es superior a 1 año y no mayor a 5 años.
Se trata de una planificación expresada en planes bianuales, trienales, cuatrienales
y quinquenales.
• Planificación de largo plazo: son planes superiores a 5 años. Es cuando la
planificación adquiere su más alto grado de perfil ideológico (dada la definición de
los objetivos estratégicos). Estos planes abarcan a toda la economía de un país.
b) Desde el punto de vista de su amplitud, la planificación puede ser:
• Planificación Integral: comprende el conjunto de todas las actividades de la

Nación.
• Planificación Parcial: se construye por etapas abarcando un sector de la
economía o de la sociedad.
c) Desde el punto de vista de su finalidad, se puede hablar de:
• Planificación política-institucional: se da cuando nos referimos al desarrollo de

las organizaciones. Desde el punto de vista de la macro planificación institucional
de país está incluido en la Constitución Nacional.
• Planificación económica: cuando está ligada al proceso de desarrollo económico,
por ej. cuando son planes apuntados al sector agropecuario, industrial, etc.
• Planificación social: cuando se relaciona con el desarrollo de la sociedad en
materia de salud, educación, etc. Este tipo de planificación ha adquirido relevancia
en el marco del Estado de Bienestar.
d) Desde el punto de vista territorial, la planificación actúa sobre un doble plano espacio-
temporal:
• Planificación nacional: cuando nos referimos al conjunto de las actividades de un

país.
• Planificación provincial: cuando nos ubicamos en el contexto de cada uno de los
estados que componen la república como federación.
• Planificación municipal: si la frontera son los conglomerados urbanos.
No obstante esta clasificación el proceso de integración entre naciones está generando un

nuevo tipo de planificación denominada planificación supranacional como lo es la
concurrente con las asociaciones económicas y aún políticas entre naciones ( MERCOSUR,
Comunidad Europea). También adquiere importancia la planificación regional abarcativa
(geoadministración), por sobre las divisiones políticas, de las interdependencias entre dos o
más espacios territoriales (artículo 75 inciso 19 CN). También es parte de la planificación
regional, la planificación de las áreas metropolitanas producidas por la yuxtaposición de
funciones y responsabilidades de dos o más municipios.
Planificación y sistemas políticos
Toda sociedad o Estado requiere un plan que tenga el fundamento ideológico de un sistema
político. En general se pueden mencionar dos grandes modelos de planificación desde el punto
de vista de los sistemas políticos:
a) Planificación en naciones sin existencia de una economía de mercado

Es el caso de los sistemas marxistas y se caracteriza por la existencia de una planificación
autoritaria o imperativa. De esta manera a partir de una autoridad máxima planificadora se
coordina la asignación y disponibilidad de insumos que se han de procesar para satisfacer las
diferentes necesidades “preestablecidas” de la economía por parte de la autoridad central.
b) Planificación en países de economías de mercado

En el marco de los sistemas políticos capitalistas el grado de intervención estatal es muy
disímil, pudiendo encontrarse desde países liberales con escasa intervención gubernamental
hasta países de economía mixta cuando el grado de influencia estatal es mayor. Asimismo
dentro de estos países de economía de mercado pueden observarse dos perfiles en materia de
planificación:
- Planificación concertada: basada en el acuerdo (o consenso) del sector privado, y el
sector público, con la participación de las organizaciones de trabajadores y de
consumidores. Es propio de los países en que la participación del Estado no se da

solamente en su calidad de interventor sino también de productor. Constituye una
forma de vincular y armonizar los intereses contrapuestos de la economía y la
sociedad.
- Planificación indicativa: define el límite de la intervención del Estado en los países con
gobiernos liberales. Sus planes consisten en fijar una frontera en la producción estatal
y el modo de distribución de los bienes y de los servicios públicos. Promueve la
creación de mecanismos de motivación para la empresa privada, orientados al
incremento del proceso productivo, la generación de empleo, la diversificación de la
producción. Para lograr estos resultados el Estado puede recurrir a un variado conjunto
de mecanismos de protección aduanera, incentivos tributarios, promociones regionales,
etc. La planificación indicativa es un dinámico instrumento de naturaleza coercitiva para
el Estado y orientador para el sector privado.
Bibliografía
• Apuntes de clase, Cr. Felice.

• Las Heras, José María. “ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL”.
• Álvarez, Héctor F. “ADMINISTRACIÓN: UN ENFOQUE INTERDISCIPLINARIO Y
COMPETITIVO”.
Unidad IX
EL PRESUPUESTO PÚBLICO
9a. Concepto de Presupuesto Público, como instrumento de previsión, institucional, de

política fiscal, de la distribución de la riqueza, como eje central del control.
Principios del presupuesto
Concepto
La planificación de la actividad financiera del Estado es denominada presupuesto, el cual se

distingue de cualquier otro programa de actividades gubernamentales porque:
1. tiene que ser aprobado obligatoriamente, al menos en los países democráticos, por un
acto legislativo especial, la ley de presupuesto, y
2. abarca un período determinado, que por lo general es de un año.
En consecuencia, el presupuesto es un acto de gobierno mediante el cual se prevén los

ingresos y los gastos estatales, y se autorizan estos últimos para un periodo futuro
determinado, que generalmente es de un año.
Asimismo el presupuesto tiene por objeto determinar con anticipación los acontecimiento
financieros que comprenden los gastos a realizar en un periodo dado tendiente a satisfacer las
necesidades colectivas y los recursos que se calcula recaudar para atender dichos gastos.
Otras definiciones
(Jarach) Las actividades financieras del Estado se concretan en un documento llamado

Presupuesto. El Presupuesto constituye una Ley cuyo contenido se divide en dos partes:
autorización de gastos y previsión de recursos.
(Terry) El presupuesto es el cálculo legal de lo que gastara el Estado en el año siguiente y de

los recursos que podrá tener a su disposición para llenar esos gastos.
(Bayetto) El presupuesto es un acto administrativo-legislativo por cuyo conducto, en

correspondencia a un determinado lapso y con fuerza de ley, se fijan preventivamente los
conceptos, y con relación a estos importes de los gastos que el poder administrador podrá y
deberá poner a disposición del Tesoro Público, y se compara el monto global de ellos con el del
producido presunto de los recursos a realizar en el periodo, por dicho poder con destino al
mismo Tesoro, recursos que a su vez y a los efectos de fundar tal comparación, son señalados
y valuados por ramos.
El sistema presupuestario es un subsistema dentro del sistema de administración

financiera.
El objetivo del sistema presupuestario del Sector Público Nacional (en adelante SPSPN)
consiste en elaborar el presupuesto general de la Administración Nacional, administrar su
ejecución y supervisar la gestión presupuestaria de las empresas y sociedades del Estado.
Las normas legales y técnicas que sustentan la elaboración del presupuesto general para la
administración nacional son establecidas por la Sección I del Título II de la Ley 24.156:
Art. 12. — Los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los
cuales figurarán por separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí.
Mostrarán el resultado económico y financiero de las transacciones programadas para ese periodo, en
sus cuentas corrientes y de capital, así como 10 la producción de bienes y servicios que generarán las
acciones previstas.
Art. 13. — Los presupuestos de recursos contendrán la enumeración de los distintos rubros de ingresos y
otras fuentes de financiamiento, incluyendo los montos estimados para cada uno de ellos en el ejercicio.
Las denominaciones de los diferentes rubros de recursos deberán ser lo suficientemente específicas
como para identificar las respectivas fuentes.
Art. 14. — En los presupuestos de gastos se utilizarán las técnicas más adecuadas para demostrar el
cumplimiento de las políticas, planes de acción y producción de bienes y servicios de los organismos del
sector público nacional, así como la incidencia económica y financiera de la ejecución de los gastos y la
vinculación de los mismos con sus fuentes de financiamiento. La reglamentación establecerá las técnicas
de programación presupuestaria y los clasificadores de gastos y recursos que serán utilizados.
Art. 15. — Cuando en los presupuestos de las jurisdicciones y entidades públicas se incluyan créditos
para contratar obras o adquirir bienes y servicios, cuyo plazo de ejecución exceda al ejercicio financiero,
se deber incluir en los mismos información sobre los recursos invertidos en años anteriores, los que se
invertirán en el futuro y sobre el monto total del gasto, así como los respectivos cronogramas de ejecución
física.
La aprobación de los presupuestos que contengan esta información, por parte de la autoridad
competente, implicará la autorización expresa para contratar las obras y/o adquirir los bienes y servicios
hasta por su monto total, de acuerdo con las modalidades de contratación vigentes.
Las autorizaciones para comprometer ejercicios futuros a que se refiere el presente artículo caducarán
al cierre del ejercicio fiscal siguiente de aquel para el cual se hayan aprobado, en la medida que antes de
esa fecha no se encuentre formalizada, mediante la documentación que corresponda, la contratación de
las obras y/o la adquisición de los bienes y servicios autorizados.
El presupuesto público como instrumento
La mayor parte de las finalidades públicas requieren la ejecución de acciones que derivan en
transacciones económicas y financieras, las cuales son volcadas oportuna y sistemáticamente
en el presupuesto, de aquí su importancia. De esta concepción surgió, en el pasado, la idea de
que "el presupuesto es la expresión, en términos financieros, de lo que el gobierno pretende
llevar a cabo en un período determinado, por regla general, un año".
En su concepción moderna, el presupuesto adquiere carácter integral. Se constituye en un
instrumento útil para la programación económica y social, al reflejar la política presupuestaria
para el sector público.
El presupuesto público es, básicamente, un instrumento de programación económica y social,
de gobierno, de administración y necesariamente un acto legislativo.
• El presupuesto como instrumento de programación económica y social

El presupuesto público, hace posible materializar en el corto plazo el cumplimiento de las
políticas en el ámbito de la provisión pública, a la vez que permite su compatibilización con las
restantes políticas para la coyuntura. Le da, por lo tanto, carácter operativo a las orientaciones
de la programación económica y social.
Por otra parte, a través del presupuesto público el Estado define el nivel y composición de la
provisión e inversión pública, la demanda de recursos reales que requiere de la economía, las
formas y magnitudes del financiamiento de sus actividades y los efectos que, a través del
binomio ingreso-gasto, pretende alcanzar en las macro variables del sistema económico.
• El presupuesto como instrumento de gobierno

La función de gobernar contiene:
a) la adopción de un programa de acción del Estado para un período dado;
b) la formulación de una política global y políticas específicas para llevar adelante
dicho programa y;
c) la dirección de las actividades para la materialización de tales políticas y para
el seguimiento y evaluación de su cumplimiento.
Considerando que la mayor parte de las decisiones del gobierno conducen a acciones que se
manifiestan en el presupuesto, éste se constituye en uno de los instrumentos más importantes
para cumplir la función de gobierno.
• El presupuesto como instrumento de administración

El presupuesto tiene que formularse y expresarse en una forma tal que permita a cada una
de las personas responsables del cumplimiento de los objetivos concretos y del conjunto
orgánico de acciones correspondientes, encontrar en él una verdadera "guía de acción" que
elimine o minimice la necesidad de decisiones improvisadas.
Si el presupuesto sirve de base al cumplimiento de los requisitos señalados, no cabe duda
que es uno de los instrumentos de mayor importancia para cumplir la función de administración
de un programa de gobierno.
• El presupuesto como acto legislativo

La participación activa y consciente de los ciudadanos en el diseño y ejecución de las
decisiones que los afectan, no sólo es un derecho sino una obligación. En un sistema
representativo, cuando del presupuesto público se trata, ese protagonismo se verifica por
intermedio de los representantes de la comunidad, por lo que a ellos corresponderá juzgar la
validez del programa de gobierno contenido en el mismo. Así, la aprobación del presupuesto
constituye un acto legislativo indispensable.
• El presupuesto como documento

Se pueden señalar distintas formas de expresión del presupuesto: el analítico, el sintético y el
presupuesto resumen.
El presupuesto analítico se expresa a nivel nacional en la Decisión Administrativa que
distribuye la Ley de Presupuesto, la cual refleja el mayor nivel de desagregación del programa
anual de gobierno, posibilitando que el presupuesto sea un instrumento de administración. El
presupuesto sintético es la versión agregada del analítico y se expresa en el Proyecto de Ley
de Presupuesto. Se le utiliza en la etapa de discusión y aprobación legislativa. Por último, el
presupuesto resumen es el documento que expresa, en forma extractada, el programa de
gobierno, facilitando su difusión y conocimiento generalizado y se prepara una vez que la Ley
de Presupuesto de la Administración Nacional ha sido ha sido sancionada por el Congreso
Nacional.
¿Cuál es la importancia política, económica y social de un presupuesto?

En primer lugar, el presupuesto tiene una innegable importancia política porque todas las
actividades del Estado se hallan, en cierta medida, subordinadas a los recursos de que se
puede disponer. Además, mediante su análisis podemos apreciar cuáles han sido las
decisiones o elecciones del Estado con respecto a determinadas necesidades privadas o
colectivas. En otros términos, el presupuesto de un Estado sirve como un espejo en el cual se
reflejan los postulados políticos, más o menos intervencionistas, que prevalecen en el momento
de su elaboración.
En el aspecto económico, la importancia del presupuesto no es ciertamente menor. El
presupuesto, por constituir una exposición cuantitativa y completa de los gastos y recursos
públicos de todo un período, representa uno de los más destacados documentos oficiales en lo
que atañe a la economía de la Nación. Asimismo, como planificación de los gastos y recursos
del Estado debe estar coordinado con la política económica aplicada en el país, esto hace
necesario un plan general que comprenda un presupuesto económico o nacional y un
presupuesto financiero.
Por último, en lo que refiere al aspecto social, el presupuesto reviste igualmente una
importancia esencial, lo cual puede ser comprobado revisando las distintas partidas de
erogaciones públicas destinadas por ej. a salud, higiene, educación pública, etc. Además, aquél
representa uno de los mejores indicadores del grado de solidaridad que hay entre las personas
que integran la comunidad, dado que a partir de él se puede efectuar una apreciación
cuantitativa de las detracciones de riqueza que soportan, en la forma de recursos tributarios,
algunos sectores de la población en beneficio de otros de menores ingresos.
Caracteres específicos de la Ley de Presupuestos
a) Es un acto administrativo-legislativo con fuerza de ley, por lo que su naturaleza jurídica

es mixta, por cuanto es un acto administrativo ya que en la elaboración y ejecución
interviene el Poder Ejecutivo, y por otra parte es también un acto legislativo por cuanto
emana de un pronunciamiento del Congreso (Ley de Presupuesto). Por lo que podemos
decir que es una ley con características especiales.
b) Es una autorización conferida por el Poder Legislativo al Poder Administrador para
efectuar gastos por cuenta y cargo del Estado.
c) El presupuesto es limitativo de los conceptos y montos a gastar, son límites máximos
a gastar. Es una limitación tanto cuantitativa como cualitativa porque fija los montos a
gastar y hasta que monto máximo.
d) Es un acto periódico ya que el presupuesto tiene un periodo de vigencia y de ejecución
denominado “ejercicio financiero”. Tradicionalmente la duración del presupuesto es anual.
En nuestro país es anual (artículo 75 inciso 8 CN1). Finalizado el periodo caducan los
créditos y es necesaria una nueva ley para abrirlos.
e) Contiene una estimación de los recursos del ejercicio, se trata de un cálculo estimativo
(no son limitativos) de ingresos tanto originarios como derivados que se producirán en el
periodo. Cabe aclarar que la autorización para recaudar no emana del presupuesto, sino de
las leyes impositivas que se sancionan con anterioridad a la ley de presupuesto, y además
no hay límites máximos a recaudar como sucede en los gastos.
Naturaleza jurídica del presupuesto
Un primer aspecto: hay dos corrientes de opiniones respecto de si la ley de presupuesto

