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A criação de municípios após a

Constituição de 1988
O impacto sobre a repartição do FPM e a Emenda
Constitucional no 15, de 1996

Cristina Thedim Brandt

Sumário
1. Introdução. 2. A autonomia municipal no
Brasil. 3. Outras prerrogativas concedidas aos
municípios na Constituição Federal de 1988 – a
flexibilização dos requisitos para a emancipação
municipal. 4. A criação de pequenos municípios
após 1988. 5. O impacto do movimento emanci-
pacionista sobre o FPM. 6. A situação fiscal dos
pequenos municípios. 7. Um freio à criação de
municípios: a Emenda à Constituição no 15, de
1996. 8. Considerações finais.

1. Introdução
Um dos aspectos inovadores da Cons-
tituição Federal de 1988 foi a elevação dos
Municípios à categoria de entes federativos1,
atribuindo-lhes ampla autonomia política,
financeira e administrativa. Ao mesmo
tempo, a nova Carta alterou as normas
para a sua emancipação o que, entre outros
fatores, propiciou excepcional incremento
do número de municípios no país entre 1988
e 1996. Esse movimento foi sustado, poste-
riormente, com a aprovação de emenda ao
texto constitucional que restringiu as eman-
cipações. Na ausência da regulamentação
prevista naquele dispositivo, não foram
Cristina Thedim Brandt é Bacharel em Eco- 1
Apesar de a Constituição ser explícita quanto
nomia pela Pontifícia Universidade Católica do ao status de entes federativos dos municípios, alguns
Rio de Janeiro (PUC-RJ) e Mestre em Economia juristas, como Silva (2008), possuem outro entendi-
pela London School of Economics and Political mento. Para esses autores, os municípios brasileiros
Science (LSE, Londres, Inglaterra). É Consul- não constituiriam unidades da federação porque, entre
tora Legislativa do Senado Federal na área de outros motivos, não são representados no Senado
Economia. Federal e não possuem poder judiciário próprio.

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ainda estabelecidos os parâmetros que pas- entre a centralização e a descentralização,
sarão a reger a criação de municípios, de for- em sintonia com diferentes cenários polí-
ma a resguardar o equilíbrio federativo e a ticos, correspondendo, respectivamente, a
eficiência na repartição de recursos federais. períodos autoritários e democráticos, como
No entanto, o Senado Federal aprovou, em ressalta Rodrigues (2003). Sob essa ótica, a
2008, o Projeto de Lei do Senado (PLS) no 98, oscilação entre a maior e a menor autono-
de 2002, Complementar, ora em tramitação mia dos entes subnacionais reflete a orien-
na Câmara dos Deputados como Projeto de tação política emanada de suas respectivas
Lei Complementar (PLP) no 416, de 2008. O Constituições, que se consubstancia, por
projeto define critérios de população, e de sua vez, nas estruturas federativas mais ou
viabilidade econômico-financeira, sócio- menos centralizadas. Simões (2004) e Tomio
ambiental e político-administrativa para (2002), ao analisarem a questão municipal
disciplinar a emancipação de municípios, no Brasil, também identificam a caracterís-
que contribuirão para a eficiência na utili- tica do regime político central como fator
zação de recursos públicos. relevante na definição da estrutura de po-
Este trabalho examina inicialmente as der entre as esferas de governo.
mudanças promovidas pela Constituição Rodrigues (2003) destaca, como exem-
de 1988 com relação à autonomia municipal plo, a Constituição de 1934 que conferiu
e às transferências federais aos municípios, aos entes municipais autonomia para
comparando-as às normas constitucionais eleger seus prefeitos e vereadores, redu-
anteriores, com o objetivo de avaliar os fato- zindo a competência dos estados. As únicas
res de estímulo à criação de municípios após exceções eram as capitais e as estâncias
a promulgação da nova Carta Magna. São hidrominerais, consideradas de segurança
analisadas as características do movimento nacional, cujos prefeitos eram nomeados
de emancipação municipal, principalmente pelos governadores ou pelas câmaras
no que se refere ao tamanho dos novos mu- municipais.
nicípios e seu impacto sobre a distribuição Da mesma forma, a Constituição de
do Fundo de Participação dos Municípios 1946, emulando a tendência política libera-
(FPM-Interior), estimando-se esse efeito, lizante, e em contraposição à Constituição
de forma agregada, nos estados em que autoritária de 1937, ampliou a autonomia
ocorreu maior número de emancipações. financeira e política dos municípios, restau-
Em seguida, examinam-se as características rando a eleição dos prefeitos e promovendo
econômico-financeiras dos municípios brasi- sua participação nos recursos tributários
leiros, particularmente as relacionadas ao seu partilhados pela União. A Carta de 1946 foi
tamanho, destacando as especificidades dos considerada o período róseo do municipalismo
micro e pequenos municípios criados nos brasileiro (Bastos, 1992, p.56).
anos recentes. Finalmente, o artigo comenta Em sentido oposto, o regime militar
os principais aspectos do substitutivo ao Pro- instaurado em 1964 foi marcado pela
jeto de Lei do Senado (Complementar) no 98, centralização política e administrativa,
de 2002, aprovado em 2008, que regulamenta principalmente pela União. Consoante essa
o § 4o do art. 18 da Constituição Federal e, prerrogativa centralizadora, no âmbito mu-
concluindo, opina sobre os principais bene- nicipal, a Constituição de 1967 determinou
fícios da mudança na legislação. que a emancipação de municípios, ainda
que efetuada por lei estadual, obedeceria a
requisitos definidos em lei complementar.
2. A autonomia municipal no Brasil
Na década de 80, já em direção à aber-
A história da organização federativa no tura democrática, os entes federativos
Brasil tem-se caracterizado pela alternância foram adquirindo paulatina autonomia,

