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Introducción
La llegada de Luiz Inácio Lula Da Silva al gobierno en 2003 se corresponde
con un nuevo clima en la región latinoamericana denominado “giro a la izquierda”
(Levitsky y Roberts, 2014; Leiras. y Malamud, 2016). Este trajo consigo una nueva
política exterior, con América del Sur como su gran prioridad, como declaró en su
sesión de toma de posesión ante el Congreso Nacional el 1ro de enero de 2003:
El liderazgo político de los gobiernos del PT fue esencial para afianzar las
relaciones entre los países de América del Sur y ha tenido una impronta diferente al
gobierno de Collor de Melo, cofundador del MERCOSUR con Menem. Por esto
resulta relevante estudiar de forma comparada la política regional de los gobiernos de
Lula y Dilma para analizar si el liderazgo de Dilma en la región representó una
continuidad con respecto a la de Lula o si hubo un quiebre, particularmente en su rol
en el MERCOSUR y su relación con los países que lo conforman.
Este trabajo tiene como objetivo comparar los liderazgos regionales de los
gobiernos de Lula y de Dilma, realizando un análisis descriptivo de las similitudes y
diferencias entre ambos mandatarios, con especial énfasis en el rol que jugaron en
MERCOSUR y sus relación con los países miembro.
Entonces podemos decir que ya desde inicios del Siglo XX, Brasil aspira a
ocupar puestos relevantes en el orden internacional por sus capacidades materiales y
por sus condiciones para representar a todo el continente latinoamericano.
Dilma Rousseff intentará continuar este estilo pero sin tanto éxito, por un lado
por su distinta personalidad, menos carismática y la menor relevancia que le dio a la
política exterior al llegar al gobierno. Por el otro, por la crisis interna que tuvo que
afrontar, especialmente fuerte en su segundo mandato, que terminó en un
impeachment.
Botto (2015) señala que, luego de la fuerte crisis marcada por la devaluación
del real en 1999 y del peso argentino en 2001, que marcaron el hito de mayor
deconstrucción institucional, el MERCOSUR se reinventa hacia principios del siglo
XXI con un cambio de época por la crisis del neoliberalismo, haciendo un giro
fundamental en materia de su sustento ideológico. El objetivo de crecimiento
comercial va abriendo espacio a una agenda de desarrollo económico, en donde la
prioridad está puesta en la integración y complementación productiva y en la
necesidad de crear instituciones para compensar y achicar las asimetrías entre los
países miembros que, si bien eran originarias, también se fueron ampliando con el
tiempo, sobre todo, en favor de Brasil.
Lula Da Silva llega a la presidencia en 2002 como líder del Partido de los
Trabajadores (PT). Se retira en 2011 con un 87% de popularidad, entregando la banda
presidencial a su heredera, Dilma Rousseff. En sus dos períodos presidenciales, Brasil
ascendió de la decimotercera a la séptima posición en el ránking de las mejores
economías por PBI nominal.
Más allá de la afinidad que se tenga con las políticas de Lula da Silva, debe
reconocerse que fue un fenómeno político revolucionario tanto para Brasil como para
toda América Latina. Nacido el 27 de octubre de 1945 en el estado de Pernambuco, en
el noreste de Brasil, región sumida en el más profundo subdesarrollo, en condiciones
de extrema pobreza, logró acceder al más alto cargo de gobierno en Brasil.
Desde un principio, Da Silva postuló a Brasil como un líder regional con una
fuerte determinación por la integración. De hecho, en su discurso de toma de
posesión, este continúa comprometiéndose a apoyar los arreglos institucionales
necesarios para que pueda florecer una verdadera identidad de MERCOSUR y de
América.
Celso Amorim (2010), en su análisis de la política externa de Brasil durante la
presidencia de Da Silva, destaca que muchas veces, su gobierno tuvo que imponer su
visión sobre la objeción de grupos incapaces de ver los intereses a largo plazo, como
sucedió en el tratamiento de las asimetrías dentro del MERCOSUR (particularmente
con Uruguay y Paraguay) y en las relaciones con Argentina, cuando nuestra economía
apenas estaba emergiendo de una profunda crisis y drástica desindustrialización.
Para esto, fue necesario mostrar flexibilidad e, incluso, tolerancia, por lo cual
fue necesario que el gobierno tomara el liderazgo, puesto que la clase comerciante no
lo haría. De hecho, estos se resistían a que el país asumiera mayores responsabilidades
mundiales con sus consiguientes mayores costos. A pesar de esto, los resultados
fueron muy positivos, puesto que de el MERCOSUR, que estaba estancado hasta su
llegada, se transformó como bloque en un socio comercial más importante que
EE.UU. y sólo Argentina absorbió más exportaciones brasileñas que cualquier otro
país, excepto China, en los últimos meses de 2010.
“La interacción directa, por presencia física o por otros medios, entre
los jefes de Estado y de Gobierno de naciones soberanas”.1
Extraido de:
http://sedici.unlp.edu.ar/bitstream/handle/10915/42523/Documento_completo.pdf?sequence=1
Esta diplomacia se inscribe en la llamada política exterior de prestigio un claro
uso del “soft power” o “poder blando” en términos de Nye (2004). Para Nye, el poder
es la habilidad para influenciar el comportamiento de otros y obtener los resultados
que se desean, y si se hace por medio de la atracción y cooptación en lugar de la
coacción, se puede hablar de “poder blando”. Este contribuye en forma directa al
objetivo de posicionamiento internacional al que aspiraba, por eso un factor
importante en la diplomacia presidencial ha sido la dimensión simbólica de la figura
presidencial.
Dilma se alineó con los radicales, que apostaban por la lucha armada y en
1967, con 19 años, pasó a formar parte del Comando de Libertação Nacional
(COLINA), modesto grupo subversivo que inició una campaña de asaltos a bancos y
ataques con bomba en Minas Gerais. Ella no participaba directamente en la comisión
de los atentados, funcionaba como enlace con los sindicatos, instructora ideológica y
editora del periódico clandestino O Piquete en el aparato político de COLINA. Su
ideario en estos años era abiertamente marxista y prosoviético. También por entonces,
inició la carrera de Economía en la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG).
2
Extraído de:
https://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.MKTP.CD?end=2016&locations=BR&start=2002
&view=chart
Desde el inicio de su gobierno, Dilma Rousseff mantuvo al grupo de los
autonomistas en puestos clave del Itamaraty. Pero la diferencia surgió en el abandono
de la diplomacia presidencial y del papel de la Presidencia como elemento
incentivador y equilibrador de diferentes visiones de política externa, claves en los
gobiernos de Lula. Rousseff mostró su preferencia por la solución de los problemas
internos y las cuestiones económicas de corto plazo volvieron a ocupar un rol central
en la política externa en detrimento de las acciones políticas de proyección
internacional.
Entonces, podemos decir que la política externa de Dilma deja de ser “activa y
altiva” como en la era de Lula, disminuyendo su intensidad y su presencia en el orden
internacional por un lado y focalizándose más en el bloque BRICS que en la región
latinoamericana, por el otro.
El fin de un ciclo
3
Extraído de:
https://www.bbc.com/portuguese/noticias/2015/01/150113_dilma_viagens_internacionais_ms_lgb
4
Extraído de: CORNETET, João Marcelo Conte. A política externa de Dilma Rousseff:
contenção na continuidade. Porto Alegre: Conjuntura Austral, v.5, n.24, jun.-jul. 2014.
La salida del gobierno del Partido dos Trabalhadores se dio de forma abrupta,
con el impeachment a Dilma en agosto de 2016. Siguiendo a Leiras (2016),
consideramos que no fue un “golpe blando”, puesto que el proceso ha encuadrado
dentro de la legalidad vigente en Brasil desde la reforma constitucional de la
restauración democrática en 1988. Sin embargo, cabe cuestionarse la legitimidad del
proceso teniendo en cuenta la debilidad de los fundamentos del juicio y la negativa
imagen pública del actual presidente Temer y de los legisladores que lo llevaron
adelante, muchos de los cuales fueron procesados luego por hechos de corrupción, de
los cuales querían salir impunes entregando a Dilma.
Para entender por qué Dilma fue destituida es clave tener en cuenta que, en
términos de Perez Liñán (2009), por un lado perdió su escudo legislativo cuando el
Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), partido del entonces
vicepresidente Temer, rompió su acuerdo con el PT. Por otra parte, el escándalo
mediático por la operación Lava Jato y la fuerte movilización callejera, con la crisis
económica y social, presionaron a los legisladores para votar por su destitución.
Bibliografía General
Libros
Leiras Santiago, Compilador (2015): “América del Sur en los comienzos del nuevo
milenio: entre la continuidad y el cambio”. Editorial Universitaria de Buenos Aires.
Buenos Aires.
Levitsky, Steven y Roberts, Kenneth (2011). The Resurgence of the Latin American
Left. The Johns Hopkins University Press.
Nye, Joseph (2004): “Soft Power: The Means To Success In World Politics”.
PublicAffairs. Nueva York.
Schvarzer, Jorge (2001). El Mercosur: un bloque económico con objetivos a precisar.
Buenos Aires: CLACSO.
Buenos Aires.
Amorim, Celso (2010). Brazilian foreign policy under President Lula (2003-2010): an
overview. Rev. bras. polít. int., vol.53.
Bom Gomes y Saraiva (2016). Os limites da Política Externa de Dilma Rousseff para
a América do Sul. Revista UNLP Relaciones Internacionales, 30.ç
Botto, Mercedes (2015). América del Sur y la integración regional: ¿Quo vadis? Los
alcances de la cooperación regional en el MERCOSUR. Revista CONfines de
Relaciones Internacionales y Ciencia Política, 11(21).
Aires.
Malamud, Andrés (2011). A Leader Without Followers? The Growing Divergence
Between the Regional and Global Performance of Brazilian Foreign Policy. Latin
American Politics and Society, 53(3).
Sitios Web
http://www.itamaraty.gov.br/es/
http://www.mercosur.int/
https://www.unasursg.org/
http://www.planalto.gov.br/
Conferencias, Jornadas, Seminarios:
Leiras, Santiago (2005). Carlos Menem y Fernando Collor de Mello ¿Arquitectos del
Mercosur? Algunas reflexiones sobre calidad democrática e integración regional.
Conferencia presentada en “Ao sul da America do Sul: diálogos além y aquém de
Prata”. Universidad de Caxias do Sul. Caxias do Sul.
Área Temática:
Política Internacional.
Correo electrónico:
alezabaleta@hotmail.com
Resumen:
Hugo Chávez en Venezuela en primer lugar. Luego Evo Morales en el Estado
Plurinacional de Bolivia y por último Rafael Correa en Ecuador, son los mandatarios
que modificaron sus constituciones luego de décadas de gobiernos aliados a los
poderes fácticos.
Las revoluciones llevadas a cabo en sus naciones desataron una
transformación fundamental para la obtención, expansión y fortalecimientos de los
derechos de las personas.
Las bases más sólidas están cimentadas en sus cartas magnas. Las
constituciones de cada una de las naciones señaladas han sido modificadas para el
beneficio de la población toda, incluyendo los Pueblo Originarios, sector olvidado
desde la conquista de América.
Se propone desde este trabajo mostrar las modificaciones que sustentan la
defensa de los derechos de todos los habitantes en los países mencionados. Estas
nuevas “Leyes Madres Fundamentales”, son un obstáculo, ante los ataques que
pretenden cercenar las democracias de reconocimiento de derechos a los habitantes.
Como contraposición, Argentina y Brasil son dirigidos (2016 – 2018) por
gobiernos neo–liberales, cuyo objetivo es siempre apoderarse del Estado sin respetar
los Estatutos Magnos.
En la exposición final se describirá sucintamente el cercenamiento de derechos
y la violación a las constituciones argentina y brasileña.
Introducción:
Numerosas han sido las modificaciones a las cartas magnas latinoamericanas.
567
Tres países se destacan en los últimos dieciocho años por reformas
revolucionarias. Se entienden a estas, como una mutación radical en los derechos
adquiridos para las mayorías populares, por procesos que han llevado en algunos
casos, violencia callejera. En otros, apropiación del poder por las armas.
Han sido estos nuevos acontecimientos, fenómenos singulares. En una etapa
muy acotada, comenzando desde 1999 donde entro en vigor la Constitución
Bolivariana de Venezuela, y culminando en 2009, año en el cual comenzó a regir la
Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia.
Pero, la búsqueda de una verdadera Democracia se desvanece en los intentos
de reflejar la participación de todos los sectores en la actualidad.
Obedece esta situación a intereses económicos en pugna, se suman, además,
intereses internacionales que han perdido la eficacia en el juego central de las
decisiones más profundos de los países latinoamericanos revolucionarios.
Las nuevas Poliarquías8, (Venezuela, Bolivia, Ecuador) producen un cambio
de conciencia9 en los sectores más bajos de la población efectuando un apoyo
incondicional a sus revoluciones.
Se adopta en este ensayo, el método hipotético-deductivo para desarrollar la
investigación.
5
Modificaciones Constitucionales Bolivianas 2009.
6
Modificaciones Constitucionales Ecuatorianas. 1999.
7
Modificaciones Constitucionales Venezolanas. 2008.
8
Guillermo O Donnell – Estado Democratización y Ciudadanía – Revista Nueva Sociedad n° 128 –
Mes 11 y 12/ 1993.
9
Sergio Quiroz Miranda – Izquierda y Conciencia de Clase. 2006.
John Rawls y el Neo contractualismo desarrollado por el mencionado autor, es
el marco teórico donde nos moveremos y desde donde desarrollares nuestro estudio.
Prefacio.
¿Porque se modifican las Constituciones de los países?
Esencialmente para asegurar y establecer nuevos derechos y confirmar los ya
obtenidos. Nunca se han asegurado los mismos sin eventuales crisis políticas. Tanto
en Venezuela; Bolivia como Ecuador, los transes vividos fueron el camino de fuego
por el cual debieron desandar hasta imponer nuevos paradigmas.
Las cartas magnas escritas y acordadas son el resultado de luchas y sangre
derramada por los más débiles.
Hoy, en todo el planeta se impone un nuevo modelo, el Neoliberal, el cual le
atribuye al Estado un rol menor, aduciendo que oprime la libertad de comercio. Sin
embargo, la pobreza y la indigencia se procrean en toda Latinoamérica, inclinando en
favor de los mas ricos la balanza de los millones de dólares y bienes acompañados
por el impresionante poder de represión tanto estatal como privada.
Nuestro planteo desplegado en el titulo de esta ponencia es que las
constituciones que amplían derechos son un dificultoso obstáculo para el sistema
Neoliberal para imponer sus métodos y fines.
La concepción intelectual de quien escribe el presente texto es absolutamente
popular, nacional y latinoamericanista. Cabe resaltar este hecho, dado que se concibe
la esperanza de un mundo mejor a través de un pensamiento progresista y humano en
la utopía de un mundo que sea para todos.
10
La catalaxia o cataláctica es una teoría praxeológica acerca de la manera en la que un mercado
libre fija los precios y los intercambios en un mecanismo de orden espontáneo, que normalmente se
produce sin necesidad de que haya objetivos comunes ni planificados entre los agentes económicos.
los desvalidos…” es decir, según el ideario de Von Mises , se debe abandonar a su
suerte a seres humanos que no contribuyan al mercado11.
11
Cadena Vargas, Edel Teoría e ideología neoliberal Quivera, vol. 8, núm. 1, enero-junio, 2006, pp.
364 Universidad Autónoma del Estado de México Toluca, México
12
Cadena Vargas, Edel Teoría e ideología neoliberal Quivera, vol. 8, núm. 1, enero-junio, 2006, pp.
360-363 Universidad Autónoma del Estado de México Toluca.
13
Marx, 1968, Manuscritos económicos-filosóficos de 1844. México, D.F.: Editorial Grijalbo, S.A. - Pag. 75.-
14
Agnew, John (2005): “Geopolítica: Una revisión de la Política Mundial”, Trama Editorial, Madrid, España.
Pág.: 40.
La materialidad o materialismo, impregnado en lo más profundo del
inconsciente colectivo y en las capas externas más visibles de la sociedad la permean
de la idea y la influencia de entender a los seres humanos como objetos (cosas).
Esto nos lleva a plantear una cuestión asociada a la Coseidad en nuestro tiempo
y es la Otredad:
“…Pero esta dinámica homogeneizadora, totalizadora y centrípeta que
implica la configuración de un nosotros, no actúa sola. La misma se
conjuga con mecanismos particularizantes, diferenciales y centrífugos
que, operando en diferentes niveles socioculturales, marcan y
singularizan otredades.”15
15
Risso, Julio Leandro- “Identidad Nacional y Otredad Indígena en la formación del Estado
Nación Argentino”..- Revista Pilquen – Sección Ciencias Sociales – Vol. 18 – nº 3 – 2015 – Pag.94.-
16
Risso, Julio Leandro, IDENTIDAD NACIONAL Y OTREDAD INDÍGENA EN LA FORMACIÓN DEL
ESTADO NACIÓN ARGENTINO. UNA PROPUESTA DE LECTURA (A TRAVÉS) DE MARTÍN FIERRO. -
Revista Pilquen – Sección Ciencias Sociales – Vol. 18 – nº 3 – 2015 – Pag.94.-
17
Marx, 1968, Manuscritos económicos-filosóficos de 1844. México, D.F.: Editorial Grijalbo, S.A. - Pág. 46.-
Al ser usados, (Interpretamos esta identificación, como sinónimo de bienes
descartables), lo hacen una vez y luego se los descarta o desecha, adquiriendo la
característica de seres humanos descartables/desechables.
Al ser utilizados, (pueden repetir su uso hasta ser in-útiles) adquieren el
sentido de herramientas y vuelven a utilizarse hasta el desgaste total.
Entendemos como desgaste total a la muerte o potencialmente la in-validez de
la persona.
La mayor parte de las reformas, comparten cuestiones que las unen. Una de
ellas es, sus coincidencias político-ideológicas, en el plano de la izquierda,
democrática y con una muy fuerte tendencia socialista sin dejar de lado la economía
de mercado real. Se destacan otros aportes como los derechos y deberes de los
ciudadanos.
18
Camus, Albert. – El hombre Rebelde. – Editorial Losada. - 2003.- Pág. 10
19
Adriana Rodríguez Salazar. - “Teoría y práctica del buen vivir: Orígenes, debates conceptuales y
conflictos sociales. El caso de Ecuador. “. Tesis Doctoral. 2010 - Universidad del País Vasco.
Las antiguas propuestas en cada Constitución enarbolaban la unidad nacional
sin entender, ni atender las diferencias axiales entre los habitantes.
En las nuevas propuestas efectivas constitutivas, se señalan esas diferencias
étnicas-culturales y se propone alcanzar el reconocimiento para aquellos antiguamente
excluidos. Solo a través de esas verificaciones se propone alcanzar la homogeneidad
nacional.
Se acentúa entonces el pluralismo como etapa axial para la historia de los
pueblos.
Se definen estas naciones como pluri-étnicas y pluri-culturales y afirman
como principio constitucional la diversidad. Nos encontraríamos al decir de Rodrigo
Uprimny (2011) frente a una suerte de constitucionalismo de la diversidad.
Se logra superar su acentuado rasgo confesional sobre la Iglesia Católica
Apostólica Romana. Se promulga a partir de la modificación magna, un Estado Laico
e igualan todas las religiones en un mismo nivel.
Se ampara fuertemente a grupos tradicionalmente discriminados, como los
indígenas y las comunidades de raza negra. Subrayando que se les reconocen
derechos especiales pertenecientes a sus comunidades como sus lenguas y un poder
judicial propio.
La autonomía en sus propios territorios se respeta para la resolución de
conflictos de acuerdo con sus propias cosmovisiones.
El objetivo de los hacedores de las nuevas cartas magnas es lograr una
“Identidad Nacional Pluralista” que incorporan tipos de ciudadanía diferenciada.
3.1.1.4.-Poder Ciudadano:
Conformado por el Ministerio Público, la Contraloría General de la República,
y la Defensoría del Pueblo.
Estas tres instituciones, integran el Consejo Moral Republicano. Cualquiera de
estos funcionarios que integran este Poder puede ser elegido como presidente del
Consejo por periodos de un año reelegibles. Entre las funciones del Consejo está
prevenir, investigar y sancionar hechos que atenten contra la ética pública y la moral
20
Daniel Gatica Polco - El territorio de los pueblos originarios frente a la lógica del neoliberalismo –
Pág. 192 Acapulco, Guerrero, febrero de 2015
administrativa, velar por el buen uso del patrimonio público y preseleccionar a los
candidatos a magistrados del Tribunal Superior de Justicia.
21
Arismendi, Alfredo – Derecho Constitucional. Caracas – Venezuela: Publicaciones Facultad
de Ciencias Políticas. (2006) y Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. –
Gaceta Oficial de la Republica Bolivariana de Venezuela. (1999)
parte de los pueblos indígenas están sujetos a esta Constitución y a
la ley.
Artículo 121 Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y
desarrollar su identidad étnica y cultural, cosmovisión, valores,
espiritualidad y sus lugares sagrados y de culto. El Estado
fomentará la valoración y difusión de las manifestaciones culturales
de los pueblos indígenas, los cuales tienen derecho a una educación
propia y a un régimen educativo de carácter intercultural y
bilingüe, atendiendo a sus particularidades socioculturales, valores
y tradiciones.
Artículo 122 Los pueblos indígenas tienen derecho a una salud
integral que considere sus prácticas y culturas. El Estado
reconocerá su medicina tradicional y las terapias complementarias,
con sujeción a principios bioéticos.
Artículo 123 Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y
promover sus propias prácticas económicas basadas en la
reciprocidad, la solidaridad y el intercambio; sus actividades
productivas tradicionales, su participación en la economía nacional
y a definir sus prioridades. Los pueblos indígenas tienen derecho a
servicios de formación profesional y a participar en la elaboración,
ejecución y gestión de programas específicos de capacitación,
servicios de asistencia técnica y financiera que fortalezcan sus
actividades económicas en el marco del desarrollo local
sustentable. El Estado garantizará a los trabajadores y
trabajadoras pertenecientes a los pueblos indígenas el goce de los
derechos que confiere la legislación laboral.
Artículo 124 Se garantiza y protege la propiedad intelectual
colectiva de los conocimientos, tecnologías e innovaciones de los
pueblos indígenas. Toda actividad relacionada con los recursos
genéticos y los conocimientos asociados a los mismos perseguirán
beneficios colectivos. Se prohíbe el registro de patentes sobre estos
recursos y conocimientos ancestrales.
Artículo 125 Los pueblos indígenas tienen derecho a la
participación política. El Estado garantizará la representación
indígena en la Asamblea Nacional y en los cuerpos deliberantes de
las entidades federales y locales con población indígena, conforme
a la ley.
Artículo 126 Los pueblos indígenas, como culturas de raíces
ancestrales, forman parte de la Nación, del Estado y del pueblo
venezolano como único, soberano e indivisible. De conformidad con
esta Constitución tienen el deber de salvaguardar la integridad y la
soberanía nacional. El término pueblo no podrá interpretarse en
esta Constitución en el sentido que se le da en el derecho
internacional.22
22
Constitución Bolivariana de Venezuela – Artículos 56,57. - 1999
A su vez el cuidado por los recursos naturales en el ejido donde habitan dichas
comunidades.
El propio Estado garantiza la identidad étnica y su cultura no capitalista,
basada en la solidaridad, la propiedad comunitaria y los lazos afectivos propios de la
cultura nativa.
Cámara de Diputados
Cámara de Senadores
23
Carlos Romero. Comisión congresal que modificó el proyecto constitucional.
http://eju.tv/2010/01/nueva-nomenclatura-estatal-comienza-a-usarse-en-bolivia/.- 10-01-2010
En los ámbitos departamental y municipal, cumplen funciones legislativas, en
la medida que las autonomías se los permiten, los consejos departamentales y los
concejos municipales.
Formación
La participación en la formación del poder político supone la participación
en organizaciones políticas.
Se entiende como poder político, al que actúa en el espacio público
generando transformaciones en la vida de las personas. El poder político
necesariamente debe transformarse en poder público para ello.
De acuerdo con el artículo 12 de la Constitución Boliviana, el poder
público se organiza y se estructura a partir de los órganos ejecutivo, legislativo,
judicial y electoral, esto significa que la formación del poder político significa la
formación (o conformación) de los órganos ejecutivo, legislativo, judicial y
electoral, por lo menos en el nivel central (o nacional, o plurinacional).
Ejercicio
El ejercicio del poder político supone el ejercicio en la organización y
estructura de los órganos ejecutivo, legislativo, judicial y electoral.
Es la participación efectiva en organizaciones políticas, en la administración
de los poderes públicos, y conforme al Artículo 26 participación equitativa y en
igualdad de condiciones entre hombres y mujeres en el ejercicio del poder
público.
La misma administración pública debe impulsar la participación equitativa,
en igualdad de condiciones por género, es decir, con el mismo número de mujeres
y hombres en espacios, y cargos de decisión.
Control
Respecto al control del poder político, es necesario señalar en la Constitución
respecto a la conformación de la participación y el control social, que se
encuentra presente en los artículos 241 y siguientes del Título
Sexto denominado Participación y control social.
La posibilidad de contralar el poder político permite diseñar una serie de
observatorios de género que pueda contrastar la presencia de la mujer en los
espacios de poder con el diseño de una agenda pública de transformaciones.
Artículo 147
24
Nueva Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia .- Aprobada por referéndum constitucional
el 25 de enero de 2009, - Art-. 30,31,32
política exterior, designa al Canciller de la República, así como también
embajadores y cónsules. Ejerce la máxima autoridad sobre las Fuerzas Armadas
del Ecuador y la Policía Nacional del Ecuador, nombrando a sus autoridades. La
esposa del mandatario en funciones recibe el título de Primera Dama de Ecuador.
25
Destrucción de un grupo étnico o de su cultura.
La Constitución de 2008 profundiza y fortalece el rol del Estado en la
economía, que se orienta a garantizar el ejercicio de los derechos constitucionales.
Hace hincapié sobre la adecuada planificación. Mientras la Constitución de
1998 incluía en sus artículos 254-255 disposiciones generales sobre la planificación
económica y social, la actual Carta Política en sus artículos 275, 279 y 280 fortalece
el sistema nacional de planificación y resalta su carácter participativo en los distintos
niveles de gobierno y ámbitos territoriales. Se crea, un Consejo Nacional de
Planificación y dispone la formulación de un Plan Nacional de Desarrollo vinculado
al Presupuesto del Estado. Este plan es obligatorio para el sector público e indicativo
para los demás sectores de la economía.
26
Agustín Grijalva. Principales innovaciones en la Constitución de Ecuador del 2008 - julio de 2009 -
PROGRAMA LEGITIMIDAD Y ARRAIGO DEL PODER.- CUADERNO LA CONSTITUCIÓN ECUATORIANA DEL 2008: RESULTADOS E INNOVACIONES
– 1ª. PARTE.
3.3.2.3. La Plurinacionalidad en la Constitución.
Respecto a la salud, los artículos 32, 57.12, 358, 360, 362 y 363.4 contienen
elementos normativos que no solamente reconocen a los sistemas de medicina
indígena y ancestral, como en la Constitución anterior10, sino además el mandato
constitucional de buscar su complementariedad con la medicina occidental y de
integrarlos a la red pública de salud. El artículo 362 es el que desarrolla más
extensamente este principio al establecer que “La atención de salud como servicio
público se prestará a través de las entidades estatales, privadas, autónomas,
comunitarias y aquellas que ejerzan las medicinas ancestrales alternativas y
complementarias”. En definitiva, en esta materia se fortalece el principio de
interculturalidad.
27
Constitución de 1998 - Constitución de 2008 - Análisis de la Nueva Constitución, Ramiro Ávila y Julio César
Trujillo, ILDIS, Quito, 2008.
El Estado Plurinacional e Intercultural, en Revista Ecuador Debate 75, diciembre, 2008.
28
Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) n° 267 .- 2015. - http://www.lanacion.com.ar/1886791-
diputados-convalido-el-dnu-que-derogo-parcialmente-la-ley-de-medios
La prisión de Milagro Sala, sin causa, ni proceso, ni mucho menos sentencia,
representa una violación al principio de inocencia (art. 18 CN) y, sobre todo, al
derecho a la libertad de las personas (art. 15 CN), con el agravante de responder a
motivaciones políticas.
Milagro Sala es dirigente y líder de la organización Tupac Amaru y diputada
del Parlasur por el Frente Para la Victoria - FPV.
La violación de este derecho representa una vulneración para las libertades
públicas y coloca al Estado Nacional en situación de responsabilidad internacional,
ante el incumplimiento de las órdenes de liberación inmediata emanadas de la ONU,
la CIDH y apoyadas por OEA, diferentes países del mundo como Canadá, y por
organizaciones como Amnesty y Human Rights Watch29.
32
https://www.pagina12.com.ar/13003-la-tijera-de-macri-pasa-por-el-pami
33
https://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-297760-2016-04-25.html
34
http://www.telam.com.ar/notas/201704/187085-sifilis-prevencion-sexo.html
35
http://www.eldestapeweb.com/un-ano-el-poder-los-diez-programas-eliminados-o-vaciados-mauricio-
macri-n23389
El Observatorio de Derechos Humanos de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires (ODH), junto a organismos de derechos humanos como Madres de Plaza de
Mayo Línea Fundadora; H.I.J.O.S. Capital; Adolfo Pérez Esquivel, Premio Nobel de
la Paz (SERPAJ) y otros organismos presentaron la denuncia contra el Estado
Nacional ante la CIDH (Comisión Interamericana de Derechos Humanos) para
prohibir el uso de las armas Taser, consideradas elementos de tortura. En particular, la
denuncia se refiere al uso de las picanas portátiles por parte de la Policía
Metropolitana de la ciudad autónoma de Buenos Aires.
36
COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS RESOLUCIÓN 32/2017 Medida
cautelar No. 564-17 Santiago Maldonado respecto de Argentina 22 de agosto de 2017.-
37
https://www.pagina12.com.ar/93343-dos-tiros-por-la-espalda
38
Informe de la situación represiva nacional 2017 – CORREPI (Coordinadora contra la represión
policial o institucional) . – 2018 Pagina 10.-
39
Maurício Roberto da Silva, Giovani De Lorenzi Pires, Rogério Santos Pereira. O assalto À democracia, golpe e
“jogo sujo” e “o jogo cada vez mais sujo” na “Republiqueta das Bananas”: O Brasil não é sério! Motrivivência v.
28, n. 47, p. 6-13, maio/2016
Hay tres sectores que permitieron a los representantes brasileños lograr un
golpe institucional. Los que representaban a los propietarios del agronegocio; lo
pastores evangélicos de ultraderecha y los que provenían de las milicias y policía
brasileña, a estos tres se los denominaba BBB y su significado era Biblia, Boy
(agronegocio) y Bala. Estos lograron elucubrar el golpe blando que permitió a Temer
desplazar a Roussef.
Al no contar con un sistema de Revocatoria de Mandato o Recall, como si
tienen las constituciones de Ecuador, Bolivia y Colombia se pudo destituir a la
presidenta de Brasil en un avance de un Poder sobre otro40. La Revocatoria de
mandato es aquel proceso donde esta involucrado el pueblo mediante el voto.
40
Bruno César Machado Torres Galindo. IMPEACHMENT NO BRASIL PÓS-DILMA: ULISSES DESAMARRADO
POR HERMES? O “CANTO DAS SEREIAS” HERMENÊUTICO-CONSTITUCIONAL. Revista Videre, Dourados,
MS, v.10, n.19, jan./jun. 2018, p. 385-418 - ISSN 2177-7837
8. Se viola a destajo la Constitución, en los países de gobierno neoliberales
como el caso argentino y se desprotege a la ciudadanía.
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17. Bruno César Machado Torres Galindo. IMPEACHMENT NO BRASIL PÓS-DILMA: ULISSES
DESAMARRADO POR HERMES? O “CANTO DAS SEREIAS” HERMENÊUTICO-
CONSTITUCIONAL. Revista Videre, Dourados, MS, v.10, n.19, jan./jun. 2018, p. 385-418 - ISSN
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http://www.lanacion.com.ar/1886791-diputados-convalido-el-dnu-que-derogo-
parcialmente-la-ley-de-medios
iii. http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2016/182.asp
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iv. https://www.pagina12.com.ar/49668-mauricio-macri-sera-denunciado-ante-la-
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vi. https://www.pagina12.com.ar/13003-la-tijera-de-macri-pasa-por-el-pami
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vii. https://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-297760-2016-04-25.html
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viii. http://www.telam.com.ar/notas/201704/187085-sifilis-prevencion-sexo.html
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ix. http://www.eldestapeweb.com/un-ano-el-poder-los-diez-programas-
eliminados-o-vaciados-mauricio-macri-n23389
Resumen:
Este trabajo se propone indagar acerca de la postura del presidente ruso en relación al centenario de los sucesos
revolucionarios de 1917. El análisis pondrá el acento en los actos oficiales, discursos públicos y eventos
organizados por el Kremlin. La conmemoración del centenario de las revoluciones constituye un
momento importante para analizar cómo, desde el poder, se reinterpretan estos complejos procesos y
qué tipo de relato histórico-político se pretende instalar. Luego del colapso de la URSS Rusia ha
debido redefinir su identidad nacional. En consonancia con ese proceso, el poder político ha ido
reconfigurando la “memoria oficial”. Es interesante analizar cómo Putin, una de las figuras más
determinantes de la política rusa de las últimas décadas, se posiciona frente al pasado soviético y cómo
ese legado actúa, a veces, como referencia y, en otras, como una amenaza a exorcizar. La utilización
intensiva pero extremadamente selectiva del pasado ha sido frecuente en las autoridades rusas y Putin
no ha sido la excepción. En consonancia con esto, utiliza la historia soviética y también la
prerrevolucionaria, como soporte a la ideología nacionalista que reemplazó al marxismo-leninismo.
El objetivo de este trabajo es indagar acerca de la postura del gobierno ruso en relación a la
conmemoración del centenario de los sucesos revolucionarios de 1917. Para ello, haremos foco
en los discursos, homenajes, actos y decisiones emanadas del poder político y también
haremos algunas menciones colaterales sobre otros actores o exponentes de la
sociedad civil que se manifestaron públicamente respecto a estos eventos. Nos
interesa analizar de qué manera el gobierno de Putin se posicionó frente a estos
hechos históricos y, así, pensar qué tipo de reelaboración política e
instrumentalización hace para el presente. Creemos que de este modo podremos
atisbar parte de una “memoria oficial”41 que nos muestre qué piensan los actuales
moradores del Kremlin sobre estos eventos y qué lugar creen que deben ocupar en la
historia de Rusia.
No será parte de nuestro cometido debatir acerca del alcance y carácter de la
“Revolución bolchevique“ de 1917 pero, como muestra de su importancia global,
basta recurrir a Eric Hobsbawm quien, en su “Historia del siglo XX”, afirmaba que
este “siglo corto” “se iniciaba y concluía con el ciclo vital del estado surgido de la
revolución de octubre” (Hobsbawm, 1998: 63). Tampoco nos proponemos hacer una breve
historia de la “Revolución rusa”. Para nuestra indagación sólo recurriremos a la habitual distinción
entre las dos revoluciones de 1917. En febrero,42 como consecuencia de la decadencia de más de tres
siglos de autocracia y las penurias producidas por la participación rusa en la Primera Guerra Mundial,
se produjo una gran movilización social de protesta que derivó en una revolución que terminó con la
abdicación del Zar Nicolás II y la instauración de un gobierno provisional. Esta “revolución
burguesa” dio lugar a un periodo de nuevas libertades como nunca se habían vivido en Rusia. Las
convulsiones políticas y la guerra continuaban y, ante la debilidad y descrédito del gobierno
provisional, el partido bolchevique, liderado por Lenin, decidió tomar el poder en octubre. Esta fue la
segunda revolución, la que daría origen y fundamento a la URSS, el primer “Estado obrero y
campesino” que tenía como objetivo inicial ser el “faro de la revolución mundial”.
Obviamente, desde la desintegración de la URSS, en diciembre de 1991, en Rusia se
abandonó la “versión canónica” de los sucesos revolucionarios de 1917 que daban sustento al propio
armazón ideológico del poder soviético. Hasta ese momento, la revolución rusa pertenecía a la
categoría de las revoluciones que habían dado “nacimiento a una nación”, aquellas
41
Con el término “memoria oficial” nos referimos a la memoria construida por las autoridades políticas
rusas y que ellas tratan de imponer a la sociedad.
42
En 1917, Rusia empleaba todavía el calendario juliano. En enero (juliano) de 1918, el Sóviet de
Comisarios del Pueblo decidió cambiar al calendario gregoriano, rompiendo así con la Iglesia
ortodoxa. A pesar de esta modernización, se sigue hablando de Revoluciones “de Febrero” y “de
Octubre” en vez de “de Marzo” y “de Noviembre”.
que, como la revolución norteamericana, dejaron como legado una estructura
institucional y un mito nacional. Al desaparecer la nación soviética, hija de esa
revolución, la propia revolución debió ser reclasificada, repensada como un episodio
en el contexto general de la historia de Rusia (Fitzpatrick, 1995: 11). En consonancia, los
sucesivos gobiernos rusos han ido modificando la forma de interpretar los sucesos de 1917, no sólo la
revolución de octubre (la “Gran revolución socialista de octubre”, según la ortodoxia soviética)
sino, también, la “Revolución de febrero”, durante todos esos años menospreciada o marginada por
su carácter “burgués”.
“En Rusia, más que en otras partes, la cuestión de la memoria es indisociable
de la cuestión de la identidad, especialmente de la identidad nacional y esta remite
constantemente a la historia. Durante siete décadas la historia de Rusia estuvo
estrechamente ligada a la de la URSS. La desaparición de esta última y la del sistema
político comunista que encarnaba provocaron una grave crisis identitaria que, desde
los años 90, la sociedad rusa se ha esforzado en superar con el objeto de reconstruir
una identidad aceptable” (Groppo, 2014: 90).
Al comenzar con la investigación surgieron los primeros interrogantes, si la
“revolución bolchevique” tuvo una innegable pretensión internacionalista y su
impacto global fue importantísimo, ¿por qué, al cumplirse el centenario, el gobierno
ruso parecía poco dispuesto a las conmemoraciones y en el mundo había mucho más
expectativas al respecto? Esto obedecía a que el centenario de las revoluciones del 17´
representaba un hecho incómodo para Putin, algo que era mejor ignorar o, por el
contrario, ¿resultaba una oportunidad para la consolidación de un relato unificador de
la historia rusa? Estas y otras espinosas cuestiones orientarán nuestro recorrido.
43
Como muestra de este nuevo nacionalismo que, a su vez, hunde sus raíces en un pasado lejano, vale
la pena echar un vistazo a la letra del himno nacional ruso: “Rusia, nuestra patria sagrada, Rusia,
nuestro amado país. Una poderosa voluntad, una gran gloria — ¡Son tu herencia por toda la
eternidad! Estribillo: ¡Gloria a ti, nuestra patria libre, eterna unión de pueblos hermanos! ¡La
sabiduría popular dada por nuestros antepasados! ¡Gloria a la patria! ¡Estamos orgullosos de ti!
Desde los mares del sur hasta las regiones polares, Se extienden nuestros bosques y campos. ¡Eres
única en la faz! Eres inimitable — Protegida por Dios, tierra natal. Estribillo. Un vasto espacio para
soñar y vivir Nos abren los años futuros. Nos da fuerza la lealtad a la Patria. ¡Así fue, así es y así
será siempre!”.
socialistas utópicos. Nuestro país no se pareció a la Ciudad del Sol”, declaró. Agregó
que todo el mundo acusó a los zares de represión, pero la construcción del Estado
soviético comenzó de esa misma forma, con represiones masivas. Al mismo tiempo,
sostuvo que, “a diferencia de muchos funcionarios -yo no fui funcionario, desde el
punto de vista del partido, ya que fui un miembro común y corriente- yo no tiré el
carnet del partido. No lo quemé. El Partido Comunista de la Unión Soviética (PCUS)
se disolvió. Y mi carnet anda por alguna parte. Yo no fui miembro del partido por
obligación. No puedo decir que fuera un comunista ideológico, pero, con todo, eso (el
comunismo) me atraía mucho”, manifestó. Resaltó el que hecho que también fue
miembro del partido, “al igual que otros veinte y tantos millones de ciudadanos
soviéticos”.44
En relación al pasado soviético la actitud de Putin no es una anomalía, la Rusia actual todavía
está repleta de simbología y monumentos de ese período. Es como si, en este aspecto tampoco fuera
posible romper tajantemente con el legado de la URSS. Por ejemplo, el presidente se ha
resistido a retirar la momia de Lenin del mausoleo de la plaza Roja hasta que una
mayoría de rusos se manifieste públicamente a favor de ello, para evitar una nueva
división de la sociedad.
Siguiendo una tradición muy arraigada en la historia rusa, Putin ha establecido
relaciones muy estrechas con el Patriarca de la Iglesia Ortodoxa Rusa y hoy en día, al
igual que en el período zarista, el Estado y la Iglesia actúan como fundamentos y
garantes del orden político y social. Ha mantenido una relación de ayuda mutua con la
Iglesia ortodoxa aunque, asimétrica, reservando para el Estado la mayor cuota de
poder. Al ser reelegido en 2012 su alianza con este sector se potenció y comenzó a
hacer declaraciones donde resaltaba la amalgama entre la madre patria y la religión.
Por ejemplo, en 2013 afirmó que “para que la sociedad exista, conviene fomentar el
respeto de nuestras tradiciones y de las grandes religiones” Aunque Putin no
promueva un Estado religioso sino laico considera que Rusia tiene un camino
espiritual único, una tradición social comunitaria y, por lo tanto, rechaza el
individualismo anglosajón y de condena la “decadencia moral de Occidente”. Para él
la Iglesia es el reflejo de la unión de los pueblos eslavos ortodoxos.45
44
“Putin compara el comunismo con la Biblia y critica a Lenin”. La Tercera, Chile.
45
Anais Llobet, “De opio a pilar de la Patria, la Iglesia ortodoxa en el corazón del estado ruso”. Le
monde diplomatique, edición cono sur. Marzo 2018).
populares e imponentes desfiles militares. La mayoría de los rusos consideran que la victoria de la
URSS fue el acontecimiento más importante del siglo XX. “Como bajo el poder soviético, la
memoria de la guerra, traumática y a la vez gloriosa, sirve para eclipsar otra memoria, la del terror
estalinista, y para convencer a los rusos del rol positivo del Estado en la historia nacional” (Groppo,
2014: 90). El gobierno de Putin, en el afán de consolidar un relato único, ha intentado de diversas
maneras promover una “visión justa” y “no falsificada” de la historia. Una de las herramientas más
cuestionadas fue la denominada “Ley memorial” destinada a castigar todo “atentado a la memoria
histórica de los acontecimientos que se produjeron durante la Gran Guerra Patriótica”.
“Una de las facetas del proyecto de Putin es reponer una historia “positiva” de
Rusia, plasmada en los nuevos manuales escolares. Desde el Kremlin se propuso
incorporar positivamente la historia soviética dejando de lado su costado más utópico
como también sus derivas sangrientas” (Stefanoni y Braña, 2017: 185). El deseo de
construir una historia unívoca cuyo objetivo final es la grandeza de Rusia hace que en
este nuevo panteón nacional convivan personajes tan disímiles como Pedro el Grande,
Stalin e Ilyn.
46
“Revolución rusa: Las ideas de Vladimir Putin están más cerca de la ideología tradicional del
imperio ortodoxo", entrevista a Domitilla Sagramoso en el diario Clarín 7 de noviembre de 2017.
En diciembre de 2016 Putin encomendó a la Sociedad Histórica Rusa (SHR) la
formación de un comité encargado de organizar la conmemoración del centenario de
lo que, tratando de parecer neutral, denominó “la revolución en Rusia”. Sergei
Narishkin (ex presidente de la Duma) fue nombrado a cargo del comité organizador.
Este incluía figuras independientes y críticos del poder, ministros y responsables de la
Iglesia ortodoxa, pero ni un solo miembro del Partido Comunista o de los partidos
monárquicos. Según el copresidente del comité, el historiador Anatoli Torkunov, las
más de 500 manifestaciones, conferencias, mesas redondas, exposiciones o festivales
de cine tenían como objetivo poner en relieve los acontecimientos "contradictorios"
de 1917. A las pocas semanas de nombrado el comité, Putin fijó el rumbo a seguir:
"las lecciones de historia sirven ante todo para la reconciliación y el fortalecimiento
de la armonía política, social y civil".
Esta aprensión o cuidado frente a los sucesos se debe a que los rasgos más
democráticos y disruptivos de la revolución no atraen las simpatías del gobierno de
Putin y buena parte de la sociedad rusa. La misma palabra "revolución" tiene
connotaciones negativas y peligrosas para el gobierno actual y es inseparable de 1917.
No es posible minimizar o esterilizar estos eventos: el centenario de 1917 es
demasiado significativo y divisivo para negarle importancia (Gajos, 2017). “En gran
medida la revolución de 1917 es una tragedia a conjurar. Desde una visión nacional
conservadora, la prioridad para Putin es preservar “la actual concordia política y civil”
(Stefanoni y Braña, 2017: 187).
Obviamente para el Partido Comunista de la Federación Rusa, heredero del
otrora poderoso PCUS, el centenario de la “Revolución de octubre” debía
conmemorarse. Unos meses antes del centenario anunciaban que afrontarían “el reto
de celebrar el 100 aniversario de la Gran Revolución de Octubre no solamente con
actos solemnes”. La conmemoración incluyó diversas actividades. Por ejemplo, en
San Petersburgo se celebró el XIX Encuentro Internacional de Partidos Comunistas y
Obreros dedicado al centenario y se llevó a cabo el Foro Internacional de las Fuerzas
de Izquierda: “¡Octubre de 1917, avance hacia el socialismo!”.
Las críticas que los comunistas le hacen al gobierno de Putin merece ser
mencionada para ver cómo, en cierto modo, se oponen a algunas posturas oficialistas:
“al recurrir a las consignas patrióticas, las autoridades tratan de extirpar de la
conciencia del pueblo la percepción positiva del socialismo. Nosotros tenemos que
defender firmemente la verdad y la justicia, defender la memoria histórica, usar
47
“Jefe de Inteligencia pide evitar valoraciones extremas de la Revolución rusa de 1917”.
activamente nuestras experiencias de lucha contra las expresiones del antisovietismo,
el anticomunismo y la rusofobia, contra la falsificación de la historia. El nacionalismo
es otro mal que requiere de un antídoto. Solamente el PCFR tiene un programa
consecuente sobre el problema de las nacionalidades” (“Rumbo al centenario de la
Revolución de Octubre”. Partido Comunista de la Federación Rusa).48
El 12 de marzo de 2017, el día que se cumplían cien años del inicio de la
“Revolución de febrero” pasó casi desapercibido para la mayoría de los rusos. Sin
embargo, algunos diputados liberales intentaron rescatarla del olvido haciendo un
paralelismo con el presente, para ellos, “un gobierno represor como el de Putin, que
ignora las tremendas desigualdades económicas y limita los derechos humanos
básicos, debería estar preocupado de que la historia se repita”.49
Desde la sociedad civil, una de las iniciativas más interesantes para
conmemorar los centenarios revolucionarios se trata del “Proyecto 1917”, dirigido por
Mikhail Zygar, un antiguo editor en jefe del canal independiente de noticias TV Rain.
Después de hurgar en diferentes archivos históricos compilaron una imitación de
Facebook en ruso e inglés para describir en una crónica lo que sucedió en 1917. Para
ello utilizaron recortes de los diarios personales de cientos de rusos, particularmente
de personajes destacados de aquella época, para crear un retrato de cada día, incluido
el clima.50
48
En la página oficial del PCFR se puede leer lo siguiente: Rumbo al centenario de la Revolución de
Octubre: “el año 2017 entrará en la historia de la Humanidad bajo el signo del Centenario de la Gran
Revolución Socialista de Octubre. ¡Esta es la convicción de los comunistas rusos! ¡Así piensan todas
las personas progresistas de la Humanidad! Los acontecimientos en octubre de 1917 no solamente
estremecieron al mundo por su grandioso alcance sino también sentaron una amplia base de desarrollo
gradual, sostenible y del avance del mundo hacia la eliminación de la explotación del hombre por el
hombre y la construcción de una sociedad equitativa, hacia el socialismo (…)
49
“¿Cuál Revolución?’, se preguntan en Rusia 100 años después de la abdicación del último zar”. New
York Times, edición en español).
50
En https://project1917.com/ ellos mismo describen el objetivo del proyecto: “permite a los
participantes conocer la historia de 1917 de quienes vivieron durante este momento decisivo de la
historia del siglo XX. Consiste completamente de fuentes primarias. No incluye un rastro de invención.
Todos los textos utilizados están tomados de documentos genuinos escritos por personajes históricos:
cartas, memorias, diarios y otros documentos del período. Es una publicación en serie, pero en forma
de red social. Todos los días, cuando ingresa al sitio, descubrirá lo que sucedió exactamente hace cien
años: lo que varias personas estaban pensando y lo que le sucedió a cada uno de ellos en este año lleno
de acontecimientos. No puede avanzar rápidamente hacia el futuro, sino que debe seguir los eventos a
medida que ocurren en tiempo real. Es una forma de dar vida al pasado y acercarlo al presente. Es una
forma de entender cómo era el año 1917 para quienes vivían en Rusia y en otros países. Hemos
rastreado archivos y almacenes en busca de textos, fotografías y videos, muchos de los cuales nunca
han visto la luz del día. El proyecto es el trabajo de un equipo de periodistas, expertos, diseñadores,
animadores e ilustradores”.
51
“¿Por qué Rusia no festeja el siglo de la Revolución?” Revista Ñ, julio 2017.
Lubianka, el edificio del ministerio del Interior soviético, símbolo de a gran represión
de los años 30’, la iglesia fue dedicada a la memoria de los “mártires de la
persecución antirreligiosa”. En el discurso de inauguración el presidente destacó que
hacerlo en el centenario de las revoluciones de febrero y octubre constituía “un gran
símbolo” y advirtió “sabemos cuán frágil es la paz civil. No tenemos que olvidarnos
nunca cuán difícil es curar las heridas provocadas por las divisiones. Ésta es nuestra
responsabilidad común: hacer todo lo que podamos para preservar la unidad de la
nación rusa”.52
Sin embargo, a pesar de que el gobierno afirmaba que se trataba “día normal”
y la mayoría de los rusos parecía no darle ninguna importancia al centenario, una serie
de sucesos evidenciaron que no se trataba de días corrientes. Una sucesión de
amenazas de bomba y algunas protestas de grupos nacionalistas hicieron que se
decidiera cerrar el mausoleo de Lenin por unos días. El 4 de noviembre, el “Día de la
unidad nacional”, fueron detenidas cerca de 400 personas que habían sido convocadas
por un movimiento radical nacionalista que afirmaba querer iniciar una revolución.
Los detenidos se habían congregado en pleno centro de la ciudad, frente a la Plaza
Roja, siguiendo los llamamientos de un bloguero residente en Francia, Viacheslav
Máltsev, para hacer una "revolución popular" hasta lograr la dimisión del presidente.
54
“Deciphering a Revolution; ‘1917: Code of a Revolution’ is the first exhibition marking this year’s
centenary”.
55
El “Día de la Memoria de las víctimas de las represiones políticas” se celebró por primera vez en
1991, poco después de la caída de la URSS.
56
“Putin inaugura un monumento en memoria de las víctimas de las purgas estalinistas”.
militar. Posteriormente, en la Plaza Roja se exhibió equipamiento militar de esos
años. El evento no se transmitió por la televisión estatal y mostró sólo un breve
segmento de la Revolución de 1917 con soldados del Ejército Rojo.57
Conclusiones
57
“Reconstrucción histórica: un monumental desfile militar marcha por la Plaza Roja”.
58
“Los comunistas rusos recuerdan la revolución”, El País.
vez de hacerlo a costas de
destruir nuestro Estado y la
inmisericorde fractura de
millones de vidas
humanas?”. Vladimir Putin
59
De esta manera, para los historiadores rusos, su revolución se pondría a la altura de la “Gran
Revolución Francesa”.
bloque tanto la “Revolución de febrero” como la “Gran Revolución socialista de
octubre” y la guerra civil. En este esquema los blancos y los rojos han luchado todos
por una Rusia más fuerte: imperial los blancos, soviética los rojos.60
Vimos cómo los aniversarios del centenario fueron explotados por el Kremlin
para presentar a la revolución como una tragedia, una fuente de desestabilización.
Esta referencia a un pasado turbulento se la relacionaba además con la situación
contemporánea de Ucrania, inmersa en una guerra civil larvada, y al mismo tiempo,
resultaba una advertencia para cualquiera que en Rusia deseara optar por un camino
revolucionario (Gajos, 2017).
La enorme popularidad del presidente ruso se debe en gran parte al hecho que
supo responder a las demandas de estabilidad y, al mismo tiempo, cierta nostalgia por
el poder imperial perdido. “Su discurso nacionalista encuentra allí un terreno fértil.
Promete reconstituir el poder de una Rusia enfrentada a la hostilidad de Occidente y
de sus vecinos inmediatos: reactiva la vieja obsesión soviética del asedio y de la
consecuente necesidad de una movilización permanente de la sociedad para
defenderse de las amenazas que provienen de un mundo hostil” (Groppo, 2014).
Putin, en cierto modo, añora algunos aspectos de la URSS, pero desconfía
profundamente del tipo de levantamiento popular que le dio origen. De hecho, la
60
“¿Por qué Rusia no festeja el siglo de la Revolución?” Revista Ñ, julio 2017.
61
“¿Cuál Revolución?’, se preguntan en Rusia 100 años después de la abdicación del último zar”, New
York Times.
Rusia de Putin se parece en muchos aspectos al tipo de país que hubieran construido
los “Ejércitos blancos” si hubieran triunfado en la “guerra civil”. El conservadurismo
social de Putin, su uso de la Iglesia ortodoxa para otorgar legitimidad al gobierno y su
limitada tolerancia frente a la disidencia son una versión actualizada de la fórmula de
la autocracia, la ortodoxia y la voluntad del pueblo de la era zarista. El hombre fuerte
del Kremlin ha traído el círculo del siglo a su comienzo restaurando a la Santa Rusia:
una sociedad donde el gobernante y la iglesia están unidos, donde la disidencia es
traición y donde la policía ausculta el descontento popular (Matthews, 2017) Al
mismo tiempo, ha demostrado una gran capacidad para construir la Rusia moderna
amalgamando la identidad cristiana y el orgullo por la derrota que Stalin infligió a los
nazis durante la “Gran Guerra Patriótica”. Ha conseguido una fusión imposible
entre cristianismo y nacionalismo eslavo. En cierto modo, está reconstruyendo la
Rusia zarista sin prescindir del orgullo soviético.
Como vimos, la ideología de Putin es conservadora en los social y político, y
nacionalista en la esfera internacional. En cierto modo sus ideas están más cercanas a
la ideología tradicional del imperio ortodoxo ruso del siglo XIX que a la era soviética.
Putin pone el acento en el aspecto social y comunitario del Estado, contrarrestándolo
con el individualismo que según él prima en occidente. Su principal base de poder han
sido las elites más tradicionales y conservadoras. En los últimos años ha perdido el
apoyo de la elite rusa más liberal de Moscú y San Petersburgo, con lo cual ha
terminado construyendo su poder en base al apoyo que tiene en las zonas más rurales.
En su discurso de investidura en mayo de 2000 ya había mostrado un cariz
contrarrevolucionario, vanagloriándose de ser parte del primer cambio de mando del
país "sin golpe de Estado ni revolución". Varios años después, su desconfianza
profunda hacia las manifestaciones populares se vio alimentada por las revoluciones
que llevaron al poder a gobiernos prooccidentales en Georgia y Ucrania. Pero fue
sobre todo con la “Primavera Árabe” y con el principio de la guerra en Siria cuando
intensificó su discurso de desconfianza ante cualquier cambio de régimen. En esos
días se realizaron las legislativas de 2011 y la reelección de Putin en 2012 y ambos
comicios estuvieron marcados por manifestaciones antigubernamentales inéditas. La
respuesta del gobierno ruso estuvo dentro de las severidades habituales: detenciones,
persecuciones e inhabilitaciones para presentarse a elecciones de algunas figuras de la
oposición.
En marzo de este año las elecciones presidenciales62 mostraron un triunfo
arrollador de Putin. Obtuvo más del 76% de los votos. La segunda fuerza resultó el
PCFR que presentó como candidato al empresario agrícola Pavel Grudinin, quien
obtuvo apenas un 11,77% de los votos.
La utilización intensiva pero extremadamente selectiva del pasado ha sido
frecuente en las autoridades rusas y Putin no ha sido la excepción. Emplea
constantemente la historia soviética, pero también la historia prerrevolucionaria, como
apoyo de la ideología nacionalista que reemplazó al marxismo-leninismo. “Ahora el
pasado sirve para legitimar el poder del presidente, para obtener el apoyo de la
población en el proyecto de restaurar el lugar de Rusia en el escenario internacional y
para consolidar un sistema autoritario que solo tiene la apariencia de democracia. En
un caso como en el otro, se debe demostrar que el Estado siempre tiene razón
62
En el afán de favorecer a Putin, fueron postergadas unas semanas para hacerlas coincidir con el
cuarto aniversario de la anexión de Crimea.
(Groppo, 2014: 92). El gobierno conmemoró con entusiasmo los 400 años de la
dinastía Romanov y el 70° aniversario de la victoria sobre el nazismo: exaltaban muy
bien la grandeza imperial de Rusia. En 1917, en cambio, existe ningún mito
edificante. El dilema era cómo conmemorar un acontecimiento que se oponía a todo
lo que él promueve.
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centenary-1917
GROPPO, Bruno (2014): “Los problemas no resueltos de la memoria rusa”. Revista
Nueva Sociedad Nº 253, septiembre-octubre de 2014. En:
http://nuso.org/articulo/los-problemas-no-resueltos-de-la-memoria-rusa/
63
De cierto modo Putin restablece la práctica soviética de reescribir la historia ante cada cambio de
gobernante en el Kremlin.
HOBSBAWM, Eric (1998): “Historia del Siglo XX”. Crítica. Buenos Aires.
ARTÍCULOS DE PRENSA:
“Las mejores exposiciones de Moscú sobre la Revolución rusa”. Russia beyond. En:
https://es.rbth.com/cultura/79378-mejores-exposiciones-mosc%C3%BA-
revoluci%C3%B3n-rusa
“¿Por qué Rusia no festeja el siglo de la Revolución?” Revista Ñ, julio 2017. En:
https://www.clarin.com/revista-enie/ideas/rusia-festeja-siglo-
revolucion_0_SyEz5YCHW.html
“Putin compara el comunismo con la Biblia y critica a Lenin”. La Tercera, Chile. En:
http://www.latercera.com/noticia/putin-compara-el-comunismo-con-la-biblia-y-
critica-a-lenin/
“Revolución rusa: Las ideas de Vladimir Putin están más cerca de la ideología
tradicional del imperio ortodoxo". Entrevista a Domitilla Sagramoso, diario
Clarín 7 de noviembre de 2017. En: https://www.clarin.com/mundo/vladimir-
putin-herencia-sovietica-100-anos-revolucion-octubre_0_Hy0g67yyG.html
“De opio a pilar de la Patria, la Iglesia ortodoxa en el corazón del estado ruso”.
Anais Llobet. Le monde diplomatique, edición cono sur. Marzo 2018.
El capítulo de Propiedad Intelectual del RCEP y el posicionamiento de India
como principal productor de medicamentos genéricos:
Bruno, Verónica P.
Chiacchiera, Magalí
Introducción
Inicialmente, el RCEP fue concebido como una iniciativa flexible que reflejaba y se
adaptaba a los diferentes niveles de desarrollo de sus miembros, buscando incluir
elementos de trato especial y diferenciado para los países menos desarrollados. Sin
embargo, las negociaciones generan serias dudas y preocupaciones en relación al
capítulo de Propiedad Intelectual (PI) a las patentes de productos farmacéuticos,
debido a su impacto esencial sobre el sistema de la salud pública. En este punto el rol
de India es fundamental debido al crecimiento de su industria farmacéutica de
genéricos y a su rol como proveedora mundial de medicamentos genéricos, ante una
demanda creciente de sus fármacos tanto en su propio país como en otros países del
mundo, especialmente en los países en desarrollo. Este rol condiciona su
posicionamiento en torno a la discusión de PI, tal como se refleja en las filtraciones
del portal Knowledge Ecology International (KEI) que se dieron a conocer a
comienzos de 2016 con fecha de octubre de 2015.
¿Cuál es el factor que hizo que India pudiese constituirse en la farmacia de los
PED? La respuesta tiene que ver en gran parte con su ley de patentes farmacéuticas.
A pesar que la firma de ADPIC exigió iniciar un proceso de transición del sistema de
patentes indio con el objetivo de homogeneizar y establecer estándares mínimos en la
regulación internacional sobre patentes, la ley de patentes mantuvo una serie de
flexibilidades que le permitieron conceder menos patentes y que la competencia
genérica se erija como la fuerza más fuerte y eficaz para reducir los precios de los
medicamentos. Por ende, esto significó medicamentos a precios más asequibles para
las personas y los gobiernos de los países en desarrollo.
La flexibilidad más significativa que se puede identificar dentro del derecho indio en
relación a ADPIC es la Sección 3(d) de la Ley de patentes. La misma se aprobó en
1970, fue enmendado en 2005. Dicha enmienda tiene como propósito 1) impedir la
concesión de patentes sobre sustancias que son sólo modificaciones triviales de
invenciones existentes y 2) otorgar patentes siempre que dicha sustancia se traduzca
en una mejora de la eficacia terapéutica. Posee el potencial de frenar el ilegítimo
"evergreening" de patentes. Este concepto no fue formalmente estipulado, pero mucho
se ha hablado de él en los debates parlamentarios y se define como el “proceso de
extender el término de protección de patente a un fármaco mientras se hacen cambios
menores que no aumentan la eficacia del fármaco” ni constituyen un verdadero valor
terapéutico para el paciente-consumidor. El objetivo subyacente reside en evitar que
se generen monopolios sobre la medicina en tanto el evergreening contribuye a subir
los precios de manera exorbitantes más allá de los 20 años de la patente original.
En este marco, para otorgar patentabilidad sobre una nueva forma de producto
farmacéutico existente, hay que demostrar la habitual "novedad, aplicabilidad
industrial e inventiva"(requisito establecido en el Acuerdo sobre los ADPIC) y
adicionalmente, cumplir con la exigencia propuesta en la Sección 3 d) de la Ley de
Patentes india referida a "eficacia mejorada".
64
El imatinib es un fármaco de gran interés para el tratamiento de la leucemia mieloide crónica.
En tercera instancia, se puede mencionar la oportunidad administrativa para
“Impugnar la Concesión de una Patente” ante la oficina de patentes: anterior o
posterior a dicha concesión. Los motivos por los cuales una oposición puede
realizarse es la falta de actividad inventiva, novedad, insuficiencia o falta de claridad
en la descripción de la invención, entre otras
Por último, cabe destacar que la ley de patentes india implementa el “Principio de
Agotamiento Internacional de los Derechos de Patente”. Por medio de dicha cláusula,
los titulares de derechos que venden su invención pierden el derecho a controlar la
reventa de la misma. Es decir, una vez que un producto patentado es vendido, la
posterior importación de ese producto en India no equivale a la infracción de patentes
de dicho país. El objetivo de este principio se vincula con el objetivo de intentar
garantizar el acceso a los medicamentos de bajo costo a todos sus ciudadanos
A partir de las filtraciones de los borradores del capítulo de PI con fecha del 15 de
octubre de 2015, que dio a conocer KEI a comienzos de 2016, pueden identificarse
dos posiciones contrapuestas en las negociaciones en torno a las patentes
65
permiso que da un gobierno para producir un producto patentado o utilizar un procedimiento patentado sin el
consentimiento del titular de la patente.
66
implica que las leyes que establecen derechos y deberes, y los decretos reglamentarios del poder ejecutivo deben
ser acordes al espíritu de la constitución Nacional, a la que no deben contradecir, pues son el medio que debe
conducir a su plena vigencia y eficacia.
farmacéuticas. Por un lado, la posición de la India que se propone negociar en base al
Acuerdo de ADPIC. Por el otro lado, principalmente Japón y Corea del Sur buscan,
negociar sobre disposiciones que van más allá del mismo y de las disposiciones de
OMC.
Ante todo, esta diferencia queda plasmada en cuanto en el borrador, respecto a los
Principios del capitulo, India admite sólo el compromiso con los derechos y
obligaciones del ADPIC, siendo que no negociará sobre otras bases; y se opone a la
propuesta de otros miembros, entre ellos Japón y Corea del Sur, de incluir el
compromiso con otros acuerdos internacionales o multilaterales relacionados con
Propiedad Intelectual de los cuales sean parte los miembros negociadores.
Esta posición es la que India sostiene como base de sus negociaciones en el RCEP,
principalmente Ien cuanto a la definición de lo que es patentable y a las flexibilidades
de las patentes. Respecto al primer aspecto, al igual que en ADPIC, en el RCEP India
propone que puede ser patentable cualquier invención, sea de productos o procesos,
siempre que sean nuevos, una actividad inventiva y susceptibles de aplicación
industrial. (“no evidentes” y “útiles”).También en concordancia con ADPIC, permite
excluir de la patentabilidad ciertas invenciones para proteger la salud y vida de las
personas.
De la misma forma, India propone incluir en el RCEP las flexibilidades respecto a las
licencias obligatorias y la extensión de los tiempos de aplicación del acuerdo para los
PMD. En cuanto a estos últimos, sugiere que no tengan la obligación de aplicar las
medidas de PI referidas a productos farmacéuticos hasta julio de 2021. (El Consejo de
ADPIC de la OMC en noviembre de 2015, extendió el plazo hasta 2033). [7]
En cuanto a las licencias obligatorias (la autorización que otorga un gobierno para
utilizar un producto o procedimiento patentado sin el consentimiento del titular de la
patente), India también insistió incorporar el compromiso con diversos instrumentos
que se establecieron en el marco de la OMC que permiten resolver ciertas cuestiones
referidas a la protección de la salud pública y el acceso a medicamentos asequibles: la
Declaración de Doha sobre ADPIC y salud pública adoptada del 2001, la Decisión del
Consejo General de la OMC de 2003, y el Protocolo de enmienda de ADPIC de 2005.
Mientras India negocia sobre las bases del Acuerdo ADPIC, Japón y Corea del Sur
proponen disposiciones que se alejan de estas reglamentaciones y de las leyes
nacionales de muchos de los países que negocian el RCEP. Tanto en las filtraciones
de las propuestas particulares del IP de cada uno de 2014, como en las filtraciones del
borrador de las negociaciones del capítulo de IP del RCEP, se observa que buscan
elevar los niveles y estándares de protección de estos derechos en materia de patentes
de productos farmacéuticos, en detrimento de la protección de la salud pública y el
acceso a medicamentos genéricos. A pesar de que muchas de las propuestas de 2014
fueron rechazadas, muchas otras siguen bajo consideración en las negociaciones,
aunque existen muchos desacuerdos.
Por un lado, ambos países proponen la extensión de los términos de las patentes
otorgando un tiempo de protección extra que compense por los tiempos en que la
patente no puede usarse debido al proceso de aprobación por parte de las autoridades
para analizar y garantizar la seguridad y eficacia de los productos farmacéuticos para
su comercialización. India definitivamente se opone porque permitiría extender los
plazos de protección de las patentes de medicamentos por más de los 20 años
estipulados en ADPIC y retrasarían el acceso a los mercados de medicamentos
genéricos.
Por otro lado, proponen lo que se denomina la exclusividad de datos. Esto implica que
se les otorgan derechos exclusivos sobre los datos de pruebas clínicas a las compañías
que realizaron esas pruebas y que presentaron esos datos a las autoridades para
obtener una patente, como compensación por la inversión hecha. Es decir que, por un
tiempo, la información relativa a las pruebas médicas y de seguridad y eficacia de los
medicamentos, no puede ser usada por otras compañías para producir medicamentos
genéricos. El tiempo propuesto es de no menos de cinco años. Implica una barrera a la
producción de medicamentos genéricos, porque los productores de medicamentos
genéricos deben esperar el periodo de exclusividad o realizar sus propias pruebas
clínicas de seguridad y eficacia de los medicamentos, que es altamente costosa,
conlleva mucho tiempo y además, son poco éticas por volver a someter a animales y
humanos a la comprobación de medicamentos que ya testeados. Esto evita la
competencia y genera un monopolio aun sin patentes.
Japón y Corea, en definitiva, proponen disposiciones que van más allá de las reglas
internacionales y elevan los niveles de protección de IP, principalmente mediante la
exclusividad de datos y la extensión de los tiempos de las patentes. Desde el RCEP
buscan imponer lo que se conoce como medidas ADPIC-plus, es decir, que van más
allá de lo reglado por ADPIC imponiendo estándares más agresivos y restrictivos de
protección de la propiedad intelectual sobre productos farmacéuticos. De hecho, la
mayoría de los países que negocian el RCEP no incluyen las medidas mencionadas.
Las claras ganadoras en esta disputa son las grandes empresas farmacéuticas
de carácter innovador. Estas empresas conocidas como “innovadoras” concentran más
del 90% de la producción mundial y el 97% de las actividades de Investigación y
Desarrollo (I+D) en sólo 100 compañías a nivel mundial. Su ganancia extraordinaria
se explica por un sistema de derechos de patentes que, al no establecer competencia
alguna, permite a las empresas fijar los precios por encima de lo normal del
mercado. (Giaccaglia)
Podríamos sin embargo afirmar que dicho poder, se ha visto reducido parcialmente
por el surgimiento de empresas farmacéuticas productoras de medicamentos genéricos
que obligaron a las grandes compañías a reducir los costos de venta al público.
Gracias a la competencia de los genéricos indios, por ejemplo, el precio de los
tratamientos ha disminuido de manera considerable; este es el caso del antiretroviral
de primera línea que se abarató en un 99% en los últimos 10 años pasando de 10mil
dólares por paciente por año a 150 dólares en la actualidad (MSF, 2012).
Podríamos afirmar, que el mercado farmacéutico presenta una división Norte- Sur a
nivel mundial. Las grandes empresas de carácter innovador están localizadas en los
países del Norte, siendo Estados Unidos, Europa y Japón los principales países de
dónde provienen sus capitales (con sólo un 15% de la población mundial). En
oposición, unos pocos países del Sur han podido desarrollar una industria
farmacéutica, sostenida principalmente en la producción de medicamentos genéricos
y en la I+D impulsada por laboratorios pequeños, favorecidos por las legislaciones
particulares de los países. Este es el caso de India, Brasil y Sudáfrica.
¿Qué perjuicios traen las medidas propuestas por Japón y Corea respecto al capítulo
de PI del RCEP, a los consumidores de medicamentos provenientes de la Farmacia
del Mundo en Desarrollo? La primer gran consecuencia que se puede observar es la
dificultad que deberán afrontar los gobiernos de países en vías de desarrollo a la hora
de llevar adelante políticas públicas en salud. India es la encargada de producir los
medicamentos genéricos que numerosos gobiernos utilizan en la ejecución de planes
de salud, principalmente aquellos países que poseen salud pública gratuita; así como
las organizaciones no gubernamentales o agencias de Naciones Unidas que utilizan
medicamentos indios para llevar a cabo campañas de salud en países sin recursos en
todo el mundo. La imposibilidad de ejecutar presupuestos en salud que puedan costear
los precios de los tratamientos medicinales para toda la población va a ser el principal
conflicto, más aún si recordamos la política de precios diferenciales que utilizan las
empresas a la hora de la negociación.
En países que no tienen un buen servicio de salud pública, como es el caso de India,
dependen de manera casi exclusiva de la producción de genéricos a bajo costo ya que
cada paciente debe afrontar de su propio salario la compra de medicamentos. En India
sólo un 1% de la población puede acceder a la compra de grandes marcas en fármacos
(Farmamundi, 2013).
Referencias.
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Quora Sitio Web. Recuperado de: https://www.quora.com/Why-India-is-called-the-
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and the access to medicine, Jura Falconis Jg. 49, Nº 3
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http://www.profesiones.org/var/plain/storage/original/application/ea09ada88c5a25246
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Recuperado de: http://www.wipo.int/edocs/lexdocs/laws/en/in/in018en.pdf
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farmacia del mundo en desarrollo”. Recuperado de:
https://www.msf.org.ar/actualidad/acuerdo-libre-comercio-ue-india-amenaza-cerrar-
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World. The Better India Sitio Web. Recuperado de:
http://www.thebetterindia.com/59280/affordable-generic-medicines-in-india/
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Recuperado de: https://www.lawteacher.net/free-law-essays/commercial-law/section-
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Framework in the Context of Public Policy and Health, Pacific McGeorge School of
Law, Mc George School of Law Symposium. Recuperado de:
http://www.mcgeorge.edu/Documents/Conferences/GlobeJune2012_IndianPatentLaw
.pdf
[4] India paso de ser una economía cerrada caracterizado por una regulación extensiva
y la intervención estatal a una economía comprometida a realizar pasos concretos
hacia la liberalización. En este sentido, India devaluó su moneda, redujo
drásticamente los tipos de los derechos de aduana, liberalizó significativamente las
licencias industriales y abrió mercados de capitales (Unni,2012: 330).
[5] “the mere discovery of a new form of a known substance which does not result in
the enhancement of the known efficacy of that substance or the mere discovery of any
new property or new use for a known substance or of the mere use of a known
process, machine or apparatus unless such known process results in a new product or
employs at least one new reactant” (OMPI, 1970:8)
[6] El imatinib es un fármaco de gran interés para el tratamiento de la leucemia
mieloide crónica
[7] Debe considerarse que el borrador del capítulo de IP del RCEP es de octubre de
2015 y esta extensión del plazo se produjo en noviembre de ese año, por esta razón no
se encuentra incorporada en las negociaciones filtradas.
[8] Cabe aclarar que no se desdeña la importancia de las Patentes como incentivo a la
I+D y como ayuda al progreso de los medicamentos. Lo que se critica aquí, es el uso
abusivo de las mismas con tendencias a la monopolización del mercado por parte de
las empresas farmacéuticas, tanto en la fijación de precios excesivos, como en la
extensión o renovación de las patentes en productos ya usados y comercializados en el
mercado.
RESUMEN
Palabras claves:
Presentación
El constructivismo, en el campo de las relaciones internacionales, ha logrado madurar
un enfoque con acento en el carácter social de las prácticas, en la relevancia de los
factores no materiales (como la performatividad del lenguaje) y en una concepción
dinámica de las viejas estructuras (entre ellas el Estado mismo) que hacen legibles las
transformaciones y los cambios que las teorías tradicionales ya no pueden explicar.
Ciertos rasgos comunes nos permiten circunscribir, entonces, no tanto una identidad
como un entorno que, en definitiva, es quien habilita la existencia de estos discursos o
perspectivas que damos en llamar constructivismo.
Otro rasgo es el modo a la hora de teorizar, modo que descarta todo tipo de premisas
para plantear en su lugar hipótesis de trabajo. Esto es consecuencia sin duda del
interpretativismo y la inducción, imperantes en las ciencias sociales y que desplazan
lo deductivo y lo explicativo, más afines al realismo y al liberalismo.
Sikkink y Finnemore (2001) proveen la síntesis siguiente del trabajo teórico de los
autores constructivistas: a la manera de las relaciones entre humanos, las relaciones
internacionales, consisten en ideas y pensamientos y no en condiciones materiales
exteriores; cuando aludimos a las creencias, sean estas normas o conceptos o
supuestos, etc., decimos que constituyen el elemento ideológico central para el
enfoque constructivista; y su punto, de modo decisivo, es que las creencias permiten
percibir tanto los intereses como las identidades de las personas y los modos que éstas
tienen de concebir sus relaciones; y, finalmente, la preocupación por describir y
explicar cómo se forman y expresan tales relaciones.
Desarrollo:
El esfuerzo más notable en este enfoque quizá sea el de Alexander Wendt, que
procura mediar entre neorrealismo y neoliberalismo. Como nos explica Mónica
Salomón (Salomón, 2002, 39), dicho diálogo suponía la acción estatal condicionada
por la “estructura” (anarquía y distribución de poder) o por el “proceso” (interacción y
aprendizaje). Y el compromiso de las partes consistía en un común racionalismo
sujeto al uso de modelos económicos y de la teoría de los juegos. La objeción de
Wendt, partía de la escasa o nula atención que la teoría de los juegos concede a las
identidades y a los intereses de los sujetos participantes, centrándose en cómo se
conducen y a qué resultados llegan.
Sin embargo, Wendt supone que la posición neoliberal podría verse reforzada con una
teoría (en este caso el constructivismo) que explicara las transformaciones de las
identidades y de los intereses de los actores por parte de las instituciones.
Pero veamos en el apartado que sigue con más detalle el trabajo de ambos autores.
Nicholas Onuf
El constructivismo parte del hecho que las relaciones humanas son las que nos
constituyen como sujetos y nos construyen como sociedad; para decirlo de otro modo,
el constructivismo se basa en la idea de que la sociedad y las personas se hacen unos a
otros en un proceso continuo y bidireccional (Onuf, 1989).
Esta idea piensa que el mundo es construido en los actos de habla o en acciones
físicas; en este sentido los hechos no son otra cosa que actos cargados de
significación. Onuf precisa que las significaciones aludidas sólo son posibles por la
existencia de reglas, por lo que podemos resumir diciendo que la regla posibilita la
significación que a su vez va a constituir la realidad social.
Entender significa aquí la aprehensión de las reglas que una sociedad comparte. Dice
Onuf: “la regla es una declaración que dice a la gente lo que deben hacer” (Onuf,
1998, 59). De esta manera, la regla se constituye en una guía de comportamiento y en
una señal que debe ser interpretada. La existencia de la norma posibilita que el sujeto
social sea un agente que va a modelar lo que lo rodea, siguiendo la norma o, incluso,
rompiéndola. Dicha descripción nos permite visualizar agentes con objetivos a
cumplir, reglas que el campo impone y que están ya institucionalizadas y acciones
esperadas o no, que imponen consecuencias. Todo ello, campo, regla, institución y
consecuencias, conforman lo que se llama una estructura social.
Esos agentes, sostiene Onuf, viven tanto en un mundo material como en un mundo
social, si bien no logra presentar esos ámbitos de modo distinto. Su punto es destacar
aquello que, de modo evidente, está socialmente construido, con el fin de mostrar los
hechos en sus relaciones que, de ser necesarias y correctamente apreciadas,
producirán el resultado deseado (Onuf, 1989).
Vivimos, dice Onuf, tanto los agentes como los investigadores, en el interior de ése
mundo en construcción; de ningún modo podemos aspirar a la observación neutral. El
reconocimiento de tal condición es el punto de partida del conocimiento que se quiere
científico. Pero, notemos, tal limitación es precisamente la riqueza de este
pensamiento: sólo en el interior de un mundo en construcción es posible conocer sus
relaciones, conocer sus hechos, las consecuencias de ésta o aquélla acción.
Advertimos entonces la importancia que tal pensamiento asignará al contexto, ya que
su comprensión habilita el conocimiento; dirá, incluso, que ese contexto está
lingüísticamente constituido y lo pensará dependiente de reglas. Lingüísticamente
constituido, es decir, reglas, actos de habla, sostendrán como inscripciones los
horizontes significativos de la realidad social.
Alexander Wendt
Enumeramos, por comodidad pedagógica , los hilos que Wendt enlaza para construir
su argumentación, haciéndonos visible la lógica que sustenta la idea de anarquía en la
relación de los estados y de los efectos de esta lógica en la construcción o delineación
de actores y acciones en tal contexto.
Dice Wendt: no agregamos mucho cuando decimos que un estado posee territorio,
¿por qué lo haríamos al decir que las relaciones entre los estados son anárquicas? De
ahí la famosa afirmación de Wendt, la anarquía es lo que los estados hacen de ella, es
decir, lo que haces del territorio o de la anarquía es construcción social. O, ¿puede un
estado tener identidad, sobrellevar intereses o actuar de modo intencional?
Trabajamos, suspira Wendt, con inobservables, pero ello no nos impide postular que
son las ideas compartidas las que construyen tanto procesos sociales como estructura
estatal.
Bibliografía
-Onuf, Nicholas: World of our making: Rules and rules in social theory and
international relations, Columbia, University of South Carolina Press, 1989.
-Salomón, Mónica. “La teoría de las Relaciones Internacionales en los albores del
siglo XXI: dialogo, disidencia, aproximaciones” en CIDOB, Revista d `Afers
Internacionals, Nº 56, 2002.
-Smith, Steve: “El mundo de Wendt” en Revista Desafíos, Universidad del Rosario,
Nº6 (Semestre I), Rosario, 2002, pp. 17-36.
-Walt, Stephen M.: “International Relations: One World Many Theories” en Foreign
Policy (spring), 1998, pp. 29-46.
Resumen
Los actores que participan del escenario internacional se han ampliado desde la
tradicional mirada centrada en el Estado Nación hacia una amplitud de agentes, que
marcan la complejización actual de las relaciones internacionales. En ese sentido,
resulta relevante analizar la participación internacional de ciertos actores que han
llamado la atención en los últimos tiempos, como son los actores subnacionales, que
en el presente trabajo se circunscribe al análisis del gobierno municipal.
El objetivo de la investigación será entonces analizar la política internacional
subnacional desarrollada específicamente por municipios y examinar las dimensiones
que inciden en su elaboración, alcance y trayectoria en la última década. De esta
manera, lo que se propone es dar cuenta del accionar que han desarrollado estos
actores, pero no limitar el análisis al plano descriptivo sino avanzar sobre algunas de
las causas y razones que explican este desempeño internacional.
Introducción
Los actores que participan del escenario internacional se han ampliado desde la
tradicional mirada centrada en el Estado Nación hacia una amplitud de agentes, que
marcan la complejización actual de las relaciones internacionales. En ese sentido,
resulta relevante analizar la participación internacional de ciertos actores que han
llamado la atención en los últimos tiempos, como son los actores subnacionales, que
en el presente trabajo se circunscribe al análisis del gobierno municipal.
El objetivo de la investigación será entonces analizar la política internacional
subnacional desarrollada específicamente por municipios y examinar las dimensiones
que inciden en su elaboración, alcance y trayectoria en la última década. De esta
manera, lo que se propone es dar cuenta del accionar que han desarrollado estos
actores, pero no limitar el análisis al plano descriptivo sino avanzar sobre algunas de
las causas y razones que explican este desempeño internacional.
En los últimos años, los municipios han debido afrontar nuevos desafíos, producto de
los procesos socioeconómicos y políticos contemporáneos que han actuado sobre
ellos impactando e influyendo sobre sus funciones, sus recursos y sus identidades. De
esta manera, se percibe la existencia de modificaciones en la política internacional
subnacional, supuesto que se buscará constatar y reafirmar con la generación de datos
actuales, así como que las mismas se ven incentivadas tanto por dimensiones internas
como externas, siendo estas últimas a las que se dará mayor importancia en el avance
de la investigación que se propone.
En relación a dichas dimensiones externas, se propone indagar la influencia que las
dinámicas y transformaciones del contexto internacional, regional y nacional
establecen sobre el desarrollo de la política internacional subnacional. En ese sentido,
se considera imprescindible abordar el escenario mundial desde las últimas décadas,
cuando la globalización económica y comunicacional y la hegemonía del
neoliberalismo permitieron que los estados municipales y provinciales de los países
latinoamericanos consiguieran asistencia y financiamiento de la Unión Europea, el
Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo a través de proyectos de
cooperación descentralizada, haciendo hincapié en las tendencias actuales de estos
procesos. En este plano otro acontecimiento a estudiar son las crisis económicas
desatadas en la última década, con el objetivo de examinar si las mismas produjeron
una retracción de los fondos para la cooperación por parte de organismos
internacionales y países desarrollados, afectando en consecuencia, las estrategias
desarrolladas por los estados subnacionales (Banco Mundial, 2015; CEPAL, 2017).
En el plano regional, se considera que luego de atravesar situaciones de inestabilidad
y crisis motivadas por la implementación de modelos neoliberales, a principios del
siglo XXI asumieron gobiernos que coincidieron en revalorizar el rol del Estado
frente al mercado, y priorizar la integración latinoamericana y la cooperación
estratégica con los países en desarrollo (Rapoport, 2006; Vadell, 2006; CEPAL,
2009). Ante estas transformaciones del contexto, se busca investigar si en el caso de
Argentina provocaron alteraciones en la vinculación internacional de los estados
subnacionales. En este sentido, se incluye dentro de esta dimensión el análisis de la
orientación y los objetivos de la política exterior argentina y su influencia sobre la
participación internacional subnacional. Asimismo, se buscará establecer el alcance
del “giro conservador” (Miguéz, 2017:116) experimentado en la región y en la
inserción argentina de los últimos años.
67
Los referentes teóricos básicos de esta revisión teórica son Robert Keohane y Joseph Nye (1971), así como James Rosenau
(1990). Sobre los debates y los aportes en la disciplina de Relaciones Internacionales se puede consultar: Ortega Ramírez (2012).
Michelmann y Soldatos, 1990; Salomón, 2007; Schiavon, 2010), ampliamente
utilizado como abreviación de “diplomacia paralela”. Desde entonces, este concepto
que surge para explicar un contexto histórico particular, ha sido utilizado de manera
acrítica para caracterizar períodos y actores disímiles, ocasionando una simplificación
del complejo accionar internacional de los actores subnacionales.
En general, los estudios que han utilizado este concepto, sostienen que la vinculación
internacional de los estados de nivel municipal y provincial, ha estado condicionada
negativamente por su relación con las esferas superiores de organización política lo
que los llevó a internacionalizarse sin intervención, e incluso en contraposición, con
los estados nacionales (Paquin, 2004; Fronzaglia, 2005; Meirelles Ribeiro, 2008). En
América Latina y en Argentina en particular, el concepto de paradiplomacia se adoptó
en la década de los ’90, cuando los estados subnacionales debieron enfrentar las
políticas de descentralización y ajuste fiscal propios del neoliberalismo, sin contar en
la mayoría de los casos con las herramientas y capacidades necesarias (Oszlak, 2001;
Altschuler, 2006; Villar, 2007; Cravacuore, 2009). En un contexto en que el Estado
nacional se convirtió en una “presencia insuficiente, para explicar y desplegar las
políticas de desarrollo” (Madoery, 2008:64), los gobiernos subnacionales debieron
desplegar acciones defensivas orientadas a la búsqueda de contactos y fondos en el
exterior.
Debido a que la economía globalizada atravesaba una etapa de expansión de flujos de
inversiones y de capitales, los estados municipales y provinciales consiguieron en
estos años, asistencia y financiamiento de la Unión Europea, el Banco Mundial o el
Banco Interamericano de Desarrollo a través de proyectos de cooperación
descentralizada68. En los años subsiguientes influyó en la conformación de
asociaciones nacionales y supranacionales de estados subnacionales –también
conocidas como redes-, destinadas a conseguir recursos, fomentar el intercambio de
información y experiencias, y a potenciar la representatividad de los gobiernos locales
en los organismos internacionales. Entre las asociaciones más significativas para las
ciudades argentinas se encuentran la Asociación Internacional de Ciudades
Educadoras (AICE) creada en 1990, la Red InterLOCAL en 2003, y la Red Mundial
de Ciudades, Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) en 2004.
Asimismo, los gobiernos locales comenzaron a participar en los programas
financiados por la Unión Europea, como el denominado Programa URB-AL, creado
en 1995 para fomentar la cooperación horizontal entre las comunidades de la Unión
Europea y Latinoamérica, y favorecer el intercambio directo de conocimientos y
experiencias en el ámbito de las políticas urbanas. Desde su aparición han participado
alrededor de 700 ciudades grandes, medianas y pequeñas de ambas regiones (Centro
de Documentación Programa URB-AL, 2008).
Además de los vínculos multilaterales como las redes de ciudades y la participación
en programas de cooperación, los gobiernos locales generaron acuerdos bilaterales,
como los hermanamientos de ciudades. Estos se producen por algún motivo de
similitud o cercanía de objetivos, características de la ciudad, de la población o de las
actividades económicas, políticas o socio-culturales, o por ser ciudades que acogieron
inmigrantes de otras ciudades. De hecho, una de las razones más frecuentes de este
tipo de vinculación internacional deriva de los lazos históricos que se remontan a la
época de la colonización europea o a los flujos migratorios existentes desde fines del
siglo XIX.
68
Desarrollado por la Comunidad Europea a fines de la década de los ‘80, para “establecer relaciones directas con los órganos de
representación local y estimular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo” (Comisión
Europea, 1992).
Lo expuesto hasta aquí, señala que las estrategias multilaterales y bilaterales de
vinculación internacional llevadas a cabo por los estados subnacionales de América
Latina, tomaron impulso en los años noventa cuando debieron buscar financiamiento
e inversiones en el exterior, en un contexto internacional que promovía estas acciones,
ya que estaba caracterizado por la intensificación de los flujos del comercio de bienes
y servicios y, sobre todo, de capitales financieros. No parece casualidad que las redes
iberoamericanas y la proliferación de hermanamientos aparezcan en el mismo
momento en que las grandes empresas europeas, y especialmente españolas, se
convierten en actores claves en América Latina al elegir a estos países como destino
privilegiado de sus inversiones. Cabe preguntarse entonces, si el impulso a la creación
de redes de ciudades no formó parte de la avanzada europea sobre la región.
Esta situación se modifica a comienzos del siglo XXI. Durante la primera década del
nuevo milenio, debido a las nefastas consecuencias económicas y sociales de las
políticas neoliberales, se produjeron cambios significativos en los países
latinoamericanos, a partir de la elección de gobiernos que proponían dejar atrás los
modelos de ajuste y exclusión. Beneficiados por un contexto económico internacional
favorable, los gobiernos de la etapa pos neoliberal se caracterizaron –a pesar de
presentar múltiples diferencias-, por recuperar la presencia del Estado en la economía,
impulsar la inclusión social, promover un mayor grado de autonomía frente a los
centros de poder y alentar la cooperación estratégica con los países en desarrollo,
especialmente con la región latinoamericana.
Se observa por lo tanto, un cambio en la modalidad de cooperación ya que la
Cooperación Norte-Sur que fuera preponderante en los años previos, va perdiendo
significancia frente a la Cooperación Sur-Sur69 (en adelante CSS). A diferencia de las
relaciones tradicionales de cooperación donde los países ricos actúan como donantes
de recursos y condicionantes de políticas, la CSS se centra en el intercambio de
experiencias y de buenas prácticas, dando paso a un mecanismo de aprendizaje
horizontal y a una apropiación solidaria por parte de los actores participantes (Malé,
Cors Oroval y Sanz Fiallo, 2014).
Una de las más importantes iniciativas surgidas bajo esta concepción de cooperación
Sur-Sur, es la red de ciudades del Mercosur o Mercociudades creada en 1995, por
fuera de la estructura institucional del bloque (Autora, 2015b). En el Acta
fundacional, las ciudades reclamaron por el ejercicio de un papel activo y autónomo
respecto de los gobiernos nacionales en competencias relacionadas a la integración
regional (Dhooge, 2012). Su constitución y sostenibilidad en el tiempo permitió
evolucionar hacia una red horizontal de ciudades con objetivos de cooperación, e
intercambio solidario y recíproco de experiencias en distintas temáticas (Zarza, 2006).
Su éxito como espacio de cooperación se evidencia en que al momento de su
fundación estaba conformada por 12 ciudades grandes, mientras que en la actualidad
posee aproximadamente 290 ciudades asociadas de tamaño mediano y pequeño.
Por otra parte, los gobiernos de la etapa posneoliberal decidieron reforzar los espacios
de cooperación regional generados por los estados subnacionales, mediante la
creación en 2004 del Foro de Municipios, Estados Federados, Provincias y
Departamentos del Mercosur (FCCR), lo que representó un avance institucional en
términos de la participación de los gobiernos locales en la estructura orgánica del
bloque. A pesar de ello, especialistas como Vigevani y Prado (2010) y Dhooge
(2012), señalan que esta iniciativa no consiguió avances de relevancia hasta el
69
Las Naciones Unidas han definido la CSS como un “proceso por el cual dos o más países en desarrollo procuran alcanzar sus
objetivos individuales o compartidos de fomento de la capacidad nacional por medio de intercambios de conocimientos, personal
cualificado, recursos, y por medio de iniciativas colectivas regionales e internacionales” (Naciones Unidas 1995: 15).
momento, y que el FCCR-Mercosur no ha logrado coordinar la integración
subnacional ni ha podido emanar recomendaciones, incluso en aquellas áreas
reconocidas como prioritarias. No obstante, más allá de las reconocidas limitaciones
de dicha instancia, su creación es valorada positivamente porque permitió instalar la
dimensión local en la agenda del Mercosur.
La creciente presencia de acuerdos de cooperación con países en desarrollo y en
especial con los socios regionales, donde la lógica Sur-Sur adquiere progresivamente
mayor relevancia frente a la cooperación Norte-Sur, no se debe sólo a la cosmovisión
política de los gobiernos progresistas, sino también a cambios en el escenario regional
e internacional que se producen a fines de la primera década del siglo XXI. En
principio, el crecimiento de la economía mundial observado durante los primeros años
del milenio finaliza con la crisis desatada en 2008, la cual alcanzó rápidamente
dimensiones globales. El estancamiento económico provocó una retracción de los
fondos para la cooperación por parte de organismos internacionales y países
desarrollados, lo que afectó las posibilidades de financiamiento para los países
receptores de ayuda. Además, en el caso particular de Argentina, esta escasez de
fondos se acentuó debido a que el país pasó a ser calificado como de renta media alta,
quedando fuera de la asistencia para el desarrollo.
En cuanto a los factores que fomentaron las acciones internacionales de gobiernos
provinciales y municipales en el plano estrictamente nacional, los analistas subrayan
la importancia de la reforma constitucional de 1994, la cual estableció el marco
institucional necesario para que las provincias puedan desenvolver acciones en el
exterior y celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la
política exterior de la Nación (Art. 124). Por otra parte, la Constitución le difiere al
poder constituyente de cada una de las provincias la facultad de asegurarle la
autonomía a sus municipios, otorgándoles en consecuencia capacidad de actuación y
gestión política internacional (Costamagna y Foglia, 2011: 12). Estos procesos,
permitieron el avance en la actualización y adaptación de la teoría de las relaciones
internacionales abocada al accionar contemporáneo de los actores subnacionales en
base a la pionera conceptualización de las estrategias de gestión internacional,
desarrollada por Miryam Colacrai y Graciela Zubelzú (1994, 2004) para el caso de las
provincias argentinas.
El marco jurídico habilitante otorgado por la reforma constitucional de 1994, se
potenció con la política llevada a cabo por los gobiernos nacionales durante los años
2003-2015, quienes promovieron una resignificación del federalismo que impactó en
los estados subnacionales. Ante el incremento de la actuación internacional de
provincias y municipios, los gobiernos nacionales tendieron a la federalización de la
política exterior, incorporando la dimensión subnacional en la elaboración y ejecución
de la política exterior argentina, para que haya mayor control, coordinación y armonía
en los diversos niveles del Estado (Autora, 2015c). De esta manera, las unidades
subnacionales que buscaran la inserción internacional serían contenidas y acogidas
por el Estado, con el objetivo de que las acciones externas fueran complementarias a
las políticas nacionales de inserción internacional.
Esta línea de acción se manifestó mediante la creación o el fortalecimiento de
Programas dedicados a fomentar la cooperación internacional, promover el comercio
exterior y atraer inversiones, en organismos del Estado nacional como el Ministerio
de Relaciones Exteriores y Culto, el Ministerio del Interior y Transporte, y la
Fundación Export.Ar, y en los Estados provinciales, como el Ministerio de
Producción, Ciencia y Tecnología de la Provincia de Buenos Aires. Este apoyo
institucional a la vinculación internacional de actores subnacionales, potenció que
provincias, regiones y municipios, trabajaran en la promoción de sus economías en
mercados externos y a buscar acuerdos de cooperación en distintos ámbitos (Autora,
2012; Autora, 2015c).
Estas circunstancias permitieron que la participación internacional de los estados
subnacionales de Argentina que comenzó en la década de 1990, se profundizara en los
años 2000. Esta tendencia se puede observar en la encuesta realizada por el Instituto
Federal de Asuntos Municipales del Ministerio de Interior en 2003, la cual muestra
que sólo el 5.8% de los municipios argentinos (en un estudio sobre 10% del total de
los municipios del país) trabajaba en temáticas relativas al comercio exterior; mientras
que para el 2006 la mayoría de las provincias y varios de los municipios relevados
tenían en marcha programas de promoción de exportaciones (Vicchi, 2006). Por otra
parte, un relevamiento realizado por la Dirección de Asuntos Federales del Ministerio
de Relaciones Exteriores y Culto, muestra un gran crecimiento en el número de
hermanamientos firmados por ciudades y provincias de nuestro país con contrapartes
de Europa y América Latina70. Estos datos también revelan que durante la década de
2000 se produjo un notorio incremento de los acuerdos con países de la región, en
especial Brasil, Chile, Uruguay, Bolivia y Paraguay, en consonancia con un cambio
de época que resignificó la integración regional y alentó la cooperación Sur-Sur.
70
En la citada Dirección existen datos de más de 400 hermanamientos.
económica del estado subnacional; la proyección en el escenario internacional para
fomentar el comercio, las inversiones o el turismo (Batista, Jakobsen y Evangelista,
2008).
Las motivaciones y los aportes mencionados, provocaron que en los últimos años se
produjera un incremento en la cantidad y diversidad de actores involucrados en un
creciente abanico de actividades en el escenario internacional. La constatación de la
relevancia y complejidad creciente de estos procesos, motivó la elaboración de
estudios interesados en remarcar las características principales que está adquiriendo el
accionar internacional de las ciudades argentinas, en particular. Entre ellos se destaca
el estudio publicado en el año 2012, que muestra que la política internacional es un
fenómeno bastante reciente, ya que sólo 18 municipios de un total de 2.172 que posee
el país (1%), mantienen una oficina internacional de manera formal y según arroja la
investigación, la mayoría de las oficinas (60%) se conformó a partir del año 2003
(Pontis, 2012). El trabajo también confirma lo señalado más arriba respeto a la
importancia que posee la federalización de la política exterior para apoyar las
actividades internacionales de los gobiernos locales, ya que el 91% de los municipios
consultados admitió haber recibido asistencia de la Cancillería y la evalúan como
ampliamente satisfactoria. Otro dato interesante que arroja este estudio, es que 11 de
los 18 municipios que poseen oficinas internacionales se encuentran en la provincia
de Buenos Aires, marcando un activismo internacional significativo de dicha
provincia.
Estos datos empíricos, sumados a los avances teóricos en el campo, permiten
establecer algunos parámetros de los elementos que requieren los actores
subnacionales para desarrollar una política internacional. Justamente, entender a la
política internacional subnacional como una política pública supone la existencia de
una decisión y voluntad política del gobierno local de desempeñarse como un actor
global, y contar con suficientes recursos institucionales, humanos y financieros
(Rodríguez y Zapata Garesché, 2014). Por lo tanto, en la implementación de la
política internacional subnacional se detectan limitantes que dificultan la
materialización de los aportes y que generan alcances restringidos.
El primer factor limitante está vinculado a la dificultad de establecer una política
pública, y es recurrente en la mayoría de los casos estudiados. Consiste en que los
gobiernos locales, si bien establecen un interés por internacionalizarse e incluso un
área gubernamental sobre la temática, no logran constituir una política estructurada en
base a objetivos, estrategias y resultados esperados de la acción internacional. El
hecho de no formular de manera clara las razones por las cuales el gobierno local
quiere internacionalizarse y los objetivos y resultados esperados de dicho proceso,
“hace que la acción internacional se limite a menudo a una serie de actuaciones
puntuales, reactivas y descoordinadas, emprendidas en general a iniciativa de los
diferentes servicios y departamentos o que responden simplemente a ciertas demandas
procedentes del exterior” (Malé, Cors y Sanz, 2014: 49).
A esto se suma el hecho de que en ocasiones las relaciones internacionales se
interpretan como las “relaciones públicas” con el extranjero, y su rol se acota a
atender invitaciones a eventos internacionales, organizar recepciones de diplomáticos,
preparar la logística de los viajes internacionales del personal de otras áreas, o
simplemente a actividades de protocolo o ceremonial.
Otro limitante político detectado, es que el desarrollo de una política de relaciones
internacionales es visto por diversos actores de la sociedad local con reticencia, ya
que no vislumbran un provecho a corto plazo de esas actividades. Esto genera que las
acciones internacionales, estén mayormente asociadas al ejecutivo local lo cual
conlleva otro tipo de limitantes: la actividad internacional queda fuertemente
condicionada por los ciclos electorales, y cada vez que hay un cambio de gobierno, el
área atraviesa periodos de restructuración e incluso desaparición.
Se observan también limitantes vinculadas a los recursos humanos y al presupuesto
asignados al área u oficina encargada de implementar la política internacional
subnacional. En este punto, las principales dificultades se relacionan al escaso
presupuesto destinado a las actividades y a la baja calificación de los recursos
humanos involucrados en las actividades (Batista, Jakobsen y Evangelista, 2008). Esta
escasez de recursos puede vincularse con el primer factor limitante mencionado, el
hecho de no ser considerada como política y estrategia del gobierno se refleja
directamente en la limitación de los recursos técnicos, materiales y humanos puestos a
disposición de esta área.
El último aspecto limitante destacado es el de la comunicación, o particularmente la
carencia de la misma. La comunicación es un eje vertebrador que contribuye a la
democratización del diseño y la gestión de políticas públicas porque hace partícipe a
la comunidad en la definición y resolución de los problemas. Asimismo, colabora
para superar las dificultades ocasionadas por la falta de interés o desconfianza que
actores sociales o áreas gubernamentales, evidencian hacia la participación
internacional. Por ello, la carencia de este aspecto fundamental en la política
internacional subnacional colabora en la limitación de los aportes reales y potenciales
de esta herramienta.
Reflexiones finales
Se ha señalado que desde la década de los ‘90 los gobiernos municipales y
provinciales comenzaron a proyectarse al mundo a través de la participación en redes
internacionales y programas, o mediante la forma de acuerdos de cooperación. Estas
asociaciones y programas ofrecieron a los estados subnacionales financiamiento y un
espacio de diálogo y aprendizaje donde canalizar sus intereses y problemáticas
comunes.