constituye una ley formal o una ley sustancial. Esta es una cuestión cuya solución debe
buscarse en el marco del derecho positivo de los distintos países.
- Hay por un lado quienes sostienen que se trata de una ley formal, de un mero acto
administrativo (de previsión y de autorización consagrado por ley).
- Otros consideran que se trata de una ley sustancial. Afirman que la ley de presupuesto
tiene los mismos efectos jurídicos que cualquier ley, porque crea derechos y obligaciones,
y además cuenta con la fuerza jurídica suficiente para innovar y modificar el derecho
vigente.
Con relación a nuestro país, concordamos con la corriente que asigna al presupuesto el
carácter de ley formal.
La ley 24.156 tiene establecido que ni el presupuesto ni sus disposiciones complementarias
podrán contener normas de carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes,
ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos (artículo 20). Esta ley tiene el claro
propósito de limitar el presupuesto a su función formal de acto gubernamental, cuyo objetivo es
autorizar los egresos a realizar en el próximo año, y a calcular los recursos probables con que
se solventaran esos gastos.
Un segundo aspecto y quizás más importante que el anterior es un análisis a través del
proceso político de la CN que emerge del articulo 1º referido a la forma representativa que
adopta para su gobierno, y el artículo 22 que establece que “el pueblo no delibera ni gobierna
sino por medio de sus representantes”.
1
Artículo 75- “Corresponde al Congreso: (…)
8) Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este Artículo, el presupuesto
general de gastos y cálculo de recursos de la Administración Nacional, en base al programa general de gobierno y al
plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión. (…)”
- Con respecto a los Gastos Públicos la ley de presupuesto es concebida como un

mandato otorgado al Poder Ejecutivo por parte del Poder Legislativo.
Por lo que podemos decir que respecto a la naturaleza jurídica participa de los matices
de las reglas del Mandato donde el presupuesto es un acto preventivo y autorizativo de
los gastos que el Estado ha de efectuar en un periodo. Por ello se dice que el
presupuesto está ligado al desarrollo de principios democráticos y a la idea de soberanía
popular, donde el pueblo, a través de sus representantes, tiene la facultad de aprobar a
priori, los gastos que durante el ejercicio realizara el Estado.
Podemos decir que el pueblo (mandante) mediante sus representantes (Poder
Legislativo) autoriza al Poder Ejecutivo (mandatario) a realizar los gastos fijados por la
ley de presupuesto (poder en el mandato).
- En cuanto a los Recursos Públicos el Poder Legislativo crea a través de las leyes, los
recursos (impuestos) independientemente de la ley de presupuesto y con distinta fecha
de vigencia que este, por ello la significación del presupuesto está en los gastos, si bien
el presupuesto es un acto anual y los créditos para gastar caducan al cierre del ejercicio
financiero, las leyes impositivas son normas que generalmente tienen una vigencia que
supera el año, y la facultad para recaudar no tiene el carácter limitativo ni surge de la ley
de presupuesto sino de leyes especificas de creación de casa uno de los tributos.
Como comentario podemos decir que las leyes impositivas (por ejemplo la ley de
impuesto a las ganancias) son independientes de la ley de presupuesto, lo que hace,
es incorporar en la ley de presupuesto esas leyes impositivas y se estima lo que se va
a recaudar.
Finalmente podemos decir que es presupuesto es de naturaleza política, de carácter

financiero así como también es un instrumento de política económica.
Principios presupuestarios
Hay principios respecto a la confección y contenido del presupuesto que, íntimamente

relacionados entre sí, tienen como objeto primordial establecer un manejo ordenado de las
finanzas del Estado.
- Principio de la unidad
Implica que todos los gastos e ingresos públicos deben ser agrupados en un mismo
documento y presentados conjuntamente para su correspondiente aprobación legislativa.
Esta regla permite apreciar el presupuesto en su conjunto y volumen, ejercer el debido control
y dificultar los intentos de disimular u ocultar gastos en presupuestos y “cuentas especiales”.
Asimismo permite apreciar fácilmente si el presupuesto está equilibrado, conocer la magnitud
de los recursos afectados a las erogaciones y tiende a facilitar el control legislativo.
La Ley 24.156 estatuye este principio en el artículo 12 pero en su artículo 23 contempla las
excepciones a la prohibición, al establecer algunos rubros en los que se admite el fin de
atender específicamente el pago de determinados gastos.
- Principio de la universalidad
Según este principio no puede haber compensación entre gastos y recursos, es decir, que
tanto unos como otros deben figurar con su importe bruto, sin extraer saldos netos.
La anterior Ley de Contabilidad Pública consagró esta regla en su artículo 2° donde disponía
que los recursos y los gastos públicos debían figurar en el presupuesto “separadamente y por
su importe íntegro, no debiendo en caso alguno compensarse entre sí”. La Ley 24.156 (artículo
12) adopta también el principio aunque con algunos agregados importantes, ya que no solo
prohíbe las compensaciones sino que exige datos de los resultados obtenidos y también de la
correlación de bienes y servicios con la gestión prometida, lo cual es un valioso aporte al
principio de transparencia. Por otra parte, el artículo 23 establece que “No se podrá destinar el
producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender específicamente el pago de
determinados gastos, con excepción de:
a) los provenientes de operaciones de crédito público;
b) los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado
nacional, con destino específico;
c) los que por leyes especiales tengan afectación especifica.”

De esta manera, si bien la legislación nacional consagra el principio de universalidad, autoriza
excepciones pues permite el funcionamiento de afectaciones especiales legalmente
establecidas.
Resulta importante incorporar ingresos y gastos sin compensaciones porque mediante las
mismas se puede inducir a engaño al órgano de control externo de la hacienda, de modo que
los gastos del Estado aparezcan muy inferiores a los reales.
- Principio de especialidad
Esta regla significa que la autorización parlamentaria no se da en forma global, sino que se
concede específicamente para cada crédito. A favor de este principio se sostiene que si se
dieran autorizaciones “en bloque” sería prácticamente imposible controlar que los gastos fueran
a los destinos previstos.
Para no caer en exageraciones obstaculizantes, la regla debe tener excepciones fundadas en
la conveniencia de dar al poder administrador cierta libertad para gastar, dentro de las
previsiones presupuestarias. La cuestión se salva mediante las partidas principales y las
partidas parciales contenidas en el presupuesto. Estas últimas son enunciativas y sólo fijan el
concepto del gasto, más no el importe a gastar.
La Ley 24.156 no trae norma expresa que imponga la aplicación de esta regla. Sin embargo,
de diversas cláusulas surge que el principio de especialidad fue tenido en cuenta por el
legislador (por ejemplo artículo 13).
- Principio de no afectación de recursos

El objeto de este principio es que determinados recursos no se utilicen para la atención de
gastos determinados, esto es, que no tengan una “afectación especial”, sino que ingresen en
rentas generales, de modo tal que todos los ingresos entren en un fondo común y sirvan para
financiar todas las erogaciones.
El artículo 23 de la Ley 24.156 adopta este principio, aunque aclara que no rige para los
ingresos provenientes de donaciones, legados o herencias a favor del Estado nacional y con
destino específico. Tampoco rige el principio respecto de recursos que por leyes especiales
tengan afectación específica (artículo 23).
Las afectaciones especiales son perniciosas y atacan el principio de unidad ya que no se
cumple la centralización de todos los ingresos en un solo fondo. La doctrina, en general, se
inclina en contra de las mismas.
- Principio del equilibrio (regla de oro)

Un presupuesto es equilibrado cuando, durante su vigencia, gastos y recursos totalizan
sumas iguales; es deficitario cuando los gastos exceden a los recursos y tiene superávit
cuando queda un remanente positivo, es decir, cuando los recursos son superiores a los
gastos.
Asimismo, el déficit es de caja cuando se produce en el transcurso de un mismo ejercicio
financiero como consecuencia de momentáneas faltas de fondos en la Tesorería; es material
cuando el presupuesto es sancionado de antemano con déficit y financiero es el que surge a
posteriori, una vez cerrado el ejercicio.
Para la escuela clásica, este principio era fundamental. La idea del déficit era rechazada pues
podía conducir no sólo a la inflación, sino también a la bancarrota del Estado. Por su parte,
tampoco era admisible un superávit porque tal situación denunciaba que el Estado había
detraído, de la economía privada, una porción mayor de riqueza que la realmente necesaria
para cumplir sus funciones y, lo que era peor, había restado posibilidades al natural desarrollo
de aquélla. En resumen, el principio del equilibrio era la única garantía para anular los posibles
efectos de la actividad financiera del Estado sobre la actividad económica.
La tesis de los clásicos acerca de este tema fue, sin embargo, objeto de críticas por parte de
muchos autores contemporáneos.
Keynes adujo que el Estado podía desarrollar, mediante su actividad financiera, una acción
compensadora de los desequilibrios que se produjesen en el sistema económico. Tal premisa
conducía, a su vez, a la conclusión de que en determinadas circunstancias se justificaba que el
Estado tuviese déficit presupuestarios si ellos servían como factores de equilibrio o
compensadores de las tendencias depresivas.
Esta tesis keynesiana ha sido el fundamento de la reelaboración del principio del equilibrio
presupuestario, el cual es entendido hoy en relación con el equilibrio de la economía nacional.
Sin embargo, dicha reelaboración debe ser aplicada a los supuestos que sirvieron de premisas
a la tesis de Keynes, es decir, desocupación, existencia de ahorro ocioso y falta de motivación
para las inversiones privadas.
No pocos teóricos adherentes al intervencionismo keynesiano intentaron demostrar que el
déficit prolongado es conveniente, que los adictos al equilibrio han exagerado los peligros de
este desfasaje y que su utilización puede resultar beneficiosa. Se sostiene que, tanto si se
recurre al empréstito como a la emisión, si las sumas así obtenidas son empleadas en
inversiones productivas que incrementan la producción general del país, se produce el “efecto
multiplicador de la inversión”, que lleva a un crecimiento de la renta nacional. Los hechos
hablaron por sí solos y el abuso de estas teorías provocó verdaderos desastres en la economía
de muchos países, entre ellos Argentina. La complicada situación de default a que se llegó,
confirmó los vaticinios según los cuales un presupuesto creciente y crónicamente deficitario es
productor de daños irreparables.
En Argentina, la sanción de la Ley 25.152, llamada “de solvencia fiscal”, intento llegar
gradualmente al equilibrio en forma escalonada, pero ese propósito quedó frustrado.
- Principio de procedencia
Esta regla significa que la aprobación legislativa por el Congreso debe ser anterior al
momento de iniciarse el ejercicio presupuestario. Dada la importancia del presupuesto como
instrumento de cálculo y autorización de gastos, su inexistencia en tiempo oportuno
desnaturaliza la esencia de la institución. De no darse solución al problema, cabría la
posibilidad de paralizar las funciones y servicios públicos o llevar al Poder Ejecutivo a disponer
pagos en forma ilegal.
El artículo 27 de la ley 24.156 proporciona una solución en caso de que al inicio del ejercicio
financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general: regirá el que estuvo en vigencia
el año anterior, con ciertos ajustes que debe introducir el Poder Ejecutivo en cuanto a recursos
y gastos.
Mismo criterio se sigue en la provincia de La Pampa (artículo 68 inciso 13 CLP) donde se
establece la prórroga del presupuesto que estuviere en vigencia en el periodo anterior.
- Principio de la anualidad
Fue un principio indiscutido de las finanzas clásicas. La anualidad designa el término o plazo
de aplicación de un presupuesto. Este principio tuvo numerosas excepciones, aunque en
algunos países todavía conserva su rango de precepto constitucional, como sucede en
Argentina.
El año financiero es el plazo de doce meses que dura la aplicación de un presupuesto, y no
tiene por qué coincidir con el año calendario.
Conforme al criterio clásico, el presupuesto debe ser anual, y no necesita ser votado más que
una sola vez para todo el año financiero. Para ese periodo es que se calculan y autorizan los
gastos y se estiman los recursos que los cubrirán.
Cuando se habla de anualidad o de presupuesto anual (periodo de doce meses) esto no
significa forzosamente que deba coincidir con el año calendario.
La regla tiene diferente alcance, según se refiera a gastos o recursos. Generalmente, sólo
tiene importancia para la renovación periódica de los gastos y no para los recursos, los cuales
dependen de las leyes tributarias, de vigencia fijada por las propias leyes mientras no sean
derogadas.
Entre las excepciones a este principio tenemos:
a) Créditos adicionales y duodécimos

Los créditos adicionales son los votados en cualquier época del año para paliar o cubrir una
insuficiencia de la dotación de recursos presupuestarios iniciales.
Los duodécimos son los expedientes a los cuales se recurre cuando un proyecto de
presupuesto no puede ser votado en el término debido. Tienen el carácter de sumas a cuenta y
luego se los imputa al presupuesto definitivo.
b) Reconducciones del presupuesto

Se utilizan en algunos países, como Argentina, para soslayar los inconvenientes propios de la
falta de sanción del presupuesto en debido término. Consisten en aplicar el presupuesto
anterior hasta tanto se produzca la aprobación legislativa del proyecto en discusión.
Según lo establece nuestra Ley de Contabilidad Pública en su artículo 13 dicha reconducción
no alcanza a los créditos sancionados por una sola vez cuya finalidad hubiera sido satisfecha.
c) Presupuestos plurianuales y cíclicos

Se considera presupuesto plurianual al sancionado y aplicado por un período superior a los
tradicionales doce meses.
Los presupuestos cíclicos, por su parte, son los aprobados por más de un año con la finalidad
de aplicar una política compensadora de los desequilibrios que se producen en la actividad
económica como consecuencia de las distintas etapas coyunturales. Dejan de lado el principio
de la unidad presupuestaria.
- Principio de transparencia
Consiste en dotar al presupuesto de adecuada publicidad sobre sus aspectos esenciales;
esta información debe ser proporcionada en forma clara y comprensible, aún para personas de
instrucción elemental.
Las nuevas corrientes en materia presupuestaria, sistematizadas bajo el nombre común de
“nueva administración pública”, tienen por objetivo prioritario suministrar a la población un
informe adecuado sobre diversos aspectos del presupuesto. Se desea que el ciudadano
juzgue, mediante su voto, lo que se prometió a la sociedad y lo que finalmente se logró. Este
principio exige básicamente publicidad y claridad.
Otros principios que se pueden mencionar son:
- Principio de la Exactitud
Responde a la veracidad que debe inspirar el presupuesto. Las partidas presupuestarias de
gastos deben ser dadas con la mayor exactitud posible (ya que los recursos constituyen una
estimación a priori). El tema no se refiere tanto a los posibles ajustes que deban hacerse por el
efecto inflacionario, ni situaciones de emergencia, sino más bien a la posible astucia o mala fe
de los hombres del gobierno que se burlen de la opinión pública.
- Principio de Especificación
Este principio se refiere a la clasificación y designación de las partidas (similar a las cuentas
de la contabilidad general) donde los gastos deben estar convenientemente divididos y
discriminados por conceptos. La exigencia no admite la aprobación parlamentaria de sumas
globales libradas a la discrecionalidad de la administración, sino indicar los importes detallados
por cada tipo de gastos.
• Los créditos deben tener una asignación clara (cada concepto debe dejar en claro que
incluye).
• No deben llegar a un desmenuzamiento conceptual (es decir, no llegar al extremo de la
discriminación).
En nuestro país se adopta el sistema de distribuir las partidas principales en parciales. La

fijación cuantitativa y cualitativa de las partidas principales las efectúa el Poder Legislativo,
mientras que en las partidas parciales la fijación legal es puramente cualitativa, reservando al
Poder Ejecutivo la fijación de los importes en las partidas parciales (cuantitativamente).
Así, la suma de las partidas parciales no debe exceder de la partida principal que as incluye,
es por ello que se adopta un Clasificador de Gastos Públicos (similar al Plan de Cuentas de la
contabilidad comercial) que se utiliza para la ejecución, registro y exposición de las operaciones
del sector público.
- Continuidad
Puede pensarse que al sostener la vigencia del principio de periodicidad se están
preconizando verdaderos cortes en el tiempo, de tal suerte que cada presupuesto no tenga
relación con los que lo antecedieron ni con los venideros. El carácter dinámico de las acciones
presupuestarias hace necesario que la anualidad se conjugue con la continuidad.
Esta norma postula que todos y cada uno de los elementos del presupuesto anual, deben
apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta las expectativas de los
ejercicios futuros.
- Flexibilidad
La aplicación de este principio conduce a que el presupuesto no tenga rigideces que le
impidan constituirse en un eficaz instrumento de administración, de gobierno y de programación
económica y social.
La flexibilidad tiende al cumplimiento de los objetivos del Estado, para lo cual deben
posibilitarse las modificaciones presupuestarias que sean necesarias para su consecución.
- Exclusividad
Es una característica del articulado (se refiere a los distintos artículos de una ley de
presupuesto). Suele ocurrir que se incorporen normas sin vínculo estricto con el presupuesto,
aprovechando que el mismo suele tener un tratamiento más rápido que otros proyectos.
Esta norma se incumple con mucha frecuencia.
- Factibilidad
Con el cumplimiento de este principio, se tiende al establecimiento de objetivos posibles de
alcanzar, altamente complementarios entre sí y considerados de la más alta prioridad. Es decir,
debe programarse lo que es factible ejecutar
Dinámica del presupuesto: Proceso Presupuestario
Esquema de la participación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en las distintas etapas del
proceso presupuestario:
Etapa Actuación (le compete al…)

