Innovación institucional y participación ciudadana en las políticas públicas territoriales

¿Es posible generar oportunidades genuinas?

Guardamagna, Melina; Reyes, Malena; Vogel, Paula1.

Resumen

La retórica en torno a la participación ha triunfado en América Latina. Los gobiernos,

recurren a estos instrumentos entendiéndolos como requisitos ineludibles de las democracias
actuales con el objeto de obtener mayores niveles de legitimidad en las acciones que implementan.

El Estado es el garante de estos espacios de participación, lo que requiere voluntad política,

e innovación en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas. Cuando esto no
sucede, se corre el peligro de quedar atrapados en un discurso pro participación que no está
acompañado de procesos rigurosos y sistemáticos que posibiliten la participación real de los
diversos actores.

Nos preguntamos si ¿Es posible lograr verdadera participación?, ¿Se puede mejorar el nivel
de legitimidad y representatividad?, ¿Existe la posibilidad de generar innovaciones institucionales
que se adapten a estos nuevos esquemas participativos?

El trabajo parte de la experiencia de la Provincia Mendoza, en donde la ordenación del

territorio como política pública se encuentra en la agenda política provincial desde hace más de diez
años. Son varias las instancias participativas que se han implementado, con diversas características
y resultados, por lo que nos proponemos, además de realizar un análisis crítico, aportar
herramientas teórico-metodológicas que contribuyan a enriquecer dichos procesos.

1. Introducción

En Argentina, y en particular en la provincia de Mendoza, hace más de una década que se

viene trabajando en la formulación e implementación de una política de ordenamiento territorial y
usos del suelo como instrumento de planificación que busca contribuir al desarrollo sustentable del
territorio.

Mendoza se posiciona como referente en la región en el abordaje de esta problemática. En

primer lugar, por ser una de las pocas provincias que cuenta con un extenso marco normativo
referido a la regulación del agua, el suelo y la explotación de diversos recursos naturales. Y más
recientemente, por ser la primera en sancionar una Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del
Suelo, la número 8051 del año 2009; elaborar un Plan Estratégico de Desarrollo, el PEDMza2030

1
Las autoras son Directora y miembros del Centro de Estudios de Innovación Institucional (CEII) UNCuyo
respectivamente. La Dra. Guardamagna es investigadora de CONICET y docente de la Facultad de Ciencias
Políticas y Sociales y del Doctorado de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de la UNCuyo. La
Lic. Reyes es becaria CONICET y cursa actualmente el mencionado doctorado. Paula Vogel es becaria de
CIC-FCPyS UNCuyo y estudiante de la Licenciatura en Ciencia Política y Administración Pública.
del 2010 y sancionar el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial (PPOT) aprobado en el mes de
agosto de 2017 (Ley Nº 8999). Mientras, en la actualidad, los dieciocho municipios que conforman
el territorio provincial se encuentran avanzando, con diversos niveles de heterogeneidad, en la
elaboración de programas y proyectos a fin de responder al proceso de planificación definido por la
Ley 8051/09 2.

El Centro de Estudios de Innovación Institucional (CEII – UNCuyo / CONICET), desde el

2013, viene analizando, a partir de una mirada multidisciplinaria que busca recrear la complejidad
de la problemática, la implementación de las políticas vinculadas al desarrollo territorial en
Mendoza. Nuestra línea de investigación aborda, desde los enfoques del análisis de políticas
públicas, la planificación estratégica y el desarrollo territorial, el incremento de los conflictos socio-
territoriales y ambientales por la expansión no planificada de las áreas urbanas sobre zonas
agrícolas en los oasis de riego que conforman la provincia. Específicamente, la (des)coordinación
entre niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal) y entre poderes públicos y privados en
la gestión del territorio.

A largo de estos años, a fin de analizar, monitorear y evaluar la concreción de los objetivos
definidos por la política de Ordenamiento Territorial de Mendoza comenzamos realizando un
contraste entre la prescripción normativa y las actividades efectivas que los actores concretaron en
el diseño e implementación de la misma. Para ello, fue necesario estudiar dicho proceso desde, por
lo menos, la sanción de la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo Nº 8051/09 a la
actualidad3.

Algunas de las principales conclusiones a las que arribamos nos permiten afirmar que se
trata de un proceso cargado de tensiones, conflictos e inconsistencias, tanto en lo referido a las
formas como en los contenidos. Y que en el caso de Mendoza, además, ha estado atravesado por
lógicas e intereses, principalmente económicos y políticos, que es necesario entender para
comprender el devenir de la misma.

En lo formal se han cumplido las etapas previstas por la norma, sin embargo, el excesivo
normativismo que define la ley, en vez de facilitar y garantizar la ejecución de la política,
complejiza aún más el proceso, generando brechas entre la etapa de formulación y la
implementación de la misma. Poniendo además en peligro su contenido sustancial que tiene que ver

2
La Ley 8051/09 define un conjunto de instrumentos y procedimientos del Ordenamiento Territorial y,
posteriormente, una secuencia en el proceso de planificación en etapas, es decir, procedimientos específicos
para la elaboración de los planes. De acuerdo al artículo 7, los instrumentos y procedimientos son los
siguientes: Plan Estratégico de Desarrollo de la Provincia de Mendoza; Plan de Ordenamiento Territorial
Provincial; Planes de Ordenamiento Territorial Municipal; Plan Ambiental Provincial; Plan de Gestión de
Riesgos y Manejo de Emergencias Provincial; Plan de Ordenamiento Territorial Metropolitano para el Gran
Mendoza; Planes de Ordenamiento Territorial de Áreas Especiales (perilagos, pedemonte, distritos
industriales, parques tecnológicos, sub-regiones, otros); Planes Sectoriales o Intersectoriales actuales y
futuros; Sistema de Información Ambiental y el Sistema de información Territorial (de la Dirección
Provincial de Catastro según Ley 26.209); Evaluación del Impacto Ambiental; Evaluación del Impacto
Territorial; Auditoría Externa de Impacto Territorial; Evaluación Ambiental estratégica. El artículo 16 define
las etapas esenciales para la elaboración de los planes: 1. Diagnóstico; 2. Modelo territorial; 3. Escenarios
alternativos; 4. Identificación de acciones; 5. Proyecto de plan o programa; 6. Informes sectoriales; 7.
Evaluación ambiental estratégica; 8. Información y participación pública; 9. Aprobación del plan o programa
(Guardamagna, 2016:162, 163).
3
Los resultados de esta investigación se encuentran disponibles en diversos artículos de revistas y capítulos
de libros publicados que se detallan en el apartado bibliográfico del presente trabajo.
en definitiva con resguardar los recursos naturales y, por lo tanto, la calidad de vida de los
mendocinos. Se trata de una característica de la ley que le resta flexibilidad y capacidad de
adaptación a una política, que de por sí es compleja.

En dicho sentido, tal vez uno de los mayores perjudicados sean los gobiernos locales que
demuestran, frente a la demora en la sanción del PPOT4 , un avance heterogéneo y desarticulado en
la implementación de acciones vinculadas al ordenamiento de sus territorios. Lo que mantiene y
probablemente profundice los conflictos en torno a la configuración territorial: uso de suelo, uso del
recurso hídrico, concentración poblacional, especulación inmobiliaria (disputa urbano-rural), entre
los más importantes.

Decimos esto porque los municipios, a lo largo de estos siete años, se han visto obligados a
postergar políticas locales en sus territorios o a tomar decisiones sin tener certidumbre sobre la
consistencia que ellas puedan tener en relación a la nueva política. Sumado a lo cual, más allá de
que todos tienen áreas de gestión abocadas a la implementación de las políticas de desarrollo
territorial, en muchos de dichos equipos no se cuenta con los recursos (financieros, humanos,
conocimiento, etc.) y las capacidades institucionales necesarias para la elaboración de los planes
municipales.

Por otro lado, el análisis de este proceso también evidencia inconsistencias teórico-
metodológicas en la etapa de implementación de la política. Entre ellas destacamos la falta de
precisión en los mecanismos que garanticen la participación ciudadana. Al tratarse de una política
que es intrínsecamente participativa porque tiene que ver con la conformación social, económica y
política del territorio, otros de los actores más afectados en este proceso han sido los ciudadanos.
Sus críticas se refieren principalmente al modo cómo se instrumentó la participación y la
incorporación de sus aportes al documento del PPOT. La Consulta y la Audiencia Pública, en
relación a los talleres que se venían realizando en los distintos departamentos, sirvieron para poner
en evidencia a los distintos actores de la sociedad civil, sus críticas, apoyos y rechazos. Sin
embargo, el plan aprobado no refleja esta pluralidad de voces (Guardamagna, 2016: 180). Aparece
aquí uno de los desafíos, a nuestro entender, no resueltos por la política de ordenamiento territorial.
Una política que define a la participación ciudadana como un elemento central, pero que, hasta
ahora, sólo ha logrado garantizarla en lo formal.

En consecuencia, una de las mayores dificultades de los gobiernos locales se relaciona a la

definición y construcción colectiva de los diagnósticos y escenarios, que servirán como insumos en
la definición de los planes municipales, etapa en la cual se encuentra actualmente la política. Como
así también, el desafío de incorporar mecanismos y garantizar el involucramiento real de la

4
El artículo 18 de la Ley 8051/09 define plazos para la elaboración de los planes: 6 meses desde la
promulgación de la ley para la elaboración del PED, 18 meses desde la remisión de este a la Legislatura para
la confección del PPOT y 12 meses desde la aprobación del Plan para que cada Municipio realice su plan:
“…en cada Departamento el Ejecutivo Municipal deberá elaborar, dentro de un plazo de doce (12) meses
contados a partir de la aprobación del Plan Provincial Territorial, su Plan de Ordenamiento Territorial
Municipal, que deberá ser enviado al Concejo Deliberante respectivo para su aprobación”. En los hechos,
los plazos se alejaron de lo dispuesto por la norma, lo que daría lugar a sanciones administrativas y penales
sobre los funcionarios implicados (art. 19. Ley 8051/09). La ley se publicó en el Boletín Oficial en el mes de
mayo de 2009. Un año y siete meses después, en diciembre del 2010, se sancionó el PED Mza2030 y recién
luego de 3 años y cuatro meses, en abril de 2014, el Ejecutivo envió el proyecto del PPOT a la Legislatura,
que fue aprobado y sancionado recién en el mes de Agosto de 2017, es decir, siete años después de la
aprobación de PEDMza2030. (Guardamagna, 2016: 164 y Guardamagna, 2018:11).
ciudadanía a lo largo de todo el proceso –formulación, implementación y evaluación-.

Frente a estas particularidades que surgen del análisis de la política, en el presente artículo,
nos proponemos contribuir, a la luz del caso de Mendoza, a la discusión teórico-metodológica en
torno al diseño, implementación y evaluación de políticas participativas orientadas a la ordenación
del territorio en Argentina y América Latina.

Para ello partiremos del siguiente problema de investigación: ¿Cómo se diseñan,

implementan y evalúan los mecanismos de participación ciudadana y, posteriormente, cómo se
trabajan los aportes de política de surgen de los mismos? Nuestros supuestos de investigación
indican que para lograr instancias genuinas de participación ciudadana, en el marco de los procesos
de desarrollo territorial, es necesario: primero, realizar dichos procesos de forma sistemática y con
rigurosidad metodológica a fin de garantizar un involucramiento real, plural, equitativo y sostenido
en el tiempo de la ciudadanía, principalmente de los beneficiarios de la política. Segundo, generar y
fortalecer las bases institucionales que permitan el diseño e implementación de políticas
participativas.

La construcción del conocimiento social requiere estas idas y vueltas que recrean
continuamente la relación dialéctica entre teoría, método y práctica. Por lo tanto, a lo largo de este
trabajo, discutiremos críticamente los orígenes de la participación ciudadana; cómo ha sido su
instrumentación, principalmente en el marco de las políticas de desarrollo territorial; y cuáles han
sido los principales problemas que surgen en el diseño e implementación de estos mecanismos.
Finalmente, a partir de los aportes de distintos autores, propondremos criterios para evaluar los
procesos participativos.

2. Orígenes de la participación

La democracia representativa está, cuanto menos, en problemas (Manin, 1998). Las

principales críticas se basan en su pobre naturaleza democrática y los problemas de rendición de
cuentas a los ciudadanos. Se ha denunciado muchas veces que los ciudadanos votan cada cuatro
años y, acto seguido, los políticos olvidan las opiniones y deseos de éstos (Blas e Ibarra, 2006). Los
procesos electorales no bastan ya para legitimar y respaldar las acciones de gobierno. Más aún
frente a la ampliación temática de las políticas públicas, principalmente en la escala local de
gobierno, que actualmente abarca un espectro de problemáticas para las que, por lo general, la
ingeniería institucional pública no está moldeada.

Los procesos de ampliación de derechos ocurridos durante el siglo pasado en América

Latina y el concomitante crecimiento de las demandas de la sociedad civil, han provocado que los
canales clásicos de toma de decisiones den muestras de agotamiento y rigidez frente al nuevo
panorama. Las características de nuestros entramados institucionales, además, torna difícil
determinar sobre quién recae dicha responsabilidad. En este contexto, la complejización de los
problemas públicos y el involucramiento de nuevos actores requiere un mayor grado de
coordinación entre los distintos niveles de la administración internacional, nacional, regional, local
y vecinal.

En la visión de Joan Font , esto se traduce en que “la política cada vez nos afecta más y más
y abarca cada uno de los ámbitos de nuestra vida, pero al mismo tiempo se hace más y más
compleja (más actores, más niveles de gobierno, menos esquemas estables) y, por tanto es difícil de
comprender y seguir” (2000:117). Así, mientras el apoyo a la democracia como sistema se mantiene
en niveles muy elevados, el grado de satisfacción con su funcionamiento y con los políticos es muy
variable según el país. En consecuencia, se aprecia una crisis de confianza en las instituciones
representativas (Norris, 1999).

Surgen nuevos formatos en el ejercicio de la democracia donde la participación ciudadana

protagoniza la escena del debate teórico. Estos parecen contar con virtudes de las que la democracia
representativa carece: ofrecen una relación más próxima al nuevo tipo de ciudadano, más informado
y globalizado, que desea participar mediante instrumentos no tan jerárquicos, disciplinados y
globalizadores como los partidos políticos, sino con otro tipo de organización más horizontal y con
una voluntad de actuación más parcial -movimientos sociales, ONGs, Tercer Sector-(Budge, 1996).

En el marco de esta nueva visión participativa de las políticas públicas en democracia, Canto
Chac (2008) señala que existen diversas maneras de entender el involucramiento de la sociedad
según su grado de incidencia: para algunos se da vía la emisión del sufragio, ya que los
representantes delegados por la ciudadanía toman las decisiones en nombre de sus representados.
Esta es la visión clásica que corresponde al formato representativo de gobierno. Para otros, la
participación ciudadana en las políticas implica que los decisores tomen en cuenta, a través de
diversos mecanismos, las preferencias y las opiniones de los ciudadanos, convirtiéndolos en actores
de los procesos de formulación de políticas. Lo que significa avanzar hacia el reconocimiento de
nuevos actores. En la discusión actual, la participación ciudadana supone, no sólo aceptar la
existencia de otros actores y sus demandas, sino generar e institucionalizar mecanismos e instancias
para que la sociedad pueda incidir en las estructuras estatales y en las políticas públicas.

Esta visión participativa de las políticas públicas las comprende como “una serie de
decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y a
veces no públicos- cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían- a fin de resolver de
manera puntual un problema políticamente definido como colectivo” (Subirats y otros 2008: 38). En
consecuencia, la política pública tiende a concebirse más como una acción que involucra
activamente a los actores sociales que como una mera acción gubernamental (Canto Chac, 2008).
En la relación Estado / sociedad, damos por hecho que la ciudadanía actual desea ser más
protagonista de los procesos de toma de decisiones y de la construcción de las políticas públicas
para su comunidad, y que los gobiernos están más dispuestos a ello. Este juego de demanda - oferta
de instancias participativas responde a diversos intereses de los actores involucrados. Asier Blas y
Pedro Ibarra (2006) nos proporcionan un detallado mapa de los motivos que originan la
participación: legitimidad; eficacia; educación ciudadana; fortalecimiento de la democracia;
igualdad e intereses generales:

-Legitimación: El desafecto de los ciudadanos respecto de sus gobernantes puede producir que los
mismos no sean elegidos o reelegidos. En consecuencia, los gobernantes procurarán que, a través de
los correspondientes mecanismos participativos, los gobernados hagan oír su voz, planteen sus
quejas y reivindicaciones a los políticos. En la medida que las instituciones recojan esas voces y
demandas, los ciudadanos se sentirán escuchados y les renovarán su confianza política.

- Eficacia: no siempre las decisiones institucionales resultan adecuadas. Las administraciones

gastan sus recursos en políticas que no logran implementarse, o que se implementan sin
continuidad. Entre los motivos de la ineficacia e ineficiencia relacionados a la participación
ciudadana se destaca la falta de información que tiene tanto la administración respecto a las
necesidades de la comunidad, como la comunidad respecto a las acciones de la administración. El
acceso e intercambio de información entre los actores resulta indispensable para alcanzar eficacia y
eficiencia en el manejo de recursos públicos y garantizar la continuidad a las políticas.
 - Educación ciudadana: hay casi un consenso general en la literatura sobre la virtud que tienen los
procesos participativos en la educación democrática y, así, en la cultura política de la comunidad.
La participación promueve el acercamiento del ciudadano al espacio de lo público, donde la
búsqueda del bien común, como instancia superadora del interés individual, alienta la acción
colectiva, social o política.

-Fortalecimiento de la democracia: además de fortalecer la educación cívica, los procesos

participativos pueden ser el remedio para la creciente distanciamiento entre representantes y
representados. Así mismo propician otro tipo de democracia donde los ciudadanos no delegan su
facultad de decisión y son capaces de ejercerla en todas las etapas de la política pública.

- Igualdad: aseguran nuestros autores que la demanda de participación proviene de la constatación

de desigualdad socio-económica y política y que estas instancias son capaces de mitigarla. Sin
embargo, es necesaria una mirada crítica sobre qué tanta igualdad permite cada instrumento de
participación ciudadana en relación con los recursos con los que cuentan los actores. Más adelante
nos extenderemos sobre los tipos de instrumentos, a fin de indagar en la efectividad metodológica
de los mismos a este respecto.

- Intereses generales: en la medida en que todos los ciudadanos, cada uno con sus intereses, estén
presentes en el proceso decisorio, el producto final se acercará más al interés general. En este
sentido y en la medida que se profundizan los procesos participativos, es posible aproximarse a que
dichas políticas se tornen más igualitarias, redistributivas y de mayor justicia social.

Sería un error afirmar que toda instancia participativa es buena por el simple hecho de ser.
Hay un sinnúmero de factores que condicionan el grado en que el proceso genera legitimidad, educa
en ciudadanía, fortalece la democracia, nos acerca a una situación de igualdad política social o
económica, o a la consecución de los intereses generales. Dijimos que la construcción de políticas
públicas y, más aún, la construcción colectiva, es un proceso político complejo, cuyos actores e
instituciones cuentan con recursos asimétricos para hacer prevalecer sus intereses.

Manuel Canto Chac ordena una serie de argumentos a favor y los contrasta con las
contradicciones de la participación ciudadana tal como ha sido entendida en las últimas décadas a
partir de las experiencias en América Latina, focalizando la atención en la escala local. Así, a favor
de la participación se puede afirmar que “proporciona información sobre el ambiente social en el
que se ejecutarán las actividades de desarrollo; revela de manera más eficiente las preferencias de
los usuarios, genera aprendizajes sociales e innovación; fortalece a las instituciones locales; genera
mayor credibilidad y legitimidad sobre las evaluaciones; contribuye a mejorar la eficiencia de las
instituciones locales; genera formación de capital social; fortalece la competitividad sistémica de la
región o localidad; contribuye a la formación o fortalecimiento de identidad local o regional”
(2008:29).

Las contradicciones señaladas indican que “propicia la formación de élites participativas que
sesgan la participación; genera persistencia en la exclusión de los menos organizados para gestionar
sus demandas; se vuelve ocasión de captura de recursos e instituciones redistributivas por parte de
élites locales; sesga las preferencias del universo de usuarios hacia la de los participantes; propicia
la informalización de la política al abrir canales alternos a los de la representación
institucionalizada; limita la racionalización de las acciones gubernamentales dada la dispersión de
las demandas; disminuye la confianza hacia las instituciones representativas” (2008:29).
 Este tipo de contradicciones nos permite insistir en que el estudio crítico del
proceso colectivo de construcción de políticas debe servirnos para la labor teórico-metodológica de
analizar y proponer instrumentos de participación que resulten dispositivos reales de más y mejor
democracia.

3. Instrumentación de la participación

Resolver las contradicciones planteadas en el apartado anterior y lograr la implementación

de procesos participativos de planificación del desarrollo territorial implica una dificultosa tarea. En
muchos casos, la resistencia a generar espacios de participación se relaciona al temor de los
gobernantes a perder el control y propiciar una “explosión de demandas” (Coraggio, 2006:222)
imposible de satisfacer.

A pesar de dichos recelos, tal como hemos señalado en la introducción del presente trabajo,
la retórica de la participación ha triunfado no sólo en América Latina, sino en todo el mundo.
Resulta alarmante que, en muchos de los casos analizados por los especialistas, “la sobreutilización
de este término ha coincidido con la despolitización de los procesos participativos, convirtiendo a
los mismos en convenientes métodos de apaciguamiento, una de las formas de sedante social”
(Miessen, 2010: 343).

Desde una visión crítica, Markus Miessen, en su polémico y revelador trabajo en el que
califica a la participación como una pesadilla, sostiene que es necesario promover “una lectura
conflictiva de la participación como modo de práctica, que se oponga a la idea del facilitador
democrático, y que a veces, tenga que asumir la violencia no física y una singular toma de
decisiones a fin de generar marcos de cambio” (2010: 97). A partir de esta apreciación, intenta
incentivar el uso del concepto de “participación conflictiva”, como aquella que actúa como intruso
irritante y que, según el autor, puede ser causante de la transformación social.

En este sentido, podemos afirmar que la identidad de la ciudadanía no puede ser explicada
exclusivamente por fenómenos como el consenso, la integración, la inclusión y la homogenización
de visiones de un grupo compacto. En cambio, tal como sostiene Tamayo “la ciudadanía, como
identidad colectiva, se confronta con la diferencia, la exclusión y la diversidad” (2012:1). En
definitiva, en el disenso, donde se enriquecen las miradas sobre el territorio y la vida social.

Como hemos visto hasta aquí, el panorama resulta complejo ya que, aun existiendo voluntad
política – sea por marketing, búsqueda de legitimidad o interés genuino - promover y poner en
marcha mecanismos de participación resulta costoso y es común que sean abandonados
gradualmente (Oszlak, 2009:17). El abandono, la dispersión de las convocatorias, la intermitencia y
la falta de un plan de trabajo consistente de largo plazo resultan elementos que desincentivan a la
comunidad a participar.

Por otro lado, tal como afirman Font y otros, incluso en el mejor escenario -ciudadanos muy
preparados para participar, políticos muy predispuestos a que lo hicieran y una vida política intensa
y estimulante- los recursos que el ciudadano medio podría dedicar a la vida política serían finitos,
debido al rol crucial que juega uno de ellos, tan limitado como es el tiempo (2012: 108,109). El
desafío consiste en lograr visibilizar todas las opiniones, deseos y reclamos. Por eso resulta
fundamental un trabajo de preparación de la estrategia que contemple un análisis profundo de los
actores clave.
 Aunque existen discusiones permanentes en los ámbitos técnicos y científicos en relación a
la tríada planificación, desarrollo y participación, también se han arribado a ciertos acuerdos
básicos. Para la teoría del desarrollo endógeno la participación está indisolublemente ligada al
mismo, ya que la comunidad local debe ser parte del proceso para garantizar el éxito y la
sustentabilidad. De esta forma, desarrollo territorial y participación son entendidos como dos ejes
inseparables (Pragier, 2009). Incluso con las dificultades que conlleva la implementación de los
mecanismos participativos, resulta menester lograr que “la cultura de los expertos” (Coraggio,
2006:228) sea superada ya que grandes catástrofes han sido causadas por expertos reconocidos
como tales. Incluso organismos como el BID dan cuenta de los problemas que acarrea “un enfoque
exclusivamente tecnocrático para la formulación de las políticas que elude los pasos de debate,
negociación, aprobación y ejecución, que encierran en sí el desordenado mundo de la política”
(BID, 2006:4).

La participación se torna entonces en un aspecto central de la planificación y la política

territorial. Sin embargo, los estudiosos del tema sostienen que las primeras experiencias son críticas
ya que convocatorias deficientes, y malas experiencias pueden repeler en lugar de atraer, quemar en
lugar de alentar la iniciativa de la sociedad (Coraggio,2003) ya que las energías participativas de los
ciudadanos son limitadas (Font y otros, 2012). En dicho sentido, numerosos estudios de caso,
rescatan el rol que juega la confianza como recurso en las sociedades locales, característica a
promover en la búsqueda de desarrollos integrales.

La metodología entonces, se torna primordial. La elección de las herramientas e

instrumentos, así como la rigurosa implementación de los mismos puede llegar a determinar si se
establece un círculo virtuoso o no. A causa de esta preocupación es que comienzan a confeccionarse
guías, manuales y fichas metodológicas desde diversos organismos (CEPAL, PNUD, OCDE, BID,
etc. por nombrar los más reconocidas) y también desde las mismas administraciones locales
encargadas de la implementación.

Por su parte, Sandoval, Sanhueza y Williner (2015) en un trabajo publicado en los Manuales
de la CEPAL, sostienen que toda estrategia de participación ciudadana en un proceso de
planificación debe enmarcarse en un conjunto de principios, los cuales proveen una orientación
estratégica al momento de tomar definiciones metodológicas sobre cómo organizar la participación.

Tabla 1: Principios de la participación ciudadana

PRINCIPIOS DEFINICIÓN
Transparencia y acceso a la La condición para que los ciudadanos participen en forma
información sustantiva es el acceso a la información de forma oportuna y
entendible
Voluntariedad Que los ciudadanos no sean presionados a participar.
No exclusión La exclusión de algún grupo es un elemento deslegitimador
Equidad Igual trato y oportunidades para todos los ciudadanos
Reconocimiento y respeto Que puedan expresarse las diferentes opiniones y puntos de
por la diversidad vista
Receptividad Compromiso de asegurar que todas las propuestas sean
escuchadas.
Fuente: Sandoval, Sanhueza y Williner (2015).
 Esta serie de principios se plantean como guía para cualquier experiencia de participación,
sin embargo, las herramientas que se utilizarán en cada caso variarán dependiendo de distintos
factores. En principio, no es lo mismo si necesitamos un instrumento de gestión nacional, regional o
local, y tampoco se configuran de igual forma si se trata de un nivel informativo, consultivo,
resolutivo o de cogestión. En este sentido, dentro del “Spectrum de participación” diseñado por la
Asociación Internacional de la Participación Pública se plantean diferentes instrumentos de acuerdo
al nivel de participación y los objetivos buscados por las administraciones (Guillen y otros, 2009).

Tabla 2: Spectrum de la participación

Incremento del nivel de impacto público

Informar Consultar Involucrar Colaborar Empoderar

Meta de Proporcionar al Para obtener Trabajar Colaborar con el Dar a la sociedad
participación público comentarios del directamente con público en cada civil las
información público sobre las el público durante aspecto de la herramientas
pública equilibrada y alternativas de todo el proceso decisión, necesarias para
objetiva para análisis y / o para asegurar que incluyendo el tomar decisiones
ayudarles en la decisiones las desarrollo de
comprensión del preocupaciones alternativas y la
problema, del público y las identificación de
alternativas, aspiraciones sean la solución
oportunidades y / siempre preferida.
o soluciones. entendidas y
consideradas
Promesa a la Le mantendremos Le mantendremos Vamos a trabajar Vamos a pedir a Vamos a poner en
sociedad civil informado. informado. con usted para usted el práctica lo que
asegurar que las asesoramiento y decidimos juntos
Escuchar y preocupaciones y la innovación en
reconocer las sus aspiraciones soluciones para
preocupaciones y se reflejan formular e
aspiraciones. directamente en incorporar sus
las alternativas de consejos y
Proporcionar desarrollo. recomendaciones
información sobre en las decisiones
cómo la opinión Proporcionar en la medida de lo
pública influyó la información sobre posible
decisión cómo la opinión
pública influyó en
la decisión.
Instrumentos 1. Hojas 1. Comentarios 1. Talleres 1. Comités 1. Jurados
informativas del público 2. Debates consultivos ciudadanos
2. Sitios web 3. 2. Grupos focales 2. Generación de 2. Votaciones
Jornadas de 3. Encuestas decisiones 3. Plebiscitos
puertas abiertas 4. Reuniones consensuadas
públicas 3. Toma de
decisiones
participativa
Fuente: Asociación Internacional de Participación Pública (2000)

Como podemos ver, el nivel más básico es el de la información, donde no se promete un

diálogo con los ciudadanos, únicamente una comunicación unidireccional. El siguiente planteado
por la Asociación Internacional de Participación Pública (AIPP) es la consulta, tampoco existe
diálogo en el sentido preciso del término, en cambio, la comunicación es bi-direccional, el
ciudadano puede solicitar una información específica y el Estado le responde. En el tercer nivel es
el comienzo de la participación, en esté el Estado involucra a los ciudadanos en la elaboración de
políticas públicas. El cuarto nivel se trata de la colaboración, la cual se establece al interactuar un
grupo de ciudadanos con el Estado, en la toma de decisiones o busca de solución de un problema
determinado. Finalmente, el quinto nivel de empoderamiento donde se transfiere el poder de la toma
de decisiones al ciudadano.

Explorar estas opciones resulta fundamental para superar los niveles de manipulación y
participación simbólica, en términos de Arnstein (1969), a los que la mayor parte de las
experiencias participativas se ajustan (incluso la del caso de Mendoza). Se torna un desafío que las
administraciones locales deben enfrentar para propiciar espacios genuinos de planificación
territorial participativa. En este orden de ideas, según el modelo planteado por el Manual de CEPAL
(2015), la estrategia participativa, además de seguir los principios mencionados, debe seguir una
serie de etapas5. Entre ellas, una de las que resulta fundamental es la “evaluación estratégica”. En
ésta se estudia y caracteriza, la situación general, el territorio involucrado, los actores claves, los
potenciales conflictos, los plazos disponibles y las demandas por participación existentes. Este
análisis permite establecer oportunidades y amenazas que serán retomadas en la etapa de
elaboración de la estrategia, donde se definirán los objetivos, el nivel de participación, el plan de
difusión, el diseño metodológico, el plan de trabajo, la evaluación y el presupuesto.

Profundizando en la cuestión instrumental, otro de los organismos que ha trabajado

fuertemente en el desarrollo de metodologías participativas para la planificación y la gestión es la
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), institución que alberga el “Programa de
Planificación Participativa y Gestión Asociada”. A partir de la investigación-acción, sus aportes han
conformado una “familia de metodologías”6 que ya han sido implementadas en diversos casos y
resultan útiles para diferentes escenarios de implementación. Su coordinador, Héctor Poggiese,
sostiene que al introducir este tipo de planificación “mientras se planifica se gestiona y mientras se
gestiona se planifica y esto sucede entre múltiples actores” (2011:14). Además, sostiene que la
cuestión va más allá de la metodología, sino que tiene que ver con la concepción de cómo establecer
relaciones entre los actores y de qué manera formular políticas, programas y proyectos.

Lo anterior nos lleva a sostener que, simultáneamente a cuestiones metodológicas, ya

resaltadas como uno de los elementos fundamentales, no podemos dejar de mencionar la
importancia central de la teoría. Tal como sostienen Hickey y Mohan (2014) primero, la
participación debe ser ideológicamente explícita y estar ligada a una teoría coherente del desarrollo.
Una de las conclusiones más significativas de dicho trabajo es que, luego de analizar diversas
experiencias, sostienen que se ha pedido a la participación que realice una amplia gama de
funciones para diferentes propósitos, ideologías y proyectos políticos. Es por esto que afirman que
el debate tiene que plantearse sobre la forma en que la participación contribuye a una aproximación

5
Etapas: Preparatoria, Evaluación Estratégica, Elaboración, Aprobación, Implementación, Incorporación de
propuestas con factibilidad política, técnica y económica (si se trata de nivel consultivo), Acuerdo sobre los
cambios a incorporar (si se trata de un nivel decisorio), Evaluación, seguimiento y rendición de cuentas
(Sandoval, Sanhueza y Williner, 2015)
6
1. Planificación Participativa para escenarios formalizados de planificación gestión; 2. Gestión Asociada
para implementación estratégica y/o gestión intersectorial de la complejidad y/o gestión de redes; 3.
Planificación gestión con Información, Consulta y Consenso (ICC) para políticas públicas, programas
gubernamentales y proyectos de alcance y participación masiva y/o para proyectos simultáneos y múltiples;
4. Prospectiva Participativa aplicada a escenarios de planificación gestión (escenarios futuros en escenarios
presentes, por retrospección); 5. Audiencias públicas participativas; 6. Consenso intersectorial para conflictos
urbano-ambientales; 7. Planificación-acción con participación comunitaria para Mapas de Riesgo; 8.
Consejos Participativos de Políticas Públicas (“Fuelle de bandoneón”) (Poggiese, 2011)
transformadora del desarrollo.

Otra cuestión de relevancia se relaciona con los niveles de institucionalización que alcanza
la participación, como sostienen Welp y Serdult (2008), una institucionalización débil, en un
contexto de desigualdad social y asimetrías, permite la proliferación de relaciones clientelistas. En
la mayor parte de las experiencias analizadas por los especialistas, existe la propensión a
implementar procesos participativos de síntesis que generalmente se resumen a una o dos consultas,
procesos que “no promueven una institucionalización de los espacios de participación que posibilite
la continuidad de la influencia real de la población en la formulación de políticas”
(Pagani,2007:19).

En definitiva, podemos afirmar que, todos los métodos participativos, en cualquier caso,
presentan tanto fortalezas como debilidades, ventajas como limitaciones, reconocerlas resulta
vital. Es fundamental conocer las citadas limitaciones y conflictos a fin de lograr interpretar sus
resultados correctamente y poder implementar estrategias de complementación que nos brinden un
panorama lo más ajustado posible de la realidad socio-territorial en la cual se está interviniendo.

4. ¿Innovación o reproducción de roles, espacios y contenidos predeterminados? Principales

problemas en el diseño, implementación y evaluación de Políticas Públicas Participativas

Tal como explicábamos en el apartado anterior, la definición de instrumentos y metodologías

para el involucramiento de la ciudadanía en la resolución de problemas públicos, está directamente
relacionada a las características de la política en el marco de la cual estas se piensan -nos referimos
al tipo de política que se trata; el nivel de gobierno en el cual se va a implementar; los actores,
recursos y encuadre institucional de la misma, etc.-. Esto es así porque las políticas públicas son la
expresión fáctica de la relación Estado-sociedad; es allí, en cada una de estas materializaciones,
donde se abren los espacios de participación para los ciudadanos.

En un artículo anterior (Guardamagna y Reyes, 2017) problematizábamos en torno a esta

relación entre participación ciudadana y políticas públicas. En un contexto en el cual, los límites
entre los ámbitos que pertenecen a la órbita del Estado y a los de la sociedad se encuentran en
discusión y cada vez más imbricados. Para algunos autores, “estamos ante una transformación del
Estado y la sociedad, en donde el primero no posee la experticia, el conocimiento y los recursos
económicos y políticos necesarios y suficientes para gobernar por sí sólo, y necesita entonces aunar
esfuerzos con otros actores que forman parte del escenario global” (Castillo, 2017: 161). Es allí
donde se revaloriza e intensifica la participación de la ciudadanía en las decisiones y la vida política
(Tomassini, 1996).

Sin embargo, ni en la práctica, ni en el andamiaje teórico y metodológico que la sostiene, el

involucramiento real de la ciudadanía aparece como un componente ineludible de las políticas
públicas -aunque somos cada vez los que pensamos lo contrario- como sí lo es el rol del Estado.
“Las múltiples definiciones de políticas públicas establecen que para cada proceso de decisión y
acción de las políticas públicas es necesaria la intervención de una autoridad pública, a diferencia de
la intervención ciudadana que puede o no llevarse a cabo” (Castillo, 2017: 171). Esto abre un nuevo
campo de discusión para las ciencias sociales y suscita múltiples interrogantes, algunos de los
cuales nos permitieron desarrollar aquel trabajo: “¿Cuándo implementar la participación ciudadana
en el ciclo de la política? ¿Se puede implementar en todo el proceso? ¿Por qué sí, por qué no?
¿Quiénes participan en este tipo de políticas? ¿Los mecanismos de participación que se
implementan reproducen desigualdades sociales? ¿Se puede mejorar el nivel de legitimidad y
representatividad de estos mecanismos? ¿Cómo garantizar instancias de involucramiento reales y
democráticas de la ciudadanía?” (Guardamagna, Reyes, 2017: 2)7.

Entre las ideas a las que arribamos y teniendo en cuenta que, como sostienen Peters y Pierre,
“el Estado continúa siendo un vehículo clave para la persecución del interés colectivo en la
sociedad” (2005: 53) y, por lo tanto, el garante de los mecanismos que permiten el involucramiento
de la ciudadanía en la resolución de problemas públicos; el principal desafío al que nos enfrentamos
es cómo hacer para que la participación de actores sociales sea un componente central de las
políticas públicas en nuestras democracias. Aparecen aquí, diversos problemas, que surgen de las
recientes experiencias participativas.

Uno de ellos es la falta de sistematicidad y rigurosidad metodológica en el diseño,

implementación y evaluación de los instrumentos de participación ciudadana. Existe una carencia
de reglamentaciones claras que especifiquen no sólo cómo se tiene que instrumentar la
participación, sino también cómo se van a trabajar los aportes que de esta surjan para que realmente
constituyan insumos para las políticas. Esto puede terminar generando, entre otros efectos
negativos, resistencia por parte de los ciudadanos hacia futuras instancias de participación. Tal
como mencionábamos en la introducción, este es el caso de la política de Ordenamiento Territorial
en Mendoza, donde la reglamentación referida a la participación es vaga e imprecisa8.

Ahora bien, ¿dónde tendrían que definirse los mismos? ¿El andamiaje normativo de cada
política debería hacerlo?, tal como sucede con la política de Ordenamiento Territorial en Mendoza,
¿O sería preferible una legislación que reglamente en forma general la participación ciudadana?
Este es el caso de países como Ecuador, Honduras, México, Colombia, Chile y algunas
Comunidades Autónomas de España, donde la reglamentación de la participación ciudadana es un
elemento central para la institucionalización como un componente esencial de las políticas públicas
y, por sobre todo, un medio a través del cual la ciudadanía puede influir y exigir al Estado la
garantía de sus derechos (Canto Chac, 2008: 27).

Otra de las dificultades que surgen de la instrumentación de este tipo de mecanismos son las
relacionadas a las capacidades estatales de las diversas arenas de gobierno donde se implementan.
Nos referimos a las capacidades internas e infraestructurales de las oficinas estatales que posibilitan
o dificultan las materializaciones del Estado. Dentro de ellas, siguiendo a la clasificación propuesta
por Fernández y Vigil (2012) encontramos tres dimensiones de análisis: la referida a los recursos e
instrumentos financieros; los recursos humanos y los patrones de organización de estos recursos
implicados al interior de las oficinas. En dicho sentido, y parafraseando a Asinelli y Acuña (2015)
sostenemos que la capacidad de las políticas públicas para resolver los problemas que les dan origen
sin perder de vista el largo plazo, depende de las características, debilidades y fortalezas de las
dinámicas político-institucionales que producen estas políticas, es decir, de la dinámica entre estas

7
Para responder a dichos interrogantes nos basamos en el modelo heurístico que se propone para el análisis
de políticas públicas a partir del ciclo de las mismas: “la noción de etapas o del ciclo de políticas públicas
ilustra un importante modelo “heurístico” (es decir que aporta un marco útil para explorar, un método para
aprender o investigar un problema o proceso complejo) en el análisis de las políticas públicas” (Parsons,
2007: 92). Se trata de una construcción artificial, con fines analíticos, explicativos y prescriptivos
(Villanueva, 2007).
8
El Capítulo 8 de la Ley 8051 define mecanismos para la participación ciudadana (sólo la audiencia y
consulta pública) pero no define una metodología precisa ni contempla la realización de talleres (aún menos
su metodología). El Reglamento del Plan (aprobado en sesión de CPOT) tampoco profundiza sobre cómo
realizar las instancias participativas del PPOT.
dimensiones y los demás actores que participan.

En la práctica lo que se evidencia es que la incorporación de modelos participativos genera,

muchas veces, resistencias al plantear modificaciones en las situaciones de poder establecidas. Así
como brechas entre el diseño y la implementación de las políticas relacionadas a falencias en alguna
de las dimensiones de las capacidades internas de las administraciones estatales. Como sostiene
Grandetti, “modificar la urdimbre institucional requiere transformaciones en los actores
involucrados… Se hace necesario generar nuevos incentivos y circuitos de distribución de poder al
interior de las organizaciones para que el cambio efectivamente modifique las instituciones
prevalecientes” (2016: 67).

Sin duda, es necesaria la decisión política que aliente y propicie un cambio cultural que
permita incorporar este tipo de innovaciones en la gestión. De lo contrario, se corre el peligro de
que estos nuevos espacios de gobernanza terminen reproduciendo e institucionalizando la desigual
social y económica entre los actores (Geddes, 2006; Davies, 2007; Swyngedouw, 2007). Para ello,
es imprescindible, entre otras cosas, que los ciudadanos puedan acceder a la información, en forma
rápida, completa y sencilla. “La información se convierte en prerrequisito para que la participación
sea posible. Pero no sólo es la capacidad de brindar buena información sino también la forma de
transmitirla. También se relaciona con la forma en que los conocimientos expertos son presentados
y percibidos dentro de la sociedad” (Aitken, 2010: 262). Es por ello que, muchas veces, la escala
local de gobierno es la que presenta mayores facilidades para generar este tipo de relación entre
Estado-sociedad. Los casos de políticas públicas participativas han alcanzado mayor compromiso
ciudadano así lo confirman.

Finalmente y teniendo en cuenta que los casos exitosos de políticas públicas participativas se
han desarrollado a partir de una combinación adecuada del diseño participativo, la calidad de
participación ciudadana y el contexto político (Fung, 2003; Goldfrank, 2006; Schneider y Welp,
2011 es necesario propiciar prácticas que se adapten al entramado institucional y de la cultura
política y organizacional en las que se insertan. Decimos esto porque en los análisis realizados
vemos que muchas veces se replican diseños participativos, que reproducen roles, espacios y
contenidos predeterminados. Esquemas que no tienen en cuenta las particularidades y
heterogeneidades de los distintos niveles de gobierno, ni tampoco, sobre todo el caso de las políticas
de desarrollo territorial, de las poblaciones beneficiarias y del tipo de territorio en el que habitan
(urbano/rural o de interfaz). Lo que termina poniendo en riesgo su real involucramiento con el
desarrollo de la política.

5. ¿Cómo evaluar los procesos de participación ciudadana? Una propuesta teórico-

metodológica

Hasta aquí hemos descripto y analizado las principales problemáticas que surgen del diseño
y la implementación de políticas públicas participativas. Sin embargo, tal como adelantábamos en la
introducción de este trabajo, creemos necesario, concluir con una mirada propositiva respecto a la
participación ciudadana. Una propuesta teórico-metodológica orientada a mejorar la toma de
decisiones, incorporando los principios de la equidad y la pluralidad, y al mismo tiempo,
propiciando el aprendizaje organizacional.
 Alentar prácticas que se adapten al entramado institucional y de la cultura política y
organizacional en las que se insertan y que al mismo tiempo involucren a la ciudadanía a lo largo de
todo el proceso de la política, constituye un desafío para nuestras democracias. La clave está en
cómo pensamos e instrumentamos la participación.

Nuestra propuesta consiste en una guía donde se identifican variables, dimensiones e

indicadores que permitan el seguimiento y la evaluación de todo el proceso participativo, desde su
planificación hasta sus resultados. Entendiendo que estos tienen que ver, básicamente, con la
verificación de que los aportes ciudadanos formen parte de las políticas que se diseñan e
implementan.

La guía que proponemos surge de los aportes de distintos autores (Pares, 2013; OIDP, 2006;
Fernandez y Vigil; Sandoval, 2012; Sanhueza, Williner, 2015; Subirats y otros, 2008) y del análisis
del caso de la política de Ordenamiento Territorial en Mendoza. A través de la misma planteamos
una evaluación concomitante, que permita la “recopilación sistemática de información sobre
actividades, características y resultados de un programa para su utilización por un grupo específico,
de cara a reducir incertidumbres, mejorar la eficacia y tomar decisiones en función de qué se está
haciendo con el programa y a quién está afectando” (Patton, 1987).

Para ello, el instrumento diseñado integra los tres momentos de la evaluación (Osuna,
Márquez, 2000):

Ex-ante: se realiza antes de ejecutar el plan, política o programa, siendo su objetivo principal
analizar su adecuación a las necesidades que lo motivan y sus posibilidades de éxito. Es decir,
garantizar a priori que el programa, tal y como ha sido concebido, conseguirá los objetivos para los
que se ha planificado. También se pronuncia sobre la funcionalidad de los mecanismos de gestión y
seguimiento, sobre la coherencia de cada una de sus líneas de actuación y sobre el impacto
previsible del programa, y acerca de su eficiencia, entendida como la relación costes-beneficios
sociales y económicos que se pueden obtener mediante su aplicación.

Intermedia: se lleva a cabo “a medio camino” en la ejecución o de monitoreo. Consiste en el

análisis crítico del conjunto de datos recogidos sobre el programa y en la medición de la forma en la
que los objetivos perseguidos están siendo alcanzados, explicando las diferencias y estimando
anticipadamente los resultados finales de la intervención. Su objetivo principal es obtener una
información relevante y precisa que permita introducir las modificaciones necesarias en el diseño o
ejecución del programa. La recopilación de información es lo que se denomina seguimiento.
Constituye una tarea que exige un esfuerzo notable de recogida de información. Sirve para valorar,
una vez finalizado el programa o a medio camino en su ejecución, el impacto, la eficiencia y la
eficacia del mismo y de cada una de sus actuaciones.

Ex-post: se realiza una vez finalizado el programa. Permite enjuiciar el éxito del programa,
el acierto de la estrategia diseñada en el mismo, su grado de flexibilidad y capacidad de adaptación
a una realidad siempre cambiante, su eficacia y eficiencia y la adecuación de los mecanismos de
gestión y seguimiento previstos. La lógica del trabajo evaluativo será de abajo arriba tratando de
averiguar, a través de los resultados, la lógica y conceptualización de la intervención pública y las
desviaciones que se hayan producido.

Somos conscientes de que al tratarse de un constructo teórico-metodológico, en la práctica,

muchas veces las etapas se solapan, sin embargo, a lo fines analíticos podríamos entender que las
variables que hacen referencia a las capacidades estatales y al tema corresponderían a un tipo de
evaluación ex–ante; las referidas a la coordinación del proceso participativo, quiénes participan y la
metodología utilizada responderían a una evaluación intermedia y finalmente, las consecuencias
tienen que ver con la evaluación ex–post.
 Guía para la evaluación concomitante de procesos participativos
Variables Dimensiones Indicadores Técnicas de evaluación
Capacidades estatales Recursos e instrumentos - ¿Cuáles son los recursos financieros asignados a las oficinas estatales encargadas de diseñar, Análisis documental
internas financieros implementar y evaluar la política?
- ¿Cómo han variado los recursos financieros asignados a las mismas en el tiempo?
Recursos humanos - ¿El personal de la oficina estatal es de tipo político o administrativo-burocrático? Análisis documental
- ¿Cuál es la modalidad de reclutamiento con la que se incorporan a las oficinas estatales? Cuestionario de evaluación
- ¿Cuál es el nivel de formación del personal y su vinculación con las funciones específicas?
- ¿Existen capacitaciones destinadas al personal de estas oficinas estatales?
Patrones de organización de los - ¿Existen equipos técnicos conformados por personal técnico-burocrático? Cuestionario de evaluación
recursos - ¿Existen instancias de vinculación entre el personal político y el administrativo-burocrático? Entrevistas
Temas Relevancia - ¿Los ciudadanos perciben que el tema es importante? Cuestionario de evaluación
- ¿Cuál es el presupuesto afectado al proceso? Análisis documental
Capacidad de intervención - ¿La oficina estatal que lleva a cabo el proceso tiene la competencia para implementar los Entrevistas
resultados?
Origen - ¿Dónde surge la demanda de participación respecto al tema? Entrevistas
Análisis documental
Coordinación del Acuerdo - ¿Cuál es el grado de aceptación política del proceso? Entrevistas
proceso participativo - ¿Cuál es el grado de aceptación social del proceso? Grupos de discusión
- ¿Cuál es el grado de aceptación técnica del proceso?
Transversalidad - ¿Cuáles son las áreas administrativas involucradas en el proceso? Análisis documental
- ¿Existen relaciones de coordinación entre estas áreas? ¿Cuáles? Grupos de discusión interna
Compromiso político - ¿Los políticos responsables muestran compromiso con el proceso? Entrevistas en profundidad
Integración en dinámicas - ¿El proceso está relacionado con estructuras de participación estables? Análisis documental (proyecto)
participativas existentes - ¿El proceso articula con otras instancias participativas? Entrevistas
Claridad de los objetivos - ¿Los objetivos del proceso son claros para los participantes? Cuestionario de evaluación
Planificación - ¿Se conformó equipo técnico para llevar a cabo la estrategia? Cuestionario de evaluación
- ¿Se realizó un análisis político estratégico del territorio, actores, conflictos y demandas? Análisis documental
- A partir del análisis político realizado ¿se definió una estrategia de participación? Mapeo de actores
- ¿Se validó la viabilidad política, técnica y presupuestaria de la estrategia? Entrevistas
Recursos - ¿Cuáles son los recursos disponibles para el desarrollo del proceso jurídicos, humanos, Análisis documental
económicos, cognitivos, relacionales, consenso, cronológico, patrimonial y apoyo político? Entrevistas
Participantes Extensión - ¿Cuál es el porcentaje de participantes en relación a la población de referencia? Análisis documental (Actas)
- ¿Cuál es el porcentaje de actores organizados sobre el total de referencia?
- ¿Cuál es el porcentaje de asistentes en relación a los participantes convocados?
Diversidad - ¿Todas las personas interesadas formaron parte del proceso? Mapa de actores
- ¿Del total de la población participante qué porcentaje pertenece a un colectivo social particular? Análisis documental (Actas)
- ¿Cuál es el perfil de las organizaciones participantes?
 Representatividad
Grado de apertura
Método Nivel de participación
Capacidad de propuesta
Calidad de Información
Deliberación
Evaluación
Consecuencias Resultados
Implementación de los
resultados
Devolución de los participantes
Control público de los
resultados
Aprendizaje asimilado
Cultura participativa
Fuente: Elaboración propia a partir de Pares, 2013; OIDP, 2006; Fernandez y Vigil; Sandoval, 2012; Sanhueza, Williner, 2015; Subirats y otros, 2008 y del análisis del
caso de la política de Ordenamiento Territorial en Mendoza (Guardamagna, Cueto (2015); Ballabio, Reyes (2016); Guardamagna (2016); Guardamagna, Reyes (2017);
Guardamagna (2018)).
- ¿Hay intercambio de información entre los representantes de las organizaciones que asisten a las Análisis documental
instancias de participación y sus representados? Entrevistas
- ¿Estos representantes se ajustan al discurso de la organización que representan?
- ¿Estos representantes fueron elegidos democráticamente?
- ¿Se tuvieron en cuenta a todos los actores involucrados en la problemática? Mapa de actores
- ¿Cuál es el nivel de participación del proceso? Cuestionario de evaluación
- ¿El proceso tiene prevista la posibilidad de hacer propuestas? Cuestionario de evaluación
Análisis documental (Actas)
- ¿Fueron efectivos los canales de información y de difusión? Cuestionario de evaluación
- ¿Es plural la información producida? Grupos de debate interno
- ¿Es clara y útil la información producida? Análisis documental
- ¿Qué técnicas de deliberación fueron utilizadas? Análisis documental
- ¿Se permitió a los participantes expresar sus ideas? Observación directa
- ¿Fueron generados nuevos puntos de vista e ideas después de la deliberación? (si es posible)
- ¿Cuál fue el grado de profundidad del debate? Cuestionario de evaluación
(pre y post)
- ¿Fue prevista una evaluación del proceso? Análisis documental
- ¿Esa evaluación será participativa? Entrevistas
- ¿Se generó un documento final con los resultados del proceso? Análisis documental
- ¿Se incorporaron los aportes de los participantes en la política? Grupos de debate interno
Cuestionario de evaluación
- ¿Los resultados fueron transformados en alguna acción, programa o política? Análisis documental
Entrevistas
- ¿Cómo son evaluados los resultados del proceso por los participantes? Entrevistas
- ¿Se ha previsto una devolución de los resultados? Análisis documental
- ¿Se ha creado algún órgano de seguimiento? ¿Cómo funciona? Entrevistas
- ¿Se capacitó a los participantes para el proceso? Análisis documental
- ¿Los participantes perciben que han aprendido? Entrevistas
- ¿Mejoró la capacidad de interlocución de los ciudadanos? Cuestionarios de evaluación
- ¿Mejoró la cooperación entre las organizaciones participantes? (pre y post)
- La administración se volvió más permeable? Entrevistas
6. Conclusiones

A lo largo de este trabajo hemos intentado recrear las principales cuestiones relacionadas al
diseño, implementación y evaluación de mecanismos de participación ciudadana en las políticas
públicas, fundamentalmente en aquellas orientadas al desarrollo territorial. Para ello partimos de un
interrogante: ¿Cómo se diseñan, implementan y evalúan los mecanismos de participación ciudadana
y, posteriormente, cómo se trabajan los aportes de política de surgen de los mismos?

Nos apoyamos en los resultados de nuestro análisis de la política de Ordenamiento

Territorial en Mendoza (CEII – UNCuyo – CONICET) y de las experiencias desarrolladas y
recreadas por distintos autores a lo largo del mundo y especialmente en América Latina.
En su mayoría coincidimos que cualquier proceso que involucre a la ciudadanía debe
sostenerse en los principios de: transparencia y acceso a la información; voluntad para participar; no
exclusión; equidad; reconocimiento y respeto de la diversidad y la receptividad de todos los aportes.
Sin embargo, las experiencias nos indican que, más allá del triunfo de la retórica participativa, la
instrumentación de estos mecanismos evidencia, en la mayoría de los casos, falta de sistematicidad
y rigurosidad metodológica en el diseño, implementación y evaluación de los mismos, dificultando
el logro de dichos principios. En muchos de estos casos, existe además una carencia de
reglamentaciones claras que especifiquen no sólo cómo se tiene que instrumentar la participación,
sino también cómo se van a trabajar los aportes que de esta surjan para que realmente constituyan
insumos para las políticas.
A la luz de estas evidencias avanzamos en torno a dos supuestos de investigación: el primero
referido a los aspectos teórico-metodológicos y el segundo a las bases institucionales que permitan
el diseño, implementación y seguimiento de políticas participativas. Siempre preocupadas por la
generación de instancias genuinas de involucramiento ciudadano y convencidas de que detrás de las
demandas por más participación se ponen en juego cuestiones relativas a la legitimidad de los
gobiernos, la eficacia de las decisiones públicas, la educación ciudadana, el fortalecimiento de la
democracia y el logro de mayores niveles de igualdad.

Sin duda, se trata del gran desafío al que se enfrentan nuestras gestiones gubernamentales,
más aún cuando en estos procesos se juegan múltiples intereses políticos y económicos, mientas los
recursos disponibles son escasos y se encuentran asimétricamente distribuidos.

Es necesario entonces, reconociendo las fortalezas y debilidades de la participación

ciudadana, propiciar análisis críticos y evaluaciones de estas experiencias que nos permitan avanzar
en propuestas de mejora. Estrategias que además, nos brinden un panorama lo más ajustado posible
de la realidad socio-territorial en la cual se está interviniendo. Esto supone asumir una postura de
investigación-acción a partir de la cual la teoría y la metodología se enriquecen y entienden en el
diálogo continuo con la praxis y viceversa. Más aún si entendemos que la participación contribuye a
una aproximación transformadora del desarrollo territorial.
Esto es lo que hemos intentado desarrollar en este trabajo: una propuesta teórico-
metodológica orientada a mejorar los procesos participativos, propiciando el aprendizaje
organizacional. En dicho sentido, la herramienta que proponemos permite evaluar: en primer lugar
la capacidad interna e infraestructural de las oficinas estatales que se encargarán del diseño,
implementación y seguimiento de los procesos participativos. Esto es clave para que en la etapa de
planificación los instrumentos se ajusten a las particularidades de los entramados institucionales
donde van a desarrollarse. En segundo lugar y relacionado a esto evaluamos el origen, relevancia y
pertinencia de la temática en relación al área de gestión que estará a cargo de la instrumentación.
Posteriormente, nos adentramos en todo lo referido a la implementación, es decir, las variables
relacionadas a la coordinación del proceso participativo; a quiénes participan y a la capacidad de
generar participación del método seleccionado. Por último, evaluamos las consecuencias de la
participación. Aquí nos interesa indagar cómo se han trabajado los resultados en el tiempo y si estos
han tenido impactos en la cultura organizacional por un lado, y en las ciudadanía por el otro.
Seguramente queda mucho por mejorar, la aplicación de la herramienta nos permitirá
continuar avanzando en la generación de políticas participativas.

BIBLIOGRAFÍA
Acuña, C. (2015). Capacidades estatales. Diez textos fundamentales. Argentina: Cooperación
Andina de Fomento
Aguilar Villanueva, L. (2007). Gobernanza y gestión pública. México D.F.: Fondo de Cultura
Económica, 2007, 500 pp.

Arnstein, S. (1969), A Ladder of Citizen Participation. Journal of the American Planning

Association, vol. 35, (4).

Asociación Internacional de la Participación Pública (2010) Sprectrum de la participación. Recurso

en línea www.iap2.org
BID. (2006) Banco Interamericano de Desarrollo. La Política de las Políticas Públicas. BID –
Planeta, México.

Blas, A., & Ibarra, P. (2006). La participación: estado de la cuestión. Cuadernos De Trabajo De
Hegoa, (39), 1-44.

Budge, I. (1996). The New Challenge of Direct Democracy. Cambridge, UK: Polity Press

Canto Chac, M. (2008). Gobernanza y participación ciudadana en las políticas públicas frente al
reto del desarrollo. Política y Cultura, (30), 9-37. Disponible en:
http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=26711160002

Coraggio, J. (2006). Las políticas públicas participativas: ¿obstáculo o requisito para el desarrollo
local? En Rofman, A. y Villar, A., Desarrollo local. Una revisión crítica del debate, Buenos Aires,
Espacio.

Davies, J (2007). The limits of partnership: an exit-action strategy for local democratic inclusion.
Political Studies, 55, 779-800.

Fernández, V. y Vigil, J. (2012). Capacidades estatales regionales: consideraciones teóricas y

metodológicas para su análisis en América Latina. Revista de Políticas Públicas. Universidade
Federal do Maranaho, vol. 16 p. 51 – 65.
Font, J.; Blanco, I.; Gomá, R. y M. Jarque (2000). Mecanismos de participación ciudadana en la
toma de decisiones locales: una visión panóramica. En: CLAD, Administración Pública y
Ciudadanía, Caracas.
Fung, A. & Wrigth, E. (2003). En torno al gobierno participativo con poder de decisión. En A. Fung
& E. Wright. (Eds.), Democracia en Profundidad (pp. 19-88). Bogotá: Universidad Nacional de
Colombia.
Geddes, M (2006). Patnership and the limits to local governance in England: institutionalist analysis
and neoliberalism. International Journal of Urban and Regional Research, vol. 30 (1): 76-97.
Goldfrank, B. (2006). Los procesos de presupuesto participativo en América Latina: éxito, fracaso y
cambio. Revista de Ciencia Política, vol. 26 (2), 3-28.
Guardamagna, M (2018). Tensiones y conflictos en la implementación de políticas públicas: el caso
del ordenamiento del territorio en Mendoza. Estado Abierto. Revista sobre el Estado,
Administración y las Políticas Públicas, vol. 2. (1). Ago-Nov 2017: 77-114, 2018.

Guardamagna, M. y Reyes, M. (2017) ¿Retórica participativa o involucramiento real de la

ciudadanía? Una mirada crítica de las políticas de desarrollo territorial. XIII Congreso Nacional de
Ciencia Política: “La política en entredicho. Volatilidad global, desigualdades persistentes y
gobernabilidad democrática”. Organizado por la SAAP y la Universidad Torcuato Di Tella. Buenos
Aires. 2 al 5 de agosto de 2017. Publicado. Libro digital. ISBN 978-987- 26929-5-7.

Guardamagna, M. y Cueto, W. (2015), La implementación de la política de ordenamiento territorial

en Mendoza, argentina: una mirada crítica sobre diseño del plan provincial. Revista Enfoques,
13(22):135-153.

Guardamagna, M.(2016) El ordenamiento del territorio en Mendoza, Argentina: la implementación

¿participativa? de una política. Revista de Geografia e Ordenamento do Território. GOT. n.º 10
(dezembro), p. 159-187.

Hickey, S., & Mohan, G. (Eds.). (2004). Participation--from tyranny to transformation: Exploring
new approaches to participation in development. Zed Books.
Manin, B. (1998) Los principios del gobierno representativo. España: Alianza Editorial.
Miessen, M. (2010) The Nightmare of Participation (Crossbench Praxis as a Mode of Criticality),
New York / Berlin, Sternberg Press.
Norris, P. (1999). Critical Citizens (6th ed.). New York: Oxford University Press Inc.