En el texto se planteó que la vinculación internacional de los años 90 se produjo bajo
la lógica preponderante de la cooperación Norte-sur y de políticas reactivas que
buscaban en el exterior asistencia y fondos para paliar las políticas de
descentralización y desfinanciamiento del estado nacional. Se destacó asimismo, que
los cambios económicos y políticos internacionales, regionales y nacionales
producidos en la década del 2000 impactaron en los gobiernos locales dotando de una
nuevas motivaciones a su accionar internacional. Las relaciones con actores del
exterior pasaron a estar enmarcadas en una política nacional a partir de la
federalización de la política exterior, la cual impulsó, acompañó y brindó un marco
político-institucional a las políticas internacionales subnacionales. Estos cambios
provocaron que las acciones internacionales pasaran a estar progresivamente imbuidas
de una nueva orientación regional y cada vez más asociadas a los principios de
horizontalidad, equidad y consenso de la cooperación Sur-Sur.
Este estudio deja de manifiesto, por tanto, la necesidad de seguir relevando datos
empíricos actualizados que permitan corroborar el desempeño en el plano
internacional de los actores subnacionales y las variaciones que han experimentado en
los últimos tiempos, como consecuencia de los cambios en el contexto internacional y
nacional. Asimismo, resulta evidente la importancia de reconceptualizar estos
procesos, ya que la vinculación internacional dejó de estar sustentada en acciones
reactivas o defensivas vis á vis el estado nacional, lo que pone en cuestión la
utilización del término paradiplomacia para caracterizar las estrategias desplegadas en
el contexto particular del nuevo milenio. En consecuencia, en este trabajo se ha
utilizado el concepto de política internacional subnacional entendida como la política
pública que busca articular estratégicamente las oportunidades del ámbito exterior con
las necesidades del territorio.
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Zapata Garesché, E. (2007) Manual práctico para internacionalizar la ciudad. Guía
para la acción exterior de los gobiernos locales y la cooperación
descentralizada Unión Europea-América Latina. Volumen 1. Diputación de
Barcelona. Barcelona.
Zarza, Ola (2006). “Cono sur: cooperación e integración en clave local”, en Anuario
de la cooperación descentralizada, Montevideo, OCD.
Zubelzú, G. e Iglesias, V. (2005) “Segundo Informe. Programa Provincias y
Relaciones Internacionales”. PNUD-CARI. Buenos Aires.
Algunos destacan que se trata de algo “transitorio”, otros tienen una mirada mucho
más pesimista al respecto, ligando la crisis del orden internacional a la crisis
hegemónica de los Estados Unidos: “Durante setenta años, el orden internacional
liberal ha estado ligado al poder de EEUU: a su economía, su moneda, su sistema de
alianzas y su liderazgo. Es posible que estemos asistiendo a una “crisis de transición”
en la que los viejos fundamentos políticos del orden liberal liderado por EEUU están
dando paso a una nueva configuración del poder global, coaliciones de estados e
instituciones de gobernanza. Esta transición podría conducir a una especie de orden
pos estadounidense y pos occidental que permanece relativamente abierto y basado en
normas. Otros ven una crisis más profunda, una crisis del propio internacionalismo
liberal. Según este punto de vista, se está produciendo un cambio duradero en el
sistema global que lo aleja del libre comercio, del multilateralismo y de la
cooperación en seguridad. El orden global está dando paso a diversas combinaciones
de nacionalismo, proteccionismo, esferas de influencia y proyectos regionales de gran
potencia. En efecto, no hay internacionalismo liberal sin hegemonía estadounidense y
occidental, y esta era está llegando a su fin. El internacionalismo liberal es
esencialmente un artefacto de una era anglo-estadounidense que está desapareciendo
rápidamente. Por último, algunos van aún más lejos y sostienen que lo que está
sucediendo es que la larga era de la “modernidad liberal” está llegando a su final”
(IKENBERRY, 2018: 30)
Una de las potencias que ha sido beneficiada del orden internacional liberal es China:
“…tras la elección de Trump, China haya podido presentarse ante el mundo como la
gran campeona del libre comercio y la globalización, en vivo contraste con unos
EEUU crecientemente proteccionistas…” (POWELL, 2017:4). China no ha
fomentado la destrucción del orden actual, si no que ha impulsado estrategias de
cambio. Esta intención del Gobierno Popular Chino puede ser analizado en los
distintos documentos de política exterior presentados, donde se destacan, entre otras
cosas, la intención de seguir apoyando un orden internacional más justo e inclusivo en
las instituciones internacionales existentes. En este sentido, Joseph Nye (2016),
sostiene que Beijing no busca subvertir el orden actual, sino que busca aumentar su
influencia.
Tras el XIX Congreso del Gobierno Popular Chino, se han destacado nuevos
elementos en la política exterior de China: “en cuanto a los nuevos elementos que
incorpora a la política exterior china, pueden sintetizarse en dos conceptos acuñados
durante el primer mandato de Xi: “diplomacia de gran potencia con características
chinas” (zhonguo tese daguo waijiao) y “nuevo modelo de relaciones entre grandes
potencias” (xinxing daguo guangxi). La diplomacia de gran potencia implica el
reconocimiento ante la comunidad internacional de que China no es un país en
desarrollo al uso, sino que también es una gran potencia y está dispuesta a asumir las
responsabilidades que le corresponden como tal. En este sentido, se subraya que estas
contribuciones deben hacerse en el marco de Naciones Unidas, a la que se le confiere
un papel central para acometer desafíos esenciales para la comunidad internacional
como el terrorismo, el cambio climático y la ciberseguridad. Asimismo, se enfatiza
que China nunca buscará la hegemonía, ni su beneficio a expensas de los intereses de
otros Estados. En esta línea, Pekín propone una nueva forma de relacionarse con las
otras grandes potencias basada en el respeto y el beneficio mutuo y la igualdad, en
vez de en el hegemonismo y en la confrontación, y en las asociaciones en vez de en
alianzas.” (ESTEBAN, 2017:2)
En este trabajo, se planteó como objetivo general, analizar el rol de China en el FMI,
y sus acciones por fuera del orden internacional como consecuencia de los obstáculos
que este país encontraba dentro del organismo. La conjetura de partida que guió esta
investigación sostiene que las estas acciones demuestran que estamos ante una China
revisionista del orden actual, por lo que abogó por nuevas alternativas por fuera del
FMI, generando ciertas concesiones por parte de Estados Unidos dentro del
organismo internacional por excelencia.
China ha centrado su política exterior en el aprovechamiento de las oportunidades que
presenta el debilitamiento de los Estados Unidos, en especial, en sus países vecinos.
“Este continuismo es lógico dado el balance positivo que se hace dentro del régimen
de la política exterior asertiva y con una marcada dimensión cooperativa
implementada por Xi durante estos años, que puede ilustrarse con la forma en que
Pekín ha conseguido combinar un aumento muy sustancial de su presencia y su
capacidad operativa en el Mar del Sur de China, mediante la construcción de islas
artificiales, con un estrechamiento de las relaciones con la mayoría de los países del
sudeste asiático, gracias a unos sustanciales vínculos comerciales y financieros que se
están reforzando con la Iniciativa de la Franja y la Ruta” (ESTEBAN, 2017:7)
Uno de los primeros hitos destacados de la estrategia china en el FMI fue el impulso
de las reformas de cuotas. En el 2006 se llevaron adelante las Reuniones Anuales del
FMI en Singapur, donde se aprobó un programa para modernizar y reformar las
cuotas y la representación de los países miembros. “En Singapur se acordó llevar a
cabo el proceso de reformas en dos fases a través de un Plan de Acción Bianual. En la
primera, con carácter inmediato, se incrementaron las cuotas de los países que se
encontraban más desalineados: China, Corea, México y Turquía. Para la segunda
etapa, se acordó reformar en un plazo de dos años las fórmulas que determinaban las
cuotas – con el objetivo de hacerlas más simples y transparentes–, así como corregir
las cuotas de aquellos países que resultaran desalineados al aplicar la nueva fórmula.
También se acordó aumentar los llamados “votos básicos”, componente lineal del
poder de voto al margen de la fórmula y que beneficia a las economías más pequeñas
y menos desarrolladas” (MUÑOZ GARCIA, 2016: 11)
Además, China se ha caracterizado por llevar adelante una postura revisionista del
sistema financiero internacional, actuando como vocero de los países emergentes. “El
hecho de ocupar un asiento único, privilegio que no todos los países disfrutan, ha
permitido a China tener más voz dentro del Fondo y poder reclamar un mayor peso
para las economías emergentes” (Muñoz García, 2016:11). Otros autores consideran
que China ha actuado y actúa como balanceador entre los países desarrollados y en
desarrollo: “…China actuará más como un equilibrador. Su función equilibradora se
manifiesta principalmente en dos aspectos: por un lado, para el grupo de países en
desarrollo, China es un miembro importante, lo que significa que los intereses y
reclamos de China en gran medida representan y reflejan los de los países en
71
Véase Ricardo Ramacci (24/07/2017). “China and the IMF – ¿Convergence or Conflict?”, en Policy
Corner.
72
Véase Agustin Cartens, (14/07/2011). “China cree que la elección de Zhu Min como subdirector
muestra progresos en el FMI”, en lainformacion.com.
desarrollo; por otro lado, para los países desarrollados, China ha mostrado una gran
presencia en la reforma de la arquitectura del FMI y, por lo tanto, los países
desarrollados deben prestar gran atención y depender en gran medida de la influencia
de China. Para actuar como equilibrador, China tiene la garantía institucional y la
base económica práctica. En términos de recursos financieros, China puede brindar
apoyo financiero a países desarrollados como Estados Unidos y Europa, y cooperar
con estos países para enfrentar la crisis.…” (HAIBING, 2011:2)
Sin embargo, luego de que sus reclamos y pedidos no fueran materializados por las
potencias occidentales, China optó por una posición menos crítica en el FMI, distinta
a la que había llevado durante la primera década del siglo XXI. Si bien a partir del
2010 dicho país se posicionó con una postura más paciente dentro del organismo,
abogó por medidas revisionistas por fuera del FMI. China impulsó sus propios
organismos financieros por fuera del mismo, utilizando esto como un símbolo de
poder. Esto generó que Estados Unidos tenga que repensar sus políticas dentro del
FMI y ofrecer ciertas concesiones a Beijing. Así, China ha impulsado una estrategia
de “modifying by leading” (TANG, 2018), es decir, se acepta el orden actual (en gran
medida) pero se resalta la necesidad de que sea reajustado, por ejemplo, mediante el
aumento de la “voz” de los países emergentes. El ascenso de China se hizo foco en el
poder duro y monetario (comercio y finanzas). Este último aspecto se ha convertido
en un área de liderazgo chino: ya sea en las finanzas internacionales (aumento de
cuotas dentro del FMI como la inclusión del renmimbi en los DEG) como la creación
del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura y el Nuevo Banco de Desarrollo
(TANG, 2018).
Este último organismo ha sido creado por China junto a sus compañeros de bloque
del grupo BRICS. Estos países han optado por algunas iniciativas consideradas como
“exit options”, fomentando la reconfiguración del régimen actual (HURREL, 2018).
Aquellos que en un principio habían abogado por la democratización en diferentes
foros mundiales, durante esta década han presenciado una retracción del
multilateralismo, principalmente de los Estados Unidos. Así, han sido forzados a
repensar el tablero mundial. “…China es consciente de su limitado alcance global por
fuera de los dominios económicos y financieros: globalmente, China fue una potencia
reacia. Además, China entiende su necesidad de relacionarse con otros actores para
impulsar reformas globales. Por lo tanto, con el impulso de AIIB, China presiono por
la participación de Estados Unidos, sus aliados, y otras potencias regionales. Y, para
lo sorpresa de China el AIIB ha sido bien recibido, incluso para algunos aliados
claves de Estados Unidos…” (TANG, 2018:37)
A pesar de haber creado sus propios espacios de poder, China no ha dejado de lado su
participación ni influencia en el FMI. En el 2015, el presidente Xi Jinping visitó a
Obama y sostuvo que “China ha sido participante constructor, contribuyente, pero
también beneficiario del orden internacional existente”, así como también que, “China
simplemente busca reformar y perfeccionar el sistema internacional existente, y esto
no significa crear un nuevo orden, sino avanzar hacia una dirección más justa.”73
Sin dudas, el hecho más relevante en estas últimas décadas dentro del FMI ha sido la
inclusión del renminbi a la cesta de monedas del mismo en el 2016. Algunos autores
73
Véase Xi Jinping, (25/09/2015). “China has been a participant, builder contributor, but also
beneficiary of the existing international order”, en Xinhua News Agency.
como Miguel Otero (2015) sostienen que la moneda china no debería haberse
incluido en los DEG “…porque todavía no cumple los requisitos. El FMI tiene dos
criterios fundamentales para evaluar si una moneda merece estar en la cesta de los
DEG. Que el país (o grupo de Estados en caso de la zona euro) que la emita sea una
potencia comercial. China lo es. Y, además, que la moneda sea de uso y, por
extensión, acceso libre. En este caso, el yuan todavía no se puede utilizar y comprar
de manera totalmente libre. China todavía aplica controles de capitales, lo que
conlleva ciertas restricciones a la entrada y salida de su moneda. Además, los
productos financieros denominados en renminbi fuera y dentro de China son muy
limitados, lo que limita las opciones de inversión en moneda china74”. Por lo tanto, la
ponderación de la moneda china por parte del FMI como una de las más importantes
del mundo, ha sido una estrategia con dos fines. Según Otero (2015), “para seguir
presionando a China para que liberalice su cuenta de capitales y deje flotar libremente
su moneda”. Sostengo que este análisis deja de lado el factor político, por lo que no se
tiene en consideración el hecho de que ha sido una estrategia por parte de los países
desarrollados, en especial de los Estados Unidos, de mantener a China dentro de su
órbita.
Las políticas financieras impulsadas por China en los últimos años generan cierto
debate alrededor del mundo: “…algunos estados, principalmente los Estados Unidos,
argumentan que China utiliza estas instituciones para su propia agenda política y
económica, lo que socava el predominio internacional del FMI. Sin embargo, otros
sugieren que el país puede crecer en un papel más responsable como líder económico
global emergente...”75
74
Véase Miguel Otero (2/12/2015). “¿Acierta Europa con la inclusión del yuan en la cesta del FMI?, en
Expansión
75
Véase Ricardo Ramacci (24/07/2017). “China and the IMF – ¿Convergence or Conflict?”, en Policy
Corner.
76
Véase Inmannuel Wallerstein (05/11/2017). “¿Qué pasa con China?”, en Aporrea.
A partir de la lectura de Wallerstein, se delinea que no estamos frente a una transición
a un nuevo orden sino que más bien nos encontramos ante una crisis del mismo lo que
demandara una reconfiguración. China se ha presentado como una potencia crítica y
revisionista de este orden, pero siendo defensor del mismo. Sus iniciativas financieras
por fuera del Fondo Monetario Internacional demuestran que han sido herramientas
de presión y de ejercicio de poder para aumentar su influencia, rol y reconocimiento
de uno de los organismos internacionales más importantes del orden actual.
CONCLUSIONES:
-Cartens, A. (14/07/2011). “China cree que la elección de Zhu Min como subdirector
muestra progresos en el FMI”. Lainformacion.com, Pekín. Disponible en:
https://www.lainformacion.com/economia-negocios-y-finanzas/organizaciones-
economicas/china-cree-que-eleccion-de-zhu-min-como-subdirector-muestra-
progresos-en-fmi_LqJgvc619zPqg8vOxAqbq4/
-Haibing, Z. (2011). China and IMF Reform. Artículo de opinión, Instituto per gli
Studi di Politica Internazionale, 30/VI/2011.
-Ikenberry, G.J. (2018). “La crisis del orden liberal mundial”. Anuario Internacional
CIDOB. Barcelona Centre of International Affairs, pp. 29-36.
-Muñoz García, D. (2016). “Las relaciones entre China y el FMI: hacia el liderazgo
económico mundial”. Documentos de Trabajo de AUDESCO, ECSA.
-Nye, J. (2016). “Will the Liberal Order survive?”, Foreign Affairs, 12/XII/2016.
-Otero, M. (2/12/2015). “¿Acierta Europa con la inclusión del yuan en la cesta del
FMI?. Expansión, Madrid. Disponible en:
http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBA
L_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/oteroiglesias-acierta-europa-inclusion-
yuan-cesta-fmi
-Tang, S. (2018). “China and the Future international Order(s)”. Ethics &
International Affairs, 32, No.1, pp.31-43.
-Wallerstein, I (05/11/2017). “¿Qué pasa con China?”. Aporrea, Caracas. Disponible en:
https://www.aporrea.org/internacionales/a254827.html
- Xi Jinping, (25/09/2015). “China has been a participant, builder contributor, but also
beneficiary of the existing international order”. Xinhua News Agency, Beijing.
Disponible en: china.huanqiu.com/hot/2015-09/7647903.html.
XIII CONGRESO NACIONAL Y VI CONGRESO INTERNACIONAL SOBRE
DEMOCRACIA
Resumen
La presente ponencia se propone explorar las dinámicas que caracterizan la
cooperación iberoamericana en el área de la ciencia y la tecnología buscando
identificar los intereses que motivan a España a concretar procesos colaborativos con
los países latinoamericanos. Para ello, primeramente se exponen algunos rasgos
generales de la cooperación internacional en ciencia y tecnología. A continuación se
presentan las razones que han motivado históricamente el reforzamiento de los lazos
iberoamericanos y la consecuente configuración de la Comunidad. En tercer lugar, se
analizan los aspectos sobresalientes de la política exterior de España hacia América
Latina desde los años 1990 a la actualidad. En cuarto lugar, se hace alusión al papel
de España en ámbito de la cooperación internacional en ciencia y tecnología para, en
último término, centrar la atención en la vinculación existente entre la política exterior
española y la cooperación iberoamericana intentando demostrar la incidencia que
tienen los vaivenes políticos -de un país que considera esencial la dimensión
latinoamericana como medio para incrementar su influencia internacional- en la
demarcación de los pasos a seguir en términos de cooperación iberoamericana en
ciencia y tecnología. A modo de conclusión, se exponen algunas consideraciones.
Introducción
La cooperación internacional ha sido históricamente un tema abordado por las
Relaciones Internacionales como disciplina. Sus diferentes temas, actores y
modalidades han sido objeto de estudio de los más diversos enfoques de la disciplina,
buscando desentrañar las dinámicas asociadas a la cooperación en distintos momentos
históricos.
En el caso de la cooperación iberoamericana pueden advertirse elementos
estratégicos que configuran la política exterior española ya que ésta “expresa la
acción del Gobierno español en el marco multilateral por excelencia de la cooperación
entre los Estados iberoamericanos” (Barrado, 2007:143). En este marco,
Latinoamérica es un área privilegiada de la política exterior española y el
reforzamiento de la dimensión iberoamericana ha sido históricamente prioridad de los
diferentes gobiernos. No obstante, a la hora de centrar la atención en las dinámicas
cooperativas surgen los interrogantes: ¿Hasta qué punto la cooperación
iberoamericana atiende los intereses y prioridades de la región?, ¿Realmente
constituye un medio eficaz para abordar las problemáticas iberoamericanas o es una
estrategia de la política española? Y específicamente ¿En qué medida estas cuestiones
afectan el desempeño iberoamericano de la ciencia y la tecnología?
La presente ponencia se propone explorar las dinámicas que caracterizan la
cooperación iberoamericana en el área de la ciencia y la tecnología buscando
identificar los intereses que motivan a España a concretar procesos colaborativos con
los países latinoamericanos. Para ello, primeramente se exponen algunos rasgos
generales de la cooperación internacional en ciencia y tecnología. A continuación, se
presentan las razones que han motivado históricamente el reforzamiento de los lazos
iberoamericanos y la consecuente configuración de la Comunidad. En tercer lugar, se
analizan los aspectos sobresalientes de la política exterior de España hacia América
Latina desde los años 1990 a la actualidad. En cuarto lugar, se hace alusión al papel
de España en el ámbito de la cooperación internacional en ciencia y tecnología para,
en último término, centrar la atención en la vinculación existente entre la política
exterior española y la cooperación iberoamericana intentando demostrar la incidencia
que tienen los vaivenes políticos -de un país que considera esencial la dimensión
latinoamericana como medio para incrementar su influencia internacional- en la
demarcación de los pasos a seguir en términos de cooperación iberoamericana en
ciencia y tecnología. A modo de conclusión, se exponen algunas consideraciones.
2. España y el Iberoamericanismo
Los lazos históricos que vinculan a España con América Latina dan cuenta de la
otrora convivencia común. Los innumerables vínculos e interdependencias, sumado a
la existencia de aquella dimensión identitaria compartida constituyen las bases de la
efectiva formulación de una política exterior española que prioriza la importancia de
Latinoamérica y motiva la existencia de un espacio común iberoamericano, es decir,
de una Comunidad conocida bajo la denominación de “Iberoamérica” o “Comunidad
Iberoamericana de Naciones” (Del Arenal, 2011).
El proceso de emancipación de las colonias americanas evidenció una ruptura
de los lazos políticos entre España y América. No obstante, la vigencia de una
identidad común fue el desencadenante del surgimiento de una comunidad no
articulada “que [aún hoy] genera corrientes de simpatía y de solidaridad” (Del Arenal,
1992:17). En suma, es importante tener presente que las realidades históricas, los
cambios coyunturales y las diversas ideologías e intereses de los grupos gobernantes
influenciaron fuertemente en la definición de los modelos de comunidad y, en
consecuencia, en la configuración de los proyectos de política exterior.
Los conceptos de Hispanidad y Comunidad Hispánica de Naciones constituyen
dos formulaciones de un mismo modelo político, específicamente el modelo
tradicional/conservador. Ambas se insertan en la política fascista de los años treinta
en España. En términos de política exterior, aquella idea de Hispanidad se convirtió
en el objetivo político central de la ideología fascista (Del Arenal, 2011). No
obstante, con el fin de la Segunda Guerra Mundial, el Régimen presentó una
reformulación del concepto de Hispanidad con un mismo trasfondo ideológico aunque
adaptada al contexto internacional imperante. La noción de “Comunidad Hispánica de
Naciones” procuró ser la “solución” a la necesidad de adecuar la política exterior a la
nueva coyuntura internacional, intentando hacer frente al aislamiento del régimen. El
cambio en la proyección de la política iberoamericana se instituyó como la
herramienta clave en vistas de la necesidad de asumir cierto protagonismo a nivel
internacional. Las sucesivas iniciativas y proyectos del período dieron cuenta de los
objetivos centrales del Régimen.
A partir de 1976 surgió un nuevo modelo que evidenció una evolución en la
proyección de Comunidad. La idea de “Comunidad Iberoamericana de Naciones”
reflejó el restablecimiento de la democracia española, priorizando el compromiso
igualitario, la paz, la solidaridad, la cooperación, contrapesando los rasgos
característicos de los modelos autoritarios que precedieron al nuevo proyecto. En
suma, con la preeminencia de la idea de Comunidad Iberoamericana de Naciones se
fue consolidando la dimensión americana en la política española, siendo uno de los
elementos definidores del papel internacional de España. Con el paso del tiempo, el
modelo democrático de Comunidad ha evolucionado, afirmando los ideales
democráticos y de cooperación (Del Arenal, 1992).
“Se ha pasado de una política que trataba de instrumentalizar las
relaciones con Iberoamérica en función exclusiva de determinados intereses
del régimen o de gobierno a una política de cooperación y concertación, que,
[...] aspira a ser fundamentalmente una política de los pueblos y para los
pueblos, basada en los especiales vínculos que unen a España e Iberoamérica”
(Del Arenal, 1992:18)
De esto se desprende que la política iberoamericana ya no constituye solo un
medio para cumplir los objetivos de la propia estrategia política española sino que,
tomando en consideración el nuevo contexto de creciente interdependencia, se hace
necesario institucionalizar los procesos de cooperación. Las Cumbres de Guadalajara
(1991) y Madrid (1992) evidenciaron la materialización de aquellos fines.
De acuerdo con Celestino del Arenal (2011), el protagonismo de España en el
desarrollo de las Cumbres ha variado históricamente, destacando la existencia de
cinco etapas: liderazgo ejemplificador (1980-1992), liderazgo declinante (1993-1996),
liderazgo hegemónico multilateral (1997-2001), liderazgo hegemónico unilateral
(2002-2004) y la etapa de liderazgo compartido (2004 a la actualidad). De todos
modos, la política iberoamericana no responde exclusivamente a las ansias de España
de erigirse como el adalid de la solidaridad sino que también trae consigo ciertos
tintes de utilitarismo. En otras palabras, el fortalecimiento de los lazos
iberoamericanos no es producto de una bondad política sino que tal fortalecimiento
sirve a los intereses mutuos de los actores involucrados. Para Latinoamérica significa
una herramienta de reivindicación política y mejora de la situación económica y
social. Para España, constituye un elemento clave para evitar peligros, esto es,
“pérdida de autonomía política, renuncia a actuar como una potencia media con
responsabilidades extrarregionales, provincianismo, (...), pérdida de la imagen
solidaria con los países en vías de desarrollo” (Del Arenal, 1992:19).
En consonancia con lo anterior, resulta útil hacer alusión a los diferentes niveles
de vinculación existentes en la política iberoamericana. Entre ellos hallamos el nivel
regional, subregional, bilateral y transnacional. El primero se refiere a Iberoamérica
como región, incluyendo la proyección de España frente al conjunto de países. El
nivel subregional resulta de la existencia de procesos de integración que involucran a
España como miembro observador o invitado. Es decir, responde a las propias
dinámicas intrarregionales que relacionan a América Latina y España mediante los
diversos mecanismos de concertación política. El nivel bilateral se refiere a las
relaciones bilaterales que mantienen los países iberoamericanos individualmente con
España. Por su parte, el nivel transnacional y subnacional hace alusión a las
interacciones existentes -en términos de políticas de cooperación- entre Latinoamérica
y España, entendida ésta última como integrante de dos dimensiones: una autónoma y
otra comunitaria. Más allá de incidir fuertemente en la política de Iberoamérica como
país individual, lo hace también como integrante de la Comunidad europea (Del
Arenal, 2007).
De acuerdo con todo esto, resulta evidente que el fortalecimiento de los lazos
regionales es fundamental para la proyección española en el mundo. Sin embargo,
conocido es que los diversos intereses políticos inciden directamente en las dinámicas
de cooperación.
“Lo que puede suceder es que cada uno de los gobiernos de España,
con independencia de su signo político, aporten aquellos elementos que
estimen más convenientes para el desarrollo de una relación permanente e
intensa con todos y cada uno de los Estados iberoamericanos” (Barrado,
2007: 57).
77
Información extraída de :http://www.bibliopos.es/doc-I+D/TEMA_11_Cooperacion-internacional-
ciencia-tecnologia.pdf
decirse que progresivamente se ha ido generalizando el pensamiento de que el
fomento del desarrollo científico-tecnológico posibilita una mejora de las condiciones
de vida en la región. En consecuencia, la maduración de tal pensamiento fue dando
forma y legitimación a la continuidad de procesos cooperativos. Es decir, aquel
consenso inicial motivó y reivindicó socialmente el papel de la ciencia y la tecnología
permitiendo considerar al conocimiento “como un elemento central para la mejora de
las condiciones de vida y el progreso económico y social” (Sebastián, 2007: 196).
Por tanto, regionalmente se tomó conciencia de la importancia del desarrollo y
fomento de la ciencia en aras de la mejora del desarrollo humano más allá del
crecimiento económico.
Datos recientes de la Secretaría General Iberoamericana (2018) exponen que
España actualmente supera el nivel medio de participación en los PICI, es decir,
Programas e Iniciativas Iberoamericanos. En esta cooperación de carácter
intergubernamental y horizontal, todos los países son -a su vez- receptores y donantes.
Hoy España cuenta con diferentes espacios de cooperación en éste ámbito: el espacio
iberoamericano de cohesión social, el espacio cultural iberoamericano, el espacio
iberoamericano del conocimiento y diversos programas transversales78. España se
encarga de la coordinación de las Redes de agroalimentación, salud, desarrollo
industrial, desarrollo sostenible, TICs, ciencia y sociedad, energía. Empero, nada sería
posible sin la actuación de los organismos internacionales posibilitando el desarrollo
de los diferentes proyectos y coordinando las diversas actividades.
El caso de la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) ejemplifica lo
antedicho. Esta organización da impulso a numerosas iniciativas; siendo algunas de
ellas el Programa Metas Educativas 2021, el Observatorio de la Ciencia, la
Tecnología y la Sociedad, el Plan Iberoamericano de Alfabetización, los Laboratorios
Iberoamericanos, el proyecto de una Universidad Abierta Interamericana y la
movilidad de estudiantes de grado, posgrado e investigadores a través de propuestas
como el Programa de Intercambio y Movilidad Académica (PIMA), el Programa
Cumbre Pablo Neruda, el Proyecto de Movilidad de Docentes Paulo Freire, la
creación del Espacio Iberoamericano del Conocimiento, el Proyecto Luces para
Aprender, entre otras.
En el espacio latinoamericano existen numerosas iniciativas de carácter
científico, entre las que destacan las promovidas por la UNESCO, OEA, Mercosur.
En este escenario, el Programa CYTED hace su aparición motivado por la necesidad
de dar forma a un espacio que no solo complementara las propuestas regionales sino
que se instituyera como instrumento propio del Sistema Iberoamericano. En suma, el
Proyecto CYTED destaca por su papel en la creación de redes de investigación
integradas por diversos países de Iberoamérica.
En resumen, tanto la dimensión latinoamericana como la europea constituyen
dos caras de una misma moneda. En el caso particular de la ciencia, resulta evidente
que los diferentes procesos de cooperación científica responden igualmente a los
intereses que los diferentes gobiernos priorizan. Entonces, el papel de España en la
cooperación internacional en ciencia y tecnología no solo se encuentra condicionado
por las dinámicas europeas sino que, además, el desarrollo de la ciencia en el ámbito
iberoamericano funciona como herramienta diplomática que motiva -en ocasiones- la
cooperación Sur-Sur pero que fundamentalmente trae consigo una fuerte carga
78
Información extraída del Sitio Web Oficial de la Secretaría General Iberoamericana: http://segib.org.
geopolítica que no responde exclusivamente a las necesidades de fortalecer el suelo
latinoamericano.
Los vaivenes de la política española han afectado y afectan el desarrollo político
iberoamericano y la cooperación científica no es un fenómeno ajeno a estas
dinámicas. Tanto la labor de las Cumbres como el trabajo conjunto de los diferentes
organismos que integran el Sistema Iberoamericano responden a la necesidad
española de consolidar los lazos regionales en vistas de alcanzar una renovada
proyección internacional.
Cabe destacar que la creación de la SEGIB -entendida como un órgano
permanente de apoyo institucional de las Conferencias y Cumbres Iberoamericanas-
constituye un hito en el devenir político de la región. No obstante, más allá de los
beneficios que trajo consigo su institucionalización, su desempeño dio lugar a
diversos análisis y opiniones. Las miradas en torno a su accionar son divergentes.
Por un lado, se ha destacado su notable contribución al desarrollo administrativo
e institucional al generar el crecimiento de diversas áreas -ámbito económico, social,
cultural- y configurado una amplia red de contactos- funcionales a las dinámicas
cooperativas. Por otra parte, numerosos autores han cuestionado el papel de la
SEGIB y de la propia cooperación iberoamericana haciendo hincapié en la ausencia
de una base identitaria común que posibilite una real colaboración que supere la
retórica. Para estos autores la Comunidad Iberoamericana “no ha pasado de ser un
proyecto hispano” (Valladolid Alarcón; 2016:33).
La heterogeneidad política al interior de Latinoamérica, la falta de un fuerte
compromiso por parte de algunos gobiernos latinoamericanos, la consolidación de los
procesos de integración y la emergencia de actores- en disputa por el poder regional-
dan cuenta de la necesidad de reestructurar los mecanismos iberoamericanos en el
caso de que la prioridad sea reivindicar el papel de América Latina en el sistema
internacional. De todos modos, claro está que tales mecanismos responden a los
intereses de la política exterior española “que busca formar la triangulación España-
UE-América Latina, con el fin de incrementar la influencia española en el espacio
global y regional” (Valladolid Alarcón, 2016: 34).
Conclusiones
La presente ponencia se propuso identificar las razones que han motivado el
reforzamiento de los lazos iberoamericanos y el fomento de la cooperación
iberoamericana en el área de la ciencia y la tecnología. Se buscó cuestionar las
motivaciones que han llevado a España a priorizar la cuestión iberoamericana con el
objeto de dilucidar si aquellas motivaciones responden a las propias necesidades de la
Comunidad o simplemente forman parte de una retórica puramente altruista -
entendida como herramienta estratégica de la política exterior española. Para ello,
luego de una breve introducción, se expusieron ciertas características generales de la
cooperación internacional en ciencia y tecnología haciendo hincapié en el papel de los
participantes, los motivos que impulsan su desarrollo, las dimensiones internacionales
de la investigación científica y la influencia de la brecha existente entre el “Norte” y
el “Sur” en las dinámicas de la ciencia a nivel mundial.
En un segundo apartado, se realizó un breve recorrido histórico por la
configuración de la Comunidad Iberoamericana centrando la atención en el papel
español. Con esto, se comprobó lo estratégico de la dimensión latinoamericana para la
política exterior española. A continuación, se realizó un análisis de los aspectos
sobresalientes de las sucesivas presidencias españolas -desde 1990 a la actualidad-
con el fin de identificar cuál ha sido la atención que cada gobierno ha prestado a
Iberoamérica y a los mecanismos de cooperación.
En el apartado siguiente, se hizo alusión al desempeño de España en la
cooperación internacional en ciencia y tecnología resaltando la relevancia de la
dimensión europea y latinoamericana en la demarcación de los pasos a seguir en
términos de política científica. La literatura referida al tema evidenció que ambos
niveles de relación -europeo y latinoamericano- constituyen puntos estratégicos y
complementarios de la política exterior española, puesto que, sirve a sus intereses de
proyección internacional.
Finalmente, se analizó el papel de la cooperación iberoamericana en la política
exterior española -enmarcada en una coyuntura económica crítica- en un intento de
hallar la intrínseca vinculación entre los intereses estratégicos españoles de
proyección global y su incidencia en las dinámicas de la cooperación iberoamericana
en el área de la ciencia y la tecnología.
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“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
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Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de setiembre de 2018.”
POLÍTICA INTERNACIONAL:
Las Relaciones Comerciales, Democráticas e Interinstitucionales
como factores que reducen la probabilidad de desarrollar
Conflictos Internacionales. Caso Perú-Chile
Este estudio busca respaldar y explicar las saludables relaciones diplomáticas y comerciales
entre Perú y Chile durante los últimos 135 años exentos de conflicto bélico. Como pilares
fundamentales se tomarán 3 teorías y un análisis descriptivo de la situación interna de los
estados. La tesis del liberalismo económico y la interdependencia esclarecerá los términos y
condiciones bajo las cuales se han venido desarrollando las relaciones comerciales entre
ambos países desde que finalizó la Guerra del Pacífico. La tesis del Institucionalismo Liberal
sustenta la admisión de competencia en pequeños conflictos y diferencias que se han
presentado entre ambos países. Esta competencia es posible gracias a los diversos tratados
que ambos estados han ratificado y adherido a su sistema jurídico, así como las membresías
en organismos internacionales que han ido acumulando a lo largo de los años. El estudio del
papel de las instituciones internas y los valores comunes entre las sociedades, íntimamente
relacionado con el modelo de gobierno, es otro factor que se considerará ya que el papel
idiosincrático de la sociedad es uno de los principales frenos en las llamadas, democracias de
América.
Abstract: This study seeks to support and explain the healthy diplomatic and
commercial relations between Peru and Chile during the last 135 years exempt from
war. As fundamental pillars, 3 theories and a descriptive analysis of the internal
situation of the states will be taken. The thesis of economic liberalism and
interdependence will clarify the terms and conditions under which trade relations
between both countries have been developing since the end of the Pacific War. The
thesis of the Liberal Institutionalism supports the admission of competition in small
conflicts and differences that have arisen between both countries. This competition is
possible thanks to the various treaties that both states have ratified and adhered to its
legal system, as well as the membership in international organizations that have
accumulated over the years. The study of the role of internal institutions and common
values among societies, intimately related to the model of government, is another
factor that will be considered as the idiosyncratic role of society is one of the main
obstacles in so-called American democracies.
Keywords: Thesis of economic liberalism and interdependence; The thesis of Liberal
Institutionalism; Internal Institutions; Conflicts
1. Antecedentes
Desde la firma del Tratado de Ancón en 1883, Perú y Chile viven un periodo
de paz que está a punto de llegar a los 135 años. Este periodo ha sufrido momentos
muy tensos y de mucha rivalidad. Sin embargo, estas discrepancias se han podido
solucionar mediante el diálogo y el apoyo de organismos internacionales.
En diciembre de 1863, Chile daba inicio a la guerra con “una ley cuyos
considerandos decían: 1. El general Santa Cruz, presidente Bolivia, detentador injusto
de la soberanía del Perú, amenaza la independencia de otras Repúblicas americanas”
(Basadre, 2005, p. 131). Por otro lado, el autor peruano Jorge Basadre complementa
diciendo que existía “el temor ante el predominio de la Confederación Perú- boliviana
en el Pacífico” (2005, p. 131).
En una carta enviada por el ministro chileno Diego Portales al general Blanco
Encalada expresó lo siguiente: “Unidos estos dos Estados aún cuando no sea más que
momentáneamente, serán siempre más que Chile en todo orden de cuestiones y
circunstancias[...] La Confederación debe desaparecer para siempre jamás del
escenario de América” (Basadre, 2005, p. 132).
- La batalla de Paucarpata: Esta batalla significó una victoria momentánea del
ejército confederado. Tras esta batalla, se firmó un tratado que le ponía fin a esta
guerra. “Se declaró ahí la paz perpetua y amistad entre ambos Estados” (Basadre,
2005, p. 136).
- La batalla de Yungay: “El gobierno chileno repudió el tratado de Paucarpata”
(Basadre, 2005, p. 137). Esto significó el regreso de la guerra. El ejército chileno,
con el apoyo de algunos peruanos que estaban en contra de la Confederación, le
puso fin al sueño de Santa Cruz, la Confederación Perú-boliviana.
La batalla de Yungay significó el regreso a las antiguas delimitaciones fronterizas
antes de 1836. Perú y Bolivia estrecharían sus lazos comerciales y, tiempo después,
firmarían el tratado Riva Agüero- Benavente en 1873. El primer artículo de este
tratado decía: “Las altas partes contratantes se unen y ligan para garantizar
mutuamente su independencia, su soberanía y la integridad de sus territorios
respectivos, obligándose en los términos del presente tratado a defenderse de toda
agresión exterior” (Basadre, 2005, p. 212).
B. El periodo de paz:
Firmado el Tratado de Ancón, las relaciones entre Perú y Chile tomaron otros
rumbos. Como se presentó líneas atrás, se ha estado viviendo un periodo de paz que
casi llega a los 135 años. Dentro de periodo, han existido desacuerdos, conflictos y
malentendidos entre los países en cuestión. Sin embargo, se han podido solucionar, ya
que existen de por medio relaciones comerciales, democráticas e interinstitucionales
que reducen la probabilidad de desarrollar conflictos internacionales.
Durante el 2010, ambos países presentan ante la corte sus respectivas memorias,
con este acto, Chile asume la competencia de la Corte en la controversia que tiene con
el Perú, una cuestión que responde a las múltiples responsabilidades y presiones que
tiene la comunidad internacional y sus respectivos organismos en las decisiones de los
países que los integran.
Desarrollo
El intercambio comercial entre Perú y Chile tuvo sus inicios a fines del siglo
XVII, inició con dos productos agroindustriales: el trigo y el azúcar. Con el paso de
los años, el Perú empezó a exportar cacao y tabaco, además de otros productos
manufacturados procedentes de Europa, mientras que Chile añadió a la canasta: sebo
y cueros. Es importante destacar que esta relación comercial se desarrollaba dentro de
las políticas proteccionistas implementadas por España que buscaba establecer un
monopolio español de estado con sus colonias. Durante el virreinato se intensificaron
las relaciones entre el Virreinatos del Perú y la Capitanía General de Chile, cesaron a
raíz corrientes independentistas que recorrieron América un siglo más tarde. Se
produjo la creación de fronteras, se dejó de usar la moneda oficial de la corona
española y finalizó el proteccionismo instalado por España con el ingreso de socios
comerciales fuertes como Inglaterra y Estados Unidos.(Taipe, 2014)
Cuadro 1
Tratados entre Chile y Perú desde 1821 hasta 1879 (Inicio de la Guerra del Pacífico)
Durante y después del conflicto, cuyo origen fue la disputa de las salitreras, la
situación dejó maltrechas las relaciones entre ambos países a todo nivel, el
intercambio comercial, según archivos, fue casi exterminado.
Respecto a la interdependencia económica, es innegable la existencia de un
actual mundo sin fronteras, con un crecimiento increíblemente grande de
intercambios sociales y económicos, una actual característica entre las relaciones de
Perú y Chile. Ambos estados tienen membresías comunes en innumerables
organismos internacionales y tratados debidamente ratificados en materia económica
y de cooperación, como se aprecia en el cuadro 2.
Cuadro 2
Las exportaciones no tradicionales hacia el vecino país, son las que mayores
ingresos han generado en el Perú, a partir del tratado antes mencionado. Las cifras
sitúan este crecimiento en un 110.5 % para el año 2015, el cuarto lugar de destino
más importante para el Perú.
Chile representa también la fuente de ingreso por remesa para el Perú, debido
a la gran cantidad de inmigrantes peruanos que albergan y que se encuentran
trabajando como residentes. Según el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), las
remesas provenientes de Chile han ido creciendo desde 2007, de US$ 82 millones a
US$ 273 millones en 2015. Además, es el único país que, desde 2012, refleja un
aumento de remesas, con lo que desplaza a España y EE.UU. (Banco Interamericano,
2012)
Los seres humanos son, los actores centrales en las relaciones. así, la política
internacional y las sociedades constituidas por seres humanos, no actúan solo por el
poder, si no por valores e ideales. Las organizaciones internacionales ayudan a
estabilizar estos ideales y valores comunes, el idealismo y su variante normativa ve a
las organizaciones Internacionales como representativas de un orden de valores
apoyado por las sociedades a través de los numerosos estados y apoya decididamente
la normativa que regula tal orden, sin dejar de lado que todo acuerdo debe provenir
directamente de los actores.
Esta visión es la más cercana a las relaciones diplomáticas que Chile y Perú
experimentan. El estado peruano tiene membresía en casi todos los Organismos
Internacionales existentes, y ha ratificado tratados cuyo cumplimiento se encuentra
jurídicamente justificado al haber sido ratificados o adherido, mientras que la situación Chile
es bastante similar.
Cuadro 3
Convención sobre los Derechos de las Personas con Estatuto de la Corte Interamericana de Derechos
Discapacidad Humanos
Cuadro 4
Convención contra la Tortura y otros tratos o penas Convención Interamericana para Prevenir,
crueles, inhumanos o degradantes Sancionar y Erradicar la Violencia contra la
mujer, "Convención de Belém Do Pará"
Convención sobre los Derechos de las Personas con Estatuto de la Corte Interamericana de
Discapacidad Derechos Humanos
Cuadro 5
Membresía en Organismos Internacionales
Esto ha sido crucial durante la última ocasión en que peligraron la salud de las
relaciones bilaterales entre ambos países a raíz del famoso Diferendo Marítimo, que
gracias a los tratados firmados pudo ser resuelto por la Corte Internacional de la Haya.
Perú y Chile son miembros de las Naciones Unidas desde el siglo pasado, a
pesar de que esto no ha evitado ciertos conflictos, si constituye una buena medida de
contención para sofocar las disputas. Debemos resaltar que el solo hecho de
pertenecer a las Naciones Unidas no genera una relación obligatoria y vinculante con
las cortes internacionales, se debe tener la expresa “buena fe” del estado demandado
para que el fallo sea acatado.
El alto nivel de congruencia entre los conceptos de estado y nación que Jorge
Battaglino extrae del libro de Benjamin Miller; “States, Nations, and the Great
Powers: The Sources of Regional War and Peace da luces de la importancia de
esta característica presente en Perú y Chile. La perspectiva recogida no es reciente y
había sido usada previamente para estudios sobre etnografía africana en los años ´90
durante la multiplicación de conflictos en el continente antes mencionado.
Battaglino explica que América del Sur es una región con altos niveles de
congruencia en el balance Estado-Nación, por lo que podemos hablar de la existencia
de una zona pacífica.
Cuadro 6
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 1 1
74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 9 9
8 8
4 5
3,2 4,1 4,8 7,0 5,2 3,7 5,0 4,2 4,6 4,8 5 6
, ,
6 5
Fuente: ACDA World Military Expediture and Arms Transfer 1971- 1980 y 1990
Cuadro 7
Cuadro 8
Añ 19 1 1 19 1 19 1 1 19 19 19 19
o 73 9 9 76 9 78 9 9 81 82 83 84
7 7 7 7 8
4 5 7 9 0
% 5, 6, 6, 5, 6, 6, 6, 6, 6, 8, 7, 7,
PB 97 8 3 80 6 47 0 1 64 53 35 45
I 0 8 1 2 5
Cuadro 9
Gasto militar Chileno (% del PIB)
Conclusiones:
Bibliografía:
Argentina y Brasil ante la construcción del poder chino: los casos de los acuerdos
swap.
Magali A. Chiacchiera79
79
Licenciada en Relaciones Internacionales, UNR.
La crisis financiera internacional fue vista por China como una ventana de
oportunidad para la creación de poder estructural en la dimensión de finanzas y
crédito a través de la internacionalización del yuan.
Uno de los mecanismos por el cual la RPCH procura promover dicho proceso
de internacionalización es a través de la firma de acuerdos swaps de monedas con
países y regiones socias o “estratégicas”. Inicialmente, dichos acuerdos se llevaron a
cabo a nivel regional para gestionar la crisis asiática de fines de la década de 1990.
Una vez adquirida dicha capacidad y demostrado su liderazgo regional, la crisis de
2008 impulsó a la RPCH a extenderlos no solo regionalmente, sino también a los
países desarrollados y en desarrollo de Occidente.
En efecto, la crisis de 2008 perjudicó directamente su tema de agenda
prioritaria, es decir, el desarrollo económico nacional. Esto es así puesto que se
generó un ambiente de inestabilidad internacional, una creciente escasez de divisas en
los mercados financieros internacionales y consecuentemente una erosión de los
intercambios comerciales bilaterales; así como también un aumento de la
vulnerabilidad de la posición china en el sistema monetario internacional dada la gran
cantidad de dólares que este país posee en calidad de reservas.
En este marco, China ha mantenido su trayectoria de crecimiento económico
liderando la recuperación del comercio mundial y ha desencadenado un proceso
construcción de poder en el área financiera para continuar el suministro de
commodities en plena recesión mundial.
En este sentido, los acuerdos swaps en sus diferentes formas (multilateral -vía
ICM y CMIM- y bilateral) han intentado estabilizar las finanzas internacionales
expandiendo el uso internacional del yuan. Este hecho le ha brindado a China la
capacidad para establecer y reescribir las reglas que dan forma al poder estructural.
Una estrategia universal y única como la que promulga China a través de los
acuerdos swaps de monedas, puede adoptar diferentes formas según las necesidades
de cada país socio con el que lo firma. En otras palabras, mientras que para algunos
países los acuerdos swaps con China funcionaron como mecanismo para ampliar el
uso del yuan en operaciones de comercio y de inversión externa y –
consecuentemente- aliviar la escasez de dólares en plena recesión, en otros países
dichos acuerdos estuvieron asociados a otra funcionalidad. La misma se vinculó a la
posibilidad de mejorar la estabilidad financiera del país socio y mantener -desde la
perspectiva china- el suministro de materias primas en contexto de crisis.
Parafraseando a Strange, China ha logrado influir en los resultados del sistema
económico internacional, de tal forma que sus preferencias tengan prioridad sobre las
preferencias de los demás. Consecuentemente, tras la crisis iniciada en 2008, China
empezó a controlar la creación del crédito y la distribución del capital financiero a
nivel mundial, así como los factores que determinan los términos en los que las
monedas se intercambian unas con otras.
En este marco, Argentina y Brasil son los países receptores de la estrategia
china de construcción de poder estructural. En este sentido, la amplia asimetría con
China, hace que ambos países adhieran a las reglas definidas por ella, intentando
defender sus intereses en un juego ya predeterminado por dicho país. En efecto, China
modificó el abanico de opciones disponibles que ambas economías tenían para
enfrentar los efectos de la crisis internacional, influyendo en los marcos estructurales
en los cuales estos Estados y otros actores -como sus respectivos bancos centrales- se
situaban, operaban e interactuaban. En Argentina, esto se evidencia en la firma del
acuerdo swap de monedas como eslabón esencial de la “Asociación Estratégica
Integral” para hacer frente a una coyuntura interna de inestabilidad financiera. En
Brasil, el acuerdo swap también formó parte de la “Asociación Estratégica Integral”
pero, además, se le añade el establecimiento del CRA en el marco de los BRICS,
como una “replica occidental” de la ICM. Brasil, similar a China, tuvo la intención de
modificar las reglas del juego a través de la alteración de las estructuras de poder en
las finanzas internacionales, siguiendo los patrones establecido por el gigante asiático.
El caso de Argentina fue el primer país latinoamericano en activar y renovar
dicho intercambio de divisas. Tal acuerdo fue utilizado con el propósito de hacer
frente a las urgencias financieras domésticas, en detrimento del uso de los yuanes para
fomentar el intercambio en el comercio bilateral, lo que se traduce en una
“desnaturalización” del acuerdo swap de monedas.
En efecto, durante el gobierno de Fernández de Kirchner, China se constituyó
en un prestamista exclusivo de Argentina en tanto que este país se encontraba con
dificultades para disponer de dólares en los mercados financieros internacionales, lo
cual -a su vez- lo había aislado internacionalmente y se había traducido en la falta de
IED. Durante la administración de Macri, los yuanes del swap se utilizaron en forma
preventiva para evitar una posible corrida bancaria tras la salida del control de
cambio.
El proceso de “desnaturalización” implicó que el acuerdo swap se transformó
en un préstamo que el Banco del Pueblo Chino (PBOC) activaba según las urgencias
financieras internas de Argentina. En consecuencia, Argentina se encontraba obligada
a restituir la cuantía solicitada y a reintegrar los intereses devengados en un plazo
definido, de acuerdo a las condiciones establecidas para dicho préstamo. A la vez que
China desplegaba hacia Argentina una política de suministro de capitales, también se
gestaba la incipiente deuda externa de Argentina con China.
Por otra parte, la estrategia de internacionalización del yuan chino en
Argentina está siendo cada vez más consolidada, en tanto que en el año 2015 el
BCRA y el PBOC designaron al ICBC como banco compensatorio de yuanes en
Argentina. Este hecho constituye un paso esencial para garantizar la compensación y
liquidación de las transacciones en yuanes. No obstante, esta situación no parece
viable en el corto plazo dada la preferencia de los argentinos por el dólar.
En el caso de Brasil, el acuerdo no se activó ni se renovó. Formalmente, el
acuerdo80 estipulaba que dicho mecanismo sería utilizado para comercializar
bilateralmente a través de las monedas locales (Brasil e China assinam acordo para
facilitar o comércio bilateral, 2013). No obstante, desde lo discursivo, Tombini
señalaba que su utilidad residía en contrarrestar la elevada demanda de liquidez hacia
el BCB en caso de turbulencia en los mercados financieros. En efecto, el objetivo de
la firma del swap con China era de carácter puramente preventivo ante los posibles
efectos perversos de la crisis en la economía nacional brasileña.
En este marco, se puede señalar que, a la hora de firmar el acuerdo swap,
Brasil no estaba atravesando ningún tipo de emergencia financiera local hasta 2015.
Un dato elocuente es que durante el año 2008 Brasil fue uno de los pocos países
elegidos por la FED para firmar un acuerdo swap, que nunca fue necesario activar.
Siguiendo esta misma línea argumentativa, Brasil tampoco decidió activarlo inclusive
cuando las variables macroeconómicas comenzaron a desestabilizarse tras la escalada
de la crisis del lavajato en 2015.
Asimismo, el uso de monedas locales entre China y Brasil aún se encuentra
lejos, en tanto que fue recién en agosto de 2017 que se empezó a explorar la
posibilidad de establecer un banco compensador en territorio brasileño. En este
80
Dado el carácter confidencial del acuerdo swap de divisas firmado entre Brasil y China, no se pudo
acceder a los acuerdos oficiales, no obstante se recurrió a fuentes periodísticas que poseían información
al respecto.
marco, una similitud entre ambos países latinoamericanos es el desinterés en
comercializar en monedas locales con China, en tanto que dichas economías tienen
gran preferencia por el uso de dólares.
Por otra parte, el acuerdo swap era un mecanismo complementario a las
políticas que este país llevaba a cabo con China y otros países emergentes en el marco
de los BRICS. Estos cinco países habían establecido el Acuerdo Contingente de
Reservas (CRA) y se inscribió en la intensión de crear instrumentos propios de
gestión del sistema financiero internacional en un contexto de dificultades y lentitud
para reformar la gobernanza de las instituciones financieras multilaterales.
En este sentido, Brasil, similar a China, también tuvo la intención de modificar
las reglas del juego de la estructura de poder en las finanzas internacionales,
siguiendo los patrones establecido por el gigante asiático. Brasil tuvo la capacidad y
legitimidad para demostrar su descontento respecto de la actuación del FMI, a pesar
que nunca llegó a mantener una relación hostil con el Fondo. En este sentido, existe
una gran diferencia con Argentina. Mientras Brasil decidía voluntariamente alejarse
del FMI a través del CRA, Argentina debió alejarse del FMI dada su condición de
economía en default, en donde China se erigía como fuente exclusiva de capital.
Por último, y a pesar que ambos se insertaban en la estrategia de
internacionalización del yuan, Argentina se constituía como deudor frente a China en
un contexto de dificultades financieras internas, mientras que Brasil buscaba erigirse
como acreedor en el marco de los BRICS. Por un lado, Argentina firmó y renovó el
acuerdo swap con China, profundizando la relación centro-periferia en un contexto de
dificultades financieras internas. Por otro lado, Brasil no activó el acuerdo swap y
logró constituirse en acreedor en el marco del CRA a la par de China , además de
haber obtenido ingentes cantidades de dólares a través del superávit en el comercio
bilateral con China.
fz.cinti@gmail.com
Resumen
81
Las creencias compartidas hacen referencia a los esquemas que se construyen sobre la percepción de
la realidad que tienen las personas. Las creencias dominantes son las que, sostenidas en el tiempo,
resultan en la creación de instituciones que determinan los resultados políticos y/o económicos (North,
D., Summerhill, W., Weingast, B. R. (1999)
El objetivo de la investigación es analizar si la política exterior argentina en
relación con la República Popular China entre 1999 y 2017 puede ser considerada una
política de Estado, considerando la alternancia política argentina. Esta investigación
adscribe a la definición de política de Estado elaborada por Jorge Domínguez, quien
la define como aquella política con “propósitos claros y metas bien definidas, que se
construye con medios e instrumentos que buscan deliberadamente lograr esos
objetivos, con la conciencia de que se persiguen beneficios verificables así como
costos posibles en la búsqueda de esos beneficios” (Dominguez, 2008). Asimismo, y
para incorporar en el análisis a la alternancia política, se considera la definición de
Rosendo Fraga que incorpora en la formulación de la política de Estado a todos los
actores relevantes del país y cuya alternancia en el poder no limita la ejecución de la
misma (Fraga, 1998).
Asimismo, se busca analizar la dimensión comercial en su composición y
variación de volumen de intercambio; la dimensión política en las decisiones y visitas
de Jefes de Estado y actores relevantes en la formulación y ejecución de la política
exterior argentina; y la dimensión internacional en el rol argentino en la Asamblea
General y Consejo de Seguridad de Naciones Unidas respecto de la relación bilateral,
junto con los acuerdos y coincidencias alcanzados con la República Popular China en
el marco de la Organización Mundial del Comercio y el G20.
Politica bilateral
Esquema de complementariedad
Administración Kirchner
Esquema de complementariedad
Politica bilateral
83
Discurso en la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas (2003)
embargo, esta clasificación no tiene efectos en impedir una relación asimétrica o
negociaciones desventajosas para la parte periférica.
Esquema de complementariedad
Política bilateral
Esquema de complementariedad
Politica bilateral
La asunción del Presidente Mauricio Macri trajo consigo una nueva retórica en
términos de política exterior. Con una renovación de su Ejecutivo de Política Exterior,
la decisión del Presidente fue, a diferencia de su sucesora, iniciar visitas de Estado al
poco tiempo del comienzo de su mandato bajo la idea del re-direccionamiento de
vínculos en el sistema internacional. En estas primeras visitas, y considerando la
postura del EPE respecto de China, no se incluyó a la República Popular. Esta
segunda alternancia política estudiada presentó un esbozo de romper la armonía
existente desde 1999 hacia China como socio estratégico y crecientemente con una
posición asimétrica desfavorable a la República Argentina. Es por eso que, referido a
China, la retórica del Presidente Macri incluyó el concepto del “equilibrio” en la
asociación estratégica integral.
El primer año de mandato de la Administración Macri puede caracterizarse
como accidentado respecto de la relación bilateral. Antes de su asunción y las visitas
de Estado se cuestionaron algunos acuerdos firmados por el gobierno anterior, a
saber: el acuerdo de Cooperación Económica e Inversiones, la construcción de la
Estación china de Seguimiento Satelital en el Espacio Profundo en la Argentina, la
construcción de plantas nucleares y de las represas Kirchner y Cepernic (Oviedo,
2016). Estos temas, negociados y firmados por la Administración Fernández, no
fueron finalizados durante su mandato ni durante el primer año de la Administración
Macri, lo cual generó incertidumbre respecto de la continuidad de la política hacia
China, o bien de la aceptación de la relación asimétrica. A este respecto es importante
destacar la importancia que tiene el juego de las altas esferas en la concreción y
avance de la política exterior, ya que hasta tanto no se realizaron visitas de Estado, las
negociaciones y rispideces se centraron en el accionar del Ejecutivo de Política
Exterior argentino con sus homónimos chinos, sin intervención pública de los Jefes de
Estado.
Cuatro meses después de su asunción, el Presidente Macri asistió a la Cumbre
de Seguridad Nuclear en Washington, donde se reunión con su par chino y le expresó
las dudas que generaron en su gobierno los acuerdos firmados hacia el final de la
Administración precedente. Ese mismo año, los Jefes de Estado se reunieron
nuevamente con motivo de la Cumbre del G20 en Hangzhou, durante la cual
enfatizaron 3 ejes en la relación bilateral: comercio, inversiones y finanzas. Si bien lo
hicieron en el marco de la ya establecida Asociación Estratégica Integral, el eje del
encuentro se movió en los aspectos más relevantes (y controversiales) de la relación
asimétrica entre los Estados.
Finalmente, a más de un año de haber asumido, el Presidente Macri realizó
una visita de Estado a China para cimentar la relación que mantendrían ambos
Estados ante las nuevas circunstancias. En este caso, la alternancia política significó
una transición desprolija en cuanto a los términos en los que la Argentina negoció con
otros Estados, principalmente China. La revisión de los acuerdos firmados por la
Administración Fernández implicaron descontento y represalias por parte de China,
como se analiza en las conclusiones, independientemente de la intención que haya
habido por parte de la Administración Macri. Este es un ejemplo paradigmático de
cómo una decisión de política doméstica, dirigida a actores locales y sin aparente
intención de afectar la relación bilateral, tiene sin embargo consecuencias en la misma
y afecta la posición de un Estado en el sistema internacional. Esta dinámica, explicada
por el realismo neoclásico, requiere de una modificación en la política doméstica y un
accionar del Jefe de Estado o del Ejecutivo de Política Exterior para restaurar o
acordar nuevos parámetros en la relación bilateral. En este caso, la visita de Estado
del Presidente Macri a China cerró el capítulo turbulento que había dado inicio la
segunda alternancia política del período estudiado.
Sin embargo, y como se retoma en las conclusiones de este trabajo, el intento
del Presidente Macri de cambiar el carácter de la relación es aún incipiente y poco
satisfactorio para aumentar el margen de autonomía del gobierno. El fenómeno que
explica esta incapacidad es, nuevamente, la fuerte asimetría de la relación bilateral.
84
En conjunto, los miembros del G20 representan el 85% del producto bruto global, dos tercios de la
población mundial y el 75% del comercio internacional (Sitio Oficial de la Presidencia Argentina del
G20).
argentina y el apoyo de la delegación china, el G20 se refirió al progreso realizado en
el fortalecimiento del ordenamiento y previsibilidad de los procesos de
reestructuración de deuda soberana (G20 Leaders' Communiqué, 2014). Este fue el
primer foro multilateral de envergadura que abrió la puerta a la discusión en el mas
alto nivel sobre la importancia de contar con un proceso claro de reestructuración de
deuda soberana, refiriéndose en su anexo a las dificultades encontradas en los
procesos de litigio iniciados para cobrarlas.
Un año después de este logro, el G77 + China impulsó una resolución en la
Asamblea General de Naciones Unidas donde se establecen principios a considerar
para reestructurar la deuda soberana. La resolución 69/319, encabezada por la
delegación argentina, determina que “Un Estado soberano tiene derecho, en el
ejercicio de su facultad discrecional, a elaborar sus políticas macroeconómicas,
incluida la reestructuración de su deuda soberana, derecho que no debe verse
frustrado ni obstaculizado por medidas abusivas” (ONU, 2015).
Asimismo, la resolución de la Asamblea General determina que “El principio
de que el deudor soberano y todos sus acreedores deben actuar de buena fe implica su
participación en negociaciones constructivas de reestructuración de la deuda soberana
y en otras etapas del proceso con el propósito de restablecer la sostenibilidad de la
deuda y el servicio de la deuda de manera rápida y duradera y de obtener el apoyo de
una masa crítica de acreedores mediante un diálogo constructivo acerca de las
condiciones de la reestructuración.” (ONU, 2015).
A pesar del carácter no vinculante de las resoluciones de la Asamblea General,
la 69/319 destaca por ser la primera del órgano en tratar el tema de la deuda soberana
y los problemas para resolverla, al tiempo que muestra el apoyo de una masa crítica
de Estados. En este ejemplo de despolarización, China se sitúa como un socio no-
enemigo de la Argentina y otros Estados que enfrentaron problemas con la
reestructuración de su deuda soberana.
Una política de Estado es aquella política compartida por todas las expresiones
políticas de un país, es decir, por todos aquellos encargados de formular y ejecutar
una política al momento de administrar el poder del Estado, y aquellos que forman
parte del juego político pero no están en su fase arquitectónica. La existencia de una
política de Estado implica que una vez que el poder es administrado por una
expresión de distinto signo político que la anterior, la política se mantiene sin
modificaciones esenciales.
En un sistema democrático y republicano, una política de Estado
necesariamente implica a la alternancia política. En un sistema con elecciones libres y
periódicas, y con los principios republicanos de división de poderes y periodicidad en
las funciones, para que exista una política de Estado ésta debe ser llevada adelante por
la mayoría de los partidos políticos que se encuentren en las fases agonal y luego
arquitectónica de la política, en términos aristotélicos. En los regímenes democráticos
incluso existe la posibilidad que se abandonen posiciones de politica exterior
sostenidas durante la fase agonal una vez que el candidato accede a la fase
arquitectónica, y así continuar con la política de la Administración anterior.
En este sentido cobra mayor importancia considerar los hechos de diciembre
de 2001 en la Argentina como un hecho de alternancia política, ya que no se produjo
una interrupción del orden democrático. Con la renuncia del Presidente Fernando de
la Rúa, se activaron los mecanismos institucionales necesarios para conseguir una
transición en la administración del poder y mantener el orden constitucional. Tras la
sucesión de presidentes interinos y la elección por parte del Congreso de Eduardo
Duhalde como Presidente (que, podría decirse, también tuvo un carácter de interinato)
se cierra un accidentado y breve ciclo de alternancia política, en el cual se produce un
cambio de signo político entre Administraciones.
Si bien estuvo principalmente abocado a cuestiones internas, el Presidente
Duhalde no rompió con los compromisos y negociaciones asumidos por la
Administración anterior respecto de la República Popular China. En este período, por
ejemplo, varió la composición de los intercambios comerciales ya que se exportaron
bienes con mayor valor agregado, sosteniendo los acuerdos negociados por la
Administración De la Rúa.
Sin embargo, a lo largo de todo el período estudiado la República Popular
tomó medidas para evitar este proceso de agregar valor a las exportaciones argentinas,
teniendo en cuenta su objetivo de asegurar el abastecimiento de materias primas para
su creciente demanda interna. En esta línea, China aplicó medidas para-arancelarias y
promovió la firma de nuevos acuerdos bilaterales para revertir esta tendencia, lo cual
fue posible gracias a un factor fundamental: la asimetría existente entre China como
país del centro y Argentina como país de la periferia.
En 1999 China implementó una estrategia denominada going-out, basada
principalmente en la estimulación y promoción de la exportación de capital
fomentadas por el gobierno, y que generó un aumento sostenido de la inversión
extranjera directa por parte de China desde el año 2002. El objetivo de la estrategia
era asegurarse el control de los canales de producción y distribución de materias
primas, principalmente alimenticias y energéticas, asegurando así un crecimiento
sostenido para cubrir sus demandas. En Argentina, como en el resto del mundo, la
estrategia going-out provocó aumentos en los flujos de inversión y en la presencia
china, junto con la ampliación de sus márgenes de negociación. Tan solo dos años
después de implementar su estrategia, se aprobó el ingreso del país a la OMC y
aumentó la cantidad de países que reconocen a China como economía de mercado. En
el caso particular de la Argentina, los acuerdos bilaterales que permitieron ambos
fenómenos no se explican únicamente por la voluntad política argentina, sino
también, y principalmente, por la capacidad china de imponer sus condiciones en la
negociación. Como se analizó anteriormente, el memorándum mediante el cual se
reconoce el status de economía de mercado incluyó una cláusula secreta que limitaba
el margen de maniobra de Argentina en la utilización de medidas anti-dumping contra
China, tanto en productos alcanzados como en cantidad de años para aplicarlas a
partir de descubierta la práctica. Sin el reconocimiento de economía de mercado, los
productos del intercambio comercial hubieran sido susceptibles de medidas anti-
dumping sin reservas y por un periodo de 15 años a partir del ingreso de China a la
OMC. Esta circunstancia es fruto directo de la capacidad china de imponer
condiciones al momento de la negociación, ya que el acuerdo no fue beneficioso para
la Argentina desde su diseño, y menos aún en su implementación, pero reportó
beneficios claros, concisos e inmediatos para la República Popular. Este acuerdo fue
producto de visitas entre los dirigentes de ambos Estados, es decir, una negociación
de las más altas esferas en la que la asimetría de poder es evidente.
Junto con la estrategia explícita del going out, China adoptó también y de
manera complementaria una estrategia de venta de futuros. Esto es, asegurarse
beneficios inmediatos a través de medidas o declaraciones de su contraparte que se
alineaban con los objetivos chinos, a cambio de promesas de declaraciones, acuerdos
o inversiones en el futuro. Esta venta de futuros se manifestó en las visitas de Estado
de los líderes chinos durante el período estudiado, tanto a partir de declaraciones a la
prensa local como declaraciones de los Jefes de Estado argentinos posteriores a las
visitas. Por lo tanto, los acuerdos negociados con la Argentina trajeron beneficios
inmediatos para China, mientras que las ventajas para Argentina eran diferidas, por
ejemplo, promesas de inversiones que no se plasmaron en acuerdos bilaterales, y por
lo tanto no tuvieron obligación de materializarse ni trajeron consecuencias negativas
para China. A pesar de esta venta de futuros, la relación podría haber sido
mutuamente beneficiosa si las promesas se hubieran concretado aún a pesar de no
haber firmado acuerdos. Esto no sucedió ya que China no mantuvo sus promesas de
inversión en el país, y por lo tanto no puede hablarse de una relación comercial win-
win. Específicamente, las promesas de revisión de acuerdos o promesas de
inversiones no especificaban fechas de realización ni montos a desembolsar, ni una
cláusula de retorsión en caso de incumplimiento, de manera que China no se ataba a
las declaraciones de sus jefes de Estado y por lo tanto no sufrió efectos negativos
acompañando a sus beneficios concretos.
Las siguientes Administraciones argentinas, del mismo signo político que la
Administración Duhalde, profundizaron la relación bilateral con China en los mismos
términos, mientras progresivamente se redujo el margen de acción del complejo
Ejecutivo de Política Exterior vis a vis China. Las decisiones políticas adoptadas por
los EPE de las Administraciones Kirchner y Fernández avanzaron en la consolidación
de vínculos con la República Popular, cimentados principalmente en la relación
comercial. El aumento en el volumen de importaciones de productos chinos y de
exportaciones argentinas trajo consigo una creciente dependencia comercial: ante el
riesgo de barreras proteccionistas por parte de China, el margen de Argentina para
diversificar sus destinos de exportaciones durante este período fue muy limitado e
insostenible en el mediano plazo.
En el 2009 se firmó el acuerdo entre los Bancos Centrales de ambos Estados
por el cual podía garantizarse el acceso a moneda internacional en caso de una
eventual iliquidez. Este “swap de monedas” redunda en una relación comercial más
sólida en tanto se pueden pagar las importaciones chinas con yuanes en lugar de
dólares, pero tiene un alto costo para la Argentina: una mayor dependencia del capital
chino. La falta de acceso a los mercados financieros internacionales por las altas tasas
de interés, resultado de la cesación de pagos y la pérdida de confianza de los
potenciales prestamistas y la crisis económica-financiera iniciada en el 2008,
provocaron que Argentina recurriera cada vez mas a China para cubrir sus
necesidades financieras, profundizando la dependencia y la inserción en el esquema
financiero chino de manera inexorable hasta el final del mandato de Cristina
Fernández de Kirchner.
También en el 2009, y como consecuencia de decisiones políticas domésticas
y la asimetría de poder con China, se revirtió el superávit comercial que Argentina
mantenía. Esto se produce aún a pesar de los altos precios de la soja a nivel
internacional. El aumento exponencial de los ingresos por exportaciones argentinas
maquilló el crecimiento del déficit comercial y la reprimarización productiva, como
se observa en el gráfico 2 para los dos productos estudiados.
Gráfico 2: Exportaciones argentinas a China (1999-2016)
Déficit
comercial con
China
Swap de Caída de
monedas con reservas del
China BCRA
Inestabilidad
financiera
A partir del año 2000, América Latina ingresó a, un nuevo ciclo político y económico
marcado por el protagonismo creciente de los movimientos sociales, por la crisis de los
partidos políticos tradicionales y de sus formas de representación, por el
cuestionamiento al neoliberalimo y la relegitimación de discursos políticamente
radicales representado por la emergencia de diferentes gobiernos que, apoyándose en
políticas económicas heterodoxas, se propusieron articular las demandas promovidas
desde abajo, al tiempo que valorizaron la construcción de un espacio regional
latinoamericano como lo evidenció la creación de la UNASUR85.
Este escenario se identificaba para muchos como un “giro a la izquierda”, la “nueva
izquierda latinoamericana”, el “posneoliberalismo” o bien el “progresismo”86.
En una América Latina diezmada por décadas de neoliberalismo (tal el caso del ex
presidente Carlos Menen en Argentina), el progresismo fue emergiendo más allá de la
diversidad de experiencias políticas, lo cual rápidamente fue generando un nuevo
espacio regional. Dicho arco abarcaba desde el Chile de Patricio Lagos y Michele
Bachelet, el Brasil del PT, con Lula Da Silva y Dilma Rousseff, el Uruguay bajo el
Frente Amplio, la Argentina de Néstor y Cristina Kirchner, el Ecuador de Rafael
Correa, la Bolivia de Evo Morales, la Venezuela de Chávez-Maduro, hasta el fallido
gobierno de Fernando Lugo en Paraguay e incluso el sandinista Daniel Ortega, en
Nicaragua.
Esta apertura fue expresada de modo paradigmático por los nuevos gobiernos de Bolivia
y Ecuador, países donde las nuevas Constituciones tuvieron un fuerte contenido
descolonizador y contaron con gran participación popular, cuyo corolario fue la
ampliación de las fronteras de derechos. Alentadas por los gobiernos emergentes,
categorías tales como “Estado Plurinacional”, “Autonomías Indígenas”, “Buen Vivir”,
“Derechos de la Naturaleza”, pasaron a formar parte el nuevo discurso político,
impulsadas por diferentes movimientos sociales y organizaciones indígenas.
Desde el siglo XV hasta fines del siglo XX menos del 15% de la población mundial
acaparaba el 85% de la riqueza mundial. En 2012, el 25% de la población controlaba el
51% del PIB mundial y América Latina y el Caribe es un importante actor al respecto.
Según CEPAL, en 2011 América Latina y el Caribe recibió 153 mil millones de dólares
de Inversión Extranjera Directa (IED) y en 2012, 173.361 millones de dólares (6.7%
más que en 2011), lo que implica un record histórico. En 2013, la inversión extranjera
directa (IED) en América Latina y el Caribe alcanzó un nuevo máximo de 188.101
millones de dólares, monto que supera por un 6% el registrado en 2012. Esto significa
que las entradas de IED se han mantenido prácticamente estables por tercer año
consecutivo, en especial si se tiene en cuenta que se miden en términos nominales.
En el primer semestre de 2014, según CEPAL, la IED disminuyo en un 23% debido a la
ausencia de grandes adquisiciones empresariales y a la disminución de inversiones en
minería debido a la baja del precio de estas materias primas.
La IED en 2015 cayó un 22% respecto a 2014 y alcanzó un monto de
107.000 millones de dólares al final de dicho año.
Entre 2000 y 2013, el comercio de bienes entre China y la región se ha multiplicado por
27 veces. China se ha convertido en el segundo socio comercial de América Latina y el
Caribe: el comercio bilateral en 2010 fue de 183 mil millones de dólares. Con un
crecimiento inter-anual del 50%, la participación de América Latina y el Caribe ha
crecido hasta representar en 2011 el 6% de las exportaciones chinas y el 7% de sus
importaciones. Las inversiones directas de China en América Latina y el Caribe en 2010
fueron de 15,000 millones de dólares. A finales de 2011, la suma existente de
inversiones directas chinas no financieras en Latinoamérica alcanzó un monto total de
54.000 millones de dólares y el volumen comercial sino-latinoamericano fue de 241.500
millones. Es el tercer mayor inversionista en el continente.
Según CEPAL, desde 2008 Asia se convirtió en el principal mercado de destino para las
exportaciones de Brasil y Chile; y en el segundo para Argentina, Costa Rica, Cuba y
Perú. A mediados de los 90s el 60% de las exportaciones de la región tenían como
destino a EE.UU., hoy solo un 40%. Las cuatro Cumbres de CELAC que se han
desarrollado hasta el presente – Chile, 2013; Cuba, 2014; Costa Rica, 2015 y Quito,
2016 – han contribuido a una mejor coordinación de las políticas de la región.
La III Cumbre de CELAC aprobó el 29 de enero de 2015 en Belén, Costa Rica, una
Declaración Final con 89 Acuerdos, dando especial atención a “la erradicación
irreversible de la pobreza” como “requisito indispensable para el desarrollo sostenible y
para asegurar la igualdad de oportunidades de progreso en las sociedades”89.
A estas dificultades se suma, sin caer en las teorías conspirativas, lo que las derechas
hacen o han hecho para erosionar la legitimidad de los gobiernos progresistas90.
87
López Segrera, Francisco,” América Latina: crisis del posneoliberalismo y ascenso de la nueva derecha” / Francisco López Segrera. - 1a
Ed. Ciudad Autónoma de Buenos Aires: CLACSO, 2016. Libro digital, PDF Archivo Digital: descarga
ISBN 978-987-722-207-41. Sociología. 2. Acción Política. I. Título. CDD 306.2
88
López Segrera, Francisco, Op. Cit.
89
La IV Cumbre se celebró en Ecuador en 2016. https://www.presidencia.gob.pa/ files/363/DECLARACION-POLITICA-DE-
BELEN-2015-ES-5.pdf
90
Svampa, Maristela. Art. “Cuatro claves para leer América Latina”. Nueva Sociedad I268. Edición 45º Aniversario.
Marzo-Abril de 2017
Resumen de la situación en 2016
En resumen, lo que caracteriza a la región en el 2016 son, entre otros, los siguientes
procesos: una importante desaceleración en los índices de crecimiento económico del
PBI; las victorias electorales de los candidatos que dan cuenta del ascenso de una
“nueva derecha”, como en las elecciones presidenciales de Ecuador y Argentina, las
legislativas en Venezuela, y golpes de estado “blandos” o institucionales como en
Honduras, Paraguay y Brasil; un ligero aumento de la pobreza desde 2015; la vigencia
de las democracias; la permanencia de las políticas económicas neoliberales en varios
países de la región; un estado generalizado de crítica y en ocasiones de protestas
sociales contra estas políticas; una fuerte oposición de los sectores de derecha a los
gobiernos con políticas populistas y sociales; el cuestionamiento por parte de algunos
movimientos indígenas y sectores de la izquierda de los proyectos neoliberales; la
ampliación del MERCOSUR , entre otros.
En este sentido pueden analizarse también algunos “errores” de estos modelos que han
venido acentuando las dimensiones menos pluralistas que encierra el dilema populista,
visibles en la concentración del poder en el presidente y en la manifiesta intolerancia
hacia las disidencias
91
Apropósito de la reciente publicación por parte del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) sobre el
debate de la izquierda latinoamericana en torno a Venezuela, recogemos esta entrevista realizada por la revista
digital FronteraD a Maristella Svampa, la destacada socióloga argentina e investigadora del Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Maristella Svampa y la crisis del ciclo progresista en Latinoamérica.
Gerardo Muñoz - 31-03-2016
estimulado y consolidado por la gestión de gobiernos progresistas y populares como ha
sido el caso de Argentina (Néstor y Cristina Kirchner), Venezuela (Hugo Chávez y
Nicolás Maduro), Ecuador (Rafael Correa), Brasil (Luiz Inácio Lula Da Silva y Dilma
Rousseff), Paraguay con el breve mandato de Fernando Lugo Méndez y Bolivia (Evo
Morales Ayma), participando de movilizaciones masivas de apoyo popular, con visible
capacidad de protesta social y un expandido lenguaje de derechos.
Estos sectores sociales que se manifestaron como actores activos movilizados
congregaban no sólo a las clases bajas sino que también representaban otros estratos
sociales que se sentían reconocidos por símbolos identificatorios y reparatorios y
experimentaban cómo la participación generaba las respuestas esperadas. La
consolidación de estos procesos en principio hace pensar que existe poco espacio para
un retroceso.
Sin embargo, desde el inicio de la década, podía advertirse la existencia de un campo
de tensión en el cual coexistían con dificultad matrices políticas y narrativas
descolonizadoras diferentes: por un lado, la populista y desarrollista, marcada por una
dimensión reguladora y centralista, que apuntaba a recrear el Estado nacional y a reducir
la pobreza; por otro lado, la indianista e incipientemente ecologista, que apostaba a la
creación de un Estado Plurinacional y al reconocimiento de las autonomías indígenas,
así como al respeto y cuidado del Ambiente. Con el correr de los años los progresismos
fueron consolidándose, de la mano de una narrativa populista-desarrollista y de un
proceso de personalización del poder, desplazando otras narrativas de corte
descolonizador, fueran indianistas, ecologistas o de izquierda.
Para estas políticas la prioridad son los ajustes fiscales, en desmedro de los recursos
para las políticas sociales. A la crisis del socialismo y del Estado de Bienestar Social se
responde con la crítica del Estado, con la exaltación de la centralidad del mercado y de
las empresas privadas contraponiendo la “modernidad” del “gobierno digital” a las
prácticas participativas de los populismos que de esta forma se tildan de anacrónicas.
92
Ernesto Laclau, La razón populista. Fondo de Cultura Económico. 2005
Modo de vida “Imperial”
Carlos Larrea y Natalia Greene invitan a realizar un giro mental importante, en torno de
algo que parece incuestionable: la lucha contra la pobreza. Señalan que el problema de
fondo de la inequidad no es la pobreza, sino, al contrario, la riqueza. Con esta maniobra,
nos descolocan también de la senda propuesta por el “desarrollo”, que pretende que los
pobres asciendan linealmente, siguiendo el camino trazado por los países
“desarrollados”. Nos ubican en la realidad de que las élites mundiales, que
supuestamente nos deben servir de modelo a seguir, practican un “modo de vida
imperial”, en palabras de Ulrich Brand, que reclama para una ínfima minoría de la
población del planeta todos sus recursos y todas sus capacidades de absorción de
deshechos93.
Ulrich Brandt habla de un “modo de vida imperial”, para referirse a la universalización
“de un modo de vida que es imperial hacia la naturaleza y las relaciones sociales y que
no tiene ningún sentido democrático, en la medida que no cuestiona ninguna forma de
dominación. El modo de vida imperial no se refiere simplemente a un estilo de vida
practicado por diferentes ambientes sociales, sino a patrones imperiales de producción,
distribución y consumo, a imaginarios culturales y subjetividades fuertemente
arraigados en las prácticas cotidianas de las mayorías en los países del norte, pero
también, y crecientemente, de las clases altas y medias de los países emergentes del
sur”94.
De acuerdo a lo anterior la definición de qué es una “vida mejor” aparece hoy asociada
a la demanda por la “democratización” del consumo, antes que a la necesidad de llevar a
cabo un cambio cultural respecto del consumo y la relación con el medio ambiente, en
función de una teoría diferente de las necesidades sociales y del vínculo con la
naturaleza. La congruencia entre patrones de producción y de consumo, la
generalización en los países del norte, pero también del sur, de un “modo de vida
hegemónico”, hace notoriamente más difícil la conexión o articulación social y
geopolítica entre las diferentes luchas (sociales y ecológicas, urbanas y rurales, raciales,
entre otras); y de sus lenguajes emancipatorios.
93
“La osadía de lo nuevo. Alternativas de política económica Grupo Permanente de Trabajo sobre Alternativas al Desarrollo”. 1era
edición: Fundación Rosa Luxemburgo/Abya-Yala Compiladoras: Miriam Lang, Belén Cevallos y Claudia López. Fundación Rosa
Luxemburgo, Oficina de la Región Andina. Septiembre de 2015.
94
Op.cit.
El final de los grandes liderazgos regionales a saber: la muerte de Chávez y de Néstor
Kirchner y el fin del mandato de Luiz Inácio Lula da Silva, tres líderes que apostaron
fuertemente a la integración regional y, por otro lado el surgimiento de nuevos
alineamientos regionales de carácter más apeturista como la Alianza para el Pacífico
(2011) con la participación de países como Chile, Colombia, Perú y México. También
la firma de convenios o acuerdos unilaterales entre China y varios gobiernos
latinoamericanos en los últimos años (muchos de los cuales comprometen a sus
economías por décadas) contribuyeron a acentuar más la competencia entre los países
que a consolidar la unión regional.
Esta “Nueva Derecha” no puede superar las dicotomías del pasado “Peronismo vs.
Antiperonismo”, “Kirchnerismo vs. Conservadurismo”, sino que logra acentuarlas con
fines políticos y estratégicos, incentivando un malestar ideológico que contribuye a la
caída de la imagen presidencial y partidaria.
Para una gestión moderna de gobierno es fundamental contar con una plataforma de
datos abiertos y de innovación de tecnología aplicada a la administración.
Hoy, el uso de redes sociales y plataformas como Flickr o YouTube se volvieron clave
para las comunicaciones en cualquier administración. Entendiendo la modernización
desde un punto de vista integral, el Gobierno Abierto y el acceso a la información son el
siguiente paso natural. Esto tiene que ver no sólo con lo tecnológico sino también con
lo cultural, con la idea de construir una nueva forma de relación con el ciudadano
abriendo espacios destinados a facilitar su acceso a la información pública a través de
un catálogo de datos que proporcionan información real y precisa
95
Informe de la ex diputada Margarita Stolbizer, marzo de 2018
96
Según información que surge del Portal de Compras Electrónicas de la República Argentina, por expediente Número EX-2016-
01577749--APN-DCYC#MM, tramitó la contratación de un Servicio de Consultoría en relación al Seguimiento de Evolución de
Proyectos Centrales de la DIRECCIÓN NACIONAL DE RELACIONES INSTITUCIONALES del MINISTERIO DE
MODERNIZACIÓN.
Siguiendo el análisis de López Segreda (2016) se seleccionaron algunas variables que
proyectan y describen dos escenarios posibles, a saber: la continuidad y profundización
de las políticas de ajuste que generan más desigualdad o el cambio y evolución hacia
gobiernos progresistas que reivindican los derechos sociales en su lucha contra la
pobreza.
A continuación, se exponen las variables seleccionadas a modo de comparación:
Variables Sociales: crecimiento de la población, gasto social como porcentaje del PBI,
porcentaje de pobreza e indigencia, entre otras.
del 5%.
97
Una victoria pírrica es aquella que se consigue con muchas pérdidas en el bando aparentemente o tácticamente vencedor, de
modo que incluso tal victoria puede terminar siendo desfavorable para dicho bando.
La Argentina, en sincronía con los procesos latinoamericanos, redujo de manera drástica
la intervención del Estado, privilegiando el capital privado nacional e internacional y
relegando el sistema político a través de una reducción de funciones, al tiempo que
desarrolla la capacidad extractiva a través de severos ajustes como los “tarifazos” que
recaen particularmente en las clases medias y bajas.
La intensificación de la pobreza y el desempleo son apenas algunas de las
consecuencias inmediatas de estas medidas.
Conclusiones:
Ante la pregunta de cuáles fueron los factores que posibilitaron el ascenso de la Nueva
Derecha en Latinoamérica y la Argentina solo cabe esbozar algunas líneas de análisis
para poder profundizar en futuras investigaciones. Algunas de ellas son:
Cambios no siempre profundos y/o estructurales del sistema político y por lo tanto falta
de continuidad de los mismos. La mayor presencia del Estado y el aumento de la
capacidad de respuesta del sistema político quedaron sin efecto al asumir los gobiernos
de otro signo político.
Deficiencias organizativas que implicaron muchas veces un trabajo inadecuado con las
bases. Si bien el protagonismo y empoderamiento de las bases generaron nuevas formas
de participación y movilizaciones de apoyo a los gobiernos (tal es el caso de Argentina,
Brasil y Ecuador) demostraron luego dificultades organizativas ante la ausencia de los
líderes políticos.
Manejo muchas veces deficiente de los recursos y programas económicos, impidiendo
una verdadera autonomía. La economía dolarizada de Ecuador y los intentos de
Argentina de saldar los compromisos de deuda contraída con una economía con excesos
de demandas dan cuenta de estas dificultades.
Las posibilidades de cambio del escenario actual puede resultar de asistir a errores que
cometen, de cambios de contexto producidos a nivel mundial y regional, de un
fortalecimiento de la participación política de las bases movilizadas, de los cambios
culturales y el surgimiento de nuevos consensos que generen un cambio institucional
electoral.
Bibliografía:
Resumen:
Introducción
En la post Guerra Fría diversos conflictos armados y emergencias complejas provocaron
catástrofes humanitarias y amenazaron la paz y la seguridad internacionales. La
sociedad internacional respondió mediante distintas formas de intervenciones militares
que guiadas por la defensa de los derechos humanos de la población víctima del
conflicto, cuestionaban los pilares fundamentales del orden internacional: los principios
de soberanía y no intervención.
Este artículo identifica y caracteriza las distintas respuestas humanitarias llevadas a
cabo por la sociedad internacional que -con matices-, cuestionan los pilares
westfalianos: las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, las intervenciones
humanitarias unilaterales, y fundamentalmente, la Responsabilidad de Proteger (RdP),
dirigida a generar doctrina en materia de intervencionismo humanitario. Asimismo,
examina cómo se han posicionado los países latinoamericanos frente a estas acciones y
a la RdP, tanto en relación al debate conceptual generado en el ámbito de la Asamblea
General de las Naciones Unidas, como a su desempeño en el Consejo de Seguridad.
Para ello, además del relevamiento bibliográfico, se realiza un estudio de las votaciones
en las Resoluciones del Consejo de Seguridad donde se mencionan de manera explícita
o implícita a la RdP, durante el periodo 2005-2017. Por último, se analiza la propuesta
de realizar una intervención humanitaria en Venezuela como opción para restablecer los
derechos humanos y la democracia en el país.
La pregunta que surge es si los países de América Latina o sus organismos de
integración y concertación política, presentaron una posición común en el ámbito de las
Naciones Unidas frente a un tema de tanta relevancia. En última instancia, lo que
atraviesa todo el artículo es el debate aún no resuelto entre quienes perciben al
intervencionismo humanitario, y en especial a la RdP, como instrumentos que pueden
ser utilizados al servicio de los intereses de los Estados más poderosos, y por lo tanto,
continúan defendiendo el derecho de no intervención, y quienes sostienen que la
protección de los derechos humanos, es prioritaria y debe sobreponerse a las cuestiones
legales.
La protección de los derechos humanos como fundamento del creciente
intervencionismo humanitario de las Naciones Unidas
Desde principios de la década de 1990, el concepto de emergencia compleja se
incorporó a la jerga humanitaria para designar a aquellas crisis humanitarias que no son
ocasionadas por catástrofes socio-naturales, sino por conflictos armados de origen
multidimensional -atravesadas por factores de índole política, socio-cultural, étnica,
religiosa, entre otras-, y que demandan ayuda humanitaria en tanto generan situaciones
de violación sistemática de los derechos humanos de las poblaciones involucradas.
Este tipo de crisis comenzaron a proliferar con el fin de la Guerra Fría en algunos
Estados que se vieron afectados por la reestructuración de poder y los desequilibrios que
implicó el fin del paradigma bipolar, exigiendo una amplia respuesta de la comunidad
internacional. Como rasgo distintivo, las emergencias complejas se producen en
sociedades no desarrolladas, con profundas desigualdades socioeconómicas, donde
existen zonas o grupos sociales o étnicos marginados y empobrecidos, con Estados
fragmentados y gobiernos que carecen de legitimidad, que no consiguen ejercer un
poder efectivo en el territorio nacional, y que incluso han perdido el monopolio de la
violencia. Estos conflictos suelen tener efectos internacionales concretos debido a que
las luchas civiles alentadas por la exacerbación identitaria (étnica, nacional, religiosa),
provocan hambrunas y epidemias, y desplazamientos de las poblaciones afectadas
(Väyrynen, 1998; Kaldor, 2001).
Ahora bien, el aspecto más importante en torno a este tipo de crisis, es que le plantean a
la acción internacional numerosos retos políticos, éticos y operativos, sobre todo porque
en estos contextos la ayuda humanitaria ya no se concibe como un fenómeno
políticamente imparcial. Son situaciones en las que cualquier acción conlleva
consecuencias políticas, debido a que el desmoronamiento del Estado en el que se opera
y la fragmentación de poder, algunas veces obliga a negociar con grupos opuestos al
gobierno soberano lo que socaba aún más la gobernabilidad. Por otra parte, la
complejidad de los conflictos con prácticas de persecución de la población civil y
violaciones a los derechos humanos, incrementa el riesgo de que la ayuda contribuya a
alimentar la confrontación ya existente. Por último, y como aspecto determinante, la
creciente implicación de fuerzas militares en las operaciones con fines humanitarios
conlleva un serio peligro de desvirtuar el sentido de las mismas (Rey Marcos, 2013;
Wortel, 2009).
Frente a la problemática de las emergencias complejas en los años de post Guerra Fría,
la Organización de las Naciones Unidas adquirió un fuerte activismo a través de las
Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) (Cózatl López, 2009). Estas
Operaciones consisten en el envío, a partir de resoluciones del Consejo de Seguridad de
contingentes compuestos por militares (los llamados Cascos Azules), policiales y/o
civiles, a países y regiones convulsionadas por conflictos armados con el objeto de
ayudar a crear las condiciones necesarias para establecer y mantener la paz y la
seguridad de la población afectada98 (Uziel, 2015). El personal y equipamiento es
proporcionado voluntariamente por los Estados Miembros de la ONU, dado que ésta
carece de un ejército o cuerpo de policía permanente.
De acuerdo a las Naciones Unidas, las actividades de mantenimiento de la paz deben
regirse por tres principios básicos: 1) deben buscar el acuerdo de las partes en conflicto
y establecerse con el consentimiento del gobierno del país anfitrión; 2) deben ser
imparciales, es decir, no deben tomar parte en la disputa entre las partes; y 3) la fuerza
armada sólo puede utilizarse en legítima defensa (CINU, 2016).
Si bien las OMP existen desde inicios de la Guerra Fría, la caída del mundo bipolar
marcó cambios cualitativos y cuantitativos importantes. En relación a la cantidad de las
misiones, los datos revelan un notorio incremento a pesar de que no hubo un aumento
significativo de los conflictos: mientras en las cuatro décadas comprendidas entre 1948,
año de la primera misión en Medio Oriente, y 1991, se produjeron 18 Operaciones de
Mantenimiento de Paz, en el período que transcurre entre 1991 a 2017, se concretaron
52 Operaciones, las cuales contaron además con un aumento de recursos
presupuestarios y humanos. Los países de África han recibido el 44% de las OMP desde
la II Guerra Mundial, mientras que América, Europa, Asia Pacífico y Oriente Medio han
sido destino en una proporción equitativa del 56% restante99.
Junto al incremento en el número de OMP, se produjeron transformaciones cualitativas
fundamentales en las misiones internacionales100. Las tareas se complejizaron debido a
que el tradicional objetivo de mantener el orden fue reemplazado por el objetivo
multidimensional de construir las bases de una paz duradera -a partir de la promoción de
las economías de libre mercado, la democracia y los derechos humanos-, y
fundamentalmente, los principios distintivos (consentimiento, imparcialidad y no uso de
la fuerza), fueron crecientemente desatendidos. El consentimiento del Estado receptor
de la ayuda, fue dejado de lado en 1991, cuando las Naciones Unidas, a través de la
Resolución 688 del Consejo de Seguridad, obligaron a un Estado, Irak, a aceptar el
ingreso de organizaciones humanitarias a su territorio, constreñido por su reciente
derrota militar en manos de la coalición liderada por Estados Unidos. Asimismo, las
Operaciones desplegadas en Somalia, Haití, Ruanda, y en los territorios de la ex
Yugoslavia a lo largo de la década de 1990, tampoco contaron con el consentimiento de
98
En los años de 1940 se desarrollaron las primeras operaciones de tamaño reducido y compuestas
principalmente por observadores. La primera Operación de Mantenimiento de Paz armada fue la UNEF I,
desplegada en 1956 para responder a la crisis del Canal de Suez.
99
Datos extraídos de: http://www.un.org/en/peacekeeping/documents/operationslist.pdf..
100
El denominado Relatorio Brahimi publicado por las Naciones Unidas en el año 2000, evidencia estos
cambios. Consultar: Report of the Panel on United Nations Peace Operations (A/55/305-S/2000/809).
las partes en conflicto, se usó la fuerza militar o policial para imponer la paz y se
evidenció una ausencia de imparcialidad -hasta transformarse en una facción más en las
guerras civiles-, destruyendo con ello, la propia finalidad de las misiones.
Estos cambios en las operaciones de paz fueron acompañados por el fortalecimiento de
posiciones doctrinarias en las que se sostenía que el cumplimiento de los principios
básicos, es deseable pero no imprescindible en caso de que existan violaciones del
Derecho Internacional, especialmente de los derechos humanos. El Capítulo VII de la
Carta de Naciones Unidas fue objeto de una nueva lectura, ampliándose la categoría de
“situaciones que son consideradas como comprometedoras de la paz y la seguridad
internacional”, incluyendo ahora a las violaciones sistemáticas de los derechos humanos
como legitimadoras de las operaciones humanitarias. La aplicación coercitiva de
medidas de restablecimiento de la paz y ayuda humanitaria, inauguró una nueva etapa
de intervencionismo en conflictos internos e internacionales, que se desarrollaría y
profundizaría en los años subsiguientes (Perea Unceta; 2005; Affonso Leal et.al., 2016)
Entonces, cuando se habla de un cambio cualitativo y no sólo cuantitativo de misiones
internacionales, se hace referencia a la aparición de una nueva figura en el marco de la
ONU, la Imposición de Paz101, que cuestiona el derecho absoluto de la soberanía estatal
porque no se cuenta con el consentimiento del Estado en el que actúan, y se contempla
el uso activo de la fuerza para imponer determinado mandato del Consejo de Seguridad
(Perea Unceta, 2005). Estudios recientes cuestionan la eficacia de estas prácticas,
porque al ser percibidas como acciones subordinadas a una instrumentalización de los
intereses geoestratégicos de las grandes potencias, en especial de las potencias
occidentales, generan resistencias y desconfianza en los países con crisis emergentes
(Uziel, 2015; Barcelos de Freitas et.al., 2015; Aprigio, 2015; Garb, 2015).
La Responsabilidad de Proteger
A fines de la década, era evidente que la mayoría de las Operaciones realizadas en los
años ‘90 en defensa de los derechos humanos, o no habían podido culminarse o habían
resultado en un verdadero fracaso. En muchas de ellas influyó la carencia de un
diagnóstico preciso respecto de las características de los Estados intervenidos, su
historia y conflictos tradicionales, la naturaleza de la violencia de cada país, las
facciones y sistemas étnicos involucrados, y claramente, intereses que trascendían la
ayuda humanitaria. Todo esto generó un fuerte escepticismo en la comunidad
internacional respecto a las misiones humanitarias, que más allá de ineficaces, se
caratularon de selectivas porque se realizaron anteponiendo los intereses de la potencia
a las situaciones de sufrimiento de las poblaciones (Montoya Durana, 1999; Guerisoli,
2006).
En este contexto, en el año 1999, el entonces Secretario General de la ONU, Kofi
Annan, hizo un llamamiento a la comunidad internacional para que tratara de alcanzar
un nuevo consenso sobre estos problemas y “forjara una unidad” respecto de ciertas
cuestiones fundamentales de principio y procedimiento. Como respuesta, se creó la
“Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía Estatal” (CIISE) integrada por
101
Si bien hay distintas clasificaciones de las operaciones de paz según los criterios alternativos de los
académicos (Bartolomé, 2006:306), en este trabajo se sigue la tipología adoptada por la ONU. El
concepto de “imposición de la paz” aparece en el Informe Agenda para la Paz, elaborado por el Secretario
General de la ONU en 1992, donde se propone a las Naciones Unidas, si fuera necesario, imponer la paz
sin considerar el consentimiento de las partes. Para más información consultar
http://www.cinu.mx/temas/paz-y-seguridad/imposicion-de-la-paz/
expertos de todo el mundo, que en 2001 presentó el informe “La Responsabilidad de
Proteger”, uno de los principales instrumentos sobre el denominado “derecho de
intervención humanitaria”. La CIISE cambió los términos del debate internacional,
enfocándose ya no en el derecho a intervenir -que había predominado en las discusiones
hasta ese momento-, sino en la responsabilidad de los Estados de proteger a las
poblaciones amenazadas de desastres humanitarios.
El Informe define a la “Responsabilidad de Proteger” (RdP) como “la responsabilidad
de reaccionar ante situaciones en que exista una imperiosa necesidad de protección
humana”. La misma se debe ejercer bajo tres pilares básicos: en primer lugar, “que la
soberanía de un Estado conlleva para el propio Estado la responsabilidad principal de
proteger a su población” de cuatro crímenes atroces; segundo, “que si el Estado no
puede o no quiere proteger a sus ciudadanos, la responsabilidad de proteger tiene
prioridad sobre el principio de no intervención”; y tercero, que le corresponde a la
comunidad internacional adoptar medidas colectivas “de manera oportuna y decisiva”,
por medio del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y de conformidad con la
Carta de la ONU (Garrigues, 2007: 165). Según esta concepción, la sociedad
internacional tiene la responsabilidad de proteger a las poblaciones de crímenes
aberrantes, mediante la adopción de medidas coercitivas (políticas, económicas o
judiciales) y, en casos extremos, la acción militar.
En 2005 el concepto de Responsabilidad de Proteger fue incluido en el Documento
Final de la Cumbre Mundial de las Naciones Unidas, aunque en una versión reducida de
aquella elaborada por la CIISE unos años antes (Añaños Meza, 2010; Estébanez Gómez,
2015; Riquelme et.al, 2017)102. Allí, todos los Estados Miembros aceptaron oficialmente
la responsabilidad de proteger a su población del genocidio, los crímenes de guerra, la
depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad (Resolución A/RES/60/1)103. La
inclusión del concepto en el Documento de 2005 es testimonio de un amplio giro que
afecta al derecho internacional, “esto es, la tendencia creciente a reconocer que el
principio de soberanía estatal heredado de Westfalia encuentra su límite en la protección
de la seguridad humana” (Menéndez del Valle, 2016:13). En el año 2009 se realizó el
primer Debate de la Asamblea General sobre la Responsabilidad de Proteger, allí los
Estados Miembros de la ONU reafirmaron en su mayoría el compromiso de 2005 (A /
RES / 63/308).
A partir de ese momento, en las Naciones Unidas hubo esfuerzos tendientes a generar
un cuerpo doctrinal y mejorar las prácticas, tal como lo evidencian los Informes Anuales
102
La adopción reducida de este concepto, le imprimió un carácter difuso y controversial. Por ejemplo, se
rechazó la posibilidad de que los miembros permanentes del Consejo renuncien a la utilización del veto
en casos abiertamente sujetos al ámbito RdP. Y se negó la adopción de criterios comunes para decidir
cuándo estaba justificado el uso de la fuerza en el ámbito de la protección humanitaria.
103
En el marco del título: “Responsabilidad de proteger a las poblaciones del genocidio, los crímenes de
guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad”, y específicamente, en los puntos 138 y
139, esta Resolución reafirma que “cada Estado es responsable de proteger a su población del genocidio,
los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad”. Cuando un Estado no
cumpla esa responsabilidad, la comunidad internacional tendrá la responsabilidad de ayudar a proteger a
la población amenazada de esos crímenes. La comunidad internacional deberá estar dispuesta a adoptar
medidas colectivas “de manera oportuna y decisiva”, por medio del Consejo de Seguridad y de
conformidad con la Carta de la ONU, en cada caso concreto y en cooperación con las organizaciones
regionales pertinentes, si los medios pacíficos que incluyen los diplomáticos, humanitarios y de otra
índole, resultan inadecuados y “es evidente” que las autoridades nacionales no protegen a su población.
presentados por los Secretarios Generales al Consejo de Seguridad desde el año 2009104.