Preparación o elaboración P. Ejecutivo
Sanción P. Legislativo
Ejecución P. Ejecutivo
P. Ejecutivo (a través de las unidades de auditoria

interna y de la Sindicatura General de la Nación).
Control P. Legislativo (a través de la Auditoria General de
la Nación y el control propio o directo de los
legisladores)
Preparación
La primera fase es la preparación del presupuesto, lo cual está a cargo del Poder Ejecutivo.
Nuestro país tiene montadas oficinas técnicas especializadas en el tópico presupuestario; la
Subsecretaria de Presupuesto, de la que depende la Oficina Nacional de Presupuesto, asume
el carácter de órgano rector del sistema presupuestario del sector público nacional (artículo 16,
Ley 24.156)
“Art. 16. — La Oficina Nacional de Presupuesto será el órgano rector del sistema presupuestario del
sector público nacional.”
En los artículos 11 a 28 de la Ley 24.156 se regula lo atinente a: organización del sistema,

normas técnicas, estructura de la ley y formulación del presupuesto.
Según el artículo 100 inciso 6 de la CN, el jefe de gabinete es quien envía al Congreso el
proyecto de ley de presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete, y con la
aprobación del Poder Ejecutivo. También tiene este funcionario la misión de hacer recaudar las
rentas de la Nación y de ejecutar la ley de presupuesto nacional (artículo 100 inciso 7). Esta
actividad del jefe de gabinete es supervisada por el presidente de la Nación (artículo 99 inciso
10)
Aunque el jefe de gabinete tiene a cargo la ejecución del presupuesto, en realidad tal facultad
corresponde al presidente de la Nación, como responsable político de la administración general
del país y en función de lo dispuesto por el artículo 99 inciso 10 de la CN.
En la práctica el peso principal de la elaboración recae en el Ministerio de Economía, que

delega la misión en la Secretaria de Hacienda. En la misma se ha instituido la Oficina Nacional
de Presupuesto, que entiende en forma permanente todo lo relativo al estudio, preparación y
modificación del presupuesto (artículos 17 y 25, Ley 24.156).
Según dispone el artículo 26 de la Ley 24.156, “el Poder Ejecutivo nacional presentará el
proyecto de ley de presupuesto general a la Cámara de Diputados de la Nación, antes del 15
de septiembre del año anterior al que regirá”.
En nuestra provincia la Constitución Provincial (CLP) establece (artículo 81 inciso 6) que

entre las atribuciones y deberes del Poder Ejecutivo Provincial se encuentra la de presentar a
la Cámara de Diputados antes del 30 de Septiembre de cada año el proyecto de presupuesto
para el ejercicio siguiente. De ello se desprende que la elaboración del proyecto de
presupuesto le compete al Poder Ejecutivo Provincial.
Por otra parte, la CLP también establece (artículo 68 inciso 13), entre las atribuciones del
Poder Legislativo Provincial, que si el Poder Ejecutivo no remitiera el proyecto de presupuesto
antes de la fecha señalada anteriormente la Cámara podrá iniciar su discusión tomando como
base el presupuesto que está en ejercicio.
Sanción y promulgación del presupuesto
La sanción del presupuesto le corresponde al Poder Legislativo (artículo 77 a 84, CN).

Nuestra CN no establece en cuál de las Cámaras que constituyen el Congreso debe iniciarse la
consideración del proyecto, pero ello está resuelto por la Ley 24.256 cuyo artículo 26 dispone
que el proyecto deba ser remitido a la Cámara de Diputados que actuará como Cámara de
origen. Si el proyecto no se presenta en término el Poder Legislativo debe iniciar la labor de
tratamiento por cualquiera de sus Cámaras, tomando como anteproyecto el vigente en el
ejercicio o formulando su propio proyecto que permita el debate.
La CN otorga amplias atribuciones al Poder Legislativo para modificar, reformar o cambiar el

proyecto, es decir, que el Congreso tiene iniciativa en materia de gastos (artículo 75 inciso 8
CN). Sin embargo, las facultades parlamentarias deben restringirse tanto para el aumento de
las partidas de gastos solicitadas por el Poder Ejecutivo como para la supresión o creación de
fuentes de ingresos. Si no son restringidas las atribuciones del Poder Legislativo se cae en un
manejo desprolijo de las finanzas públicas, cuya peor consecuencia es el crecimiento
inmoderado del gasto público y el desequilibrio presupuestario.
Promulgación y veto
Como todas las leyes, y siguiendo el procedimiento establecido por la CN, el presupuesto
sancionado por el Congreso pasa al Poder Ejecutivo para su aprobación y promulgación
(artículo 78 CN). Si el presidente no observa la sanción dentro del término de diez días útiles,
se la considera aprobada y adquiere fuerza obligatoria (artículo 80). El presidente de la Nación
tiene derecho de veto, consistente en la facultad de desechar “en todo o en parte” el proyecto
sancionado, devolviéndolo con sus objeciones a la Cámara de origen para nueva consideración
(artículo 83). Sin embargo, el Congreso podrá poner en funcionamiento el mecanismo de
insistencia, previsto en el artículo 83. Si se logran las mayorías de dos tercios de los votos en
ambas Cámaras se convierte en ley el texto observado, sin que el Poder Ejecutivo pueda
ejercer nuevamente su facultad de veto.
Falta de sanción
Ante la falta de sanción, regirá el presupuesto que estuvo en vigencia el año anterior con los
ajustes que correspondan (artículo 27 Ley 24.156).
En el caso de la provincia de La Pampa la CLP establece también que regirá el presupuesto

que estuviere en vigencia el ejercicio anterior (artículo 68 inciso 13)
Cierre de ejercicio (imputación de gastos y recursos)
Existen dos sistemas para referir los gastos y recursos a determinado ejercicio
presupuestario:
• Presupuesto de caja o de gestión: en este sistema se consideran únicamente los

ingresos y erogaciones efectivamente realizados durante el periodo presupuestario,
con independencia del origen de las operaciones. Las cuentas se cierran
indefectiblemente en el término del año financiero, de manera que el ejercicio
financiero coincide con el año financiero.
• Presupuesto de competencia: en este sistema se computan los ingresos y gastos

originados en el periodo presupuestario con prescindencia del momento en que se
hacen efectivos. De esta forma, las cuentas no cierran al finalizar el año, pues deben
quedar pendientes hasta que se liquiden las operaciones comprometidas. En
consecuencia el ejercicio financiero no coincide con el año financiero, ya que el primero
es más extenso.
El régimen instaurado en el país por la Ley 24.156 contiene la sección denominada “Del
cierre de cuentas” (artículos 41 a 43). El artículo 41, concordando con el artículo 10, establece
la norma general según la cual las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cierran el
31 de diciembre de cada año.
En cuanto a los recursos, después de la fecha de cierre, los ingresos que se recauden se
consideran parte del presupuesto posteriori, con independencia de la fecha en que se hubiera
originado la obligación de pago o su liquidación.
En lo atinente a gastos, el artículo 41 establece que “con posterioridad al 31 de diciembre de

cada año no podrán asumirse compromisos ni devengarse gastos con cargo al ejercicio que se
cierra con esa fecha”. En este ítem la ley adhiere al sistema de competencia.
Ejecución del presupuesto
Esta etapa consiste en operaciones o actos reglamentados que tienen como objeto recaudar
los distintos recursos públicos y realizar las erogaciones o inversiones previstas.
Conforme ello, la ejecución del presupuesto comprendería dos tipos de operaciones: las
relacionadas con la recaudación de los recursos y las vinculadas con la realización de los
gastos.
En materia de gastos: según la Ley 24.156 las etapas de la ejecución son las siguientes:
a) Orden de disposición de fondos: una vez en vigencia legal el presupuesto, el Poder

Ejecutivo debe dictar una orden de disposición de fondos para cada jurisdicción, hasta
el importe de los créditos otorgados a favor de los respectivos directores generales de
administración o funcionarios que hagan sus veces. Mediante esta norma, el Poder
Ejecutivo emite una sola orden de disposición a favor de los funcionarios
correspondientes, quienes se quedan facultados para distribuir los fondos concedidos
por el presupuesto a sus áreas de acción.
b) Compromiso: una vez puestos los fondos a disposición de los jefes de los servicios
administrativos, estos se hallan en condiciones de llevar a cabo las erogaciones
previstas en el presupuesto, pero antes de realizar el gasto, éste debe comprometerse.
El “compromiso” es el acto administrativo interno por el cual se afecta el gasto al
crédito pertinente autorizado por el presupuesto, a fin de que no pueda utilizarse para
objetivos distintos de los previstos.
c) Devengamiento: (artículo 31 Ley 24.156). El concepto de gasto devengado implica la

liquidación del gasto y la simultanea emisión de la respectiva orden de pago, que debe
efectivizarse dentro de los tres días hábiles del cumplimiento de la recepción de
conformidad con los bienes y servicios oportunamente contratados. Asimismo implica
la afectación definitiva de los créditos presupuestarios correspondientes.
d) Pago: la ley 24.156 no hace una separación entre las etapas del devengamiento y las
del pago. De allí que el artículo 35 de dicha ley establece las características de la orden
de pago y la competencia para librarla.
En materia de recursos: la diversidad de recursos del Estado y sus distintos regímenes de

percepción hacen que los procedimientos de ejecución carezcan de la uniformidad que tienen
los gastos.
Control del presupuesto
Este control tiene una finalidad técnico-legal, vinculada a la comprobación sistemática de la

regularidad de cumplimiento de los actos de gestión y el adecuado manejo de los fondos
públicos.
Hay dos grandes sistemas de control:

• Legislativo (ingles): el control del presupuesto lo realiza directamente el Parlamento,
pero ello es solo en principio ya que la complejidad de tareas obliga a delegar la
función en otros organismos.
• Jurisdiccional (francés): se basa en una Corte de Cuentas, tribunal independiente del
Poder Ejecutivo, con funciones jurisdiccionales, existiendo además organismos
administrativos que practican el control interno.
El régimen de control que rigió en nuestro país implico modificaciones significativas a los
sistemas anteriores, al crear el Tribunal de Cuentas de la Nación y separar de manera tajante
el control interno y externo de la actividad presupuestaria.
Con respecto al sistema nacional (ya que en las provincias hay distintos métodos) esta
regulado por la Ley 24.156. Según surge de sus disposiciones, el Tribunal de Cuentas en el
orden nacional fue suprimido por el Poder Ejecutivo, que removió a sus integrantes. La tarea de
fiscalización externa del sector público será atribución legislativa, ejercitada mediante la
actuación y dictámenes de la Auditoria General de la Nación (artículo 85 CN).
En relación al control presupuestario es posible realizar dos clasificaciones:
1. Según el sistema de control:
• Control interno: se encuentra legislado en la Ley 24.156 (artículos 96 a 115).

Este control está conformado por (artículo 100):
- Unidades de Auditoria Interna: que habrá en cada una de las jurisdicciones y

entidades del Poder Ejecutivo (en cada uno de los Ministerios y organismos
descentralizados). Estas unidades dependerán, jerárquicamente, de la autoridad
superior de cada organismo y actuarán coordinadas técnicamente por la Sindicatura
General. Estarán cada una a cargo de un auditor interno.
- Sindicatura General de la Nación: (artículo 96 ley 24.156) Es una entidad con
personería jurídica propia y autarquía administrativa y financiera, dependiente del
presidente de la Nación (artículo 97) y cuyas funciones están detalladas en el artículo
104 de la Ley 24.156.
• Control externo: se encuentra legislado en la CN (artículo 85) que establece

que el control externo es una atribución del Poder Legislativo y también en la Ley
24.156 (artículos 116 a 129).
- Auditoria General de la Nación: Es una entidad con personería jurídica propia, y cuenta
con independencia funcional y financiera. Realiza el control externo del sector público
en aspectos patrimoniales, financieros y operativos.
- Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas: supervisa las actividades de la
Auditoria General de la Nación, encomienda la realización de estudios, investigaciones
y dictámenes, y requiere toda la información sobre las actividades realizadas por dicho
ente.
- Control directo del propio Congreso: se refiere al control republicano que le compete al
Congreso.
2. Según el órgano que lo realiza:
• Control parlamentario: se lo puede agrupar en:
- Control preventivo: es el que realiza anualmente el Congreso con la fijación de las

autorizaciones preventivas para gastar a través de la sanción periódica del
presupuesto.
- Control concomitante: se divide en control externo delegado (es el que le compete a la
Auditoria General de la Nación) y control directo (es el que realiza directamente el
Congreso a través de los pedidos de informes).
- Control ulterior: se refiere a la Cuenta Inversión. Le corresponde al Congreso aprobar o
desechar dicha cuenta (artículo 75 inciso 8) y la misma deberá contar con la
intervención necesaria de la Auditoria General de la Nación (artículo 85 CN y artículo
95 Ley 24.156).
La Cuenta Inversión debe ser preparada por la Contaduría General de la Nación
(artículo 91 inciso h y artículo 43 Ley 24.156) y presentada al Congreso antes del 30 de
junio del año siguiente al que corresponde (artículo 95 Ley 24.156).
• Control administrativo:
Es el que se realiza a través del registro de las operaciones económico-financieras y
el propio control interno que realiza la Contaduría General y Tesorería General, así
como los controles asignados a la Oficina Nacional e Presupuesto respecto de la
evaluación de la ejecución del presupuesto. También incluye los controles efectuados
por la Sindicatura General de la Nación y las Unidades de Auditoria Interna.
Análisis del Control en la provincia de La Pampa
1. Control externo: conforme a la CP este es ejercido por el Tribunal de Cuentas (artículo

102), el Fiscal de Estado (artículo 101) y el Fiscal de Investigaciones Administrativas
(artículo 107). Con respecto al Tribunal de Cuentas su competencia está regulada por
el Decreto-Ley 513/69.
2. Control interno: le compete al Contador General y al Tesorero General de la Provincia

(artículos 105 y 106). La competencia de Contaduría y Tesorería está regulada por la
Ley 3 de Contabilidad de la Provincia de La Pampa. Le corresponde a Contaduría el
cierre de cuentas y la preparación de la cuenta inversión de acuerdo a la Ley 3 de
Contabilidad (artículos 40 y 41). El gobernador de la provincia deberá presentar
anualmente la Cuenta Inversión a la Cámara de Diputados antes del 30 de septiembre
de cada año.
3. Control Parlamentario: la CP (artículo 68 inciso 8) establece que la Cámara de