OIDP (2006). Guía para la detección de buenas prácticas en procesos participativos. V Conferencia
del Observatorio Internacional de Democracia Participativa. Barcelona.

Osuna, J. L., & Marquéz, C. (2000). Guía para la evaluación de políticas públicas. Sevilla: Instituto
de Desarrollo Regional, Fundación Universitaria.

Oszlak, O. (1980). Políticas públicas y regímenes políticos: Reflexiones a partir de algunas

experiencias latinoamericanas. En Acuña, C. (cord). Capacidades estatales. Diez textos
fundamentales, (pp. 155-216) Argentina: Cooperación Andina de Fomento.
Oszlak, O. (2009). Implementación participativa de políticas públicas: aportes a la construcción de
un marco analítico. En A. Belmonte Alejandro (Eds.), Construyendo confianza. Hacia un nuevo
vínculo entre Estado y Sociedad Civil, (pp. 9-47). Buenos Aires, Argentina: CIPPEC
Pagani, M. L. (2007) El gobierno local como promotor de políticas de participación ciudadana.
Aprendizajes y dificultades en dos experiencias municipales (En línea). Cuestiones de Sociología,
(4), 78-101.
Parsons, W. (2007) Políticas Públicas. Una introducción a la teoría y la práctica del análisis de
políticas públicas. FLACSO. Mexico.
Peris Blanes, J. (2014). La participación en el desarrollo. Continuidades y rupturas en perspectiva
histórica. II Congreso Internacional de Educación para el Desarrollo, Universidad de Huelva.
España.
Poggiese, H.(2011) Planificación Participativa Y Gestión Asociada (PPGA) Metodologías, Buenos
Aries, Argentina: Espacio Editorial.
Pragier, D. (2009). La participación ciudadana en la bibliografía de desarrollo local. Algunas
consideraciones sobre la bibliografía, contexto de surgimiento y enfoques. XXVII Congreso de la
Asociación Latinoamericana de Sociología. VIII Jornadas de Sociología de la Universidad de
Buenos Aires. Asociación Latinoamericana de Sociología, Buenos Aires.
Restrepo,D. (1997). Relaciones Estado-sociedad civil en el campo social. Una reflexión desde el
caso colombiano. Revista CLAD Reforma y Democracia, (7), 96-119. Disponible
en http://www.clad.org.ve/rev07/0028504.pdf

Sandoval, C, Sanhueza, A. Williner, A. (2015) La planificación participativa para lograr un cambio

estructural con igualdad. Las estrategias de participación ciudadana en los procesos de planificación
multiescalar. Manuales de la CEPAL, Naciones Unidas.
Schneider, C. & Welp, Y. (2011). ¿Transformación democrática o control político? Análisis
comparado de la participación ciudadana institucional en América Latina. Iconos (40), mayo, 21-39.
Subirats, J, Knoepfel, P, Larrue, C y Varone, F. (2008) Análisis y gestión de políticas públicas.
Barelona, España: Ariel.

Tamayo, S. (2010). Critica marxista y participación ciudadana. En Tamayo, S. Crítica de la

ciudadanía. México, Siglo XXI Editores, Universidad Autónoma Metropólitana-Azcapotzalco.
Welp, Y and U. Serdült (2009) Armas de doble filo. La participación ciudadana en la encrucijada,
Buenos Aires, Argentina: Prometeo.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

Ensaio sobre os Umbandistas de São Borja e a terceira via de Giddens

Igor Darci Campos Araujo¹

Rafael sides²
 Ranieri Costa Mananças³

Resumo: Este artigo pretende demonstrar como o praticante de Umbanda se relaciona com a
sociedade, considerando o contexto local da cidade de São Borja. Também analisaremos a
influência das estruturas sobre os praticantes de Umbanda, a percepção do grupo sobre a sua
situação nesta sociedade e as formas que o grupo encontra para superar as situações que se
apresentam. Tendo como base participações em terreiros de umbanda e diálogos com praticantes
Umbandistas da cidade de São Borja, é possível perceber onde as instituições exercem influência
sobre estes indivíduos e vise versa, vamos tentar fazer uma análise com base nas teorias de Anthony
Giddens principalmente a Teoria da Estruturação para entender, como localiza-se, essa parcela da
população nesse terreno neutro onde serpenteia a teoria.

Palavras-chaves: Umbandistas, Estrutura, Individuo, contexto.

INTRODUÇÂO

Considerando a participação do povo de matriz africana que ajudou a construir o Brasil,

entendemos ser de grande importância este assunto, desta forma e possível perceber a grande
capacidade que este povo tem de se adaptar as situações e aos contextos sociais acarretados pelas
mudanças na sociedade onde esta latente a influência da teoria da terceira via de Giddens.

Teremos como metodologia a indução e as técnicas de pesquisas serão as análises teóricas,

bibliográficas e a utilização da técnica de pesquisa baseada na observação participante
(AGROSINO, 2009), para trazer um olhar de dentro para fora, pois esta pesquisa demonstra todas
as etapas que vivenciei na prática dentro deste espaço.

Com o intuito de construir uma ferramenta que proporcione um melhor entendimento das
práticas utilizadas no Centro de Umbanda Jurema da praia, para a partir desse trabalho termos uma
ideia de como funciona as relações dos membros do centro e futuramente relacionar com a
comunidade do bairro e da cidade.

ANÁLISES DE CONFLITOS COTIDIANOS DOS UMBANDISTAS

 Para executar esse trabalho fomos buscar na realidade concreta de um determinado grupo
social, e desta forma analisar quais suas demandas e problemas enfrentados na sociedade, em
questões referentes a família, escola, comunidade entre outras que de uma forma ou de outra
influenciam a vida de um grupo de praticantes de Umbanda na cidade São Borja.

Para esse tipo de trabalho que consideramos de abrangência restrita, a teoria social é capaz
de suprir as necessidades de pesquisa, precisamos entender as características que envolvem a vida
dessas pessoas para então desenvolver um trabalho que apresente alguma alternativa para esse
microcosmo.

El quehacer principal de la teoría social es el mismo que el de las ciencias sociales en

general: esclarecer procesos concretos de vida social. Sostener que discusiones
filosóficas pueden hacer aportes a ese quehacer no equivale a suponer que haga falta
resolver de manera concluyente esas discusiones antes que se consiga producir una
lnvestigación social valiosa. Al contrario: la prosecución de uma lnventigación social
puede en principio arrojar luz sobre controvérsias filosóficas tanto como puede suceder
lo inverso. En particular, creo que es, erróneo inclinar la teoría social demasiado
definidamente hacia cuestiones epistemológicas abstractas y de un alto grado de genera-
lidad como si para alcanzar elaboraciones significativas en ciencia social hubiera que
tener antes una solución resuelta de aquellas cues-tiones (GIDDENS, 1995, pp.07).

Desta forma penso ser importante um olhar para as particularidades desse caso, por se tratar
de um microcosmo que tem suas características que devem ser antes de tudo conhecidas e
analisadas.

Considerar a influência de questões de ampla abrangência pode ser perigoso para o

entendimento de uma realidade restrita não porque ela não sofre essas influências, mas porque
conhecer as questões que levam aos componentes desse grupo exercer o comportamento que
apresentam.

Assim, esse trabalho poderá fornecer subsídios para um futuro trabalho sobre os praticantes
de Umbanda, onde eles possam ser mais bem entendidos em uma conjuntura maior.

Entendemos que as instituições sociais respondem por questões macros do entendimento

moral e ético, mas é na microesfera, no cotidiano dos grupos que se dá a vivência e a prática dessas
questões.

O indivíduo pode influenciar na estrutura, mas para isso ele parte da sua realidade e cada
realidade é diferente uma da outra, os caminhos que cada individuo percorre para alcançar os seus
objetivos são na maioria das vezes muito diferentes um de outro, embora as instituição tenham uma
abrangência muito maior onde esses grupos são subordinados.

Devemos considerar as condições em que surge a Religião da Umbanda no Brasil para

entender o contexto em que ela se desenvolveu e a partir disso entender o que isso representa na
vida dos praticantes de Umbanda dos dias atuais.

Embora a composição do grupo não seja toda de negros, mas a religião é de matriz Africana,
este fato é um dos fatores determinantes para a ocorrência de todo o tipo de preconceito e falta de
conhecimento referente a essa cultura.

Este traslado fue producido por la expansión de Europa occidental iniciada a finales del
siglo xv y llevado a cabo través del Atlántico por el colonialismo y el comercio de esclavos.
Por lo tanto, la emigración forzada de hombres y mujeres de piel negra de su África
occidental natal no puede ser separada del desarrollo del capitalismo y su concomitante
ideología racista: la justificación de la explotación y la deshumanización de sectores de la
sociedad en provecho de intereses económicos (HALL, JEFFERSON, 2002, pp. 245).

O motivo desse tipo de abordagem na maioria das veze é realizado na forma de racismo por
parte de outros grupos sociais que, influenciados por todo o contexto histórico e epistemológico,
desenvolvido e implantado em nossa sociedade desde a época das navegações acondicionaram a
sociedade capitalista a não reconhecer outra cultura que não seja a Europeia alicerçada na ideologia
racista.

Esse fato contribui que qualquer manifestação cultural por parte dos Umbandistas, seja ela
de viés religioso, educacional, social, político, econômico ou, até mesmo familiar, sejam
interpretado de forma incorreta e muitas vezes pejorativa.

Mesmo nesse contexto o Umbandista resiste e desenvolve maneiras de manifestar sua

cultura e seus códigos morais e éticos, uma vez que ele terá que participar e se incluir em
instituições como a família, e a escola.
 Esta última é fundamental para perceber o quanto é violento esse processo, pois na escola é
a primeira oportunidade que este indivíduo poderá discutir diretamente com outros indivíduos que
reproduzem e defendem a cultura hegemônica de viés Eurocêntrico.

Esse é um momento de grande importância para um praticante de Umbanda, trata-se do

momento da vida em que o individuo se coloca em situação de ter que manifestar seus
posicionamentos referentes a três instituições sociais; a Escola, a Religião e a família.

Nesta época o individuo praticante de Umbanda terá que refletir perante a importância e a
influência que cada uma dessas instituições exerceu e exerce perante em sua vida.

Escolher o caminho da Umbanda pode significar perder muito da segurança que a religião da
cultura hegemônica proporciona ou no mínimo corre muito mais riscos do que se caso não tivesse
renunciado esse posicionamento.

Momentos decisivos são ameaçadores para o casulo protetor que defende a segurança
ontológica do indivíduo, porque a atitude “tudo bem” que é tão importante para o casulo é
inevitavelmente atravessada. Há momentos em que o indivíduo deve lançar-se a algo novo,
sabendo que a decisão tomada, ou o especifico curso de ação seguindo, tem uma qualidade
irreversível, ou pelo menos que será difícil, a partir de então, voltar aos velhos caminhos.
Momentos decisivos não significam necessariamente enfrentar uma alta probabilidade de
que as coisas dêem errado, isto é, situações com altas probabilidades de perder. O que tende
a tornar o ambiente de risco difícil de ser enfrentado é antes a escala das penalidades em
conseqüências de se ter tomado a decisão errada. Momentos decisivos revelam grandes
riscos para o indivíduo, que são comparáveis aos que caracterizam a atividade coletiva
(GIDDENS, 2002, pp. 108).

Como em um casulo a família protege os indivíduos principalmente quando se trata de

crianças que serão expostas a dura realidade da convivência em sociedade, para isso no caso dos
umbandistas do grupo em questão, a família desempenha uma função importantíssima na orientação
comportamental em relação a situações onde envolva a religiosidade individual perante a
religiosidade do grupo.

Para a Família resistir a toda uma pressão estrutural que existe sobre assuntos referentes ao
seu posicionamento perante outras instituições social como no caso a religião, é preciso disfarçar se
de praticante da religião praticada pelas pessoas que pertencem à cultura hegemônica daquele
território.

Na tentativa de protelar o máximo que puder de uma possível tomada de decisão que venha
a prejudicar o convívio social do individuo não apenas em âmbito escolar e também social.

Eles só se aproximam mais daquilo que se pode observar, levando a explicações globais,
quando são concebidos como problemas de fenômenos que têm a forma de processos, que
fazem parte de um movimento temporal. O papel desempenhado neste estudo pela
“antiguidade” e “novidade” relativas dos bairros é um exemplo disso. Ele deixa claro que
os fenômenos examinados tinham uma dimensão histórica e que a descoberta de índices
para dar acesso às diferenças configurativas, estruturais, a que se referiam os rótulos de
“antigo” e “novo” (ELIAS, 2002, pp. 59).

Neste caso entre os praticantes de Umbanda e os outros grupos Cristãos, destaca-se a

importância de também fazer uma analise que vá além da comparação temporal, pois aqui temos um
caso onde essa perspectiva se inverte.

O grupo Umbandista que teoricamente seguindo Norbert Elias teria características de

outsiders por praticar uma religião que pertence a uma cultura contra hegemônica na verdade é o
primeiro a se instalar naquele espaço.

Sendo assim seriam eles os Estabelecidos e não os outsiders, uma vez que chegaram e se
instalaram antes que qualquer outro grupo viesse residir naquele mesmo espaço.

A chave desta questão, é que o grupo outsiders deste estudo, temporalmente é um

estabelecido, pois chegou primeiro, em conversas com membros do grupo Umbandista, diversas
foram às vezes que lembraram que quando chegaram neste local não havia nada, foram os primeiros
a habitar aquela região periférica da cidade.

Sendo assim o que os torna outsiders é o fato de cultivarem tradições e ritos de culturas de
matriz Africanas e Afro-brasileiras, fato que implica em uma série de questões históricas, sociais e
religiosas que implicam determinantemente na atuação desses indivíduos nas estruturas das
instituições sociais, tornando assim irrelevante o fato da antiguidade deles naquele espaço.
 A disputa por esse é extremamente desigual visto que contra os Umbandistas está toda a
ordem de repressão e poder que é epistemologicamente permitida, transmitida e trabalhada pela
sociedade Brasileira desde ela existe.

Por isso a Umbanda é acima de tudo um movimento de resistência, pois resiste lutando por
seu espaço em uma sociedade foi construída com sua colaboração, mas nega de toda a forma tudo
que lembre a participação deste grupo na construção e na formação da sociedade brasileira, e isto se
reproduz no caso deste grupo na periferia da cidade de São Borja.

A vizinhança é um fator determinante para nossa pesquisa, pois é ela que permite e os
primeiros contatos entre o grupo dos Umbandistas e as outras pessoas que estabeleceram residência
naquele local.

Dada a sociabilidade concentrada no local de moradia na cidade de São Paulo, há, entre os
pobres da periferia, uma tendência a estreitar os laços com a rede de vizinhança, em
detrimento dos parentes de sangue, exceto se esses também se concentram na localidade,
compartilhando a vida cotidiana. O que define que um vizinho possa ser mais importante
que um parente é a confiança (SARTI, 2010, pp. 116).

O que podemos perceber é que diferente da cidade de Winston Parva e de uma cidade grande
porte como São Paulo, no nosso caso de São Borja que se trata de uma cidade pequena, e que se
manteve pequena desde a chegada dos Umbandistas até os dias de hoje, essa confiança não
aconteceu.

Acreditamos que devido às diferenças culturais e religiosas, a negação perante o

reconhecimento e a integração destas pessoas tenha sido prejudicada, desconsiderando como base
questões teóricas das relações de temporalidade como antiguidade e questões de convívio que
levariam a estreitar as relações de confiança entre vizinhos com no caso que Sarti nos relata.

Isso reforça que estamos longe de uma integração de nosso povo, em um país onde é grande
a miscigenação e a diversidade cultural e ética também, é preocupante perceber que em cidades
pequenas onde as pessoas em tese teriam mais motivos para viverem em harmonia umas com as
outras, aconteçam cotidianamente situações que desagreguem a integração, motivadas por
diferenças religiosas, étnicas e culturais.

São as pequenas coisas de um conjunto de coisas que fazem a diferença e impedem a boa
vivência entre grupos que dividem o mesmo espaço, nesses embates ou nessas estratégias é que o
individuo vai alterando muito lentamente as estruturas e nesse processo sua subjetividade também é
alterada como nos diz Giddens, esse processo marca a dinâmica que a antropologia enfrenta e
ressalta a importância de se realizar um estudo que considere as particularidades de cada grupo
respeitando a história e a formação cultural de cada caso.

Podemos concluir que, apesar de haver razões para chamar o método do arqueólogo de
análise, a partir do momento em que ele lida com “elementos” e “regras”, essa forma de
análise tem muito pouco em comum com a mathesis clássica ou seus modernos
descendentes estruturalistas e variações. De fato, mais que lidar com elementos atômicos e
regras de formação passíveis de serem abstraídas, esse é um método de decomposição em
categorias de enunciados e suas transformações, ambos dependentes do contexto, que
poderia ser mais adequadamente denominado, seguindo Kant, uma analítica, desde que
tentasse descobrir as condições a priori que tornam possível a análise praticada em cada
disciplina especifica, incluindo o estruturalismo (DERYFUS, 2013, pp. 74).

Estudar a partir de análises das pequenas coisas pode ser o caminho mais acertado, uma vez
que as demandas e propostas de soluções para fenômenos sociais encontram seus pontos de partidas
nas micros manifestações de comportamento das comunidades.

Assim podemos entender melhor e com mais solidez de entendimento a importância de se

analisar como se da à vivência dos Umbandistas considerando a sua realidade atual e histórica
interpretada por diferentes disciplinas.

Dentro da realidade da vivência de Um praticante de Umbanda que é uma religião repleta de

significados sócio históricos, culturais e políticos, a carga moral e ética que envolve os símbolos
sagrados da Umbanda é recorrentemente agredida, exemplo disso é que os Orixás são representados
por diversos símbolos que envolvem cores, objetos alimentos, canções e outras que representam as
características das entidades espirituais.

O problema disso é o preconceito que sofre o Umbandista ao demonstrar esses símbolos

publicamente nas esferas institucionais da sociedade e até em seu âmbito particular.
 Dificilmente se enxerga os símbolos da Umbanda em espaços sociais, diferente do que
acontece com os símbolos das outras religiões e seus praticantes tampouco sofrem algum tipo de
discriminação por tais práticas.

Como vamos lidar com o significado, comecemos com um paradigma: ou seja, que os
símbolos sagrados funcionam para sintetizar o ETHOS de um povo – o tom, o caráter e a
qualidade de sua vida, seu estilo e disposições morais e estéticos – e sua visão de mundo –
o quadro que fazem do que fazem do que são as coisas na sua simples atualidade, suas
idéias mais abrangentes sobre ordem. Na crença e na prática religiosa, o ETHOS de um
grupo torna-se intelectualmente razoável porque demonstra representar um tipo de vida
idealmente adaptado ao estado das coisas atual que a visão de mundo descreve enquanto
essa visão de mundo torna-se emocionalmente convincente por ser apresentada como uma
imagem de um estados de coisas verdadeiro, especialmente bem arrumado para acomodar
tal tipo de vida (GEERTZ, 2008, pp. 66-67).

O Centro de Umbanda Jurema da Praia é mais uma peça do mosaico que forma a sociedade
de São Borja, e assim como outros encontra problemas nas fronteiras que neste caso mais separam
do que unem, contribuindo para os conflitos que a justiça social não alcança.

Considerando a disputa entre diferentes grupos pelo mesmo espaço percebemos diversas
características de violências sofridas pelo grupo da Umbanda, isso pode ser impacto de um povo
colonizado e que mantém este sentimento de colônia e continua a reproduzir que tudo que é
diferente do representado pela cultural europeia é ruim.

Desta forma os praticantes de Umbanda são socialmente impedidos de usar tambor em suas
cerimonias religiosas, conversando com um membro do centro de umbanda Jurema da Praia, ele
falou que a umbanda não necessita obrigatoriamente do uso de tambor para realizar suas
cerimônias.

Disse também que eles não fazem uso por que estão sem tamboreiro, pois o seu irmão que
era quem tinha essa função no terreiro, está afastado da religião, pois esta trabalhando em uma
fazenda.

A estas duas questões ele atribui 20% dos motivos por eles não terem tamboreiro, os outros
80% ele atribui aos vizinhos que se incomodam com o som dos tambores.
 A classe dominante é o lugar de uma luta pela hierarquia dos princípios de hierarquização: as
fracções dominantes, cujo poder assenta no capital econômico, têm em vista impor a
legitimidade da sua dominação quer por meio da própria produção simbólica, quer por
intermédio dos ideólogos conservadores os quais só verdadeiramente servem os interesses
dos dominadores por acréscimo, ameaçando sempre desviar em seu proveito o poder de
definição do mundo social que detêm por delegação; a fracção dominada (letrados ou
<<intelectuais>> e <<artistas>>, segundo a época) tende sempre a colocar o capital
específico a que ela deve a sua posição, no topo da hierarquia dos princípios de
hierarquização (BOURDIEU, 2010, pp. 12).

Segundo relatos da dona Mariana eles são uns dos primeiros moradores daquele local e
mesmo assim sofrem violências dos vizinhos que chegaram depois, aqui vemos que mesmo eles
sendo os estabelecidos segundo a teoria de Norbert Elias a vontade dos outsiders se sobre põem a
eles, pois os outsiders defendem a cultura do lugar, eurocêntrica, colonialista e cristã de uma cidade
de mais de 300 anos.

Exemplo disso é o fato de ninguém se incomodar com o barulho dos equipamentos de som
das igrejas evangélicas, conversando com dona Mariana ela relatou que a cerca de 40 anos atrás
quando sua família veio do distrito de Nhupõra para a cidade de São Borja, eles foram dos
primeiros moradores daquele local e ali desde sempre praticaram as sessões e os rituais da
Umbanda, porém perceberam que quanto mais pessoas se avizinhavam deles maior era a pressão e
preconceitos enfrentados por eles em relação as suas práticas religiosas.

Estas pessoas que chegaram depois, muitas delas já faziam parte ou passaram a fazer parte
de religiões evangélicas e este grupo não passaram pelo mesmo preconceito que os praticantes de
Umbanda sofreram e ainda sofrem.

(...) o que vemos surgir agora [não é] a idéia de um poder que assumiria a forma de uma
vigilância exaustiva dos indivíduos para que, de certo modo, cada um deles, em cada
momento, em tudo o que faz, esteja presente aos olhos do soberano, mas o conjunto dos
mecanismos que vão tornar pertinentes, para o governo e para os que governam, fenômenos
bem específicos, que não são exatamente os fenômenos individuais, se bem que – e será
preciso tornar sobre esse ponto, porque é importantíssimo -, se bem que os indivíduos
figurem ai de certo modo e os processos de individualização sejam aí bem específicos. É
 uma maneira bem diferente de fazer funcionar a relação coletivo/indivíduo, totalidade do
corpo social/fragmentação elementar, é uma maneira diferente que vai agir no que chamo
de população (FOUCAULT, 2008, pp. 87).

Esta pressão, este controle que as pessoas fazem uns aos outros em defesa do que seria o
melhor para a comunidade com a desculpa de um bem comum de certa forma funciona como uma
prisão dentro de outra prisão onde os apenados são seus próprios algozes exercendo um controle
incessante entre eles facilitando o trabalho de que lhes impõem essa violência de tal forma que os
próprios apenados vigiam-se e ao mesmo tempo punem uns aos outros desenvolvem do um sistema
de controle e vigilância muito mais rigoroso que o próprio panóptico.

A capacidade de dominar espaço, sobretudo apropriando-se (material ou simbolicamente)

de bens raros (públicos ou privados) que se encontram distribuídos, depende do capital que
se possui. O capital permite manter à distância as pessoas e as coisas indesejáveis ao
mesmo tempo que aproximar-se de pessoas e coisas desejáveis (por causa, entre outras
coisas, de sua riqueza em capital), minimizando, assim, o gasto necessário (principalmente
em tempo) para apropriar-se deles: a proximidade no espaço físico permite que a
proximidade no espaço social produza todos os seus efeitos facilitando ou favorecendo a
acumulação de capital social e, mais precisamente, permitindo aproveitar continuamente
encontros ao mesmo tempo casuais e previsíveis que garante a frequência de lugares bem
frequentados (A posse de capital assegura, além disso, a quase ubiquidade que torna
possível o domínio econômico e simbólico dos meios de transporte e de comunicação – e
que é muitas vezes reduplicada pelo efeito da delegação, poder de existir e agir à distância
através de um preposto) (BOURDIEU, 2011, pp. 163-164).

A violência praticada entre os grupos na disputa de um determinado lugar pode representar a

projeção de uma futura ascensão social baseada nas redes de relacionamento, com base na
proximidade espacial que sobre as noções de espaço tempo seguindo como referência principal o
capital econômico.

O capital econômico no contexto da sociedade atual é o fator determinante para caracterizar

o poder da hegemonia cultural que destrói ou bloqueia todas as outras expressões culturais que
surjam em todos os territórios onde se coloquem em disputas tais valores sociais.

Esta questão foi percebida em uma conversa com Jorge um dos membros do centro de
Umbanda Jurema da Praia, quando me relatou os problemas que enfrentou durante seu tempo
escolar.

Para que não sofresse nenhum tipo de preconceito e violência acarretados pelo fato de ser
praticante e filho de praticantes de Umbanda ele era orientado por sua mãe a dizer que sua religião
era Católica.

Para termos uma visão global do funcionamento dos mecanismos de reprodução escolar,
podemos, em um primeiro momento, evocar a imagem utilizada pelo físico Maxwell para
explicar como a eficácia da segunda lei da termodinâmica poderia ser anulada: Maxwell
imagina um demônio que faz a triagem das partículas em movimento, mais ou menos
quentes, isto é, mais ou menos rápidas, que chegam até ele, enviando as mais rápidas par
um recipiente cuja a temperatura se eleva e as mais lentas para outro cuja a temperatura
baixa. Assim fazendo, ele mantém a diferença, a ordem que, de outro modo, tenderia a
desaparecer. O sistema escolar age como o demônio de Maxweell: à custa do gasto de
energia necessária para realizar a operação de triagem, ele mantém a ordem preexistente,
isto é, a separação entre os alunos dotados de quantidades desiguais de capital cultural
(BOURDIEU, 1996, pp. 36-37).

Esta situação demonstra claramente o sistema escolar violentando durante a infância de um

individuo que é obrigado a esconder sua religião para ser aceito e até mesmo poder frequentar um
ambiente que ele entende como essencial para a sua evolução intelectual.

Nesta adaptação dos indivíduos que pertencem a grupos diferentes dos grupos que seguem a
cultura hegemônica, percebemos o quanto o sistema escolar é violento com aqueles que são
diferentes.

É possível também perceber o quanto é preciso mudar para não ser excluído da possibilidade
de crescimento que a escola proporciona ou se diz proporcionar aos indivíduos.
 Tanto assim que hoje ainda se observa a tendência de as tendas de Umbanda levarem em
seu nome o termo espírita, denotando a aceitação social maior que gozam os adeptos de
Allan Kardec. Se, de todo, a pressão política ou religiosa fosse muito forte, também havia
um santo qualquer no nome da casa. É que em um país católico, com setores conservadores
na sociedade, Tenda Espírita de Umbanda Nossa Senhora do Rosário soaria melhor que se
fosse apenas Pai Oxalá ou Caboclo Rompe-Mato (INÁCIO. 2011, pp. 243).

Os praticantes de Umbanda a gerações passam por esse tipo de ocasião onde acabam
escondendo ou disfarçando sua cultura pra que não sejam perseguidos por outros grupos e alijados
de participar das instituições sociais.

Essas e outras ocasiões demonstram um pouco do que é ser um praticante de Umbanda em

um contexto de uma cidade conservadora de mais de trezentos anos de fundação.

A maioria das pessoas reproduzem práticas colonialistas e eurocêntricas pautadas por anos
de influência da religião católica em uma cidade antiga que foi alicerçada nos preceitos filosóficos,
religiosos e culturais dos padres Jesuítas e do espiritismo.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O trabalho que apresentamos pode proporcionar que tenhamos uma boa percepção dos
conflitos enfrentados pelos Umbandistas na cidade de São Borja, este artigo pretende contribuir pra
a compreensão do quanto as instituições sociais alicerçadas em conceitos Eurocêntricos até os dias
de hoje pressionam grupos que utilizam práticas sociais diferentes das práticas hegemônicas.

Assim poderemos desenvolver instrumentos teóricos e práticos que auxiliem para uma maior
integração desses grupos que fazem parte de nossa sociedade, sofrem as mesmas sanções legais que
todos nós, mas muitas vezes passam por situações em que suas crenças, costumes e tradições são
moralmente mal interpretadas.

Considerar a particularidade desse grupo nesse momento soma no sentido de entendermos

que as respostas estão no trabalho de observação que deve ser feito levando em conta o contexto
que o grupo e os outros grupos envolvidos nesta disputa e quais as questões envolvem esse
processo.

Contudo foi possível identificar diversas divergências morais que afetam a vida dos
Umbandistas motivadas por representarem uma cultura diferente da institucionalizada sendo
obrigados a sofrerem todo o tipo de violência social possível. Fato que muitas vezes os levam ao
isolamento tornando cada vez mais difícil sua integração com a sociedade.

REFERENCIAL TEÓRICO

AGROSINO. Michel. Etnografia e observação participante. Tradução José Fonseca; consultoria,

supervisão e revisão desta edição Bernardo Lewgoy. – Porto Alegre : Artmed, 2009.

BOURDIEU, Pierre. A miséria do mundo, com contribuição de A. Accardo. 8ª ed. Petrópolis. RJ:
Vozes, 2011.

__________, Pierre. O poder simbólico. Tradução Fernando Tomaz 13ª ed. – Rio de Janeiro;
Bertrand Brasil, 2010.

__________. Sobre a teoria da ação / Pierre Bourdieu; Tradução: Mariza Corrêa – campinas, SP:
Papirus, 1996.

DREYFUS, Hubert L, 1959, Michel Foucault: uma trajetória filosófica: para além do
estruturalismo e da hermenêutica. Hubert l. Dreyfus e Paul Rabinow; Vera Portocarrero e Gilda
Gomes Carneiro; introdução: traduzida por Antonio Cavalcante Maia; revisão técnica: vera
Portocarrero. – 2. Ed., ver. – Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2013.

ELIAS, Norbert y John SCOTSON (2000) Os Estabelecidos e Os Outsiders, Río: Jorge Zahar
(Introducción, Conclusión y Posfacio a la Edición Alemana).

FOUCAULT, Michel. Segurança, território, população; curso de college de France (1977-1978) /

Michel Foucault; edição estabelecida por Michel Senellart sob a direção de François Ewald e
Alessandro Fontana ; tradução Eduardo Brandão ; revisão da tradução Claudia Berliner. – São
Paulo: Martins Fontes, 2008. – (coleção tópicos).
GEERTZ, Clifford. A interpretação das culturas / Clifford Geertz. – primeira edição., reimpr. –
Rio de Janeiro: LUC, 2008. 323p.

Giddens, Anthony, 1938- Modernidade e identidade / Anthony Giddens; tradução, Plínio

Dentzien. – Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed. 2002.

_______, Anthony (1995) La Constitución de la Sociedad. Bases para la Teoría de la

Estructuración, Buenos Aires: Amorrortu (Caps. I y IV).

HALL, Stuart y Tony JEFFERSON (2002) [1975] Resistencia a Través de Rituales. Subculturas
Juveniles en la Gran Bretaña de Posguerra, La Plata: Observatorio de Jóvenes, Comunicación y
Medios (Teoría I: Subculturas, Culturas y Clase).

INÁCIO. Angelo. Aruanda. São Paulo – 13ª edição. Casa dos espíritos editora, 2011.

SARTI, Cynthia Andersen. A família como espelho: um estado sobre a moral dos pobres /
Cynthia Andersen Sarti. – 6. Ed. – São Paulo: Cortez, 2010.
Mestrando do curso de Antropologia Social, PPAS – Programa de posgrado em Antropologia
Social, UNAM – Universidade de las Misiones.
Graduando do curso de Ciências Humanas Licenciatura – UNIPAMPA – Universidade federal do
pampa.
Graduando do curso de Ciências Sociais- Ciência Política – UNIPAMPA – Universidade federal do
pampa.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

Trasvasamiento. Doctrina peronista y militancia en el conurbano sur.

Aarón Attias Basso. UNLa (anaro.satti@gmail.com) y

Carolina Casagni. UNLa (carolina.casagni@gmail.com)
Área temática
Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores políticos.

Resumen
¿Qué presencia tiene la doctrina peronista en las representaciones de quienes hoy militan en
agrupaciones peronistas del conurbano sur? Esta es la pregunta que orienta el presente trabajo.
Al explorar si los principios doctrinarios del justicialismo perduran en el relato de los militantes no
partimos de la creencia de que un militante peronista es quien se ajusta a la doctrina —lo que sería
un esencialismo absurdo y dogmático— sino que apuntamos a conocer si existe afinidad entre esta
y las representaciones que los actores tienen del peronismo y de la militancia; nos preguntaremos si
conocen o desconocen algunos de los textos y conceptos fundamentales de Perón y si estos resultan
relevantes para su práctica política.
Con ese fin trabajamos a partir de dos vías. La primera de ellas es explorar la doctrina peronista de
Juan Perón, complementándolos con textos de Eva Duarte de Perón, en busca de referencias al
concepto de militancia. La segunda es la realización de entrevistas que indaguen en las
representaciones de los militantes peronistas de la zona sur del conurbano bonaerense, en torno al
peronismo y en torno a sus prácticas políticas. Se entrevistaron militantes de La Cámpora,
Movimiento Evita y Kolina, que llevan adelante su militancia en las localidades de Avellaneda,
Lanús, Lomas de Zamora y Almirante Brown.
Presentación

El peronismo ha recibido un creciente interés de parte de historiadores, sociólogos y politólogos,

especialmente en las últimas tres décadas. No resulta sorprendente en tanto que es el movimiento
político que más incidencia ha tenido en la Argentina en el siglo XX. Ahora, si a fines de la década
del noventa parecía haberse convertido en una mera coalición de poder, apartada casi por entero de
los principios bajo los cuales Juan Perón fundó el movimiento, los gobiernos kirchneristas lo
revitalizaron convirtiéndolo no solo en un actor legítimo, sino en el único capaz de llevar adelante
una mejora en la calidad de vida de gran parte de la población desde el retorno de la democracia en
1983.

El paso de un gobierno peronista neoliberal, privatizador, excluyente, a un gobierno peronista

keynesiano, estatizador y en gran medida inclusivo, se dio en simultáneo a una ola de politización
que revitalizó la participación política en todo el espectro político (Vásquez y otros, 2017), lo que se
dio con gran intensidad en el amplio marco del peronismo. Hoy, sin control sobre el gobierno
nacional ni los principales distritos (Buenos Aires, Córdoba y Santa Fé), con la responsabilidad de
haber perdido una elección con la derecha, reaparece una multiplicidad de actores antes opacada por
la hegemonía de una lectura kirchnerista de la tradición peronista.

Este trabajo se enmarca dentro de una línea de estudios que gira en torno a la pregunta por las
identidades políticas en la Argentina, en la que nos interrogamos acerca del modo en que se
configura la tradición peronista en las identidades de los militantes de nuestro tiempo, en particular
aquellos que se reconocen peronistas. Las páginas que siguen constituyen una indagación en torno
al conocimiento y la apropiación de la doctrina peronista que existe (o no) entre los militantes del
conurbano sur, que se encuentran dentro de agrupaciones peronistas surgidas después de la crisis de
2001. En ese sentido, se realizaron entrevistas en profundidad en las que se busca obtener
conocimiento acerca de su interpretación del peronismo y luego acerca de su concepción de la
militancia.

Antes de avanzar, consideramos necesario mencionar que al explorar si los principios doctrinarios
del justicialismo perduran en el relato de los militantes no partimos de la creencia de que un
militante peronista es quien se ajusta a la doctrina —lo que sería un esencialismo dogmático— sino
que apuntamos a conocer si existe afinidad entre esta y las representaciones que los actores tienen
del peronismo y de la militancia; nos preguntaremos si conocen o desconocen algunos de los textos
y conceptos fundamentales de Perón y si estos resultan relevantes para su práctica política.
Con ese fin trabajamos a partir de dos vías. La primera de ellas es explorar la doctrina peronista de
Juan Perón, complementándolos con textos de Eva Duarte de Perón, en busca de referencias al
concepto de militancia. La segunda es la realización de entrevistas que indaguen en las
representaciones de los militantes peronistas de la zona sur del conurbano bonaerense, en torno al
peronismo y en torno a sus prácticas políticas. Se ha hecho un recorte metodológico en dos
sentidos, uno geográfico, concentrándonos en las localidades de Avellaneda, Lanús, Lomas de
Zamora y Almirante Brown, otro político, entrevistando a militantes de La Cámpora, Movimiento
Evita y Kolina de dichos municipios.

En los últimos años han crecido los estudios de la militancia surgida entre el 2003 y el 2015 —
apareciendo numerosos libros, papers y presentaciones en congresos—, entre los cuales es posible
citar, entre otros, a Balsa (2013), Carbonelli (2015), Cura (2014), Flax (2016), Natalucci (2014),
Montero (2012), Pudal (2011), Rocca Rivarola (2015), Vásquez (2017) y Vommaro (2014). Ahora
bien, si hay algo que no está del todo presente en las investigaciones actuales, es un análisis de las
implicaciones que la identidad política peronista imprime sobre la práctica militante. Esto tiene
como resultado un análisis de las militancias que incluye a las dimensiones de la historia y la
tradición política de forma tangencial y no como dimensiones que atraviesan el objeto de estudio.
Es así que muchas veces aparece el peronismo como un dato y no como una pregunta a indagar y
problematizar.

Esta investigación se propone como un análisis más detenido en las identidades políticas, lo que
haremos tomando como punto de partida el carácter relacional y contingente de las mismas, para lo
cual seguiremos los postulados teóricos de lo que se ha dado a llamar el posfundacionalismo
(Laclau, 2005; Marchart, 2009). Para esta corriente, las identidades se encuentran siempre “en
obra”, dado que toda estabilización (parcial y momentánea) se produce por un afuera que la
posibilite a la vez que impide su clausura. Así, la identidad no es un destino —como en Schmitt—
ni una elección —como en Sorel— sino el resultado siempre inestable de una relación de poder.
Este enfoque no solo permite salir del esencialismo sino también concebir una voluntad política que
contiene dentro de sí a una diversidad de posiciones que, sin ser idénticas, logran una unidad desde
que un contenido particular que se convierte en nombre de una plenitud ausente.

Ahora, adoptando esta mirada según la cual los bordes de una identidad son definidos y redefinidos
por las alteridades que construye y por las cuales es construida, estaremos acentuando en la
diferencia. Esto tiene el riesgo de ubicar en un lugar excesivamente marginal los contenidos
particulares que viene a aportar esta investigación empírica. Las identidades políticas constituyen
un modo de comprender el mundo, por más inacabado y heterogéneo que este sea. Efectivamente,
las identidades políticas están atravesadas por una falta, pero tienen un contenido positivo, que en
nuestro caso está compuesto por la tradición peronista.

Es muy vasto el número de elementos que podríamos englobar dentro de la tradición peronista y
muy heterogénea su composición; desde planes de gobierno a un calendario festivo propio, desde
símbolos hasta narraciones, desde una interpretación del catolicismo hasta hitos en la laicización del
Estado y la igualdad de género. Aquí nos concentramos en analizar una parte de esta tradición, la
doctrina peronista, en esto termina de adquirir especificidad nuestro objeto, respecto de los estudios
antes citados.

1. La doctrina peronista
Para comenzar con este esbozo de caracterización de la doctrina peronista, diremos que
comprendemos a la doctrina peronista como un conjunto de ideas promulgadas desde un
movimiento político, que aportan un marco —cognitivo y valorativo— para las prácticas de sus
integrantes. Sin embargo, partimos de la afirmación de que todo pensamiento es situado, siempre se
reflexiona en un contexto espacio-temporal determinado, utilizando categorías de pensamiento,
muchas veces creadas en otros contextos y adaptadas a nuestras realidades particulares.
En consecuencia, uno de los factores de contexto que consideramos centrales para comprender los
escritos de Perón y Eva serán las relaciones de poder que se desarrollan entre los diferentes actores
del sistema internacional. La doctrina peronista se desarrollará desde una realidad periférica, con el
objetivo primordial de hacer de la Argentina un actor independiente en el sistema internacional,
proceso que comienza dándose una política nacional autónoma. El orden internacional de aquel
entonces se encontraba en transición, el mundo pasaba de dos guerras mundiales al inicio de la
Guerra Fría entre las dos potencias emergentes de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos y la
Unión Soviética. Éstas últimas comenzaban a delinear sus concepciones acerca del mundo,
emergiendo como únicas, universales y autoexcluyentes. Para Perón, embanderarse tras una de estas
dos ideologías implicaba un riesgo para el país, por lo que buscará llevar adelante “una doctrina que
no es pura concepción economicista o materialista” (Bolívar, 2008, p.73), que será llamada Tercera
Posición.
Ésta, si bien se utiliza para dar respaldo argumentativo a un posicionamiento con respecto a las
visiones hegemónicas del ordenamiento mundial, tiene un correlato filosófico, político, económico,
social y cultural. Está basada en una concepción de la organización nacional, que se mantiene
equidistante del individualismo capitalista y del colectivismo marxista. Perón pronunciará a la
Tercera Posición como un eje central que vertebrará a la doctrina la Comunidad Organizada, en la
búsqueda de restablecer un equilibrio, entendiendo que la relación del individuo con la comunidad
es fundamental para su realización plena. El sujeto y la comunidad conformarán un todo
complementario, donde el primero trabajará por el bien de la segunda, y la realización de la
comunidad influirá en la construcción de aquel individuo. El objetivo del peronismo era que el
sujeto llegase a desarrollar una conciencia social, lo que en este contexto equivale a decir que no se
entendiera aislado y enajenado del contexto y sus otros, sino como una pieza fundamental del
mismo.
De acuerdo con Perón (2014) “la sociedad y el hombre se enfrentan con la crisis de valores más
profunda acaso de cuantas su evolución ha registrado” (p.7). Ante esta situación, en la mirada de
Bolívar (2008), el hombre debía volver a encontrar la razón de su existencia, “restableciendo la
armonía entre el progreso material y los valores espirituales” (Bolívar, 2008, p.99), para que estos
últimos sirvieran de sustento del restablecimiento de los lazos sociales. Perón partirá de este
diagnóstico para dar nacimiento a la doctrina peronista.

Doctrina y práctica

La mayor parte de la producción teórica se llevó adelante luego de la praxis. El peronismo,

movimiento que se encontraba al mando del gobierno argentino desde 1946, ya había concretado
numerosas obras de gobierno al momento de comenzar a delinear su doctrina. El orden de aquel
accionar se sustentaba en el argumento de Perón que exponía que en primera instancia era necesario
brindarle cierto grado de bienestar económico a los argentinos, asegurando el cumplimiento de sus
necesidades básicas para el desarrollo de una vida digna, para luego inculcar en aquellos los valores
morales. El líder justicialista expresaba que era “difícil poder levantar la moral de un pueblo que se
encuentra menesteroso o necesitado” (Perón, 2014, p.20). Esa segunda tarea sería fundamental para
darle sustento al proyecto nacional que deseaba alcanzar el peronismo, y la perdurabilidad en el
tiempo de la misma.
Bolívar nos cuenta que el líder justicialista declaraba en el Congreso General Peronista de 1947:
ese movimiento que nosotros representamos, que ahora está detrás de un hombre, ha de
transformarse paulatinamente para colocarse detrás de una doctrina y detrás de un ideal. De
esta manera le habremos dado el sentido de perennidad necesario. Los hombres pasan pero
las naciones suelen ser eternas. Es necesario que organicemos a nuestro movimiento con
principios y con doctrinas perfectamente establecidas que den a éste la materialización
orgánica que él necesita. (Bolívar, 2008, p.108).

Resulta clara la tarea mayúscula que tenía la creación, el desarrollo y la difusión de la doctrina, no
solo para el peronismo como movimiento, sino para la patria y la nación argentina.
Por otro lado, Perón entendía que era fundamental la conformación de una identidad cultural y de
una conciencia nacional, para que tanto las acciones que estaba llevando a cabo el movimiento,
como los problemas para ejecutar el desarrollo de las mismas, fuesen entendidas por el pueblo
pudiese defender sus intereses y no centrar sus acciones en el interés individual sino a partir del
interés colectivo. Eva Perón expresaba que “El amor es sacrificio, (...) es una verdad grande como
el mundo y como la historia. No hay amor sin sacrificio, pero nadie se sacrifica por algo que no
quiera y nadie quiere algo que no conoce” (Duarte de Perón, 1951, p.26).
Se puede distinguir la importancia de la doctrina como una sistematización de ideas que resulta
esclarecedora a la hora de comprender al peronismo y sus obras prácticas desde categorías de
pensamiento propias, que no se entendiesen solo desde concepciones economicistas, sino que fueran
construidas sobre todo a partir de valores, destacando al hombre como el centro de la reflexión. Así,
Perón buscaba que el peronismo se interpretase como una creación genuina y no como una
reproducción y readaptación de otras teorías ajenas a nuestras realidades. En tanto el sujeto no se
establecía como un simple espectador sino que se definía como un militante que debía
comprometerse a difundir la doctrina y, a su vez, a continuar con la construcción de la misma. Sobre
esta idea, Bolívar afirma que “los valores que impulsaban y daban vida a la doctrina peronista no
eran invención de ningún dirigente en particular, sino una creación inmanente del pueblo” (Bolívar,
2008, p. 117).
Una narración que volviese inteligible el presente de la Patria mediante un pensamiento político
propio, como así también una teoría que las futuras generaciones pudiesen heredar, eran algunos de
los principales motores que impulsaban la creación de la doctrina.

Algunos ejes a resaltar

La doctrina tiene como una de sus características principales el ser antropocéntrica. Perón entenderá
al ser humano como “el sujeto de la vida toda, de nuestras preocupaciones y nuestros desvelos”
(Perón, 1949, p.26). Ahora bien, este ser humano está lejos de ser el individuo maximizador de
intereses del que nos habla el liberalismo económico, al menos en sus versiones menos elaboradas.

Para el hombre que describe el peronismo es fundamental la participación política en tanto que
pertenencia a una comunidad, ya que, como afirma Bolívar, la comunidad no posee una
disponibilidad ética que pueda autorregularse en forma general si los individuos que la
integran son del todo amorales o desinteresados por la suerte de los otros y por el bien
común. La ética vive en los individuos que son los que poseen, a través de un complejo
juego de voluntades organizadas en centros de fuerza, la capacidad de tejer redes y lazos
normativos sanos, o redes y lazos normativos enfermos (Bolívar, 2008, p.99).

Como ya se apuntó, no hay contradicción entre el individuo y la sociedad; el sujeto encontrará la

“plena realización del ´yo´, el cumplimento de sus fines más sustantivos, (...) en el bien general”
(Perón, 1949, p.30), es decir dentro de aquella comunidad de la que es parte y para la cual debe
trabajar. Ahora bien, esta realización colectiva no suprime la individualidad, sino que la requiere. Es
por ello que Perón argumentará que “a este sentido de comunidad se llega desde abajo, no desde
arriba; se alcanza por el equilibrio, no por la imposición” (Perón, 1949, p.29). Bolívar expresará que
Perón no pensaba, tal como los estadistas de su tiempo, sólo en términos de Estado, sino que lo
hacía en términos de comunidad, la que encerraba una dialéctica hombre-sociedad, donde esta
última, para que fuese justa, requería sujetos morales y una sociedad que retribuyese esa acción
moral mediante un orden social justo (p.100).
Otro de los principios fundamentales de la doctrina serán las “tres banderas”, es decir la tríada
valorativa compuesta por la justicia social, la soberanía política y la independencia económica.
Estas podrán ser entendidas tanto como principios, como por objetivos, que se desean concretar al
llevar la doctrina a la acción. El fin último será la obtención de la libertad, mediante la cual —
utilizando un lenguaje propio del peronismo— el pueblo encontrará su felicidad y la nación su
grandeza. Perón dirá que no puede entenderse este triángulo doctrinario por separado, ni tampoco
existir uno “positivamente por mucho tiempo sin los otros” (Bolívar, 2008, p. 110). La soberanía
política es un legado heredado de las luchas independentistas y continuado por lo que él denominará
como “línea nacional”, integrada por Rosas, Yrigoyen y el mismo Perón; una conquista que se
deberá defender. Sin embargo Perón dirá que aquella no podrá brindar sus frutos al Pueblo si no se
lleva a cabo una segunda independencia: la económica. Por su parte, la justicia social no puede
producirse sin un aparato económico que la sustente, pero a la vez resulta fundamental una mejora
en las condiciones de vida de las mayorías —una vida “más digna, más justa, más humana y más
cristiana” (Perón, 2014, p.101). Esta vida material sería el sustento que les “permitiera hablar del
espíritu y de los valores morales” (Perón, 2014, p. 97). Así, el estado debía ser el “custodio de la
justicia social” (Perón, 2014, p. 98) actuando como mediador entre los trabajadores y los capitales
para establecer una justa distribución de la riqueza. Solo entonces sería posible una “convivencia
armónica de la ciudadanía nacional” (Perón, 2014, p.98).

El proyecto nacional que encarnará el Estado estará guiado entonces imprescindiblemente por “el
sentido de la justicia social” (Perón, 2014, p.99). Aquello que se opone a esta idea será nombrado
por Perón (2014) como “la tiranía que significa la dirección de los negocios, la organización a favor
de grupos particulares, la alianza interesada de las máquinas políticas, la explotación del pueblo”
(p.99-100); claramente está oponiendo el interés particular basado en la propiedad privada o la
pertenencia a círculos sociales dominantes al gobierno democrático orientado por los intereses de
las mayorías desposeídas de la Argentina. Asimismo, esta será una condición fundamental para el
establecimiento de la paz: “Se habla de mantener la paz sobre las bases de seguridad colectiva, la
cual se asienta en indiscutibles principios de justicia social” (Perón, 2014, p.100).

En tercer lugar es preciso detenerse en la constante apelación a los valores, una fuerte impronta
moral de la doctrina peronista. Así, Eva Perón se aleja de cualquier materialismo al expresar que el
“movimiento es eminentemente espiritual porque se basa en la moral y exalta los valores morales
del individuo y está por sobre la materia” (Duarte de Perón, 2012, p.33). La llamada “jefa espiritual
de la Nación” se referirá tanto como Perón a la importancia de una ética de la justicia y la
solidaridad como requisito indispensable para considerarse un digno peronista.

La doctrina comprende dentro de sus tareas la necesidad de inculcar esta ética en el pueblo
trabajador argentino. Asimismo, esta ética no solo es imprescindible para el desarrollo de una
“patria libre, justa y soberana” sino también para la libertad inalienable de cada ser humano. Perón
expresaba que “el grado ético alcanzado por un pueblo imprime rumbo al progreso, crea el orden y
asegura el uso feliz de la libertad” (Perón, 2006, p. 17) Así, sólo mediante la guía de la razón es
posible la libertad, una idea con una fuerte impronta moderna y racionalista. La solidaridad aparece
como consideración del interés colectivo como complementario del interés individual, siendo la
unidad nacional una consecuencia de esta lógica en tanto que considera que existe un interés
nacional que es posible realizar equilibradamente en todos los sectores —incluso dentro del
capitalismo— de la comunidad organizada. La doctrina tiene entre sus fines la transmisión del
sentimiento solidario,

El líder justicialista también nos dirá que la solidaridad será resultado de la trasmisión de la
doctrina. En un lenguaje que no dudaríamos en calificar de durkhemiano, Perón afirma en
Conducción Política:
Cuando todos los hombres piensan de una misma manera y sienten de un mismo modo, la
solidaridad viene sola. Viene esa solidaridad que se consubstancia con la vida misma de los
hombres; esa conciencia colectiva, esa conciencia social por la que nosotros luchamos para
que todos metan dentro de la bolsa y nadie se avive de querer sacar de la bolsa, pues lo que
está dentro de ella se reparte entre todos. (Perón 2006, p. 223)

Aquí la doctrina aparece como una importante fuente de cohesión social.

Ahora bien, todo esto no implica que la palabra de Perón es una palabra definitiva. Su pensamiento
es antes que nada el de un estadista y un conductor político, se caracteriza por ser estratégico,
orientado hacia el futuro. En este sentido la doctrina no aparece como un corpus inmodificable sino
que requiere de una permanente actualización que mantenga su vigencia. Así el líder justicialista
establecerá que la
doctrina debe ser también elástica. Las doctrinas políticas no pueden ser eternas, aunque
sean eternos los principios que las sustentan. Pero, dentro de la doctrina, además de los
grandes principios están contenidas muchas cuestiones de forma que obedecen a las
condiciones de tiempo y espacio. La doctrina debe ser actualizada (Perón, 1952, p.55).

La doctrina, con toda la importancia que se le asigna al ser palabra del conductor de un movimiento
que se considera en tal manera trascendente, no es concebida como una obra concluida, sino una
obra interminable (como la nación misma), ya que debe ser continuada y reformada por cada
generación de argentinos peronistas que tendrán en sus manos estos “principios eternos”.

Finalmente podemos establecer que Perón entendía que la construcción de aquel pensamiento
político-estratégico sembraría las bases de un cambio cultural en la sociedad argentina, insertándose
dentro de las identidades políticas de los ciudadanos, mezclándose como la misma argentinidad,
marcando un antes y un después en la forma de entender la política argentina. Es por ello que éste
expresaba:
Esa revolución que se viene cumpliendo en todos los pueblos de la tierra y que marcará una
etapa en la historia, es la que nosotros tratamos de llevar adelante con nuestras conquistas
sociales, que constituyen, no una época, en la historia de la Nación, sino un cambio tan
trascendental, que afirmamos no podrá ser borrado en adelante por ninguna fuerza de este
país (Perón, 2014, p.19).

Sería el golpe de Aramburu el que intentaría arrasar con la doctrina justicialista, junto con toda
memoria del peronismo, mediante el decreto 4.161 de 1956 que prohibía “imágenes, símbolos,
signos, expresiones significativas, doctrinas, artículos y obras artísticas” así como los nombres de
Perón y Evita.

2. Representaciones militantes

Representaciones de militantes sobre el peronismo

A los militantes se les hizo la siguiente pregunta: “¿Qué es el peronismo para vos? ¿Qué significa
para vos ser peronista?” Lo primero que aparece a la vista es una cierta heterogeneidad en las
respuestas, lo que evidencia que son respuestas personales y no expresiones de una línea
homogénea que surja de las conducciones de las organizaciones. A continuación describiremos los
hallazgos en esta materia mencionando las dos respuestas predominantes y vinculando estas y otras
respuestas con la cuestión de la doctrina, que no aparece como una característica definitoria.

1. El peronismo es obra de gobierno transformadora.

La respuesta más frecuente (50% de los entrevistados) describe al peronismo como un conjunto de
transformaciones llevadas a cabo por Perón. Se refieren tanto a derechos básicos, como los derechos
a la salud y la educación, como a conquistas puntuales, como el voto femenino, las vacaciones
pagas, el aguinaldo. En uno y en otro caso, la conclusión es que lo que se hizo fue “todo a favor del
pueblo”. Otros lo expresan más vagamente como igualdad, dignidad, inclusión, como principios
rectores de los primeros gobiernos peronistas, que tuvieron como consecuencia directa una
transformación del país, “para siempre”, que mejoró las condiciones de vida, permitiendo que las
mayorías tuvieran el acceso al trabajo y por ende la garantía de poder “llevar el pan a la mesa”. Así,
el peronismo aparece como “una herramienta de transformación de la vida de la gente”, “lo que
realmente cambió la historia”.

El peronismo aparece así, antes que nada como un recuerdo de inclusión social y dignificación del
trabajo, pero de manera clara, es un recuerdo, una tradición con un inicio claro aunque puedan
sostenerse antecedentes o inspiraciones de luchas pasadas. Al respecto, encontramos en muchas
entrevistas un reparo antes de opinar, basado en el hecho de “no haberlo vivido”. Más allá del
carácter incontestable de esta afirmación, consideramos que debe ser leída como un gesto de
distanciamiento respetuoso, que denota una cierta dificultad para adoptar al peronismo de manera
“natural”, como uno incorpora la pertenencia a la identidad nacional, aunque no sepa quiénes hayan
combatido en la batalla de Pavón.

Emparentado con esta interpretación está la de quienes afirman que ser peronista es ser parte de un
que retoma “el espíritu de los libertadores” (quienes llevaron a cabo las guerras por la liberación de
la Corona Española) reconociendo y movilizando a sectores subalternos, incorporándolos a la vida
política, mejorando sus condiciones de vida.

2. El peronismo es una forma de vida ética.

La definición de un 40% de los militantes no se centra en la obra de Perón sino que entiende que ser
peronista implica una manera ética de conducirse en la vida. Véase, por ejemplo, lo que responde
una militante de La Cámpora de Almirante Brown:
Implica que quizás en alguna circunstancia me interese... vas por la calle y una señora se lastima.
Obviamente yo voy a ir y la voy a ayudar y voy a estar ahí hasta que alguien me venga a socorrer. Y
otro pasa por al lado y chau.

Se expresa en el mismo sentido un militante de Kolina de Lanús: “El peronismo implica pensar en
el otro, no tanto en uno”. El peronismo aparece como una ideología en sentido laxo, como un
conjunto de valores que orientan al sujeto en sus acciones, los mismos que lo orientan hacia la
militancia. De manera menos precisa, pero en la misma línea, aparece como característica común a
los peronistas compartir “una manera de interpretar el mundo, una manera de vincularse con los
otros”, “una forma de ser, una forma de vida (...) es cómo concibe uno el tipo de país que quiere, el
tipo de sociedad a la que aspira.”

Resulta claro que estas dos primeras acepciones del peronismo no están desconectadas, sino que
hay una diferencia meramente de dimensión, una está más centrada en el gobierno y otra en la vida
cotidiana. Una buena síntesis aparece en un militante de Kolina, quien afirma que ser peronista,
antes que nada:
Es igualar las oportunidades que uno tuvo hacia el otro. Es empatar. Yo quiero empatar mi
 realidad con la del de al lado. Justicia social. Esa para mí tiene que ser la máxima de un
peronista siempre. El que se corre de ahí no es peronista.

Es interesante el uso del verbo “empatar”, que implica, por un lado la existencia de
individualidades, pero restringidas en su posibilidad de distinción respecto de los demás. Asimismo,
este empate es entre individuos, pero es otra forma de nombrar la “justicia social”, la máxima que
debería orientar a cualquiera que se precie de peronista.

Ahora bien, hasta aquí el peronismo es definido como un conjunto de acciones coherentes con
valores de justicia, no aparece ninguna referencia a la dimensión simbólica textual del movimiento.

3. Peronismo y doctrina, las tres banderas.

Una de las respuestas podría haber definido al peronismo como una doctrina que define los
principios de un movimiento político. No nos llama la atención que esto no aparezca como una de
las principales respuestas, pero sí que no aparezca en absoluto. Cuando se le pregunta a los
militantes por el concepto, central en la doctrina peronista, de “comunidad organizada”, ninguno de
los entrevistados se encuentra familiarizado con el mismo.

Recordemos con Poratti (2007) que Perón consideraba que los tres textos fundamentales para el
peronismo eran La Comunidad Organizada, Conducción Política y Doctrina Peronista (p.75), por
lo que la falta de incorporación del concepto de comunidad organizada resulta todo un indicador de
la presencia periférica de la doctrina peronista en los militantes de nuestro tiempo. En las entrevistas
los militantes no citan ni hacen referencia a estos ni a otros libros de Perón, a pesar de que
reiteradamente el mismo Perón se haya referido a la doctrina como una necesidad del movimiento y
de la Patria.

Lo que sí aparece en un número considerable de entrevistas (30%) son las tres banderas del
peronismo —independencia económica, justicia social, soberanía política— y el horizonte político
de “una patria justa, libre y soberana”, dos expresiones funcionan casi como sinónimos. Esta es la
mayor presencia de la palabra de Perón, expresada numerosas veces en su doctrina, en la voz de los
militantes. Es interesante que aparezcan enunciados de este nivel de generalidad, la cual es desde
luego intencional, de modo que fueran lo más representativos que fuese posible entre los múltiples
sectores a los que interpelaba Perón. Es un horizonte que aparece en la década del 40, se reitera
como consigna en la década del 70 y sigue teniendo actualidad para ordenar la comprensión del
mundo y la práctica política de los militantes.

Vale recordar que ya en mayo de 1971 la revista Antropología 3er mundo9 afirmaba que la palabra
de Perón era "lo que menos se conoce por parte de la juventud que, masivamente, irrumpe en el
peronismo", por lo que dedicó un número entero a la publicación de fragmentos de libros y
discursos del líder aún exiliado. Si damos por válida esta afirmación de los editores, podemos
afirmar que el divorcio entre la doctrina y la militancia peronista de base no es una cuestión nueva,
sino que es una de las características del movimiento. Sería interesante conocer cuál ha sido la
recepción de la obra de Perón en otras partes del movimiento, como la dirigencia o el sindicalismo
que, sin duda, ha trabajado por preservar el patrimonio del movimiento peronista y fomentar
espacios que —con un éxito relativo— trabajen para difundir las obras de pensamiento peronista.

Así, podemos concluir de manera preliminar en que la obra de Perón no resulta indispensable para
la militancia, ni aparece como una característica que defina al peronismo más que de manera

9
Revista de orientación peronista, dedicada a la difusión del pensamiento político, editada por la facultad de Filosofía y
Letras de la Universidad de Buenos Aires entre 1968 y 1973.
periférica. Esta se considera peronista a partir de una identificación con una obra de gobierno que es
la expresión en el terreno de las políticas públicas de un ideario común orientado hacia la inclusión
y la justicia social. La palabra de Perón aparece en el discurso de los militantes con mayor fuerza en
la forma de los eslóganes que resumen los objetivos del peronismo, las tres banderas.