Como correlato, desde su adopción por la ONU, la RdP fue invocada en más de 50
resoluciones del Consejo de Seguridad para 12 conflictos105, si bien sus implicancias
aún son objeto de profundos debates especialmente luego de la pésima actuación en
Libia en 2011, donde los líderes de la coalición multilateral -EEUU, el Reino Unido y
Francia-, usaron la RdP para derribar al régimen de Gadafi y violar el derecho
internacional (Menéndez, 2016; Jiménez i Botías, 2016). En esa oportunidad, los
bombardeos en territorio libio fueron mucho más allá del mandato del Consejo, que
consistió en “proteger a los civiles y las áreas pobladas por civiles y amenazadas de ser
atacadas”.
De todas maneras, las críticas por el desastre de Libia, no provocaron que el Consejo de
Seguridad dejara de incluir a la RdP en sus resoluciones, todo lo contrario, aunque
alentó la presentación de propuestas en el seno de las Naciones Unidas para que este
organismo genere criterios y directrices, junto a mecanismos de rendición de cuentas,
destinados a supervisar las acciones militares y evitar que se conviertan en instrumentos
de objetivos estratégicos de las potencias106. El mismo Secretario General de las
Naciones Unidas, Ban Ki-moon, en su Informe del año 2016, reconoce que los
Miembros Permanentes del Consejo de Seguridad deben dejar de anteponer intereses
nacionales particulares a la búsqueda de soluciones colectivas si se quiere detener la
espiral de violencia sistémica en un país o región. También advierte sobre el peligro de
olvidar que el uso de la fuerza militar debe plantearse como último recurso, y que las
Naciones Unidas deben priorizar la prevención, fortaleciendo instrumentos pacíficos y
sistema de alerta temprana, y poniendo el foco en los factores estructurales que
alimentan el conflicto y la violencia (ONU, 2016a).
América Latina ante el intervencionismo humanitario y la Responsabilidad de
Proteger
Las intervenciones de las potencias europeas y de Estados Unidos en América Latina
durante los siglos XIX y XX, provocaron que los países de la región se posicionaran en
defensa de la soberanía estatal y del derecho de no intervención, y lograran incorporar
este principio en el sistema interamericano. Así, tanto la Conferencia de Montevideo
(1933) como la de Buenos Aires (1936), condenan la intervención de cualquier Estado
en los asuntos internos o externos de otro Estado, y la Carta de la OEA (1948) afirma
que “Ningún Estado o grupo de Estados tiene derecho de intervenir, directa o
indirectamente, y sea cual fuere el motivo, en los asuntos internos o externos de
cualquier otro” (Cap. IV Art.19)107. A pesar de esta normativa, es necesario reconocer
que la OEA avaló el accionar intervencionista de Estados Unidos sobre países
104
Los Informes abordan cuestiones como “Hacer efectiva la responsabilidad de proteger” (2009), “Alerta
temprana y evaluación” (2010), o “La función de los mecanismos regionales y subregionales para hacer
efectiva la RdP (2011). El Informe del año 2015 “Un compromiso vital y perdurable: hacer efectiva la
responsabilidad de proteger”, presenta el balance de una década desde su institucionalización en 2005.
105
Los conflictos son: Grandes Lagos (Congo y Burundi) (2006); Sudán (2006); Libia (2011); Cote de
l’evoire (2011); Sudán del Sur (2011); Sudán del Sur y Sudán (2013); Yemen (2011); Mali (2012);
Somalía (2013); República Centroafricana (2013); Siria (2014); Congo (2015). De estas, no se ha
autorizado el uso de la fuerza sólo en dos casos, Siria y Yemen.
106
Las propuestas de Protección Responsable (presentada por China), y de Responsabilidad al Proteger
(presentada por Brasil) van en este sentido (Brenner, 2013).
107
El Art. 20 de la Carta contiene una ampliación del principio de no intervención al afirmar que “Ningún
Estado podrá aplicar o estimular medidas coercitivas de carácter económico y político para forzar la
voluntad soberana de otro Estado y obtener de éste ventajas de cualquier naturaleza”.
latinoamericanos, como sucedió en Guatemala en 1954, respaldó la adopción de
medidas coercitivas sobre Cuba a partir de 1962 y aprobó la constitución de las Fuerzas
Interamericanas de Paz en República Dominicana en 1965108. En las últimas décadas del
siglo XX, las intervenciones militares de Estados Unidos se produjeron de manera
unilateral, como ocurrió en Nicaragua durante la década de 1980, en Grenada en 1983, y
en Panamá en 1989.
La adscripción al principio de no intervención por parte de los países latinoamericanos,
fue un factor que contribuyó a la decisión de no participar en las intervenciones
unilaterales una vez finalizada la Guerra Fría109, aunque se realizaran en nombre de los
derechos humanos. Por el contrario, estos países colaboraron activamente con las
Operaciones de Mantenimiento de Paz de Naciones Unidas las cuales contaban con el
consentimiento del Estado donde se desplegaban. Entre las causas de esta participación
en las OMP se pueden mencionar el interés en capacitar y equipar a sus fuerzas
armadas; la obtención de recursos de las Naciones Unidas para los militares y civiles
participantes; y la creencia de que la calificación como país comprometido con la
estabilidad y la paz internacionales, podía favorecer el otorgamiento de créditos u otros
beneficios por parte de los países desarrollados. Pero fundamentalmente, la
participación se efectivizaba porque resultaba importante fortalecer un mecanismo
multilateral de seguridad colectiva que se erigiera como alternativa y se opusiera a las
acciones unilaterales por parte de una o más de las grandes potencias110.
En relación a la RdP, desde un comienzo, este concepto generó divergencias entre los
países latinoamericanos, lo que ha dificultado una posición común ante la comunidad
internacional. En la región conviven posiciones como la de Costa Rica o Chile, que
fueron impulsores y defensores del concepto111, con Estados como Venezuela o
Ecuador, que perciben a la Responsabilidad de Proteger como una herramienta
imperialista para intervenir en los países más débiles (Adams, 2012).
Entre las causas que motivan la falta de consenso respecto a la RdP, se pueden
mencionar los sustentos ideológico-políticos de los gobiernos, los intereses divergentes
de política exterior, la debilidad institucional de los procesos de integración regional, y
el fuerte apego de los países a los principios de soberanía y no intervención, tal cual lo
evidencian documentos como la Carta de la OEA o el Preámbulo del Tratado
Constitutivo de la UNASUR (Adams, 2012; Riquelme, et.al., 2017; Arredondo, et.al.
2011; Arredondo, 2014).
Los estudios recientes sobre la RdP en la región encuentran tres posiciones distintas: los
Estados que son fuertes partidarios de este concepto, los que lo aceptaron pero han
108
En este último caso, la institución adoptó una resolución de desagravio en 2016 por haber avalado la
intervención (AG/CG/7/16). En este último caso, la institución adoptó una resolución de desagravio en
2016 por haber avalado la intervención (AG/CG/7/16).
109
Una excepción fue la participación de Argentina en la Guerra del Golfo (1990-1991)
110
Los países de América Latina que han participado de las OMP son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Paraguay, Perú, Uruguay y
Venezuela. Entre los principales aportantes, siempre estuvieron Brasil, Argentina y Uruguay.
111
En 2011, Costa Rica fue uno de los países que alentó la creación de los Puntos Focales de RdP. Esta
iniciativa incentivaba a los gobiernos a designar a un alto funcionario para la promoción de políticas
orientadas a prevenir atrocidades masivas. El objetivo último era conformar una Red Global de Puntos
Focales para cooperar en la prevención de esos crímenes, que comenzó a funcionar desde 2011 y que en
la actualidad cuenta 60 Estados. Los países de la región que se sumaron a esta iniciativa fueron Chile,
Costa Rica, Uruguay, Argentina, Paraguay, Perú, Guatemala y México (Adams, 2012; Global Centre for
the Responsibility to Protect, 2017).
mostrado reparos, y aquellos que los han rechazado (Salgado, 2016; Serbin y Serbin,
2015; Riquelme, et.al., 2017). Arredondo (2014) fue uno de los primeros autores que
señaló los tres posicionamientos diferenciados en América Latina: uno fuertemente a
favor del concepto, que dicho autor califica como posición interamericana; otra
apreciación fuertemente antagónica, susceptible de identificar con el eje bolivariano; y
otra posición intermedia o ecléctica, que sin dejar de apoyar la Responsabilidad de
Proteger, manifiesta ciertas precauciones sobre el particular.
En la clasificación propuesta por Arredondo, el bloque interamericano -compuesto por
Chile, Costa Rica, Guatemala, Colombia, México y Uruguay- se posiciona como
ferviente defensor de la Responsabilidad de Proteger. Esta posición se demostró ya en la
Cumbre Mundial del 2005, cuando Chile y México obtuvieron gran protagonismo, al
ser los países de la región que más promovieron dicho concepto (Menéndez del Valle,
2016; Riquelme et.al., 2017). En relación con el bloque bolivariano -representado por
Bolivia, Cuba, Ecuador, Nicaragua y Venezuela-, estos países consideran que la
Responsabilidad de Proteger es un mecanismo selectivo y no equitativo, que puede ser
utilizado como una estrategia geopolítica de las potencias, en especial Estados Unidos,
para intervenir arbitrariamente según sus propios intereses. En consecuencia, estos
países agrupados en la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América,
ALBA-TCP, han sostenido primero, que la RdP no es una obligación jurídica codificada
en el derecho internacional sino una declaración política, y como tal es necesario seguir
discutiendo dicho concepto en el marco de la Asamblea General, en especial, lo
referente a su aplicación e implementación, para evitar que se convierta en un pretexto
para las intervenciones militares imperialistas. Segundo, sostienen que la comunidad
internacional debe actuar sobre las causas estructurales de las crisis y conflictos, como
son la pobreza, la desigualdad y el subdesarrollo.
Por último, en su texto Arredondo (2014) menciona la posición intermedia o ecléctica
de países como Argentina y Brasil. Estos países han demostrado su compromiso con la
prevención y las acciones multilaterales ante las atrocidades masivas que implica la
RdP, pero al mismo tiempo expresan la necesidad de seguir discutiendo en la Asamblea
General la implementación de esta estrategia. Los reparos expresados no están
vinculados a la legitimidad de la norma sino a los problemas surgidos de su
aplicabilidad. Argentina ha destacado en todos los ámbitos, la necesidad de que las
acciones de la RdP respeten los derechos humanos y no provoquen más víctimas,
prioricen la alerta temprana y la evaluación, y alienten la participación de los
mecanismos regionales o subregionales para la prevención, la respuesta y la alerta
temprana de las emergencias (García Moritán, 2016).
En cuanto a Brasil, en su rol de potencia emergente, cobró protagonismo cuando
presentó el concepto de la Responsabilidad al Proteger (Responsibility While
Protecting), a partir de los sucesos de Libia en 2011 (Adams, 2012). El documento tiene
el objetivo de complementar la RdP mediante el establecimiento de reglas claras en los
temas polémicos, como la necesidad de enfatizar la diplomacia preventiva; la restricción
de la competencia del concepto sobre los cuatro crímenes, sin abarcar nuevas temáticas;
y la aplicación consecutiva de los pilares, dejando como último recurso la aplicación de
medidas coercitivas autorizadas por el Consejo de Seguridad112 (Rodrigues, 2012). Para
la prevención de emergencias complejas, Brasil señala la necesidad de que la sociedad
112
Menéndez del Valle (2016) demuestra que Costa Rica se opuso activamente a lo planteado en el
documento brasileño respecto a los tres pilares, porque esto podría establecer rigideces que comprometan
la oportunidad y eficacia de la protección.
internacional ayude a promover políticas destinadas a mejorar los estándares de vida de
las poblaciones en riesgo, incorporando al marco de la RdP factores como
subdesarrollo, pobreza, exclusión social y discriminación (Álvarez Meregildo, 2017).
Asimismo, estima fundamental la implementación de mecanismos y procedimientos
destinados a vigilar y evaluar el modo en que las resoluciones son ejecutadas. Con estas
propuestas, se intenta evitar que la RdP sea utilizada para facilitar intervenciones
provocando graves daños sobre la población civil (Arredondo, 2014).
En resumen, los países de América Latina aceptan con distinta intensidad a la RdP, la
consideran como mecanismo para que la sociedad internacional pueda actuar frente a
los cuatro crímenes atroces cometidos por los Estados sobre sus poblaciones, sin que
esta aceptación signifique promover el intervencionismo ni resignar la igualdad
soberana de los Estados. A pesar de este apoyo, muchos han expresado preocupación
por los abusos que pueden ocurrir en su implementación, ya que esta estrategia puede
ser (ha sido) utilizada por los países más poderosos para promover intervenciones
militares en función de sus intereses. Para evitar estos excesos, participan en foros
multilaterales donde se debaten cuestiones vinculadas a la RdP como el “Diálogo
informal interactivo de la Asamblea General sobre Responsabilidad de Proteger” 113, el
“Grupo de Amigos de la Responsabilidad de Proteger” o “la Red Global Puntos
Focales”.
Por su parte, los organismos regionales no han tratado el tema y no se presentó una
posición regional. Por lo tanto, más allá de acuerdos básicos, es muy difícil que los
países latinoamericanos adopten posiciones comunes en temáticas tan importantes,
vinculadas a la paz y seguridad internacionales como es la RdP. La diversidad política y
los distintos vínculos internacionales de los países, la llegada de gobiernos con distintas
orientaciones político-ideológicas que provocan giros en las estrategias de inserción
internacional, y el debilitamiento de procesos de integración y concertación regional,
como UNASUR y OEA, enflaquecen los espacios de debate y dificultan aún más la
adopción de consensos regionales.
Con el objetivo de conocer si las posiciones expresadas por los países de América
Latina en las instancias de discusión sobre la RdP, se reflejaron en sus participaciones
como Miembros No Permanentes del Consejo de Seguridad, y si adoptaron posiciones
concordantes o disidentes entre ellos, se realiza un estudio de las Resoluciones del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas114 (CSNU) en las que se hace mención
explícita o implícita a la Responsabilidad de Proteger, desde su creación en 2005 y hasta
el año 2017115 (Anexo I).
El estudio muestra que los países de América Latina han apoyado la mayoría de las
Resoluciones del Consejo de Seguridad que hacen referencia directa o indirecta a la
113
Los países latinoamericanos que han participado son Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Costa Rica,
Cuba, El Salvador, Guatemala, México, Nicaragua, Perú, Uruguay, Estados Unidos y Venezuela (Escriña
Cremades, 2014)
114
Las Resoluciones del Consejo expresan la opinión o voluntad oficial del organismo, y a diferencia de
la Asamblea General, pueden configurarse como recomendaciones y como obligaciones legalmente
vinculantes, pudiendo imponer obligaciones a terceros y autorizar medidas llevas a cabo por terceros. Una
Resolución debe contar con 9 votos positivos, incluidos los 5 Estados permanentes (Escriña Cremades,
2014).
115
En el período se observa que dos países de la región tuvieron 2 períodos como Miembros No
Permanentes: Argentina y Brasil, mientras que Colombia, Costa Rica, Guatemala, Chile, Venezuela,
Uruguay y Bolivia tuvieron un solo período.
RdP. Sólo tres países pronunciaron un voto de abstención o negativo en ocasión de 6
Resoluciones: Brasil (1), Venezuela (4) y Bolivia (1). Brasil se abstuvo en oportunidad
de votarse la Res/1973 referida a Libia, que hizo por primera vez efectivo el concepto
de la Responsabilidad de Proteger. Por su parte, Venezuela fue el país más reactivo,
observándose 4 abstenciones en Resoluciones aprobadas y 1 abstención y 2 votos
negativos en Proyectos de Resolución que fueron vetados.
Por lo tanto, los Miembros no Permanentes de América Latina pertenecientes al grupo
de defensores de la RdP siempre acompañaron las resoluciones que hacen referencia a
esta norma, mientras que Venezuela aparece como el Miembro no Permanente más
discrepante, lo que se condice con su pertenencia al grupo antagónico arriba
mencionado. Lo votos negativos o las abstenciones estuvieron justificadas porque no se
habían agotado las negociaciones políticas o porque no se había consultado al gobierno
del país objeto de las acciones multilaterales, violentando la soberanía y el principio de
no intervención. Se evidencia también, que en las abstenciones o emisión de votos
negativos, no hubo consenso entre los dos representantes latinoamericanos.
116
Palabras de Ricardo Hausmann, ex ministro de Planificación de Venezuela, en el artículo “D-Day
Venezuela”, en Project Syndicate el día 2 de enero de 2018. En el mismo sentido se manifestaron
Fernando Gerbasi, ex viceministro de Relaciones Exteriores, Antonio Ledezma ex alcalde de Caracas,
Julio Borges, diputado de la Asamblea Nacional, y Carlos Vecchio, quienes pidieron al gobierno de
Francia y al de Estados Unidos la intervención humanitaria en Venezuela, en “Ledezma y Borges piden
en Francia la intervención humanitaria en Venezuela”, 3/04/2018, en
https://www.diariolasamericas.com/america-latina/ledezma-y-borges-piden-francia-la-intervencion-
humanitaria-venezuela-n4147319; y “Hacia dónde va el frente internacional contra Venezuela”,
16/04/2018, en http://misionverdad.com/la-guerra-en-venezuela/hacia-donde-va-el-frente-internacional-
contra-venezuela-despues-de-la-cumbre. Por su parte, Álvaro Vargas Llosa admite que la intervención es
una propuesta inviable en el corto plazo, pero celebra que se haya instalado el debate porque “sirve para
poner aún más presión sobre la dictadura chavista”, en “Venezuela: ¿intervención humanitaria?”, en
http://www.independent.typepad.com/ , el día 25 de enero de 2018.
117
Declaraciones en Infobae: https://www.infobae.com/america/venezuela/2018/01/05/el-canciller-
brasileno-afirmo-que-una-intervencion-militar-en-venezuela-seria-un-delirio/
118
El concepto de crisis humanitaria, a pesar de ser muy utilizado en ámbitos políticos y académicos, no
tiene una definición precisa. La expresión alude a las catástrofes en las que existe una excepcional y
generalizada amenaza a la vida humana, la salud o la subsistencia en un país o región, provocada por
causas ambientales o sociopolíticas que requieren la intervención de organizaciones humanitarias. La
Escola de Cultura de Pau (Universidad de Barcelona) con el objetivo de determinar el número de países
que enfrentan crisis humanitarias, ha intentado darle mayor precisión al concepto a partir de 4
indicadores: 1. emergencia alimentaria, 2. desplazamiento interno forzado de las personas (1 de cada
1.000), 3. número de personas refugiadas asistidas por ACNUR (1 de cada1.000), 4. Proceso de
Llamamientos Consolidados en las Naciones Unidas. En base a estos indicadores, sus Informes anuales
afirman que Venezuela atraviesa una creciente tensión política, pero no una crisis humanitaria. Para más
información, consultar http://escolapau.uab.cat/img/programas/alerta/alerta/12/anexo01e.pdf
libres y transparentes. Simultáneamente, el Grupo de Lima119 condenó al “régimen
autoritario” venezolano, el cual “ha violentado la institucionalidad democrática, el
Estado de derecho, y el respeto a los derechos humanos”120. Sin embargo, a pesar de la
dura posición de Estados Unidos y de los países del Grupo de Lima contra el gobierno
de Venezuela, en el Documento Final de la Cumbre no se mencionó el caso de
Venezuela porque no se logró el acuerdo necesario entre los países del hemisferio.
Por su parte, en noviembre de 2017 el Consejo de Seguridad trató el caso de Venezuela
bajo la fórmula Arria121, en una reunión convocada por Estados Unidos e Italia con el
objetivo de que la oposición venezolana pudieran explicar y demostrar, en esa instancia
internacional, la situación política de Venezuela. El crítico deterioro de la situación
económica, social y política fue mencionado en todas las exposiciones, pero fue Luis
Almagro, Secretario General de la OEA, quien planteó que Venezuela “es una amenaza
a la seguridad y la estabilidad de las Américas, y es responsabilidad ineludible de la
comunidad internacional recuperar la libertad y los derechos ciudadanos, y restaurar el
orden constitucional”122. A pesar de que una mayoría de las presentaciones, hizo
referencia a la a la emergencia humanitaria del país y al impacto negativo en la región,
el representante de Uruguay –en ese momento Miembro No Permanente del CSNU-
negó que la situación de Venezuela representara una amenaza regional y ratificó que la
solución del problema debía basarse en el diálogo, el respeto a la no intervención y el
compromiso con la legalidad internacional.
En la 48 Asamblea General de la OEA realizada en junio de 2018, Estados Unidos para
incrementar la presión sobre el gobierno de Maduro, intentó obtener los votos
necesarios para expulsar a Venezuela del Organismo aplicando la Carta Democrática,
aunque hacía más de un año que ese país había iniciado los trámites para dejar ese
foro. A pesar de los esfuerzos de la diplomacia estadounidense, no se lograron los votos
necesarios para avanzar con la expulsión.
Como se observa, Estados Unidos -que agravó la crisis de Venezuela con medidas
coercitivas y el cerco político con la colaboración de los gobiernos de derecha de la
región-, viene liderando la instalación de la emergencia humanitaria como tema de
agenda de los organismos políticos multilaterales, y promovió la necesidad de que la
comunidad internacional tome medidas para ayudar a la población de ese país, a la que
considera rehén de un gobierno que es incapaz de mitigar, aliviar o atender sus
necesidades. La denuncia de la emergencia humanitaria asociada a la posibilidad de una
intervención humanitaria, por más remota que sea, ya que no obtendría la aprobación
del CSNU, parecería ser un factor más de presión y desgaste utilizado por el gobierno
de Estados Unidos contra el gobierno bolivariano. El caso de Venezuela ilustra el
peligro de que las potencias utilicen a las emergencias humanitarias, y las consecuentes
intervenciones humanitarias, en función de sus propios intereses. Asimismo es
119
El Grupo de Lima surge en agosto de 2017 para abordar la crisis venezolana. Está integrado por
Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Panamá,
Paraguay, Perú, Guyana y Santa Lucía. En las reuniones también han participado España y Estados
Unidos
120
Declaración del Grupo de Lima, 14 de mayo de 2018, en https://expansion.mx/mundo/2018/05/14/el-
grupo-de-lima-da-un-ultimatum-al-regimen-de-nicolas-maduro
121
La Fórmula Arria nace en 1992. Hace referencia a los encuentros informales que se llevan a cabo entre
los miembros del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas con agentes externos al propio Consejo. Su
fin es promover el diálogo directo con los distintos agentes implicados en un conflicto, desde altos
representantes de los gobiernos a organizaciones internacionales y ONG.
122
Consultar: https://www.youtube.com/watch?v=EMr9f-bXB1g
preocupante que una organización regional como la OEA, a la que Estados Unidos
considera la entidad diplomática multilateral primordial en el hemisferio (Suarez
Salazar, 2017), pueda recurrir a la fuerza militar para poner término a una catástrofe
humanitaria, ya que se estaría legitimando la posibilidad de usar la fuerza de manera
selectiva.
Simultáneamente, el caso de Venezuela muestra que es muy difícil conseguir el apoyo
necesario de los países latinoamericanos y caribeños para legitimar una intervención
militar en un Estado de la región, aunque esté justificada en razones humanitarias. Así
lo evidencian el pronunciamiento del Canciller de Brasil rechazando absolutamente esa
posibilidad, la posición de Uruguay en el CSNU, la imposibilidad de consensuar el
documento final de la VIII Cumbre de las Américas o el fracaso de la votación en la
OEA que frustró la aplicación de la Carta Democrática. La historia de injerencias
directas o indirectas en países de la región torna muy difícil la aprobación de una acción
militar sobre Venezuela.
Conclusión
La incorporación de la cuestión humanitaria en la agenda internacional durante el
período de la post Guerra Fría en el marco de la proliferación de distintos conflictos
armados, estuvo signado por distintas experiencias de intervencionismo humanitario
que se llevaron adelante en nombre de los derechos humanos, tanto a través del
paraguas de las Naciones Unidas, como de decisiones unilaterales de los Estados
Unidos. La escasa eficacia en la respuesta a las crisis como la selectividad con la que se
ha operado, ponen sobre el tapete los problemas y riesgos que conlleva este accionar
interesado de los Estados más poderosos, desvirtuando el sentido humanitario de cada
operación.
Como corolario de estas experiencias, se ha puesto de manifiesto también la dificultosa
tarea de regular el intervencionismo humanitario, pues se trata de un reto en el que se
deben reconciliar nada más y nada menos que la soberanía de los Estados y el principio
de no intervención, con el respeto de los derechos humanos de las poblaciones víctimas.
La construcción de doctrina sobre las causas y modos de operar en estas situaciones, da
lugar a debates inacabados, puesto que siempre quedan márgenes para interpretaciones
arbitrarias que defienden los intereses de los Estados más fuertes.
Los países de América Latina han mantenido a lo largo de su historia una defensa de la
soberanía estatal y del principio de no intervención, tal vez como consecuencia de la
propia historia regional en la que la hegemonía, las intervenciones militares y la
dominación directa de Estados Unidos y/o de las potencias europeas, fueron frecuentes
hasta bien entrado el siglo XX. Al mismo tiempo, estos países han sufrido las
violaciones masivas de los derechos humanos cometidas por gobiernos dictatoriales, y
por lo tanto, en muchos de ellos la defensa y promoción de los derechos humanos es un
componente importante de su marco legal y de sus políticas exteriores.
Sin dudas, esta memoria histórica, ayuda a explicar por qué estos países aceptan
contribuir desde la década de los noventa con las Operaciones de Mantenimiento de la
Paz, pero no aprueban -en general- las intervenciones humanitarias unilaterales y
rechazan la idea de un derecho a la intervención aunque sea en defensa de los derechos
humanos. Sin embargo, la mayoría de los países de la región, aceptaron la RdP votando
a favor en la Cumbre Mundial de 2005 y en la revisión de la Asamblea General de 2009,
porque justamente, ésta se centra en los derechos de las poblaciones y no en un supuesto
derecho de intervención. A pesar de posiciones más críticas expresadas por los países
del eje bolivariano, los Estados de América Latina han expresado su voluntad de seguir
contribuyendo en el mejoramiento de los mecanismos diplomáticos de prevención,
alerta temprana, evaluación permanente de las acciones, y adopción de todos los medios
políticos en la mediación, dejando como última instancia, la utilización de la fuerza
militar –que de producirse, deberá atenerse a los mecanismos de seguridad colectiva
previstos en la Carta de las Naciones Unidas-. El análisis de las votaciones en el
Consejo de Seguridad, demuestran un acuerdo con las medidas desarrolladas por este
organismo, salvo en el caso de Venezuela, coherente con su posición crítica en relación
a la RdP.
En síntesis, a pesar de las diferencias mencionadas más arriba entre las tres posiciones,
los países de América Latina no niegan la validez de la RdP, pero abogan por aclarar la
aplicación e implementación del concepto en el marco de la Asamblea de las Naciones
Unidas, para evitar que se convierta en un pretexto para la intervención armada en
respuesta a los intereses de las potencias.
La incierta evolución de este concepto dentro del Derecho Internacional, así como su
irregular aplicación, y las implicancias que puede tener, lo han convertido en un tema
crucial de la sociedad internacional. La participación activa de los países
latinoamericanos con posiciones consensuadas en los organismos de integración
regional sería de gran importancia para que la RdP se transforme en una norma legítima,
respetuosa de derecho internacional y el multilateralismo, que se enfoque en medidas
preventivas que atienden a la identificación de las causas profundas de los conflictos, y
fundamentalmente, que pueda escapar de la doble moral de las grandes potencias.
En el caso de Venezuela, y a contramano de posiciones históricas, la posibilidad de una
intervención humanitaria está peligrosamente presente en el discurso de varios
gobiernos de América Latina y de Europa occidental que en acuerdo con los
lineamientos políticos de Washington, denuncian la expansión regional de una grave
crisis humanitaria provocada por el propio gobierno bolivariano. La opción de una
intervención humanitaria internacional ha sido planteada, aunque seguramente no
lograría el apoyo del Consejo de Seguridad, y sería muy difícil que los países
latinoamericanos en el ámbito de la OEA, acompañen una intervención militar liderada
por Estados Unidos que viole el principio de no intervención en un Estado que, a pesar
del incremento de la tensión social y política, continúa manteniendo la capacidad de
gobernar. Sin embargo, el apoyo brindado al juego diseñado por el gobierno de Estados
Unidos para debilitar al gobierno venezolano es muy peligroso porque afecta el derecho
internacional, la institucionalidad hemisférica y la paz y la seguridad de la región.
Anexo I - Resoluciones del Consejo de Seguridad vinculadas a la
Responsabilidad de Proteger (2005-2017)
Miembro
Concor
no
Año Resolución Fecha Tema Votos dancia
permanente
e/A.L.
de A.L.
2006 Argentina S/RES/1653 27/01 15-0-0 SI
La situación en la región de los Grandes Lagos
Perú
S/RES/1674 28/04 Protección de civiles en conflictos armados 15-0-0 SI
S/RES/1706 31/08 Informe del Sec. Gral sobre Sudán. Ampliación de la 12-0-3 SI
Misión de ONU de Sudan (UNMIS) en Darfur
2009 Costa Rica S/RES/1894 08/11 Protección de civiles en conflictos armados 15-0-0 SI
México
2011 Brasil S/RES/1970 26/02 15-0-0 SI
Paz y seguridad en África — Libia
Colombia
S/RES/1973 17/03 Se aprueba la "zona de exclusión aérea" sobre Libia, 10-0-5 No (a)
autorizando 'todas las medidas necesarias' para
proteger a los civiles
S/RES/1975 30/03 Situación en Cote d'Ivoire. Se exige el fin de la 15-0-0 SI
violencia, la imposición de sanciones contra el ex
presidente y lo insta a "apartarse"
2012 Colombia S/RES/2040 12/03 Se amplía la Misión de Apoyo de las Naciones Unidas 15-0-0 SI
Guatemala en Libia (UNSMIL) para ayudar en la transición a una
democracia
(a) Brasil se abstiene, junto a China, India, Alemania, Rusia. Colombia aprueba la
resolución
(b) Ambos países en sus intervenciones expresan sus preocupaciones sobre el peligro
que esta resolución afecte los principios de neutralidad e imparcialidad
(c) Venezuela se abstiene junto a China, Angola y Nigeria. Voto negativo de Rusia
(d) Venezuela se abstiene. Chile vota positivo.
(e) Venezuela se abstiene junto a Rusia. Chile vota positivo.
(f) Venezuela se abstiene junto a Angola, China y Egipto.
(g) Venezuela se abstiene junto a China, Egipto y Rusia
(h) Venezuela vota negativo junto a Rusia. Uruguay aprueba la propuesta
(i) Venezuela vota positivo junto a China, Egipto, y Rusia. Uruguay se abstiene junto a
Angola
(j) Bolivia se abstiene junto a China y Rusia. Uruguay vota a favor
Bibliografía
Tales fines solo pueden efectuarse a través del reconocimiento y valorización del
Derecho al Ambiente sano y sustentable como un derecho humano fundamental,
siendo admisibles todas las medidas y garantías incluidas en el marco de protección de
los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.
No obstante ello, cada país como actor necesitará reflexionar e impulsar políticas
públicas internacionales tendientes a la protección de bienes jurídicos globales así
también enmarcar el derecho a un ambiente sustentable como un derecho humano
fundamental.
II.- Del conflicto al escenario del cambio climático: Entre los estados existen
grandes diferencias al momento de intentar planes para resolver el problema que
genera el cambio climático sobre las economías, el medio ambiente y la sociedad a lo
largo de todo el mapamundi.
Por ello, redefinir la idea del conflicto que afecta al cambio climático es completa y
totalmente necesaria para dar un primer paso hacia la dimensión correcta en el
panorama internacional.
Si bien se podría sencillamente ubicar la situación bajo otro concepto pero la magnitud
del contexto es mucho más complejo incluso es indispensable cambiar el lenguaje con
el que se habla de cambio climático.
La idea de conflicto del cambio climático fue elaborada para dar respuesta al problema
que acarrean los fenómenos ambientales como término utilizado en convenciones,
acuerdos y tratados internacionales que intentaron poner al tema y sus implicancias
sobre la mesa de debate de la agenda internacional con el carácter de urgente para
lograr resoluciones que tuvieron mayor o menor alcance.
El paradigma cambia una vez que se amplía la idea, mientras se posibilite el acceso al
medio ambiente sustentable con verdadera expectativa y puesta en marcha de
transiciones menos radicales sobre los ecosistemas que conlleven resultados
permanentes y mejoren el impacto que tienen las emisiones de efecto invernadero
sobre ellos.
Nada de esto significa desestimar los conflictos que tienen presencia dentro de las
cuestiones socio-ambientales notorios por afectar a los estados a causa de la emisión de
gases productores de polución y generadores del calentamiento global y del tan temido
efecto invernadero. 123
123
Saguier, Marcelo (2015). Los conflictos socio-ambientales y la agenda ambiental. Voces del Fénix
No. 50 Noviembre. 68-75.-
Comenzar con la aceptación de la imposibilidad, o al menos hasta el momento, de no
poder hacerse cargo de las emergencias latentes en los países del sur en especial dentro
de América Latina es el primer paso a acciones coherentes.
Desde allí hay que considerar la irresponsabilidad que existe por parte de los países
centrales que va desde el aprovechamiento y la extracción de agua, reserva forestal,
minerales y otros elementos de los suelos, hasta la desprotección de tierras que son
cedidas o vendidas a industrias extranjeras.
Ahora bien un poco de sentido común exhorta a tomar sensibilidad con carácter
sistemático y estructural de la crisis ecológica para poder ir delineado todas las
aristas de esta compleja situación planetaria.
Los fenómenos climáticos son cada vez más frecuentes y aún más extremos, Según la
ONU (Organización de las Naciones Unidas), los desastres naturales han aumentado
en frecuencia e intensidad durante la última década como consecuencia de los efectos
del cambio climático en la Tierra125.
Algunas investigaciones sugieren que existe una correlación entre los cambios
climáticos y la incidencia de conflictos socio-eco-ambientales que rastreables a lo largo
de la historia de la humanidad para tener en cuenta patrones que aumentan la
temperatura global e incrementan al unísono los riesgos de la subsistencia.
124
Borrás, Susana (2017). Movimientos para la justicia climática global: replanteando el escenario
internacional del cambio climático. Relaciones Internacionales, No.33.Enero. 97-115.-
125
Saguier, Marcelo (2015). Los conflictos socio-ambientales y la agenda ambiental. Voces del Fénix
No. 50. Noviembre.68-75.-
El precepto en el que solo los estados y sus gobiernos son los únicos actores dentro de
esta crisis ecológica quedó en el pasado y que si bien se identifica a los estados
desarrollados como los que más generan contaminación hay otros que no producen
contaminación en la misma magnitud pero tampoco están en situación económica para
poder sobreponerse al daño medioambiental sean poseedores o no de recursos
naturales aprovechables.
Son también actores las grandes corporaciones multinacionales, la sociedad civil, los
movimientos sociales y las ONGs protectoras del medio ambiente por haber ido
tomando preponderancia y un rol como motores de cambio ante la justicia y las
negociaciones internacionales que versen sobre cambio climático.
El abanico es aún más amplio pero son éstos últimos quienes interactúan con mayor
presencia en la actualidad sin olvidar a los medios de comunicación que hicieron
amplio eco de los acuerdos que se realizaron en la búsqueda de todo tipo de alianzas,
coaliciones e instrumentos internacionales en pos de lograr un medio ambiente más
sustentable.
Lo importante es que los grupos se van armando con países heterogéneos, lo que
permite que se presenten diferentes ópticas al momento en que se lleguen a negociar los
convenios internacionales.
Para no ahondar en esta coalición o en cada una de ellas, se puede al menos contribuir
que son cuerpos que de a poco se forman y toman una estructura organizativa para
poder incluir a estados aún más heterogéneos con posibilidades y responsabilidades
diferenciadas que van a ir aportando en medida de sus recursos al sistema internacional.
Por otro lado es menester mencionar que los 33 países miembros de la CELAC
(Estados Latinoamericanos y Caribeños) están comprometidos en la identificación de
126
Hirsch, Thomas (2016). El papel de las alianzas en la política internacional de lucha contra el cambio
climático tras París, Serie Perspectiva. Noviembre, Friedrich- Ebert- Stiftung, Berlin. 1-12.-
127
Hirsch, Thomas (2016). El papel de las alianzas en la política internacional de lucha contra el cambio
climático tras París, Serie Perspectiva. Noviembre. Friedrich- Ebert- Stiftung, Berlin. 1-12.-
una posible posición regional como frente común de historia y situaciones asimilables
con respecto al daño que se ha causado en sus territorios durante siglos128 .
Los grupos y coaliciones formados por los estados en todo el mundo están tomando
iniciativas propias en contra de los daños que efectúan al ambiente y que incrementan
el agujero de la capa de ozono.
Para lograrlo todos y cada uno de los estados deben disponer de un paquete de
asistencia en la que se realicen transferencias de tecnologías y conocimientos de
formación específica y de financiación recíproca, manteniendo sostenible esta
colaboración129.
Esto significa que es el hombre y la acción humana los que producen inequívocamente
el acelerado cambio climático. Esto no es una suposición sobre la existencia y el
desarrollo de miles de millones de habitantes en la tierra sino que estos efectos con los
que se enfrenta la sociedad son acarreados por la historia, aún antes de la primera
Revolución Industrial.
128
Saguier, Marcelo (2015). Los conflictos socio-ambientales y la agenda ambiental. Voces del Fénix
No. 50. Noviembre. 68-75.-
129
Hirsch, Thomas (2016). El papel de las alianzas en la política internacional de lucha contra el cambio
climático tras París, Serie Perspectiva.Noviembre, Friedrich- Ebert- Stiftung, Berlin 1-12.-
130
Borrás, Susana (2017). Movimientos para la justicia climática global: replanteando el escenario
internacional del cambio climático. Relaciones Internacionales, No.33, (Enero). 97-115.-
Los desafíos y las circunstancias donde se manejan hoy los detalles del cambio
climático decantan una desigualdad estructural tan tangible como real. Todo en el
contexto de las realidades que enfrentan el daño al medio ambiente exhorta a
cuestionar profundamente los modelos existentes que han desestabilizado sistemas
económicos, ecológicos y climáticos del planeta.
En este punto se van a encontrar ligados una serie de conceptos como justicia
ambiental, economía ambiental, deuda ambiental entre otros que van a poner en la
mesa de la agenda internacional las severas diferencias y consecuencias que existen
entre los países desarrollados y los que han sido empobrecidos y dañados por ellos.
Por eso existe la necesidad imperiosa de minimizar esta disparidad dada entre los
estados son poseedores de recursos naturales y aun así son subdesarrollados.
131
Shepard, Peggy M; Corbin-Mark, Cecil (2009). Climate justice. Evironmental Justice.vol.2, No. 4.
163-166.-
132
Borrás, Susana (2017). Movimientos para la justicia climática global: replanteando el escenario
internacional del cambio climático. Relaciones Internacionales, No.33, (Enero). 97-115.-
133
Borrás, Susana (2017). Movimientos para la justicia climática global: replanteando el escenario
internacional del cambio climático. Relaciones Internacionales, No.33, (Enero). 101-
los países industrializados mantienen con los países pobres por sus excesivas
emisiones.
Esta justicia tiene también una perspectiva generacional, que debe determinar las
obligaciones y/o responsabilidades respecto a los derechos humanos de las
generaciones presentes y las futuras, siendo las primeras intra-generacional y las
segundas inter-generacional135.
La finalidad sigue siendo evitar daños y realizar todas las actividades que sean debidas
y se refieran a la protección de derechos humanos básicos para tomar conciencia que el
cambio climático produce conflictos.
134
Roberts, J. Timmons, Parks, C.Bradley (2007). A Climate of Injustice: Global Inequality, North- South
Politics, and Climate Policy, MIT Press, Cambrigde Mass. 100-163.-
135
Norton, Bryan (1982). Environmental Ethics and the Rights of Future Generations. Environmental
Ethics, vol. 4 Issue 4. 319-337.
Al mismo tiempo obligar a los estados de abstenerse de causar más daños futuros a
otros seres humanos siendo capaces de asumir un daño previsible a los derechos
humanos de las personas futuras136.
La equidad es el medio que permitirá el tránsito justo hacia este objetivo con la justicia
climática como fin último mediante el logro del objetivo común previsto en el artículo
2 de la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático de 1992 de
lograr “la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la
atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas para el
sistema climático138.
136
Vanderheiden, Steve (2008) Atmospheric Justice: A Political Theory of Climate Change. Oxford
University Press. 137.-
137
Evans, Geoff (2010). A rising tide: Linking local and global clilmante justice.. The Journal of
Australian Political Economy, No. 66. 199.-
138
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (1992). UNTS vol. 1771. 107.-
139
Greenthinkgreen (2018). Cambio climático antropogénico.
http://greenthinkgreen.blogspot.com.ar/2010/02/que-es-el-cambio-climatico.html Consultado 22 de
Febrero de 2018.-
140
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (1992). UNTS vol. 1771. 107.-
exacerba la diferencia, la inequidad social y económica e incrementa la injusticia social
y ambiental a pesar del reconocimiento jurídico de la equidad141.
Para ello los estados deben de cumplir con el compromiso de disminuir los picos de
emisiones productoras de efecto invernadero, y lograr que ellas se mantengan por
debajo de los estimativos para lograr un balance nulo en el aporte de los gases en la
atmósfera.
141
Okereke, Chukwumerije (2003). Climate justice and the international regime. Wiley Interdisciplinay
Reviews: Climate Change, Vol. 1 Issue 3. 462-474.-
142
Acuerdo de Paris, Organización de las Naciones Unidas.
(2015), http://www.un.org/es/sections/issues-depth/climate-change/index.html/
https://www.un.org/ruleoflaw/es/un-and-the-rule-of-law/united-nations-environment- programme/
-http://newsroom.unfccc.int/es/acuerdo-de-paris/ . Consultado 19 de Febrero de 2018.-
143
Reducing Emission from Deforestatio and Forest Degradation in Developing Countries (2018).
http://redd.unfccc.int/ . Consultado el 22 de Febrero de 2018.-
La diplomacia internacional tuvo gran injerencia en la redacción del acuerdo en busca
de la resiliencia al cambio climático. El balance será dado por las ofertas de
compromisos nacionales con reglas de procedimiento y de transparencia basadas en el
derecho internacional a la suma de que se lleven a cabo las obligaciones contraídas por
los estados.
Los movimientos sobre la justicia climática allí presentes defendieron que las
negociaciones climáticas no se reduzcan a definir el límite en el incremento de la
temperatura y la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera.
144
Declaración de Lima Cumbre de los pueblos frente al cambio climático, (2014).
https://viacampesina.org/es/declaracion-de-lima-cumbre-de-los-pueblos-frente-al- cambio-climatico/.
Consultado 21 de febrero de 2018.-
145
Coalición Climática (2018). http://coalitionclimat21.org/es/contenu/la-coalicion. Consultado el 21 de
febrero de 2018.-
146
Desarrollo Sustentable, Organización de las Naciones Unidas. Objetivo 13: Adoptar medidas urgentes
para combatir el cambio climático y sus efectos.
http://www.un.org/suitainabledevelopment/es/climate-change-2. Consultado el 22 de Febrero de 2018.-
147
Humphereys, Stephen (2014). Climate Justice: the claim of the past.Journal of Human Rights and the
Environment, vol. 5, Special Issue. 134-148.-
La preocupación de los grandes emisores de gases de efecto invernadero versa en la
conquista del cambio de matriz que implica la utilización de energías limpias y su
control en el impacto que fue generado por la puerta que abrió el Acuerdo de París y
cuyos primeros resultados en la reducción de emisiones se pueden ver en la plataforma
de la ONU alrededor de los cinco continentes.
Para reafirmar a la justicia climática como centro de las políticas, proteger al cambio
climático al valorarlo como un derecho humano, empoderando a los movimientos y
grupos de aliados, quienes lleven adelante las negociaciones climáticas, a la
reeducación de la sociedad civil que excede finalmente las barreras de protagonizar
batallas contra los efectos producidos por el cambio climático en dependencias
judiciales148.
V.- Conclusiones:
Quedo demostrada su relación con los conflictos sociales y las crisis ecológicas y deja
completamente en evidencia las desigualdades entre los estados desarrollados y las
regiones poseedoras de amplios recursos naturales.
148
Petit, Jethro (2004).Climate justice: A new social movement for atmospheric rights. IDS Bulletin, vol.
35, No. 3: 102-106.-
que tiendan a mejorar la situación entre los estados y demás actores que influyen en las
negociaciones de la agenda internacional.
Introdução
149
Danilo Martuccelli (2017), em as “Semânticas históricas da vulnerabilidade”, oferece elementos para
entender as narrativas dos formuladores dos RDHs acerca do desenvolvimento humano como processo de
combate à pobreza multidimensional.
uma conexão inconteste entre as estratégias políticas e as ideologias. No entanto, não se
deve ignorar que as análises dos processos de dissuasão e os de persuasão devem
considerar a necessidade de não fundir as duas coisas (estratégia e ideologia) como se
fossem unas e inseparáveis. Elas podem estar, ou não, conectadas.
Conquanto a ideologia do desenvolvimento humano possa constituir-se como
uma estratégia política, faz-se necessário, na análise dos RDHs, realizar, com inspiração
em Williams (2015, p.286), três movimentos simultâneos: verificar, nos RDHs, de que
modo a persuasão que se faz para alcançar o processo de desenvolvimento humano pode
aparecer a) “ao mesmo tempo [como] uma estratégia e uma ideologia”, b) antes de tudo
como uma estratégia política que visa alavancar melhorias sociais para as populações
mais pobres ou c), em primeiro lugar, como um corpus de valores ideológicos
direcionados ao apagamento das singularidades, das possibilidades e das
potencialidades de cada país para que se caminhe rumo ao desenvolvimento humano.
O seu caráter Ideológico, conforme assinalava Norbert Elias (1994; 1994ª;
2001), é verificável pelo modo como os diagnósticos e as prescrições tanto confundem
um ideal, a ser alcançado, com o realizável, quanto convertem o desenvolvimento
humano numa crença inconteste e equiparam a idealização de estratégias com as
estratégias efetivamente postas em práticas nos diversos países. De imediato, esclarece-
se que se tem como ponto de partida uma noção de ideologia inspirada em Norbert Elias
(1994) para quem esta é um conjunto de ideais, de ideias e de pressuposições tendentes
a construir caminhos que, independentemente de intencionalidades, acabam formulando
- no âmbito dos argumentos, das narrativas, das construções simbólicas e das
interpretações – modelos mentais e visões de mundo passíveis de se distanciarem das
relações de interdependências que constituem as relações sociais, de modo geral, e as
relações de poder, de modo mais específico.
Nota-se que Raymond Williams e Norbert Elias auxiliam, do ponto de vista
analítico, essa reflexão, por partilharem, apesar das diferenças entre eles, de um mesmo
tipo de abordagem, ou seja, a que Heloísa Pontes (1996) denominou de
“externalista”150, na qual as ideais, os pressupostos, as visões de mundo, os símbolos, as
crenças, as posições políticas, os valores e as ideologias devem ser explicados,
analisados, estudados em vista das razões externas. Os jogos configuracionais e as
relações de interdependência, no caso de Elias, e as condições sociais, econômicas,
políticas e culturais, no caso de Williams, é que tornam possível entender as estratégias
políticas dos diferentes grupos sociais e as valorações ideológicas de modo geral.
Segundo Norbert Elias “todas as sociedades humanas partilham entre si um
fundo comum de experiências e, portanto, de conhecimento” (Elias, 1994b, p.5) que
deve ser mobilizado para compreender por que algumas ideais assumem esta ou aquela
dimensão e/ou feição. A persuasão que se intenta para promover o desenvolvimento
humano tem de ser lida nesse registro. Isso porque “é possível tratar a ordem existente
não apenas como um simples fato, mas como um valor lastreado em emoções, como um
ideal, como algo que, por razões morais, deve existir” (Elias, 1994, p.257).
O objeto deste artigo são os argumentos persuasivos, constantes nos RDHs, que
buscam convencer uma multiplicidade de agentes (sociais, políticos, técnicos,
governamentais) acerca do caráter imprescindível da geração de políticas, práticas e
ações que levam ao desenvolvimento humano. Tomam-se os argumentos persuasivos
como estratégias políticas e como ideologias, mas mantém-se o intento de não confundir
essas duas coisas. Pretende-se, na verdade, demonstrar que é possível fazer uma análise
150
Heloísa Pontes (1996) faz uma reflexão sobre os focos analíticos distintos das correntes internalistas e
externalistas. As explicações, interpretações e compreensões das ideais, ideologias, representações e
percepções são, no primeiro caso, internas e, no segundo, externas.
dos diagnósticos e prognósticos presentes nos RDHs como um conjunto de estratégias
políticas ideadas por seus elaboradores e encampadores, os quais visam alcançar apoio
das mais diversas instâncias governamentais e da sociedade civil para as ações e
procedimentos que prescrevem.
Contudo, procura-se assegurar se os argumentos persuasivos que compõem as
estratégias políticas podem ser analisados também como ideológicos. Não se parte do
pressuposto de que os diagnósticos e prognósticos seriam somente um amontoado de
valorações ideológicas que teria como estratégia política desviar as atenções de
governantes e da sociedade civil de alguns temas e problemas. Não se partilha desse
tipo de entendimento que acaba por negar qualquer importância desses materiais, já que
eles estariam propondo somente remediar problemas sociais dificílimos de resolver.
Cláudio Ramos Zincke e Elaine Acosta Gonzales (2006) fazem uma avaliação d´El
impacto de los informes de desarrollo humano Del PNUD en Chile e constatam que,
entre as críticas feitas a esses documentos destacam-se aquelas que afirmam que a
capacidade analítica de seus elaboradores perde, muitas vezes, lugar para valorações
ideológicas que acabam por dominar toda a feitura desses materiais (Zincke e Gonzales,
2006, p.13).
Zincke e Gonzáles (2006) mostram que são vistos como ideológicos os seguintes
aspectos: o excesso de prudência linguística e o modo como comunicam certa
dependência dos órgãos governamentais. Pode-se tomar essa comunicação de
dependência como uma estratégia política que contém toda uma simbologia passível de
ser lida como entremeada de valoração ideológica.
151
Amartya Sen utiliza essa noção de pobreza real como privação de capacidades múltiplas. Ver: (2008;
2010; 2011).
152
Essa noção da pobreza como privação das capacidades, presente nos RDHs, é inspirada nas discussões
de Sen (2010), o qual, por sua vez, se inspirava nas discussões de Adam Smith (1999).
“El ingreso es una fuente importante de (…) ‘libertades concretas’,
(…) pero no es la fuente única: la educación, la libertad política o el
medio ambiente saludable, entre otros muchos, contribuyen a que los
seres humanos tengamos vidas más plenas” (PNUD/Informe sobre
Desarrollo Humano en Centroamérica América 2009-2010, p.30).
Nota-se que há, por exemplo, nos RDHs da década de 1990, empenho em definir
e, simultaneamente, medir o desenvolvimento humano de um país não somente por seu
desenvolvimento econômico, mas também por outros indicadores sociais, tais como
renda, escolarização e longevidade. Os relatórios traziam, ainda, algumas tentativas de
traçar as estratégias que deveriam ser efetivadas na última década do século XX para
viabilizar formas de desenvolvimento que alcançassem os mais pobres (PNUD/RDH,
1990; 1991; 1992; 1995). Seus formuladores consideravam que era urgente “analizar
detalladamente las estrategias de desarrollo humano durante la década de los noventas”
(PNUD/ PNUD/Informe sobre Desarrollo Humano, 1990, p.21).
A persuasão como estratégia política faz que o desenvolvimento humano pareça
alcançável através de uma atuação concertada entre diversas nações, organismos
internacionais, lideranças políticas e organizações governamentais e não-
governamentais. As diversas configurações de poder (Estados, governos, ONGs -
Organizações não-governamentais -, lideranças políticas de modo geral, sindicatos,
associações empresariais e profissionais, organizações da sociedade civil, entre outras),
são convocadas, nos relatórios, a encontrar saídas para os problemas que impedem a
expansão do desenvolvimento humano.
Nesse caso, tanto os diagnósticos quanto as prescrições estão construídos sobre
uma base única: a necessidade política de reconhecer que as privações e as carências,
nas diversas áreas sociais, estão profundamente enraizadas nas sociedades do hemisfério
sul. No entanto, é possível, segundo os produtores e encampadores dos relatórios,
mobilizar forças políticas diversas para reverter tal situação. Isso passa pela combinação
de ações que vão desde as esferas internacionais e nacionais até as locais. Se de um lado
são necessários acordos de cooperação internacional que favoreçam as políticas de
desenvolvimento humano, por outro, é preciso que, além da mobilização de esforços
governamentais em todos os níveis (nacionais, regionais e locais), os grupos
comunitários estejam organizados para “ajudar a gerar respostas localmente aceitáveis”
(PNUD/RDH, 2003, p.99).
Os formuladores dos relatórios tentam, em muitos casos, elaborar um conjunto
de prescrições que assumem a feição de uma obra de engenharia social “em que tudo
está previamente estabelecido” (Furtado, 1992, p.75). Isto pode gerar, conforme James
Ferguson (2012) assinalava, propostas e projetos de desenvolvimento que se convertem
em uma maquinaria antipolítica que serve para despolitizar a questão da pobreza. No
entanto, considera-se que os respectivos relatórios, em suas estratégias político-
argumentativas, trazem à tona dois processos simultâneos: um que realmente despolitiza
a questão da pobreza e das desigualdades por não enfrentar os parâmetros estruturais
(concentração de renda, de riqueza, de patrimônio, de poder) responsáveis pela
manutenção do status quo e, assim, converte o desenvolvimento humano em
“instrumentos de poder” (Moraes, 2016) que favorece a manutenção do estado de coisas
existente e outro que abre a possibilidade de tomá-lo “también como procesos que
inauguran nuevos horizontes de imaginación política y organización colectiva” (Moraes,
2016, p.23).
Nessa linha de raciocínio de Moraes estão também os escritos de José Eli da
Veiga (2006), para quem o cerne do neodesenvolvimentismo, gestado há quase três
décadas pelos RDHs, está no fato de que ele deve “beneficiar todos os indivíduos
equitativamente e basear-se na participação de cada um deles” (Veiga, 2006, p.5).
Assinale-se, porém, que os produtores e encampadores dos relatórios têm adotado,
como uma estratégia política norteadora, uma dada noção dúbia de participação, na qual
essa estratégia aparece, algumas vezes, como algo construído em vista da intervenção
controlada por alguns agentes, e, outras vezes, como uma possibilidade de ação e de
prática gestada a partir de espaços participativos locais, cujos agentes sociais estão
dotados de uma possível autonomia. “Pôr as iniciativas locais e a ação da comunidade
no centro das estratégias para a erradicação da pobreza é a única forma, ainda que difícil
de assegurar que essas estratégias se centrem verdadeiramente nas pessoas”
(PNUD/RDH, 1997, p.108).
Quanto à possibilidade de o empenho pelo desenvolvimento humano ir abrindo
espaços participativos aos segmentos, comumente refugados dos processos decisórios e
formadores de agendas públicas, e num registro muito semelhante ao entendimento de
Alex Moraes (2016), Ricardo de Jesus Silveira (1989) - que pesquisou as estratégias do
CPM/BIRD (Projeto de Políticas Urbanas para Cidades de Porte Médio do Banco
Mundial) referentes aos processos participativos sugeridos em suas diretrizes principais
fazia a seguinte afirmação:
“A participação como proposta não era resultado da boa vontade
dos governantes, mas se impunha como necessidade de
equilíbrio do sistema econômico. E, nessa linha de raciocínio,
ainda que a participação seja formulada em função dos
interesses dominantes, visto que tem como objetivo atender as
necessidades básicas da população pobre como necessidade de
equilíbrio, a prática participativa cria necessariamente espaços
de luta, que torna possível o avanço da participação no sentido
político” (Silveira, 1989, p.57).
Para que a participação sugerida pelos RDHs (1993; 1995; 2004; 2013)
emergisse dos espaços locais de sociabilidade e pudesse, como sugerem Ricardo
Silveira (1989) e Alexandre Moraes (2016), alavancar a imaginação política e liberar
“energias criativas” (Furtado, 1992, p.75) que expandam as formas coletivas de
demandas, seria necessário um longo processo de enfrentamento das condições que
bloqueiam a desconcentração de poder e perpetuam os anacronismos institucionais
(Furtado, 1992), os quais têm sido muito recorrentes, em todo hemisfério sul.
153
“Por configuração entendemos o padrão mutável criado pelo conjunto dos [agentes] – não só pelos
seus intelectos, mas pelo que eles são no seu todo, a totalidade das suas ações nas relações que sustentam
uns com os outros” (Elias, 1999, p.142).
154
Os jogos configuracionais são possíveis porque “no seio das configurações mutáveis (...) há um
equilíbrio flutuante e elástico e um equilíbrio de poder, que se move para diante e para trás, inclinando-se
primeiro para um lado e depois para o outro” (Elias, 1999, p.143).
diluir essas forças e a apagar os seus contornos, apresentando-as como algo pouco
decifrável e sem nortes políticos específicos. Há uma literatura que forma um amplo
leque de críticas às noções e às práticas desenvolvimentistas descontextualizadas e
tomadas como aplicáveis, de modo indistinto, a todos os lugares (Escobar, 2007; Viola,
2000; Bréton, 1999; Larrinoa, 1998). Tais análises ficaram conhecidas pelo esforço de
articular, em vista de cada contexto específico, desenvolvimento com cultura. Elas
ressaltam, antes de tudo, a robustez da ideologia do desenvolvimento (Fals Borda, 2007,
p.7).
Lidos à luz das preocupações desses cientistas recém-mencionados, o
desenvolvimento humano pode ser entendido como parte desse processo. Se as
perspectivas destes autores (Escobar, Larrinoa; Viola, Bréton), descontada a diferença
entre elas, forem o norte orientador da análise dos diagnósticos e prescrições presentes
nos RDHs, o desvendamento de seu caráter ideológico vem em primeiro lugar155. O
sociólogo colombiano Orlando Fals Borda (2007, p.7) considera que, nos estudos sobre
desenvolvimento, o antropólogo Arturo Escobar
155
Deve-se atentar, segundo Orlando Fals Borda (2007, p.7) para a “persistencia del discurso e ideología
del desarrollismo. (…), así se demuestren a diario las nefastas consecuencias de su aplicación en el Tercer
Mundo.
e políticas, afirma que é fundamental averiguar o quanto, em muitas sociedades, esse
“processo de habilitação está bloqueado” pelos parâmetros que as estruturam.
Ao considerarem-se tais parâmetros estruturais impõe-se a necessidade de
atentar para as especificidades dos diagnósticos e das prescrições feitas pelos RDHs no
limiar do século XXI. Isso exige atenção, devido às singularidades históricas, para o
modo como estão sendo formatadas as estratégias políticas - as quais contêm, sem
dúvida, valorações ideológicas - que envolvem uma multiplicidade de configurações. A
questão é: De que modo analisar, como estratégia política e como ideologia, este tipo de
persuasão posto abaixo:
“Fazer responsáveis os governos é um requisito básico de bom
governo. Para isto se requer que o povo esteja organizado e
informado e que seja capaz de reivindicar um espaço político. Se
requer ademais descentralização de funções das autoridades
locais e transparência no uso dos fundos públicos” (RDH, 2000,
p.78).
156
Considera-se que os RDHs são compostos de muitas vozes, pois os seus elaboradores constroem seus
diagnósticos e prescrições em diálogo com muitas discussões e propostas oriundas do mundo acadêmico,
dos embates travados no interior das organizações da sociedade civil, dos organismos internacionais, das
políticas governamentais, etc..
evidente. A estratégia que se propõe, no relatório de 2010, é a criação de novos
mecanismos de medição e de associação entre pobreza e desigualdades.
O tema da equidade passa a figurar, de forma cada vez mais forte, nos relatórios
da segunda década do século XXI. Equidade e sinergia positiva passam a ser tidas como
a base do sucesso para alcançar melhores índices de desenvolvimento humano. Isso
deveria mobilizar segmentos cada vez maiores, diversos e dispostos a enfrentar os
desafios políticos antepostos a estas ações (PNUD/RDH, 2011). Nos RDHs de 2013 e
de 2014 verifica-se que havia uma estratégia política de exaltação de países do
hemisfério sul como lócus, por excelência, de efetivação de alguns “fatores
impulsionadores do desenvolvimento” (PNUD/RDH, 2013) humano, tais como: “a
existência de um Estado proativo, de uma integração nos mercados mundiais e de
inovações sustentadas de políticas sociais” (PNUD/RDH, 2013, p. VIII). Tentavam, os
encampadores e produtores dos RDHs demonstrar que já existiam sujeitos sociais com
capacidade de resistir e de suportar os percalços e os desafios a uma redução, cada vez
maior, das vulnerabilidades (PNUD/RDH, 2014).
Nota-se que quanto mais esses dois documentos (o de 2013 e o de 2014)
ampliavam as prescrições de políticas de combate às vulnerabilidades, às ameaças
globais e aos desequilíbrios sociais, econômicos e políticos, mais eles tentavam
enfatizar que se abriam alguns caminhos de fortalecimento da proteção social, de
recuperação das crises e de novas formas de cooperação. Se os tempos eram de
incertezas, mais se deveriam buscar experiências sociais que estivessem dando certo em
alguns países que compunham o eixo sul. A exaltação do que o relatório de 2013
denominou de ascensão do sul se constituiu, certamente, uma complexa operação de
construção ideológica responsável por uma argumentação descolada das complexas
relações sociais vigentes no hemisfério sul, adversas ao desenvolvimento humano.
Pode-se dizer que uma “economia paliativa (ou seja, [que alivia] as dores da miséria
econômica) tem tomado (...) o lugar da economia do desenvolvimento (ou seja, [que
muda] radicalmente as estruturas produtivas dos países pobres)” (Reinert, 2016, p.310).
157
Para José Manoel Pureza (2009, p.28-9), os RDHs inauguram uma dada noção de segurança humana.
Esta “aparece como resposta a seis tipos fundamentais de ameaças: econômicas, alimentares, salutares,
ambientais, pessoais e comunitárias e políticas”.
158
“A segurança humana é um direito e uma condição para toda a sociedade, inclusive para os seus
segmentos menos poderosos” (Gledhill, 2012, p.525). Sobre tal noção, ver ainda: (Cravo, 2009; Pureza,
2009).
E, o elemento fundamental trazido pela análise de Raymond Williams, que é de
grande valor para a análise dos RDHs, está, sem dúvida, no fato de que os sujeitos de
persuasão e/ou de dissuasão de determinadas práticas, estratégias e/ou políticas podem
se tornar “objetos de uma ideologia da dissuasão” (Williams, 2015, p.289) e/ou da
persuasão. Em outras palavras, tal afirmação aplicada à análise dos RDHs, pode expor-
se da seguinte maneira: São muitos os sujeitos (técnicos do PNUD, lideranças da
sociedade civil, agentes governamentais, funcionários do Estado, acadêmicos, entre
outros) que constroem formas de persuadir os Estados e governos a buscarem meios de
implantar políticas de desenvolvimento humano.
E, constroem, simultaneamente, modos de persuadir e, também, de dissuadir os
Estados e governantes de manterem políticas que desconsideram a necessidade de gerar
ações e procedimentos combatedores da pobreza extrema, do não-acesso à educação, à
saúde, à moradia adequada, ao saneamento e à água potável. Os processos de dissuasão
e de persuasão ocorrem concomitantemente. E qual é, então, o grande problema? É que
os sujeitos da persuasão e da dissuasão podem tornar-se “objetos de uma ideologia da
dissuasão [e/ou da persuasão], determinada por interesses inteiramente fora” (Williams,
2015, p.289) do seu alcance.
Em muitos momentos, observa-se que os elaboradores e encampadores dos
RDHs, encarnando uma multiplicidade de vozes, ao fazerem prescrições visivelmente
incongruentes com a realidade, parecem advogar uma causa perdida, que lhes foge,
inteiramente, ao alcance. De sujeitos da persuasão pelo desenvolvimento humano,
parecem converter-se em objetos de uma ideologia do desenvolvimento, uma vez que
este não dá qualquer sinal de caminhar rumo ao desenvolvimento social e humano
idealizado desde meados do século XX. Os produtores dos relatórios insistem que é
exequível o combate à pobreza extrema, mesmo em meio a uma situação que mostra
estar o mundo caminhando em outra direção (PNUD/RDH, 2003) e ressaltam a
importância de lutar contra as desigualdades, visto que elas destroem a possibilidade de
ampliar as chances do desenvolvimento humano (PNUD/RDH, 2010), ainda que essas
desigualdades tenham-se mostrado crescentes e incontroláveis em virtude da expansão
do capitalismo tecnológico e financeiro.
Por essa razão, não quer dizer, de modo algum, que os formuladores dos RDHs
estejam simplesmente construindo, de antemão e deliberadamente, uma ideologia do
desenvolvimento humano. Neste caso, eles buscam traçar um conjunto de estratégias
políticas. E fazem isto como sujeitos de um projeto persuasivo. Mas, independente de
sua vontade, seus diagnósticos e prescrições vão se tornando objeto de uma ideologia da
persuasão, visto não possuírem controle das condições que bloqueiam as políticas de
desenvolvimento humano.
E, qual é o elemento a ser considerado? É poder a própria ideia de
desenvolvimento humano passar a ser usada, pelos segmentos dominantes, dirigentes,
técnicos entre outros, de modo a perpetuar as travas - para utilizar uma expressão de
Norbert Elias (1994; 2006) - de um processo de mudança substantivo que seja capaz de
gerar um mundo com menos sofrimento social (Bourdieu, 2003; Bauman, 1999)159.
Porque, em última instância, o desenvolvimento social e humano seria uma maneira de
diminuir o sofrimento social de bilhões de indivíduos (PNUD/RDH, 2014; 2015) ao
redor do planeta. Consta no RDH de 2014 que
“em termos globais, 1,2 mil milhões de pessoas (22 por cento)
vivem com menos de 1,25 dólares por dia. Se elevarmos a linha
159
Estes dois cientistas sociais utilizam o sintagma sofrimento social e também o distingue de sofrimento
individual.
de pobreza para 2,50 dólares por dia, a taxa de pobreza mundial
aumenta para cerca de 50 por cento, ou seja, para 2,7 mil
milhões de pessoas” (PNUD/RDH, 2014, p.20).
2- Derradeiras considerações
Referências
La modernidad actual, sin identidad fija, conlleva imprevistos que los Estados
preferirían manejar ellos mismos, recuperando así su soberanía plena, tal como
demostró Gran Bretaña en 2016: ¿Qué tan democrática es esta democracia moderna?
La modernidad actual, sin identidad fija, conlleva imprevistos que los Estados
preferirían manejar ellos mismos, recuperando así su soberanía plena, tal como
demostró Gran Bretaña en 2016: ¿Dónde se encuentra el balance entre la voluntad de
los pueblos y los compromisos necesarios que los Estados globalizados deben cumplir?
Desarrollo
I) Democracia clásica
La Unión Europea desde sus orígenes se ha caracterizado por los objetivos que
pretende alcanzar tales como la estabilidad económica, la unión regional y la paz de
aquella región. Para esto, desde 1948 han llevado a cabo diversas medidas que,
paulatinamente, han logrado cambiar a la democracia que solíamos conocer.
La democracia que hoy en día vemos en la Unión Europea está muy lejos de ese
primer esbozo al cual aspiraba. En casi ningún lugar del mundo se pueden las personas
representar per cápita ya que la distancia entre la toma de decisiones y el pueblo se ha
profundizado.
Para que podamos hablar de la existencia de una poliarquía y para que ésta
funcione correctamente, los ciudadanos deben poder formular sus preferencias,
expresarlas a otros y al gobierno mediante acciones individuales y/o colectivas, y deben
poder lograr que las mismas sean consideradas por igual sin ningún tipo de
discriminación sobre su contenido u origen.
El pueblo europeo, sin mucho pensarlo, emocionado por un ideal, prefirió que
muchas decisiones estuvieran fuera de su alcance: ¿podemos decir que se está
arrepintiendo?
El historiador Yuval Noah Harari, analiza que “desde la Revolución francesa, las
personas de todo el mundo han llegado gradualmente a la convicción de que la igualdad
y la libertad individual son valores fundamentales. Sin embargo, estos valores son
contradictorios entre sí. La igualdad sólo puede asegurarse si se recortan las libertades
de los que son más ricos. Garantizar que todo individuo será libre de hacer lo que le
plazca es inevitablemente una estafa a la igualdad. Toda la historia política del mundo
desde 1789 puede considerarse como una serie de intentos de reconciliar dicha
contradicción.”160
Klaus Schwab, autor de “The Fourth Industrial Revolution” y fundador del Foro
Económico Mundial, acentúa en su obra que ésta cambiará no solamente aquello que
hacemos sino cómo somos. En efecto, señala que afectará nuestra identidad y todo lo
relacionado con ella: nuestro sentido de la privacidad, nuestros patrones de consumo, el
tiempo que le dedicamos al trabajo y a nuestro entretenimiento, cómo desarrollamos
nuestras carreras, conocemos gente y forjamos relaciones, entre otras cosas.
En este caso, podemos decir que la Unión Europea ejerce el poder duro como
forma de gobierno y el poder blando para presentarse atractiva no solamente hacia los
demás países fuera de la Unión, sino a su vez internamente entre sus miembros, razón
que podría haber tentado al pueblo a delegar el mando de algunas decisiones en pos de
un objetivo común.
“Toda cultura tiene sus creencias, normas y valores, pero estos se hallan en un
flujo constante. La cultura puede transformarse en respuesta a cambios en su ambiente o
mediante la interacción con culturas vecinas. Sin embargo, (...) también experimentan
transiciones debido a sus propias dinámicas internas.”161
Desde esa visión, la sociedad actual nos plantea el desafío de construir un nuevo
liderazgo de base horizontal y democrática que motive y aliente el crecimiento de los
miembros de un grupo, que propicie la creación de comunidades colaborativas en torno
a proyectos e intereses compartidos, y que facilite oportunidades, recursos y
herramientas, y debemos, entonces, reflexionar sobre lo que nos rodea y cómo somos,
pero teniendo en cuenta que esto, naturalmente, puede llegar a verse modificado,
incluso tan pronto como el día de mañana.
162
Bauman, Zygmunt, Modernidad líquida, Buenos Aires, 2004, Prólogo, pág. 13
Quizás nos resulte curioso pensar que Aristóteles decía que la democracia se
daba cuando “tienen el poder los indigentes”163, es decir, la soberanía recaía y era
ejercida por una mayoría de hombres libres y pobres, y de allí surgía el poco prestigio
que le otorgaban a esta forma gubernamental, que ostentaba el título de la menos
perjudicial de las formas impuras.
Hoy en día, hay una tendencia que marca que las preferencias colectivas de las
élites económicas tienen mayor alcance que aquellas de los grupos menos influentes en
el mercado. A modo ejemplar, Martin Gilens y Benjamin Page, investigadores,
analizaron cómo en Estados Unidos, estas preferencias colectivas eran 15 veces más
importantes que las preferencias de los ciudadanos ordinarios.164
Maximilian Keuch, expositor alemán, señaló durante la 12va edición del Foro
Sudamericano de Negocios, que entre todas las terribles enseñanzas que dejó el siglo
XX, una de las más dolorosas es que las fronteras no son solamente líneas físicas entre
los países, sino que además pueden significar la diferencia entre democracia y tiranía,
entre ricos y pobres, entre vivir una vida digna y apenas vivir una vida165.
163
Aristóteles, Política, Libro III, cap V.
164
https://scholar.princeton.edu/sites/default/files/mgilens/files/gilens_and_page_2014_-
testing_theories_of_american_politics.doc.pdf
165
https://www.sabf.org.ar/assets/Maximilian%20Keuch-
453624657e7054a28b501cedfc0c2d41a5f7b1d94a2cf6f1fb420fa581516269.pdf:
Traducción propia del inglés: “because among all the terrible lessons the 20th century has taught us, one
of the most painful ones is that borders are not just physical lines between countries, but they can mean
the difference between democracy and tyranny, between rich and poor, between living a life in dignity
and barely living a life at all”.
La Unión Europea, reconociendo esta problemática, tiene el objetivo, a través de
sus diversas instituciones y programas, de encontrar una respuesta europea que
establezca políticas internas y externas e involucre a cada uno de los actores de la
comunidad y también socios fuera de la UE.
D) E instituciones fuertes
Los datos estadísticos166 de los últimos años recopilados por la Agencia Europea
para la Gestión de la Cooperación Operativa en la Fronteras Exteriores de los Estados
miembros de la Unión (Frontex por sus siglas en francés) muestran en el siguiente
gráfico el aumento de inmigrantes ilegales que llegan al continente europeo desde,
principalmente, Siria, Afganistán, Nigeria, Irak, Eritrea, Guinea, Costa de Marfil,
Gambia, Pakistán, Senegal, entre otros, y el promedio total y el cambio porcentual en
comparación con el año anterior:
Gracias a varios factores, uno de ellos los esfuerzos de la Unión Europea, las
cifras de los flujos migratorios disminuyeron considerablemente, como también lo hizo
el número de muertes en el mar en 2016 en comparación con el año 2015.
166
https://frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Annual_Risk_Analysis_2017.pdf
El Consejo de la Unión Europea, junto con el Parlamento Europeo, es el
principal órgano de toma de decisiones: determina las grandes orientaciones y las
prioridades generales de la Unión, para luego de la reunión de los líderes de los Estados
miembros, poder definir claramente las prioridades políticas de la Unión. A su vez, su
rol es el de fijar las prioridades estratégicas y los programas específicos estableciendo
líneas de acción y proporcionando los mandatos destinados a las negociaciones que se
llevarán a cabo con los países de origen y de tránsito, así como adoptar la legislación
necesaria para encontrar una respuesta a las presiones migratorias.
Desde 2015, en las fronteras de la UE, hay una presencia de agentes en alta mar
que se triplicó, no sólo para salvar vidas sino también para desmantelar las redes de
tráfico de personas y para identificar y registrar cada llegada. Además, con la creación
de los puntos de acceso en Italia y Grecia, la Unión ha podido gestionar mejor las
fronteras exteriores.
Ahora bien, una encuesta realizada a ocho países europeos (Bélgica, Alemania,
Grecia, España, Francia, Italia, Austria, Reino Unido, Hungría y Polonia, de acuerdo
con su orden en la imagen a continuación) concluyó que más de la mitad pensaba que
debería haber una prohibición completa de todos los países musulmanes, mientras que
solo el 20% se opuso.
Los partidos de extrema derecha europeos son diversos y multiformes, y la
mayoría han evolucionado a lo largo de los años: son la consecuencia directa de sus
tiempos y se han adaptado a los cambios geopolíticos al optar por posiciones políticas
descriptas como nacional-populistas o neo-populistas. En su momento, deseaban crear
un nuevo hombre y una nueva sociedad, pero hoy en día han dado paso a la crítica del
estado de bienestar y la nostalgia por el pasado y han decidido luchar contra el
multiculturalismo y las demandas de identidad.
Conclusión
¿Es democrático que los países más ricos paguen por el desarrollo de aquellos
con menos reservas económicas? No, es un acto solidario.
En cierto punto, podemos decir que la cesión de soberanía por parte de los
integrantes de la Unión Europea funciona como un matrimonio, en el cual los miembros
deben apoyarse en la salud y en la enfermedad, disfrutando las ventajas y soportando las
pérdidas, juntos. Los Estados globalizados tal como los conocemos deben ser solidarios:
la sociedad en su conjunto no entenderá democracia que no actúe de esa manera.
Referencias oficiales:
Referencias académicas:
Arzheimer, K. (2017) Explaining Electoral Support for the Radical Right in The
Oxford Handbook of the Radical Right Oxford: Oxford University Press.
Castells, M. (ed.) (2006). La sociedad red: una visión global. Madrid: Alianza
Editorial.
Sitios de internet:
El Consejo Europeo
Frontex
Sitio web de la UE
POLÍTICA EXTERNA E DESENVOLVIMENTO: dois campos em cadência na
América Latina
RESUMO
As noções de desenvolvimento nem sempre estiveram atreladas ao ideário de
crescimento econômico; isso é um fenômeno recente. A partir da primazia do campo
econômico sobre o político e social, o ideário economicista de desenvolvimento
emergiu e se propagou. No entanto, essa realidade e proeminência das estratégias de
desenvolvimento no processo decisório de política externa só se efetivou a partir da
propagação da agenda de desenvolvimento como crescimento econômico. Essa
propagação, à exemplo de diversas agendas de pesquisas, se deu do centro para a
periferia. Sem embargo, a periferia também apresentou sistematizações de
conhecimento como, por exemplo, a teoria da dependência que foi responsável por
apresentar o caminho de uma imaginada autonomia regional. As políticas externas de
muitos países, especialmente dos latino-americanos, são perpassadas desde, pelo menos
o ápice do nacional-desenvolvimentismo na década de 1960, pelas estratégias de
desenvolvimento. As condições econômicas adversas vivenciadas pelos países latino-
americanos deram protagonismo às estratégias de desenvolvimento no que se refere às
agendas de política externa. Defende-se que as condições econômicas de dependência
vivida pelos países latino-americanos são responsáveis por constranger muitos Estados
latino-americanos a enxergarem o desenvolvimento, em sua versão economicista, como
paradigma central de suas políticas externas.
2.DESENVOLVIMENTO COMO
ESTRATÉGIA DE CRESCIMENTO
ECONOMICO
A ideia de crescimento econômico atrelada a noção de desenvolvimento
aparentemente só veio à tona a partir da própria proeminência ganhada pela economia
frente às questões políticas e sociais. As evoluções tecnológicas impulsionadas pela
Revolução Industrial e a consolidação do capitalismo corroboraram o discurso de que as
demais esferas giravam em torno do Sol-econômico.
Essa prevalência da esfera econômica sobre as demais deu-se não somente nos
países centrais, mas, também, na periferia do sistema, à exemplo das inúmeras
sistematizações de conhecimento importadas que, muitas vezes, são impostas à
realidade do Sul.
Grandes pensadores clássicos como, por exemplo, David Ricardo (1973) entende
desenvolvimento necessariamente sob a perspectiva econômica, uma vez que se refere à
análise de como está organizada a produção, distribuição e acumulação da riqueza,
versando, essencialmente, sobre a racionalidade de maximização dos lucros. No
ambiente latino-americano essa ideia ganha espaço concomitantemente com o processo
de expansão capitalista no pós-Segunda Guerra, quando os países periféricos foram
invadidos por transnacionais dos países centrais.
Dessa forma, segundo Pieterse (2010, tradução nossa): "No pensamento e na
economia do desenvolvimento moderno, o principal significado do desenvolvimento foi
o crescimento econômico, como na teoria do crescimento e na teoria do Big Push"167.
É essa noção do mantra de crescimento econômico que aportou nas Américas no
pós-Segunda Guerra. À exemplo do que ocorreu durante o processo de conquista da
América no qual a Antropologia - ainda em seus primórdios - serviu para legitimar o
genocídio dos indígenas e que, da noite para o dia, colocou mais da metade da
população mundial como arcaica e selvagem; o desenvolvimento, entendido sob a
perspectiva econômica, colocou todo o Sul global como subdesenvolvido.
Se a invenção da modernidade se deu no encontro com o "outro" não-moderno
durante o período da conquista da América, podemos dizer que a invenção do
subdesenvolvido se dá, também, como repaginada dos discursos advindos da chamada
modernidade.
O desenvolvimento que colocou diversos países nos degraus iniciais da escada
civilizacional engendrou um arcabouço teórico para discutir as características do
subdesenvolvido e os caminhos para o topo da escada. Nesse sentido, as teorias da
167
In modern development thinking and economics, the core meaning of development was economic
growth, as in growth theory and Big Push theory.
modernização jogaram um papel central na legitimação da condição de "pré-modernos"
aos países do Sul global.
Vale destacar a noção de etapas de Rostow (1960): 1) a sociedade tradicional
caracterizada por técnicas arcaicas de produção; 2) as pré-condições para a decolagem,
na qual há a assimilação de conhecimentos tecnológicos e científicos que apresenta
mudanças institucionais; 3) a decolagem, caracterizado pelo aumento dos setores
industriais e da renda per capita; 4) marcha para a maturidade, na qual há o domínio
tecnológico e a produção de qualquer bem industrial; e 5) a era do consumo em massa,
definida por uma sociedade altamente industrializada.
Aqui expusemos apenas uma breve referência à chamada teoria da modernização
que se tornou apenas uma das faces do desenvolvimento em determinado período
histórico.
A partir do momento em que foi dado o receituário para se alcançar o
desenvolvimento, os países periféricos não tardaram em adotá-lo. No entanto, a
aceitação da prescrição não se deu de forma tácita por todos. No caso específico da
América Latina o discurso teleológico da modernização fora combatido inicialmente
pelos teóricos da dependência e, posteriormente, pelas perspectivas pós-
desenvolvimentistas.
Dentre essas duas perspectivas críticas ao desenvolvimento, gostaríamos de
chamar atenção para a perspectiva pós-desenvolvimentista que traz para a agenda do
desenvolvimento questões como a pobreza, a fome e a violência que podem e devem,
também, ser pensados nas agendas de política externa, pois são problemas que
transcendem as fronteiras estatais. No entanto, no contexto latino-americano não se
pautou essas questões, com algumas ressalvas, mas de forma tímida, durante os
chamados governos progressistas.
Posto isso, retomemos ao pensamento dos teóricos da dependência que, ao
contrário dos pós-positivistas que se apresentam apenas na década de 1990, não abriram
a agenda do desenvolvimento para questões outras, apenas apresentaram formas de
enfrentar o mainstream econômico a partir da periferia.
3.POLÍTICA EXTERNA E
DESENVOLVIMENTO
Ao adentrarmos ao período marcado pela emersão das teorias da dependência na
América Latina, encontramos o ponto de convergência entre política externa e
desenvolvimento para os países da região.
Se para os países centrais as agendas de política externa de high politics são os
temas de segurança, a asserção não é, necessariamente, verdadeira para os países
periféricos e, especialmente, para as nações latino-americanas a afirmativa aparente ser,
no mínimo, ingênua.
Segundo Soares de Lima (2005, p. 5):
As definições de ameaças externas e as percepções de risco são basicamente
derivadas de vulnerabilidades econômicas e não de segurança. Sendo as
principais vulnerabilidades, na visão das elites, de natureza econômica, a
política externa sempre teve um forte componente desenvolvimentista. Na
verdade, esta última tem sido considerada como um dos principais
instrumentos para propósitos de desenvolvimento.
CONCLUSÃO
Percebemos que a noção de desenvolvimento é multifacetada e, ao contrário do
que permanece no senso comum, não pode ser vista unicamente como crescimento
econômico. Entretanto, percebemos que é a partir da nuance economicista que as
estratégias de desenvolvimento começam a plasmar nas agendas de política externa na
região.
Vimos que o pensamento cepalino abriu as portas para o combate ao
subdesenvolvimento que fora “inventado” pelos países centrais. O desenvolvimento é,
portanto, uma criação ocidentalocentrica que condicionou e ditou os rumos dos países à
margem da chamada modernidade.
Posto isso, os paradigmas de política externa na América Latina passaram pelas
estratégias de desenvolvimento seja do chamado nacional-desenvolvimentismo em sua
versão original ou repaginada quanto das altas e baixas da maré neoliberal.
Finalmente, constata-se que as condições dependentes vividas pelos países
latino-americanos os constrangem a terem as estratégias de desenvolvimento como
protagonistas na execução no processo decisório de política externa.
REFERÊNCIAS
Resumen:
Este artículo estudia la influencia de la disciplina Derecho Internacional Público en la
conformación del campo de estudios de las Relaciones Internacionales. Para precisar esa
influencia, el trabajo analiza las concepciones sobre el objeto de estudio del Derecho
Internacional desde dos categorías, “relaciones entre centros de poder independientes” y
la concomitante generación de una “sociedad internacional”. Paso seguido, repasa las
características esenciales de la disciplina con especial énfasis en los aportes de la
cátedra de Derecho Internacional Público de Uruguay, actualmente autodenominada
Escuela de Montevideo. Y con el fin de profundizar en esas características esenciales, se
reseña una estrategia elaborada por dicha Escuela que consiste en identificar a esta rama
del Derecho por su propio fundamento, desde el aporte de su máximo expositor en
temas de teoría general, Heber Arbuet-Vignali. Finalmente, se ensayan reflexiones
sobre cómo el Derecho Internacional, necesariamente, se retroalimenta con las
Relaciones Internacionales por las coincidencias de los respectivos objetos de estudio
desde: la delimitación entre relaciones internas y relaciones internacionales, y la
comparación de los actores protagonistas, de las temáticas abordadas y del modo de
regulación.
Introducción
Este artículo estudia la influencia del Derecho Internacional Público en la conformación
del campo de estudio de las Relaciones Internacionales, en tanto disciplina más antigua
que aprehendiera un objeto de estudio de naturaleza internacional: las relaciones entre
entidades que gozan de cierto grado de autonomía y conforman un sistema
internacional. El trabajo forma parte de un proyecto de investigación sobre el proceso de
construcción y consolidación del campo de las Relaciones Internacionales en Uruguay
entre 1985 y 2018. Dicho proceso será definido mediante las ofertas de carreras de
grado y posgrado y las publicaciones institucionales especializadas, en la Universidad
de la República y en otros centros universitarios privados. La relevancia del proyecto
reside en proporcionar un panorama organizado de los peculiares avances de las
Relaciones Internacionales en el país. Por tanto, para constituir un aporte específico en
el proyecto de investigación, el artículo incluye las contribuciones de la antigua cátedra
de Derecho Internacional Público de la Universidad de la República, actualmente
denominada Escuela de Montevideo.
Con tales propósitos, en una primera instancia, se analizan las concepciones sobre el
objeto de estudio del Derecho Internacional desde las categorías “relaciones entre
centros de poder independientes” y la concomitante generación de una “sociedad
internacional”. En una segunda instancia, se estudian las características esenciales de la
disciplina con un énfasis en los aportes realizados por la antigua cátedra de Derecho
Internacional Público, hoy Escuela de Montevideo. En una tercera instancia, se
profundizan esas concepciones desde la estrategia de identificarla por su propio
fundamento, elaborada por dicha Escuela, particularmente desde los trabajos de su
máximo expositor en temas de teoría general, Heber Arbuet-Vignali. Finalmente, se
ensayan reflexiones sobre cómo el Derecho Internacional se constituye en una disciplina
que, necesariamente, se retroalimenta con las Relaciones Internacionales a partir de las
coincidencias de los respectivos objetos de estudio.
I. El objeto de estudio
Si las relaciones internacionales son el objeto de estudio de un campo disciplinar
denominado Relaciones Internacionales, el Derecho Internacional puede presentarse
como la rama del Derecho que tiene como objetivo, más acotado, la regulación de ese
universo. El universo tiene su origen en la conformación de agrupaciones de seres
humanos. La necesidad del ser humano de vivir asociado con sus semejantes determinó
la concreción de centros de poder independientes que fueron organizándose y reglando
la convivencia de sus integrantes y, simultáneamente, relacionándose con otros centros
de poder independientes.
Arbuet-Vignali (1993: 21) define a los centros de poder de independientes como grupos
humanos cerrados, en algún límite territorial, que tienen tipos variados de organización
interna de la cual resulta la existencia de autoridades que no dependen de otro centro de
poder que las subordine. Ese grupo humano generalmente dispone de un territorio
propio, o al menos se desplaza por un territorio más amplio que utiliza o disputa con
otros centros de poder, y posee en una medida bastante extensa lo que hoy llamamos
independencia. Así pueden comprenderse en este concepto genérico hordas, tribus,
ciudades-Estados, reinos, ducados y principados, ciudades libres, imperios y, por
supuesto, los modernos Estados nacionales.
Desde esta definición amplia del sujeto “centros de poder independientes” y partiendo
de su inevitable interacción, ya a principios de siglo XX, el jurista alemán Niemeyer
(1925: 12) adelantaba que el punto de vista del cual se debe partir para la determinación
de la materia a reglar y, por consiguiente, del concepto del Derecho Internacional, no
radica en los preceptos jurídicos, sino en los hechos. En otras palabras, el objeto de
estudio a reglar, las interacciones entre esos centros de poder independientes, no está
constituido por preceptos ni por la dogmática apoyada en ellos, sino por consideraciones
políticas o, en todo caso, por necesidades vitales de agrupaciones y pueblos para
relacionarse entre sí, sociológicamente establecidas.
Solo desde esa concepción del objeto de estudio, el Derecho Internacional puede ser
considerado como disciplina científica y no como un simple conjunto de principios,
enunciados y reglas, cuyo universo constituye un orden jurídico positivo. Por tanto su
concepto ha de partir del conjunto de fenómenos o manifestaciones de los centros de
poder independientes que deben constituir, pueden constituir o directamente constituyen
materia de reglamentación jurídica. Las normas de Derecho Internacional vigente, las
normas que han estado vigentes, los proyectos e iniciativas que tienden a su
consagración o modificación, constituyen solo una parte de la labor científica que debe
ser complementada y completada por el empleo de los métodos aportados por otras
disciplinas, básicamente la Ciencia Política y la Sociología.
Niemeyer (1925: 10-11) ponía como ejemplo los avances en materia de Derecho del
Mar. Para el jurista, el carácter peculiar del mar, las realidades del tráfico mundial, las
necesidades de los Estados y los pueblos, son igualmente base de la investigación
científica como la exposición doctrinal. Así, por ejemplo, el problema de la libertad de
los mares, no se limita a la exposición, examen y comentario de los preceptos jurídicos
vigentes sobre la materia, sino que incluye, como punto de partida, las necesidades de
carácter internacional resultantes de los hechos históricos, geográficos, económicos,
técnicos y políticos.
Así, como aclara el jurista español Pastor Ridruejo (2016: 49), todos los ordenamientos
jurídicos positivos están condicionados por las características peculiares del grupo
social del que provienen. Como los grupos sociales evolucionan, su ordenamiento
jurídico está en función de su propia dinámica: “Esto es verdad también para el Derecho
Internacional que está cambiando a ritmo de la aceleración histórica de nuestros
tiempos”.
I.1. Los relaciones entre centros de poder independientes
Los centros de poder independientes, obviamente impulsados por los seres humanos que
lo constituyen, persiguen en sus relaciones mutuas la obtención de determinados
objetivos. Estos objetivos pueden ser calificados como permanentes o como
coyunturales. Los objetivos permanentes son procurados desde la propia constitución
del grupo y lo acompañan en todo contexto. Consisten en afirmar la identidad del grupo,
en tanto ente: independiente de toda estructura de autoridad externa; capaz y dispuesto a
actuar con su propia identidad para proyectar y alcanzar sus metas colectivas; persecutor
permanente de los intereses irreductibles de supervivencia y bien estar colectivo. Para
Arbuet-Vignali (1993: 21-22) si bien todos estos objetivos ponen a los centros de poder
en relación con los demás, la persecución de la supervivencia y el bien estar colectivo,
en particular, hacen que se vuelquen esfuerzos en intensificar relaciones de distinta
naturaleza como coordinar, cooperar e influir, pero también superar, subordinar,
dominar o conquistar a otros centros de poder.
Los objetivos coyunturales responden a situaciones particulares devenidas de la
ubicación geográfica de esos centros de poder independientes o a exigencias de
circunstancias históricas. No obstante, muchas veces pueden ser percibidos por las
autoridades como indispensables para satisfacer los objetivos permanentes. En la
frontera de esa correlación o retro alimentación, hay objetivos que no pueden ser
clasificados en ninguna categoría ya que derivan de interpretaciones de los gobernantes
como la expansión máxima del dominio terrestre o la imposición de una ideología.
Desde esta realidad, el Derecho Internacional trabaja en la legislación de los medios que
utilizan los Estados para cumplir los objetivos permanentes y coyunturales, así como
para cumplir esos otros objetivos que Arbuet-Vignali (1993: 22) denomina como
patológicos. Para el doctrino uruguayo, los permanentes y coyunturales pueden
procurarse incrementando el poder para dominar a otros centros mediante una derrota
militar, la anexión, la colonización o variadas formas de explotación económica. Pero
también por negociación, entendimiento, concesiones recíprocas, colaboración o
cooperación. En cambio para lograr los objetivos patológicos es fundamental recurrir a
los enfrentamientos, no siendo la paz un marco adecuado para su satisfacción.
A partir de estas actitudes, Arbuet-Vignali (1993: 23-24) estructura la categoría de
concepto-motor como idea central de caracterización de un período histórico
determinado. Así, distingue tres conceptos-motores básicos: el uso de la fuerza, la
composición de intereses y la coordinación. Cuando el concepto-motor es el uso de la
fuerza en variadas formas, las reglas de juego aceptadas en el esquema son escasas. En
cambio cuando el concepto-motor es la composición de intereses, las reglas de juego,
que a partir de cierta época tendrán naturaleza jurídica, constituirán un elemento
gravitante. Por último cuando el principio motor es la coordinación, su puesta en
marcha requiere de una mayor incidencia de las normas jurídicas, canalizando mayores
transferencias del Estado al conjunto y mayores interrelaciones entre los Estados;
aumenta la confianza en la conducta de los otros y en instituciones de poder superior al
de las partes, lo que en instancias avanzadas representa diferentes grados de
supranacionalidad.
Pero cualquiera haya sido el objetivo a satisfacer, cualquiera el concepto-motor
adoptado y cualquiera la modalidad elegida dentro de este, siempre se establecieron
reglas de juego. En definitiva, en las relaciones entre centros de poder independientes, el
comportamiento político de estas unidades y el Derecho Internacional se mezclan, se
inter influyen, se condicionan. Por esto, el objeto de estudio de esta rama del Derecho
no puede limitarse al análisis de las normas. Será siempre útil ubicar su inserción en el
marco histórico, económico y sociopolítico que las hizo necesarias y las propició, o las
volvió obsoletas o inaplicables. En definitiva es necesario conocer la estructura de la
sociedad internacional de cada período histórico en el que se perfeccionó la norma.
I.2. La constitución de una sociedad internacional
Si bien se afirma que los centros de poder independientes, en tanto obra de los seres
humanos, han basado sus interacciones en consideraciones de poder, también es cierto
que han acomodado esas interacciones a ciertas reglas que con el correr de los tiempos
conformaron un sistema jurídico denominando Derecho Internacional Público. Este
sistema de derecho positivo siempre ha acarreado con una tensión constante: ¿cómo
coordinar las normas a las que aspira la sociedad internacional con el mantenimiento del
principio de la soberanía que sus unidades no están dispuestas a resignar?
Para estudiar la estructura de una sociedad internacional determinada, desde estos
dilemas centrales, Pastor Ridruejo (2016: 50) adopta una tipología propuesta por su
colega Paul Reutter en 1961.168 La tipología contempla tres concepciones sobre la
constitución de una sociedad internacional, siendo factible verificar elementos de una u
otra en una misma estructura histórica. Así, una sociedad internacional puede
constituirse en función de: la simple yuxtaposición de Estados; el reconocimiento de
intereses comunes entre ellos, o una organización diferenciada.
La sociedad internacional contemporánea sigue concebida, en términos generales, como
una sociedad de yuxtaposición de Estados, aunque presenta rasgos de sociedad basada
en la satisfacción de intereses comunes y es parcialmente organizada. No se trata de una
estructura inorgánica, aunque si descentralizada. Sus actores, en tanto entidades
soberanas, se organizan sobre la base del compromiso libremente acordado y el
cumplimiento estricto de buena fe de ese compromiso. Pero no podrán permitir que se
centralice el poder hasta el punto que un parlamento les dicte las normas, un tribunal los
juzgue en cualquier circunstancia, o un gendarme les imponga castigos. En ocasiones
estos efectos se comprueban, pero en forma descentralizada y raramente alcanzando al
número limitado de actores protagónicos o sujetos plenos.
Esta sociedad internacional, a la que van dirigidas las normas de Derecho Internacional,
está fuertemente influida por el atributo de la soberanía de que disponen sus sujetos
predominantes, los Estados. Este atributo caracteriza las relaciones internacionales y
será el patrón recurrente al que se dirija toda apelación política de los participantes en el
juego. Asimismo, gravitará en forma notoria e importante en la estructura de la sociedad
internacional y repercutirá naturalmente en las normas que la regule. La segunda
característica de esta estructura paritaria supone que los actos de la sociedad
internacional no derivan, no están subordinados ni condicionados a ningún poder
superior. Esta característica es una consecuencia de la anterior, pues un poder supremo
impediría que los integrantes de esa sociedad internacional gozaran del atributo de la
soberanía y la estructura no se basaría en el principio de igualdad soberana de los
Estados (Arbuet-Vignali, 1993: 25-26).
168
En referencia al libro Derecho Internacional Público. Barcelona: Bosch.
principio no debe ser incompatible con otro principio generalmente reconocido que
proclama que la naturaleza de la comunidad humana en general y de los Estados en
particular, obliga a estos a organizarse en un orden jurídico internacional por esa propia
naturaleza, por utilidad, por satisfacer un ideal de justicia o por una auténtica
solidaridad de intereses.
En segundo lugar, que la norma consensuada solo rija para aquellos Estados que se han
sometido a ella, no impide que en la práctica, por ser notoriamente razonables o por el
prestigio político de los contratantes, haga secuela y se convierta en modelo o sea
admitida tácitamente como obligatoria, sin que ello implique el reconocimiento formal
por vía del consenso.
En tercer lugar, el consenso de un Estado puede implicar todo un sistema de principios
y normas que acepta, cuando ingresa a determinada comunidad internacional -cristiana,
europea, americana, etc.- o a un Organismo Internacional. Se trata de un reconocimiento
de todo un orden jurídico internacional vigente, tanto escrito como no escrito. El
establecimiento de normas internacionales, o sea la creación de prescripciones de
carácter general para los Estados, tendrá más impacto cuanto mayor es el número de las
partes concurrentes.
Estas limitantes a la regla estricta del consenso como motor de la regulación son
recogidas en el Derecho Internacional contemporáneo. Así para Pastor Ridruejo (2016:
63-65) la sociedad internacional que empezó a configurarse tras 1945 postula una
concepción del Derecho Internacional como ordenamiento jurídico de carácter social,
institucionalizado y democrático. El carácter humanista y social se manifiesta en el
interés por la protección de los derechos humanos, ampliando su alcance y
perfeccionando mecanismos procesales para una efectiva salvaguarda, aunque en este
aspecto las manifestaciones eficaces tengan lugar en un campo regional reducido con la
Convención Europea de los Derechos del Hombre de 1950. Asimismo, se preocupa
también del destino de los pueblos, poniendo las bases jurídicas para su
autodeterminación, y sentando principios y cauces para un desarrollo integral.
El carácter institucionalizado se potencia no solo por la proscripción general al uso de la
fuerza ni por la institucionalización del derecho en la guerra con el desarrollo del
Derecho Humanitario, sino también por la existencia de Organizaciones Internacionales,
incluso con competencias políticas que limitan de algún modo el poder de los Estados y
que, en todo caso, suministran un cauce eficaz a la cooperación y el desarrollo. Por otra
parte, aunque una costumbre siga teniendo importancia como fuente normativa de la
sociedad internacional, hoy los tratados multilaterales tienen mayor peso que en el
pasado como fuentes formales; incluso las resoluciones de las Organizaciones
Internacionales, especialmente de la Asamblea General de las Naciones Unidas,
influyen manifiestamente en la evolución del Derecho Internacional, al proporcionar las
bases de variados acuerdos multilaterales en las más diversas materias.
Finalmente, el Derecho Internacional contemporáneo tendría carácter democrático,
característica en íntima relación con la anterior. Actualmente, en la costumbre tiene
enorme importancia el elemento espiritual -opinio iuris o convicción de que una norma
es jurídicamente obligatoria- que en las organizaciones y conferencias internacionales es
expresada por todos los Estados y no solamente por los poderosos y desarrollados. Esto
favorece ciertamente las exigencias de socialización y democratización del Derecho
Internacional, contrarrestando la influencia preponderante de las grandes potencias en la
formación de la norma consuetudinaria. Y aunque en la codificación sobre la base de los
tratados multilaterales rija, generalmente, la regla de la mayoría calificada de dos tercios
o incluso la del consenso, la influencia de los Estados en desarrollo es muy grande en la
consecución de sus intereses y aspiraciones.
Pastor Ridruejo (2016: 49-65), en definitiva, concluye que la sociedad internacional está
débilmente organizada y aquejada además por una honda división: la económico-social
Norte-Sur. Obviamente, estos condicionantes sociológicos influyen en el Derecho
Internacional contemporáneo y conforman sus líneas generales. La incertidumbre y el
relativismo en el plano normativo, la precariedad de las sanciones, la ausencia de un
proceso jurisdiccional obligatorio para la solución de controversias, el predominio y la
mayor eficacia de las estructuras regionales de cooperación sobre las propiamente
universales, las insuficiencias del Derecho Internacional del desarrollo y su carácter
controvertido, y la insatisfactoria protección del medio ambiente, se explican y cobran
sentido a la luz de la débil organización y la onda división. Así, la concepción del
Derecho Internacional contemporáneo se presenta, fundamentalmente, como tendencia
o aspiración, aunque se comprueban concreciones en la realidad. Y esto por el dato
insoslayable de la persistencia de esquemas de una sociedad internacional de
yuxtaposición que alientan la prevalencia de concepciones de Derecho Internacional
clásico. Así, en cuestiones especialmente sensibles en que pugnan los intereses de los
Estados industrializados y de los Estados en desarrollo, los primeros tienden a hacer
perdurar los patrones del Derecho Internacional clásico, mientras los segundos querrían
implantar principios y soluciones del contemporáneo.
II.2. La concepción general sobre la disciplina en Uruguay
Sobre mediados del siglo XIX, uno de los primeros tratadistas uruguayos, Gregorio
Pérez Gomar (1967 [1864]: 12-13) definía al Derecho Internacional como la aplicación
de los principios naturales y admitidos por las naciones civilizadas e independientes
para arreglar sus diferencias y decidir los conflictos entre las leyes y usos que rigen. La
expresión “principios naturales” remitía al Derecho Natural ya que expresamente el
jurista afirmaba la inexistencia de otra regla esencial como justicia inmutable. La
referencia a “las naciones civilizadas”, la justificaba afirmando que, como esos
principios solo se revelan por la conciencia y la razón, no basta la conciencia y la razón
individuales sino su alcance universal. Finalmente con la palabra “admitidas”, más que
a una condición esencial de justicia, refería a una condición de su promulgación de
acuerdo al derecho natural. En definitiva, no basta que haya un principio admitido
generalmente para ser obligatorio, es menester además que sea justo y que no contradiga
el derecho de alguna personalidad o potencia. Pero aún con todas estas características,
su aplicación tiene como objetivo arreglar diferencias y conflictos, porque solo en la paz
radica el estado de justicia.