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culminando com a Constituição Federal de alterações, entre 1988 e 2004, os municípios
1988, que restaurou a força da Federação, incrementaram em quase 6 pontos percen-
instituiu novos mecanismos de gestão e tuais sua participação na receita tributária
atribuiu, pela primeira vez, o caráter de disponível do setor público consolidado, al-
entes federativos aos municípios. Como cançando 16,5% do total, ao tempo em que
tal, passaram a usufruir de completa au- tanto o Governo Federal como os estados
tonomia política para eleger seu dirigente diminuíram sua participação relativa (ver
executivo e a assembleia legislativa, assim Afonso, Araujo e Khair, 2005).
como elaborar a sua lei orgânica. Também Outra alteração foi a possibilidade de
na área administrativa, foi-lhes concedida remunerar os vereadores de todas as uni-
competência para decidir seu próprio mo- dades municipais, o que, na Constituição de
delo administrativo e nomear seus titulares. 1967, era permitido apenas às que tivessem
Na esfera econômica, receberam alçada mais de 100.000 habitantes. Em lugar dessa
para o recolhimento de diversos impostos, restrição, a Constituição de 1988 permitiu
e, ainda, para efetuar seu planejamento de que as câmaras municipais determinassem
longo prazo e definir seu orçamento. Além os salários de seus vereadores2.
disso, passaram a fazer jus a significativo Quanto ao foco deste artigo, o principal
aumento de receita de transferências, de- elemento liberalizante trazido pela Carta
corrente da ampliação da base tributária Magna de 1988 encontra-se no § 4o do art.
dos Fundos Constitucionais e da partici- 18, que estabeleceu, para a criação, a in-
pação nos recursos do ICMS. corporação, a fusão e o desmembramento
De acordo com Tomio (2002), a Cons- de municípios, apenas duas condições: a
tituição de 1988, ao instituir novo modelo preservação da continuidade e da unida-
de estrutura federativa, proporcionou aos de histórico-cultural do ambiente urbano,
entes municipais um grau de emancipação de acordo com requisitos previstos em lei
raramente encontrado em outros países. complementar estadual, e a consulta prévia,
Shah (2007), em estudo que compara o sis- mediante plebiscito, às populações direta-
tema federativo de 12 países, concluiu que mente interessadas.
somente quatro (Brasil, Índia, África do Sul Anteriormente, o art. 14 da Constituição
e Nigéria) possuíam sistemas federativos Federal de 1967 dispunha que a lei comple-
em três níveis, compostos pelos governos mentar estabelecerá os requisitos mínimos de
central, regional e local. população e renda pública e a forma de consulta
prévia às populações locais, para a criação de
novos municípios. Ao regulamentar este
3. Outras prerrogativas concedidas aos dispositivo, a Lei Complementar (LCP) no
municípios na Constituição Federal de 1, de 9 de novembro de 1967, determinou
1988 – a flexibilização dos requisitos os seguintes requisitos para a criação de
para a emancipação municipal municípios: população estimada superior
a 10.000 habitantes, ou não inferior a 5 mi-
Uma importante mudança introduzida
lésimos da existente no estado; eleitorado
na Constituição foi a reorganização das
não inferior a 10% da população; centro
competências tributárias e das transferên-
cias entre os entes federativos. Os municí- 2
O estabelecimento de limites à remuneração dos
pios foram especialmente beneficiados por vereadores foi objeto de três emendas à Constituição:
meio da ampliação dos recursos do Fundo a primeira Emenda Constitucional – a EC no 1, de
de Participação de Municípios (FPM), cuja 1992 – e, posteriormente, as EC nos 19, de 1998 e 25,
de 2000. Além dessas restrições, a Lei de Responsabi-
base de cálculo passou de 17% para 22,5% lidade Fiscal limitou a despesa total com pessoal dos
sobre o Imposto de Renda e o Imposto so- municípios a 60% da receita corrente líquida (art. 19,
bre Produtos Industrializados. Com essas III, da Lei no 101, de 2000).

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urbano já constituído, com número de casas municípios em processo de emancipação
superior a duzentas; e arrecadação, no últi- quando da promulgação da Emenda, o
mo exercício, de cinco milésimos da receita que foi inicialmente disciplinado pela Lei
estadual de impostos. A Lei Complementar no 10.521, de 18 de julho de 2002, e, poste-
estabeleceu também que a consulta prévia riormente, pela Emenda Constitucional no
às populações locais seria feita mediante 57, de 2008.
plebiscito, e que a emancipação teria de A Tabela 1 apresenta o número de mu-
ser aprovada por maioria absoluta dos nicípios criados entre 1989 e 2001, por esta-
eleitores. do; a população mínima requerida para a
Ao comparar o dispositivo constitu- emancipação de municípios de acordo com
cional estabelecido em 1988 às regras da a legislação estadual após 1988; o percentual
LCP no 1, de 1967, fica claro que a ausência de novos Municípios sobre o total de cada
de parâmetros mais restritivos, aliada ao estado; e a taxa de crescimento da população
aumento de recursos do FPM, foi decisiva do estado entre 1991 e 2000. O que se obser-
para que na década seguinte à promul- va é que a quantidade de emancipações no
gação da Constituição ocorresse uma período analisado varia bastante por estado,
verdadeira explosão de novos municípios e que não há uma evidente correlação entre
no País. Embora mais acentuada em certas essa quantidade e a população do estado.
unidades da Federação, uma vez que os Por outro lado, os requisitos de popu-
requisitos populacionais ficaram a cargo lação estabelecidos na legislação estadual
das assembléias legislativas estaduais, as parecem ter forte influência nesse número.
emancipações revestiram-se de uma ca- Segundo Tomio (2002), que examinou em
racterística comum: a predominância das maior detalhe o processo ocorrido no Rio
micro e pequenas municipalidades 3. Grande do Sul, a legislação estadual, ao
Ainda que alguns analistas associem estabelecer critérios mais ou menos restri-
esse “movimento emancipacionista” tivos para a criação ou desmembramento
simplesmente à abertura política (Cf Bre- de municípios, reflete predominantemente
maeker, 1991, p. 82), se verá adiante que a luta pela hegemonia política entre os in-
relegar o estabelecimento dos requisitos teresses partidários locais.
para a criação de municípios à esfera esta- O Rio Grande do Sul, por exemplo, foi
dual consistiu um fator fundamental para a o campeão das emancipações no período,
avalanche de emancipações que se verificou em termos absolutos, com o incremento de
a partir de 1988. 33%, propiciado por uma legislação esta-
Cabe mencionar que esse movimento foi dual que exigia apenas o mínimo de 1.800
interrompido pela Emenda Constitucional eleitores para a criação de um município.
no 15, de 1996, que alterou a redação do § Segundo a tese de Tomio, o estado seria
4o do art. 18, requerendo que o período palco de maior disputa partidária.
para a criação, a incorporação, a fusão e Em Minas Gerais, segundo da lista, o
o desmembramento de Municípios seja requisito mínimo de população, de 3.000
determinado por lei complementar federal. habitantes, foi ainda reduzido posterior-
A inexistência dessa lei complementar, mente para 2.000, favorecendo o expressivo
tema que será abordado na Seção 7, adian- número de 130 emancipações no período.
te, provocou questões legais relativas aos Já no Nordeste, o Piauí apresentou a
maior quantidade de desmembramentos,
3
Na literatura, não há uma classificação geral com um incremento de quase 50% no nú-
quanto ao tamanho dos municípios. Neste artigo, para
analisar o FPM, serão considerados “micromunicí-
mero de municípios, exigindo o mínimo de
pios” os que têm população de até 5.000 habitantes, e 4.000 habitantes para o novo município. O
“pequenos” os com até 10.000. Maranhão, em segundo lugar na região,

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Tabela 1
Municípios por estado criados após 1988, população mínima requerida para a
emancipação antes de 1988, e porcentagem sobre o total de municípios