Por otro lado, aunque sea la que aquí nos convoca, esta no es la única ausencia que podamos
señalar. Solo a modo de mención, observamos que tampoco aparecen referencias al carácter plebeyo
del peronismo, esa fuerza que impugna las diferencias que mantienen en su lugar subordinado a los
“cabecita negra” (Ostiguy, 1997), como tampoco las hay a la tradición cristiana (y en gran medida,
católica) del movimiento fundado por Perón.

Representaciones de militantes sobre la militancia

Para conocer el modo en el que los militantes comprenden sus prácticas, se realizó la siguiente
pregunta: ¿Cómo definirías la militancia? Además, esta pregunta fue complementada con una
indagación acerca de las motivaciones de los militantes, puntualmente se preguntó: ¿qué es lo que
más te motiva a militar?

1. Valorización de lo colectivo sobre lo individual

La respuesta más común en los entrevistados (60%) es la mayor valorización de lo colectivo sobre
lo individual, varias veces sintetizada en la frase de Cristina Fernández de Kirchner, “la patria es el
otro”10, como reconstitución del tejido social y construcción de organización popular.
Definiría a la militancia, como lo dijo Cristina muchas veces, con “la patria es el otro”. El
lugar del militante es junto al pueblo. Un militante no puede estar -por lo menos un militante
nacional y popular- del lado de los poderosos, ni de las oligarquías ni del empresariado. Creo
que la militancia es salir de la realidad del otro, ponerse en el lugar del otro. Y además tenemos
que entender que la militancia –eso es una discusión eterna que tengo- siempre tiene que
discutir poder.

En algunos casos esta valorización de lo colectivo se convierte en una verdadera preeminencia de lo

colectivo, al vivirse como un gran desgaste individual, así nos lo cuenta un militante del
Movimiento Evita de Lomas de Zamora, para quien la militancia es una actividad “sin descanso, las
24 horas, estar todos los días a disposición de cualquier compañero al que le pase algo, de cualquier
compañero.” Más adelante, el mismo militante afirma la diferencia entre alguien que no milita y él,
en referencia a la predisposición a hacer suyos los problemas de aquellos por quienes milita:
Yo tengo amigos afuera de la militancia que no comparten muchas cosas que hago, dicen “¿qué te
preocupás vos si el pibe se está cagando de hambre?”. Y a mí no sólo me preocupa, sino que me
duele, me quedo durmiendo a la noche pensando qué ese pibe va a comer mañana, porque al otro día
me quiero levantar a ir a buscar algo para llevárselo. Y más allá de que nos digan lo que nos digan,
yo sé lo que soy personalmente, lo estoy puntuando, y eso es ser militante, es estar siempre para el
que menos tiene.

Una importante motivación que encontramos se encuentra relacionada con esta valorización de lo
colectivo, nos referimos al afecto, tanto a los vecinos de los barrios en los que militan como hacia
los propios compañeros de militancia. Respecto de los primeros, es elocuente el testimonio de una
militante de La Cámpora de Almirante Brown: “lo que me motiva es que los chicos cada vez que

10
“La patria es el otro” fue uno de los leitmotiv en los discursos de la segunda presidencia de Cristina Fernández de
Kirchner, muchas veces utilizado en referencia a la militancia como acción solidaria.
llegamos nos abrazan, y eso se siente. Nos necesitan, y a la vez nosotros necesitamos de ellos para
seguir creyendo en esto”. En relación hacia los compañeros, aparecen referencias al sentido de
pertenencia, la creación de lazos de amistad y compañerismo que las organizaciones aportan a sus
miembros.

2. La transformación
En segundo lugar, en oposición a una mirada despolitizadora que ve en lo político un modo de
mantenimiento del statu quo o una actividad que existe para sí misma, autonomizada de los
intereses de las mayorías, encontramos una interpretación de la militancia (y la política en general)
como transformación. Esto apareció en el 40% de las entrevistas. En estos testimonios los militantes
nos relatan cómo han logrado que vecinos jóvenes se alejen del consumo de sustancias nocivas,
acercándolos al estudio secundario o incluso universitario.. todo lo que haga de este, “un mundo
mejor para los hijos”.

Esto está relacionado con una fuerte motivación de los militantes, a saber la sensación de tener la
capacidad concreta de transformar la realidad de los barrios en los que militan; casos concretos que
nos mencionan tienen que ver con alejar a un joven de la droga, acercar a otro a la universidad,
conseguir recursos para necesidades concretas del barrio. Asimismo, esta motivación va unida del
recuerdo del gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, en el que las políticas públicas habrían
mejorado tangiblemente la realidad de los sectores marginales.

Aquí vemos una interpretación de la acción política claramente orientada hacia el poder, entendido
como la capacidad de incidir en la realidad. Pero este poder no constituye un fin en sí mismo, sino
que está orientado a moldear el mundo de acuerdo con ciertos valores. En este punto, es
particularmente motivadora la figura de Néstor Kirchner como fuerza movilizadora, es a él a quien
se le asignan características fundantes para esta generación de militantes.

3. La injusticia
En tercer lugar, en el discurso de un 30% de los entrevistados, la militancia aparece como una
(re)acción ante las injusticias, una militante de La Cámpora de Avellaneda responde con claridad
que “el objetivo de la militancia y de la política [es] atacar las injusticias, generar un mundo más
justo.” A su vez, “la injusticia”, esto es, la percepción de una realidad vivida como injusta, es una de
las principales motivaciones de los militantes. Este diagnóstico de la realidad no se traduce en
indignación o despolitización, sino por el contrario, se ve acompañado de un llamado a la acción en
primera persona. Adelantando conclusiones, hay aquí una clara continuidad con el primer
peronismo, que constituyó su discurso y su obra de gobierno con la idea de justicia social como eje.

Finalmente, más allá de estos tres grandes elementos, y teniendo presente que “cualquier totalidad
social es resultado de una articulación indisociable entre la dimensión de significación y la
dimensión afectiva” (Laclau, 2005, p.143), no quisiéramos dejar de señalar que en el discurso de los
militantes hay una serie de expresiones relacionadas con el cuerpo. Relatan el dolor que les genera
la injusticia, el hecho de militar de corazón, de hacerlo poniendo garra, de encontrar sentido a la
militancia en el abrazo recibido al llegar a los barrios. Si remarcamos esto último es porque este
trabajo se centra en la doctrina, lo que forma parte de lo que podemos llamar una dimensión
intelectual del peronismo y la política, pero en los discursos se atraviesan el cuerpo y los afectos
como parte constitutiva de la militancia como práctica política.

Tanto en la preeminencia de lo colectivo sobre lo individual como en la lucha contra la injusticia, se

entiende la militancia como un compromiso, como un deber, un lugar en el que “no se podría no
estar”. Por otro lado, aunque relacionado con esta noción de responsabilidad moral, los militantes
también definen a esta práctica como un orgullo, una pasión, una vocación, es decir una actividad
gratificante por estar llevando adelante lo que consideran necesario. Esto no solo los proyecta más
allá de su individualidad, sino que tiene una dimensión de trascendencia generacional, pues
comprenden que la suya es una labor por el futuro del país y el de sus hijos.

Conclusiones

En referencia a la relación entre la doctrina peronista y las representaciones de los militantes, a

primera vista uno observaría una desconexión entre los escritos de Perón y los militantes, en tanto
que estos no apelan directamente a los textos para fundamentar su práctica ni su comprensión del
movimiento del que se sienten parte. Ahora bien, si bien la doctrina no aparece explícitamente, sí
aparecen con total claridad contenidos que se encuentran en la doctrina peronista.

Uno de los contenidos más importantes de la tradición peronista, explícitamente enunciados en la

doctrina, son las tres banderas del movimiento. Esta tríada se menciona junto al horizonte de una
patria “justa, libre y soberana” en los relatos de los militantes cuando hacen referencia al
peronismo. Esta identificación nos está hablando de una lectura del mismo como una fuerza política
nacionalista y antiimperialista, algo que no es necesariamente compartido por todas las vertientes
del movimiento. Esta es la referencia más explícita y más cercana a la letra de Perón que
encontramos en la palabra de los militantes.

El segundo elemento presente tanto en la doctrina como en el discurso de los militantes de nuestro
tiempo es la justicia social, que constituye quizás el principal eje de una visión peronista del mundo.
En los discursos de los militantes encontramos que la lucha contra una realidad que se percibe como
injusta es una de las principales motivaciones de su acción. Asimismo, al definir al peronismo la
mayoría lo asocia a conquistas puntuales que apuntan a una idea de justicia social, mejorando las
condiciones de vida de los sectores postergados de la Argentina de los años cuarenta.

Esta lucha por una sociedad más justa se encuentra relacionado con el tercer elemento, la
adscripción al peronismo como una opción política guiada por un imperativo de vida ética en la que
el interés colectivo debe conjugarse con el interés individual. Para los militantes ser peronista
implica el abandono de una mirada individualista, que asuma el bienestar de los demás como una
condición para el propio bienestar, comprendiendo a la política como un modo de llevar adelante un
país en el que el desarrollo de unos no se produzca en detrimento de los demás, sino que exista una
sinergia entre todos los sectores de la comunidad (organizada). La valoración de lo colectivo sobre
lo individual está emparentado con la tercera posición entendida no en el plano de las relaciones
internacionales sino en su correlato intranacional. La concepción de las necesidades del sujeto con
las del contexto social aparecen no como contradictorias sino como complementarias.

Finalmente, resulta clara la concepción positiva de la acción política como práctica transformadora.
Observamos que para gran parte de los entrevistados el peronismo es una obra de gobierno,
valorativamente orientada, sí, pero en definitiva el resultado de una acción política, organizada
desde el Estado que abandona su rol pasivo para regular la economía y el conflicto social a favor de
los trabajadores. Asimismo, los militantes asumen su práctica como una tarea que se carga de
sentido ante las transformaciones concretas que logran sobre el territorio en el que trabajan, sea por
su acción o por políticas del Estado que los mismos gestionaban durante el gobierno previo.

Así, estos hallazgos apuntan a concluir que muchos contenidos de la doctrina están presentes en las
representaciones de los militantes acerca del peronismo y de la militancia, sin que los mismos hayan
estudiado los textos de Perón.
El caso estudiado indica que el peronismo como tradición política se reproduce en el tiempo de
maneras diversas, por caminos propios, siempre en diálogo con el contexto histórico en el que se
transmite. En este caso los libros son un recurso más entre otros posibles (como el testimonio, los
símbolos, las canciones11) para guiar la acción política y para la transmisión de la tradición.

Así, no resulta indispensable haber transitado los textos de los fundadores del movimiento para
considerarse un militante peronista, aunque sí resulta necesario adoptar algunos contenidos de ésta
como máximas para la acción, incluso cuando se desconozca que estas máximas se encuentran
explícitamente formuladas y desarrolladas en los textos. Esto no significa restar valor a la doctrina,
a la misión que Perón le asignó, ni mucho menos desestimar sus lecturas, sino mostrar que los
contenidos de esta tradición política no solo están en los libros sino en muchos lugares, y que los
mismos se reproducen por múltiples vías. Contra una mirada racionalista o esencialista que en
primer lugar “mandaría a leer” a los jóvenes que se incorporan al movimiento, este estudio nos
muestra que la lectura de la doctrina no es un requisito sine qua non para pertenecer al peronismo y
militar bajo sus banderas.

Bibliografía

Aboy Carlés, G., Barros S. y Melo, J. (2013) Las brechas del pueblo. Reflexiones sobre
identidades populares y populismo. Buenos Aires: UNGS-UNDAV.
Cura, F. (2014). De militar en los barrios a militar en el Estado. Etnografía sobre modalidades de
acción política, formación de militancias y compromiso político juvenil en Argentina. Antípoda,
revista de antropología y arqueología. Nº 20. pp 49-71.
Duarte de Perón, E. (1951). Historia del peronismo. Buenos Aires: Biblioteca digital La Baldrich.
Flax, R. (2016). La articulación hegemónica en el discurso de la agrupación La Cámpora”. Revista
Mexicana de Sociología. 78 (1) pp 89-118.
Geertz, C. (2006). La interpretación de las culturas. Barcelona: Gedisa.
Laclau, E. (2005) La Razón Populista. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica.
Marchart, O. (2009) El pensamiento político posfundacional. La diferencia política en Nancy,
Lefort, Badiou y Laclau. Buenos Aires: FCE.
Montero, A.S. (2012). ¡Y al final un día volvimos!: los usos de la memoria en el discurso
kirchnerista (2003-2007). Buenos Aires: Prometeo.
Natalucci, A.. (2014). La cultura política en el kirchnerismo: dos hipótesis sobre la politización.
Sudamérica: revista de ciencias sociales. pp 155-171.

11
A modo de ejemplo, en lo relativo al tema que aquí nos ocupa, es la canción llamada “Es mi ilusión que vos
comprendas” que versa con la música del cuarteto “Cómo me voy a olvidar” de Los Auténticos Decadentes:
“A vos te quiero contar / vos que decís que vos sos de izquierda / seguro los conoces / te voy a hablar de Perón y de Eva
/ Allá en el 43 / empezaron los primeros cambios / y un 17 de sol / el pueblo entero salió a bancarlo // Es mi ilusión que
vos comprendas / Lo que fue la Resistencia / La fundación Eva Perón / El aguinaldo y la Tercera Posición // Ahora
entiendo que seas gorila / si te comiste todas las mentiras / del Periodismo, de la Derecha / la oligarquía y la clase media
/ Hay otra historia, yo te lo digo / El pueblo entero haciendo su destino / el Luche y Vuelve, llenar la panza / la Patria
Justa, Libre y Soberana”.
El acervo de canciones militantes es parte de un estudio que estamos realizando en la UNLa.
Ostiguy, P. (1997). Peronismo y antiperonismo: bases socio-culturales de la identidad política de la
Argentina. Revista de Ciencias Sociales, (6), pp. 133-215.
Perón, J.D. (2012). Actualización política y doctrinaria para la toma del poder. Buenos Aires:
Ediciones Fabro.
Perón, J. D. (2014). Doctrina peronista filosófica, política, social. Buenos Aires: Ediciones Fabro.
Perón, J.D. (2006). La comunidad organizada. Buenos Aires: Instituto Nacional “Juan domingo
Perón” de Estudios e Investigaciones Históricas, Sociales y Políticas.

Perón, J.D. (2006). Conducción política. Buenos Aires: Instituto Nacional “Juan domingo Perón” de
Estudios e Investigaciones Históricas, Sociales y Políticas.
Pudal, B. (2011). Los enfoques teóricos y metodológicos de la militancia. Revista de sociología de
la Universidad de Chile, (25), 17-35.
Rocca Rivarola, M.D. (2015). De Néstor y Cristina. De Perón y de Evita. Reflexiones de lo
acontecido con la militancia kirchnerista y la identidad peronista de 2003 hasta hoy. Revista SAAP,
9 (1) 143-172.
Vázquez, M. (2014) Militar la gestión: una aproximación a las relaciones entre activismo y trabajo
en el Estado a partir de las gestiones de gobierno de Cristina Fernández de Kirchner en Argentina.
Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. Vol XLI. (74). pp. 71-102.
Vásquez, M., Vommaro, P., Nuñez, P., Blanco, R. (2017). Militancias juveniles en la Argentina
democrática. Trayectorias, espacios y figuras del activismo. Buenos Aires: Imago mundi.
Vommaro, P.. (2014). Juventudes, políticas y generaciones en América Latina: acercamientos
teórico-conceptuales para su abordaje. En Alvarado, Sara Victoria y Vommaro, Pablo (comps.). En
busca de las condiciones juveniles latinoamericanas. México: Clacso.
 Movimientos sociales y su ascenso al poder
Los Indignados y Podemos
Julio Gabriel Belloni Gille
Juliobellonigille@gmail.com
Universidad Nacional de Rosario, Licenciado en Relaciones Internacionales
Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores políticos.

Los movimientos surgidos en el año 2008, como es el caso de los “Indignados”, fueron originados
por problemáticas determinadas las cuales parecían ser consecuencia directa del desarrollo histórico
del sistema capitalista.
Las medidas tomadas por el gobierno español post crisis tales como, la reducción del gasto fiscal a
los fines de pagar la deuda con las instituciones financieras y la disminución en las prestaciones
estatales, produjeron un aumento en el nivel de desempleo y una merma en la calidad de vida de los
españoles.
Los “Indignados”, en su mayoría universitarios o graduados, que se encontraban sin empleo o
precarizados, reclamaban contra la toma de préstamos que fueron utilizados para salvar aquellas
instituciones bancarias que habían originado el quiebre económico, a la vez que solicitaban un
mayor control sobre el sistema financiero.
Sumado a esto, se manifestaban contra los lazos que unían a la “casta” gobernante con los
banqueros, identificando a ambos como un todo que había conspirado contra el bienestar económico
del resto de la población.
El lanzamiento de la plataforma de Podemos en 2014, con motivo de las elecciones para el
Parlamento Europeo, pareció darle solidez e institucionalizar parte de los reclamos que se venían
manifestando entre la población.
Sin embargo, no son pocos los que creen que Podemos ha olvidado la raíz de la que dice provenir,
creando un partido político tradicional que ha relegado las formas horizontales y el proceso de toma
de decisiones consensuadas con el que todo movimiento cuenta

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.”
Ponencia

La crisis económica y financiera que azotó al mundo en 2008 marcaría el quiebre de un proceso de
acumulación centrado en el capital virtual y la especulación. A diferencia de las crisis anteriores,
ésta tendría la particularidad de surgir en el centro económico mundial y afectar principalmente a
los países desarrollados, más expuestos a la desregulación financiera y al endeudamiento.

Países como España, sufrirían particularmente las consecuencias de la crisis. Años de expansión
crediticia y consumo no cimentado en un fuerte entramado industrial y mejoras de los salarios,
provocarían una burbuja imposible de sostener cuando la financiación externa se agotase. Para
salvar a las instituciones, el gobierno socialista emprendería una seria de medidas destinadas a
limitar los gastos en salud, educación y servicios sociales, con el objetivo de satisfacer las
condicionalidades del FMI y Alemania para recapitalizar la banca y reducir la deuda pública.

Estas políticas, en total desmedro de la población, la cual pagaba el costo de años de endeudamiento
tanto público como privado, ahondarían aún más la crisis económica en la que se encontraba el país
ibérico. A esta situación, se la sumaría el descontento por la realidad política que afrontaba el país.
La incapacidad de sindicatos y partidos opositores por mostrarse como actores capaces de articular
los reclamos de la sociedad, pondría en crisis el sistema en general, cuestionando las raíces en las
que el sistema de partidos español se cimentaba, los pactos de la Moncloa. “En España, como en
otros países europeos, la crisis económica generó una crisis orgánica, concretada en términos
políticos en lo que nosotros llamamos una crisis de régimen, esto es, el agotamiento de modelo
político y social surgido del proceso de transición a la democracia acaecido tras la muerte de Franco
en 1975” (Iglesias, 2015:16).
Al fracaso de las medidas de austeridad se le sumaba entonces, una crisis política que cuestionaría a
los gobernantes quienes emprendían profundas políticas que perjudicaban el bienestar general en
beneficio de unos pocos. Las movilizaciones populares iniciadas el 15 de mayo de 2011, previas a
las elecciones municipales, marcarían el inicio de una oportunidad política inédita. La frustración de
las clases populares saldría a las calles desencadenando consecuencias palpables hasta el presente.
El surgimiento de Podemos en el año 2014, con un discurso tendiente a canalizar el imaginario
Indignado tras una articulación hegemónica que permitiera darle voz a los reclamos latentes en la
sociedad, representaría un quiebre en el bipartidismo vigente. El intento por romper con los actores
tradicionales, permitiría trasladar el descontento de las calles a la política e inaugurar un nuevo
escenario. Las elecciones presidenciales de 2015, el casi triple empate técnico que se daría en las
mismas, las investiduras fallidas del PSOE y el PP junto a, la reciente moción de censura a Mariano
Rajoy, parecen ser ejemplos de la inestabilidad producida por un nuevo sentimiento de
empoderamiento social que recorre la sociedad española desde el año 2011 y que no está dispuesto
a callar.
La crisis y la respuesta de la sociedad
Durante la década de 1998-2008, España vivió lo que se denominó la década prodigiosa. Hacia
2008, 1 de cada 8 empleos pertenecían al sector inmobiliario y afines, lo que llevó a la disminución
de la tasa de desempleo y la sensación de bonanza económica que atraería más inversores, siendo la
vivienda y la construcción los motores del milagro español. En ese tiempo, se construirían 800000
viviendas por año, una cifra mayor a la de Alemania, Italia y Francia juntos y se desarrollarían
barrios, autopistas y poblados.
A este crecimiento se sumó la expansión de la industria automotriz y el turismo tanto interno como
internacional. Todo esto fue rápidamente capitalizado por la banca, quien prestaría el dinero para las
hipotecas, y financiaría empleo público y favores políticos con sus ganancias. Sin embargo, esta
dependencia se convirtió en vulnerabilidad una vez que los créditos se restringieron, los precios de
los inmuebles se desplomaron y la burbuja explotó.
La crisis comenzó a evidenciarse a principios de 2008 con una caída en las ventas, el menor pedido
de hipotecas y la caída sustancial en el precio de las viviendas. Como consecuencia de la alta
sensibilidad de la economía con respecto al sector inmobiliario, la crisis tomó particularidades que
la diferenciarían del resto del continente. A esta vulnerabilidad se le sumó la connivencia entre
muchos bancos y la casta12 política, posteriormente denunciada por Indignados y Podemos, que
llevó al quiebre de las cajas de ahorro. Estas últimas, habían tenido gran participación en el
otorgamiento de préstamos hipotecarios y serían las principales beneficiarias del salvataje
económico.
“La mayoría de las Cajas en España estaban gobernadas por consejos de administración
nombrados por los gobiernos autonómicos y los principales partidos políticos, que las
utilizaron como instrumento de financiación de sus políticas y, en buena medida, para
repartir recursos y empleo entre sus dirigentes y personas afines” (Castells, 2013:6).
De esta manera, las primeras medidas post crisis parecieron estar relacionado más a cuestiones
clientelares y corrupción, que al bienestar del Estado y sus funciones políticas. Así, a la crisis se le
sumarían la malversación de los fondos por parte de las autoridades y el excesivo gasto político sin
rendición de cuentas.
Luego de dos años de políticas que parecían ser insuficientes para la salida de la crisis, el gobierno
tomó una nueva orientación en sus medidas. Con un déficit que alcanzaba el 11,2% y un desempleo
del 20%, el giro austero se vio influenciado por la crisis de deuda soberana que España y otros
países enfrentaron a partir de abril de 2010. Con el objetivo de no sufrir la intervención de su
economía, como había sucedido en Grecia y Portugal, los españoles decidieron llevar a cabo un
proceso de ajuste y reducción del déficit a los fines de cumplir con sus compromisos
internacionales.
Para el año 2011, el programa de ajuste se profundizaría. Tras el rescate del Banco Central Europeo
(BCE) y la compra de la deuda pública de Italia y España, se avanzaría en una serie de reformas
tales cómo, la desvinculación entre el salario y la inflación, la profundización de la reforma laboral
y la suba de impuestos. El objetivo era alcanzar un déficit de 0,4% para 2020. Sin embargo, estas
medidas no harían más que profundizar la crisis, aumentando el desempleo y la caída del consumo
junto a la disminución de la producción. Así, las hipotecas se convertirían en impagables y los
desahucios se repetirían a lo largo del país.
Con el paro en aumento y el descontento social extendido en gran parte de la sociedad, la difusión
de casos de corrupción, en los que aparecían vinculados empresarios y políticos, terminaría por
desencadenar una serie de protestas que alcanzaría a todos los sectores de la sociedad. Desde la
derecha a la izquierda, la movilización frente a las medidas económicas se convertiría en una crisis
política que cuestionaría no sólo el plan económico, sino también los cimientos del proceso de
acumulación español de los últimos años.
El 15 de mayo, a semanas de las elecciones municipales previstas para el 22 de ese mes, un grupo
de personas, convocadas a través de Internet, se reunirían en Madrid, Barcelona y otras 50 ciudades.
Tras el eslogan, “Democracia Real Ya: Toma la calle, no somos mercancías en manos de políticos y
banqueros”, los asistentes y convocantes utilizarían el ejemplo del movimiento popular en Islandia
y las protestas de la Primavera Árabe para denunciar la connivencia entre los partidos políticos
tradicionales y la banca, junto al alejamiento de los intereses de la población de la política.

12
La «casta» es una amalgama de políticos, grandes empresas, medios de comunicación, especuladores y
otros grupos privilegiados. Se trata de una categoría difusa –un significante flotante– a la que cualquiera,
desde quienes poseen una cierta conciencia de clase hasta los que abrazan la antipolítica, puede recurrir
para expresar su indignación con el establishment. (Rendueles y Sola, 2015: 37)
Al final de la marcha en Madrid, los movilizados se dirigieron a la Puerta del Sol, plaza simbólica
de la ciudad, donde se decidieron a discutir y no abandonar el lugar hasta tanto se llegara a una idea
de lo que significaba la democracia real. La misma situación se dio días más tarde en Cataluña,
donde los manifestantes discutirían las problemáticas que les concernían mientras twiteaban a sus
amigos para que concurrieran al lugar y se sumasen al debate. Surgían así las primeras acampadas.
Estas protestas serían en primera instancia denominadas bajo el nombre de 15-M, por la fecha en
que todo comenzó. Luego, los medios comenzaron a denominarlos Indignados, tomando como
referencia las pancartas sostenidas por los presentes en alusión al panfleto “Indignez-vous” de
Stephen Hessel, publicado unos meses antes. La indignación era efectivamente el sentimiento
latente en esas personas. Una sociedad harta de no ser escuchada, y con ánimos de mostrar que
todavía era parte de la escena, secuestrada por las elites. Un pueblo, o parte de él, se mostraba vivo
ante años de bipartidismo, de avance neoliberal, de perdida de soberanía estatal y de crisis
económica y social, entre otros.
La toma del espacio público era un símbolo de lo que estaba en juego. Aquellos relegados
retomaban su lugar en la escena para decir basta, “basta de gobierno de unos pocos”, “queremos
participar, nos corresponde estar presentes y ser escuchados”, “no queremos más negocios y
corrupción en detrimento del pueblo”. Las nuevas tecnologías serían esenciales en esta nueva
corriente. Sobreponerse al miedo y la vergüenza de la represión sólo sería posible si las personas se
organizaban en grupo y se manifestaban en apoyo unas de otras. Las redes sociales e Internet
permitieron el diálogo constante y la concertación en reuniones que muchas veces terminarían en
masivas protestas.
Entre los objetivos de los movilizados se destacaban, el cambio político, social y económico de
forma pacífica. Se manifestaban frente a las medidas llevadas adelante por el entonces presidente
Rodríguez Zapatero, las cuales apuntaban a sanear la economía, de acuerdo a los designios
neoliberales de la Troika. Estas acciones tenían lugar en un contexto caracterizado por una tasa de
desempleo que rondaba el 20% de la población, y afectaba al 50% de los jóvenes. Muchos de ellos,
pertenecían a la generación “Ni-Ni”, es decir, no trabajaban ni estudiaban y veían, en un contexto de
recesión económica y achicamiento del gasto fiscal, reducida su posibilidad de obtener empleo bien
remunerado y acceder a las universidades.
Reclamos
Las demandas del movimiento eran amplias. A lo largo de las asambleas se habían aprobado
distintas propuestas en varios aspectos, aunque estas no serían trasladadas a un programa formal. El
principal motivo era el hecho de no reconocerse como movimiento así como tampoco pretender
alcanzar la constitución de una organización formal. A pesar de ello, podemos reconocer
determinados reclamos aglutinantes. En primer lugar, el conjunto de personas se manifestaba
esencialmente contra los políticos, banqueros y especuladores, quienes eran considerados
responsables de la crisis financiera y por lo tanto, los que debían pagar sus consecuencias.
La desilusión ante las medidas adoptadas por el gobierno de Rodríguez Zapatero, transformaron a
un gobierno de carácter progresista, en uno sometido a las órdenes provenientes de los organismos
internacionales. La sensación de injusticia reinaba entre aquellos que veían recortar presupuestos en
salud y educación con el objetivo de salvar a los bancos. Siguiendo lo sucedido en Islandia, se
reclamaba que estas instituciones fueran nacionalizados y los financistas juzgados como
defraudadores, a la vez que se impulsaba el cobro de mayores impuestos sobre los ricos y las
transacciones financieras.
En segundo lugar, se denunció el paro que la crisis había provocado. Durante esos años España
había pasado a tener el nivel más alto de desempleo de la Unión Europea, alcanzando al 20% de su
población económicamente activa (4.6 millones de personas), y un desempleo juvenil que llegaba a
casi el 44%, entre una generación considerada como la mejor preparada de la historia del país.
En tercer lugar, según declaraba Juan Carlos Monedero en el debate a dos años del surgimiento del
movimiento, el 15-M apelaría a dos cuestiones. Por un lado, criticaría el sistema de partidos y la ley
electoral provenientes de los Pactos de la Moncloa de 1978, criticando a quienes estaban en el poder
por no representar los intereses de la población. Por el otro, se instalaba la idea de “No ser
mercancía”, alejarse de los designios neoliberales de políticos y banqueros y defender los derechos
laborales que sufrían un nuevo embate con las políticas llevadas adelante durante el 2010. (La
Tuerka, 15/05/2013)
Además de estos puntos, existía la necesidad de defender los derechos básicos, dispuestos en la
constitución, como eran: derecho a una vivienda digna (articulando una reforma de la ley
hipotecaria), sanidad pública, gratuita y universal, libre circulación de personas y educación pública
y laica. En relación al primero, parte de los que protestaban, habían participado de la campaña “V
de Vivienda”, en los meses anteriores. Se movilizaban contra los desahucios y las ejecuciones de
hipotecas de ancianos y familias necesitadas quienes, imposibilitados de pagar los prestamos,
habían perdido su hogar, y aún debían la hipoteca.
A pesar de esta diversidad de reclamos, Manuel Castells destacaría el objetivo político como el
principal del movimiento, en consonancia por lo expuesto por Monedero. A través de sus
observaciones, el autor llegaría a la conclusión de que el primer detonante que incentivó a las
protestas era el pedido de democracia real ya. “Sí, la crisis era una manifestación del sistema
capitalista, y los bancos eran los culpables. Pero políticos de cualquier filiación eran cómplices de
los banqueros, cuyos intereses defendían por encima del de los ciudadanos a los que representaban”
(Castells, 2012:128)
Por ello mismo, uno de los lemas más utilizados por aquellos que se encontraban en las plazas era el
“no nos representan”, mostrando el descontento por la perduración en el poder de los dos partidos
tradicionales y sus lazos con los bancos y las instituciones financieras. El rechazo hacia los
gobernantes abarcaba todos los poderes del Estado, incluyendo el judicial, al que se denunciaba por
estar politizado y ser cómplice en la protección a los políticos y banqueros. Lo que sucedía era un
cambio en la cultura política planteada desde 1978. Lo que demostró el 15-M, según el dirigente de
Izquierda Unida Alberto Garzón, “sería una sociedad movilizada y organizada, alejada de la
dicotomía izquierda-derecha, que buscaba desarrollar una labor ciudadana mediante organización
social y demandas republicanas como los referéndums. Esto chocaba con los límites que se habían
establecido en los pactos, donde se canalizaba la participación política sólo mediante partidos o
sindicatos” (Brieger 2015:120-121).
Organización
Desilusionado por los mecanismos institucionalizados, el movimiento recurrió a la implementación
de modelos de democracia deliberativa, con el objetivo de demostrar su factibilidad y contraponerlo
con las instituciones. Conciente de los tiempos que esto demandaría, el 15-M buscaría posicionarse
a largo plazo como un foco de presión y participación que permitiera una organización alternativa
de proyectos, más allá de reivindicaciones concretas.
La horizontalidad y la autonomía del movimiento requirieron de una estructuración que las
defendiera frente a los enemigos externos y las complicaciones internas. Por ello rápidamente se
organizaron comisiones, divididas en grupos y subgrupos de trabajo que se encargaban de proponer
planes de acción en diversas temáticas.
Las asambleas sin líderes eran las que daban el ejemplo de la nueva forma de democracia que el
movimiento pregonaba. Al no existir un portavoz reconocido al cual pudiera atribuirse la potestad
de representar el movimiento, ante por ejemplo, los medios de comunicación, estos últimos carecían
de una cara que les permitiera personificar el movimiento a la hora de la cobertura. La fuente de
este principio era la horizontalidad, heredada de los lazos construidos mediante Internet, donde
todos eran iguales y las funciones de coordinación se podían realizar en la red, a través de la
interacción de los distintos nodos. De esta manera, la red se convirtió en sujeto protagónico del
rechazo y la desestimación a la constitución de lideres, marcados por una profunda desconfianza en
vista de lo sucedido con los políticos.
Diariamente las asambleas se reunían y tomaban decisiones sobre el colectivo, utilizando el
consenso entre aquellos que participaban de las acampadas. Dependiendo del momento, las
reuniones variaban en cantidad de presentes entre unos cientos y miles que discutían abiertamente
sus ideas y propuestas durante horas, a fin de llegar a un punto común que satisficiera a todos por
igual. Para asegurarse de la aplicación efectiva de lo decidido, se crearon múltiples comisiones que
traducirían las orientaciones de la asamblea en iniciativas concretas.
El movimiento creó una seria de estructuras que se relacionaban entre ellas en forma de red,
promoviendo la igualdad y la ausencia de líderes. El concepto era muy similar al de “Multitud” de
Hardt y Negri (2004), al sostener la necesidad de una organización en red que permitiera a sus
elementos interactuar pluralmente, sin un centro determinado, coordinados por la palabra y el
consenso, bajo principios de democracia y libertad de autorepresentación como forma constante en
la constitución del movimiento. De esta manera, “no sólo se buscaría ser medios para lograr una
sociedad más democrática sino también crear relaciones democráticas dentro de su propia
estructura” (Hardt y Negri, 2004:18-19).
“El consenso formó parte de la discusión permanente del 15M, como si fuera la clave de su
constitución política, de su potencial impacto y de sus límites” (Marzolf, Ganuza, 2015:93).
Mediante distintas acciones, como la presencia de moderadores que tomaban nota al tiempo que se
discutían las temáticas, la eliminación de jerarquías y la igualación en los tiempos de intervención,
se garantizaba el respeto mutuo y la argumentación de las distintas opiniones. Esto no sólo
eliminaba toda representación sino que marcaba el rumbo que el movimiento proponía. El consenso
era el “símbolo de una acción política orientada al entendimiento, a la preocupación por lo común”
(Marzolf, Ganuza, 2015:93). Lo que se rediscutía era el concepto mismo de la “política”, buscando
acercarla al conflicto sobre el espacio común (Ranciere, 2010), frente a aquella otra manejada por
negociaciones invisibles, como una caja negra autónoma respecto a los ciudadanos.
Estas movilizaciones fueron la demostración de las frustraciones que no encontraron expresión
política. Lo que hicieron fue mostrar las carencias tradicionales de aquellos dirigentes que no
entendían la posibilidad de construir el escenario político fuera de la lógica izquierda-derecha. El
reclamo iba más allá. La “spanish revolution” hizo que personas comunes volvieran a hablar de
política después de muchos años. “Aunque se sigue criticando su falta de eficacia política, el
impacto del 15M no será sólo simbólico, sino que creó un nuevo horizonte político asociado a la
lucha contra la desigualdad y la injusticia” (Marzolf, Ganuza, 2015:95). Permitió que aquellos que
no tenían voz pudieran dar a conocer sus problemáticas y fueran escuchados. Se creó un “espíritu
del sol” donde la población recordaría haber encontrado un lugar en el que no existía el miedo a
salir a la calle, a protestar y a retomar el espacio público.
Lo que se daría en última instancia sería, la creación de un nuevo sentido, de una subjetividad
novedosa, la “multitud” en su capacidad de producir biopolítica, como forma de enfrentarse y
resistir frente al “Imperio” (Hardt y Negri, 2000), luchando contra la pobreza, acompañada del
constante anhelo de democracia. La lucha no se daba por métodos tradicionales sino mediante
acciones colectivas que aseguraban la participación del conjunto. De esta manera, se aseguraba dar
pie al accionar de la organización en red, basada en la pluralidad constante de sus elementos y sus
redes de comunicación. El sujeto se mostraba responsable del cambio como un demos que se
encontraba en el centro del tablero y se negaba a ser el conector tradicional entre la sociedad y las
elites. Este buscaba intervenir y refundar el espacio público al margen de las identidades
establecidas.
Al igual que la multitud, el demos del 15-M no hacia referencia a una clase social, al pueblo o a la
masa misma. Era una comunidad política conformada por aquellos que no tenían derechos o acceso
a legitimarse para gobernar.
“Eso en palabras de Castoriadis (1990), es la disrupción democrática, cuando los ciudadanos
se arrojan el derecho a cuestionar las normas vigentes e imaginan alternativas entre ellos. La
utopia en un mundo plural sólo puede significar que todo el mundo participa en las
decisiones que dan forma concreta a ese mundo” (Marzolf &Ganuza, 2015:97).
Lo que los Indignados hicieron fue plantear la necesidad de cuestionar las normas establecidas,
mediante el advenimiento de la igualdad, buscando resignificar la política. Por ello más que cerrarse
a ella, lo que se buscó fue democratizarla, comenzando por la sociedad civil, para luego transmitirla
a las instituciones. El consenso era el método de este cambio. Aún si fueron pocas las propuestas
que se concretaron, su influencia fue notoria si se tiene en cuenta su contribución a la perdida de
legitimidad del PSOE, ya incapaz de mostrarse como defensor de las clases populares. Esto no sólo
diezmaría al socialismo, sino que también contribuiría al minado del bipartidismo instalado en
España desde hacía 30 años.

Las elecciones de 2011 y el surgimiento de Podemos

A pesar de la presión en las calles, las elecciones de 2011 mostrarían la imposibilidad de concretar
un cambio real en la política y las instituciones sin un actor que traslade las demandas de los
movilizados a la arena electoral. La victoria del PP, pondría en consideración la necesidad de
articular las demandas de la sociedad civil tras un partido político que pudiera reflejar parte del
sentimiento que corría en las plazas. La irrupción de Podemos en las elecciones europeas de 2014,
marcaría la aparición de una organización que intentaría canalizar el descontento y el espíritu de
cambio presente en la población.
Esta nueva constitución partidaria alcanzaría posiciones de poder relevante logrando captar parte
del imaginario Indignado y el sentimiento de empoderamieto social que corría en las plazas. De cara
a las elecciones generales de diciembre de 2015, Podemos se constituiría como una gran fuerza a
nivel nacional, logrando romper con el tradicional bipartidismo español. La imposibilidad del
Partido Popular y su candidato Mariano Rajoy de conformar gobierno en primera instancia,
marcaría que tan profundo lograría calar la disconformidad de la sociedad con los partidos
tradicionales, como así también el avance de la formación liderada por Pablo Iglesias.
A pesar de estos buenos resultados, no son pocos los que creen que Podemos olvidó la raíz de la que
decía provenir, creando un partido político tradicional que relegaría las formas horizontales y el
proceso de toma de decisiones consensuadas con el que todo movimiento cuenta. ¿Qué produciría
que un partido novedoso, surgido al calor del 15-M, sufriera estas críticas?
Para comenzar, sería imposible pensar a Podemos sin hacer un análisis sobre sus lideres y sus
antecedentes previos. La propia conformación partidaria y su forma de relacionarse con el 15-M,
serían consecuencia directa de las influencias de teorías previas sobre sus fundadores. Teóricos de la
hegemonía, como Chantal Mouffe o Ernesto Laclau, servirían de sustento para construir un partido
que utilizaría la política para alcanzar el poder, mediante articulación de los diferentes reclamos de
la sociedad.
Según Laclau y Mouffe, la articulación entre las demandas presentes en la sociedad, desde la lógica
de la diferencia o la equivalencia, permitiría trasladarlas al escenario político. La derrota de un
proyecto hegemónico entonces, consistiría en implementar un discurso contra-hegemónico,
mediante una cadena de equivalencias que aglutinara los distintos significados de la lucha (mayores
derechos sociales, protección de la vivienda única, pacifismo, feminismo) sobre un significante
vacío, construido como rechazo al status quo. Esto derivaría en la conformación de identidades
populares, respetuosas de las diferencias, con el horizonte de tomar el poder y propiciar los cambios
perseguidos. Basado en esta concepción, la hipótesis Podemos (Iglesias, 2015) permitiría utilizar la
brecha creada por el movimiento en el imaginario político, a partir de la cual tejer una nueva
narrativa contra-hegemónica, en clave de pueblo por contraposición a las elites o “casta”.
Al institucionalizarse se “potenciaría el impacto político de los movimientos sociales, al redefinir
las formas de participación, los mecanismos de representación y los dispositivos de legitimación
que conforman una comunidad política” (Natalucci, 2011:17). La noción de sociedad civil como
otro espacio de “lo político” permitiría legitimar a un partido político que capitalice el descontento
de la sociedad, y construya una identidad alrededor de símbolos y líderes nuevos, dándole un nuevo
impulso a un movimiento que, por entonces, se encontraba diezmado.
Es necesario destacar entonces que Podemos surgiría cimentado en las experiencias previas de un
grupo de docentes de la Universidad Complutense de Madrid. Éstos se habían desempeñado como
asesores de gobiernos de izquierda latinoamericanos durante la primera década del siglo XXI.
Desde sus inicios Podemos no intentaría ser un representante del 15-M., sino que buscó canalizar e
interpretar los ánimos presentes en una sociedad movilizada en contra del sistema político, y los
políticos sobre todo, y transformar las distintas identidades tras un discurso articulador. Según
evaluaría Errejón, existían reivindicaciones que cruzaban transversalmente la sociedad, que si bien
había votado al PP en 2011, debían ser reencauzadas tras un nuevo significante que articulase una
nueva mayoría política progresista. La idea inicial era ganar, para luego construir, era la premisa de
la hipótesis Podemos. “Lo político construye también lo social, y a veces en torno a la competencia
electoral se construyen identidades políticas y populares muy fuertes” (Brieger, 2015:164).
Un significante vacío permitiría arbitrar las equivalencias entre las identidades sociales
fragmentadas y sus reclamos. Para ello, los cuadros del partido recientemente creado tendrían un
agregado. No sólo [Podemos] se sustentaba en intelectuales y ex militantes de izquierda, sino
también en una figura conocida en los medios de comunicación, Pablo Iglesias, quien pasaría a
representar la cara del partido “convirtiéndose en un significante parcialmente vacío, que produjo
identificación con sus palabras y pasó a representar un rol colectivo” (Errejón, 2014:39)
Así, el partido se convirtió en un lugar de encuentro de los reclamos. En él se buscaría, mediante
organización y liderazgo, adquirir presencia en las instituciones para enfrentarse a un enemigo
común, identificado como “la casta”. La representación política pasaría a ser un medio para
alcanzar la democracia radical, permitiendo proyectar en las instituciones los cambios demandados
desde abajo, en lugar de crear una brecha entre la ciudadanía y el Estado, como teorizaban Hardt y
Negri. (Marzolf y Ganuza, 2015:101)
Si bien su aparición está directamente relacionada al clima que el 15-M generó, lo cierto es que no
existe relación orgánica entre ambos. Errejón dirá que “no es posible explicar Podemos si se
concibe como la traducción electoral del 15M. Ni sus votos provienen de los sectores simpatizantes
o participantes del 15M, ni el sentido que moviliza es exactamente el mismo” (Errejón, 2014:37).
Lo que si existe es una relación entre el clima de transformación que se dio en la sociedad y el
surgimiento del partido. Sin la puesta en común de las problemáticas presentes en la sociedad, la
politización de los “dolores privados” (Errejón y Mouffe, 2015:62), Podemos no hubiera surgido
como articulador de una nueva mayoría política, como un consenso en torno a un nuevo sentido
común que cruzaría transversalmente la sociedad, sin reivindicaciones de izquierda o derecha.
Ejemplo de ello, es el lanzamiento del partido el 17 de enero, el cual se daría sin consultas previas o
discusiones en las asambleas o con los Indignados.
A diferencia de lo sostenido por el movimiento, el nuevo partido se centraría en la noción del
Estado como campo de luchas. Entenderlo como un terreno de disputa presente en todas las
sociedades modernas, excepto pequeñas salvedades, apoyaría la necesidad de involucrarse en él
para transformarlo profundamente, y así ponerlo al servicio de las fuerzas populares. En lugar de
promover el cambio desde abajo, Podemos impulsaría el cambio desde las esferas gubernamentales.
No se buscará construir “desde el pueblo” sino, alcanzar el poder para “reconstruir al pueblo” que
lucharía por sus derechos. En entrevista, Errejón comentará: “Nos decían que estábamos
construyendo la casa por el tejado, porque íbamos a elecciones antes de construir la fuerza social
para hacerlo” (Brieger, 2015:164).
La hipótesis Podemos tendría como objetivo alterar el tablero político. Mediante una nueva
configuración, un “populismo de izquierda”, se buscó generar discursivamente una identidad
popular politizable electoralmente. Para ello se agregarían las demandas derivadas de la crisis, en
torno a un liderazgo mediático capaz de dicotomizar el espacio político. Este modo de articulación
crearía una cadena de equivalencias entre las demandas, originando un “pueblo”, por contraposición
a la “elite” que se había apoderado de las instituciones.
La posibilidad de impugnar el dominio del establishment o “la casta” abriría la posibilidad de
ampliar y constituir una unidad popular, una nueva mayoría, por encima de las lealtades existentes.
Podemos no se mostraría como un partido posible de ser encuadrado de izquierda o derecha, sino
como una discursividad que trascendería esta división no natural de la sociedad para alcanzar una
nueva frontera, más pertinente a lo que sucedió en España desde 1978, como la de
ciudadanía/privilegiados. “El secuestro oligárquico de la democracia” (Errejón, 2015:107) que se
produjo en el país ibérico, y en el resto de Europa por la aplicación del neoliberalismo, dio lugar a
una división insalvable entre representantes y representados. La perdida de legitimidad de los
partidos tradicionales hizo que la política de izquierda, representada por el PSOE, disminuyera su
capacidad de hegemonizar las discursividades presentes en la sociedad y sufriera la crisis orgánica
en la que se encontraba el escenario político español, tal como afirmaba Iglesias.
La noción de “construir pueblo” iría más allá de los significantes presentes, con el objetivo de crear
un nuevo sujeto que impulsara el cambio en la sociedad. El “pueblo” de Podemos sin embargo,
debía ser constituido con un carácter progresista y democrático, al leerse como una identificación
popular adversaria a quienes se situaban en el poder. “Sus propuestas, desde la auditoría y
reestructuración de la deuda externa hasta la reforma fiscal o la intervención progresista del Estado
en la economía, forman parte del acervo del populismo de izquierda” (Rendueles y Sola, 2015: 37).
Esto le permitiría distinguirse de otras construcciones como la de Marine Le Pen en Francia, donde
el pueblo se construiría bajo discursividades distintas a las de Podemos, tras un populismo de
derecha.
De cara a las elecciones de 2015, Podemos se mostraría como la fuerza del “cambio”. Se
caracterizaría por apostar a una política económica más soberana, redistributiva y crítica con el
modelo alemán, mientras se apuntaba a recuperar derechos sociales básicos que los españoles
reclamaban. A su vez, impulsaba una reforma del sistema electoral, la protección del medio
ambiente, la igualdad de género y el respeto por el carácter plurinacional español. Estas propuestas
podían verse en el documento presentado de cara a las elecciones del 20 de diciembre, donde la
agrupación enunciaría los pilares de su plan de gobierno (Podemos, 2015). En él se retomarían los
principales reclamos de los Indignados, buscando alcanzar una real democracia, no sólo política,
sino también ciudadana, económica, social e internacional. El cambio emprendido por Podemos
buscaba articular a todas aquellas personas interpeladas por el 15-M, como así también a los
desilusionados por otras fuerzas.
Sin embargo, a pesar del entusiasmo de Podemos y sus lideres, la maquina electoral conformada
para ganar y la excesiva verticalidad y confrontación del partido alejaría poco a poco a sus votantes.
Aquellos que se acercaron a Podemos por su cercanía con lo propuesto por Indignados se varían
desilusionados cuando las cabezas del partido concentrarían todo el poder y la facultad para la toma
de decisiones de cara al nuevo desafío electoral. Mas aún, el excesivo enfrentamiento discursivo de
cara a las segundas elecciones de 2016, al mismo tiempo que se buscaban alianzas electorales con
partidos tradicionales como el Partido Socialista o Izquierda Unida desconcertaría a sus votantes
quienes veían a Podemos cada vez más parecido a los partidos que buscaba enfrentar.
Tras Vistalegre I y de cara a Vistalegre II, Podemos se conformaría como una organización
partidaria que, por momentos, parecía olvidar el espíritu “Indignado” que buscaba atraer. Con el
objetivo de “asaltar el poder”, Podemos se alejaría de ciertas estructuras más horizontales como la
toma de decisiones mediante consenso y la pluralidad de mandos.
Con el correr del tiempo, sería posible observar un proceso de oligarquización de la conducción, al
estilo de lo enunciado por Robert Michels, la cual, poco a poco, se alejaría de los círculos y las
bases. Con la presión por conformar un gobierno distinto al del PP, el electorado que llamaba
construir transversalmente Errejón, observaría en la dirigencia de Podemos una forma de hacer
política más similar al método tradicional, con una profesionalización de la misma, y con
discusiones internas acerca de quién tenía más poder y cuáles eran los caminos a seguir para
alcanzar la investidura, relegando a un segundo plano a sus miembros.
Si bien no se puede dejar de reconocer que Podemos había logrado constituirse como una
alternativa real a la política tradicional, basado en la osadía de sus dirigentes para dar un paso
adelante y organizar de la nada un partido, en el camino al 26-J, la formación perdería más de un
millón de votos. Las propuestas y los acercamientos realizados durante esos seis meses, terminarían
por desdibujar un partido que había logrado canalizar la fuerza imparable de la ciudadanía pero que
terminó por ahuyentarla con sus errores
La construcción hegemónica, primaría sobre conceptos como el de “multitud”, el “consenso” y
“la horizontalidad”, dando pié a un “pueblo” y una “voluntad colectiva” que avanzarían en la
ruptura del bipartidismo español y alcanzarían posiciones de poder rápidamente. Sin embargo,
esto se daría a costa de perder el espíritu innovador que traía Podemos desde su constitución,
junto a la relación con los círculos. Las bases, irían perdiendo cada vez más peso dentro de la
formación y, a pesar de ciertos “incentivos colectivos” como las consultas, quedarían relegados
frente a la burocratización de las elites que poco a poco dejaban atrás la democracia interna con
el objetivo de “asaltar el poder”.
La historia de Podemos, es la historia de un partido atravesado fuertemente por la lógica
movimiento-partido. Está historia aún no terminó de escribirse, como muestra la reciente moción
de censura a Rajoy y la conformación de Gobierno de Pedro Sánchez con el apoyo del partido
liderado por Pablo Iglesias. El horizonte queda abierto y, sólo con el tiempo, podremos observar
si Podemos se convirtió en un partido más, o si aún quedan resabios Indignados en su estructura.

Bibliografía
Brieger, P. (2015). La encrucijada española. Del 15-M a la disputa por el poder. Buenos Aires:
Argentina. Capital Intelectual
Castells, M. (2012). Redes de indignación y esperanza. [PDF file]. Recuperado de:
https://docs.google.com/file/d/0B5DgQx9G3Yu2U2RPY3NiNWkzd3M/edit. Alianza editorial
Castells, M. (2013). La crisis económica europea: una crisis política.[PDF file]. Recuperado de:
http://www.europeg.com/files/Crisis%20-De%20Europa.pdf
Errejon, I (2014), “Podemos como práctica cultural emergente frente al imaginario neoliberal:
hegemonía y disidencia. Conversación con Iñigo Errejón”, Revista Científica de Información y
Comunicación, nº 11 (17-46)
Errejón, I. y Mouffe, C. (2015). Construir Pueblo. Hegemonía y radicalización de la democracia.
Barcelona: España. Icaria editorial. Primera edición
Hardt, M. y Negri, A. (2000) Imperio. Harvard University Press. Massachussets: Estados Unidos.
Disponible online en: http://www.infojur.ufsc.br/aires/arquivos/michael%20hardt%20-
%20antonio%20negri%20-%20imperio.pdf
Hardt, M. y Negri, A. (2004) Multitud. Guerra y democracia en la era del Imperio. Editorial
Debate. Buenos Aires.
Holloway, J. (2005). Cambiar el mundo sin tomar el poder: el significado de la revolución hoy.
Caracas: Venezuela. Melvin editorial
Iglesias, P. (2015). Entender Podemos. [PDF] New Left Review. pp. 9-32. Disponible en
http://newleftreview.es/93|
Iglesias, P. (2017). Documento Político [PDF] Disponible en:
http://files.podemos.info/HihzerN5Ev.pdf
Jelin E. (1985). “Los movimientos sociales en la Argentina contemporánea. Una introducción a su
estudio” en Elizabeth Jelin (compiladora) Los nuevos movimientos sociales. Volumen 1. Centro
editor de America Latina. Buenos Aires.
La Tuerka. (2013, mayo 15) ¿Que queda del 15m?. [Archivo de video]. Recuperado de
https://www.youtube.com/watch?v=BPsBBGauM2s&t=1851s
Marzolf, H. Ganuza, E. (2015). ¿Enemigos o colegas? El 15M y la hipótesis Podemos [PDF file].
Empiria Revista de Metodología de Ciencias Sociales. N.o 33, enero-abril, 2016, pp. 89-110. ISSN:
1139-5737, Disponible en: DOI/empiria. 33.2016.15865
Michels, R. (2003). Los partidos políticos. Un estudio sociologico de las tendencias oligárquicas de
la democracia moderna. Amorrortu. Buenos Aires.
Notario, L. (1995). “Modelos de partido” en Santos Julia (Editora) Política en la segunda
República. Revista Ayer N°20. Disponible en:
https://www.ahistcon.org/PDF/numeros/ayer20_PoliticaenlaSegundaRepublica_Julia.pdf
Natalucci, A. (2011). Entre la movilización y la institucionalización. Los dilemas de los
movimientos sociales (Argentina, 2001-2010. [PDF file]. Disponible en:
http://journals.openedition.org/polis/1448
Panebianco, A (2009). Modelos de partido: organización y poder en los partidos político. Alianza
editorial. Buenos Aires
Podemos (2015). Queremos, sabemos, podemos. Elecciones generales 20 de diciembre de 2015.
Disponible en: https://lasonrisadeunpais.es/wp-content/plugins/programa/data/programa-es.pdf
Rendueles, C. y Sola, J. (2015). Podemos y el «populismo de izquierdas» ¿Hacia una
contrahegemonía desde el sur de Europa? [PDF].Revista Nueva Sociedad No 257, julio-agosto de
2015, ISSN: 0251-3552. Disponible en:
http://nuso.org/media/articles/downloads/TG_Rendueles_258.pdf
Ranciere, J. (2010). El desacuerdo. Política y Filosofía. Nueva visión. Buenos Aires.
Weber, M. (2002) Economía y sociedad. Esbozo de sociología comprensiva. Fondo de Cultura
Económica. Buenos Aires

ANEXO: MARCO TEORICO

El concepto de movimiento social que utilizaremos en el siguiente trabajo es el formulado por

Elizabeth Jelin, cuando los define como “una nueva forma de hacer política, a partir de la
articulación del mundo público y la vida privada, en donde las prácticas sociales se incluyen junto a,
y en directa interacción con lo ideológico y lo institucional-político” (Jelin, 1985: 14-15)

Los movimientos surgidos luego de la crisis del 2008-9 en España, pertenecen a aquella variante
descripta por Alain Touraine como movimientos históricos, “que no se oponen a los dueños de un
orden social estable sino a las elites que dirigen al mundo. El mundo, en efecto, vive un shock
liberal, mucho más masivo que la revolución industrial que conmovió a buena parte de Europa en el
siglo XIX. En todo el mundo se descomponen, explotan o son destruidos diversos modos de control
político y social de la economía”. (Touraine, 1997: 115)

Entre las características de estos movimientos podemos mencionar:

 La percepción de que muchas de las decisiones tomadas por los gobiernos
nacionales, tienen su origen en instituciones y centros de poder transnacionales, como el
FMI, el Banco Central Europeo y el Banco Mundial.
 Esto a su vez produce un desencanto con respecto a la democracia que parecía estar
arraigada fuertemente en estos Estados.

Entra en crisis así, no sólo el parlamento, como sede de poder, sino también el sistema de partidos,
producto de la corrupción y la incapacidad política para hacer frente a la crisis social del Estado y la
pérdida de empleo estable.
  En cuanto a sus acciones, combinan viejas formas como las manifestaciones y le
suman otras más modernas como los acampes, la toma de espacios públicos, las protestas
en redes sociales, convocatorias online, piratería, boicot, etc.
 En su forma organizativa, se encuentra una red de redes, un movimiento social es
siempre un sistema de comunicación en red, donde los sujetos conectados se mueven con
criterios de reciprocidad y cooperación. Estas redes conforman un entretejido horizontal que
permite la toma de decisiones consensuadas entre sus miembros, dando lugar a cientos de
pequeños focos de poder.

En el caso del concepto de institucionalización lo entenderemos “como una mediación entre la

sociedad civil y el régimen político, es decir como un vínculo entre lo social y lo político, que aún
con las diferentes lógicas que los atraviesan contienen elementos comunes. Este sentido, lejos de
aplastar el carácter transformador de los movimientos sociales, potencia su impacto político al
redefinir las formas de participación, los mecanismos de representación y los dispositivos de
legitimación que conforman una comunidad política” (Natalucci, 2011:16-17)

“En esta dirección, la sociedad civil pasa a ser “otro lugar de la política”; es decir es un espacio no
estatal, que se rige con otras pautas, pero un espacio para la política al fin” (Natalucci, 2011:16). La
institucionalización por lo tanto será la creación de ciertas regularidades, pautas comunes que no se
reducen a lo que podría darse meramente en el espacio estatal.

En cuanto a partido político, su definición fue abordada por distintos autores, los cuales fueron
modificando las distintas acepciones del concepto según el momento histórico en que se
formularon.

Por un lado, Max Weber, los define como “formas de socialización, que descansando en un
reclutamiento (formalmente) libre, tienen como fin proporcionar poder a sus dirigentes dentro de
una asociación y otorgar por ese medio a sus miembros activos determinadas probabilidades ideales
o materiales (la realización de fines objetivos o el logro de ventajas personales o ambas cosas)”
(Weber, 2002: 228).
Agrega luego que, cualesquiera sean los medios utilizados, los partidos buscarán siempre tomar el
poder. En el caso de que el gobierno dependa de una elección, el rol fundamental de todo partido
será entonces, el reclutamiento de votos.
Esta primera concepción da cuenta de un factor muy importante que estará presente en toda
definición de partido político en lo siguiente como es el proceso electoral.
Por otro lado, tenemos la noción y los estudios de Robert Michels, cuando analiza el partido
socialista alemán, y da cuenta de un fenómeno, hasta el momento no observado y al cual llamó la
“ley de hierro de la oligarquía”. Este es el proceso de escisión interna que se da en los partidos de
masas, entre sus miembros y aquellas elites, por el cual estas últimas terminan dirigiendo el partido,
en base a sus propios intereses. La paradoja de esto, es que el autor reconoce a los partidos como
fundamentales en toda democracia, aun cuando al interior estén organizados de tal manera.
(Michels, 2003)
Rescatando los trabajos de los clásicos mencionados, Ángelo Panebianco (2009) ha avanzado en lo
que él consideraba espacios en blanco de la teoría centrando su análisis en los Modelos de Partido.
Siguiendo la definición de Weber, el autor sostendrá que la principal diferencia entre cualquier tipo
de organización y un partido político es el objetivo electoral y la búsqueda de alcanzar el poder
mediante el mismo.
En su análisis “Panebianco opta por entender las organizaciones en general como
instrumentos al servicio de quienes las dirigen para configurar con su ayuda las relaciones
 humanas en diferentes planos; también como medios, ya en el terreno específico de la
política, gracias a los cuales diferentes grupos sociales consiguen ampliar el sistema político
y defender en él las posiciones conquistadas” (Notario, 1995:82).
En relación con lo expuesto por Michels, Panebianco rechazará la idea de que el partido pueda
prescindir de sus fines originales por la diferencia existente entre las elites que lo dirigen y sus
bases. El autor italiano, haciendo hincapié en un concepto al que llamará “incentivos colectivos”
dirá que existen fines comunes y originales que son los que permiten legitimar a los líderes y aunar
posiciones al interior del partido y en relación con sus miembros. Criticando la concepción de la
“ley de Hierro”, entenderá que si bien aún existen relaciones desiguales entre dirigentes y dirigidos,
estos últimos nunca llegan a ser anulados completamente por la acción de los líderes.
A partir de ello, el concepto de partido político de este autor será el utilizado en el siguiente trabajo,
ya que nos permite tener en cuenta, no sólo los fines con los que se constituye todo partido político,
sino también observar la participación, aún estando en el poder, de sus miembros y bases.