Para Pérez Gomar (1967 [1864]: 18-20), el Derecho Internacional es producto de una
asociación de naciones a cuyo frente está Dios, lo que la hace más firme y eterna que si
hubiera sido creada por un pacto o una reglamentación. Y tiene el carácter de
democrática, pues se propone la justica, así como la igualdad en la concurrencia y la
libertad en cada agente. El derecho natural se encarga de responder sobre la situación de
las naciones respecto a sus relaciones, no reconociendo ninguna jerarquía entre ellas. La
nación más fuerte y más aventajada, no goza de más derechos que la más débil y
atrasada; no hay un principio justo aplicable solo a las grandes potencias y otro para las
pequeñas. Finalmente, si bien consideraba que la sanción necesariamente se encuentra
en la vida eterna, también ponderaba el juicio de la historia para los pueblos guerreros e
inmorales, quienes tarde o temprano decaen y pierden autonomía. Asimismo,
consideraba que la nación fuerte que abusa de otra débil, establece la jurisprudencia
para la reacción de otra nación fuerte o de naciones débiles reunidas o protegidas por
otras fuertes.
Sobre fines del siglo XX, Arbuet-Vignali (1993: 17-18) resaltaba que el Derecho
Internacional como sistema jurídico, procura concretar un ideal de vida –justicia- dentro
un marco ordenado y previsible –seguridad-. Para el jurista, la pregunta de cómo logra
el Derecho Internacional concretar estas dos metas ha encontrado dos posiciones
extremas. La primera reúne a aquellos que desde una confianza excesiva le atribuyen
poderes que lo transforman en una especie de panacea, que por la sola fuerza de sus
enunciados puede modificar a la sociedad internacional. La segunda, la integran autores
que, con gran escepticismo, niegan la existencia de un sistema o, al menos, su eficacia,
considerando que sus reglas reflejan las relaciones de poder, ya que ocultan las
intenciones de gobernantes que obran según la capacidad de su Estado, o que son el
resultado de la contribución de un grupo de idealistas fantasiosos. Frente a esto, para
que la definición de Derecho Internacional tenga vicios de realidad, o sea para que
concrete tanto normas obligatorias desde un ideal de justicia compartido y dentro de un
marco seguro y preestablecido sin afectar el atributo de la soberanía, es necesario
considerar los obstáculos que deben superarse.
En primer lugar, se debe considerar que los mecanismos de subordinación en la
sociedad internacional siempre quedan en tensión con el atributo de la soberanía. Y
desde esta realidad los Estados se esfuerzan por concretar ese marco ideal de
convivencia desde posiciones ideológicas diferentes y hasta antagónicas, que no quieren
abandonar. Por otra parte, la estructura del sistema a construir será de coordinación y
girará en torno a ideas de: coexistencia pacífica, mutua tolerancia, beneficio recíproco,
coordinación de compromisos, buena fe para cumplirlos y apoyo directo para
respaldarlos; todos componentes que no son comunes en el derecho interno. En segundo
lugar, hay que reconocer que el sistema jurídico creado, lejos de rudimentario o
primitivo, es producto de una experiencia histórica acumulada. Esa experiencia indica
que no solo es complicado regular jurídicamente a sujetos soberanos, sino que el
problema aumenta cuando los sujetos se concentran en diferentes y complejas
estructuras. Más cuando las actividades reguladas son cada vez más complejas y se
materializan en temas y ámbitos físicos cada vez más amplios.
II.3. La Escuela de Montevideo y el fundamento como rasgo distintivo
La llamada Escuela de Montevideo de Derecho Internacional Público se posiciona ante
la disciplina, principalmente, a partir de su propio fundamento, o sea desde las razones
profundas que conlleva la obligatoriedad de sus normas. Si el Derecho Internacional es
un sistema que funciona, si la gran mayoría de sus reglas se cumple, si sus violaciones
se castigan, la base para aprehender la disciplina reside en responder cuál es la razón
para que todo esto ocurra. Para la Escuela de Montevideo, el problema del fundamento
del Derecho Internacional Público es parte de un problema mayor que reside en
dilucidar la razón de la obligatoriedad de las normas. Cualquier respuesta definitiva
descansará en un enfoque filosófico y no jurídico. Sin embargo, a pesar de esta
limitación, se plantea que el investigador no debe prescindir de dilucidar el fundamento
de la norma. La prescindencia haría del análisis de cualquier rama del Derecho una
mera exposición de reglas. Se necesita “algún criterio para afirmar cuando una regla
está en vigor, cuando es eficaz y cuando el respaldo que se le proporciona descansa en
una orden legal y no en un mero capricho arbitrario, solo respaldado en la capacidad
material de exigir cosas” (Arbuet-Vignali, 2014: 100-101).
La propuesta jurídica de la Escuela de Montevideo, no pretende operar como solución
global, ya que esa pretensión queda fuera del alcance de la propia hermenéutica jurídica.
En definitiva, se concentra en diferentes aproximaciones parciales desde los ángulos
jurídico-sustancial, jurídico-formal, jurídico-sociológico y jurídico-valorativo,
reconociendo que la síntesis definitiva y la respuesta final y armónica sobre el
fundamento es producto de la indagación filosófica.
Desde el punto de vista jurídico-sustancial, el fundamento de la validez y obligatoriedad
del Derecho Internacional Público debe encontrarse en el propio sistema, considerando
las características de sus reglas y el principio de no contradicción y el principio de la
buena fe. Los Estados soberanos, principales actores y beneficiarios del Derecho
Internacional crean reglas para encauzar sus relaciones en un sistema jurídico de
coordinación, altamente democrático. El sistema es así calificado, ya que su
característica esencial reside en que los sujetos reglados contribuyen al nacimiento de
las normas. Por tanto, la obligatoriedad de las normas no está fundada en una orden
dictada por un sujeto soberano y supremo. El sistema funciona bajo el supuesto que la
soberanía se ejerce respetando reglas que salvaguardan la soberanía de los demás y
amparan la propia, lo que conlleva la necesidad de que sean justas y aseguren
indispensablemente certeza y seguridad, y no propaguen la anarquía. Esto evidencia que
el sistema de coordinación se define por sujetos soberanos con la capacidad y voluntad
de obligarse. Pero también evidencia que una vez que, conjunta y voluntariamente, se
han obligado, no alcanza la voluntad individual para desligarse, ya que por encima de
esa voluntad se consagró un mandato superior. Eso ocurre porque los sujetos, al decidir
crear un sistema jurídico de coordinación, se obligaron de buena fe y el principio de no
contradicción exige esas consecuencias, “… si las consecuencias fueran otras, todas
las esencias en juego se desvanecerían y se estaría en el caos” (Arbuet-Vignali, 2014:
102).
Desde el punto de vista jurídico-formal, el problema del fundamento del Derecho
Internacional deriva del problema de sus propias fuentes. Una norma, formalmente, es
válida, obligatoria y fundada en un sistema existente, cuando se genera de acuerdo a
procedimientos formales de producción de normas, aceptados por el propio sistema. La
respuesta a cuáles son las fuentes formales a través de las cuales se crea el Derecho
Internacional Público positivo vigente, también coloca en un eje central el tema del
atributo de la soberanía de los Estados nacionales. En efecto, la creación de las reglas
por parte de sujetos soberanos, no puede entenderse como un menoscabo a su soberanía,
sino como un mecanismo de protección de la misma. Para ello, las reglas deben surgir
de procedimientos formales especiales en los que se manifieste la voluntad de los
sujetos del Derecho Internacional. Una vez que las reglas entran en vigor respetando los
procedimientos formales, la posibilidad de rechazarlas queda excluida de la voluntad de
los sujetos, pasando a ser obligatorias por las características del sistema, por el principio
de buena fe y por el principio de no contradicción (Arbuet-Vignali, 2014: 103).
Desde el punto de vista jurídico-sociológico, la cuestión es dilucidar por qué obligan las
normas de Derecho Internacional en la práctica, por qué los centros de poder se inclinan
a aceptar las reglas o, cuando no lo hacen, a acatar mecanismos de reparación. Una
razón preliminar reside en que los centros de poder son creaciones de los seres humanos
y actúan a través de su voluntad y con las virtudes y defectos de estos. Por tanto, las
razones que impulsan los Estados a reglar sus relaciones y a cumplir con esas reglas,
deberían coincidir con las razones que determinan a los seres humanos a proceder de la
misma manera: la adhesión a las normas, la mayor utilidad en cumplirlas antes que en
violarlas y, excepcionalmente, por temor a las consecuencias de una violación,
principalmente la sanción. Así, los Estados soberanos autolimitan su libertad de acción,
estableciendo reglas aceptadas por todos y que todos estén dispuestos a cumplir. Esta
conducta surge a partir de la comprobación que la arbitrariedad, la discrecionalidad, la
tendencia a imponer los gustos propios por la fuerza que se ostenta, no generan una
satisfacción completa, estable y menos aún permanente (Arbuet-Vignali, 2014: 104).
Para la Escuela de Montevideo, no es aceptable que la validez y obligatoriedad de la
norma resida en la existencia de una autoridad material que la sancione, respalde e
imponga por temor al incumplimiento. Ese temor, en todo caso, constituye uno de los
motivos de la eficacia del sistema. Y cuando estamos ante un sistema como el del
Derecho Internacional Público, en el que sus integrantes son sujetos soberanos, el
presupuesto es menos aceptable aún. El funcionamiento de dicho sistema se debe a la
adhesión de sus sujetos a sus normas, reconociendo la validez y obligatoriedad, desde
una alta valoración, desde su bondad intrínseca y desde los beneficios que conlleva su
cumplimiento.
Finalmente, desde el punto de vista jurídico-valorativo, se trata de determinar qué
valores permiten afirmar que una norma concreta posee el mayor valor intrínseco para
obligar. Más allá de cierta tendencia en la doctrina de eludir el problema del
fundamento axiológico, Arbuet-Vignali (2014: 105) considera que todo conjunto de
reglas jurídicas tendrá mayor o menor valor, y estará por tanto mejor fundamentado
axiológicamente, de acuerdo a las cualidades intrínsecas de sus normas y la capacidad
de regular la convivencia de los sujetos receptores. Así, el alto rango que ocupa la
norma en una escala axiológica, abreva al punto de vista jurídico-sociológico. En otras
palabras, la aceptación de la inmensa mayoría de los sujetos regulados es condición
necesaria para que esa norma adquiera valor. En el Derecho Internacional, no basta con
que las reglas sean formuladas por un grupo más o menos numeroso de Estados; su
validez, acatamiento y permanencia dependen de las bondades que coincidan con las
tendencias y necesidades del grupo reglado en un contexto histórico determinado. Por lo
tanto, resulta de meridiana importancia procurar una explicación al fundamento del
punto de vista axiológico, ya que el mismo no reside en la mera adhesión, voluntad o
conveniencia de los Estados.
Arbuet-Vignali (2014: 107) redacta una especie de catálogo para la determinación del
fundamento desde esta dimensión y expresa que debe tenerse clara conciencia que: una
razón lógica indica que siempre hay una regla del más alto valor para cada situación,
pero tanto el político como el doctrino encontrarán grandes dificultades en
aprehenderla; para el acercamiento a la regla, al menos con fines instrumentales, puede
resultar útil considerar si logra la máxima felicidad individual o grupal; como método
cognoscitivo resulta prudente recurrir a la experiencia de evaluar los resultados de las
reglas en distintas épocas, dejando los enfoques conceptuales al filósofo.
Reflexiones finales
El campo de estudio de las Relaciones Internacionales presenta como objeto de estudio
a las relaciones entre agrupaciones de seres humanos, más o menos institucionalizadas,
que ostentando cierta autonomía van configurando modos de convivencia. Ente los
modos de convivencia, la creación y el apego a un conjunto de reglas fue generando lo
que se conoce como Derecho Internacional. No obstante, desde principios del siglo XX,
aún en vigencia del Derecho Internacional clásico y cuando no se avizoraba a las
Relaciones Internacionales como un campo de estudio independizado de la Historia, la
Economía o el propio Derecho Internacional, sus autores advertían que el objeto a reglar
por esta disciplina jurídica no radicaba en preceptos jurídicos ni en su dogmática, sino
en los hechos, en las consideraciones políticas y en los intereses vitales
sociológicamente establecidos por esos centros de poder independientes, y siempre
atendiendo un contexto histórico, económico y sociopolítico. En otras palabras, como
disciplina científica y desde la dimensión jurídica, el estudio de las normas representa
una parte de una labor que encontrará su conclusión con el empleo de métodos
aportados por otras ciencias sociales, básicamente la Ciencia Política y la Sociología.
En su dinámica, los centros de poder independientes se interrelacionan procurando la
obtención de determinados objetivos permanentes y coyunturales. La afirmación de la
identidad, la supervivencia y el bienestar colectivo revisten como permanentes, mientras
que los coyunturales, incluso algunos que pueden calificarse como patológicos por ser
productos caprichosos de sus gobernantes, responden a situaciones particulares, y
exigencias de una coyuntura. No obstante, los coyunturales y los patológicos pueden
configurarse o ser percibidos por las autoridades respectivas como indispensables para
satisfacer los objetivos permanentes. El Derecho Internacional trabaja en los medios
utilizados para la satisfacción de estos objetivos, medios que el jurista uruguayo Arbuet-
Vignali los clasifica en tres conceptos-motores básicos: el uso de la fuerza, la
composición de intereses y la coordinación. En esta clasificación de tres categorías, la
incidencia de las normas jurídicas, la confianza mutua y la transferencia de potestades
hacia estructuras institucionalizadas van de menor a mayor, de la agresión a la
supranacionalidad.
La sociedad internacional es considerada por muchos teóricos de las Relaciones
Internacionales, en general sociólogos de las Relaciones Internacionales, como el
verdadero objeto de estudio del campo disciplinar. Para el Derecho Internacional es un
producto de las interacciones entre centros de poder independientes cuya mayor o
menor cohesión en el plano normativo e institucional entra en tensión con el atributo de
la soberanía de esos centros de poder, principalmente los Estados nacionales. Para
analizarla, Pastor Ridruejo retoma la tipología de Reutter que contempla tres
concepciones de la sociedad internacional a verificar en cada tiempo histórico: la simple
yuxtaposición de Estados; el reconocimiento de intereses comunes entre ellos, o una
organización diferenciada. Así, la sociedad internacional contemporánea sigue un
patrón general de yuxtaposición de Estados, con rasgos de colectivo basado en la
satisfacción de intereses comunes, y parcialmente organizado. Esos Estados soberanos
si bien defienden su capacidad de organizarse mediante compromisos acordados
libremente y cumplidos de buena fe, generan estructuras orgánicas aunque
descentralizadas. En otras palabras, no reconocen un poder supremo
El Derecho Internacional clásico cimentó su desarrollo en el principio del consenso de
los Estados. No obstante, como disciplina jurídica, no generó un sistema en el cual ese
sujeto que contrajo libremente un compromiso esté facultado a resolverlo unilateral y
arbitrariamente, sino mediante reglas de interpretación y aplicación. Por otra parte, la
vigencia del principio convivió con: la tendencia de la comunidad humana en general y
de los Estados en particular de organizarse en un orden jurídico por su propia
naturaleza, por utilidad, por satisfacer un ideal de justicia o por una auténtica
solidaridad de intereses; el consentimiento de los Estados de la validez de normas
creadas por otros Estados, por ser éstas notoriamente razonables y/o producto de actores
prestigiosos; el ingreso de los Estados a determinada comunidad de carácter regional o
internacional o, directamente, a un Organismo Internacional.
La regla del consenso y sus limitantes como motor del Derecho Internacional son
recogidas en el Derecho Internacional contemporáneo. La sociedad internacional post
Segunda Guerra Mundial demanda y desarrolla un sistema jurídico que puede
calificarse de social, institucionalizado y democrático, básicamente por el
perfeccionamiento de mecanismos de protección de los pueblos y de los derechos
humanos, por los esquemas sobre proscripción o reglamentación en el uso y amenaza de
la fuerza, por el desarrollo de las Organismos Internacionales y del multilateralismo en
general. No obstante, la onda división Norte-Sur, económica y social pero con claras
repercusiones en política internacional, hacen que persista una sociedad internacional de
yuxtaposición que alienta la pervivencia de manifestaciones fundantes del Derecho
Internacional clásico. En otras palabras, el Derecho Internacional contemporáneo
mantiene rasgos de un deber ser, de tendencia o aspiración a partir de: incertidumbres y
relativismo normativo; precariedad de sanciones; ausencia de instancias jurisdiccionales
obligatorias; escasa eficacia de las estructuras universales de cooperación;
incumplimiento de reglas sobre preservación del medio ambiente, entre las principales.
Finalmente, cabe analizar cómo en Uruguay se recogen estas ideas. Hacia 1864, Pérez
Gomar, establecía verdaderas condiciones para el funcionamiento de un sistema jurídico
de coordinación. Así, afirmaba que debía basarse en principios naturales, admitidos por
las naciones más civilizadas, admitidos en virtud de su carácter justo y cuya finalidad
era resolver las diferencias y los conflictos, por lo que solo funcionaba en un estado de
paz. Si bien el jurista refiere a un producto de una asociación de naciones democrática y
no jerárquica, aclara que al frente de esa asociación está Dios y esto la hace más firme y
duradera que si hubiera sido creada por una reglamentación o por un pacto.
Sobre fines de siglo XX, los ideales que inspiran la razón de ser del Derecho
Internacional varían solo parcialmente con la visión de fines del siglo XIX. En efecto,
Arbuet-Vignali afirma que estos consistían en procurar un ideal de justicia dentro un
marco de seguridad. Alejado de las posiciones extremas sobre negación del sistema o
sobre su idealización, sostiene que un funcionamiento asertivo del Derecho
Internacional debe considerar, no necesariamente superar, dos obstáculos. El primero
refiere a la continua tensión entre mecanismos de subordinación generados en la
sociedad internacional con la observancia del atributo de la soberanía por parte de los
Estados nacionales; el resultado será una estructura de coordinación, en torno a
componentes que no son comunes en el derecho interno, como coexistencia pacífica,
mutua tolerancia, beneficio recíproco, coordinación de compromisos, buena fe. El
segundo obstáculo radica en que la complejidad para regular actores soberanos se
amplifica cuando estos pasan a concentrarse en estructuras de distinta naturaleza, más
teniendo en cuenta que las actividades reguladas son cada vez más complejas y se
materializan en temas y ámbitos físicos cada vez más amplios.
Cuadro 1: La dinámica del Derecho Internacional Público
Relaciones entre Hechos, intereses Principios y normas para Basada en la regla del
agrupaciones de vitales regular modos de consenso y en
seres humanos con sociológicamente convivencia observancia de los
cierto grado de establecidos y principios de buena fe
autonomía consideraciones y no contradicción
políticas, en
determinado marco Procurando justicia
histórico, económico y (ideal de vida) en un
socio-político marco de seguridad
(ordenado y
Objetivos Medios utilizados para la previsible)
satisfacción de objetivos:
Permanentes
Coyunturales Uso de la fuerza
Social
Patológicos Composición de
intereses
Coordinación y
Institucionalizada
figuras
institucionales
Democrática
Sociedad internacional Con tres concepciones
como producto de las según tiempo histórico:
interacciones
Yuxtaposición de Con rasgos de deber
Estados ser o de tendencia
Reconocimiento de
intereses comunes Regulando desde la
entre ellos tensión mecanismos de
Generación de una subordinación –
organización atributo de la
diferenciada soberanía
Como surge de este trabajo, la Escuela de Montevideo fija su especificidad a partir del
fundamento del Derecho Internacional Público, en un abordaje en cuatro dimensiones.
Desde una dimensión jurídico-sustancial, se considera que el fundamento del Derecho
Internacional Público debe encontrarse en el propio sistema de coordinación, calificado
como orden democráticamente establecido por sujetos soberanos, quienes desde su
máxima libertad estructural generan reglas que respetan la soberanía de los demás y
amparan la propia, y dan certeza y seguridad al sistema, aproximándose a un ideal de
justicia. Las reglas, una vez creadas, se posicionarán como obligatorias, más allá de la
voluntad de sus creadores. Todo esto se concreta porque los sujetos se obligaron de
buena fe y acorde al principio de no contradicción. La dimensión jurídico-formal,
vuelve a apelar a la soberanía de los Estados, quienes deciden relacionarse en forma
reglada y paritaria –por tanto en un sistema de coordinación-, creando normas y
respetando sus fuentes y mecanismos de creación. Si esas opciones soberanas fueron
materializadas, el cumplimiento es de rigor, y se coloca en un estadio superior a la
voluntad individual, en virtud de los principios de buena fe y de no contradicción.
La Escuela de Montevideo rescata la dimensión jurídico-sociológica para aportar como
otro fundamento, la adhesión a las normas por la alta valoración derivada de sus
bondades intrínsecas. Los sujetos soberanos, decididos a relacionarse, van incorporando
normas obligatorias por adhesión, atendiendo a su desempeño histórico. El sistema
funciona desde la idea del beneficio de cumplir con ellas, degradando el rol de una
autoridad central como razón de validez, característica de eficacia y no de esencia sobre
todo en un sistema de coordinación. Finalmente, la Escuela apela a la dimensión
jurídico-valorativa, a la que arraiga estrechamente con la jurídico-sociológica y sostiene
que el alto rango en la escala axiológica de una regla, se obtiene mediante la aceptación
de la inmensa mayoría de los sujetos reglados. Por lo tanto la validez, acatamiento y
permanencia de las reglas, depende de sus bondades para regular situaciones
considerando las tendencias y necesidades del grupo reglado, en un contexto histórico
determinado, y no meramente de la voluntad, conveniencia o adhesión de los Estados.
Una vez conocido el planteo, cabe integrar las cuatro dimensiones a partir de cinco
categorías: el actor del sistema, el resultado de la interacción entre actores, el sistema
generado, el fundamento de las normas y los elementos que otorgan viabilidad al
sistema. Los autores presentan como principal actor racional y unificado al Estado,
sujeto originario que, en el ejercicio de su soberanía, decide vincularse mediante reglas
obligatorias que supongan la superación de formas anárquicas de interrelación, desde su
naturaleza de ser social y la conciencia histórica de superar las dificultades en distintos
contextos. Si bien desde el rol central de la voluntad política de los Estados se genera un
sistema internacional de coordinación, la Escuela deja claro que la fluidez en la
creación, modificación y extinción de las normas, no afecta la rigidez en su
interpretación y aplicación. La ausencia de una autoridad central que haga las veces de
poder coactivo supone una peculiaridad en la consagración de la norma que hace que la
Escuela califique al sistema como democrático. Así el fundamento del Derecho
Internacional reside, en primer lugar, en el propio sistema, o sea en la satisfacción de los
objetivos por los que fue creado y, subsidiariamente, en el respeto a los procedimientos
de creación de reglas. En segundo lugar, se ancla en la adhesión a las normas por sus
bondades intrínsecas y su alto valor axiológico. La viabilidad del sistema se asegura
mediante los principios ordenadores de la buena fe y de no contradicción; por el
beneficio de cumplir las reglas y excepcionalmente por el temor al castigo por violarlas,
y por las bondades intrínsecas de las normas en atender necesidades del grupo reglado.
Cuadro 2: la Escuela de Montevideo y el fundamento del Derecho Internacional
Pérez Gomar, Gregorio (1967 [1864]) Curso elemental de Derecho de Gentes. Tomo I.
Colección de clásicos uruguayos. Montevideo: Biblioteca Artigas, Ministerio de
Instrucción Pública y Previsión Social.
Mercosur y Unión Europea: de porqué la firma de un
Tratado de Libre Comercio debe preocuparnos
Ceballos, Melina (ceballosmelina7@gmail.com) / UNVM
Guelfi, Facundo (facundoguelfi@gmail.com) / UNVM
Área temática: Política Internacional
Resumen
La actual configuración del sistema internacional muestra el retorno al
proteccionismo y el reordenamiento de los actores principales. Por su parte, los países
de la periferia se enfrentan a un mundo inmerso en este tránsito. Particularmente, el
Mercosur se halla en una etapa de regionalismo desconcertado, signado por la
incertidumbre de cómo quedarán repartidos los papeles en el escenario internacional,
enfrentándose a los desafíos que supone entablar un tratado de libre comercio (TLC)
con el bloque de la UE.
A la luz del problema que conllevaría firmar un acuerdo a libro cerrado,
proponemos tres tesis para discutir la relación entre el Mercosur y la UE: 1°) Las
negociaciones de un TLC entre ambas regiones están signadas por una crisis interna del
Mercosur que deja entrever una debilidad estructural en la relación entre apertura
económica y desarrollo industrial. 2°) Existe una contraposición de intereses
comerciales entre ambos bloques, por lo que la negociación podría impactar
negativamente sobre el bloque más vulnerable: el Mercosur. 3°) Un requisito para
avanzar en igualdad de condiciones consiste en que el Mercosur profundice su proceso
de integración, a los fines de reducir la brecha que lo pone en desventaja frente a la UE.
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Los datos y gráficos expuestos en esta sección han sido recuperados de la página oficial del
Mercosur. Disponibles en https://estadisticas.mercosur.int/
Si nos enfocamos en este último indicador, es posible observar una tendencia a
la baja desde el período 2011-2012, que alcanzó saldos negativos en los años 2013,
2014, 2015 y 2017.
Para este último año, 2017, las exportaciones alcanzaron los US$ 39.745
millones; por su parte, las importaciones fueron de US$ 40.107 millones. En
consecuencia, la balanza comercial arrojó números negativos, siendo de -US$ 362
millones aproximadamente.
El punto llamativo de los datos aquí presentados tiene que ver con que se puede
observar un correlato entre la caída o el déficit de la balanza comercial y el
debilitamiento de los gobiernos progresistas de Latinoamérica desde los años 2012,
2013 y 2014.
Desde el plano internacional, se podría ligar el déficit comercial con un
proceso de baja de los precios de las commodities a nivel mundial, producto de la
recesión ocasionada por la crisis hipotecaria de 2008. Así, estas dos variables -una
intrarregional y otra desde el plano mundial- permiten aventurar la idea de regionalismo
desconcertado a la cual ya nos hemos referido.
Primera tesis
El avance en las negociaciones de un acuerdo de libre comercio entre ambas
regiones está signado por un proceso de crisis interna del bloque Mercosur que, bajo
gobiernos de corte neoliberal, impulsan la apertura económica. Esta situación de
debilidad estructural es en sí misma un obstáculo para el desarrollo de una industria
sostenida en los países miembro.
Segunda tesis
Cada bloque regional es particular y diferente. En este sentido, los intereses
comerciales de ambos bloques se contraponen. El Mercosur -competitivo en materia
agrícola- debería poner el foco en proteger la industria nacional; y la UE -proveedora de
MOI con valor agregado- se empeñará en el resguardo de su sector agrícola.
La situación es aparentemente contradictoria, y la negociación podría tener
consecuencias negativas sobre el bloque más vulnerable: el Mercosur.
Tercera tesis
Un requisito para avanzar en la igualdad de condiciones en la negociación
consiste en que el Mercosur logre profundizar su proceso de integración. Esto supone
que bajo el estadio actual, el Mercosur se encuentra en condición de desventaja frente a
la UE, un bloque mucho más estable y compacto que intentará marcar las reglas de
juego y la agenda de negocios.
Bibliografía
Bizzozero, Lincoln América Latina a inicios de la segunda década del siglo XXI: entre
el regionalismo estratégico y la regionalización fragmentada Revista Brasileira
de Política Internacional, vol. 54, núm. 1, 2011, pp. 29-43 Instituto Brasileiro
de Relações Internacionais Brasília, Brasil. Disponible en:
http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=35819135003
Jacobo, Alejandro D. (2010). Una estimación de una ecuación gravitacional para los
flujos bilaterales de manufacturas Mercosur-Unión Europea. Economía
Aplicada, v. 14, n. 1, Pp. 67-79.
Con la llegada de Mauricio Macri a la Casa Rosada los vínculos que había llevado
adelante Cristina Fernández de Kirchner con las potencias tradicionales (Estados Unidos
y Europa Occidental) experimentaron un “giro de 180 grados”. Esto se debió a que se
puso en marcha una estrategia de inserción internacional pro-occidental que tenía como
meta lograr “la vuelta de Argentina” al mundo (Simonoff, 2016; Busso, 2018).
Esta estrategia de inserción empíricamente implicaba (Busso, 2018):
a- encumbrar los vínculos con EE.UU. y países de Europa como Alemania,
España, Italia, Gran Bretaña, Holanda, Israel entre otros;
b- aceitar las relaciones con los organismos multilaterales de crédito (FMI, Banco
Mundial) y otros espacios multilaterales (OMC, G20 financiero);
c- recomponer los contactos con el sector financiero internacional y con las
empresas multinacionales;
d- reorientar las relaciones latinoamericanas hacia los países con una propuesta de
inserción semejante;
e- reposicionar en la agenda de Política Exterior a otros países que también son
parte de la lógica pro-occidental y habían sido desatendidos por la gestión
anterior.
La estrategia tenía como meta central conseguir inversiones y mostrar que el mundo
occidental recibía con beneplácito el cambio del partido gobernante (Busso, 2018). La
misma se puso en marcha en “los momentos iniciales del gobierno (…)” donde “(…)
existieron dos gestos fuertes por parte del gobierno argentino: la visita al foro de Davos
en febrero de 2016 y el arreglo de los juicios en Nueva York con los holdout en abril”
(Simonoff, 2016, pág. 5).
Ahora bien, a esta opción de inserción pro-occidental se suman las tensiones propias de
la historia argentina vinculadas a si la inserción internacional debe responder
prioritariamente a las demandas domésticas o a las sistémicas. Dentro de este debate el
gobierno de Macri entendió que la inserción adecuada para solucionar los problemas
político-económicos de Argentina no sólo debía ser pro-occidental, sino que debía
atender las demandas de los estados centrales, el sector financiero internacional y los
organismos multilaterales de crédito. Es decir que la búsqueda de la inserción
internacional se planteó vía la adopción acrítica de políticas que atendiesen las
principales demandas sistémicas (Busso, 2018).
Bajo este escenario, la ponencia tiene como objetivo analizar las relaciones entre
Argentina y Estados Unidos durante el gobierno de Mauricio Macri. Para esto, se tendrá
en cuenta, por un lado, la estrategia de inserción internacional llevada adelante por el
gobierno; y por otro lado, el fin del mandato de Barack Obama y la asunción de Donald
Trump como presidente de los Estados Unidos en enero de 2017.
Tras el triunfo de Donald Trump en las elecciones de noviembre de 2016, y tras los
deslices diplomáticos por el apoyo brindado a Hillary Clinton, el gobierno argentino
hizo sus esfuerzos por remediar la situación. Como primer paso el jefe de Estado
argentino mantuvo una conversación telefónica con el Presidente electo para felicitarlo
por su triunfo. En este intercambio de palabras, Mauricio Macri lo invitó a participar en
la próxima cumbre del G20, que se desarrollará en la Argentina en 2018; además,
ambos recordaron los vínculos empresariales que los unieron en el pasado (CARI,
2016).
Más allá de las felicitaciones diplomáticas de rigor, Macri envió a Washington a
funcionarios de su más extrema confianza para reflotar las relaciones con el Partido
Republicano, y Malcorra comenzó a entablar los primeros contactos con dicho partido
(Diario Nación, 2016). Además se iniciaron tratativas para concretar un encuentro con
el nuevo mandatario estadounidense y se invocaron los lazos que ambos mantenían
desde hace décadas en función de proyectos empresariales fallidos que habían
compartido en Nueva York (Busso, 2017)
- Relaciones comerciales
La llegada del nuevo Presidente a la Casa Blanca llenó de incertidumbre a los gobiernos
latinoamericanos. “La sorpresiva victoria del magnate Donald Trump en las elecciones
de Estados Unidos golpeó a la mayoría de los países de América Latina, que apostaban
a una victoria demócrata para acentuar los aceitados lazos comerciales y diplomáticos
de los últimos años. Con sus comentarios hirientes hacia los latinos y los anuncios
proteccionistas, el líder republicano despertó preocupación en varios líderes de la región
por el futuro de la relación con Estados Unidos y de los acuerdos comerciales” (CARI,
2016).
Además, a lo largo de su primer año, se evidenció un claro desinterés hacia la región, lo
cual se demostró cuando no se designó al equipo del Departamento de Estado para los
asuntos de Latinoamérica. De acuerdo a Grabendorff “En materia de política exterior,
América Latina no representa una prioridad para el gobierno de Donald Trump, ya que,
a diferencia de otras regiones del mundo, casi no encarna intereses estratégicos de
Estados Unidos” (2018, pág. 47).
Es por todo esto que tras el sorpresivo triunfo de Donald Trump, los presidentes de la
región, con excepción de Cuba y Venezuela, se esforzaron por establecer rápidos
contactos personales con el Presidente republicano. Pero pronto descubrieron que las
ventajas o desventajas en las relaciones bilaterales dependen casi exclusivamente de su
vínculo con la Casa Blanca. Hasta ahora, las negociaciones bilaterales se han
caracterizado por acuerdos ad hoc y por el otorgamiento o la denegación de ventajas
comerciales, lo que frecuentemente lleva a confusiones y desencantos en algunos países.
(Grabendorff, 2018).
Esta manera de obrar por parte de la nueva administración se ha visto reflejada en las
relaciones económicas que Argentina ha mantenido con dicho país. Un claro ejemplo de
esto ha sido la problemática de la exportación de limones.
La exportación de los limones argentinos al mercado norteamericano no es un problema
nuevo, sino que ha estado presente en la relación bilateral en las últimas décadas, ya que
desde Menen se han llevado adelante reclamos para la liberación del mercado de
cítricos. Si bien Argentina, bajo la presidencia de Menem, llevó adelante una política de
alineamiento con la potencia hegemónica y limitó los espacios de confrontación con
ella, en los temas que afectaban directamente los intereses económicos se optó por la
defensa de los mismos. Por consiguiente, la cuestión referida a las trabas para exportar
jugo de limón fue considerada una de las confrontaciones pertinentes (Russell, 1991).
En concordancia con esta postura se empezaron las gestiones para lograr el ingreso de
los limones y, finalmente, en junio del 2000 el país lo logró. Se abrieron las
exportaciones de limón, pomelo y naranja hacia 34 estados norteamericanos (La
Nación, 2000).
A pesar de este logro, la exportación de los limones se interrumpió en el 2001, cuando
un fallo judicial dio lugar al reclamo de un lobby de productores de California que
denunció que los cítricos argentinos no eran inocuos en términos fitosanitarios, el
argumento era que esa fruta estaba afectada por una enfermedad llamada cancrocis
(Página 12, 2016; TvPública, 2018).
Así la exportación de limones con destino a los EE.UU. quedó suspendida. Y será
recién el 23 de diciembre de 2016, tras las gestiones impulsadas por el gobernador de
Tucumán, Juan Manzur, y el Presidente Mauricio Macri con el entonces Presidente de
los EE.UU., Barack Obama, que el Servicio de Inspección Sanitaria Animal y Vegetal
publicó la norma oficial que permitía la importación de limón del noroeste argentino.
No obstante, este logro fue breve, ya que en enero de 2017, el Ministerio de Agricultura
de los Estados Unidos, anunció el frenó del ingreso de los cítricos argentinos por 60
días (La Nación, 2017).
Tras este acontecimiento, el gobierno argentino concentró sus esfuerzos en lograr el
ingreso de los limones ya que se había cumplido con los pasos fitosanitarios que se le
exigían. Es así que en abril, en el marco del encuentro entre Trump y Macri, el
Presidente argentino le solicitó a su contraparte norteamericana que se efectivice el
ingreso de los limones. Esta solicitud fue concebida, y se anunció que a partir del 26 de
mayo Argentina volvería a exportar los limones frescos. Sin embargo, el gobierno
norteamericano se encontró con nuevas trabas debido a las fuertes críticas que recibió
por parte de los productores de limón estadounidenses; incluso el Citrus Science
Council presentó una demanda en un Tribunal del Distrito Federal en Fresno,
California, contra el Departamento de Agricultura de EE.UU. La objeción, en este caso,
fue el lugar de procedencia de la fruta, ya que según esta presentación los
limones proceden de "áreas donde existen numerosas plagas y enfermedades"(Clarín,
2017). Esto implicó un retroceso en el avance logrado por el gobierno argentino.
A pesar de esto, el 24 de mayo, el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Agroalimentaria (Senasa) y los representantes de productores y exportadores, firmaron
un plan con las medidas fitosanitarias que debería cumplir la Argentina para la
exportación de limones a los Estados Unidos. Este Plan de Trabajo Operativo fijó las
pautas para desarrollar un sistema de mitigación de riesgos de plagas, y también buscó
la transparencia exigida para el comercio entre ambos países (Clarín, 2017).
Finalmente, luego de la visita del vicepresidente, Mike Pence, a nuestro país y su
reunión con Macri, el gobierno norteamericano anunció la apertura de su mercado a los
limones argentinos. Fue así que el 17 de agosto, la Argentina y los Estados Unidos,
acordaron el intercambio comercial al firmar ese país el último documento necesario
para empezar a importar limones argentinos.
La primera exportación de limones argentinos con destino a los Estados Unidos se
concretó en abril del 2018. Esto fue considerado un evento de gran importancia para el
gobierno argentino, no sólo por el logro diplomático y económico, sino que también se
consideró que con la apertura del mercado norteamericano se abrirían las puertas para
exportar nuestros limones a otros nuevos destinos y así poder descomprimir la oferta de
limón tucumano en Europa porque muchas veces la sobreexportación produce baja en
los precios.
Sin embargo, como contrapartida de lograr el ingreso de los limones al mercado
norteamericano, el Presidente argentino y el vicepresidente de los Estados Unidos
acordaron los términos que permitirían que dicho país ingrese su cerdo al mercado
argentino por primera vez desde 1992 (White House, 2017). Aunque vale aclarar que
esta no fue la primera vez que se trató esta temática, la primera etapa de negociación se
inició en la reunión a solas entre Macri y Trump en la Casa Blanca en abril.
La reunión de Macri con Pence dejó dos aspectos claves a definir: el comercial y el
sanitario. El primero era definir el volumen de cerdo que se importaría; y el segundo era
definir los rangos de protección para ingresar el producto, mientras que Argentina
quería ir con la máxima norma, EE.UU. exigía una intermedia que ya se aplica en su
país (infobae, 2017). Para definirestesegundopunto se concretóqué “Argentine food
safety officials will visit the United States to conduct on-site verification of the United
States meat inspection system, after which United States pork exports will resume
pending resolution of any outstanding technical issues” (Office of the United States
Trade Representative, 2018).
Del lado norteamericano, este anuncio no sólo probó que el Presidente Trump estaba
obteniendo acuerdos efectivos para los rancheros y granjeros norteamericanos, sino que
también abrió un mercado potencial de $10 millones por año para los productores de
carne de cerdo de los Estados Unidos (White house, 2017).
En cambio para Argentina, si bien este acuerdo permitió el ingreso de los limones a
Estados Unidos, también generó preocupación dentro del sector agropecuario. Esta no
deviene sólo por el problema de que la carne de cerdo estadounidense puede estar
afectada por "la peste porcina", si no que podría afectar a la producción nacional. Se
argumenta que el incremento de las importaciones de este producto es innecesaria
porque la producción nacional está respondiendo a lo que demanda el consumo del país,
además de que esta “importación innecesaria" generaría una sobreoferta en el mercado
interno. De acuerdo a la Federación Agraria Argentina la importación afectaría a la
producción local porque el ingreso de carne de cerdo de EE.UU., tanto como de otros
países, pone a los productores a competir en condiciones desfavorables, porque tanto
Estados Unidos como la Unión Europea subsidian la producción, mientras que en la
Argentina la presión tributaria es enorme (La Nación, 2017).
Finalmente, en abril de 2018, el Departamento de Agricultura norteamericano (USDA)
anunció que el gobierno argentino aprobó el ingreso de carne de cerdo proveniente de
los Estados Unidos. Luego de finalizarse los requisitos técnicos, que desde agosto del
2017el personal técnico del USDA y la Oficina del Representante Comercial (USTR)
venían trabajando con el Ministerio de Agroindustria de Argentina, se aprobó el
protocolo de importación (infocampo, 2018).
Analizando lo sucedido con la exportación de limones y la importación de cerdo se
puede argumentar que normalmente el jugador más fuerte va a intentar obtener ventajas
del más débil (Escudé, 2015). Por lo tanto, si bien Argentina logró que Estados Unidos
le abra su mercado para la exportación de limones, esto no sucedió sin ningún costo, o
de forma gratuita, ya que el gobierno argentino tuvo que aceptar la importación de cerdo
norteamericano, algo que estaba prohibido desde 1992 por cuestiones sanitarias. En este
sentido se habla de un costo por que el ingreso de cerdo norteamericano tiene un fuerte
impacto en la producción local; implica una nueva competencia para los productores
locales, así como una posible baja en los precios de los productores para poder hacer
frente a la competencia. Además debe considerarse que Estados Unidos subsidia la
producción de cerdo dando así una ventaja a sus productos.
No obstante, la importación de cerdo norteamericano no fue el único caso donde se
observó la falta de reciprocidad en la relación bilateral. Las medidas tomadas por el
gobierno norteamericano respecto al ingreso del biodiesel argentino a su mercado
fueron un duro golpe para el gobierno de Mauricio Macri.
Luego de dos años, entre 2014 y 2016, donde las exportaciones de biodiésel de
Argentina e Indonesia a Estados Unidos aumentaron un 464% elevando su participación
en el mercado a un 18%, el Departamento de Comercio de Estados Unidos anunció, en
abril de 2017, que iniciaría una investigación sobre las importaciones de biodiésel
proveniente de estos dos países por posible competencia desleal y entregas de subsidios
(Clarín, 2017). Se argumentaba que la producción de biodiésel argentina estaba
“subsidiada” y que, por ese motivo, las industrias locales incurrían en “prácticas
desleales” cuando exportaban hacia allí (agrovoz, 2017).
A pesar de los reclamos del gobierno frente a esta situación, el 22 de agosto EE.UU.
anunció, a través de una resolución preliminar, que aplicaría un arancel al biodiésel
argentino que iría del 50,29% al 64,17%, cuando hasta el momento el biodiésel
argentino entraba a dicho país pagando un 4,5% de arancel (Clarín, 2017). Tras la
aplicación de este arancel transitorio, el 4 de enero de 2018, el gobierno estadounidense
oficializó en su boletín oficial la imposición de gravámenes que podían llegar hasta el
72,3% (Clarín, 2018), así los aranceles compensatorios quedaron como definitivos.
Esto significó un fuerte golpe para el gobierno en su relación con la potencia del norte,
porque el biodiésel es el principal producto argentino exportado a Estados Unidos y un
arancel de dicha magnitud hace impracticable las exportaciones a ese destino. Además,
en el 2016, la exportación de este producto sumó US$ 1.240 millones (2,1% del total de
las exportaciones argentinas), resultando EE.UU. como el principal sostén de la
industria de biodiesel (Clarín, 2017).
Por lo tanto, es posible observar que a pesar delos esfuerzos del Presidente Macri por
estrechar los lazos con EE.UU. y llevar adelante un alineamiento, no siempre la
potencia retribuyó con ventajas económicas. Al contrario, esta política de alineamiento
no resolvió temas importantes como fueron la importación de cerdo y los altos aranceles
a la exportación de biodiesel.Y una razón para explicar esto es el hecho que el
Presidente Trump, desde su perspectiva de “America first”, busca no sólo lograr
ventajas competitivas para las empresas estadounidenses en los mercados
internacionales sino que también busca contribuir a reducir el déficit comercial crónico
de su país (Grabendorff, 2018). Otra razón se encuentra en la falta de
complementariedad económica con dicho país, de acuerdo a Carlos Escudé “la
Argentina no es importante para Estados Unidos y si la Argentina no es importante para
Estados Unidos es porque Argentina no produce prácticamente nada que Estados
Unidos necesite desesperadamente y eso ha sido así en toda nuestra historia
independiente” (Ruido de Medios, 2016).
Esta falta de complementariedad y reciprocidad, junto con otros factores como la falta
de concreción del acuerdo de libre comercio Mercosur-Unión Europea, llevó a que a
partir del 2017 se comiencen a vislumbrar ciertas inconsistencias en la estrategia de
inserción pro-occidental. Una de estas inconsistencias es el nuevo impulso que se le
otorgó a los vínculos con China, se ajustó el discurso sobre las acciones de Pekín y se
buscó fortalecer las relaciones (Busso, 2018).
Ahora bien, es importante aclarar que estos cambios observados en la estrategia de
inserción internacional son producto del error y la necesidad del país, y no son fruto de
una convicción ideológica. Es decir, que si bien hubo modificaciones, éstas fueron
producto de una necesidad y no de un cambio en la ideología de las clases dominantes,
ya que la mayor parte de los sectores dominantes de América Latina se sienten más
cómodos teniendo una política de alineamiento con Washington (Grabendorfff, 2018).
Entonces, hubo cambios, pero no se renunció al concepto de inserción internacional pro-
occidental en tanto y en cuanto ideológicamente el gobierno argentino la prefiere.
- Relaciones Políticas
Desde la perspectiva política, un gran tema entre Estados Unidos y la Argentina ha sido
la situación en Venezuela. En este caso el gobierno argentino ha brindado apoyo al
gobierno norteamericano en la manera de abordar diplomáticamente la situación
venezolana, aunque se distancia de apoyar una posible intervención militar.
Es importante recordar que el actual gobierno estadounidense ha dado prioridad a una
política unilateral por sobre un enfoque multilateral, sin embargo la situación de la crisis
en Venezuela aparece como una excepción. De acuerdo a Grabenforff “la estrategia
«AmericaFirst» se orienta sobre todo a las relaciones bilaterales. Es lógico entonces que
el Presidente Trump rechace importantes elementos observados en la política tradicional
de EE.UU. hacia América Latina, como la promoción de acuerdos de libre comercio, el
apoyo a organizaciones multilaterales o el respaldo a procesos democráticos de la
misma forma en que también lo hace a escala mundial. De todos modos, estos
elementos siguen usándose en parte en América Latina, ya que sirven como base para
establecer una cooperación promisoria, al menos con algunos países de la región:
principalmente, para aislar a Venezuela y Cuba, pero también para contrarrestar el
ascendente peso geopolítico de China y Rusia” (2018, pág. 49).
En el caso de Argentina, el Presidente Macri ha sido crítico con la crisis venezolana, ha
tenido una postura firme y ha mostrado preocupación por la situación de la democracia
y los derechos humanos. En un principio se habló de una postura ambigua por parte del
gobierno ya que en un primer momento, la Canciller Malcorra apostaba al diálogo y a la
mesura, mientras que el Presidente cuestionaba duramente a Venezuela y apostaba por
la aplicación de la cláusula democrática (La Nación, 2016). La aplicación de esta
cláusula fue un tema de permanente debate con la Canciller hasta su renuncia. Luego,
con Jorge Faurie como canciller, esta ambigüedad fue dejada de lado ya que este hizo
suya la postura del Presidente y enarboló la lucha contra el gobierno de Maduro como el
tema más relevante de la agenda regional (Busso, 2018).
Desde la perspectiva de Grabendorff “Venezuela podría convertirse para Trump en un
verdadero caso piloto, válido para medir la disposición a cooperar en América Latina”
(2018, pág. 55). Y Argentina no estuvo exenta de esto, es por ello que en el viaje de
Mike Pence por América Latina, en agosto del 2017, uno de los principales temas a
tratar fue la crisis en Venezuela. En este caso, el Vicepresidente aclaró que los Estados
Unidos no se quedarían con los brazos cruzados, y que el Presidente Trump tenía
muchas opciones a disposición, pero se creía que al incrementar la presión diplomática
y económica sobre Maduro, no sólo en el continente sino en todo el mundo, se iba a
lograr por medios pacíficos que Venezuela regrese a la democracia. Frente a esto el jefe
de Estado argentino aseguró que había coincidencia sobre cómo abordar
diplomáticamente la crisis venezolana, pero aclaró que la Argentina no apoyará una
posible intervención militar (La Nación, 2017).
En continuidad con esto, en la gira que Rex Tillerson, actual ex Secretario de Estado,
“realizó en febrero de 2018 por países de América Latina (México, Perú, Argentina,
Colombia y Jamaica), puso el acento en el «problema regional» de Venezuela y en la
necesidad de elaborar una estrategia hemisférica para restablecer la democracia.
EE.UU., Canadá y México aparecieron entonces como los miembros fundadores de esta
«coalición de la voluntad», con Argentina como «vocera» del grupo debido a la
manifiesta posición crítica de Mauricio Macri respecto a Caracas” (Grabendorff,
pág.55).
La postura de Macri en relación a Venezuela, y su apoyo a la postura estadounidense
respecto a esto, sigue presente, y esto se evidenció en la Cumbre de las Américas, que
se realizó en abril de este año. Aquí el Presidente volvió a condenar al régimen chavista
que encabeza Nicolás Maduro y reiteró la necesidad de seguir trabajando de forma
conjunta para lograr una salida democrática en dicho país. Además aclaró que
desconocería el resultado de las elecciones que Maduro convocó para mayo
argumentando que "cuando se atropella el derecho de los venezolanos a elegir en
libertad, con presos políticos y sin garantías mínimas de transparencia, que es lo que
estamos haciendo. Argentina va a desconocer cualquier proceso de este tipo, eso no es
una elección democrática" (La Nación, 2018)
El apoyo del Presidente Macri brindado a Estados Unidos respecto a su posición sobre
Venezuela, va más allá del compromiso de Macri con la democracia y los derechos
humanos. Este apoyo puede ser interpretado como parte de la estrategia de inserción
pro-occidental, donde se busca un acercamiento a Washington luego de años de tensión
con Cristina Fernández por la cuestión venezolana. Además hay que considerar que
como “el mercado estadounidense sigue siendo fundamental para muchos países
latinoamericanos, todos los socios regionales intentan ahora obtener o defender sus
ventajas comerciales mediante deals, es decir, mediante concesiones en otros ámbitos
políticos importantes para el actual gobierno” (Grabendorff, 2018, pág. 49). Desde este
punto de vista se podría argumentar que la Argentina, como socia de EE.UU., está
dispuesta a brindarle apoyo político, como fue en el caso de Venezuela, para así no
perder sus ventajas económicas. Por ejemplo, en marzo de 2018 Trump impuso tasas
adicionales a escala mundial para el acero y el aluminio, pero México y Canadá
quedaron exceptuados de la medida y Argentina y Brasil lograron un beneficio similar,
y esto fue gracias a la buena predisposición del gobierno argentino.
- Relaciones militares
El gobierno de Macri inició su Política Exterior con una estrategia de inserción pro-
occidental con el objetivo de lograr la vuelta de Argentina al mundo. Para esto buscó
estrechar las relaciones con los grandes centros de poder y con el capital financiero
internacional. En este punto, Estados Unidos pasó a ocupar un lugar central dentro de la
agenda de Política Exterior del Estado argentino. Se creyó que con esta estrategia
Argentina iba a recibir inversiones, aumentar las exportaciones y facilitar el crédito
externo a tasas más bajas.
Sin embargo, esto no se logró. Si bien el gobierno mantuvo una muy buena relación con
Estados Unidos durante el último año de la presidencia de Obama, hubo una mala
lectura del contexto internacional. El gobierno argentino cometió el error de apoyar
públicamente, en la campaña electoral norteamericana, a Hillary Clinton en detrimento
de Donald Trump. Este desliz diplomático logró recomponerse en “términos formales y
de diálogo político, pero no en términos económicos” (Busso, 2018). Argentina no logró
atraer inversiones y continuó teniendo una balanza comercial desfavorable con la
potencia regional.
Este contexto demuestra el riesgo de mantener una estrategia de inserción enfocada en
las relaciones con pocos países o con países de un solo grupo de pertenencia a nivel
internacional, en este caso con los países propios de occidente o con orientación
política-económica similar, ya que nos lleva a depender de un círculo restringido de
actores, dejando de lado a otros posibles socios. Así mismo, el alineamiento con la gran
potencia nunca es bueno porque conduce a altos niveles de dependencia sin obtener
como contrapartida beneficios, ya que siempre hay otro Estado dispuesto a ofrecer algo
más, entonces en ese escenario es difícil ganarse el favor del hegemón sin pagar
elevados costos. Por lo tanto, si un Estado desea crecer, lograr mayor fuerza de
negociación y mayor peso en el sistema internacional sería aconsejable que trabajase en
conjunto con otros, diversificando las relaciones comerciales y políticas, y que evitase
fomentar la dependencia para con un actor, para así evitar aumentar las asimetrías.
Desde esta perspectiva, lo adecuado para un Estado sería llevar adelante, retomando a
Russell y Tokatlian, una estrategia de inserción internacional que tenga como objetivo
promover una “autonomía relacional”. La autonomía relacional es “la capacidad y
disposición de un país para tomar decisiones con otros por voluntad propia y para hacer
frente en forma conjunta a situaciones y procesos ocurridos dentro y fuera de sus
fronteras.” (Russell y Tokatlian, pág. 130) Para estos autores esta autonomía se
convierte en la estrategia más eficaz para disminuir las asimetrías de poder y
contrarrestar las prácticas de poder mediante una participación competente, activa,
comprometida y responsable en los asuntos mundiales.
En el caso analizado, el gobierno argentino inició con una estrategia de inserción pro-
occidental, pero a comienzos del 2017 se comenzaron a vislumbrar las primeras
inconsistencias en esta estrategia. Argentina no obtuvo los resultados esperados con
dicha estrategia, y se vio obligada a modificarla, así el gobierno de Macri rediseñó los
contactos con EE.UU. y le otorgó un nuevo impulso a los vínculos con China y Rusia.
Esto demuestra que no es conveniente limitar la política exterior a un círculo restringido
de actores y orientado hacia los grandes centros, porque esto no siempre “garantiza el
apoyo de los más poderosos en los temas centrales para el país” (Busso, 2017, pág. 13).
Si bien es cierto que a lo largo de la última década el país ha diversificado sus
relaciones externas, en especial debido al debilitamiento de Estados Unidos, al ascenso
de China y a la influencia de la globalización, “los grupos dominantes de muchos países
de la región siguen aspirando a lograr relaciones bilaterales y además privilegiadas con
EE.UU.” (Grabendorff, 2018, pág. 57) y esto es algo que sigue muy presente en la
Argentina.
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El modelo de inserción internacional del kirchnerismo(2007-
2015): Análisis de los lineamientos y objetivos de política
exterior frente a China, y su implementación.
Resumen:
Desde comienzos de siglo existe una reconfiguración en el plano geopolítico
internacional. La decadencia estadounidense de superpotencia a gran potencia abrió
camino a países emergentes –principalmente China- para disputar la hegemonía
económica internacional. En territorio latinoamericano, dicha disputa se tradujo en una
puja hegemónica entre Estados Unidos, la decreciente influencia de la Unión Europea y
la creciente influencia de China.
Este mayor peso de China como destino comercial, impacta en Argentina
posicionándose como el segundo socio comercial y logrando el status de “Alianza
estratégica integral” en 2014. Éste se sustenta en un “Plan de Acción Conjunta” que
promulga entre sus puntos consolidar el desarrollo autónomo, un comercio bilateral
equilibrado, la incorporación de mayor valor agregado y el encadenamiento e
integración de industrias.
Es por ello que determinamos un marco de análisis temporal situado en el período 2007-
2015 para analizar la relación Argentina-China. Siendo objetos de análisis los
lineamientos y objetivos planteados; y la evolución y composición del comercio exterior
entre ambos países. Para lo que se atendió principalmente a documentos oficiales e
indicadores económicos.
170
Ocho principios para la ayuda Económica y Técnica: Al proporcionar ayuda económica y asistencia
técnica a otros países, los chinos Gobierno actuará en estricto cumplimiento de los siguientes ocho
principios: 1). El gobierno chino siempre se basa en el principio de igualdad y beneficio mutuo al
proporcionar ayuda a otros países. Nunca considera esta ayuda como una especie de limosna unilateral,
sino como algo recíproco. 2). Al proporcionar ayuda a otros países, el gobierno chino respeta
estrictamente la soberanía de los países en cuestión y nunca establece ninguna condición adicional ni
exige privilegio alguno. 3). El gobierno chino proporciona ayuda económica en forma de préstamos libres
de interés o a bajo interés y, cuando es necesario, prolonga el plazo de pago, a fin de aliviar en lo posible
la carga de los países que reciben la ayuda. 4). Al proporcionar ayuda a otros países, el gobierno chino no
percibe el objetivo de hacer dependientes de China a esos países, sino ayudarlos a tomar en forma gradual
el camino del autosostenimiento y del desarrollo económico independiente. 5). El gobierno chino hace
todo lo posible por ayudar a los países que reciben su ayuda a construir obras que requieran menos
inversiones y rindan más rápidos resultados, para que los gobiernos de estos países puedan incrementar
sus ingresos y acumular capital. 6). El gobierno chino proporciona equipos y materiales de la mejor
calidad y de fabricación propia a los precios del mercado internacional. Si los equipos y materiales
suministrados por el gobierno chino no corresponden a las especificaciones y calidad acordadas, el
gobierno chino se compromete a remplazarlos. 7). Al proporcionar cualquier ayuda técnica, el gobierno
chino se encarga de que el personal del país beneficiado domine totalmente esta técnica. 8). Los expertos
enviados por el gobierno chino para ayudar en la construcción de los países beneficiados disfrutan del
mismo nivel de vida que los expertos de esos países. A los expertos chinos les está vedado plantear
ninguna exigencia particular ni gozar de ninguna comodidad especial.
171
Entendiendo a que comparten los lineamientos principales: inserción latinoamericana, especialmente
en Sudamérica; posturas multilaterales revisionistas y articulación de la gestión externa con las
necesidades del desarrollo nacional y la búsqueda de autonomía.(Busso, 2016)
172
Discurso de Asunción del Presidente Néstor Kirchner, 25 de mayo de 2003.
agroalimentación, energía, química y farmacoquímica, forestoindustria, turismo,
equipamiento-portuario y servicios.”
Esta primera asimilación de objetivos planteados por el gobierno de Néstor Kirchner,
fueron continuados por el gobierno de Cristina Fernández, lo que puede corroborarse en
la “Declaración Conjunta entre la República Argentina y la República Popular China”
(2010), en dónde ya se vislumbraba la posibilidad de una profundización en la relación.
Lo que sucedió a mediados de 2014, alcanzando el status de “Alianza estratégica
integral”173. Esto mismo fue anunciado, principalmente, mediante la “Declaración
Conjunta sobre el Establecimiento de la Asociación Estratégica Integral entre la
República Argentina y la República Popular” y el “Plan de Acción Conjunta” entre
ambos países; en donde se exponen propósitos y conceptos que ya marcaban a la
relación sino-argentina.
Al analizar la declaración nos parece necesario resaltar que se destaca una serie de
logros alcanzados en la relación bilateral, los cuales se atribuyen al período 2004-2014:
1. Consolidación de la confianza mutua, 2. Obtención de resultados fructíferos en la
cooperación sustantiva en múltiples áreas y 3. Mantenimiento de la coordinación y
colaboración estratégica sobre la base de la reciprocidad y el beneficio mutuo174.
(Ramón-Berjano, 2015, p. 35).
Notamos lo antedicho algo discutible. En lo que corresponde al punto 1 se torna difuso,
dadas las tensiones por las medidas antidumping cruzadas que se sucedieron desde 2007
y se intensificaron hacia el 2009, así como el cierre de importaciones de aceite de soja
por parte de China; en lo que corresponde al segundo punto -si bien es real que se
avanzó en varias áreas- las principales ganancias de la relación hacia lo más próximo
del 2014, tanto cuantitativa como cualitativa, fueron acaparadas por China; y en el
punto 3 se sostiene la idea de “colaboración estratégica” y de beneficio propio,
sosteniendo la idea de relación Sur-Sur sobre la cual nos explayamos en el primer
apartado.
A su vez, en este tratado se plantean propósitos175 que –sostenemos- ya se encontraban
en el horizonte de las relaciones sino-argentinas. Estos propósitos se basan en los
“cincos principios de coexistencia pacífica”176, sobre todo el primero, que busca
desprenderse de la caracterización como el neocolonialismo que Londres ejerció a la
región hasta fines del S XIX (Ramón-Berjano, 2015, pag. 35).
173
El carácter de estratégico de la asociación implica la voluntad de trabajar conjuntamente, tanto en
cuestiones referidas al crecimiento económico como en asuntos internacionales. A su vez, la condición de
“integral” significa la inclusión de los aspectos político, económico, cultural,tecnológico y militar.(
Ramón-Berjano, 2015)
174
La cursiva es un complemento que aparece en el tratado y no en el autor citado
175
1. Consolidar el desarrollo autónomo. 2. Respaldarse mutuamente en los temas prioritarios de cada
parte. 3. Adoptar el Primer Plan de Acción Conjunta 4. Coordinar las acciones conducentes mediante la
Comisión Binacional Permanente 5. Realizar el Primer Diálogo Estratégico para la Cooperación y la
Coordinación Económica. 6. Promover un comercio bilateral más equilibrado mediante la incorporación
de mayor valor agregado. 7. Construir infraestructura. 8. Encadenar e integrar industrias. 9. Cooperar en
materia financiera. 10. Impedir que los capitales especulativos obstaculicen la reestructuración de la
deuda soberana. 11. Coordinar acciones para la reforma de la ONU, la gobernanza económica global, las
negociaciones en la Ronda Doha y el cambio climático. 12. Respaldar la cooperación entre China y
América Latina y el Caribe. 13. Suscribir siete acuerdos políticos, económicos y culturales.
176
Los cinco principios son: respeto mutuo por la soberanía y la integridad territorial, la no agresión
mutua, la no interferencia en los asuntos internos de otros países, igualdad y beneficio mutuos y la
coexistencia pacífica.
Del mismo modo, encontramos ciertas discrepancias con los principios y el sexto
propósito (de incorporar valor agregado para un comercio equilibrado) - también
presente en tratados anteriores- dado que si nos situamos en las exportaciones
argentinas, son principalmente porotos de soja, aceite de soja y petróleo crudo;
productos de bajo o nulo valor agregado. Mientras que se imponía una importación
desde China cada vez mayor de productos con alto valor agregado: principalmente
reactores nucleares –y maquinaria relativa a ellos-; máquinas y productos electrónicos;
y glifosato (Nacht, 2016).
No obstante esta realidad, China suspendió en 2010 -que luego reabrió aunque en
dimensiones mucho menores- y en 2015 las importaciones de aceite de soja. Ello
supone una restricción al producto con valor agregado que más aportaba dentro de las
exportaciones de Argentina a China. Dicha suspensión deja al descubierto una
primarización de las exportaciones argentinas. Sobre ello, es necesario traer a colación
que en el período en el que se firma el tratado 2008-2014 se da la mayor trasferencia de
capitales hacia China (24.560 millones de dólares).
Siguiendo con los puntos, destacamos también el séptimo y el décimo. El séptimo que
incentiva la construcción de infraestructura. Que si bien ya existían inversiones de
infraestructura de China en Argentina, tomó principal auge luego de este acuerdo. Plan
de infraestructura que, como destacamos en el primer apartado, perseguía la reforma
geoeconómica de la región. El décimo toma relevancia en la negociación de deuda que
llevaba a cabo Argentina.177
177
Consideramos relevantes, también los puntos octavo y noveno, pero los retomaremos con mayor
profundidad en el siguiente apartado.
178
1. Desarrollar armoniosamente la asociación estratégica integral 2. Definir metas concretas para la
cooperación bilateral en el período 2014-2018 3. Consolidar la visión estratégica común sobre la visión
internacional 4. Impulsar la complementación productiva en forma equilibrada. 5. Promover el
intercambio de experiencias y el conocimiento mutuo. 6. Promover la cooperación en ciencia y tecnología
e innovación productiva para fomentar el desarrollo sostenible.
Conclusiones finales
China se presenta como un actor extra regional que comprendió que para su plan de
ascenso a ser una de las principales potencias del planeta debía aprovechar el retroceso
de Estados Unidos en la región. También supo introducir una concepción de relaciones
horizontales en una región que se discutía pro o anti estadounidense. Del mismo modo
sostuvo una propensión a apoyar el desarrollo del tercer mundo, siendo ya considerada
una gran potencia económica. Al ser un país con gran demanda de los commodities, se
mostró atractiva a una región que había sufrido diversas crisis económicas en el cambio
al Siglo XXI.
La relación sino-argentina fue progresando. Al principio se le mostró favorable a
Argentina, ante el alto precio de la soja, pero que luego en la caída en el precio de este
grano, mostró sus debilidades. Al contrario del carácter pronunciado por China acerca
de la relación a entablar con Argentina, dicha relación se vio caracterizada por una
reprimarización de las exportaciones argentinas y un desequilibrio comercial a favor
China. Sumado a esto se promovió inversión de infraestructura y créditos swap para
apalear la disparidad y profundizar del modelo neo-extractivista que incita esta relación.
Lo expuesto sobre los tratados firmados en el 2014 abre una posibilidad de cambio en el
modelo de relación planteado, pero hasta el final del período que abarca nuestro estudio
–si bien entendemos que finaliza poco después de la firma- no se produjeron
trasformaciones de consideración en este sentido.
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Lorena Lamas*
Resumen:
El presente trabajo centra su análisis en la Política Exterior (PE) uruguaya, como política pública, durante
los primeros años del siglo XXI. Para la realización de dicho estudio, se analizan las variables internas,
vinculadas con los tipos y orientaciones de los partidos políticos y sus alas; y las variables externas,
relacionadas con el contexto político y económico latinoamericano en general y del Cono Sur en
particular. En función de dichas variables y con el objetivo de mostrar su relación con la ejecución de la
PE uruguaya, se analizan las acciones de la PE del país en relación con el foco territorial elegido, los
socios privilegiados, el fortalecimiento de la CSS y las acciones en favor del desarrollo. El estudio
pretende mostrar que la reorientación de la PE uruguaya hacia la integración regional, junto con el
fortalecimiento del multilateralismo, responde a las variables internas relacionadas con la visión del
partido en el gobierno y, principalmente, al contexto latinoamericano favorable que permitió el
fortalecimiento de dicho regionalismo. Finalmente, se reflexiona sobre los desafíos actuales y el futuro de
la PE de Uruguay, en función de los cambios políticos y económicos en la región.
Abstract:
The paper analyzes the Uruguayan Foreign Policy (FP), as a Public Policy, during the beginning of the
XXI century. To do that, the research reviews the internal variables as the type of political parties, their
orientations and segments, and the external variables which are related to the economic and political
context in Latin America in general, and the South Cone in particular. Related to these variables, and
with the objective to show the relationship with the execution of the Uruguayan FP, the research analyzes
the Uruguayan FP actions related to the territorial focus, the partners selected, the south-south
cooperation strength, and the development actions. The study seeks to show that the reorientation of the
Uruguayan FP towards regional integration and multilateralism is related to the internal variables of the
vision of the party in government, and mainly to the Latin-American context which allowed the strength
of the regionalism. Finally, the article reflects on actual challenges and the future of the Uruguayan FP on
behalf of the economic and political changes in the region.
*
Lorena Lamas, candidata a Doctora en Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario)
Licenciada en Negocios Internacionales e Integración (Universidad Católica del Uruguay) y Posgraduada
en Estudios Internacionales (Facultad de Ciencias Sociales-Universidad de la República)
Profesora de Derecho de la integración y Cooperación internacional para el desarrollo
Correo electrónico: lamasur.lorena@gmail.com
Key words: Foreign Policy (FP), Latin América (LA), Uruguay
Introducción
El estudio de los diversos actores y factores que afectan la política exterior (PE) de un
país, hacen precisa la aplicación del Foreign Policy Analysis (FPA) o Análisis de
Política Exterior (APE) a la hora de analizar las diferentes variables.
De acuerdo con Hill, a fin de entender las acciones del Estado, el APE requiere del
estudio sobre la interacción de ambas áreas (interna e internacional):
Especificamente sobre el caso uruguayo, Buquet (2007) expresa que la PE del país pasó
de verse como una política de Estado a convertirse en un campo fundamental de
discusión, transformándose crecientemente en una cuestión de disputa ideológica.
Reforzando esta idea Chasquetti expresa que:
De acuerdo con las anteriores consideraciones, la hipótesis que orienta este trabajo hace
referencia que la reorientación de la PE uruguaya hacia la integración regional, junto
con el fortalecimiento del multilateralismo, responde a las variables internas
relacionadas con la visión del nuevo partido en el gobierno y, principalmente, al
contexto latinoamericano favorable que permitió el fortalecimiento de dicho
regionalismo.
Por otro lado, resulta necesario señalar que, dependiendo del tema que se trate y del
impacto que el mismo tenga en la vida de los ciudadanos, la PE será desarrollada con
mayor o menor autonomía por parte de sus órganos formuladores. De acuerdo con
Soares (2000), dependiendo del tema y de los impactos distributivos del mismo, por
momentos la PE puede pasar a ser foco de interés de diversos sectores, grupos y de la
propia opinión pública; por lo que la misma, como política pública, ha pasado a
demandar crecientemente de un proceso decisorio más amplio e incluso a depender,
cada vez más, del envolvimiento de diversos actores internos.
Según De León (2017), para el caso latinoamericano las líneas de PE han atravesado
ciclos definidos por diversos factores, destacando los económicos y políticos, en donde
resulta fundamental la articulación de las variables externas con las condiciones
internas.
Los análisis en relación con de la centralidad de los partidos políticos como actores
dominantes, pero no excluyentes, de la PE han sido iniciados por Caetano, Rilla y Pérez
(1987) y han configurado una línea de estudios del sistema político uruguayo visto
como una partidocracia.
En concordancia con esta línea, el presente estudio coloca a los partidos como actores
centrales en la orientación de la PE del país; motivo por el cual, resulta fundamental el
análisis de las orientaciones y decisiones de PE de Uruguay en relación con su visión de
desarrollo, en el marco de un contexto internacional y regional concreto.
Hasta la década del sesenta, este sistema se encontró compuesto únicamente por dos
partidos tradicionales, el Partido Colorado (PC) y el Partido Nacional (PN).
Actualmente, el sistema es multipartidista y se encuentra conformado por cuatro
partidos con representación parlamentaria: los dos partidos fundacionales, el Frente
Amplio (FA), creado en 1971, y el Partido Independiente (PI), de pequeña magnitud,
creado en 2003.
En el sistema de Uruguay, los agentes políticos de relevancia son de dos tipos: partidos
y fracciones. Por tanto, según López (2014), se debe atender a la naturaleza de
fraccionalización de los partidos y a las características peculiares del sistema electoral
que regula la competencia entre ellos y entre las fracciones de estos, que ha llevado a la
configuración de un sistema de competencias inter e intrapartidarias.
En consecuencia y por medio de dichos agentes, durante los primeros años del siglo
XXI, comenzaron a sucederse en AL una serie de gobiernos de corte progresista (Néstor
Kirchner en Argentina, Lula Da Silva en Brasil, Evo Morales en Bolivia, Michelle
Bachelet en Chile, Rafael Correa en Ecuador, Tabaré Vázquez en Uruguay y Hugo
Chávez en Venezuela) que forman parte de una ola de “nueva izquierda”, cada uno con
sus matices y particularidades endógenas (Morasso, 2009). Por lo que, la llegada del
Frente Amplio (FA) como fuerza política progresista al gobierno de Uruguay, a partir de
2005, puede relacionarse con esta coyuntura.
La recuperación del espacio que los Estados habían perdido en favor del libre mercado
permitió un cambio en el tipo y contenido de la integración regional latinoamericana
que pasó a colocar las cuestiones del desarrollo y los debates sobre el Orden
Internacional y su estructura, por lo menos en lo discursivo, dentro de las prioridades de
la Agenda. Estas acciones tuvieron gran influencia en la profundización de las
relaciones regionales, el desarrollo de nuevos esquemas de integración
latinoamericanistas y en la reemergencia y aumento de las actividades de CSS en AL.
Así, durante esta etapa fueron creadas: la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de
Nuestra América (ALBA), en 2004 y transformada en Alianza Bolivariana para los
Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP) en
2006; la Comunidad Suramericana de Naciones, en 2004 y transformada en la Unión de
Naciones Suramericanas (UNASUR) en 2008; y las Cumbres de ALC, en 2008 y
transformada en la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) en
2010. Uruguay, integra desde sus inicios la UNASUR y la CELAC.
Según los diversos informes del BM y la CEPAL, a partir del año 2003 y hasta el 2014,
se produjo en términos generales un significativo crecimiento económico
latinoamericano en lo que llamaron de década dorada o ganada, destacando incrementos
del 6% entre 2004 y 2010, con excepción de 2009 debido al impacto en las
exportaciones regionales a raíz de la crisis económica que estaban atravesando los
países del Norte en el período
Fue en el marco de este contexto económico positivo para la región, que los nuevos
gobiernos con una visión post-liberal, y las condiciones económicas necesarias,
implementaron una serie de cambios en las políticas económicas y sociales más
orientadas al desarrollo, a la eliminación de la exclusión social y a la redistribución de la
renta. Iniciándose así “[…] una década marcada por nuevas circunstancias en la
economía mundial y la vuelta del desarrollo como proyecto” (De León, 2012: 175).
No obstante, no todos los países de AL siguieron este camino, sino que algunos como
México y Colombia, principalmente, pero también Perú y Chile mantuvieron la
centralidad del mercado en sus actividades económicas, sin renunciar a los principios
del Consenso de Washington (De León, 2017: 45).
En este sentido en concordancia con la visión de Caballero (2014) se destaca que una de
las paradojas recurrentes en la historia de AL ha sido la existencia de una tensión entre
dos imaginarios sociales que encuentran, por un lado, a la idea de unidad regional
sustentada en la visión de valores compartidos y de un proyecto común, al mismo
tiempo que de oposición hacia las potencias europeas coloniales y hacia el hegemón
estadounidense; y, por otro lado, la idea de soberanía nacional y no injerencia ni cesión
de soberanía, derivado de las independencias de la metrópolis y del miedo frente a una
nueva colonización. “Esta disyuntiva entre regionalismo y nacionalismo cruzará
transversalmente la historia de la región desde las independencias hasta la actualidad”
(Caballero, 2014).
Sobre este aspecto Sanahuja (2018: 37) destaca que la actual AL más globalizada
enfrenta nuevos riesgos relacionados una mayor vulnerabilidad estructural a partir del
fin de la bonanza experimentada, que responde tanto a factores cíclicos como
estructurales y que muestran los límites de un modelo de inserción internacional aún
muy dependiente de las materias primas.
La condición de estado tapón entre dos países con un tamaño, una población y un
mercado mucho mayores que el uruguayo, tuvo implicaciones en la PE de Uruguay
generando una cierta dependencia de sus vecinos, así como la necesidad de
coordinación con éstos para proyectarse política y económicamente en el SI.
Las referidas características han propiciado un comportamiento histórico de la PE
uruguaya al priorizar sus relaciones económico-comerciales y político-diplomáticas con
ambos países.
En este sentido, independientemente del tipo de gobierno, la prioridad del Cono Sur
para el país se ha constituido como una característica constante, que puede mostrar
improntas e intensidades diferentes, pero que siempre se ha mantenido.
Por lo anterior, tanto la política económica, como la exterior del país han sido diseñadas
a partir de lo que Luján (1994) denomina de círculos concéntricos, que tienen en su eje
inicial al país y van ampliándose en orden de prioridad encontrando primeramente a
Argentina y Brasil, en segundo lugar al Mercosur, luego a los estados asociados al
esquema y al resto de Latinoamérica. Fuera del continente, la intensidad ha sido mayor
en algunos momentos, con EUA y en otros, con la Unión Europea y algunos países
asiáticos.
Desde inicios del siglo XXI, las relaciones con Argentina han enfrentado diversas
dificultades, primeramente debido a un conflicto en el año 2002 a partir de
declaraciones del expresidente Batlle (Partido Colorado), las cuales ocasionaron un
conflicto diplomático, generando una aproximación hacia Brasil y un aumento en los
indicadores comerciales bilaterales.
El conflicto se inició en 2005 y tuvo su pico de mayor intensidad entre 2006 y 2007,
causando grandes perjuicios económico-comerciales para Uruguay e impactos en las
relaciones políticas y comerciales entre ambos países, que se enfrentaron por este asunto
en el Tribunal Arbitral del Mercosur y en la Corte Internacional de Justicia. A partir de
2010, luego de los fallos arbitrales y con un gran esfuerzo político-diplomático, las
relaciones comenzaron a estabilizarse y el conflicto a caer en intensidad.
179
La República, 24 de mayo de 2010 en Documento de Trabajo N.79 de Fernández Luzuriaga (2011)
“La agenda internacional del Uruguay en el primer año del gobierno de José Mujica”.
de la CSS uruguaya durante el período de estudio, acompañando la estrategia del vecino
país.
En este sentido, cuando se analiza la estrategia económica y política aplicada por los
tres países en comparación con otros de sus socios regionales, puede observarse que
éstos basaron su proceso de desarrollo en la ampliación del mercado interno, a partir de
medidas de transformación de las estructuras productivas de sus economías, orientadas
tanto a los productos destinados a exportación como a los destinados al mercado interno
generando una estructura productiva más compleja y tecnológicamente más madura
para lo cual el Estado se convirtió en un actor principal (De León, 2017).
Por otro lado, cuando se observan las políticas orientadas a la reducción de la pobreza y
redistribución de la renta, los tres países también destacan por ser los que registraron un
mayor descenso de la pobreza en términos relativos durante la última década, con una
reducción del 87,7% en Argentina, 70,8% en Uruguay y 56% en Brasil (De León, 2017:
53).
El estudio de las referidas variables se debe a que otras cuestiones como el respeto por
las reglas básicas del Derecho Internacional, la libre determinación de los pueblos, la no
intervención o la solución pacífica de controversias son, en realidad, componentes
esenciales de las actuales reglas de interacción entre Estados a nivel internacional y por
tanto son mantenidos en todos los gobiernos nacionales, a partir del retorno a la
democracia en 1985 (Onuki y Oliveira, 2010).
Por lo anterior durante este período, el Mercosur se vio afectado negativamente por las
decisiones unilaterales de los países grandes del bloque que, en un intento de rescate de
sus economías, acabaron agudizando la crisis económica regional.
Es en función de esta coyuntura regional que Uruguay centró sus exportaciones a los
EUA, logrando que dicho país se posicionara como el principal comprador cárnico de
Uruguay, desplazando en términos totales de intercambio comercial a Argentina y
Brasil, que han sido históricamente los principales socios comerciales de Uruguay.
Finalmente, cabe aclarar que para este período de gobierno, el exministro Opertti
destaca en sus memorias de Cancillería la implementación de la llamada “Política
Exterior de Estado”.
Las relaciones internacionales fueron ordenadas en torno a ejes temáticos con base en
los vínculos históricos, culturales, políticos, sociales y económicos. En este sentido, la
prioridad se colocó en el Mercosur y en el relacionamiento bilateral con Brasil y
Argentina, país con el cual se inició un conflicto bilateral con impacto internacional por
la instalación de papeleras sobre el río Uruguay a partir de 2006.
Las relaciones con el resto de la región, partieron del espacio ampliado del bloque de
integración regional, dando prioridad a las relaciones con los estados asociados (Chile,
Bolivia, Perú, Ecuador, Colombia y Venezuela) y a la interacción con los otros procesos
de integración regionales como la CAN. En donde fueron estrechados, particularmente,
los vínculos con Venezuela y promovido su ingreso al Mercosur, el cual fue
materializado en el año 2012.
En una coyuntura de crecimiento económico del país a partir del aumento del precio de
los productos exportados, los gobiernos del FA tuvieron la posibilidad de implementar
una política de desarrollo social orientada a la disminución de la pobreza y distribución
de la renta; al tiempo que comenzó a implementar un modelo de desarrollo basado en la
integración productiva y reconversión de la matriz energética. Si bien continúan muchos
desafíos pendientes, debe destacarse que estas medidas permitieron que Uruguay posea
el menor índice de desigualdad y el más elevado índice de desarrollo humano (IDH) de
AL.
Por otro lado, también en el marco de la referida coyuntura regional, los países
latinoamericanos profundizaron sus actividades de CSS en el marco de los esquemas
regionales destacados anteriormente.
Esta reorientación entre dos gobiernos del mismo partido se explica en función de las
diferencias en la distribución de votos de las distintas alas a la interna del partido, como
analizado con anterioridad. Así, en el primer gobierno del FA las alas orientadas hacia
la derecha tuvieron mayor preponderancia; mientras que en el segundo período las
fracciones orientadas hacia la izquierda fueron las más votadas, destacándose aquí el
MPP que, además, es el sector del expresidente Mujica.
Sobre este período de gobierno, Clemente (2013) destaca que el Mercosur continuó
ocupando un lugar central en la agenda de PE de Uruguay, al tiempo que se produjo un
gran avance en propuestas de cooperación regional e integración productiva.
En relación con los ejes de PE, de acuerdo con Fernández Luzuriaga (2014), el proyecto
de gobierno del FA para las elecciones nacionales 2014 destacaba el reconocimiento a
la importancia de la CSS, el multilateralismo con el rol de Naciones Unidas; las
plataformas regionales como UNASUR, CELAC, Grupo de Cooperación Internacional
del MERCOSUR y la asunción de un rol dual como receptor y oferente de cooperación
proponiendo una “cooperación desde una perspectiva de izquierda”.
Por lo que la actuación del gobierno de Mujica en la arena de PE se desarrolló bajo una
impronta táctica pragmática, orientándose hacia una visión donde el Sur emergente
cobra una particular importancia. A su vez, la preocupación por la inserción económica
del país mantuvo la orientación de diversificar las posibilidades de nuevos mercados, en
dónde el acercamiento a China y el intento uruguayo de catalizar la agenda externa del
Mercosur tanto con el gigante asiático como con la UE, se destacan entre las acciones
en esta arena. Esta visión se complementa con un fuerte estrechamiento de lazos con
Brasil (López, 2014: 76).
Según López (2014), el segundo gobierno del FA mostró una mayor profundización en
lo regional. “En su primer año de gobierno, el Presidente Mujica visitó Argentina,
Brasil, Bolivia, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú y Venezuela demostrando este
compromiso político con las relaciones bilaterales en el ámbito sudamericano”.
Además del estrechamiento de lazos con los países latinoamericanos, se continuaron
afianzando los vínculos con Cuba y Venezuela y se consiguió, por momentos, mejorar
las relaciones con Argentina, a pesar de que la PE continuó aún más alineada con Brasil.
En este sentido, las Memorias del Ministro Almagro destacan que: “En el caso de la
República Federativa del Brasil, se parte de una relación más solidificada con el acento
puesto en la diplomacia presidencial”. Al tiempo que, se hace mención a la importancia
del restablecimiento de las relaciones con el vecino país al ser destacado como primer
punto de la Dirección de Asuntos Políticos la importancia de la
A partir del año 2015 la región comenzó a enfrentar indicadores económicos negativos
en relación con su crecimiento, según las cifras del BM y la CEPAL; al tiempo que
comenzaron a experimentarse cambios en los tipos de gobierno en la región más
relacionados con las ideologías de derecha de acuerdo con las variables analizadas por
López, 2015.
Sobre esta nueva realidad económica y política, Sanahuja (2018) explica que se está
produciendo un retorno de los gobiernos liberal-conservadores en AL, con posiciones
favorables a la apertura e inserción internacional globalista que, sin embargo,
encuentran un ciclo político menos favorable a esta orientación en los países centrales,
los cuales están experimentando un ascenso de la derecha y un nacionalismo extremo.
Por lo que el tono de la región latinoamericana, incluidos los gobiernos de izquierda, se
orienta más hacia la defensa de las dinámicas que eran cuestionadas previamente, frente
al recrudecimiento del nacionalismo.
Conclusiones
A través del APE pudo verificarse un cambio en la PE uruguaya relacionada con las
visiones de desarrollo y matrices de pensamiento de izquierda y derecha, en donde la
derecha (dentro de la cual se ubican el Partido Colorado y el Partido Nacional)
privilegió las relaciones Norte-Sur y la alianza con los países desarrollados, priorizando
la apertura al mundo; mientras que la izquierda (dentro de la cual se ubica el Frente
Amplio) privilegió las relaciones Sur-Sur y la alianza con los países emergentes,
priorizando lo regional.
Por lo cual se verifica que la variable sistema o el Orden internacional y regional, tanto
político como económico, han tenido un gran peso en la definición de los ejes de la PE
del país.
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Teoría abordada
La Escuela de Copenhague, la cual tendrá un especial desarrollo en este trabajo, siendo
que permite explicar cuestiones relacionadas a la seguridad.
El principal autor de esta escuela es Barry Buzan (Buzan, Wæver y De Wilde; 1998;
Buzan y Wæver; 2003) quien trabaja cuestiones sobre la concepción de la seguridad luego de la
caída de la URSS. Para los fines de este trabajo, se desarrollarán los conceptos de los niveles de
análisis, la seguridad y la Teoría de los Complejos de Seguridad Regional (TCSR) (Buzan y
Wæver; 2003).
Empezando por los niveles de análisis propuestos, él los divide en cinco (Buzan, Wæver
y De Wilde; 1998: 5-6):
1. Nivel individual: El nivel más bajo de todos referido a los individuos, personas
de un Estado.
2. Nivel subunidad: Grupos de poder dentro de un Estado que pueden alterar el
comportamiento de este (lobbies, burocracia, unidades subestatales, etc.).
3. Nivel unidad: Unidades compuestas por varios subgrupos, organizaciones,
comunidades e individuos, suficientemente cohesivos, independientes y
diferenciables para estar ubicados en los niveles más altos (Estados, naciones,
firmas transnacionales, etc.).
4. Nivel subsistema internacional: Grupos de unidades dentro del sistema
internacional que pueden ser distinguidos del resto del sistema, por la intensidad
de sus interacciones e/o interdependencia. Pueden ser territorialmente
coherentes (organizaciones internacionales regionales) o no serlo, pero son
simplemente subsistemas (ej. la OPEP).
5. Nivel sistema internacional: Conglomerados de unidades más grandes, los
cuales no tienen otro nivel sistémico por encima de ellos (sistema internacional
en su totalidad).
Los dos niveles que agregan los autores permiten trabajar dos espacios con mayor
precisión, el regional y el subnacional. A los fines de este trabajo, se retomarán estos dos niveles
al momento de analizar la seguridad regional de América del Norte y Centroamérica, y los
grupos que influyen en la política exterior mexicana respectivamente.
Desde la interrogante que ofrece qué es la seguridad, hay que diferenciar entre los
conceptos que Bartolomé (2006) considera se reflejan mejor en inglés safety y security, la
primera significa estar libre de daño o riesgo y la segunda estar seguro. La Pirámide de Maslow
muestra como es imprescindible la sensación de seguridad siendo el segundo nivel de dicha
pirámide (Bartolomé; 2006). Desde este punto, se puede entender que la seguridad es vista
como dice Nye (Bartolomé; 2006), como una negativa: ausencia de amenazas al Estado. Para
Mariano Bartolomé (2006) la clasificación de Nye ofrece una doble coincidencia:
1. Con Arnold Wolfers, quien dice que la seguridad tiene dos significaciones
básicas:
a. Libertad de riesgos y peligros.
b. Libertad de dudas ansiedad y miedos.
2. Con la conceptualización de las Naciones Unidas: “Una condición en la que los
Estados consideran que no hay peligro de un ataque militar, presión política ni
coerción económica, por lo que pueden proseguir libremente su desarrollo y
progreso propios”.
Barry Buzan explica que, desde la perspectiva de los Estados, la intensidad de una
amenaza será resultado de seis factores: la especificidad de su identidad (difusa o específica), su
cercanía en tiempo (distante o cercana) y espacio (distante o cercana), la probabilidad de que
ocurra (poco probable o altamente probable), las consecuencias que puede causar (bajas o altas)
y la influencia que sobre esta pueden ejercer las circunstancias históricas (neutral o amplificada)
(Bartolomé; 2006).
Bartolomé (2006: 134) dice que el “nivel de seguridad” de un Estado será resultado de
la interacción de tres factores: la identificación del agente hostil, la determinación de los bienes
y valores a proteger y el grado de cobertura deseable. Él lo simplifica en una cuenta matemática
en la que intervienen el alcance de una amenaza (A), la probabilidad de sufrir una agresión (P) y
los daños previsibles en caso de producirse la agresión (D), lo que nos queda en la siguiente
fórmula: A=PxD (Bartolomé; 2006: 134).
Relativo a seguridad, Buzan, Wæver y de Wilde explican que se deben expandir los
sectores de análisis, agregando el económico, el societal y el medioambiental. Siendo que hasta
el momento eran solo el militar y el político. Expresando que hacen falta sectores que expliquen
la interacción del hombre con su espacio, en más sentidos que solo el político y el militar. Los
cinco sectores mencionados dan como resultado una agenda ampliada. Desarrollaremos sector
por sector (Buzan, Wæver y De Wilde; 1998: 22-23):
Sector militar: El objeto de referencia suele ser el Estado, u otra entidad
política, sin embargo, las funciones de las Fuerzas Armadas son interpretadas
como la defensa del Estado ante amenazas extranjeras únicamente, pero, en
realidad suelen tener otras como ayuda humanitaria. Esto ofrece una revisión de
la “seguridad” que se relaciona al sector militar.
Sector político: Yendo más profundo que el anterior, este sector se atribuye la
soberanía como objeto de referencia, siendo cualquier tipo de cuestionamiento a
esta, una amenaza a su seguridad. Esto se aplica también a instituciones y
regímenes internacionales que se fundamentan en normas y reglas, cualquier
duda u oposición dentro del marco de acción de la entidad en cuestión puede
verse amenazada, políticamente hablando.
Sector económico: El objeto de referencia de este sector es más complejo de
identificar, ya que, si bien, se compone por el sector empresarial del Estado, en
la economía se espera que las empresas nazcan y quiebren constantemente,
pero, al ser estas parte importante del sector productivo del Estado y la fuente
de trabajo de la población, las amenazas al sector empresarial derivan en
amenazas a la estabilidad económica del Estado, por lo que cualquier factor que
ponga en riesgo tanto a las empresas como a las normas y reglas que son parte
del mercado, pueden ser calificados como amenaza. Sirve de ejemplo el
discurso de George Bush (padre) cuando explica la amenaza que representaba
que Saddam Hussein controlara las reservas mundiales de petróleo (Bartolomé;
2006: 82).
Sector societal: El objeto de referencia en este caso son todas las identidades
que pueden llegar a existir independientemente del Estado, como las naciones,
entendidas como “conjunto de personas de un mismo origen y que
generalmente hablan un mismo idioma y tienen una tradición común
(Diccionario de la Real Academia Española; consultado el 13/02/2018), y
religiones. Estos se pueden ver amenazados por migraciones o identidades
rivales que pueden ser vistos como una amenaza para las identidades
nacionales. La pregunta está en cómo un migrante puede ser visto como una
amenaza si este no tiene hostilidad alguna, y su respuesta es que no importa la
inexistencia de hostilidad, sino la percepción de grupos capaces de presionar al
gobierno estatal para que así se los vea, esto es suficiente para que se agregue a
la agenda de seguridad, como se desarrollará oportunamente más adelante.
Sector medioambiental: El objeto de referencia aquí es el ecosistema, o, mejor
dicho, la naturaleza en su conjunto. Las amenazas en este caso son muy bastas,
y se supone que se debe considerar que el individuo vive en un ecosistema, el
cual debe ser seguro, porque, en caso contrario, la vida del individuo entra en
riesgo. Por lo que, la contaminación, la caza, pesca, tala y minería
indiscriminadas pueden volverse una amenaza.
Además, dentro de los sectores, hay una interacción entre el objeto de referencia, el
actor que securitiza y el actor funcional, los cuales se comprenden de la siguiente forma (Buzan,
Wæver y De Wilde; 1998: 36):
Objeto de referencia: Cosas que son vistas como existencialmente amenazadas
y tienen una razón legítima para sobrevivir.
Actor que securitiza: Algo o alguien que securitiza declarando que algo o
alguien (objeto de referencia) está siendo existencialmente amenazado.
Actor funcional: Es una entidad que afecta la dinámica de un asunto, no siendo
un objeto de referencia o un actor que securitiza, pero influenciando las
decisiones en el campo de dicho asunto. Por ejemplo, los actores que cumplen
la función de amenazantes a un objeto de referencia.
Se debe entender que hay una interconexión entre los sectores de análisis y lo recién
mencionado, como se explica en la tabla (ver Anexo 1 Tabla 3).
Sin embargo, para entender los procesos de “securitización” hace falta entender cómo
funciona ese concepto forjado por Ole Wæver, para ello citaremos el trabajo de Javier Treviño
Rangel que explica en muy pocas palabras el desarrollo de Buzan y Wæver: “Para Wæver, y
otros como Barry Buzan, no era suficiente con analizar una amenaza, militar, por ejemplo,
aparentemente objetiva. Para estos autores lo importante era el estudio de: a) el proceso a través
del cual ciertos actores, como la prensa o el Poder Ejecutivo, presentan ante el público la
existencia de supuestas amenazas (militares o no militares) como un pretexto para desplegar
ciertas medidas de emergencia; y b) los resultados de dicho proceso: por ejemplo, un
incremento en el número de policías, mayores recursos, más armamento” (Treviño Rangel;
2016).
Por último, la Teoría de los Complejos de Seguridad Regional (Buzan y Wæver; 2003)
es un desarrollo que permite analizar la configuración de amenazas desde el punto de vista de
una región, lo que cambia el eje de seguridad internacional a regional, permitiendo ver cómo
interactúan unidades dentro de un mismo Complejo de Seguridad Regional (CSR) para combatir
amenazas a su seguridad.
Para empezar, Buzan explicó que la bipolaridad de la Guerra Fría tapo las dinámicas del
nivel subsistema internacional, y cuando se pierde esa bipolaridad, estas vuelven a ser visibles
(Maldonado y Marcano; 2004: 134). Y, es rescatable el estudio de estas, porque la interacción
de las unidades dentro de estos subsistemas internacionales es más fuerte entre los miembros de
ese subsistema que con los ajenos a este. Este concepto permite analizar las acciones que los
Estados de una región identificable toman para enfrentar una amenaza que no pueden combatir
por sí solos. La dinámica de estos complejos se maneja según, en términos de Waltz (1979), el
carácter de las unidades y la distribución de capacidades. Igualmente, los autores atribuyen tres
“claves de identificación” de los CSR (Maldonado y Marcano; 2004: 135):
“…la disposición de las unidades y la diferenciación entre ellas…”
“…los patrones de amistad y enemistad…”
“…la distribución de poder entre las unidades principales…”
En la tabla los tipos de CSR, sus características y algunos ejemplos (ver Anexo 1 Tabla
4). A los fines de este trabajo, se trabajará sobre el tipo Centrado Superpoder, como explica la
tabla que hace al caso del CSR de América del Norte.
Conclusiones
Finalizado el trabajo, queda pendiente realizar dos últimas cosas: corroborar el
cumplimiento de los objetivos de esta investigación y ofrecer las conclusiones resultantes de
todo el proceso que involucró este trabajo.
Para empezar, el objetivo general de la investigación era: Analizar cómo evolucionó la
política exterior mexicana entre 1982 y 2012 hacia Estados Unidos en cuestiones de seguridad
internacional. Y, al menos en mi opinión, se pudo explicar cómo mutó tanto la relación bilateral
como la agenda bilateral. Recordemos que para el momento en el que Miguel de la Madrid
asume en el cargo, ya había iniciado la vinculación con el vecino del norte en cuestiones de
seguridad para ambas partes, siendo el narcotráfico la amenaza a la Seguridad Nacional de
ambos Estados. Sin embargo, no debemos olvidar que la relación no fue una decisión
plenamente convenida. La presión económica que ejerció el gobierno estadounidense fue
siempre la correa de castigo que mantuvo a México de su lado. El temor a las represalias
económicas fue una constante que se repitió durante todos los años y gobiernos analizados. Sin
embargo, para responder la pregunta puntal, sí, hubo una intensificación constante de la
interacción sobre asuntos de seguridad internacional, principalmente aplicado a las cuestiones
de narcotráfico, pero, si hablamos de los demás asuntos, migración y terrorismo, las relaciones
fueron complejas y erráticas, principalmente porque los eventos externos como los atentados de
septiembre de 2001, debido a que la perspectiva de ambos es demasiado distinta. Para los
estadounidenses, la migración es una amenaza a su “Seguridad Societal”, por la relación que
explica Tisera con el terrorismo (2016), por la interpretación de la amenaza a los valores
nacionales que el pueblo norteamericano ve como suyos, llegando a la lógica de la
“psicosoberanía” que detalla Bartolomé (2006). Y, por el lado del terrorismo, fue visto como un
medio para mantener el alineamiento con los Estados Unidos cuando esto se convirtió en el eje
prioritario de la agenda pública. La relación de bandwagoning entre México y Estados Unidos
es uno de los dos núcleos de la relación entre ambos, el otro es la extrema asimetría de poder
militar y económico.
Pasando a los objetivos específicos, los primeros dos de ellos hablaban de la cómo se
forma la política exterior mexicana, habiéndose detallado en su apartado correspondiente,
caracterizándose, a mi entender, por ser más influenciada por factores externos que internos,
principalmente por lo que ocurra en el vecindario, es decir, por lo que ocurra en la región y
países limítrofes. El ejemplo cabal de esto es el mismísimo bandwagoning consecuente del
riesgo a las represalias económicas que pueda tomar el gobierno estadounidense.
El tercero de los objetivos específicos habla de las prioridades del gobierno mexicano, y
es simplemente una: la economía. Hayes (2003) explica que la “Seguridad Económica” es la
prioritaria en los países latinoamericanos, pero México lo ha puesto en el primer lugar de sus
intereses, al punto de sacrificar autonomía de decisión en temas importantes como la seguridad.
El cuarto objetivo específico hace referencia al impacto de la opinión pública en la toma
de decisiones, y es menester aclarar que es considerablemente alto. Ya que ha inhibido las
decisiones en varios casos, como el primer intento de ingreso al GATT o cuánto apoyar a los
Estados Unidos en la guerra contra el terrorismo. Recordemos, igualmente, que gran parte de la
opinión pública es alterada por los medios de comunicación que definen su propia agenda y
ofrecen a su público información con una carga, mayor o menor, de subjetividad.
El quinto objetivo fue respondido de varias maneras, tanto respecto a los tópicos
compartidos de agenda de seguridad, como en la forma de accionar de ambos en cada caso.
Pero, lo más destacable es, como ya se mencionó, el aumento de la interdependencia de ambos
países al momento de decidir, aunque, para ser más preciso, sería la extrema dependencia
mexicana en Estados Unidos, llegando al punto de organizar operaciones en conjunto o
proyectos enteros de lucha contra el narcotráfico, como la Iniciativa Mérida.
El último objetivo se relaciona al impacto de los cambios de contexto internacional en
las relaciones bilaterales. Su respuesta es clara: muy fuerte. Las instancias de la Guerra Fría
hicieron que Estados Unidos viera como potencialidad de amenaza el avance del comunismo en
los países latinoamericanos, como el caso cubano o nicaragüense, lo que derivó en el
involucramiento estadounidense en asuntos internos de otros Estados. La caída de la URSS
complicó el escenario, con la unipolaridad, en términos militares, de los Estados Unidos, casi
confirmándole a México la necesidad de oficializar el bandwagoning mediante el NAFTA. La
caída de las Torres Gemelas y el ataque al Pentágono condicionó al gobierno mexicano a
demostrar apoyo casi incondicional, a pesar de que los cambios de agenda fueron tan abruptos
que no dieron espacio a la profundización de relaciones que en su momento deseaba la
administración de Fox. Por mucho que la Constitución vele por una sede de principios, la
relación con el hegemón se volvió tan importante que no importó ignorarlos.
Por otro lado, a lo largo de la investigación se pudo llegar a algunas conclusiones más,
las cuales explicaremos según el orden que respeta este trabajo.
En primer lugar, la política exterior mexicana sirve para explicar un posible error en la
teoría realista y en la Teoría de la Interdependencia Compleja. La primera explica que los
asuntos de seguridad son el tema de agenda más relevante de la Alta Política, pero, al menos en
el caso mexicano, la economía se volvió mucho más importante. Por otro lado, la teoría de
Keohane y Nye (2003) explica que todos los temas de agenda son igualmente importantes y no
existe jerarquía, por la interconexión de todos ellos, pero, si tomamos los aportes de los críticos
del Modelo de Decisión Racional, los decisores tienden a simplificar conceptos (Smith,
Hadfield, Dunne et al.; 2008), lo que puede hacer que los mismos decisores jerarquicen los
temas de agenda al no poder procesar las complejas interconexiones. Sirvámonos de un ejemplo
hipotético: Un Estado X considera que su prioridad es la economía y no el deporte, pero si se
complejiza la conexión podemos pensar que si la inversión en deporte aumentara, podría
aumentar la cantidad de jugadores de calidad profesional que produzca el Estado X, lo que
implicaría la compra de estos por clubes, y si el Estado cobrase un impuesto por la
compra/venta de dichos jugadores, recibiría un tributo que aportaría a la economía, lo que nos
dice que el deporte también debería ser relevante en la agenda del Estado X. El problema está en
que acabamos de establecer un escenario totalmente hipotético, pero este implica que el decisor
del gobierno X sea capaz de evaluar y procesar el complejo fondo de cada uno de los temas de
agenda, lo que podría ser algo muy complicado, según los críticos del Rational Choice, o por los
mismos prejuicios que tenga el decisor sobre cada uno de los temas de agenda (Smith, Hadfield,
Dunne et al.; 2008).
En segundo lugar, la seguridad no siempre es el tema de agenda central de un Estado,
sin embargo, no quita que sea uno de los más prioritarios, pero el estudio de caso demuestra que
dependiendo del margen de maniobra del Estado analizado este puede llegar a ser capaz, como
en el caso mexicano, de sacrificar la autonomía de decisión sobre los temas de seguridad para
poder mantener su “Seguridad Económica” (Hayes; 2003; Buzan, Wæver y De Wilde; 1998).
Por último, la interdependencia de los países del NAFTA terminó alterando sus culturas.