População mínima % de Aumento % da


Municípios Total de
Unidade requerida p/ Municípios população dos
criados entre Municípios
da Federação emancipação até criados sobre o Estados entre
1989 e 2001 em 2001
1996(1) total em 2001 1991 e 2000
Rio Grande do
165 1.800 33,2 496 11,5
Sul
Minas Gerais 130 3.000/2.000 15,3 852 13,6
Piauí 104 4.000 47,1 221 10,1
Santa Catarina 94 5.000/1.796/5.000 32,2 292 17,9
Maranhão 81 1.000 37,5 216 14,6
Paraná 81 5.000 20,4 398 13,2
São Paulo 73 1.000 11,3 644 17,2
Tocantins 77 2.000/1.200/3.000 68,8 138 25,8
Paraíba 52 2.000/5.000 23,4 222 7,6
Bahia 50 12.541/8.000 12,0 416 10,1
Mato Grosso 45 3.040/4.000 32,6 138 23,5
Pará 38 5.000/10.000 26,8 142 25,1
Goiás 52 3.000/2.000 21,2 245 24,5
Rondônia 29 6.155 56,9 51 21,8
Rio de Janeiro 24 6.393 26,4 91 12,3
10.000/Proibidas
Pernambuco 17 emancipações até 9,3 183 11,1
1999
Rio Grande do
16 2.558 9,6 166 14,9
Norte
8.600/Proibida a
divisão de munic.
Espírito Santo 12 15,6 77 19,1
emancipados nos
últimos 50 anos
Acre 10 2.088/1500 47,6 21 33,5
Sergipe 1 6.000 1,4 74 19,6
Amapá 7 948 46,7 15 64,8
Roraima 7 2.471 50,0 14 49,1
Ceará 6 5.000/10.213 3,3 183 16,7
Mato Grosso do
5 9.635/5.781 6,6 76 16,7
Sul
Alagoas 5 7.000/5.500 4,0 101 12,2
Amazonas – 965 – 61 33,7
Total 1.181 5.533*
Elaboração da autora. Dados de população dos Censos Demográficos do IBGE de 1991 e 2000.
Fontes: TCU – Resolução no 235, de 1988; Decisão Normativa no 87, de 2007; Tomio, 2002, Tabela 6.
(1) Dois ou três parâmetros significam as sucessivas mudanças no requisito. A partir da Emenda Constitucional
no 15, de 13/09/1996, o critério de população anteriormente estipulado deixou de ser válido.
*Exclui as capitais dos estados e a Capital Federal.

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com quase 38% de aumento no número delas nos diferentes estados não pode ser
de municípios, estabeleceu o mínimo de estabelecida sem um aprofundamento de
apenas 1.000 eleitores, o mesmo que São cada caso. Como esse não é o foco do pre-
Paulo, onde também ocorreram muitas sente trabalho, a análise a seguir salientará
emancipações. somente o impacto dessas emancipações na
Uma das conclusões de Tomio (2002), distribuição do FPM.
após analisar essas leis nos diversos esta-
dos, foi que 75% das novas municipalida-
4. A criação de pequenos
des não poderiam existir dentro do quadro
legal anterior. municípios após 1988
Mencione-se que, além do número de Como já mencionado, um dos aspectos
habitantes, outros tipos de restrição foram que chama atenção no surto de eman-
afrouxados nas legislações estaduais, a cipações observado na década de 90 é o
exemplo da representação mínima para tamanho, em termos populacionais, dos
o início do processo emancipação que, municípios criados no Brasil a partir da
na LCP no 1, de 1967, era de cem eleitores nova Constituição.
locais e depois, em alguns estados, passou A Tabela 2 mostra que, das 5.564 mu-
a depender da iniciativa de apenas um nicipalidades existentes em 20074, 1.364 –
parlamentar estadual. quase um quarto do total – foram instaladas
Em síntese, pode-se afirmar que um nos últimos 18 anos. Além do significativo
conjunto de mudanças na Constituição de montante, destaca-se o fato de que, entre os

Tabela 2
Municípios brasileiros por ano de instalação e tamanho da população
Municípios
Ano de Instalação* % por tamanho
da população
População Antes de De 1941 De 1964 De1989 a
Total dos instalados
1941 a 1963 a 1988 2007
(e) entre 1989 e 2007
(a) (b) (c) (d)
(d/e)**
Até 5.000 33 499 138 705 1.375 51,7
De 5.001 a 20.000 510 1.258 338 582 2.688 42,7
De 20.001 a 100.000 744 363 98 70 1.275 5,1
De 100.001 a 500.000 124 53 10 7 194 0,5
Acima de 500.000 27 5 0 0 32 0
Total 1.438 2.178 584 1.364 5.564 100
% de municípios cria-
dos por período em re- 25,8 39,2 10,5 24,5 100
lação ao total de 2007
Elaborado pela autora.
* Não foi possível obter a quantidade de municípios criados por período e população. Assim, uma pequena
parte dos municípios instalados entre 1989 e 2007 inclui unidades que podem ter sido criadas antes da Cons-
tituição.
Fontes: TCU Decisão Normativa no 87, de 2007. IBGE – Informações Básicas Municipais, 2007.

1988 concorreu para a elevação do núme- 4


Embora considerado o período até 2007, de acor-
ro de desmembramentos de municípios. do com a legislação, a maior parte dos municípios foi
No entanto, a predominância de algumas instalada até 2001, e apenas quatro em 2005.

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novos municípios, mais da metade possui no número de municípios em um estado
menos de 5.000 habitantes, de forma que, do provoca redução nos recursos a serem
total de 1.375 micromunicípios existentes, partilhados com os demais municípios do
51,2% foram instalados em período recente. mesmo estado.
Considerando uma população um pouco Embora os critérios para essa reparti-
maior, de até 20.000 habitantes, a proporção ção por estado não sejam explicitados, a
chega a 95% do total! Essa peculiaridade alocação prévia do FPM, fazendo com que
quanto ao tamanho dos municípios criados o aumento do número de municípios reper-
constitui um dos principais elementos na cuta somente no próprio estado, pode ter
avaliação do impacto das emancipações precisamente o objetivo de coibir o excesso
nesse período. de emancipações que ocorreriam em conse-
Aliado à flexibilidade para estabelecer qüência da liberalidade do art. 185.
os requisitos mínimos de população, a pro- Já em meados de 1992, tão logo inicia-
liferação de micro e pequenos municípios da a aplicação dos critérios da LCP no 62,
deve-se, também, à forma de distribuição de 1989, foi aprovada a LCP no 71, de 3
do FPM, definida na Lei Complementar de setembro de 1992, para dispor que os
no 62, de dezembro de 1989, que vigorou a coeficientes não seriam ajustados até que
partir de 1o de janeiro de 1990. Nela, a parti- fossem disponíveis os dados do Censo de
lha dos recursos do FPM para os chamados 1991. Em seguida, foram editadas sucessi-
“municípios do interior”, que excluem as vas leis complementares, que mantiveram
capitais dos estados, é feita por meio de os coeficientes do FPM estabelecidos para
coeficientes estabelecidos de acordo com a 1992, até que a LCP no 74, de 1993, estabe-
população dos municípios. leceu que seriam revistos os coeficientes
Os coeficientes são atribuídos por faixas dos que cederam população para as novas
de população, conforme tabela estabeleci- unidades criadas em 1993. Em suma, to-
da no Decreto no 1.988, de 1981, na qual o dos os demais municípios que perderam
menor coeficiente – 0,6 – corresponde aos habitantes, seja por cederem população
municípios que possuem até 10.188 habi- para desmembramentos antes de 1993,
tantes. A partir daí, os coeficientes variam seja pela via emigratória, não tiveram seus
0,2 para frações excedentes de população, coeficientes reajustados.
que aumentam, em intervalos discretos, Naturalmente essa situação não poderia
até 4,0, correspondente aos municípios de permanecer, pois não seria razoável que
mais de 156.216 habitantes. Dessa forma, a esses municípios fossem indefinidamen-
distribuição do FPM tem nítida feição dis- te poupados de perdas, em detrimento
tributiva, especialmente para as unidades de todos os demais. Sendo assim, a Lei
com pequena população. A atualização dos Complementar no 91, de 22 de dezembro
coeficientes seria feita de acordo com os de 1997, dispôs que todos os municípios
dados de população apurados pelo IBGE. voltassem a ter seus coeficientes ajustados
Ressalte-se que a participação nos recur- pelos critérios populacionais, conforme a
sos do FPM, por estado, foi determinada a LCP no 62, de 1989, a partir de 1999, mas
priori, independentemente do número de que, em 1998, ainda fossem mantidos os
municípios, de acordo com uma proporção coeficientes do ano anterior. Assim, a LCP
estabelecida no Anexo único à Lei Comple- no 91, de 1997, estabeleceu um ajuste gra-
mentar no 62, de 1989, a qual permanece dativo, a partir de 1o de janeiro de 1999,
desde então. Em consequência, municípios 5
Uma espécie de cartilha “O que você precisa
com idêntica população recebem montantes saber sobre FPE e FPM”, publicada pela Secretaria do
distintos do FPM, de acordo com o estado Tesouro Nacional, informa apenas que os coeficientes
a que pertençam; ademais, o incremento de cada estado foram definidos pelo TCU.