Diputados podrá interpretar y solicitar informes a los Ministros del Poder Ejecutivo,
realizar investigaciones administrativas (inciso 11). También le asisten a la Cámara de
Diputados la facultad preventiva de fijar anualmente, a propuesta del Poder Ejecutivo,
el presupuesto de gastos (artículo 68 inciso 13 CLP). En cambio, nada dice la CLP de
la facultad que le asiste con respecto al tratamiento de la Cuenta Inversión, solamente
entre los deberes del Poder Ejecutivo (artículo 81 inciso 6) se menciona la de presentar
a la Cámara de Diputados, antes del 30 de septiembre de cada año, la del ejercicio

anterior.
9b. Presupuesto Nacional y cuentas nacionales
Gastos e ingresos públicos dentro del sistema de cuentas nacionales
La rama de las finanzas públicas dedicada a la estabilización de la economía global surge

especialmente en la década de 1930 como aplicación al campo de las finanzas públicas de la
“revolución keynesiana”. Para apreciar la importancia de esta rama es conveniente reseñar el
planteo hasta entonces predominante, en lo que se han denominado las “finanzas clásicas”.
• Para las finanzas clásicas la política “sana” y “ortodoxa” consistía en el equilibrio del
presupuesto financiero del Estado, es decir, la igualación de las erogaciones publicas
con los recursos “genuinos”. Se pensaba que la intervención del Estado era tanto inútil
ya que la economía global tenía mecanismos propios que permitían alcanzar y
mantener la ocupación plena de los factores productivos. Asimismo se pensaba que
era contraproducente ya que se pensaba que lejos de contribuir a la estabilización de la
economía, era la conducta desordenada del presupuesto fiscal (especialmente los
déficits presupuestarios) la causa de desequilibrios profundos para la economía
(inflación, desocupación).
• La aplicación de las doctrinas keynesianas a las finanzas publicas a través de las
llamadas “finanzas funcionales” de Lerner o “hacienda compensatoria” de Hansen
partió del diagnostico keynesiano de que las economías industriales modernas pueden
presentar problemas en materia de estabilidad global, debido al deficiente
funcionamiento de los mecanismos de ajuste del sistema de mercado. Dada la
incapacidad del sistema de mercado para recuperar automáticamente la estabilidad
global se justificaba la intervención del Estado. Entre las herramientas a que puede
acudir el Estado en su intervención con fines estabilizadores ocupa un lugar
preponderante la utilización del proceso de ingreso-gasto público.
En este nuevo enfoque es fundamental ubicar las variables estrictamente fiscales

(erogaciones e ingresos públicos) dentro del circuito económico global, tal como es
simplificadamente cuantificado en el sistema de cuentas nacionales. En este sistema pueden
distinguirse cinco sectores: familias, empresas, gobierna, sector externo y cuenta ahorro-
inversión. Cada sector esta interrelacionado con los demás sectores a través de los flujos que
aporta o que recibe.
Las cuentas sociales permiten cuantificar a posteriori los flujos del Gobierno al resto de los
sectores. Pero también es posible trazar el cuadro planificado a priori antes de la iniciación del
ejercicio. En el caso del Gobierno se trata del presupuesto financiero que cuantifica los
ingresos públicos y las erogaciones públicas previstos para el próximo ejercicio. En forma
análoga, se pude pensar en la confección de un presupuesto económico nacional para toda
la economía global donde se determinan para el próximo año los valores estimados
(proyectados o deseados) de la demanda global (C+I+G) y de la oferta global; los valores
deben tener consistencia interna (por ejemplo el consumo privado debe tener relación con el
ingreso nacional). A diferencia del presupuesto financiero, que debe ser aprobado por ley, el
presupuesto económico nacional tiene un valor meramente indicativo, como marco global de
las metas a alcanzarse con la programación económica.
9c. Estructura del presupuesto como expresión de la actividad productiva. Balance

financiero preventivo y ejecución del ejercicio fiscal
Técnicas de planificación presupuestaria: Propuestas formuladas por la doctrina
Objetivos
Predomina en todas ellas el logro de objetivos verdaderamente sustanciales:

a) Tender a identificar:
• el costo
• la utilidad
• la justificación de que ciertas actividades sean desempeñadas por el Estado
b) Instituir mecanismos para la óptima asignación de los recursos públicos
c) Acceder, en la actividad del Estado, a las tres “E”:
• eficiencia
• eficacia
• economicidad
Presupuesto por programas
Inmediatamente después de la finalización de la segunda guerra mundial, tuvieron lugar

notables cambios en la técnica de presentación presupuestaria.
En primer término, se distinguió claramente, por una parte, los gastos públicos por
operaciones normales y, por otra, los gastos que implicaban una colocación capitalizadora.
Esta clasificación dio origen a los presupuestos ordinarios o de explotación y a los
presupuestos de capital o de inversiones.
En segundo término, se comenzó a divulgar y aplicar el criterio jurídico-administrativo de
clasificación de los gastos públicos según su destino.
El tercer cambio fundamental del proceso de depuración de la técnica presupuestaria residió
en los denominados presupuestos por programas, funcionales o de realización.
El procedimiento empleado en estos presupuestos consiste en autorizar, por medio de la ley
respectiva, una cantidad máxima de gastos posibles a cada sección o departamento estatal.
Dichas partidas están basadas en cálculos previos que atienden a las funciones, actividades y
proyectos de cada departamento, poniendo especialmente de relieve el objeto o fines a que
están destinadas. Con esta técnica se les adjudica mayor responsabilidad a los funcionarios
encargados de llevar a cabo cada programa y, al mismo tiempo, se puede establecer, a la
finalización del año financiero, la eficacia de la ejecución de las funciones u objetivos
encomendados.
Es una técnica moderna de presupuesto de carácter:
- Integral:
Porque tiene una visión sistémica.
- Instrumental:
Una de las mayores dificultades de una organización compleja es contar con
herramientas homogéneas aplicables en todo el ámbito del sector público. Se debe evitar
en el proceso de toma de decisiones por parte de los responsables gubernamentales la
resolución de problemas bajo metodologías disímiles. El presupuesto por programas como
instrumento financiero reúne múltiples características ventajosas como:
 Facilitar el proceso de modernización de las estructuras administrativas y financieras.
Se trata de un instrumento proactivo que dinamiza los cambios con el contexto
constitucional y jurídico del Estado.
 Permitir la participación en función de que los distintos niveles políticos, directivos y
ejecutivos conforman múltiples eslabones recursivos necesarios para la definición de
los objetivos concretos de la programación.
 Provocar un conveniente grado de descentralización operativa y espacial en la
administración garantizando el principio de “normatización centralizada y ejecución
descentralizada”.
 Facilitar el control de los actos de la administración. La programación presupuestaria
permite definir los responsables de las acciones públicas hasta el menor nivel de la
organización, detectar las causas en el cumplimiento de las metas e identificar
oportunamente los desvíos.
 Contribuir con el logro de la excelencia en la organización estatal en el uso de los
recursos públicos medidos a través de la productividad y la eficiencia, el menor costo
de las operaciones, el logro de resultados satisfechos temporalmente en forma
oportuna. Asimismo la presupuestación programática contribuye con la simplificación

de los procedimientos y la reducción de los tiempos.
- Polifuncional:
Sirve para múltiples usos o visiones de orden gerencial, administrativo, económico y
productivo respondiendo a un múltiple espectro de preguntas:
¿Cómo lograr un objetivo con determinados

recursos asegurando la eficiencia, economicidad, Visión gerencial
eficacia, efectividad y ejecutividad?
¿Cómo lograr un objetivo según los niveles de
Visión administrativa
organización?
¿Cómo repercute el logro de un objetivo sobre
Visión económica
las variables macroeconómicas?
¿Cómo lograr un objetivo suministrando un
producto? ¿Qué insumos y qué tecnologías Visión productiva
requiero?
- Procesal:
Porque está conformado por etapas o fases secuenciales e interdependientes,
condicionadas por razones no solo técnicas sino legales que determinan en muchos casos
no solo el contenido sino también los plazos de presentación del presupuesto. Estas fases
están constituidas por:
a) formulación: se elabora a partir de la definición de políticas y lineamientos básicos,
y diversos anteproyectos previos a la formulación final.
b) aprobación: por parte del Poder Legislativo que es responsable de discutir, analizar
(e incluso modificar) el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo.
c) ejecución: comprende su materialización en el transcurso del ejercicio de las
previsiones de gastos y recursos definidas por parte de las distintas áreas del
Poder Ejecutivo.
d) control: comparación y evaluación de la ejecución realizada en relación con las
previsiones aprobadas legalmente.
e) reprogramación: siguiendo el principio de flexibilidad suele ser necesario efectuar
modificaciones presupuestarias cuando el cumplimiento de las previsiones
originales no sea posible,
Presupuesto base cero
La idea consiste en mejorar la decisión y control de la eficiencia interna a nivel de cada

unidad dentro de la organización formulando su presupuesto en cada oportunidad a partir de
cero, es decir, sin tomar como base el presupuesto del año anterior. Para cada unidad deben
prepararse “paquetes de programas” con el orden de prioridad a juicio del responsable de la
unidad y para diferentes niveles de gasto total de la unidad. Ello obliga a los niveles inferiores a
plantearse alternativas de satisfacción de las necesidades a enfrentar bajo un monto fijo total y
a proponer los cambios de cobertura que resulta de montos disponibles totales mayores o
menores. A su vez, y esto es lo más interesante, permite a los niveles superiores conocer en
detalle las prioridades asignadas por los responsables de las unidades inferiores y las
consecuencias concretas de reducciones o de aumentos de presupuesto de cada unidad.
Presupuesto participativo
Siendo el presupuesto un instrumento que contiene las demandas públicas en materia de

provisión de bienes y servicios existen recientes antecedentes tendientes a que en su
elaboración participen los ciudadanos afectados. Institucionalmente significa relativizar la teoría
de la representación por la cual el pueblo no gobierna sino por medio de sus representantes,
dado que los ciudadanos pueden decidir directamente en relación al nivel del gasto.
Los criterios que suelen seguirse es permitir que una proporción del gasto público sea
discutido con los ciudadanos mediante audiencias públicas con la participación de los
responsables de la conducción política del gobierno y los expertos presupuestarios. En ciertos
casos las decisiones de los ciudadanos son de carácter vinculante, es decir, de cumplimiento
obligatorio por parte del gobierno.
No se trata en si de una técnica presupuestaria sino de un criterio para permitir la
participación ciudadana. Un presupuesto participativo puede muy bien convivir con el
presupuesto por programa
9d. Efectos económicos de la política presupuestaria
Escuelas presupuestarias
Las distintas corrientes en materia presupuestaria pueden resumirse con los siguientes
contenidos:
• Escuela Clásica o liberal: inherente a un Estado neutral, concibe al presupuesto como
un mero instrumento de previsión de gastos para el cumplimiento de sus finalidades
esenciales, financiables mediante un régimen tributario que no debe interferir
mayormente sobre el resto de la actividad económica. Solo tolera el uso del crédito
público destinado a financiar gastos de capital.
• Escuela Moderna o keynesiana: ligado a una concepción macroeconómica el Estado

interventor, a través del presupuesto, debe actuar activamente evitando la recesión y la
desocupación. Acepta déficits presupuestarios con el objetivo primordial de promover la
reactivación económica.
• Escuela Contemporánea o productivista: inherente a la visión del Estado como una

corporación representativa de determinados intereses responsable en satisfacer sus
necesidades con el mejor grado de productividad social, asegurando un cúmulo de
bienes y servicios mayor a los recursos que detrae de ella el presupuesto debe
expresar no solo las asignaciones financieras de gastos y la previsión de los recursos,
sino también la producción estatal medida físicamente. Su enfoque es de naturaleza
microeconómica. Rechaza el financiamiento vía emisión monetaria, aunque sostiene la
posibilidad del uso del crédito público en una frontera más amplia que la señalada por
la Escuela Clásica.
Ecuación presupuestaria fundamental
El presupuesto como previsión (ex ante) de los flujos de gastos y recursos para un cierto
periodo, es un balance preventivo que incidirá en el futuro -a través de su ejecución- sobre
patrimonio y resultados de la organización estatal.
Al balance preventivo lo denominaremos Ecuación Presupuestaria Fundamental. Dicha

ecuación resulta de relacionar los Recursos Públicos con los Gastos Públicos, expresando, en
términos monetarios, los siguientes resultados financieros:
- Equilibrio: cuando los Recursos Públicos son iguales a los Gastos Públicos.
- Superávit: cuando los Recursos Públicos son superiores a los Gastos Públicos
- Déficit: cuando los Recursos Públicos son inferiores a los Gastos Públicos
En la situación descripta de desequilibrio fiscal (superávit o déficit), en un análisis detallado

se pueden observar distintos tipos de resultados a través del esquema de la “Cuenta Ahorro-
Inversión-Financiamiento”.
Dicha cuenta consiste básicamente en relacionar las cuentas corrientes y de capital de los
ingresos y de los gastos públicos, tanto en la etapa preventiva como en la de ejecución
presupuestaria. Por otra parte, su determinación es requerida por el artículo 12 de la Ley
24.156 cuando se refiere al proceso presupuestario diciendo que, además de contener todos
los recursos y gastos del ejercicio y sin compensaciones entre sí, indica que deberán mostrar el
resultado económico y financiero a través de sus cuentas corrientes y de capital.
“Art. 12. — Los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los
cuales figurarán por separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí. Mostrarán el
resultado económico y financiero de las transacciones programadas para ese periodo, en sus cuentas
corrientes y de capital, así como la producción de bienes y servicios que generarán las acciones
previstas.”
Posteriormente lo vuelve a reiterar en el artículo 25 de dicha ley, al referirse a la información

mínima que debe contener el proyecto de ley de presupuesto que debe confeccionar la Oficina
Nacional de Presupuesto.
“Art. 25. — Sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos
descentralizados, y con los ajustes que resulte necesario introducir, la Oficina Nacional de Presupuesto
confeccionará el proyecto de ley de presupuesto general.
El proyecto de ley deberá contener, como mínimo, las siguientes informaciones:
a) Presupuesto de recursos de la administración central y de cada uno de los
organismos descentralizados, clasificados por rubros;
b) Presupuestos de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada organismo
descentralizado los que identificarán la producción y los créditos presupuestarios;
c) Créditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de inversión
que se prevén ejecutar;
d) Resultados de las cuentas corriente y de capital para la administración central,
para cada organismo descentralizado y para el total de la administración nacional.
El reglamento establecerá, en forma detallada, otras informaciones a ser presentadas al Congreso
Nacional tanto para la administración central como para los organismos descentralizados.”
Resultados presupuestarios
1. De relacionar las Cuentas Corrientes obtenemos lo que se denomina el Resultado

Económico:
- Ahorro: cuando los Ingresos Corrientes son mayores que los Gastos Corrientes.
- Desahorro: cuando los Ingresos Corrientes son menores que los Gastos Corrientes.
El desahorro es un desequilibrio que muestra la incapacidad absoluta del gobierno en

financiar sus gastos corrientes con sus ingresos corrientes, originados principalmente en la
potestad tributaria del Estado.
2. De considerar también las Cuentas de Capital (excluido el uso del crédito), tenemos lo que
se denomina Resultado Financiero:
- Superávit Fiscal: cuando los Recursos Corrientes y de Capital son mayores que los
Gastos Corrientes y de Capital.
- Déficit Fiscal: cuando los Recursos Corrientes y de Capital son menores que los
Gastos Corrientes y de Capital
El déficit fiscal nos muestra, o mide la incapacidad gubernamental de financiar un

determinado volumen de gastos con prescindencia de la utilización del crédito público de
cualquier tipo que este sea.
Por otro lado, el déficit fiscal se suele distinguir para su mejor análisis de si origen en:
- Déficit Primario: es aquel que no incluye el pago en concepto de intereses de la deuda que
vencen durante el periodo (anual) presupuestario.
- Déficit Secundario: es la suma del Déficit Primario y los intereses de la deuda.
Esta clasificación permite conocer la significatividad del gasto en concepto de pago de

intereses de la deuda en el ejercicio presupuestario, y su incidencia en el déficit fiscal, y su
posterior financiamiento con un nuevo endeudamiento (endeudarse algo mas).
Necesidad de financiamiento
Cuando se registra una situación preventiva de déficit fiscal surge la necesidad de adoptar
una serie de medidas para obtener el financiamiento respectivo a través de distintas fuentes,
conocidas en la clasificación presupuestaria de los Recursos Públicos con la denominación
“Fuentes Financieras”.
Los déficits fiscales pueden ser financiados a través de dos alternativas (son las dos formas
más comunes), no obstante existe una tercera posibilidad poco frecuente (venta de activos
financieros), que no solamente puede ser utilizada para financiar los déficits presupuestarios
sino también para amortizar la deuda pública.
De lo señalado, existen básicamente dos procedimientos para la financiación del déficit

presupuestario:
1. Procedimiento genuino: con el endeudamiento a través del uso del crédito interno o
externo, que pueden ser:
• A largo plazo, mediante el uso del crédito público genuino, es decir, sin
financiamiento por parte de la Banca Central. Es decir, no se hace uso de la
emisión monetaria con sus consabidas consecuencias producto de la experiencia
del impuesto inflacionario y la generación del déficit cuasi fiscal.
• A corto plazo, si total o parcialmente no es factible cubrir el déficit con crédito
público, la diferencia resultante constituirá un desequilibrio de tesorería. Su
financiamiento podrá realizarse mediante la utilizaciones de variados instrumentos,
ya sea colocando en el mercado financiero letras de tesorería, o documentando la
deuda de proveedores y contratistas o directamente dejando impagas las
acreencias (libramientos impagos). En todos estos casos se generará un costo
financiero adicional producto de los intereses que deberán reconocerse.
2. Procedimiento no genuino: es el financiamiento de los desequilibrios de tesorería mediante

la emisión monetaria, cuando el gobierno puede imponer esta decisión financiera no
genuina a los responsables de la Banca Central. Este último tipo de “financiamiento” no se
expresa jamás en el presupuesto anual. Ningún responsable de la cuestión financiera
reconoce antes que hará uso de la emisión monetaria. En la práctica, cuando esto ocurre
se expresa a través de los denominados déficit oculto o déficit cuasi fiscal.
Se trata de un sistema por el cual el Banco Central gira fondos al Tesoro Nacional. Si lo
hace sin compromiso de devolución y sin respaldo es una de las causas de inflación (se
impulsa el uso del denominado “impuesto inflacionario”).
Donde surgen las siguientes relaciones:

• El crecimiento monetario es el resultado de los déficits presupuestarios del
Gobierno
• El crecimiento monetario se traduce en un aumento de la tasa de inflación
• En consecuencia los déficits presupuestarios son una de las causas de la inflación.
El interrogante que se formula es si es correcto decir que la inflación es un impuesto. Un

análisis macroeconómico indica que no corresponde denominarla impuesto porque:
- El impuesto es contractivo. Tiene como función reducir el gasto privado para aumentar
el gasto público.
- La financiación inflacionaria es expansiva, induce al gasto privado (porque crea dinero
de la nada).
Cabe señalar que en nuestro país a partir de la Ley de Convertibilidad (abril de 1991) de dio
fin a la emisión monetaria, siendo el endeudamiento la única posibilidad para financiar el déficit
fiscal, lo que constituye el motivo principal del incremento de la deuda pública, particularmente
de la deuda externa.
El déficit global, por su parte, surge de comparar el gasto público con los recursos genuinos,
es decir excluyendo la emisión monetaria. Dicho déficit es equivalente a la llamada necesidad
de financiamiento de tesorería (o desequilibrio de tesorería) entendida esta en un doble
componente: el déficit propiamente fiscal y el gasto extra fiscal neto (o déficit cuasi fiscal) que
también es déficit. Su importancia se demuestra a través de la correlación directa entre este
concepto de déficit fiscal y la tasa anual de inflación, provocada principalmente vía emisión
monetaria para el financiamiento del déficit del presupuesto gubernamental.
Cuando el presupuesto presenta déficit, la deuda pública aumenta, caso contrario cuando
presenta superávit la deuda pública disminuye. En este caso puede utilizarse el exceso para
amortizar la deuda. En definitiva, se puede decir que la deuda pública es el resultado de los
déficits presupuestarios públicos en el pasado.
Siempre que los gobiernos tienen déficit presupuestario y se endeudan para financiarlo, se
habla de “efecto desplazamiento”, que tiene lugar en una política fiscal expansiva (es decir
como déficit presupuestario), que hace que las tasas de interés aumenten, reduciéndose por
ello el gasto privado y la inversión, donde su influencia en la demanda agregada amortiguan el
efecto expansivo del incremento del gasto publico. Lo que hace necesario la aplicación
conjunta de la política monetaria y la política fiscal, la combinación de políticas económicas,
para determinar la magnitud del efecto desplazamiento, es decir, la cuantía del ajuste de la tasa
de interés amortigua la expansión inducida por el incremento del gasto público.
Por otro lado, si bien existen dos formas de financiamientos de los déficits fiscales los efectos
económicos son distintos. De la comparación de algunas de las variables económicas
analizadas se advierten las siguientes diferencias importantes, particularmente en un déficit
presupuestario a corto plazo:
Consecuencias del financiamiento del déficit fiscal

Variables Económicas
Con dinero Con deuda
Tasa de interés Provoca disminución Provoca aumento
Nivel de inversión No reduce Reduce
Nivel de precios Sube mas Sube menos
Demanda agregada Produce un aumento mayor Provoca un aumento menor
RESULTADOS PRESUPUESTARIOS
CUENTA AHORRO-INVERSION-FINANCIAMIENTO DE LA ADMINISTRACION NACIONAL
CUENTA CORRIENTE
Ingresos corriente
Ingresos tributarios
Contribuciones a la seguridad social
Ingresos no tributarios
Ventas de bienes y servicios de las administraciones publicas
Ingresos de operación
Rentas de la propiedad
Transferencias corrientes
TOTAL INGRESOS CORRIENTES
Gastos corrientes
Gastos de consumo
Rentas de la propiedad
Prestaciones de la seguridad social
Impuestos directos
Otras perdidas
Transferencias corrientes
TOTAL DE GASTOS CORRIENTES
RESULTADO ECONOMICO: AHORRO/DESAHORRO
CUENTA DE CAPITAL
Recursos de capital
Recursos propios de capital
Transferencias del capital
Disminución de la inversión financiera
TOTAL RECURSOS DE CAPITAL
Gastos de capital
Inversión real directa

Transferencias de capital
Inversión financiera
TOTAL GASTOS DE CAPITAL
RESULTADO FINANCIERO: SUPERAVIT/DEFICIT
FUENTES Y APLICACIONES FINANCIERAS
CUENTA DE FINANCIAMIENTO
I- DISMINUCION DE ACTIVOS FINANCIEROS
Disminución de la inversión financiera
II- INCREMENTO DE PASIVOS
Endeudamiento público e incremento de otros pasivos
III- INCREMENTO DEL PATRIMONIO
Incremento del patrimonio
IV- SUPERAVIT FINANCIERO
TOTAL FUENTES DE FINANCIAMIENTO
APLICACIONES FINANCIERAS
I- INCREMENTO DE ACTIVOS FINANCIEROS
Inversión financiera
II- DISMINUCION DE PASIVOS
Amortización de deuda y disminución de otros pasivos
III- DISMINUCION DEL PATRIMONIO
Disminución del patrimonio
IV- DEFICIT FINANCIERO
TOTAL APLICACIONES FINANCIERAS
Elementos característicos de la Ecuación Presupuestaria Fundamental
Cada elemento reúne características distintivas.

- En su fijación, tanto gastos como recursos, propios de toda estimación futura no son
determinísticos sino caracterizados por un cierto grado de probabilidad, es decir
preventivos.
- En sus topes -y consustanciado con el principio de restricción en el uso de los recursos
públicos- los gastos solo pueden ejecutarse hasta el nivel máximo de las respectivas
asignaciones financieras, mientras que los recursos se ejecutaran en su percepción sin
limitaciones ni techos (no se deja de recaudar aun cuando se haya llegado al nivel
previsto originalmente).
- En sus plazos, los gastos nacen y fenecen, en general, en el transcurso del año; los
recursos en cambio son de continuidad temporal indefinida hasta su modificación o
derogación de la norma que le otorga legalidad.
- Desde el punto de vista de su legalidad los gastos se originan en la propia ley de
presupuesto; en cambio en materia de recursos, las previsiones se realizan en función
de la preexistencia de legislación ajena al presupuesto o derivada del ámbito
propiamente tributario como las leyes de impuesto a las ganancias, al valor agregado,
etc.
9e. Fondos fiduciarios y el presupuesto
Problemática desde el control interno
En el actual debate sobre la utilización de fondos fiduciarios por parte del Estado nacional
existen algunos malentendidos que es necesario aclarar. En algunas personas se ha instalado
la idea de que los fondos fiduciarios públicos constituyen la creación reciente, de un
mecanismo poco transparente donde se eluden los controles del gasto, no existe información,
ni responsables, ni contabilidad, no se rinden los fondos, no se conocen los montos
recaudados, ni los beneficiarios de los subsidios, ni las obras que se ejecutan, cuando todo
esto no es cierto.
¿Qué es un fideicomiso?
El fideicomiso es una figura que tiene sus antecedentes en el derecho romano. Ha sido
regulado en nuestra legislación por la Ley 24.441 y consiste en una operación de transferencia
de un bien a la persona a la cual se adiciona un encargo o gestión vinculados con dicho bien,
siendo el aspecto más importante de la operatoria el de reconocer un patrimonio separado ad-
hoc, desafectado del patrimonio del transmisor de dicho bien (fiduciante) y del receptor mismo
(fiduciario), siendo una unidad patrimonial autónoma afectada a la finalidad perseguida en el
contrato en cuestión.
Cuando el fiduciante es el Estado estamos ante un fideicomiso público. Por ejemplo el Estado
(fiduciante) transfiere la recaudación de un impuesto o tasa al Banco Nación (fiduciario) con el
objeto que este únicamente pague con los importes transferidos determinadas obras de
infraestructura. El Estado se desapodera de la recaudación, que se constituye en un patrimonio
separado, que pasa al Banco Nación manteniéndose separado, y el Banco lo único que puede
hacer con estos fondos es pagar las obras que le fueron indicadas.
El primer fideicomiso publico en la Argentina se creó en 1995, aunque en otros países se

utiliza desde hace mucho tiempo (por ejemplo en México se comenzaron a utilizar en 1926).
¿Por qué se constituyen los fideicomisos públicos?
En el sistema de administración financiera de nuestro país no existe la figura de

presupuestos plurianuales, esto es presupuestos que pudieren votarse por un periodo mayor a
un año, con sanción legislativa que los torne obligatorios. Los presupuestos plurianuales que se
preparan se hacen como información complementaria y no recae sobre ellos sanción legislativa
alguna.
Los fondos fiduciarios sirven como una suerte de presupuesto garantizado por más de un
año, para asegurar el financiamiento y estabilidad de un programa público. Estabilizan
financieramente las políticas públicas al asegurar su financiamiento futuro.
Se trata de apartar fondos del Tesoro Público para que únicamente puedan utilizarse para
cumplir un fin determinado. Esto puede servir para:
1. Garantizar a los acreedores que estarán los fondos al vencimiento para pagar
determinada deuda.
2. Asegurar al momento de decidir la construcción de una obra determinada que la obra
no se paralizara por falta de presupuesto en los años sucesivos.
3. Responder que en los años sucesivos se contara con los fondos para el pago de los
subsidios para mantener determinado servicio.
La finalidad es que el Tesoro no se apropie de los fondos destinados al pago de una deuda,
una obra o un subsidio, y los destine para otros fines. Quizá, si se hubiera constituido
oportunamente un fondo fiduciario la Biblioteca Nacional no hubiera tardado veinte años (1971-
1992) en construirse, ni el Edificio del Plata quince años (1947-1962) en inaugurarse y ya
estaría funcionando Atucha II desde hace años.
Impugnaciones a los fondos fiduciarios
Tras examinar brevemente de qué se tratan los fondos fiduciarios públicos y cuál es el
propósito de su creación podemos revisar las críticas que recaen sobre ellos. Algunos
sostienen que:
1. no están bajo las disposiciones de la Ley de Administración Financiera.
2. carecen de regulación jurídica.
3. se crean a espaldas del Poder Legislativo.
4. no están alcanzados por las normas de control presupuestario.
5. se contabilidad no es transparente.
6. es un atajo para nombrar personal fuera del sistema público.
7. no se rinden cuentas de su movimiento.
8. eluden el control propio de los organismos públicos.
9. durante el gobierno del Presidente Kirchner se crearon la mayoría de los fondos
fiduciarios públicos.
¿Están incluidos dentro de la Ley de Administración Financiera?
Si hubiera quedado alguna duda sobre la inclusión de los fondos fiduciarios públicos dentro
del sistema de Administración Financiera del Sector Publico Nacional el artículo 70 de la Ley
25.565 (de Presupuesto del año 2002) los incluye expresamente en el artículo 8 de la Ley como
inciso d. No obstante nunca existieron mayores dudas al respecto. La Ley de Solvencia Fiscal
25.152 (21 de Septiembre de 1999) establece la inclusión de los flujos de fondos en el
Presupuesto General de la Administración.
Ley 25.565
“Art 70. — Sustituyese el artículo 8º de la Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas
de Control del Sector Público Nacional, por el siguiente texto:
Artículo 8º: Las disposiciones de esta Ley serán de aplicación en todo el Sector Público Nacional, el que a
tal efecto está integrado por:
a) Administración Nacional, conformada por la Administración Central y los Organismos Descentralizados,
comprendiendo en estos últimos a las Instituciones de Seguridad Social;
b) Empresas y Sociedades del Estado que abarca a las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado,
las Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y
todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado Nacional tenga participación
mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias;
c) Entes Públicos excluidos expresamente de la Administración Nacional, que abarca a cualquier
organización estatal no empresarial, con autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio,
donde el Estado Nacional tenga control mayoritario del patrimonio o de la formación de las decisiones,
incluyendo aquellas entidades públicas no estatales donde el Estado Nacional tenga el control de las
decisiones;
d) Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado Nacional”
Por tanto, los fondos fiduciarios están incluidos expresamente en el sistema nacional de
administración financiera y control.
¿Están regulados?
En realidad en la Argentina se dio el mismo proceso evolutivo de los fondos fiduciarios que en
los países que tipificaron en su legislación el fideicomiso (México, Colombia, Venezuela), se
hizo público un instituto nacido en el derecho privado.
A partir de la sanción de la Ley 24.441 se comenzaron a crear fideicomisos donde el Estado

actúa como fiduciante y cuya utilización es creciente con el tiempo. Se trata de una evolución
natural del derecho administrativo que ha sido receptado en el derecho positivo en
disposiciones del Capítulo IX denominado “De los Fondos Fiduciarios” de la Ley 25.565 ya
citada (artículos 48 al 53) y el mencionado artículo 70.
¿Puede crear fondos fiduciarios el Poder Ejecutivo sin intervención del Congreso?
No. En su momento el artículo 48 de la Ley 25.565 modificó el inciso a del artículo 5 de la Ley
25.152 que actualmente dice:
“a) Toda creación de organismo descentralizado, empresa pública de cualquier naturaleza y

Fondo Fiduciario integrado total o parcialmente con bienes y/o fondos del Estado nacional
requerirá el dictado de una Ley.”
¿Están fuera del control presupuestario?
Desde el punto de vista presupuestario es el propio Congreso el que aprueba, en planilla

anexa al presupuesto un detalle de los flujos financieros y uso de los fondos fiduciarios con un
procedimiento que es más estricto que el utilizado para las empresas y sociedades del Estado.
En efecto, en las empresas y sociedades del Estado los presupuestos los aprueba el Ministerio
de Economía y luego son meramente informados al Congreso.
El Congreso no sólo aprueba el total de los movimientos, sino que establece los grandes
rubros de ingresos y gastos, el resultado económico y financiero, las inversiones, el eventual
endeudamiento y aplicación de los flujos financieros, lo que permite un completo seguimiento
de la gestión y los resultados.
Por lo tanto el presupuesto de flujos de fondos es aprobado por el Congreso, aunque, dado
que los fondos de los fideicomisos no se confunden con los del Tesoro Nacional, no se los
consolidada con el presupuesto general de la administración (es decir no se suma a sus
partidas de ingresos y egresos).
Esto hace que los Fondos Fiduciarios no estén sujetos al sistema de cuotas de compromiso y
devengado. Mediante el sistema de cuotas la Secretaría de Hacienda restringe lo que pueden
gastar los organismos de la Administración Nacional a cuota- partes (de su presupuesto anual).
Tiene por objeto regular la salida de los fondos del Tesoro Nacional a las posibilidades de la
recaudación de éste. Dado que los recursos de los fondos fiduciarios están desvinculados del
Tesoro Nacional, lógicamente no se encuentran sujetos a sus cuotas, aunque tal circunstancia
no afecta para nada al control.
Efectivamente, el que no se encuentren sujetos al sistema de cuotas, cuyo objetivo es