Una nota del The New York Times, explica que los altos niveles de obesidad en México son
consecuencia del NAFTA, debido a que los productos estadounidenses entraron al mercado
mexicano y son consumidos por ellos, lo que afectó en su dieta causando niveles de obesidad
nunca vistos (Jacobs; 2017). El acuerdo de Libre Comercio le dio a México la posibilidad de
volverse un mercado de inversión para los Estados Unidos y que este último sea un mercado al
que exportarle, pero la extrema interdependencia generó que compartan destinos cada vez que
hay irregularidades en la economía de alguno de los dos, como ocurrió en la crisis del “Efecto
Tequila” o en la crisis financiera del 2008.
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Tesis
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segunda ola nuclear 1991-2013. Tesis de Licenciatura en Gobierno y Relaciones
Internacionales. Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Universidad Argentina de la Empresa.
XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre Democracia
Los escenarios democráticos del siglo XXI: Disrupción, fragmentación,
nacionalismo, populismo y nuevos actores globales
10 al 13 de septiembre de 2018
Universidad Nacional de Rosario
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
RESUMO
180
O aprofundamento é um conceito fundamentado na integração por etapas, em que o Estado
progressivamente avança, na medida em que transfere competências nacionais para o âmbito regional.
Mariano (2011, p. 139) amplia esta lógica quando dialoga sobre o contexto sul-americano, caracterizado
pelo intergovernamentalismo. Apresenta, portanto, a possibilidade de utilizar o conceito de
aprofundamento para caracterizar o esforço para abranger agenda e institucionalizar os blocos.
proporcionalidade atenuada seria completamente incorporada. Assim, seguiria a
seguinte composição: Argentina, por 43; Brasil por 74; Paraguai e Uruguai se
manteriam representados por 18 parlamentares; e a Venezuela por 31 (LUCIANO,
2012, p. 54).
A segunda etapa de transição é o objeto desta análise. Durante o recorte
temporal em questão, que compreende o período entre 2011 e 2014, apenas o Paraguai
havia adotado eleições diretas181 para o Parlasul. Ademais, a Venezuela estava em
processo de adesão, por isso não foi incluída na análise. A escolha por esta fase de
transição se justifica pelo fato de ter sido o contexto inaugural da proporcionalidade
atenuada, circunstância ainda pouco explorada e que concede elementos que auxiliam
na avaliação sobre o desenvolvimento do bloco e o seu consequente aprofundamento.
Assim, esta pesquisa utiliza estatística descritiva para coletar, organizar,
descrever e classificar os dados da composição parlamentar do Parlasul e dos Poderes
Legislativos nacionais, identificando a existência de correspondência e
proporcionalidade entre o nível doméstico e regional, por meio da representação
cidadã. Neste sentido, o mérito da pesquisa está centrado no banco de dados182 que foi
desenvolvido.
A hipótese descritiva consiste em verificar que: em média, a composição
parlamentar no Parlasul corresponde proporcionalmente à dos Poderes Legislativos
nacionais dos Estados-Parte. Espera-se um elevado nível de correspondência, para que
assim haja expansão da legitimidade no processo de integração. A tônica é a descrição,
etapa basilar da pesquisa científica, que subsidia estudos explicativos posteriores. Por
meio da análise dos dados, coletados nos sites oficiais dos Estados Partes e do Parlasul,
torna-se possível inferir sobre fatos não observáveis por meio de fatos que são
diretamente observáveis (KING; KEOHANE; VERBA, 1994).
O objetivo é identificar a existência de padrões, de modo a analisar se a
composição dos parlamentares do Parlasul, no nível regional, corresponde
proporcionalmente à composição dos parlamentares dos Estados Partes, no nível
nacional. Esta análise almeja verificar se a composição parlamentar regional está em
consonância com as expectativas previstas no princípio de representação cidadã.
Dito isto, este artigo está dividido em quatro seções. A primeira discute a
importância dos conceitos de legitimidade e de representação para a integração regional.
A segunda contempla os parlamentos regionais. A terceira aborda primordialmente o
desenvolvimento do Parlasul. A quarta apresenta os conceitos e métodos, explorando as
variáveis escolhidas para esta análise: participação das mulheres, composição
parlamentar e ideologia. Ao final, os principais resultados da pesquisa são apresentados.
181
A partir de 2015, a Argentina também passou a adotar as eleições diretas (SILVA, 2017, p. 81).
Porém, este período não será contemplado nesta pesquisa.
182
Esta pesquisa é um work in progress. Por isso, a disponibilização do banco de dados será feita
mediante autorização dos autores, por e-mail.
1 LEGITIMIDADE E REPRESENTAÇÃO POLÍTICA NA INTEGRAÇÃO
REGIONAL
Estados-Membros 5 4 23
183
Como menciona Mariano, Bressan e Luciano (2017, p. 1-2), a formação de parlamentos regionais não
implica automaticamente na democratização nem no aprofundamento. É preciso analisar caso a caso.
Deputados diretamente Paraguai e Argentina Bolívia, Equador e Peru Venezuela e Bolívia
eleitos
Representação por país Proporcional Igualitário (5 por país) Igualitário (12 por país)
* “Na Colômbia, eram eleitos diretamente, de 2010 até 2014, quando eles voltaram para a ser nomeados
pelo Congresso Nacional da Colômbia”.
3. PARLASUL
184
Elaborado pelos autores, com base em Drummond (2009) e CIA (2011).
processo de constituição da CPC. Quanto aos seus objetivos, destaca-se, no Art. 25 do
referido Protocolo:
Art. 15. 1. O Parlamento adotará suas decisões e atos por maioria simples,
absoluta, especial ou qualificada; 2. Para a maioria simples requerer-se-á o
voto de mais da metade dos Parlamentares presentes; 3. Para a maioria
absoluta requerer-se-á o voto de mais da metade do total dos membros do
Parlamento; 4. Para a maioria especial requerer-se-á o voto de dois terços do
total dos membros do Parlamento, que inclua também a Parlamentares de
todos os Estados-Partes; 5. Para a maioria qualificada requerer-se-á o voto
afirmativo da maioria absoluta de integrantes da representação parlamentar
de cada Estado-Parte (PARLAMENTO DO MERCOSUL, 2005, p. 8).
4 CONCEITOS E MÉTODOS
185
Nos dados fornecidos pelo Parlasul, seu nome aparece como Dr. Rosinha, mas nas fontes oficiais do
governo do Brasil, ele é registrado com seu nome civil: Florisvaldo Fier.
186
A sumarização dos dados está sujeita a revisões, em função de eventuais questionamentos sobre a
qualidade do dado coletado, especialmente quando se comparam informações oriundas do Parlasul e dos
Estados Parte. Visíveis inconsistências foram verificadas, optando-se, grosso modo, pelo dado fornecido
pelos governos, nos sites oficiais e das instituições eleitorais.
partir da construção de um banco de dados, exploramos três variáveis - participação das
mulheres, composição parlamentar e ideologia - que serão discutidas a seguir.
187
Nas instituições legislativas domésticas, foram contabilizados apenas os parlamentares que foram
eleitos, desconsiderando a suplência. Já no âmbito do Parlasul foram contabilizados os parlamentares
titulares que ocuparam a posição de parlamentar, em algum momento entre 2011 e 2014, mesmo que não
tenham terminado o mandato. Assim, foram contabilizados a partir dos dados disponíveis no site do
Parlasul: Brasil, 54; Argentina; 29; Uruguai, 18 (PARLASUL, 2018). Já o Paraguai, a lista de titulares foi
fornecida pela Justiça Eleitoral (PARAGUAI, 2013c).
partidos políticos de cada um desses parlamentares com o intuito de investigar a
existência de correspondência entre os níveis doméstico e regional e, posteriormente, da
respectiva classificação ideológica, tendo como base a categorização de Coppedge
(1997). O recorte temporal culminou na inclusão, para alguns casos, de mais de uma
legislatura doméstica. O quadro abaixo sintetiza toda a movimentação nas instituições.
Total de
Instituição Período Renovação Parlamentares
(2011 e 2014)
2009 - 2015 24 96
2011 - 2017 24
2013 - 2019 24
Brasil188
189 Senado 2007 - 2014 27 81
2011 - 2018 54
2013 - 2018 45
188
Na lista disponível no site oficial do Parlasul, 37 parlamentares brasileiros estiveram no parlamento
regional, a partir de 2011, confirmando a composição prevista. A partir de 2013, 17 parlamentares
passaram a compor o Parlasul, diante das substituições dos mandatos, por isso também foram
contabilizados estatisticamente na verificação das variáveis representação de mulheres, composição e
ideologia.
189
Algumas inconsistências foram encontradas. Por exemplo, o Raul da Silva Lima Sobrinho é
catalogado, no site do Parlasul, de maneira equivocada, como filiado ao Partido “PP - Partido do Povo”,
enquanto, na informação disponibilizada pelo governo brasileiro, o mesmo parlamentar é filiado ao
Partido “PP - Partido Progressista”. Optou-se pelo dado fornecido pelo Brasil: Partido Progressista. Além
disso, o parlamentar conhecido como “Dr. Rosinha”, do PT, é registrado no Parlasul como tal, porém na
lista doméstica seu registro é com seu nome “Florisval Fier”. O mesmo acontece com “Luis Henrique de
Oliveira Resende”, do Partido da República, que foi registrado Parlasul com seu nome popular, “Luis
Tibé”.
2013 - 2018 80
Quadro 3. “Dimensões de análise, de acordo com o nível de governo, tipo de partido, categoria
de cargo e tipo de aliança”191.
191
Fonte: Cleirice, 2013, p. 14, tradução nossa.
10, tradução nossa).
192
Partido Justicialista - Buenos Aires; Partido Intransigente - Buenos Aires; Partido Comunista - Buenos
Aires; Partido Conservador Popular - Buenos Aires; Partido Humanista - Buenos Aires; Frente Grande -
Buenos Aires; Partido De La Victoria - Buenos Aires; Partido Solidario - Buenos Aires ; Kolina - Buenos
Aires; Encuentro Por La Democracia Y La Equidad - Buenos Aires; Memoria Y Movilizacion Social -
era formada por 16 partidos193. Conceber tantos partidos dentro do mesmo grupo gera
dificuldades para classificá-los em uma clivagem ideológica.
Dito isto, a seguir, são apresentados os dados sumarizados dos partidos
políticos em cada instituição parlamentar doméstica e regional de Argentina, Brasil,
Paraguai e Uruguai. Vale salientar que, no Parlasul, a partir da segunda etapa de
transição para a representação cidadã (2011 - 2014) e da incorporação do critério de
proporcionalidade atenuada, cada país passarou a ter uma composição proporcional à
sua densidade populacional: Argentina por 26; Brasil por 37; Uruguai e Paraguai se
manteriam com 18 parlamentares. O objetivo é verificar se os partidos que se
apresentam em maior volume no âmbito doméstico também se fazem presentes em
âmbito regional.
Alianza
Compromiso 0 6 3 0 0 3 0 2
Federal
Alianza Frente
Amplio 0 14 0 0 0 1 0 1
Progressista
Alianza Frente
Cambiemos para 2 0 0 0 0 0 0 1
Crecer
Buenos Aires; Partido Popular Cristiano Bonaerense - Buenos Aires; Partido Verde Bonaerense - Buenos
Aires; Proyecto Popular - Buenos Aires; Movimiento H.A.C.E.R. Por Buenos Aires - Buenos Aires;
Partido Militancia Social - Buenos Aires; Partido Progreso Social - Buenos Aires; Movimiento
Integración Latinoamericana de Expresion Social Por Tierra Techo Y Trabajo - Buenos Aires; Partido
Verde - Buenos Aires. Ver:
https://www.pjn.gov.ar/cne/secelec/secciones/candidatos_plataformas/info.php?dID=2&eID=169&cID=4
&gp=
193
Partido Justicialista - Buenos Aires; Partido Intransigente - Buenos Aires; Partido Comunista - Buenos
Aires; Partido Conservador Popular - Buenos Aires; Partido Humanista - Buenos Aires; Frente Grande -
Buenos Aires; Partido de la Victoria - Buenos Aires; Partido Solidario - Buenos Aires; Kolina - Buenos
Aires; Encuentro por la Democracia y la Equidad - Buenos Aires; Memoria y Movilizacion Social -
Buenos Aires; Partido Popular Cristiano Bonaerense - Buenos Aires; Movimiento H.A.C.E.R. Por
Buenos Aires - Buenos Aires; Partido Progreso Social - Buenos Aires; Movimiento Integración
Latinoamericana De Expresion Social Por Tierra Techo Y Trabajo - Buenos Aires; Partido Comunista
Autentico - Buenos Aires. Ver: https://www.pjn.gov.ar/cne/secelec/
Alianza Frente
Cívico Federal 3 0 0 0 2 0 0 1
UCR - CONFE
Alianza Frente
3 0 2 0 2 0 0 2
Cívico y Social
Alianza Frente de
3 0 0 1 2 0 0 1
Todos
Alianza Frente
Justicialista Chaco 0 0 0 2 0 0 0 1
Merece Más194
Alianza Frente
11 75 40 5 4 12 11 13
para la Victoria195
Alianza Frente
Progresista Cívico 4 0 9 0 1 0 0 1
y Social
Alianza Frente
Renovador de la 2 3 0 0 0 2 0 2
Concordia
Alianza Unión
13 0 6 0 0 0 2 2
PRO
Alianza Unión
4 4 8 1 2 2 0 1
Cívica Radical
194
Há divergências nas informações das bases do Parlasul e do DINE. Enquanto na primeira o Senador
Fábio Dario Biancalani aparece como membro do Partido Justicialista - Frente para la Victoria, já no
DINE ele é classificado como integrante da Alianza Frente Justicialista Chaco Merece Más. Optou-se por
manter a classificação do DINE como padrão, visto que a classificação do Parlasul também se mostrou
problemática em outros casos.
195
Para essa contagem, considerou-se o total agregado das coalizões provinciais, uma vez que não houve
especificação da coalizão (como ocorreu com a Alianza Frente Justicialista Chaco Merece Más). O
mesmo é válido para a análise da Alianza Unión PRO.
Como pode ser percebido, a coalizão com maior incidência, tanto em nível
doméstico, quanto no Parlasul é a Frente para la Victoria. Os totais de parlamentares
desta coalizão se apresentam muito acima daqueles dos outros grupos. Para o caso do
Mercosul estes valores são ainda mais discrepantes: enquanto a frequência geral se
manteve entre 1 e 2 políticos, a Frente para la Victoria contou com 13 parlamentares
em âmbito regional.
À nível doméstico, Alianza Unión PRO e Alianza Unión Cívica Radical seguem
em segundo lugar com as maiores contagens – somadas – de deputados e senadores (21
parlamentares, cada um), mas ainda assim, para o Parlasul estas coalizões indicaram o
mesmo quantitativo da Alianza Frente Cambiemos para Crecer (com apenas dois
deputados domésticos eleitos) e a Alianza Frente Justicialista Chaco Merece Más (que
teve dois senadores eleitos).
Partido Progressista 44 1 4 4
Democratas 43 5 1 3
Partido Nacional 30 9 5
Partido Colorado 17 5 3
196
Entre os partidos analisados na Tabela 4, apenas o Movimiento Teta Pyahu um não se encontra
incluso no âmbito doméstico e regional. A ocorrência deste, no período analisado, é apenas no Parlasul
com o parlamentar Ricardo Nicolas Canese Krivoshein.
De modo geral, ao analisar a composição político-partidária de Argentina,
Brasil, Paraguai e Uruguai, é possível inferir que o Parlasul reproduz, com certo grau de
proporcionalidade, o arranjo dos Poderes Legislativos dos seus Estados Partes.
4.3 Ideologia
197
Tradução nossa.
em categorizar a ideologia dos partidos que compõem o Parlasul, há um critério de
subjetividade nessa classificação, o que pode vir a se constituir como um viés.
Após a explanação sobre a conceituação, vantagens e limitações, sobre a
classificação proposta por Coppedge (1997) para estudar a ideologia dos partidos, torna-
se possível discutir a distribuição ideológica dos partidos no Parlasul. Para esta análise,
foi contabilizado o número de partidos dentro de cada bloco ideológico. Para esta
análise, a Argentina não foi incluída, em função das inconsistências apresentadas na
composição partidária, mencionadas na seção anterior. Há divergências nas
nomenclaturas, ora identificadas pelo nome do partido, ora identificadas pela coalizão.
Além disso, a configuração do sistema político-partidário argentino se ampara em um
elevado número de coalizões que são transitórias e se alteram a cada eleição. Como a
análise considera um número considerável de pleitos, 4 para o Senado e 3 para a
Câmara, a classificação ideológica dos partidos e coalizões será feita futuramente, visto
que esta pesquisa é um work in progress.
No entanto, é possível identificar que a Alianza Frente para la Victoria
apresenta maior representação. É uma coalizão formada, a partir de uma lógica
provincial, com origem em Santa Cruz (SOSA, 2016, p. 55). Em sua declaração de
princípios, a coalizão exalta os direitos humanos, em especial aqueles relativos à
dignidade da pessoa humana (FRENTE PARA LA VICTORIA, 2018). Neste sentido,
há um forte apelo da dimensão social. Por isso, de acordo com a classificação de
Coppedge (1997), é uma coalizão que pode ser classificada como centro-esquerda.
Dito isto, a partir da tabela abaixo, observa-se a proporção da distribuição
ideológica dos partidos dentro do Parlasul em comparação com as configurações
domésticas de Brasil, Paraguai e Uruguai.
198
Para a categorização ideológica, no caso do Brasil, o Partido Trabalhista do Brasil e o Partido
Renovador Trabalhista Brasileiro foram classificados como “DESCONHECIDO” devido à falta de
documentos oficiais que possibilitassem sua devida análise. O mesmo ocorreu para o Movimiento Teta
Pyahu do Paraguai. No entanto, estes foram incluídos na contagem de membros e na base para a
distribuição ideológica.
Centro - Centro -
Esquerda Centro Direita
Direita
Esquerda
5 RESULTADOS
Referências
ARGENTINA. Codigo Electoral Nacional. Lei 24.012/91. 6 nov. 1991. Disponível em:
<http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/411/norma.htm>. Acesso em: 10 jul.
2018.
KING, G.; KEOHANE, R.; VERBA, S. Designing Social Inquiry: scientific inference
in qualitative research. West Sussex: Princeton University Press, 1994.
MALAMUD, A.; CASTRO, P. Are Regional Blocs Leading From Nation States to
Global Governance? A Skeptical view from Latin America. Iberoamericana. Nordic
Journal of Latin American and Caribbean Studies, v.37 n.1, 2007.
PDBA (Political Database of the Americas). Normas de elección del poder legislativo.
[Internet]. Georgetown University y Organización de Estados Americanos. 30 jun.
2009. Disponível em:
<http://pdba.georgetown.edu/Comp/Elecciones/Elecciones/normasleg.html>. Acesso
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PUTNAM, R. Diplomacia e política doméstica: a lógica dos Jogos de Dois Níveis. Rev.
Sociol. Polít., Curitiba, v. 18, n. 36, p. 147-174, 2010.
VIGEVANI, T.; RAMANZINI JR, H. Mercosul e o seu Parlamento: uma análise sobre
a evolução do projeto de integração. In: GADELHA, Regina Maria A. F (Org.).
Mercosul a Unasul: avanços do processo de integração. São Paulo: EDUC, 2013, p.
197-233.
Introducción
En esa ponencia vamos a detallar en que consiste la Ley 23.101 sobre promoción
de exportaciones, tanto exponiendo cuales fueron los argumentos como los objetivos
con los que fue propuesta. La Ley define los regímenes de exportación a los que se
aplica, estableciendo los beneficios impositivos, crediticios, financieros, entre otros.
Como complemento, la Ley establece la creación de determinadas agencias con el fin de
asistir a aquellas empresas exportadoras que tengan intenciones de ser beneficiados.
Sólo seis días habían pasado desde que la democracia se había reinstaurado en la
Argentina cuando el presidente Raúl Alfonsín envió al Congreso el proyecto de lo que
fue la ley 23.101, la "ley madre" del régimen de promoción de exportaciones vigente
hasta la actualidad.
Era la primera vez que el país contaba con un normativo integral y sistemático
para la promoción de exportaciones, aunque varios de los mecanismos contemplados en
la misma ya habían tenido consagración legal en la década pasada.
En un momento de trabas crecientes para el comercio internacional, se imponía
la conveniencia de adoptar nuevas formas de organización empresaria. Entre ellas
figuran, en primer lugar, las compañías de intercambio o “trading companies”, cuyas
características son la especialización en el comercio exterior, una mayor capacidad
financiera y el adecuado manejo de los instrumentos de comercio internacional, lo cual
les permite una proyección económica superior, tanto en beneficio de las exportaciones
como de las importaciones de los más diversos tipos y orígenes.
Argumentaciones de la ley
El gobierno nacional dio una serie de justificaciones de por qué era necesaria la
ley 23.101 (1984) para el desarrollo del país. Entre ellas, la acción dinámica que la
actividad exportadora ejerce sobre el conjunto de la economía del país.
Objetivos de la ley
Regímenes de exportación
1. Admisión temporaria: posibilita traer por el término de 360 días cualquier tipo
de mercadería con el objeto de su procesado (beneficio, transformación,
elaboración, combinación, mezcla, rehabilitación, montaje, reparación,
incorporación a aparatos mas complejos) en el país, y luego exportar bajo la
nueva forma resultante. La importación temporal no paga tributos ni es afectada
por las restricciones que podrían caber para las operaciones de importación
definitiva (derechos de importación, tributos, impuestos y gravámenes).
2. Draw-Back: es un incentivo promocional que consiste en devolver, cuando se
efectúan operaciones de exportación, los tributos pagados en ocasión de la
importación de insumos que se incorporen al bien exportable.
3. Reembolso impositivo: restitución, total o parcial, de los importes que se
hubieren pagado en concepto de tributos interiores en todas las etapas de
producción y comercialización, así como los que se hubieren podido pagar en
concepto de los tributos por la previa importación para uso y/o consumo de todo
o parte de la mercadería.
4. Reintegro impositivo: restitución total o parcial, de los importes que se hubieren
pagado en concepto de tributos interiores, en todas las etapas de producción y
comercialización, por los bienes y servicios que se exportaren para uso y/o
consumo.
5. Devolución de impuestos: es la devolución de los importes percibidos por el
fisco en concepto de impuestos interiores, recaídos sobre las distintas etapas de
la producción de las mercaderías a exportar y de los tributos que pudieran
haberse pagado a la importación de toda o parte de la mercadería incorporada al
bien exportable. Es un mecanismo permanente, estable e independiente del
manejo de otras variables macroeconómicas, por el cual se devolverá a los
exportadores el contenido impositivo que pesa sobre el bien a exportar.
6. Deducción en el balance impositivo del impuesto a las ganancias del exportador
de hasta el 10 por ciento del valor Free OnBoard (F.O.B) de los bienes y
servicios exportados.
7. Prefinanciación y financiación consistente en el apoyo crediticio a las distintas
etapas de la producción y/o comercialización de las operaciones de exportación
de bienes y servicios. Asimismo, mejorar las condiciones financieras de los
exportadores. Dos de las medidas para lograrlo es acordando prefinanciación
automática para los exportadores de bienes de capital sin exclusiones y bajando
el costos del financiamiento al comprador externo de bienes argentinos a una
tasa de punto y medio por debajo de la tasa LIBOR (tasa de referencia diaria
basada en las tasas de interés que ofrecen los bancos en el mercado
interbancario).
8. Postfinanciación en condiciones especiales y montos relacionados con el valor
F.O.B de los bienes y servicios exportados, con el propósito de asegurar la
continuidad de las corrientes exportadoras.
9. Financiación a los proyectos de asistencia técnica o tecnológica en estudios de
prefactibilidad y factibilidad para su presentación en licitaciones internacionales.
10. Intercambio compensado: es un régimen alternativo a la simple compra-venta
internacional porque permite el intercambio de mercaderías, entre dos o más
países, en carácter de trueque o similares. Puede o no haber giro de divisas y los
regímenes locales vigentes relativos a gravámenes o reembolsos se mantienen.
11. Ajuste compensador: es el régimen que permite la inscripción de los contratos
de exportaciones celebradas en firme o bien de presentaciones a Licitaciones
públicas internacionales o concursos de precios también de carácter público
internacional, con el objeto de tener garantizado el tipo de cambio efectivo
vigente a la fecha de la respectiva contratación. Permite al exportador asegurar
la continuidad de sus ventas al exterior, garantizándole el mantenimiento de las
condiciones contractuales, durante la vigencia de su contrato. Es decir, que el
exportador no asume riesgos derivados de medidas de política económica o
cambiaria.
12. Programas especiales de exportación: es un régimen de tipo coyuntural que
establece la posibilidad, para determinadas mercaderías, de lograr estímulos
especiales a partir del incremento de las exportaciones en periodos mínimos de 2
años y hasta 5 años.
13. Exportación Plantas Llave en Mano: es un reembolso específico otorgado como
consecuencia de la venta al exterior de plantas industriales completas u obras de
ingeniería, así como también, de los servicios accesorios.
14. Impuestos sobre Sellos: eximición del sellado en todos los contratos que
amparen operaciones de exportación, en cualquiera de sus formas (entre
exportadores argentinos y co-contratantes del exterior).
15. Deducción impositiva: es este un beneficio de promoción directa, en cuanto
otorga una quita al pago del impuesto a las ganancias. el monto a deducir se
establece sobre la exportación de mercaderías expresamente detalladas en la
planilla anexa al decreto 173/85. Del valor FOB de estas exportaciones, se
descuenta un 10% del impuesto a pagarse, por el ejercicio fiscal en el cual han
sido realizadas las exportaciones.
Todos los regímenes mencionados tienen como objetivo posibilitar una mayor
expansión del comercio exterior, estimulando el incremento de las exportaciones de
bienes y servicios.
Uno de los aspectos más importantes de los PEEX es que el Estado asumía un
compromiso contractual con las empresas exportadoras, por mantener durante un plazo
mediano las condiciones que hacen a la formación de sus costos, a los reintegros
impositivos y al acceso a la prefinanciación. En los PEEX, se restablecen condiciones
de reintegro de impuestos pagados por los exportadores y se da acceso a la
prefinanciación de exportaciones (Lisandro Bril, 2018).
Asimismo, los PEEX han logrado promover la asociación entre empresas para
abordar las operaciones con el exterior en las condiciones ofrecidas por el fisco. Las
sociedades pequeñas y medianas, a través de los tradings y consorcios, bajo
agrupaciones estables u ocasionales, están en mejores condiciones de abordar negocios
que, de otro modo, les resultan imposibles.
El objetivo es lograr un genuino ingreso de divisas, lograr un incremento de las
exportaciones de bienes y servicios promocionados, como consecuencia de la
realización de programas de inversión.
Proyecto ARG.EX
Consorcios y Tradings
Fundación EXPORTAR
La Fundación Export.Ar era una institución mixta integrada por el sector público
y el privado para asistir a la comunidad empresarial en sus esfuerzos por comercializar
con eficacia sus productos competitivos en el plano internacional, con miras a acceder,
incrementar y diversificar sus exportaciones.
Economías regionales
El Poder Ejecutivo Nacional debe tender a promover con el máximo nivel de
beneficios impositivos, a las exportaciones de economías regionales que cumplan con
los principios establecidos. Asimismo arbitrará las medidas necesarias de promoción de
exportaciones, tomando en cuenta la localización geográfica de la producción de los
bienes y el uso de los puertos o aduanas más cercanas a las zonas de producción y de los
sistemas de transporte que a tales fines determine.
Ferias y Misiones
BIBLIOGRAFIA
199
GARDINI, Gian Luca y LAMBERT (2011). Latin American Foreign Policies:
Between Ideology and Pragmatism. Nueva York, Palgrave Macmillan
200
Federico Merke y Diego Reynoso (2016). Dimensiones de política exterior en Latinoamerica
según juicio de expertos. Revista Estudios Internacionales n°185.Instituto de Estudios
Internacionales. Universidad de Chile
Mariana Leone, en una reseña del libro explaya “Según Gardini, la ideología es
como un par de lentes con el que se mira y se da sentido al mundo, un sistema de
pensamiento orientado hacia unos principios y valores más allá de las circunstancias
prácticas e históricas… El pragmatismo hace referencia a la realización de acciones que
reporten la mayor cantidad de beneficios, que sigan unos objetivos concretos y que sean
realizables con los medios de los que se dispone.”201
Gardini y Lambert añaden que una política exterior pragmática suele estar
asociada con y caracterizada por un planeamiento del estado a medio término, en
cambio una política exterior ideológica esta caracterizada por un planeamiento del
estado cortoplacista y una visión del sistema internacional relacionada la visión de un
líder/administración sobre un interés nacional consistente.202
Merke y Reynoso añaden que la literatura reconoce que los tipos puros de
gobiernos sean Ideológicos o pragmáticos no existen , que aquellos que sean netamente
ideológicos dejan un margen para el pragmatismo, se toma como ejemplo el
comportamiento de la junta militar argentina cuando le vende granos a la URSS en 1980
a pesar de ser anticomunista en su discurso, o cuando Venezuela de Chávez opta por
tener como principal socio comercial a los EEUU a pesar de tener un fuerte discurso
Anti imperialista. Pero también gobiernos con una fuerte impronta pragmática como fue
el Chile del 2003, se niega a apoyar a los Estados Unidos en la invasión a Irak mientras
que el congreso norteamericano debatía la firma de un acuerdo de libre comercio con
Chile, o la baja convergencia colombiana con los estados unidos en la ONU a pesar de
ser uno de los mayores receptores de ayuda militar norteamericana.
Se añade que “la evidencia en Latinoamerica sugiere que aquellos gobiernos que
buscan incrementar su reputación típicamente internacional adoptaran políticas
exteriores más pragmáticas, como fue el caso de Carlos Menem en Argentina o
Collor de Melo en Brasil. Por el contrario, aquellos mas interesados en alterar el
“status quo o en activar confrontaciones descansaran en posiciones más
ideológicas, como el caso de Hugo Chávez en Venezuela o Evo Morales en
Bolivia”203
201
Leone Mariana (2013). Relaciones Internacionales Número 22. Grupo de Estudios de
Relaciones Internacionales (GERI) – UAM
202
Traducción Propia. Gardini y Lambert, Op. cit, pp17
203
Merke y Reynoso. Op. Cit. pp111
Sistema internacional
204
Lugones Paula (2017). Los Estados Unidos de Trump. Buenos Aires. Ed Ariel. pp 81
205
Diario el país. La extrema derecha entra en el Parlamento alemán por primera vez desde
1945.Publicado el : 25/9/ 2017 . Disponible online en:
https://elpais.com/internacional/2017/09/24/actualidad/1506276160_113753.html Visitado el 27/7/2018
206
Periódico la vanguardia. Publicado el
https://www.lavanguardia.com/economia/20180724/451077697591/fmi-venezuela-inflacion-2018.html
Visitado el 27/7/2018
Es menester realizar un breve abordaje sobre la Presidencia de Cristina
Fernández, detallando cuáles fueron los principales lineamientos que tuvo la
elaboración de la política exterior y cómo esta administración la abordó.207
En la bibliografía consultada se menciona que los gobiernos de Cristina
Fernández se caracterizaron principalmente por un alejamiento de los Estados Unidos,
un acercamiento a países sudamericanos, la profundización de vínculos con China y
Rusia, una participación de alto perfil en diversos foros internacionales y su insistencia
en el reclamo por la soberanía de las islas Malvinas.
Siguiendo con esta línea, Pauselli208 detalla que la PEA se encaminó en la búsqueda de
mayor autonomía y en la lectura de un mundo que se perfilaba hacia el multipolarismo
con el surgimiento de potencias emergentes como China y Rusia. A su vez, tuvo un
fuerte elemento discursivo con EE. UU. y los órganos financieros internacionales.
Además, se continuó con una matriz ideológica más acentuada hacia la política de
DDHH, que caracteriza a Argentina desde el retorno a la democracia en 1983.
Por otro lado, se habla de un “aislamiento argentino”. Al ser consultada sobre esto,
Cecilia Nahòn embajadora argentina ante los estados unidos durante la presidencia de
Cristina Fernández, responde:
“la Argentina, a partir del año 2003 puso en marcha una política exterior
independiente y soberana, centrada sobre todas las cosas en la promoción
de los intereses nacionales. Sin alineamientos automáticos con nadie,
priorizando la integración con la región y desarrollando nuevas
relaciones estratégicas con otros países emergentes con agendas
confluyentes con la nuestra. Esto convivió también con una vinculación
importante con Europa y EEUU, que son los dos principales inversores
extranjeros en argentina y dos socios comerciales clave (luego de China y
Brasil). En pocas palabras se puso en marcha una política exterior
amplia, diversa, propia de un mundo cada vez más multipolar”209
207
Miguenz, María Cecilia (2016); La política exterior 2002-20015 en Historia Oral de la política exterior
argentina. Ed Octubre. Buenos aires. pp90
208
Pauselli Gino. La política exterior argentina con Macri. Núcleo de estudios y análisis internacionales.
Disponible online en : https://neai-unesp.org/dossier-la-politica-exterior-argentina-con-macri-por-gino-
pauselli/
209
Roberto Russell
derechos humanos. Y mantiene un peso relativo en América del Sur.
Viajo mucho y en el mundo no se habla de la Argentina...”210
Busso destaca que este patrón, llega a un estado de parálisis, “en el momento que
la administración Obama deja de sustentar a la Argentina ante la decisión de la corte
suprema de no tomar el caso argentino para analizar la decisión del juez Griesa”.
Para finalizar en su investigación Busso detalla que, a partir de esto, “la agenda
ha sido considerablemente más acotada al igual que la predisposición de ambos
gobiernos para lograr un mayor acercamiento. Esta situación se hace más evidente en
comparación con los vínculos establecidos con la región, China y Rusia”
Es en este marco que Roberto Russell remarca que la crisis financiera en los EE.
UU., en el 2008, que la presidenta Fernández percibió como una oportunidad para
criticar al neoliberalismo del consenso de Washington en su discurso ante la asamblea
210
Roberto Russell: "Hoy, las sobreactuaciones en política exterior responden a impulsos, a cuestiones
ideológica. Diario La nación. Disponible online en : https://www.lanacion.com.ar/1676220-roberto-
russell-hoy-las-sobreactuaciones-en-politica-exterior-responden-a-impulsos-a-cuestiones-ideologicas.
211
Llenderozas Elsa. La política exterior de los gobiernos Kirchneristas en La política en tiempo de los
Kirchner. Eudeba. Buenos Aires pp.259
212
Busso, Anabella (2014). los ejes de la acción externa de Cristina Fernández: ¿cambios hacia un nuevo
horizonte o cambios para consolidar el rumbo? Disponible en: https://revistas.unlp.edu.ar/RRII-
IRI/article/view/2675/2492
General de la ONU en septiembre de dicho año y a todos los que dentro o fuera de la
argentina cuestionaban la forma de manejar la economía del matrimonio Kirchner.
A su vez, durante el periodo de Cristina Fernández, se produce un acercamiento
a la región, especialmente con Venezuela, “Como contrapartida al alejamiento relativo
de los Estados Unidos, el gobierno de Fernández profundizó el acercamiento relativo a
Venezuela iniciado por sus antecesoras, quien encontró en el gobierno de Hugo Chávez
el único comprador externo de bonos de deuda en default”213, un actor interesado en
invertir en petróleo y lácteos en un mercado argentino anémico de inversiones externas
tras el festejo de la cancelación de pagos de deuda”
216
Mauricio Macri. Ibídem.
217
Dinatale Martin y Jorge Liotti (7 de diciembre de 2015).”Susana Malcorra: Vamos a desideologizar la
política exterior”. La nación. Disponible Online
218
Dinatale Martin y Jorge Liotti. Ibidem.
219
Dinatale Martin y Jorge Liotti. Ibidem.
220
Los 10 ejes de la política exterior argentina, según Susana Malcorra. La nación. 18/2/2016 .
Disponible en: https://www.lanacion.com.ar/1872114-los-10-ejes-de-la-politica-exterior-argentina-
segun-susana-malcorra . Visitado el 16/7/2018
“Volver a nuestro rol histórico de estar presentes en todos los foros y tener relación con
todos. Es importante mantener nuestro rol de puente de construcción y solución de
problemas, con un diálogo maduro y sin dejar a nadie afuera de nuestro tablero ;
Tener una medida exacta de cuáles son nuestras capacidades y determinar dónde
podemos efectivamente jugar un rol muy activo y positivo desde lo bilateral,
salvo aquellos lugares en los que haya alguna ruptura de democracia y [con los]
que queramos tener distancia."
"Tratar de plasmar nuestra presencia en la ONU, la OEA, el Mercosur, la
Unasur, la Celac, estableciendo una política de integración y apertura."
"La prioridad es la eliminación de la pobreza, porque el área de comercio e
inversión es sobre la cual podemos conseguir oportunidades de empleos
sustentables: producción, agroindustria."
"Narcotráfico: plasmar acuerdos con países limítrofes y aquellos que nos puedan
ayudar con tecnología, información y capacitación, y [también con] organismos
multilaterales como Naciones Unidas."
"Maximizar las oportunidades del deporte, la cultura y el turismo."
"Construir una relación inteligente y madura con EE. UU. Pensarse como país
no teniendo una relación con la primera potencia del mundo es una oportunidad
perdida. Pero de ahí a entregarse incondicionalmente es algo que no debemos ni
podemos hacer. Tenemos que encontrar una serie de temas de agenda común,
acordando que hay temas en los cuales no nos vamos a entender."
"Avanzar en la agenda (con Gran Bretaña) sobre el tema Malvinas. Hay que
encontrar esquemas mutuamente avanzables para las partes."
"Atraer flujos de inversión. Argentina se presenta como una opción que puede
atraer inversión en medio de un prólogo de crisis."
"(impulsar)la gestión de un Estado inteligente para la gente, pero no
necesariamente hacedor de todo."
Paralelamente, es indispensable mencionar conceptos del primer discurso
brindado por el titular del ejecutivo ante la Asamblea de las Naciones Unidas del 2016.
En este se menciona que:
“El siglo XXI nos pone frente a un desafío constante: adaptarnos
a las nuevas realidades de la interdependencia mundial. La construcción
del orden internacional moderno es una tarea permanente en la que todos
somos protagonistas…“Los argentinos estamos listos para entrar al siglo
XXI y asumir nuestro rol en la sociedad internacional, pero ninguno de
estos objetivos los vamos a conseguir solos. Tenemos que trabajar juntos,
empezando por los vecinos; soy de una región que se piensa a sí misma
como un vecindario común con desafíos compartidos y en los últimos
años Latinoamérica hizo grandes esfuerzos para reducir la pobreza,
gracias a políticas sociales robustas y a las condiciones económicas
internacionales muy favorables.
Pero hoy el contexto es diferente pues todos los países hemos
visto disminuir nuestro crecimiento y el comercio global muestra un
desempeño magro. En el plano regional la balanza comercial es menos
favorable y la inflación castiga a los que menos tienen, pero en la
Argentina somos optimistas.”221
Revigorizar las relaciones con EE. UU. y Europa a costas de la relación con
Rusia y China cultivados por Cristina Fernández Kirchner.
Revisar el MERCOSUR, evaluando (junto con Brasil) alternativas que
impliquen más libre comercio y mayor democracia en la región (un claro
distanciamiento de Bolivia y Venezuela)
Unificar el tipo de cambio argentino de manera de permitir mayor rentabilidad al
sector agroexportador, atraer inversión extranjera, recuperar reservas y
reconciliar a la Argentina con el mercado financiero internacional.
Cicatrizar heridas con algunos vecinos con los cuales argentina mantuvo
disputas recientes (Uruguay y Paraguay) y mejorar la fría relación con los países
de la Alianza del Pacifico.
221
Transcripción discurso completo de Mauricio Macri en la ONU. (20/09/2016) Diario Clarín.
Disponible Online.
222
Schenoni, Luis Leandro. La política exterior argentina después de los Kirchner. Iberoamericana, N°
61, marzo 2016. Disponible online en: http://journals.iai.spk-berlin.de/index.php/iberoamericana/index
223
Hekimian Leonardo. (2016). Estructura y actualidad de la política exterior argentina. UCA. pp 46
principales socios europeos, como Alemania, Reino unido, Francia, Italia
y España, sin descuidar potencias intermedias como Holanda
(aprovechando la vinculación con la Reina Máxima). Fuera de Europa y
la propia región, una mejora en las relaciones con Japón, Israel y los
países ricos del golfo pérsico forma parte de una misma estrategia.224
Un punto para destacar de la política exterior argentina que denota fuertes tintes
pragmáticos es la abstención en la ONU a la condena del traslado de la embajada
de los Estados Unidos a Jerusalén, rompiendo así con una histórica postura
argentina. Lo cual que puede ser visto como un “gesto a Trump”225 , a cambio de
concesiones comerciales, dentro de las cuales se encuentran entrar dentro del
sistema generalizado de preferencias norteamericano 226
En esta línea también durante abril del 2017, Argentina junto a Brasil, Chile, Colombia,
Paraguay y Perú suspenden su participación de la UNASUR, la cual tuvo un rol
protagónico en el ciclo político anterior a Mauricio Macri. Donde el argumento central
es el corrimiento de los objetivos para los cuales fue creada la institución para ser una
“tribuna de discusión política e ideológica”227, esto se corresponde con un accionar de la
Argentina que se corre del eje bolivariano para así ejercer presión sobre Venezuela.
Otro hito de suma importancia es creación del Grupo de Lima que cuenta con el
beneplácito de los EE. UU, donde la misma tiene como objeto encontrar una salida a la
Crisis venezolana228. A su vez grupo de Lima insto durante la reunión de la OEA en
Julio del 2018, la aprobación de la suspensión del país caribeño del organismo
americano. 229
En estos hechos se puede observar una clara intención de la argentina de ejercer presión
sobre Venezuela, con el tal de mostrar al mundo una nueva política exterior.
224
Hekimian Leonardo. Ibidem. pp 47
225
Página 12 (22/12/2017). Un gesto a Trump. disponible en: https://www.pagina12.com.ar/84372-un-
gesto-a-trump
226
Roman Letjman(26/12/2017). Mauricio Macri despliega una agenda diplomática que privilegia el
pragmatismo y el comercio exterior. Infobae. disponible online en :
https://www.infobae.com/politica/2017/12/26/mauricio-macri-despliega-una-agenda-diplomatica-que-
privilegia-el-pragmatismo-politico-y-el-comercio-exterior/
227
TELAM, entrevista a Faurie . Disponible online en: http://www.telam.com.ar/notas/201805/278313-
faurie-se-usa-a-unasur-como-tribuna-de-discusion-politica-e-ideologica.html
228
https://www.dw.com/es/grupo-de-lima/t-41378602
229
OEA aprueba resolución que conduce a histórica suspensión de Venezuela. (5/6/2017) Disponible en
:www.elnuevoherald.com/noticias/mundo/america-latina/venezuela-
es/article212595094.html#storylink=cpy
Oscar Mastropierro sintetiza la política exterior de Mauricio Macri con las
siguientes palabras “se han establecido nuevos rumbos y horizontes en la materia. Hay
claras intenciones de balancear las relaciones exteriores del país, diversificando los
relacionamientos; abriendo la agenda internacional; estableciendo contacto con los
gobernantes de países europeos como Hollande, Merkel, Trudeau, Cameron y May,
Renzi; un acercamiento a Estados Unidos a la cuenca del Pacífico; reuniones con países
emergentes como India, China y Rusia.” 230
Conclusiones
Por todo lo expuesto anteriormente se puede concluir que los principales
lineamientos de Política Exterior van a centrarse en la búsqueda constante de flujos
económicos que permitan el logro de los principales objetivos expuestos durante la
campaña presidencial y los primeros meses de gestión. A su vez, se partió con una
visión de Argentina aislada del resto de los actores de peso internacional y se va a
buscar la recomposición de viejos lazos “perdidos”, esto se traduce en la recomposición
de relaciones con los Estados Unidos, Órganos de crédito internacional y la UE. Esto
deriva en el corrimiento de la Argentina del “eje bolivariano” con una fuerte retorica
Ideológica, para ganarse el beneplácito de los actores centrales lo que le permita acceder
a mercados y financiación. A su vez, se continuaron políticas marcadas por la
administración de Cristina Fernández en cuanto a las relaciones con la región asiática y
Rusia, denotando un claro pragmatismo. Las visitas realizadas por Macri durante su
presidencia así lo demuestran, ya que se mantuvieron los contratos firmados por
Cristina Fernández.
Bibliografía
230
Mastropierro Oscar (2017), La política exterior del gobierno de Mauricio Macri hacia la región. VIII
CONGRESO DE RELACIONES INTERNACIONALES (IRI-UNLP). Disponible online
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una-agenda-diplomatica-que-privilegia-el-pragmatismo-politico-y-el-comercio-
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Roman Letjman(26/12/2017). Mauricio Macri despliega una agenda diplomática
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tribuna-de-discusion-politica-e-ideologica.html
Transcripción discurso completo de Mauricio Macri en la ONU. (20/09/2016)
Diario Clarín. Disponible Online.
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018
7. Política Internacional
mmontes79@hotmail.com
f. Abstract:
Estados Unidos y la URSS fueron los dos grandes protagonistas centrales del período de
la Guerra Fría, que se caracterizó por la confrontación ideológica y la amenaza nuclear
mutua. Ninguno de los dos factores aparece hoy, más allá de los ciclos de expectativas
ascendentes y decepciones, que parecen ser los rasgos distintivos de dichas relaciones
en los últimos 26 años. Rusia no desafía al sistema internacional ni pretende revisarlo,
aunque se oponga fuertemente a los intentos unipolaristas americanos. Estados Unidos
atraviesa un período de hegemonía sin misión, lo cual la inhabilita para operar con
influencia creíble en aras de consolidar un orden mundial. Además, a partir de Trump,
hay un desafío inédito del propio hegemón a los pilares del orden liberal construido a
partir de 1945. El “paper” pretende reconstruir esta evolución de las últimas dos
décadas, cómo se ha ido reconfigurando ese vínculo entre las dos grandes potencias,
fundamentando por qué esta era no reproduce las condiciones de la anterior Guerra Fría
además de proyectar algunas hipótesis tentativas acerca de cómo pueden transitarse los
próximos años, para abrigar o no, perspectivas de cooperación o enfrentamiento entre
ambas. No obstante ello, nuestro trabajo también se focalizará en el impacto de tales
relaciones ruso-norteamericanas en nuestra región. Mientras la influencia, presencia e
inversiones de Washington llegaron a su punto máximo en los años noventa en contraste
con el alejamiento de Moscú, hoy se verifica un camino inverso, aunque no lineal y
mucho menos, fundado como antaño, en razones ideológicas.
La discusión sobre el orden internacional actual
Tras la confianza ingenua e ilimitada en “el fin de la historia” y el triunfo del
universalismo liberal, democrático y capitalista que conllevó la caída de la URSS,
tuvimos dos décadas y media, que evolucionaron hacia una realidad y expectativas
diametralmente diferentes. Si aquella “pax americana” con un hegemón en soledad,
parecía atraer paz y prosperidad por doquier, el mundo de hoy parece asomar con
nuevos poderes con perfiles propios, que pretenden acercar su voz en el entorno, sin
dejar claro cómo será el mismo una vez que consoliden sus posiciones.
Con la culminación de la Guerra Fría y del sistema bipolar, transitamos un
escenario de incertezas y transiciones en torno a la nueva jerarquía de poder, es decir,
quienes establecerían las reglas del juego y cuáles serían las mismas. Así como en la
década de 1990, parecía que el sistema internacional se aglutinaba en torno a la
hegemonía incontestable de Estados Unidos, con la democracia como modelo político y
la economía de mercado como modelo económico, ya los inicios del siglo XXI
mostraron cambios en la estructura de poder mundial, principalmente con el ascenso de
los llamados países emergentes que comenzaron a adquirir un papel preponderante,
sobre todo, luego de la crisis económico-financiera de 2008 (Lecchini, Pereyra Doval,
2018)231.
Hoy, me pregunto si el mismo Donald Trump es el líder que requiere Estados
Unidos para decretar su propia decadencia y por ende, su alejamiento del mundo, al
estilo de Gorbachov que más allá de sus intenciones, terminó con la URSS. También
podemos interrogarnos si un mundo sin la primacía norteamericana, será más o menos
peligroso que el bipolar que rigió desde 1945 hasta 1991 o éste, con primacía americana
pero en declive y neoaislacionismo. Finalmente, qué podemos vislumbrar para América
Latina, en esste contexto, ya sea como civilización a lo Huntington o, como espacio
regional diverso que todavía no superó el umbral de subdesarrollo232 233.
A partir del reconocimiento que como disciplina, las Relaciones Internacionales
no han estado a la altura ya no al omitir siquiera posibles cambios estructurales sino
alteraciones de menor envergadura que podrían desembocar en aquéllos, cabe generar
231
En términos realistas, el sistema internacional está dominado por Estados-Nación. Estos practican
juegos globales y, en consecuencia, están siendo sujetos a un nivel de interacciones e influencias mutuas
que replican las incertidumbres y novedades de ambos ámbitos, pues la arena internacional está colmada
de sorpresas. Sin embargo, algunos países que, de alguna manera, compitieron con las grandes potencias
en la década de 2000, no necesariamente se convierten en una de ellas (Lecchini, Pereyra Doval, 2018).
232
Hablo de primacía, porque la primera potencia mundial sobrevive y rebasa todavía a todos los demás.
En las 4 áreas en las que Susan Strange determina para medir el poder de un Estado a escala mundial: la
seguridad, la estructura de producción, las finanzas vía el crédito y la moneda y el saber asociado a las
comunicaciones, Estados Unidos sigue siendo el líder en cada uno de ellos. Según el informe anual del
SIPRI, en 2014, Estados Unidos permaneció como el principal gastador con 610 000 millones de dólares,
que equivalen a tres veces el nivel del número dos, China. En cuanto al área de producción, Estados
Unidos seguía teniendo el mayor PBI nominal con 17 419 mil millones de dólares en 2014. China, el
número dos, llegó sólo a 10 360 mil millones, de acuerdo con datos del Banco Mundial. El dólar todavía
sirve como moneda de referencia y la economía estadounidense es la que más atrae ––con una excepción
coyuntural en 2014–– y envía al mundo inversiones extranjeras directas según la UNCTAD. Respecto al
sector del conocimiento, se referenciaron 208 601 artículos académicos en Estados Unidos en 2009 ––
última cifra disponible–– contra 89 894 para China en 2011, de acuerdo a datos del Banco Mundial (Brun,
2015).
233
Según Henry Kisinger, un mundo occidental dividido por el Océano Atlántico convertiría a Europa en
un “apéndice de Eurasia”, que estaría a merced de una China que podría ser “el nuevo asesor de toda la
humanidad”. Según Kisinger, China estaría a punto de lograr su objetivo. Mientras tanto, Estados Unidos
se convertiría en una isla geopolítica, flanqueada por dos océanos gigantes y sin un orden reglamentado
que defender (Luce, 2018).
una descripción general que permitan indagar acerca de la naturaleza de estas
tendencias.
Podemos formular este análisis en dos planos: el estructural propiamente dicho
y el del contenido axiológico o valorativo del sistema internacional.
Respecto al primero, es cierto que no se verifican mayores cambios mayores a
nivel sistémico, pero sí se discute la convivencia o no de unipolaridad, multipolaridad y
hasta apolaridad, como negación de cualquier sistema.
Resulta claro que cambios a nivel de la unidad de análisis Estado, es decir,
modificaciones desde abajo, como el ascenso de Donald Trump al poder en Estados
Unidos, el mismo “Brexit”, los nacionalismos euroescépticos, la consolidación de Xi-
Jinping y Putin en China y Rusia, el mismo chavismo en Venezuela, entre otros
fenómenos, terminan detonando importantes alteraciones en el sistema internacional,
aunque todavía no generan cambios estructurales como en 1815, 1945 y 1991. Pero
podrían constituir, preanuncios de fallas tectónicas en la totalidad de aquél.
Así, por ejemplo, las disputas puestas de manifiesto en la última Cumbre del
G20 en Hamburgo, Alemania, hace un año, a propósito del proteccionismo comercial,
motivado por el trumpismo, no han hecho más que eclosionar esas fallas tectónicas que
estaban latentes.
Los expertos en Relaciones Internacionales coinciden que tras el fin de la
bipolaridad, el orden reemplazante de esta configuración tampoco es unipolar, como se
podía pensar inicialmente. El concepto de multipolaridad presenta la ventaja de reflejar
que el creciente número de actores con impactos internacionales ha aumentado,
haciendo eco al fenómeno de los “emergentes”. De hecho, los propios países así
etiquetados defienden tal interpretación234.
Según ellos, el sistema internacional está en proceso de convertirse en
multipolar. Se parte del supuesto de que las situaciones de unipolaridad son mucho más
inestables que las de multipolaridad, aunque el propio neorrealismo considere que la
bipolaridad es la que garantiza la paz mundial más duradera. Además, los representantes
de los países emergentes bien han entendido las ventajas que aporta esta noción para sus
aspiraciones de ser reconocidos como global players. Se mezcla así la descripción del
sistema con el deseo de que éste adopte una configuración particular (Brun, 2015)235.
234
Las configuraciones de poder que varios años atrás se planteaban como previsibles, hoy no lo son
tanto. El orden mundial se podría caracterizar como una hegemonía oligopólica, donde pocos Estados
determinaban las reglas del juego. Aunque hubo momentos de unipolaridad, generalmente fueron unos
pocos quienes dictaban las reglas del “juego internacional” (por ejemplo, los miembros permanentes del
Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas o el G-7: rule makers) y el resto de los
Estados las aceptaban pues tenían pocas posibilidades de modificarlas (rule takers) (Lecchini, Pereyra
Doval, 2018).
235
Claramente, aumentó el poder relativo de los emergentes junto a la pérdida de espacio de los países del
G-7. Estos Estados no sólo incluyen a los llamados BRICS (Brasil, Rusia, la India, China y Sudáfrica)
sino también a otros países como Colombia, Corea del Sur, Egipto, Indonesia, México, Tailandia,
Turquía, entre otros, que parecían dispuestos a ocupar “su lugar” en función de indicadores económicos
que mostraban un PBI en crecimiento, en paralelo a la posesión de importantes recursos naturales. Este
ascenso pudo producirse, tal como en la década de 1970, por el retraimiento quizás coyuntural, obligado o
estratégico, de los entonces poderes centrales, que ahora crearon el G-20 financiero para poder cooptar a
varios países emergentes en un nuevo sistema de gobernabilidad, entre otros Argentina, sede del G20 a
fines de noviembre. A su vez, los propios países emergentes sorprendieron al proponer la creación de
instituciones y desarrollar acciones autonómicas, tales como el Nuevo Banco de Desarrollo de los BRICS
o el Banco Asiático de Inversión e Infraestructura creado a iniciativa de China, las reuniones entre los
Ministros de Medio Ambiente para estudiar la posibilidad de crear una plataforma BRICS para el
intercambio de buenas prácticas y tecnología limpia y el know-how, entre otros. No obstante, cabe aclarar
que esta década de 2010 no ha sido tan auspiciosa para los países emergentes como la precedente, pues
De todos modos, aun reconociendo que a Estados Unidos le ha resultado cada
vez más dificultoso imponer su poder, como ha quedado demostrado con el ataque
terrorista del 11S, el fracaso en la reconstrucción política de Irak y Afganistán, la crisis
financiera de 2008-2009 y los efectos no deseados de la “Primavera Arabe”, tampoco la
multipolaridad puede ocultar que existe todavía una distribución asimétrica del poder,
una suerte de “hegemonía interdependiente”, en términos de Li Xing.
Además, si aplicáramos la lógica de “polos” en su sentido literal del término,
mientras la lógica de la Guerra Fría funcionaba según actores que simbolizaban centros,
lugares de reunión y de afiliación, no verificamos lo mismo desde 1992: a nivel
mundial, ningún país atrae a seguidores alrededor de su política; más bien existen
prácticas semejantes, pero no permiten concluir al funcionamiento estructural del
sistema de tal manera. Pareciera existir más bien, una “apolaridad” del sistema
internacional, lo cual supone una configuración de movimientos complejos,
permanentes y flexibles, tal como considera el profesor francés Bertrand Badie (Brun,
2015)236.
Respecto al segundo plano de análisis, el axiológico o valorativo, que enfatiza
no en el poder, sino en los valores o creencias en los que se sustenta aquél, existe un
ocaso del orden internacional liberal, surgido en la segunda posguerra mundial. Tal
ocaso, se inició a principios de este siglo, mucho antes de que se produjeran los hechos
recientes ya expuestos, aunque sólo en parte gracias al rol de potencias no occidentales,
asertivas, pujantes y de tamaño grande o medio, como China, Rusia, Irán y Corea del
Norte, que buscan ser hegemones regionales, lo cual es contradictorio con la
continuidad del orden internacional actual. En gran medida, según Robert Kagan, el
orden liberal tambalea no tanto por la fuerza de sus detractores, sino por las dudas y
titubeos de sus creadores.
El “Brexit” y Trump exponen como nunca antes, las vacilaciones de la opinión
pública y liderazgos occidentales, que habrían llegado gradualmente a la conclusión de
que aquel orden, diseñado, financiado y sustentado militarmente por Washington desde
1945, ya no sirve adecuadamente el interés nacional norteamericano. Según el propio
asesor de Trump, Michael Anton, el orden liberal internacional, concebido como un
medio, para garantizar la seguridad, prosperidad y prestigio de EEUU, ya no cumple
satisfactoriamente ese papel (Powell, 2017).
Al mismo tiempo, potencias emergentes como China se estarían beneficiando
de forma injusta y desproporcionada de un orden cuya filosofía fundacional nunca
compartieron. El “America First” de Trump, al retraer globalmente a Estados Unidos,
de modo similar al que se produjo en 1919 cuando el Senado norteamericano votó en
contra de la Liga de las Naciones, lo que alimentó las ambiciones imperiales japonesas
y alemanas para llevarlas inexorablemente a la II Guerra Mundial, lejos de contener el
auge de las potencias revisionistas, podría incluso acelerarlo.
Ahora bien, cuando se habla del orden internacional liberal, cabe recordar que
no sólo se habla aquí de su acepción normativa o económica. Al respecto, cabe recordar
dificultades, principalmente internas, junto a algunas cuestiones sistémicas, han modificado el panorama
y reducido sus márgenes de maniobra.
236
Por ejemplo, los votos africanos en la ONU en contra de Taiwán a cambio de los favores de la
República Popular China podrían asemejarse a la lógica de polos. No obstante, las diplomacias africanas
no se resumen a unos votos favorables a Beijing en el ámbito multilateral universal. Así, la Unión
Africana, la Liga de Estados Árabes y la entonces Organización de la Conferencia Islámica apoyaron la
votación de la Resolución 1973 del Consejo de Seguridad sobre Libia en 2011. China se abstuvo, porque
consideró las posturas de sus socios. A nivel regional, tampoco se diseñan polos. Estados Unidos no se
puede definir como un líder regional. Tampoco en África, Asia, Europa, el Medio Oriente, Latinoamérica
y Oceanía, aparecen actores que agrupen a los vecinos en su entorno (Brun, 2015).
que Dani Rodrick, entre otros, advirtió que la hiperglobalización (nacida del liberalismo
económico) puede poner en peligro la continuidad de las democracias liberales. En
realidad, el concepto de “orden liberal internacional” es más complejo –e incluso
contradictorio– de lo que suele pensarse237.
Estas contradicciones se hacen aún más evidentes si se analiza la evolución del
orden liberal internacional en tres grandes ámbitos: la seguridad, la economía, y los
derechos humanos (Powell, 2017).
En el aspecto securitario, se bien se avanzó normativamente, de los acuerdos de
Yalta (1945), típicamente westfalianos, al Acta Final de Helsinki (1975), y, tras la caída
del muro de Berlín, a la Carta de Paris (1990), de clara orientación democrática,
siguieron habiendo diversas interpretaciones por conveniencia o especulación racional,
de acuerdo a los intereses nacionales. La aplicación de dobles estándares cabe para
Estados Unidos, la UE, Rusia y China, alternativamente, según se apliquen a Serbia
(1999), Irak (2003), Kosovo (2008), Crimea (2014) o el conflicto del Mar de la China.
La dimensión económica del orden internacional ha conocido una evolución
incluso más notable, debido fundamentalmente a la aceleración de la globalización
experimentada tras el fin de la Guerra Fría. De hecho, el orden económico global se ha
liberalizado extraordinariamente desde la creación de la Organización Mundial del
Comercio (OMC, 1994), gracias en parte a la incorporación de China (2001) y Rusia
(2012). Donde más se nota la inclusión del orden internacional, es en este ámbito, donde
paradójicamente, tras la elección de Trump, China se presenta como la gran campeona
del libre comercio y la globalización.
Donde la tensión entre la aspiración al “orden” y la dimensión “liberal” del
sistema internacional antes citada, se ha puesto cada vez más de manifiesto, es en la
esfera de los derechos humanos. La creación de la Corte Penal Internacional y el
reconocimiento de la “Responsabilidad de Proteger” por parte de la ONU, no son
valorados acríticamente por las potencias, sino por el contrario, hay enormes
resistencias a esos discursos.
De todo lo anterior cabe concluir que en la actualidad no existe un verdadero
consenso global sobre la razón de ser del orden internacional existente. En parte, porque
en realidad, cuando dicho consenso existió fue porque el poder mundial se concentraba
en “Occidente”. De hecho, en el mundo no occidental, el orden liberal internacional se
percibe sobre todo como un sistema concebido para perpetuar una hegemonía
estadounidense que sirve fundamentalmente a sus propios intereses nacionales238.
237
Según Ikenberry, dicho orden refleja en realidad la fusión (o superposición) de dos proyectos muy
distintos: por un lado, estaría el sistema moderno de Estados que se remonta a la Paz de Westfalia (1648),
basado en la soberanía inviolable de los mismos, y, por otro, un orden liberal esencialmente anglo-
americano, surgido en los siglos XIX y XX, cuyos principios políticos rectores se plasmaron en la Carta
del Atlántico (1941), mientras los económicos daban vida a las instituciones de Bretton Woods (1944) y
al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (1947). Como resultado de ello, siempre
hubo una cierta contradicción entre el “orden” al que aspiraba el sistema Westfaliano y el “liberalismo”
propio de las instituciones de gobernanza económica global de la segunda posguerra mundial. Para
complicar aún más el panorama, tras el fin de la Guerra Fría, algunos Estados introdujeron ciertas
innovaciones institucionales (como la Corte Penal Internacional) y conceptuales (como la
“Responsabilidad de Proteger”) que cuestionaban el principio de la soberanía nacional westfaliano, lo
cual no hizo sino agudizar las tensiones entre ambas dimensiones del orden internacional.
238
El orden liberal internacional preconizado por Estados Unidos y sus aliados tenía sin duda serios
límites y deficiencias, pero también algunas virtudes notables. Como recuerda John Mearsheimer, en la
era contemporánea, Estados Unidos es la única potencia que ha logrado alcanzar la hegemonía regional,
gracias a lo cual pudo evitar que otras potencias que aspiraban a imitarle en sus propias regiones –
Alemania y Japón en los años 30 y 40, y la Unión Soviética durante la Guerra Fría– alcanzaran su
objetivo, lo cual habría tenido consecuencias generalmente negativas para el resto del mundo. Por otro
En “Occidente”, este “choque de relatos” sobre el orden liberal internacional se
entiende en ocasiones como parte de un conflicto más amplio (y supuestamente
inevitable) entre Estados democráticos y otros que no lo son, lo cual resulta
excesivamente simplista, ya que algunos de los países que rechazan el relato occidental
convencional tienen impecables credenciales democráticas. Además, el propio fracaso
de Irak y la crisis financiera de 2008-2009, pusieron en tela de juicio el axioma de un
hegemón que proporciona estabilidad, sino que por el contrario, es más bien, fuente de
enormes turbulencias geopolíticas y económicas.
Tal vez, reconociendo que este mundo ya no es lo que era, habría que trabajar
sobre tres pilares. Uno, como sostiene Richard N. Haas, un “orden mundial 2.0”, menos
ambicioso pero más estable, derivado del realismo y basado en lo que denomina el
principio de “obligación soberana”, es decir, una serie de compromisos a los que un
Estado se somete y le debe a otros Estados. Dos, como argumenta el diplomático
español Manuel Montobbio, habría que reconocer que otras culturas (y mundos
académicos) no occidentales también tienen algo (o mucho) que aportar al debate sobre
el futuro del orden internacional. Tercero, habría que prestar mucha mayor atención a la
acción de los “lobbies”, que operan de tal modo, que suelen generar inestabilidades
transfronterizas que sus propios Estados a veces, ni siquiera pretenden (Powell, 2017).
Como ejemplo de toda esta discusión, podemos explorar cómo ha ido
evolucionando el vínculo entre Estados Unidos y la Federación Rusa, que tiene singular
relevancia, al tratarse de los viejos rivales y “polos” del anterior orden que duró entre
1945 y 1992. A pesar de que Rusia se identificó plenamente con “Occidente” en los
años noventa, la crisis financiera de 1998 y la expansión de la OTAN hacia el este,
cambiaron la percepción de la sociedad y la elite rusas, con lo que hace 18 años, bajo el
liderazgo de Vladimir Putin y gracias a los buenos precios del petróleo y el gas, el país
pudo convertirse en una potencia emergente, aunque esto acarreara momentos de
tensión con Estados Unidos. Esas dificultades no tienen razón objetiva alguna, ya que
Rusia sigue siendo un país capitalista, a su manera democrático y no persigue oponerse
a su viejo archirrival. Sin embargo, son ciertos “lobbies” los que presionan para que los
antiguos antagonismos reaparezcan, como si no existiera la posibilidad de que Rusia y
Estados Unidos cooperen para beneficio de un mundo tan inestable como el actual.
Rusia y Estados Unidos: análisis y balance de 25 años de relaciones
Desde la caída de la URSS, la relación de Rusia y Estados Unidos nunca pudo
ser lineal sino en gran magnitud, oscilante. Las décadas de competencia nuclear e
ideológica no fueron en vano y constituyeron algo así como un “path dependence”
incluyendo los pocos e intensos buenos momentos del vínculo. Aquí intentaremos por
un lado, brindar una explicación no tradicional de los condicionantes de dicha relación
especial, analizarla bajo parámetros no tradicionales que se alejan de los usuales (como
los enfoques realistas) que suelen hacer hincapié en los “intereses” o las “capacidades” -
deduciendo relaciones per se siempre conflictivas-, así como proyectar alguna luz sobre
un futuro cercano, considerando las elecciones presidenciales norteamericanas pero
también las rusas, conviviendo Donald Trump y Vladimir Putin, respectivamente en el
poder .
Nuestro texto parte de cuatro supuestos:
lado, Estados Unidos fue el gran impulsor de la globalización, un fenómeno que ha beneficiado en mayor
o menor medida a los habitantes de todas las regiones del planeta, reduciendo notablemente las tasas de
pobreza. Tan es así que, paradójicamente, muchos norteamericanos piensan que dicho fenómeno ha
avanzado a expensas de los ciudadanos del país que más contribuyó a hacerlo posible (Powell, 2017).
a) las identidades (e imágenes nacionales, auto, percibidas y proyectadas)
influyen decisivamente sobre el diseño y ejecución de la política exterior -como bien
reconocen los constructivistas-;
b) una identidad compartida decrece la percepción de amenaza;
c) existe una gravitación especial de la “propaganda” (hoy, “diplomacia
pública”) de la Guerra Fría;
d) Rusia vivió una severa crisis identitaria post 1991, que la marcó por mucho
más tiempo del previsto.
Explorando las relaciones de Estados Unidos, a nivel global, antes de enfocar
las singulares que posee con Rusia, podemos clasificarlas, según parámetros
constructivistas (Wendt, 1992):
a) amistad (por ejemplo, Gran Bretaña, Canadá, Australia);
b) intercambio (Arabia Saudita, Japón, Turquía, Pakistán, China);
c) enemistad o antagonismo (hoy Corea del Norte, antes Cuba, Vietnam, Irán de
1979 y la URSS de 1977-1980).
En ese contexto, cómo podría catalogarse la relación con Rusia? Es un
“matrimonio en crisis”? sin perspectivas de recuperación? O se trata de una ruptura
definitiva? estamos viviendo una nueva Guerra Fría, con otros formatos y actores?
Nuestro esfuerzo es especial porque tratamos de indagar acerca de una pareja
muy singular de Estados. Desde la perspectiva rusa, en términos realistas, hay algunas
razones que justifican la rivalidad. Estados Unidos, en su carácter de única
superpotencia, incluyendo “poder duro” (militar y económico) pero también “blando”
(prestigio e influencia), es el actor con mayores posibilidades de influir en el sistema
internacional, y por lo tanto de afectar –de manera positiva o negativa- los intereses y
destino de la política exterior de Rusia. No sólo aventaja a Rusia en cuanto a su poder
relativo, ocupando un puesto más alto en el ranking no escrito del poder internacional,
sino que su posición como única superpotencia, obliga a Moscú a definirse en
comparación con ella, encontrando un lugar propio y específico, en este sistema
internacional que se debate entre la unipolaridad -con Washington como actor
hegemónico- y la multipolaridad impulsada por el ascenso de otros actores. Como si
esto fuera poco, además, en un plano no material, Rusia construye su identidad,
particularmente, tras la caída de la URSS en 1991, sobre la base de ese “Otro” que es
“Occidente”, entendiendo por éste, Estados Unidos, la UE y la OTAN en su conjunto
(Morales Hernández, 2012 : 113-114)
Las explicaciones sobre los cambios del vínculo entre Rusia y Estados Unidos,
hasta ahora, sobre una apoyatura realista, han girado en torno al poder, es decir, la
hegemonía norteamericana en la estructura internacional, dentro del cual, le caben con
Rusia, apenas tres posibilidades de relación: asociación estratégica, compromiso y
contención. Pero como las relaciones entre Estados, no pueden sólo visualizarse como si
fueran en el marco de un gran tablero de ajedrez, donde los jugadores son
absolutamente racionales y menos tratándose de dos “gigantes” como los descritos, tal
vez, debiera prestarse mayor atención a otros factores. Por ejemplo, es menester
investigar los aspectos domésticos de la propia Estados Unidos: sus concepciones de
mesianismo, cómo se construyen éstas internamente, vía los “lobbies” especiales, sus
percepciones y estereotipos en torno a Rusia y, en el caso de ésta, descartar
preconceptos como la tesis arraigada del expansionismo “natural” ruso y entender mejor
que su política exterior históricamente, desde el reinado del Zar Pedro El Grande en
adelante, depende en gran medida, de las interacciones con Estados Unidos y Europa
(Tsygankov, 2009 :9) .
Haciendo un análisis de la genealogía de la relación entre norteamericanos y
rusos, debemos explorar:
a) diferencias y semejanzas históricas y culturales entre Rusia y Estados Unidos;
b) fases del vínculo en la post Guerra Fría;
c) el presente y la proyección del vínculo.
Respecto al punto a), partimos de los enormes contrastes entre Estados Unidos
y Rusia, en relación al territorio –el primero, rodeado de mares y por ello mismo sin
amenaza alguna, el segundo, todo lo contrario-; el origen y la concepción de la sociedad
civil; el papel y la distancia del poder político respecto a la misma sociedad; la
cosmovisión de ambos en torno al territorio y finalmente, los “lobbies” en cada uno de
los países. Desde el ámbito de las percepciones mutuas entre Estados Unidos y Rusia,
tal vez, se trate de uno de los aspectos más espinosos del vínculo histórico entre ambos
países, porque los desencuentros, prejuicios y estereotipos han sido y siguen siendo
manifiestos. Tales percepciones juegan en cinco planos: a) el histórico, con cercanías
iniciales y desencuentros posteriores, sobre todo, después de la Revolución de Octubre
y el nacimiento de la URSS; b) el sistema político, donde se verifica el mayor “values-
gap” (o brecha de valores); c) la lucha contra el terrorismo (con gran consenso entre
ambos); d) la cooperación militar, incluyendo el capítulo OTAN (con muchísimo recelo
y desconfianza mutuas) y e) la cooperación energética (con grandes perspectivas
futuras) (Tsygankov, 2009 :9).
Para explorar el punto b), se torna necesario avanzar en la esfera del análisis de
las políticas exteriores de ambos países y sus objetivos. Thomas Graham, Director para
Asuntos Rusos en el Consejo de Seguridad Nacional del gobierno norteamericano de
Bush (hijo) en el año 2005, describió 6 (seis) prioridades para Estados Unidos en su
relación con Rusia:
a) integración a Rusia en zonas económicas y de seguridad euroatlántica y del
noreste asiático;
b) Rusia como socio clave en los esfuerzos de contraterrorismo y no
proliferación nuclear;
c) Rusia, contribuyendo a formar coaliciones internacionales para la estabilidad
regional y la asistencia humanitaria;
d) Rusia convertida en oferta confiable de energía en términos comerciales a los
mercados globales.
e) la cooperación con Rusia en la exploración espacial y el desarrollo
tecnológico.
f) Rusia transformada en una democracia de libre mercado consolidada
(Oldberg, 2005) (Mankoff, 2009).
Respecto al punto b), se pueden identificar claramente cuatro fases muy nítidas
en la relación entre ambos países en estas dos décadas y media:
Entre diciembre de 1991-enero de 1992 y 1993, hubo un verdadero idilio o
“romance” entre Estados Unidos y Rusia. Eran los tiempos de los Presidentes Yeltsin y
Bush (padre) y Clinton en Estados Unidos. “We have met as Friends”, le dijo Bush
(padre) a Yeltsin el 1 de febrero de 1992 en Camp David, en la Cumbre en que recibió
al primer Presidente ruso postsoviético, tras el final de la URSS.
En ese primer período, había una identificación civilizatoria y axiológica que
nunca se volvería a repetir, a partir del alineamiento automático y explícito de la dupla
Yeltsin-Kozyrev con Estados Unidos y “Occidente” en general entre 1992 y 1993. Pero
como hemos visto, en el Capítulo anterior, el primer revés electoral con el triunfo
comunista en las elecciones parlamentarias ese año, aun cuando ya Yeltsin había
bombardeado el Parlamento ruso, detenido a los diputados “golpistas” y sancionado una
nueva Constitución formalmente semipresidencialista, fue un verdadero shock para la
estrategia del Kremlin. El hecho demostraba que la coalición liberal y proccidentalista
tenía serios límites y que la población rusa seguía aferrada en parte a su pasado y no
digería fácilmente que su archirrival le dictase desde Washington, la receta para
democratizarse e ingresar al capitalismo. La crisis yugoslava en 1995-1999 y la caída
del rublo en 1998, serían los golpes de gracia a ese romance cultural y político que
Moscú tuvo de manera intensa pero efímera, con Washington.
Ahora bien, cuál era la visión de Estados Unidos respecto a Rusia, cuando
llegó al poder, Putin, primero, como Primer Ministro ruso, en agosto de 1999 y luego,
ya como Presidente. Durante aquellas semanas, como hace dos años, Estados Unidos
afrontaba el último tramo de la campaña electoral presidencial, con Bill Clinton fuera de
carrera y con el republicano George W. Bush (hijo) y el demócrata Al Gore
(vicepresidente de Clinton), en un final que se preveía muy reñida, como finalmente, lo
fue.
En dicho marco –y una vez más, como en la actualidad-, Rusia fue uno de los
ejes de campaña electoral, dado que el Congreso norteamericano, dominado por la
oposición, emprendió una campaña anticorrupción, que incluyó investigaciones sobre
“lavado de dinero”, involucrando a la mafia rusa, que había crecido bajo los años del
yeltsinismo, pero también relacionándola con las máximas autoridades del gobierno de
Washington.
De hecho, desde 1993, Clinton había delegado en el propio Gore, la dirección de
la estrategia norteamericana con relación a Rusia, manteniendo excelentes relaciones
personales y profesionales con el ex Primer Ministro Chernomyrdin, entre otros.
Inevitablemente, Estados Unidos vio a Rusia instalando la política doméstica de la
Federación, como el núcleo de su política exterior. Ejerciendo una “diplomacia
personal” con Yeltsin, el Presidente Clinton hablaba de una “alianza estratégica con la
reforma rusa” y gran parte de su energía estuvo orientada a apoyar fuertemente la
transformación de Rusia en una democracia con economía de mercado. El progreso -o
su falta del mismo- de Rusia, era el indicador más elocuente del éxito o fracaso de la
Administración. Paralelamente, trataba de colaborar en el establecimiento de los
fundamentos de una política exterior postsoviética: el respeto de la soberanía de los
Estados vecinos de la CEI; el retiro de las tropas rusas de los Estados Bálticos; la
aceptación del derecho de los países de Europa Oriental y vecinos a ingresar a la OTAN
y, que Rusia ingrese al Consejo Rusia-OTAN (Graham, 2009 :13) (Busso, 2008 :33) .
Sin embargo, más allá de las ideas de ciertos funcionarios de Clinton, el
compromiso real de “Occidente” con Rusia había sido modesto. La mayoría de las
clases dirigentes occidentales seguían desconfiando de Rusia y las expectativas de ésta,
en el sentido que hubiera una especie de Plan Marshall para la Federación, se vieron
prontamente, diluidas. La membresía en el G-7 era apenas simbólica, el apoyo a las
reformas económicas, fue mínimo y la ayuda del FMI, fue tardía, sin compromisos de
largo plazo, en la reconstrucción de instituciones políticas y económicas
postcomunistas.
En cambio, el Presidente George W. Bush (hijo), asesorado por la profesora
politóloga y ex sovietóloga negra, Condoleezza Rice, consideraba a Rusia como un
aliado estratégico, pero basándose en valores democráticos compartidos. La
cooperación estaba vinculada al compromiso que demostrara Rusia con la reforma
democrática: considerando al régimen yeltsinista, como “corrupto” al estilo del Haití de
Aristide o la Argentina de Menem, el avance de la democracia y la ética republicana,
serían los nuevos indicadores del éxito o no, de la política exterior norteamericana .
Tanto para una como la otra Administración, entonces, las buenas relaciones
entre ambas potencias, dependían del desarrollo político doméstico de Rusia y,
abruptamente, se deterioraban cuando la realidad opuesta, se imponía a los reclamos y
expectativas de Washington. Por ejemplo, para la Administración Clinton, el momento
de la “verdad” llegó en el verano de 1998, con el colapso del rublo y la instalación de un
gobierno no reformista, como el de Yeltsin-Primakov. En cambio, para la
Administración Bush (hijo), el momento llegó cuando Putin decidió intervenir y
manipular el resultado de las elecciones presidenciales de Ucrania en primera vuelta y el
“ballotage” en el otoño de 2004. En ambos casos, se trataba de un grave error de
gestión: haber atado una política exterior como la norteamericana a la política doméstica
de un país tan complejo y diverso como Rusia, con intereses históricos en Ucrania,
necesariamente fuera del control de Washington (Graham, 2009 :13) .
También cambiaron las circunstancias. En los años noventa, Rusia aparecía
“derrotada” y humillada, necesitando imperiosamente, el “cash flow” de Washington.
En cambio, en la década del 2000, con el entorno internacional más favorable y
habiendo sufrido en carne propia, dicha humillación, aumentaría su resentimiento. Una
encuesta realizada en 1999 por el Instituto Romir, reflejaba que un abrumador 41% de
los respondientes consideraba que “Occidente” intentaba “convertir a Rusia en un país
del Tercer Mundo”, y un 37% pensaba que pretendía “disolver y destruir Rusia”,
mientras que sólo un 11% creía que los países occidentales apoyaban “política y
económicamente a Rusia” y sólo un 3% defendía que “Occidente” ayudaba “a que
Rusia sea un país civilizado y desarrollado” (Poch, 1999 :14-15).
Los inicios de las Administraciones tanto en Rusia como en Estados Unidos, no
fueron alentadores, en términos de relaciones entre ambos países. Cuando Vladimir
Putin se hizo cargo de la Presidencia el 31 de diciembre de 1999, la política rusa hacia
Estados Unidos, única superpotencia global, básicamente estaba concentrada y
preocupada en el plan norteamericano de diseñar un proyecto de desarrollo nuclear, el
“National Missile Defense” (NMD), destinado a enfrentar Estados “problemáticos” y
dando de baja el Tratado ABM (Anti-Ballistic Missile) de 1972. Paradójicamente, el
primer acto de política exterior de Putin, luego varias veces juzgado por los
intelectuales, los gobiernos y la prensa, como “neoimperialista”, fue el lanzamiento de
campaña de carácter internacional, contra dicho plan, advirtiendo sobre su carácter
amenazante contra la estabilidad estratégica y la propia Rusia. Sin embargo, el próximo
Presidente norteamericano, desoyendo una vez más a la todavía débil Rusia, adoptaría la
decisión de avanzar y concretar el proyecto.
En el comienzo de la Administración Bush (hijo), en enero de 2001, una serie de
sucesos preanunciaban peores relaciones. El arresto del agente del FBI Robert Hanssen,
por espiar para los rusos, como el pedido posterior para que 50 diplomáticos rusos
abandonen Estados Unidos, al igual que las acusaciones del Secretario de Defensa
Donald Rumsfeld y la Consejera de Seguridad Nacional, Condoleezza Rice, respecto a
que Rusia no sólo era un país corrupto que no merecía ayuda económica sino que
además, proliferaba material nuclear y seguía siendo una amenaza para los intereses de
Estados Unidos y Europa, no dejaban dudas de la escasa predisposición norteamericana
bajo el nuevo gobierno republicano, a aceptar la amistad rusa.
Aun así, Putin insistió en la búsqueda de coincidencias. En la primera Cumbre
del verano del 2001, en Ljubliana, Eslovenia, el propio Presidente Bush (hijo) reprodujo
la famosa y especial frase de sintonía con su par ruso: “Fui capaz de interpretar el
sentido de su alma” (Tsygankov, 2006 :138) (Tsygankov, 2009 : 3).
En aquel momento, ante el temor de un regreso de una nueva Guerra Fría, dado
el aumento de las diferencias y hasta ciertas tensiones entre Estados Unidos y Rusia,
puede afirmarse que dos factores imposibilitaban esa evolución. Por un lado, ya no
existía la oposición de dos superpotencias, enfrentadas en los planos ideológico,
económico y estratégico. Por el otro, tampoco se verificaba la relativa paridad en la
posesión de recursos materiales, existentes en dicho período (Busso, 2008 :23) .
Sin embargo, se inauguraría una segunda y muy buena etapa en la relación, a
propósito de los atentados del 11 de setiembre de 2001 (11-S) a las Torres Gemelas y al
Pentágono, en New York y Washington, respectivamente.
La decisión de Putin de apoyar a Estados Unidos en la lucha posterior a esa
fecha, lanzada contra el terrorismo, y la redefinición del interés nacional, condujo a un
importante cambio en el discurso ruso. Si bien, buena parte de la elite rusa en política
exterior apoyaba tal movimiento, otros expresaban sus reservas porque creían que las
políticas norteamericanas podrían socavar, en lugar de fortalecer, la paz y la estabilidad
en el mundo, por ejemplo, deteriorando las relaciones rusas con Europa, China y los
países musulmanes.
Cabe un paréntesis aquí, para interpretar el significado político del 11-S. Si
bien puede coincidirse con autores como Federico Merke, en el sentido que no supuso
un verdadero cambio en la estructura internacional de poder, en términos generales,
desde el análisis de las Relaciones Internacionales, para ciertos sectores ´pro-
anglosajones u occidentalistas, fue una especie de regreso a la lógica de la Guerra Fría,
donde los Estados Unidos buscaban defenderse contra un enemigo de carácter global
mientras que para los opuestos, es decir, los no anglosajones, en términos genéricos,
significó un síntoma de la decadencia norteamericana, cuya arrogancia del poder único,
era puesto en jaque, cuasi mortal (Merke, 2003).
En el ámbito teórico de las Relaciones Internacionales, la decisión putinista de
colaboración estratégica con Estados Unidos, puede vislumbrar tres miradas
explicativas. Una es de carácter típicamente instrumental, otra es institucional y la
tercera, es la socializadora.
La primera, afín a las teorías realista y neorrealista, revela la necesidad de Putin
de contrapesar al hegemón norteamericano, aliándose con él, de manera inteligente,
evitando de esa manera, que despliegue, usando y abusando su poder global, de manera
solitaria. Para hacerlo, partía de una herencia yeltsinista de una Rusia debilitada aunque
ahora liderada por el ex espía de la KGB, deseosa de recuperar protagonismo. Ello
explica la aprobación a regañadientes, de la instalación y apoyo logístico de bases
militares norteamericanas en Asia Central, en tránsito hacia el Afganistán talibán.
La segunda explicación, de corte institucionalista, se concentra en las rivalidades
entre diferentes grupos de interés, que pugnaban por entronizar su propia alternativa en
el menú de decisiones que laudara el líder ruso. Dado que la coalición putinista, era
realmente heterogénea, constituida por sectores militares, de inteligencia y liberales,
mientras en la guerra de Chechenia, el líder ruso favoreció los intereses de los
uniformados, en el 11-S, apoyó a los economistas y empresarios, que alentaban reabrir
la puerta a “Occidente”. De hecho, la decisión personal de Putin favoreció los planes de
Rusia de avanzar en su proceso de “economización” de su agenda externa, la
integración a la OMC, la apertura petrolera y la llegada de algunas inversiones
norteamericanas.
Finalmente, la tercera mirada, de carácter constructivista, se basa en la necesidad
de socialización por parte de Rusia, empleando la táctica de aliarse a Estados Unidos.
Tal política le permitiría a los rusos, compartir en la práctica, lo que tanto habían
pugnado los liberales en los primeros años de los noventa: valores, creencias y normas
comunes de la convivencia internacional, que “Occidente” siempre dijo propugnar y
ahora sí, Rusia podía adherir y sobre todo, aprender a asimilar como propias. El
aprendizaje conjunto por ejemplo, en la OTAN, algo que se había interrumpido en 1999
a causa de la crisis yugoslava, formaba parte de aquella especulación.
Para la Rusia de Putin, una vez más, y coincidente con la lógica mental del líder
ruso, su país debía ubicarse equidistante de estas posturas binarias. El 11-S no era tan
mala noticia porque Rusia podría ser reconocida por primera vez, como una entidad
civilizatoria, igual que Estados Unidos. En términos morales, Rusia podría ser
reivindicada, al haber sufrido una guerra interna como la chechena, mucho antes que el
11-S y habiendo Putin ahora sí, recordado a los norteamericanos, con una especie de
advertencia personal, sobre el peligro terrorista musulmán. Todo ello no podía ocultar el
hecho de que la agenda internacional post 11-S se vería peligrosamente “securitizada”,
considerando que el pánico y el horror de la población occidental ante la sucesión
posterior de atentados, demandarían la necesidad de medidas de emergencia de control e
hipervigilancia estatal, en desmedro de las libertades civiles, lo cual paradójicamente,
haría converger a la “democrática” Washington con la “poco democrática” Moscú.
Sin embargo, lo más relevante para Putin era que por primera vez, desde la caída
de la URSS, Rusia y Estados Unidos, compartían la gestión global de crisis políticas y
militares, como por ejemplo, entre las potencias nucleares de la India y Pakistán o en
Medio Oriente, donde Rusia sería llamada a participar en un trío con la UE, en una
especie de “Hoja de Ruta” diseñada para alcanzar un ansiado proceso de paz entre Israel
y Palestina. Por fin, Moscú tenía “voz” en la arena internacional.
Según Putin, “Occidente” seguía siendo el centro de la política exterior rusa.
Pero a diferencia del ex Canciller yeltsinista Kozyrev, Putin insistía en los propios
intereses rusos en muchas y nuevas áreas de la política mundial, aunque tornándolos
compatibles con los valores occidentales (Derecho Internacional, libertades individuales
y economía de mercado). El contraterrorismo y la cooperación energética pasaban a
reemplazar cuestiones críticas como la expansión de la OTAN y el sistema de defensa
misilística, ampliando el espacio de maniobra putinista con sus críticos domésticos.
El 11-S creó enormes oportunidades para Rusia. Las medidas de inteligencia
conjuntas con Washington; el apoyo a fuerzas antitalibán en Afganistán; el uso del
espacio aéreo ruso para operaciones de rescate humanitario; y la posibilidad de que
Rusia, el mayor exportador mundial de petróleo, fuera de la OPEP, con el 10 % de las
reservas petroleras conocidas y el 9 % a nivel mundial, pudiera convertirse en socio
energético de “Occidente”, fueron cambiando poco a poco el panorama inicial de recelo.
La declaración conjunta de ambos Presidentes en mayo de 2001, en términos de una
cooperación energética sólida además de la Cumbre de Houston (Texas) en octubre del
mismo año, centrada en una agenda de energía, confirmó la promesa rusa de exportar un
millón de barriles diarios a Estados Unidos, hasta el 2007, haciendo que las relaciones
entre ambos países súbitamente, fueran las mejores desde el final de la Segunda Guerra
Mundial.
La cordialidad expresada en los actos públicos por ambos líderes no traslucía las
profundas rivalidades que existían pocos meses atrás en materias como la seguridad:
cuando Moscú había esgrimido la vigencia del Tratado ABM (Anti Ballistic Missile
Defense) de 1972 para oponerse al programa defensivo MD de Bush) o el comercio -en
que Rusia había planteado un eje común con la UE para defender las exportaciones de
acero y cereales a Estados Unidos-. Concretamente, Putin disimuló públicamente su
enfado en ocasión de la decisión de Washington de retirarse del acuerdo ABM,
tomándolo con calma y describiéndolo como “un error”, advirtiendo que Rusia estaba
preparada para esa eventualidad y que el desarrollo de un nuevo plan norteamericano al
respecto, no amenazaría el poder disuasorio ruso (Lo, 2003 :18).
Pero las conversaciones de Texas daban lugar a esperanzas en materia defensiva:
Moscú retiraba su oposición a los planes defensivos de Washington y ambos países
anuncian una fuerte reducción en sus arsenales nucleares; en febrero de 2002 se firmó
un nuevo Acuerdo de Asociación entre Rusia y la OTAN que reforzó la cooperación en
el área de seguridad. Este paso fue muy significativo, en términos de la construcción de
un diálogo y cooperación permanentes, que bien, puede diluir las viejas desconfianzas
entre militares, otrora archirrivales, sembrando las semillas de una gran y sólida
cooperación, siempre que no se abran desmedidas expectativas.
En el año 2002, Putin y Bush (hijo) se encontraron en una nueva Cumbre en
Moscú, donde ratificaron tales coincidencias, particularmente en el campo de la
seguridad internacional. Allí, Putin habló de cooperación mutua en energía,
telecomunicaciones, ciencia, educación y tecnologías de la información; de solidaridad
con el pueblo norteamericano por los “trágicos días de setiembre de 2001”; de sinceros
sentimientos de empatía de los estadounidenses hacia los rusos por actos terroristas
sufridos por éstos en Kaspisk (Rusia septentrional) y, de la posibilidad de una verdadera
alianza antiterrorista como en tiempos de la lucha contra el nazismo (Putin, 2002).
Una nueva Cumbre en Camp David, en setiembre de 2003, mostró a un Bush
(hijo) tolerante con la trayectoria política de Rusia, apoyando categóricamente a Putin y
afirmando de manera rotunda, que la visión del Presidente ruso para su país, era la
correcta: “un país en paz en sus fronteras, con sus vecinos y con el mundo, un país en el
cual la democracia, la libertad y el imperio de la ley, rigen” (Tsygankov, 2009 :4).
Sin embargo, esa segunda etapa mostraría a partir de ese año 2003, tras la
invasión de Irak y el posterior, 2004, con las “revoluciones de colores” en Ucrania y
Georgia, una subfase negativa. Rusia no tardaría en desconfiar de las intenciones
norteamericanas, al sufrir una nueva decepción.
El encarcelamiento del magnate petrolero Mikhail Khodorkovsky; el creciente
intervencionismo estatal en la economía; el panorama sombrío de los derechos humanos
(post Chechenia, Beslan, periodistas asesinados) y las elecciones en Ucrania, influyeron
en el cambio de percepciones. El Premier británico Blair le planteó el “Putin´s
Problem” a Bush (hijo) pero también los Estados de la CEI comenzaron a influirlo para
que tense la relación con el líder del Kremlin. Otros temas conflictivos como la
asistencia nuclear rusa a Irán, la venta de armas rusas a Siria, la propuesta de escudos
antimisiles en República Checa y Polonia y la independencia de Kosovo –con la
evidente queja rusa-, se sumaron para agudizar la situación (Busso, 2008 :38) .
Del lado ruso, las tensiones prosiguieron ahora en el propio espacio
postsoviético de Asia Central. Cuando el Presidente de Uzbekistán, Islam Karimov, con
el apoyo de China y la Organización de Cooperación de Shanghai (OCS) ordenó el
retiro de las tropas norteamericanas a mediados de 2005, después que Washington
criticó el uso indiscriminado de la fuerza policial y militar contra manifestaciones
callejeras en la ciudad de Andijon, el Kremlin lo sostuvo expresamente y tras la
expulsión de los Marines, realizó maniobras militares conjuntas con las fuerzas
uzbekas, como señal de solidaridad.
Sin embargo, en 2007, ya al promediar ambos mandatos, Bush (hijo) recibió a
Putin en Walker’s Point y allí, se desarrolló una Cumbre muy informal, en la que
abundaron los elogios mutuos, incluyendo anecdóticos como el calificativo de “buen
pescador” que recibió el ruso de su colega norteamericano. Putin aportó la seriedad a la
reunión, diferenciando las relaciones entre Estados Unidos y Rusia de las que había
entre la primera y la URSS en la Guerra Fría: ahora cualitativamente diferentes, más
basadas en la cooperación estratégica y no necesariamente, en las coincidencias
absolutas (Putin, 2007).
Respecto a los “viejos” temas de tensión (OTAN, Balcanes y Tratado ABM),
Putin pasó a minimizarlos u omitirlos en su discurso. Rusia trató de evitar el tema de la
ampliación de la OTAN y empezó a colaborar activamente en cuestiones de seguridad
con Estados Unidos, por afuera de la organización. En el tema yugoslavo, a pesar del
inicial apoyo al Presidente serbio Milosevic, y más allá de la formidable oposición
doméstica al apoyo norteamericano, Rusia optó por abstenerse de participar en la crisis,
retirando sus misiones de paz tanto de Bosnia como Kosovo en agosto de 2003.
Respecto al Tratado ABM, Estados Unidos decidió abandonarlo unilateralmente y
Rusia, aunque subrayó el error de Washington, no reaccionó de modo amenazante
(Tsygankov, 2006 :139) .
Ya al terminar sus respectivos mandatos, una nueva Cumbre realizada en Sochi,
en abril de 2008, entre Bush (hijo) y Putin, tuvo como resultado final, un nuevo
documento de cooperación, la “Declaración de Agenda Estratégica”, focalizando en las
transiciones presidenciales de ambos países. Se enfatizaba en el balance de los
desacuerdos que había complicado la relación bilateral de los últimos años y, al mismo
tiempo, enumeraba el listado de las áreas y temas donde la vinculación ruso-
norteamericana era posible y deseable.
A modo de balance de aquellos años (2001-2008), puede afirmarse que entre
Rusia y Estados Unidos, lejos de verificarse un escenario de repetición de la Guerra
Fría, se observaron ámbitos de cooperación y responsabilidad conjunta y otros de
divergencia y confrontación. Entre los primeros, pueden mencionarse las consultas para
prolongar la vigencia del Tratado de Reducción de Armas Nucleares Estratégicas
(START I) suscripto por Moscú y Washington en 1991 que expiraba en 2009. También
ambos países tenían posiciones de cooperación en el proceso de negociación sobre el
programa nuclear de Corea del Norte, en la lucha contra el terrorismo internacional, y
en posiciones coincidentes que se evidenció, por ejemplo en la firma de un tratado
bilateral de extradición e incluso avances sobre el uso pacífico de la energía nuclear que
llevaría a la suscripción de un acuerdo bilateral en 2007-2008 (Zubelzú, 2008 :44).
Otro tema que resulta central para las relaciones bilaterales es el tajante rechazo
ruso a la decisión norteamericana de instalar bases antimisilísticas en República Checa y
Polonia. Moscú realizó una contrapropuesta presentada como alternativa a dichas
instalaciones y no con carácter complementario, como la entiende Washington. La
oferta rusa consistía en el uso conjunto de instalaciones operativas militares entre los
cuales proponía el radar que alquila en Gabala, Azerbaiján. Dos rondas de consultas
ruso-norteamericanas tuvieron lugar entre julio y septiembre en Washington y París y,
entre el 19 y 20 de septiembre de 2007, un grupo de expertos norteamericanos recorrió
la estación del radar de Gabala en Azerbaiján, con resultados negativos. Para el
Canciller ruso, Serguei Lavrov, tanto el escudo antimisiles como Kosovo eran “líneas
rojas” que no podían traspasarse por parte de Estados Unidos en relación a los intereses
geopolíticos de Rusia, pero ahora, sabemos que incluso Kosovo, ya dejó de serlo, a la
luz de su independencia concretada en 2010 (Zubelzú, 2008 :45).
Desde el punto de vista legislativo, tanto en el año 2001 como en 2008,
Washington no había prácticamente actuado en favor de moderar las sanciones de la
Enmienda Jackson-Vanik en contra de Rusia, “castigada” como herencia de la URSS y
sus “satélites”, que restringían la libertad de circulación de sus ciudadanos (Oldgren, 99-
106) .
El balance del año 2008, al final de las gestiones de Putin y Bush (hijo), no era
todo lo alentador que esperaban los norteamericanos pero tampoco lúgubre. En términos
de los indicadores anteriormente citados de Graham, los ítems b) y e) registraban los
mayores y concretos avances, aunque con algunas reservas; el a) y el c) estaban en
pleno desarrollo aunque aún precario; el d) terminó siendo dudoso por las rivalidades
entre los dos países y el f) era el gran fracaso de los objetivos norteamericanos en
relación a la Rusia de Putin.
Dentro del ítem b) de Graham, adicionalmente existe, desde el 11-S-2001 (11-
S), una clara alianza con Estados Unidos en la guerra declarada contra el terrorismo
global, considerando la amenaza interna del fundamentalismo islámico en el propio
corazón ruso. Paradójicamente, como si vivieran todavía en la Guerra Fría, el 69 % de
los rusos reconocía que Rusia tenía enemigos y cuando debía nombrar cuáles, el 51 %
mencionaba a Estados Unidos y un 34 % a la OTAN. Los guerrilleros chechenos eran
mencionados por el 45 al 47 % de los encuestados (Centro Levada, 2009 :163-164) .
En el año 2008, al final del segundo mandato de Putin, el 58 % de los rusos
consideraba que Rusia estaba abierta al resto del mundo y un 22 %, “totalmente
abierta”. Un 56 % prefería que se mantenga abierta o se abra todavía más. Esto revela
un alto grado de adhesión a la globalización, aunque con condiciones (Centro Levada,
2009 :163).
Analizando en detalle, la evolución de la relación con Estados Unidos, más allá
de las tensiones que adquieren cierta lógica, después de tantas décadas de rivalidad
ideológica y sistémica, puede afirmarse que, en el ítem b), el Tratado de Desarme
START, aprobado por el Senado norteamericano, se trata de un enorme y significativo
avance en dicho vínculo y testimonia la vocación cooperativa de la Rusia postsoviética.
Claramente, Putin intentó desnuclearizar su agenda de política exterior, logrando lo
soñado por el último líder soviético Gorbachov. Pero a diferencia de éste, que había
promovido aquella política por razones de idealismo puro, el líder ruso, en busca
denodada del status de Gran Potencia para su país, la llevó adelante para reconcentrar
esfuerzos y presupuestos en objetivos domésticos, como la recuperación económica
doméstica y la integridad territorial (el caso de la guerra de Chechenia).
En Washington, en cambio, la mirada era mucho más pesimista. Algunos
sectores, liderados por el senador John Mc Cain, ex candidato a Presidente por el
Partido Republicano en el año 2008 contra el demócrata Barack Obama, como Stephen
Sestanovich, Consejero del Secretario de Estado, cuestionaban la política de derechos
humanos del putinismo, el activismo geopolítico en el espacio postsoviético o ciertas
expresiones nostálgicas del viejo imperialismo de la URSS. Ellos hacían lobby sobre
Bush (hijo), advirtiéndole sobre el alejamiento de Rusia de la democracia y el
capitalismo, abogando por un castigo ejemplar: excluirla del G-8. Pero cabe recordar
que antes, durante los noventa y la década del dos mil, la expansión de la OTAN o
luego, la intervención militar en Kosovo, ignoraron la posición rusa. Tal política de
ignorancia o exclusión o sanción para la conducta rusa, no hace más que potenciar a los
sectores nacionalistas rusos y exacerbar los discursos antioccidentalistas (Tsygankov,
2006 :183).
Las razones para tal desconfianza se las daría el Presidente georgiano
Saakhazhvili. En efecto, otro de los puntos más bajos de la relación entre Moscú y
Washington lo constituyó el breve enfrentamiento armado entre Georgia y Rusia en
agosto de 2008, tras el intento de Tbilisi de recuperar por la fuerza la región separatista
de Osetia del Sur.
Sin embargo, una vez que finalizaron las hostilidades con la mediación de la
UE, y pese a que el enfrentamiento retórico con Occidente se mantuvo en un primer
plano tras el reconocimiento como Estados independientes de Osetia del Sur y Abkhazia
por parte de Moscú, tanto Rusia como Estados Unidos mostraron con los hechos —
desde la firmeza en sus respectivas posiciones— que no deseaban una ruptura del
diálogo.
El nuevo Presidente ruso Dmitri Medvedev, que virtualmente había debutado
de la peor manera a pesar de las expectativas en contrario, en una entrevista concedida a
medios rusos poco después de la guerra, seguía defendiendo la idea de un mundo
multipolar donde Washington no contara con la hegemonía para imponer su voluntad,
en la misma línea del discurso de Putin en Münich. Pero al mismo tiempo —y siguiendo
también con el pragmatismo de su antecesor, ahora su Primer Ministro, tras el 11-S—
recalcaba que su país no deseaba la confrontación con otras potencias sino precisamente
mantener relaciones fluidas para conseguir ser escuchados y que sus intereses fueran
tenidos en cuenta (Morales Hernández, 2012 :121-122).
La llegada al poder de Obama en enero de 2009, abriría el cauce para el
famoso “reset” o replanteo de las relaciones, coincidiendo con el Presidente Medvedev,
supuestamente un “demócrata modernizador” en el Kremlin. A pesar de la crisis
georgiana unos meses antes, una vez más, ahora desde Estados Unidos, se llevaba
adelante la iniciativa de revigorizar el vínculo, con lo cual se inauguraba la tercera
etapa.