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de forma que os ganhos decorrentes da de 20 de setembro de 2007, que aumentou
diferença nos coeficientes (entre os de 1997 os recursos do FPM em um por cento sobre
e os correspondentes à aplicação da LCP o IR e o IPI, para ser entregue no mês de
62/89) fossem abatidos a uma taxa de 20% dezembro de cada ano.
adicionais por ano, até seu completo ajuste Para dimensionar esse impacto (con-
em 2002. Posteriormente, mais uma vez a venientemente adiado) calculou-se, para
regra foi alterada pela LCP no 106, de 2001, alguns estados, a parcela do FPM referen-
que reduziu a taxa do ajuste restante para te à participação dos novos municípios.
10% ao ano, até 2007. Optou-se por incluir no cálculo apenas
Embora essas medidas pareçam ter aqueles com população inferior a 10.188
atendido aos interesses dos diversos mu- habitantes, por duas razões: primeiro, por-
nicípios, levando-os a crer que as perdas que proporcionalmente eles representam
foram minimizadas, de fato ocorreu que, a maioria; segundo, porque a emancipa-
em decorrência dessas acomodações, os ção de municípios com população maior
decréscimos relativos na partilha do FPM tem reflexo mais direto no coeficiente do
não foram percebidos pelos perdedores. município-matriz, por meio de redução
Fatores como a inflação alta, inicialmente, e, no seu coeficiente no FPM, o que contribui
ao longo da década, os vultosos aumentos para “compensar”, em termos de FPM, a
nominais nos valores do FPM mascararam emancipação do novo município, ainda que
a verdadeira dimensão do impacto finan- não integralmente.
ceiro de seu rateio por um número bem A Tabela 3 apresenta, para os 10 estados
maior de municípios. com maior número de novos municípios,
o impacto, em termos da parcela de FPM
5. O impacto do movimento atribuída a esses municípios, que, conse-
emancipacionista sobre o FPM quentemente, é subtraída dos municípios
pré-existentes naquele estado. A coluna B
Ainda que o tema do número excessi- contém o número de novos municípios com
vo de emancipações tenha sido objeto de menos de 10.800 habitantes. Essa quantida-
diversos estudos, raramente se analisa seu de, multiplicada pelo coeficiente que lhes
impacto sobre a repartição dos recursos do corresponde – 0,6 –, constitui a coluna C.
FPM, após a Constituição de 1988. Na coluna D, estão os somatórios dos co-
Talvez esse efeito não tenha obtido a eficientes de cada estado, fornecidos pelo
devida atenção, em primeiro lugar, pelas TCU, e a coluna E apresenta o percentual
sucessivas mudanças de regras e, conse- de recursos do FPM destinados aos novos
quentemente, o longo processo de ajuste, municípios em relação ao total atribuído
concluído somente em 2008. Em segundo ao estado.
lugar, conforme mencionado, houve au- Inicialmente, é interessante comparar a
mento expressivo dos recursos do FPM no coluna B dessa tabela com a primeira colu-
período. Entre 1995 e 2005, o montante do na da Tabela 1, para constatar o alto percen-
FPM passou de R$ 8,08 milhões para 26, tual de pequenos municípios em relação ao
6 milhões. Em 2006, o total foi de R$ 29,5 total emancipado. No Rio Grande do Sul,
milhões, chegando a R$ 33,4 milhões em Minas Gerais, Piauí e Santa Catarina, essa
20076. A pressão dos prefeitos e de órgãos proporção situa-se em torno de 90%, e em
municipalistas para o aumento desses Tocantins e na Paraíba é de 100%.
recursos tem sido uma constante, contri- Com relação aos recursos do FPM des-
buindo para a aprovação da Emenda no 55, tinados a esses municípios, na coluna E, as
6
Ver Estados e Municipios, Estatisticas, FPM, em porcentagens mais elevadas são as do Piauí,
www.stn.fazenda.gov.br, sítio acessado 30/07/2008. Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paraí-

66 Revista de Informação Legislativa


Tabela 3
Estimativa do percentual do FPM destinado aos municípios
de até 10.800 habitantes sobre o total em estados selecionados
% DO FPM
Municípios Somatório dos Somatório dos DO ESTADO
criados com coeficientes dos coeficientes dos DESTINADO
Estados
menos de 10.800 novos municípios municípios do AOS NOVOS
(a)
habit. de menos de estado MUNICÍPIOS
(b) 10.800 habit. (c) (d) DE MENOS DE
10.800 HABIT.(E)
Rio G. do Sul 154 92,4 465,2 19,9
Minas Gerais 120 72,0 820,4 8,8
Piauí 104 62,4 171,0 36,5
Tocantins 95 57,0 107,2 53,2
Sta. Catarina 81 48,6 279,6 17,4
Paraná 66 39,6 397,2 10,0
São Paulo 62 37,2 851,0 4,4
Paraíba 52 31,2 186,6 16,7
Maranhão 37 22,2 256,6 8,7
Bahia 16 9,6 511,8 1,9
Elaboração da autora
Fonte: Tribunal de Contas da União – Decisão Normativa no 87, de 2007