Presupuesto Participativo: un análisis de la teoría existente en

relación con las generaciones propuestas por Egón Montecinos
Autora: Mercedes Carrazana

Correo electrónico: yomercedes@hotmail.com

Universidad Nacional de San Martin

Área temática: Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores políticos

Abstract

A lo largo de las últimas décadas, la utilización de métodos de presupuesto participativo en el contexto

de democracias representativas se ha extendido desde su nacimiento en Brasil, tanto en Argentina como
en el mundo. En el presente trabajo se explora la teoría existente sobre el tema, utilizando como marco
teórico la división en generaciones de estudios sobre el tema de Egón Montecinos. Frente a la
descripción de cada una de las etapas que propone el autor, una primera etapa descriptiva de los
beneficios de este tipo de política de participación, una segunda de análisis de su institucionalidad y
replicabilidad, y una tercera de reflexión sobre la relación entre dicho tipo de políticas de participación
directa y la democracia representativa, este trabajo realiza una lectura analítica de la teoría existente
sobre el tema para tratar de encontrar correlaciones o diferencias con lo planteado. A su vez, trata de
entender cómo distintos autores entienden a la política de presupuesto participativo, su desarrollo,
ejecución y resultados, tanto a nivel práctico como teórico.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.
Introducción

Este trabajo propone un análisis de la conceptualización y teoría existentes sobre el tema de presupuesto
participativo, desde mediados de los ‘90s cuando tomó fuerza la idea y hasta la fecha, con el objetivo de
encontrar similitudes y diferencias entre los autores estudiados en cuanto a la práctica de este tipo de
políticas y la teoría que la sustenta.

El problema que se enfrenta es la plurivocidad de la palabra. “Presupuesto participativo” es una noción que
es utilizada en diversos contextos analíticos, por autores pertenecientes a tradiciones intelectuales diferentes,
y con fines analíticos bastante distintos. Se trata de una “palabra pegadiza”, que ya ha tomado un lugar en los
estudios actuales. Como en su momento, las palabras “capital social” y más recientemente “calidad de la
democracia”, la idea de una participación en términos del presupuesto, convoca a imágenes de renovación
institucional y conceptual.

Ahora bien, el problema con palabras que son ”pegadizas” o “de moda” es que no siempre queda clara su
potencia analítica efectiva. Por esta razón, la presente investigación se dirige a examinar un conjunto de
textos y autores que estudian esta noción, clasificando sus aportes en función de las sub-temáticas abordadas
y del momento temporal en que fueron producidas. Se considera a este estudio como un paso exploratorio,
pero necesario, para avanzar en una conceptualización suficientemente idónea.

La idea de una democracia en el ámbito de la presupuestación

Desde el comienzo este tipo de políticas han sido de gran interés para el campo de la ciencia política, ya que
plantean una forma de democracia participativa innovadora frente a la clásica democracia representativa.

Las políticas de presupuesto participativo, surgidas en Brasil, se han visto expandidas hacia otros países a lo
largo de los años, así como se han desarrollado y evolucionado en cuanto a forma de implementación.
Cientos de ciudades han adoptado políticas de este tipo en las últimas décadas, siendo cada experiencia
particular y diferente a las demás, lo cual genera un universo interesante para el estudio.

El presupuesto participativo se considera una forma de participación ciudadana directa. Para analizar las
características que asume este fenómeno y distinguirlo del proceso tradicional de gobierno, basado en un
vínculo gobernante-gobernado de tipo representativo, la literatura especializada emplea el término
gobernanza. Este nuevo estilo gubernamental implica que en la formulación y aplicación de las políticas
públicas no participan solo las autoridades estatales, si no que el Estado y la sociedad civil cooperan entre sí
(Mayntz (2001)).

La participación ciudadana constituye una problemática central en la actualidad. Su desarrollo se asocia

generalmente con la búsqueda de un mejor funcionamiento de las democracias existentes y la incorporación
de los actores sociales, principalmente los más postergados, en ciertas decisiones y políticas públicas. Entre
los factores que intervienen en la necesidad de nuevas modalidades participativas aparecen la crisis de
confianza respecto a las instituciones políticas tradicionales y los mecanismos de representación electoral,
los inconvenientes que presentan los partidos políticos como instancias aglutinadoras y de mediación, y la
incapacidad de los gobiernos para procesar la diversidad de demandas sociales que surgen en los últimos
años. (Accoto, Carmona y Martinez (2012).

En la visión de Abal Medina (2004), los motivos que explican en los últimos tiempos la proliferación de
experiencias de participación ciudadana directa se relacionan principalmente con las restricciones que
presentan las formas clásicas de participación previstas en los modelos de democracia representativa. La
manera de hacer frente a estas cuestiones plantea tanto la necesidad de mejora de los canales representativos
tradicionales, a partir de la apertura a los ciudadanos de espacios de control, seguimiento y planeamiento,
como la incorporación de mecanismos horizontales de participación activa de la ciudadanía en la
identificación de problemas, discusión de políticas y construcción de consensos (Abal Medina (2004)).

Otras visiones, como la que focaliza sobre la legitimidad democrática contemporánea, muestran ideas
similares, en tanto resaltan que la democracia se ha caracterizado desde sus orígenes por una organización de
la desconfianza en paralelo a la democracia electoral-representativa. En la actualidad esta desconfianza se ha
exacerbado y la legitimidad de los gobernantes se encuentra disociada de la legitimidad de sus acciones; de
ahí la importancia de la puesta en marcha de formas de consulta permanente, tal como se destaca en
O’Donnell (2004).

Se busca así completar el funcionamiento representativo de la democracia representativa con una lógica de
mayor participación. En gran parte de la literatura sobre el tema se afirma que el fomento a una mayor
participación de los ciudadanos en los ámbitos apropiados, no sólo no niega la democracia representativa
sino que puede contribuir a renovar su fuerza.

Tal como resalta Annunziata (2011), distintos postulados se han dirigido al ámbito local dando cuenta de la
cercanía geográfica entre representantes y representados como un espacio favorable para el complemento
participativo a la democracia representativa. En este sentido, la escala local-municipal aparece como ámbito
destacado de la participación ciudadana. La autora define esta situación como una de “legitimidad de
proximidad”, tanto de los gobernantes como de las políticas, basada en su cercanía a la realidad cotidiana, la
experiencia concreta de los ciudadanos. Dentro de esta teoría, Annunziata (2013) adjudica a los dispositivos
de participación ciudadana directa una función principalmente de escucha, siendo los aspectos de toma de
decisiones y deliberación racional más reducidos.

Martínez y Arena (2011) señalan el aspecto local de esta interacción entre el Estado y la sociedad civil
citando la tesis de Merklen (2010), que propone existencia de un proceso de territorialización de la política, y
relacionándolo con la nueva centralidad de la cuestión de la democracia a nivel local.

En estos términos, tanto en Argentina como en otros países de América Latina e incluso del hemisferio norte,
las formas de participación de la ciudadanía han proliferado en las últimas décadas. La legitimidad electoral
conferida por el sufragio ya no se cuestiona como fuente del poder legal, pero se vuelve insuficiente para los
gobernantes a la hora de tomar de decisiones. El debate sobre la participación ciudadana remite así en
definitiva a los vínculos que se establecen entre el Estado y la sociedad civil, y a como los actores
intervienen en el espacio público y de gobierno.

La utilización de mecanismos de presupuesto puede ser explicada dentro de las teorías concernientes a la
participación ciudadana. El presupuesto participativo es una forma de participación directa, y según la teoría
analizada, éste tipo de prácticas implican una forma de legitimidad y participación distintas a las presentes en
un sistema exclusivamente representativo. A su vez, uno de los principales argumentos esgrimidos a su favor
se relaciona con la posibilidad de los ciudadanos de tomar decisiones sobre su propio entorno.

De esta forma, ambas teorías señalan la existencia de una relación entre, en un caso la participación
ciudadana directa, y en el otro, el desarrollo comprehensivo y la territorialidad, con aspectos de desarrollo
político como la existencia de un nuevo tipo de legitimidad, una mayor participación en el ámbito político,
una mayor transparencia en relación al gobierno y la ejecución de políticas públicas.
Cómo analizamos el presupuesto participativo

La política de presupuesto participativo desde su surgimiento ha sido de gran interés para la comunidad de la
ciencia política, convirtiéndose rápidamente en un tema recurrente en la producción científica.

Según Egon Montecinos (2009), esta producción ha ido cambiando su foco y forma de análisis a través de
los años, pudiendo identificarse tres generaciones dentro de los estudios sobre presupuesto participativo de
acuerdo a su foco de interés.

Para este autor, la primera generación de estudios sobre el tema se focalizaba en “destacar las bondades y
virtudes del presupuesto participativo, así como los factores de éxito que han permitido su origen y
desarrollo en la región”.13 Este tipo de estudios veía en el presupuesto participativo posibilidades de resolver
la corrupción, el clientelismo, el déficit de ciudadanía, entre otros problemas de los que adolecían las
democracias latinoamericanas.

La segunda generación de estudios, a diferencia de la primera, se centraba sobre el estudio del “diseño del
presupuesto participativo y los problemas de implantación en otras latitudes que no sean la brasileña”.1
Estos estudios analizaban principalmente el aspecto institucional de las políticas de presupuesto
participativo, identificando roles y condiciones para su implementación.

Por último, Montecinos propone que los nuevos estudios sobre el tema se encuadran dentro de una nueva
generación, que focaliza sobre “analizar los vínculos y alcances de esta nueva institución participativa en
relación con las tradicionales instituciones de la democracia representativa en América Latina”.1 En este
caso, los estudios ven en el presupuesto participativo una medida complementaria a la democracia
representativa, concentrándose en la relación entre estas medidas de democracia directa y la tradicional
democracia participativa.

Si bien estas generaciones de estudios se basan en la forma de abordaje del tema, Montecinos las asocia a su
vez temporalmente a distintas etapas desde el surgimiento de la política hasta la actualidad.

Montecinos describe que la primera generación se extiende en general desde 1990 hasta el año 2000, es decir
la primera década desde el surgimiento del presupuesto participativo en Porto Alegre. En general existe un
consenso en la teoría en tomar éste como el primer caso de presupuesto participativo, si bien algunos autores
se remiten a experimentos anteriores en otras ciudades brasileñas para señalar el origen de este tipo de
prácticas. En esta etapa, los estudios se centran en las bondades y contribuciones del presupuesto
participativo a las democracias donde se implementa.

La segunda generación de estudios se centra sobre el aspecto institucional del tema, analizando diseños
institucionales y condiciones previas necesarias para la implementación de estas políticas. Un obstáculo para
esta generación de estudios se constituyó en la difícil comparabilidad entre los distintos experimentos de
presupuesto participativo, siendo su forma de implementación tan variada como sus resultados.

La tercera generación se extiende hasta la actualidad de los estudios sobre presupuesto participativo, y se
centra sobre la relación entre este tipo de políticas de democracia directa y la democracia representativa, y
las bondades de la relación complementaria que encuentran entre ellas, así como las dificultades que esta
complementaridad puede generar si no es realmente complementaria sino subordinada.

Además de identificar estas tres generaciones de estudios, Egon Montecinos hace su propia colaboración con

13
Egón Montecinos, “El Presupuesto Participativo en América Latina. ¿Complemento o subordinación a la democracia
representativa?”, Revista CLAD Reforma y Democracia, num.44 (junio 2009): 145-174.
la teoría sobre el tema abordando en su artículo el tema de la complementaridad entre las formas de
democracia directa y la democracia representativa. Para el autor, las democracias actuales en América Latina
presentan dos problemas. En primer lugar, lo que identifica como las 3 E, eficiencia, eficacia y economía. En
segundo lugar, el problema de la legitimidad democrática de las instituciones. Frente a estos problemas, el
autor considera necesario perfeccionar estas democracias e incorporar nuevos mecanismos de decisión
ciudadana.

Si bien Montecinos propone la necesidad de la incorporación de procesos de democracia directa para

fortalecer las democracias actuales, esto a su vez plantea el problema de la convivencia entre ambos tipos de
democracia. Montecinos llega a la conclusión de que este tipo de experiencias de democracia participativa
complementan a la tradicional democracia representativa a escala local o micro-local, sin lograr un
complementaridad real a mayor escala, siendo que en los casos en los que esto se intenta, se produce una
subordinación del ámbito participativo ante las instituciones representativas.

A continuación, se realiza un análisis de parte de la teoría existente sobre el tema de presupuesto

participativo, utilizando como marco teórico la teoría de Egón Montecinos, con el objetivo de establecer la
existencia de tres generaciones de estudios sobre este tema.

Zander Navarro 1996

Zander Navarro (1996) se refiere en su artículo a lo que denomina como un movimiento orientado a
compartir socialmente el poder político que se ha dado en América Latina desde las transiciones hacia la
democracia. Dentro de este contexto señala el rol que ha asumido la participación social dentro de los
gobiernos, a su vez asociada con un proceso de descentralización y de creación de “espacios públicos no
estatales”. Dentro de este tipo de espacios es donde ubica a la experiencia de presupuesto participativo que se
ha desarrollado desde 1989 en Porto Alegre.

Navarro identifica 2 factores que contribuyen a explicar el surgimiento del presupuesto participativo en Porto
Alegre. Primero, los cambios que conllevo la transición política vivida por Brasil durante los ochentas.
Segundo, la historia de las organizaciones sociales en la ciudad. En cuanto a los cambios políticos, la nueva
Constitución de 1988 transfería mayores responsabilidades y atribuciones a los estados y las ciudades,
además de posibilitar la existencia de nuevos mecanismos de participación ciudadana.

Según el autor, frente a la reducción de políticas federales aplicadas en los municipios, la administración que
asumió el gobierno de Porto Alegre en 1989 se vio forzada a buscar nuevas alternativas para la disminución
de la oferta de servicios públicos. Esto, sumado a la llegada al gobierno de una coalición de izquierda, y a la
historia asociacionista de la ciudad, considerada una de las más dinámicas del país en este ámbito,
colaboraron con la creación de lo que conocemos como presupuesto participativo.

En cuanto al aspecto operativo, Navarro se refiere en principio a la regionalización de la ciudad, resaltando el

rol de las asociaciones sociales en la decisión de cómo debería subdividirse. El resultado fue una división en
16 regiones relacionada no a la geografía, si no a la identidad de la comunidad. Otro aspecto que resalta es la
decisión política de evitar la institucionalización del proceso, manteniéndolo autónomo. El autor realiza
también una descripción de las etapas o rondas del proceso de acuerdo a como fue organizado en Porto
Alegre.

A su vez, el autor realiza un análisis de los resultados de la implementación del presupuesto participativo
durante los primeros 9 años en la ciudad de Porto Alegre. Entre estos resultados menciona la reducción de las
prácticas clientelistas, la estimulación de la participación así como la afirmación de la noción de
representación como un valor social, la disminución de la intención emancipatoria de partes de ciudad que
buscaban dejar de pertenecer a ella, la construcción de un “imaginario democrático” en la ciudad, la
reducción en el costo de las obras públicas, el aumento de la transparencia del gobierno, los resultados
materiales especialmente en lo que se relaciona a las áreas mas pobres.

Por último, el Navarro se refiere a la replicabilidad de la experiencia de Porto Alegre, e identifica algunos
límites para su reproducción. Entre los límites políticos señala que el alcance y la aplicación de este tipo de
propuestas dependerá de la voluntad política del gobierno local. A su vez, este proceso debe ir acompañado
por una descentralización administrativa, que a su vez debe ser precedida por una descentralización política
en el interior del gobierno. La autonomía de las organizaciones sociales es otra premisa identificada como
límite por el autor. También identifica límites operacionales y administrativos. Entre estos señala la
necesidad de una “base mínima” de tradición de organización social en la ciudad, la existencia de eficiencia
administrativa del gobierno local, de un equipo con conocimiento interdisciplinario, la regionalización de la
ciudad basada en la cohesión social, el alcance de la propuesta en cuanto a máximos y mínimos. Los límites
económicos se refieren a la capacidad de la ciudad de producir renta, las barreras interpuestas por decisiones
externas. También señala la existencia de límites legales que impiden la materialización de las demandas, y
límites geográficos y administrativos.

Si bien el autor cierra dedica gran parte del artículo a describir la forma de implementación del presupuesto
participativo, señala algunos límites para la reproducción de este tipo de política fuera de Porto Alegre
además de identificar los beneficios que esta práctica conllevó en la ciudad. Por estas razones, podríamos
asociarlo con la primera generación propuesta por Montecinos, aunque la sección sobre los límites pueda
relacionarse con la segunda generación no en cuanto a análisis institucional, si no en cuanto a la
preocupación por la replicabilidad de la experiencia.

Valdemir Pires 1999

Valdemir Pires (1999) describe el presupuesto participativo como la “adopción de prácticas diferenciadas de
gestión presupuestaria municipal, en las que el ingrediente innovador anunciado consiste en la apertura de
canales y mecanismos de participación popular en el proceso de asignación de los recursos públicos de las
municipalidades”.14 A su vez, señala que el discurso prevaleciente entre los que apoyan este tipo de prácticas
señala que estas promueven mejoras en la eficiencia de las asignaciones, además de fomentar un nuevo tipo
de relación entre los ciudadanos y el poder público.

Pires se propone analizar el tema desde distintos puntos de vista, como el histórico-político en referencia al
contexto, por medio de que fuerzas sociales y político-ideológicas, en busca de que objetivos, con la
adopción de qué discurso y mediante qué estrategias surge el presupuesto participativo. Otro punto de vista
es técnico, relacionado a las metodologías utilizadas y de qué manera estas pueden contribuir a los beneficios
mencionados. El autor considera el tema relevante para la ciencia política en cuanto presenta el dilema de
cómo compatibilizar la democracia representativa con métodos de democracia directa.

En cuanto al origen del presupuesto participativo, Pires menciona la existencia de una ola de participativismo
en los ‘80 en Brasil. Si bien reconoce el rol de Partido de los Trabajadores en su defensa y difusión, el autor
remarca que el PT no fue el pionero en este tema. Él ve como origen las experiencias innovadoras en cuanto
a participación d la comunidad en las decisiones públicas que surgieron junto con el desarrollo de los
movimientos sociales urbanos en los ’70.

14
Zander Navarro, “Democracia y Control Social de Fondos Públicos – El Caso del “Presupuesto Participativo” de Porto
Alegre (Brasil)” (Informe presentado en el seminario Descentralization in Latin America – Innovations and Policy
Implications, Caracas, Venezuela, mayo de 1996).
 En cuanto a los beneficios de este tipo de práctica, el autor ve en el presupuesto participativo un camino
hacia el perfeccionamiento de la elección colectiva en cuanto no sólo el poder legislativo participa en la toma
de decisiones sobre finanzas y políticas públicas: la sociedad pasa a asumir un papel activo en este tema. A
su vez, Pires también ve beneficios relacionados al tema de la corrupción, dado que la vigilancia popular, la
exigencia de transparencia, la rendición constante de cuentas, y el diálogo entre los actores interesados son
características que acompañan a la implementación de políticas de presupuesto participativo.

Si bien Pires identifica muchos beneficios de este tipo de práctica, al igual que Navarro ve un límite en la
necesidad de voluntad política para su implementación, señalando que si bien existen gobiernos para los
cuales la participación popular es central en su planificación y accionar, en otros casos la falta de voluntad
política hace que se encare como una tarea adicional. Otro límite que encuentra es el material relacionado a
el volumen de disponibilidad de fondos para el presupuesto participativo.

Por último, Pires propone una lista de principios conductores de la metodología que el proceso participativo
debe respetar con el objetivo de ampliar la calidad de la democracia. Estos principios son:

Principio del carácter pedagógico del proceso: en contra de la ausencia “natural” de los ciudadanos en
el proceso decisorio, rescata el aspecto político y no técnico de la toma de decisiones.
Principio de la autonomía de los movimientos sociales: evitar que estos sean cooptados por el gobierno.
Principio de la cogestión: no es posible hablar de autogestión.
Principio de la sustitución de las reivindicaciones por prioridades
Principio de la organización y movilización como forma de disputa de los recursos
Principio de la transparencia y de los límites de las decisiones
Este artículo se encuadra claramente dentro de la segunda generación de estudios sobre el presupuesto
participativo que identifica Montecinos, dado que si bien el artículo señala que algunos trabajos exageran las
bondades de esta práctica, el análisis que realiza de los resultados de este tipo de políticas hace que podamos
identificarlo de esta forma.

Gabriel Abascal 2004

Gabriel Abascal (2004) identifica la existencia de innovaciones democráticas del estilo de medidas
participativas, y señala que son lideradas por fuerzas políticas de la “izquierda diversa o plural”. Entre estas
prácticas ubica al presupuesto participativo, cuyo origen asocia con la ciudad de Porto Alegre. Según el
autor, estos procesos coinciden con el cuestionamiento de los sistemas democráticos en un contexto en el
cual sus mismas bases están siendo puestas en cuestión.

El autor plantea que los actuales sistemas de gobierno son representativos, forma que los teóricos políticos
fundadores de estos sistemas oponen al gobierno del pueblo. La teoría política democrática de la tradición
republicana moderna también considera que el sistema representativo no es un gobierno del pueblo. Frente a
lo que describe como problemas contemporáneos como la globalización económica, el aumento de las
desigualdades sociales, los problemas de medio ambiente, entre otros, el sistema democrático se plantea
nuevos interrogantes, como la exigencia de que en todo momento se ha de poder plantear a los representantes
y gobernantes rendición de cuentas frente a los ciudadanos. A su vez, menciona planteos teóricos como el de
la democracia de audiencias de Manin, y la teoría del “alejamiento” de los representantes de los problemas y
realidades de los representados, y el intento de crear cercanía entre ellos.
Abascal habla de una crisis de la representación política, y de que esta crisis afecta la calidad democrática en
el sentido de una menor profundidad del gobierno del demos. Esto hace que surjan planteos de reivindicación
de la democracia directa. Si bien consideran que la implantación de una democracia directa en vez de la
representativa es imposible en este contexto, el autor cree que es una falsa disyuntiva, en cuanto a que son
perfectamente compatibles entre ellas.

En cuanto al presupuesto participativo, señala como los autores hasta ahora mencionados la necesidad de
voluntad política para su implementación. Para el autor, esta experiencia “no trata simplemente de incentivar
la participación popular de manera más o menos espontánea, de asegurar realizaciones materiales en la
ciudad, o de engrasar los mecanismos de la democracia formal sino de avanzar cualitativamente en la
profundización de la democracia”.

Frente a esto, Abascal señala que claramente la democracia representativa no está siendo reemplazada por
una democracia directa, sino que se trata de democratizar la democracia mediante la creación de instituciones
que posibiliten la toma de decisiones compartidas. El autor ve una “simbiosis” entre ambos tipos de
democracia.

De acuerdo a lo analizado, este artículo se sitúa dentro de la tercera generación de estudios sobre el
presupuesto participativo que propone Montecinos. El planteo del artículo es claramente sobre la relación
entre la democracia participativa y la formas de democracia directa, siendo su conclusión que existe una
simbiosis entre ambas formas sin que una sustituya a la otra.

Israel Efrén Buenrostro Sánchez 2004

Isreal Buenrostro Sánchez (2004) describe el presupuesto participativo como un instrumento vinculativo
entre los problemas o necesidades ciudadanas con la acción del gobierno, compartiendo la responsabilidad y
los riesgos del ejercicio del poder. Para el autor, la democracia aparece ahora como algo que debe
perfeccionarse, siendo un reto contemporáneo la implementación de mecanismos que permitan la expansión
del concepto de ciudadanía.

En cuanto a qué es ser ciudadano, el autor resalta la importancia histórica de la participación en esta
definición. En la actualidad, el concepto de ciudadanía está ligado al de Estado moderno, dentro del cual los
ciudadanos poseen el derecho a participar. Si bien menciona los conceptos de ciudadanía activa y pasiva,
Buenrostro Sánchez busca superar esta distinción en pos de un tipo de ciudadanía que tenga su base en la
participación y en las decisiones sobre lo público. Esta ciudadanía se convierte en participación gracias a la
organización libre de los individuos para influir, presionar, tomar parte e incidir en el desarrollo político y las
decisiones públicas de su entorno.

Si bien el autor apunta hacia mecanismos de codecisión, resalta que la democracia representativa tradicional
falla en incorporar a los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones. El presupuesto participativo puede
configurarse como un eje de la participación ciudadana activa en este contexto, siendo una medida de
participación directa en el ámbito local.

Buenrostro Sánchez ubica el comienzo del presupuesto participativo en la ciudad de Porto Alegre de mano
del PT. Describe esta práctica como “un contrato social entre el poder público municipal y la sociedad civil
local, basado en la participación directa de los ciudadanos, con una estructura que se construye de forma
orgánica desde la base social y cuya finalidad última es tomar decisiones de acuerdo a criterios de justicia
social sobre el uso de los recursos públicos municipales”. 15

15
Israel Efrén Buenrostro Sánchez, “Ciudadanía y presupuesto participativo: anotaciones al caso de Porto Alegre como
Como los demás autores analizados, Buenrostro Sánchez también señala que si bien las experiencias son
variadas y distintas entre sí, la voluntad política juega un rol central en la implementación de este tipo de
políticas. Por otro lado, para el autor el presupuesto participativo requiere una base mínima de
asociacionismo o tradición de organización en la ciudad.

En cuanto a los beneficios de este tipo de prácticas, el autor resalta su rol en el ejercicio de los derechos
ciudadanos, los resultados materiales, y los efectos sobre la redistribución de la riqueza. Otro beneficio es el
aumento de la participación ciudadana, lo que algunos autores consideren ayuda a crear una nueva cultura
democrática. También señala aspectos problemáticos, como el “clientelismo de izquierda”, es decir en como
las organizaciones se relacionan con el gobierno, o como la participación puede ser difícil debido a la falta de
información y de formación cívica, haciendo que sólo algunos grupos se apropien de la participación. Por
último, otro problema es el monto que los presupuestos participativos debaten.

Este artículo puede ubicarse dentro de la tercera generación de estudios sobre el tema, ya que el eje de su
propuesta trata sobre el concepto de ciudadanía en relación con la democracia participativa y con los
métodos de democracia directa, si bien no aborda mucho el tema de la relación entre ellas, su análisis del
concepto de ciudadanía encuadra la relación entre ambos conceptos dentro de la forma que esta ciudadanía
adquiere.

Armando Rendón Corona 2004

Armando Rendón Corona (2004) analiza el modelo de presupuesto participativo de Porto Alegre, cuya
experiencia de democracia participativa describe como la “más evolucionada de Latinoamérica”.16 Este caso
se constituye como base para lo que llama un movimiento heterogéneo de experiencias de democracia
participativa, tanto en Latinoamérica como en el resto del mundo.

El autor comienza haciendo un análisis de la nueva Constitución de Brasil de 1988, que en su primer artículo
afirma “Todo el poder emana del pueblo, que lo ejerce por medio de representantes o directamente…”,
sentando las bases para experiencias en democracia directa como el presupuesto participativo. A su vez, esta
Constitución tiene un carácter descentralizador, transfiriendo responsabilidades y atribuciones a los estados y
los municipios. Dentro de este contexto, el autor ubica el comienzo del presupuesto participativo en la ciudad
de Porto Alegre con la llegada del PT al poder. El PT llega al poder en la ciudad sin ganar la legislatura, y
con limitados recursos. Según el autor, estas razones llevan al PT a apelar a la participación directa de los
ciudadanos, y a mantener el presupuesto participativo no institucionalizado.

En cuanto al proceso del presupuesto participativo, el autor lo describe como un proceso de carácter
redistributivo, que conlleva una gran legitimidad social. A su vez, describe la existencia de tres etapas dentro
del proceso. La primera de realización de las asambleas regionales y temáticas, la segunda de formación de
las instancias de participación, y la tercera de discusión del presupuesto y aprobación del plan de inversiones
por el Consejo.

El autor relaciona la estructura que posee el sistema de presupuesto participativo con el de una pirámide.
“Este espécimen de la democracia directa funciona mediante el método de asambleas de base y de
delegados, éstos a su vez integran foros regionales; paralelamente se forman los órganos temáticos; los
delegados territoriales y temáticos integran un consejo representativo para toda la ciudad, de modo que
adopta una forma piramidal trunca que une a todas las partes en el Consejo del Presupuesto Participativo,

práctica ciudadana”, Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política y Humanidades, num.12 (diciembre 2004):
67-82.
16
Armando Rendón Corona, “Porto Alegre, un modela de presupuesto participativo”, Polis, num.1, 9-36.
CPP.”4

Uno de los beneficios de la implementación del presupuesto participativo según Rendón Corona es que
contribuyó a un proceso de descentralización real, optimizando la asignación de los recursos y mejorando la
eficiencia y eficacia de la administración, reduciendo las prácticas clientelistas, ampliando la transparencia e
introduciendo un control social al uso de los fondos públicos. Por otro lado, el autor también identifica
límites de este modelo, entre ellos la cantidad de recursos disponibles para el presupuesto participativo, así
como límites administrativos.

Si bien el artículo describe algunos beneficios de la implementación de políticas de presupuesto

participativo, el eje central del artículo es una descripción del caso de Porto Alegre con un análisis centrado
en cómo surgió y que forma tomó esta herramienta. Debido a esto, podemos ubicar a este artículo dentro de
la segunda generación de artículos sobre presupuesto participativo en cuanto se preocupa por la forma que
toma institucionalmente el presupuesto participativo.

Yves Sintomer 2005

Yves Sintomer (2005) analiza el caso de los presupuestos participativos fuera de Brasil, específicamente en
el continente europeo. Según el autor, las políticas de presupuesto participativo son la vanguardia en el
proceso de democratización local, y eran implementados por más de 50 ciudades o regiones al momento de
publicación del artículo.

Sin embargo, el autor considera que los presupuestos participativos europeos tienen poca en común con la
experiencia de Porto Alegre u otras experiencias latinoamericanas. Lo describe diciendo que a diferencia de
América Latina donde hay una línea seguida por los presupuestos participativos más o menos basada en el
caso de Porto Alegre, la experiencia europea es muy heterogénea, “siendo más bien un tema político y un
movimiento de institucionalización de la participación ciudadana alrededor del presupuesto público”.17 Por
esta razón, opta por una definición mínima del concepto, basada en tres criterios: la participación tiene que
implicar discusiones sobre el presupuesto público, tiene que organizarse a nivel de la ciudad, y tiene que
repetirse.

A su vez, Sintomer describe las diferencias con el modelo de Porto Alegre. “En la mayoría de los casos de
presupuesto participativo en el viejo continente, hay más informalidad, las reglas son menos claras y
precisas que en Porto Alegre; son procesos que vienen desde arriba; no son instrumentos de inversión de las
prioridades sociales; están ligados también con un movimiento de modernización del Estado, pero los
imperativos de la modernización son muy distintos de los de América Latina; son procesos consultivos y no
deliberativos”.5

El autor también hace un recorrido por los distintos países europeos que han adoptado métodos de
presupuesto participativo describiendo las circunstancias en cada uno de los casos. Distintos países adoptan
distintas metodologías, creando modelos mixtos más o menos parecidos al de Porto Alegre.

En cuanto a los objetivos de este tipo de práctica, el autor señala que son tan variados como las experiencias,
pero que analíticamente pueden encontrarse tres categorías.

A nivel administrativo, se puede usar la participación para mejorar la gestión pública. Este nivel es
fundamental según el autor en los casos de Latino América, en cuanto a la lucha contra la corrupción o el
clientelismo, pero en el contexto europeo el funcionamiento del Estado es diferente. De modo, los países a la

17
Yves Sintomer, “Los presupuestos participativos en Europa: retos y desafíos”, Reforma y democracia, Revista del
CLAD, (febrero 2005).
vanguardia en el tema de modernización del Estado no aplican políticas de presupuesto participativo, más
relacionadas a procesos de modernización administrativa.

A nivel social, los presupuestos participativos pueden influir sobre las relaciones sociales. Para Sintomer, en
América Latina el presupuesto participativo es un instrumento de las clases populares, que permite una
redistribución de la riqueza. En cambio en Europa, el presupuesto participativo no posee esta cualidad
redistributiva.

A nivel político, puede convertirse en un instrumento para democratizar la democracia representativa. Para el
autor, los objetivos políticos del presupuesto participativo en Europa son mejorar la legitimación del sistema
político y mejorar la cultura cívica y “democratizar la democracia”. A diferencia de América Latina donde
los presupuestos participativos suelen ser deliberativos, en la mayoría de los casos europeos estos son solo
consultivos.

Por otro lado, otra diferencia de los casos europeos frente a los americanos se refiere a los actores que
participan en el proceso. Según Sintomer, en Europa los presupuestos participativos son procesos top-down,
es decir desde arriba, en los cuales es central la participación de las clases populares sino que la mayor
participación surge de las clases medias.

Por último, el autor identifica una serie de desafíos que tienen que afrontar los presupuestos participativos
europeos.

Desafío de la eficiencia: las experiencias demuestran que la participación ciudadana puede

contribuir a la eficiencia de la administración, mediante el saber de proximidad, y la modernización
de la administración en favor de la transparencia.
Desafío de la participación: en Europa las realizaciones concretas de los presupuestos participativos
aún quedan limitadas.
Desafío de la instrumentalización: en Europa, a diferencia de la falta de institucionalización que el
presupuesto participativo presenta en Latinoamérica, tienen gran peso los gobiernos locales, lo cual
puede limitar la autonomía de la participación.
Desafío de la deliberación: en Europa, los presupuestos participativos siguen siendo consultativos y
no deliberativos.
Desafío de la democracia: ¿cómo articular mecanismos de democracia directa con el sistema de
democracia representativa?
Este artículo puede ubicarse en la segunda generación de estudios sobre el presupuesto
participativo, ya que focaliza sobre la replicabilidad de la experiencia, y sus límites.
Yves Cabannes 2005

Yves Cabannes (2005) en el documento base sobre presupuesto participativo y finanzas locales de la alcaldía
de Porto Alegre hace un análisis de las diferentes experiencias de presupuestos participativos. Para esto
utiliza dieciocho variables que divide en cuatro dimensiones de análisis. Dentro de cada variable identifica
distintas situaciones a forma de “arreglos mínimos”, “arreglos medianos” y “arreglos avanzados”.

La primera dimensión que describe es la dimensión participativa, que “considera tanto la participación
 ciudadana como la participación del gobierno local”.18 Las variables que considera en este caso son:

 Instancia de aprobación final del presupuesto: ¿Quién tiene el poder de decisión? Las experiencias
pueden ubicarse en el espectro entre las consultas ciudadanas y las experiencias deliberativas.

 Formas de participación: ¿Democracia directa y democracia representativa comunitaria?

 ¿Cuál es el órgano de decisión de la priorización presupuestaria?

 De la participación comunitaria a la participación ciudadana: democracia participativa ciudadana o

democracia participativa “de proximidad”.

 Grado de participación de los excluidos.

 Fiscalización de las obras y control de la ejecución del presupuesto participativo.

 Grado de información y de divulgación de los resultados.

 Grado de ejecución de las demandas aprobadas.

 Papel del poder legislativo.

La segunda dimensión es la financiera, fiscal y presupuestaria, dentro de la cual identifica las variables:

 Valor de los recursos debatidos: ¿Gestión de la escasez o control pleno de los recursos públicos?

 Presupuesto municipal específico para el funcionamiento del presupuesto participativo.

 Discusión de políticas tributarias.

La tercera dimensión es la normativa y legal, compuesta de las variables:

 Grado de formalización o institucionalización.

 Relaciones entre presupuesto participativo y dispositivo de participación ciudadana.

 Relación con otros instrumentos de planificación.

Por último, la dimensión territorial está compuesta de las siguientes variables:

 Relación presupuesto participativo y descentralización intramunicipal.

 Grado de ruralización

 Grado de inversión de prioridades territoriales.

El autor propone la utilización de estas variables, cada una de las cuales posee arreglos mínimos, medianos y
máximos, para poder analizar y comparar las distintas experiencias de presupuesto participativo.

Podemos ubicar a este texto dentro de la segunda generación de estudios sobre el tema de presupuesto

18
Yves Cabannes, “Documento base. Presupuesto Participativo y finanzas locales”. (Prefeitura Municipal de Porto
Alegre. Documento Base Red URBAL 9. Actualización 2005).
participativo dada su preocupación por la forma y el diseño institucional que este adquiere, dado que trata de
superar el problema de la comparabilidad de las experiencias identificando las variables que lo componen.

Denise Vitale 2005

Denise Vitale (2005) comienza su artículo resaltando la centralidad que posee hoy el tema de la reflexión
sobre la democracia y su calidad, relacionadas a la crisis del Estado, particularmente de sus instituciones
representativas. Según la autora, se trata de la “necesidad de buscar mayor legitimidad en los procesos
democráticos, promoviendo, con ello, una gestión pública transparente, con rendición pública y regular de
cuentas”.19

Uno de estos problemas es la “distancia” existente entre representados y representantes. El reconocimiento

de estos problemas lleva a la búsqueda de nuevas prácticas como la democracia directa, en búsqueda de un
nuevo tipo de legitimidad. Para la autora, estas prácticas no son excluyentes entre sí, sino que son
complementarias y compatibles, lo cual no significa ausencia de conflictos.

En el caso de Brasil, la democracia participativa o semi-directa es uno de los puntos de la nueva Constitución
de 1988, que prevé la participación ciudadana en las decisiones públicas. A su vez, esta Constitución
descentraliza hacia los municipios. En este contexto surge a nivel municipal el presupuesto participativo, que
permite que “los residentes de cada municipio participan directamente en las asambleas públicas,
organizadas en diferentes regiones de la ciudad, para debatir el contenido del proyecto de ley de
presupuesto y definir las inversiones para el siguiente ejercicio presupuestario”.7 Si bien esto es legal de
acuerdo a la legislación brasileña, su implementación depende en gran parte de la voluntad política del
ejecutivo.

En el caso brasileño, la estructura del presupuesto participativo adquiere una forma piramidal, siendo la base
todos los habitantes del municipio, y la cima el Consejo de Presupuesto Participativo. En el medio se
encuentran los delegados, elegidos por quienes participan del presupuesto participativo como representantes.
Según la autora, si bien los delegados y los consejeros son representantes, la relación entre este tipo de
representantes y sus representados es totalmente distinta al modelo de representación tradicional. Estos no
son políticos profesionales, ni son remunerados. A su vez, existe una mayor cercanía entre este tipo de
representante y a quienes representan.

Otro aspecto que señala la autora es el aspecto redistributivo de este tipo de políticas, lo que permite una
democratización de los servicios y las inversiones públicas que beneficia principalmente a los habitantes de
más bajos recursos. Sin embargo, el presupuesto participativo solo es efectivo cuando las prioridades
seleccionadas por la población son respetadas e implementadas, por lo que otro aspecto central del proceso
es la rendición de cuentas que este sistema permite y fomenta.

En cuanto a la participación, si bien participa un pequeño porcentaje de la población, la autora señala que
esto no reemplaza a las elecciones municipales normales, y que cualquier porcentaje de participación es un
extra por sobre la participación normal en las elecciones oficiales.

Vitale señala que el presupuesto participativo pretende una doble democratización; por un lado, promoviendo
la apertura de la discusión decisión presupuestaria a todos los habitantes, por otro lado, democratizando el
uso de los recursos públicos.

Como otros de los autores mencionados, la autora identifica límites a este tipo de políticas, entre ellos la

19
Denise Vitale, “Reforma del Estado y democratización de la gestión pública: la experiencia brasileña del Presupuesto
Participativo”, Revista del CLAD Reforma y Democracia, num.33 (Octubre 2005).
cantidad de recursos disponibles y la ejecución real de los proyectos elegidos.

Estas características y límites son diferentes en cada experiencia, por lo que la Vitale señala que la
profundización democrática no ocurre con el mismo grado e intensidad en todos los casos. De todos modos,
la autora considera que en todos los casos se dio algún nivel de democratización de la democracia, por el
solo hecho de introducir un sistema participativo y deliberativo abierto a todos los habitantes.

Podemos ubicar a este artículo dentro de la tercera generación de estudios sobre el tema que propone
Montecinos en cuanto a que el eje central del texto es la relación entre la democracia representativa y los
nuevos métodos de democracia directa representados por el presupuesto participativo.

Benjamín Goldfrank y Aaron Schneider (2006)

Benjamín Goldfrank y Aaron Schneider (2006) analizan el caso del presupuesto participativo en Rio Grande
do Sul, que a nivel estadual se practicó de 1999 a 2002. Los autores describen el proceso de la siguiente
forma: “Durante las reuniones, los participantes debatían y votaban sobre qué políticas sociales, proyectos
de infraestructura y proyectos de desarrollo económico debían priorizarse. Luego de establecer las
prioridades presupuestarias, los participantes elegían delegados regionales, quienes a su vez elegían
representantes para un consejo presupuestario estadual”.20 Los recursos luego se asignaban de acuerdo al
tamaño de la población, la falta de infraestructura o servicios, y las prioridades elegidas.

Según los autores, el presupuesto participativo a nivel estadual presenta algunas diferencias con el modelo de
Porto Alegre, además de la obvia diferencia de alcance. Esta mayor dimensión que adquirió la política de
presupuesto participativo a nivel estadual afectó más intereses que a nivel local, y provocó reacciones más
fuertes.

Dado este contexto, Goldfrank y Schneider se focalizan en las instituciones, no de una manera funcionalista,
sino resaltando que las instituciones dependen de los actores. En el caso de Brasil, en 1985 terminaba un
gobierno militar de 21 años, lo cual produjo un sistema de partidos extremadamente fragmentado y volátil.
Según los autores, en este contexto las reglas institucionales pasaron a jugar un rol importante en la
administración del conflicto.

De esta forma, identifican al presupuesto participativo como una estrategia electoral del PT y la agenda de
política progresista de Rio Grande do Sul. “El diseño del PP debilitó las fortalezas institucionales de los
opositores, movilizó a viejos y nuevos defensores, y promovió las prioridades del gasto progresista”.8 El
presupuesto participativo no solo busca promover la participación ciudadana, sino que también sirve a
intereses partidarios. Según los autores, estos objetivos, si bien no son perseguidos de manera evidente, están
presentes en el diseño de la institución.

Por ejemplo, el hecho de que la participación esté abierta a toda la población y no sólo a los líderes
comunitarios se puede relacionar con que otros partidos tenían mejor relación con las organizaciones, o el
hecho de que sea una conexión directa entre el ejecutivo y los ciudadanos puede relacionarse con la falta de
mayoría del PT en la legislatura.

A nivel estadual, las administraciones del PDT y el PMDB de 1991-1994 y 1995-1998 implementaron
métodos participativos distintos. El PDT creó los Consejos Regionales de Desarrollo (COREDES) para
generar propuestas para el presupuesto anual. La administración de PMDB añadió las consultas populares al
sistema de COREDES. A diferencia del presupuesto participativo, los COREDES estaban basados en

20
Benjamin Goldfrank y Aaron Schneider, “Construcción institucional competitiva: el PT y el presupuesto participativo
de Rio Grande do Sul”, en Diseño institucional y participación política: experiencias en el Brasil contemporáneo (2006).
organizaciones sociales y políticas preexistentes.

En 1998 el PT llegó al gobierno de Rio Grande do Sul e intentó diseñar un sistema de presupuesto
participativo para el estado, similar al de Porto Alegre. Esto provocó una reacción de los otros partidos y del
COREDES. En respuesta a los ataques, el PT incorporó al COREDES al sistema de presupuesto participativo
dándole bancas en el Consejo Presupuestario.

Para los autores, para entender la sostenibilidad del presupuesto participativo se debe volver a la noción de
construcción institucional competitiva. “En el contexto de una arena partidaria competitiva, en la cual
sucesivos partidos en funciones modifican las reglas a su favor, la sostenibilidad del PP depende de ganar
las elecciones”.8

Este texto puede ser ubicado dentro de la segunda generación de estudios sobre el presupuesto participativo,
dada su preocupación por el aspecto institucional del presupuesto participativo, en cuanto a cómo está
estructurado y a los límites que esta institucionalidad significa.

Benjamín Goldfrank 2006

Benjamín Goldfrank (2006) realiza un análisis de distintos casos de presupuesto participativo desde su
surgimiento hasta la actualidad. En su comienzo un proceso de participación popular impulsado por algunos
partidos latinoamericanos de izquierda, hoy es una práctica extendida y aprobada internacionalmente.

El autor considera que hay pocos estudios sobre presupuesto participativo fuera de Brasil, y pocos estudios
comparativos sobre el tema. Si bien existen definiciones generales y específicas sobre el tema, para su
trabajo Goldfrank considera que presupuesto participativo es “un proceso a través del cual los ciudadanos,
de forma individual o por medio de organizaciones cívicas, pueden de forma voluntaria y constante
contribuir en la toma de decisiones del presupuesto público, a través de una serie de reuniones anuales con
las autoridades gubernamentales”.21

El trabajo realiza una recorrida por la historia del presupuesto participativo, ubicando su origen antes del
generalmente aceptado caso de Porto Alegre en 1989. Estos primeros experimentos tienen en común ser
implementados por gobiernos locales opuestos al gobierno nacional, dado que la dictadura militar brasileña
permitía la existencia de partidos opositores a nivel local.

El autor explica que si bien el presupuesto participativo tiene sus orígenes en gobiernos de izquierda, desde
entonces partidos de distintos lugares del espectro político lo han implementado. Identifica un amplio
espectro de interpretaciones ideológicas. Los primeros experimentos se identificaban con la nueva izquierda,
que “abogaba por la profundización de la democracia a través de la participación popular”.10 Una segunda
corriente es la liberal. Comparte las propuestas de la nueva izquierda en cuanto a reducción del clientelismo,
la corrupción y la pobreza, pero a su vez ve el presupuesto participativo como una estrategia de reducción del
rol estatal. La izquierda ortodoxa considera que el presupuesto participativo ayuda al capitalismo a
estabilizar la democracia, y por lo tanto socava la revolución. Por último, los conservadores consideran al
presupuesto participativo antidemocrático y turbulento, viendo un riesgo para la democracia representativa.

En cuanto a la forma de implementación del presupuesto participativo, el autor considera las condiciones
previas para su implementación y su diseño institucional. En su consideración, la teoría existente propone
una lista de condiciones previas que consiste de:

21
Benjamín Goldfrank, “Los procesos de “presupuesto participativo” en América Latina: éxito, fracaso y cambio”,
Revista de Ciencia Política, volumen 26 num. 2 (2006): 03-28.
 Voluntad política: el partido político involucrado, y en particular el ejecutivo a cargo de llevar
adelante el presupuesto participativo debe estar comprometidos ideológicamente.

 Capital social: la comunidad debe tener asociaciones civiles.

 Personal competente: la administración municipal debe contar con empleados técnicamente

calificados.

 Tamaño reducido: el municipio o distrito no debe ser tan grande que desaliente la acción colectiva.

 Recursos suficientes: los gobiernos deben contar con fondos suficientes para la ejecución de
proyectos públicos y programas sociales.

 Plataforma legal: las leyes existentes deben permitir la participación ciudadana en cuanto a las
decisiones presupuestarias.

 Descentralización política: los alcaldes y concejales deben haber sido electos por medio de procesos
democráticos.
En cuanto al diseño institucional, identifica otras características:

 Enfoque de necesidades inmediatas vs planeación a largo plazo: algunos sostienen que la clave para el éxito
del presupuesto participativo es enfocar las discusiones en necesidades prácticas e inmediatas, otros
proponen que eso socava el debate sobre temas más trascendentales de largo plazo.

 Informal vs formal: algunos favorecen darle al presupuesto participativo una estructura informal y abierta,
otros plantean que debe ser formalizado por ley.

 Deliberación: los participantes deben enfrentar discusiones cara a cara y deben contar con poder de decisión
acerca del proceso de presupuesto, al menos en cuanto a priorizar las inversiones a realizar.

 Supervisión centralizada: la alcaldía debe estar directamente involucrada en la coordinación del proceso.

 Reglas e información asequibles: las reglas, incluyendo los criterios para asignar recursos en los barrios y la
información presupuestaria, deben estar disponibles y accesibles para el público en general.

Después de repasar la teoría existente para confeccionar estas listas, Goldfrank considera que existen tres
vacíos en la teoría. Uno es la falta de estudios comparativos entre los casos de presupuesto participativo
implementados en distintos países. Otro es el hecho de que el diseño del presupuesto participativo y las
condiciones bajo las cuales se introduce no han sido relacionadas teóricamente. Por último, los aspectos
competitivos no han sido profundamente examinados, en particular en lo que respecta al rol de los partidos
de oposición.

Identificados estos vacíos, el autor se propone realizar una comparación de las experiencias de presupuesto
participativo en tres ciudades. En cada uno de los casos, la experiencia es liderada por partidos de izquierda
recién llegados al poder, prometiendo reformas participativas. Los casos son el FA en Montevideo, el PT en
Porto Alegre, y el CR en Libertador.

Según el autor, todos los casos compartían las ambiciones de revitalizar el papel de la ciudadanía, abrir la
administración local al escrutinio público y responder a los requerimientos de servicios desatendidos, pero
esto solo se logró en el caso de Porto Alegre. La teoría del artículo es que “aunque los tres casos comparten
características identificadas por los académicos como factores de potencial éxito, tales como voluntad
política, el nivel de capital social, el tamaño de las ciudades, la competencia del personal y la supervisión
centralizada, estos difieren en dos aspectos clave: tanto el grado de descentralización de la autoridad y los
recursos a los gobiernos locales como el nivel de institucionalización de los partidos de oposición”. 10 Solo
en los casos de Brasil y Uruguay existía una descentralización de autoridad y recursos, y solo Porto Alegre
contaba con un contexto de débil institucionalización de los partidos de oposición.

En todos los casos se comenzó por subdividir la ciudad en distritos con sus respectivas asambleas. Otros
puntos en común son la voluntad política y el nivel de capital social. Cada ciudad contaba con una sociedad
civil relativamente organizada. A su vez, todas las ciudades desplegaron desigualdades profundas a
comienzos de los noventas. Finalmente, las burocracias eran similares entre sí.

Si bien en los tres países en las décadas de 1980 y 1990 se dieron procesos de descentralización, pero según
el autor esta descentralización fue dispar. En el caso de Venezuela, las reformas establecieron la elección
directa de los alcaldes, mayores transferencias de los recursos federales, y responsabilidades nuevas a los
gobiernos subnacionales, pero en la realidad los recursos municipales aumentaron muy modestamente, y el
gobierno central siguió prestando la mayoría de los servicios. Brasil, en cambio, cuenta con una historia de
fuerte descentralización. Uruguay posee solo dos niveles de gobierno, y estos departamentos tienen una
historia de recaudar impuestos, prestar servicios y funcionar como bastiones de la oposición. Sin embargo, el
gobierno central mantuvo el poder de recaudar impuestos. Porto Alegre y Montevideo se encontraban en
ventaja en cuanto a descentralización frente al caso de Libertador, pero esto no explica la diferencia entre lo
sucedido en Brasil y Uruguay.

Por esta razón el autor incorpora la dimensión de institucionalización de los partidos de oposición. Al
momento de llegar al poder, tanto el CR como el FA y el PT estaban débilmente institucionalizados, aunque
el PT lo estaba más que los otros dos. La diferencia radica en que mientras el CR en Venezuela y el FA en
Uruguay enfrentaban a partidos históricamente dominantes, el PT era sólo uno más de los partidos
débilmente institucionalizados en Brasil. Esto implicó que la resistencia de los grupos de oposición en los
casos de Venezuela y Uruguay fue mayor que en el caso de Brasil.

Este artículo puede ser ubicado dentro de la segunda generación de estudios sobre el tema de Montecinos, ya
que focaliza sobre las características necesarias previas y el diseño institucional que adquiere el presupuesto
participativo, tratando al mismo tiempo de contribuir una comparación entre casos de distintos países para
explicar el éxito o fracaso de este tipo de políticas.

Esperanza Gómez Hernández 2007

Esperanza Gómez Hernández (2007) se propone “valorar los alcances del Presupuesto Participativo en
materia de aportes a la gobernabilidad democrática de la ciudad, a los procesos locales de planeación en
las comunas y corregimientos, a la construcción de lo público desde una esfera no estatal y sus aportes al
desarrollo local desde la metodología implementada”. 22

Con este propósito, el artículo se sustenta en el concepto de gobernabilidad que define como “la
democratización de los procesos de decisiones sobre el desarrollo territorial, mediante la participación
directa de los ciudadanos en concertación con los actores políticos, públicos y privados para la
configuración y ordenamiento de la vida social política, económica y cultural de las localidades. También se
define como la incorporación de capacidades para constituir un sistema político en donde confluyan
gobernantes y gobernados”.11

Dado el propósito del artículo, la autora propone tres niveles de análisis: el operativo funcional, el

22
Esperanza Gómez Hernández, “El presupuesto participativo entre democracia, pobreza y desarrollo”, Investigación y
desarrollo, volumen 15, num. 1 (2007): 56-77.
metodológico normativo, y el estratégico político.

En cuanto al nivel operativo funcional analiza la gestión del presupuesto participativo en cuatro fases:
Información y diagnóstico compartido, construcción y priorización de propuestas, formalización político
administrativa, y contratación, seguimiento y evaluación.

En el nivel metodológico normativo, analiza el presupuesto participativo en relación con los cambios en la
interacción entre Estado y ciudadanos

Por último, en el nivel estratégico político, analiza los impactos que el presupuesto participativo esperaba
lograr en cuanto a “la participación en la toma de decisiones, la construcción del tejido social, la
corresponsabilidad para la gestión, la generación de un nuevo modelo de gestión pública, la gobernabilidad
como soberanía del Estado en todos los territorios, el desarrollo humano como oportunidad para superar la
pobreza, la exclusión, la violencia y la intolerancia”.11

Según la autora, si bien la teoría existente considera al presupuesto participativo un instrumento eficaz para
generar mayor transparencia y control en las finanzas públicas y nuevos criterios para la redistribución de
recursos, así como para disminuir el clientelismo y la corrupción, compartir el poder del gobierno con la
sociedad, fortalecer la solidaridad y la cooperación, y ampliar la esfera de lo público, existe una
magnificación de los beneficios por parte de la teoría.

De todos modos, la autora si considera que el presupuesto participativo ha tenido beneficios, como la
transformación del poder local. Según la autora, en el presupuesto participativo “confluye el estamento
legislativo, compuesto por el poder partidista; el administrativo, compuesto por la burocracia y la
tecnocracia sujetas al gobierno de turno, y el comunitario, compuesto por el poder de líderes y
organizaciones comunitarias”.11

También considera las transformaciones en el tejido social, siendo el punto crítico del presupuesto
participativo que “al mismo tiempo que logra mover a las comunidades en función de este proceso durante
todo el año, por la posibilidad de los recursos, las pone en tensión con los procesos que son parte de su vida
comunitaria”.11

Si bien este artículo adopta una posición más crítica que simplemente resaltar los beneficios de la práctica de
presupuesto participativo, de todos modos, puede ser ubicado dentro de la primera generación de estudios
sobre el tema, a pesar de ser más reciente.

Clemente J. Navarro 2008

Clemente J. Navarro (2008) comienza reconociendo que hay un diagnóstico compartido, o por lo menos una
preocupación, sobre la calidad de los sistemas democráticos. A partir de este consenso surgen ejercicios de
profundización democrática de distintos tipos, mediante procesos o mecanismos que permitan la
participación ciudadana directa. Con sus diferencias, todos comparten la idea de la necesidad de tender
“puentes participativos” entre autoridades públicas y ciudadanía.

En su artículo, Navarro pretende “llamar la atención sobre la necesidad de avanzar desde las perspectivas
normativa (por qué se debe), analítica (por qué/dónde se hace) y práctica (cómo se hace), hacia una
perspectiva evaluativa sobre los ejercicios de profundización democrática que se vienen realizando”.23

23
Clemente J. Navarro, “Los rendimientos de los mecanismos de participación: propuesta de sistema de evaluación y
aplicación al caso de los Presupuestos Participativos”, Revista del CLAD Reforma y Democracia, núm. 40 (febrero 2008):
Según el autor, estas propuestas de creación de “puentes democráticos participativos” surgen de un
diagnóstico negativo de la actualidad de la democracia. Entre estos diagnósticos menciona el déficit
democrático (las decisiones son tomadas sin considerar adecuadamente las necesidades de la ciudadanía), la
desafección política (alejamiento y desconfianza de la ciudadanía hacia la política), y la crisis participativa
(el alejamiento se manifiesta en bajos niveles de participación en los comicios). Frente a esto, “‘decisiones
participadas’, ‘adecuadas e influyentes’, así como ‘nuevos y mejores ciudadanos’, pudieran considerarse las
grandes promesas de los métodos de participación ciudadana”. Navarro lo que propone es preguntarse;
¿cuán participadas?, ¿cómo influyentes? o ¿Cuántos nuevos ciudadanos?

Para este análisis propone un sistema de tres fases. La primera fase consiste en establecer qué se considera
éxito del proceso participativo, cuál es la población-objetivo, que se considera participación, y especificar
patrones de comparación específicos y operacionalizables que permitan elaborar indicadores de rendimiento,
bruto y neto. La segunda fase consiste en la elaboración de una tabla de “rendimientos y ciudadanía”
cruzando dos características: “la distribución de la población-objetivo en cuanto a su participación -o no- en
una aplicación previa del método de participación ciudadana, como patrón de comparación, en filas; y su
distribución al respecto en la aplicación del método de participación ciudadana, en columnas”. 12 La tercera
fase implica la elaboración de indicadores a partir de los datos obtenidos de la tabla.

Podemos ubicar a este texto dentro de la primera generación de estudios sobre el tema, aunque como el
artículo de Gómez Hernández presenta una visión mucho más crítica sobre los beneficios del presupuesto
participativo, proponiendo una forma de analizar los resultados reales.

Rocío Annunziata 2013

Rocío Annunziata (2013), en “Democratizar la ciudad. Los presupuestos participativos de Rosario y Morón”,
sostiene que “las ciudades latinoamericanas se han caracterizado en los últimos años por ser el espacio
privilegiado de innovación institucional en materia de participación ciudadana. Los espacios urbanos
aparecen como los ámbitos ideales de participación en virtud de una mayor ‘cercanía’ entre la ciudadanía y
el gobierno”.24 En este contexto se expanden los llamados dispositivos participativos, que buscan la
participación ciudadana directa.

En este artículo, la autora se pregunta sobre la ideología de la participación. ¿Se debe asumir que todos los
gobiernos que proponen dispositivos participativos son progresistas? En este caso responde que la
participación ciudadana aparece como transversal a las ideologías. De esta forma surge la segunda pregunta,
¿Cómo funciona la participación ciudadana donde el gobierno que la impulsa es progresista? Para responder
a esta pregunta propone analizar los casos de Rosario y Morón en la Argentina.

Según Annunziata, en ambos casos la introducción de las políticas de presupuesto participativo fue precedida
por un proceso de descentralización municipal. Si bien sus metodologías son diferentes, dado el hecho de
que se han desarrollado ininterrumpidamente desde 2002 en Rosario y 2006 en Morón, además de la
proporción de participantes y del presupuesto asignado a la política, la autora considera estos dos casos como
casos destacados y exitosos de presupuesto participativo en Argentina. Sin embargo, la participación sigue
siendo muy ligada al entorno micro-local y a proyectos de relevancia personal para los participantes. De esta
forma, la autora llega a la conclusión de que “los casos aquí descriptos muestran que dos gobiernos locales
progresistas, con voluntad política de propiciar espacios de participación y pioneros en implementar en
Argentina un presupuesto participativo, promueven, sin embargo, una participación ciudadana muy ligada a

1-15.
24
Rocío Annunziata, “Democratizar la ciudad. Los presupuestos participativos en Rosario y Morón”, Nueva Sociedad,
núm. 243 (enero-febrero 2013): 119-130.
la gestión del entorno inmediato y signada por la fragmentación”.13 Propone que una participación
progresista dependerá no solo del carácter progresista del gobierno local, sino también de los diseños
institucionales y de las prácticas de los actores involucrados.

Este artículo puede asociarse con la segunda generación de estudios sobre presupuesto participativo de
Montecinos, en cuanto a su preocupación por las características previas y la forma que adquiere el
presupuesto participativo en los casos estudiados.

En “Una propuesta de clasificación de los dispositivos participativos en Argentina” Annunziata comienza

realizando un análisis de las democracias contemporáneas, que considera están atravesadas por múltiples
transformaciones. La autora describe una clase política “alejada” de la ciudadanía, en medio de una “crisis de
representación” que implica que “la legitimidad surgida de las urnas ya no es suficiente para gobernar”.25
De esta forma, la cercanía se constituye en una nueva forma de legitimidad. En este contexto se extiende
mundialmente la implementación de dispositivos participativos, de los cuales la autora identifica algunos
rasgos comunes: “las nuevas instancias de participación son creadas y reguladas por las autoridades
gubernamentales, conciernen habitualmente a los problemas ligados al entorno inmediato, y son sobre todo
consultivas”.13

Annunziata propone entonces que los “dispositivos participativos” son las formas institucionales más
acabadas de la “legitimidad por proximidad”. Define esta nueva forma de legitimidad como: “una forma de
legitimidad democrática en lo que respecta a los atributos de los dirigentes políticos que concurren a
construir una identificación anti-carismática con los ciudadanos comunes, implicando una negación del
carácter instituyente de la representación y una afirmación del carácter singular de la participación”.13

El presupuesto participativo, siendo uno de los nuevos “dispositivos participativos”, presenta entonces dos de
las características que la autora identifica en estos dispositivos: adquiere una forma top-down, es decir su
implementación surge desde el gobierno, y es de carácter consultivo. Si bien algunos autores consideren que
el presupuesto participativo es de carácter vinculante, Annunziata considera que todos los proyectos son
sometidos al filtro de la “factibilidad” por el gobierno, y que no todos los proyectos votados son ejecutados.
De todos modos, el presupuesto participativo cumple con la función de “escucha” dentro de esta forma de
legitimidad por proximidad.

Por estas razones, la clasificación que propone la autora se basa en qué aspecto de la “legitimidad por
proximidad” institucionaliza el tipo de presupuesto participativo, identificándola como participación-
experiencia, frente a otros tipos de participación.