Para Obama, sólo “una política constante de acuerdos” y “el desarrollo de la
cooperación práctica de los dos países en el ámbito de la seguridad, eliminando las
preocupaciones rusas con medidas tangibles” serían percibidos como una genuina
demostración de voluntad política para mejorar las relaciones. Pero Rusia recibió al
nuevo líder estadounidense con gestos que pretendían mostrar su firmeza, como la
amenaza de desplegar misiles tácticos Iskander en Kaliningrado para neutralizar los
interceptores que se desplegarían en Polonia y la República Checa como parte de la
defensa antimisiles — aunque en enero se retractaría de este anuncio—, o la desafiante
visita de Medvedev a Cuba y Venezuela. A esto se añadió la petición de Kirguistán a
Estados Unidos, de que abandonase su base de Manás, en lo que se interpretó que
habían tenido gran parte de influencia las presiones rusas (Morales Hernández, 2012:
122).
Los seis puntos del “reset” eran, según su ideólogo Michael Mc Faul, los
siguientes. En primer lugar, Rusia y Estados Unidos compartían algunos intereses
comunes: aunque no todos sean coincidentes, es posible centrarse en aquellas áreas
donde sí lo son, sin que las diferencias en un ámbito bloqueen los avances en otros. En
segundo lugar, era necesario que la relación sea multidimensional, es decir, combinar
asuntos más sensibles, como la seguridad— junto con otros donde puede ser más
beneficiosa a corto plazo la cooperación, como los económicos y también contactos
directos entre sociedades civiles. En tercer lugar, la implicación mutua (engagement)
era el medio a través del cual se puede crear un juego de suma positiva donde ambas
partes salgan ganando: el mayor compromiso es el que permitirá crear la confianza
necesaria para alcanzar acuerdos. En cuarto lugar, Washington debía adoptar una
estrategia de doble vía (dual track), tanto al gobierno como a la sociedad rusa. Quinto,
era posible llevar a cabo la política de reset con Rusia sin que esto perjudique las
relaciones de Estados Unidos con otros Estados. Finalmente, debía evitarse que se
vincule innecesariamente la cooperación con Moscú con otros problemas, o se
condicione a la resolución de estos, para que no se produzcan bloqueos (Morales
Hernández, 2012 :127).
Ahora pueden verse los resultados del “reset”, tanto los positivos como los
negativos. Por ejemplo, se ha generado un mecanismo institucional permanente en la
relación ruso-norteamericana: la Comisión Presidencial Bilateral, creada en julio de
2009 y coordinada por ambos Ministros de Relaciones Exteriores bajo el liderazgo de
sus presidentes. Hay un grupo de coordinación permanente y 19 grupos de trabajo
(Control de Armas y Seguridad Internacional, Energía y Seguridad Nuclear,
Cooperación Espacial, en Inteligencia, Lucha Antiterrorista, Lucha Antidrogas, etc.),
que tienen como finalidad “identificar áreas de cooperación y llevar a cabo proyectos y
acciones conjuntas para el desarrollo de vínculos entre los pueblos ruso y americano. El
Grupo de Trabajo sobre Cooperación Militar, ha desarrollado un plan de actividades y
ejercicios conjuntos, como Crimson Rider — simulando el transporte por tierra de una
cabeza nuclear—, Vigilant Eagle —con el escenario del secuestro de un avión sobre el
Mar de Bering— o Pacific Eagle, realizado entre fuerzas navales para potenciar la
interoperabilidad en la lucha contra el terrorismo y la piratería.
También se desarrollan “Cumbres de la Sociedad Civil” y, se ha permitido la
participación de algunos representantes de ésta en los anteriores grupos de trabajo. Una
de las iniciativas más destacadas y con un mayor potencial para contribuir de forma
efectiva a un acercamiento real entre sociedades fue el acuerdo bilateral de facilitación
de visados, anunciado en el verano de 2011, que otorgaría visados de entrada múltiple
por una duración de tres años tanto a los ciudadanos en viaje de trabajo como de
turismo. Sin embargo, su aprobación se vio frenada en Rusia por distintos obstáculos
burocráticos y la ratificación parlamentaria no se produciría hasta un año después, en
julio de 2012 (Morales Hernández, 2012 :128-129).
Otros logros han sido la autorización rusa a Estados Unidos, para el transporte
a través de su territorio de suministros con destino a Afganistán, con más dos mil
sobrevuelos de aviones estadounidenses y la circulación por tierra de más de cincuenta
mil contenedores, hacia mayo de 2012. Putin también consintió que la OTAN utilice
unas instalaciones del aeropuerto de Ulianovsk, en el Volga, como punto de tránsito.
Asimismo, cooperó en el suministro de 21 helicópteros Mi-17, armas ligeras y
combustible para la base de Manás en Kirguistán; así como en la colaboración en la
lucha contra el cultivo y tráfico de drogas, y en el intercambio de inteligencia. Moscú ha
apoyado igualmente las sanciones a Irán aprobadas en la Resolución 1929 (2010) del
Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, suspendiendo además la venta a Teherán de
misiles antiaéreos S-300. Rusia y Estados Unidos, han condenado el lanzamiento de un
misil norcoreano en abril de 2012 pero ya en junio de 2009 ambos países votaron a
favor de la resolución 1874 del Consejo de Seguridad, como respuesta a un ensayo
nuclear subterráneo realizado por Pyongyang (Morales Hernández, 2012) .
El ingreso de Rusia en la Organización Mundial de Comercio (OMC) en
diciembre de 2011, tras dieciocho años de negociaciones, era otro de los frutos de esta
distensión, consiguiendo incluso el apoyo de Georgia. Estados Unidos sería uno de los
grandes beneficiados con el aumento de sus exportaciones a Rusia, que según las
previsiones podrían llegar a doblarse a medio plazo .
Si bien la actitud del pueblo ruso mejoró en relación a Estados Unidos hasta
2012, en que volvió a empeorar, subsistían los puntos de fricción, como Georgia, la
ampliación de la OTAN, el escudo antimisiles, la “Primavera Arabe” y la Enmienda
Jackson-Vanik, que impide desde la Guerra Fría, el establecimiento de relaciones
comerciales normales de Estados Unidos con Rusia, otro de los obstáculos que
perviven de épocas anteriores.
Las protestas callejeras de 2011 y 2012, contra Putin (sobre el final del
mandato de Medvedev y el inicio de su tercer período, respectivamente) así como los
bombardeos occidentales contra Libia, la guerra civil siria, la mediación rusa para el
desarme químico del Presidente Bashir Al Assad y sobre todo, la crisis ucraniana de
2013-2014, volvieron a eclipsar las relaciones, para llegar al punto más bajo de éstas
desde la crisis yugoslava. Sólo en setiembre de 2015, con el encuentro Putin-Obama
más la intervención rusa en Siria a posteriori, relativamente consensuada con
Washington, parecieron tranquilizar los ánimos en esta cuarta fase de la relación,
aunque las continuas menciones al papel ruso en la campaña electoral presidencial
norteamericana de 2016, volvieron a opacar dicha posibilidad.
Hubo algunos hechos más, vinculados con las relaciones humanas entre rusos
y norteamericanos, que enrarecieron más aún el tenso vínculo diplomático entre
Washington y Moscú: el Acta Magnitski, el caso Snowden y el problema de las
adopciones de niños rusos por parte de ciudadanos norteamericanos.
Respecto al primero, el abogado ruso Serguei Magnitski, que da nombre a la
norma, fue encarcelado y murió en prisión en 2009 tras investigar supuestos fraudes en
el Gobierno ruso. En 2012, el Congreso estadounidense aprobó la ley para castigar a
ciudadanos rusos que presuntamente estuvieron relacionados con la detención, maltrato
y muerte del letrado. La ley permite además sancionar a los responsables de violaciones
de derechos humanos cometidas contra quienes tratan de sacar a la luz actividades
ilegales de funcionarios rusos o defender las libertades y los derechos humanos en ese
país. Las sanciones incluyen la prohibición de visas para viajar a Estados Unidos y la
congelación de los activos que puedan tener bajo la jurisdicción estadounidense. Hasta
febrero de 2016, Estados Unidos sancionó a 39 funcionarios rusos, por violaciones a los
derechos humanos, bajo la "Ley Magnitski", a lo largo de sus tres años de vigencia,
según el informe anual del Departamento de Estado.
Respecto al tema de las adopciones, cuando se aprobó la lista, en diciembre de
2012, el Kremlin promovió una ley que prohibía la adopción de niños rusos por parte de
ciudadanos estadounidenses. Moscú argumentó su decisión con varios casos de
violación de los derechos de los niños adoptados en EEUU y con la negativa de la
Justicia estadounidense a autorizar que las autoridades rusas investigaran dichos casos.
Además, Rusia bloqueó adopciones de sus huérfanos por matrimonios homosexuales y
en general por los países que han legalizado ese tipo de matrimonios.
También Rusia impuso serias restricciones para las ONGs que pretendiesen
trabajar en suelo ruso y fueran originarias de “Occidente”. Rusia llegó a emitir una lista
similar a la del Acta Magnitski contra otros 18 funcionarios estadounidenses como
respuesta al castigo impuesto por Estados Unidos.
Esta política continuó y, a mediados de 2014, la Unión Europea y Estados
Unidos impusieron sanciones de carácter económico a una serie de personas y
entidades rusas y ucranianas a las que considera culpables de desestabilizar Ucrania y
de amenazar su integridad territorial, tras la anexión rusa, en marzo de 2014, de la
península ucraniana de Crimea.
Respecto al caso Snowden, se trata de un ciudadano norteamericano, ex
empleado de la CIA y contratista de la National Security Agency de Estados Unidos,
quien pidió asilo en Moscú en el año 2013 y se le fue concedido por las autoridades
rusas, despertando todo tipo de sospechas en Washington, como en los viejos tiempos
de intercambio de espías de la Guerra Fría. Estados Unidos había pedido su detención y
posterior extradición pero Moscú se negó a hacerlo y todavía hoy, Edward Snowden
vive en suelo ruso.
La realidad del vínculo bilateral, hacia el final de la era Obama, explorando
tanto creencias, valores, percepciones como también intereses, atraviesa una era de
distanciamiento y una mutua percepción de ambas sociedades como “amenazas”. Del
lado norteamericano, se insiste en una suerte de imperialismo moralista, tratando de
convencer a los rusos de lo equivocados que están al votar y aprobar a Putin, como del
lado ruso, se predica el “whataboutism”, típico de los años sesenta, donde se les
repreguntaba a los norteamericanos, con sarcasmo, “qué hay” del abuso de armas, las
drogas, la decadencia moral, el racismo y otros flagelos domésticos que son tanto o más
repudiables que el tipo de democracia que presenta un país, lo cual relativiza ese
moralismo del que hacen gala.
Para que exista una relación que no se sustente en prejuicios o
malinterpretaciones, también debe abandonarse cierto mito de la desintegración rusa,
que ha sido aprovechada por el Kremlin para aumentar su control interno. Tal
argumento de la implosión, la inestabilidad o el colapso, fue usado desde los tiempos de
Yeltsin, para justificar el apoyo norteamericano y al mismo tiempo, la sobreestimación
de las capacidades rusas, para influir sobre su espacio postsoviético.
Es cierto que sumado a todo esto, ambos países presentan divergencias
globales como en derechos humanos, democracia liberal, intervencionismo
humanitarista, cambio climático, etc., y una fundamental respecto al rol de los dos en el
mundo. Mientras Estados Unidos aboga por mantener su primacía, Rusia la cuestiona y
plantea la necesidad de un orden mundial multipolar, sustentado en un “balance de
poder” realista. Pero también llamativamente, es cierto que tanto Washington como
Moscú están movidos por algunas coincidencias y hasta intereses comunes (desarme
nuclear, Irán y guerra contra el terrorismo musulmán radicalizado).
Evaluando entonces, el vínculo bilateral, puede afirmarse que la comprensión
norteamericana del caso ruso, es directamente proporcional a la debilidad rusa. Esto
significa que en los momentos de mayor debilidad de la Federación, por ejemplo, los
años noventa, los norteamericanos se tornan más cercanos a los rusos, aunque fuera
desde una posición de superioridad, nunca de igualdad. Los prejuicios normativistas han
minado tal evaluación, de una política exterior que así como ha tenido momentos de
alejamiento como la ocasión de la famosa frase de Putin en el 60mo. aniversario del
final de la Segunda Guerra Mundial, lamentando el final de la URSS o el enfriamiento
de las relaciones entre Rusia y los Estados Bálticos, a propósito del recuerdo
permanente del Pacto Ribbentrop-Molotov en 1939 hasta la concordancia en la lucha
contra el terrorismo después de los atentados del 11-S. Los rusos lamentan tanto como
Putin, la caída de la URSS, pero saben, también al igual que él, que su restauración es
una tarea fútil y absurda (Lo, 2005 :3).
Precisamente en un balance general, puede decirse sin temor a equivocarnos,
que mientras Estados Unidos “sufre” de un “complejo de superioridad”, Rusia parece
“sufrir” de un “complejo de inferioridad”. En cualquier caso, ha faltado sentido de la
proporción y la perspectiva, en las relaciones entre ambos países. Es iluso y hasta
contraproducente, pensar que entre Estados Unidos y Rusia, puede existir comunidad
axiológica. Pero eso no significa que debido a ello, resulta imposible pensar en armonía
de intereses. Una relación más pragmática supone un “approach” más equilibrado. La
visión norteamericana ante la transición rusa, ha pasado desde una enorme
complacencia (era yeltsinista y primera parte del putinismo) hasta un criticismo
desmedido o un profundo pesimismo, que percibe a Putin, como un líder que busca
restaurar a la URSS.
Es evidente la gravitación en la relación entre ambos, por ejemplo, de terceros
Estados: por ejemplo, gran parte de Europa del Este (polacos, ucranianos, georgianos,
bálticos, serbios, etc.). Estos Estados ahora independizados de la ex URSS, van creando
sus propias identidades nacionales, sobre la base del odio histórico y resentimiento
contra un “Otro” ficticio, que ya no puede ser la URSS sino Rusia, como si ésta no
hubiera sido también “víctima” en cierto modo, de aquélla. No sorprende entonces que
polacos, checos y bálticos hayan sido los más insistentes con su incorporación tanto a la
UE como a la OTAN, amparándose en sus críticas a la “amenaza rusa”.
También puede observarse una asimetría manifiesta en materia de “lobbies”.
Mientras en Estados Unidos, proliferan los grupos de inmigrantes polacos, ucranianos,
judíos, expulsados por los Zares rusos o los bolcheviques, por lo que mantienen en la
diplomacia, docencia o política, posturas muy críticas y muy sesgadas contra Rusia, en
ésta, no existe ninguna preocupación por hacer cabildeo que contrarreste aquellas
críticas en el mundo occidental. Por el contrario, en tiempos recientes, tanto Londres
como Suiza se han erigido en baluartes de políticos opositores rusos a Putin, como el ya
fallecido Berezovski, Mikhail Khodorkovsky y Garry Kasparov, que aprovechan la no
poca exposición mediática que le ofrecen los occidentales para denostar a la Rusia
“antidemocrática” e “imperialista”.
Finalmente, existe una ignorancia creciente en “Occidente” en general y en
Estados Unidos, en particular, respecto a Rusia y lo ruso. Rusia no es la URSS, ésta era
más visible y lograba mayor interés de “Occidente” por razones obvias, por lo que hay
menor interés académico y político por conocer y estudiar Rusia hoy. Es más fácil
asimilarla a la vieja URSS y creer que puede obrar o actuar de la misma manera que
aquélla, aunque haya diferencias estructurales insalvables.
Desde el punto de vista de la proyección del vínculo entre rusos y
norteamericanos, puede visualizarse que:
a) en el corto plazo, continuarán las tensiones. El triunfo de Donald Trump
generó cierta expectativa inicial favorable en Moscú por la afinidad en ideas, la mutua
admiración personal con Putin y hasta el conocimiento del nuevo dueño de la Casa
Blanca de Rusia a partir de sus experiencias personales en la organización de eventos de
modelaje y mediáticos en los años noventa en el lejano territorio ruso. Además, había
triunfado sobre el denostado apellido Clinton y toda su pléyade de asesoras
humanitaristas liberales como las rusofóbicas funcionarias de la Administración Obama,
la Embajadora ante la ONU, Samantha Power y la Consejera de Seguridad Nacional,
Susan Rice, que naturalizan a Rusia como una “autocracia”. In embargo, una vez más
también Trump con sus medidas iniciales de pedidos de renuncia a funcionarios afines a
Moscú, el bombardeo a Siria en abril de 2017 y el permanente hostigamiento de su
propio Partido y del Demócrata a causa de las permanentes acusaciones sobre el hackeo
ruso de la campaña electoral, restringieron el margen de maniobra del nuevo Presidente
para reentablar buenas relaciones con Putin. Quedar preso de los “lobbies” judío y
árabe, lo distanció aún más del Kremlin. Tampoco ha cambiado su ingrato papel de
incumplir promesas como el levantamiento de las sanciones comerciales y diplomáticas
a causa del papel ruso en la crisis ucraniana. Putin está convencido de que no puede
seguir confiando ingenuamente más en cualquier ocupante de la Casa Blanca. Tarde o
temprano, éste se inclinará hacia el andarivel rusofóbico.
b) Las buenas relaciones coyunturales entre China y Rusia, producto en
gran medida de la crisis ucraniana y las sanciones europeas y norteamericanas a Rusia,
pueden agregar incertidumbre a los gobernantes de Washington por la hipótesis de un
eventual eje contrahegemónico, que puede no ser real en el corto, aunque sí en el largo
plazo.
c) Aún con el panorama adverso que describo, los vínculos diplomáticos
formales e informales entre Washington y Moscú continúan. Al encuentro mencionado
de Obama con Putin en la ONU en setiembre del año pasado, debe sumarse los
continuos encuentros de ambos Cancilleres, como Kerry y Lavrov, especialmente, a raíz
de la intervención rusa en Siria y la Cumbre de Trump con Putin en julio de 2017, en
ocasión de la reunión del G20 en Hamburgo (Alemania), más allá del contacto
telefónico inicial en enero del mismo año. Tras el antecedente del encuentro en junio de
este año, en Singapur, entre el líder norcoreano Kim Jong-un y el Presidente Trump, el
lunes 16 de julio pasado, se desarrolló otra Cumbre -la tercera- con los Presidentes de
Estados Unidos y Rusia. Si bien no hubo avances concretos, existió un reconocimiento
explícito del final de la Guerra Fría y una asunción autocrítica de responsabilidades
propias en las tensiones actuales. De no mediar contratiempos, habrá un nuevo
encuentro entre ambos Presidentes en noviembre de este año en Argentina, en la reunión
del G20, aunque Trump ha ratificado la necesidad de acelerar los acuerdos, por lo que
no se descarta que haya una cuarta Cumbre antes de noviembre.
d) Asimismo, se verifican contactos permanentes y crecientes en el plano de
la sociedad civil. Todo ello, puede suponer que en el futuro, haya una especie de
“reset” interno mucho más fructífero que el gubernamental, intentado en la era Obama.
A modo de conclusiones, retomando el plano de las relaciones entre Rusia y
Estados Unidos, el compromiso tal vez, deba ser de carácter recíproco, si se pretende
darles un carácter cooperativo y positivo para la paz mundial.
Los gobiernos norteamericanos debieran abstenerse de imponer una hegemonía
moral, con la difusión de valores democráticos y capitalistas, al estilo Francis
Fukuyama en el “fin de la historia”, negando la posibilidad de una Rusia con su propia
cultura o identidad o interés nacional. Si la sugerencia occidental es que Rusia se
concentre en su modernización doméstica y deje de atender a sus intereses externos, la
reacción de Moscú, será, no sólo culpar a “Occidente” de la pobreza e inseguridad
internas, sino también, intentará demostrar que el “Otro” pretende disputarle su
identidad geopolítica, amenazando la paz mundial .
Del lado ruso, su insistencia en proveer seguridad y estabilidad en el espacio de
la ex URSS, así como su rechazo a la ampliación de la OTAN como el deseo de
participar en las instituciones de seguridad europea, suelen ser interpretadas como
manifestaciones neoimperialistas. En el plano económico, la “terapia de shock”
sugerida desde “Occidente”, alentó a la oposición institucional a Yeltsin, obligándolo a
negociar con los sectores desarrollistas y militares. Sin compromisos en el largo plazo y
con dobles estándares, como por ejemplo, el apoyo errático a la guerra de Chechenia; la
instalación de bases militares rusas en las ex repúblicas centroasiáticas o, la crítica a la
vocación rusa exportadora de armas, no hacen más que desalentar ese compromiso
mutuo. Acciones recíprocas, comunicación honesta y acuerdos explícitos, escritos, si
fuera necesario, constituyen el mejor camino para solidificar confianza y cooperación.
“Occidente” debe entender a Rusia y hacerse cargo de sus errores pasados,
cuando profundizó su relación con Yeltsin (“the good guy”), lo cual fue percibido
negativamente por la población rusa. Como bien señalaban los ex Secretarios de Estado
republicanos, Henry Kissinger y George Shultz, en un artículo publicado en The
Washington Post, en ocasión de la presentación del “reset” de Obama, “esta deriva
hacia la confrontación debe terminar”, ya que “no es factible ni deseable” aislar a un
país como Rusia. “Lo que han buscado (los líderes rusos), a veces torpemente, es ser
aceptados como iguales en un nuevo sistema internacional, y no como los perdedores de
una Guerra Fría a los que se pudieran dictar condiciones”. Por lo tanto, para entender las
acciones rusas había que partir de una perspectiva histórica más amplia que los
acontecimientos recientes: “es de justicia reconocer que “Occidente” no siempre ha sido
sensible a cómo se percibe el mundo desde Moscú” (Morales Hernández, 2012 :123).
Esta manera de determinar la agenda “Occidente”-Rusia, llevará tiempo, pero
puede conducir a relaciones más robustas y predecibles en el futuro. Se trata de un
proceso largo y dificultoso, que genera interrogantes para la misma Rusia, pero
claramente, podría ser halagüeño para la totalidad del orden mundial.
América Latina en el sistema apolar
Cuando analizamos la región latinoamericana, en términos sistémicos, por
ejemplo, de polaridad, ella refleja más diversidad y pluralidad que atracción y
seguimiento. Si bien existe un reconocimiento de Brasil como un actor dominante, éste
no se traduce en un reconocimiento de su papel como líder. La oposición argentina a la
candidatura brasileña a un puesto permanente en el Consejo de Seguridad y la falta de
apoyo mexicano a la candidatura de José Graziano da Silva a la dirección general de la
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) ––
quien finalmente fue elegido en 2011–– ilustran las reticencias locales frente a la
asociación entre el ascenso mundial de Brasil y su capacidad de representación regional.
También permiten entender la sobrerrepresentación de América Latina en el G-20 y la
insistencia del gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva para integrar a Argentina, además
de México, en este club. El dinamismo diplomático que caracterizó a Latinoamérica a
nivel internacional durante la última década, basada a veces en la llegada al poder de
gobiernos de izquierda y muchas veces en el auge económico hasta el año 2008, va en
contra de cualquier tentativa de atracción por parte de polos (Brun, 2015).
Más que la búsqueda de polos, podemos apreciar un comportamiento flexible,
reflejo de una voluntad de autonomía política por parte de los gobernantes
latinoamericanos. También en América Latina, la multipolaridad parece más un
concepto al servicio de estrategias de “emergencia” que una noción analítica de la
realidad internacional.
Ahora bien, queda claro que las condiciones externas desde 1998 fueron
inmejorables para la región. Si hacemos un balance de las dos últimas décadas
recorridas por los países de América del Sur, tanto en el plano político, por la
desatención del hegemón norteamericano sobre la región en la era de la guerra contra el
terrorismo de raíz islámica como en el plano económico-comercial, dado el enorme
flujo de ingresos producto del “boom” de las materias primas o “commodities”, el
marco externo fue realmente propicio (e inédito) para nuestra inserción en la fase
globalizadora que vivimos,
Podemos partir de tres supuestos por los cuales, a) una mayor autonomía de la
región supone una mayor y mejor dominio de la capacidad para ejercer y articular
políticas exteriores que integren a nuestro espacio, de acuerdo a nuestras propias
necesidades e intereses (teoría de Juan Carlos Puig); b) las políticas exteriores
sudamericanas pueden en ese contexto, encaminarse hacia una mayor integración
regional de tal manera de maximizar aquella autonomía y ejercer una voz más resonante
en el concierto internacional de naciones; c) los mayores ingresos provenientes del
comercio exterior, sirven para mejorar la estructura social de nuestros países, a través de
políticas públicas domésticas que reduzcan la pobreza, morigeren la desigualdad y
amplíen derechos sociales.
Formando parte de Latinoamérica, una de las 8 civilizaciones existentes, en
términos de Huntington, el espacio sudamericano, abarcando tres bloques regionales,
como el MERCOSUR, la Alianza del Pacífico y el ALBA, aun incluyendo entre sus
miembros, países que están fuera de la órbita territorial in strictu sensu, contaba a priori,
con mejores condiciones que otras subregiones para capitalizar favorablemente ese
momento a estudiar.
El periodo bajo consideración abarca desde 1998, año del ascenso del chavismo
venezolano al poder, en un marco de revisión crítica de la ola noventista neoliberal
hasta la actualidad, pasando por vicisitudes como el auge y caída de la unipolaridad
norteamericana; la guerra contra el terrorismo que implicó una reaparición del rol
securitario del Estado (“soberanismo”); la crisis financiera de hace una década en el
mundo desarrollado; el ascenso chino –incluyendo su llegada vía capitales e influencia a
América Latina-; el regreso internacional de Rusia y el advenimiento populista en
Europa y la propia Estados Unidos, toda vez que empieza a verse debilitado este
fenómeno, aunque de raíces diferentes, en nuestro continente.
La primera década del milenio estuvo signada por el pasaje del “Consenso de
Washington” al “Consenso de las Commodities”. Este nuevo consenso estuvo sostenido
por el ingreso de los países de la región a un nuevo orden mundial marcado por la
demanda de bienes de consumo de los países centrales y potencias emergentes que
desencadenaron este boom en los precios internacionales de las materias primas,
generando en Latinoamérica, ventajas comparativas al mismo tiempo que mayor
dependencia. Este cambio epocal estuvo marcado por dos coyunturas: la primera mitad
(1998-2003) se caracterizó por la lentitud del crecimiento económico mundial y
regional tras la oleada de crisis financieras (en Asia, Rusia y Argentina) y la segunda
(2003-2008), por la expansión económica acelerada tanto del mundo como de la
mayoría de los países de la región. Este nuevo ciclo de acumulación en la región que
sucedió entre 2002 y 2012, coincide una nueva división del trabajo en el sistema
capitalista mundial y el surgimiento de nuevas potencias como China, India y el sudeste
asiático.
En este contexto, resurge con fuerza el discurso hegemónico del desarrollo como
crecimiento indefinido, como la nueva posibilidad de incorporar el progreso y la
modernidad a la región bajo una retórica neodesarrollista. Luiz Carlos Bresser -Pereira y
Aldo Ferrer, son dos de los economistas más importantes representantes de esta línea de
pensamiento económico. Ambos autores sostienen que el neodesarrollismo es una
alternativa al neoliberalismo reinante y al viejo desarrollismo cepalino. Es presentado
como un tercer discurso, que se centra en reformas institucionales y en políticas
macroeconómicas de corte keynesianas. A decir de Bresser-Pereira (2007), “el nuevo
desarrollismo (…) es un conjunto de propuestas de reforma institucional y de políticas
económicas a través de las cuales las naciones de desarrollo medio buscan, al inicio del
siglo XXI, alcanzar a los países desarrollados” (p. 14). Ejemplo de ello han sido en
menor o mayor medida, los programas económicos de los gobiernos populistas elegidos
en Latinoamérica a partir de 1998.
Hace 9 años, dos de los internacionalistas más destacados y de más vasta
experiencia en Argentina, Roberto Russell (ISEN y UTDT) y Juan Gabriel Tokatlián
(UDESA y UTDT), expusieron en un elocuente “paper”, con crudo realismo, las
macrotendencias a nivel mundial, con un hegemón como nuestro vecino, el Estado
norteamericano, con una evidente primacía por varios años pero al mismo tiempo, las
condiciones favorables por múltiples razones, para nuestra región, para articular
políticas de cooperación con ese mismo hegemón, de manera tal de aprovechar mejor
que en el pasado, nuestra inserción internacional y modos de convivencia con Estados
Unidos. Si bien, algunos factores endógenos como la desigualdad social y la violencia
doméstica le bajaban el promedio a Latinoamérica, por otras razones, como nuestro
status de zona de paz, comparada con otras regiones del mundo, la ausencia marcada de
hipótesis de conflicto pero también de guerras entre países vecinos y hasta el gran
“background” en materia de doctrina jurídica pacifista y no intervencionista, que podría
contribuir a aumentar y no disminuir el multilateralismo a nivel mundial, permitían ser
optimistas respecto a los años que vendrían para nuestra región (Russell, Tokatlián,
2009).
Si a todo ello le sumamos, la desatención creciente de Estados Unidos hacia este
espacio territorial, el ascenso al poder de coaliciones neopopulistas cuestionadoras de la
era neoliberal, el buen precio de las “commodities” y el discurso oficial en favor de la
“Patria Grande”, todo permitía abrigar esperanzas de que por fin, llegaba la hora de
nuestra región.
Para Estados Unidos, la región perdió relevancia estratégica y esto se percibió
hasta en el nivel de inversiones. En cambio, Rusia que se retiró masivamente tras el fin
de la Guerra Fría, volvió en esta década producto en gran medida de la necesaria
diversificación de sus relaciones, en términos mucho más pragmáticos que antes,
privilegiando petróleo, minerales y ventas de armas, aunque la dimensión de esa
presencia todavía es minúscula. Fue China, finalmente, la máxima consumidora de
“commodities” en el mundo, quien aprovechó al máximo su incursión como nunca
antes, en el continente239.
Sin embargo, las pujas y viejos recelos de liderazgo en el vecindario, las
contradicciones entre el integracionismo discursivo y la praxis en favor de una mayor
soberanía estatal (“soberanismo”), la lógica de un neodesarrollismo extractivista,
contrario al medio ambiente y la ausencia cabal de proyectos de desarrollo de largo
plazo, así como de políticas sociales y educativas eficaces, minaron aquellas
posibilidades iniciales con las que contaba a priori la región.
Hasta el mayor protagonismo chino en el continente, ni siquiera pudo ser
morigerado en aras de mejorar nuestras posiciones relativas en favor de nuestros propios
intereses. Los resultados en materia de políticas públicas tampoco fueron demasiado
alentadores aunque cabe analizar las diferencias entre países: los resultados pueden ser
muy dispares.
En suma, tampoco América Latina aprovechó como debía, la década durante
gozó del mayor nivel de ingresos de la historia de las materias primas. Tal vez, sin caer
en otro etnocentrismo absurdo, aquí también necesitamos tener nuestra propia mirada
acerca de los intereses latinoamericanos, ya no en oposición al hegemón que tenemos
como vecino, sino respecto a nuestro papel soberano y obligaciones en el mundo,
pensando en términos de Richard N. Haas.
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excepcionalismo, tradición liberalconservadora, aislacionismo.internacionalismo,
política y religión: su impacto en la política exterior, en BUSSO, Anabella (comp.),
Fuerzas profundas e identidad, reflexiones en torno a su impacto sobre la política
exterior, un recorrido de casos, UNR editora, Rosario, e-book en:
www.produccionacademica.com.ar
239
Más que los acuerdos de Libre Comercio, es la política de inversiones la principal herramienta china
para fortalecer su presencia en Latinoamérica. Entre 2005 y 2010, China otorgó créditos por más de
75.000 millones de dólares a diferentes países latinoamericanos. El 61% se destinó a Venezuela y
Ecuador países para los cuales China se ha convertido en el principal prestamista externo, mientras que
Brasil y Argentina recibieron un 30% de los mismos. Más recientemente, entre 2010 y 2011, el monto
total de las inversiones chinas en América Latina ascendió a 15.600 millones de dólares. América latina
se convirtió en el segundo mayor destino de la inversión china por detrás de la zona de Asia-Pacífico.
Según la CEPAL, las inversiones de China en la región se orientan a asegurarse la provisión de recursos
estratégicos. Sus destinos son fundamentalmente actividades extractivas y, en segundo término, todo
aquello que implique apoyo a éstas, como servicios financieros, logística u obras de infraestructura. Está
claro que todo lo que gana China, lo pierden Estados Unidos y la Unión Europea (que ya ha sido
desplazada como segundo socio comercial de la región por China), aunque una importante parte de la
penetración comercial china en América latina sea de productos originados en empresas estadounidenses
radicadas en China. Pero también hay claras áreas de competencia: autos, tecnología, máquinas pesadas,
equipos, etcétera. (Velloso, 2010 :39-44).
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Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.
Abstract
240
Tesista de la Licenciatura en Relaciones Internacionales (FCH/UNICEN). Integrante de la Planta de
Colaboradores del CEIPIL.
Introducción
Bajo esa lógica, entendiendo a la política internacional subnacional como “la decisión
política y la herramienta pública de los gobiernos locales que se ocupa de impulsar la inserción
internacional a través de una estrategia y objetivos tendientes a aprovechar, articuladamente, las
oportunidades del contexto exterior con las necesidades del territorio” (Calvento, 2015:18); la
presente ponencia se propone abordar el desempeño de los mismos tomando como estudio de
caso los municipios del interior de la Provincia de Buenos Aires. Para tal fin se abordarán, en
una primera instancia, las tipificaciones existentes en torno a las políticas que puede
implementar este tipo de actores (es decir, las estrategias de relacionamiento institucional
internacional y de posicionamiento internacional) y, en una segunda instancia, se avanzará en el
estudio de caso realizando un diagnóstico general de las herramientas utilizadas a modo de
dilucidar en principio las que han predominado.
Tipificación
En suma, como denota De Marsilio (2006), las motivaciones pueden ser de índole
económicas (donde se incluyen las comerciales y financieras), de infraestructura; culturales,
241
Resulta conveniente aclarar que más allá de que el término “subnacional” sea frecuentemente utilizado
en los análisis teóricos y empíricos de la temática en cuestión, “tanto el ‘actor subnacional’ como el ‘actor
subestatal’ derivan de un mismo concepto integral: el ‘Estado-Nación’ [por tanto] su uso resulta
equivalente e indistinto” (Zubelzú, 2008:37).
educativas y sociales, y de “cuestiones varias” que incluye a aquellas relacionadas al medio
ambiente, sanitarios, de cooperación judicial, entre otras (De Marsilio, 2006:42-43).
Dicho ello, en lo que refiere a las tipificaciones del fenómeno en sí, al ser las
actividades variadas y con niveles de formalización diferente existen distintas categorizaciones
(García Segura, 1996; Fronzaglia, 2005; Zapata Garesché, 2007; Batista, Jacobsen y
Evangelista, 2008; Ramos, 2008; Zubelzú, 2008). No obstante, al referir fundamentalmente a
actores de gran tamaño como las provincias, ciudades capitales y grandes ciudades, la presente
ponencia recala en aquellas expresadas por Calvento (2012) ya que permiten reflejar, de manera
más idónea, la realidad de los municipios objeto de estudio.
Por otro lado, dentro de las relaciones bilaterales también se encuentran las
actas, acuerdos243 y convenios los cuales mayoritariamente incluyen la participación de
organismos internacionales y de agencias de cooperación internacional como la Agencia
Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo244 (AECID), la Agencia
242
Los primeros hermanamientos fueron llevados a cabo entre ciudades europeas tras la Segunda Guerra
Mundial (Zapata Garesché, 2007), buscando distender las relaciones entre localidades que habían estado
enfrentadas durante la contienda bélica y contribuyendo para que cada miembro de los pueblos
hermanados pudiese entablar relaciones de confianza, solidaridad y reconciliación (Luna y Ballesteros,
2005).
243
Los acuerdos “representan instrumentos concretos, tangibles y factibles de cooperación, asentados en
una base común de voluntades e intereses a corto, mediano y largo plazo…” (Batista, Jacobsen y
Evangelista, 2008: 59).
244
Fue creada el 11 de noviembre de 1988 como una entidad de derecho público adscrita al Ministerio de
Asuntos Exteriores y de Cooperación a través de la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional.
Japonesa de Cooperación Internacional245 (JICA), la Agencia Alemana de Cooperación
Técnica246 (GTZ) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura247 (UNESCO), entre otras (Calvento, 2014). En ese sentido, los
acuerdos fundamentalmente permiten a los gobiernos subnacionales el acceso a la
asistencia técnico-financiera, intercambio y capacitación de agentes públicos, entre
otros.
En lo que respecta a las relaciones de carácter multilateral, por su parte, las
mismas se conforman a través de redes u organizaciones de ciudades entendidas como
“estructuras en las que participan actores unidos por el hecho de compartir alguna
característica cuya naturaleza les permite crear vínculos en pos de la consecución de
objetivos comunes” (Gutiérrez Camps, 2006:104). Es decir, que “representan
instrumentos concretos, tangibles y factibles de cooperación, asentados en una base
común de voluntades e intereses a corto, mediano y largo plazo…” (Batista, Jacobsen y
Evangelista, 2008: 59).
Dicho ello, siguiendo a Calvento (2015), en el marco de las relaciones multilaterales
pueden distinguirse las redes de índole regionales (como la Red de Mercociudades, FCCR y
FLACMA) de las globales (CGLU, URB-AL, AICE, entre otras) cuya diferencia radica en la
composición de los respectivos integrantes y en los objetivos establecidos.
Sus propósitos son “la lucha contra la pobreza y la promoción del desarrollo humano sostenible en los
países en desarrollo, particularmente los recogidos en el Plan Director en vigor cada cuatro años”. De esa
manera, la Agencia constituye el órgano de fomento y ejecución de la política española de Cooperación
Internacional para el desarrollo (Real Decreto 1403/2007).
245
Surge el 1 de octubre de 2003 con la finalidad de contribuir a la promoción de la cooperación
internacional, así como al desarrollo de las economías de Japón y de todo el mundo, brindando apoyo al
desarrollo socioeconómico, a la recuperación y/o estabilidad económica de los países en desarrollo
(www.jica.go.jp).
246
La Agencia Alemana de Cooperación Técnica (Deutsche Gesellschaft für
Internationale Zusammenarbeit), fundada en 1975, constituye una sociedad de responsabilidad
limitada sin fines de lucro, perteneciente al Gobierno de la República Federal de Alemania y representada
por el Ministerio Federal de Cooperación Económica y el Ministerio Federal de Finanzas. Sus objetivos
tienen que ver con el apoyo a la implementación de proyectos y programas de desarrollo, la promoción de
medidas económicas y cambios estructurales así como el asesoramiento en los procesos de reformas por
él impulsados. En el caso particular de América Latina y Caribe, la (GTZ) cuenta con Programas que
trabajan el tema Desarrollo Económico Local /Regional a partir de tres diferentes áreas prioritarias: el
desarrollo económico sostenible, la modernización del estado y el desarrollo rural (Murgueytio, 2006).
Para más información véase su sitio oficial: www.giz.de
247
Fue fundada el 16 de noviembre de 1945 en carácter de organismo especializado de la Organización
de las Naciones Unidas. Tiene como finalidad crear condiciones propicias para un diálogo entre las
civilizaciones, las culturas y los pueblos fundado en el respeto de los valores comunes. En otras palabras,
la UNESCO promueve la cooperación internacional, entre sus Estados Miembros y Asociados, en los
ámbitos de la educación, la ciencia, la cultura y la comunicación (UNESCO, 2003).
Dicho ello, en lo que respecta a las redes de carácter global, algunos de los ejemplos son
la Red Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), la Red de Cooperación Internacional
Descentralizada: URB-AL y la Asociación Internacional de Ciudades Educadoras.
Siguiendo a Leva y Reynolds (2011), este tipo de estrategias pueden sintetizarse en:
Hermanamientos
Relaciones bilaterales
Acuerdos Bilaterales
Relacionamiento
Internacionalización
Institucional
Estrategias de
Internacional
Regionales
Relaciones
multilaterales
Mundiales
Politicas locales de
comercio exterior
Posicionamiento
Internacional
Marketing de ciudades
248
Área territorial integrada por 25 partidos que rodean a la Ciudad de Buenos Aires, correspondientes al
área del Gran Buenos Aires (conurbano) (INDEB, 2007).
Por último, se considera que en la región del interior “existe mayor solidaridad social,
(…) y mejores servicios municipales” (Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, 2005:36), en
términos relativos, acompañado por una mejor situación en términos de recursos totales
municipales (Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, 2007).
Bajo esa lógica, tomando como referencia distintas fuentes tales como: sitios webs
oficiales de los municipios, base de datos del Observatorio de Cooperación Descentralizada:
Unión Europea y América Latina249, datos oficiales de la Red Mercociudades250, Ciudades y
Gobiernos Locales Unidos (CGLU251), Gobiernos Locales por la Sustentabilidad (ICLEI252),
entre otras redes de ciudades y consultas efectuadas a diferentes organismos como el Ministerio
del Interior: Secretaría de Asuntos Municipales (Línea de acción “Municipios al Mundo”253), la
Secretaría de Coordinación y Cooperación Internacional y la Dirección de Asuntos
Federales y Electorales del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto254, la Secretaría de
Relaciones Económicas Internacionales255, la Agencia Argentina de Inversión y Comercio
Internacional256, el Consejo Federal de Inversiones257 (CFI), la Subsecretaría de Política y
Coordinación Económica del Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires258, la
Subsecretaría de Relaciones Internacionales y Cooperación de la Provincia de Buenos Aires259,
entre otras; pudo efectuarse un diagnóstico generalizado de la participación internacional del
universo en cuestión.
En ese sentido, en base a los 110 municipios analizados, en términos generales puede
señalarse que la mayoría de los mismos ha desarrollado algún tipo de estrategia de participación
internacional ya sea a través del establecimiento de hermanamientos y/o acuerdos bilaterales, de
la participación en redes regionales y/o mundiales, de la asistencia a misiones y/o ferias
comerciales; de la implementación de una marca ciudad, entre otras, aunque sólo un 11,8%
posee un área municipal abocada a las relaciones internacionales (Bahía Blanca, General
Pueyrredón, Junín, La Plata, Luján, Lincoln, Monte Caseros, Necochea, Olavarría, Pergamino,
Tandil, Villa Gesell y Zárate).
249
Sitio oficial: www.observ-ocd.org
250
Sitio oficial: www.mercociudades.org
251
Sitio oficial: www.cities-localgovernments.org
252
Sitio oficial: www.iclei.org/
253
Sitio oficial: www.mininterior.gov.ar
254
Sitio oficial: https://www.mrecic.gov.ar/es/secretaria-de-coordinacion-y-cooperacion-internacional-
autoridades
255
Sitio oficial: http://www.mrecic.gov.ar/es/secretaria-de-relaciones-economicas-internacionales
256
Ex Fundación ExportAR. Sitio oficial: http://www.produccion.gob.ar/agencia/
257
Sitio oficial: http://cfi.org.ar/
258
Sitio oficial: http://www.ec.gba.gov.ar/areas/Sub_Politica_Coord_Eco/Sub_Politica_Coord_Eco.php
259
Sitio oficial: http://www.gba.gob.ar/relacionesinternacionales
Gráfico Nº 1: Cantidad de hermanamientos de los municipios del interior de la
Provincia de Buenos Aires, según área geográfica de vinculación internacional.
5
21
10
10 Europa
66 América Latina
Asia
Estados Unidos
África
Oceanía
51
Medio Oriente
Consideraciones finales
Bajo ese criterio, en el marco de la carencia de análisis abocados a los municipios del
interior de la Provincia de Buenos Aires en su totalidad, por medio de diversas fuentes se llevó a
cabo un diagnóstico generalizado de los mismos, a través del cual se evidencia que más de la
mitad ha establecido estrategias de vinculación internacional, fundamentalmente de
relacionamiento institucional internacional y, dentro de éstas, de carácter bilateral. En ese
sentido, la práctica más utilizada ha sido la de hermanamientos cuyas contrapartes han sido
ciudades procedentes de Europa y Latinoamérica, en principio, al igual que localidades de
África, Medio Oriente, Asia e incluso Oceanía.
Asimismo, si bien un 11,57% de los mismos cuenta con un área abocada a las
Relaciones Internacionales, resulta interesante aclarar que la cifra en realidad denota un
incremento ya que, considerando el análisis realizado con anterioridad (Calvento, Carcedo,
Defelippe y Mutti, 2015), donde sólo un 4,5% de los mismos contaba con un espacio vinculado
a la temática en cuestión, puede concluirse que con el transcurso del tiempo el interés de los
municipios en incrementar su participación internacional, se ha ido generalizando
paulatinamente.
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Fuentes
Resumen:
En octubre del 2002, un misil Hellfire lanzado desde un Predator impactó en un
vehículo que transportaba a uno de los responsables de los atentados contra el USS Cole
dos años antes. Este evento dará inicio a una nueva estrategia antiterrorista basada en
los ataques con drones. Un total de 563 ataques fueron ejecutados durante los dos
mandatos de Obama, siendo este numero 10 veces mayor a los ataques llevados adelante
por su predecesor, George Bush.
Este trabajo busca problematizar cual fue el impacto de los drones en la doctrina militar
y que efectos tuvo en la estrategia antiterrorista durante el gobierno de Obama (2009-
2017). Para esto se analizará la re/evolución de los drones a lo largo de la historia, sus
aspectos positivos y negativos, y las operaciones llevadas adelante por la CIA y las
Fuerza Armadas estadounidenses. Concluiremos que la utilización progresiva de los
drones es justificada no solo por su efectividad a la hora de cumplir objetivos, sino por
varias ventajas entre la que se destaca el no poner en riesgo la vida de soldados
estadounidense, a pesar delas criticas morales y legales que puede recibir, su verdadera
efectividad a nivel estratégico.
¿Evolución o Revolución?
Si bien se suele dar por sentado que los UAVs son un elemento revolucionario en la
forma de hacer la guerra, hay todo un debate sobre si estos son una revolución o si es
producto de una evolución de muchos años.
Como indican los hechos, podemos encontrar el concepto actual de UAV desde la
primera guerra mundial y realizando un rol de inteligencia desde la guerra de Vietnam.
Autores como Schwing (2007) hablan que podemos encontrar los primeros usos
militares de vehículos no tripulados en los barriletes/cometas, sin embargo, nos
centraremos en los proyectos que tuvieron lugar en el Siglo XX, ya que estos
representan más el concepto que hoy tenemos de UAV.
El primer proyecto fue el “Kettering Bug” que tuvo lugar en la Primera Guerra Mundial,
bajo una idea de bomba o torpedo volador que pudiera hacer daños a grandes distancias,
principalmente a instalaciones de submarinos alemanes. (Sullivan, 2006) Sin embargo,
“el Bug falló en sus pruebas, ya que solo realizó ocho vuelos de prueba exitosos de 36,
lo que arroja una tasa de éxito del 22%.” (Keane y Carr, 2013:561; Traducción propia).
Sumado al bajo rendimiento en las pruebas, el fin de la primera guerra mundial llevo al
cierre del proyecto. Como veremos más adelante, los principales avances se dieron en
épocas de guerra, por lo que podemos calificar al mismo como lento y escalonado.
Como destaca Schwing (2007):
Los primeros vehículos aéreos no tripulados sufrieron una brecha tecnológica: los
sistemas de guía y los motores no estaban suficientemente desarrollados y
continuarían obstaculizando el diseño exitoso de los vehículos aéreos no
tripulados. Los vehículos aéreos no tripulados tenían un largo camino por recorrer
antes de que se convirtieran en armas de guerra efectivas, y mucho menos armas
"transformacionales". (p. 3; Traducción propia)
Si bien el periodo de entreguerras se dio el desarrollo del radio control, la Segunda
Guerra Mundial no dejo grandes avances. Los UAVs se usaron en este periodo como
objetivos aéreos para la práctica de otras aeronaves y de tropas con armamento
antiaéreo, ganando así el nombre de “drone”. Recién durante la guerra fría se presentan
los primeros avances que otorgaran misiones específicas a los UAVs.
Con la llegada de los años sesenta, desde Washington empezaron a ver el potencial de
los UAVs debido a varios derribos de los Lockheed U-2, diseñados para la inteligencia
a gran altura. Aparecerá en escena el Ryan Model 147 “Lightning Bug”, el cual realizó
3.435 incursiones en la Guerra de Vietnam.
Debido a la magnitud del fuego antiaéreo enemigo en Vietnam, los UAVs se
usaban a menudo como plataformas de inteligencia no tripuladas, tomando fotos
de baja y gran altitud (IMINT, o inteligencia de imágenes) que se usaban para
planificar ataques y evaluar daños de batalla. (Keane y Carr, 2013:568;
Traducción propia)
En 1965, ante el requisito de un UAV de reconocimiento de largo alcance, Ryan
Aeronautical desarrolló el modelo 154 “Compass Arrow”. Su diseño centrado en
disminuir la firma de radar lo convierte en el primer UAV en utilizar tecnología furtiva.
(Keane y Carr, 2013) En 1971, Estados Unidos modificara un Lightning Bug para
disparar un misil guiado, naciendo así el primer UCAV. Como dicen Keane y Carr
(2013):
Pero con el éxito del Lightning Bug nació el UCAV moderno. Después de 4 años
de investigación y desarrollo, Ryan Aeronautical tomó su diseño Lightning Bug y
demostró que podía atacar y destruir un barco desde una distancia de
aproximadamente 100 millas. (p. 568; Traducción propia)
Si bien las pruebas fueron exitosas, el fin de la guerra de Vietnam hizo que se cancelen
ambos programas. Además, la elección por el sistema de misiles anti buque Harpoon
hizo que el desarrollo de UCAVs quedara relegado por un tiempo.
Los próximos veinte años estarán marcados por el color de otro actor, Israel. Desde ese
momento hasta la actualidad, Israel ha utilizado UAV como un arma primordial,
convirtiéndolo en “uno de los líderes mundiales en tácticas, técnicas y procedimientos
de UAV.” (Schwing, 2007;6). Durante la Guerra de Yom Kippur en 1973 y la batalla
aérea del Valle de Bekaa en 1982, Israel utilizo UAVs para engañar a los radares SAM
enemigos simulando ser aviones de tamaño completo, permitiendo a los aviones
tripulados atacar directamente a estos radares. (Schwing, 2007)
Impulsado por este éxito, Estados Unidos adquirió el UAV Pioneer de Israel que se
encargó de proporcionar inteligencia táctica durante la operación Tormenta del Desierto
a inicios de los noventas. “El Pioneer realizó más de 300 misiones de reconocimiento de
combate durante las operaciones del Golfo Pérsico en 1990-1991. El sistema recibió
extensas aclamaciones por su excelente rendimiento en las Operaciones Escudo del
Desierto y Tormenta del Desierto” (Keane y Carr, 2013). Este reconocimiento genero el
surgimiento de los UAV como concepto de fuente de información a nivel táctico.
Durante esta operación, la posibilidad de obtener información en tiempo real sobre el
campo de batalla, llevó a un nuevo nivel de precisión a la hora de dirigir las fuerzas.
Como nos demuestra Kurkcu y Oveyik (2008):
Durante el conflicto, los vehículos aéreos no tripulados Pioneer permitieron al
ejército desactivar la amenaza de la artillería enemiga para apoyar a las fuerzas
aliadas. Después de eso, los combatientes tácticos tripulados ingresaron a la zona
de combate para cortar y destruir las fuerzas iraquíes en el teatro de operaciones
kuwaití. La Marina utilizó UAV para monitorear la costa kuwaití y las
instalaciones navales iraquíes y buscar minas. (p. 24; Traducción propia)
Un ejemplo de esto fue el ataque a un aeropuerto que estaba bajo control de las fuerzas
iraquíes. Las imágenes en tiempo real que transmitió el Pioneer mostraron un batallón
de tanques preparados para un contraataque, permitiendo que se tomaran las medidas
necesarias (ataques aéreos y navales) para que los Marines pueden avanzar. (Kurkcu y
Oveyik, 2008)
Como resultado, la Guerra del Golfo demostró los beneficios que pueden traer los
UAVs durante el conflicto y la posibilidad de nuevas aplicaciones. En 1993, ya fueron
desplegados en los Balcanes con el fin de brindar ayuda a las tropas de Naciones
Unidas. El drone seleccionado en esta ocasión fue el Gnat 750 de General Atomics. El
éxito de este impulsó a esta compañía a crear un UAV más grande, incorporando a su
vez comunicación satelital, dando así nacimiento al Predator. (Cole, 2014)
El sistema Predator demostró mejoras y grandes resultados, a pesar de las limitaciones
que tuvo debido a las cuestiones meteorológicas como vientos fuertes, nubosidad,
formación de hielos, etc.
En muchos sentidos, volvimos a aprender las lecciones de Tormenta del Desierto
durante Fuerza Aliada; sin embargo, esta vez la lucha no fue dirigida por una
Fuerza Aérea de la Guerra Fría, sino por una que fue más ligera, delgada y
expedicionaria. También realizamos operaciones de información y aeroespaciales
en entornos urbanos y montañosos, en lugar de a lo largo de una vasta extensión
de desierto, a lo que el éxito de Tormenta del Desierto se atribuyó con tanta
frecuencia. (Jumper, 2001:27; Traducción propia)
Durante la Operación Fuerza Aliada, los UAVs se encargaron del monitoreo de
depuración étnica, operaciones de inteligencia electrónica y la identificación de
objetivos. Este último aspecto fue particularmente problemático, ya que, si bien tenían
éxito al identificar al objetivo, carecían de capacidad para comunicarlo de manera
precisa a los aviones tripulados. La solución fue instalar un láser al Predator,
permitiendo indicar directamente el objetivo a los aviones tripulados.
Sin embargo, el avance más significativo fue la iniciativa de aumento de comando y
control de Bosnia. Gracias a este, y a través de una conexión de internet segura, códigos
de autenticación y una televisión satelital, los comandantes podían acceder a la
transmisión en vivo de los Predator, a una velocidad de 30 megabit por segundo, 3100
veces más rápido en comparación con la guerra del golfo (Kurkcu y Oveyik, 2008). “No
menos notable que el Predator, pero con un camino de desarrollo algo más difícil, el
Global Hawk se inició en 1995 para cumplir con un requerimiento de la Fuerza Aérea
para un UAV de reconocimiento estratégico de gran altitud” (Schwing, 2007:11;
Traducción propia). Convirtiéndose en el UAV más grande, el Global Hawk fue
implementado con el fin de sustituir al U-2 “Dragon Lady” y desempeñar todas sus
funciones actuales.
Entonces, para 1995, se creará el 11° Escuadrón de Reconocimiento en la base de la
Fuerza Aérea Creech, Nevada. Con el tiempo se formarán 3 escuadrones más de
Predator, y uno de Global Hawk. (Schwing, 2007) En el 2001, se armará por primera
vez al Predator con misiles Hellfire, realizando su primer ataque en octubre del 2002
contra un auto que transportaba a seis integrantes de Al Qaeda en Yemen. El objetivo en
esta ocasión era un presunto responsable del ataque contra el USS Cole en el año 2000,
dejando como víctimas a 17 estadounidenses. Muchos consideran este ataque como el
primer asesinato selectivo con drones, que más adelante será parte fundamental de la
estrategia antiterrorista de Obama.
Como se verá más adelante, a pesar de que Estados Unidos se enfrentó contra enemigos
que no estaban a su talla, el entorno asimétrico que brindaban estos nuevos escenarios
generó una participación activa de los UAVs. La capacidad de seguir objetivos tanto
móviles como fijos durante horas y la capacidad de utilizar los misiles Hellfire, los
convirtieron en una herramienta fundamental para la guerra global contra el terrorismo.
Durante la Guerra de Irak en el 2003, la utilización de los UAVs ya era un hecho
consumado. En el 2007, será introducido el MQ-9 Reaper, o como se lo conoció en un
momento, Predator B. El Reaper estará basado en su predecesor, el Predator, pero
mejorando varios aspectos técnicos y su capacidad.
La carga de armas del Reaper es diez veces mayor que la del Predator, capaz de
transportar hasta 3.000 libras en seis puntos de anclaje inferiores. Con la misma
resistencia que el Predator, la Fuerza Aérea ha categorizado al Reaper como un
avión "cazador asesino": la misión de ataque tiene prioridad sobre la misión de
reconocimiento. (Schwing, 2007:10; Traducción propia).
Para el 2007, el Reino Unido empezara a utilizar los Reaper sobre Afganistán. Italia y
Francia, también comenzaron a operarlos después del 2010, aunque sin armamento.
(Cole, 2014)
Vehículos aéreos no tripulados estadounidenses utilizados en operaciones, 1990-2003
Fuente: Haulman,2003: p.2
Conclusión
Como pudimos ver a lo largo de este trabajo, la utilización de los drones hoy es todo un
hecho y al notar la larga historia que los acompaña, volvemos a una de las preguntas
disparadoras de este artículo. ¿Evolución o Revolución? La respuesta es “ambas”.
Podemos hablar de una evolución, porque como se detalla en el segundo apartado, no
solo la tecnología que poseen fue cambiando, sino su función. Desde objetivos de
prueba para la artillería antiaérea, a vehículos de reconocimiento táctico, terminando en
vehículos armados de combate. Por esto mismo podemos decir que es cierto que se dio
una evolución, pero más cierto aun es que el impacto que tiene en la doctrina es lo que
lo convierte en un elemento revolucionario. Como se detallo en el primer apartado,
podemos ver que los UAV cumple con los tres elementos de la Revolución en Asuntos
Militares.
En primer lugar, hay un avance tecnológico producto de las nuevas tecnologías que
aplicado a los ya conocidos UAV generaron grandes diseños como el Reaper. En
segundo lugar, la creación del 11° Escuadrón de Reconocimiento en la base de la Fuerza
Aérea Creech, Nevada y los conceptos bajo los cual identificar a la población
combatiente de Obama demuestran los cambios doctrinales y organizacionales. Por
último, la estrategia antiterrorista es el mayor reflejo del cambio en las operaciones
militares.
Hasta antes del uso masivo de los UAV que se presentó en la administración Obama,
cualquier tipo de operación requería del despliegue de fuerzas especiales o de
bombardeos con aviones tripulados. Si bien estos nos dejaron de suceder por la
aparición de los drones, pasaron a un segundo plano. Además, esta constante utilización
viene de la mano de un nuevo escenario de conflicto, centrado en lo urbano, donde las
diferenciaciones entre la población combatiente y civil es difusa, y donde además
sucede en escenarios donde no necesariamente hay una guerra declarada, como es el
claro ejemplo de Pakistán que se trató a lo largo del trabajo.
Entonces, podemos concluir que el uso progresivo de drones por parte de Estados
Unidos va a seguir aumentando, como lo está demostrando el primer año del nuevo
presidente Donald Trump.
Sin embargo, cada vez son más la cantidad de estados que desarrollan esta tecnología.
Es importante destacar que, en su mayoría, el desarrollo de esta tecnología es con fines
de inteligencia y vigilancia, aunque hay estados como China que los desarrollan con un
fin ofensivo como es el caso del Wing Loong. Este acceso cada vez mayor llevara a un
futuro debate sobre las reglas y limitaciones de aplicación de los drones, dejando a la
política de drones de Obama como un ejemplo a seguir, o como todo lo que hay que
evitar hacer.
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Idas y venidas en la consolidación de la política migratoria, ¿una construcción
diferente del sujeto migratorio?
Abstract The present research paper develops an analysis of the Colombian migration
policy during the two presidential periods of President Juan Manuel Santos (2010-
2018), addressing the migratory phenomenon from a context where globalization poses
great challenges to the National Government. In this sense, it seeks to find the
deficiencies and the negative points that the Colombian immigration policy has. Thus,
in the first place, reference will be made to the discourse used by the Colombian
Foreign Ministry to define the category of Migration, afterwards, a tour of the key ideas
of the presentation, and then, to make known the results, criticisms and conclusions.
262
Estudiante de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia. Miembro del Observatorio de
Política y Relaciones Internacionales Colombianas. Correo: jsplazap@unal.edu.co
Introducción.
263
Plan Nacional de Desarrollo. “Prosperidad Para Todos” 2010; Plan Nacional de Desarrollo. “Todos
por un nuevo país” 2014.
Construcción de un Sujeto Migratorio Colombiano.
Ahora bien, el objetivo de esta investigación es analizar el impacto del gobierno del
presidente Juan Manuel Santos en la consolidación de la política migratoria colombiana
durante su mandato (2010-2018), como hipótesis se plantea que los lineamientos de la
política migratoria durante el gobierno de Juan Manuel Santos, a pesar de lograr
avances en materia de servicio consular, limitan el concepto de migración a fuerza
laboral, dejando de lado una concepción de migración integral que entienda al
connacional como “ser completo” en el que confluyen elementos sociales, culturales,
simbólicos y económicos. De lo anterior, se afirma, que la no existencia de una
definición integral del problema de migración, conlleva a que el diseño de proyectos y
políticas no logren dar una solución determinante al acompañamiento integral del
connacional.
Es menester recordar, que la anterior variable termina solo por ser una de las muchas
razones por las cuales se desarrolla el fenómeno de la migración, la diversidad y
heterogeneidad de dichas razones son las que plantean los retos que debe afrontar el
Gobierno Nacional Colombiano (GNC). En éste se establece que la migración se
conceptualice desde dos concepciones: La primera, considera todos los tipos de
movimientos que realizan los seres humanos. La segunda entiende la migración
solamente como el cambio de residencia de las personas que lo realizan. (CONPES
2009, 26). En otras palabras, existe una concepción macro y micro del término
migración, lo cual conlleva a la formulación de diferentes tipologías y clasificaciones en
torno al concepto de migración desde una variable de temporalidad.
Así, el concepto de migración que utiliza el GNC, se enmarca dentro de una visión
donde predominan los supuestos economicistas, relegando otras dimensiones que son
cruciales a la hora entender la migración de forma sustancial. Es claro que la definición
que realiza el GNC tiene dos pilares centrales, por una parte, la temporalidad, y la
segunda, una caracterización del migrante: “Promover la caracterización de la
población migrante (con énfasis en aquella relacionada con remesas y sus usos), la
creación y consolidación de redes sociales.”264
264
Departamento Nacional de Planeación, Plan Nacional de Desarrollo 2010.
La metodología de la presente investigación es de corte mixto deductivo, ya que si bien
el análisis principal parte y se sustenta por las matrices realizadas, el análisis de ellas
responde a una lógica cualitativa, con base al análisis de documentos que sirven para
dar un peso teórico a la investigación. En el desarrollo del instrumento, se consignaron
los proyectos, programas, actividades más notorias que el GNC desarrolló e inscribió en
torno a la migración en los planes estratégicos sectoriales y en los informes de gestión
anuales de la cancillería.
Específicamente se construyó una matriz que fue alimentada por los programas,
proyectos y acciones anuales en torno al fenómeno migratorio desde diferentes
dependencias. El modelo en crudo es el siguiente:
Fuente: Elaboración propia.
Primero, el año en que participó la cancillería en dicho Foro Mundial fue el 2011, por
ende dicha fecha será registrada. Segundo, para desarrollar los objetivos de
consolidación de política migratoria propuestos en cada Plan Nacional de Desarrollo
(2010-2014) “Prosperidad para todos” y (2014-2018) “Todos por un nuevo país” se
establecen una serie de estrategias que deben ser llevadas a cabo para lograr dicho fin.
En tal sentido, las estrategias de política migratoria del PND (2010-2014)265 son:
265
Plan Nacional de Desarrollo. “Prosperidad Para Todos” 2010. Tomo II. p.689.
De igual forma las estrategias de política migratoria del PND (2014-2018)266 son:
En quinto lugar, se encuentra la columna de Marco legal, en ella se registra bajo qué
normatividad fue llevada a cabo la acción. En la investigación, este parámetro, fue el de
mayor dificultad, ya que existe poca documentación en línea sobre específicamente qué
acto administrativo creó dicha acción, de aquí que para nuestro ejemplo, se haya
registrado las siglas N.D (No disponible).
266
Misión, Visión, Objetivos, Normas, Principios y Lineamientos. Cancillería. Disponible en:
Por último, se encuentran las variables con las cuales el Gobierno Nacional analiza el
avance o retroceso de la política migratoria. Para fines comparativos se tomaron 5 de
ellas de igual forma, con el fin de lograr encontrar y aplicar un común denominador en
los dos PND, aquellas son:
● Presencia institucional.
● Infraestructura.
● Talento Humano..
● Tecnología.
● Articulación Nacional e Internacional.
Dependiendo del tipo de acción, esta sería ubicado en alguna de las anteriores variables,
a través de la sigla S.A (Si aplica). En el caso que se trae a colación, de la IV Reunión
del Foro Mundial sobre Migración y Desarrollo, se logra ubicar en la variable
Articulación Nacional e Internacional.
Para comenzar el análisis, es pertinente observar los lineamientos que se han trazado de
la política migratoria (visión de la cancillería) en concreto, la tercera acción, la cual
afirma:
Esto se reflejará en la preparación del país para enfrentar y atender de manera adecuada el
crecimiento de los flujos migratorios los cuales constituyen factores de desarrollo económico y
social; y propender por una migración en condiciones de seguridad para colombianos y
extranjeros en el marco de una política integral migratoria. Para esto, deberá adecuarse la
normatividad migratoria nacional a los acuerdos bilaterales o multilaterales que suscriba
Colombia en cuanto a movilidad de personas.
Otras acciones como la exención de visados de los nacionales, respetando las decisiones
soberanas y discrecionales por parte de otros Estados, serán impulsadas por el Gobierno
nacional en su conjunto, así como la ampliación y la generación de nuevas estrategias para
promover la canalización de las remesas hacia el ahorro y la inversión.”267
En la migración de los colombianos, sus derechos y los problemas que los acogen, no
son prioridad a pesar de que la Cancillería es consciente del problema (Peña 2006, 82).
El tratamiento de este fenómeno durante el gobierno de Juan Manuel Santos, ha dado
prioridad a dos estrategias principalmente: Colombia nos une y el fortalecimiento del
servicio consular.
El programa Colombia nos une, durante el período estudiado, ha desarrollado más del
60% de los programas que avanzan anualmente.
267
Departamento Nacional de Planeación, Plan Nacional de Desarrollo 2010. 542
Fuente: Elaboración propia
El desarrollo de este tipo de políticas comienza a tejer un nuevo vínculo entre el Estado-
Nación colombiano y los connacionales, la relación deja de gravitar en torno a lo ilegal,
sino al contrario, al potencial que pueden aportar al país. (Clavijo 2013, 89) En esa
medida, Colombia Nos Une termina siendo la bandera y la respuesta estatal para la
política migratoria colombiana, “Cuyo objetivo principal se enfoca en promover,
fortalecer y facilitar los vínculos entre los colombianos residentes en el exterior con sus
familias, sus regiones de origen y de manera extensa con Colombia” Como se cita en
(Clavijo 2013, 4)
Ahora bien, al ser Colombia Nos Une el principal instrumento para desarrollar la
política migratoria, este juega un papel primordial, no solamente en el cumplimiento de
los proyectos o acciones, sino también, en lo concerniente a la construcción de la
definición y el tratamiento en torno al fenómeno migratorio, que termina priorizando
algunas áreas de la vinculación de los connacionales, más concretamente el ámbito
relacionado con lo laboral.
Fuente: Elaboración propia
Ahora bien, la metodología que presenta las mesas de trabajo, de fondo, presenta una
lógica utilitaria que cae en dinámicas de mercado, utilitaria en el sentido de que
prevalecen las utilidades y beneficios de las empresas. Por ejemplo, durante el período
de estudio se encontró que gran parte de las mesas están dedicadas y destinadas al
otorgamiento de créditos, créditos que pueden a los cuales se pueden acceder a través
de las mesas de emprendimiento. Lo anterior tiene fuertes implicaciones, ya que se
termina por limitar el fortalecimiento del servicio consular (ampliar la atención e
integración de los colombianos en el exterior y retornados) a una oferta de productos y
servicios de varias empresas y entidades tanto a nivel Local (Empresas y Entidades
Extranjeras) como Nacional (Empresas y entidades Nacionales).
Vinculado a lo anterior, se puede observar cómo las acciones y las formas de
vinculación que reciben los connacionales van dirigidos a cierto perfil (fuerza laboral)
de Colombianos residentes en el exterior, basta con analizar una de las estrategias de la
Cancillería, la cual afirma: Se deberá “Promover la caracterización de la población
migrante (con énfasis en aquella relacionada con remesas y sus usos), la creación y
consolidación de redes sociales”268, para dar cuenta de la construcción de un
determinado Sujeto Migratorio, que entiende al migrante como: “posible inversor y
contribuyente de los proyectos de desarrollo económico, en función de los planes
gubernamentales establecidos en ese periodo, o como recurso, en el sentido de capital
humano” (Clavijo 2013, 93).
Si uno retoma los resultados que se ha venido arrojando la investigación, se observa que
acciones como las Ferias Inmobiliarias en el exterior, son un ejemplo, de la estrategia de
buscar canalizar las remesas hacia el sector inmobiliario. En el año 2011 Colombia Nos
Une a través del multiplicador de Nueva York, realizó una Feria inmobiliaria de la
mano de CAMACOL, con aras de que los connacionales invirtieran en dicho sector,
más allá de ser una acción encaminada hacia el beneficio del migrante, terminó por ser
una plataforma para que ciertas empresas ofrecieran los servicios que podría tener el
connacional siempre y cuando hubiera una inversión.
Ahora bien, varias acciones desarrolladas por Colombia Nos Une se dan en ámbitos de
Salud, Cultura y Educación, sin embargo, terminan por ser acciones momentáneas y
específicas, es decir, en primer lugar, no responden a una problemática concreta, sino
más bien, terminan por ser una serie de beneficios para el connacional, no obstante más
allá de ello, no terminan por dar una solución a los problemas de fondo que para este
caso son el la cobertura universal de derechos como la Salud y la Educación.
Verbigracia, la bandera de acciones en tema de Salud de Colombia Nos Une es “La
semana Binacional de Salud”, una estrategia creada por la iniciativa de salud de la
Universidad de California desarrollada anualmente, donde participan varios consulados
de Colombia en diferentes países como México, Nicaragua, Honduras, Estados Unidos,
Canadá, Guatemala, Ecuador, El Salvador, Perú y Bolivia. Desde los datos de la
investigación, en el año 2011, Se realizó la X y la XI Semana Binacional de la Salud, en
donde se atendieron 101.320 Colombianos con el apoyo de la iniciativa de la Salud de
las Américas (ISA).
268
Departamento Nacional de Planeación, Plan Nacional de Desarrollo 2010. 689.
Del mismo modo, en materia de educación, no existe un acompañamiento de formación
académica al migrante. En el año 2016, en EE.UU, se desarrolló una feria que contó con
el diseño de una “mesa de educación”, la cual tuvo como tema central, la programación
de clases en el idioma inglés ofrecidos por profesores del Hudson Community Collegue
y algunas becas en instituciones educativas de los EE.UU. No obstante, son acciones
que no logran dar un soporte adecuado al ámbito académico, puesto que terminan por
ser medidas que ofrecen una serie de herramientas al connacional para mejorar su
desempeño y facilitar la búsqueda de opciones laborales. Muchas personas podrán
afirmar que esta acción es una forma de acercar a los connacionales hacia la cultura
local, no obstante, considero que ese no es el propósito, ni el objetivo principal que debe
tener un proyecto de educación del migrante.
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Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia. 2005. Documentos de antecedentes y
presentación del programa Colombia Nos Une. Bogotá: Ministerio de Relaciones
Exteriores.
Peña, Rocio del Pilar. 2006. Migración de Colombianos: ¿una expresión moderna de
orfandad? Una aproximación de políticas públicas dirigidas a los colombianos del
exterior. Estud. Socio-Juríd., Bogotá (Colombia), 8(1): 72-102
http://www.scielo.org.co/pdf/esju/v8n1/v8n1a03.pdf
maxpovse@gmail.com
7. Política Internacional.
269
Para más información, visítese: http://spanish.xinhuanet.com/temas/franja/mobile.htm
recorrió bajo sus últimos cuatro líderes supremos, notando su evolución en virtud de la
circunstancia propia de cada generación de líderes.
En el tercer apartado, se expondrá un análisis más acabado del Pensamiento de
Xi Jinping respecto a la política exterior y las relaciones internacionales, tomando como
fuente los discursos compilados del primer tramo de su gobierno, período en el que
delineó los principales valores guía de sus políticas, los objetivos propuestos, y las
políticas por las que se iría a caracterizar su administración. En el cuarto apartado, se
describe sucintamente la ICRS, haciendo hincapié en sus objetivos y en los proyectos a
realizar. Por último, se esbozan unas conclusiones parciales que intentan explicar el
viraje de la política exterior china bajo Xi Jinping, haciendo uso de la ICRS como el
pivote alrededor del cual se ha organizado la “diplomacia de gran país con
peculiaridades chinas”.
Cuadro 1.
PRINCIPIOS Combate contra el: Hegemonismo
Imperialismo
Colonialismo
Racismo
“Esfera de influencia”
Responsabilidad de desarrollados
y en desarrollo
Unidad del pueblo chino con los otros pueblos del mundo
Progreso de la humanidad
Asimilación de experiencias
internacionales
Cuadro 2.
PRINCIPIOS Justicia y racionalidad
Beneficio recíproco
Igualdad y coordinación
Políticas de fuerza
Respeto mutuo
Autodeterminación
Independencia
Igualdad completa
No intervención
Estabilidad de la comunidad
internacional
Beneficios de todos
Nuevo orden político internacional
Convergencia de intereses
comunes
Solución apropiada de
divergencias
Amistad
Buena fe
Compañerismo
Cooperación regional
Comprensión y confianza
recíprocas
Ensanchamiento de áreas de
cooperación
2.3. Hu Jintao.
Cuadro 3.
PRINCIPIOS Cinco Principios de Coexistencia Pacífica
Imparcialidad y justicia
Autodeterminación
No intervención
Beneficio mutuo
Ganancia compartida
Convergencia de intereses
Profundizar cooperación
Vecinos: Buena fe
Compañerismo
Buena vecindad
Amistad
Cooperación pragmática
2.4. Xi Jinping
Cuadro 4.
PRINCIPIOS Paz mundial
Desarrollo común
Cinco Principios de Coexistencia Pacífica
Respeto mutuo
Cooperación
Ganar-ganar
Autodeterminación
No intervención
Política defensiva
Construcción en conjunto
Codisfrute
Estabilidad general
Desarrollo equilibrado
Vecinos: Buena fe
Sociedad
Amistad
Sinceridad
Beneficio mutuo
Inclusión
Honestidad
Afinidad
Franqueza
Integración financiera
3. El Pensamiento de Xi Jinping.
270
Concepto del marxismo-leninismo chino que alude al problema fundamental que enfrenta el
pueblo chino en un momento determinado de su historia, y que precisa una solución integral y
expedita por parte del Partido.
diversas fuerzas tiende a un mayor equilibrio, todo lo cual confiere un carácter
irreversible a la tendencia general al desarrollo pacífico.”271
A continuación, se escudriñarán los cuatro procesos simultáneos que menciona
Xi, indicando los principios, objetivos y políticas que ha adoptado China en
consecuencia.
271
Fragmento extraído del discurso pronunciado por Xi Jinping ante el XIX Congreso Nacional
del PCC en Beijing, 18 de octubre de 2017.
La reforma y la apertura de China coincidió con el auge del paradigma
neoliberal en el mundo, que originó la globalización en tanto que fenómeno económico
caracterizado por “una economía mundial basada en el desarrollo y la innovación, la
interrelación del crecimiento y la integración de los intereses de los diversos países, y
[el mantenimiento y desarrollo] firme de una economía mundial abierta” (Xi, 2014, p.
412). La aceptación de la globalización como la fuerza impulsora del desarrollo en
China vino dada por la política de Deng, por lo que país estuvo décadas equilibrando la
dicotomía de tener un mercado abierto hacia el mundo y socializado (planificado) hacia
el interior. Las reformas de Jiang sirvieron para la incorporación de la clase empresaria
al mercado interno, así como la asimilación de ciertas prácticas capitalistas que
incentivaron la movilidad social. Dichas reformas fueron profundizándose en los años
siguientes para continuar resolviendo los dilemas que el sincretismo económico iría
revelando, casi siempre en favor del abstrato capitalista. Mientras el modelo económico
estaba orientado principalmente a las exportaciones, el mercado interno podía verse
limitado por la injerencia estatal sin mayores dilaciones. No obstante, para
cumplimentar la realización de una sociedad modestamente acomodada en el corto
plazo, y la del sueño chino en el largo, Xi viró la concepción del modelo de desarrollo
de las exportaciones al mercado interno, necesitando para ello liberalizarlo por
completo. Así es que durante el XVIII Congreso Nacional del PCC, se determinó el
papel decisivo del mercado (Xi, 2014, pp. 145-148). El cambio del adjetivo de “papel”
de “básico” a “decisivo” marcó el punto de inflexión en el que China asimiló y
entronizó las leyes del mercado como únicas distribuidoras de recursos en su economía.
Si bien el rol de veedor y controlador del Estado se mantiene, la liberalización de un
mercado de más de 1.400 millones de consumidores contribuye fuertemente al ímpetu
del proceso de globalización, por lo que, debido a la interdependencia consolidada,
“China prospera solo cuando el mundo hace lo mismo. […] La economía china está
integrada en muy alto grado a la economía mundial” (Xi, 2014, pp. 79-80, 415).
Siguiendo la estrategia de desarrollo con puertas abiertas, Xi enuncia que:
“Nuestro desarrollo es abierto e insistiremos en la apertura al exterior como
política básica del Estado. También ampliaremos la apertura de la estrategia de
beneficio mutuo y elevaremos constantemente el nivel de nuestra economía
abierta. […] China seguirá aplicando una política exterior independiente y de
paz, alineará los intereses del pueblo chino a los intereses comunes de otros
pueblos, y trabajará con los países del mundo en el fortalecimiento de la
coordinación de las políticas macroeconómicas, la oposición al proteccionismo,
la mejora de la gobernación de la economía global y la promoción del
crecimiento económico del mundo” (Xi, 2014, p. 401)
Las ambiciones de China por liderar la tendencia globalizadora de cooperación
para el desarrollo conjunto ha abierto la puerta para la política de convergencia
económica, entendida la misma como la coordinación y subsecuente integración de
políticas económicas entre todos los países que estén dispuestos a hacerlo, para
contribuir a la eliminación de todo tipo de barrera, ya no solo para el comercio y la
inversión, sino también para las finanzas, la infraestructura y la equiparación de
variables macroeconómicas. La proposición de converger intereses, originada en los
años noventa, fue incrementando su seriedad y responsabilidad para consolidar un clima
internacional en el que:
“los países pueden mantener intercambios de opiniones sobre estrategias y
medidas de desarrollo económico y, partiendo del principio de buscar puntos
comunes y archivar las diferencias, elaborar mediante consultas, planes y
medidas impulsores de la cooperación […], y dar “luz verde” a la fusión
económica […] en términos de políticas y leyes” (Xi, 2014, p. 356).
Finalmente, como corolario a la política de acercamiento a todos los actores
internacionales, Xi reivindica la multilateralidad como mecanismo de diálogo y
cooperación para ampliar la calidad y cantidad de regímenes internacionales de
integración mediante los cuales se pueda aportar al desarrollo conjunto sostenible. A
propósito de ello, Xi declara que:
“vamos a coordinar la apertura y cooperación bilateral y multilateral, así como
regional y subregional, acelerar la aplicación de la estrategia de las zonas de
libre comercio y promover la comunicación y los intercambios con nuestros
países vecinos” (Xi, 2014, p. 429).
272
Ídem.
español. El megaproyecto está fundamentado en lo que Xi denomina los “valores de la
Ruta de la Seda”, en alusión a la red de comercio que históricamente unió China con los
países a su oeste. Estos valores son la paz y cooperación, la apertura e inclusividad, el
aprendizaje y toma de referencia mutuos, el beneficio mutuo y ganar-ganar, es decir, los
mismos que adoptados como principios de la política exterior en el Pensamiento de Xi
Jinping. Así, en un primer momento la Iniciativa fungió como herramienta discursiva
para consolidar el Pensamiento hacia el interior del país, y publicitarlo hacia el exterior.
A medida que adquiría popularidad entre los países asiáticos -y, por ende, mayor
relevancia en la escena internacional-, operacionalizaba sus objetivos en proyectos
concretos en los países involucrados, y era dotado de más presupuesto, la Iniciativa
probó ser una efectiva punta de lanza de la política exterior de Xi, consolidando la
figura de este como líder entre sus pares y obteniendo los permisos y apoyos necesarios
para transformar el megaproyecto en realidad. Su éxito vino dado por la transformación
en un proceso de “bola de nieve”, que llevó a muchos países a solicitar voluntariamente
su incorporación en el proyecto. Así ya para 2015 los países africanos eran incorporados
a los documentos oficiales chinos como parte de la Iniciativa, y ese mismo año se
desarrolló la primera Reunión Ministerial del Foro China-CELAC, que amplió la
perspectiva hacia el continente americano. Al llegar a abarcar a países de los cinco
continentes en una agenda completamente abierta a nuevos integrantes, la Iniciativa se
convirtió en el principal proyecto del mundo y en el núcleo de la diplomacia económica
china.
La presentación de China como un benefactor capaz de impulsar el crecimiento
nacional atrajo a los países en vías de desarrollo, en tanto ven en el gigante asiático a
una potencia con enormes capacidades de financiamiento al mismo tiempo que es un
importante aliado contra el hegemonismo de potencias regionales o de los Estados
Unidos. El doble beneficio -en lo económico y lo político- consolidó a China como el
“campeón” del Sur mundial ante los países pequeños. Por su parte, los grandes países
son obligados a tomar conciencia del rol cada vez más preponderante de China en el
sistema internacional, y a reconocer su carácter de futura primera potencia económica
mundial, figura nada desdeñable para un país que hasta 1980 se encontraba sumido en la
pobreza extrema. Su extraordinaria capacidad de crecimiento causó, en suma, la
atracción de los pequeños países y el respeto de los grandes, en un contexto que aún
luce prometedor para el incremento de la influencia china por doquier.
Los objetivos delineados en 2015 para la Iniciativa son: establecer y reforzar
relaciones de socio interconectadas e intercomunicadas entre los países a lo largo de las
rutas, estructurar redes de interconexión e intercomunicación omnidireccionales, a
múltiples estratos y de tipo complejo, materializar el desarrollo de múltiples elementos,
independiente, equilibrado y sostenible en todos los países a lo largo de las rutas. 273 La
integralidad del proyecto presenta un obstáculo para las perspectivas reales de poder
llevar a cabo todo lo propuesto; no obstante, su flexibilidad dota de una cláusula de
rescate ante los imprevistos, en una estrategia de China para poder implementar las
etapas del proyectos según resulte conveniente de acuerdo al contexto económico y
político. El pragmatismo que caracteriza a la política china no fue dejado fuera de la
proyección de la Iniciativa, y es por ende capaz de fragmentar su consecución sin
perjudicar su espíritu universalista.
La ICRS, en suma, se basa en los ideales de la multilateralidad como único
mecanismo viable para el diálogo internacional, así como la complementariedad
económica derivada de la convergencia de los intereses de las partes, en un todo de
273
Véase Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma de China (2015).
acuerdo con los principios básicos de las relaciones internacionales. Dicha manera de
hacer política en la arena internacional está acompañada por el nuevo paradigma de la
diplomacia: la nueva diplomacia de gran país con peculiaridades chinas, heredera del
espíritu de la nueva diplomacia china de la reforma y apertura de Deng Xiaoping, e
irruptora en el mundo en tanto primera estrategia de China considerándose a sí misma
como un “gran país”. Esta consideración no es menor, sino que sintetiza el Pensamiento
de Xi Jinping en torno a la idea de una China con cualidades de potencia que aprovecha
su posición para consolidar su influencia en los organismos internacionales y en las
relaciones bilaterales, para promover su modelo de un mundo multipolar estable y
pacífico, y para impulsar su desarrollo a la par de sus socios económicos, en un marco
de desarrollo sustentable y conjunto. Para mantener la viabilidad de una estrategia tan
ambiciosa frente al mundo, Xi pensó a la nueva diplomacia como la de una potencia
mundial (con la influencia que ello conlleva), pero con objetivos cooperativistas y no
hegemonistas ni proteccionistas, rompiendo así con las características del resto de las
grandes potencias en el mundo. Los lineamientos de dicha labor diplomática son
resumidos como:
“la búsqueda de condiciones exteriores favorables para la reforma, el desarrollo
y la estabilidad de nuestro país, para defender la soberanía, la seguridad y los
intereses de desarrollo del Estado, para salvaguardar la paz y la estabilidad
mundiales y promover el desarrollo conjunto” (Xi, 2014, p. 368).
5. Conclusiones parciales.
274
Ídem nota 3.
liderazgo de Xi que promete renovadas prospecciones optimistas para la política, la
economía, la sociedad y la cultura de China.
6. Bibliografía y hemerografía.
Resumen
Palabras claves
Introducción
275
Bhabha, K. Homi; El compromiso con la Teoría en: El lugar de la cultura, Edit. Manantial, Buenos
Aires, 3era. Edición, 2013, p. 39
El presente trabajo analiza el conflicto desde otra perspectiva ontológica,
reconociendo la otredad y la multiculturalidad del mundo árabe como solución política,
y aceptando las diferencias como alternativa, partiendo del reconocimiento de las
diferencias culturales y sus ambivalencias, en el intento por dominar en nombre de la
supremacía cultural producida en sí misma, sólo en momentos de la diferenciación. El
objetivo propuesto (nueva perspectiva ontológica) se estructurará sobre el
reconocimiento de la diferencia cultural y la necesidad de institucionalizarla de manera
eficaz como disciplina, para ello es preciso apelar a categorías conceptuales tales como
forcluido,276 donde el significante que ha sido expulsado del imaginario occidental
constituye la otredad. El Otro enmarcado, citado textualmente, iluminado por las teorías
acríticas, pierde el poder de significar, de negar y de establecer su propio discurso
institucional y oposicional generando un cuerpo dócil de la diferencia, lo que reproduce
una relación de dominación: “la Otredad de la heterología incondicional no tiene la
pureza de los principios”.277 Indagar en la negación de la Otredad requiere observar
tanto en Palestina como en Israel, el contratiempo de los nacionalismos colisiona con el
impulso y la necesidad de cohabitación de ambas comunidades:
276
Lacan, Jacques; Seminario 3, Las Psicosis, Ed. Paidós, Barcelona, 1984 p. 438. Lacan actualiza el
concepto verwerfung de Freud (negación ante la ausencia) por forcluído como producción del rechazo de
un significante fundamental y expulsado del universo simbólico; el significante está forcluido”
277
Bhabha, K. Homi, op. cit. p. 60
278
Pappe, Ilan; Historia de la Palestina Moderna. Un territorio, dos pueblos, Edit. Akal, 1era. Edición en
Argentina, Buenos Aires, 2014, p. 161
279
“Por primera vez, los palestinos pasaron a ser tratados por los medios de comunicación como
independientes del colectivo de los árabe”. Said, Edward; La cuestión Palestina, Edit. Debate, 1era.
Edición 2013, Buenos Aires p. 23
problema palestino? ¿Es el sionismo el legado de la estrategia colonial británica
regional potenciado en la actualidad por las posturas intransigentes del primer ministro
Benjamin Netanyahu? La radicalización de Hamás en Franja de Gaza y la construcción
en el imaginario global ¿confinó a dicho partido político a ser considerado como grupo
terrorista yihadista? ¿Es viable en el actual contexto de turbulencias entre Palestina e
Israel la solución del estado binacional? ¿Cuál es la configuración regional de oriente
medio en torno a la problemática Palestina?
Teniendo en cuenta que el sionismo282 como tal ya había ingresado con las
primeras oleadas inmigratorias dentro de las pequeñas comunidades judías a fines del S.
XIX, los británicos gestionaron sobre la región, la creación de un “enclave sionista”
entre 1929-1936,283 subsumiendo decisiones políticas a los intereses económicos de la
metrópoli al considerar como imperiosa la necesidad de ampliar la recaudación
impositiva en el contexto de la Gran Depresión “con el firme establecimiento de un
280
Pappe Ilan, op. cit. p. 113
281
El Congreso General Sirio fue convocado por nacionalistas árabes para organizar un estado
independiente en el territorio que se constituyó como provincia Siria bajo el imperio otomano incluyendo
Palestina, Transjordania y Líbano.
282
Según León Pinsker y Moshe Leib Lilienblum, eruditos del Talmud, consideraban a Palestina, como
mito central del sionismo, no como Tierra Santa sino como territorio de los ancestros, tierra desolada,
inhabitada y abandonada en: Todo lo que necesitas saber sobre el conflicto en Medio Oriente; Edit.
Paidós; Bs. As. 2017; cap. 3 p.100.
283
Pappe Ilan, op. cit. p. 140
sistema fiscal que proporcionaba más sólidas finanzas al Estado (…) Los financieros
judíos internacionales parecían especialmente indicados para semejantes operaciones
comerciales esencialmente internacionales”284 la extrema carga impositiva sobre los
empresarios judíos les otorgó indirectamente diferente status dentro de la estructura
social piramidal en Palestina. La era del Imperialismo tanto inglés como el francés había
convertido a los hombres de negocio en políticos y viceversa, lo cual transformó de
manera gradual la moral de la burguesía inglesa basada sólo en la concentración de
poder, fortaleciendo de manera excluyente las economías imperiales durante el colapso
económico de los años 30.
La Gran Depresión no sólo paralizó las economías del mundo sino también
catapultó los principios de las democracias liberales de Occidente, proveyendo a los
regímenes totalitarios que emergieron en Europa de posguerra -específicamente en
Alemania e Italia- de pretextos teóricos para justificar la desintegración de la Nación-
Estado y subsiguiente aparición de movimientos totalitarios. Los temores de la oleada
fascista en las colonias de los europeos determinaron nuevos contratos colectivos con
las comunidades nativas y aquellas que por razones históricas regresaban a territorios
que consideraban suyos como la comunidad hebrea.
284
Hanna, Arendt, El poder y la burguesía en: Los orígenes del Totalitarismo, Edit. Alianza, Madrid,
última edición 2017, p. 125
285
En 1931 la población judía era de 174.606 habitantes frente a un total de 1.033.314; en 1936, el
número de judíos había aumentado a 384.078, y la población total a 1.366.692; en 1946 había 608.225
judíos en una población total de 1.912.112 habitantes. The Anglo-Palestine Yearbook 1947-1948, Anglo-
Palestine Publications, Londres, 1948, p. 33 en: La cuestión Palestina de Said, Edward p. 62
286
E. Said, op. cit. p. 62
287
Aunque el apoyo del Partido Comunista con integrantes de mayoría judía fue significante, en pocos
años dicho partido fue subsumido por los palestinos. La cohabitación, la politización y el nacionalismo
amalgamaron las diferencias hasta el advenimiento de la segunda guerra mundial.
288
Ilan Pape, op. cit. Pág. 163
289
Judío americano emigrado a Palestina en 1922.
convencer sobre la viabilidad de dicha solución: sin embargo, su pronta muerte en 1948
esfumó las escasas organizaciones judías que quedaban en los márgenes de las
propuestas sionistas.
Los esfuerzos por mantener una cohabitación pacífica se disipó con los rumores
de la llegada de los ejércitos nazi al norte de África, conjuntamente con la formación de
regímenes árabes filo-alemanes. La población judía joven se alistó en el ejército inglés,
y las mujeres judías adquirían habilidades nuevas al reemplazar a los hombres en las
actividades laborales que éstos solían realizar bajo disposiciones sociales tradicionales.
290
Hogan Linda, Lehrke Dylan Lee: Imagining Peace and Co-existence in the Face of Catastrophe en:
Religion and the politics of peace and conflicto; edit. Pickwick; Eugene Orlando; 2009; p.79
291
Sólo los yishuv –antigua comunidad judía- eran aceptados por el ala radical pro-Palestina de Amin
Husseini.
292
Haganah “La defensa” organización paramilitar clandestina de los yishuv entre 1920-1948.
Israel”, una derivación del Haganá, se convirtió en el punto de inflexión para el Reino
Unido decidiendo transferir el problema a la ONU.
293
Pappe Ilan, op. cit. p. 152
294
Terrorismo sionista autodenominado Lehi por las siglas en hebreo Combatientes por la Libertad de
Israel
295
Pappe Ilan, La limpieza étnica de Palestina, Editorial Crítica, Bs. As. 2008 p. 120.
II
La construcción de Occidente
296
Derrida, Jacques; El otro cabo, democracia para el otro día, 1992, p. 17
297
Derrida, Jacques, op. cit. pa. 18
unificada a través de un mundo con parámetros culturales, políticas y geográficos
similares. El polo inconsciente del discurso colonial occidental como vía de
construcción de la fantasía en la representación está desarrollado en un pasaje del
Orientalismo de E. Said al considerar que “El Oriente, en general, en consecuencia,
vacila entre el desprecio de Occidente por lo que es familiar y su estremecimiento de
deleite, o su miedo ante la novedad”, el miedo en las relaciones de poder obliga al
conquistador a reformular la realidad, como mecanismo de defensa y como negación del
Otro como diferente de la imposición cultural o bien la teoría del encapsulamiento.
298
E. Said, op. cit. p. 44
299
E. Said, op. cit. p. 89
300
E. Said, op. cit. p. 24
Las estratagemas políticas en torno a signos, discursos, enigmas son creados
como escudos contra la masa ignorada. El velo retórico es el escudo político para
proteger un saber que permanece de algún modo inaccesible para la masa manipulada.
Estos instrumentos de mediación que utiliza Occidente cuyo poder coercitivo es crucial
para los refinados diseños arquitectónicos que las democracias occidentales reproducen
sobre los Otros, desdeñando otras posibilidades no profanas para denegar la
multiplicidad. Palestina ocupa el lugar de la denegación lo que conlleva a no ser
reconocido y negarle toda posibilidad de dialéctica a través de la forclusión.
III
301
Entrevista a Chantal Mouffe en Democracia y conflicto en contextos pluralistas, Universidad del
Estado de Río de Janeiro, História Ciências Saúde – Manguinhos, Rio de Janeiro, p. 750
primer ministro Benjamín Netanyahu del Likud, ya que estos espacios políticos no
aceptan los concepto de ocupación, catástrofe, refugiados y estado palestino. La acción
dilatoria de la actual alianza política en Israel –La Casa judía y Likud- no ofrece
alternativas interpretativas. La solución del estado binacional respaldada por gran parte
de la comunidad internacional, es actualmente resistida por los palestinos al considerarla
por un lado negadora de los derechos humanos, civiles y políticos y por el otro
segregacionista y excluyente.
Tanto palestinos como israelíes consideran que la solución del estado binacional
en su fase agonística interpretando que se trata de reparaciones históricas que parte de
retóricas acomodaticias a partir de la guerra de 1967. A medida que transcurre el tiempo
y el conflicto se agrava, la capacidad para aceptar viejas recetas se diluye cuando en las
mismas los derechos humanos no están contemplados como tampoco la capitalidad de
Jerusalén que agrava y dificulta la aceptación de la solución del estado binacional.
IV
302
Derridá J. Psyché. Invenciones del otro. Edit. La Cebra. Argentina. p. 431
303
Masalha Nur, Políticas de la negación. Israel y los refugiados palestinos, Edit. Bellaterra, Barcelona,
2005, p. 293
La Nakba apela a la memoria con el objetivo de no olvidar el desarraigo de su
patria del pueblo palestino y la atroz destrucción del entramado social. Más de
cuatrocientas aldeas fueron ocupadas y evacuadas durante la guerra, testimonios de
sobrevivientes fueron recopilados por Ahmad H. Saadi304 y Lila Abu-Lughod305 en
Nakba, ensayo que re-significa un proceso tan complejo dando a luz las secuelas de
1948 “como se refleja a través de sus memorias, individuales y colectivas, que se
hicieron públicas”,306 dejando claro que la forclusión o regreso de lo reprimido
colonial, es tangible.
“…lo que ocurrió en 1948 (…) fue en buena medida obra del azar y resultado
de la guerra. Hubo expulsiones de comunidades árabes perpetradas por el
Hagana/FDI, pero algunas lo fueron por iniciativa o con la aprobación de
facto del gobierno o del ministro de Defensa”.
304
Licenciado en Sociología de la Universidad de Manchester y profesor en el departamento de política y
gobierno en la Universidad de Ben-Gurion del Negev, Israel.
305
Profesora en Antropología y estudios de género en la Universidad de Columbia en la ciudad de New
York.
306
Saadi H. Ahmad y Abu-Lughod Lila, Nakba. Palestina, 1948, y los reclamos de la memoria; Edit.
Canaan, Clacso, Bs. As. 2017, p. 33
307
Nakba, op. cit. p. 36
308
Citado por Nur Masalha en Política de la Negación p. 71
“Si estalla una guerra entre el Estado judía y el Estado árabe-palestino, la
minoría árabe del Estado judío sería una –quinta columna-por eso es
preferible que sean ciudadanos del Estado árabe-palestino para que, en el
caso de que esstalle la guerra y se muestren hostiles, pueda –ser expulsados-
al Estado árabe. Si fueran ciudadanos del Estado judío, -(sólo) sería posible
encarcelarlos-“309
Conclusión
Las políticas de negación del problema palestino enlazan con la negación del
derecho al retorno del pueblo palestino y la construcción del estado binacional. La única
solución viable considerada por Israel es el reasentamiento de los palestinos en estados
árabes, según la cita que realiza Nur Masalha sobre Shimon Peres: “el derecho al
retorno es una reivindicación maximalista inaceptable: si se aceptara, acabaría con el
carácter nacional del Estado de Israel, convirtiendo la mayoría judía en minoría”.311
La aprobación por la Knesset – julio 2018- de la ley que define oficialmente a Israel
como el “estado nación judío” establece como uno de sus principios básicos que “La
tierra de Israel es la patria histórica del pueblo judío, en la que se estableció el Estado
de Israel” concepto que dilucida la acéfala voluntad de resolver el conflicto. El Partido
conservador Likud y sus aliados ultraderecha-nacionalistas y hebreos ortodoxos, han
dado otro paso en sentido contrario por la pacificación de la región y para el Estado de
derecho. La Ley aprobada diluye las garantías de igualdad y diversidad, el concepto
incluido en la ley: judía es lo que procede a generar pulsiones extremistas contrarias a la
secularidad y la diversidad.
La postura intransigente de Israel así como también las fisuras existentes entre
312
Hamas -Movimiento de Resistencia Islámica- y Al Fatah313 - Movimiento de
Liberación Nacional Palestino- gestiona en pos de la radicalización de Hamas. Desde el
año 2007 Hamas fue confinado a gobernar de facto desde Franja de Gaza habida cuenta
que la derrota política de Al Fatah frente a Hamas no fue reconocida por Mahmoud
309
Nur Masalha op. cit. p.73
310
Nur Masalha op. cit. p. 81
311
Shimon Peres, The New Middle East, Dorset, Inglaterra, element Books, l993 pp. 188-189 (trad. Cast)
Oriente Medio, año cero, Barcelona, Círculo de Lectores, 1994 en: Nur Msalha op. cit. p. 13
312
Acrónimo de Harakat al-Muqawamah al-Islamiyya
313
Acrónimo de Harakat al-Tahrir al-Filistiniya
Abbas –presidente de Palestina en Cisjordania-. La tentativa de un golpe de estado en la
región por Al Fatah presupuso el apoyo de Estados Unidos lo que derivó en el
endurecimiento de las posturas gestionadas por Hamas a través de un programa de tipo
integrista.
Bibliografía
314
J. Derrida op. cit. p.63
Bolton, Rodrigo Karmy. Escritos bárbaros. Ensayos sobre razón imperial y
mundo árabe contemporáneo. Edit. LOM, Santiago de Chile, 2016.
Lacan, Jacques; Seminario 3, Las Psicosis, Ed. Paidós, Barcelona, 1984.
DerGhougassian, Khatchik; Todo lo que necesitas saber sobre el conflicto en Medio
Oriente; Edit. Paidós; Bs. As. 2017.
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Introducción
Desde comienzos del siglo XXI, asistimos al crecimiento exponencial de la presencia
china en América Latina y el Caribe (ALC) reflejada en el incremento de las relaciones
económicas, políticas y culturales, en particular, las referidas a las vinculaciones
comerciales.
En una década, el país asiático se convirtió en el principal socio comercial de
numerosos países latinoamericanos, desplazando en algunos casos a la Unión Europea
o incluso a Estados Unidos. De igual modo, en los últimos años se multiplicaron las
inversiones en la región bajo la forma de inversión extranjera directa (IED), fusiones o
adquisiciones de empresas y préstamos.
El incremento de los vínculos comerciales y financieros se ha fundamentado en el
desplazamiento de la riqueza mundial hacia las economías emergentes, en especial a las
ubicadas en la región Asia-Pacífico, como China e India (OCDE, 2010). En este
sentido, el gigante asiático registró tasas de crecimiento anuales de alrededor del 10%
entre los años 1978-2012, en base a la expansión del comercio exterior y el consumo
interno, de igual modo que se constituyó en un polo de atracción y exportación de IED.
En lo referido a ALC, la mayor presencia China se corresponde con una etapa de
consolidación democrática y crecimiento económico basado en un auge exportador por
la suba de los precios de los commodities. En síntesis, los efectos sobre la región se
diferencian conforme a la estructura productiva nacional, a su nivel de industrialización.
De esta manera Sudamérica, productora de alimentos y con recursos energéticos,
emerge como proveedora de materias primas. En cuanto a América Central, no cuenta
con una oferta exportadora consolidada y varios países aún sostienen el reconocimiento
a Taiwán, algo que incentiva a China a reforzar sus vínculos políticos. Por último
México, con un alto nivel de exportaciones industriales sufre la competencia de las
importaciones chinas.
De esta manera, en la lectura de escritos académicos regionales se observa un abanico
de posiciones en torno a las oportunidades, los desafíos, los riesgos o el saqueo
resultantes de las vinculaciones económicas sino-latinoamericanas. Las divergencias se
destacan en los intentos por dar respuesta a los reales intereses chinos sobre la región; o
los rasgos en común con “el mayor país en vías de desarrollo”; o el rol que en realidad
China aspira alcanzar en el sistema mundial. En ellas parecen entrecruzarse las
perspectivas teóricas sobre las relaciones internacionales, así como también las
ideológicas, las cuales son portadoras de un proyecto nacional de desarrollo, en un
período coincidente con una oleada de mandatarios progresistas.