ba. Mas, mesmo em estados com menores Como ilustração, uma estimativa para
percentuais, como o Paraná, Minas Gerais o Estado da Paraíba (Brandt, 2001) mos-
e Maranhão, os recursos adicionais subtra- tra que, mesmo com os coeficientes dos
ídos do FPM para esses novos municípios municípios-matriz ajustados após cederem
estão entre 8 e 10% do total. população, o efeito compensatório desse
Por outro lado, na Bahia, o padrão é ajuste correspondeu a 2% do FPM, irrisório
quase oposto ao dos demais, pois, dos 48 em contraposição aos 17% carreados para
novos municípios criados, apenas quatro os 52 municípios emancipados.
têm população inferior a 10.188 habitantes. Em suma, a criação de municípios ab-
Esse dado é compatível com o fato de que a sorve um volume significativo de recursos
Bahia foi um dos poucos estados que fixou do FPM, que, principalmente se esses mu-
um limite mínimo mais alto de habitantes nicípios tiverem populações muito peque-
(12. 541 habitantes, inicialmente, e, depois, nas, traduz-se em transferências per capita
8.000). superiores, em detrimento das populações
Com relação ao ajuste dos coeficientes dos demais municípios do mesmo estado.
à sua realidade demográfica, mencione-se O ganho relativo per capita para as popula-
que o possível efeito compensatório da ções dos novos municípios é maior quanto
redução de coeficientes dos municípios menor a sua população.
que cederam população é em geral pouco A forma de partilha do FPM foi estabele-
significativo, porque, na maioria dos casos, cida com caráter distributivo, no intuito de
e em quase 100%, quando se trata dos micro favorecer os pequenos municípios que têm
e pequenos, a perda de população não é su- menor capacidade de gerar receitas pró-
ficiente para que o município-matriz mude prias. Entretanto, o surto de emancipação
para a faixa de habitantes com coeficiente de pequenos e micromunicípios contribuiu
mais baixo. para o agravamento das distorções já pre-

Brasília a. 47 n. 187 jul./set. 2010 67


sentes nos critérios de distribuição do FPM, O caso das assembléias municipais é
como assinala Mendes (2003). ilustrativo, uma vez que a autonomia para a
fixação da remuneração dos vereadores oca-
6. A situação fiscal dos sionou abusos, que levaram à necessidade de
pequenos municípios impor restrições, como já mencionado8. Um
trabalho que avaliou o efeito da limitação
Em princípio, pode-se supor que a aos subsídios dos vereadores (Rocha; Brandt;
criação ou emancipação de um município Mendes, 2003) mostrou queda significativa
beneficia a população residente, incrementa das despesas com as câmaras municipais em
a atividade econômica local e repercute 2001, acentuando uma tendência de declínio
positivamente na região em que se localiza. iniciada em 1998, e assinalou a efetividade
Ao mesmo tempo, avalia-se que os micro e das restrições impostas nas sucessivas emen-
pequenos municípios abrigam populações das constitucionais.
mais pobres, com poucas alternativas de Ademais, pode-se afirmar que os micro
geração de renda própria, e são os que mais e pequenos municípios provocam significa-
necessitam os recursos do FPM. tivas deseconomias de escala com relação
Efetivamente, os dados obtidos no acom- às despesas fixas da administração. Os
panhamento das finanças municipais pela gastos de instalação e funcionamento dos
STN, por meio da pesquisa “Perfil e Evolu- executivos e legislativos dessas pequenas
ção das Finanças Municipais – 1998-2006”7, unidades, servindo a pequenas populações,
comprovam que os municípios menores levam inevitavelmente à ineficiência e a
apresentam baixa participação de receitas desperdícios.
próprias em suas receitas brutas, e forte Um estudo de Gomes e MacDowell
dependência das receitas de transferências, (2000) corrobora essa afirmação, ao avaliar
que englobam além do FPM, o ICMS e as que as populações dos municípios menores
associadas à prestação de serviços de saúde não são as mais pobres e que a proliferação
e educação. de pequenos municípios gera um aumento
A par disso, segundo Bremaeker (2001), mais que proporcional das despesas admi-
48,2% dos municípios gastam entre 20% e nistrativas, enquanto dispõem de apenas
40% de sua receita com pessoal, 44,4% des- parte dos recursos próprios necessários à
pendem entre 40% e 60% com esse item, e sua manutenção e dependem fortemente
apenas 3,2% ultrapassam o limite de 60% da das transferências. Os autores mostram,
receita líquida com as despesas de pessoal ainda, que os municípios maiores geram
estabelecido na Lei de Responsabilidade mais recursos tributários, especialmente
Fiscal. No entanto, mesmo respeitando esse impostos federais, que são transferidos aos
limite, se for considerado o alto peso das
transferências sobre as receitas próprias 8
A primeira Emenda à nova Constituição (EC
nos micro e pequenos municípios, e, em no 1, de 1992) limitou os salários dos vereadores a
75% do estabelecido para os deputados estaduais e
particular, as do FPM, isso significa que, determinou que o total dessa despesa não ultrapas-
em muitos casos, esses recursos são quase sasse 5% da receita municipal. Ainda considerados
que integralmente destinados a despesas excessivos, os gastos com os legislativos municipais
de pessoal e manutenção da estrutura ad- foram objeto de da EC no 19, de 1998, que determinou
que os subsídios dos vereadores fossem fixados em
ministrativa, em detrimento da prestação lei de iniciativa da câmara municipal, sendo dessa
de serviços às comunidades. forma sujeitos ao veto do executivo local. Finalmente,
por meio da EC no 25, de 2000, foi incluido o art. 29-A
7
A pesquisa, em versão preliminar para discussão, fixando tetos às remunerações dos vereadores em
de outubro de 2007, encontra-se no endereço www. faixas proporcionais às populações dos municípios e
stn.fazenda.gov.br/ PEFM 1998_2006, sítio acessado o limite de 70% da receita da Câmara Municipal com
em 01/08/2008. a folha de pagamento das câmaras.

68 Revista de Informação Legislativa


demais, via FPM. Além disso, verificaram mentam essa tese no fato de que as grandes
que, embora as regras de transferência do cidades, ao contribuírem com grande volu-
ICMS também provoquem assimetrias, me da arrecadação tributária, carecem de
é sobretudo no FPM que os menores são recursos para investir em infra-estrutura,
mais favorecidos9. Na análise efetuada por como a de transporte, gerando óbices à
região, os municípios menores são os que ampliação de sua capacidade produtiva;
possuem a maior receita corrente per capita, por outro lado, consideram pouco provável
com exceção dos situados no Sudeste, onde que os recursos transferidos aos pequenos
os “megamunicípios”, com mais de um e micromunicípios propiciem incentivos à
milhão de habitantes, apresentam a maior produção.
receita corrente per capita, seguida muito de A Tabela 4 abaixo, elaborada pelos cita-
perto pelos pequenos. dos autores, mostra que, em 1996, apenas
Os autores apontam, ainda com relação 8,9% da Receita Corrente dos municípios
ao FPM, que a região Sudeste financia as de- de até 5.000 habitantes eram próprias, e
mais, o que é determinado deliberadamente demonstra uma correlação positiva entre
pelo rateio entre os estados, e que as trans- o tamanho dos municípios, medido por
ferências de receitas tributárias originadas sua população, e a capacidade de gerarem
nos municípios grandes para os pequenos receita própria (em apenas uma faixa de ha-
(e do Sudeste para o resto do País) levam bitantes, na Região Norte, essa constatação
ao provável efeito líquido de desestimular é contradita por pequena margem).