únicamente regular el ingreso y salida de fondos del Tesoro, no significa que están exentos del
cumplimiento de otras normativas propias del Sector Público tales como las que corresponden
a contrataciones del Estado, rendición de cuentas, control interno y externo, etc.
¿Es transparente su contabilidad?
Los fondos fiduciarios tienen una contabilidad semejante a la de los demás organismos del
Estado. Sus normas de contabilidad son las propias del Sector Público, así por ejemplo el
artículo 8 de la Disposición 45/2006 de la Contaduría General de la Nación estableció que los
Servicios Administrativo Financieros de la Administración Central y Organismos
Descentralizados, incluidas las Instituciones de la Seguridad Social, deberán elaborar y remitir
información relativa a los Fondos Fiduciarios constituidos en el ámbito de su competencia que
incluya tanto los datos de los fideicomisos y copia de sus contratos y documentos
complementarios, como los cuadros denominados:
• Cuadro 10.3 – “Cuenta Ahorro – Inversión – Financiamiento – Fondos Fiduciarios
del Estado Nacional”
• Cuadro 10.3.1 – “Transferencias Corrientes y de Capital – Fondos Fiduciarios del
Estado Nacional”
Además conjuntamente con dicha información deben presentar los siguientes Estados (con
sus respectivas Notas y Anexos):
a) Balance General
b) Estado de Resultados
c) Estado de Evolución del Patrimonio Neto
d) Estado de Origen y Aplicación de Fondos (Estado de Flujo de Efectivo)
Como puede verse la información contable es completa y la Contaduría General de la Nación
la consolida en la Cuenta de Inversión que se remite al Honorable Congreso de la Nación,
siendo sometida a dictamen previo de la Auditoria General de la Nación conforme las normas
constitucionales vigentes.
¿Puede nombrarse personal fuera de las normas del empleo público?
No. Específicamente se encuentra prohibido, ya que no pueden tener estructura de personal

permanente ni temporario a su cargo, debiendo el personal de los mismos integrar las plantas
de personal de las jurisdicciones y entidades de las cuales dependen los fondos.
¿No rinden cuentas?
Ya se ha visto que llevan contabilidad, presentan balances a la Contaduría General de la

Nación e información complementaria que se integra a la de la Cuenta de Inversión que audita
la Auditoria General de la Nación previo dictamen para su consideración por el Congreso de la
Nación.
Si bien se señala que sus estados contables no están auditados por un auditor
independiente, vale decir que en general los estados contables de cualquiera de los
organismos descentralizados del Estado nacional que se remiten a la Contaduría General de la
Nación no se encuentran dictaminados por auditor externo, llevan la firma de los funcionarios
responsables y son auditados por la propia Auditoria General de la Nación al realizar su
dictamen al Congreso sobre la Cuenta de Inversión mediante un sistema de muestreo de
organismos que permite auditar la totalidad de las jurisdicciones y entidades del Sector Público
Nacional en un programa plurianual.
Además de la rendición de cuentas formal y legal, pueden consultarse detalles de la

operatoria (recaudación, egresos de fondos, destino, beneficiarios de los subsidios) a través de
información brindada por los mismos entes.
Por ejemplo en la página de la Unidad de Coordinación de Fideicomisos de Infraestructura

(www.ucofin.gov.ar) se encuentra información sobre el Fondo Fiduciario de Infraestructura del
Transporte y el Fondo Fiduciario de Infraestructura Hídrica donde puede conocerse al cierre de
cada mes los movimientos de ingresos y egresos, el destino de los fondos y aún los
beneficiarios de los pagos.
¿Eluden los controles?
De ninguna manera. Al integrar el sistema de Administración Financiera del Sector Público

Nacional están bajo el control de los organismos de control interno y externo que pueden actuar
sin limitación alguna en sus funciones. Al respecto la Sindicatura General de la Nación ha
podido relevar la totalidad de los fondos fiduciarios.
Además, es necesario destacar que el sistema de control interno se encuentra

descentralizado. La Sindicatura General de la Nación orienta un sistema basado en las 149
Unidades de Auditoria Interna en cada uno de los ministerios y organismos del Estado, que
cuentan con 1332 agentes (el 87% de ellos profesionales universitarios) a las cuales orienta,
aprueba su planeamiento y supervisa. La actividad de control no se agota por tanto con los
informes elaborados por el personal de la propia SIGEN sino que integra estas unidades de
control.
Vale referir asimismo, que la auditoria de los Fondos Fiduciarios es precisamente más
sencillo que con cualquiera de las otras figuras porque se trata de un movimiento que se refleja
directamente en una cuenta bancaria donde queda registrado el paso de todo monto ingresado
y erogado. Además, dado que es el fiduciario (en general un banco) quien realiza los pagos y
debe corroborar que éstos se relacionen con el objeto especificado en la propia fiducia, existe
un perfecto control por oposición de funciones que asegura el autocontrol en un régimen de
responsabilidades perfectamente regulado por la norma de creación del fideicomiso y el
contrato de fiducia.
Facilita igualmente el control que el volumen de transacciones está muy concentrado en

pocos fondos (con revisar dos fondos se alcanza el 70% del total de los ingresos de todos los
fondos fiduciarios, con tres el 83%, mientras que auditando cuatro o cinco se llega al 91% o
96% respectivamente).
¿La mayoría de los Fondos Fiduciarios Públicos fueron creados por el Presidente
Kirchner?
En realidad no. La gran mayoría de los fondos fiduciarios públicos corresponden a decisiones
de las administraciones anteriores.
Unidad X
REGLAS MACROFISCALES E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS
10a. Déficit fiscal computando el endeudamiento neto consolidado como recurso del
ejercicio.
10b. Déficit fiscal excluyendo el endeudamiento neto consolidado como recurso del
ejercicio fiscal.
10c. Fijación de límites al crecimiento del gasto.
10d. Transparencia de la gestión del presupuesto. Formación de un fondo anticiclico.
Instituciones presupuestarias y reglas macro fiscales
• Instituciones presupuestarias
¿De dónde surge el interés de las instituciones presupuestarias (IP)?
El interés se debe, en parte, al crecimiento del déficit en EEUU y en algunos países

desarrollados. Ese crecimiento se debió a cambios en procedimientos legislativos, a la
existencia de una gran variedad de experiencias fiscales entre países relativamente
homogéneos y a la dificultad de explicar las diferencias en los déficits con variables puramente
económicas. Esto llevó a varios autores a considerar factores políticos e institucionales.
Actualmente, es aceptado que la legitimidad del Sector Publico, además de fundamentarse
en los aspectos jurídicos (Constitución y Leyes) y en la prestación de servicios, debe también
basarse en una alta calidad de gestión.
Desde el punto de vista de las Finanzas Publicas se debe lograr que la actividad productiva
del Estado, además de ser eficiente, deba contribuir a la estabilidad, al desarrollo económico, al
pleno empleo de los factores productivos (en especial el trabajo) y a la equidad en las cargas y
en los beneficios.
Un instrumento para lograr esto son las IP y las reglas macro fiscales.
Concepto de IP
Definimos a las IP como el conjunto de reglas, procedimientos y prácticas acorde con las
cuales los presupuestos son elaborados, aprobados e implementados; o expresado de otra
manera que determinan el ciclo presupuestario.
En la preparación de las reglas que deben ser aprobadas por el poder político interactúan,
por un lado los gestores del ciclo presupuestario (Jurisdicciones y Entidades), y por el otro lado
el responsable del equilibrio presupuestario y de la estabilidad (Ministerio de Economía).
Hay dos características dentro del presupuesto público que hacen que las instituciones sean
muy importantes:
1. mientras los beneficios de los programas públicos tienden a estar concentrados, ya sea
geográficamente o en forma sectorial, los costos tienden a financiarse con un fondo de
recursos comunes. Esto da lugar al nacimiento de las externalidades.
2. el presupuesto es el resultado de un proceso de decisión colectiva que involucra una
variedad de agentes (legisladores, ministros, el ministro de economía, la burocracia,
etc.) donde cada uno de ellos tienen sus propios incentivos.
La combinación de estas características puede generar una sobreutilización de los recursos
comunes y resultar en un gasto y un déficit excesivo.
Importancia de las IP
Las IP importan porque afectan las reglas de juego con que interactúan los agentes, ya sea
imponiendo restricciones a todo el proceso presupuestario o distribuyendo el poder y las
responsabilidades entre los diferentes agentes, afectando así los resultados fiscales en una u
otra dirección.
Tipos de Reglas presupuestarias
Existen tres tipos de reglas presupuestarias:
1. Restricciones numéricas
Ejemplo de ellas son las reglas de presupuesto equilibrado. Estas pueden tomar distintas
formas de límites al déficit y limites al endeudamiento.
Una ventaja que introducen estas reglas es la disciplina fiscal, si se respetan, resolviendo
problemas tales como el ciclo electoral o la inconsistencia inter-temporal, etc.
Lo citado se debe a que los políticos tienden a descontar la carga de los programas públicos de
hoy en generaciones futuras, o tratan de atarles las manos a los gobiernos futuros
endeudándose en forma excesiva, para reducir la discrecionalidad de los próximos que
quisieran gastar en programas de su preferencia.
Una desventaja que introducen es que por lo general son demasiado inflexibles, lo que no
permite un comportamiento anticiclico, de manera que este tipo de reglas no permitirá que se
apliquen políticas donde ante una recesión se aumente el gasto y se disminuya en el auge
(óptica keynesiana). Otra desventaja es que tienden a generar incentivos para eludirlas a través
de mecanismos que conspiran contra la transparencia del proceso del presupuesto (Por
ejemplo sacar gastos fuera del presupuesto, contabilizarlos de otra forma o realizarlo a costa
de una reducción en la calidad del mismo, etc.).
2. Reglas de procedimiento
Estas afectan las reglas de juego en la interacción entre los distintos agentes que participan
del proceso presupuestario. Las mismas pueden clasificarse como jerárquicas y colegiadas:
• las reglas jerárquicas concentran el poder en materia presupuestaria en el Ministerio de
Economía al interior del gabinete y en el Ejecutivo vis a vis el Legislativo.
• las reglas colegiadas tienden a repartir el poder entre todos los actores que participan
en el proceso presupuestario en forma más equitativa.
Durante la etapa de elaboración del proyecto:

• una regla jerárquica podrían ser los topes presupuestarios que le asignan a los
ministros al inicio del proceso de elaboración del proyecto.
• una regla colegiada seria por el ejemplo que cada ministerio elabora su proyecto y
luego negocia en forma conjunta en el gabinete y todos tienen el mismo peso en la
negociación.
Durante la etapa de aprobación:

• una regla jerárquica podría estipular que el Congreso puede modificar la composición
del gasto pero tiene limitaciones en cuanto a incrementar el déficit o el gasto total.
• una regla colegiada seria que el Congreso no tiene ningún tipo de restricciones en
cuanto al tipo de modificaciones que puede proponer sobre el proyecto.
Durante la etapa de ejecución:

• una regla jerárquica puede ser que el ejecutivo pueda recortar el gasto en forma
unilateral si los recursos son menores a lo proyectado.
• una regla colegiada puede ser que el Congreso tenga iniciativa para proponer el
incremento en el presupuesto aun después de su aprobación.
Una ventaja que introducen las reglas de procedimiento es que pueden lograr disciplina,
concentrando el poder en aquellos agentes que tienen la responsabilidad de proveer la
estabilidad macroeconómica y que pueden ser juzgados según si lo están logrando en forma
efectiva. Otra ventaja es que si bien pueden no ser creíbles porque depende de la subjetividad,
son flexibles y permiten responder a los ciclos económicos.
Una desventaja es que no resuelven el problema de los ciclos electorales ya que podrían
tener comportamientos estratégicos alrededor de las elecciones. Otra desventaja es que no
resuelven los problemas de corto plazo de los políticos.
3. Reglas que afectan la transparencia del presupuesto
Son aquellas que afectan en forma negativa la transparencia del presupuesto. Entre ellas
podemos citar: la existencia de partidas extra-presupuestarias, el uso estratégico de las
estimaciones macroeconómicas para la elaboración del presupuesto, la exclusión de deudas
contingentes en el presupuesto y la contabilidad creativa.
Efecto de las IP
Existen IP más jerárquicas y restrictivas que conducen a menor déficit primario y por lo tanto
a menor deuda. El índice que se construye tiene efectos económicos importantes y es
estadísticamente muy significativo. Según sea la forma de construir el índice, la variabilidad de
los componentes, la inclusión de variables que controlan los ciclos económicos, la edad de la
población, el nivel de endeudamiento, entre otros factores, este será más sólido.
Realizado un estudio sobre las IP en América Latina se pudo concluir que las el año 1990
Argentina estaba muy mal posicionada. A partir de 1991 sus IP mejoraron notoriamente lo que
logró mejorar su índice. Cuando este no da un índice satisfactorio lo que se tratan de modificar
son las IP, pese a que son bastante permanentes en el tiempo. Un ejemplo de Argentina fue la
no aprobación del presupuesto en tiempo y forma durante casi 50 años, y fue difícil modificar
esa costumbre. Otro dato que hace que a veces se cambien, es haber pasado por periodos
inflacionarios importantes lo que lleva a analizar que hay que tocar fondo para que las IP se
modifiquen.
Reglas macro fiscales
Concepto
En un contexto macroeconómico se las define como restricciones permanentes de la política

presupuestaria fiscal, habitualmente definidas mediante un indicador de los resultados fiscales
globales.
Forman parte de las IP, tienden a ser heterogéneas y más complejas que las reglas
monetarias y varían de un país a otro, lo cual se debe a que difiere la variable elegida, la
cobertura institucional y la realidad del país donde se aplican.
Es primordial que todas las fuerzas políticas las consideren política de Estado. Asimismo para
que sea creíble se debe mantener en un lapso prolongado de tiempo y por gobiernos sucesivos
tanto en el ámbito nacional como en el provincial.
Características
• Requieren de una definición precisa, es decir, requieren del grado de rigurosidad,

precisión y aplicación del instrumento legal. Una definición restringida exigiría el
cumplimiento ex ante (aprobación del presupuesto) y ex post (ejecución de ejercicio)
sujeta a penalidades tangibles por incumplimiento.
• Tienen efectos positivos respecto de la inflación, el endeudamiento externo y el
desarrollo económico.
• Ponen límites a la acumulación de deuda que resultan cargas para generaciones
futuras.
• Se tornan creíbles cuando se cumplen en lapsos prolongados.
• Se deben definir en un contexto institucional (Constitución, leyes, definición política).
• Llevan a la baja de la tasa de interés si los mercados perciben que las autoridades las
aplican con apoyo ciudadano.
• Tienden a estabilizar y disminuir el coeficiente Deuda Pública/PBI.
Aspectos institucionales
Los argumentos para establecer las reglas fiscales deben examinarse sobre todo teniendo en
cuenta el deterioro de las finanzas públicas, asegurando una disciplina fiscal que contribuya a
la estabilidad de precios y favorezca un crecimiento económico sostenido. Entre ellos podemos
citar:
• estabilidad macroeconómica
• apoyo de otras políticas financieras