En este sentido, “Enrique Dussel, explica, el acercamiento de la República Popular
China hacia América Latina -iniciado en los 70’- ha sido estudiado a partir de diversas
perspectivas teóricas, que van desde visiones más realistas enfocadas, por ejemplo, en
el impacto de este proceso en el balance de poder regional/…/, a unas más neoliberales
que destacan los beneficios –sobre todo en el ámbito económico”315
Con respecto a los enfoques teóricos presentes en los estudios de las relaciones
internacionales, el catedrático español Celestino del Arenal (1990) expresó la existencia
de una fragmentación paradigmática presente a mediados de los años 1980, como
resultado de los cambios acontecidos en la realidad internacional. Así, el autor identificó
junto al paradigma tradicional el de la sociedad mundial y el de la dependencia. Cada
uno de ellos se basa en una de las dimensiones de la disciplina e ignora las otras,
confirmando la imposibilidad de realizar una síntesis, en tanto tras cada uno subyace
una ideología que imprime una orientación diferente al estudio de la compleja realidad
internacional. De todas maneras, el autor concluyó en la necesidad de efectuar el
análisis a partir de un pluralismo de paradigmas que terminan por ser complementarios
más que excluyentes entre sí.
Por su parte, más de una década después, el profesor Kepa Sodupe (2003:15) confirmó
la escaza referencia en las publicaciones especializadas de esos paradigmas
mencionados, por el contrario, la emergencia de otras nociones como “construcción
social de la disciplina, reflexividad teórica, o antifundacionalismo.”, que lo llevaron a
plantear el ingreso de la disciplina a una nueva fase. En su obra, el autor planteó los
años ’90 como de gran efervescencia teórica por el aporte de los enfoques reflectivistas
del constructivismo (moderado), de la teoría crítica, del feminismo y del
315
Isabel Rodríguez Aranda, “Un diagnóstico de las relaciones entre China y América: La política
exterior de Xi Jinping”, en Bonilla 2015:340.
posmodernismo (radicales), identificando una nueva controversia en el campo teórico
entre el racionalismo (neorrealistas y neoliberales) y el reflectivismo.
Así, el propósito de este trabajo es adentrarse en el debate existente sobre la presencia
de China y el lugar que ocupa Latinoamérica en la política exterior de ese país para
buscar una posible correspondencia con la pluralidad de enfoques teóricos presentes en
los estudios de las relaciones internacionales. Con tal fin, revisaremos la visión regional
y la china sobre las vinculaciones sino-latinoamericanas. En especial, nuestra mirada
está dirigida a Sudamérica por tratarse de la subregión con mayores vínculos
económicos con China.
La autora sostiene que la demanda de commodities llevó a una reorientación hacia las
actividades primarias extractivas o maquilas con escaso valor agregado, con la
consolidación de un patrón de acumulación basado en la sobreexplotación de los
recursos naturales, generando los nuevos marcos de la dependencia. Este proceso se
agravó por la demanda china, país “que se va imponiendo como un socio desigual” en
lo que respecta al intercambio comercial.
En la comparación entre el nuevo consenso con el de Washington, observa un
desplazamiento en la agenda desde la valorización financiera a la implementación de
proyectos extractivos orientados a la exportación y de un Estado metarregulador a otro
que flexibiliza su rol, pero con continuidades en cuanto a las bases normativas y
jurídicas que terminan por confirmar la asociación del Estado con los capitales
transnacionales. De este modo, a partir de la consolidación de un modelo de desarrollo
neoextractivista, se genera una ilusión desarrollista, una noción de ventajas
comparativas (neodesarrollismo liberal) u oportunidades económicas (neodesarrollismo
progresista)316. En este sentido, se trata de un “nuevo escenario que legítimamente
puede caracterizarse como posneoliberal, sin que esto signifique empero la salida del
neoliberalismo” (Svampa, 2013:39).
En la misma línea de análisis se encuentra Ariel Slipak (2014), quien cuestiona la
existencia de una cooperación sur-sur, al afirmar que se trata de vínculos asimétricos
pues generan prácticas coactivas y coercitivas propias de las relaciones entre un país
central y otro periférico. En otro texto, el autor317 evalúa si los lazos económicos con
China son de utilidad para alcanzar los objetivos del modelo argentino de crecimiento
con inclusión social. En dicho artículo (2013: 103), señala la profundización del
carácter exportador de productos primarios y el incremento de inversiones destinadas al
financiamiento de obras de infraestructura que abaraten los costos de traslado de las
commodities, para concluir: “Un vínculo comercial basado en ventajas comparativas
tradicionales resulta entonces sumamente contradictorio con un deseable combate
activo a la primarización de la economía.”
En síntesis, ambos autores expresan una visión pesimista que subraya los riesgos de
dependencia por una relación económica basada en las ventajas comparativas, un
vínculo en el cual se destacan las asimetrías y desigualdades y a la vez reedita el
esquema primario exportador. Para esta línea de análisis China es presentada como una
nueva potencia que replica los mecanismos de subordinación del pasado.
1.2.Oportunidades y desafíos
Con respecto a los discursos optimistas, encontramos un abanico de propuestas que van
desde visiones próximas al realismo, pasando por el globalismo hasta constructivistas.
En todos ellos se reconoce el papel de China como motor del crecimiento económico
mundial desde los primeros años del presente siglo y por lo tanto se visualizan de
manera optimista las vinculaciones con dicho país.
a) El nuevo realismo: oportunidades y desafío para la modernización de la región
316
En la visión progresista, el consenso de commodities está asociado a la acción de un Estado regulador,
en estrecha asociación con los capitales multinacionales, que implementa políticas sociales dirigidas a los
sectores vulnerables a partir de la renta extractivista.
317
Ariel Slipak (2013), “Las relaciones entre la República Popular China y la Argentina bajo la lupa de
los postulados del modelo de crecimiento con inclusión social”, en Voces en el Fénix.
Por su parte, el sinólogo Eduardo Oviedo (2006: 91 y 92) también acuerda, aunque no
tan categóricamente, en que “la asociación estratégica con China es relevante para el
proceso de modernización argentino”, y en ese camino debe fortalecer las relaciones
bilaterales con las principales potencias del sistema internacional. Sin embargo, no debe
“desperdiciar sus recursos naturales no renovables, que pueden ser afectados a su
propio proceso de modernización, y no para transformarse en fuente de materias
primas para el proceso de modernización de otros” (Oviedo, 2005:28).
Oviedo resume las transformaciones de la ‘economía mundo’, en la cual los países
compiten para mejorar sus posiciones, en un esquema ‘simplista pero real’: “el Pacífico
Norte concentra más del cincuenta por ciento del producto bruto mundial en sólo tres
grandes potencias: Estados Unidos, Japón y China. Estados Unidos es eje de la
economía mundial, China una potencia en ascenso y Japón,…/ aún sigue siendo la
segunda economía del mundo” (Oviedo, 2006a: 89). Se trata de un sistema internacional
“que aún posee raíces westphaliana, la diplomacia bilateral es el mecanismo
tradicional y comúnmente aplicado, tanto en la búsqueda de armonía de intereses como
en la resolución de los conflictos. (Oviedo, 2005: 3).
El autor considera que China aún “no cuenta, de forma completa, con los elementos
inherentes que conforman una nueva hegemonía en la economía política mundial”
(Oviedo 2007:19), “ni en el plano político, donde carece de un conjunto de conceptos e
ideas superador de las hegemonías vigentes”. Sin embargo, el crecimiento chino “acotó
las asimetrías con Estados Unidos en todos los atributos del poder” y generó mayores
responsabilidades en la administración del orden mundial (Oviedo, 2006b:213
/2006a:86).
Con respecto a la presencia de China en la región, recurre a la teoría de la estabilidad
hegemónica, afirmando que “En América Latina ese rol lo cumplió Estados Unidos y
aunque la influencia china es creciente, la dominación continúa. /…/. Es decir, de la
otrora puja hegemónica entre Estados Unidos y la Unión Soviética se formó una
relación de equilibrio entre la dominación estadounidense, la creciente influencia
china y la decreciente influencia europea, todo ello enmarcado en el contexto de
transición del epicentro económico mundial hacia el Pacífico Norte”. (Oviedo,
2006b:212/213). El autor destaca como los lazos de “cooperación inter-hegemónica”
superan a la competencia comercial y financiera, así como también, la asociación con
las naciones latinoamericanas resulta funcional a los intereses estadounidenses en tanto
fortalece “la economía capitalista y mantiene la paz y seguridad internacionales”
(Oviedo, 2006a: 84)
El ingreso de América Latina en la ‘zona de seguridad estratégica china’, se
corresponde con sus intereses en la provisión de recursos naturales “funcionales a la
modernización”, mediante una diplomacia que combina un discurso idealista con una
práctica realista.
Así bajo el rotulo de ‘relaciones estratégicas’ con el mundo en desarrollo, incorpora en
su discurso como contenidos centrales ‘la cooperación sur-sur’ y la
‘complementariedad’. Sin embargo, la primera no concuerda con la posición de los
actores en la estructura internacional, en tanto, “su realidad económica, medida en
término de su producto bruto interno, indica que ha dejado de ser un Estado del Sur,
para pasar al Norte, /…/ prestando atención a los países en desarrollo sólo por su
característica de poder político cuestionado por Taiwán” (Oviedo, 2005:21). En cuanto
a la segunda, los contenidos del intercambio bilateral, encubre el tradicional modelo de
exportación de productos primarios. Este accionar es calificado como una “nueva
‘hipocresía internacional’318 de querer ocultar una relación de poder evidente, encubre
una modalidad china, utilizada en su fase de ascenso para resolver cuestiones
esenciales a su interés nacional” (Oviedo, 2006a: 83).
Por último, al tratar el caso del Mercosur, el autor señala el fracaso en llevar adelante
una política conjunta, ya que “Las partes en la negociación abandonaron el
multilateralismo y concentraron esfuerzos en la defensa de sus intereses nacionales,
todos medidos en términos económicos” (Oviedo, 2005: 7). La propuesta es que los
países de la región deben comenzar a utilizar los recursos primarios para la
modernización propia, para ello es necesaria una estrategia “que tenga como eje la idea
del Estado exportador, basada en la exportación de productos primarios y la
diversificación de la oferta exportable, pero generando los proyectos políticos
modernizadores para dejar de seguir siendo funcionales a la modernización de otros”
(Ibídem: 24). Ese esquema criticado en los años ’60 a partir del empeoramiento de los
términos de intercambio, “presenta en la actualidad su certificado de defunción, por el
alto valor que han adquirido las materias primas y la caída persistentes en los precios
de algunos productos manufacturados, entre ellos, los informáticos” (Oviedo,
2007:8)319
Resumiendo, Oviedo presenta un sistema internacional en el cual los Estados
interactúan guiados por sus intereses nacionales, dando por resultado una estructura
jerarquizada conforme a la distribución de recursos. En este caso la creciente presencia
de China en la región no entraña ninguna amenaza en el equilibrio de poder en tanto
existen lazos de cooperación entre Estados Unidos y el gigante asiático. Presenta una
visión optimista sobre las vinculaciones comerciales (exportación de materias primas),
cuyos beneficios deben ser aprovechados para la modernización de los países de la
región.
318
Según el autor los beneficios económicos generan una doble hipocresía internacional ya que los
gobiernos latinoamericanos pasan por alto temas políticos controvertidos, bajo el principio de no
intromisión en los asuntos internos de terceros países Oviedo, 2006b.
319
Desde esta perspectiva considera un error pensar en el mismo tipo de vinculación que sostuvimos con
Gran Bretaña durante el modelo agroexportador.
las commodities. En este sentido, reconoce como “El proceso de crecimiento de China
ha contribuido de manera significativa al desplazamiento de la riqueza en el mundo”
en especial hacia la economías emergentes ubicadas en Asia-Pacífico, para concluir que
se trata de un fenómeno expandido a otras naciones, “como la mayoría de países de
América Latina” (Roldán Perez, 2016:111).
En términos de oportunidades, Latinoamérica es presentada como abastecedora de
productos primarios necesarios para el desarrollo económico chino, pues “tiene una
ventaja comparativa en la producción de alimentos y se encuentra en una posición
idónea para beneficiarse de una mayor apertura de este sector (…) y una mayor
demanda de alimentos de mejor calidad por parte de sus habitantes” (ibíd.:49). De este
modo, el análisis se centra en el impacto que puede provocar la falta de éxito de las
reformas estructurales320 implementadas en China para retomar el ritmo de crecimiento
y superar la coyuntura de enfriamiento de su economía.
Los autores reconocen un patrón de comercio regional heterogéneo, y por lo tanto, un
impacto diferencial conforme a las variaciones de la demanda china. Al igual que en
otros trabajos, señalan una mayor dependencia en Venezuela, Colombia, Perú y Chile
por las exportaciones de petróleo y cobre y un menor impacto en Argentina, Uruguay,
Ecuador y Brasil por tratarse de exportadores de alimentos. Con respecto a
Centroamérica, se confirma la falta de una oferta exportadora consolidada, al igual que
en Paraguay, pero en ninguno de los casos, esta ausencia es vinculada con la dimensión
política ya que se trata en su mayoría de países que reconocen a Taiwan. No obstante las
diferencias existentes, “el comercio entre China y la región fue mutuamente
beneficioso, en la medida en que les permitió a los productores latinoamericanos
diversificar sus destinos de exportación, y a China, acceder a una fuente confiable de
alimentos y recursos primarios necesarios para su desarrollo.” (Ibíd.:28)
Sin embargo, se identifican tres desafíos que se corresponden con el reconocimiento de
un vínculo comercial basado en el intercambio de materias primas y productos
industriales. De este modo, deben superarse “1) la existencia de un déficit en la balanza
comercial de la mayoría de los países de la región; 2) la naturaleza interindustrial del
comercio entre China y el terriorio latinoamericano, y 3) la falta de diversificación en
los productos que las economías de América Latina exportan actualmente al mercado
chino” (Ibíd.: 12).
En lo referido a la IED, es presentada en términos de beneficios. En cuanto a los
primeros, ésta ha contribuido a transformaciones en el territorio, en “la manera en que
está conectado y en que fluye su comercio por proyectos de canales, puertos,
carreteras y ferrovías” y al incremento del empleo por la presencia de empresas chinas.
Los gobiernos deben maximizar los beneficios, “Ello depende tanto de su comprensión
de la dinámica y necesidades de las empresas chinas, como del entendimiento de sus
propias metas y políticas para atraerla, las cuales deben estar respaldadas por reglas
firmes e infraestructura adecuada” (Ibíd., 2016:113). Asimismo, se subraya su
importancia como fuente de ingresos para los gobiernos En este sector se presentan
320
Las reformas estructurales proyectan el desplazamiento de una excesiva dependencia en las
inversiones y en las exportaciones a la expansión de la demanda interna. Destacamos que “Un asunto
crucial de la reforma es definir la relación entre el Gobierno y el mercado, y reducir la intervención
directa de aquel en la economía”, para no arribar a una conclusión errónea sobre la opinión en torno al
modelo de desarrollo chino (Roldán Perez, 2016:21).
como limitaciones la concentración en pocos países y la orientación hacia las industrias
extractivas.
Por último, en materia de cooperación, “En sus inicios, estas relaciones estuvieron
definidas por la lucha diplomática e ideológica para el reconocimiento de “una sola
China”; sin embargo, en la actualidad, las relaciones de cooperación se caracterizan
por su naturaleza económica, en donde los préstamos bilaterales o multilaterales por
medio de instituciones gubernamentales y no gubernamentales son el principal
instrumento” (Ibíd., 2016: 97). En esta materia se definen dos retos: la fragmentación
regional y la transición de la primarización hacia el comercio postcommodity.
El establecimiento del Foro Multilateral de la Comunidad de Estados Latinoamericanos
y Caribeños (CELAC) y China (2014) es considerado un hito pues la región actúa en
bloque frente a un socio extrarregional y permite formular un Plan de cooperación con
objetivos para el período 2015-2019. Sin embargo, la región presenta una gran
fragmentación y multiplicidad de bloques careciendo de un mecanismo institucional,
incluso en la propia CELAC, en el que se reúnan intereses, expectativas y cuente con
capacidad de decisión en nombre de todos los países latinoamericanos,
Una estrategia concertada de industrialización permitiría superar la primarización del
patrón de comercio, en tanto nos llevaría a la adquisición de “tecnología en el corto y
mediano plazo de países como China, Japón y Corea, de tal forma que se inserten
eslabones de este lado del pacífico en las cadenas de valor asiáticas, para efectuar la
transición de exportadores de productos sin valor agregado a proveedores de insumos
con tecnología media y alta” (Ibíd., 2016:110). En síntesis, Latinoamérica necesita
consolidar “una estrategia en la cual temas como la tecnología, la creación de cadenas
de valor, la ampliación de la oferta exportadora y la generación de mayor
productividad queden cubiertos para que logremos generar encadenamientos
productivos con China, que permitan mejorar competitividad de la oferta exportable de
la región”. Asimismo, la cooperación puede trascender la dimensión comercial “en
diferentes áreas claves para el desarrollo económico y social de América Latina y el
Caribe (Ibíd., 2016:114 y 113).
Resumiendo, en la visión positiva sobre las vinculaciones con China de la universidad
colombiana, encontramos un enfoque de la vertiente transnacionalista o neoliberal. En
ella se reconoce en la dimensión económica el desplazamiento hacia el eje Asia-Pacífico
y en particular el crecimiento de China; acuerdos que implican ventajas mutuas, es decir
ganancias absolutas, oportunidades para América Latina a partir del principio de las
ventajas comparativas; búsqueda de la maximización de beneficios a partir de una
mayor liberalización de los mercados (facilitación del comercio, reducción de costos);
centralidad de la CELAC para respuesta concertada, y a la vez, TLC; se sostiene el rol
central de los Estados pero se los muestra permeables a las demandas de desarrollo
económico y social.
En segundo lugar, analizamos una publicación de la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO), China en América Latina y el Caribe, la cual reúne
trabajos de distintos académicos que analizan a nivel regional, subregional y
binacional los vínculos económicos para contribuir con la confección de agendas a
largo plazo. En realidad, no todos los artículos responden exclusivamente a un
acercamiento globalista. Y en el caso de estos últimos, no se corresponden con el
neoliberalismo, por el contrario, comenzamos a descubrir elementos que entendemos
anuncian al constructivismo.
Los editores Bonilla y Milet (2015:10) reconocen el ingreso a un nuevo período
postliberal o posthegemónico, que está dando paso a un “escenario multipolar
complejo, con distintos centros económicos y políticos de poder dispersos
geográficamente”.
Nos permitimos realizar una digresión sobre la multipolaridad a partir de un documento
de trabajo de FLACSO Argentina, Estado y desarrollo inclusivo en la multipolaridad
(García Delgado, 2015). En dicho trabajo se la define como un orden en construcción,
no institucionalizado, cruzado por tensiones y luchas contra los actores y naciones
predominantes en el anterior. En él se abren nuevas posibilidades a los países del sur,
es decir, aparecen nuevos actores y oportunidades. Se trata del establecimiento de un
orden global más justo y con una gobernanza negociadora y participativa, que no
rechaza al capitalismo (sí la autoregulación de los mercados) ni a la globalización, pero
aspira a una menos asimétrica. En las conclusiones expresan que la multipolaridad está
atravesada por la disputa entre dos tipos de capitalismos: sociedades de libre mercado a
favor de las finanzas, la especulación y la concentración económica, y otro de
sociedades con un mercado regulado por el Estado, con eje en la producción y la
generación de empleo.321
Retomando el texto sobre China, se presenta el acercamiento a Latinoamérica como
algo inevitable, pues ésta produce lo que aquélla necesita. Sin embargo, se afirma que
en un escenario económico diversificado, “las relaciones estructurales de dependencia
de las regiones periféricas se disuelven en la diversificación de mercados, y al mismo
tiempo su articulación en millones de vínculos de interdependencia, provocados por
la globalización” (Bonilla, 2015:11). Si bien reconoce a este país como uno de los
muchos polos de poder, señala que no están dadas las condiciones para la
reconstrucción de un sistema de subordinación hacia los centros económicos, alejándose
al igual que en la publicación de la universidad colombiana del paradigma de la
dependencia.
Con respecto a América Latina, “la ausencia relativa del peso de Washington” le ha
permitido la proliferación de regímenes internacionales, que “ilustran la multiplicidad
de vínculos y la relativa autonomía de sus países respecto de los centros de poder
internacionales” (Ibídem: 12). Sin embargo, los textos reunidos en esta publicación
reiteran la ausencia de un modelo único de relacionamiento, así como la falta de
políticas comunes de la región, subrayando la necesidad de alcanzar una visión
compartida sobre las potencialidades que brinda la profundización de los vínculos con
China.
321
El filósofo ruso Alexander Dugin (2015), desde un enfoque crítico, afirma que no existe ninguna
teoría plena y completa de un mundo multipolar (TMM) pese a la frecuencia con que aparece en el
discurso de políticos y académicos de distintas disciplinas. En esencia es una teoría no eurocéntrica de
Relaciones Internacionales. Por el momento, “El tratamiento más común para la “multipolaridad” es
solamente una indicación de que, en el actual proceso de globalización, el centro indiscutible y núcleo del
mundo moderno (los EEUU, Europa y el más amplio “Occidente global”) se enfrenta a ciertos nuevos
competidores – prósperas o simplemente poderosas potencias regionales y bloques de poder
pertenecientes al “segundo” mundo. Una comparación de los potenciales de los EEUU y Europa por un
lado, y de las nuevas potencias emergentes (China, India, Rusia, Iberoamérica, etc.), por otro, convence
cada vez más a uno de la relativa superioridad tradicional de Occidente y plantea nuevas preguntas acerca
de la lógica de otros procesos que determinan la arquitectura global de fuerzas a escala planetaria – en la
política, la economía, la energía, la demografía, la cultura, etc.”
Para finalizar, en lo referido al Estado y las políticas públicas, la presencia del gigante
asiático “impacta en la construcción de sus economías y en el andamiaje político”,
en tanto transforma la infraestructura, determina la forma en que se elaboran las
políticas comerciales y genera “nuevos actores empresariales, sociales, culturales que
se expresan en los procesos políticos particulares y en las agendas de decisión no sólo
de Cancillerías, sino de ministerios de la producción, políticas monetarias,
etc.”(Ibídem.: 12).
322
Milton Reyes, “China y la región andina: dinámica en el contexto de la integración regional
sudamericana”, en Bonilla y Milet (2015).
No obstante, en los países donde se impone la visión pragmática optimista, la
compartida por el autor, aún se desconoce “las ventajas que representa el conocer las
construcciones culturales particulares de China, al momento de negociar; lo cual
limita - en la práctica - la materialización efectiva de la ampliación de los beneficios
compartidos, y de aún mayores ventajas que son posibles de alcanzar frente a China, si
se establecieran canales adecuados para profundizar las relaciones estratégicas”
(Reyes, 2015:181). Es decir, entender que China promueve el mutuo conocimiento en
relaciones a largo plazo para alcanzar las ganancias compartidas323. Otra dificultad
reside en la ampliación de las articulaciones políticas y económicas sin la reproducción
de prácticas de dependencia hacia “el hegemón continental y otros centros
tradicionales del Capitalismo Mundial; entendiendo, además, que el crecimiento
sostenido del poder y la economía china debe ser un factor central en las
consideraciones del Ecuador -y de la región- en torno a la construcción de un Nuevo
Orden Mundial y la generación de nuevas formas de articulación a la Economía
Global” (Reyes, 2012:134).
Deseamos destacar algunos elementos en el análisis de Reyes sobre la opción optimista
pragmática: el impulso a estrategias de relacionamiento desde el conocimiento de las
construcciones culturales chinas y el contexto que las enmarca, la ampliación de
articulaciones políticas y económicas de nuevo tipo y la posibilidad de construir un
nuevo orden mundial y distintas formas de articulación a la economía global a partir del
crecimiento de poder y de la economía china.
En ellos encontramos puntos de coincidencia con el trabajo del investigador Lucas
Becerra (2013), quien propone un marco conceptual para el análisis de las dinámicas de
los procesos políticos, económicos y de seguridad ajustado a las necesidades de las
‘periferias’. Así, mediante la combinación de los enfoques realista y constructivista,
adaptados a las periferias, se analiza el comportamiento de las unidades a partir de la
comprensión de cómo se generan las percepciones de amenaza y beneficio en el nivel
sistémico. Un sistema internacional definido como el resultado relacional (material y
nocional) de las unidades que lo componen. Se trata de un marco constructivista
realista324 pues,
“permite entender el sistema en dos dimensiones, que se separan sólo por
fines analíticos, pero que existen en forma co-construida, es decir,
dinámicamente interdependientes i) el “componente material”, que
establece las posibilidades y las restricciones para la acción de los
Estados; y ii) el “componente nocional”, el conjunto de ideas necesario
para atribuir sentido a las condiciones materiales (codificado en términos
de reglas), es decir, significar las oportunidades y los riesgos del sistema
en cuanto a percepción de amenaza y percepción de beneficio”. (Becerra,
2013:124)
Pensamos que este estudio del accionar de los Estados, incorporando el conocimiento de
cómo se generan las percepciones de oportunidades y amenazas, sería de utilidad para
323
Desde la visión realista se visualiza como “vender futuro”, en tanto se trataría de la obtención de
beneficios concretos en el presente por parte de China a cambio de potenciales en el futuro para la otra
parte (Oviedo, 20015:17).
324
Lucas Becerra aclara que el término ‘constructivismo realista’ fue acuñado por Samuel Barkin en
“Realistic
Constructivism”, International Studies Review, 2003.
comprender en especial las visiones pragmáticas sobre la presencia de China, en tanto
éstas abren la posibilidad de cambios en el statu quo, de una construcción conjunta de la
sociedad mundial desde los agentes periféricos. A la vez, señala las dificultades en
cuanto a que se trata de conceptos en construcción.
325
Las autoras explican el concepto Dao de la siguiente manera: “El Dao representa el sendero, la vía, el
camino hacia un principio absoluto, una bisagra que funciona como ‘punto de origen y de fin’ de todos
los fenómenos. En el Daoismo, una de las formas para llegar al principio absoluto es el vacío, es decir, la
eliminación de todo orden preestablecido, hasta encontrar un nuevo camino que lleve al Dao.”(Staiano,
2017 p.136)
326
A la clasificación china de las relaciones con otros países: asociación estratégica, asociación de
cooperación, y relación de cooperación amistosa, se ha incorporado una nueva categoría superior a las
anteriores: ‘asociación estratégica integral’ (Roldan Pérez, 2016).
El profesor Yan Xuetong y el filósofo Zhao Tingyang, el primero desde un enfoque
realista y el segundo desde el globalista, incorporan a su análisis el concepto de Tianxia,
es decir de mundo entendido como “todo lo que está bajo el cielo”327. Zhao es quien
actualiza esta noción que presenta al sistema mundo en una organización circular que
localiza al imperio chino en el centro, un segundo círculo con súbditos con los que se
realizan intercambios basados en tributos y por último uno en el cual se encontraban los
pueblos bárbaros. A estos tres elementos se les puede asignar un triple significado: el
mundo físico (todas las tierras bajo el cielo), el mundo psicológico (el sentimiento de
todos los pueblos bajo el cielo) y el mundo político (instituciones para asegurar el
orden). A su vez, “Son las relaciones el elemento clave de la idea de Tianxia /…/ El
mundo del Tianxia equivale a una familia mundial, que coexiste gracias a la armonía de
las relaciones (Staiano 2017:142).
Por último, Yan toma de pensadores de la antigua China el concepto de autoridad
humana. En la jerarquía entre Estados, la autoridad humana es el estadio más alto de
poder y se caracteriza por el poder moral de sus gobernantes. De este modo, el Estado
más poderoso tenía una responsabilidad extra para mantener el orden y su líder, “cumple
con un papel activo en establecer las normas interestatales, generando cambios en el
sistema de las relaciones con otros Estados (Ibídem.,: 140). Así lo expresó el
mandatario Xi Jinping en su discurso de apertura del Congreso Nacional Comunista
“Hemos propuesto estructurar una comunidad de destino de la humanidad y hemos
impulsado el cambio del sistema de la gobernanza global. Nuestro país ha
incrementado aún más su capacidad internacional de influir, inspirar y moldear,
haciendo con ello nuevas e importantes contribuciones a la paz y el desarrollo
mundiales”328.
Las investigadoras Han Chen Yuanting y Han Li (2017:152), confirman la presencia de
estas innovaciones teóricas en una nueva etapa de las relaciones sino latinoamericanas,
“A partir de finales de 2012, un nuevo colectivo de liderazgo de China planteó el sueño
chino, es decir ‘la gran revitalización de la nación china’ e inició ‘un nuevo camino de
la diplomacia con característica de China”.
Luego de un desarrollo espontáneo coincidente con el período de la guerra fría y otro
independiente con la globalización y el ascenso de los países emergentes, se inicia el
desarrollo constructivo. En el mismo se abandona la diplomacia reactiva y se pasa a una
planeación activa, la construcción de una cooperación de ‘ganar-ganar’, el despliegue de
una diplomacia omnidireccional y multifacética a los que se le incorpora una “nueva
visión sobre Rectitud y Beneficio que es desarrollar lo político y lo económico
327
Salvatore Babones (22/7/2017) traslada al occidente la expresión para compararla con el poder
desplegado por los Estados Unidos, “The last time a whole world was so organized around a single,
central state was in the fifteenth century, when East Asia was centered on Ming-dynasty China. China at
the time wasn’t just the leader or regional hegemon; it was the central state of a political and cultural
realm that stretched from Burma to Japan. And the word that came to describe this world was tianxia.
Tianxia literally means “everything under the heavens,” but in the days of imperial China, it came to refer
to “an enlightened realm” of “universal values that determined who was civilized and who was not,” in
the words of the eminent historian Wang Gungwu.” “When Chinese Philosophy Meets American Power”,
Foreing Affairs
328
Discurso ante el XIX Congreso Nacional del Partido Comunista de China, Hacer Pueblo en Línea,
http://spanish.peopledaily.com.cn.
simultáneamente, mantener el equilibrio entre el interés y la moral y, a veces incluso
poner la moral antes del interés” (Ibídem.: 152).
La mayoría de estas características están presentes en el último Documento sobre la
Política de China Hacia América Latina y el Caribe (2016): relaciones internacionales
de nuevo tipo con la cooperación gana-gana como núcleo para forjar una comunidad de
destino de la humanidad; establecimiento del Foro entre China y la Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeños (Foro China-CELAC) como plataforma para la
cooperación; impulso a la cooperación en conjunto y a la cooperación bilateral;
establecimiento de una asociación de cooperación integral basada en la igualdad y el
beneficio mutuo, dirigida al desarrollo común, sin excluir a ningún país; elevación de la
asociación a un nuevo nivel para conformar una comunidad de destino.
Nos gustaría finalizar este apartado con las palabras de Staiano y Bogado (2017: 12),
“Estas innovaciones, aunque arraigadas en realidad en las tradiciones más antiguas de
China, proponen una alternativa que merece observación y estudio profundo,
reconociendo la otredad de donde provienen. Sobre todo América Latina tiene que darle
importancia a la experiencia china porque las teorías de las Relaciones Internacionales
que hasta hoy han interpretado y orientado al mundo son inspiradas en conceptos
colonialistas e imperialistas”
3. A modo de conclusiones
A partir del sucinto relevamiento de la visión de los académicos regionales sobre las
relaciones sino-latinoamericanas, con el propósito de realizar un ejercicio analítico para
vincularla con los enfoques teóricos de las relaciones internacionales, deseamos realizar
algunas consideraciones:
-Desde las distintas ópticas se destaca la importancia de las vinculaciones en la
dimensión económica.
-De una primera y rápida exploración se desprenden dos grandes agrupamientos de
trabajos: visiones optimistas (oportunidades/beneficios) o negativas (amenazas) sobre la
presencia de China en Latinoamérica. Mientras entre las primeras encontramos
discursos destacando las oportunidades a partir de distintas perspectivas teóricas, las
segundas, en su mayoría responden al de la dependencia.
- Se da un debate entre las distintas perspectivas teóricas.
- Referencia en todas las visiones de cómo se pueden afectar las relaciones con Estados
Unidos a partir de la presencia china.
-Las percepciones en términos de oportunidades se corresponden con los paradigmas:
#realista, los beneficios se dan a partir de un esquema exportador no exento de riesgos
en cuanto a la posible pérdida de recursos para la “propia modernización”;
#globalista, comparte con el anterior el principio de las ventajas comparativas, pero las
relaciones son mutuamente beneficiosas, aunque presentan retos para revertir el déficit
de la balanza comercial y generar una estrategia regional que permita diversificar la
oferta exportadora. Para ello, incluye como actores de relevancia en el análisis, a los
numerosos esquemas de integración latinoamericanos;
#constructivista, los beneficios son compartidos, el conocimiento mutuo permite su
ampliación, cobran importancia los contextos en los cuales se dan las relaciones por lo
tanto se considera que otorga legitimidad y viabilidad a los procesos políticos
progresistas sudamericanos. Este enfoque considera a los vínculos con China como una
alternativa al hegemón continental. Se incorporan nociones como mundo multipolar,
geopolítica, nuevas formas de articulación a la economía global, construcciones
culturales del otro para comprender las distintas percepciones e intereses.
- Con respecto a la visión de China sobre Latinoamérica se observa un desplazamiento
desde una lógica económica (proveedora de materias primas) y política (no
reconocimiento a Taiwán) a otra de ‘desarrollo constructivo’ en la búsqueda de alcanzar
‘una comunidad de destino de la humanidad’. En ese movimiento se incorporan
numerosos conceptos de la cultura china tradicional que permiten alcanzar una
diplomacia y perspectiva teórica con características chinas.
En rigor de verdad, el trabajo resultó más difícil de lo planeado, en tanto no tuvimos en
cuenta que nuestras propias percepciones hacían borrosas la de los otros. Además,
reconocemos que nuestra perspectiva sobre los vínculos cambió desde una en términos
de amenazas –posibilidades de que China replique las relaciones de subordinación y
dependencia sufridas en el pasado- hacia otra de oportunidades, mediante las cuales se
alcancen cambios en el orden global y mejoras en el bienestar de las sociedades
latinoamericanas.
Para finalizar, entendemos que a lo largo de estas páginas, más que brindar respuestas
sobre la presencia de China se generan numerosos interrogantes, en especial, a partir del
renovado contexto político sudamericano. Quizás podríamos resumirlos en la siguiente
cuestión, ¿otra vez el debate teórico se reducirá al enfoque del institucionalismo liberal
o se continuará en la construcción de un marco conceptual con características chinas y
latinoamericanas?
Bibliografía Consultada
Arenal, Celestino (1990), “La teoría de las Relaciones Internacionales hoy: debates y
paradigmas, Revista Relaciones Internacionales, Universidad Nacional, Heredia, Costa
Rica, n. 32-33, pp. 9-20, http://www.revistas.una.ac.cr/index.php/ri/article/view/8823,
consultado 25/01/2018.
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relaciones internacionales desde las periferias”, Colombia Internacional 78, mayo a
agosto, pp. 79-126. http://www.scielo.org.co/pdf/rci/n78/n78a04.pdf, consultado
28/06/2018.
Bonilla A. y Milet P. (2015), editores, China en América Latina y el Caribe: Escenarios
estratégicos subregionales, San José, Costa Rica, FLACSO-CAF.
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Pueblo en Línea, http://spanish.peopledaily.com.cn/31621/6527842.html, consultado
21/11/2017.
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Pueblo en Línea, http://spanish.peopledaily.com.cn/31621/6527842.html, consultado
20/11/2017.
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significados”, disponible http://katehon.com/es/article/la-multipolaridad-definicion-y-
diferenciacion-entre-sus-significados, consultado 22/05/2018.
Introducción
Diversos autores han afirmado que los organismos internacionales (OI) han
afectado la política científica argentina en distintos momentos históricos y mediante
variadas modalidades. Se conoce que los OI fueron claves en los comienzos de la
política científica durante las décadas de 1940 y 1950 transfiriendo un modelo de
institucionalidad para el sector (Oteiza, 1992; Feld, 2015), durante momentos de
limitación económica como fue el caso del período de gobierno dictatorial comprendido
entre 1976 y 1983 (Bekerman y Algañaraz, 2010) y frente a la grave restricción
presupuestaria entre 2000 y 2002, ambos casos mediante el otorgamiento de créditos
(Gordon, 2011; Del Bello, 2014), en el proceso de reestructuración institucional en los
años 1990 a través del conocimiento de sus expertos y de préstamos (Aguiar,
Aristimuño y Magrini, 2015; Aristimuño, Aguiar y Magrini, 2017) y en el desarrollo de
algunas áreas del conocimiento a través del envió de expertos, financiamiento y
modelos de estructuración de campos del conocimiento (Hurtado, 2010).
No obstante, Argentina no constituyó un caso aislado sino que su situación se
enmarcó, primero, en el contexto regional de finales de los años 1960 y durante la
década de 1970, caracterizado por un boom de la asesoría técnica ofrecida por los OI
para el diseño de la política científica y tecnológica (Nupia, 2013; Bagattolli, et. al.,
2016); luego, en la ola de préstamos que los organismos de crédito destinaron para el
sector a partir de 1980 (Aguiar, Davy y Nupia, 2017). Tampoco este fenómeno fue solo
propio de la región o de los países en desarrollo: con la finalización de la Segunda
Guerra Mundial la política internacional fue testigo de un dinamismo inusitado de
distintos OI que incorporaron en su agenda global la temática científica e impulsaron
diversas estrategias de cooperación internacional para promover el desarrollo de la
ciencia en sus estados miembros (Elzinga, 1996; Weiss, 1985, 2005; Velho, 2011).
Respecto a los OI que específicamente tienen a la ciencia como área de actuación,
se encuentra la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura (UNESCO), único organismo de carácter mundial cuyo objetivo es afectar el
desarrollo científico de sus Estados miembros. Particularmente, la UNESCO incidió en
la creación de los primeros organismos de política científica: durante las décadas de
1960 y 1970 esta organización “enseñó” a los Estados el valor y la utilidad de crear
organismos para definir políticas científicas (Finnemore, 1993). La adopción de esta
misión “educativa” de la UNESCO se enmarcó en el surgimiento de una nueva norma
elaborada dentro de la comunidad internacional que sostenía que la coordinación y la
dirección de la ciencia eran tareas necesarias para el Estado moderno, y que una
burocracia para la política científica con ciertas características bien específicas era el
medio apropiado para cumplir con esas tareas.
A pesar de estos aportes, los estudios sobre la política científica en Argentina han
abordado en profundidad mayormente el rol de los organismos intra-estatales y, en
menor medida, de los OI. Este artículo busca generar aportes a la literatura mencionada
previamente, a partir de explorar la relación reciente entre Argentina y la UNESCO.
Particularmente, esta investigación explora de qué manera la UNESCO busca cumplir
su misión en Argentina. La hipótesis de la cual parte este trabajo afirma que la
UNESCO busca incidir en el desarrollo de la ciencia en Argentina apuntando en dos
direcciones a partir de combinar el uso de instrumentos para afectar el diseño e
implementación de la política pública e instrumentos para afectar el desarrollo directo
de las capacidades científicas en el país. Esta doble dirección es tributaria de la tensión
entre dos modelos de organización del OI presente en sus orígenes y que aún se
mantiene latente.
Para sustentar la hipótesis se analizó evidencia recolectada sobre el accionar de la
UNESCO en materia de ciencia en Argentina en un periodo reciente que se extiende
entre 2010 y 2017. La investigación siguió un enfoque cualitativo, utilizando la técnica
de la entrevista cualitativa y la recolección de datos a partir de fuentes primarias. Se
entrevistó a dos funcionarias argentinas: la Coordinadora de la Comisión Nacional
Argentina para la UNESCO (CONAPLU329), en la sede del Ministerio de Educación y
Deportes de la Nación y a una integrante de la Dirección Nacional de Cooperación e
Integración Institucional del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva
(MINCYT).
Entre las fuentes primarias utilizadas se trabajó con documentos oficiales de
UNESCO. Especialmente para analizar la actuación de UNESCO en Argentina, y la
participación del país en actividades e instancias institucionales enmarcadas en el
organismo, se exploraron documentos oficiales del MINCYT, textos normativos a los
que suscribe Argentina y noticias de diarios nacionales.
Asimismo, el enfoque teórico empleado se afirma en los conceptos del paradigma
constructivista de la disciplina de las Relaciones Internacionales que entiende los OI
como entes burocráticos con autonomía y poder para afectar la política mundial y con
patologías que inciden en su modo de actuación. Se completa este enfoque con la
noción de instrumentos de gobernanza para operacionalizar el accionar del OI en
Argentina. Se pretende así realizar una aproximación al modo de actuación de la
UNESCO en el país y esbozar algunas líneas de discusiones teóricas y metodológicas
para avanzar en el estudio de actores internacionales en la definición de políticas
públicas.
En primer lugar, se presentan los antecedentes teóricos de la discusión. En
segundo lugar, se expone el enfoque empleado en la investigación, haciendo hincapié
en los conceptos centrales que permiten corroborar la hipótesis. En tercer lugar, se
explican algunos aspectos del funcionamiento de la UNESCO en materia de ciencia. En
cuarto lugar, se describe y analiza la actuación de la UNESCO en el país a partir de
identificar los diversos tipos de instrumentos que emplea. Por último, se presentan las
conclusiones.
329
Con el objetivo de vincular al Estado Argentino y la sociedad civil con los grandes temas de
incumbencia de la UNESCO, en 1958 se creó la CONAPLU, una comisión de carácter gubernamental
cuya Secretaría Ejecutiva funciona actualmente en el Ministerio de Educación de la Nación, en el marco
de la Dirección Nacional de Cooperación Internacional, siendo el ministro de Educación quien preside la
misma ejerciendo la presidencia. La Comisión es un órgano colegiado integrado por dependencias
gubernamentales con influencia en los diferentes campos de la UNESCO.
El estudio de los OI en el marco de la promoción de la ciencia en la política
internacional
Los orígenes de la promoción de la ciencia en la política internacional pueden
ubicarse a partir de las primeras acciones de los OI en la esfera de la política científica
de sus estados miembros (Finnemore, 1993; Elzinga, 1996; Velho, 2011). Desde los
Estudios de Política en Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI), los OI han sido
estudiados mayormente como un actor que incide en la definición e implementación de
la política en CTI en América Latina (Loray, 2018).
Por un lado, han sido considerados “difusores” de paradigmas científicos. Velho
(2011) explica que en la región se ha dado un proceso de internacionalización de la
política de CTI, es decir, diferentes países adoptaron las mismas visiones de política, los
mismos instrumentos y formas similares de gestión de la política. La difusión de estas
ideas ocurrió a través de las relaciones internacionales en política de CTI, es decir,
contactos a nivel internacional, mediados por organizaciones internacionales y
organismos multilaterales.
Por otro lado, de acuerdo a Baptista y Davyt (2014) los OI son considerados
“intermediarios” en el proceso de transferencia de conocimientos sobre políticas CTI de
países desarrollados hacia América Latina. Su labor entre 1960 y 1970 consistió en
ofrecer recomendaciones y sugerencias a los gobiernos, organizar reuniones de
transmisión de ideas y capacitar a funcionarios en Europa que luego volcaban los
conocimientos en sus países de origen. Uno de los resultados más destacados fue la
primera institucionalidad en CTI en los países de mayor tamaño en términos científicos.
En el periodo siguiente, identificado por los autores como etapa de transición (entre
1980 y 1990) si bien estos organismos se mantuvieron, emergió con relativa fuerza un
nuevo actor, principalmente a través de operaciones de crédito: los bancos de desarrollo
y, en particular, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
En la misma línea, pero desde una mirada comparativa, Bagattolli y otros autores
(2016), demuestran la dispar incidencia que los OI tuvieron en la institucionalidad de la
política en CTI en Argentina, Uruguay, Colombia, Portugal y Brasil. A partir de un
recorrido histórico, los concluyen que pueden notarse diferencias en las formas de
influencia de cada tipo de organización: mientras que las organizaciones multilaterales
(OCDE, UNESCO, OEA) ofrecen un espacio de comunicación transnacional,
caracterizado por la promoción de actividades para el aprendizaje, emulación y
transferencia de políticas; los organismos de crédito (BID y el Banco Mundial) también
utilizan la comunicación transnacional, pero por la naturaleza administrativa de su
actuación conllevan al menos un mínimo grado de coerción (cumplimiento de metas y
compromisos a cambio de financiación). Por su parte, los organismos de integración
regional (Unión Europea, Pacto Andino) se caracterizan por la intención de armonizar
políticas entre sus miembros; en este caso la coerción se presenta más por motivos de
integración política y comercial que por consecución de recursos financieros.
Desde un enfoque que sin ser comparativo permite relacionar la actuación de
distintos OI dentro de un periodo histórico en un país como Colombia, Nupia (2013)
emplea el enfoque teórico de “transferencia de políticas”, para explicar fenómenos
como la convergencia de políticas, la similitud entre organizaciones de gobierno y los
procesos mediante los cuales los diseñadores de política utilizan referencias de
experiencias extranjeras para solucionar problemas domésticos o locales. Este autor
explora la diferencia que existió en Colombia respecto al pensamiento y al accionar de
los variados OI: la OCDE, la UNESCO, la OEA y el Pacto Andino. Cada uno de ellos
interactuó de manera diferente con el pensamiento de los diseñadores de política locales
cuya responsabilidad era modernizar la función del Estado colombiano para gestionar
una política propia en ciencia y tecnología. En el caso de Colombia, explora cómo la
creación de Colciencias se constituyó en el primer hito importante de la transferencia
del “modelo de la política científica” difundido por la OCDE y la UNESCO y concluye
que se debió más a la suma de un conjunto de hechos contingentes y al poder de
agenciamiento de actores individuales inspirados en los modelos propuestos desde los
OI, que a una acción racional del Estado colombiano por buscar soluciones en el
entorno internacional. Este autor distingue una particularidad en el accionar de la
UNESCO: para promover su visión de la política en CTI este organismo se basó en dos
componentes: uno político, que se ejecutaba a través de reuniones periódicas de los
dirigentes de los Consejos Nacionales de Política Científica y Tecnológica de los países
de América Latina; y uno técnico o de ejecución de proyectos, en los que se podían
apreciar actividades de transferencia más concretas como: asesorías de consultores
internacionales, capacitación de personal local, financiación de estudios sobre temas
específicos de PCTI y organización de reuniones técnicas para compartir los avances
alcanzados.
En este punto, Baptista y Davyt (2014) y Bagattolli y otros autores (2016)
coinciden en identificar un “quiebre” en el relacionamiento de los países con OI, debido
a la irrupción de los bancos de desarrollo en el campo de las política de ciencia y
tecnología, y su incidencia a través de préstamos, cooperación técnica,
condicionamientos y transferencia de nuevos modelos. Aquí cabe mencionar, además de
las regencias sobre el BID en Colombia de Nupia (2013), los trabajos de Aristimuño y
Aguiar (2015), Aristimuño y colaboradores (2017) y de Aguiar y colaboradores (2017)
sobre el BID en Argentina durante la década de 1990.
De un lado, Aguiar, Aristimuño y Magrini (2015) demostraron que el BID fue
determinante en la creación de instituciones claves de fomento de la actividad de CTI de
la Argentina en la década de 1990. Los funcionarios y técnicos del organismo acordaron
y negociaron con funcionarios y técnicos de la Argentina el uso del crédito otorgado: el
BID impulsó instituciones, políticas e instrumentos buscando construir un sistema
nacional de innovación en Argentina, poniéndose firme frente a variaciones que
pretendían impulsar los funcionarios locales en la instrumentación, de allí que también
se dieran discusiones sobre el grado de importancia de determinados instrumentos y
sobre quién debía solventarlo. Asimismo, estos mismos autores en otra de sus obras
destacan el rol clave que cumplió el BID en la articulación de “redes de asunto” a escala
global (Aristimuño, Aguiar y Magrini, 2017). Si bien aclaran que no hay una
intencionalidad previa autónoma en la política del BID sobre el sector, su modelo
conceptual es el resultado de constantes interacciones entre funcionarios, académicos,
expertos y empresarios en el marco de las redes de trabajo que necesariamente
desarrolla el organismo a nivel internacional. Su modelo conceptual es por lo tanto un
producto colectivo, el cual se nutre y transforma en el interior de las redes de asunto
internacionales que ellos mismos contribuyen a construir. En este sentido, el BID operó
como algo más que un financiador de las reformas en el área, y se constituyó en una
usina de conocimiento privilegiada.
Entre las obras que exploran el rol de BID, cabe mencionar también el trabajo de
Bekerman y Algañaráz (2010) sobre el préstamo que el banco otorgó al CONICET
durante los años 1970 y la obra de Loray (2018) sobre la incidencia del BID entre 2009
y 2015 en Argentina. De acuerdo a Bekerman y Algañaráz (2010) dicho organismo fue
el tercer pilar del sistema interamericano junto con la OEA y la Comisión Económica
para América Latina (CEPAL) debido a que estructuraron la política económica de la
región, en este marco, también afectaron la política CTI argentina. El préstamo al
gobierno argentino terminó legitimando y fortaleciendo los marcados rasgos autoritarios
y conservadores que caracterizaron la política del gobierno militar para la investigación
científica debido a que se empleó para la expansión del Consejo a la par del
desmantelamiento de las universidades nacionales en su función docente y de
investigación.
Por su parte, Loray (2018) demostró de qué manera incidió el BID en el diseño e
implementación de un tipo de instrumentos de promoción de la innovación gestionado
por uno de los fondos de la agencia financiadora de la CTI en Argentina, el Fondo
Argentina Sectorial (FONARSEC). Concluyó que entre el OI y Argentina se dio una
gobernanza compartida durante el período bajo estudio que explicó la reducida
presencia de tensiones y condicionamientos del organismo.
Por último, vale mencionar la obra de Aguiar, Davyt y Nupia (2017), quienes
analizaron el rol del BID en Argentina, Uruguay y Colombia entre 1969 y 2009 y entre
sus conclusiones encontraron que el papel del BID adquirió rasgos de imposición y
comunicación transnacional. La imposición surgió producto de las exigencias
administrativas y los compromisos requeridos por el BID a los gobiernos para la
ejecución de los recursos, sin embargo no se aprecia en la imposición de un modelo
programático determinado. A diferencia de la OCDE, que recogía las mejores prácticas
de sus países miembros para después organizar programas de transferencia, el BID no
mostró en América Latina un trabajo sistemático cuyo objetivo fuera la difusión de los
aprendizajes en la ejecución de créditos CTI. Esta tarea quedó librada a la dinámica
propia de los expertos enviados a misiones en distintos países de la región y a la
construcción de redes con tomadores de decisiones y personal técnico local.
Hasta aquí hemos explorado los enfoques empleados para estudiar el modo en que
los OI se han vinculado con sus Estados miembros para afectar el ámbito de la política
científica. En este artículo buscamos presentar una perspectiva de análisis diferente
basada en el tipo de instrumentos que implementan los OI en un Estado concreto
durante un periodo delimitado y reciente. Las obras presentadas previamente -a
excepción de Loray (2018)- han hecho hincapié a nivel de conceptos, instituciones,
políticas y relacionamiento entre actores gubernamentales y académicos, entre expertos
de los OI y técnicos locales. Retomando algunas nociones de la literatura revisada pero
al mismo tiempo discutiendo con ella, proponemos demostrar que la UNESCO no pone
en marcha únicamente iniciativas para afectar la política científica sino que además
implementa iniciativas para afectar el desarrollo de las capacidades científicas en el
país. Dicho accionar –sostenemos- se relaciona con dos modelos de organización del OI
que aún se encuentra latente en nuestros días. Se considera que los diferentes tipos de
instrumentos pueden contribuir a una descripción y a un análisis más profundo del tipo
de vinculación entablada entre un OI y un Estado. A continuación, se presenta el
enfoque teórico empleado en este artículo para explorar la relación entre la UNESCO y
Argentina a principios del siglo XXI en materia científica.
relations and comparative politics, Annual review of political science, 4(1), 391-416; Vitelli, M. (2014).
“Veinte años de constructivismo en relaciones internacionales. Del debate metateórico al desarrollo de
investigaciones empíricas: Una perspectiva sin un marco de política exterior”. Postdata, 19(1), 129-162.
Calderón, F. R. (2016). “El Aporte Constructivista en las Relaciones Internacionales: Nicholas Onuf y
Alexander Wendt”. Sociales Investiga, N°2, vol.2, (pp. 69-75), UNVM.
331
Recordemos que para los neorrealistas los OI son sólo extensiones de los Estados más poderosos del
sistema y, por lo tanto, no representan realmente la cooperación interestatal (Mearsheimer 1994). En el
caso de los neoliberales, si bien la cooperación internacional no sólo es posible, sino también un
fenómeno significativo en la política mundial producto de la emergencia de regímenes e instituciones
internacionales que proporcionan información y expectativas consistentes sobre el comportamiento de los
Estados (Keohane 1988), consideran que los OI hacen sólo lo que los Estados le encomiendan. Si bien
ambas reformulaciones de los paradigmas realista y liberal de las Relaciones Internacionales buscaron
explicar cómo las organizaciones internacionales influyen en la política mundial, ninguno de los dos
consideró que los OI son actores políticos con derecho propio que cuentan con sus propios recursos para
afectar la acción política (autonomía), alterando y siendo alterados por otros (poder).
Asimismo, al considerarlos entes burocráticos, los autores advierten que los OI –
al igual que las burocracias nacionales- pueden tener disfuncionalidades en su
comportamiento, es decir, un comportamiento que socava los “objetivos establecidos”.
El punto de vista para juzgar la disfunción (y la patología posterior) es la misión
proclamada públicamente por la organización. Más allá de que puede haber ocasiones
en que la disfunción organizativa general, de hecho, sea funcional para ciertos
miembros u otras personas involucradas en el trabajo del organismo, resulta pertinente
comenzar analizando la eficiencia y efectividad con la cual el organismo lleva adelante
el objetivo para el cual fue creado. Basándose en el institucionalismo sociológico los
autores explorar cómo las mismas fuentes de poderes burocráticos causan un
comportamiento disfuncional (Barnett y Finnemore, 1999). Los actores identifican
cinco características de la burocracia que pueden producir patologías, en este artículo se
recupera la patología que tiene como fuente la cultura de la organización burocrática y
es denominada “batalla cultural”.
Según los autores, la coherencia organizacional es un logro más que un elemento
dado. El control organizacional dentro de una jerarquía putativa es siempre incompleto,
creando focos de autonomía y batallas políticas dentro de la burocracia. Esto es en parte
producto del hecho de que las burocracias están organizadas en torno al principio de
división del trabajo y las diferentes divisiones tienden a ser atendidas por individuos que
son “expertos” en sus tareas asignadas. Estas diferentes divisiones pueden luchar por los
presupuestos o los recursos materiales y así seguir el modelo de política burocrática,
pero también pueden chocar debido a culturas internas distintas que crecen dentro de
diferentes partes de la organización. Diferentes segmentos de la organización pueden
desarrollar diferentes formas de dar sentido al mundo, experimentar diferentes entornos
locales y recibir diferentes estímulos del exterior; también pueden estar afectados por
diferentes mezclas de profesiones formadas por diferentes experiencias históricas
(Barnett y Finnemore, 1999). En consecuencia, las diferentes unidades o divisiones al
interior de un organismo representan diferentes puntos de vista normativos y sugerirán
diferentes tareas y objetivos para la organización, lo que da como resultado un choque
de respuestas que compiten generando tendencias patológicas.
Por último, para explorar el rol de la UNESCO en Argentina se sigue la línea de
trabajo de Loray (2018) y se emplea la noción de gobernanza. En las últimas décadas,
tanto en los debates teóricos como en la práctica política, ha cobrado relevancia el
concepto de gobernanza en torno al nuevo modo de gestionar las políticas públicas. De
acuerdo a Zurbriggen, “En la sociedad actual, los procesos nacionales de decisión
pública se vuelven cada vez más permeables a la influencia de actores internacionales,
nacionales, regionales y locales” (2011: 40). De la mano de este nuevo modo de
concebir la gestión de las políticas públicas, Jakobi (2009) señala el desarrollo de un
proceso de política global. En dicho fenómeno adquieren crucial importancia los OI,
dado que son entidades que proveen los foros y espacios comunes donde la sociedad
entra en contacto y discute la política pública mundial. Sumado a esto, los OI tienen un
rol significativo en términos de difusión política y de identificación de objetivos
comunes entre los países.
A través de instrumentos que proveen los OI, diversos actores de la sociedad
elaboran posibles soluciones ante problemas comunes, dando lugar a la creación de una
política pública global. En esta línea, Jakobi afirma que las “organizaciones
internacionales pueden modelar el comportamiento de los Estados cuando políticas
comunes son desarrolladas y difundidas” (Jakobi 2009, 12). Jakobi (2009) distingue
cinco categorías de instrumentos de gobernanza que impactan en la relación OI-Estado,
y logran diseminar distintos objetivos políticos e influenciar en el desarrollo de las
políticas nacionales, aunque advierte que no siempre se acude a todas las tipologías, y
que la elección de los medios varía según el país donde se los aplique. Las categorías
son las siguientes:
a) Instrumentos de diseminación discursiva: tienen por objeto establecer
ideas en las agendas políticas nacionales. Incluye reglas implícitas y afirmaciones
sobre cómo los problemas políticos deben ser correctamente abordados. Es un
instrumento muy importante de los OI, en particular porque a menudo precede a
los otros instrumentos. Las ideas preparan el terreno para las siguientes iniciativas
políticas y también son el primer elemento del cambio político.
b) Instrumentos de configuración estándar: refieren a la capacidad de regular
de un Estado. Es una herramienta que apunta a generar convenciones, reglas que
los Estados deben obedecer, objetivos políticos explícitos, marcos legales blandos
o duros.
c) Instrumentos financieros: constituyen el suministro de financiamiento de
un organismo a un Estado para el establecimiento de programas o instituciones
relacionados con determinado objetivo político. Brinda capacidades e incentivos
para guiar al Estado hacia un comportamiento específico.
d) Instrumentos de coordinación de actividades: son instrumentos de
vigilancia, como los procesos formales o informales de monitoreo. Se pretende
evaluar el proceso de los Estados en el desarrollo de determinados objetivos
políticos, y puede tratarse de métodos duros o suaves.
e) Instrumentos de asistencia técnica: refieren a la mejora de las capacidades
estatales para avanzar hacia los puntos internacionalmente delineados. Se trata de
un instrumento mayoritariamente aplicado en los países en desarrollo, ante la falta
de experiencia o de capacidad administrativa.
Jakobi (2009) asimismo subraya que los OI difieren en su autoridad hacia los
Estados miembros, lo que podría suponerse que tiene un efecto sobre los instrumentos
aplicados y sobre sus consecuencias. Los instrumentos de gobernanza pueden, por lo
tanto, restringirse a organizaciones específicas o a campos políticos específicos de las
actividades generales de una organización. Además, algunas organizaciones pueden
tener varios instrumentos a disposición pero no los aplica a todos o, también puede
darse el caso de que las OI difieren en los instrumentos que aplican de acuerdo al Estado
miembro. Por ejemplo, mientras los países industrializados generalmente no reciben
asistencia técnica, esto es más común en los países en desarrollo.
Ahora bien, la noción de instrumentos de gobernanza, es complementada con una
categoría adicional denominada instrumentos de promoción de la ciencia y la
tecnología, referida a las iniciativas implementadas por OI para afectar directamente la
producción de conocimientos científicos y tecnológicos (otorgamiento de becas,
subsidios, recursos para la creación de centros, redes, programas de investigación,
otorgamiento de premios, entre otros). Este conjunto de instrumentos se vinculan con
aquellos identificados por Emiliozzi, Lemarchard y Gordon (2009) aunque se
diferencian de aquellos porque no son estrictamente instrumentos de políticas públicas
sino que emanan de una autoridad gubernamental internacional; se incluyen con el
propósito de contemplar la diversidad de iniciativas implementadas por la UNESCO.
sustentable, salud, desarrollo social, industria y energía) plasmadas en el Plan Argentina Innovadora
2020, cuya articulación permitió identificar una serie de núcleos socio-productivos estratégicos, que
resultan de la asociación entre el sistema científico y las necesidades locales.
realizados en el año 2009, se sentaron las bases de un programa estratégico regional
para fortalecer la cooperación Sur-Sur, y apuntar a la identificación y resolución de
problemas comunes que afectan a los países de América Latina y el Caribe. Este
documento refleja la construcción de consensos regionales, surgidos en el marco de
encuentros promovidos por la ORCYT, y establece guías de acción para los países que
lo suscriben.
De lo hasta aquí expuesto surge que la UNESCO promueve dos tipos de
instrumentos de configuración estándar en la región: por un lado los instrumentos
normativos que se gestan en el seno de la organización, por otro lado las declaraciones y
conclusiones que resultan de reuniones promovidas por el organismo, donde participan
representantes de Estados miembros, que permiten llegar a acuerdos regionales. Ambas
herramientas sirven para plasmar objetivos, metas y lineamientos que los Estados deben
obedecer. Se destaca en los últimos años el rol de Argentina como representante
regional ante el Foro Mundial de la Ciencia. De hecho, parte de los acuerdos arribados
en el plano regional fueron incluidos en las conclusiones de dicho foro.
c) Instrumentos financieros
La UNESCO dispone de los Programas de Participación –mencionados por las
entrevistadas-, instrumentos que pretenden prestar asistencia directa a iniciativas
específicas emprendidas por los Estados. Si bien son instrumentos que se aplican a las
distintas áreas de competencia de UNESCO, cabe mencionar la iniciativa que en agosto
de 2017, se llevó a cabo en articulación con el Programa Nacional de Popularización de
la Ciencia, que ganó la convocatoria para realizar el XV Congreso de la RedPOP333,
titulado “Conexiones, nuevas maneras de popularizar la ciencia”, destinado a
concientizar sobre la divulgación de la ciencia. Como se mencionó anteriormente, desde
el MINCYT una vez que la CONAPLU difunde la convocatoria de apertura al Programa
de Participación, se presentan los proyectos interesados, teniendo en cuenta que se trata
de un recurso específico que sirve para apoyar la realización de determinada actividad o
incluso se la puede rediseñar en función del presupuesto disponible.
d) Instrumentos de coordinación
Los instrumentos de coordinación se utilizan para evaluar al Estado argentino en
el cumplimiento de los objetivos asumidos en las resoluciones del organismo. En este
sentido, se elaboran periódicamente informes que analizan la evolución de la ciencia y
la tecnología en las distintas regiones del mundo. Específicamente en el último Informe
Mundial sobre las Ciencias Sociales (2016), se destaca que el número de estudios
desarrollados en Argentina que se dedican a analizar la reducción de la desigualdad en
la región se mantiene estable hasta el año 2003, cuando comienza la tendencia creciente,
mientras que entre los años 2009-2012 se produce el 61% de las producciones del
período (CICS/IED/UNESCO, 2016: 351). Por otro lado, el Informe de la UNESCO
sobre la Ciencia: Hacia 2030 (2015), que analiza periódicamente la evolución de la
ciencia y la tecnología en el mundo, pone énfasis en el fuerte crecimiento que tuvo
Argentina en los últimos años, el cual fue de alrededor del 6% por año hasta el 2013. Se
advierte que entre los años 2008 y 2013, la infraestructura de investigación se expandió
como nunca antes (a partir del 2007 se construyeron más de 100.000 m de nuevos
laboratorios), se duplicó el gasto en I+D y el número de investigadores y publicaciones
333
En 1990 se crea la Red-POP, una red interactiva que reúne grupos, programas y centros de
popularización de la ciencia. Argentina es miembro titular de la Red, a través de la participación de
distintas instituciones, y forma parte de la Dirección Ejecutiva, con un miembro en el Consejo Asesor,
durante los últimos períodos 2016-2017 y 2018-2019.
aumentó en un 20% y 30% respectivamente. Se destaca el lanzamiento en el año 2012
del “Plan Nacional de CTI: Argentina Innovadora 2020”, organizado en una matriz de
seis áreas estratégicas y tres tecnologías de uso general, y se pondera la creación del
FONARSEC, órgano perteneciente a la ANPCYT, que acelera el cambio de
instrumentos de política horizontal a vertical. Tras realizar observaciones, el informe
concluye advirtiendo que Argentina mantiene un bajo porcentaje de inversión en I+D,
un número aún insuficiente de investigadores, un sistema educativo que no está
orientado a fomentar graduados en ingenierías y ciencias de manera estructural, y un
número escaso de patente, aunque todos estos indicadores han mejorado en los últimos
años. Por tanto, recomienda revertir tales situaciones, apuntando fundamentalmente
hacia un aumento de la inversión científica. Se pondera el cambio de mecanismos de
financiamiento horizontales a verticales, que permiten dar impulso estratégico a
aquellos sectores económicos que requieren innovación para aumentar su productividad.
Por último, se advierte que la creación del Centro Interdisciplinario de Estudios en
Ciencia, Tecnología e Innovación (CIECTI) debería darle al MINCYT un gran impulso
para poder diseñar políticas futuras en base a estudios estratégicos y ejercicios de
prospectiva.
Más allá de los informes periódicos en materia científica, el Director General de
UNESCO realiza consultas directas a la CONAPLU, quien debe dar cuenta de los
resultados y acciones realizadas por Argentina. Otros instrumentos mediante los cuales
la UNESCO evalúa el desempeño de Argentina son las distinciones públicas o
reconocimientos otorgados por autoridades del organismo en relación a la tarea
argentina realizada en alguna temática específica. Un ejemplo, vinculado a la
participación de las mujeres en la actividad científica, se dio en el año 2015 cuando
Argentina fue distinguida por UNESCO a nivel mundial por la igualdad de género en
ciencia. Otro ejemplo de este tipo de menciones tuvo lugar en junio de 2017 cuando la
iniciativa interministerial Pampa Azul fue distinguida durante la Conferencia Mundial
sobre los Océanos, por su inversión sostenida en investigación marina, junto a ocho
países y organizaciones de todo el mundo. Es posible incluir en esta categoría aquellas
iniciativas impulsadas por UNESCO que fueran mencionadas como instrumentos de
configuración estándar, pero donde también se realiza una evaluación sobre los avances
de los Estados en función de objetivos propuestos, y por ende se logra monitorear el
accionar desarrollado, como es el caso de la Declaración Regional mencionada
anteriormente.
334
También la CONAPLU participa en distintos comités de trabajo: Comité Argentino del Patrimonio
Mundial (CAPM); Comité Nacional de Bioética y Derechos Humanos, Comité Argentino de Lucha
contra el Tráfico Ilícito de Bienes Culturales, Comité MAB Argentina; Grupo Argentino de Programas
Científicos de la UNESCO.
335
En 2003, 2008 y 2009 fueron seleccionadas jóvenes científicas argentinas, recibiendo la última una
beca de 40.000 dólares.
336
En el año 2015 fue galardonado el biólogo Diego Golombek.
Concursos y días internacionales: UNESCO implementa diversos concursos en
materia científica en conjunto con instituciones argentinas. En el año 2010 el MINCYT
lanzó un concurso nacional de dibujo “Ciencia para la Paz y el Desarrollo” en el marco
del Día mundial de la Ciencia para la Paz y el Desarrollo establecido por UNESCO (10
de noviembre), para estimular el interés de los jóvenes y niños por la ciencia. En el año
2017 en el marco del 10 de noviembre (día en que los Museos y Centros de Ciencias del
mundo celebran su accionar y el rol que cumplen en la sociedad) el Centro Cultural de
la Ciencia C3119 se sumó a participar en un experimento global con otros organismos
de ciencia que integran también el International Science Center and Science Museum
Day. Dicho proyecto es sostenido a partir de la colaboración de UNESCO, el Consejo
Internacional de Museos, la Asociación de Centros de Ciencia y Tecnología y otras
redes de centros de ciencia del mundo.
Simposios y seminarios específicos: la UNESCO auspicia la organización de
variados encuentros científicos. Por mencionar algunos, en abril de 2008 se desarrolló
en la Facultad de Ciencias Exactas y Naturales de la Universidad de Buenos Aires el
“Foro sobre Ciencia, Tecnología y Género en el MERCOSUR”, auspiciado por el
MINCYT y organizado por la UNESCO junto con la UBA, la Red Argentina de Género
Ciencia y Tecnología y el Grupo Redes-Centro de Estudios de la Ciencia, el Desarrollo
y la Educación Superior. En abril de 2010 se realizó el “Simposio Internacional sobre el
Océano” en el marco del 50° aniversario de la COI. También en 2010, representantes de
la UNESCO participaron del Congreso Internacional “Política de equidad de género en
prospectiva: nuevos escenarios, actores y articulaciones” organizado por el área de
Género, Sociedad y Políticas de FLACSO-Argentina. En noviembre de 2015, en el
marco de la sexta entrega de los Premios a la Cooperación en Ciencia y Tecnología
“Luis Federico Leloir” y “RAICES”, se realizó un seminario denominado “Ciencia,
Tecnología e Innovación para la inclusión social”, que también contó con el auspicio de
UNESCO.
Acuerdos o convenios entre organismos dependientes de UNESCO y el MINCYT.
En este sentido, en el año 2010 el MINCYT y el Centro Internacional de Matemáticas
Puras y Aplicadas, centro de UNESCO categoría 2, firmaron un acuerdo de
colaboración con el objetivo de realizar escuelas de investigación en matemáticas para
aumentar la participación de jóvenes matemáticos argentinos. En 2016 se realizaron
encuentros entre autoridades de la Fundación Sadosky338 y el IIPE-UNESCO339 para
evaluar los avances del convenio sobre la iniciativa Program.AR celebrado entre ambas
instituciones. El proyecto Program.AR pertenece a la Fundación Sadosky, y mediante el
convenio entre ambas instituciones el IIPE-UNESCO se compromete a brindar
asistencia técnica para su coordinación y diseñar un curso en línea para funcionarios,
337
En julio de 2016 fue premiada la señal televisiva TECtv del MINCYT recibió por su programa
denominado “A hombros de gigantes”, serie documental que aborda el desarrollo de diversas
instituciones científicas del país.
338
La Fundación “Dr. Manuel Sadosky” de Investigación y Desarrollo en las Tecnologías de la
Información y Comunicación es una institución público privada sin fines de lucro, forma parte de los
organismos dependientes del MINCYT. Su objetivo es promover el desarrollo científico y tecnológico
orientado a la investigación y aplicación productiva de las Tecnologías de la Información y la
Comunicación (TIC) en Argentina, con el propósito de alcanzar competitividad internacional en la
industria relacionada con el sector de las TIC.
339
El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE) es un centro de formación e
investigación de alto nivel en planeamiento de la educación. Fue creado por la (UNESCO, en París, en
1963.
supervisores y directivos de escuelas sobre gestión y liderazgo de proyectos
innovadores que integran las ciencias de la computación en dichas instituciones340.
A partir de los instrumentos mencionados se advierte una presencia activa de
autoridades de la UNESCO en seminarios y congresos desarrollados en Argentina
vinculados al desarrollo científico, la celebración de diversos convenios entre entidades
del MINCYT y organismos dependientes de UNESCO, y un vínculo sostenido entre
ambos actores a través del reconocimiento de científicos argentinos mediante premios.
Conclusiones
Este trabajo se propuso realizar un aporte a la literatura que desde los Estudios de
la Política en Ciencia, Tecnología e Innovación han abordado la influencia de los OI en
la política científica, en particular, en los países de América Latina. De los variados
organismos que implementan acciones en el área, se optó por explorar el rol de la
UNESCO en Argentina en materia científica en años recientes.
La hipótesis de la cual partió la investigación afirmó que la UNESCO busca
incidir en el desarrollo de la ciencia en Argentina a través de dos propósitos: afectar el
diseño e implementación de la política pública e incidir en el desarrollo directo de las
capacidades científicas en el país. Esta doble dirección es tributaria de la tensión entre
dos modelos de organización del OI presente en sus orígenes y que aún se mantiene
latente.
El enfoque teórico se sustentó en una visión constructivista de las Relaciones
Internacionales que busca explorar el “comportamiento” de los OI considerándolos con
autonomía y poder para afectar la política mundial. Asimismo, considera a los OI como
entes burocráticos y cómo tales, éstos pueden presentar disfunciones.
A partir de identificar los instrumentos de gobernanza que emplea la UNESCO en
Argentina encontramos que existen una variedad de éstos y que todos ellos tienen como
propósito afectar la política científica del país. Sin embargo, a partir de las entrevistas
realizadas, advertimos que la UNESCO además implementa otro tipo de instrumentos
en Argentina. Éstos fueron denominados instrumentos de promoción de la ciencia y la
tecnología porque tienen como propósito afectar directamente el desarrollo de
capacidades en ciencia en el país. Incluye la participación argentina en los Programas
Internacionales de UNESCO y en Comisiones Científicas, así como la implementación
en el país de premios, concursos, seminarios y convenios especiales con el MINCYT.
Ante la presencia de instrumentos que no buscan afectar la política científica
argentina sino incidir en la propia producción de ciencia, nos preguntamos qué factor
podría estar relacionado con esta cualidad del modo de actuación del OI. En esta línea,
los aportes de Barnett y Finnemore (1999) y Barnett (2004) nos permitieron explorar
cuáles fueron los objetivos al momento de creación del mismo. En este punto
encontramos que los primeros años de existencia de la UNESCO se caracterizaron por
la puja entre dos modelos de organización: uno en el cual las decisiones respecto a la
ciencia se tomarían sin injerencia de los Estados sino a partir del consejo de la
comunidad científica y, otro en el cual los Estados a través de sus representantes serían
quienes orientaran el desarrollo de la ciencia en cada contexto nacional. A pesar de
haber ganado esta última forma de organización, sostenemos que la tensión entre ambos
aún sigue latente y que ello repercute en la coherencia de actuación del organismo
dando lugar a una patología que incide en el efectivo cumplimiento de los objetivos para
el cual fue creado. De este modo, consideramos que dentro de la UNESCO existe lo que
puede denominarse una “batalla cultural” entre un sector de la burocracia que pretende
340
Información extraída del sitio web oficial del MINCYT: http://www.mincyt.gob.ar/noticias/la-
fundacion-sadosky-y-la-unesco-fortalecen-la-iniciativa-programar-12118
elaborar e implementar iniciativas para afectar el desarrollo de la política científica de
los Estados miembros y un sector de la burocracia que pretende poner en marcha
instrumentos para afectar el desarrollo directo de la ciencia.
De acuerdo a Barnett y Finnemore (1999), las diferentes unidades o divisiones al
interior de un organismo representan diferentes puntos de vista normativos y sugerirán
diferentes tareas y objetivos para la organización, lo que da como resultado un choque
de respuestas que compiten generando tendencias patológicas. En el caso de la
UNESCO, este trabajo no nos permite señalar que los dos modos de actuar del
organismo generan una competencia o choque pero sí podemos afirmar que el
organismo busca no sólo afectar la política científica sino también el desarrollo de la
ciencia en el país a través de implementar diferentes instrumentos. Asimismo, pudimos
advertir que los instrumentos de gobernanza son originados e implementados por la
ORCYT, mientras que los instrumentos de promoción de ciencia y tecnología son
aplicados desde la sede central de UNESCO. Esta situación también resulta relevante
para analizar en nuevas investigaciones.
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El cambio del centro de gravedad mundial hacia el Asia-Pacífico. La
nueva Ruta de la Seda y el fin del mundo unipolar.
China, por ejemplo, igualó los ingresos de Inversión Extranjera Directa (IED) de
Estados Unidos, que vio emigrar casi 180 mil millones de dólares hacia otros destinos.
El resto de los emergentes, si bien sufrieron, inevitablemente, los efectos de la crisis,
vieron aumentar considerablemente el flujo de inversiones entre 2005 y 2013: en Rusia,
el aumento fue del 346%, en la India el crecimiento del flujo de inversiones fue de
287%, mientras que Brasil lo hizo en un 423%. Otras potencias occidentales, en tanto,
como Japón y Alemania, mantuvieron índices similares de IED en 2005 y 2013. Si para
el año 2000 solamente un 6% de las inversiones de las empresas transnacionales se
realizaban en los países del tercer mundo, después de la crisis financiera global esta
cifra se elevó a más del 20%.
Pero esto no permitiría explicar de por sí la emergencia de nuevos actores reclamando
protagonismo mundial. De hecho, entre los nuevos mercados emergentes, hubo algunos
que continuaron subordinados a la lógica financiera del capital angloamericano,
mientras que otros comenzaron a articular y posicionarse a favor de una nueva
arquitectura financiera y de un nuevo orden global. En segundo lugar, entonces, es
importante destacar que al interior de cada uno de los países emergentes se profundizó
una batalla entre los proyectos estratégicos en pugna, donde lo que se puso en juego es
cómo intervenir ante la crisis: mientras que los grupos financieros transnacionalizados
pugnaron por subordinar a los emergentes al proyecto financiero global, los grupos
económicos locales y empresas multinacionales de capital local batallaron para que la
salida se dé mediante la coordinación de los países emergentes con un proyecto
soberano.
En este sentido, Pelfini y Fulquet (2015) identifican dos fuerzas sociales diferentes
pugnando al interior de cada uno de los países de los emergentes articulados en el
BRICS: por un lado, lo que los autores denominan “el clásico establishment” entendido
como la clase tradicionalmente dominante y, por el otro, las “elites emergentes” o
“grupos estratégicos”, las cuales articulan a fracciones de clase y sectores sociales que
venían estando subordinados.
Entre este conjunto de países emergentes, aquellos agrupados en el BRICS fueron los
que tomaron un mayor protagonismo. Entre 2000 y 2013, su PBI pasó de representar
menos del 40% del PBI mundial a la mitad del mismo y esta tendencia también se
reflejó en el peso de sus inversiones, el consumo y las exportaciones mundiales. Los
BRICS reúnen, además 42% de la población mundial, 20,4% de la producción y 17,6%
del comercio (Cuadro N° 1). Producto de esto, cuatro de sus miembros se encuentran
ubicados entre las diez economías más grandes del planeta -China (2), India (3), Rusia
(6) y Brasil (7)-.
Cuadro N° 1. Los BRICS en números (2014).
Crecimiento
Población Territorio PBI (PPA) PBI (% 2010-
2014)
Brasil 204.259.812 hab. 8.515.770 km2 u$s 3.264.000.000.000 3,4%
Rusia 142.423.773 hab. 17.098.242 km2 u$s 3.745.000.000.000 2,8%
India 1.251.695.584 hab. 3.287.263 km2 u$s 7.393.000.000.000 7,2 %
China 1.367.485.388 hab. 9.596.960 km2 u$s 18.031.000.000.000 8,6 %
Sudáfrica 53.675.563 hab. 1.219.090 km2 u$s 705.000.000.000 2,4%
BRICS 3.019.540.0120 hab. 39.717.325 km2 u$s 33.138.000.000.000 -
2
Estados Unidos 321.368.864 hab. 9.833.517 km u$s 17.419.000.000.000 2,2%
Unión Europea 513.949.445 hab. 4.324.782 km2 u$s 18.423.000.000.000 0,6%
Japón 126.919.659 hab. 377.915 km2 u$s 4.631.000.000.000 1,5%
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial (datos.bancomundial.org), Indexmundi
(www.indexmundi.com) y The World Factbook (www.cia.gov/library/publications/resources/the-world-
factbook/).
Distintos autores han reflexionado sobre cuál es el denominador común que permite
agrupar en un mismo bloque común a este grupo de países. En este sentido, Mariano
Turzi (2011) señala que, sin duda, no es la proximidad geográfica lo que explica la
unión de los BRICS, ni tampoco la pertenencia a una tradición política y cultural
común. Ni siquiera han compartido variables económicas similares: mientras que China
y la India han experimentado tasas notables de crecimiento, las de Brasil y Rusia han
permanecido más bien estancadas, incluso con tendencia a la baja. La inclusión de
Sudáfrica en 2011, en tanto, puso en cuestión los postulados básicos con los que la
Goldman Sachs había sintetizado en un acrónimo a este conjunto de países: no es un
país con una gran extensión territorial (ocupa el lugar número 25), no ha recibido
considerables cantidades de inversión extranjera directa (ocupó el lugar número 42 en
2014) y tampoco ocupa los primeros lugares respecto de su PBI (para 2013 se ubicaba
en la posición número 33 a nivel global, según datos del FMI). No hay que buscar aquí,
entonces, las condiciones de posibilidad para considerar a estos países como partes de
un bloque homogéneo.
Un elemento importante a resaltar es que, para referirse a este grupo de países, la
literatura académica, económica y política (así como también los propios BRICS)
comienzan a utilizar el concepto de “emergentes”, dejando de lado las categorías
tradicionales de “países subdesarrollados” o “países en vías de desarrollo”, que habían
caracterizado los abordajes teóricos precedentes. La categoría de “potencias
emergentes” no es nueva, sino que comenzó a utilizarse en los años ochenta y noventa
para analizar a los países del Este y del Sudeste de Asia, resaltando sus altas tasas de
crecimiento y su gran potencial económico. De esta manera, la categoría de
“emergentes” da cuenta de una nueva situación, al definir una dinámica de mayor
incidencia en la economía global, que no se caracteriza necesariamente por un aumento
en el nivel de su “desarrollo” subordinado al sistema político-financiero tradicional,
sino criticando su lógica de funcionamiento y, finalmente, intentando estructurar un
nuevo orden alternativo.
Sin embargo, los distintos actores le otorgan diferentes significados al concepto de
“emergente”. El término “mercado emergente” fue inventado en 1981 por el economista
Antoine van Agtmael, quien afirmó que estaba tratando de iniciar un fondo de inversión
para el tercer mundo, para invertir en acciones de países en desarrollo, pero estaba
siendo rechazado por su alto riesgo: "Trasiego mi cerebro, por fin se me ocurrió un
término que sonaba más positivo y estimulante: los mercados emergentes. ‘Tercer
Mundo’ sugería estancamiento; mientras que 'mercados emergentes' sugería progreso,
levantamiento y dinamismo" (The Economist, 18/09/2008). La Goldman Sachs, por su
parte, hace referencia en sus informes a los BRICS (y luego también a los “Next-11”341)
como mercados emergentes o economías emergentes, destacando por sobre otros
indicadores sus importantes tasas de crecimiento de PBI.
El acrónimo “BRIC”, en este sentido, lejos de representar el deseo de la Goldman Sachs
por la configuración de un bloque de poder, significaba una política de aliento a sus
principales accionistas, fondos de inversión y grupos transnacionales, para que
redireccionen sus inversiones hacia los llamados en “nuevos mercados emergentes”, es
decir, mercados que garantizarían una ganancia asegurada en un contexto de crisis
financiera. De este modo, la propia Goldman Sachs afirmaba en sus informes que
los países BRIC juegan un papel crucial en la economía global […]. La India y
China, los motores de crecimiento del grupo, están generando una demanda sin
precedentes de materias primas y energía suministradas por Rusia y Brasil. Ello
constituye un claro argumento a favor de invertir conjuntamente en estas cuatro
economías342.
En los informes de la Goldman Sachs sobre los BRICs, los economistas de la banca
remarcaban la necesidad de que estos países mantuvieran una política de apertura de los
flujos comerciales y financieros, acompañados de un contexto macroeconómico estable
con baja inflación, como condición de posibilidad para lograr un desarrollo exitoso. La
apertura al comercio y la inversión extranjera directa, sostenía la banca, proporcionaría
accesos a los insumos importados, nuevas tecnologías y mayores mercados; y,
posteriormente, realizaban una advertencia, afirmando que “cada uno de los BRICs se
enfrenta a retos muy importantes para el mantenimiento de su desarrollo. Esto significa
que existe una posibilidad importante de que nuestras proyecciones no sean cumplidas,
ya sea por una mala política interna o por mala suerte” (Wilson y Purushothaman, 2003,
p. 16).
Como señala Yory (2014, p. 30)
Esto marca una de las aristas fundamentales del concepto de “emergente”. Si hoy se
puede hablar de China, Brasil, India, Rusia y (en menor medida) Sudáfrica como
nuevos polos de poder global, que emergen en el Siglo XXI intentando poner fin a la
unipolaridad norteamericana, esto se debe en gran medida al crecimiento notable de su
economía, producto del redireccionamiento de las inversiones de los grandes capitales
341
El término “Next-11” fue creado por la Goldman Sachs en 2005 para referirse a nuevas economías del
futuro que vendrían un escalón por debajo del BRICS: Bangladés, Corea del Sur, Egipto, Filipinas,
Indonesia, Irán, México, Nigeria, Pakistán, Turquía y Vietnam. Los criterios establecidos por la banca
para agrupar estos países fueron: estabilidad política, apertura comercial, sus índices de Inversión
Extranjera Directa, su calidad educativa y su estabilidad macroeconómica.
342
Goldman Sachs Asset Management 2010. Disponible en:
www.goldmansachs.com/gsam/docs/funds_international/education/investment_and_sales_education/brics
_faq_es.pdf.
transnacionales hacia esos países. Este cambio en los destinos de la inversión global no
fue casual, sino que fue alentado y promovido por una de las bancas globales de
inversión más importantes a nivel mundial.
Pero, por otro lado, este proceso de emergencia de nuevos actores en el escenario global
fue acompañado por una política de activa participación estatal en la economía, muy
diferente a otros procesos de crecimiento que tuvieron en los años ’90 países como
Chile, México, Taiwán, Hong Kong, entre otros. Estos últimos, tuvieron tasas
sostenidas de crecimiento de su PBI mediante su adhesión a las políticas neoliberales de
apertura al libre comercio internacional, mientras que al interior de los BRICS se llevó a
cabo una lucha por reemplazar este paradigma de crecimiento por uno centrado en una
economía de mercado, pero con fuerte presencia estatal en el diseño, planificación y
ejecución de la política económica y social.
Son importantes aquí los aportes de Pelfini y Fulquet (2015), quienes afirman que:
(…) el primer criterio para definir tal emergencia […], es registrar y comparar
tasas de crecimiento. Sin embargo, este indicador se relaciona más bien con el
concepto de mercado emergente. El término potencia o poder emergente, por su
parte, agrega a esto la fortaleza política, medible, en primer lugar, en términos de
supremacía militar, pero también de solidez institucional y como capacidad de
liderazgo a nivel regional (dimensiones que permiten hablar más propiamente de
poder emergente y menos de potencia, que tiene demasiada carga geopolítica y de
seguridad) (p. 112).
Paralelamente, los BRICS también aumentaron sus índices de inversión hacia otros
mercados, al pasar de 7.000 millones de dólares en 2000, lo que representaba un 1% del
total mundial, a u$s 126.000 millones en 2012, un 9% a nivel mundial. Estas
inversiones tuvieron como destinatarios, principalmente, a otros mercados emergentes,
con un 42% del total.
Retomando a Gobbi y Grande (2013), se observa que:
(…) este perfil de origen de la IED distingue a China respecto de otros países en
desarrollo, por la poca representación que tienen en el stock de inversiones los
países del G-7, sólo el 20% del total. El vertiginoso cambio en la pauta
exportadora de China señala también que no es sólo una plataforma de ensamblaje,
unida a las cadenas de valor global que son controladas por las grandes empresas
multinacionales, sino que experimenta un proceso de profundización de su
estructura industrial de la cual participan activamente las empresas de capital local
(p. 9).
Una de las reivindicaciones que aparece decisivamente en los discursos de los BRICS es
la necesidad de dar paso a un nuevo mundo multipolar. Zambrano Jáuregui (2012)
entiende al multipolarismo como una forma de toma de decisiones en donde el consenso
y la negociación con varias partes son esenciales. El propósito del multipolarismo sería,
para el autor, “establecer reglas de comportamiento internacional de mutua satisfacción
para los países, así como el desarrollo de instituciones que favorezcan la cooperación
internacional” (p. 48). Este nuevo orden mundial implicaría la coexistencia de polos de
poder que no sólo se limitarían al plano de lo económico-financiero, sino polos-regiones
de poder político, cultural y social.
El planteo de la necesidad de una Nueva Arquitectura Financiera Internacional, en tanto
complejo jurídico, institucional y normativo que rige las relaciones financieras y
monetarias públicas y privadas a escala internacional, será uno de los ejes articuladores
del BRICS para la construcción de un mundo multipolar. La Vieja Arquitectura
Financiera Internacional (Páez Pérez; 2011) hace referencia al ordenamiento
económico-financiero creado por las potencias vencedoras de la Segunda Guerra
Mundial en Bretton Woods, y comprendía la complementariedad entre tres instituciones
principales: el FMI, el Banco Mundial y la OMC. La liberalización de los tipos de
cambio que se produjo luego de la inconvertibilidad del dólar en oro anunciado por
Nixon en 1971, significó la profundización del rol del FMI como organismo de
seguimiento de la deuda contraída con bancos privados y la administración de
programas de “salvataje” y ajustes.
En las diferentes Cumbres anuales del BRICS, los miembros del bloque hicieron un
particular hincapié en la necesidad de “democratizar” los instrumentos económico-
financieros heredados de los acuerdos de Bretton Woods. Esto significaba, en lo
concreto, modificar la correlación de fuerzas entre los distintos proyectos a nivel global,
al reclamar un protagonismo cada vez más fuerte en los espacios de decisión global.
Con este propósito, los BRICS-emergentes crearon una serie de instrumentos
financieros para ampliar sus grados de soberanía, entre los que se encuentran el Banco
Asiático de Inversiones en Infraestructura (BAII), el Nuevo Banco de Desarrollo del
BRICS y el Fondo de Reservas de Contingencia. Tanto el BAII como el NBD-BRICS
constituyen herramientas clave para apuntalar los déficits de infraestructura que tienen
los países emergentes, mientras que el FRC permite reducir sustantivamente la
volatilidad cambiaria sobre los flujos de comercio e inversión entre los miembros del
bloque, y permite proteger sus economías, incluido sus monedas, ante los posibles
ataques especulativos de las grandes potencias globales y grupos económicos
financieros transnacionales.
La creación del Fondo de Reservas de Continencia y del Nuevo Banco de Desarrollo,
puso de manifiesto una aceleración de este proceso de disputa por una nueva
arquitectura financiera, frente al escaso avance en la reforma de la arquitectura
financiera global-unipolar, luego de la crisis de 2008. En esta línea, Noyola Rodríguez
(2014) afirma que estos dos instrumentos constituyen las semillas de una nueva
arquitectura financiera global, que sienta las bases para un nuevo orden mundial con la
mira puesta en ampliar la representación de nuevos actores emergentes en la toma de
decisiones globales y por otro, contrarrestar la unipolaridad norteamericana y europea
en los mercados financieros internacionales.
Otro de los ejes centrales que sobrevoló los distintos debates en torno a la necesidad de
una nueva arquitectura financiera internacional, es la decisión de abandonar el dólar y el
euro como monedas de intercambio en el comercio internacional y de reserva. En
distintos momentos, los presidentes del BRICS hicieron hincapié en la importancia de
impulsar las transacciones en las divisas de las naciones integrantes del bloque, con una
infraestructura financiera propia que permita eliminar el uso de monedas externas a las
de sus países. Esto constituye no solo un intento de excluir al dólar estadounidense y al
euro para reducir costos financieros y cambiarios, sino como una estrategia para logar
mayores grados de soberanía.
Disputarle al dólar su condición de moneda de referencia global implica dar un golpe en
uno de los puntos nodales de la vieja arquitectura financiera.
La construcción de una nueva arquitectura productiva. La nueva Ruta de la Seda.
Este proceso de lucha por llevar adelante una estrategia de desarrollo soberano tiene
como una de sus principales políticas la construcción de la Nueva Ruta de la Seda,
como modelo de cooperación económica, política, social y cultural entre Asia, África y
Europa.
El 7 de septiembre de 2013, durante una visita oficial de Xi Jinping a la República de
Kazajistan, el presidente chino anunció la propuesta de crear un corredor económico
que emulara a la milenaria “Ruta de la seda”. En su discurso, afirmó que “con el fin de
reforzar los lazos económicos y la cooperación, y ampliar el espacio de desarrollo de los
países de Eurasia, podemos aplicar un nuevo modelo al crear el corredor económico de
la Ruta de la Seda"343.
Un año y medio después, el Ministerio de Relaciones Exteriores chino publicó el
documento titulado “Perspectivas y acciones para promover la construcción conjunta de
la Franja Económica a lo largo de la Ruta de la Seda y de la Ruta de la Seda Marítima
del Siglo XXI”344, donde presentaba más formalmente los objetivos de la iniciativa. En
el documento, se afirmaba que
la aceleración de la construcción de Una Franja y Una Ruta es favorable para
fomentar la prosperidad de los diversos países a lo largo de las rutas y la
cooperación económica regional, reforzar el intercambio y la toma de referencia
entre las civilizaciones distintas, promover el desarrollo pacífico del mundo, por lo
que constituye una gran causa que crea felicidad a los pueblos de todos los países
del mundo.
Fotografía N°1
Fotografía N°1. La Nueva Ruta de la Seda. En naranja, las alternativas del Cinturón Económico de la
Ruta de la Seda. En celeste, la Ruta Marítima de la Seda del Siglo XXI. Los trayectos son estimados, ya
que la propuesta del OBOR es de alcance mundial.
Fuente: Diario La Vanguardia. http://www.lavanguardia.com/economia/20170619/423355535498/ruta-
de-la-seda-china-imperio-del-centro-global.html.
346
Uno de los pasos estratégicos del comercio internacional chino es el Estrecho de Malaca, localizado
entre la costa occidental de la península malaya y la isla indonesa de Sumatra. El 80% del petróleo
importado por China pasa a través de este angosto corredor de 800 kilómetros que une los océanos
Pacífico e Índico, que también es estratégico para prácticamente la totalidad del comercio marítimo entre
China y la Unión Europa, África y Medio Oriente.
347
Datos obtenidos de http://www.imf.org.
El documento destaca la importancia de la coordinación, conectividad, comercio sin
obstáculos, integración financiera y vínculos entre pueblos.
Por otro lado, más recientemente, el gobierno chino estableció tres categorías para las
inversiones extranjeras de las empresas chinas: inversiones prohibidas, restringidas y
fomentadas. En primer lugar, el gobierno chino prohíbe a las empresas chinas realizar
inversiones extranjeras en los rubros de tecnología militar, juegos de azar, industria del
sexo y cualquier actividad contraria a la seguridad nacional. En segundo lugar, se
restringen las inversiones en bienes raíces, hotelería, cine, entretenimiento, deportes y
desarrollos que infrinjan normas ambientales. Finalmente, el gobierno chino fomenta las
inversiones las inversiones que se inscriban en el marco de las Ruta de la Seda, que
mejoren las normas técnicas de China, investigación y desarrollo, exploración de
petróleo y minería, agricultura y pesca348.
Como dijimos más arriba, la Nueva Ruta de la Seda contempla diferentes
megaproyectos de ingeniería terrestre y portuaria, y proyecta la creación de una red de
corredores económicos que interconectan distintas partes del mundo. El gobierno chino
construirá de manera conjunta con las naciones participantes diversos parques
industriales, zonas de libre comercio, al tiempo que agilizará los procesos aduaneros. El
proyecto contempla la construcción y modernización de carreteras, líneas de ferrocarril,
así como el desarrollo de infraestructura portuaria.
En líneas generales, podemos agrupar 8 grandes proyectos que son la columna vertebral
de One Belt One Road:
1. el Corredor Económico China-Mongolia-Rusia, acordado en junio de
2016 en el marco de la cumbre de la Organización de Cooperación de
Shanghái (OCS);
2. el Corredor China-Asia Central-Asia Occidental; un conjunto de vías
marítimas y terrestres que conectan Kazajstán, Azerbaiyán, Armenia y
Turquía; a su vez, este corredor también es estratégico para la demanda
energética debido a los gasoductos que allí se asientan;
3. el Corredor península Indochina-China; que se compone de tres rutas que
conforman la Red Panasiática; la primera, desde Kunming hasta Laos y
Tailandia; la segunda, hacia Vietnam y Camboya; y, finalmente, la ruta hacia
Myanmar.
4. el Corredor China-Pakistán; que comprende el control y modernización
del puerto de pakistaní de Gwandar.
5. El ferrocarril hacía Irán, que conecta el puerto seco de Khorgos (el mayor
el mundo, con una capacidad de medio millón de contenedores al año,
ubicado exactamente sobre la frontera entre China y Kazajstán) con Tehran,
puerta de entrada a Medio Oriente.
6. La vía férrea que une la ciudad china de Yiwu con Madrid y Londres, de
12 mil kilómetros, la vértebra comercial que conecta Asia y Europa;
7. El control y desarrollo de los puertos españoles de Valencia (en el sur) y
Bilbao (en el norte), lo que le da a la Ruta de la Seda terminales portuarias
en ambas costas españolas.
8. La Ruta Martíma del Norte/Ruta de la Seda Polar, una ruta que recorre el
mar del Norte a través de 7.300 millas náuticas uniendo los puertos del
extremo este de Rusia, pasando por el estrecho de Bering, hasta el puerto de
Bilbao en España.
348
“China restringe las inversiones extranjeras no productivas; favorece inversión en economía real de
la Franja y la Ruta”, La Rouche, 23/08/2017
Ferrocarril Yiwu-Madrid-Londres
Una de las “arterias” del proyecto de la Ruta de la Seda es el llamado “Tren a Madrid-
Londres”, que atraviesa Eurasia de este a oeste (ver Fotografía n°2). El tren de carga
Yixin'ou une la ciudad china de Yiwu, en el extremo este de China, con las capitales
española y británica, realizando un viaje de 13.000 kilómetros y atravesando diez países
(China, Kazajstán, Rusia, Bielorrusia, Polonia, Alemania, Bélgica, Francia, España y
Gran Bretaña).
En total el viaje dura unos 16-19 días, y en el trayecto se transportan más de mil
categorías de productos, como ropa de marca, equipos de telecomunicaciones, motores
y herramientas eléctricas, vino, aceite de oliva, películas para celdas solares,
componentes de lavadoras, y otros productos industriales349.
A su vez, en octubre de 2017 se inauguró la ruta ferroviaria que une las Repúblicas de
Azerbaiyán, Kazajistán, Georgia y Turquía, en un trayecto de 846 kilómetros con
capacidad de transportar más de 6 millones de toneladas de mercadería. El primer lote
de mercancías salió del puerto de Alyat en Azerbaiyán en dirección de Turquía con
3.200 toneladas de cereales procedentes de Kazajstán350. Durante el acto inaugural, el
presidente turco Tayyip Erdoğan destacó la importancia del proyecto y afirmó que el
ferrocarril “Baku-Tiflis-Kars es parte de la gran Ruta de la Seda y es importante que
hayamos llevado a cabo este proyecto usando nuestros propios fondos”351.
349
“El tren de la nueva Ruta de la Seda”, Diario El Mundo, 19/10/2017.
350
“Inaugurada la nueva Ruta de la Seda, que une por tren: Azerbayán Kazajistán y Georgia”,
EuroNews, 02/11/2017.
351
“Azerbaiyán, Georgia y Turquía inauguran el ferrocarril Bakú-Tiflis-Kars”, Portal Hispanatolia,
30/10/2017.
Foto N°3: El trayecto del tren Bakú-Tiflis-Kars
Fuente: https://www.thetimes.co.uk/article/turkey-hails-link-in-new-silk-road-baku-tbilisi-kars-turkey-azerbaijan-asia-dghzslks8
352
“Putin and Xi top the G6+1”, Asia Times, 10/06/2018.
353
1. APM-Maersk 18,9%
2. Mediterranean Sh. 14,7%
3. CMA CGM Group 11,5%
4. COSCO Sh. 8,7%
5. Hapag-Lloyd 7,2%
6. ONE 6,8%
7. Evergreen Line 5,0%
8. OOCL 3,2%
9. Yang Ming 2,9%
10. Pacific Int. Line 5%
Fuente: https://www.alphaliner.com/
Foto N°4: La Ruta Marítima del Siglo del XXI
354
“El comienzo del nuevo orden mundial: Asiacentrismo”, Alainet, 26/09/2014.
Por otro lado, la región del Mediterráneo es una de las claves para la propuesta del
Cinturón Marítimo de la Ruta de la Seda, donde China proyecta un conjunto de
inversiones para el desarrollo de proyectos de infraestructura. En abril de 2016, el
gobierno griego acordó la cesión por 36 años de dos tercios del puerto de Pireo (el
mayor puerto del país) a la empresa estatal china COSCO Shipping Corporation, lo que
se suma al anuncio de la inversión de 230 millones de euros para aumentar su capacidad
hasta los 6,2 millones de contenedores; con esta adquisición, se propone fortalecer el
comercio marítimo vía el Canal de Suez, para de esta manera incrementar el comercio
con Europa del Este.
En junio de este año, COSCO también acordó por 203 millones de euros la compra del
51% del puerto de Valencia y Bilbao en España, además de las terminales ferroviarias
de Madrid y Zaragoza, con el objetivo de mejorar su posición comercial con Europa
desde el sur, en detrimento del puerto de Róterdam355 en Holanda. Javier Serra Guevara,
agregado Económico y Comercial de la embajada de España en China, afirmó que
“España no se debe conformar con ser un extremo del corredor euroasiático, sino que
debe proponerse como puente para enlazar este corredor con el norte de África y
América Latina”356.
A través de las terminales de Madrid y Zaragoza, la empresa china COSCO tendrá acceso al Mar Mediteraneo en
el sur (Puerto de Valencia) y al Mar Cantábrico en el norte (Puerto de Bilbao).
Fuente: Ministerio de Fomento del Gobierno de España.
Finalmente, China acordó la concesión por 99 años del puerto de Hambantota en Sri
Lanka, a cambio de 5.000 millones de dólares en créditos para proyectos de carreteras,
plantas de energía, puertos y aeropuertos.
En este punto, también es importante mencionar la reciente inauguración de la base
militar china en Doraleh, cerca del principal puerto y terminal de contenedores de
Djibouti, en el cuerno de África357. La base fue financiada por el estado chino, con un
355
“Por qué China está comprando los puertos españoles”, El Confidencial, 06/06/2017.
356
“La fiebre de la Franja y la Ruta llega a España, un Puente hacia África y a Iberoamérica”, La
Rouche, 24/06/2017.
357
El estratégico puerto de Doraleh une el Mar Rojo y el Canal de Suez, y es la mayor fuente de ingresos
del país africano. El puerto fue diseñado y construido en 2006 por Dubai Ports World (DP World), quién
ejerció la gestión del mismo desde su puesta en funcionamiento. Sin embargo, en febrero de 2018, el
gobierno de Djibouti anunció la cancelación del contrato con DPW y la expropiación del puerto, y se
costo de US $ 590 millones, tiene un tamaño de 0,5 kilómetros cuadrados y cuenta con
aproximadamente 300 empleados. A pocos kilómetros de allí, también existen bases
militares norteamericanas (en Camp Lemonnier) y japonesas.