Tabela 4
Receita corrente própria dos municípios como percentagem de sua receita
corrente total, por grupos de municípios, 1996 Brasil e regiões (em porcentagem)
Grupos de Municípios
Nordeste Norte Centro-Oeste Sul Sudeste Brasil
(População)
Até 5.000 hab. 2,9 4,4 7,5 9,9 10,1 8,9
5.000 a 10.000 hab. 4,0 3,4 7,8 12,9 12,6 10,1
10.000 a 20.000 hab. 4,0 4,2 9,7 16,3 17,7 12,3
20.000 a 50.000 hab. 5,8 9,1 15,4 23,1 23,0 17,5
50.000 a 100.000 hab. 10,6 15,0 19,4 27,1 30,8 25,3
100.000 a 500.000 hab. 21,3 18,8 25,0 37,7 36,3 34,2
500.000 a 1.000.000 hab. 28,1 * 47,7 * 41,4 38,1
Mais de 1.000.000 hab. 43,6 32,2 43,4 52,5 60,2 55,9
Total 17,9 20,3 20,9 29,2 41,0 33,5
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional e IBGE – Contagem da População 1996.
Extraída de Gomes e MacDowell, op.cit.
Nota: A tabela inclui 4.628 municípios, para os quais havia dados disponíveis.
(*) Indica que inexistem municípios (ou informações) na classe de tamanho e região especificadas na célula.

a atividade produtiva nos grandes muni- Entretanto, essa vantagem desaparece


cípios (e no Sudeste), sem estimulá-la nos rapidamente à medida que a população
pequenos (ou nas demais regiões). Funda- cresce, pois os recursos do FPM não cres-
cem proporcionalmente, da mesma forma
De acordo com os autores, os micromunicípios,
9

maiores beneficiários das transferências do FPM, abri-


que a arrecadação tributária, o que faz com
gavam, em 1996, apenas 2,2% da população do país que os municípios médios tenham a pior
(Gomes e MacDowell, 2000, Tabela 6, p. 17). situação. A partir de certo tamanho, as

Brasília a. 47 n. 187 jul./set. 2010 69


receitas de FPM não aumentam, mas a arre- prestados por municípios maiores. Acres-
cadação própria sim, e no caso do Sudeste, centa que, dessa forma, reduzem o montan-
mais do que compensam a situação. te do FPM disponível para as prefeituras
As conclusões desse artigo constituem maiores, que concentram maior demanda
uma crítica radical à descentralização e ao de recursos.
federalismo fiscal, caracterizados neste caso
pela proliferação de micromunicípios. Res- 7. Um freio à criação de municípios: a
salte-se que essas conclusões, fundamenta-
Emenda à Constituição no 15, de 1996
das no trabalho, aplicam-se basicamente às
transferências do FPM e aos municípios de Uma mostra de que esse processo de
menor tamanho que sobrevivem quase que emancipações requeria maior ordenamento
exclusivamente por conta desses recursos. consubstanciou-se na Emenda à Consti-
Em decorrência de seu pequeno porte, tuição no 15, de 1996, que alterou o § 4o do
acabam destinando grande proporção das art. 18 da Constituição, introduzindo mais
transferências recebidas para gastos com exigências para a criação, a incorporação, a
suas prefeituras e legislativos, tendo em fusão e o desmembramento de Municípios.
vista que essas despesas não são proporcio- O novo § 4o estabeleceu que lei comple-
nais ao tamanho da população – os autores mentar federal determinará o prazo para
afirmam que os micromunicípios gastam a criação de municípios, efetuada por lei
mais por habitante com o legislativo do que estadual; que a consulta prévia, mediante
qualquer outro grupo de municípios. plebiscito, será feita às populações dos
Nesse sentido, é mais eficiente criar municípios envolvidos, em vez de às po-
municípios maiores, em termos popula- pulações diretamente interessadas, como
cionais, de modo que, mesmo dependendo no texto anterior; e que o plebiscito será
de transferências, possam destinar uma precedido da divulgação dos Estudos de
proporção maior das receitas à prestação Viabilidade Municipal, apresentados e
de serviços públicos e reduzir o custo per publicados na forma da lei. Portanto, além
capita do componente administrativo des- da necessidade de fixar prazo, o dispositivo
ses serviços. inseriu a realização dos Estudos de Viabili-
Além do estudo acima, encontram-se na dade Municipal e suprimiu a exigência de
literatura inúmeras referências a corroborar preservação da continuidade e a unidade
a visão de que os municípios com popula- histórico-cultural do ambiente urbano e
ção muito reduzida provocam distorções, requisitos determinados em lei comple-
associadas principalmente à pulverização mentar estadual.
de recursos públicos e à ineficiência ad- Dois aspectos geraram dúvida: primei-
ministrativa. Bastante ilustrativas são as ro, o alcance da lei complementar federal
conclusões apontadas pela Secretaria do mencionada – se incumbida apenas de
Tesouro Nacional (STN), em resposta a definir o prazo, ou também de dispor sobre
Requerimento de Informações apresentada os requisitos para a criação de municípios
pelos Ministros da Fazenda, das Cidades e – e, segundo, a questão da abrangência
da Integração Nacional ao Senado Federal, dos plebiscitos, em face da imprecisão do
(Cf Barros; Lago, 2008). Em sua análise, a termo “envolvidos”. Em que pese a falta de
STN destaca que a criação de novos mu- consenso quanto à interpretação do texto
nicípios apresenta tendência ao aumento constitucional acrescentado, a Emenda
de micromunicípios, sem capacidade de teve o efeito imediato de sustar a criação
geração de arrecadação própria, fundamen- de novas municipalidades.
talmente dependentes de transferências da Na tentativa inicial de regulamentação
União e dos Estados e de serviços públicos do novo § 4o, dois projetos chegaram a