La autora profundiza sobre algunos aspectos del presupuesto participativo en el artículo “Decisión y
deliberación en las formas no electorales de participación en Argentina: el caso del presupuesto
participativo”. En este artículo propone que no es posible afirmar que los ciudadanos deliberan y deciden en
las instancias de presupuesto participativo en Argentina. Para la autora, “no responden a los modelos
deliberativos, sino que se dan bajo la forma de la pareja “testimonio-escucha”, y que la regla más frecuente
para la toma de decisiones es la del “consenso aparente””.26

Este artículo también puede identificarse con la segunda generación de estudios sobre el tema de
Montecinos, dado que el eje del trabajo es la característica decisiva o deliberativa que el presupuesto

25
Rocío Annunziata, “Una propuesta de clasificación de los dispositivos participativos en Argentina”, PostData, núm. 18
(octubre 2013): 247-280.
26
Rocío Annunziata, “Decisión y deliberación en las formas no electorales de participación en Argentina: el caso del
presupuesto participativo”, Estudios Políticos, núm. 43 (julio-diciembre 2013): 115-135.
participativo adquiere institucionalmente.

Egon Montecinos 2012

Egon Montecinos (2012) expresa que, si bien la teoría considera que la mejor relación posible entre las
instituciones participativas y las representativas es la complementaridad, en la realidad existe cierto grado de
asimetría que termina inclinando la balanza hacia el lado de las instituciones representativas.

Según el autor, uno de los principales que estos nuevos métodos participativos enfrentan en América Latina
es “diseños e instituciones representativas que no ofrecen espacios “institucionales” sustantivos y
permanentes, razón por la cual las innovaciones participativas se terminan consolidando como una
manifestación temporal; muy frágil a los cambios electorales, y sin lograr trascender en la sociedad civil; ni
en el entramado institucional permanente de decisión de las políticas públicas comunales o municipales”.27

A su vez, el autor se pregunta por la forma que los presupuestos participativos han adoptado fuera de Brasil,
destacando la hipótesis de que se constituyen como una política participativa de incidencia micro-local sin
alcanzar una incidencia mayor en la definición de las políticas de la ciudad.

En cuanto a la relación entre la democracia representativa y las prácticas de participación directa,

Montecinos describe que la democracia liberal representativa se basa en la idea de que los ciudadanos no se
gobiernan a sí mismos sino a través de sus representantes, mientras que la idea de la democracia participativa
supone que los ciudadanos asuman un rol más activo que sólo participar en los comicios, dado que son los
que mejor conocen de sus problemas.

En relación a la expansión del presupuesto participativo, el autor describe tres etapas que a su vez relaciona
con las distintas generaciones de estudios sobre el tema. La primera etapa es de 1989 a 1997, y la llama de
“experimentaciones”, dado que es la fase en la que se inventan estas nuevas formas de gestión. Esta etapa
puede relacionarse con los estudios sobre el tema de la primera generación, que se concentran en mostrar las
bondades del presupuesto participativo. La segunda fase la describe como “masificación brasileña” y se
extiende de 1997 al 2000, y corresponde a los años en los cuales más de un centenar de municipios
brasileños adoptan este tipo de políticas. Esta etapa coincide con la segunda generación de estudios sobre el
tema, que se preocupa por el diseño institucional y las condiciones para el éxito de la implementación de
presupuesto participativo. La tercera etapa es del 2000 a la actualidad, es de “expansión fuera de Brasil y
diversificación, y está relacionada a la tercera generación de estudios sobre el tema, que focaliza sobre la
relación entre las instituciones representativas y las participativas.

En cuanto a la tercera generación de estudios sobre el tema, Montecinos explica que la teoría coincide sobre
que la relación entre la democracia representativa y la participativa no es complementaria, sino más bien
subordinada. Por estas razones, propone preguntarse por cómo se dan los casos de presupuesto participativo
fuera de Brasil.

Con este propósito analiza los casos de Chile, Uruguay y República Dominicana. De los tres casos deriva
algunas condiciones determinantes.

La primera que identifica es que la voluntad política sigue siendo determinante. Ésta sigue siendo necesaria
para el inicio y el desarrollo de políticas de presupuesto participativo. “Esta condicionante sumada a otras
colaterales como un contexto legal favorable, un proceso de descentralización pro participación, recursos
fiscales suficientes y personal municipal competente, configuran el conjunto de condiciones que determinan

27
Egon Montecinos, “Democracia y presupuesto participativo en América Latina. La mutación del presupuesto
participativo fuera de Brasil”.
el desarrollo del presupuesto participativo”.16

La segunda se refiere a la sociedad civil, que en América Latina presenta una heterogeneidad de públicos, y
más específicamente al sector de la sociedad civil que no encuentra sus intereses representados por sus
representantes. Según Montecinos, en los casos de América Latina estos sectores no logran empoderarse en
los espacios de participación que abre el presupuesto participativo.

Por último, la tercera se relaciona con la participación comunitaria versus la participación ciudadana, dado
que en la mayoría de los casos “la tendencia es a concentrarse sobre las problemáticas barriales y no en la
definición de políticas públicas globales o de ciudad”.16

Frente a estas condiciones, Montecinos propone 4 hipótesis sobre el presupuesto participativo en América
Latina.

La primera la llama del “ciudadano representativo”. Esto quiere decir que mientras los ciudadanos se
involucran y participan cuando se trata de temas de su barrio que los afectan directamente, mientras que
delegan naturalmente en sus representantes cuando se trata de temas que no sienten propios o que se alejan
de su realidad cotidiana.

La segunda hipótesis es que la identidad barrial prevalece por sobre la identidad de la ciudad. Se puede
relacionar con la primera hipótesis, y supone una fuerte identidad territorial versus una difusa identidad de
ciudad.

La tercera hipótesis es sobre la existencia de nuevos liderazgos sociales pragmáticos. “los nuevos
representantes del presupuesto participativo (delegados) cargan con cierta “representación culposa” para
canalizar muy bien las necesidades del representado, especialmente de sus vecinos del barrio, de tal forma,
de no replicar la acción política de los cuestionados clásicos representantes”.16

La última hipótesis identifica una sociedad civil reactiva, en cuanto a que la oferta de participación determina
la dinámica que se dará en esos espacios. No existe una demanda proactiva de participación.

Montecinos llega a la conclusión de que a diferencia de en Brasil, donde el presupuesto participativo “tuvo
un impacto político mayor dada la conjunción de condicionantes como la voluntad e ideología de los actores
políticos y técnicos, la descentralización municipal y el importante rol jugado por la sociedad civil, en otros
casos como los analizados en este paper, no se observa una tendencia mayoritaria para que los instrumentos
como el presupuesto participativo, logren incidir en las políticas públicas municipales, así como
complementar y perfeccionar las instituciones representativas tradicionales”.16

Este artículo puede incluirse en la tercera generación de estudios sobre presupuesto participativo que el
mismo autor propone, dado que el eje del trabajo es la relación existente entre la democracia representativa y
la participativa, y la forma en que esta se ve afectada por la forma en la cual se dieron los casos de
presupuesto participativo fuera de Brasil.

Conclusión

En este trabajo se ha intentado realizar un análisis de la práctica de presupuesto participativo a través del
análisis de la teoría existente sobre el tema. A su vez, para este análisis de la teoría se utilizó como marco
teórico el trabajo de Egón Montecinos sobre la teoría existente sobre presupuesto participativo.

Montecinos propone la existencia de tres generaciones de estudios sobre el tema, una división teórica que
también propone una división temporal, y que permite ubicar a los trabajos sobre el tema en distintas
generaciones de acuerdo a su enfoque y aporte al tema.

La primera generación de estudios sobre el tema se extiende en general de 1990 al 2000, y abarca la primera
década de la existencia de las experiencias de presupuesto participativo, desde su comienzo en Porto Alegre.
Los estudios que se asocian a esta generación tratan sobre las bondades y beneficios del presupuesto
participativo, subrayando sus aportes positivos.

La segunda generación se corresponde temporalmente con la expansión de este tipo de medidas hacia otros
países, y se caracteriza por el análisis del aspecto institucional de las experiencias de presupuesto
participativo. Estos estudios analizan los roles y condiciones de la implementación de este tipo de medidas,
de forma de poder replicar su éxito.

Por último, la tercera generación de estudios sobre el presupuesto participativo se aboca al estudio de la
relación de este tipo de medidas de democracia participativa o directa, y en particular el presupuesto
participativo, con la tradicional democracia representativa. Estos estudios analizan como conviven tanto en la
teoría como en la práctica, proponiendo la preponderancia de alguna de las dos formas, o la posibilidad de
una complementaridad, que es la teoría más aceptada.

Utilizando esta teoría como marco teórico, se analizan 17 Artículos sobre el tema, con el propósito de
identificar su teoría sobre el presupuesto participativo, y tratar de comprobar la existencia de tres
generaciones o categorías dentro de la teoría de acuerdo a su enfoque y propuesta teórica.

De esta forma, se realizó el trabajo de reseñar estos artículos, y de tratar de identificar si era posible
identificar temáticas comunes como las que encontraba Montecinos.

El resultado fue un estudio de la teoría existente sobre el tema ordenado de forma cronológica, además de un
análisis basado en las categorías de Montecinos. A lo largo de este trabajo se pudo comprobar que es posible
agrupar los artículos sobre el tema de acuerdo a las generaciones propuestas por este autor de acuerdo a la
temática y enfoque que cada autor utiliza.

Sin embargo, una de las diferencias que presentó este estudio frente a la división propuesta por Montecinos
es en cuanto al aspecto temporal de la división entre generaciones. En términos generales cada texto se puede
asociar a una de las generaciones, pero no en todos los casos estos se amoldaron a la división cronológica
propuesta por el autor. De todas formas, la teoría principal de Montecinos trata sobre la temática de los
estudios, siendo el aspecto temporal secundario en cuanto a la identificación de los estudios con cada una de
las generaciones.

De todas formas, es posible identificar un cambio a lo largo de la historia de la teoría sobre el tema, el cual
Montecinos describe de manera acertada en su teoría de las tres generaciones de estudios. Si bien pueden
existir otras formas de categorizar estos trabajos, durante el estudio de estos artículos fue posible identificar
cada uno de los artículos con las distintas categorías, no siempre en coincidencia con la evolución temporal
propuesta por Montecinos, pero sí con las características teóricas de cada generación.

Este cambio en la teoría es identificable a lo largo del análisis de los artículos sobre el tema, siendo los
primeros los que tratan sobre las bondades y beneficios del presupuesto participativo, y siendo más
difuminada la división entre los artículos de la segunda y tercera generación en términos cronológicos,
aunque hacia la actualidad comienzan a predominar los análisis sobre la relación entre las formas de
democracia directa o participativa y la democracia representativa frente a los análisis institucionales
preocupados por la replicabilidad de la experiencia.
De esta forma, el presente trabajo propuso un análisis de la teoría existente sobre la emergente temática de
las distintas formas de democracia directa y participación ciudadana directa, tomando como eje la teoría
existente sobre una de las medidas más reconocidas dentro de esta categoría, la de presupuesto participativo,
y a su vez tratando de realizar un análisis sobre las características de esta teoría.

Si bien se pudo comprobar la utilidad de la división de Montecinos sobre la existencia de distintas

generaciones de estudios sobre el tema, la teoría demostró ser diversa en la forma de abordaje del tema, y es
necesario seguir realizando estudios sobre el tema. Esto se debe a que su continua expansión sigue generando
mutaciones en la práctica de estas medidas.

Por último, es necesario resaltar la importancia y centralidad de este tema en la actualidad, no sólo del
presupuesto participativo, sino de las medidas de participación ciudadana directa en general. En un contexto
de deslegitimización de la democracia representativa tradicional, y de cambio en la relación entre ciudadanos
y representantes, el estudio de las medidas que afectan a esta relación es central para la comprensión de los
cambios que se están desarrollando.
Bibliografía

Abal Medina, Juan. La muerte y la resurrección de la representación política. Buenos Aires: FCE, 2008.

Abal Medina, Juan. “La tensión entre participación y representación: repensando el vínculo entre gestión
pública participativa y los fines político-partidarios”. En Fortaleciendo la relación estado-Sociedad Civil
para el Desarrollo Local, ed. Inés Gonzalez Bombal, 21-34. Argentina: Libros del Zorzal, 2004.

Abascal, Gabriel. “El Presupuesto Participativo: ¿democracia directa versus democracia representativa o
mejora de la calidad democrática?”. Ponencia presentada en las III Jornadas de pensamiento crítico, Alicante,
España, 1-2 de abril de 2004.

Annunziata, Rocío. "Los mecanismos participativos como puesta en escena de la proximidad. La

experiencia del Municipio de Morón", en Todos juntos. Dispositivos de participación de los gobiernos
locales en la Argentina reciente. Buenos Aires: 2011.

Annunziata, Rocío. “Proximidad, representación y participación. El presupuesto participativo en Argentina”.

Iconos, Revista de Ciencias Sociales, núm. 40 (2011) : 57-70.

Annunziata, Rocío. “Democratizar la ciudad. Los presupuestos Participativos en Rosario y Morón”. Nueva
Sociedad, núm. 243 (enero-febrero 2013) : 119-130.

Annunziata, Rocío. “Una propuesta de clasificación de los dispositivos participativos en Argentina”.

PostData 18, núm. 2 (octubre 2013) : 247-280.

Annunziata, Rocío. “Decisión y deliberación en las formas no electorales de participación en Argentina: el

caso del presupuesto participativo”. Estudios Políticos, núm. 43 (julio-diciembre 2013): 115-135.

Boiser, Sergio. “Desarrollo Local: ¿De qué estamos hablando?”. Trabajo comisionado por la Cámara de
Comercio de Manizales, Colombia, Santiago de Chile, Chile, agosto de 1999.

Buenrostro Sánchez, Israel Efrén. “Ciudadanía y presupuesto participativo: anotaciones al caso de Porto
Alegre como práctica ciudadana”. Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política y Humanidades,
num.12 (diciembre 2004): 67-82.

Cabannes, Yves. “Documento base. Presupuesto Participativo y finanzas locales”. (Prefeitura Municipal de
Porto Alegre. Documento Base Red URBAL 9. Actualización 2005).

Coraggio, José Luis. “Las políticas públicas participativas: ¿Obstáculo o requisito para el Desarrollo
Local?”. En Fortaleciendo la relación estado-Sociedad Civil para el Desarrollo Local, ed. Inés Gonzalez
Bombal, 21-34. Argentina: Libros del Zorzal, 2004.

De Sousa Santos, Boaventura. Democracia y Participación. Quito-Ecuador: Ediciones Abya-Yala, 2004.

Goldfrank, Benjamin. “Los procesos de “presupuesto participativo” en América Latina: éxito, fracaso y
cambio”. Revista de ciencia 26 , núm. 2 (2006): 03-28.
http://www.rapp.gov.ar/descargas/1.%20GOLDFRANK.pdf (Fecha de consulta: 12 de Junio de 2013).

Goldfran, Benjamin y Schneider, Aaron. “Construcción institucional competitiva: el PT y el presupuesto

participativo de Rio Grande do Sul”. En Diseño Institucional y participación política: experiencias en el
Brasil contemporáneo. 2006.
Gómez Hernández, Esperanza. “El presupuesto participativo entre democracia, pobreza y desarrollo”.
Integración y Desarrollo, volumen 15, num. 1 (2007): 56-77.

Gugliano, Alfredo Alejandro. “Balance de experiencias recientes de participación ciudadana: la

descentralización participativa en Montevideo y el presupuesto participativo en Porto Alegre”. Temas y
debates, num. 12 (diciembre 2006).

Lissidini, Alicia, Democracia Directa en Latinoamérica: entre la delegación y la participación. Buenos

Aires Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales - CLACSO, 2011.

López Accotto, Alejandro., Carmona, Rodrigo & Martínez, Carlos. “El presupuesto participativo en el
escenario argentino reciente: alcances y desafíos en términos políticos, sociales e institucionales”. Trabajo
presentado en el XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012.

Mayntz, R. “El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna”. Reforma y Democracia, Revista del
CLAD, núm. 21 (Octubre 2001). http://www.clad.org/portal/publicaciones-del-clad/revista-clad-reforma-
democracia/articulos/021-octubre-2001/el-estado-y-la-sociedad-civil-en-la-gobernanza-moderna (Fecha de
consulta: 12 de Junio de 2013).

Municipalidad de Vicente López. http://www.mvl.gob.ar/index.php/comienzan-los-foros-vecinales-

barriales-herramientas-del-futuro-presupuesto-participativo (Fecha de consulta: 28 de Junio de 2013).

Montecinos, Egon. “Democracia y presupuesto participativo en América Latina. La mutación del

presupuesto participativo fuera de Brasil”.

Montecinos, Egon. “El Presupuesto Participativo en América Latina. ¿Complemento o subordinación a la

democracia representativa?”. Revista del CLAD Reforma y Democracia, num.44 (Junio2009): 145-174

Natera, Antonio. La noción de gobernanza como gestión pública participativa y reticular. Madrid:
Universidad Carlos III de Madrid. Departamento de Ciencia Política y Sociología. Área de Ciencia Política
y de la Administración, 2004.

Navarro, Clemente J. “Los rendimientos de los mecanismos de participación: propuesta de un sistema de

evaluación y aplicación al caso de Presupuestos Participativos”. Revista del CLAD Reforma y Democracia,
núm. 40 (febrero 2008): 1-15.

Navarro, Zander. “Democracia y Control Social de Fondos Públicos – el caso del “presupuesto participativo”
de Porto Alegre (Brasil)”. Informe presentado en el seminario Descentralization in Latin America –
Innovations and Policy Implications, Caracas, Venezuela.

ÓDonnell, Guillermo. “Accountability horizontal: la institucionalización legal de la desconfianza política”.

Revista Española de Ciencia Política, núm. 11: 11-31.

Peruzzotti, Enrique. “La democracia representativa como política mediada: repensando los vínculos entre
representación y participación”. Debates en Sociología, núm. 33 (2008) : 9-30.

Pires, Valdemir. “Límites y potencialidades del presupuesto participativo”. Monografía, presentada para el
Premio Anual ASIP- Asociación Internacional de Presupuesto Público, 1999.

Pires, Valdemir. “Presupuesto Participativo: una tipología para superar los límites de las definiciones
demasiado amplias o restrictivas”. Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, núm. 308
(2008) : 207-246.

Red Argentina de Municipios con Presupuesto Participativo. http://www.rapp.gov.ar/municipios (Fecha de

consulta: 12 de Junio de 2013).

Vázquez-Barquero, Antonio. “Desarrollo Local, una estrategia para tiempos de crisis”. Universitas Forum,
núm. 2 (mayo2009): 1-11.

Rendón Corona, Armando. “Porto Alegre, un modelo de presupuesto participativo”. Polis, num.1 (2004): 9-
36.

Sintomer, Yves. “Los presupuestos participativos en Europa: retos y desafíos”. Reforma y democracia,
Revista del CLAD, febrero de 2005.

Transparency International. “Anti-corruption Glossary”. http://www.transparency.org/glossary (Fecha de

consulta: 10 de septiembre de 2015).

Vitale, Denise. “Reforma del Estado y democratización de la gestión pública: la experiencia brasileña del
Presupuesto Participativo”. Revista del CLAD Reforma y Democracia, num.33 (Octubre 2005).

El Pluralismo Partidario frente a los Límites institucionales del sistema político argentino. El caso de la
UCR durante el año 2001 y 2015.

Autor: Cian María Paula

DNI: 37080948
Correo Electrónico: Pauli.cian@hotmail.com.
Institución: Universidad Nacional del Litoral.
Carrera: Licenciatura en Ciencia Política.
Área Temática: Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores políticos.
Mesa Redonda: Estudiantes de Grado.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

RESUMEN/ABSTRACT
En Argentina desde el año 2001, a raíz de la crisis coyuntural del período, se comienzan a
observar cambios en el sistema político. El impacto de dicha crisis sobre el sistema se evidenció en
los distintos abordajes de la Ciencia Política acerca de las configuraciones partidarias, las cuales
están sujetas a las características institucionales del sistema.
El presente trabajo se propone observar el accionar de la UCR, al representar una fuerza de
tradición política en el escenario argentino, que aun así debe responder a los desafíos
contemporáneos para permanecer en el poder.
El marco de análisis se realizará a partir de la estructuración del sistema electoral sobre el
sistema de partidos. Entendiendo al primero, como una variable explicativa que impacta sobre el
segundo (Sartori, 1994). En donde, se permite la aparición de un pluralismo partidario, pero a la vez
perduran mecanismos institucionales que limitan su actuación (Malamud, 2002).
Con la finalidad de evaluar estas perspectivas teóricas, evaluaremos los resultados
electorales de la UCR junto con las posibilidades de actuación de terceras fuerzas a nivel nacional
durante el período 2001 y 2015. En definitiva, el contraste de estas perspectivas teóricas permitirá
evaluar la posibilidad de coexistencia de un sistema mixto de participación política frente a un
escenario político cambiante.

Palabras claves: fragmentación partidaria- crisis política – representación política.

Nociones Conceptuales
El sistema político argentino es un conjunto de conductas interrelacionadas donde surgen
valores que se aplican al sistema social. De esta manera el sistema político esta integrado por tres
factores; la comunidad política compuesta por los ciudadanos; las autoridades competentes a los
cargos institucionales y el régimen que abarca las normas y procedimientos de las instituciones.
Parte de este régimen es el sistema electoral ya que refiere al conjunto de reglas que
establecen las condiciones para la emisión de votos, también al mecanismo de cómputos y
transformación de esos votos en cargos de gobierno para los partidos políticos[ CITATION DeL10
\l 11274 ]. A partir de ello, consideramos que dicho sistema tiene efectos en la estructuración del
sistema de partidos, porque la facultad de convertir los votos en escaños implica una relación de
proporcionalidad entre los partidos y los votantes.
En adhesión a ello, en la Ciencia Política se propone desde una perspectiva institucionalista
abordada por Maurice Duverger en la década del 5028 con una “creciente valorización” de la
influencia del sistema electoral sobre el sistema de partidos[ CITATION Gar04 \l 11274 ]. A partir
de ello Sartori (1994) elabora un conjunto de reglas descriptivas29 en donde se plasma los efectos
del sistema electoral dependen de la distribución de los votantes y la fragmentación de la política
local.
Aun así, los efectos del sistema sobre los números de partidos y los votantes se deben
evaluar de forma independiente. En el caso de los votantes los efectos son diversos, ya sean de tipo
represor, manipulador, limitante o coercitivo, ahora bien, en los sistemas de partidos, los efectos se
distinguen por ser reductores o nulos, no hay efecto multiplicador (Sartori 1994, pág.46).
A partir de ello, Malamud (2004) entiende que cuanto mayor sea la proporcionalidad del
sistema electoral el efecto reductor sobre el sistema de partidos será en menor medida, lo cual
permitirá una ampliación de las posibilidades de participación y representación de los partidos
políticos, generando así incentivos favorables al pluralismo partidario.
Teniendo en cuenta, que las discusiones acerca de la relación de influencia entre los sistemas
electorales y de partidos ocupo distintos enfoques analíticos, en esta investigación nos basaremos en
los aportes realizados por De Luca (2010), quien argumenta “que los sistemas electorales
producirán siempre los mismos efectos, pero éstos pueden ser eclipsados, compensados o anulados,
en mayor o menor medida, por cambios en uno o varios de los factores.”[CITATION DeL10 \p 250
\l 11274 ].
Por ello, parte de los factores que analizaremos en esta investigación están relacionados con
el sistema partidario, el arraigo social de los partidos, las características internas de las
organizaciones partidarias y el diseño institucional (presidencial), lo que no implica la no injerencia
o consideración de los demás factores, como son; la tradición cultural, el comportamiento electoral,
la identificación ideológica, la distribución geográfica de los votantes, entre otros.
28
Formulo tres proposiciones, también conocidas como las “Leyes de Duverger”, inicios de la década del 50. La primera
de ellas consiste en que los sistemas de mayoría relativa fomentan un bipartidismo con partidos independientes,
limitando la injerencia de las escisiones entre los partidos tradicionales o la aparición de nuevas fuerzas, ya que
mantiene la alternancia entre dos partidos. La segunda ley entiende que los sistemas de mayoría de doble vuelta
favorecen al pluripartidismo con partidos flexibles y dependientes. La tercera ley argumenta que la representación
proporcional conduce a un pluripartidismo con partidos rígidos, estables e independientes.
29
1° Regla: El sistema pluralista ayuda a mantener un formato bipartidista, es decir, que no lo crea por sí solo. Los
efectos del pluralismo es que detiene el surgimiento de nuevos partidos preservado el formato de dos partidos.
2° Regla: Las condiciones para que el sistema pluralista produzca a largo plazo un bipartidismo son; un sistema de
partidos estructurado y un electorado disperso en proporciones menores a la pluralidad de los distritos.
3° Regla: De existir minorías raciales, lingüísticas, ideológicas opuestas, es “imposible (bajo cualquier sistema
electoral)”[CITATION Sar94 \p 56 \l 11274 ] un formato bipartidista. El efecto reductor del pluralismo será posible en
aquellos terceros partidos que no representen minorías no constreñidas.
4° Los sistemas de representación proporcional tienen efectos reductores cuando carecen de proporcionalidad y en los
distritos pequeños se establecen umbrales para la representación. Estas son condiciones para que la representación
proporcional elimine a partidos pequeños con electorado disperso en los distritos
 Por diseño institucional entendemos al gobierno presidencial, en donde la elección del jefe
del ejecutivo y la disposición del calendario representan para Jones (1993), Shugart (1995) y Carey
(1992); atributos importantes del sistema electoral que afectan la proporcionalidad y al sistema de
partidos.
“La votación del presidente, al concentrar las preferencias de los votantes en torno a un
número reducido de aspirantes al cargo, influye sobre la elección legislativa, produciendo un
arrastre en beneficio de los partidos políticos más grandes, es decir, de aquellos con mayores
posibilidades de conquistar la presidencia” (De Luca, 2010, pág. 255).
Esta cita argumenta la explicación de Lijphart (1994) acerca que la elección presidencial
fomenta incentivos reductores para la participación de partidos políticos, teniendo en cuenta su
comparación con los gobiernos parlamentarios. En sintonía Malamud (2004) observa que dentro de
los incentivos que fomentan el bipartidismo argentino se encuentra el presidencialismo siendo el
factor institucional más relevante para desalentar el desarrollo de terceros partidos.
Esto se debe a que el formato electoral para alcanzar la presidencia implica “una lógica
winner- take -all” [CITATION Mal04 \p 17 \l 11274 ] es decir el triunfo de las elecciones es el
objetivo mayor de las organizaciones partidarias convirtiéndose en un premio único e indivisible sin
la necesidad de responder a la asamblea legislativa en donde los participantes no requieren
necesariamente la obtención de la mayoría de los votos .
Además, Malamud (ibid.) expone dos incentivos más que desalientan la aparición de
partidos nacionales. Uno de ellos refiere a que el formato presidencial trasladado a las provincias
emite un efecto arrastre de las elecciones para gobernador sobre las listas de legisladores
nacionales, generando que los escrutinios nacionales sean considerados como intermedias al
importar las elecciones ejecutivas a nivel provincial.

El otro incentivo refiere a la reducción de proporcionalidad de la fórmula electoral de las

elecciones nacionales al aplicarse en distritos pequeños propio de las características del sistema
electoral. La representación dada por las leyes electorales establece que la mayor parte de las
provincias simbolizan pequeños distritos, eligiendo entre dos y cinco legisladores. Sin embargo,
aquellos distritos que eligen más diputados sean; Buenos Aires, Capital Federal, Córdoba y Santa
Fe; “…reúnen casi dos tercios de la población total del país, de lo que resulta que las provincias
más proporcionales están subrepresentadas” [CITATION Mal04 \p 19 \l 11274 ]. Esto genera la
presencia de un sesgo mayoritario en la cámara de Diputados, dada por las provincias de menor
magnitud.

ESTUDIO DE CASO
Luego de establecer el marco conceptual de las variables analíticas del sistema electoral en
relación con el sistema de partidos, definiremos el marco temporal de observación. El mismo lo
situamos a partir del año 2001 a raíz de la crisis política y económica que atraviesa la Argentina, el
estudio se extenderá hasta las elecciones presidenciales del año 2015 donde la UCR fusionada en la
coalición Cambiemos accede al poder Ejecutivo.
La crisis política que tiene su punto máximo de expresión en el año 2001 responde a una
crisis de representación partidaria. Al respecto Mustapic (2002) identifica dimensiones de
representación para luego abordar su problemática. Estas dimensiones aluden al grado de
vinculación de los partidos con la sociedad; también a la relación entre el partido y el gobierno
evaluando el desempeño de los funcionarios en los cargos públicos.
En este sentido la crisis sucede cuando se rompe el vínculo de los partidos con la sociedad,
ya que no manifiestan en sus proyectos o políticas los intereses sociales por los cuales fueron
elegidos. En la dimensión partido –gobierno que implica los poderes de decisión, la crisis se
expresa cuando las decisiones de los actores políticos no gestionan eficientemente las necesidades
sociales.
Estas manifestaciones de crisis de representación influyen, según la autora en el nivel de
competitividad de los sistemas de partidos y en sus características organizativas. Por nivel de
competitividad refiere a la cantidad de partidos que estructuran al sistema, en el caso argentino es el
bipartidismo o multipartidismo. En tanto, que las particularidades organizativas es el estudio de la
democracia interna de los partidos.
Para estudiar la democracia interna, se observan las reglas que estructuran el dinamismo de
los partidos, es decir, el reglamento interno, su lógica de actuación y su rol como organización
política. Las reglas pueden distribuir el poder dentro del partido y/o definir los mecanismos de
competencia. Para ello, se observa la organización territorial del partido y el estímulo a la
democracia interna por medio de las posibilidades de actuación autónoma a las unidades
subnacionales. Por autonomía se refiere a los grados de descentralización del poder permitiendo
liderazgos en los distintos niveles de gobierno.
Otro de los elementos dentro de las reglas internas del partido es el mecanismo de elección
para ocupar cargos electivos o partidarios. En ellos, influye las particularidades de las internas
intrapartidarias, es decir si se suceden elecciones cerradas, abiertas o de doble voto simultáneo;
considerando a su vez el poder de decisión con el que cuentan los afiliados.
Estos diversos tipos de reglas estimulan un tipo de comportamiento al interior del partido
que además de establecer su lógica interna, los define. En la evaluación del dinamismo del partido
importa el accionar del líder partidario o de aquellos que pretenden prolongar su carrera política, en
base a ello, para alcanzar esos objetivos se necesita del apoyo de afiliados.
Al respecto, Mustapic (ibid.) sostiene que el número de afiliados es una “ficción” porque en
términos electorales no representan la capacidad de votos de un partido y sus posibilidades de
triunfo. Sin embargo, ese caudal de afiliados importa a nivel interno para reflejar la distribución de
apoyo a los líderes, dirimir la competencia por la carencia de mecanismos de control.
Por medios de los factores descriptos, la organización territorial, los grados de
descentralización, la autonomía de las subunidades y la red de apoyo político, se distinguen tipos de
organizaciones partidarias:
• Poder internamente fragmentado: estructuración territorial en donde esporádicamente se suceden
diferencias ideológicas o programáticas.
• Dispersión de recursos: para obtener posibilidades electorales se procuran reunir recursos propios,
controlando una base territorial.
• Cargos directivos: aquellos que manifiestan una expresión legítima del triunfo electoral, dirigentes
y funcionarios son los que ocupan los espacios jerárquicos en el partido.
• Liderazgo nacional dependiente del ciclo electoral: por escasos recursos propios, el liderazgo es
débil ya que se depende de los resultados electorales a nivel presidencial y de la posición respecto al
gobierno.
• Carácter contingente y cambiante de los alineamientos intrapartidarios: por la dependencia sobre
las expectativas electorales.
 En adhesión a ello, Torres (2003) elabora una posición intermedia al entender la crisis de
representación como parte de un cambio cultural. La implementación de políticas de escaso impacto
para la reducción de problemas económicos o sociales en consonancia con el bajo desempeño de los
partidos para implementar soluciones a dichos conflictos son condicionantes para el
desencadenamiento de una crisis de representación.
Por crisis de representación, entiende al cambio cultural político en los electores, se
modifica el vínculo entre los representantes y representados, específicamente cambian los criterios
de evaluación acerca de las expectativas democráticas que debe promover un partido político. El
electorado es más exigente, al estar más informado sobre la oferta partidaria.
En paralelo a este cambio de vinculación se reduce la capacidad de los partidos de dirigir sus
políticas públicas por la influencia de actores no gubernamentales o actores financieros del ámbito
internacional. En Argentina, la expresión lingüística de “clase política” [CITATION Tor03 \p 658 \l
11274 ] a fines de los años noventa evidenció un descredito de los ciudadanos hacia los dirigentes
políticos, especialmente a los provenientes de las filas del peronismo como del radicalismo.
Este descredito o nuevas exigencias fueron lideradas por los medios de comunicación junto
con dirigentes provenientes del “centro derecha o centro izquierda” (Torres, 2003, pág. 659). En el
caso de centro derecha fomento que en la agenda pública se aborden los temas a la estabilidad
económica, reformas de mercado, la valorización de la propiedad privada, entre otros. Los de centro
izquierda profundizaron sobre los temas de corrupción, abusos de poder y la vigencia de los
derechos humanos.
Estos procesos divisan una paradoja: “…aquello que la crisis tiene de positivo para la
expresión de calidad de la democracia de partidos es también la causa del impacto institucional
negativo”. [CITATION Tor03 \p 661 \l 11274 ]
En conformidad a estos nuevos escenarios de actuación en los electores y dirigentes
políticos, encontramos estudios que definen esas situaciones como transformaciones en la
representación, es el caso de las consecuencias de la transición de una “democracia de partidos” a
una “democracia de lo público” (Manin, 1992).
En el primer tipo de democracia los partidos son representantes de estructuras organizativas
sólidas con programas de gobierno ideológicos, además de poseer sostén electoral por el arraigo
territorial y social alcanzado. En el segundo tipo de democracia las elecciones electorales
manifiestan los cambios por la personalización de la competencia también por los elevados índices
de volatilidad electoral.
A su vez, en esta última democracia se percibe la importancia de los medios de
comunicación como espacio de debate político. Castells en su texto “La era de la información”
(2000), explica que los mismos adquieren posición privilegiada en la política, induciendo a nuevas
reglas de juego sobre la organización, el contenido, los procesos y los liderazgos, por ser necesario
la inserción de medios que permitan alcanzar y ejercer el poder político. No obstante, ese juego no
se ejerce del mismo modo o con el mismo propósito ya que los medios son diversos y sus vínculos
con los ciudadanos indirectos.
Este rol de los medios electrónicos junto con el debilitamiento de los partidos tradicionales
son fuentes que le permiten establecer al autor la existencia de una “crisis en la democracia en la era
de la información” (Castells, 2000, pág. 344) al no adaptarse las formas de organización y
estrategias políticas con las redes de información, propio de las modificaciones en las relaciones del
Estado con la sociedad.
 El involucramiento de estos nuevos actores, en consonancia con una democracia de lo
público, permite la aparición de nuevos tipos liderazgos que provienen de esferas ajenas a la
política, por ejemplo, esferas del deporte, espectáculo o empresarial. También emergen líderes que
delegan sus estructuras y experiencias partidarias de origen por organizaciones fundadas en la
opinión pública (Pousadela, ss.)
Esto conlleva a una débil vinculación o pertenencia con las estructuras partidarias, dada la
aparición de candidaturas con escasa inserción o identificación política que priorizan rasgos
populares y mediáticos. Igualmente, la fragmentación territorial autónoma de las entidades políticas
permite la aparición de facciones y liderazgos con distintas estrategias, lo cual conduce a la
formación de alianzas de diferentes niveles de representación.
Estos cambios según Pousadela (ibid.) se cristalizan en los comportamientos de los viejos
partidos y en la aparición de nuevas fuerzas políticas con rasgos particulares, por ejemplo; una
limitada implantación territorial, una estructura organizativa débil al depender del “humor
fluctuante e inconstante de la opinión pública” (pág. 127) generando lazos de identificación
efímeros o de corto plazo.
La adhesión a este tipo de electorado autónomo le permite considerar a la autora que estos
nuevos partidos responden a la tipología “profesional – electoral”, comúnmente surgidos por una
escisión cultural de los ciudadanos con la clase política. En conformidad a ello, Cheresky (2008)
agrega que la ciudadanía avanza hacia una autonomía, por sus cambiantes identificaciones respecto
a sus candidatos políticos.
Por eso, los períodos electorales manifiestan los momentos de mayor intensidad política, en
donde el vínculo entre el líder y la ciudadanía es reemplazado por una vinculación individualista y
mediática. Esto explica por qué el orden de la vida política deja de estar signada por los partidos, al
perder sus funciones representativas y convertirse en instrumentos institucionales que priorizan la
conquista del electorado por encima de la identidad política.
En síntesis, observamos las distintas características que pueden adoptar los partidos
políticos, ya sea apareciendo como nuevas fuerzas políticas, o bien, cambiando dinámicas
organizativas para permanecer en el juego político. Por ello, exploramos su vinculación con las
características de los sistemas de partidos, teniendo en cuenta que no implica una integración de
formatos partidarios homogéneos.
En definitiva, los partidos adquieren centralidad de investigación porque en ellos se reflejan
las transformaciones sucedidas en su entorno. En el cual se deben adecuar las modalidades
organizativas que articulen las relaciones de cooperación y competencia tanto al interior del partido
como con el sistema en su conjunto. “La inserción social de los partidos depende de su legitimidad
de armonizar el nuevo protagonismo de la ciudadanía de carácter representativo de la democracia”
[CITATION Lec96 \p 11 \l 11274 ].
La crisis de representación política en Argentina sucede en el año 2001 en consonancia al
estallido social y económico del período. A continuación, describiremos brevemente tal
problemática, observando lo sucedido al interior del radicalismo que responde a nuestro estudio de
caso.
La Argentina a fines de la década del noventa y principios del año 2000 presentaba una
prolongada recesión económica y una persistente caída de la recaudación, frente a esta disyuntiva se
aplican políticas con el objetivo de recuperar el equilibrio fiscal presupuestario. Estas políticas
provenían del financiamiento de organismos internacionales (FMI y Banco Mundial) a la
administración pública nacional para recuperar el crecimiento económico del país. Ahora bien, para
poder alcanzar esos intereses y financiamiento extranjero era necesario aplicar una serie de medidas
de recorte neoliberal
En la medida que se sucedía esta aplicación de medidas con la urgencia de salir de los
períodos de recesión económica, las confrontaciones al interior del radicalismo se agudizan,
especialmente en el ejercicio de los cargos públicos. A causa de prever la dificultad en alcanzar los
resultados estimados para el primer trimestre del año 2001 renuncia el ministro de Economía, José
Luis Machinea. En su reemplazo el presidente De La Rúa designa en tal gabinete al entonces
ministro de Defensa, Ricado Lopéz Murphy.
Luego de que el nuevo ministro comunique públicamente su programa económico, se sucede
la renuncia del ministro del Interior, Federico Storani, y la ministra de Desarrollo Social, Fernández
Meijide, entre otros funcionarios, signo del rechazo partidario a los proyectos planteados. Frente a
esta reacción del principal sostén del partido del presidente, se solicita la renuncia de López Murphy
y se designa en su lugar a Domingo Cavallo.
Esta designación refleja la “insuficiencia de los recursos para sostener la estrategia
personalista” de aquel entonces presidente de la Nación y la tendencia de equilibrio de poder dentro
de la Alianza [CITATION Lei07 \p 171 \l 11274 ]. La aceptación de este nombramiento estaba
vinculada a que las medidas a aplicar en términos generales tenían aceptación en la opinión pública.
Estas medidas consistían en políticas de competitividad en donde se aplicase un régimen de ajuste
al valor del peso respecto de un promedio entre el dólar y el euro. Esto ocasionó que se reemplace el
objetivo principal del gobierno de un equilibrio presupuestario por las políticas de convertibilidad.
Por tal motivo se aplicaron canjes de deuda pública, al principio uno de poco volumen y
luego uno más amplio reconocido como “Megacanje”. Además, se impulsó en el Congreso la
sanción de una ley que obligue a reducir a cero el déficit de la administración pública nacional en el
curso de cuatro meses a partir de julio.
El impacto de dichas políticas tuvo su punto culmine en la crisis social y económica en
diciembre del año 2001, previamente en las elecciones legislativas de dicho año se expresaba el
descontento de los electores con la clase política. En el caso de la Alianza se redujo en 4,5 millones
de votos respecto a las elecciones del año 1999. Así mismo las escisiones a nivel interno se
agudizabas llevando a la salida de dirigentes políticos, tal es caso de la agrupación ARI, fundada por
Elisa Carrió, quien previamente se desafilio del radicalismo.
En adhesión a ello, la coyuntura de inestabilidad económica y política agudizó las internas
de la coalición de gobierno que se gestaba desde 1997 con la confrontación que se acarreaba dentro
del radicalismo por integrar una alianza con el Frepaso un partido de escasa trayectoria en el
escenario político pero que proveía de apoyo partidario a determinadas líneas dirigenciales dentro
de la UCR, especialmente a la candidatura de De la Rúa.
De allí, que las condiciones de instabilidad social con las distintas capacidades por
permanecer en el poder condujeron a la desintegración de la Alianza entre la UCR y el Frepaso, “…
sellando el certificado de defunción del tradicional bipartidismo argentino”. [CITATION Cal05 \p 3
\l 11274 ]
En ello radica, la elección de la UCR como estudio de caso, ya que junto con el Partido
Justicialista son los partidos más longevos del escenario político argentino, porque desde el año
1983 con la recuperación del régimen democrático presiden una alternancia bipartidista en la
conducción del Poder Ejecutivo, además de conformar las mayorías parlamentarias 30. No obstante,
estos partidos coexisten en el sistema partidario desde tiempo precedentes al período democrático. A
pesar de poseer diferencias institucionales organizativas, sus arraigos sociales y territoriales
alcanzado a través de los años les permitió acaparar los mandatos de las gobernaciones provinciales
y ser los bloques de mayoría en el Congreso.
Esta trayectoria en las competencias electorales y en los cargos gubernamentales generó una
“persistencia sistémica” [CITATION DeL11 \p 106 \t \l 11274 ] en el sistema político en sus
diferentes niveles de gobierno, afectando la posibilidad de triunfo electoral de otras fuerzas
nacionales, partícipes de las contiendas electorales. No obstante, la dinámica de organización
interna de dichos partidos responde a características diferentes, por ello la decisión de observarlos
de forma individual.
Desde la fundación de la Unión Cívica Radical en 1891, adopto distintos roles, intereses y
tácticas de acción, condicionada por las etapas históricas del país y por la “inestabilidad
institucional que caracterizo a la historia política argentina”[CITATION Zel13 \p 423 \l 11274 ]. Sin
embargo, al alcanzar la estabilidad democrática en el régimen político, los cambios efectuados por
el partido político estuvieron vinculados a la organización y estrategias de participación en los
períodos electorales.
En relación con ello, el estatuto de la UCR es una de las dificultades para la competitividad,
ya que el presidente del partido es elegido por cuatro delegados radicales de cada provincia, estos
junto al presidente conforman el Comité Nacional. A su vez la representación territorial se
manifiesta por la Convención Nacional, donde cada provincia envía la misma cantidad de
legisladores al Congreso, prevista por el modelo federal de la Constitución Nacional Argentina.
Esto conlleva a que la región metropolitana controle las dirigencias y al partido independientemente
del resultado electoral (Malamud, 2011)
En este sentido Carrizo (2011) señala que después del declive del liderazgo de Raúl Alfonsín
se percibe el problema estructural de generar liderazgos nacionales, produciendo una escisión entre
los liderazgos partidarios con los electorales. De esta manera, aumenta el surgimiento de líderes de
la ciudad de Buenos Aires sobre los dirigentes políticos de las provincias. Así existen divisiones
entre las líneas del partido y las líneas del presidente, cuando el partido alcanza la presidencia. Esta
estructuración recibe la denominación de “federalismo restrictivo”[CITATION Car11 \p 93 \l 11274
] al distorsionar la igualdad al interior de la organización.

Esta característica es utilizada por Malamud (2011) para definir al radicalismo. La cual está
relacionada con la dificultad de renovar liderazgos, porque a pesar de las elecciones internas el
recambio dirigencial sucede luego del fallecimiento del líder (Alem, Balbín, Yrigoyen, Alvear y
Alfonsín). Además, entiende que, a pesar de ser un partido eficiente en la competencia electoral al
momento de gobernar no plasma una buena gestión al no concluir sus mandatos presidenciales31.
A partir de ello, observamos una “fragmentación” al interior del partido como señala
Pedrosa (2012) con la salida de Raúl Alfonsín de la presidencia en el año 1989, a medida que se

30
El PJ ejerció la presidencia durante doce años (1995; 1999; 2003) y la UCR durante ocho años (1983 y 1989). En el
Senado obtuvo mayoría relativa durante seis años (1983 y 1989) y mayoría absoluta en los años restantes. En la
Cámara de Diputados, el PJ tuvo mayoría absoluta solo en dos años (1995), siendo mayoría relativa en diez años, por lo
tanto, la UCR conquisto la mayoría absoluta por seis años y la relativa por dos años (Malamud, 2004, pág. 35).
31
En las presidencias del año 1989 y 2001 no culminan el tiempo estipulado por la Constitución Nacional Argentina.
debilita el liderazgo nacional aumenta el poder de decisión de los líderes provinciales y
municipales. Estas confrontaciones conllevaron a que las estructuras de oportunidades de los
distintos dirigentes generen decisiones que aumenten la fragmentación partidaria.
“Provincializar” al partido era una estrategia para protegerlo de la debacle nacional, pero,
al mismo tiempo, implicaba cuestionar su estructuración nacional, sus liderazgos y sus políticas
porque no favorecían, más bien perjudicaban, los intereses inmediatos del partido a nivel
subnacional. [CITATION Ped12 \p 47 \l 11274 ]
A su vez la importancia de las provincias en torno a la cantidad de recursos que provee al
partido, esta medido por el tamaño poblacional, el caudal electoral, los resultados electorales
obtenidos y la existencia de liderazgos fuertes (Pedrosa, ibid). A pesar de que estos recursos
menguaron el impacto de la crisis del 2001, no imposibilitaron el fin de la homogeneidad y
disciplina interna del partido que ya en el año 1989 mostraba indicios de deterioro.
Aun así, Leiras (ibid.) argumenta que la competencia de las organizaciones provinciales de
partidos nacionales en diversos entornos las organizaciones provinciales de partidos nacionales
conducen a la implementación de estrategias independientes a las del nivel nacional, dado que el
“éxito nacional del partido no es indispensable para el sostenimiento de las organizaciones
provinciales”. Estas diferencias representan respuestas coyunturales a cambios de corto plazo, pero
en los casos de no hallarse mecanismos de coordinación en la actividad partidaria a escala nacional
tienden a convertirse en respuestas a largo plazo. [CITATION Lei07 \p 102 \l 11274 ]
Esto es producto de la crisis política del año 2001 que pese a afectar con mayor envergadura
al radicalismo en comparación con el peronismo, no tuvo los mismos efectos al interior de las
provincias, erosionando la capacidad de resolver conflictos en la dimensión interna. Parte de las
estrategias para resolver estos desafíos consistió en controlar la militancia mediante incentivos
colectivos y materiales, de tal forma que persista el dominio de una coalición nacional.
El resultado de esto fue que dada la descomposición interna se presenta una coalición
dominante a nivel nacional pero que no necesariamente reflejaba un dominio en las contiendas
electorales, es decir, la obtención de buenas performances electorales no garantizaba en mayor
poder político al interior de la UCR. El reflejo de dicha fragmentación y desorganización es la
heterogeneidad en estrategias electorales empleadas por las provincias ya que no expresaban un
discurso o liderazgo común. Esto permitía la construcción de diversas alianzas con partidos tanto
del espectro ideológico de centro derecha y centro izquierda.
Estos obstáculos al interior del partido junto con el impacto de la crisis política ocasionaron
un declive electoral en escrutinios nacionales y provinciales. Los efectos de esto afectaron la
dinámica del sistema de partidos al aumentar la fragmentación partidaria en los espacios no
peronistas, a su vez la creciente importancia de las estrategias electorales provinciales por sobre las
nacionales, generan una “territorialización” de la política [ CITATION Cal05 \l 11274 ]. En el
presente trabajo profundizaremos en el estudio del primer fenómeno.
El proceso de fragmentación partidaria se observa en lo que anteriormente mencionábamos
como crisis de representación, específicamente en lo que incumbe al espacio no peronista
categorizado “huérfanos de la política” por Torres (ibid). En consecuencia, surgen distintas fuerzas
con el propósito de cooptar la orientación de ese voto desarticulado, tales son los casos Movimiento
Federal Recrear (MFR), Coalición Cívica ARI (CC) Propuesta Republicana (PRO) y el aumento de
poder electoral del Partido Socialista (PS).
De allí se comprende porque en las elecciones presidenciales entre el año 2003 y 2011 los
opositores más competitivos a los candidatos del justicialismo no provinieron del radicalismo ni
contaron con su apoyo. Lopez Murphy en las elecciones del año 2003 en representación del MFR,
Elisa Carrió en el año 2007 por CC, ambos candidatos surgieron del radicalismo, pero luego de la
crisis del 2001 formaron terceras fuerzas, y en el año 2011 Hermes Binner por el PS [ CITATION
Zel13 \l 11274 ].
Las candidaturas presidenciales reflejan la coordinación de la organización partidaria en
distintos niveles, estructurando la política interna. De esta manera se conforman coaliciones entre
los dirigentes del partido tanto a nivel nacional y local, por eso la selección de los candidatos
presidenciales responde a la competencia de los dirigentes.
En lo que respecta a las elecciones para Diputados del año 2001 el rechazo de los
ciudadanos a la clase dirigente se evidenció por el voto en blanco, en provincias como Córdoba
(11,73%), Buenos Aires (11,84%), Jujuy (12,27%), La Rioja (13,66%), Misiones (6,38), Salta
(10,97%), San Juan (7,52%), Santa fe (30,38%) fueron el tercer porcentaje de mayor obtención de
votos, en el caso de Santa Fe supero en cantidad de votos a la segunda fuerza electa. En las misma
de un total de 127 bancas por renovar sólo renueva 34 de ellas32.
Luego en las elecciones legislativas de 2013 la UCR se coloca como la segunda fuerza
electoral a nivel nacional, pero con sólo el 23,1 %. Sin embargo, este resultado representa uno de
los mejores resultados electorales obtenidos por las listas en que participó la UCR en las 7
elecciones legislativas convocadas desde 2001, siendo sólo superado en 2009 cuando el 26 por
ciento de los votos alcanzo una amplia y efímera alianza de alcance nacional, el Acuerdo Cívico y
Social.
Es recién en el año 2015 a través de la formación de la coalición Cambiemos entre la UCR,
el PRO y la coalición cívica ARI que el radicalismo logra integrar los cargos del poder Ejecutivo y
ser parte de las segundas fuerzas dentro de las cámaras parlamentarias. Lo destacado de esta alianza
es que los otros dos partidos aparecen en el escenario político luego del año 2001 por lo que tienen
una escasa participación electoral.
En base a ello, consideramos el análisis de Zelazink (ibid.) quien sostiene que la UCR paso
de ser un partido dominante en el sistema político argentino, a ser una fuerza que permanente busca
permanecer y mejorar su performance en las contiendas electorales. A pesar de que su decadencia
electoral impactó en todas las regiones del país, las de mayor efecto sucedieron en las provincias
centrales.
Esto último representa una fortaleza porque, dada la fragmentación del sistema de partidos y
la sobrerrepresentación de las provincias periféricas en el Congreso Nacional, su ventaja electoral
relativa en esas provincias le permite obtener una cantidad suficiente de legisladores como para
convertir a la UCR en el principal partido opositor en el Congreso, aunque contando sólo con un
promedio del 15 por ciento de los diputados para el periodo 2001-2013. Sin embargo, es una
debilidad porque, su desventaja electoral relativa en las provincias centrales le dificulta la
posibilidad de construir, por sí solo, una oferta competitiva a nivel nacional.
En definitiva la necesidad de establecer estrategias electorales para recuperar su posición de
partido opositor respecto al justicialismo, conlleva al partido radical en acuerdos políticos con
aquellos partidos que ocupan el espacio no peronista y definir liderazgos nacionales. Esto induce a
líneas de investigación futura en donde se analice el surgimiento de la coalición Cambiemos, con la

32
Fuente: Dirección Nacional Electoral.
evidencia de que frente a una persistencia de un contexto de cambio político ligado a los
comportamientos de los partidos en el espacio electoral, respondan a ser “ recursos instrumentales”
(Cheresky, 2008) diluyendo sus estructuras e identidades políticas.

Bibliografía

Calvo, E., & Escolar, M. (2005). La nueva política de partidos en la Argentina: crisis política, realineamientos
partidarios y reforma electoral. . Buenos Aires: Prometeo.
Carrizo, C. (2011). La Política al interior de los partidos: peronismo, radicalismo y kirchnerismo. En M. De Luca, & A.
Malamud, La Política en tiempos de los Kirchner (págs. 85- 94). Buenos Aires: EUDEBA.
Cheresky, I. (2008). La Política después de los partidos. Buenos Aires: Prometeo.
Cox, G. (2004). La Coordinación Estratégica de los Sistemas Electorales del Mundo. Barcelona: Gedisa.
De Luca, M. (2010). Elecciones y sistemas electorales. En L. Aznar, & M. De Luca, Política, cuestiones y problemas.
Buenos Aires: CENGAGE.
De Luca, M., & Malamud, A. (2011). La política en tiempos de los Kirchner. Buenos Aires: EUDEBA.
Lechner, N. (Julio - Agosto de 1996). La Política ya no es lo que fue. Nueva Sociedad(144).
Leiras, M. (2007). Todos los Caballos del Rey : La integración de los partidos y el gobierno democratico en Argentina.
1995- 2003. Buenos Aires: Prometeo.
Malamud, A. (2004). El Bipartidismo Argentino: Evidencias y Razones de una Persistencia (1983 -2003). Colección ,
13 - 45.
Pedrosa, F. (2012). La estrategia de la UCR frente a ley de internas abiertas y las elecciones legislativas de 2005. SAAP,
37-65.
Sartori, G. (1994). Ingeniería constitucional comparada. Una investigacion de estructuras, incentivos y resultados.
México DF: FCE.
Torres, J. C. (2003). Los huérfanos de la política de partidos. Sobre los alcances y la naturaleza de la crisis de
representación partidaria. Desarrollo Económico, 647-665.
Zelaznik, J. (2013). Unión Cívica Radical: entre el Tercer Movimiento Histórico y la lucha por la subsistencia. SAAP,
423-431.
 XIII Congreso Nacional y VI Internacional sobre Democracia
Los escenarios democráticos del siglo XXI
Disrupción, fragmentación, nacionalismo, populismo y nuevos actores globales
Fac. de Cs.Ps. y Relaciones Internacionales; UNR
10 al 13 de setiembre de 2018
Rosario, Argentina

Área temática 11: Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores políticos.
Título ponencia: Democracia participativa y nuevos actores sociales. Análisis de componentes de la
estructura agraria de dos regiones argentinas.
Autores: Gonnella, M.; Pascuale, A.; Torres, C. M.
Institución: Fac. de Ciencias Agrarias; UNR.

Introducción:
El trabajo que presentamos surge a partir de un recorrido de investigación en el cual, el
análisis descriptivo y comparativo realizado hasta el momento, refleja componentes de la estructura
agraria de dos regiones distantes de la República Argentina (Región Pampeana y paralelo 42 de la
Patagonia). Las localidades estudiadas son Funes, Roldán y Firmat, ubicadas en el sur de la
provincia de Santa Fe y Lago Puelo, El Hoyo y Epuyen en la Patagonia argentina. En Anexo se
aportan características generales de cada una de estas localidades.
Podemos decir que existen actualmente dos tipos de actores sociales desarrollándose en los
territorios: aquellos que conservan características artesanales en los ciclos de producción y aquellos
que son actores dominantes por un proceso de capitalización y de inserción en el medio
internacional.
Las regiones presentan diferencias que se expresa fundamentalmente en la valorización que
se hace de lo local, de las tradiciones y de su historia.
Las acciones políticas de sostenimiento de los que quedan relegados a pequeños y medianos
productores por modelos dominantes de producción, tienen incidencia en la visualización e
identificaciones que se realizan tanto desde las instituciones, como desde los propios destinatarios.
Estos procesos agudizan los debates respecto a los procesos de sostenibilidad; en los territorios se
tensionan relaciones entre las condiciones locales que presentan los productores para mantenerse
como tales en las estructuras de producción y aquellos cuyas condiciones son favorables (o más
favorables) a la inserción internacional.
La participación a través de instituciones como Comunas, Cooperativas o Centros
Regionales son esenciales para la democratización de la estructura agraria, con el fin de que todos
los actores sociales permanezcan en el sistema. Para lo cual nos preguntamos para esta
presentación, qué elementos fueron encontrados para repensar la democratización de la estructura
agraria.

Marco teórico:

La expansión de capital en el agro a través del progresivo avance en la utilización de

insumos industriales en los ciclos de producción produce un primer desdoblamiento de las
conceptualizaciones de territorios ligados solo desde las condiciones de los recursos naturales y los
criterios geográficos como únicos elementos de definición de los mismos. (León-Rodríguez: 2016;
Gorenstein S.; 2015; Méndez A.: 2014; Sierra Pardo C: 2011; Claval P: 2009 y 1983)
El territorio es habitado a partir de las condiciones de ocupación de los mismos, lo cual se
refleja en los procesos de artificialización que se producen sobre ellos desde las etapas de expansión
de capital. En el agro el proceso de transformación, es decir la realización del ciclo de producción y
de reproducción del mismo, está atravesado por diversos circuitos de circulación de mercancías y a
la vez, conformado por actores sociales en posiciones dominantes y marginales respecto a las
producciones que se constituyen como hegemónicas (commodities) de la dinámica del capital.
Puede haber diversidad de producción y de actores sociales, sin embargo, las referencias a
commodities se acentúan como dominantes en los territorios. Estas dinámicas con características
comunes presentan complejidad desde la conformación de las estructuras de producción respecto a
las posibilidades de combinación de tierra, trabajo y capital. De tal forma que los actores sociales de
lo agrario son parte de dinámicas internacionales y también de la especificidad de los actores
sociales que habitan y circulan en estos y que configuran tramas sociales con diferentes intereses y
estrategias de poder.
El territorio de producción específicamente agrario es configurado desde los actores sociales
que constituyen las unidades de producción y se insertan dentro del circuito agropecuario
legitimados como productores a partir de diferentes formas de registros como superficie, volúmenes
de productos, mano de obra. Unidades de producción consideradas como EAPS (Explotación
Agropecuaria censal). Estas unidades de producción son actores sociales que contraponen diversos
intereses, en la inserción individual o como grupos sociales con intereses afines y contrapuestos
respecto a las producciones. Es una forma mediante la cual se registran datos, con rigurosidad y se
utilizan con distintos fines entre los cuales se encuentran las interpretaciones de los mismos que
posibilitan lecturas de intereses públicos y privados.
 En las regiones analizadas, la superficie presenta riquezas de recursos naturales que se
involucran desde la internacionalización a las definiciones de regiones de producción, en las cuales
hay tensiones entre actores sociales relacionados y emergentes de la estructura agraria y aquellos
que se relacionan a través del capital que pueden ser o no originarios de la estructura de las
regiones.
Consolidada la internacionalización, se afianzan quienes son los actores propios de las
estructuras de aquellos que son extra agrarios, a pesar de que esa estructura se configura, en gran
parte, por inmigrantes.
Estas pujas de intereses en la etapa de globalización se pueden encontrar más allá del ámbito
geográfico y evidenciarse como relaciones de poder hegemónico en los territorios que se concretan
en circuitos financieros y mercantiles que trascienden la significación geográfica por las que se
delimitan territorios desde la creación de los Estados.
En ambas regiones el peso de los recursos naturales, principalmente la tierra como recurso
irreproducible para el proceso de transformación agrario, define relaciones sociales desde la
internacionalización a la actualidad.
La combinación de tierra, trabajo y capital, constituyen categorías históricas desde la
vinculación y consolidación de las estructuras en las regiones, así marcan cambios que se
consolidan tanto desde las modificaciones en los territorios como en las contextualizaciones
internacionales comunes a las regiones (Gonnella et al: 2014). Aspectos estructurales y coyunturales
donde se evidencia una complejidad que perdura hasta nuestros días. Las modificaciones en los
territorios se producen como criterios geográficos ligados a las injerencias estatales y también a los
mercados. Entre estos aspectos, los actores sociales se diferencian al ritmo de la expansión del
capital de aquellos que establecen relaciones dominantes y, el territorio, ya no es solo una
delimitación geográfica.
Los actores que habitan el territorio, previo a la expansión de capital, en ambas regiones son
desplazados cuando se acentúa la expansión del mismo (Gonnella et al: 2014) y esta es una
modificación que establece significados de las formas de producción y de las organizaciones
posibles.
Los actores se fragmentan socialmente entre aquellos que son propios y emergentes de la
estructura que se consolida en base a recursos naturales en la internacionalización y aquellos que
quedan reducidos a condiciones marginales para los circuitos internacionales, cuyas formas de
organización de las producciones están relegadas por el protagonismo de las formas de producción
hegemónicas en cada etapa. Un protagonismo que es dominante y que se vuelve hegemónico en la
acumulación de capital en la globalización.
 Los territorios son analizados desde su origen -insertos en los mercados internacionales
desde las producciones generadas- relacionados a los contextos de producción basados en las
fuerzas del mercado, complejos desde las relaciones sociales, aunque la estructura de producción de
bienes sigue definida por el acceso a tierra, trabajo y capital. La necesidad del recurso natural tierra
en el proceso de transformación define la estructura agraria como diferente a la estructura de
producción industrial. Esta última, no requiere del soporte físico de recursos naturales no
reproducibles para la realización de los ciclos de producción. No se fabrica como recurso natural,
pero si los insumos que se requieren para el ciclo de producción, lo cual posibilita que las
producciones se deslocalicen del recurso natural con relación a la movilidad de capital. La inserción
desde la internacionalización de los productos primarios produce una internacionalización de
algunas relaciones de producción que se concretan en el territorio en el recurso tierra.
La agriculturización que se relaciona a la expansión de commodities, como es la soja,
implica una reprimarización de los territorios y circuitos sociales que se reproducen en los mismos.
(Slipak A :2015;)
El extractivismo, como modelo de relaciones sociales y explotación de recursos naturales,
ya sea para la producción de commodities, para alimentación o para la elaboración de combustibles
verdes, modifica relaciones sociales en la estructura agraria y en las condiciones de producción y re-
producción de los ciclos de transformación. Las instituciones y normas que rigen las producciones,
no siempre se piensan desde los actores sociales en sus diferencias e identidades, pero trazaron
desde los procesos de transformación direccionalidades que convergen en la revolución verde que
afectan las dimensiones de capital, actividades y localizaciones. Las localizaciones se vuelven
territorios de negocios, lo cual se agudiza entre los tiempos sociales locales y globales, mediante las
tecnologías de comunicación que viabilizan operaciones en redes por las que se pueden relacionar
territorios de producción de diferentes países. El territorio se vuelve abstracto para las fronteras de
los Estados y concretos para la realización de movimientos que se relacionan al trabajo en un
extremo y a la concreción del agro-negocio en la configuración de dinámicas dominantes respecto a
la movilidad de recursos. Se desdibujan fronteras y se acentúa el proceso de identidad local como
formas de resistencias a la marginalización que se origina desde los núcleos de concentración de
recursos naturales y de capital. En esta etapa que incrementa una fragmentación social entre la
preservación individual y la sociabilización como posibilidad organizativas, precursoras de retomar
ciertas formas de institucionalidad, como cooperativas, asociaciones, grupos, gremios, etc.
El territorio adquiere una connotación conceptual a partir de características que se
relativizan y desde este relativismo el concepto adquiere aristas de ambigüedad, respecto a las
delimitaciones del Estado. A este se le identifica con el rol que se reclama desde la identificación de
derechos y garantías, ante un proceso que se fragmenta desde la diferenciación de actores sociales
que son parte de un mismo territorio y desde el lugar como definición geográfica, y se diferencia su
accionar relacionado a aquellos actores que trascienden las fronteras mediante las lógicas del agro-
negocio.
De tal forma que se relaciona al Estado y al territorio con diferentes connotaciones propias
de épocas, de tipos de Estado, de organización y de producción, en el cual las definiciones de lo
público y privado acentúan los interrogantes referidos a las políticas públicas, las incorporadas y las
oficializadas.
Ante procesos de concentración de recursos naturales, específicamente tierra y
centralización de capital para la realización de los ciclos de producción, es inevitable que los
lugares se vuelvan espacios sociales de inserción de cambios de posición respecto a la estructura
agraria y se reiteren cuestiones que atraviesan a la misma históricamente, configuradas en la
internacionalización y reconfiguradas en la globalización.
Los actores sociales, los territorios y los procesos de Extensión, son parte de las relaciones
que se establecen, afianzan y reconfiguran en las regiones que presentan semejanzas en los procesos
de inserción internacional y diferencias en las identidades históricas. Vinculaciones que se
relacionan a través de formas de institucionalización de los actores sociales, de los territorios para
los cuales la Extensión Rural adquiere significado de desarrollo y de institucionalidad del mismo
mediante el accionar de Instituciones públicas y privadas. (Landini F.;2016; Alemany C.: 2012;
Canales Martínez, G., Segrelles Serrano, J. A. 2010; Hegedüs P.: 2006; Foulón, M. G., Puignau, E.,
JP Tonina, T. :1989, entre otros).