• sostenibilidad de la política fiscal
• necesidad de evitar repercusiones negativas y reacciones adversas del mercado,
especialmente dentro de una zona de moneda común
• credibilidad global de las políticas económicas.
Base jurídica
Es el instrumento que se elige en un determinado país para el sustento jurídico de las reglas
fiscales y que generalmente está determinado por las costumbres, los precedentes jurídicos o
por convención. Entre ellos tenemos:
• Constitución Nacional y Provincial
• leyes
• reglamentos
• directrices de política
• tratados internacionales
Autoridad de control
Cuando la regla es una restricción al financiamiento del déficit presupuestario por el B.C.R.A.
habitualmente este es el encargado del control, como también suele serlo el encargado de la
ejecución del presupuesto, bajo la autoridad del Ministerio de Economía.
Cuando la regla está incorporada a la Constitución, la autoridad es la Corte Suprema de la
jurisdicción que corresponda.
Si bien pueden ser aplicadas por entidades cercanas al Poder Ejecutivo, es conveniente que
exista un cierto grado de independencia del órgano supervisor para garantizar la adhesión.
Cuanto más compleja es la regla más competente técnicamente debe ser la autoridad de
control.
Métodos de implementación
Un aspecto fundamental que determina la implementación es si las reglas deben cumplirse ex

ante, o sea al momento de aprobación del presupuesto, o también ex post, o sea en el curso de
ejecución. La primera es condición ineludible y la segunda permite garantizar el cumplimiento.
Si suponemos que los agregados principales (saldo presupuestario, financiamiento o niveles
de gasto) del presupuesto aprobado son congruentes con las reglas, hay tres elementos
esenciales en la implementación:
• disponibilidad de medidas de contingencia automática o discrecionales en el curso de
la ejecución presupuestaria
• establecimiento de cláusulas de salvaguardia o de excepción
• eficacia en la aplicación de sanciones por incumplimiento.
El mecanismo para disuadir el incumplimiento consiste en un conjunto de sanciones

financieras, judiciales y morales por inobservancia de la regla. Más allá de toda sanción
financiera o judicial, habitualmente implica una pérdida de prestigio para el gobierno frente al
electorado y a los mercados financieros.
Para ser efectiva la regla debe:

• estar claramente definida, sin ambigüedades
• ser transparente
• ser adecuada para sus fines
• ser coherente, sencilla y flexible
• ser exigible y estar respaldada por medidas fundamentales
La regla fiscal debe estar bien definida en cuanto al indicador que se deberá limitar, la
cobertura institucional y las cláusulas de excepción específicas para evitar ambigüedades y un
aplicación ineficaz. Además es necesario definir de antemano y con la mayor precisión posible
las circunstancias que deben imperar para invocar la excepción.
La característica esencial de una regla es la transparencia en las operaciones del gobierno,

incluido la contabilidad, los pronósticos y los mecanismos institucionales. La falta de
transparencia, una contabilidad creativa o el ocultamiento de la verdadera magnitud y plazo de
las obligaciones futuras conspiran contra la eficacia de la regla y contra el apoyo popular que la
misma requiere.
Las reglas deben ser sencillas para que sean aceptadas por el Poder Legislativo y la opinión
pública. Se deben poder adaptar a las perturbaciones exógenas que escapan al control de las
autoridades.
Las reglas deben ser flexibles, los mecanismos institucionales y las sanciones varían de un
país a otro sin que se pueda determinar cuál es más eficaz. Las sanciones deben acordarse
con claridad y si bien algunos opinan que debe ser el gobierno quien controla, existen
argumentos a favor de la designación de una autoridad independiente que tenga la
responsabilidad de controlar tanto el cumplimiento como las normas de contabilidad y
procedimiento.
Si una regla no esta respaldada con mediadas de políticas eficientes, no dura mucho tiempo.
Cuanto más flexible sea la regla menos sencilla será y en consecuencia tiende a la
discrecionalidad.
Beneficios de su aplicación
De acuerdo a la experiencia de los países que aplicaron estas reglas, se pueden inferir
importantes beneficios. La convergencia hacia la aplicación de las reglas trae aparejado la
caída de las tasas de interés reales, a medida que los mercados financieros perciban que las
autoridades adhieren a las reglas con convicción. Con la caída de las tasas de interés aumenta
la inversión fija y el empleo, lo que conlleva a una alta y sostenible tasa de crecimiento
económico. La relación Deuda Pública/PBI se estabiliza y eventualmente se reduce, mientras
que la intermediación interna se profundiza. Esto reduce la vulnerabilidad de la economía a una
posible crisis financiera y cambiaria.
Sanciones por incumplimiento
Sin perjuicio de otras que el Consejo pudiera fijar serán:

• divulgación en páginas Web de todos los gobiernos, en un apartado especial
• restricciones del derecho a voto en el Consejo
• restricciones a nuevos beneficios impositivos nacionales destinados al sector privado
en la jurisdicción del incumplimiento
• limitación al otorgamiento de avales y garantías por parte de Nación
• limitación de transferencias presupuestarias distintas de los impuestos co-participables.
Reglas macro fiscales
A. EQUILIBRIO:
- Equilibrio entre ingresos y gastos.
- Globales o limitación del déficit como % del PBI
- Saldo corriente-regla de oro (admite financiamiento para gastos de capital)
- A largo plazo saldo estructural y ajustado cíclicamente
Ley 24.1562:
Art. 34. — (…) El monto total de las cuotas de compromiso fijadas para el ejercicio no podrá ser superior
al monto de los recursos recaudados durante éste.
Art. 37. —(…) Quedarán reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del
presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, así como los cambios que impliquen incrementar los
gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras, y los que
impliquen un cambio en la distribución de las finalidades.
Ley 25.5123:
2
Ley de Administración Financiera y de los sistemas de control del Sector Publico Nacional.
3
Ley de Administración de los recursos públicos. Ley de Solvencia Fiscal (09/1999)
Art. 2.- (…)

b) El déficit fiscal, entendido como la diferencia de los gastos corrientes y de capital devengados menos
los recursos corrientes y de capital del Sector Público Nacional No Financiero, no deberá superar en el
año 1999 el uno con noventa por ciento (1,90%) del P.B.I. Reestimado dicho déficit, excluyendo todos los
ingresos por venta de activos residuales de empresas privatizadas, privatizaciones y concesiones, se
determinará el déficit base de los años siguientes hasta alcanzar el equilibrio en el año 2003. Este déficit
deberá reducirse como mínimo un cero con cuarenta por ciento (0,40%) del P.B.I. en el año 2000, el cero
con cincuenta por ciento (0,50%) del P.B.I. en el año 2001 y el cero con sesenta por ciento (0,60%) en el
año 2002. A partir del año 2003 deberá asegurarse un resultado financiero equilibrado.
Ley 25.9174:
Art. 11. — Los gastos incluidos en los Presupuestos del Gobierno nacional, de los gobiernos provinciales
y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires constituyen autorizaciones máximas, estando
sujeta la ejecución de los mismos a la efectiva percepción de los ingresos previstos en dichas normas.
Art. 15. — El Poder Ejecutivo nacional, los Poderes Ejecutivos Provinciales y el de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires sólo podrán, durante la ejecución presupuestaria, aprobar mayores gastos de otros
Poderes del Estado siempre que estuviera asegurado un financiamiento especialmente destinado a su
atención. Asimismo, no podrán aprobar modificaciones presupuestarias que impliquen incrementos en los
gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras.
Art. 19. — El Gobierno nacional, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
deberán ejecutar sus presupuestos preservando el equilibrio financiero. Dicho equilibrio se medirá como
la diferencia entre los recursos percibidos —incluyendo dentro de los mismos a los de naturaleza corriente
y de capital— y los gastos devengados que incluirán los gastos corrientes netos de aquellos financiados
con préstamos de organismos internacionales y los gastos de capital netos de aquellos destinados a
infraestructura social básica necesaria para el desarrollo económico y social financiados con cualquier uso
del crédito, sujeto a las restricciones dispuestas en los artículos 20 y 21 de la presente ley.
B. PUBLICIDAD:
- Debe ser irrestricta, caso contrario da lugar a la contabilidad creativa que erosiona la
credibilidad, la disciplina fiscal y la propia vigencia de las reglas. Requiere amplia
difusión del ciclo presupuestario.
Ley 24.156:
Art. 12. — Los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los
cuales figurarán por separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí. Mostrarán el
resultado económico y financiero de las transacciones programadas para ese periodo, en sus cuentas
corrientes y de capital, así como la producción de bienes y servicios que generarán las acciones
previstas.
Ley 25.152:
Art. 7.- Una vez remitida al Honorable Congreso de la Nación la Cuenta de Inversión del Ejercicio anterior
y en forma previa al envío del Proyecto de Ley de Presupuesto para el siguiente Ejercicio Fiscal, el Jefe
de Gabinete de Ministros y el Ministro de Economía y Obras y Servicios Públicos concurrirán a una sesión
conjunta de las comisiones de Presupuesto y Hacienda de las Honorables Cámaras de Diputados y
Senadores, para presentar un informe global que contenga:
a) La evaluación de cumplimiento del presupuesto del ejercicio anterior, comparado con el Presupuesto
aprobado por el Congreso de la Nación y la ejecución informada en la Cuenta de Inversión, explicando las
diferencias ocurridas en materia de ingresos, gastos y resultado financiero;
b) La estimación de la ejecución del presupuesto para el año en curso, comparándolo con el
Presupuesto aprobado por el Congreso de la Nación, y explicando las diferencias que estime ocurran en
materia de ingresos, gastos y resultado financiero;
c) Las medidas instrumentadas o a instrumentarse para compensar los eventuales desvíos que se hayan
producido o se prevean en la ejecución respecto de lo establecido en el artículo 2º, incisos b), c), d) y f) de
la presente ley;
d) La evolución del Programa de Evaluación de Calidad del Gasto. Los temas referidos en el inciso b)
precedente y los vinculados a la aplicación de los recursos del Fondo al que se refiere el artículo 9º serán
además informados al Congreso de la Nación por el Jefe de Gabinete cada tres meses. El referido al
comienzo de este inciso será informado con periodicidad semestral;
4
Régimen federal de Administración Fiscal (08/2004)
e) La Secretaría de Hacienda tomará la intervención que le compete en cuanto a suministrar la

información correspondiente, según lo dispuesto por la Ley 24.156, de Administración Financiera.
Art. 8.- La documentación de carácter físico y financiero producida en el ámbito de la Administración

Nacional y que se detalla a continuación, tendrá el carácter de información pública y será de libre acceso
para cualquier institución o persona interesada en conocerla (…).
Ley 25.917:
Art. 7 — Cada provincia, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Gobierno nacional publicarán en su
página web el Presupuesto Anual —una vez aprobado, o en su defecto, el Presupuesto Prorrogado, hasta
tanto se apruebe aquél— y las proyecciones del Presupuesto Plurianual, luego de presentadas a las
legislaturas correspondientes. Con un rezago de un (1) trimestre, difundirán información trimestral de la
ejecución presupuestaria (base devengado y base caja), del stock de la deuda pública, incluida la flotante
como así también los programas bilaterales de financiamiento, y del pago de servicios, detallando en
estos tres (3) últimos casos el tipo de acreedor. A tales efectos se utilizarán criterios metodológicos
compatibles con los establecidos en la ley nº 24.156 y los clasificadores presupuestarios a los que se
hiciera mención en el artículo 4º de la presente ley. Asimismo, se presentará información del nivel de
ocupación del sector público al 31 de diciembre y al 30 de junio de cada año con un rezago de un (1)
trimestre, consignando totales de la planta de personal permanente y transitoria y del personal contratado,
incluido el de los proyectos financiados por Organismos Multilaterales de Crédito. El Ministerio de
Economía y Producción deberá elaborar y publicar en su página web la información antes detallada y la
Jefatura de Gabinete de Ministros deberá publicar en su página web la consolidación de la misma.
C. PLURIANUALIDAD
- Se justifican porque porciones crecientes del gasto tiene efectos de mediano y largo
plazo. Debido a la ampliación del campo de acciones del sector público, lo que implica
mayor provisión de bienes y servicios, transformo la inversión pública en un segmento
importante del gasto total lo que hizo crecer el horizonte temporal del planeamiento.
Ley 25.152:
Art 2.- (…)
e) El Poder Ejecutivo elaborará un presupuesto plurianual de al menos tres (3) años, sujeto a las normas
que instituye la presente ley y, en particular, a lo establecido en el artículo 6º de la misma;(…)
Art. 6.- El Poder Ejecutivo nacional incorporará en el Mensaje de elevación del Presupuesto General de la
Administración Nacional, en conjunto con el Programa Monetario y el Presupuesto de Divisas del Sector
Público Nacional, un presupuesto plurianual de por lo menos tres (3) años. Dicho presupuesto contendrá,
como mínimo, lo siguiente:
a) Proyecciones de recursos por rubros;
b) Proyecciones de gastos por finalidades, funciones y por naturaleza económica;
c) Programa de inversiones del período;
d) Programación de operaciones de crédito provenientes de organismos multilaterales;
e) Criterios generales de captación de otras fuentes de financiamiento;
f) Acuerdos-programas celebrados y sus respectivos montos;
g) Descripción de las políticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y los resultados
económicos y financieros previstos.
Ley 25.917:
Art. 6 — Antes del 30 de noviembre de cada año, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, presentarán ante sus legislaturas las proyecciones de los Presupuestos Plurianuales para
el trienio siguiente, las cuales contendrán como mínimo la siguiente información:
a) Proyecciones de recursos por rubros.
b) Proyecciones de gastos por finalidades, funciones y por naturaleza económica.
c) Programa de inversiones del período.
d) Proyección de la coparticipación de impuestos a Municipios.
e) Programación de operaciones de crédito provenientes de organismos multilaterales.
f) Perfil de vencimientos de la deuda pública.
g) Criterios generales de captación de otras fuentes de financiamiento.
h) Descripción de las políticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y los resultados
económicos y financieros previstos.
D. FINANCIAMIENTO
- Prohibición de financiamiento en algunos países con fuentes internas, por el BCRA o
limitado a un % del ingreso o del gasto del periodo anterior.
Ley 25.917:
Art. 10. — La tasa nominal de incremento del gasto público primario de los Presupuestos de la
Administración Nacional, Provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, entendido como la
suma de los gastos corrientes y de capital, excluidos los intereses de la deuda pública, los gastos
financiados con préstamos de organismos internacionales y los gastos de capital destinados a
infraestructura social básica necesaria para el desarrollo económico social, financiados con cualquier uso
del crédito, autorizado en el caso de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires conforme a lo
dispuesto en el artículo 25 de la presente, no podrá superar la tasa de aumento nominal del producto
bruto interno prevista en el marco macrofiscal mencionado en el artículo 2º, inciso d) de la presente
norma. Cuando la tasa nominal de variación del producto bruto interno sea negativa, el gasto primario
podrá a lo sumo permanecer constante. Cuando no fuera necesario implementar las medidas previstas en
el artículo 20 o en los casos en que el incremento nominal de los recursos supere el incremento nominal
del producto bruto interno, esta limitación sólo regirá para el gasto corriente primario, sin perjuicio de lo
dispuesto por la presente ley.
Art. 24. — El Gobierno nacional, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires no
podrán incluir en sus respectivos presupuestos como aplicación financiera (amortización de deuda) gastos
corrientes y de capital que no se hayan devengado presupuestariamente en ejercicios anteriores.
Exceptúase al pago de deudas no financieras que se esté efectuando al presente y que haya sido
dispuesto por ley.
E. DEUDA
- Limitación del total del pasivo bruto o neto como % del PBI y un adecuado nivel del PN
Ley 24.156:
Art. 56. — El crédito público se rige por las disposiciones de esta ley, su reglamento y por las leyes que
aprueban las operaciones específicas.
Se entenderá por crédito público la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de
captar medios de financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente
necesidad nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los
intereses respectivos. Se prohíbe realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos.
Art. 65. — El Poder Ejecutivo nacional podrá realizar operaciones de crédito público para reestructurar la
deuda pública mediante su consolidación, conversión o renegociación, en la medida que ello implique un
mejoramiento de los montos, plazos y/o intereses de las operaciones originales.
Ley 25.917:
Art. 21. — Los gobiernos de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tomarán las
medidas necesarias para que el nivel de endeudamiento de sus jurisdicciones sea tal que en cada
ejercicio fiscal los servicios de la deuda instrumentada no superen el quince por ciento (15%) de los
recursos corrientes netos de transferencias por coparticipación a municipios. (…)
Art. 25. — Los gobiernos provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de los Municipios para
acceder a operaciones de endeudamiento y otorgar garantías y avales, elevarán los antecedentes y la
documentación correspondiente al Ministerio de Economía y Producción, el que efectuará un análisis a fin
de autorizar tales operaciones conforme a los principios de la presente ley. Para el caso de
endeudamiento de los municipios, las provincias coordinarán con el Gobierno nacional y con sus
respectivos municipios las acciones destinadas a propiciar tales autorizaciones.
F. RESERVAS
- Creación de fondos anticiclicos. Fijación de reservas de fondos extra presupuestarios
de contingencia.
Ley 25.152:
Art. 2.- (…)
d) Se destinará al fondo al que se refiere el artículo 9º de esta ley no menos del uno por ciento (1%) de
los recursos del Tesoro nacional en el año 2000, el uno con cincuenta por ciento (1,50%) en el 2001 y el
dos por ciento (2%) a partir del año 2002; los superávit fiscales y el cincuenta por ciento (50%) del
producido de la venta de activos de cualquier naturaleza y cánones por concesiones del Estado Nacional.
El restante cincuenta por ciento (50%) del producto de la venta de activos y cánones por concesiones no
podrá destinarse a atender gastos corrientes del Sector Público Nacional No Financiero; (…)
Art. 9.- Créase el Fondo Anticíclico Fiscal que se constituirá con el cincuenta por ciento (50%) de los
recursos provenientes de las privatizaciones, concesiones, ventas de activos fijos y de acciones
remanentes de las empresas públicas privatizadas de propiedad del Estado Nacional o de su prenda, a
partir del 1º de enero de 1999 y con las únicas excepciones de las acciones del Banco Hipotecario S.A. y
de lo dispuesto en los artículos 10 y 11 de la Ley 23.985, y 28 y 29 de la Ley 24.948 durante el plazo
establecido en esta última; con los superávit financieros que se generen en cada ejercicio fiscal con no
menos del uno por ciento (1%) de los recursos corrientes del Tesoro nacional en el año 2000, uno con
cinco por ciento (1,5%) por el año 2001 y dos por ciento (2%) a partir del 2002; y con las rentas
generadas por el propio fondo. El fondo será administrado por el Ministerio de Economía y Obras y
Servicios Públicos siguiendo los mismos criterios que utiliza el Banco Central de la República Argentina
para las reservas internacionales.
Se integrará hasta alcanzar un monto equivalente al tres por ciento (3%) del P.B.I. y será utilizado
cuando se verifique una reversión del ciclo económico, considerando el indicador anticipado del ciclo
elaborado en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Tucumán u otro
organismo estatal.
Cuando los recursos alcancen en un ejercicio el referido monto máximo del tres por ciento (3%) del
P.B.I., los excedentes acumulados durante ese ejercicio podrán aplicarse a la cancelación de deuda
externa, inversión pública o gasto social.
Los recursos asignados al Fondo se incluirán como aplicación financiera en los respectivos presupuestos
anuales. Una vez verificada la circunstancia definida precedentemente para la utilización de los recursos
del Fondo, ésta estará sujeta a las siguientes condiciones:
a) Los recursos utilizados en un ejercicio no deberán exceder la diferencia entre los ingresos fiscales
presupuestados y los efectivamente recaudados en dicho ejercicio;
b) La utilización de recursos en un ejercicio no podrá exceder el cincuenta por ciento (50%) del monto
total acumulado al inicio del ejercicio;
c) Los recursos del Fondo no podrán destinarse a financiar aumentos permanentes del nivel de gastos
primarios en ningún área de la Administración Pública Nacional ni de las administraciones de las
jurisdicciones provinciales y municipales.
Se autoriza al Poder Ejecutivo nacional a la utilización del Fondo, bajo las precedentes condiciones y
sujeto a los informes al Congreso Nacional a los que se refiere el artículo 7º, inciso d), de la presente ley.
Ley 25.917:
Art. 20. — (…) Asimismo el Gobierno nacional, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires constituirán fondos anticiclicos fiscales a partir de la vigencia de la presente ley con el
objeto de perfeccionar el cumplimiento de sus objetivos.
G. GENERALES
- Limitación del gasto primario como % del PBI:
Ley 25.152:
Art. 2.- (…)