70 Revista de Informação Legislativa


obter aprovação do Congresso Nacional, a Emenda Constitucional no 57, de 18 de
um iniciado no Senado Federal, e outro de dezembro de 2008, que acrescentou o art.
iniciativa de Deputado Federal, mas foram 96 ao Ato das Disposições Constitucionais
vetados pelo Presidente da República, um, Transitórias para determinar a convalida-
sob a justificativa de que tratava apenas do ção dos atos de criação, fusão, incorporação
prazo em que poderiam tramitar os proces- e desmembramento de Municípios, cuja lei
sos de emancipação e outro, por apresentar tenha sido publicada até 31 de dezembro de
injuridicidade. 2006, atendidos os requisitos estabelecidos
Desde então, na ausência da lei com- na legislação do respectivo estado à época
plementar requerida, a matéria foi discipli- da sua criação.
nada pela Lei no 10.521, de 18 de julho de Resta, portanto, ser examinado na
2002, que suspendeu as novas instalações, Câmara dos Deputados o Projeto de Lei
à exceção daquelas para as quais o processo Complementar (PLP) 416, de 2008, original-
de emancipação já estivesse em curso antes mente Projeto de Lei do Senado (PLS) no 98,
da promulgação da Emenda Constitucio- de 2002, de autoria do Senador Mozarildo
nal; o resultado do plebiscito tenha sido Cavalcanti. Este último, aprovado na forma
favorável; e a lei estadual tenha sido apro- de substitutivo integral, consubstanciou as
vada em conformidade com a legislação diversas propostas apresentadas e discuti-
anterior. Não obstante, as diversas Ações das ao longo de quase quatorze anos. Um
Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) ins- forte componente da discussão girou em
tauradas com o objetivo de declarar nulos torno da interpretação do próprio texto da
atos de criação de Municípios após a EC Emenda, que suscitou dúvidas quanto ao
no 15, de 1996, foram julgadas procedentes estabelecimento de requisitos, se por lei
pelo Supremo Tribunal Federal (STF), em estadual ou federal, alinhando-se argumen-
decisão de maio de 2007, que, entretanto, tos contra a última, sob a alegação de que
optou por não pronunciar a nulidade dos feriria o pacto federativo. A esse respeito,
atos, mantendo sua vigência pelo prazo algumas assembleias estaduais10 têm-se ma-
de 24 (vinte e quatro) meses até que o nifestado junto aos parlamentares federais
legislador estabelecesse novo regramento. para defender a restauração da prerrogati-
Entre essas, na ADI no 3.682, o STF exa- va dos estados para legislar precipuamente
rou a mesma sentença, e, além disso, em sobre a criação de municípios.
decorrência da decisão daquela Corte no No entanto, essas questões foram eluci-
Mandado de Injunção no 725, reconheceu a dadas no relatório apresentado na Comis-
mora do Congresso Nacional em editar a lei são de Constituição e Justiça (CCJ) pelo
complementar prevista no art. 18, § 4o, da Senador Tarso Jereissati, que examinou o
Constituição Federal, e estabeleceu o prazo mencionado PLS no 98, de 2002, – Com-
de 18 meses para que este adotasse todas as plementar, e os apensados Projetos de Lei
providências legislativas ao cumprimento Complementar nos 503, de 2003, e 96, de
da norma constitucional. 2008, ambos do Senador Sibá Machado, e
Embora esse prazo, que venceria em no- no 60, de 2008, do Senador Flexa Ribeiro.
vembro de 2008, tenha sido observado pelo O relator considerou estar claro no texto
Senado Federal, que aprovou, em 15 de ou- constitucional que o prazo para a criação
tubro de 2008, o Projeto de Lei Complemen-
tar no 98, de 2002, não haveria tempo hábil 10
Um dos projetos de lei complementar formu-
para a tramitação da proposta na Câmara lados com o objetivo de permitir que lei estadual
defina os requisitos para as emancipações anexou os
dos Deputados. Dessa feita, para mitigar os referendos das assembleias legislativas de 15 estados
eventuais prejuízos decorrentes da ausência em seu apoio e informou que mais quatro estavam
da norma, o Congresso Nacional aprovou em vias de enviá-los.

Brasília a. 47 n. 187 jul./set. 2010 71


de municípios deverá ser estabelecido em fusão e desmembramento de município,
norma geral, por lei complementar fede- o período para a realização dos respecti-
ral. Ao mesmo tempo, entendeu que a lei vos procedimentos, e a exigência de que
estadual referida no § 4o da CF não tem qualquer dos processos seja subscrito por,
esse mesmo caráter, prestando-se exclusi- no mínimo, 10% dos eleitores residentes
vamente a disciplinar o ato específico da na área geográfica a ser emancipada ou
criação, incorporação, fusão ou desmem- desmembrada, ou nos municípios já exis-
bramento do Município. Não obstante, tentes, no caso de fusão ou incorporação.
quando o dispositivo constitucional dispõe Além disso, determina que os Estudos de
que tais atos dependerão de consulta prévia Viabilidade Municipais devam ser conclu-
às populações dos Municípios envolvidos, sivos, e que observem o atendimento de
após divulgação dos estudos de Viabilidade condições prévias de viabilidade quanto
Municipal, apresentados e publicados, na a: população, eleitorado, núcleo urbano e
forma da lei, entende o relator que a expres- infraestrutura, número de imóveis, arreca-
são refere-se a lei complementar federal, dação fiscal e ocupação de área urbana não
aludindo a que “...seria incoerente admitir situada em reserva indígena ou ambiental
que a lei complementar federal pudesse e continuidade territorial. Especificamente,
estabelecer uma das condições – a do perí- para sua emancipação, a população do
odo em que aqueles processos podem ser novo município deve ser igual ou superior
efetuados – e carecesse de competência para a 5.000 (cinco mil) habitantes, nas Regiões
dispor sobre as demais”(Parecer no 673, de Norte e Centro-Oeste; 7.000 (sete mil) ha-
2008, CCJ). bitantes, na Região Nordeste; e 10.000 (dez
Tal interpretação coaduna-se com a evi- mil) habitantes nas Regiões Sul e Sudeste
dente intenção do legislador de rever a libe- (art. 13, I, PLP 416, de 2008).
ralidade anterior da Carta Magna ao dispor O substitutivo aprovado determina que,
sobre a criação de municípios, que veio a somente após atendidos esses requisitos,
gerar o excesso de emancipações. É sabido seja examinada a viabilidade econômico-
que, por ocasião da Constituinte, houve financeira do novo Município, a qual será
forte pressão de políticos estaduais para demonstrada a partir das estimativas de
que a competência relativa a essa matéria receitas de arrecadação e de transferências,
passasse integralmente à esfera estadual, das estimativas de despesas com pessoal,
o que se consubstanciou no texto anterior custeio e investimento, e de prestação
do art. 18, § 4o. O restabelecimento da total de serviços públicos de interesse local,
autonomia dos entes locais para decidir especialmente a parcela dos serviços de
sobre a criação de municípios parece ir de educação e saúde a cargo dos municípios
encontro ao espírito da EC no 15. envolvidos, e a indicação da possibilidade
Firmado esse entendimento, o rela- do cumprimento dos dispositivos da Lei
tor agregou as contribuições dos quatro Complementar no 101, de 4 de maio de
projetos examinados e das emendas apre- 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal.
sentadas, resultando em proposição que Prevê, ainda, que a viabilidade político-
efetivamente restaura o poder discipli- administrativa será demonstrada a partir
nador da Federação, restabelece critérios do levantamento da quantidade de funcio-
objetivos para as emancipações e restringe nários, bens imóveis, instalações, veículos e
a possibilidade dos exageros verificados equipamentos necessários ao funcionamen-
sob a regra anterior. to e manutenção dos Poderes Executivo e
Nesse sentido, o substitutivo aprovado Legislativo municipais, e que a viabilidade
no Senado Federal estabelece as defini- socioambiental e urbana será verificada a
ções para os termos criação, incorporação, partir da identificação das necessidades de