Metodología

Para llevar a cabo la caracterización y análisis del tema entre regiones distantes, se analizan
datos secundarios censales y de informantes calificados; entrevistas y encuestas complementan
técnicas que se relacionan para establecer la relación teórico-metodológica mediante la cual poder
analizar la relación entre actores sociales, territorios y procesos de Extensión. De estos últimos se
toman a los programas Cambio Rural y Pro Huerta ya que son los programas que se consideran de
mayor duración y ciclos y que atravesaron contextos de valoraciones y criterios internacionales en
los años. Son programas cuyo origen es de financiamiento internacional con componentes de
Extensión Rural, originados ante los intentos de privatización de las organizaciones públicas de
Extensión Rural, en el caso de Argentina, el INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria).
Tienen además la particularidad que no se generan como política pública o sectorial, sin embargo, a
partir de constituirse en programas que se generalizan en el territorio país, se oficializa como
fortalecimiento a la Extensión, así como se asocian a políticas ¨ de apoyo al sector primario para su
reconversión en dinámicas de circulación de capital ¨ y para el incremento de ingresos para
unidades de producción de subsistencia. Esto hace que sean idóneos para considerar entre las
regiones y localidades como se han mantenido los mismos.
Con respecto a las regiones:
Los mapas de las localidades permiten una ubicación geo espacial necesaria. Se presenta la
ubicación como mapa porque es a su vez la lógica del trazado histórico de los territorios desde la
primera concepción ligada a los mismos, es decir el geográfico-político.
Las regiones son distantes. Tienen un ámbito de inserción internacional que les atraviesa a
partir de las riquezas de los recursos naturales y de las poblaciones.

El tipo de recursos naturales en la faz extractiva de la internacionalización, se recrea de diferente

forma en la globalización respecto a las concepciones de explotación de los recursos naturales.
Agudizadas las condiciones ambientales y sociales a partir de la degradación de recursos naturales
en sus características intrínsecas, se acentúa la puja de intereses entre actores sociales, de los cuales
se hace una breve reseña de la complejidad que presentan hoy día ambas regiones.
Las localidades dentro de cada región se eligieron, con especial énfasis por los
corrimientos que presentan los territorios desde la concepción geográfica y social de los mismos. Lo
agrario y lo rural, ya no son relacionados solo al paisaje geográfico de manera descriptiva. En
región Pampeana se empiezan a conceptualizar como peri urbana, rur-urbano relacionados ambos
términos con conceptos como los de nueva ruralidad (Gómez S: 2013; Barsky A: 2005; Feito C.
2014; Gorenstein S et al: 1989; Boisier S: 2004). La Nueva Ruralidad tiene características de los
actores sociales de la producción respecto a la reconfiguración de las estructuras de producción y de
las relaciones sociales que se modifican para el acceso a la producción de los bienes, así como para
la inserción en los procesos de producción y consumo que se generalizan desde la revolución verde.
Estos cambios son agudizados en la globalización, se asocian entre otros, a los conflictos
que se visibilizan en los denominados espacios peri-urbanos, en los cuales se manifiestan intereses
de actores de las diferentes estructuras de producción, de trabajo, inmobiliarios y de servicios. Los
actores de las producciones o ligados a estas se redimensionan con relación a la posición que les
otorgan las relaciones sociales nuevas que establecen y que se diferencian en cada región.
La separación entre lo urbano y lo rural tiene un fenómeno de observación externo al
proceso y de caracterización que confluye en imágenes sociales de producción y de trabajo. Ya en
los años sesenta del siglo XX, en América Latina, autores como Bartra R. (1976) al analizar la
categoría de campesinos, ubica a estos cerca de las zonas urbanas, en los denominados ejidos
urbanos, realidad que no se generaliza pero que ya desdibuja la separación campo–ciudad como
opuestos en sus características de reproducción de relaciones sociales.
Desde los recorridos históricos de los complejos agroalimentarios, a priori, es posible
decir que se relacionan dos tipos de dinámicas, una es aquellas mediante la cual se afianza al
territorio como acceso para los recursos que requiere la producción, los conocimientos locales, entre
otros. En esta dinámica de relaciones sociales, se establecen acuerdos con productores y
productoras locales, con asociaciones, con entidades gubernamentales. Otra dinámica es la que se
establece por el acceso a capital y dentro de este particularmente la referida al capital financiero.

Resultados
En las localidades de la región Pampeana (ver en anexos las características generales
actuales) predomina desde fines de los años noventa un proceso de expansión de la agricultura
ligado al paquete tecnológico que se generaliza como modelo tecnológico, debido a que con
relación a este se establecen y analizan las dinámicas que diferencian y fragmentan relaciones
sociales, a partir de ser actores incluidos o excluidos de la acumulación y capitalización a la cual
pueden acceder al considerar solo las dimensiones tierra, trabajo y capital.
La zona comprendida como peri urbano evidencia conflictos entre quienes habitan el
territorio y quienes producen en los mismos con las características del modelo dominante de
agriculturización. Las estrategias son diversas entre los productores ubicados en estas franjas en
cuanto a las producciones y la aplicación de agroquímicos. Las presiones inmobiliarias muchas
veces determinan la venta de los terrenos para lotes y construcción de barrios privados o abiertos.
Esto se pone de manifiesto en las localidades de Funes y Roldán, cuyos límites geográficos son
difusos mediando una ruta de separación entre ambas localidades.
Esta realidad recortada al conflicto posee diferentes miradas. Algunos productores y
productoras quedan como chicos o medianos en superficie y se encuentran sin alternativas para
producir o imposibilitados de asumir la producción, entonces delegan a contratistas o bien terminan
cediendo a la presión inmobiliaria. Ante propuestas para la producción analizan cuales son las que
consideran ya que no todos poseen las condiciones para realizar productos como los enmarcados en
certificaciones orgánicas o agroecológicas. El significado social de ser productor y productora como
distintivo social, hoy se ve juzgado por el lugar en el que quedaron sus campos. Esta es una lectura
frecuente en los productores y productoras que tienen lotes en las franjas delimitadas.
En la localidad de Firmat, se suceden situaciones semejantes, pero no se registra la misma
presión inmobiliaria que en las otras localidades. Esta presión, es en todo caso, para la venta o para
que cedan los campos para ser trabajados por otros. Se trata de campos de pocas superficies, lo cual
resultan poco atractivo para contratistas que anualmente trabajan superficies importantes en la
región.
Tienen además una dinámica industrial tradicional por la instalación de empresas de
maquinarias y por ende los barrios del peri urbano tienen otra connotación. El tema es complejo,
según el informante calificado, ya que cada caso es único y específico, pero a su vez todos están
enmarcados en las mismas características, por los cuales se problematiza aún más la producción.
En las localidades del sur, el Bolsón tiene una dinámica urbanizada en la concepción del
consumo de productos naturales y orgánicos. En esta posiblemente haya incidido la migración
interna que se produce principalmente desde Buenos Aires, con el anhelo de otra forma de vida, más
tranquila y natural. Hay un imaginario desde lo urbano respecto al mundo de la naturaleza que se
traza hacia los territorios y que se evidencia en las localidades.
En estas localidades predomina ese imaginario del mundo de la naturaleza idealizado, más
que la problematización del peri urbano como conflicto de un modelo de producción hegemónico
basado en la agricultura. Los conflictos están presentes por el acceso a la tierra, al capital, y a la
infraestructura.
Los problemas de extractivismo de recursos naturales son un tema que se hace visible en
instituciones y movimientos. Las formas de producir y comercializar son diferenciadas entre
productores insertos en un mercado internacional, como el de frutas finas, y aquellos productos que
se comercializan en ferias del lugar, generalmente propiciadas u organizadas por instituciones como
INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria). Son productores de poca superficie, aunque
las mismas poseen valor, el acceso a la capitalización es restringido y por ende el trabajo físico de
las familias sigue teniendo presencia desde los significados e identidades que se construyen en la
localidad y sus alrededores.
Epuyen y Lago Puelo presentan características de territorios laxos, con poblaciones
dispersas entre una y otra localidad que viven en el ámbito rural y los pobladores hablan de una
comunicación continua. Son localidades de menor número de habitantes y el atractivo turístico
ejerce una mercantilización mayor que la densidad poblacional con que se pueda analizar a las
localidades en cuanto a actividades mercantiles.
Formas de vida y tradiciones están presentes en estas localidades del sur a pesar de la
explotación de recursos naturales y del turismo. Los tiempos sociales son diferentes para estos
pobladores, aunque se conecten con las últimas tecnologías. Ritos y leyendas, así como en otras
regiones, son parte del paisaje social y cultural referido a las producciones, y construyen
significados entre generaciones.

Consideraciones finales
Las principales características que en este trabajo se presentan hacen al debate sobre
cambios en el territorio, el paisaje, los significados desde los actores sociales y la incidencia que en
lo rural estos reciben desde programas de Extensión como Cambio Rural y Pro-Huerta. Estos están
presentes en ambas regiones, pero se relacionan a poblaciones diferentes.
La concepción de peri- urbano en la región del paralelo 42 en la Patagonia estos programas
no están presentes con los mismos significados que en las localidades de la región Pampeana.
El paisaje, si solo se consideran los recursos naturales, fue modificado, artificializado en
ambas regiones. Sin embargo, en la llanura pampeana las tierras rivalizan entre formas de vida y
formas de producir, donde por un lado se buscan barrios alejados de grandes centros urbanos como
Rosario, pero a la vez cercanos a los mismos y son a su vez tierras aptas para producción que se ven
desplazadas por la urbanización.
En ambas regiones las normas se aceptan y trasgreden a la vez, ya que es preciso recordar
que las normas son producto del debate social, de las fuerzas sociales en sus representaciones, al
momento en que un tema se establece como tema de agenda pública. La problematización de los
temas se ve situada entre fuerzas de intereses y poder que pueden llegar a ser extremos opuestos a
los actores sociales aunque tengan las mismas finalidades.
La concentración de tierras es un hecho en ambas regiones y se vincula a producciones
intensivas en capital así como a la dinámica del agro-negocio que está presente desde la
internacionalización, pero que en la globalización establece delimitaciones de exclusión en términos
de las relaciones sociales que se agudizan, como es el negocio del agro en las cotizaciones en la
bolsa.
Los actores sociales de una y otra región que se encuentran vinculados a la estructura
agraria y para aquellos que conformaron las mismas, contribuyen al territorio con relatos
relacionados a las producciones que se abordarán en la siguiente etapa del trabajo. Riqueza que
también se encuentra en ambos programas con una duración de 20 años en todo el país y con
presencia en ambas regiones.
Territorios, actores sociales y procesos de Extensión en las relaciones conceptuales que se
establecen, posibilita analizar cómo estos conceptos se muestran de forma intermitente por períodos
en el contexto de relaciones de poder que ejercen protagonismo y se espera poder contribuir a
analizar las mismas para que estos sean procesos más participativos e incluyentes en las diversas
propuestas de desarrollo rural-urbano.
Las representaciones en cada territorio, desde las relaciones sociales, reflejan poderes
diferentes que reflejan concentración y exclusión al considerar las relaciones sociales que se
vuelven hegemónicas desde un modelo de producción. Estas relaciones se recrean en los territorios
y generan a su vez formas asociativas y colaborativas entre quienes se encuentran en los márgenes
de los poderes globalizantes del agro-negocio y se afianzan en las configuraciones locales como
habitantes pertenecientes al territorio desde el significado histórico y cultural de las producciones.

Bibliografía

AER Trevelín, AER El Hoyo y AER Esquel. Municipios: Esquel, Trevelin y sus parajes: Aldea
Escolar, Los Cipreses, Lago Rosario y Sierra Colorada, Corcovado, El Hoyo, Cholila, Epuyén,
Lago Puelo, Comuna Rural de Cerro Centinela, Carrenleufú. Grupos de trabajo de la EEA Esquel
que desarrollan actividades en la zona: Extensión, Recursos Naturales, Ganadería, Forestal y
Agricultura
Alemany, C. E. (2012). Elementos para el estudio de la dinámica y evolución histórica de la
extensión rural en Argentina. Ediciones INTA.
Barsky, A. (2005). El periurbano productivo, un espacio en constante transformación. Introducción
al estado del debate, con referencias al caso de Buenos Aires. Scripta Nova, 9(194), 36.
Bartra, A. (2015). Anticipaciones: una mirada al futuro de Nuestramérica (Artículos y
Miscelánea).
Bartra, R. (1976). ¿Y si los campesinos se extinguen...? Historia y Sociedad, 8(Winter).
Boisier, S. (2004). Desarrollo territorial y descentralización: el desarrollo en el lugar y en las manos
de la gente. Eure (Santiago), 30(90), 27-40.
Canales Martínez, G., & Segrelles Serrano, J. A. (2010). Situación actual y perspectivas de futuro
de un paisaje cultural: la huerta del Bajo Segura (Alicante).
Cardoso Fernando H y Serra J. (1978), Las desventuras de la dialéctica de la dependencia, Revista
Mexicana de Sociología, nº 78, Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, México.
Claval, P. (2009). O território na transição pós-modernidade. GEOgraphia, 1(2), 7-26.
Claval, P., & Claval, P. (1982). Espacio y poder (No. 316.462). Fondo de Cultura Económica.
Feito, M. C. (2014). Migrantes bolivianos en el periurbano bonaerense. Memorias, producciones,
políticas, trabajo, tecnología, organizaciones. Ed. INTA, CABA.
Foulón, M. G., Puignau, E., & JP Tonina, T. (1989). Los consorcios regionales de experimentación
agrícola (CREA) como agentes de extensión Ponencias (No. IICA-PROCISUR DIALOGO 27).
IICA, Montevideo (Uruguay). Programa Cooperativo de Investigación Agrícola del Cono Sur-
PROCISUR.
Gómez Lende, S. (2006). La naturaleza como construcción social: La ingeniería genética y la
cronoexpansión de la frontera agropecuaria. Revista Universitaria de Geografía, 15(1), 11-35.
Gómez, S. (2013). ¿Nueva ruralidad? Un aporte al debate. Estudos Sociedade e Agricultura, 1.
Gonnella M.; Pascuale A.; Sanchez P. (2014) Nueva ruralidad y nuevos actores sociales:
semejanzas y diferencias de lo nuevo entre regiones. Jornadas Interdisciplinarias de estudios
agrarios y agroindustriales. CIEA, Buenos Aires.
Gorenstein, S., y Peri, G. (1989). Cambios tecnológicos recientes en la pampa húmeda argentina:
¿modifican la dinámica de sus áreas rural-urbanas? repositorio.cepal.org/handle/11362/33295
Hegedüs, P. D. T. (2006). Extensión: reflexiones para la intervención en el medio urbano y
rural (No. 630.715 TOMe) Montevideo: Departamento de Publicaciones de Facultad de Agronomía
(UDELAR).
Landini, F. (2016). Concepción de extensión rural en 10 países latinoamericanos. Andamios.
Revista de Investigación Social, 13(30).
León-Rodríguez, N. (2016). Territorio y ambiente: Prioridad en los acuerdos de paz. Bitácora
Urbano Territorial, 26(2), 91-94.
Méndez, A. (2014). Internet y movimientos en red socio-ambientales. En VIII Jornadas de
Sociología de la UNLP (La Plata, 2014).
Sierra Pardo, C. P.(2011). Defensa del territorio, educación e interculturalidad. Trabajo Social;
núm. 13 (2011): Territorio, multiculturalismo y diversidades; 9-26 Trabajo Social; núm. 13 (2011):
Territorio, multiculturalismo y diversidades; 9-26 2256-5493 0123-4986.
Proyecto FAO UTF ARG 017 – Desarrollo Institucional para la Inversión - Diagnóstico de los
Principales Valles y Áreas con Potencial Agrícola de la Provincia de Río Negro - DT N°3 Sujetos
Sociales: Productores Agropecuarios, Población Rural y Pueblos Originarios.
Proyecto FAO UTF ARG 017 – Desarrollo Institucional para la Inversión - Diagnóstico de los
Principales Valles y Áreas con Potencial Agrícola de la Provincia de Río Negro - DT N° 1
“Características económicas, sociales e institucionales”
Slipak, Ariel (2015): Argentina y el debate sobre el modelo productivo: la encrucijada de la
reprimarización y las nuevas formas de dependencia en Svampa, Maristella (Coord.) El Desarrollo
en cuestión. Actores, disputas y modelos de desarrollo en la Argentina Contemporánea. Los
Polvorines, Argentina. Universidad Nacional de General Sarmiento - Ediciones UNGS. pp. 39-66.
ISBN: 978-987-630-214-2
https://view.officeapps.live.com/op/view.aspx?src=https://www.santafe.gov.ar/index.php/web/conte
nt/download/43696/220155/file/CUAD_ENE%2012-552.xls, ingreso agosto 2017)
(https://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/view/full/49494) (ingreso agosto 2017)
http://cfi.org.ar/wp-content/uploads/1999/07/rio_negro_sintesis.pdf ) Ingreso agosto 2017.
ANEXO
Principales características de las localidades
Características de las poblaciones
Región Pampeana
Funes Localidad dentro del departamento Rosario de la provincia de Santa Fe. Su población al año 2010 era
de 23.520 habitantes. Se origina como poblado residencial y se afianza como una ciudad residencial. En este
caso presenta solo una ruta que divide con la localidad de Roldán, pero el paisaje urbano, edilicio y de los
habitantes es notablemente diferente. En esta localidad son 28 productores agropecuarios, con una superficie
total de 4.299 has, que varían entre quienes son propietarios y trabajan sus tierras y quienes ceden las tierras
para ser trabajadas por contratistas de servicios. (año
2007)https://view.officeapps.live.com/op/view.aspx?src=https://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/d
ownload/43696/220155/file/CUAD_ENE%2012-552.xls, ingreso agosto 2017). En la actualidad el panorama
del número se modifica principalmente por la presión de venta de campos para loteos privados y realización
de barrios.
La superficie agrícola se destina en mayor proporción a soja, cultivo que desplazó a la actividad mixta
agrícola-ganadera Datos año 2007-2008 (https://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/view/full/49494)
De los 13 productores que se encuentran con mayores afectaciones a sus producciones, por la ordenanza
respecto a la aplicación de productos agroquímicos, el interés en producciones agroecológicas es incipiente y
son pocos los que escuchan las propuestas. Además de las rivalidades por la tierra hay un feedlot y
producciones de granja orgánica. Formas opuestas de analizar las posibilidades de producción que
permanecen en conflictos cíclicos.
Roldán
Es un municipio del Departamento San Lorenzo, provincia de Santa Fe. Posee una población de
14.299 habitantes para el registro de censo poblacional 2010.
Las tierras para producción rivalizan en intereses con las tierras para loteos, en la actualidad se ofrecen
y ejecutan entre 18-20 loteos para barrios diferentes. Desplaza así a producciones cercana al centro urbano.
De ser una localidad de actividad tambera, de pequeños y medianos colonos, son desplazados por la
agricultura, principalmente soja y ahora los campos rivalizan entre valor como campo y como valor
inmobiliario.
Los conflictos también se evidencian por la ordenanza de aplicación de productos, pero estos no son los
únicos conflictos, los barrios, las instalaciones y servicios también modifican el ambiente. De las 70
unidades de producción registradas en el año 2016 (en IPEC; Instituto Provincial de estadísticas y Censos.
Agosto 2017) productores registrados (datos estimados) 13-15 se encuentran en situación de limitar franjas
peri urbanas lo cual pone en riesgo la continuidad de producción bajo el esquema de producción agrícola,
principalmente soja. Otras unidades de producción se encuentran presionadas por el valor inmobiliario
sumado a los conflictos ambientales que se ligan a la producción. La mayor superficie se destina a
agricultura y mantiene ganadería en una proporción 75/25 agricultura ganadería, en la cual hay tambos, cría,
algo de invernada por lo cual los lotes que están lindante a la ciudad se alquilan en algunos casos para
realizar alfalfa u otras especies de bajo uso de productos agroquímicos.
Firmat: es la localidad de mayor concentración de población de las del departamento de General Lopez en la
provincia de Santa Fe. Su población al censo 2010 es de 19.917 (censo INDEC, 2010) y la misma se
incrementó desde el 2001. Sin embargo, este incremento por datos censales no puede afirmarse que se debió
a migraciones del agro al centro urbano. Es una localidad de incidencia industrial, talleres de tornería y
partes de maquinaria se articulan a la industria de maquinaria agrícola que caracteriza a la localidad.
La actividad agropecuaria registrada censalmente muestra un predominio de actividad agrícola-
ganadera y dentro de esta una tendencia a la actividad agrícola. Hay un total de 292 unidades de producción
y abarcan 16.730 has según datos registrados por la provincia al año 2014. De estas unidades de producción
se encuentran producciones familiares capitalizadas, con ciclos de capitalización y de subsistencia.
Contratistas de servicios y de producción además de las producciones capitalistas son los actores que más se
visibilizan como productores agropecuarios. A estos se agregan aquellos que constituyen mano de obra rural
o rural urbana según las épocas de trabajo.

De estas unidades de producción 15-20 se encuentran en la franja que se fija como peri urbana. La
ubicación, las relaciones sociales de tenencia de la tierra y realización de producciones hace que cada unidad
sea un caso único para considerar propuestas de producción que se adecuen a lo exigido por las normas
respecto a la franja de aplicación de productos.

Localidades Región Patagónica

Región del paralelo 42: geográficamente abarca dos provincias: Chubut y Río Negro, aunque los habitantes
se relacionan por las pautas de producción, cercanías e identidades construidas desde el lugar en el territorio,
se denominan como habitantes de la comarca.

Cultivo Superficie (ha)

El Lago Epuyen*
Hoyo** Puelo*

Frambueso 17,85 24,23 0,70

Cerezo 27,62 12,01 0,60

Frutilla 6,18 4,7 3,7

Otros (cassis, 21,40 5,99 1,99

corintos,
grosellas)

Total 73,05 46,93 6,99

Fuente: Melzner, 2003*; Fernández N. 2009. Lloyd C.2011

La producción de lúpulo se concentra en el NO de la Provincia de Chubut (Lago Puelo y El Hoyo) con

una superficie cultivada de 45 ha, que se ha mantenido constante en los últimos años e involucra a 5-6
productores. (Agencias de Extensión Rural: AER Trevelin, AER El Hoyo y AER Esquel. Municipios: Esquel,
Trevelin y sus parajes: Aldea Escolar, Los Cipreses, Lago Rosario y Sierra Colorada, Corcovado, El Hoyo,
Cholila, Epuyén, Lago Puelo, Comuna Rural de Cerro Centinela, Carrenleufú).
La asociación de productores de Epuyen declara 30 productores (hay productores/productoras que no
son parte de la asociación), de los cuales son de mediana producción y/o superficie o minifundistas. Hay
productores de subsistencia o de producción de comunidades originarias vinculadas a las explotaciones de
los bosques y se tiene un registro poco preciso ya que poseen particularidades. La mano de obra rural se ve
como escasa; sin embargo, en las épocas de cosecha llegan los denominados recolectores de frutos a la
región. En Lago Puelo no varía en demasía las características solo que la asociación cuenta con 35
productores.

El Bolsón
La superficie neta de las explotaciones según el Censo Nacional Agropecuario 2002 es de 583.791
miles de has., de las cuales el 19,77% corresponde a la superficie implantada. De este total el área cubierta
con montes y/o bosques naturales e implantados conforma el 81,91% y el resto se destina a cultivos
agrícolas.( Síntesis socioeconómica de la Provincia de Río Negro, http://cfi.org.ar/wp-
content/uploads/1999/07/rio_negro_sintesis.pdf )
Región Andina comprende 15 gobiernos locales y abarca los departamentos: Bariloche, Pilcaniyeu y
Ñorquinco. Las ciudades principales son: San Carlos de Bariloche y El Bolsón. En el año 2010, la población
total de la Provincia alcanzó 638.645 habitantes, 1,6% de la población total del país.
¨ La producción Agropecuaria, entre 2004 y 2013 se contrajo en un 3,9%. Sin embargo, sus
componentes tuvieron trayectorias dispares. La agricultura creció un 7%, mientras que ganadería se contrajo
un 10% en términos reales. El aumento citado responde al incremento de la producción frutícola, de cereales
y forrajeras; compensado con el estancamiento de la actividad hortícola (DEyC, 2015). En dicho período, el
empleo formal en el sector se incrementó a una tasa de 3% anual, menor al promedio de crecimiento anual
del empleo en el sector privado (5%). El trabajo en la agricultura de riego muestra acortamiento del período
de contrato, la disminución del trabajo permanente, y la extensión de formas diversas de tercerización de los
servicios, por caso la poda y la cosecha. Algo similar ocurre en el empaque. ¨ (Proyecto FAO UTF ARG 017
– “Desarrollo Institucional para la Inversión” - Diagnóstico de los Principales Valles y Áreas con Potencial
Agrícola de la Provincia de Río Negro - DT N° 1 “Características económicas, sociales e institucionales”).
Según el relevamiento anual del SENASA (Servicio Nacional de Sanidad Animal) para el año 2013, el
55% de los productores tenían menos de 10 hectáreas netas plantadas con frutales de pepita y carozo, y
representaban el 16,3% de la superficie neta. En el otro extremo, el 2,2% de los productores de más de 100
hectáreas poseían el 34% de la superficie neta. Los que producen entre 20 y 40 hectáreas, están orientados
principalmente a la producción de tomate para industria o cebolla para exportación ¨ (Proyecto FAO UTF
ARG 017 – “Desarrollo Institucional para la Inversión” - Diagnóstico de los Principales Valles y Áreas con
Potencial Agrícola de la Provincia de Río Negro - DT N°3 Sujetos Sociales: Productores Agropecuarios,
Población Rural y Pueblos Originarios). En el Bolsón se encuentran productores capitalizados de lúpulo para
cerveza artesanal que comercializan interna y externamente diversos productos derivados.
Productores de fruta fina, granjas de producciones artesanales de frutos diversos y elaboración de
dulces, son parte de las producciones, sin embargo, la mayor proporción son productores pequeños o
medianos para el contexto de la región realizan horticultura y ganado del cual comercializan la lana y
destinan a autoconsumo o ventas informales. Empresas extranjeras se instalan en los últimos 10 años para
exportación de algunas de las producciones, principalmente de productos orgánicos.
Las formas de relevar datos y analizar las posibilidades de los territorios difieren entre regiones y entre
actores sociales.

Título de ponencia: Participación Rural: nuevos actores y estrategias de

intervención local
 Autores: Lic. Pablo Díaz-Lic. Marcos González

Área Temática: Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos

actores políticos.

Resumen
En los últimos tiempos el presupuesto participativo como mecanismo de participación ciudadana,
luego de haber atravesado un periodo de expansión en la replicación de experiencias en el contexto
nacional, se encuentra en una etapa de estancamiento, motivado por diversas causas. Tal realidad se
refleja en la provincia de Mendoza donde se evidencian distintas situaciones que reflejan tal
situación. El caso del municipio de Maipú, que reconoce mayor tiempo en ejecución y continuidad
con la metodología de presupuesto participativo propiamente dicha, en los últimos años ha visto
cierta disminución en niveles de participación obligando al rediseño de algunas metodologías.

El presente trabajo tiene como objeto analizar una de las modalidades de implementación destinada
al sector rural del departamento de Maipú. La participación de los actores como forma de abordaje
de este proceso tiene como fin el mejoramiento de las explotaciones productivas y al desarrollo de
capacidades técnicas, financieras, políticas y sociales por parte de los involucrados. Se busca
indagar sobre la articulación de diversas políticas de desarrollo rural, distintas estrategias de
intervención y su consecuente impacto en el presupuesto participativo, en detrimento de otras
modalidades del mismo.

Participación Rural: nuevos actores y estrategias de intervención local

Introducción

Como es sabido, a partir de la originaria y exitosa implementación del presupuesto participativo en

la ciudad de Porto Alegre, comienza un fenómeno replicador de experiencias en distintas ciudades
de Europa y América Latina, impulsado por el reconocimiento internacional como una de las mejor
prácticas orientadas a la democratización y promoción de un modelo de gestión local, fundado en la
participación. En el caso de la Argentina el municipio de Rosario y posteriormente la ciudad
Autónoma de Buenos Aires, se convierten en precursoras en la instrumentación, en respuesta a la
profunda crisis institucional y socioeconómica del año 2001 y los consecuentes cambios producidos
en el escenario político y en las prácticas ciudadanas, como una vía posible para recuperar la
legitimidad democrática.
A partir del año 2007 comienza un proceso de adopción en municipios argentinos,
institucionalizado por la Secretaría de Relaciones Parlamentarias de la Jefatura de Gabinete de
Ministros de la Nación, mediante la conformación de la “Red Argentina de Presupuestos
Participativos” como una iniciativa y estrategia de promoción e intercambio de experiencias.
Martinez y Arena (2013) sostienen que la incorporación de nuevos municipios al universo de
gobiernos con presupuesto participativo deviene de forma muy gradual hasta 2007, con un muy
fuerte crecimiento entre 2008 y 2010, hasta llegar al año 2011 con un registro de 48 experiencias.
Por su parte Ramella(2013) expone que del mismo modo en que ha aumentaron la cantidad de
gobiernos locales argentinos que implementaron presupuesto participativo, también se presentó un
fuerte crecimiento la producción académica en torno a la temática en la última década: Echebarria:
2005; Ford: 2007; Gattoni: 2012, Carmona: 2011; López Accotto, Martinez, y Carmona: 2012.

La provincia de Mendoza no quedó exenta de esta realidad. Tal es así que para el año 2011, la red
Argentina de Presupuestos Participativos evidenciaba cinco municipios como miembros
adherentes: ciudad de Mendoza, Godoy Cruz, Las Heras, Junín y Maipú (objeto de estudio del
presente análisis).

A partir del año 2014 comienza a vislumbrarse una interrupción y detenimiento en la continuidad de
algunas experiencias. Si bien no nos detendremos en analizar sus causas, podemos inferir que
posibles cambios en gobiernos locales a partir de las elecciones del año 2015, como así también el
cese en el funcionamiento de la Red Argentina de Presupuestos Participativos por parte del
gobierno nacional; fueron factores que influyeron en el sostenimiento de estos procesos.

En el caso de la provincia de Mendoza uno de los municipios que continuó y continúa hasta la
actualidad con la metodología propiamente dicha, es el municipio de Maipú. Si bien podría decirse
que coexisten algunos factores que distintos autores determinan como condicionantes de “éxito”,
tales como la continuidad y decisión política, preexistencia de una sociedad civil organizada y
ciertas capacidades por parte del municipio en la implementación; en las últimas ediciones se
observa cierto estancamiento en determinadas variables de algunas modalidades.

En esta línea y utilizando una de las dimensiones de análisis de los presupuestos participativos
desarrolladas por Cabannes(2005) relacionadas a las instancias y momentos de la participación,
este trabajo tiene como objetivo examinar el caso de Maipú, tomando como objeto de análisis la
modalidad rural del presupuesto participativo. Como hipótesis de investigación se sostiene que la
generación y promoción en instancias previas de participación y trabajo colectivo en esta
modalidad, han alcanzado y garantizado resultados positivos que impactan en el crecimiento en
detrimento de la metodología vecinal.

2. El presupuesto participativo en el municipio de Maipú

A mediados del año 2007 el municipio de Maipú en la provincia de Mendoza, decide implementar
su Presupuesto Participativo en el marco del Programa de Participación Activa y Responsable
(PAR), siendo una de las experiencias que reconoce mayor tiempo de ejecución en el contexto de
las experiencias provinciales. Por medio de este mecanismo de participación comunitaria, el
municipio asigna una parte de los recursos presupuestarios, para que los vecinos de cada uno de los
distritos puedan decidir de qué manera utilizar e invertir un porcentaje de los ingresos públicos del
próximo año.

La primera edición se realiza previa participación del municipio en el “Proyecto URBAL”, por
medio del cual en conjunto con otros gobiernos locales de Latinoamérica, se accede a información
sobre otras realidades de implementación .Siguiendo la estructura metodológica y el proceso de
instrumentación propio del presupuesto participativo, las asambleas vecinales se transforman en el
componente central del proceso, representando distintas instancias desde la presentación de la
metodología, identificación de necesidades, análisis de viabilidad y votación de proyectos. En
cuanto a la modalidad de participación, las primeras ediciones siguieron una lógica territorial
inicialmente conforme a los doce distritos departamentales, para progresivamente subdividir
determinadas zonas en la búsqueda de un mayor número de participantes y proyectos presentados.
Teniendo en cuenta algunas características y cualidades territoriales, en la existencia de distritos
calificados como urbanos y rurales, se buscó la priorización de proyectos de tipo infraestructura
social básica para promover un crecimiento armónico y equilibrado del departamento teniendo en
cuenta determinadas asimetrías identificadas.

A partir del año 2009, comienzan a incluirse nuevas modalidades denominadas “temáticas”, como
parte de un rediseño del proceso, a partir de la identificación de distintos sectores de la comunidad
con necesidades específicas que no podían exponerse en la modalidad “vecinal territorial”. Es así
como surge el PAR Jóven, PAR Niño, PAR Cultural, y PAR Productivo Rural. Si bien teniendo en
cuenta la estructura del gobierno local necesaria para su funcionamiento, existía la la Subdirección
del Programa PAR que coordinaba y dirigía el ciclo, para las modalidades temáticas distintas áreas
del municipio intervinieron en su diseño y seguimiento.

El “PAR”, comenzó progresivamente a reconocer algunos efectos positivos en cuanto a la

transformación de la relación del gobierno local con los ciudadanos y la distribución de los
ingresos, sobre todo en el periodo que va del año 2010 al año 2013. A partir de la edición del año
2014 comienza a evidenciarse una disminución progresiva de algunos niveles de participación en
distintas modalidades tal como reflejan los siguientes gráficos.

Fuente: Subdirección Programa PAR. Municipalidad de Maipú 2017.

 Fuente: Subdirección Programa PAR. Municipalidad de Maipú 2017.

Como consecuencia de ello obligó al rediseño de cada una de las modalidades, atento a otra de las
particularidades del presupuesto participativo de Maipú, la autoreglamentación. No obstante, y tal
como mencionamos anteriormente distintas áreas responsables de coordinar e intervenir en las
metodologías específicas, siguieron distintas estrategias. A continuación nos adentraremos en las
adaptaciones y particularidades que sustentaron al PAR Productivo Rural.

3. La ruralidad como ámbito de intervención

Como se expuso el departamento de Maipú, más allá de formar parte de la zona metropolitanta
provincial, características y particularidades ambientales, socioculturales e históricas, hacen de la
“ruralidad” una cualidad distintiva del ejido departamental. El perfil económico de Maipú se
caracteriza por su aspecto agro-industrial: plantaciones de vides, frutales, olivos, hortalizas como el
ajo y la cebolla; siendo las actividades industriales más importantes la vitivinicultura y la
olivicultura.
La concepción de “lo rural” como unidad de análisis adquiere múltiples interpretaciones que han
variando a lo largo de los años y despierta su interés y abordaje con aportes y miradas desde lo
cultural, social, político e histórico. La necesidad de caracterizar e individualizar zonas urbanas y
rurales priorizando acciones con vistas al desarrollo de las mismas, ha sido una estrategia de
intervención por parte de diferentes niveles de gobierno.

A lo largo del siglo XX el medio rural se configuró como un espacio modificado y cambiante,
localizable, diferenciado y heterogéneo, sobre una base de organización humana con larga
trayectoria, que ofrecía ventajas e inconvenientes. Las transformaciones sufridas, a raíz de la
crisis de esa economía agraria tradicional, diseñada como una división del trabajo desde la
citada revolución industrial, planteó nuevos problemas y retos en las últimas décadas, de tal
modo que el medio rural, va más allá de una simple delimitación geográfica; se refiere a todo
un tejido económico y social que comprende un conjunto de actividades diversas. (Frutos
Mejías, 2003, p.3)

Siguiendo esta línea autores como Echeverri y Sotomayor (2010) presentan el enfoque de desarrollo
territorial rural como un nuevo paradigma de intervención que responde a estos cambios en el
mundo rural y en las sociedades contemporáneas, al permitir complejizar la mirada de desarrollo
sobre la “ruralidad” revalorizando el espacio como unidad de planificación y gestión. Se plantea
una perspectiva de análisis amplia, que sintetiza los aportes metodológicos y puede ser definido
desde múltiples dimensiones:
Económica: se deja de centrar en la agricultura como alternativa de desarrollo económico para
pasar a un enfoque de desarrollo rural más amplio y diversificado en donde se identifican múltiples
actividades endógenas que pueden ser potenciadas en los territorios rurales.
Geográfica:estas actividades económicas son implementadas en el marco de nueva ruralidad, esto
es, un nuevo contexto social y económico que surge de la integración rural-urbana y de la
metropolización progresiva de los espacios rurales.
Institucional: se coloca un mayor énfasis en la participación social y en la descentralización como
medio para asegurarse una mayor pertinencia y una mejor implementación de planes y proyectos.

En este contexto y frente a un escenario de redefinición y descentralización de funciones, post-

proceso de reforma estatal, el municipio decide incorporar a su agenda nuevas problemáticas sobre
todo aquellas relacionadas al desarrollo rural, diseñando e implementando distintas iniciativas con
tal fin, como las que describiremos a continuación.

3.1 Diagnósticos colectivos a partir del programa de asociativismo rural

El programa de asociativismo rural supone una estrategia de intervención por parte del municipio
en el territorio, y tiene por objetivo promover la participación y asociación de pequeños
productores y agricultores familiares, brindar herramientas financieras y técnicas para fomentar el
desarrollo de proyectos asociativos con vista a la mejora en las explotaciones productivas. El
programa inicia en el año 2010, surge como respuesta a diversas demandas territoriales y como
resultado de programas de intervención como por ejemplo el I+D de la UNCuyo en la zona de Los
Álamos, donde se evidenciaba la necesidad de contar con presencia municipal no sólo como
proveedor de servicios básicos si no como gestor de distintas herramientas que hacen al Desarrollo
Territorial en las zonas rurales. (Municipalidad de Maipú, 2015).

Es responsable de su diseño, implementación y evaluación la Dirección de Desarrollo Económico

Local del municipio, Departamento Agropecuario. Conformado por un equipo interdisciplinario
compuesto por profesionales agrónomos y técnicos en psicología social. La implementación del
programa supone las siguientes fases: (Dirección de Desarrollo Económico local 2017, p4)

1-Recolección de datos y diagnóstico participativo

a. Visitas a productores en sus fincas.
b. Reuniones con productores en grupo operativo.
c. Visitas a organismos e instituciones afines.
2-Construcción colectiva con productores de proyectos productivos
a. Reuniones en fincas o en espacios de encuentro de la comunidad en sus lugares de
pertenencia.
b. Reuniones con otros organismos o instituciones afines que manejan recursos para
proyectos.
c. Intercambio de experiencias con otros grupos de productores integrados.
d. Visitas a INTA, Facultades, u otras entidades para generar conocimiento.
3-Conformación de mesa Interinstitucional
a. Convocar a entidades afines
b. Una reunión trimestral
c. Priorización y evaluación de proyectos.
4-Realización de capacitaciones.
a. Gestionar recursos para capacitaciones.
b. Organizar las capacitaciones en forma semestral.
5-Evaluación de Proyectos.
a. Reunión para evaluación de proyectos con equipo evaluador.
b. Elaboración de informes de resultados de avances de proyectos.
c. Elaboración de informes de resultados de ejecución de proyectos.
Los actores y sectores intervinientes en la problemática son múltiples, como así también las
acciones que se instrumentan desde los diferentes organismos para dar respuesta a las distintas
causas con ciertos grados de cooperación y superposición de acciones en algunos casos.
Considerando las categorías desarrolladas por Bertranou (2017) podemos identificar.

Actor Tipo de Motivacione Modalidade Recursos para

Actores s para la s de la acción
acción intervenció
n
 Dirección Gob. Intereses Acciones Políticos
de Municipal objetivo. instituciona Institucionales
Desarrollo Ideología les. Económicos
Económico Intensidad:
local- alta
Municipalid prioridad
ad de Maipú

Pequeños Actores Intereses Acciones Simbólicos

productores societales. subjetivo. reivindicati
Territoriales Perspectivas vas
situacionale
s
Intensidad:
alta
prioridad

Grupos Alianzas Intereses Acciones Simbólicos

asociativos sectoriales subjetivos reivindicati Institucionales
Prioridad vas
compartida
con otros Acciones
temas de
búsqueda
de
influencia.

Acciones
de
participació
n en toma
de
decisiones.
IDR Instituto Intereses Acciones Políticos
formado por objetivo. instituciona Institucionales
un conj de Ideología. les. Económicos
organismos e Prioridad Financiami
instituciones. compartida ento
Gob. Prov. con otros Asistencia
temas
 INTA- Organismos Intereses Acciones Institucionales
ISCAMEN- gubernamental objetivo. informativa Políticos
DGI- es Ideología. s. Ejecución Organizaciona
SENASA Prioridad de les
compartida Programas
con otros Asesoramie
temas nto técnico

Dirección Gobierno Intereses Acciones Institucionales

de Provincial objetivo. instituciona Políticos
Contingenci Ideología. les. Organizaciona
as Prioridad Registro les
compartida RUT
con otros
temas

UNC Institución Intereses Acciones Institucionales

académica objetivo.. informativa Organizaciona
Prioridad s. les
compartida Investigació
con otros n
temas

Fuente elaboración propia

3.2 Priorización de proyectos a partir del PAR Productivo Rural

Teniendo en cuenta la limitación en algunos casos de no obtener financiamiento por parte de

organismos provinciales y nacionales para el programa de asociativismo, es que surge el PAR
Productivo Rural como mecanismo de financiación de recursos municipales. Esta modalidad del
presupuesto participativo se implementa desde el año 2013, teniendo como objetivo estimular la
asociatividad de los productores rurales presentando proyectos comunes y de uso comunitario que
tienden a capitalizar a las organizaciones y promover el Desarrollo Local y Rural Sustentable del
departamento de Maipú a través de las inversiones comunitarias.(Municipalidad de Maipú 2017,
p1).

Pueden participar mayores de 18 años, socios o no de alguna organización del sector agropecuario
como cooperativa, mutual, asociaciones civiles, organizaciones de Microcrédito, Organizaciones
Campesinas, Organizaciones de Culturas Originarias

El PAR Productivo Rural contempla la presentación de proyectos de tipo productivos, que generen
valor agregado y mejoren la calidad de vida de los socios de la Organización.

• Maquinarias o herramientas de uso comunitario.

• Infraestructuras de uso comunitario.
• Complementos de proyectos financiados por otras instituciones del sector, siempre y
cuando sean viables técnicamente.
• Fondos rotatorios de uso comunitario.

Una vez presentado y evaluado los proyectos, y siguiendo la metodología del presupuesto
participativo, se da lugar a la asamblea de votación donde cada participante prioriza su elección
dándole dos (2) puntos a la primera opción de proyecto y un(1) punto a la segunda.

En este sentido a diferencia de otras modalidades de PAR la Dirección de Desarrollo Económico

local, articuló los programas mencionados pontenciando la participación y la presentación de
proyectos en el presupuesto participativo por medio del el trabajo e instancias de diagnósticos
colectivos a partir del programa de Asociativismo Rural.

4. Conclusiones

El presente trabajo tuvo como objeto analizar la implementación del presupuesto participativo en
su modalidad rural de la municipalidad de Maipú, evidenciando la articulación con otras acciones
que tuvieron un impacto en la metodología de implementación.

El programa de Asociativismo Rural supone una intervención en el territorio para la elaboración de

proyectos conjuntos a partir de la identificación de problemáticas comunes por parte de pequeños
productores locales, para ser priorizados en el PAR Rural para su votación y posterior ejecución. De
esta forma la participación de los actores como estrategia de abordaje, se transforma en un
componente distintivo de estos programas con vistas al mejoramiento de las explotaciones
productivas y al desarrollo de capacidades técnicas, financieras, políticas y sociales por parte de los
actores beneficiados.

Siguiendo a Romella (2013) las dimensiones tomadas de Cabannes (2005) para el estudio
comparado de experiencias internacionales de presupuestos participativos son: la dimensión
normativa, participativa, territorial y financiera. Para este caso en relación a la dimensión
participativa la autora sostiene que puede ser abordada desde dos grandes ejes de análisis: el
primero vinculado a las cuestiones inherentes a los actores sociales involucrados en el proceso y, el
segundo, lo constituyen las instancias participativas establecidas en los diseños de Presupuesto
Participativo. Estas dos perspectivas vinculadas a las características institucionales de la
participación ciudadana en las experiencias de PP argentinas pueden ordenarse en torno a tres
grandes interrogantes: ¿Quién participa?, ¿Cuándo o en qué instancia? y ¿Cómo intervienen en el
proceso? .En base a estas preguntas orientadoras es posible obtener una perspectiva respecto del
tenor participativo de cada Intensidad de la Participación Ciudadana, directamente vinculada a la
cantidad de instancias abiertas a la participación, y al modo en que e los ciudadanos pueden
intervenir en el proceso del PP. (p 203-209)

Teniendo en cuenta esta estas dimensiones de análisis podemos sostener que el PAR Rural a
diferencia de otras modalidades presenta cualidades distintivas que impactaron en el crecimiento y
sostenimiento en comparación de otras modalidades estas son:
-La articulación con el programa de Asociativismo que permitió un trabajo territorial y trabajo con
actores con anterioridad a la implementación del presupuesto participativo.
-La intervención deliberativa y consultiva, durante el ciclo de asambleas y previa las mismas, y
evaluativa posterior a la votación
-Asambleas de diagnóstico colectivo por parte de todos los actores.
-Seguimiento y retroalimentación participativa del proceso
-Promoción de participación colegiada en asociaciones de productores.

La experiencia del municipio de Maipú forma parte de un contexto de implementación de

experiencias nacionales y provinciales, que tal como sosteníamos en un principio actualmente se
encuentran en un proceso de estancamiento. Si bien el programa de Participación Activa y
Responsable se posiciona como la experiencia de mayor recorrido y profundización en cuanto a
resultados y efectos logrados en relación al resto de experiencias provinciales; actualmente presenta
algunos desafíos en cuanto al futuro del sostenimiento de esta política, sobre todo en la diversidad
de metodologías y modalidades. La propia realidad de construcción, sus. condicionamientos, y la
autoevaluación marcará el devenir del proceso.

Bibliografía

Arena Emiliano y Martínez Carlos (2013). “Experiencias y buenas prácticas en presupuestos

participativos”. Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). Argentina.

Bertranou, J. (2017) “Política y Políticas Públicas: dinámica, actores, capacidades MÓDULO I

Segunda Parte”. Presentación para Diplomatura en Gestión y Políticas Públicas Universidad
Nacional de Cuyo . Julio 2017.

230
Cabannes, Yves (2005) “Presupuesto Participativo y finanzas locales” Segunda versión ampliada,
Porto Alegre, Brasil. Asesor Alcaldía Municipal de Porto Alegre.

Echeverri, R. y Sotomayor O. (2010). “Estrategias de gestión territorial rural en las políticas

públicas en Iberoamérica”. Documento de proyecto, Santiago de Chile. Publicación de las Naciones
Unidas.

Díaz Pablo (2011). “El Presupuesto Participativo en la gestión local. El caso del municipio de
Maipú en la Provincia de Mendoza (Argentina”). Tesina de Grado. Licenciatura en Ciencia Política
y Administración Pública. Universidad Nacional de Cuyo. Facultad de Ciencias Políticas y Sociales

Frutos Mejías L. (2003). “Problemas y perspectivas del mundo rural”. Universidad de Zaragoza.
Resultados parciales de la investigación llevada a cabo en proyecto financiado por el Ministerio de
Educación y Ciencia.

Municipalidad de Maipú (2013). Informe Preliminar Premio Nacional a la Calidad. Recuperado

de http://maipu.gob.ar/.

Municipalidad de Maipú (2011). Planes Maipú 2030. Comprometidos con el futuro. Recuperado
de http://maipu.gob.ar/.

Municipalidad de Maipú (2017) Informe de Gestión Anual de actividades. Recuperado de archivo

municipal.
Municipalidad de Maipú (2015). Presentación Programa de Asociativismo Rural. Departamento
Agropecuario .Dirección de Desarrollo Económico Local. . Recuperado de archivo municipal.
Municipalidad de Maipú (2017). Procedimiento específico Asociativismo Rural en el
Departamento de Maipú. . Recuperado de archivo municipal.
Romella Sonia (2011) “Presupuestos participativos en los gobiernos locales argentinos. ¿Un
instrumento de participación?”. Universidad Católica de Córdoba. Actualmente
 XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre Democracia
Los escenarios democráticos del siglo XXI.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

“Nuevos paradigmas de compromiso:

Participación Ciudadana en las políticas
públicas.”

Resumen: El presente trabajo mostrará diversas formas en la que la participación ciudadana ha ido
abordando el ámbito político, entendiendo a la misma como el involucramiento constante y comprometido de
la sociedad en asuntos de interés general. Para esto nos centraremos en la parte activa del ejercicio del poder,
es decir, la generación de políticas públicas. Dentro de las mismas se analizará su conformación y el ciclo
que atraviesan.

Para ello se abordarán concepciones fundamentales para la temática, como es el sistema de gobierno
democrático y la noción de ciudadanía que se puede encontrar dentro de ella. A su vez, enmarcaremos a este
concepto dentro del paradigma de Gobierno Abierto, y de qué manera se lleva a cabo gobernanza dentro del
mismo. Todo esto es fundamental para entender el aporte de estas nuevas formas de participación que se han
originado en el último tiempo.

Como muestra práctica de estas aproximaciones teóricas, se analizará en este trabajo la conformación de la
Ley Nº 8629 “Ley de Ciudadanía del Agua”, perteneciente al Departamento General de Irrigación de la
Provincia de Mendoza. Esta política pública mostrará un claro ejemplo de participación ciudadana en el
diseño e implementación de una política pública.

Área Temática: Estado, Administración y Políticas Públicas.

Autoras:

Ferreira, Florencia Ailín – ailucha.91@gmail.com – Universidad Nacional de Cuyo

Moreno, Verónica Aracelli – veromoreno405@gmail.com – Universidad Nacional de Cuyo

Julio 2018

Introducción.

En los últimos tiempos se ha podido percibir un constante crecimiento del involucramiento de

la comunidad en la gestión estatal. Este fenómeno es conocido como participación ciudadana, y ha
adquirido una gran relevancia en la vida política. Es por esto que en el desarrollo de este trabajo se
encontrará lo que se entiende por participación ciudadana, ubicándola en centro de un sistema
democrático y relacionándola con las nociones de ciudadanía existentes en el campo.

A su vez se podrá encontrar como la participación ciudadana se ha ido haciendo lugar en los
sistemas de gobierno, a través de diversos actores y niveles de participación, llegando de esta
manera a tener que ser analizados con diferentes paradigmas. Para esto se presenta la concepción de
Gobierno Abierto, como una nueva visión del trabajo gubernamental, basado principalmente en
pilares como la transparencia y el acceso a la información.

Todo esto luego se podrá contemplar en el caso de estudio presentado en esta investigación. El
mismo se trata de una política pública integral como utiliza a la participación ciudadana como base,
y que tiene como objetivo utilizar a la educación como institución elemental para la modificación
de costumbres. El mismo está desarrollado en la Provincia de Mendoza, a partir del Departamento
General de Irrigación, organismo de suma importancia en la provincia encargado de la gestión del
recurso hídrico.

El sistema político democrático.

El accionar de la sociedad civil dentro de los procesos de formulación y gestión de las políticas
públicas, conforma un escenario distinto en la actual interacción entre el Estado y los sistemas
políticos contemporáneos. Estas instancias, en donde la sociedad civil se manifiesta de manera
conjunta, se dan principalmente en gobiernos democráticos.

Para poder entender esto, es necesario, en primer lugar, profundizar sobre algunos términos. La
concepción de democracia o de regímenes democráticos ha sido analizada a lo largo de la historia
por diferentes autores, y trabajada desde diferentes perspectivas.

En principio democracia etimológicamente proviene de las raíces griegas “demos” (pueblo) y

“cratos” (gobierno, poder) y significa gobierno del pueblo. Autores clásicos la definen como la
mayoría que gobierna en beneficio exclusivo o contra una minoría. Aristóteles (484-422 a.C.)
establecía que la democracia “se da cuando tienen el poder los indigentes”. En esta concepción se
destaca que para Aristóteles la democracia era el gobierno de los pobres, es decir, la soberanía recae
y es ejercida por una mayoría de hombres libres y pobres. Es por esto que el filósofo antiguo y otros
autores clásicos le otorgaban muy poco prestigio al término. Otro autor que le dedicó pensamientos
a la democracia fue Pericles (495-429 a.C.): “Nuestro régimen político es la democracia, y se llama
así por los derechos que reconoce a todos los ciudadanos. Todos somos iguales ante la ley... Todos
exponemos libremente nuestras opiniones sobre los asuntos públicos... Todos los ciudadanos,
incluso los que se dedican a los trabajos manuales, toman parte en la vida pública; y si hay alguno
que se desinteresa de ella, se le considera como hombre inútil e indigno de toda consideración”. Lo
que intenta expresar Pericles es que la democracia como tal, está basada en la igualdad y aquel
hombre que no la practique era considerado un ignorante y poco involucrado con la patria.

Max Weber (1991) también conceptualiza a la democracia en torno al eje de la igualdad.

“Democracia puede significar cosas enormemente dispares. Aunque, bien mirado, sólo viene a
significar esto: que no existe ninguna desigualdad formal en cuanto a los derechos políticos entre
las distintas clases de la población.” (Weber, 1991, p. 310)

Otra forma de definir democracia, es identificando a esta con el sistema político. De acuerdo
con Norberto Bobbio (1986) un régimen democrático “es un conjunto de reglas procesales para la
toma de decisiones colectivas en el que está prevista y propiciada la más amplia participación
posible de los interesados.” (Bobbio, 1986, p.9) En la misma línea, podemos encontrar a Robert A.
Dahl (1989), quien considera que el gobierno democrático se caracteriza fundamentalmente por su
continua aptitud para responder a las preferencias de sus ciudadanos, sin establecer diferencias
políticas entre ellos. (Dahl, 1989). Mientras tanto, Alain Touraine (2011) entiende que “El régimen
democrático es la forma de vida política que da la mayor libertad al mayor número, que protege y
reconoce la mayor diversidad posible”. (Touraine, 2011, p. 8) De esta manera, se puede ver que los
autores anteriormente nombrados caracterizan a la democracia como inmersa en un sistema. Este
sistema se encuentra en una constante producción de igualdad civil para los individuos, y permite la
asociación de los mismos para la toma de decisiones.

La democracia también puede ser definida como la "identidad de dirigentes y dirigidos, del
sujeto y objeto del poder del Estado, y gobierno del pueblo por el pueblo". (Kelsen, 1995, p. 133) A
través de esta definición Kelsen entiende por pueblo, no a una masa o conglomerado de hombres,
sino el sistema de actos individuales regidos por la ordenación jurídica del Estado.

Por otro lado, algunos autores toman a la democracia desde una perspectiva institucional. Para
Schumpeter la democracia se define de la siguiente manera: “el método democrático es el
instrumento institucional para llegar a decisiones políticas, en virtud del cual, cada individuo logra
el poder de decidir mediante una competencia que tiene por objeto el voto popular” (Schumpeter,
1947, p. 269). Es decir, que la democracia es un medio en sí misma utilizado por los individuos para
poder elegir a sus representantes. El fin último y único de la democracia para este autor, es que los
individuos la puedan utilizar para elegir a sus representantes. En relación a esto, Sartori agrega que
"la democracia es un sistema en el cual nadie puede seleccionarse a sí mismo, nadie puede
investirse a sí mismo con el poder de gobernar y, por lo tanto, nadie puede arrogarse un poder
incondicional e ilimitado". (Sartori, 1987, p. 202). De esta manera el pensador pone como eje de la
democracia el ejercicio del poder, caracterizarlo como limitado para poder evitar perpetuaciones en
el ejercicio del mismo.

Una vez que se identificaron algunas de las concepciones de democracia más utilizadas en el
campo, y se pudo entender las diversas formas en las que se la teoriza, es menester tener en cuenta
algunos modelos normativos, tales como: la democracia representativa, democracia participativa y
democracia radical. Para su mayor comprensión se abordarán algunas características de estos
modelos, de manera que se pueda entender la importancia de los mismos y su relación con los
procesos de participación.

En la democracia representativa se puede ver que el poder político proviene del pueblo, a pesar
de que no es ejercido específicamente por este, sino que se ejerce a través de representantes que son
elegidos a través del voto popular. Norberto Bobbio (1986) señala que históricamente este modelo
se consolidó, a través de los movimientos constitucionalistas del siglo XIX, a través de dos sucesos:
1) la ampliación del derecho al voto hasta llegar al sufragio universal y, 2) el avance del
asociacionismo político que formó a los partidos políticos modernos. (Bobbio, 1986). Esto significó
que se dejó la figura de regímenes monárquicos de lado, para pasar a establecer un presidencialismo
característico de los gobiernos republicanos. De esta forma, es común que en los gobiernos
democráticos actuales se utilice esta forma de gobierno para ejercer el poder político en las
sociedades de masas, argumentando que permite una decisión eficaz tomada por un número
suficientemente pequeño de personas en nombre del mayor número.

La democracia representativa es el modelo que brinda respuesta a la soberanía popular y que

otorga la posibilidad de participación de los ciudadanos a través de elecciones periódicas. Esto
puede ser posible a través de la figura del representante, ya que los mecanismos de participación en
la democracia directa, es decir, a través de asambleas no son viables en la actualidad. Si todos los
ciudadanos participaran activamente en la gestión de gobierno, el sistema se sobrecargaría de
demandas volviéndose infactible.