La Ruta de la Seda, además, tiene como uno de sus socios importantes a Kazajstan358,
donde el gobierno chino ha firmado importantes acuerdos vinculados con el sector
energético y, en los últimos años, se ha avanzado en la cooperación en materia de
transporte, agricultura, inversión y asociaciones interbancarias359. Este país resulta uno
de los puntos neurálgicos de la Ruta de la Seda: no sólo por su gran extensión territorial
(es el 9° país más grande del mundo), sino que, como dijimos más arriba, la arteria
principal de la ruta terrestre, el tren Yiwu-Madrid-Londres, recorre de este a oeste el
país; además, el ferrocarril que conecta China con Irán y el Medio Oriente tiene como
una de sus bases de operación al puerto seco de Khorgos, ubicado en la frontera china
con Kazajstán; por otro lado, desde este país salen los productos que luego se dirigirán a
Turquía a través de la vía Baku-Tiflis-Kars expuesta más arriba.
A su vez, Rusia también presentó la llamada Ruta Marítima del Norte o Ruta de la Seda
Polar, una ruta que recorre el mar del Norte a través de 7.300 millas náuticas (5 mil
millas menos que la Ruta Marítima de la Seda), con un tiempo de 20 días de viaje (13
menos que la Ruta Marítima de la Seda), lo que permite ganar tiempo y ahorrar
Retomando lo dicho más arriba, podemos afirmar que la iniciativa de la Ruta de la Seda
representa una herramienta central en tanto proyecto para transformar el orden global
establecido, desplazando del centro de gravedad a Estados Unidos como país central y
representando una superación de los esquemas financieros globalistas que se presentan
como alternativa al viejo unipolarismo imperialista centrado en el Estado-Nación.
El lanzamiento del Proyecto One Belt-One Road, y su contundente respaldo
internacional, se aceleró sin duda luego de la decisión de Donald Trump de hacer caer
los tratados globalistas de Asociación Transpacífico (TPP) y Transatlántico de
Comercio e Inversiones (TTIP). Estas iniciativas, promovidas tanto por Obama como
por Hillary Clinton como formas de inyectar inversiones a los países emergentes para
dividir el bloque multipolar, significaban la subordinación a la red de ciudades
financieras y a la estrategia financiera global. Una vez que Trump anunció su decisión
de cancelarlos, el BRICS y el bloque multipolar representaron en la práctica la única
fuente segura se inversiones.
Para septiembre de 2016, sólo había dos estímulos o impulsores principales que podrían
reavivar el crecimiento global: el binomio financiero especulativo propuesto por el
360
“China y Rusia exploran una ‘Ruta de la Seda del hielo’´, Capital Radio, 02/11/2017.
361
“Putin and Xi top the G6+1”, Asia Times, 10/06/2018.
globalismo de Obama TPP-TTIP y el proyecto productivo industrial de la Nueva Ruta
de la Seda. Al cerrar Trump la vía del TPP y TTIP, el único motor del crecimiento
económico mundial es la Ruta de la Seda. Como señala Alfredo Jalife-Rahme, “aquí
está la clave de todo el juego: economía real contra finanzas especulativas”362.
En este sentido, retomando a Dierckxsens y Formento (2015), vemos que la nueva
“Ruta de la Seda” se configura como un proyecto de comercio y producción, para
motorizar el comercio y la producción en el mundo, pero también como un proyecto
geopolítico de gran envergadura, enfrentado los proyectos financieros de las potencias
centrales basados en la especulación financiera. Como afirman los autores,
con el plan económico-estratégico de la nueva Ruta comercial-industrial de la Seda
(NRS), China y Rusia agregan, a su nueva arquitectura económico-financiera y
político estratégica, la nueva arquitectura económica comercial y productiva. Con
directo impacto en los BRICS, desde China-Rusia, India-Pakistán, Irán-Siria-
Egipto-Sudáfrica y la Unión Europea.
Reflexiones finales
El proyecto de la Ruta de la Seda comienza, paulatina pero irreversiblemente, a ponerse
en marcha. Los acuerdos de cooperación, las obras de infraestructura, los avances
tecnológicos que demanda, empiezan a hacerse realidad en distintas partes del mundo.
El nuevo cinturón marítimo y terrestre representa la profundización en la lucha por un
nuevo ordenamiento global. Luego de la caída de las Torres Gemelas y de la crisis
financiera global de 2008, se han abierto las condiciones de posibilidad para superar el
esquema unipolar de Bretton Woods, que dio lugar a la hegemonía de Estados Unidos
en tanto Estado-Nación de país central, subordinando a las semi-colonias de la periferia.
Esta confrontación entre los viejos esquemas unipolares continentalistas, anclados en
los Estados Nacionales, y los nuevos actores financieros transnacionales, está
actualmente en un proceso de profundización, y podemos verla en los “hechos” Trump
y el Brexit, como formas de la crisis. Sin embargo, lo novedoso es la aparición de
nuevos actores, de carácter no financiero y no unipolar, que pugnan por la configuración
de un nuevo orden mundial multipolar sustentado en la economía real, articulado por el
Estado, la Producción y el Trabajo.
El proyecto de la Ruta de la Seda implica, en primer lugar, la construcción de una nueva
arquitectura productiva, sustentada en la construcción de redes de interconexión y
cooperación en los seis continentes. En este proyecto, cada parte del mundo tiene su
lugar y, por ende, condiciones de existir. La arquitectura productiva del Plan Marshall,
basada en la reconstrucción de las potencias centrales a cambio de deuda, significaba un
362
“La nueva ruta de la seda de China: ¿plan Marshall optimizado?”, La Jornada, 14/05/2017.
proyecto de sometimiento por endeudamiendo, y de subordinación a Estados Unidos en
tanto país central. La nueva arquitectura productiva multipolar, por el contrario, implica
la inversión y el financiamiento de las obras de infraestructura necesarias para el
desarrollo soberano de los bloques grannacionales de poder, financiados por
herramientas multipolares como el Banco del BRICS o el Banco Asiático de
Inversiones en Infraestructura, además de los propios Bancos de Desarrollo de los
países donde se asienta la inversión.
Es a partir de esto que vemos la consolidación de un nuevo ordenamiento mundial
multipolar. Un nuevo ordenamiento con centro de gravedad en el Asia-Pacífico, pero
que incorpora y permite la subsistencia de los diferentes polos de poder en el mundo. La
nueva Ruta de la Seda significa también la continuidad de la oportunidad histórica para
América Latina, en tanto la CELAC está incorporada al proyecto impulsado por China y
Rusia. No solo a partir de Brasil como miembro pleno del BRICS, sino a través de la
profundización del Foro China-CELAC, la participación de México en la última cumbre
del bloque y los ambiciosos proyectos de infraestructura y desarrollo que se proyectan
para la región. América Latina, en tanto bloque de 500 millones de habitantes, con una
enorme cantidad de recursos naturales y con posiciones geopolíticas estratégicas (paso
interoceánico, proximidad a la Antártida, etc), tiene un papel fundamental en el nuevo
proyecto multipolar.
Este proceso de “desoccidentalización” (Mignolo; 2011) nos abre, a la otrora países
subdesarrollados, hoy emergentes, nuevos e importantes desafíos. Porque, como se
expuso en el trabajo, la conformación de los bloques multipolares soberanos resulta
estratégica para concretar el sueño de la Patria Grande Latinoamericana, como una más
dentro de muchas Patrias Grandes soberanas a nivel global. Las preguntas de
Bruckmann (Callisaya; 2018) son sumamente pertinentes, entonces, para pensar los
desafíos de nuestra región:
¿Qué cosa va a hacer América Latina? ¿Va a continuar reproduciendo su inserción
dependiente y subordinada en el sistema mundial como exportadora de materia
prima sin valor agregado? O por el contrario, va a aprovechar esta oportunidad
histórica para agregar valor agregado a la exportación de estos recursos naturales a
hacer cadenas de valor regionales, a industrializar, a supeditar esta
comercialización de recursos naturales a transferencia tecnológica, a colaboración
científica, industrial. Este es el desafío.
Referencias bibliográficas
abtamo@hotmail.com
Economía Internacional
Retomando la definición de los FSI, el rol activo que están mostrando en el sistema
económico internacional, llevó a que el Fondo Monetario Internacional indagara sobre
este fenómeno, definiéndolos como “fondos de propiedad de las administraciones
públicas que tienen un propósito especial. Creados por el gobierno en general para
responder a metas macroeconómicas, con estos se pretende gestionar o administrar los
activos disponibles para alcanzar los objetivos financieros, empleando un conjunto de
inversiones estratégicas nacionales e internacionales” (FMI; 2008). A partir de ello, se
desprenden que las entidades tienen diversas estrategias de inversión (conservadoras o
heterodoxas), delimitadas por una serie de factores, entre los que se destacan:
Como resultado de este marco, los países del Golfo Arábigo tienen un rol protagónico
debido a ser pioneros en la creación de este tipo de vehículos de inversión, el
dinamismo que demuestran en el sistema económico internacional y los objetivos que
persiguen. Sin embargo, está posición no podría entenderse sin mencionar que la
mayoría de estos países tienen como modelo económico el rentierism, es decir son
rentier states los cuales “dependen de la renta externa producto del petróleo” (Beblawi;
1987); consciente de que una caída en el precio del crudo podría afectar las cuentas
nacionales, el Estado de Kuwait instituyó el primer Fondo Soberano de Inversión,
Kuwait Investment Authority (1953), continuando con esta política, ocho años después
se constituyó el Kuwait Fund for Arab Economic Development con el objetivo de
cooperar con los Estados árabes de la región. La experiencia kuwaití no tardo en
expandirse a otros países, Emiratos Árabes Unidos (Dubai World y Abu Dhabi
Investment), Qatar (Qatar Holdings y Qatar Investment Authority) y Arabia Saudita
(SAMA). Los cuatros casos atienden al cumplimiento de objetivos macroeconómicos
(estabilizar en caso de crisis), productivos (diversificación para evitar la dependencia
del monoproducto exportador) y la inserción internacional.
Durante las décadas de 1980 y 1990, la mayoría de los Fondos Soberanos de Inversión
Árabes, invertían en activos en economías desarrolladas (Francia, Inglaterra, Alemania,
Estados Unidos), teniendo una estrategia conservadora que implicaba bajos riesgos. Sin
embargo, la situación cambio producto de dos fenómenos: la crisis financiera del 2008,
la cual trajo aparejado perdidas en el valor de los activos y en los capitales de los
Fondos; y la intensificación de las restricciones políticas en las inversiones en los
mercados europeos. Como consecuencia, se vieron obligados a "relocalizar
geográficamente las inversiones, confiando en los mercados emergentes con proyección
a recuperar los prospectos de los FSI" (Kunzel; 2010). África (Egipto, Marruecos,
Argelia, Nigeria, Sudán, Túnez), América del Sur (Argentina, Brasil, Chile), el Caribe
(Cuba, Nicaragua y El Salvador) y Asia (Singapur, Azerbaiyán, Líbano) se convirtieron
en centros atractivos con los cuales se podían concretar negocios, acuerdos comerciales-
económicos, políticos y culturales; revalorizando la Cooperación Sur-Sur como modelo
de inserción internacional.
En este contexto, el presente trabajo se centra en la República Argentina que fue destino
seleccionado para el arribo de capitales de los principales FSI del Golfo Arábigo,
especialmente durante el periodo 2010-2017, actuando sobre las inversiones diferentes
factores económicos (consolidación en el mercado internacional y rentas obtenidas) y
políticos (instrumentos internacionales, visitas oficiales y creación de comisiones de
trabajo), como consecuencia se hace necesario analizar este fenómeno y comprender sus
implicancias sobre la agenda económica internacional entre las partes en cuestión.
Para concluir este trabajo se desprende del realizado como tesis final de la Maestría en
Política y Economía Internacionales de la Universidad de San Andrés. El cual abarcaba
el mismo campo de análisis, pero, enfocado hasta el año 2015, por ende, la actual
presentación es una actualización de la misma.
Por otra parte, Devlin y Brummit (2007), se centran en sus orígenes y en sus principales
características, sosteniendo que estas instituciones “manejan e invierten ahorros y
regalías provenientes de diferentes fuentes de ingreso”, aportando una clasificación en
commodity funds (establecidos a partir de las exportaciones de materias primas) y non-
commodity funds (producto de transferencias de activos internacionales).
Enfocándose en los tiempos actuales, Gray (2011), sostiene que este modelo económico
tiene tres etapas (las primeras dos están asociadas a los booms petroleros de 1973 y
1979); definiendo a la última como late rentierism (1990-2015), la cual surge como
consecuencia de la aparición de la globalización y la necesidad de adecuarse a los
cambios que se desarrollaron en los mercados financieros en los primeros años de la
década de 1990. Las economías del Golfo Árabe, “incorporaron otros elementos –quasi
rentier o non rentier- en sus relaciones exteriores, en sus políticas económicas y en la
relación con la sociedad civil” (Gray; 2011). Junto a ello, “un reconocimiento de que el
capitalismo de Estado más activo y empresarial puede ayudar a proporcionar longevidad
al Estado, tanto a través de la creación de nuevas formas de riqueza y como una
alternativa a la política neoliberal” (Gray; 2011). En sintonía con estos lineamientos y a
su vez, generando nuevos aportes, Ozyavuz y Schmid (2015), describen como los
diferentes países del Golfo, están moldeando el rentierism al nuevo contexto,
sosteniendo que existen “un gran número de evidencias empíricas e históricas que
demuestran los esfuerzos del Consejo de Cooperación del Golfo (Emiratos Árabes
Unidos, Arabia Saudita, Qatar, Kuwait, Bahréin y Omán) por depender menos de los
ingresos de la renta petrolera (…) para ello están mejorando la forma de gestionar el
superávit presupuestario a través de políticas macroeconómicas prudentes y el uso de
los Fondos Soberanos de Inversión.”
En una cuarta instancia y adentrando el enfoque en la relación que los Estados del Golfo
Árabe han tenido con las economías en desarrollo a través de las herramientas que
brinda la Cooperación Sur-Sur (CSS); se distinguen aportes desde el lado teórico e
histórico. Para ello se presentan primeramente las contribuciones vinculadas a la
definición de la CSS; en este sentido la Organización de Naciones Unidas (2004) define
este fenómeno como “la interacción entre dos o más países en desarrollo que intentan
lograr sus objetivos de desarrollo individuales o colectivos mediante intercambios de
conocimientos, aptitudes, recursos y conocimientos técnicos”. Asimismo, en un sentido
similar al expuesto por la ONU, Sotillo (2010) la entiende “como la cooperación que
ofrecen los países en vías de desarrollo o mediante desarrollo a otros países que se
encuentran en un proceso de similar desarrollo a otros países que se encuentran en un
proceso similar. La diversidad entre los niveles de desarrollo, exigen diferentes métodos
para vencer el subdesarrollo, proporcionando un mayor ámbito para la Cooperación Sur-
Sur”. Por otra parte, Lechini (2009) pone el énfasis en la importancia que tiene este
mecanismo como formador de coaliciones en foros multilaterales para hacer frente a las
asimetrías vigentes con los Estados del hemisferio norte.
2. Marco Teórico:
Diferentes escuelas teóricas (regulación, neoliberales, realistas, constructivistas, entre
otras) pusieron énfasis en el estudio de las relación Estado-Mercado, como
consecuencia de los cambios que la globalización trajo aparejado en el sistema
económico internacional; distinguiéndose a los fines del presente trabajo, los aportes de
la Economía Política Internacional (EPI) y en particular los de Susan Strange quien
entiende que el objetivo de la EPI, consiste en “sintetizar la política y la economía
mediante el análisis estructural de los efectos de los Estados-o más propiamente de
cualquier tipo de autoridad política-en los mercados, y por el contrario, de las fuerzas
del mercado sobre los primeros” (Strange; 1994). Asimismo, la capacidad de influir que
poseen ambos actores sucede en el marco un orden social que tiene la función central de
brindar los valores básicos para la humanidad: riqueza, seguridad, libertad y justicia. Sin
embargo, éstos no son producidos por todas las sociedades en forma igualitarias, sino
que existen criterios de preeminencia, que les otorgan mayor relevancia a algunos sobre
los otros. Como consecuencia de ello, “el estudio de la economía política internacional
debe abarcar los arreglos sociales, políticos y económicos que afectan al sistema global
de producción, intercambio y distribución, y la mezcla de valores que se reflejan de él”
(Strange; 1994); los cuales no son producto del azar sino el resultado de decisiones
humanas tomadas en el contexto de las instituciones creadas por el hombre bajo normas
y costumbres independientes.
Por otra parte, el poder es ejercido mediante dos variantes: a) relacional y b) estructural.
El primero de ellos consiste en la capacidad que tiene un actor de llevar a otro a hacer
algo que no se encontraba en sus planes sino fuera por la influencia ejercida sobre el
mismo. Mientras que el segundo, “es el poder de formar y determinar las estructuras de
la economía política global dentro de las cuales tienen que operar otros Estados, sus
instituciones políticas, sus empresas económicas y sus científicos y otros profesionales”
(Strange; 1994), siendo esta la variante más importante de las dos. Sin embargo, el
análisis sobre este punto no se corresponde temporalmente con la época de auge de los
Fondos Soberanos de Inversión, por ende, se complementa su visión con los aportes de
Eric Helleiner (2008), cuyo estudio pone énfasis en el rol del Estado en las finanzas
globales, criticando la incapacidad del EPI y de otras escuelas teóricas durante los
noventa de prever el fenómeno de “reafirmación que viviría la autoridad estatal en plena
globalización” (Helleiner; 2008).
Para hacer frente al cumplimiento de sus finalidades, los Estados del Golfo optaron
mayoritariamente por la constitución de un tipo particular de FSI, las Reserve
Investment Corporations, “instituciones que invierten reservas con la finalidad de
diversificar los activos líquidos con la posibilidad de correr de pequeños a grandes
riesgos, teniendo horizontes a corto plazo” (Castelli y Scacciavillini; 2012), debido a
que se asocian perfectamente con el modelo económico de los países, el rentierism.
Respecto a este último, Mahdavy (1970) durante su análisis resalta la existencia de los
Estados rentistas refiriéndose a los que reciben sumas importantes de renta externa en
forma regular, definiendo esta fuente “como los ingresos que personas, empresas o
gobiernos extranjeros les pagan a personas, empresas o gobiernos de determinados
países” (Mahdavy; 1970), incluyendo dentro de esta categoría los ingresos petroleros
que reciben los países productores de petróleo. Ampliando esta perspectiva, Beblawi
(1987) entiende que existe el predominio de la renta sobre las demás fuentes de ingreso,
pero este hecho no implica la existencia de otras, por ejemplo, las cuasi-rentas.
Asimismo, producto de los cambios que acontecieron en el escenario internacional
durante la década de los noventa (globalización financiera), las versiones del rentierism
de Mahdavy y Beblawi, evolucionaron hacia una nueva versión del modelo, definida
por Gray (2011) como el late rentierism, basado en los siguientes principios:
b) Una economía no centrada por completo en el sector energético, pero si apoyado por
él para lograr mayor diversificación, objetivo central para las autoridades nacionales.
c) “En comparación con el pasado, la estructura de capitalización empresarial del
Estado emerge (…) El Estado se convierte en un estratega que piensa a largo plazo”
(Ozyavuz y Schmid; 2015).
En sintonía con las modificaciones que atravesaron al modelo económico de los países
del Golfo Árabe, las estrategias de inversión de los FSI transcurrieron un camino
similar, privilegiando en sus primeros años de existencia, inversiones en activos seguros
en economías desarrolladas (principalmente en la Unión Europea), es decir, una
perspectiva conservadora del sistema económico internacional. Asimismo, en los años
recientes y a partir de los efectos de la crisis financiera del 2008-2009, especialmente
“las pérdidas que en algunos casos alcanzaron el 30% de los valores de cartera”
(Kunzel; 2010), forzaron el rediseño de la estrategia, apostando por una modalidad de
carácter heterodoxa focalizada en la adquisición de activos alternativos con mayores
tasas de riesgo y liquidez. Ambas modalidades dejaron al descubierto patrones de
comportamiento institucionales: "los Fondos Soberanos de Inversión tienden a invertir
en su país cuando el precio de las acciones locales son altos y apuntan al exterior
cuando estos superan a los primeros; en promedio, los fondos invierten teniendo más
bajos índices de ganancia en el mercado doméstico y más altos en el exterior; los países
asiáticos y algunos del Medio Oriente, observan que el PBI industrial crece más
aceleradamente el año posterior a una inversión en sus portafolios externos; aquellos
fondos en donde existe una incidencia clara de los sectores gobernantes, apuntar
mayormente a invertir en el país; asimismo, cuando existe un esquema de gerencia
externa en el manejo del mismo, las inversiones suelen ser en industrias livianas o
servicios; mientras que de lo contrario las mismas se orientan a los sectores industriales
pesados" (Berstein; 2009). Desprendiéndose de estas pautas que la conveniencia de sus
inversiones se mide a través de los resultados que arrojan diferentes indicadores: tasa de
retorno, mercados destinatarios y consolidación en sectores claves como el energético,
industrias high-tech, servicios y manufacturas de origen metalúrgico-metalmecánico. La
relocalización geográfica producto del predominio de la estrategia heterodoxa sobre la
conservadora determinó que Europa pase a compartir su lugar de destino privilegiado
con otros Estados, es decir, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait y Qatar llevaron a cabo un
“estrechamiento de los lazos con Asia del Sur y del Este, África y los países
latinoamericanos” (Ulrichsen; 2012). Entendiendo que existen mayores posibilidades de
disminuir la dependencia de los ingresos del petróleo a través del crecimiento de los
ámbitos de actuación de los Fondos Soberanos de Inversión. Las autoridades árabes se
valieron de la Cooperación Sur-Sur (la cual durante la segunda parte del siglo XX no
formaba parte de sus agendas institucionales) como “mecanismo de cooperación que
apunta a reforzar las relaciones bilaterales y/o formar coaliciones en los foros
multilaterales” (Lechini; 2009), vinculándose con diferentes países latinoamericanos,
tomando relevancia variables políticas durante el proceso de concreción de las
inversiones, por ejemplo: la firma de acuerdos bilaterales, misiones oficiales, la
constitución de equipos de trabajo, las regulaciones a las inversiones extranjeras directas
(IEDs) y la participación en ASPA-Cumbre América del Sur-Países Árabes.
Por último, el afianzamiento de las relaciones de los países árabes con sus pares del
hemisferio sur generó un espacio propicio para la República Argentina que, al no quedar
exenta de esta lógica, se terminó transformando en un centro receptor de las inversiones
del Golfo Árabe.
En este contexto, los Estados rentistas del Golfo afrontaron un gran interrogante: ¿cómo
garantizar la diversificación en los ingresos nacionales? La mayoría de las instituciones
creadas para reducir el impacto de las asimetrías económicas regionales son
instrumentos centrales, por ejemplo “los kuwaitíes hicieron un intento temprano en el
tipo de diversificación que se creía necesaria para asegurar un flujo constante y
alternativo de ingresos una vez que los suministros de petróleo comenzaron a agotarse”
(Owen; 2008), apostando por el desarrollo de emprendimientos de pequeña escala que
permitieran satisfacer las necesidades del mercado interno, sin embargo, las autoridades
observaron que más allá de la provisión de los servicios básicos no se garantizaba una
tasa de retorno que cubriera las expectativas, por ende, cambiaron su modalidad de
inversión, decidiendo la compra de activos industriales en países desarrollados. Dubái
tomó otro modelo, basado en diferentes ejes: transformar el Emirato en un centro
comercial y turístico exitoso a través de la creación de un puerto de aguas profundas y
un aeropuerto; y crear organizaciones con proyecciones mundiales en el área de
servicios de transporte, emergiendo empresas subsidiarias del Fondo Soberano de
Inversión Dubai Investment Corporation. En un sentido similar a este último, Qatar
siguió a Emiratos Árabes Unidos a través de un programa con la meta principal de
lograr una fuerte inserción en los escenarios regional e internacional, a través de
diferentes organizaciones, entre las que se destaca: Qatar Investments Authority.
Tal como se destacó en los párrafos precedentes, los Fondos Soberanos de Inversión
acompañaron el desarrollo de la historia económica del Golfo Árabe, por ende,
canalizando las rentas obtenidas por las exportaciones de petróleo que no podían ser
absorbidas en los mercados locales. A partir de ello, el KFAED fue establecido para
gestionar estas rentas, fomentando la diversificación productiva y la cooperación
económica a través de “prestamos a países con alta tasa de endeudamiento” (Denney;
2011); el Abu Dhabi Fund for Development instauró herramientas de ayuda financiera
bajo la modalidad de préstamos y subvenciones; y recientemente Qatar estableció la
Qatar Investment Authority (2005) con la finalidad de fomentar la inversión local e
internacional.
Gráfico N°1: Fondos Soberanos de Inversión por año de fundación.
Por otra parte, los desafíos que la globalización trajo al sistema económico internacional
permitieron el auge y fortalecimiento de los FSI árabes, proceso que también se
encuentra relacionado con el advenimiento del late rentierism, especialmente con la
decisión de las autoridades gubernamentales de acentuar el capitalismo de Estado
necesario para esta nueva época. Como consecuencia de la suma de factores
mencionadas, las instituciones del Golfo Árabe se convirtieron en el “corazón de una
profunda transformación en los mercados financieros globales” (Behrendt; 2008),
fenómeno que implica que actualmente de los quince Fondos Soberanos de Inversión
del Mundo con mayores reservas, ocho están representadas por las entidades árabes.
Cuadro N°1: Los principales quince Fondos Soberanos de Inversión. País. Millones de
USD. Año 2017
Ranking Fondo País Dólares
El alza en los precios del barril de crudo a partir del año 2003, fenómeno que
incrementó los superávits de las economías árabes, brindando un mayor flujo de capital
disponible para estas instituciones. Esta situación ofreció la oportunidad única para que
los fondos generaran mayores rendimientos en sus actividades (en términos de divisas),
fortalezcan la economía frente a las volatibilidades de los precios en las commodities y
como consecuencia, presenten una mayor cantidad de recursos en activos para las
generaciones futuras. Respecto a los primeros dos puntos, las autoridades que manejan
los FSI trabajaron en la consolidación de políticas que permitieran evitar el impacto de
las fluctuaciones externas, por ejemplo, la crisis financiera que impactó en el sistema
económico internacional se transformó en un gran desafío para éstos, la primera acción
contra la misma consistió en invertir sobre el sector bancario gravemente afectado (KIA
invirtió 12.500 millones de dólares en la compra de acciones de Merril Lynch, Citigroup
y Morgan Stanley). Por otra parte, la caída en los precios del petróleo afectó seriamente
a las arcas de los países del Golfo, viéndose obligados a utilizar las partidas de los FSI
para solventar esta situación.
Por último, las estrategias de los FSI permitieron llegar al estado situacional actual. Las
mismas se basan principalmente en la búsqueda de un equilibrio en las inversiones que
garanticen la adquisición de activos con rentabilidad a largo plazo. A partir de ello,
Baghat (2010) plantea la existencia de dos estrategias: conservadora (asociada a los
primeros Fondos Soberanos de Inversión) y agresiva (vinculada a los Fondos jóvenes).
Sin embargo, ambas se vieron afectadas seriamente por el advenimiento de la crisis
financiera y sus efectos sobre las principales economías del Mundo, obligando a
reemplazar el conservadurismo con heterodoxia (previo a la crisis del año 2008 era
propia de los FSI jóvenes), es decir, “inversiones en Estados en vías de desarrollo con
mayores riesgos y liquidez” (Kunzel; 2010), entrando en el espectro geográfico:
América del Sur, Asia y África. Asimismo, la agresividad de los Fondos jóvenes debió
cobrar mayor prudencia para evitar la pérdida de grandes capitales.
Las relaciones entre Argentina y Abu Dhabi, Doha, Kuwait y Riad, estuvieron marcadas
por una doble diferenciación: a) respecto a otros Estados de Medio Oriente y b) entre
los mismos, ya que diversos factores incidieron para el desarrollo de los vínculos
bilaterales. Asimismo, en el primero de los casos, Argentina experimentó durante el
inicio del siglo XX; la afluencia de una gran corriente migratoria proveniente de Líbano
y Siria (Levante Árabe), constituyéndose, éstos en los principales interlocutores con
Medio Oriente. Sin embargo, producto del proceso de descolonización sucedido post
Segunda Guerra Mundial, se establecieron vínculos con Arabia Saudita que implicaron
varios aspectos bilaterales (económicos, militares y religiosos). Sin embargo, la
situación fue diferente con Emiratos Árabes Unidos y Qatar, ya que, pese a los intentos
iniciados en 1974, se necesitaron tres décadas para profundizar las relaciones con estos
Estados, como consecuencia del crecimiento económico que experimentaron estos
últimos, lo cual los llevó a tener mayor protagonismo en el escenario internacional.
Por otra parte, pese a que Kuwait experimentó en las últimas décadas un crecimiento
económico similar a los de Emiratos Árabes Unidos y Qatar, la relación con la
República Argentina se configuró en torno a un hito totalmente diferente: la decisión del
entonces presidente argentino Carlos Saúl Menem de participar en la Guerra del Golfo
(1991). Esta medida, se transformó en la dinamizadora de los vínculos bilaterales, al
punto, de que en “mayo de 1992, Menem visitó Kuwait y en junio, el Emir Sheikh Jaber
Al-Ahmed Al-Jaber Al-Sabah llegó a Buenos Aires” (Embajada de Kuwait en
Argentina; 2017), constituyéndose en el primer encuentro oficial entre las partes. Junto
a ello, “poco tiempo después se disponía la apertura de la Embajada de Kuwait en la
Argentina, que finalmente abrió las puertas en 1993, al igual que la Embajada de
Kuwait en la Argentina” (Fabani; 2016).
El gran salto en las relaciones entre los Estados involucrados se produjo gracias a un
cambio de cosmovisión de los mismos acerca de los sistemas económico-político
internacional: las presidencias de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015) y su
decisión “de estrechar sus relaciones con otros actores del Sur y diversificar sus socios
comerciales, objetivo este último acorde con los principales ejes de la política comercial
externa de dicho gobierno que apuntaron a receptar inversiones e incrementar el
intercambio comercial” (Fabani; 2016), coincidiendo con el incremento de las rentas de
las exportaciones petroleras y gasíferas de los Estados Árabes, existiendo mayor capital
disponible en sus Fondos Soberanos de Inversión, por ende, las Casas Reales
promovieron la cooperación con otras economías emergentes, buscando “la consecución
de intereses económicos y comerciales comunes” (Ulrichsen; 2012), por ejemplo:
seguridad alimentaria; energía y cooperación científica; tecnología; comercial. Como
consecuencia de esta situación, se comenzó un proceso de traslación del eje en las
relaciones árabes-argentinas, quedando el Levante relegado a un segundo plano frente al
Golfo Arábigo.
Centrando el análisis en el periodo bajo estudio, el año 2010 será clave para las
inversiones del KFAED en nuestro país, ya que llegará al país el Primer Ministro del
Estado de Kuwait, SA Sheikh Mohammed Al Ahmad Al Jaber Al Sabah quien fue
recibido por la entonces presidente Sra. Cristina Fernández de Kirchner, firmando una
serie de acuerdos e instrumentos internacionales: Memorándum de Entendimiento sobre
Consultas Políticas Bilaterales, Acuerdo de Cooperación Científico Tecnológica,
Acuerdo de Cooperación Cultural y Artística, y Memorándum de Entendimiento en
Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable. Como consecuencia de este hecho, las
visitas oficiales de funcionarios de ambas Partes comenzarían a tomar un impulso sin
precedentes.
Ambos países cuentan con sectores atractivos y abiertos a inversiones tanto del sector
gubernamental como del privado” (Web Oficial-Sheikh Nasser; 2011). La mención en
el discurso de la potencialidad de las inversiones estuvo acompañada de la decisión de
las autoridades del Kuwait Fund for Arab Economic Development 13de nombrar a la
Argentina como destino estratégico de inversión, debido a los lazos de solidaridad que
unen a ambos países y a la potencialidad de la complementación económica,
transformándose en el primero de América del Sur. Esta designación crucial fue
recibida con beneplácito por Cristina Fernández de Kirchner quien, en su discurso ante
empresarios kuwaitíes, hizo hincapié en la necesidad de reforzar los lazos entre los
países del Sur (referencia a la Cooperación Sur-Sur), aumentando la cooperación en
materia comercial y tecnológica; y en este contexto “nuestro país requiere de socios
estratégicos en distintos puntos del mundo y también en Kuwait” (Todo Noticias; 2011).
a) Santa Fe:
Desde la constitución de las relaciones bilaterales entre los Estados, las autoridades
santafesinas observaron en sus pares árabes la posibilidad de un socio para la
consecución de financiamiento aplicado a obras públicas, por ejemplo, en 1994 la
Provincia recibió un préstamo para la construcción de carreteras (gobernador de Santa
Fe Carlos Reutemann (1991-1995)). Posteriormente, las autoridades provinciales
decidieron avanzar en un nuevo proyecto con el KFAED, basándose en tres factores
claves: los excelentes antecedentes de la provincia (cumplimiento del crédito obtenido);
la continuidad en la política provincial; y el protagonismo asumido por los jefes de
Estado provincial en las relaciones bilaterales.
b) San Juan:
En septiembre de 2012, el ministro de Infraestructura y Tecnología de la Provincia de
San Juan, Ing. Tomás José Estrada, llegó a Kuwait con el objetivo de presentar el
proyecto “Acueducto Gran Tulum” a las autoridades del KFAED. Impulsado por los
resultados de este encuentro, entre los días 10 y 11 de marzo del año 2013, el entonces
gobernador de la Provincia, Ing. José Luis Gioja, celebró una reunión en el país árabe
para avanzar en las negociaciones.
c) Buenos Aires:
Las negociaciones entre el KFAED comenzaron previo a la asunción de la gobernadora
María Eugenia Vidal, pero se cerraron en el año 2018 con la concesión de un préstamo
de USD 51 millones para construir una planta potabilizadora de agua. Al igual que en
los casos precedentes, la tasa de interés es de 2,5%, con 24 años de plazo para el pago y
cuatro años de gracia. Asimismo, más allá de estas condiciones, la construcción tendrá
un rango de beneficiarios de 480.000 personas de La Plata y las localidades de Berisso y
Ensenada.
Para concluir, pese a que las variables económicas son determinantes para la llegada de
las inversiones (ampliar el portafolio del KFAED, diversificación económica de
Kuwait, tasas de interés y retorno), se observa que diversos hechos políticos se
transformaron en el motor dinamizador de las inversiones del Fondo Soberano de
Inversión de Kuwait en la República Argentina: a) la decisión de participar en la Guerra
del Golfo y la apertura de Embajadas producto de la misma; b) las reuniones oficiales
del Emir de Kuwait y de la Presidente argentina (años 2010-2011) c) la búsqueda de
nuevos socios por parte de ambos Estados a través de la implementación de
herramientas de Cooperación Sur-Sur y d) la designación de nuestro país como destino
estratégico de inversión por parte de las autoridades del Fondo Soberano de Inversión
árabe; ocupando las variables económicas un segundo lugar.
(Dubai Ports World; 2017). Como consecuencia de su amplia operatoria, desde el año
2013 se ubica en el puesto N°3 del ranking de mayores empresas portuarias, manejando
63,7 millones de teus (unidad de medida equivalente a un contenedor de 20 pies, por
ende, era de esperarse su llegada a la República Argentina, la cual se dio mediante la
modalidad joint venture, manejando el 55,62% de las estaciones Terminales Río de La
Plata y los puertos 1,2 y 3. Asimismo, su arribo permitió dinamizar las relaciones
bilaterales entre los países, ya que, durante la visita en el año 2012 del Ministro de
Relaciones Exteriores de Emiratos Árabes Unidos, Abdullah bin Zayed Al Nahyan a
nuestro país; lo acompañó el Presidente de Dubai Ports World, el Sultán Bin Sulyem,
quien “anunció una inversión de USD 300 millones para la modernización de la
infraestructura del Puerto de Buenos Aires” (IP Profesional; 2012), la cual permitiría
ampliar las cargas operadas, transformándose en un hecho vital para que durante el año
2014, participará en el “41% del movimiento de cargas de exportación e importación
por el puerto de Buenos Aires” (La Política Online; 2015).
En este contexto, la segunda empresa emiratí que arribó al país fue Emirates (2012), la
cual es subsidiaria del Fondo Soberano de Inversión Investment Corporation of Dubai y
se transformó en uno de los mejores ejemplos de la estrategia de diversificación
económica árabe y de la importancia de los FSI en la misma; debido a que desde su
fundación el 23 de octubre de 1985 hasta la actualidad, atravesó un notable proceso de
consolidación que le permitió ubicarse entre los años 2012-2017 entre las diez primeras
aerolíneas en base a SKYTRAX, World Airline Awards, compitiendo fuertemente con
otras empresas de la región.
2012 8 1 6 7
2013 1 2 7 9
2014 4 2 9 5
2015 5 1 6 4
2016 1 2 5 6
2017 4 1 8 12
Con una estrategia de expansión agresiva, el primer desembarco en América del Sur se
dará mediante vuelos que unirían Rio de Janeiro-Dubai, en el año 2011. Al mismo
tiempo, la empresa anunciaba que comenzaría a operar el 3 de enero del 2012 una ruta
diaria Buenos Aires-Dubai; durante la ceremonia, Thierry Antinori, Vicepresidente de
Ventas de Fly Emirates, comunicaba que “el primer destino de Emirates en la Argentina
es un paso importante para ampliar nuestra proyección en el continente americano y
permitirá a Buenos Aires, a través de nuestros más de 100 destinos quedar unida en el
Lejano Oriente a importantes mercados de la región del Golfo (…) Emirates además de
brindar nuevas posibilidades de intercambio comercial para Argentina, tendrá un papel
importante en su industria del Turismo, que moviliza inversiones por 4,9 millones de
dólares, al abrir las puertas a pasajeros de destinos lejanos” (La Voz; 2011).
Por otra parte, la Abu Dhabi Investment Authority y sus inversiones arribaron al país en
el sector hotelero con la compra de la cadena Four Seasons, dicha operación fue llevada
a cabo por un holding subsidiario de la entidad.
Por último, habiendo analizado las inversiones de los diferentes FSI de Emiratos Árabes
Unidos en la República Argentina, no deben obviarse tres importantes visitas oficiales
que se sucedieron en este periodo: a) entre los días 13 y 14 de enero del año 2013,
Fernández de Kirchner visitó Abu Dabi donde mantuvo reuniones con su par árabe y
con el Director del Abu Dhabi Investment Authority por proyectos de inversión, junto a
ello, durante esta visita se dio lugar a la Primera Reunión de la Comisión Mixta
Económico; b) el 24 de abril del 2014, el Primer Ministro de EAU, Mohammed bin
Rashi Al Maktum, arribó a nuestro país, con la finalidad de avanzar con diversos
acuerdos bilaterales, entre los que se destaca el Memorándum de Cooperación en Usos
Pacíficos de Energía Nuclear; c) la visita del presidente Mauricio Macri a Dubai en el
marco de una gira por China y Japón (2017), en la cual se cerró el acuerdo para evitar la
doble tributación y garantizar la protección de inversiones.
3. Las inversiones de Qatar Investment Authority en Argentina durante el
periodo 2010-2017:
Los primeros contactos diplomáticos entre la República Argentina y Qatar se celebraron
en 1974, aunque debieron pasar tres décadas y media para que tomaran impulso y se
transformaran en “vínculos modestos” (Fabani; 2016). Este cambio, promovido, en
primera instancia, por el arribo de empresas qataríes al país: Al Gharrafa Investment
Company (FSI Qatar Holding) y Qatar Airways; en segundo lugar, la visita del Emir
árabe, Sheikh Hamad bin Jalifa al Thani a Buenos Aires (2010-primer viaje oficial de
un mandatario qatarí a nuestro país) y el viaje oficial de Fernández de Kirchner a Doha
(2011), cabe destacar que durante éste encuentro, “la presidente anunció la firma del
decreto para la apertura de una Embajada” (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto
de la Nación; 2011)- hecho que se concretaría en el año 2013, coincidiendo con la
apertura de la representación qatarí en Buenos Aires- y el acuerdo para la previsión de
gas licuado por parte de la empresa Qatargas a Enarsa (Energía Argentina SA). Junto a
ello, en tercera instancia, se ubican el encuentro oficial celebrado en Doha con la
participación de Gabriela Michetti, el cual desembocó en la firma de un tratado de
cooperación económica-comercial; y una nueva presencia en Buenos Aires del Emir
Sheikh Jamad Al-Thani en el año 2017. Éstos últimos hechos se transformaron en
símbolos del fortalecimiento en las relaciones bilaterales.
Por otra parte, la llegada de Qatar Airways será determinante para la unión con Medio
Oriente, ya que se transformó en la primera aerolínea de bandera árabe en operar en
territorio nacional. El proceso de desembarco comenzó en “mayo del año 2007, cuando
funcionarios y empresarios qataríes llegaron al país para expresarle al gobierno el
interés de abrir una oficina de venta y volar a la Argentina” (El Cronista; 2007). A partir
de ello, el 27 de julio, a través de la Resolución 501 del Boletín Oficial, la Secretaria de
Transporte la autorizaba a “funcionar como empresa de línea para promocionar y
comercializar en la Argentina sus servicios de transporte aéreo de pasajeros y carga” (El
Cronista; 2007). Pese a estos avances, recién tres años después, más precisamente, el 30
de junio del 2010, Qatar Airways comenzaría sus vuelos a Buenos Aires y San Pablo,
posicionándose en la competencia con la aerolínea Fly Emirates de Emiratos Árabes
Unidos, que había anunciado el inicio de operaciones en el mismo periodo. Asimismo,
en el ámbito político, se sucedería la firma del Acuerdo bilateral para asegurar el más
alto nivel de Seguridad Operacional y de Seguridad en el Transporte Aéreo
Internacional, suscripto en Buenos Aires, en el año 2010, durante la visita del Emir de
Qatar.
Por otra parte, un año después, el viceministro, Eduardo Zuain se reunió con
Mohammed bin Abdullah bin Mutib Al Rumaihi (Viceministro de Relaciones
Exteriores de Qatar), con el objetivo de “fortalecer la agenda bilateral” (Ministerio de
Relaciones Exteriores y Culto de la Nación; 2015) y de agradecer el respaldo qatarí a la
posición argentina respecto a la soberanía de las Islas Malvinas.
Para concluir, entre los años 2016 y 2017 se sucederían dos encuentros de máximas
autoridades: Gabriela Michetti arribaría a Doha (2016) donde repasó el estado de las
relaciones bilaterales y avanzó en la concreción de iniciativas para dinamizar el
comercio entre las partes (uno de los proyectos tuvo un alto nivel de cuestionamiento
por parte de la oposición); y por otra parte, el encuentro entre el presidente Mauricio
Macri y el Hamad bin Thani en Buenos Aires (2017), convirtiéndose en la segunda
presencia del emir en Argentina en menos de cuatro años.
Conclusiones
El proceso de adaptación de los países del Golfo Arábigo (Arabia Saudita, Bahréin,
Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Omán y Qatar) a la liberalización económica que
implicó la globalización trajo aparejado una serie de modificaciones al modelo
económico de estos países: rentierism.
Por otra parte, las inversiones de los Fondos Soberanos de Inversión de Emiratos
Árabes Unidos y Qatar en nuestro país durante el periodo 2010-2017, estuvieron
marcadas por factores económicos, por ejemplo, la concreción de uno de los objetivos
del modelo late rentierism. Las embajadas surgieron posteriormente al arribo de Fly
Emirates (2012), con el que se determinó la negociación de un acuerdo bilateral en
materia de transporte aéreo (2013); y a su vez, motivó la firma también de un convenio
de cooperación comercial durante los primeros dos años de la gestión de Mauricio
Macri.
Por otra parte, las inversiones de la Qatar Investment Authority (QIA FSI de Qatar)
persiguieron dos objetivos del modelo económico: a) diversificación de la estructura
económica y b) búsqueda de soluciones para la cubrir las necesidades alimenticias de
las generaciones futuras. Respecto al primer punto, el arribo a nuestro país de Qatar
Airways (año 2010) implicó el fortalecimiento de la aerolínea en los escenarios regional
e internacional en la competencia con su par emiratí, Fly Emirates.
Bibliografía
Resumen:
Entre los años 2003 y 2013 Argentina ha tenido un indiscutible rol como impulsora de políticas
más abiertas en relación al reconocimiento de los derechos de los migrantes, en un contexto
internacional caracterizado por imponer cada vez más barreras a la migración en muchos casos
violando dichos derechos de las personas migrantes. Los cambios en la política y normativa
argentina en materia migratoria han tenido vinculación con el proceso de integración en el
MERCOSUR desde un enfoque de los Derechos Humanos.
La legislación argentina a través de la ley Nº 25.871 de 2004 marca un quiebre con la política
anterior, dejando de lado la concepción de política migratoria restrictiva y de control y dando
lugar a una política respetuosa de los Derechos Humanos que adhiere y se adecua en forma
progresiva a los postulados de los tratados internacionales. La normativa del MERCOSUR
muestra ciertos avances en cuanto a las políticas del bloque que favorecen los derechos de los
migrantes y tiene su correlato en las normas recientes de otros estados parte. La ampliación de
los derechos laborales, educativos y políticos de los migrantes mercosureños en Argentina
muestra algunos avances. Sin embargo, la vinculación entre Argentina y el proceso de
integración en materia migratoria y de Derechos Humanos es parcial y limitada. La falta de
armonización de políticas al interior del MERCOSUR presenta un gran desafío, en tanto no
todos los países suscriben y aplican esos avances de la misma forma, obstaculizando el efectivo
respeto y aplicación de los derechos fundamentales de la población migrante.
En esta ponencia vamos a abordar la política migratoria argentina y su relación con la política
migratoria del proceso de integración Mercosur, desde una perspectiva que hace hincapié en el
reconocimiento de los Derechos Humanos 2003-2013.
La Ley Nº 25871 retoma la realidad migratoria imperante y a su vez adhiere a los postulados de
los tratados internacionales en materia migratoria, siendo respetuosa de los Derechos Humanos.
A su vez el país implementa el Programa de Normalización Documentaria Migratoria (2006) o
Programa Patria Grande.
363
Dicho autor se refiere a las políticas migratorias afirmando que: “constituyen las propuestas y metas
elaboradas desde el aparato estatal con el fin de influir sobre el tamaño, composición, origen, dirección,
asentamiento e integración de los flujos migratorios espontáneos o como parte del global proceso de
planificación económico-social ideado”.
364
Durante el Proceso de Reorganización Nacional, nombre con el que se autodenominó la Dictadura
cívico-militar, hubo cuatro juntas militares gobernantes sucesivas integradas por los titulares de cada una
de las Fuerzas Armadas. La Primera Junta Militar de Gobierno (1976-1981) estuvo integrada por: el
Teniente General Jorge Rafael Videla; el Brigadier General, Orlando Ramón Agosti; y el Almirante
Emilio Eduardo Massera. La Segunda Junta Militar de Gobierno (1981) por el Teniente General Roberto
Eduardo Viola; el Brigadier General, Omar Domingo Rubens Graffigna y el Almirante Amando
Lambruschini. La Tercera Junta Militar de Gobierno (1981-1982) el Teniente General Leopoldo
Fortunato Galtieri, el Brigadier General, Basilio Arturo Ignacio Lami Dozo, y el Almirante Jorge Isaac
Anaya. La Cuarta Junta Militar de Gobierno (1982-1983) el Teniente General Cristino Nicolaides, el
Brigadier General, Augusto Jorge Hughes; y el Almirante Rubén Oscar Franco.
365
La Ley Videla parte de la idea de la conveniencia de un texto único, global que legisle sobre todos los
aspectos del fenómeno migratorio, concepto de extranjería y población extranjera, sin olvidar el fomento
de la inmigración que se declara una vez más, expresamente debe ser europea.
366
A mediados de la década de los ochenta, la Argentina y el Brasil iniciaron un proceso de acercamiento
que procuraba culminar con el histórico distanciamiento que había caracterizado las relaciones entre
ambos países. Tal proceso, condujo a la firma del Acta de Buenos Aires de 1986, que tenía por objeto,
según su preámbulo, “la integración de América Latina y la consolidacin de la paz, la democracia, la
seguridad y el desarrollo de la región”. La presente acta se constituirá como uno de los antecedentes
fundamentales del futuro Mercado Común del Sur (MERCOSUR).
Según datos de las Naciones Unidas367, más de 230 millones de personas o, expresado de otro
modo, el 3,2 % de la población mundial estaba viviendo fuera de sus países de nacimiento en
2013. El volumen y alcance que han adquirido las migraciones y sus efectos económicos,
políticos, sociales y culturales, tanto a nivel global como en cada uno de los países
involucrados, las ha convertido en uno de los fenómenos más importantes del mundo
contemporáneo.
Con respecto a las motivaciones de los desplazamientos, si bien son múltiples, tales como
históricas, sociales, económicas, culturales, la principal sigue siendo la búsqueda de
oportunidades laborales y de empleo para así mejorar las condiciones y calidad de vida y de sus
familias. En este escenario, las redes migratorias, definidas como lazos interpersonales que
vinculan a migrantes, ex migrantes y no migrantes en los lugares de origen y destino a través de
lazos de sanguineidad, amistad o vecindad, cumplieron un rol esencial dado que propiciaron la
prolongación de los flujos migratorios a través del tiempo. (MASSEY et alt, 1993)
Igualmente en los países del Cono Sur las migraciones estuvieron vinculadas al desarrollo de la
población y a los mercados de trabajo, reflejando los actuales desequilibrios, esencialmente
económicos-laborales al igual que sociales y políticos entre países y regiones. (MAGUID, 2005:
249-286). Así los trabajadores migrantes de esta zona salen de sus lugares de origen en busca de
mejores perspectivas de laborales y de calidad de vida y arriban a mercados de empleo que
reclutan este tipo de fuerza laboral.
En la región el fenómeno inmigratorio ha estado presente a los largo de la historia, sin embargo
ha recobrado especial relevancia en la agenda de los gobiernos en la última década ya que
cambiaron e intensifican los patrones migratorios intrarregionales. Es decir las migraciones se
producen al interior de la misma región, debido en parte a la crisis de los países más
desarrollados y de destino tradicionales, y a las restricciones que imponen al ingreso de
extranjeros. Cabe aclarar existen tres patrones migratorios en la región: la inmigración de
ultramar que se encuentra en un momento de desaceleración, la extrarregional ya que existen
flujos de migrantes en dirección de los países desarrollados (Estados Unidos, Canadá, Japón y
países europeos), la migración intrarregional siendo esta última motivo de estudio y la que
afecta a la región. (NOVICK, 2005)
“conjunto de facultades e instituciones que, en cada momento histórico, concretan las exigencias
de la dignidad, la libertad y la igualdad humana, las cuales deben ser reconocidas positivamente
por los ordenamientos jurídicos a nivel nacional e internacional” ( PEREZ-LUÑO citado
por MUGUERZA, 1989:21)
367
Documento “La migración mundial en cifras” División de Población del Departamento de Asuntos
Económicos y Sociales de Naciones Unidas (DESA) y OECD 2013. Disponible en:
https://www.oecd.org/els/mig/SPANISH.pdf Consultado: 09/08/2014.
A pesar de los avances en materia de derecho y la protección jurídica de los Derechos Humanos
a nivel internacional y regional, se observa que la realidad dista mucho del respeto a los
mencionados derechos de los migrantes.368
En este sentido, los migrantes tienen que atravesar diferentes situaciones de violaciones de sus
derechos, tales como discriminación por género, burocracias que obstaculizan trámites, escasa
solidaridad de quienes padecen situaciones de pobreza y violencia que acompaña el cruce de las
fronteras en algunos territorios y que afecta especialmente a mujeres y niños. A su vez la
integración parcial de los inmigrantes en los países de destino se presenta en condiciones de
desprotección social y falta de respeto por los derechos laborales. Sumado al ingreso de los
inmigrantes en condiciones administrativas irregulares, todos obstáculos para ejercicio de los
derechos y acceso a distintos servicios. En muchos casos siguen sufriendo comportamientos o
actitudes xenófobas, discriminatorias, de exclusión en la sociedad, en general. Persisten
discursos arraigados en torno a la imagen social que se construye del migrante, y dicha
construcción depende de las posibilidades reales de integrarse al nuevo contexto en condiciones
de igualdad de oportunidades y de reconocimiento de derechos al igual que los nacionales.
368
En este sentido cabe mencionar: Convención para la Protección de los Derechos de los Trabajadores
Migrantes y de sus Familias, aprobada en 1990 y en vigor desde 2003. Dicha Convención complementa
los Convenios sobre trabajadores migrantes de 1949, y 1975. Entre los tratados internacionales se
encuentra también la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer (CEDAW) de 1979, que pone énfasis en la protección de los derechos humanos de las mujeres y
los niños migrantes, dada su especial vulnerabilidad. Asimismo, la Convención sobre los Derechos del
Niño de 1989, protege a los menores de edad, por su especial situación de vulnerabilidad e indefensión.
Finalmente, existen varios tratados relativos a la tortura y el tráfico de personas, como la Convención
contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes de 1984, complementada a
través de su Protocolo Facultativo de 2002; y la Convención contra el crimen transnacional organizado y
su Protocolo complementario para Prevenir, Suprimir y Castigar el Tráfico de Personas, especialmente
de Mujeres y Niños (Protocolo de Palermo), en vigor desde 2003, en los que se definen la lucha contra el
tráfico y la trata de seres humanos como una forma moderna de esclavitud. Cabe mencionar la
Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, 1951; entrada en vigor el 22 de abril de 1954
Convención sobre los Refugiados el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, 1967; entrada en
vigor el 4 de octubre de 1967.
369
La crisis económica-financiera del 2008-2014 se desata por el colapso de la burbuja inmobiliaria en
Estados Unidos. Las repercusiones comenzaron a manifestarse desde inicios de 2008, contagiándose
primero al sistema financiero estadounidense y después al internacional, teniendo como consecuencia una
profunda crisis de liquidez, de alimentos, causando diferentes derrumbes bursátiles (como la crisis
bursátil de enero de 2008 y la crisis bursátil mundial de octubre de 2008) y, en conjunto, una crisis
económica a escala internacional.
370
Ya que la política migratoria, como señala De Lucas, es definida por un criterio esencialmente
utilitarista que define la inmigración “deseada” de acuerdo con intereses y necesidades del país de
destino, más bien de ciertos actores económicos.
implementar políticas migratorias restrictivas o barreras hacia la libre circulación de personas,
implicando en muchos casos la desprotección de los Derechos Humanos de los migrantes.
Aproximaciones teóricas:
Migrante: “sujeto de derecho que deja su Estado y se moviliza a otro Estado para residir
en este último, procurando una vida digna. De dicha condición de individuo se
desprende que sus derechos y deberes deben ser respetados y garantizados por los
Estados”.(propia autoria)
Perspectiva constructivista que refiere a las ideas ya que esta supone que a través de la
interacción los Estados pueden redefinir sus comportamientos e identidades e intereses,
por medio de la participación continua en prácticas comunes. De allí que las
instituciones y regímenes contribuyen a desarrollar comportamientos cooperativos y
dicha pertenencia va modelando a los actores y sus intereses y esto también modifica
sus conductas.
Aportes metodológicos:
Recorte temporal: 2003-2013 se debe a que dicha década coincide con el cambio de
política en Argentina en materia migratoria y la duración permite visualizar la
implementación y consecuencias que trajeron aparejadas dichas políticas.
La elección del caso de Argentina se debe a su cambio en la política y normativa, la
cual marca un punto de inflexión en el plano interno, regional e internacional con las
políticas anteriores.
A su vez se la vincula con el Mercosur como un todo y sólo se hace foco a modo de
ejemplificación a los países integrantes y fundadores del bloque regional, Argentina,
Brasil, Uruguay y Paraguay.
371
La inmigración transoceánica que tuvo lugar a partir de mediados del siglo XIX contribuyó de manera
esencial al poblamiento del país, aportando en el período 1881-1914 algo más de 4 millones 200 mil
personas. A principios del siglo XX, la presencia de inmigrantes de países limítrofes alcanzaba un total de
receptor de migrantes provenientes de la región, situación que se produce a partir de mediados
del siglo XX, fortalecido desde los primeros años del nuevo milenio, con el objetivo de mejorar
las condiciones de vida y de trabajo de dicha población migrante.372 En comparación con los
países de la región, Argentina mantiene una situación más favorable respecto al PBI per cápita,
al acceso al empleo, los ingresos laborales, la disponibilidad de bienes y servicios públicos y la
cobertura de la protección social, todos beneficios que son valorados por los inmigrantes y que a
su vez son evaluados a través del Índice de Desarrollo Humano (IDH) del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).373
200 mil personas. “Perfil Migratorio de Argentina”. Elaborado para la OIM por Ezequiel Texidó, OIM
Buenos Aires, 2008.
372
“El crecimiento relativo en el stock de inmigrantes provenientes de América Latina entre 1991 y 2001
fue de 26.8%, mientras que entre 2001 y 2010 fue de 41.3%”. CERRUTTI, Marcela (2012) “Derechos
Sociales, Mercado de trabajo y Migraciones Internacionales en Argentina” Informe Nacional sobre
Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD-Argentina), Centro de
Estudios de Población (CENEP) y Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET),
Buenos Aires, BP12-02.
373
Resumen. Informe sobre Desarrollo Humano (2014) “Sostener el Progreso Humano: reducir
vulnerabilidades y construir resiliencia” (PNUD)
374
Para un desarrollo pormenorizado de las características de las migraciones procedentes de las
migraciones limítrofes y Perú, ver Cuadros y Gráficos Nº1, Nº2 y Nº3. Fuente: Censo Nacional de
Población, Hogares y Viviendas 1989-1991-2001-2010.
375
A mediados de los noventa comienzan a surgir proyectos de ley que hasta el momento sin éxito
pretenden cambiar la ley militar en materia migratoria y que son acordes con el respeto de los Derechos
Humanos fundamentales, hecho que demuestra la intensa actividad parlamentaria.
376
Entre los fundamentos jurídicos sustituye la calificación de “ilegal” por “irregular” y reconoce
igualdad de derechos entre nacionales y extranjeros.
Este trabajo no sólo reconoce e introduce el derecho interno lo establecido en la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, sino establece la obligación del Estado de garantizar ese
derecho.
Además cabe mencionar que Argentina adhiere a la Convención para la protección de los
Trabajadores Migratorios y sus familiares (en 2004 y la ratifica en 2007)380; adopta la primera
Ley Nº 26.165 de refugiados (2006), y aprueba la Ley Nº 26.364 para combatir el tráfico y la
trata de personas (2008), entre otros.381 El país tuvo un rol protagónico ya que fue quien tuvo la
iniciativa en 2002 a la hora de concebir el Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los
Estados parte del MERCOSUR, Bolivia y Chile, el cual fue finalmente internalizado por todos
los países en 2009, tras la notificación de Paraguay.
Estas acciones y políticas se enmarcan en una política exterior del país que prioriza el plano
regional y la integración y la defensa de los Derechos Humanos, con los objetivos de insertarse
en el plano internacional y a su vez ganarse el apoyo moral de la comunidad regional y mundial.
377
Los Estados parte que conforman el MERCOSUR son Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay,
Venezuela (suspendida indefinidamente en 2017 por “ruptura del orden democrático”) y Bolivia (en
proceso de adhesión).
378
Mientras que los Estados asociados son: Chile, Ecuador, Perú, Colombia, Guyana, Surinam.
379
Programa Patria Grande de acuerdo a la base de datos: Asientos Registro Nacional de Admisión de
Extranjeros (Ministerio del Interior DNM 2010): - 423.697 fue la cantidad de personas inscriptas en el
Programa; se otorgaron 98.539 radicaciones permanentes; se otorgaron 126.385 radicaciones
temporarias; 187.759 de los inscriptos no completaron la documentación requerida para el trámite de
regularización. Para un desarrollo detallado sobre las radicaciones temporarias y permanentes resueltas
por nacionalidad 2004-2014, ver DNM y Ministerio del Interior y Transporte-Informe especial 2004-
Síntesis estadística de Radicaciones.
380
La Convención sobre la protección de los derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus
familiares fue abierta a la firma el 18 de diciembre de 1990. Fue firmada por Argentina el 10 de agosto de
2004, esto es, luego de su entrada en vigor (el 1 de julio de 2003). Argentina depositó el instrumento de
ratificación el 23 de febrero de 2007. En efecto, el artículo 32 reconoce al trabajador y a sus familiares el
derecho a transferir remesas, con independencia de su situación frente al Estado de recepción. Esto
supone una mejora respecto a la situación prevista en los Acuerdo sobre Residencia, donde sólo las
personas que hubieran obtenido su residencia conforme al mismo gozarían de tal derecho (art. 9 punto 5).
381
Tales como la participación de las asociaciones de inmigrantes y refugiados previstas en las nuevas
leyes, la creación del Programa Raíces (retorno y vinculación con investigadores y científicos argentinos
emigrados) y su posterior confirmación como política de Estado, creación del Programa Provincia 25, de
enlace y unión con argentinos emigrados; aprobación de la ley de Prevención y Sanción de la Trata de
Personas y Asistencia a sus Víctimas; creación de la Comisión Nacional para los Refugiados; la firma de
acuerdos migratorios bilaterales con Chile y el Perú; aprobación del Acuerdo contra el tráfico ilícito de
migrantes entre los Estados parte del MERCOSUR.
Finalmente cabe referir a la activa participación de las asociaciones de la sociedad civil en la
elaboración de dicha legislación, a través de negociaciones previas a la sanción.382 Sumado a
que ya a mediados de los noventa comienzan a surgir proyectos de ley que pretenden cambiar
la ley militar en materia migratoria y que son acordes con el respeto de los Derechos Humanos
fundamentales, hecho que demuestra la intensa actividad parlamentaria. (NOVICK, 2006)
Este derecho a migrar como derecho humano exige igualdad de trato para los migrantes, sin
perjuicio de la nacionalidad y la condición migratoria e introduce en el derecho interno lo
establecido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. El Estado argentino es el
responsable de garantizar esos derechos.
“El Estado en todas sus jurisdicciones, asegurará el acceso igualitario a los inmigrantes y sus
familias en las mismas condiciones de protección, amparo y derechos de los que gozan los
nacionales, en particular lo referido a servicios sociales, bienes públicos, salud, educación,
justicia, trabajo, empleo y seguridad social.”
382
A mediados de la década del noventa, ya creadas las Comisiones de Población en ambas cámaras del
Poder Legislativo –Senadores y Diputados– y dadas las gestiones realizadas por las ONGs, organizaciones
de las colectividades extranjeras, instituciones religiosas, grupos académicos, etc., surgen en el
Congreso nacional proyectos que pretenden modificar la ley militar: Cafiero (1996 y 1998); Carrió
(1996); Mondelo y Dellepiane (1997); Pichetto (1998), etc. También se presentaron otros que proponían
derogar la ley militar y reemplazarla por una nueva: el del diputado Muñoz (1994); diputado Totto
(1995); diputada Mondelo (1999), y el de la Comisión de Población de la Cámara de Diputados (1999).
Fueron todos intentos que demuestran la intensa actividad parlamentaria: la sociedad civil rechazaba la
vigencia de normas dictatoriales durante gobiernos democráticos. (NOVICK, 2006).
383
Con respecto a la elección y justificación de estos tres derechos, en el trabajo de investigación, tales
como son el trabajo, educación y voto, se debe a la relevancia de los aspectos y al acceso a la información
disponible para así abordar su estudio.
En este trabajo de investigación se hace especial mención al derecho al trabajo, a la educación y
al voto.384 En estos aspectos existen ciertos progresos y consensos en relación a las políticas
migratorias.
Con respecto al derecho humano al trabajo385 la nueva normativa en Argentina persigue como
objetivo la protección de los trabajadores migrantes, de allí que busca la inserción e integración
laboral de los inmigrantes que residan en forma legal para el mejor aprovechamiento de sus
capacidades personales y laborales a fin de contribuir al desarrollo económico y social de país.
A pesar que la ley establece una serie de multas e infracciones para la actividad laboral
irregular, procura la defensa de sus derechos como trabajadores y así evitar la contratación de
irregulares migratoriamente y su explotación, también garantiza condiciones laborales,
prestaciones, cotizaciones de seguros, indemnizaciones, fondeos de retiro, etc., para los
trabajadores sin importar su condición migratoria.
Acerca del acceso a los derechos sociales, más específicamente a la educación, en Argentina al
igual que en la mayoría de los países democráticos y de la región, no se niegan dichos derechos.
En la Ley migratoria se confirma que el Estado es quien asegurará la admisión igualitaria a los
inmigrantes y sus familias en las mismas condiciones de protección, amparo y derechos de los
que gozan los nacionales, en particular lo referido a servicios sociales tales como salud,
educación, trabajo, empleo y seguridad social. A su vez establece el acceso a la educación de los
384
En relación a la búsqueda de representación en la sociedad de destino, también existe un amplio
abanico de los derechos políticos, que van desde el derecho al voto, derecho a ser electo, derecho a
asociarse, derecho a reunirse con fines políticos, derecho a acceder a cargos públicos, entre otros. En
dicha investigación nos dedicamos en particular al reconocimiento de los derechos electorales a los
extranjeros.
385
“En el marco del derecho laboral y mucho más ampliamente en el del derecho universal de los
Derechos Humanos, la migración laboral es el ejercicio de la libertad de movimiento, para el goce del
derecho al trabajo y del principio de igualdad. Se trata del derecho a migrar para trabajar en igualdad de
condiciones con los nacionales del país de destino”. (ERMIDA URIARTE, 2009: 33)
386
Con el Programa Patria Grande se inscribieron más de 417 mil inmigrantes procedentes de países del
MERCOSUR, con el fin de regularizar su situación migratoria. A partir de su aplicación, la obtención de
la residencia migratoria legal permitió a muchos inmigrantes acceder a un empleo formal, probablemente
porque pasaron a ser trabajadores registrados en un empleo en el que ya se desempeñaban pero que no
podían formalizar por falta de documentación migratoria legal o, posiblemente, accediendo a los nuevos
empleos formales que se generaron en el país en los últimos años
387
En la última etapa de 2003-2010 coincide y se inicia una recuperación económica del país luego se
fortaleció un proceso de crecimiento con significativas mejoras del empleo ya sea para los nativos como
para los inmigrantes, dejando atrás la crisis que sufrió el país de 2001 donde los trabajadores
inmigrantes sufrían una situación de gran precariedad laboral y donde casi el 72% no tenían cobertura
de la seguridad social. (BAER; BENITEZ y CONTARTESE, 2012).
388
Para profundizar consultar: Fuentes: Informe de la Organización Internacional para las Migraciones
(OIM) (2012) según datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), INDEC.
inmigrantes en modo irrestricto, ya que en ningún caso la irregularidad migratoria de un
extranjero impedirá su ingreso como alumno en un establecimiento educativo.
En relación al derecho político al sufragio por parte del extranjero residente en el país, la nueva
ley de migraciones afirma que la República Argentina facilitará, de acuerdo a la legislación
nacional y provincial, la consulta o participación de los extranjeros en las decisiones relativas a
la vida pública y a la administración de las comunidades locales donde residan.390
389
Para profundizar consultar Fuente: Elaboración de la Organización Internacional para las Migraciones
(OIM) 2012 en base a información de la (DNM).
390
Mientras que (MARSHALL: 1950) plantea la evolución progresiva de los derechos ciudadanos:
primero fueron los civiles, luego los políticos y finalmente, los sociales. En el caso de los migrantes, tal
como sostiene SOYSAL (1994), la adquisición de derechos ha seguido una secuencia inversa a la
planteada por Marshall, ya que los derechos económicos y sociales fueron los primeros que se
otorgaron a los migrantes en los países receptores y la idea de otorgar derechos políticos a los
inmigrantes es un planteamiento mucho más tardío y posterior a los derechos sociales y civiles.
Limitaciones y desafíos que presenta la nueva Ley de Migraciones
En este sentido, cabe destacar que muchos de los derechos reconocidos aún no pueden ejercerse
por diferentes motivos tales como desconocimiento por parte de los inmigrantes o de los
funcionarios públicos acerca de la nueva normativa, por la falta de su reglamentación y de una
política de capacitación y sensibilización adecuada.(CERRUTTI, 2012: 7)
Además dichos avances en cuanto a la actual normativa migratoria más respetuosa de los
Derechos Humanos en muchas ocasiones no se refleja a nivel sociedad. En tanto persisten
discursos, actitudes y comportamientos discriminatorios, xenófobos y racistas en el seno de la
sociedad argentina, alentados desde algunos medios de comunicación y desde ciertos
funcionarios y agentes del Estado en diferentes ámbitos y jurisdicciones dificultando el
cumplimiento de los derechos de los migrantes. Reaparece con intensidad la figura de la
llamada inmigración limítrofe como problema social, se los hacía responsables del desempleo e
inseguridad del momento, que tendrá graves consecuencias en la vida cotidiana de los
inmigrantes. Existe en la sociedad una mirada hostil hacia el migrante, que lo percibe como
posible amenaza, peligro. Esta última situación se vio agravada a partir de la década de los 90`,
(GRIMSON, 2006) va a plantear un cambio de la percepción social en el país de la migración
limítrofe.391
Desde determinados ámbitos del Estado -el Poder Ejecutivo principalmente- se asociaron los
problemas sociales y económicos del país a la inmigración, responsabilizando a los inmigrantes
de países limítrofes de aquellos efectos provenientes de las políticas económicas implementadas
bajo el neoliberalismo (desocupación, cólera, toma de viviendas, excesivos gastos sociales,
aumento de la criminalidad, etc.). Esta construcción social y política del inmigrante limítrofe
como amenaza contribuyó a dar legitimidad a políticas restrictivas y las prácticas de carácter
persecutorio y represivo que se centraron particularmente en el inmigrante ilegal.
(DOMENENCH, 2011:119-141)
391
Situación que no ocurre con la migración europea y sí se puede ampliar a países del Tercer Mundo, o
países en guerra, musulmanes, africanos, etc.
392
INADI- Mapa Nacional de la Discriminación 2013.Segunda Serie de Estadísticas sobre
Discriminación en Argentina
Además, la continuidad de trabas administrativos-burocráticas para acceder al documento
nacional de identidad (DNI)393 y la falta de una política pública orientada a difundir el contenido
de la nueva ley y a modificar las prácticas estatales que nacieron al amparo de la anterior ley
contribuyen a que no se respeten los derechos de este grupo social.
Si bien el MERCOSUR se inició con una lógica empresarial de corte neoliberal, con el tiempo
fue lentamente avanzando desde lo estrictamente comercial hacia cuestiones sociales y
culturales, incluidas temáticas poblacionales y en particular las migratorias. (NOVICK, 2005)
El tema de migraciones se incorpora, en los últimos años, en la agenda del MERCOSUR como
una temática relevante. Y aunque su tratamiento y contenido de esta agenda han ido cambiando
a lo largo del tiempo, cada vez con mayor intensidad se le fue otorgándole mayor importancia.
El MERCOSUR está compuesto por diferentes países democráticos, inmersos en una lógica
económica de integración para competir con otros mercados internacionales, de allí la necesidad
de facilitar el flujo de migraciones, que por otra parte es una realidad permanente en la región.
Al mismo tiempo el MERCOSUR y a pesar de mantener su status de unión aduanera
393
Es de destacar que la carencia de documentación trae consigo problemas a los inmigrantes en su
camino hacia la obtención de trabajos, y para lograr el respeto pleno de sus derechos laborales así como
también para el acceso a otros servicios como el de la salud, la educación. Asimismo, la imposibilidad de
obtener los certificados de estudios correspondientes que acrediten los niveles aprobados, obstaculiza la
continuidad de los estudios (universitarios, terciarios) y las posibilidades de crecimiento, acentuando las
condiciones de marginalidad y exclusión. (CERRUTI, 2012: 8)
394
Los cuatro Estados fundadores del MERCOSUR, es decir Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay; más
los Estados asociados, Chile y Bolivia han suscrito y, en la mayoría de los casos, han ratificado
instrumentos internacionales como la Convención Internacional Sobre la Protección de los Derechos de
Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familias, la Convención de Palermo y la Convención sobre el
Estatuto de refugiados, situación que los ha obligado a incluir en sus agendas internas temas relacionados
con la migración internacional.
imperfecta, asume a la migración intrarregional como un factor a considerar en su desarrollo
económico y social, buscando reducir las asimetrías teniendo en cuenta el respeto de los
derechos fundamentes de las poblaciones que integran este proceso. De allí que se evidencian
avances en materia institucional con respecto a la incorporación de los Derechos Humanos a
través de la creación en el 2004 de la Reunión de Altas Autoridades en Derechos Humanos
(RAADH) y luego en 2009 con la creación del Instituto de Políticas Públicas en Derechos
Humanos del MERCOSUR (IPPDH).395
Los avances en materia de políticas migratorias en el bloque son principalmente dos: el Acuerdo
sobre Residencia396 y el Foro Especializado Migratorio397. La firma de dicho Acuerdo marca un
punto de inflexión y un gran avance en materia migratoria ya que confirma los postulados de los
tratados internacionales, al buscar facilitar la movilidad, la residencia y la igualdad de derechos
entre migrantes y nacionales. El fin del acuerdo consiste en que los nacionales de un Estado
parte que deseen residir en el territorio de otro Estado parte podrán obtener una residencia legal
en este último. También se prevé la igualdad entre nacionales de los Estados parte del
MERCOSUR, el derecho a reunificación familiar y el derecho a transferir remesas (Artículos 8
y 9). Este convenio es la norma más importante en materia migratoria en el ámbito de este
proceso de integración hasta el momento.
Además cabe destacar como otro avance la creación del Foro Especializado Migratorio del
MERCOSUR y Estados Asociados (FEM), que tiene entre sus funciones el estudio del impacto
de las migraciones en la región y fuera de ella, el análisis y desarrollo de proyectos de normas
y/o acuerdos en materia migratoria que regirán para los países del bloque.
El MERCOSUR cuenta con una estructura normativa que busca lograr el respeto de los
Derechos Humanos de los trabajadores del bloque398 y a su vez consolidar la integración,
ejemplo de esto es el ya mencionado Acuerdo sobre Residencia para nacionales de los Estados
Parte del MERCOSUR, Bolivia y Chile. Entre otras disposiciones en el plano laboral establece
395
En este sentido cabe mencionar el rol protagónico del Instituto de Políticas Públicas en Derechos
Humanos del MERCOSUR (IPPDH) el cual es una instancia intergubernamental creada en el 2009, por
Decisión del Consejo del Mercado Común (CMC) 14/09. Tiene como funciones principales la
cooperación técnica, la investigación, la capacitación, y el apoyo en la coordinación de políticas
regionales de los Derechos Humanos. Disponible en: http://www.ippdh.mercosur.int/sobre-ippdh/
396
“El Acuerdo sobre Residencia, es el corolario de un intento por instrumentalizar la política migratoria
común, es una herramienta con la que se pretende dar cause legal e institucional a la movilidad laboral en
el MERCOSUR y permitir la libre residencia; pero en el camino se han presentado obstáculos para que lo
aprobado en Brasilia, en 2002, “baje” a las leyes, reglamentos e instituciones de cada uno de los seis
países. Si bien ya cuenta con la ratificación, en algunos casos muy tardada, por parte de los seis Estados
firmantes; pero que aún falta por ser internalizar en el plano particular.” (MUÑOZ BRAVO, 2011)
397
Sí los Ministros firmaron la Declaración de Santiago del 2004, consiste en una Declaración conjunta
que fija una posición común sobre principios migratorios y donde se formularon los siguientes objetivos:
(Disponible: http://www.mercosur.int/t_ligaenmarco.jsp?contentid=2026&site=1&channel=secretaria
398
En este sentido la referencia a la libre movilidad de trabajadores (y personas) en el origen del
MERCOSUR aparece implícita en el Acta de Asunción, al referirse a la libre circulación de factores como
una de las implicancias del mercado común Artículo 1. No existe sin embargo, referencia directa a la
cuestión laboral, ni fue señalada como objetivo programático en la conformación del bloque.
el derecho a acceder a cualquier actividad, por cuenta propia o ajena en igualdad de condiciones
con los nativos, de acuerdo a las normas de cada país (Artículo 8.2) y el trato no menos
favorable que el que reciben los nacionales del país de recepción, en lo que concierne a la
aplicación de la legislación labor especialmente en materia de remuneraciones, condiciones de
trabajo y seguros sociales. También cabe referir el Acuerdo Multilateral de Seguridad Social
(firmado 1997, ratificado 2005), el cual se estableció con el propósito de regular las relaciones
de seguridad social entre los países integrantes del MERCOSUR; por lo tanto, constituye una
herramienta fundamental de gestión migratoria regional. Reconoce los mismos derechos y
obligaciones que los nacionales a los trabajadores (nacionales o no de MERCOSUR) que
presten o hayan prestado servicios en los Estados parte, a su vez, se identifican los mismos
derechos a sus familiares y asimilados.
Con respecto al derecho a la educación también se constatan ciertos avances en el marco del
Sistema Educativo MERCOSUR, el cual tiene como fin profundizar la integración, ocupando
un rol protagónico la educación en este sentido. Por un lado, a través de la formación de un
aparato burocrático que respalda dichos objetivos. Y por otro lado, a través de diferentes
acciones tales como la puesta en marcha de programas focalizados tanto en educación básica,
media y superior, políticas regionales en la acreditación de títulos, programas de movilidad,
espacios de encuentro, el inicio de actividades de formación docente.
Por último, y a pesar que aún no se visualizan avances concretos en materia de derechos
políticos, ya que no existen iniciativas concretas en relación a la extensión de estos derechos ni
a los ciudadanos mercosureños, ni a los demás extranjeros. Cabe mencionar que el Consejo del
Mercado Común (CMC) aprobó en diciembre de 2010 un Plan de Acción para la configuración
progresiva de un Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR que demanda a los diversos
consejos de ministros, foros e instancias de integración la puesta en marcha de un cronograma
de 10 años para la concreción de una serie de beneficios de una ciudadanía común. El cual aún
no se encuentra vigente y se prevee entre en vigencia para 2021 que tendría como objetivo
garantizar a todos los ciudadanos del territorio una cantidad de derechos, de residencia, trabajo,
educación, salud y a la libre circulación. (CERIANI-CERNADAS, 2012: 83-84)
Conclusiones:
La política migratoria argentina está interrelacionada con los instrumentos migratorios del
proceso de integración MERCOSUR y se adecuó de manera paulatina y progresiva a los
estándares internacionales de Derechos Humanos, durante el período 2003-2013. Al mismo
tiempo se ponen de manifiesto los límites y desafíos al interior del Mercosur en materia
migratoria.
En primer lugar el cambio de política migratoria Argentina más abierta haciendo hincapié en el
reconocimiento de los derechos de los migrantes, marca un punto de inflexión con el período
anterior. En tanto la ley reconoce al derecho a migrar como un derecho humano en su artículo 4
y la participación del Estado como garante de dichos derechos.
En segundo lugar, la importancia de tal cambio reside en que este país es el principal receptor de
migrantes provenientes de países limítrofes, de allí la relevancia y el impacto de sus políticas.
Al mismo tiempo esta transformación de políticas se manifestó en el activo rol que ocupó el
país en este período, impulsando entre otras medidas, la puesta en marcha del Programa Patria
Grande y la regularización de la situación de muchos migrantes mercosureños, mejorando las
condiciones concretas de vida.
En tercer lugar, a partir del trabajo de investigación realizado, se pueden observar avances
concretos en la implementación y el efectivo reconocimiento de ciertos derechos (tales como
trabajo-educación y derecho al voto).
Si bien estas decisiones son muy recientes y, por lo tanto, difíciles de evaluar, sí se encuentran
en sintonía con las políticas que en diferentes oportunidades se han tomado en el gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires que han intentado responsabilizar o al menos vincular la migración con
los problemas sociales que atraviesa el país. De lo expuesto se desprende una línea de
continuidad en cuanto a la gestión. Cabe aclarar que el gobierno de la CABA estaba a cargo el
actual presidente argentino Mauricio Macri (2007-2015).
A su vez el gobierno actual se encamina y sigue con la corriente internacional caracterizada por
políticas migratorias más restrictivas.
A todo esto se le suman actitudes xenófobas y racistas en contra de los migrantes especialmente
islámicos en los países del Norte, agravada a partir de los diferentes atentados producidos
recientemente en 2017 en Estados Unidos, Australia, el Reino Unido, en 2005 en Francia el
ataque contra la sede de la revista Charlie Hebdo y en Dinamarca otro atentado con similares
características. Dicha situación no hace más que recrudecer la tendencia de las políticas
migratorias, con una lógica que concibe al migrante como amenaza a la seguridad nacional de
estos países. A esto se le suma el surgimiento de partidos políticos que capitalizan y alimentan
estos elementos xenófobos de las sociedades.
En este sentido Salil Shetty, Secretaria General de Amnistía Internacional en la presentación del
Informe 2013 sobre la situación de los Derechos Humanos en el mundo, afirmó “La pasividad
mundial en el terreno de los derechos humanos está convirtiendo el mundo en un lugar cada vez
más peligroso para las personas refugiadas y migrantes”.
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-Cooperación internacional
-Normativa MERCOSUR
Anexo II: Foro Especializado Migratorio del Mercosur y Estados Asociados (FEM)
III. Asegurar a los migrantes el respeto a los derechos humanos y todos aquellos reconocidos
por las Convenciones Internacionales vigentes en la materia;
IV. Reafirmar los compromisos que los Estados tienen de brindar y promover la protección
internacional a los refugiados, tal como esta previsto en la Convención de Ginebra de 1951 y su
Protocolo Complementario de 1967, y otros instrumentos internacionales sobre la materia a los
cuales los declarantes adhirieran en el futuro;
VII. Reconocer el derecho de los Estados de ejercer el adecuado control de sus fronteras, pero
sin tratar la irregularidad migratoria como hecho punible de derecho penal;
multilateral;
nacionales en el exterior
Cuadro Nº1: Población extranjera originaria en países del Mercosur, según país de origen en
Argentina 1980-(Gráfico)
Cuadro Nº7: Alumnos de nivel Primario nacidos en países limítrofes o Perú según nacionalidad.
Años 2003-2010.
Resumen
El presente trabajo pretende hacer un análisis preliminar sobre la cooperación
entre China, en su rol de potencia emergente, y Argentina como país en vías de
desarrollo, en materia científico – tecnológica, área de gran significancia por ser el
espacio de generación de valor agregado y mejoramiento de la calidad de vida por
excelencia. Se intentará dilucidar el tipo de cooperación establecido en el ámbito
nuclear entre ambos países. El trabajo se divide en cuatro secciones: la primera es una
breve introducción sobre la transformación del rol de la República Popular de China
(China) en el sistema internacional en general, y para los países de América Latina en
particular. La segunda parte analiza el desarrollo de las relaciones entre China y
Argentina; la tercera parte aborda las relaciones de cooperación entre ambos países en el
área nuclear, y la cuarta intenta desentrañar el tipo de lógica de aquella cooperación. El
argumento sostiene que a pesar de los esfuerzos mutuos por cubrir la relación en un
manto de lógica de cooperación sur – sur, la realidad es que China es un país en vías de
ser potencia y Argentina continúa siendo un Estado en desarrollo en peligro de
reproducir la lógica dependentista en su relación con el país asiático.
Introducción
Para Alcalde Cardoza (2009) los rasgos poco definidos de las relaciones
geopolíticas internacionales actuales derivan en la dificultad de encontrar una nueva
denominación al periodo contemporáneo que no sea el del post guerra fría. Sin
embargo, es posible afirmar que se está generando la conformación de un Nuevo Orden
Mundial. Frente a los augurios del fin de la historia que preveía un futuro de victoria
total del capitalismo (Fukuyama, 1997), que anularía las guerras, el mundo se vio
enfrentado a sucesos como el derribo de las Torres Gemelas en 2001 y las subsiguientes
invasiones de Irak y Afganistán, la invasión de Georgia por parte de Rusia, y la lucha
contra el terrorismo.
Como afirma Bolinaga (2011), dos procesos interrelacionados confluyen desde
finales del siglo XX para determinar la reorganización del sistema internacional: por un
lado, un desplazamiento del epicentro económico mundial hacia el Pacífico Norte, y por
otro, el ascenso de potencias latentes como Brasil, China, India y Rusia, procesos que
tienen como resultado final la incorporación al directorio de poderes económicos, de
potencias no tradicionales. Esta dinámica termina por incidir no solo en el ordenamiento
internacional, sino también sobre el comportamiento del resto de los países que buscan
optimizar su inserción internacional a través del mejoramiento de los vínculos con las
potencias.
Asimismo, en el ámbito comercial y económico, confluyen tendencias y
dinámicas regionales e integradoras entre países, vía la cooperación en distintas áreas, al
mismo tiempo que el aumento de la concentración de la riqueza en pocas manos dibuja
un mapa de países cada vez más ricos, separados por un abismo cada vez más grande
del resto del mundo, que va quedando a la zaga, historia que se replica al interior de la
mayor parte de los Estados (Piketty, 2013).
Mientras, en el ámbito político-económico, el mundo asiste al ascenso de China
como potencia económica, financiera y militar pujante, con gran incidencia en los
mercados a partir de la influencia que su demanda de recursos genera en los mercados
de commodities y con capacidad de influir en los acontecimientos globales importantes.
Este proceso fue posible gracias a que, China ha implementado desde 1978 una serie de
políticas macroeconómicas que permitieron que el país tuviera tasas anuales de
crecimiento de un 9% promedio hasta entrado en siglo XXI (Oliva, 2005). Lo que
comenzó como una lectura sobre la necesidad de superar el aislamiento e intentar la
apertura económica, se concretó a partir de una reforma agraria y siguió con la
implementación de políticas que impulsaron cambios estructurales en la matriz
industrial y en el sector de servicios, centrada en la producción de bienes intensivos en
mano de obra y de productos con altos contenidos tecnológicos, cuyo impacto en la
población implicó un crecimiento en el PBI per cápita de 205 a 4280 dólares en el año
2010, lo que posibilitó la salida de la pobreza de unos 500 millones de personas, y la
transformación del país en el principal en la producción de manufacturas y
exportaciones a nivel mundial (Bekerman, Dulcich, y Moncaut, 2014).
Es que en el plano externo, incrementó su peso en la economía internacional
representando 6% de las exportaciones y 5% de las importaciones en el 2003. Además,
traccionó la suba de los precios de los commodities por medio de su demanda de carbón,
petróleo, acero y soja. Asimismo, para garantizar la presencia china en la competencia
internacional, a mediados de los ’80 el país comenzó a impulsar la creación de grandes
grupos económicos para competir con las compañías trasnacionalizadas (Oliva, 2005;
Boyer, 2014).
La importancia e intensidad de sus políticas de apertura se reflejaron en el logro
del ingreso al FMI en 1980, al banco asiático de desarrollo en 1986 y a la OMC en
2001. Analistas internacionales comenzaron a observar con atención el fenómeno que
dieron en llamar “El ascenso pacífico de China”, que sin embargo, notaron, conllevaba
relaciones pseudo-coloniales en países en vías de desarrollo como los pertenecientes a
África (León de la Rosa y Calderón Mora, 2016).
Al traccionar el mercado de commodities a través del incremento en la demanda
agregada, el crecimiento de China ha significado un gran impacto para las economías
latinoamericanas, y sobre todo, para sus estructuras productivas, llegando a influir sobre
el modo de inserción de los países del subcontinente (Bernal Meza, 2012; Sevares, 2011
y 2012; Slipak, 2014). De hecho “La creciente necesidad de China de productos
básicos provenientes de actividades primario-extractivas ha derivado en notables
incrementos de sus vínculos comerciales con América Latina desde la década de 1990,
así como también en un importante desembolso de IED en la región a partir de 2009-
2010 y en crecientes vínculos diplomáticos (Slipak, 2014: 103)”.
Un punto de inflexión en la relación entre China y el subcontinente puede
marcarse en el año 2003, cuando el volumen del comercio entre ambas partes llegó a
casi 27 millones de dólares, situación que propició al año siguiente la visita del
mandatario chino Hu Jintao a Brasil, Chile, Argentina Y Cuba, dejando como resultado
la firma de unos 39 acuerdos bilaterales en cooperación en comercio, industria espacial,
inversiones, turismo, educación (León de la Rosa y Calderón Mora, 2016).
Hacia el 2012 China se había convertido en el primer exportador de bienes y el
quinto de servicios, además de en el primer consumidor de energía, automóviles y
productos como aluminio, cobre, estaño, soja y zinc (Sevares, 2012). Esta expansión del
gigante asiático conllevó el aumento en la posición de socio de varias economías,
incluida las latinoamericanas, que se vieron beneficiadas, en un primer análisis, debido
a que la mayor demanda de commodities contribuyó al mismo tiempo al aumento de sus
precios, invirtiendo por primera vez en la historia la ecuación del deterioro de los
términos del intercambio de Raúl Prebisch399.
Sin embargo, como apuntan Oviedo (2006; 2012), Sevares (2011, 2012) y
Bernal Meza (2012) las relaciones entre China y los países de América latina presentan
una fuerte asimetría pues la importancia de China como proveedor y mercado para los
países latinoamericanos, no se corresponde con el peso que éstos tienen en el mercado
del gigante de Asia. Con lo cual, América latina se estaría volviendo muy dependiente
del comercio con China.
Pero la asimetría no está dada solamente por la diferencia en la cantidad de
bienes comercializados sino además en la calidad: como ya se mencionó, el aumento en
la demanda de commodities, que América latina produce a bajo costo, incrementa la
especialización en estas economías, mientras se compran bienes de mayor valor
agregado a China (Sevares, 2012). Es decir, China ya no es productor de manufacturas
con bajo valor agregado, sino que es en la actualidad uno de los mayores proveedores de
bienes con alto contenido tecnológico, alto valor agregado, e intensivos en
conocimiento (Oliva, 2010; Slipak, 2014). Como afirman Macedo Cintra y Costa Pinto
(2013: 89) “China se convirtió en el principal productor y exportador mundial de
productos de tecnología de la información y bienes de consumo intensivo en mano de
obra, transformándose en un exportador neto para los Estados Unidos, el Japón y
algunos países europeos”.
Este patrón de intercambio puede verse reflejado también en el área de
inversiones externas directas (IED), puesto que las inversiones chinas en América latina
se concentran principalmente en las áreas intensivas en recursos naturales, o en
infraestructura relacionadas al comercio exterior (Sevares, 2011, 2012). Tal esquema es
reminiscente en cierta forma de los siglos XIX y parte del XX, en las relaciones que
muchos países latinoamericanos mantenían con Gran Bretaña, y más tarde, Francia y
Estados Unidos.
399
Según la tradición estructuralista el patrón de especialización de los países de la periferia como
exportadores de productos primarios frente a los centrales, tiene como consecuencia una mayor brecha de
desigualdad puesto que los commodities exportados por los países en vías de desarrollo tienen una
demanda más inelástica, a diferencia de los productos importados por estas economías desde los países
avanzados, que son intensivos en capital, mano de obra cualificada y tecnología.
Los comienzos de las relaciones entre China y Argentina
Las relaciones diplomáticas entre China y Argentina se iniciaron a partir del año
1972, en un contexto de Guerra fría que dio cuenta del pragmatismo de ambos países
para iniciar el vínculo: debido a la existencia gobiernos de facto en la región, Argentina
sufría restricciones por parte de Estados Unidos. La vinculación con países como la
Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) o con China (Cesarín, 2010), fue
visto como una alternativa frente a estas restricciones a pesar de que desde el punto de
vista ideológico los gobiernos de facto se habían establecido justamente para luchar
contra la expansión del comunismo al interior de sus fronteras.
En Argentina, desde mediados de los ’70 hasta la vuelta de la democracia en
1983 se formalizaron los vínculos comerciales y políticos, reforzados a partir de la
década del ’80 con intercambio de visitas oficiales de alto nivel, lo cual incrementó las
relaciones comerciales y aumentó las posibilidades de inserción externas de ambas
economías (Oviedo, 2006; Cesarín, 2010). De hecho, como indica Cesarín (2010), la
relación entre ambos países cobró relevancia en esa década luego del aislamiento al que
fue sometido el país sudamericano debido a la guerra de Malvinas.
En los ’90 se asistió a una profundización de las relaciones entre ambos países
en los ámbitos cultural, político, científico-tecnológico y económico, alentada por la
globalización y las políticas aperturistas y liberalizadoras argentinas, y se afianzaron, al
igual que en la década anterior, por visitas de alto nivel. Algunos de los rasgos más
sobresalientes de la relación en esta década fue el rol de China en la reconstrucción de
los vínculos entre Argentina y Gran Bretaña luego de la Guerra de Malvinas, y la firma
de acuerdos y convenios de inversiones chinas en Argentina y la asociación con
empresas del país (Cesarín, 2010).
Irónicamente, a principios del siglo XXI, mientras el mundo asistía al desplome
argentino en la peor crisis de su historia, China emergía como potencia indiscutible,
tanto política como económica. Si bien las relaciones sufrieron un estancamiento debido
a la fragilidad que China percibía en Argentina poco antes de que estallara la crisis,
Argentina dio su apoyo al país asiático en los pasos previos a su reconocimiento como
economía de mercado para su entrada en la Organización Mundial del Comercio (OMC)
a través de la firma del Protocolo Bilateral para el acceso de China a la OMC, lo cual se
efectivizó en 2001.
Para Cesarín (2010: 8) “La estabilización del escenario interno luego del bienio
2001 – 2002 signado por la crisis política y económica, y el ascenso al poder de un
Gobierno de signo “progresista” a partir de 2003, atrajeron la atención de los
dirigentes chinos en sintonía con un nuevo escenario latinoamericano caracterizado
por el surgimiento de “liderazgos críticos” sobre lo actuado durante el decenio
neoliberal”.
El gobierno de Néstor Kirchner, presidente de Argentina entre 2003 – 2007,
podría ubicarse dentro de los que según Bekerman, Dulcich, y Moncaut (2014: 57),
veían a China desde una perspectiva optimista, “observando el ascenso chino como una
oportunidad de consolidación de un nuevo orden internacional, menos centrado en la
dependencia de la hegemonía estadounidense, en la que países como Brasil y Argentina
pueden insertarse con facilidad dada su condición de productores de materias primas y,
por lo tanto, como mercado estratégico ante el creciente nivel de consumo chino y
asiático”.
Para Slipak (2013: 99) tanto su gobierno como el de su esposa, Cristina
Fernández (2007 – 2015) impulsaron un modelo de crecimiento con inclusión social
“apuntando a obtener elevadas tasas de crecimiento económico y a una distribución del
ingreso más equitativa. La clave para ello sería, en términos de Raúl Prebisch, ir
transformando gradualmente la estructura económica reemplazando actividades de
baja productividad por otras en las cuales resulte mayor; en otras palabras, la
superación de la heterogeneidad estructural y una mayor diversidad productiva (…) El
gobierno se manifiesta en repetidas ocasiones preocupado por participar en etapas de
cadenas globales de valor (CGV), cuyo contenido tecnológico resulte cada vez mayor.”
Esto último es importante pues explica la importancia que la tecnología ha tenido en la
agenda política y económica de los gobiernos kirchneristas, y sobre todo, en los
gobiernos de Cristina Fernández, y lo que explicará también parte de los acuerdos
suscriptos con China en materia nuclear.
Slipak (2013) sostiene que otro de los elementos presentes en la retórica de los
gobiernos kirchneristas fue la afirmación de la soberanía con respecto a los poderes
hegemónicos en las áreas política y económica, apostando a una integración entre los
países latinoamericanos. Por último, coincide con Richardson (2009) al considerar clave
la apropiación de parte de las rentas extraordinarias derivadas de las actividades
primarias e intensivas en recursos naturales, para direccionarlas hacia actividades de
mayor contenido tecnológico y para resolver cuestiones sociales pendientes, generando
una visible modificación de la redistribución de la riqueza. Richardson consideró que el
proceso anterior fue la piedra basal de lo que conformó lo que denominó el populismo
orientado a la exportación, apuntalado por una coalición de trabajadores y de industrias
nacionales, que permitió un Estado desarrollista en los primeros años del siglo XXI.
En este esquema, China se convirtió en un actor clave en la Argentina post-
default, ya que sus compras de soja y derivados ayudaron a sostener la rentabilidad del
sector agrícola., generando recursos fiscales para afrontar compromisos financieros y
permitir la redistribución del ingreso interno, a través del mecanismo de retenciones a
las exportaciones (Richardson, 2009; Cesarín, 2010).
A pesar de algunos vaivenes, la relación se sostuvo activamente desde el
intercambio comercial, hasta el punto que Cesarín remarca que para el momento en que
escribe (2010, primera presidencia de Cristina Fernández) China ya era “Economía –
mercado sostén” de la Argentina dada la creciente demanda de commodities argentinas.
A este intercambio comercial deben sumárseles los acuerdos de swaps firmados entre el
Banco Central Argentino y el Banco popular de China por unos diez mil millones de
dólares, y las inversiones chinas en sectores como el pesquero, electrónico,
telecomunicaciones, minería y tecnología.
El autor reconoce sin embargo, los dilemas a los cuales está expuesta la relación,
explicados por el concepto de “presiones competitivas” sobre la industria nacional,
impuestas por China, además de remarcar la vulnerabilidad del sector (agro)exportador
argentino frente a un único demandante de su producción (Cesarín, 2010), en una
relación cuasi monopsónica.
400
La Corporación Nuclear Nacional China es una entidad estatal china que centraliza todas las
actividades militares y civiles desarrolladas alrededor del entramado nuclear. A pesar de ser estatal no es
un cuerpo administrativo del Estado sino que se sustenta con recursos propios.
de la matriz de relaciones bilaterales, que ambos países se beneficiarán con la
transferencia desde Argentina a China y desde China a Argentina” (De Paula, 2015).
Como se mencionó previamente, la industria nuclear en Argentina centra sus
acciones de cooperación con otros países en la posibilidad de transferir conocimiento
que permita el desarrollo de nuevas capacidades endógenas. Sin embargo, Sevares
(2015) alega que los acuerdos no contemplan arreglos tales como “formación de
empresas binacionales, transferencia de tecnología o producción de partes por
empresas locales que formaron y forman parte de los programas de industrialización y
tecnificación de las economías realmente emergentes (…)”, con lo cual la industria
nuclear nacional estaría viendo impedida uno de sus pilares centrales en el
relacionamiento internacional, en detrimento del desarrollo de sus capacidades.
Más adelante agregó que: “Si bien el acuerdo tiene cláusulas de reciprocidad,
las mismas tienen un alcance práctico limitado debido a la mucho menor capacidad
relativa de las empresas locales -en términos de financiamiento, tecnología,
competitividad, apoyo institucional estatal- para desempeñar en el mercado chino, un
papel relevante y equivalente al que las empresas asiáticas ya desarrollan en el ámbito
local (Sevares, 2015)”.
Al contrario, De Paula (2015) asegura que en realidad la relación es más bien
simétrica puesto que ambos países tiene elementos para ofrecer al otro: “(…) la
amplitud de los acuerdos habla por sí misma. Argentina necesita financiarse y China
ofrece recursos. La población china necesita alimentarse, y Argentina está en
capacidad de proveer a la industria de la alimentación, no solo exportando alimentos,
sino también tecnología aplicada en sanidad animal y fitosanitaria (…). Es muy
importante destacar la simetría como concepto general, la cual implica que ambas
partes tengan igual esfuerzo y ganancias relativas en el desarrollo de los compromisos
asumidos y de los objetivos comunes. Esto quiere decir que los objetivos compartidos e
individuales se mantienen en equilibrio, logrando un espacio político y económico
virtuoso”. Es decir, desde un punto de vista cercano al gobierno de Cristina Fernández
se sostiene que en realidad, los acuerdos aportan simetría a la relación.
Por su parte, Rey (2015) sostiene que efectivamente los acuerdos suscriptos para
la construcción de la cuarta central nuclear se basan en la transferencia de nuevas
capacidades tecnológicas, y que además garantizarán una participación de la industria
nacional en un 70% (el mayor índice alcanzado hasta ahora). Rey (2015) afirma que:
“Por otra parte, la CNNC proporcionará equipos, bienes y servicios, además de
materiales que requiera la industria argentina para fabricar localmente componentes
destinados al proyecto, que en más de un 70 por ciento serán nacionales. Además, la
contraparte china se comprometió a transferir tecnología en diseño, combustible y
localización de los recursos para apoyar y elevar la capacidad de la parte argentina”.
Restó por ver entonces, si la transferencia de tecnología se haría efectiva o no, siendo
este detalle uno de los pocos beneficios que valdría la pena posiblemente en una
relación tan asimétrica como la que se plantea entre Argentina y China.
¿Cooperación con lógica sur – sur o norte – sur?
Conclusiones
Es evidente que China es hoy una potencia en prácticamente todos los sentidos,
y que si bien es difícil que reemplace a Estados Unidos en el futuro próximo, se perfila
como un jugador por demás importante en el sistema internacional. Su nueva potencia
económica la lleva a buscar no solo mercados para sus bienes con cada vez mayor
contenido tecnológico, sino además, países que acepten vender los commodities
necesarios para abastecer su población y ganado. Aquí entra en juego América latina,
subcontinente con el que China afirma procurar una relación basada en la equidad y la
simetría, pero que ha demostrado estar lejos de tales deseos.
Es posible concluir que uno de los mayores desafíos para un país como
Argentina estriba en saber convertir las desventajas en la mayor cantidad de ventajas
posibles, frente a una potencia emergente como China, que ha mostrado ser un gran
condicionante de las políticas y la economía argentinas. En caso de que se retome la
construcción de las centrales nucleares acordadas con China, el país sudamericano
debería trazar una estrategia que le permita beneficiarse lo más posible de esta relación
a todas luces asimétrica, utilizando las divisas generadas por la venta de commodities
para impulsar el desarrollo de su sector industrial y tecnológico.
Si bien en este último aspecto la cooperación con China también podría suponer,
en un primer momento, una desventaja, lo cierto es que es necesario asegurarse que los
tratados firmados permitan una transferencia tecnológica en el sector nuclear que otros
países no han estado dispuestos a dar, históricamente, y que permita a Argentina
desarrollar estudios y análisis que de otra forma no podría. Después de todo, la cuestión
de la asimetría o la simetría en las relaciones entre ambos, más allá de los factores
objetivos, tal vez no sean más que una cuestión de saber jugar ciertas cartas.
Bibliografía