72 Revista de Informação Legislativa


rede de abastecimento de água e cobertura vo, como a proposta original, pretendem
sanitária, entre outras. restituir à esfera estadual a competência
O projeto prescreve, ainda, a ampla para decidir sobre a criação de municípios,
divulgação dos Estudos de Viabilidade embora sob a convicção de que é preciso
Municipal no prazo de sessenta dias, de- estabelecer no texto constitucional critérios
terminando a realização de ao menos uma e parâmetros gerais para os procedimentos
audiência pública no período, durante o e evitar a proliferação desordenada de
qual poderá ser solicitada sua impugnação municípios.
por qualquer interessado. Findo esse prazo, Ainda que o tema se desenrole essen-
a Assembléia Legislativa deliberará sobre cialmente na esfera política, espera-se que
os Estudos, mediante sua impugnação ou a lei complementar ora em discussão possa
homologação e, neste caso, autorizará a re- incorporar critérios objetivos e parâmetros
alização do plebiscito em consulta à popu- adequados no tocante às emancipações,
lação do Município pré-existente, inclusive com o fim de promover o bem estar das
a da área a ser emancipada. Finalmente, o populações e o equilíbrio federativo, con-
substitutivo acata o reconhecimento dos substanciando os avanços propugnados até
municípios criados após a EC no 15, de 1996, aqui pelo Senado Federal.
desde que aprovados por lei estadual, após
plebiscito, e estejam instalados, com seus
8. Considerações finais
prefeitos e vereadores eleitos e empossa-
dos, acompanhando a posição de órgãos A Constituição Federal de 1988 conferiu
já consultados como o STF, o Tribunal aos municípios ampla autonomia política
Superior Eleitoral, o Tribunal de Contas da e administrativa, outorgando-lhes o status
União e o Instituto Brasileiro de Geografia de entes federativos, ao mesmo tempo em
e Estatística. que ampliou significativamente a base das
Em suma, evidencia-se que Senado transferências federais. Essas mudanças,
Federal, ao deliberar sobre a matéria, aliadas a outras prerrogativas, como a der-
esmerou-se em evitar que seja concedida rogação ao âmbito estadual da fixação de
autonomia municipal a distritos sem as requisitos mínimos para a emancipação de
mínimas condições físicas e econômicas de municípios, contribuiu para uma verdadei-
se manter e de prover serviços às popula- ra avalanche de emancipações, equivalente
ções afetadas. a quase um quarto do total de municípios
A proposição foi encaminhada para re- existentes no país.
visão da Câmara dos Deputados, em 17 de A explosão de emancipações de micro
outubro de 2008, sendo sujeita à apreciação e pequenas municipalidades, baseada em
do Plenário em regime de prioridade, após estímulos equivocados, principalmente
a análise pelas Comissões de Desenvolvi- decorrentes dos critérios de distribuição do
mento Urbano e Constituição e Justiça e de FPM, contribuiu para agravar as distorções
Cidadania. No entanto, em face do apensa- na partilha dessas transferências. Esses
mento de diversas propostas naquela Casa, pequenos municípios, cuja emancipação
não foi ainda iniciada análise. foi em boa parte motivada por interesses
Como apontam Barros e Lago (2008), políticos locais, não conseguem gerar
a matéria está longe de obter consenso e, receitas próprias para atenderem suas po-
mesmo no Senado Federal, ainda tramita, a pulações e passam a depender fortemente
Proposta de Emenda à Constituição (PEC) de transferências. Por seu tamanho, geram
no 13, de 2003, para alterar o § 4o do art. 18, deseconomias de escala e ineficiência ao
que se acha pronta para a pauta da CCJ, na incorrerem em custos administrativos
forma de substitutivo. Tanto o substituti- desproporcionais às suas populações. O

Brasília a. 47 n. 187 jul./set. 2010 73


argumento de que as transferências a entes estimativas de receitas de arrecadação e de
federativos e a regiões de menor potencial transferências, de despesas com pessoal,
econômico e grau de desenvolvimento mais custeio e investimento, e outras, de suma
baixo fazem parte da política de equilíbrio relevância, a indicação da possibilidade
regional propugnada na Constituição não do cumprimento dos dispositivos da Lei
se sustenta quando se consideram todos os Complementar no 101, de 4 de maio de 2000,
efeitos perniciosos da pulverização excessi- a Lei de Responsabilidade Fiscal. Além
va de municípios, além das evidências de disso, especifica, apropriadamente, os
que os municípios menores favorecidos não levantamentos exigidos para a demonstra-
são necessariamente os mais pobres. ção da viabilidade político-administrativa,
A Emenda Constitucional no 15, de 1996, tais como a quantidade de funcionários,
demonstra a clara intenção do legislador de instalações e equipamentos necessários ao
mitigar essa situação, e refrear o ímpeto das funcionamento dos Poderes Executivo e
emancipações, inserindo procedimentos e Legislativo municipais, além da viabilidade
critérios mais adequados para o posiciona- sócio-ambiental e urbana. O projeto pres-
mento das populações envolvidas, a quem creve, ainda, que os Estudos de Viabilidade
foi atribuída tal decisão mediante plebiscito. sejam conclusivos quanto à viabilidade
Em particular, a exigência dos Estudos de ou não, e, se homologados, amplamente
Viabilidade Municipais constitui um instru- divulgados previamente à convocação do
mento essencial para nortear essa escolha. plebiscito
Pelo que se analisou anteriormente, o Dessa feita, há razões para ensejar que
estabelecimento de normas gerais na lei a regulamentação do § 4o do art. 18 da
complementar requerida pelo § 4o do art. Constituição Federal na forma do Projeto de
18 da Constituição Federal não constitui Lei Complementar aprovado pelo Senado
afronta ao pacto federativo. Ao contrário, Federal seja aperfeiçoada na Câmara dos
irá fortalecer a estrutura da Federação ao Deputados, contribuindo para a conclusão
propiciar a criação de entes municipais do processo instaurado com a Emenda
que possuam viabilidade econômica e Constitucional no 15, de 1996, que, sem
condições adequadas de prestar serviços dúvida, aprimora o equilíbrio federativo
às suas populações. no país.
O substitutivo ao PLS no 98, de 2002,
Complementar, aprovado no Senado Fe-
deral em 2008, e ora em exame na Câmara
dos Deputados, incorporou importantes Referências
qualificações ao dispositivo constitucional, AFONSO, José Roberto R.; ARAUJO, Erica Amorim;
ao estabelecer critérios de população míni- KHAIR, Amir. Carga tributária: mensuração e impacto
ma diferenciados por região, e o mínimo de sobre o crescimento. Revista de Economia & Relações
10% dos eleitores residentes na área geo- Internacionais, São Paulo, v. 4, n. 7, jul. 2005.
gráfica a ser emancipada ou desmembrada BARROS, Eliane Cruxen; LAGO, Gustavo Ponce de
para subscrever o início do processo. Além Leon Soriano. A força normativa da Constituição e
disso, determina que os Estudos de Viabili- os municípios após a Emenda 15, de 1996: prenúncio
dade Municipais verifiquem o atendimento de tensão entre Legislativo e Judiciário? O exercício
da Política. Direitos e Partidos Políticos, Organização
prévio a determinados requisitos quanto do Estado e dos Poderes, Brasília, 2008, ILB, Senado
a população, eleitorado, núcleo urbano Federal.
e infraestrutura, entre outros, antes que
BASTOS, Celso Ribeiro. O município: sua evolução
se examine a viabilidade econômica dos histórica e suas atuais competências. Revista dos Tri-
novos municípios. Esta, por sua vez, deve bunais: cadernos de direito constitucional e ciência
atender parâmetros detalhados a partir das política, São Paulo, n. 1, p. 54-76, out./dez. 1992.

74 Revista de Informação Legislativa


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