El modelo representativo toma como bases, para algunos enfoques, la transparencia y el control
político, es decir, el poder dar cuenta del buen ejercicio de las funciones de sus representantes
(accountability) y la capacidad para dar respuestas satisfactorias a las demandas planteadas
(rendimiento institucional). “Bajo gobiernos democráticos, se produjo una creciente apertura de la
escena pública, en la que se advierte un mayor protagonismo de la sociedad civil; con la tendencia
hacia una gestión por resultados, se ha hecho más visible para los ciudadanos la naturaleza de los
bienes y servicios que pueden demandar al estado y han aumentado los mecanismos en instancias
de responsabilización de sus agentes. (Oszlak, 2009, p.15)

El modelo democrático participativo tiene como interés fundamental aumentar la participación

de los ciudadanos, con el fin general de poder lograr un equilibrio contra el poder de los
gobernantes, y particularmente para que sean tomados en cuenta sus intereses, evitando convertirse
en voces marginadas de la sociedad. A su vez, esta concepción descansa en la idea de la
conformación de un mayor autogobierno de los ciudadanos, es decir, que contribuye a desarrollar la
formación del pensamiento crítico de este, enseñándole a identificar problemas comunes, y a pensar
en términos públicos de mutualidad por medio de la deliberación.

Otro aspecto que tiene en cuenta este modelo es la amplia participación de la sociedad en la
política, con esto se refiere a que se ejerzan los medios de participación directa, principalmente a
nivel local, para poder democratizar la relación entre la sociedad y las instituciones políticas.
“Asimismo se proponían nuevos mecanismos y espacios para la participación en la toma de
decisiones, como consejos de pueblo, de barrio, de trabajadores, consejos regionales y nacionales
comunicados por sistemas televisivos, así como espacios para exigir la rendición de cuentas a los
representantes” (Baños, 2006). Se puede entender, que en este modelo se recuperan algunas de las
prácticas de la democracia directa practicada en la Antigua Grecia, pero en territorios mucho más
pequeños y localizados.

Sin embargo, este modelo muestra diferentes insuficiencias a la hora de ser aplicado en
instancias nacionales, debido a que en su desarrollo se establecen mayoritariamente mecanismos de
participación directa, los cuales son más fáciles de aplicar en el nivel local. “De ahí que la
democracia participativa haya enfrentado problemas para modificar las dinámicas de poder más
amplias o que haya dado luz solamente a la mejora de la participación a nivel local.” (Baños, 2006)

Por otro lado la falta de regulación en la participación ha dado lugar a prácticas

antidemocráticas, como la corrupción y el clientelismo, es por ello que se necesita una mayor
atención desde el papel fiscalizador de la participación ciudadana para poder llevar a cabo este
modelo.

Por último, el modelo de democracia radical considera como elemento relevante a la

autoorganización de los participantes, el empoderamiento desde la pluralidad y la apertura de los
espacios de debate, el respeto por la diversidad de intereses colectivos y la capacidad para introducir
nuevos temas en la agenda pública. Esta democracia aboga por una mayor implicación del Estado
desde la ejecución de las políticas públicas, que se destinen a poder dar respuesta a cuestiones como
la desigualdad de oportunidades, la dominación cultural, la generación de mayor cohesión y
solidaridad. Otro aspecto de este modelo a tener en cuenta es que a diferencia de los anteriores
concibe a los ciudadanos como un sujeto crítico capaz de desarrollar capacidades para poder
mejorar su entorno.

A pesar de esto, este modelo teórico de democracia, toma como base la dimensión conflictiva
de la política como premisa transformadora de la sociedad. Para Chantal Mouffe (1999) la identidad
del sujeto es transformada continuamente en la dinámica agonista del conflicto y la exposición ante
diferentes opiniones políticas. Debido a ello, el conflicto político no sólo es ineludible sino también
deseable como medio que permite transformar las identidades y las formas de comprensión
colectiva. Es decir que la excesiva preocupación por el conflicto, deja de lado poder pensar que la
superación de estas diferencias puede ser solucionada por el sistema político. Lo que se quiere decir,
es que la concepción de conflicto político debe ser utilizada con cautela a la hora de proponerlo
como objeto de análisis.

El ser ciudadano.

Todo este análisis sobre la democracia lleva a entender que cualquiera sea el modelo en el que
se sitúe el ciudadano, en todas, es el principal sujeto activo. La ciudadanía es el resultado del
ejercicio de derechos civiles, políticos y socioeconómicos que se han generado a lo largo de la
historia de la sociedad. Ser ciudadano representa la capacidad de tener derechos y ejercerlos.

En este sentido, la noción de ciudadanía, a partir del siglo XVIII, comprende un conjunto de
derechos civiles, a los que se suman progresivamente los derechos políticos en el siglo XIX y los
derechos sociales durante el siglo XX, asumiendo las siguientes características: 1) Los derechos
civiles, compuesto por los derechos esenciales para la libertad individual, como la libertad de
expresión, de pensamiento y la libertad religiosa, el derecho a la propiedad privada y el derecho a la
justicia; 2) Los derechos políticos, como derechos colectivos vinculados a la ciudadanía civil y se
refieren al derecho a participar en el ejercicio del poder político, como votar, ser representado o
participar directamente del sistema, y; 3) Los derechos sociales, más extensos y flexibles que los
anteriores, se definen dentro de un rango que incluye desde el derecho al bienestar y la seguridad
económica, hasta el derecho a compartir dentro de la comunidad la herencia social y vivir de
acuerdo a criterios estandarizados aceptables para cada sociedad (Lara Vázquez, 2005; p.17). De
esta manera se puede considerar que la ciudadanía ha sido una construcción histórica que ha ido
ganando terreno en la sociedad a lo largo de los años.

En la Carta Magna de la República Argentina, los derechos referenciados anteriormente se ven

expuestos con claridad en los artículos incorporados luego de la reforma de 1994. Aquí se
incorporan los derechos conocidos como de tercera y cuarta generación. Los primeros son
considerados derechos colectivos, como por ejemplo el derecho a un ambiente sano: Art. 41: “Todos
los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano
y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de
las generaciones futuras;” (Constitución Nacional Argentina, 1994, art 41); los derechos al
consumidor y al usuario: Art 42. “Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho,
en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una
información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y
digno” (Constitución Nacional Argentina, 1994, art 42); y el recurso de amparo Art. 43 “Toda
persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio
judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en
forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad
manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley.”
(Constitución Nacional Argentina, 1994, art 43) Los de cuarta generación responden a la lógica de
los derechos humanos, materializándose por ejemplo, en la figura del Habeas Corpus. Todo esto
permite entender que la ciudadanía en sí misma muta con el pasar de años dependiendo de
evolución social, política y económica, generando así nuevos derechos pero también nuevas
responsabilidades.

Esta concepción muestra el concepto clásico de ciudadanía que se ha utilizado como noción
básica a lo largo de la historia, a través del mismo se puede considerar a los individuos de un Estado
en una situación de igualdad, sobretodo igualdad ante la ley. Sin embargo no quiere decir que se
encuentra a todos los ciudadanos con la misma motivación para participar. Esto muestra que existe
una diferencia en el ejercicio de la ciudadanía, obteniendo así lo que se denomina como ciudadanía
activa o ciudadanía pasiva.

El concepto de ciudadanía contiene en sí mismo contradicciones, si bien este implica la

titularidad de los derechos y la capacidad real para su ejercicio, la realidad muestra que, a lo largo
de la historia, no todos los grupos han tenido la capacidad real de ejercer la ciudadanía. Muchos de
los individuos en la sociedad han demostrado ejercerla únicamente a través de los derechos
políticos, mostrando un nulo involucramiento con los derechos civiles o sociales. Es en este caso, en
donde se puede observar el ejercicio de la ciudadanía pasiva. Aquí, el ciudadano muestra con su
conducta, que sólo se limita al cumplimiento de los deberes básicos, como puede ser el ejercicio del
voto o el pago de impuestos. Mediante esto, el ciudadano queda solamente bajo el cumplimiento de
las órdenes dadas por las autoridades o las instituciones, sin ningún otro tipo de involucramiento ni
actitud crítica. “En el esquema de ciudadanía pasiva, los electores viven la democracia al momento
de ir a votar y forman parte de una tenue opinión pública que influye indirectamente en la acción
cotidiana de los gobernantes”. (Lara Vázquez, 2005, p. 23)

En cambio, existe otra concepción de la ciudadanía que se considera como activa, ya que el
ciudadano actúa como un administrador- elector. En este accionar se puede ver una fuerte
pertenencia a la comunidad en la cual el individuo se asienta, poniendo en tela de juicio el
funcionamiento y la gestión del sistema en el cual se encuentra inserto. “El ciudadano activo se
asume como tal y es un factor fundante de la comunidad; a través de su actividad deliberativa que
crea la ciudadanía propia y de sus conciudadanos.” (Lara Vázquez, 2005, p. 24)

Participación ciudadana como medio de interacción.

Teniendo en cuenta la concepción de una ciudadanía activa, se puede analizar las diferentes
formas de participación e interacción que posee la ciudadanía. La participación ciudadana en
términos generales se remite al involucramiento de una parte de la sociedad en el espacio público
estatal y no estatal, a partir de la identificación como ciudadanos, es decir, como integrantes de una
comunidad sujeta a derechos y a deberes. Esta participación está vinculada implícitamente a los
modelos de democracia y por ende, también a la construcción de la nueva relación gobierno-
sociedad que se busca constituir. “Los principios democráticos de la representación política deben
complementarse con mecanismos de participación de la ciudadanía en la gestión pública, que
permitan expandir y profundizar la democracia y su gobernabilidad.” (CLAD, 2009, p. 4)

En este sentido, la participación ciudadana consiste en una acepción que permite ser definida de
varias maneras. En primer lugar, se encuentra la definición realizada por el Centro Latinoamericano
de Administración para el Desarrollo -CLAD- quién publicó un documento denominado Carta
Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública, con el objetivo de establecer
criterios generales para los países latinoamericanos a la hora de aplicar mecanismos de
participación ciudadana. En la misma “se entiende por participación ciudadana en la gestión pública
el proceso de construcción ciudadana en la gestión pública social de las políticas públicas que,
conforme al interés general de la sociedad democrática, canaliza, da respuesta o amplía los derechos
económicos, sociales, culturales, políticos y civiles de las personas, y los derechos de las
organizaciones o grupos en que se integran, así como los de las comunidades y pueblos indígenas.”
(CLAD, 2009, p.4) Con esto, se busca que los Estados puedan dar respuesta acertada a las
demandas de la sociedad, destacando principalmente que las mismas generalmente están
compuestas por diferentes grupos étnicos, que demuestran diferencias en sus necesidades.

A su vez, Nuria Cunill Grau (2004) comprende la participación como la intervención de los
particulares en las actividades públicas, en tanto sean portadores de intereses sociales, donde la
variable básica es el tipo de relación que se establece entre los individuos y el Estado. (Cunill Grau,
2004). Para esta autora la participación ciudadana es el resultado de una nueva relación que se
establece entre el Estado y los ciudadanos, donde estos últimos son los encargados de proteger sus
propios intereses. En esta misma lógica Mario Espinosa (2009) considera a la participación
ciudadana como “un conjunto de acciones (expresión, deliberación, creación de espacios de
organización, disposición de recursos) mediante las cuales los ciudadanos se involucran en la
elaboración, decisión y ejecución de asuntos públicos que les afectan, les competen o, simplemente,
son de su interés” (Espinosa, 2009). Con ello se puede entender que Espinosa, no sólo hace
referencia a una ciudadanía activa, sino que toma como núcleo de ella el involucramiento de los
individuos. Finalmente también se considera en este trabajo la concepción de Velásquez y González
(2003) quienes señalan que “la participación nos remite a una forma de acción emprendida
deliberadamente por un individuo o conjunto de éstos. Es decir, es una acción racional e intencional
en busca de objetivos específicos, como pueden ser, tomar parte en una decisión, involucrarse en
alguna discusión, integrarse, o simplemente beneficiarse de la ejecución y solución de un problema
específico.” (Velásquez y González, 2003, p. 57) Estos autores resaltan además, que más allá del
involucramiento, se debe hacer hincapié en el pensamiento crítico con el cual se llevan a cabo las
acciones.

Volviendo a hacer referencia al texto internacional más importante que existe en esta materia,
se puede dar cuenta de los objetivos que deben perseguir los Estados a través de la participación
pública. La Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública (CLAD,
2009), promulga los siguientes objetivos:

Constitucionalización de la participación en los Estados: esto quiere decir que los mismos
deben reconocer en sus cartas magnas diferentes mecanismos de participación ciudadana con el fin
de garantizar y regular el ejercicio de la misma. Como resultado de esto se pueden encontrar
instrumentos como el referéndum y las audiencias públicas, entre otros, que legitiman la relación
entre el Estado y la sociedad. En la Carta Magna de la República Argentina, en el artículo 40 se
legitima uno de estos mecanismos de participación ciudadana, como lo es la consulta popular en un
proyecto de ley.

Igualdad, se refiere a que el contexto en el cual se dé lugar a la participación sea en igualdad

de condiciones, debido que esta resulta ser un derecho de cada ciudadano y ciudadana.

Autonomía donde cada actor social debe poder llevar a cabo, independientemente de la
gestión pública, el ejercicio de los mecanismos de participación que desee utilizar.

Gratuidad, se plantea que no debe existir costo alguno en el ejercicio del derecho a la
participación, con esto se busca que los ciudadanos puedan ejercerlo sin ningún tipo de restricción
económica.

Institucionalización, deben generarse desde los poderes públicos, instituciones que aseguren
el ejercicio del derecho, respetando siempre todo tipo de participación, tanto la informal y
espontánea como la formal.

Corresponsabilidad Social, este principio establece que la responsabilidad de llevar a cabo la

participación sobre el poder público es de los ciudadanos.

Respeto a la Diversidad y no Discriminación, a través de este objetivo se establece que podrá

ejercer la participación ciudadana todo miembro de la sociedad, sin importar su identidad étnica, sus
creencias, su género, o su pertenencia a cualquier grupo social y culturalmente diverso.

Adecuación Tecnológica, con el objetivo de crear una efectiva accesibilidad, se deben

reacondicionar todos los medios tecnológicos y de comunicación, para que los ciudadanos y
ciudadanas puedan ejercer la participación con calidad y universalización.

Luego de conceptualizar y partiendo de estos objetivos generales, se puede considerar que el

ejercicio de la participación ciudadana produce valor. Esto se tiene en cuenta desde una perspectiva
más liberal, que toma a la transparencia y a la eficacia como base de su teoría, hasta los discursos
más radicales que visualizan estos mecanismos de participación social como la ampliación de la
ciudadanía en los sectores más desprotegidos, y que encuentran en ella la manera de poder
solucionar sus demandas a través de las políticas estatales.
 Teniendo en cuenta los principios anteriormente nombrados y la inminente institucionalización
de la participación pública, se puede afirmar a su vez, que los mecanismos de participación
ciudadana aumentan la calidad de la democracia, la inclusión de nuevos actores en la gestión
pública permiten que la misma termine siendo más transparente y eficaz. Toda esta modalidad de
acción permite un fortalecimiento del ámbito local. “En el debate acerca del sentido y de los
objetivos de este formato institucional se pueden encontrar tres ideas centrales: que la participación
en la gestión estatal supone profundizar y ampliar la democracia, más allá de los mecanismos
representativos; que la presencia de actores no estatales asegura mayor transparencia y eficacia a la
acción pública; y que la gestión concertada permite el desarrollo de una nueva institucionalidad,
principalmente a nivel local.” (CLAD; 200,9 p.5). De esta manera los ámbitos en donde el Estado y
la sociedad articulan dan como resultado políticas sociales en las que los beneficiarios no solamente
ocupan espacios más democráticos, sino que también forman parte de su gestión. Propone, por lo
tanto, una resignificación de la articulación de las organizaciones de la sociedad civil con las
políticas sociales, que tome en cuenta tanto la necesidad de aumentar la participación de la sociedad
civil, así como superar la visión gerencial por una perspectiva más política de la intervención de las
Organizaciones de la Sociedad Civil en las políticas sociales. (García Delgado y De Piero, 2001).

Es mediante todos estos argumentos que se puede concluir que al llevar a cabo los procesos
participativos en la creación de las políticas estatales se pone en valor los recursos y las
articulaciones del ámbito local, debido a que los actores implicados dentro de los programas
sociales y las políticas estatales tienen fuerte arraigo territorial. Esto pone de manifiesto otra de las
ventajas de la participación social, en donde a partir de esta no solamente se crean organizaciones
populares dispuestas a interactuar desde una visión crítica, sino que produce un fuerte impacto en el
entramada institucional.

Características y niveles de la participación ciudadana.

Actualmente la sociedad civil muestra una mayor constancia en las instancias de formación de
políticas públicas, originando así una nueva forma de relación con el Estado. Rofman (2017) y
Cunill Grau coinciden que la participación se puede dar en diferentes momentos del ciclo de la
gestión de las políticas públicas. En esto se destacan dos momentos claves: a) formulación de
políticas y decisiones públicas orientado a aumentar la participación del ciudadano en la
elaboración y diseño de políticas; y b) la participación de programas o servicios públicos, en donde
las organizaciones de la sociedad civil se encuentran presentes en el proceso, lo que genera una
transferencia de funciones del Estado a la sociedad. Otros tipos de articulaciones que se deben tener
en cuenta son los mecanismos de control social e interpelación política. Todo lo anteriormente
explicado está condicionado por el contexto en el que se encuentre la gestión de la política, por lo
tanto las estructuras participativas pueden intervenir en el momento de la formulación de la política,
al momento de la implementación de la misma, o en la instancia de la evaluación y control.

Es por ello, que a través de todas estas instancias de participación se puede observar que
existen ciertos elementos que son condicionantes a la hora de ejercer la participación y que por lo
tanto no pueden dejar de existir. Entre ellos se destacan la pertenencia a una comunidad que
manifiesta un interés político; la existencia por parte del Estado a través de la instituciones y
mecanismos que regulen la participación y a su vez puedan articular o negociar la pluralidad de
intereses presentes en la sociedad; la existencias de individuos libres conscientes de sus derechos
que puedan manifestar sus demandas e intereses y que estén dispuesto a ejercer influencias en las
decisiones públicas; y por último la existencia de un espacio público de interacción en donde se
negocien y validen los distintos intereses.

La participación puede ser abordada a través de diferentes criterios. Adriana Rofman (2007)
analiza en primer lugar desde los actores y sectores involucrados, ya que aquí interviene la
interrelación del Estado con la sociedad civil, con la empresa o con diversos sectores de la política,
es decir, la relación con ámbitos privados, estatales y sociales involucrados en cada sector. Tanto el
Estado como la sociedad civil y el sector privado son ámbitos complejos debido a su
heterogeneidad. En este criterio también es necesario observar una diferenciación en las instancias
de asociación, como las organizaciones o grupos constituidos de las personas individuales en
calidad de destinatario de las políticas públicas o de ciudadano. Otra cuestión a tener en cuenta es la
territorial, ya que los actores de las políticas estatales pueden vincularse en la lógica local, nacional
o internacional. Un tercer criterio, rescatado no solamente por Rofman sino también por Nuria
Cunill Grau (2004), es donde se establece la instancia de diferenciación entre procedimientos
participativos y órganos participativos. Éstos últimos, como lo son los consejos y las comisiones,
facilitan la discusión respecto a los problemas que ocurren y dan lugar a la negociación entre las
distintas posiciones. Quienes participan son en su mayoría organizaciones, esto denota restricciones
en la participación. En cambio en los procedimientos, la participación es más plural y masiva, en
general se dan lugar para aceptar o rechazar algunas propuestas estatales. “Esta diferenciación
muestra que las instancias participativas no necesariamente deben cristalizarse en organismos que
viabilicen la intervención de los actores organizados, sino que también cabe incluir en este universo
a los mecanismos de la participación ciudadana que permiten incluir a los ciudadanos –o a sectores
de la ciudadanía- en las decisiones públicas, aún si no están organizados” (Rofman, 2007 p. 8)

Otro punto en el que Rofman y Cunill Grau coinciden es que la participación se puede dar en
diferentes momentos del ciclo de la gestión de las políticas públicas. En esto se destacan dos
momentos claves: a) formulación de políticas y decisiones públicas orientado a aumentar la
participación del ciudadano en la elaboración y diseño de políticas; y b) la participación de
programas o servicios públicos, en donde las organizaciones de la sociedad civil se encuentran
presentes en el proceso, lo que genera una transferencia de funciones del Estado a la sociedad. Otros
tipos de articulaciones que se deben tener en cuenta son los mecanismos de control social e
interpelación política. Todo lo anteriormente explicado está condicionado por el contexto en el que
se encuentre la gestión de la política, por lo tanto las estructuras participativas pueden intervenir en
el momento de la formulación de la política, al momento de la implementación de la misma, o en la
instancia de la evaluación y control.

Por último, otro criterio relevante, propuesto por Cabrero (2004) refiere a la intensidad de la
participación, dimensión que se define como “el grado en que agentes gubernamentales y no
gubernamentales interactúan en torno a una política pública específica”. (Cabrero, 2004, p.120).
Este analista identifica tres niveles distintos: a) intensidad baja: cuando los beneficiarios se colocan
desde una posición más pasiva, y solo son receptores, el ejemplo más común de ellos es la de los
programas asistencialistas; b) intensidad media: los ciudadanos intervienen a través de consulta,
generación de propuestas se convierten en sujetos actuantes mediante mecanismos de consultas,
como por ejemplo en los programas de autoconstrucción, autoempleo, cooperación; y c) intensidad
alta: los ciudadanos se vuelven participes y planifican los objetivos de la política, y las prioridades
que esta debe alcanzar. Cuando este nivel es alcanzado, significa que los individuos de sociedad se
han identificado de manera permanente con legislación de políticas y las instituciones que la misma
ha creado.

En cambio, en el caso Ilari (2003) desagrega la intensidad para poder hacer un análisis más
específico. El esquema propuesto identifica los siguientes grados de participación: a) muy alto:
cuando los beneficiarios autogestionan el programa; b) alto: cuando cogestionan el programa; c)
medio: cuando participan en la ejecución o tienen la posibilidad de vetar acciones; d) bajo: cuando
participan en el control y evaluación, son consultados o tienen la posibilidad de realizar reclamos
y/o sugerencias; y e) nulo: cuando participan en el programa. (Ilari, 2003)

A su vez Nuria Cunill Grau (2004), entre otros autores, también describen a la participación
desde el proceso de descentralización de las políticas sociales. Esta autora los identifica de la
siguiente manera: a) participación de los beneficiarios en la administración de los servicios sociales,
reducido generalmente a la intervención en el gerenciamiento de servicios públicos; b) la
participación de las organizaciones voluntarias de carácter público en la ejecución de la política
social; y c) la conformación de órganos del control social de la política social.

Por último encontramos a Boeninger (1984) que determina que la participación puede darse en
diferentes escalas, macro, meso y micro. El primero de ellos corresponde a la arena política donde
se toman las decisiones que determinan el orden público y los intereses del colectivo. La
participación en el nivel meso tiene por objeto las políticas sociales regionales o de corto alcance.
Por último la escala micro es ejercida por grupos pequeños en donde las decisiones no ejercen
presión en el devenir político. (Boeninger, 1984)

Rescatando esta última concepción y haciendo hincapié en la escala micro se puede entender
que la participación se enriquece más en el plano local o municipal de cada estado en donde se ha
producido una descentralización y una delegación del ámbito nacional al local. Es por esto, que la
participación permite que realice una intervención más inmediata y directa de los ciudadanos en el
ámbito de las políticas públicas y el control de la gestión.

Es por ello, que a través de todas estas instancias de participación se puede observar que existen
ciertos elementos que son condicionantes a la hora de ejercer la participación y que por lo tanto no
pueden dejar de existir. Entre ellos se destacan la pertenencia a una comunidad que manifiesta un
interés político; la existencia por parte del Estado a través de la instituciones y mecanismos que
regulen la participación y a su vez puedan articular o negociar la pluralidad de intereses presentes
en la sociedad; la existencias de individuos libres conscientes de sus derechos que puedan
manifestar sus demandas e intereses y que estén dispuesto a ejercer influencias en las decisiones
públicas; y por último la existencia de un espacio público de interacción en donde se negocien y
validen los distintos intereses. De este modo se recalca en la Carta Iberoamericana de
Participación Ciudadana en la Gestión Pública (2009), que los miembros de una sociedad al
ejercer la participación tienen un derecho activo exigible a los poderes públicos y una
responsabilidad cívica dentro de la comunidad donde se integran. (CLAD, 2009)

Para finalizar, se puede entender que la participación ciudadana que se ha descrito, se conforma
como la acción comprometida por parte de la comunidad de un territorio en el proceso de la
generación de políticas públicas. Esto hace que las nuevas formas de concebir decisiones políticas
se hagan de forma mancomunada con los sectores intervinientes, desde el ámbito social hasta el
político. Gobierno Abierto, Gobernanza y la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la
Gestión Pública son parte de un marco legal que proporciona las bases de nueva concepción a la
hora de generar políticas públicas, lo que no hace más que reafirmar el nuevo paradigma que se
aproxima.

Componentes y Ciclo de las Políticas Públicas

Como ya se hizo mención la participación ciudadana se puede dar en diversas etapas de las
políticas públicas. A continuación se conceptualizará sobre las diferentes características a tener en
cuenta sobre las políticas públicas. Las políticas públicas no son meras acciones que realiza el
gobierno, sino que representan verdaderas gestiones gubernamentales, que poseen actores y
estructuras que delimitan su propia esencia.

A pesar de que existen varios autores que han definido a las políticas públicas y que para ello se
han posicionado desde diferentes perspectivas, en este trabajo de investigación se toma como
referencia de política pública, a la concepción que propone Luis Aguilar Villanueva (2009). El autor
define a las políticas públicas como “un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones,
estructuradas en modo intencional y causal, que se orientan a realizar objetivos considerados de
valor para la sociedad o a resolver problemas cuya solución es considerada de interés o beneficio
público; cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas por la interlocución que ha tenido
lugar entre el gobierno y los sectores de la ciudadanía; que han sido decididas por autoridades
públicas legítimas; que son ejecutadas por actores gubernamentales y estatales o por éstos en
asociación con actores sociales (económicos, civiles), y que dan origen o forman un patrón de
comportamiento del gobierno y la sociedad” (Aguilar Villanueva, 2009, p. 14). En esta definición se
puede observar que las políticas públicas implican un proceso complejo que inicia con la
identificación de un problema relevante presente en la sociedad, a partir de allí es necesaria una
toma de posición por parte de los diversos actores que entran en juego. Una vez obtenido esto es
necesario gestionar el conjunto de acciones que se llevarán a cabo para modificar la realidad
existente y de esta manera brindar respuesta al problema presentado.

A su vez, Aguilar Villanueva (1996a) además de definirla, reconoce la presencia de diferentes

elementos dentro de las políticas públicas, tales como:

i) Un componente de autoridad (institucional): ya que la política pública implica la intervención

de una autoridad competente que se ajuste a los parámetros legales y de legitimidad.

ii) Un componente decisional: porque la política en sí misma refleja un proceso de decisión, es

decir, qué se hace y qué no.

iii) Un componente conductual: de ella nacen comportamientos determinados que caracterizan

a los actores que son parte de la política pública, no son necesariamente parte de esfera
gubernamental.

iv) Un componente causal: a través de este elemento lo que el autor trata de exponer es que la
puesta en marcha de toda la política pública, implica cambio en los modos de accionar sobre ciertas
situaciones, es decir, que se desencadenan efectos sobre grupos sociales o en las situaciones que se
ven implicados los ciudadanos.

Por lo tanto, luego de analizar las diferentes definiciones de políticas públicas se logró
encontrar elementos comunes en su composición, que dependiendo de dónde se focalicen,
preexisten en ellas.

El primer aspecto a tener en cuenta es que todas las políticas públicas surgen dentro del ámbito
de las decisiones o del conjunto de estas, sobre un tema en particular, y son llevadas a cabo por una
autoridad competente. Estas decisiones se filtran a través de un proceso formal y regulado, que
atraviesa a la institución. Esto dará como resultado que quede como iniciativa o se transforme
concretamente en una política pública.

Una vez tomada la decisión, otro elemento a tener en cuenta es la delimitación del problema a
la que se va abocar la política pública. Esto se debe trabajar sobre paradigmas técnicos y racionales.

Por último, la materialización de la política pública se da dentro de un sistema político, en

donde existen actores en pugna y con diferentes intereses, que se disputan los contenidos concretos
que de ella emanan, sean a su favor o en contra de sus intereses.

Entonces así es posible desagregar la definición de política pública, como aquella en la que es
necesaria la intervención Estatal de la mano de una autoridad pública, que se materializa en una
decisión o conjunto de decisiones interrelacionadas, teniendo en cuenta aspectos técnicos y
racionales, para un asunto determinado y con un objetivo específico y claro, que se concreta a través
de un proceso formal ya pactado y desemboca en un contexto donde existe conformación y
articulación de interés por los aportes de los diferentes actores en pugna.

El ciclo de las políticas públicas.

Para comenzar a hablar del proceso que siguen las políticas públicas se debe abrir el
interrogante y preguntar ¿de qué manera se abordan las políticas públicas? ¿Por qué y dónde surge
este método para abordar a las políticas públicas? Para poder responder esto, es necesario
remontarse algunas décadas atrás. Como se ha visto, las políticas públicas son complejas, por ende
el campo de donde se estudian y se abordan también. Uno de los pioneros en adentrarse a estudiar el
ámbito de las políticas públicas fue, como ya se dijo, Harold Laswell, quién en el año 1951 en su
obra Orientación hacia las políticas propone el estudio de dos aspecto de las políticas públicas, por
un lado el estudio del proceso de la política y por el otro la necesidad de generar algún método para
poder abordar el proceso de la misma. “Por un lado, se interesaba por el estudio del proceso de la
política (policy process): esto es, por el desarrollo de un conocimiento científico que permita
explicar la formación, formulación y ejecución de las políticas públicas utilizando los métodos y
saberes de las todas ciencias sociales y la psicología (propuesta interdisciplinaria). Por otro, en las
necesidades de inteligencia de ese proceso de la política: esto es, en la incorporación y utilización
de esos saberes o conocimientos para mejorar la calidad y cantidad de la información disponible y
proveer de mejores modelos causales (teorías científicas) a los tomadores de decisiones de política
pública.” (Jaime, Dufour, Alessandro y Amaya, 2003, p. 85). A partir de este enfoque se rompe con
el paradigma de abordar a las políticas públicas sólo desde el momento en que la autoridad
ejecutaba la política, es decir, el momento decisional.

Es en torno a ese primer aspecto planteado por Laswell que comienza a gestarse el enfoque
procesal de la política pública. Esta perspectiva de abordaje del estudio de políticas públicas,
muestra cómo se desarrollan dentro de un ciclo estructurado en etapas interrelacionadas, en donde, a
medida que se avanza, se pueden analizar los distintos elementos que formaron parte de la política,
qué actores intervinieron, las posibles desviaciones y consecuencias, desde sus diferentes fases, es
decir, desde un inicio, su elaboración hasta la culminación de esta. Lo importante de este enfoque es
que permite describir e identificar las cuestiones, preguntas y problemas que en cada una de esas
etapas se buscan resolver.

Al destacar que las políticas públicas son concebidas como un proceso complejo, pueden
distinguirse diferentes etapas dentro de las mismas. El origen, el diseño, la gestión o
implementación y la evaluación de las mismas, son etapas que forman parte del proceso y en las
cuales intervienen de diferentes maneras los actores involucrados. Se puede ver en las mismas la
relación intrínseca que existe entre las políticas públicas y la política en sí misma. “Cada parte del
proceso tiene una naturaleza específica. Estas fases no necesariamente se dan en etapas causales y
consecutivas, sino que en momentos analíticos de calidad y duración heterogéneas. La discusión
social, la propuesta de políticas públicas y el proceso político tienen dinámicas distintas, si bien
entre ellos existen efectos recíprocos, aunque asimétricos.” (Lahera, 2004, p. 11)

Siguiendo a Luis Aguilar Villanueva, el autor de referencia en este trabajo para la definición de
políticas públicas, se encuentra que define al ciclo en siete etapas. Las mismas nuevamente serán
tomadas como referencia y serán expuestas al considerarlas las más significativas para el análisis
que se busca realizar.

La primera etapa del ciclo es la definición del problema. En esta etapa es de suma importancia
dar respuesta a determinados interrogantes como, cuál es el problema a resolver, sus dimensiones o
componentes y las razones por la cual se generó el mismo. Se puede ver de esta manera quienes
están siendo comprometidos por el problema y en qué medida resultan afectados.

La segunda es la formación de la agenda, que consiste en determinar qué factores o variables

contribuyen a que determinada situación o escenario se convierta en un problema público y como
consecuencia en objeto de una acción gubernamental. De esta manera se puede determinar cuándo y
por qué ciertos problemas requieren o merecen de la atención del gobierno.
 La siguiente etapa es la formulación de alternativas, que consiste en analizar cuáles son las
alternativas con las que se cuenta, las cuales deben ser viables para resolver el problema. En este
análisis se determinará qué riesgos, beneficios y costos acompaña a cada una de ellas. Es
fundamental en esta etapa tener en claro los objetivos y prioridades a resolver, y cuáles son los
mejores resultados que se podrían llegar a obtener.

La cuarta etapa es la toma de decisión. Aquí la importancia recae en determinar cuál de las
alternativas establecidas es la mejor opción para resolver el problema. Para esto es necesario
determinar cuál es la viabilidad de la misma y la razonabilidad de la misma.

La próxima etapa es la implementación de la política que consiste en analizar qué tipo de

acciones son necesarias de llevar a cabo para que la decisión tomada tenga éxito, y de esta manera
se alcancen los objetivos y metas propuestos por la política. En esta etapa se identifican los
responsables que llevarán a cabo las acciones y los medios con los que contarán para tal fin. A su
vez, se trata de determinar qué conflictos y consecuencias pueden surgir a partir de la
implementación de la política.

La sexta etapa es la evaluación de la política. Luego de la implementación es necesario decidir

qué y cómo evaluar, para poder determinar qué fines tendrá la evaluación de la política y qué se
busca obtener de esa evaluación. En la misma se trata de analizar si se lograron los objetivos, los
criterios a utilizar para juzgar los resultados de la política.

Así llegamos a la última etapa, la de terminación o continuación de la política, que consiste en

decidir a partir de los datos obtenidos en la evaluación si la política debe continuar tal como está,
finalizar o revisarse.

Estas etapas no se dan en un estricto orden cronológico, corresponden más bien a un orden
lógico, en donde luego de que se desarrolle una, se cuente con la información necesaria para
comenzar la siguiente. “Las etapas del proceso denotan sólo los componentes lógicamente
necesarios e interdependientes de toda política, integrados a la manera de proceso, y de ninguna
manera eventos sucesivos y realmente separables.” (Aguilar Villanueva, 1996c, p. 15)

Un nuevo paradigma: Gobierno Abierto.

Considerar a la participación ciudadana como un nuevo actor dentro de la arena política da

lugar a una nueva forma de gestión en el ámbito público, en el cual se deja de lado las burocracias
institucionales y se le proporciona una nueva cara a la administración. En esta nueva visión
fundamentalmente se le brinda acceso, de diferentes maneras a la ciudadanía, con el objetivo de
acercar el gobierno a la sociedad y de hacerlo más accesible.

Toda esta nueva concepción se encuentra materializada en la idea de lo que se conoce como
“Gobierno Abierto”, que resulta ser la interrelación entre gobernanza, participación ciudadana y
transparencia. Tal como pregona la Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto (2016), se puede
considerar a este como “el conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la gobernanza
pública y al buen gobierno, basado en los pilares de la transparencia, participación ciudadana,
rendición de cuentas, colaboración e innovación, centrando e incluyendo a la ciudadanía en el
proceso de toma de decisiones, así como en la formulación e implementación de políticas públicas,
para fortalecer la democracia, la legitimidad de la acción pública y el bienestar colectivo.” (CLAD,
2016, p. 5) En este concepto se ven reunidos muchos elementos que se han visto a lo largo de esta
tesis de grado.

En primer lugar vemos cómo se necesitan para lograr un Gobierno Abierto, una serie de
mecanismos que contribuyen de forma efectiva a la verdadera participación, dando lugar a la
implementación de una gestión de gobierno de calidad, que brinde nuevos espacios institucionales y
preste atención a las demandas ciudadanas. Muestra como elemento fundamental, la incorporación
de los ciudadanos en los espacios de gestión y de toma decisión, ya que de esta manera se logra una
legitimidad en el accionar gubernamental y la conformación de instrumentos de gobiernos. Es así
que se produce un gran fortalecimiento al sistema político democrático, fin último de un gobierno
republicano.

En esta definición que elaboró el CLAD, también se puede observar que el Gobierno Abierto
está sustentado en diferentes pilares, la transparencia y el acceso a la información; la participación
ciudadana; y la colaboración e innovación pública y ciudadana.

La transparencia constituye un mecanismo, en donde se obliga al gobernante a dar cuenta de

sus acciones de gobierno, se trata del elemento que responde a la concepción ética que debe
sostener cada funcionario público. Esto es resultado de un proceso de construcción en el cual
intervienen muchos ámbitos, como los educativos, culturales, organizacionales, entre otros.

En este concepto se pueden encontrar un ámbito fundamental e imprescindible, se trata del

derecho al acceso de la información, es decir que las instituciones que se encuentran inmersas
dentro de la gestión pública deben estar preparadas para poder transmitir a la ciudadanía la
información que se requiera en base a su accionar diario. Sin embargo, es también compromiso de
los gobiernos poder generar la accesibilidad para poder brindar esa información de forma
fehaciente, es decir, que se incluyen en ella cualquier tipo de contenido sin restricción alguna, tales
como los recursos públicos, declaraciones juradas, pagos a proveedores, registros automotores,
resultados de ciertas políticas públicas. Los principios que se deben seguir para brindar información
son la relevancia, la sencillez, la veracidad, la accesibilidad y la máxima divulgación.

En un gobierno que se encuentra dentro de un sistema democrático, el acceso a la información

es uno de los fundamentos de la rendición de cuentas (accountability). “Si no se dispone de los
datos necesarios para establecer la distancia entre las metas que deben cumplirse y los efectos
conseguidos, resultará imposible que funcione un proceso transparente y objetivo de rendición de
cuentas. No podrá saberse qué insumos fueron asignados a qué responsables, cuáles fueron las
actividades que se completaron ni, menos todavía, qué efectos se lograron a través de los productos
obtenidos”. (Oszlak, 2009, p. 22) Siguiendo la idea planteada por este autor se puede ver que, la
rendición de cuentas debe existir antes de plantearse cualquier objetivo que la política exija. Esto
implica contraer compromisos y obligaciones por los resultados que puedan darse en la política
pública. “La responsabilización tiene como principal fundamento la vigencia de sistemas
democráticos de alta intensidad, cuya adjetivación expresa la vigencia de una serie de mecanismos
institucionales tendientes a evitar el ejercicio de un poder discrecional por parte de los gobernantes
y sus agentes.” (Oszlak, 2009, p. 22)

Este proceso de rendición de cuentas es posible gracias a la concepción de dato abierto (open
data), elemento fundamental a la hora de hablar del acceso a la información. El dato abierto se
refiere al libre acceso del dato y la información con valor significativo para la sociedad. Contribuye
a la mejora de la gobernanza y de la participación ciudadana, ya que fortalece la confianza en las
instituciones públicas. El dato abierto mejora el desarrollo, la implementación y evaluación de las
políticas y programas. En la Argentina esta instancia está avalada por el Decreto 1172/2003 que crea
el Reglamento General del Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional, y por
el Decreto 538/2013 que permite la creación del Sistema Nacional de datos públicos.

El otro pilar en el que se fundamenta gobierno abierto, la colaboración e innovación pública y

ciudadana, se basa en poder generar nuevos espacios de diálogo y deliberación crítica que tengan
como objetivo generar iniciativas de producción de nuevas políticas y servicios públicos. Esto
requiere, por un lado, la autorización de nuevas metodologías y prácticas que desarrollen la
innovación hacia el interior del ámbito público, privado y organizaciones del tercer sector. Por otro
lado, la innovación ciudadana origina el compromiso activo de los ciudadanos con el fin de alcanzar
una mayor inclusión y promoción del trabajo en red. Esto se debe materializar en la creación de
plataformas colaborativas que cumplan el papel de facilitadoras de espacios de discusión, que
traigan consigo una innovación efectiva. Conlleva el cambio, no solo de la forma de accionar de un
gobierno, sino que también de la forma de conducta de las organizaciones sociales. Una de las
maneras en las que se materializa la innovación, es por ejemplo a través de Gobierno Electrónico.
Este instrumento aporta al afianzamiento de la gobernabilidad democrática con el objetivo de poder
desarrollar de forma eficiente el debate crítico y público de la ciudadanía en la formulación de
políticas estatales en general.

Gobierno Abierto, entonces, no sólo es una nueva forma tecnológica en evolución, sino que
tiene implícito en sí mismo las nuevas directivas para gobernar que predeterminan, que rol ocupa el
ciudadano y gobierno respectivamente en la lógica de la gestión pública.

En resumen, se puede analizar como las categorías que se han ido planteando en este trabajo se
van interrelacionando y generando nuevas miradas dentro de la Ciencia Política. Es por esto, que
servirán de insumos para poder explicar la política pública seleccionada. El caso que se ha decidido
trabajar tiene como característica ser una política pública que, dentro de sus etapas de diseño e
implementación, ha sido construida bajo las bases de la participación ciudadana. Lo que se analizará
en el capítulo siguiente es cómo se encuadra “Ciudadanía del Agua” en los marcos teóricos
expuestos.

Programa “Ciudadanía del Agua”

A partir de aquí se desarrollará con detenimiento el caso sometido a análisis en esta

investigación. El mismo fue elegido por las bases sociales que contenía en sí mismo, se trata de una
política pública que surgió dentro de la Institución del Departamento General de Irrigación de la
Provincia de Mendoza al cual se denominó “Ciudadanía del Agua”. Esta política se caracteriza por
tener un fuerte soporte social y participativo, y por poseer caracteres innovadores nunca antes vistos
en la institución.

El Departamento General de Irrigación (en adelante DGI) de la Provincia de Mendoza es

una institución pública encargada de la administración del recurso hídrico en el territorio, realizando
su tarea a través de la reglamentación y fiscalización de su uso. Se trata de un organismo que está
descentralizado del poder central y que posee autarquía institucional y presupuestaria, todo esto
adquirido a través de su denominación constitucional.

El objetivo principal que persigue este organismo es la buena administración del agua, es
por esto que son de su competencia todos los asuntos referidos al recurso hídrico, entre los que se
puede encontrar, la preservación, distribución y regulación de las aguas, teniendo alcance en los
cauces naturales y artificiales. De esta manera puede, tal como lo manda la Constitución Provincial,
gestionar el abastecimiento hídrico de la población y la industria, asegurando que el mismo se
realice de manera sustentable, transparente, equitativa y eficiente.

Durante el período de tiempo analizado en la investigación, se llevó a cabo en el DGI la

administración del Superintendente Ctdor. José Luis Álvarez, quién desde el inicio de su gestión
propuso una serie de cambios en la institución que buscaban optimizar la gestión del agua y
maximizar la eficacia y eficiencia del DGI. Para esto propuso un plan estratégico a concretar hacia
el año 2020, compuesto de diversas estrategias en la administración hídrica, con el fin de mejorar la
calidad del agua y lograr satisfacer las demandas de consumo de poblaciones futuras. Este plan
estratégico fue conocido como el “Plan Agua 2020”.

Este plan está basado en cuatro ejes fundamentales:

Balance Hídrico: aquí se puede establecer la oferta y la demanda hídrica existente, y a partir de allí
definir escenarios futuros de disponibilidad y requerimiento. Requiere de un conocimiento
exhaustivo de los sistemas de medición y control de caudales. Además, se busca el fomento del
aprovechamiento del agua superficial y subterránea, a través de la priorización de proyectos
sostenibles.

Eficiencia y métodos de conducción: implica un plan de flexibilización del sistema de riego que se
adecue a la demanda de los regantes. Para esto se apuntará a la inversión en obras de modernización
de los sistemas de conducción, la ampliación y mejoramiento de los sistemas de distribución y
drenaje. Además es necesaria la innovación en los sistemas de innovación y control, donde se
buscará la medición de caudales en tiempo real.

Calidad: a través de controles más eficientes al sector agroindustrial y petrolero. Se suma a esto la
capacitación al ámbito privado para disminuir la contaminación, y mejorar el tratamiento de
efluentes. Finalmente, se apunta a la tecnificación en las áreas de control de calidad del recurso
hídrico, en busca de mejorar su eficiencia.

Legalidad e Institucionalidad: la profesionalización de los trabajadores del DGI y la capacitación a

los productores sobre las buenas prácticas agrícolas y de manufactura, resulta esencial para poder
cambiar parámetros de trabajo. Además el trabajo con la sociedad es fundamental para obtener una
mejor eficiencia en la administración de la institución, por lo que es necesario la publicidad sobre
aguas, la consolidación de un presupuesto participativo, el estímulo y la colaboración a la
investigación científica, y la descentralización y fortalecimiento de las inspecciones de cauce. Es en
este eje donde se encuentra ubicado y a partir del cual se fundamenta el programa “Ciudadanía del
Agua”.

Lo importante a tener en cuenta en la elaboración de este plan, es que se realizó de una manera
participativa, se produjo bajo la cooperación, el consenso y la decisión de diversas instituciones
externas al DGI. Participaron más de 60 instituciones que nuclean a científicos y técnicos, distintos
organismos de gobierno provincial, personal del Departamento General de Irrigación,
representantes de las Inspecciones de Cauce, municipios, productores y empresarios, entre otros.
(DGI, 2013b)

Ciudadanía del agua.

Ciudadanía del Agua se construyó como una política pública de corte social y participativo.
Nació desde las estructuras del Departamento General de Irrigación, institución de suma
importancia en la Provincia de Mendoza, por su relación con el recurso hídrico. Su construcción no
fue dada una manera lineal ni absoluta desde un principio, sino que se fue gestando a partir de la
concreción de ciertas instancias de concientización educativa. Lo que se identifica de estas etapas
previas, fue la intención de la creación de un manual educativo y la creación de una norma
reguladora.

Cómo ya se planteó en instancias anteriores, pensar una política pública requiere estudiar de
forma holística todos los factores que causan un problema que debe ser solucionado. En esta
oportunidad, el punto de inicio se tomó desde el Plan Agua 2020, que fue un plan estratégico como
se describió previamente, que tuvo dentro de sus ejes a Ciudadanía del Agua.

Otro punto a tener en cuenta, fue el de la percepción por parte de las autoridades de la escasa
relación que tenía Irrigación con la sociedad; y viceversa, el poco conocimiento que tenía la
ciudadanía en general sobre esta institución. A su vez, se consideró el poco material o conocimiento
que tenían los grupos etarios más pequeños sobre la geografía de la provincia y la función que
cumplía el agua en la estructura de ella. Además, se tomó en cuenta el fenómeno ya conocido de la
contaminación y la falta de concientización de los ciudadanos respecto a este tema. De esta manera
y bajo estos asuntos a abordar es que a partir del año 2012 comienza a gestarse “Ciudadanía del
Agua”.

El origen del nombre surge a partir de la concepción de ciudadanía, término ya abordado

anteriormente, en donde se buscaba que la gente se comprometiese a ejercer sus derechos así como
también sus obligaciones en el uso del agua. La idea que se quería transmitir era la creación de un
deber ser en los individuos, es decir, se buscaba poder modificar la conductas en forma progresiva
pero permanente de la comunidad. En consecuencia, debía surgir a través de esto la condena social
para poder garantizar el derecho de todos. Se trataba de reivindicar los derechos de los individuos a
gozar de un recurso hídrico de calidad, y por otro lado, respecto a las obligaciones ciudadanas, se
perseguía transmitir e incorporar la cultura del uso eficiente del agua, para poder así generar
diversas riquezas en el territorio provincial. (DGI, 2017) Para poder lograr el cometido se
necesitaba poner en funcionamiento la política sobre las bases de la participación ciudadana, en este
sentido, se permitía el involucramiento de un mayor número de personas. La comunidad elegida
como punto de partida para poder desarrollar la política pública de manera correcta fue la
comunidad educativa, abarcando docentes, alumnos y directivos.

Desarrollo del programa.

En un principio, la gestión decidió trabajar con el ámbito educativo, a través de la creación de

un manual para los niños de todas las escuelas, que tuviera contenidos sobre la geografía y la
historia mendocina y su relación con el agua. Lo que se visualizó es que se debía acompañar esta
herramienta con un marco legal e institucional y la capacitación docente. Por lo que se estableció un
convenio marco con la Dirección General de Escuelas (en adelante DGE), en donde se pudiera
realizar un programa curricular que tuviera en cuenta todos los niveles y modalidades del sistema
educativo. Una vez que se realiza este convenio marco, el plan de acción se guió bajo los rieles de
la capacitación y formación docente. Ésta se caracterizó por brindar los contenidos específicos
sobre la temática a cada docente dentro de la escuela.

En el año 2012 el Gobernador, formaliza el Decreto 1077/12, mediante el cual se crea el Mes
del Agua y se propone a partir de este, la realización de diversas actividades en la provincia,
incluidas actividades en las escuelas, para informar acerca de este recurso y concientizar a la
población. Estas intervenciones debían ser bajo la modalidad que fuera elegida, como por ejemplo
obras de teatro, feria de ciencias, programas de radio, la fiesta provincial del agua, etc. Se buscaba a
través de estas actividades crear un saber multidisciplinario que provocara un impacto en la
sociedad. Finalmente esta idea se cierra con la incorporación, en el año 2013, del Mes del Agua al
calendario escolar, algo que todavía se puede encontrar en la actualidad.

Una vez que fue abarcado el nivel primario, la fase que continuó el proyecto fue comenzar a
trabajar con los colegios secundarios, cumpliendo el objetivo de poder contemplar todos los niveles
educativos. La propuesta que se realizó fue de carácter legislativo, en el cual se crearían ordenanzas
o proyectos de ley, en donde los alumnos que participaran lograran crear soluciones para sus
comunas. Otro punto importante a tener en cuenta, fue revalorizar la figura de la Banca del
Ciudadano, disponible en todos los Consejos Deliberantes. El criterio para sumar a los estudiantes a
esta propuesta se basó en la convocatoria a diferentes alumnos del cuarto año de la secundaria, a
participar voluntariamente en la creación de un proyecto de ley. Los tipos de escuelas que se
tuvieron en cuenta fueron, una de jóvenes y adultos, una escuela pública con orientación, una
escuela técnica y otra privada, de todos los departamentos de la provincia. Esto permitía la
pluralidad de perspectivas acerca de la administración del agua.

El paso que siguió fue el trabajo en conjunto de docentes con alumnos, donde la consigna era
identificar diferentes problemáticas en relación al recurso hídrico, con el fin de que queden
plasmadas y se solucionen a través de un proyecto de ley. Estos trabajos terminados se llevaron a
los Concejos Deliberantes de cada departamento, en donde el común denominador identificado por
los chicos fue el problema de la contaminación. Cuando se fue abordando esta temática elegida, “la
contaminación” quedó delimitada a la contaminación antrópica, es decir, la contaminación
producida por el hombre. La caracterización de este problema se basa en la gran cantidad de
residuos sólidos urbanos que por año se sustraen de los cauces; lo que se visualizó es que la
solución a este problema debía venir de la mano de la concientización y el trabajo en conjunto del
Departamento General de Irrigación con la sociedad.

A partir del debate de esta temática, se logró la redacción de un nuevo proyecto, surgido de la
integración de las escuelas, que representaban a cada departamento y que fuera llevado a un debate
en la Legislatura provincial, para concretar una ley provincial. En el debate en la legislatura
provincial los representantes de cada departamentos pudieron exponer los trabajos realizados, de
esta manera se vivió un intercambio de realidades en donde los chicos pudieron conocer las
situaciones que se vivían en otros lugares, las cuales no les eran familiares, a pesar de vivir en la
misma provincia y de que entre algunos departamentos comparten características como puede ser el
río que los irriga. Una vez conocidas todas las situaciones departamentales, se pudieron identificar
ejes centrales que coincidían en todos los proyectos, y a partir de allí se decidió la elección, que
quedaba a cargo de los alumnos, de un representante por cuenca hidrográfica para conformar una
comisión redactora de la ley provincial.

Se conformó una comisión redactora, formada por jóvenes, que tenía la tarea de plasmar en una
ley todas estas ideas que habían surgido en el debate provincial. Lo enriquecedor de esta instancia
fue que, con el fin de obtener una imagen más completa sobre la gestión hídrica, tuvieron
encuentros con el Superintendente del DGI y el Vicegobernador, quienes les hicieron saber la
importancia del trabajo que estaban transitando; y a su vez, tuvieron la posibilidad de visitar
diferentes establecimientos del DGI, lo que les permitió una identificación de mayor intensidad con
la institución. De esta manera, se empieza a visualizar de manera inicial, el acercamiento de la
sociedad al Departamento General de Irrigación.

El resultado de este trabajo se vio plasmado en la Ley Provincial Nº 8629. La misma consta de
13 artículos, en los cuales se reconoce y se le da formato al programa de Ciudadanía del Agua. Lo
importante de la creación de esta ley, es que contiene en su esencia, en primera medida, el cuidado
del ambiente de la Provincia de Mendoza, tomando el recurso hídrico como algo invaluable que se
encuentra en una situación de escasez y vulnerabilidad, atentando así al desarrollo económico de la
provincia. Dentro de la misma, se hace responsable a la Dirección General de Escuelas de la
concientización, la fomentación de la participación de la comunidad, la incorporación de contenidos
transversales dentro de la educación formal e informal, y por último de la generación de acciones de
comunicación del programa. Por otro lado el Departamento General de Irrigación se convierte, a
través de esta ley, en la autoridad de aplicación. Esto permite visualizar quienes poseen la potestad
de llevar a cabo el programa.

La ley también regula la incorporación de contenidos curriculares a todos los niveles y

modalidades del sistema educativo que sean relativos a Ciudadanía del Agua. A su vez, se
considera, bajo la órbita de la participación, la creación de la Comisión de Ciudadanos del Agua, y
el reconocimiento al “Ciudadano del Agua”, que se puede constituir en personas físicas o jurídicas,
que apunten su visión del cuidado del recurso, no solamente al Departamento General de Irrigación,
sino a la comunidad misma. Por último, se instaura a noviembre como el Mes del Agua en toda la
provincia.
 Dentro de “Ciudadanía del Agua” existen subprogramas que se fueron creando a la par que
éste se desarrolló. Cada uno de ellos respondió a una lógica diferente y apuntó a un grupo de
personas en particular. La peculiaridad de Ciudadanía del Agua reside en que sus subprogramas
fueron originados para poder abarcar desde el docente hasta el niño pequeño de nivel inicial. El
objetivo que se persiguió en esto fue poder concientizar sobre la administración del agua desde
diferentes aristas y así poder instalar en cada persona el deber de cuidar el recurso hídrico en
nuestra provincia. Los subprogramas fueron: Ciudadanos del Agua, Huerta Orgánica en una Escuela
Saludable, Mes del Agua, Tecnicatura en Gestión de Recursos Hídricos, Dique Sabes y Tomero por
un día.

Los resultados de este programa se expresaron dentro del Informe de Gestión (DGI, 2017).
En los mismos se indica que en el transcurrir de los años, cada subprograma fue incorporando
contenidos y a su vez, abarcando a más cantidad de gente de la comunidad educativa. Los libros
utilizados en las escuelas, aquaderno, aqualibro y aquabook, se editaron y corrigieron año a año,
agregando contenidos y realizando modificaciones de acuerdo a las sugerencias de los docentes, fue
así que se llegaron a entregar casi 200.000 ejemplares de los mismos. Los manuales educativos
utilizados, sirvieron para capacitar, dentro del período analizado, a más de 7500 docentes de toda la
provincia y de todos los niveles, en diversas actividades promovidas en el Mes del Agua. A su vez,
se realizaron casi 10 jornadas de cuenca cada año, en la que los docentes de escuelas de la misma
cuenca, podían compartir experiencias entre sí y mejorar las experiencias educativas.

Conclusiones

En este trabajo de investigación se propuso como objetivo analizar la relación existente entre la
participación social y las políticas públicas, por ello se debe entender que éstas últimas nacen dentro
una órbita estatal con el único fin de dar solución a una situación problemática o a una necesidad.
Las políticas públicas se consideran una herramienta estatal para gestionar los asuntos públicos y
privados de ser necesario. Es el Estado, quien delega algunas de sus funciones de “poder” en las
políticas estatales con el fin de agregar eficacia a sus acciones.

Estas políticas públicas no son realizadas al azar, sino que para que se institucionalicen, deben
transitar diferentes etapas de un ciclo generador. Cada una de ellas tiene la particularidad de
brindarle a la política pública, no solamente un orden, sino también una coherencia. Para ello se
debe considerar la realización de un diagnóstico que identifique problemas y los incluya en la
agenda estatal, para luego pasar a proponer alternativas de solución y la definición de objetivos,
quienes guiarán el accionar de los actores que lleven a cabo las políticas y evitarán las desviaciones,
esto hace que se pueda llegar a la meta propuesta. Estos instrumentos deben contar en su esencia,
para procurar un buen funcionamiento, con la autoridad y la capacidad decisional de esta, pero
también, tener en cuenta las conductas de los actores ajenos y propios, y el contexto en el cual se
ven implicados estos.

“Ciudadanía del Agua”, se conformó como una política pública luego de que el propio
Departamento General de Irrigación, colocara dentro de ella el marco legal correspondiente. Sin
embargo, esta instancia no se realizó únicamente bajo el ámbito institucional, sino que se incluyó la
participación ciudadana, para discutir los fundamentos de la política. Todo esto fue desarrollado
dentro de un sistema democrático en el cual se reforzó la idea de que esta política pública debía
transmitir los valores de la ciudadanía.

Como se explicó en este trabajo la noción de ciudadanía que se transmitió está basada en el
ejercicio de derechos y deberes, es decir, que cada individuo posee la capacidad de ejercer deberes y
de ser sujeto de derechos. Esto se enmarca dentro de la concepción democrática en la que todos los
individuos son iguales y poseen las mismas libertades. Es gracias a estas bases democráticas que se
puede entender que la toma de decisiones no queda reducida a una sola persona, sino que se puede
concebir de manera colectiva. Es así que se propicia una mayor participación ciudadana.

La participación ciudadana, muestra de manera clara y explícita el involucramiento de los

individuos en los procesos de gobierno, de esta manera, se puede ver que el individuo ya no queda
sólo reducido al ejercicio del voto, sino que se encuentran nuevas formas de compromiso. Esto da
lugar a que los ciudadanos puedan estar presentes en todas las instancias del ciclo de las políticas
públicas, y puedan exponer de manera directa sus intereses y necesidades, obteniendo como
resultado a una ciudadanía activa en el sistema político.

Todo esto se da gracias a un cambio de paradigma en el gobierno provincial que da la

posibilidad de incluir nuevos actores de la sociedad civil dentro de los procesos de toma de
decisiones, esto muestra una apertura de las instituciones gubernamentales. Gobierno Abierto es el
marco legal que garantiza la posibilidad real de una participación legítima. Es a través de éste que
se incluyen las directivas, principios, formas que logran visibilizar este tipo de acciones.

“Ciudadanía del Agua” es considerada una política pública que nace desde el componente
decisional del Departamento General de Irrigación de la Provincia de Mendoza, para poder lograr el
cambio de conducta de los individuos que componen la sociedad. A su vez, contuvo en su etapa de
diseño la participación no solamente de la sociedad, sino también de la comunidad educativa. Esta
participación se dio con una intensidad alta, ya que en primer lugar las instituciones participantes,
quienes representan a diferentes sectores de la sociedad, pudieron establecer intereses y plasmar
objetivos, procurando así que el diseño se realizara de forma más eficiente. Esto se complementó
con la inclusión de los jóvenes en el proceso de decisión, quienes, al desarrollar el marco legal que
le dio forma al programa, pudieron exponer sus preocupaciones y hacerlas parte de la
problematización, para luego llegar a concretar soluciones expuestas en diferentes subprogramas.
La participación tuvo éxito y se dio de manera constante en esta etapa, ya que se consideró el
acercamiento personalizado de la política, teniendo en cuenta cada contexto en particular.

Dado todo este análisis se puede concluir que, la hipótesis planteada en el trabajo, donde se
exponía que a mayores niveles de participación social en el diseño de políticas públicas, se produce
mayor eficacia en la implementación de las mismas, se cumple. La implementación no puede darse
de manera eficaz en la actualidad, sí el diseño de la política queda remitida únicamente a las
instituciones estatales, ya que desde la población se tiende a rechazarla o cuestionarla al sentir que
no han sido parte. Por otro lado, no se puede dejar todo el diseño en manos de la ciudadanía, debido
a que las expectativas de los actores van mutando, como así también, debe tenerse en cuenta que los
grados de involucramiento de la sociedad varían, es necesaria la regulación estatal para que el
diseño de la política se adapte a las necesidades de la mayoría. Por lo tanto, es necesario un trabajo
en constante complementación entre la ciudadanía y los actores de gobierno, con el fin de que las
políticas públicas lleguen a implementarse de manera más eficiente.

Bibliografía.

Aguilar Villanueva, L. (2009) Marco para el análisis de las políticas públicas”, en Mariñez
Navarro, F. y V. Garza Cantú (Comps.) Política pública y democracia en América Latina, México,
Miguel Ángel Porrúa

Aguilar Villanueva, Luis F. (1996a). El estudio de las políticas públicas (Colección Antologías de
Política Pública, Vol. I), México, DF, Ed. Miguel Ángel Porrúa.

Aguilar Villanueva, Luis F. (1996c). Problemas públicos y agenda de gobierno (Colección

Antologías de Política Pública, Vol. III), México, DF, Ed. Miguel Ángel Porrúa.