c) La tasa real de incremento del gasto público primario, entendido como el resultado de sumar los gastos
corrientes y de capital y de restar los intereses de la deuda pública, no podrá superar la tasa de aumento
real del Producto Bruto Interno, salvo que se agreguen al presupuesto autorizaciones para gastar
financiadas con recursos específicos o debidamente identificados. Cuando la tasa real de variación del
P.B.I. sea negativa el gasto primario podrá a lo sumo permanecer constante en moneda corriente; (…)
- Afectación de ingresos a fines específicos:
Ley 25.917:
Art. 13. — No podrán crearse fondos u organismos que impliquen gastos que no consoliden en el
presupuesto general o no estén sometidos a las reglas generales de ejecución presupuestaria.
- Parámetros e indicadores homogéneos de gestión pública:

Ley 25.917:
Art. 8 — Los gobiernos provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Gobierno nacional,
tomarán las medidas necesarias para calcular parámetros e indicadores homogéneos de gestión pública
que midan la eficiencia y eficacia en materia de recaudación y eficiencia en materia de gasto público, a los
efectos de que permitan realizar comparaciones interjurisdiccionales, a cuyos fines se solicitarán
propuestas metodológicas al Foro Permanente de Direcciones de Presupuesto y Finanzas de la
República Argentina. La propuesta deberá ser elaborada dentro de los ciento ochenta (180) días de la
entrada en vigencia de la presente ley y su medición deberá ser publicada conforme lo establecido en el
artículo 7º de la misma.
- Mantenimiento de una determinada composición del gasto:
Ley 25.917:
Art. 3 — Las Leyes de Presupuesto General de las Administraciones Provinciales, de la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires y de la Administración Nacional contendrán la autorización de la totalidad de
los gastos y la previsión de la totalidad de los recursos, de carácter ordinario y extraordinario, afectados o
no, de todos los organismos centralizados, descentralizados y fondos fiduciarios. Asimismo, informarán
sobre las previsiones correspondientes a todos los entes autárquicos, los institutos, las empresas y
sociedades del Estado del Sector Público No Financiero. Los recursos y gastos figurarán por sus montos
íntegros, sin compensaciones entre sí. Se realizarán las adecuaciones necesarias para incorporar al
Presupuesto los fondos u organismos ya existentes que no consoliden en el Presupuesto General o no
estén sometidos a las reglas generales de ejecución presupuestaria, en el plazo máximo de dos (2)
ejercicios fiscales siguientes, contados a partir de la vigencia de la presente ley. Lo dispuesto en el
presente artículo no implica alterar las leyes especiales en cuanto a sus mecanismos de distribución o
intangibilidad, en cuyo caso no estarán sometidas a las reglas generales de ejecución presupuestaria.
- Criterios de administración presupuestaria:
Ley 25152:
Art. 2.- La Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional estará sujeta a las siguientes
reglas, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 24.156 y la Ley 24.629:
a) Contendrá todos los gastos corrientes y de capital a ser financiados mediante impuestos, tasas y otras
contribuciones obligatorias establecidas por legislación específica, endeudamiento público y tarifas por
prestación de servicios fijadas por autoridades gubernamentales. Asimismo, incluirán los flujos financieros
que se originen por la constitución y uso de los fondos fiduciarios; (…)
Art. 4.- No podrán crearse fondos u organismos que impliquen gastos extrapresupuestarios.
Art. 5.- Con la finalidad de avanzar en el proceso de reforma del Estado Nacional y aumentar la eficiencia
y calidad de la gestión pública, se establece lo siguiente:
a) Toda creación de organismo descentralizado y empresa pública financiera y no financiera, requerirá
del dictado de la ley respectiva;
b) Las jurisdicciones y entidades de la Administración Nacional que tengan a su cargo la ejecución de
programas clasificados en la finalidad Servicios Sociales, deberán estar sujetos a mecanismos de gestión
y control comunitario antes del 31 de diciembre del año 2001 de acuerdo a la reglamentación del Poder
Ejecutivo Nacional, sin perjuicio de los mecanismos de control previstos en la Ley 24.156;
c) Autorízase al Jefe de Gabinete de Ministros a partir del año 2000 a celebrar acuerdos-programas con
las unidades ejecutoras de programas presupuestarios, a efectos de lograr una mayor eficiencia, eficacia
y calidad en su gestión. Dichos acuerdos tendrán una duración máxima de hasta cuatro (4) años y se
convendrán en el marco de las siguientes pautas:
I.- Compromiso de la unidad ejecutora en materia de cumplimientos de políticas, objetivos y metas
debidamente cuantificadas.
II.- Niveles de gastos a asignarse en cada uno de los años del acuerdo.
III.- Se acordará un régimen especial para la aprobación de determinadas modificaciones
presupuestarias.
IV.- Se acordará un régimen especial para la contratación de bienes y servicios no personales.
V.- Facultades para el establecimiento de premios por productividad al personal del respectivo programa,
dentro del monto de la respectiva masa salarial que se establezca para cada uno de los años del acuerdo
en el marco de las facultades del Estado empleador establecidas en la Ley 14.250 y sus modificatorias y/o
la Ley 24.185 y sus reglamentarias.
VI.- Atribución para modificar la estructura organizativa, eliminar cargos vacantes, modificar la estructura
de cargos dentro de la respectiva masa salarial y reasignar personal dentro del programa.
VII.- Atribución para establecer sanciones para las autoridades de los programas por incumplimiento de
los compromisos asumidos, las que serán reglamentadas por el Poder Ejecutivo Nacional.
d) Institúyese el Programa de Evaluación de Calidad del Gasto con el objeto de incrementar la calidad de
los servicios a cargo del Estado mediante la evaluación sistemática de los costos de los mismos en
relación a sus resultados, mejorar el desempeño gerencial de los funcionarios y aumentar la eficiencia de
los organismos públicos, optimizando la utilización de recursos humanos en las distintas áreas del Estado.
El programa se localizará en la Jefatura de Gabinete de Ministros con la participación de la Secretaría de
Hacienda, en función de lo dispuesto por el Título II, Capítulo II, Sección V, de la Ley 24.156 de
Administración Financiera y abarcará al conjunto de la Administración Central y Descentralizada.
H. Constitución provincial
En La Pampa se aplican las reglas macro fiscales. La constitución consagra en los artículos
45 y 46 la regla macro fiscal de deuda y en el artículo 68 inciso 13 la de equilibrio.
Art. 45.- Toda ley que autorice o ratifique empréstitos sobre el crédito provincial, deberá sancionarse con
dos tercios de votos de los miembros que componen la Cámara de Diputados, especificando el objeto al
que los fondos se destinan y los recursos asignados para su servicio, los que en ningún caso podrán
exceder del 25 % de la renta ordinaria anual de la Provincia.
Art. 46.- El uso del crédito en las formas establecidas podrá autorizarse únicamente cuando su producido
sea destinado a la ejecución de obras públicas, para hacer efectivos planes de colonización agraria o para
atender gastos originados por catástrofes, calamidades públicas u otras necesidades excepcionales o
impostergables del Estado, calificadas por ley, sin poder aplicarse en ningún caso a enjugar déficit de
administración.
Articulo 68°.- Son atribuciones y deberes de la Cámara de Diputados: (...)
13) fijar anualmente, a propuesta del Poder Ejecutivo, el presupuesto general de gastos, en el que
deberán figurar todos los servicios ordinarios y extraordinarios de la Administración provincial, aún cuando
hayan sido autorizados por leyes especiales, que se tendrán por derogadas si no se consignan en dicho
presupuesto las partidas correspondientes a su ejecución. En ningún caso la Cámara podrá votar
aumentos de gastos que excedan el cálculo de recursos. Si el Poder Ejecutivo no remitiere el proyecto de
presupuesto antes del 30 de septiembre, la Cámara podrá iniciar su discusión tomando por base el que
está en ejercicio. Si no fuera sancionado ninguno, se considerará prorrogado el que se hallare en vigor;
(…)
* Seminario sobre experiencia internacional con reglas macro fiscales – Lecciones para
Argentina- Dr. George Kopits – Dr. Ernesto Stein

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(21) FINANZAS PÚBLICAS

1a. La ciencia de las finanzas públicas y su campo de investigación

En base a todo esto, decimos que la actividad financiera representa un conjunto de

• La administración o técnica financiera

Relación de las finanzas públicas con otras ciencias

1b. Evolución del pensamiento financiero

• Antes del siglo XVII

Múltiples instituciones financieras aparecieron en los pueblos de la antigüedad e incluso del

• Los primero desarrollos en el siglo XVII

• Las finanzas como parte de la economía en el siglo XVIII

El intervencionismo en las diversas actividades industriales y comerciales, que trajo

El sustituto de los dogmas de la Iglesia lo encontraron, paradójicamente, en su propia

• La autonomía científica de las finanzas públicas del siglo XIX

Durante este siglo las teorías financieras se independizaron y adquirieron su rango de

Tendencias contemporáneas en el estudio de las finanzas públicas

1c. Finanzas públicas y finanzas privadas. Actividad financiera de mercado y no de

La economía general se compone de dos sistemas económicos coexistentes e

Existe como fenómeno principal y característico de las finanzas públicas, un proceso de

La existencia de la actividad financiera del Estado es una determinante de la distribución de

Simplificando la cuestión, se desprende de lo anterior que la actividad financiera se traduce

Los elementos que la integran son los siguientes:

La actividad financiera está constituida por tres momentos distintos:

Se plantea la independencia de la actividad estatal respecto de la ciencia económica, en el

c) la riqueza, que se presupone en el caso de la actividad financiera, mientras que se

1e. El Estado como sujeto de la actividad financiera

Estado es la persona jurídica de derecho público, constituida por la comunidad de los

A su vez, los servicios públicos pueden dividirse en:

Los requisitos de eficiencia del servicio público son:

La hacienda pública es una coordinación activa de personas y de bienes económicos,

La definición de las necesidades públicas son circunstancias fruto de decisiones políticas, y

• erogativa (concepto clásico): se fundamenta en que el Estado aplica directamente a la

• Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Desalma.

2a. Necesidades públicas, definición por el sector público

Atento a que la actividad estatal tiende a satisfacer necesidades humanas, en doctrina se ha

• Necesidades individuales o privadas

• Necesidades del grupo o colectivas

Estas últimas, a su vez, exigen una distinción:

2b. Crecimiento y diversificación de las necesidades públicas

Dentro de la última categoría de necesidades públicas descripta en el punto anterior, tenemos

No siempre en la historia se tuvo plena conciencia de lo que realmente eran necesidades

2c. Satisfacción de las necesidades públicas mediante la actividad productiva pública,

El Estado puede deliberadamente utilizar su actividad financiera para el logro de cierta

2d. El sector público como responsable de la satisfacción de las necesidades públicas

• Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Desalma.

3a. Composición e identificación del sector público. Niveles de gobierno. Gobierno

Por sector público se entiende el conjunto de organismos y unidades económicas que

La distinción fundamental entre sector público y sector privado responde a la diferencia

El esquema de financiamiento de la provisión de bienes públicos es totalmente diverso al

Con la sanción de la ley 24.156 de Administración Financiera y Control Gubernamental se

El proyecto de reforma de administración financiera y de los sistemas de control se enmarca

Con carácter Provincias

3b. Composición del gobierno general: Administración central; organismos

El Gobierno General está compuesto, a su vez, por organismos de diferentes categorías,

La actividad financiera tiene finalidades propias, como podemos ver a continuación:

determinados grupos sociales o la aplicación de alícuotas más elevadas a otra categoría,

El análisis del tamaño absoluto o relativo del sector público, de su composición y de la

a) Por el lado de las erogaciones

Este es el coeficiente más utilizado. Si comprende únicamente al Gobierno Nacional, el

b) Por el lado de los bienes y servicios disponibles

Consumo GG + Inversión GG + Inversión EP

Este es el coeficiente basado en la distribución del flujo final de bienes anualmente a

c) Por el lado del valor agregado

Valor agregado en el Sector Público