Álvarez, F. (2017). Entrevista personal. 20 de octubre de 2017. Mendoza, Argentina

Álvarez, J. (2017). Plan Agua 2020, una mirada estratégica para el crecimiento de Mendoza. [Blog]
iagua. Disponible en: https://www.iagua.es/blogs/jose-luis-alvarez/plan-agua-2020-mirada-
estrategica-crecimiento-mendoza Último acceso: 14 Mar. 2018.

Álvarez, J. L. (2017). Entrevista personal. 21 de diciembre de 2017. Mendoza, Argentina

Aristóteles. La Política. Adaptado por Diego Abad de Santillán. 1ra Ed. Buenos Aires: R.P. Centro
Editor de Cultura, 2007. Libro III, Cap. V.

Baños, J. (2006). Teorías de la democracia: debates actuales. Andamios, 2(4), 35-58. Recuperado
en 29 de enero de 2018, disponible en:
http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1870-
00632006000100002&lng=es&tlng=es.

Bobbio, N. (1986). El futuro de la democracia. México D.F. (México): Fondo de Cultura

Económica.

Boeninger, E. (1984). Participación: oportunidades, dimensiones y requisitos para su desarrollo.

Centro de Estudios del Desarrollo, Santiago.

Cabrero, E. (2004) Cogestión gobierno-ciudadanía en programas de bienestar social en el espacio

municipal. Un balance preliminar. En Ziccardi, A. (comp.) Participación ciudadana y políticas
sociales en el ámbito local. UNAM, México.

Carpizo, J. (2007). Concepto de democracia y sistema de gobierno en América Latina. Boletín

mexicano de derecho comparado, 40(119), 325-384. Recuperado en 27 de enero de 2018, de
http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0041-
86332007000200003&lng=es&tlng=es.
CEPAL: Red de Cooperación en la Gestión Integral de Recursos Hídricos para el Desarrollo
Sustentable en América Latina y el Caribe (2014). CARTA CIRCULAR N° 41. Naciones Unidas,
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

CLAD: Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (2009). Carta

Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública. Lisboa, Portugal.

CLAD: Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (2016). Carta

Iberoamericana de Gobierno Abierto. Bogotá, Colombia.

Constitución de la Provincia de Mendoza (1916). Asamblea Constituyente. Mendoza, Argentina. 11

de febrero de 1916.

Constitución Nacional Argentina (1994). Asamblea Nacional Constituyente. Buenos Aires,

Argentina. 15 de diciembre de 1994.

Corona, B. y Alpizar Cervantes, D. (2012). Políticas públicas y participación ciudadana: Una

mirada desde los modelos de democracia. [online] Universidad Autonomía del Estado de Hidalgo -
Ciencias Sociales y Humanidades- Ciencias Políticas y Administración Pública. Disponible en:
https://www.uaeh.edu.mx/investigacion/productos/5042/politicas_publicas_y_participacion_ciudad
ana_una_mirada_desde_los_modelos_de_democracia.pdf [Accedió 27 Enero. 2018].

Corvera, S. (2017). Entrevista personal. 27 de octubre de 2017. Mendoza, Argentina

Cunill Grau, N. (2004). Balance de la Participación Ciudadana en las Políticas Sociales. En

Participación Ciudadana y Políticas Sociales en el Ámbito Local, pp. 57–76. IIS-UNAN,
COMECSO, INDESOL, México D.F.

Cunill. N. (1995). La rearticulación de las relaciones Estado-Sociedad: en búsqueda de nuevos

sentidos. Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 4. Caracas, Julio.

Dahl, R. (1989) La Poliarquía. Participación y oposición. Editorial Tecnos. Madrid, 1989.

DGI: Departamento General de Irrigación (2017). Informe de Gestión: Ciudadanía del Agua.
Mendoza, Argentina.

DGI: Departamento General de Irrigación. (2013a). Aqualibro. 3rd ed. Mendoza, Argentina:
Departamento General de Irrigación.

DGI: Departamento General de Irrigación. (2013b). Aquabook. 3rd ed. Mendoza, Argentina:
Departamento General de Irrigación.

Espinosa, M. (2009). La participación ciudadana como una relación socio-estatal acotada por la
concepción de democracia y ciudadanía. Andamios, 5(10), 71-109. Recuperado en 30 de enero de
2018, de http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1870-
00632009000100004&lng=es&tlng=es.
Ilari, S. (2003) Construcción de viviendas y de organización social. Evaluación de los resultados de
un programa de habitar popular. Ed. Universidad Nacional de Luján, Abril.

Kelsen, H. (1997) El Estado como integración. Una controversia de principio. Madrid, Tecnos, p.
125-137.

Lahera, E. (2004). Política y políticas públicas. Santiago de Chile: CEPAL, División de Desarrollo
Social

Lara Vázquez, I. (2016) Ciudadanía y Democracia. Ciudad de México: Universidad Autónoma

Metropolitana – Unidad Azcapotzaico.

Ley 8629 “Ciudadanía del Agua”, Mendoza, Argentina. 11 de diciembre del 2013.

Ley de Aguas de la Provincia de Mendoza, 1884.

Morales, R. (2016) Participación ciudadana en la formulación de políticas públicas locales, el caso

del distrito VI del Municipio de Managua (2007-2013). Revista Estudios de Políticas Públicas, 2,
129-151.

Mouffe, C. (1999), El retorno de lo político. Barcelona: Paidós.

Oszlak, O. (2009). Implementación participativa de políticas públicas: aportes a la construcción de

un marco analítico. En: A. Belmonte, ed., Construyendo confianza. Hacia un nuevo vínculo entre
Estado y Sociedad Civil, 1st ed. Buenos Aires: Fundación CIPPEC: Fund. CIPPEC. Subsecretaría
para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia, Jefatura de Gabinete de
Ministros, Presidencia de la Nación.

Pellegrino, D. (2004). Consideraciones sobre la Democracia. [online] Psicopol.unsl.edu.ar.

Available at: http://www.psicopol.unsl.edu.ar/junio04_nota9.htm [Accessed 27 Jan. 2018].

Pérez, C. (2017). Entrevista personal. 17 de noviembre de 2017. Mendoza, Argentina

Reta, J. (2003). Argentina (Provincia de Mendoza). En: H. Garduño, ed., Administración de

derechos de agua. Roma: Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación.

Rofman, A. (2007) Participación de la sociedad civil en políticas públicas: una tipología de

mecanismos institucionales participativos. En: Sexta Conferencia Regional de ISTR para América
Latina y el Caribe. Salvador de Bahía, Brasil.

Sartori, G. (1987) Elementos de teoría política. Ed. Alianza. Madrid.

Schumpeter, J., Capitalism, Socialism and Democracy, 3a. ed., Nueva York, Harper Torchbooks.
Harper and Row, Publishers, s. a., p. 269.

Touraine, A. (2011). ¿Qué es la democracia? México: Fondo de Cultura Económica.

Vázquez García, R. (2006). Weber y su concepción de la democracia posible. Andamios, 3(5), 213-
236. Recuperado en 27 de enero de 2018, de
http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1870-
00632006000200011&lng=es&tlng=es.

Velásquez, C., F. y González R. E. (2003), ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en

Colombia? Bogotá: Fundación Corona.

Weber, Max (1991), Escritos políticos. Madrid: Alianza

Ferreira, Florencia Ailin y Moreno, Verónica

XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre Democracia

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.”

Título de la ponencia: “Juventud y militancia en la Facultad de Ciencia Política y RR.II. de la

UNR en el contexto de la reapertura democrática (1982-1989)”

Nombre y apellido del autor: Silvia Beatriz Gómez – sibegomez@hotmail.com

Institución a la cual pertenece: Docente-Investigadora de la Facultad de Ciencia Política y RR.II.

de la UNR

Área temática: Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores políticos.

Abstract
El presente trabajo presenta un proyecto de investigación que busca reconstruir el imaginario
político de los estudiantes-militantes de la Facultad de Ciencia Política y RR.II, de la Universidad
Nacional de Rosario, en la última transición y reapertura democrática. Para alcanzar esa meta se
indaga la participación política partidaria de esos jóvenes explorando sus prácticas políticas,
observando las motivaciones y preocupaciones que los animaron a participar en diferentes
agrupaciones estudiantiles y otros ámbitos no universitarios, tratando de identificar la naturaleza de
su participación como militantes activos o adherentes dentro de las agrupaciones universitarias y/o
su compromiso con otras formas de participación política y social.
Considerando que el estudio de la participación democrática es y ha sido un tema de gran interés
para las ciencias sociales, abordar esta temática nos permite analizar, por un lado, el accionar y el
entusiasmo de aquellos jóvenes militantes que encarnaron la difícil tarea de revalorizar la política
desde los pequeños espacios que comenzaban a generarse, y por otro lado, examinar sus dudas e
incertidumbres.

Introducción
Este trabajo refiere a un proyecto de avance relacionado al imaginario de los jóvenes estudiantes
de la Facultad de Ciencia Política y RR.II. en el contexto de la reapertura democrática en Rosario
tomando el periodo comprendido entre 1982 y 1989.
El interés en abordar esta temática surge de la inquietud que ha generado el tema de la
participación ciudadana en los diferentes procesos democráticos y en este caso particularmente, se
trabaja sobre el contexto de transición y recuperación democrática de los años 80 del siglo XX en
nuestro país en el ámbito universitario.
Muchos son los trabajos que abordan las cuestiones políticas más generales vinculadas con la
política y el sistema de partidos en los primeros años de la recuperación democrática. En lo
específicamente referido a las cuestiones universitarias, existen menos estudios que revisan las
políticas universitarias, los planes y las reformas que se implementaron en el periodo. Sin embargo,
fuera de algunos estudios cualitativos sobre formas de participación política en el periodo, no
abundan los trabajos referidos a la militancia, las prácticas y las expectativas de los jóvenes
universitarios en ese periodo.
De allí el interés de “mirar a los militantes” dentro de la coyuntura, dentro de los partidos, dentro
de la universidad, por la riqueza de las prácticas que desplegaron.
Aquellos jóvenes militantes que encarnaron la difícil tarea de revalorizar la política desde los
pequeños espacios que se iban generando, gestaron el cambio, desplegando en sus prácticas, la
riqueza teórica que era su sustento y su fortalecimiento. Volvían a creer, a comprometerse, no sólo
como jóvenes, sino desde su lugar de ciudadanos, de universitarios. Se ilusionaron, apostaron y
fueron por todo, más allá del miedo que aún paralizaba cualquier actividad por esos años. En el
trabajo de investigación se intenta reconstruir, en base a la bibliografía disponible, las principales
características que asumió el movimiento estudiantil a partir de 1982.
Captar sus percepciones, su imaginario, su representación de la política, como así también sus
ilusiones, temores y fracasos es un desafío interesante en cuanto a que, como se afirmó
anteriormente, no abundan los análisis académicos que se ocupen de la perspectiva aquí planteada.

Contexto histórico
En nuestro país a partir de 1980, en un lento proceso impulsado por reducidos grupos de
militantes, se comenzaron a reconstituir algunos organismos gremiales estudiantiles y otras
agrupaciones políticas. Esta reorganización de la actividad política se exacerbó durante la Guerra de
Malvinas, cuando la cúpula militar buscó el apoyo y el consenso de la sociedad civil para su
desafortunada aventura bélica. Cabe destacar que a pesar de la represión impuesta por la Dictadura,
la actividad política y sindical no había desaparecido en su totalidad; hubo sectores políticos y
gremiales que pudieron mantener una mínima estructura y funcionamiento aunque sin demasiadas
posibilidades de extender su propuesta a otros sectores de la sociedad.
Desde 1981 los reclamos de los organismos defensores de Derechos Humanos comenzaron a
tener eco en sectores más amplios de la sociedad argentina. Los reclamos de estos organismos–
fundamentalmente el de “la aparición con vida de todos los detenidos-desaparecidos”- se
constituyeron en una barrera infranqueable para que los militares entonces en el poder negociaran
con los dirigentes políticos una salida concertada que obturara cualquier posibilidad de revisar la
política represiva desplegada desde 1976. Numerosos sectores de la sociedad que en marzo de ese
año habían apoyado al golpe de Estado, acordando con la mano dura, comenzaron a concientizarse
sobre las violaciones y los brutales atropellos cometidos por la Dictadura. El Terrorismo de Estado
empezaba a ser reconocido por diferentes sectores y entonces, frente a una sociedad cada vez más
preocupada por esos vejámenes, los dirigentes políticos comenzaron a incorporar los reclamos de
los familiares de las víctimas en sus documentos públicos. Desde entonces los partidos políticos
endurecieron cada vez más su posición frente al gobierno militar y se opusieron a la negativa de
“revisión de la represión”.
Ese mismo año se creó la llamada Multipartidaria Nacional como instancia de acción política
conjunta de los partidos tradicionales. Allí se dio el puntapié inicial de un largo camino hacia la
reconstrucción de la democracia en la República Argentina. El reclamo se elaboró en base a un
programa de oposición al régimen militar. Así, el Radicalismo (UCR), el Justicialismo (PJ), el
Movimiento de Integración y Desarrollo (MID), el Partido Intransigente (PI) y la Democracia
Cristiana (DC) lanzaron una convocatoria al país: la "Asamblea Multipartidaria" que se concretó el
21 de julio de ese mismo año.
La derrota en la Guerra de Malvinas anticipaba el inevitable derrumbe de la dictadura más
sangrienta. Las transformaciones que se iban operando en el plano político, social y económico
presagiaban aires de cambios profundos. El movimiento estudiantil universitario se preparaba
lentamente para su regreso a la actividad política en busca de reivindicaciones relacionadas a una
universidad arancelada, disminución de la matrícula, planes de estudios anacrónicos y exámenes de
ingreso excluyentes. Concluida la guerra en 1982, los partidos políticos nucleados en la
Multipartidaria ganaron protagonismo. Si bien esta se mostró dispuesta a negociar la transición
planteada por los militares, no aceptaron ningún tipo de condicionamiento. Algunos dirigentes,
como Raúl Alfonsín, por entonces el líder del Movimiento de Renovación y Cambio de la UCR,
levantaba las banderas de la “responsabilidad moral” que debían asumir los militares frente a una
represión brutal e indiscriminada. Hacia mediados de ese mismo año, algunos dirigentes prefirieron
como estrategia no presionar al gobierno y entonces la prioridad era mantener a Bignone (por
entonces presidente de facto en ejercicio) frente al núcleo más duro de las Fuerzas Armadas que no
aceptaban la idea de una salida electoral.
Sin embargo, sumergido en una profunda crisis interna, el gobierno militar llamó a elecciones. A
partir de ese momento comenzaron a activarse todos los mecanismos de participación. El
entusiasmo comenzó a contagiar a los jóvenes, muchos de los cuales incursionaban por primera vez
en la experiencia de la militancia.
Dos escenarios quedaban plasmados: el del horror y el de la ilusión. El periodo 1982/1983
funcionó como una bisagra entre dos tiempos históricos bien definidos.
Hacia fines de 1982 cuando la Multipartidaria convocó a una jornada nacional de movilización
contra la dictadura, a la cual asistieron organismos de Derechos Humanos, sindicatos, partidos
políticos y numerosas agrupaciones vecinales, culturales y estudiantiles, quedó de manifiesto que la
sociedad empezaba a perder el miedo y quería ser partícipe de los cambios que se avecinaban.
El 30 de octubre de 1983 el país todo irrumpió en las calles y desbordó el entusiasmo. Ya en
democracia, había que desterrar definitivamente el miedo, aunque tendría que pasar largo tiempo
para ello.
En este contexto, el tema de investigación se vincula con la militancia de los jóvenes
universitarios en un periodo particularmente complejo en el cual habían manifestado una mayor
inclinación por participar en política, entre los años 1982 -por los acontecimientos que como
mencionamos se fueron concatenando- y 1989, en donde consideramos que la transición había
terminado drásticamente.
Juan Abal Medina (h) al esbozar una interesante clasificación de los integrantes de un
partido, que es pertinente para este trabajo, considera que la misma es meramente conceptual ya
que los miembros a los cuales hace referencia pueden no estar siempre presentes y sus límites
pueden ser imprecisos. Diferencia siete lugares dentro del partido, a saber:
a) Simpatizantes: son personas que se sienten cercanos a la organización y lo manifiestan
públicamente. Constituyen la base del llamado “electorado fiel”.
b) Afiliados: su condición presenta un nivel más elevado de formalidad que los anteriores.
c) Adherentes: son aquellos que estando afiliados colaboran en campañas electorales, son
fiscales en una elección o participan en actividades varias pero la actividad partidaria no es
considerada como lo más importante.
d) Militantes o activistas: es el llamado “núcleo duro” de la organización partidaria. Su
actividad es cotidiana y el compromiso e identificación con el partido es elevado. En algunos casos
reciben una retribución material por su tarea.
e) Dirigentes locales: son militantes partidarios que controlan recursos importantes para la
organización. Oficialmente son elegidos en forma democrática por los miembros del partido pero en
la práctica se da por cooptación o se los designa por el o los líderes principales. Un subtipo
particular de estos dirigentes son los llamados “punteros” que son aquellos que controlan un
determinado número de militantes y afiliados localizados en un territorio particular mediante el
control de recursos materiales provenientes del aparato estatal.
f) Dirigentes partidarios: son militantes que controlan recursos vitales para la organización.
Suelen ocupar altos cargos y su poder varía de acuerdo a la cantidad de recursos partidarios que
controlan.
g) Líderes: sólo algunos dirigentes ocupan este lugar. Generalmente tienen una relación
privilegiada con miembros y dirigentes partidarios como también con los máximos líderes de otros
partidos, empresarios, periodistas y funcionarios en general.
En el periodo mencionado anteriormente los partidos políticos gozaban de legalidad y de
legitimidad; el gobierno había basado su compromiso en la premisa de restauración de todas y cada
una de las instituciones democráticas; la política de reivindicación de los DD.HH. encontró eco
definitivo en el Juicio a las Juntas Militares que llevó a prisión a los culpables partícipes de los
horrores del pasado inmediato y ese acontecimiento modificó el escenario: la Argentina estaba
liberada a su propia vocación política, ya alejada de toda presión dictatorial y se podía actuar en
consecuencia libremente. Pero lamentablemente los desaciertos en las medidas económicas
implementadas durante el gobierno radical que derivó en la hiperinflación lo condujeron a un final
casi dantesco que provocó la salida anticipada de Raúl Alfonsín. A partir de allí la irrupción del
discurso neoconservador no pudo encontrar prácticamente resistencia ni mejor terreno para su
expansión frente a una forma estatal que había quedado deslegitimada.
La pregunta que da sentido a esta investigación es por qué esos jóvenes participaron con
entusiasmo y activamente en agrupaciones políticas universitarias y en otros ámbitos fuera de la
universidad a partir del año 1982.
Participación política y representación

En el país, el estudio de la participación democrática es y ha sido un tema de sumo interés para

las ciencias sociales. Así lo demuestran una buena cantidad de reflexiones sobre el modo en el que
se reconstruyó la dinámica del sistema de partidos o sobre las discusiones que rodearon la
restauración de los mecanismos de participación y representación. Desde los interesantes aportes
teóricos realizado por J.C. Portantiero y Emilio De Ipola en “Crisis social y pacto democrático”
(1984) hasta la actualidad muchos fueron los intelectuales que abordaron la temática con diferentes
matices. Entre todos, podemos destacar el de O´Donnell33, que en los años 90 esbozó el concepto
de ciudadanía de baja intensidad, abriendo interesantes espacios de discusión desde la teoría
política.

Tal como lo indican Rodríguez y Soprano34, los años transcurridos entre 1974 y 1983, se
caracterizaron por ser el periodo en el que se aplicaron mayores restricciones a la autonomía
universitaria y se practicó sistemáticamente el ejercicio de la violencia sobre sus autoridades,
profesores, investigadores, estudiantes, graduados y empleados, muchos de los cuales fueron objeto
de exoneraciones, debieron partir al exilio o se contaron entre las personas asesinadas, algunos de
los cuales todavía están en calidad de desaparecidos, situación generada primero, por el accionar de
organizaciones armadas como la Triple A entre 1974 y 1976 y, luego, por el terrorismo de estado
aplicado por el gobierno de facto que asumió el poder ese año.
Como plantea Pedro Nuñez, “Desde que se inició la campaña electoral pareció existir en la
sociedad la ilusión de que con el regreso al régimen democrático se solucionaban todos los
problemas, las demandas serían atendidas, la libertad y la igualdad se harían realidad. Creencia
compartida y generadora de un lazo de unión y esperanza entre amplios sectores de la sociedad —
más allá de su identificación política— y el presidente electo quien en su campaña apeló a la
civilidad, tanto desde la referencia al preámbulo de la Constitución Nacional como anhelación del
bien común como por la popularización de la frase con la democracia se come, se vive, se educa"35
En oportunidad de celebrarse el Año Internacional de la Juventud, en 1985, Cecilia Braslavsky,
destacaba que a partir del año 1982 muchos jóvenes se volcaron a los partidos políticos. Entonces
afirmaba que: “Su presencia es hoy importante en los dos grandes partidos tradicionales (el Partido
Radical y el Partido Justicialista), entre otros partidos menores y también en dos nuevos, que
parecen insinuarse como opciones particularmente atractivas para grupos crecientes de jóvenes por
su más clara y homogénea definición ideológica: la Unión de Centro Democrática (Ucedé), con
fuerte influencia de la “nueva derecha” y el Partido Intransigente (PI), que aparece como una

33
O`Donnell, Guillermo, “Estado, democratización y ciudadanía”, en Revista Nueva Sociedad, N° 132,
marzo/abril, 1994.

34
Rodríguez Laura Graciela y Germán Soprano, “La política universitaria de la dictadura militar en la
Argentina: proyectos de reestructuración del sistema de educación superior (1976-1983)”, Nuevo Mundo
Mundos Nuevos, Cuestiones del tiempo presente, 2009, [En línea], Puesto en línea el 09 mayo 2009. URL :
http://nuevomundo.revues.org/56023
35
Nuñez, Pedro, “Escenarios sociales y participación política juvenil. Un repaso de los estudios sobre
comportamientos políticos desde la transición democrática hasta Cromagnon”, Revista SAAP [online]. 2010,
vol.4, n.1 [citado 2014-10-03],pp.0-0. Disponible en: http://www.scielo.org.ar/scielo. ISSN 1853-1970.
opción de izquierda antiimperialista, aunque más vinculada a estilos y concepciones previamente
existentes”36
Por su parte Ana Wortman37 señala a la transición democrática como un periodo histórico que
comenzó un tiempo antes del traspaso efectivo del poder y que se convirtió en un escenario variado
en balances y revisiones tanto de lo ocurrido en el plano de la cultura en el cual sus voces y la de la
esfera intelectual fueron silenciadas material y simbólicamente, como también de los momentos de
mayor efervescencia política, los años setenta. Ya en la década de 1980, y con la transición, los
espacios culturales constituyeron uno de los principales escenarios de reflexión y elaboración del
nuevo momento político.
Aquella transición, de acuerdo a lo que afirman Landi y Aprea Nardi, se enfrentaba ante una
situación cuyo carácter histórico se relacionaba con la reorganización de las instituciones, ya que
“con la instalación del gobierno constitucional de 1983, la reconstrucción del movimiento
estudiantil no era una tarea menor. Es más, era sumamente difícil. Era necesario que esta
reconstrucción fuera acompañada con el fortalecimiento de las propias instancias organizativas
ligadas a la situación de las universidades y de las distintas facultades, y del propio movimiento
obrero. Entre otros aspectos, claro está, el de los vínculos redes que eran necesarios revitalizar”.38
Resulta interesante destacar que durante la dictadura cívico-militar, los partidos políticos
atravesaron situaciones disímiles, y así como muchos dirigentes de los partidos tradicionales de la
izquierda, del peronismo de izquierda, como también del radicalismo fueron secuestrados y
asesinados o fueron presos acusados por ejemplo, de corrupción, otros partidos y agrupaciones de
derecha u orientación conservadora fueron aliados del gobierno de facto, estableciendo fluidas
relaciones con el nuevo gobierno, a tal punto, que sus dirigentes llegaron a ocupar cargos
diplomáticos y funciones en intendencias de diferentes ciudades del país.

El liberal Álvaro Alzogaray que fue un convencido defensor de la política represiva, como el
líder del Partido Federal, Francisco Manrique (ambos habían ocupado sendos cargos en gobiernos
militares anteriores) brindaron también su apoyo. Sobre este último, el diario El Día, que se edita en
la ciudad de La Plata, el 20 de abril de 1976 publicaba lo siguiente:

"Las autoridades de mi país, dijo Manrique, han dado señales de prudencia, lo que para algunos
puede ser un síntoma de debilidad, pero que en realidad suponen el logro de posiciones iniciales
para dar la batalla de la grandeza".
Manrique (…) agregó que su partido fue el primero en expresarse después de los hechos del 24 de
marzo, dejando en libertad a sus afiliados para incorporarse al gobierno en razón de sus
capacidades individuales, en caso de ser convocados por las nuevas autoridades”

Varios partidos provinciales también coquetearon con la dictadura, como el Bloquismo

sanjuanino, también lo hizo la Fuerza Federalista Popular (FUFEPO) conformada por quince
partidos provinciales de tendencia conservadora que intentaron posicionarse fuertemente dentro del

36
Braslavsky, Cecilia, “La juventud argentina: entre la herencia del pasado y la construcción del futuro”, en
Revista de la Cepal, N°29, 1985, pág. 35.
37
Wortman, Ana, “Vaivenes del campo intelectual político cultural en la Argentina”, en Mato, Daniel (comp.)
“Estudios y otras prácticas intelectuales latinoamericanas en cultura y poder”, CLACSO, Caracas,
Venezuela, 2002, pág. 2. Disponible en la World Wide Web:
http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/cultura/wortman.doc
38
Fuente Oral, citada en Landi, Marcelo y Aprea Nardo, Milagros “Movimiento estudiantil platense (1981-
1984) en http://archivosobremovimientoestudiantil.blogspot.com.ar/2008/05/cronologa-de-1981-1983.html
Proceso de Reorganización Nacional, y que de hecho aportaron varios intendentes y un gobernador
a la causa (Horacio Guzmán en Jujuy).
La dirigencia del Partido Comunista por su parte, declaró un “apoyo crítico” al gobierno de
Videla, a quien erróneamente consideraron el ala más blanda y conciliadora de las FF.AA; entonces
el Comité Central del PCA publicaba: “En cuanto a sus formulaciones más precisas (…) afirmamos
enfáticamente que constituyen la base de un programa liberador que compartimos (…). El
presidente afirma que no se darán soluciones fáciles, milagrosas o espectaculares. Tenga la
seguridad que nadie las espera (…). El General Videla no pide adhesión, sino comprensión, la
tiene”39
Sin embargo, hacia fines de 1977 el gobierno marcó una profundización de las políticas
represivas más severas y la militancia comunista no quedó al margen; también fue víctima de
persecución, tortura, desaparición forzada y asesinatos.
Por su lado, hacia el interior de la UCR se dio un profundo proceso de transformación encarnado
en la figura de Raúl Alfonsín, líder del Movimiento de Renovación y Cambio, creado en 1973, que
enfrentó al sector liderado por Ricardo Balbín, al cual formulaba duras críticas por la postura
moderada que había adoptado en esa coyuntura. El hecho de que cualquiera de los partidarios del
líder histórico aceptara algún cargo dentro del gobierno militar distanció aún más a ambos sectores.
Evidentemente los principios de Alfonsín estaban en las antípodas de la prédica conservadora de
Balbín. La muerte del viejo caudillo en 1981 dio el impulso necesario para que finalmente Alfonsín
se convirtiera en el líder casi indiscutido dentro del partido e iniciara su camino triunfal hacia la
presidencia constitucional.

La importancia de las fuentes orales

En lo metodológico, este proyecto se sustenta en dos pilares principales. Por un lado, en el
trabajo con entrevistas orales. Las fuentes orales han confirmado definitivamente su importancia y
utilidad en el ámbito de las Ciencias Sociales. Se trata de herramientas que permiten recrear las
percepciones de los propios actores y analizar sus posicionamientos políticos e ideológicos frente a
determinadas cuestiones y coyunturas que, además, pueden y deben ser contrastados con otro tipo
de indicios. En ese sentido, coincidimos con W. Moss quien señala que “La historia oral se
concentra en las experiencias directas de la vida de los individuos” y señala, al “interrogatorio
sistematizado” como el principal modo de recuperar esas experiencias registradas en la memoria. 40
Debemos tener en cuenta que la reconstrucción de esos imaginarios son relatados hoy. Para ello
se buscan preguntas específicas para evitar que esa reconstrucción sea atravesada por la historia
actual de los entrevistados.
En la práctica, se trata de una tarea conjunta de entrevistador y entrevistado, en la cual acuerdan
la revisión de determinados temas y experiencias según lo que cada uno de ellos considera
significativo. Se trata, entonces, de una “transacción humana” de la cual resulta un documento, el
registro de “una experiencia de vida” que desean convertir en “un documento durable para futuras
referencias”. 41
De allí, la utilidad del recurso de las entrevistas orales en la exploración de ciertos aspectos poco
39
https://praxislibertaria.wordpress.com/2013/05/19/argentina.
40
Moss, William W., “La historia oral: ¿Qué es y de dónde proviene?” en Schwarzstein, Dora, “La historia
oral”, Bs. As., C.E.A.L., 1991, págs.21-30.
41
Moss,William, Op. cit., pág. 31
explorados u oscuros en otro tipo de recursos metodológicos, como las percepciones, las
intenciones, los hábitos y las prácticas que no suelen registrar por ejemplo, la prensa o los
documentos institucionales. En nuestro caso las entrevistas estarán vinculadas con una
problemática específica, en la cual los entrevistados serán fuente de información, proporcionando
datos acerca del tema de investigación. Ellos vivieron y viven situaciones que nos interesa conocer.
Técnicamente la entrevista es un método de investigación científica que utiliza la comunicación
verbal para recoger informaciones en relación con una determinada finalidad.
“La entrevista tiene un enorme potencial para permitirnos acceder a la parte mental de las perso-
nas, pero también a su parte vital a través de la cual descubrimos su cotidianidad y las relaciones
sociales que mantienen. En este contexto, la entrevista como instrumento de investigación es
suficiente para la realización del proceso investigativo y en muchos casos su uso es forzado y
frecuentemente obligatorio. Más aún tiene un importante potencial complementario en relación a
los estudios cuantitativos, en donde su aportación concierne al entendimiento de las creencias y
experiencia de los actores. En este sentido la entrevista es pertinente, ya que contribuye a situar la
cuantificación en un contexto social y cultural más amplio”.42
Por otro lado, en un registro distinto, pero necesariamente complementario, la investigación
atenderá a la reconstrucción del contexto histórico en el cual se generaron esos imaginarios políticos
entre los jóvenes universitarios. Recordemos que analizaremos un escenario político de transición,
en donde a partir de la derrota militar en Malvinas, los líderes de la Multipartidaria no reclamaron
ni exigieron la entrega inmediata del poder, sino que generaron los tiempos necesarios para una
apertura electoral en donde las Fuerzas Armadas lideraron el proceso de transformación. Como
sostienen Acuña y Smulovitz43, la aceleración de los tiempos que caracterizó a la escena política
post-Malvinas fue paradojal ya que obligó a los partidos a sostener al régimen que enfrentaban con
la finalidad de darse el tiempo para acceder ordenadamente a una salida democrática.
A partir del enfoque metodológico planteado, las herramientas de investigación que serán
utilizadas son entrevistas orales a estudiantes seleccionados en virtud del protagonismo político y
dirigencial que tuvieron en el periodo a analizar y que serán contactados de manera personal. Se
realizan entrevistas semi-estructuradas a actores clave de la temática, esto es estudiantes-militantes
de diferentes agrupaciones políticas universitarias de la ciudad de Rosario (Franja Morada, Partido
Peronista, Movimiento Nacional Reformista, Partido Comunista).
Secundariamente no solo indagamos en torno a las percepciones y motivaciones de esa época,
intentaremos dilucidar cuánto de aquello hoy todavía subsiste. La distancia y el transcurso del
tiempo pudieron generar nuevas percepciones y esto es enriquecedor como parte del relato de los
entrevistados.
Para Cornelius Castoriadis, preocupado por el tema desde la filosofía y el psicoanálisis, un
conjunto de expectativas, percepciones, creencias y prácticas son, indispensables porque ninguna
sociedad puede perdurar sin crear una representación del mundo y, en ese mundo, de ella misma, ya
que todo lo dado en lo histórico-social está indefectiblemente ligado a lo simbólico44.

Según este autor, la política no ha existido siempre y en cualquier lugar y sostiene que la
verdadera política es la resultante de una creación histórico-social rara y frágil. Discutir sobre la
42
López Estrada, Raúl. y Deslauriers, Jean-Pierre., “La entrevista cualitativa como técnica para la
investigación en Trabajo Social”, Margen N° 61, junio de 2011, pág. 1.
43
Acuña, Carlos H. y Smulovitz, Catalina, “Militares en la transición Argentina: Del Gobierno a la Subordinación
Constitucional”, Revista Paraguaya de Sociología, vol. 31, 1994.
44
http://www.flacso.uchile.cl/publicaciones/moebio/43/cegarra.html
democracia también significa hacerlo sobre la política. Cuando el hombre nace, lo hace en un
campo histórico-social y está atravesado por la influencia del imaginario colectivo instituyente. La
sociedad no puede dejar de producir individuos sociales conformes a ella y que a la vez la
produzcan. Si se nace en una sociedad conflictiva, la puesta en juego y las opciones están
predeterminadas.45

El enfoque de la filósofa Ester Díaz es, en parte, coincidente con esta mirada al afirmar que los
imaginarios sociales generan los valores, los ideales y las conductas de las personas que conforman
una cultura. Es el imaginario un efecto de una compleja red de relaciones entre discursos y prácticas
sociales que interactúa con las individualidades y se manifiesta en lo simbólico a través del lenguaje
y en el accionar concreto entre las personas.

En otro registro, Bronislaw Bazcko, filósofo e historiador de las ideas, puede proporcionar un
buen respaldo teórico a la perspectiva elegida para el análisis de la cuestión de los jóvenes
militantes durante la transición democrática en Argentina. Siguiéndolo, puede afirmarse que durante
esos años, para los jóvenes sobre todo, los cambios políticos profundos parecen haber sido una
posibilidad asequible e inminente. Se trató de un periodo en el que los mismos parecían abandonar
el terreno de los sueños, de los ideales, para pasar al terreno del tiempo concreto, a la historia real.
En palabras del autor, ésta parece haber sido una etapa en la cual se operó una “inversión muy
significativa”: las utopías abandonaban el lugar del discurso ficcional, de lo soñado e idealizado y
“el tiempo” parecía convertirse “en el lugar de la máxima inversión utópica, y así, la utopía se
desplaza[ba] hacia la historia”. El fenómeno no es excepcional, la construcción de imaginarios
acompaña siempre a las sociedades: “A lo largo de la historia, las sociedades se entregan a la
invención permanente de sus propias representaciones globales…a través de las cuales se dan una
identidad, perciben sus divisiones, legitiman su poder o elaboran modelos formadores para sus
ciudadanos tales como el “valiente guerrero”, el “buen ciudadano”, el “militante
comprometido”.46

Es obvio, señalar que ese imaginario gestado por los jóvenes no se nutrió únicamente de
aspectos que pueden considerarse positivos respecto de la vida política del país; también estuvo
atravesado por tensiones, disputas, contradicciones y competencias que fueron, a veces, feroces. El
mismo Bazcko lo advierte: la dominación en el campo de las representaciones, de los imaginarios,
supone conflictos.
“Una de las funciones de los imaginarios sociales consiste en la organización y dominio del
tiempo colectivo sobre el plano simbólico. Esta función es aparente en el caso de las utopías que
conjuran al futuro al recibir y estructurar los sueños y esperanzas de una sociedad distinta, y lo es
menos en la memoria colectiva: pero los acontecimientos que ésta guarda en el recuerdo, ¿no
cuentan en general menos que las representaciones que de ellos mismos nacen? … Sólo en lo
abstracto se oponen memoria esperanza colectivas: en la realidad histórica casi siempre una
completa y alimenta a la otra…” 47
Respecto del caso a analizar que son los jóvenes en la transición democrática, Fernando

45
Castoriadis, Cornelius, “La Democracia como procedimiento y como régimen”, en Iniciativa Socialista, N°
38, febrero 1996.
46
Baczko, Bronislaw, “Los imaginarios sociales. Memorias y esperanzas colectivas”, Bs. As., Nueva Visión,
2005, págs. 7-9.
47
Baczko, Bronislaw,Op. cit., pág.11
Pedrosa48 sostiene que al comenzar a diluirse la política represiva y dada la desdibujada situación
del gobierno militar, que derivó en un abrupto llamado a elecciones generales, la política de los
estudiantes que se había caracterizado por lo reducido de sus activistas y la homogeneidad de
posiciones cambió su carácter y en consecuencia creció el número de agrupaciones y militantes.
Para concluir esta presentación, diremos que se tomará también en cuenta un trabajo que lo
consideramos pertinente, referido a la participación de la juventud argentina49 y que propone
elaborar un estado del arte acerca de las prácticas políticas de los jóvenes abriendo nuevas líneas de
análisis, sobre todo en relación a los imaginarios dominantes de la militancia. En el mismo se toma
como punto de partida el año 1968, considerando que ese momento -caracterizado por los hechos
que suscitaron el llamado Cordobazo- fue un periodo en el que se pusieron de manifiesto las
transformaciones que venían produciéndose a lo largo de la década del sesenta en relación con el
papel protagónico que fue adquiriendo la juventud en el plano político, social y cultural. Esta
primera etapa que se extiende hasta el año 1976 se caracterizó por el fuerte cuestionamiento a los
valores vigentes que permitieron a los jóvenes constituirse como un sujeto social, con relativa
autonomía y capacidad de organización. “Este clima de época encontró expresión en la Argentina en
1969, al iniciarse un momento explosivo de rebelión popular, caracterizado por el surgimiento de
movimientos políticos cuyas prácticas tenían como horizonte la toma del poder, con nuevos
repertorios de confrontación.”50 El Cordobazo se convirtió en una gran insurrección urbana que
mostraba la emergencia de jóvenes actores políticos en un contexto de represión.
Un segundo momento de análisis, que abarcaría parte del eje de nuestro trabajo, incluye el
periodo de los gobiernos militares (1976-1983) en donde los jóvenes se manifestaron de manera
diferente y solapada, ya sea en el plano cultural, laboral y/o educativo, atravesados
fundamentalmente por el miedo y la desesperanza; entonces eran escasos o nulos los espacios de
encuentros y discusión, sobre todo en los primeros años de la represión más dura.
La tercera etapa, que también es importante para nuestra investigación, para los autores
mencionados, se extiende desde la restauración democrática hasta el fin del gobierno de Alfonsín,
marcando un momento en el cual se restituyó la política y en donde esta pareció volver a su lugar.
Sin embargo, 1989 generó un quiebre respecto de las expectativas construidas en torno a la
posibilidad de consolidar un modelo estable de democracia y bienestar social que resolviera la
cuestión social pendiente y abierta por la dictadura. El carácter político y novedoso de cualquiera de
estas expresiones juveniles ha determinado algunos criterios para reconocer la politicidad de sus
prácticas. Sostienen que aun cuando todo tipo de lazo sea susceptible de politizarse, el carácter
político de esas acciones no es algo evidente y, por el contrario, merece ser desentrañado.
Reafirmamos que es interesante rescatar el análisis que remite a la especificidad del movimiento
estudiantil y su propósito principal: armarse y rearmarse como movimiento, en términos de
prácticas políticas concretas; pasar del ser al hacer; de la conciencia teórica a la conciencia práctica
y todo ello en el marco de un nuevo contexto, de una nueva simbología y también de un nuevo
48
Pedrosa, Fernando, “La Universidad y los estudiantes frente a la dictadura militar”, en Marsiske, Renate,
Movimientos estudiantiles en América Latina. UNAM, México, 1989, citado en Arriondo, Luciana,
"Universidad y Política: el movimiento estudiantil en los 80". La revista del CCC [en línea]. Enero / Abril
2011, n° 11. [citado 2014-10-09]. Disponible en Internet:
http://www.centrocultural.coop/revista/articulo/209/. ISSN 1851-3263.
49
Bonvillani, A., Palermo, A., Vázquez, M. y Vommaro, P., “Juventud y política en la Argentina (1968-
2008). Hacia la construcción de un Estado del Arte”, en Revista argentina de Sociología, vol. 6, N° 11,
julio/diciembre 2008, versión On-line ISSN 1669-3248
50
Ibidem
lenguaje. Rediseñar una nueva sociedad, sacarla del sometimiento, alejarla de esos fantasmas que la
paralizaron durante aquellos “años de plomo”, acariciar la idea de que se podía ir por cosas
importantes, acariciar nada menos que la libertad de pensar, de sentir y de actuar; ese parecía ser el
sentimiento colectivo rector.
Es por ello, que trabajamos las entrevistas orales porque con estas es posible recuperar aquellos
sentimientos genuinos que los animaron a reconquistar los espacios democráticos, con la pasión
que los unía, con sus dudas, pero también con certezas, y fundamentalmente con la idea de ser
protagonistas de algo importante, de un hecho histórico por el cual valía la pena arriesgarlo todo.

Referencias Bibliográficas
Acuña, Carlos H. y Smulovitz, Catalina, “Militares en la transición Argentina: Del Gobierno a la
Subordinación Constitucional”, Revista Paraguaya de Sociología, 1994, vol. 31.
Águila, Gabriela “Dictadura y memoria. El conflictivo contrapunto entre las memorias de la
dictadura en Rosario”, Prohistoria, año XI, número 11, Rosario, Argentina, primavera 2007.
Águila, Gabriela. “Dictadura, represión y sociedad en Rosario, 1976/1983. Un estudio sobre la
represión y los comportamientos y actitudes sociales en dictadura”, Bs. As., Prometeo, 2008.
Ansaldi, Waldo. “El silencio es salud. La dictadura contra la política” en Quiroga, Hugo y C. Tcach.
(Comps.) “Argentina 1976-2006. Entre la sombra de la dictadura y el futuro de la democracia”,
Rosario, Homo Sapiens, 2006.
Arriondo, Luciana, "Universidad y Política: el movimiento estudiantil en los 80". La revista del
CCC [en línea]. Enero / Abril 2011, n° 11. [citado 2014-10-09]. Disponible en Internet:
http://www.centrocultural.coop/revista/articulo/209/. ISSN 1851-3263.
Baczko, Bronislaw, “Loa imaginarios sociales. Memorias y esperanzas colectivas”, Bs. As., Nueva
Visión, 2005.
Bonavena,Pablo y otros, “El movimiento estudiantil argentino”, Buenos Aires, Ediciones
Cooperativas, 2007.
Bonvillani, A., Palermo, A., Vázquez, M. y Vommaro, P., “Juventud y política en la Argentina
(1968-2008). Hacia la construcción de un Estado del Arte”, en Revista argentina de Sociología, vol.
6, N° 11, julio/diciembre 2008, versión On-line ISSN 1669-3248
Braslavsky, Cecilia, “La juventud argentina: entre la herencia del pasado y la construcción del
futuro”, en Revista de la Cepal, N°29, 1985.
Braslavsky, Cecilia, “La juventud argentina. Informe de situación”, Bs. As., CEAL, 1986.
Cano, Daniel y Aymá, Ana. “Voces, luchas y sueños. Historia oral del movimiento estudiantil
argentino. Presidencias de la FUA 1983 – 1995”. Centro de Estudios para la Reforma Universitaria,
Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe, 1999.
De Ipola, E. y Portantiero, J.C., “Crisis social y pacto democrático”, en Punto de Vista, Año VII, N°
21, agosto 1984.
Landi, Marcelo y Aprea Nardo, Milagros “Movimiento estudiantil platense (1981-1984) en
http://archivosobremovimientoestudiantil.blogspot.com.ar/2008/05/cronologa-de-1981-1983.html
López Estrada, Raúl. y Deslauriers, Jean-Pierre., “La entrevista cualitativa como técnica para la
investigación en Trabajo Social”, Margen N° 61, junio de 2011.
Moss, William W., “La historia oral: ¿Qué es y de dónde proviene?” en Schwarzstein, Dora, “La
historia oral”, Bs. As., C.E.A.L., 1991.
Novaro, Marcos y V. Palermo. “La dictadura militar 1976-1983”, Bs. As., Paidós, 2006.
Nun, José y Portantiero, J.C. (comps.) "Ensayos sobre la transición democrática en Argentina", Bs.
As., Puntosur, 1987.
Nuñez, Pedro, “Escenarios sociales y participación política juvenil. Un repaso de los estudios sobre
comportamientos políticos desde la transición democrática hasta Cromagnon”, Revista SAAP
[online]. 2010, vol.4, n.1 [citado 2014-10-03],
Disponible en: http://www.scielo.org.ar/scielo.php ISSN 1853-1970.
O`Donnell, Guillermo, “Estado, democratización y ciudadanía”, en Revista Nueva Sociedad, N°
132, marzo/abril, 1994.
Plantgean, E., “La historia de lo imaginario”, en Le Goff, J., Chartier, R. y Revel, J. (coords.), “La
nueva historia”, Bilbao, Mensajero, 1988, pág. 302.
Pedrosa, Fernando, “La Universidad y los estudiantes frente a la dictadura militar”, en Marsiske,
Renate, “Movimientos estudiantiles en América Latina”. UNAM, México, 1989.
Quiroga, Hugo."El tiempo del proceso", Rosario, Ross, 1994.
Rodríguez Laura Graciela y Germán Soprano, “La política universitaria de la dictadura militar en la
Argentina: proyectos de reestructuración del sistema de educación superior (1976-1983)”, Nuevo
Mundo Mundos Nuevos, Cuestiones del tiempo presente, 2009, [En línea], Puesto en línea el 09
mayo 2009. URL : http://nuevomundo.revues.org/56023.
Romero, Ricardo, “La lucha continúa: el movimiento estudiantil argentino en el siglo XX”, FUBA
Editora, Bs As, 1998.
Sidicaro, Ricardo. “Sobre algunas consecuencias políticas de la dictadura militar, 1976-1983”, en
Quiroga, Hugo y C. Tcach. (Comps.) “Argentina 1976-2006. Entre la sombra de la dictadura y el
futuro de la democracia”, Rosario, Homo Sapiens, 2006.
Suriano, Juan (Dir.) “Dictadura y democracia (1976-2001)”, Bs. As., Sudamericana / Nueva
Historia Argentina, 2005.
Toer, Mario, “El movimiento estudiantil de Perón a Alfonsín”, CEAL, Buenos Aires, 1988.
Wortman, Ana, “Vaivenes del campo intelectual político cultural en la Argentina”, en Mato, Daniel
(comp.) “Estudios y otras prácticas intelectuales latinoamericanas en cultura y poder”, CLACSO,
Caracas, Venezuela, 2002. Disponible en la World Wide Web:
http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/cultura/wortman.doc
 LA EMERGENCIA DE LA CIUDADANÍA GLOBAL EN AMÉRICA LATINA: LA
REVOLUCIÓN POR ESTADOS MÁS ABIERTOS E INNOVADORES.

Yehiny Yulied Guevara Castro51

Dora Elcy Guevara Agudelo52

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

RESUMEN

El impacto de la globalización sobre la noción de ciudadanía es cada vez más evidente, sin
embargo, no existe aún un acuerdo sobre el papel de la ciudadanía global en medio de la
emergencia de sociedades más involucradas en el espectro político, al punto que entre los retos que
enfrentan los Estados en América Latina se encuentra el reconocimiento de una identidad ciudadana
global inmersa en las transformaciones inevitables de la introducción del pensamiento moderno en
las administraciones públicas, y Colombia no es ajeno a ello, siendo un punto de reflexión en medio
de las iniciativas adelantadas en medio de la apertura gubernamental.

Así mismo, los Estados latinoamericanos se han adaptado de forma más lenta a estos cambios,
siendo necesario reflexionar acerca del papel de la ciudadanía global como actor fundamental para
la materialización de Estados más abiertos y transparentes, con bases sólidas en la participación y la
colaboración con otras redes en América Latina; toda vez que sin esto, se hace imposible consolidar
una democracia participativa y el aprovechamiento de las oportunidades que trae la búsqueda de los
medios para afianzar los vínculos político-jurídicos entre los Estados y los miembros del mismo y la
aparición de lo que ha recibido el nombre de innovación democrática.

PALABRAS CLAVES
Innovación democrática, Colombia, Gobierno abierto, participación ciudadana, ciudadanía global.

ABSTRACT

The impact of globalization on the notion of citizenship is increasingly evident, however, there is
still no agreement on the role of global citizenship in the midst of the emergence of the societies
most involved in the political spectrum, to the point that Among the challenges facing the United
States in Latin America is the recognition of a global citizen identity immersed in the inevitable
transformations of the introduction of modern thought in public administrations.

51
Estudiante de penúltimo semestre de Administración Pública de la Escuela Superior de Administración Pública-ESAP.
Investigador nivel I de la facultad de investigaciones de la ESAP y miembro de grupo de investigación sobre
laboratorios de innovación pública.
52
Economista de la Universidad Católica de Colombia. Especialista en gestión administrativa con experiencia en
Formación profesional por competencias laborales.
Likewise, the Latin American States have adapted more slowly to these changes, since it is
necessary to reflect on the role of global citizenship as a fundamental actor for the realization of
more open and transparent States, with solid foundations in the participation and the collaboration
with other networks in Latin America; whenever this is, it becomes impossible to consolidate a
participatory democracy and take advantage of the opportunities brought by the search for the
means to strengthen political-legal ties between the United States and the members of the same and
the appearance of what has been received the name of democratic innovation.

INTRODUCIÓN

El gobierno abierto y la transparencia están vinculados tanto con la gestión de las organizaciones
públicas, como con la democracia y la gobernabilidad. Lo anterior implica una observación de las
acciones adelantadas en materia de procesos de innovación en la gestión pública y el impacto del
mismo en la democracia, de cara a las relaciones cada vez más dinámicas entre el Estado y la
sociedad.

El impacto de la globalización sobre la noción de ciudadanía es cada vez más evidente, sin
embargo, no existe aún un acuerdo sobre el papel de la ciudadanía global en medio de la
emergencia de sociedades más involucradas en el espectro político, al punto que entre los retos que
enfrentan los Estados en América Latina se encuentra el reconocimiento de una identidad ciudadana
global inmersa en las transformaciones inevitables de la introducción del pensamiento moderno en
las administraciones públicas.

Así mismo, los Estados Latinoamericanos se han adaptado de forma más lenta a estos cambios,
siendo necesario reflexionar acerca del papel de la ciudadanía global como actor fundamental para
la materialización de Estados más abiertos y transparentes, con bases sólidas en la participación y la
colaboración con otras redes en América Latina; toda vez que sin esto, se hace imposible consolidar
una democracia participativa y el aprovechamiento de las oportunidades que trae la búsqueda de los
medios para afianzar los vínculos político-jurídicos entre los Estados y los miembros del mismo y la
aparición de lo que ha recibido el nombre de innovación democrática.

De esta forma, la innovación democrática se erige como un tema obligatorio en las iniciativas de
apertura gubernamental, dada la transición en el acceso a la información y el posicionado de los
datos públicos como un recurso a explotar para la toma de decisiones más racionales.

Articular este precepto con la problemática del distanciamiento entre la ciudadanía y las
organizaciones públicas que aquejan a todos los países latinoamericanos, permitirá una
comprensión cercana de la creciente revolución por Estados más abiertos e innovadores y la
materialización de una democracia en donde se consolida la aparición de nuevos actores políticos y
se comienza a pensar en una ciudadanía global en contacto con problemáticas de su territorio y del
territorio global.

De esta forma, el presente escrito pretende reflexionar acerca del impacto de la apertura
gubernamental en la configuración de dinámicas de participación de nuevos actores sociales, como
la crecimiento ciudadanía global. La premisa parte de que esta apretura gubernamental hace parte
de la estrategia en el marco de la gobernanza en Colombia por el reconocimiento de los impactos
que deben llevarse a cabo en la misión por el cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible
y la agenda 2030.
Los países en América Latina deben de reevaluar la forma en que se ha integrado el estatus del
papel de la participación ciudadana y los actores políticos en los procesos de adopción de decisiones
públicas, y la materialización de los pilares de la participación, transparencia y colaboración.

Dado lo anterior, se tendrá como marco referencial las iniciativas en materia de innovación
democrática dentro de los planes de acción suscritos por Colombia ante la Alianza para el Gobierno
Abierto (AGA) y los programas liderados como parte de la estrategia gubernamental denominada
“Gobierno en Línea” (GEL) y los marcos legales de participación ciudadana consagrados en la carta
política del país.

El documento estará dividido en ocho partes. En un primer ligar se presenta un relato sobre las
reformas en Colombia que hacen parte del camino hacia la apertura del gobierno y el afianzamiento
de la gobernanza. Luego, se relaciona a la gobernanza y la materialización de redes de decisión
pública. En tercer lugar, se mencionan aspectos relevantes de la participación de Colombia en la
Alianza para el Gobierno Abierto, posteriormente, las estrategias de gobierno en línea y la policía
pública de gobierno digital. Secuencialmente se responde a ¿Por qué gobierno abierto e innovación
democrática?, para finalizar con el papel de la ciudadanía en el Estado Social de derecho junto a
consideraciones finales sobre el tema.

HABLEMOS DE REFORMAS

El rol protagónico del Estado como garante de las condiciones mínimas para la convivencia
ciudadana y la satisfacción de las necesidades sociales, lo ha obligado a adoptar una estructura
administrativa que le permitiera cumplir con este papel y que corresponda al modelo particular de
cada época. De esta forma, se han ido adoptando paradigmas o modelos de administración pública
que han sido reemplazados en la medida en que los anteriores han hecho crisis, obligando a una
permanente reflexión acerca del modelo apropiado que propicie el cumplimiento cabal de los fines
de la administración pública.

Acorde a lo anterior, la burocracia, la gerencia pública y la gobernanza son asumidos como los
principales modelos de la administración pública sin ser los únicos, pero si, los que han dado pie en
Colombia a una serie de reformas estatales como instrumentos mediante los cuales los modelos
pueden materializarse directamente en el entorno estatal.

No hay que dejar de lado la marcada preocupación que existe respecto de la búsqueda de eficacia,
eficiencia, la búsqueda de equidad y la creación de entornos propicios para el desarrollo del país.
Sin embargo, las reformas deben de responder a retos del sector público, partiendo de que estos
retos no desaparecen si no que se transforman, por lo que se debe de preparar al Estado Colombiano
para enfrentarlo prestando atención a la estructura del sistema de la administración pública como
parte importante para alcanzar dichos objetivos, tal es el caso del proceso de paz adelantado desde
el año 2016.

No se puede negar que el Estado Colombiano no haya dado paso para mejorar la gobernabilidad a
través del fortalecimiento institucional, buscando un mejor Estado, capaz de garantizar condiciones
de orden social y político. Pero a pesar de ello, aún queda un largo camino por recorrer, se necesita
una estructura más ágil, una verdadera racionalización de trámites, un estilo de administración y
organización posburocrático, que haga uso de las herramientas que hacen posible enfrentarse a
cambio que atraviesa la sociedad colombiana.

En la adopción de las reformas se descuidaron varios aspectos que llevan a una aplicación poco
satisfactoria de los medios para alcanzar el fin. No existe un diagnóstico institucional que se
fundamente en las características de la administración pública en Colombia, por lo que esto ha
llevado en que se opte en Colombia por traer ideas y estrategias de otros países los cuales poco o
nada tienen de parecido con las dimensiones y aspectos de la sociedad y el aparato Estatal del país
por lo que no están dadas las condiciones para los cambios propuestos.

De esta forma, las reformas sobre campos que no están en dichas condiciones, termina por
desembocar en grandes fallas y aumentos de costos resultantes de las inestabilidades y
fragmentaciones a causa de la descoordinación que ello produce. Por tanto, para Colombia hay que
tener en cuenta que la estructuración de sector público y del aparato Estatal no se debe de dejar de
lado la historia y las condiciones económicas y sociales, así como los objetivos del gobierno de
turno y las políticas de Estado establecidas como eje de acción Estatal.

Nos encontramos frente a dos vías que resultan contradictorias entre sí pero igualmente necesarias.
Las reformas de la administración pública en Colombia requieren completar el ciclo del modelo
weberiano especialmente de cara a una estratega formada por un burocracia profesional y un
servicio civil transparente. Así mismo, necesita romper los esquemas del modelo organizacional
weberiano, dado que ya no es suficiente frente a las formas contemporáneas de la administración
pública.

Además, una parte de las reformas planeadas permanecen como buenos deseos en el tiempo, y no
llegan a materializarse. Lo que parece un patrón de las reformas contemporáneas es la persecución
de mejores niveles de transparencia y acceso a la información pública, la utilización de la
información del sector público para promover la innovación y el desarrollo, la participación de la
ciudadanía en el diseño e implementación de las políticas públicas y la generación de espacios de
colaboración entre diversos actores, todo lo anterior, apuntando al co-diseño y co-producción de
valor público.

Por ello, el crecimiento papel de la innovación dentro del desarrollo institucional que impulsan
mecanismos de co-creación en la provisión de servicios públicos y la puesta en marcha de nuevos
sistemas organizativos y de gestión orientados al fomento de la apertura y nuevas formas de
gobernar teniendo en cuenta el contexto de redes de política pública y sociedad en red que han ido
ganando terreno en la agenda pública.

La necesidad de acercarse de manera más fluida con la sociedad en el marco de su participación en

la elaboración de las políticas públicas y la promoción del ejercicio del buen gobierno. De allí, el
incremento de políticas dirigidas a implementar el gobierno abierto comprendidas desde el enfoque
trasversal de prácticas y valores dentro de una cultura que necesita dar el próximo paso hacia la
configuración de una plataforma o ecosistema de gobernanza abierta y colaborativa.

Las reformas de Estado conforme al modelo burocrático estuvieron orientadas por el

establecimiento de burocracias funcionales, es decir, que el ejercicio de las funciones estatales está
a cargo de profesionales calificados que forman parte de una organización jerarquizada. Estas
reformas buscan la especialización de las tareas, es decir, la división del trabajo en el seno de la
organización, por medio de la distribución de obligaciones y roles entre un cierto número de
puestos, así mismo, se pretende la utilización de la normatividad como elemento de regulación de
los procesos de decisión, la estandarización de los procedimiento y la centralización de la autoridad.

Ejemplo de ello es la introducción del régimen de carrera administrativa en 1938, la creación de un

programa de estudios superiores en administración pública a cargo de la ESAP en 1958, y la
existencia de un departamento encargado del servicio civil u la función pública, además del régimen
de Estado de derecho mediante el cual todas las actuaciones administrativas estaban enmarcadas en
la legalidad y la larga tradición de control en lo contencioso administrativo.

Sin embargo este modelo entra en crisis debido a la ineficiencia burocrática, entendida como
defectos inherentes a la lentitud, la rigidez, la impersonalidad, y el empobrecimiento de las tareas
derivadas de la rígida división del trabajo y a la transformación de los individuos en parte de una
maquina burocrática.

Es así, que para el siglo XX, en Colombia se empiezan a gestar movimientos de reforma
administrativa buscando eliminar la pesada rigidez y las disfunciones inherentes al modelo
burocrático. Dicha reforma giraba en torno a la transformación de las relaciones internas: Gestión
de recursos humanos; la transformación de las relaciones con los administrados y la emergencia de
la participación ciudadana, de cara a la crisis del Estado Social, el intervencionismo y el servicios
público clásico.

Por otro lado, las reformas en cuanto a la descentralización, rompen en cierta medida los aspectos
de centralización del poder sobre los cuales se cimentaba el modelo burocrático, dando paso a la
introducción de un modelo gerencial, en la medida en que se van gestando pasos hacia el
empoderamiento de la gestión pública en los territorios. Allí toma principal influencia la crisis fiscal
motivada por el sobreendeudamiento en América latina, de esta forma, se gesta la convicción de que
los problemas pueden ser analizados teniendo en cuenta los conceptos y técnicas propios de las
organizaciones privadas.

De esta forma, desde el modelo de gerencia pública se empiezan a gestar reformar en cuanto al
establecimiento de un control a posteriori de los resultados de la acción gubernamental y a incluir
procesos de vinculación en la sociedad en la definición de bienes y servicios públicos de modo que
estos se guíen hacia la satisfacción de los ciudadanos. De esta forma, es allí donde se gestan los
mecanismos de rendición de cuentas donde el gobierno debe de rendir cuentas de la efectividad de
sus programas y el cumplimiento de sus metas. No hay que dejar de lado la concepción de la nueva
gerencia pública orientada hacia el ciudadano como cliente de los servicios públicos prestados, el
gerencialismo de carácter empresarial, la evaluación de resultados y la planeación administrativa.

Bajo este modelo se encuentran las reformas que dan pie a la constitución de 1991, a pesar de la
influencia del modelo burocrático ya mencionado anteriormente, evidenciadas en la introducción de
criterios de especialización funcional que permitan la operación del aparato estatal por fuera de la
jerarquización de las ramas del poder público al contemplar la existencia de órganos con carácter
autónomo e independiente, para el cumplimiento de las demás funciones a cargo del Estado. Por
otro lado, el señalamiento del ejercicio de la función administrativa desarrollado con base a los
principios de eficacia y económica, instrumentalizada mediante la planeación y el presupuesto, así
como el diseño y organización de los sistemas de evaluación de la gestión y resultados de la
administración pública, en función de la misionalidad básica de la Contraloría general de la
República y el establecimiento del control interno en todas las entidades a nivel nacional.

Sin embargo, este modelo presentó disfuncionalidades en medio del olvido de que la administración
pública no solo produce bienes y servicios, sino que lo hace en defensa de unos valores e interés
colectivo, y que tipo de relación entre los ciudadanos y el Estado no supera la autoridad
burocratizada del anterior modelo puesto que la participación se remite a asuntos micro, dejando los
asuntos macro a los altos mandos políticos y administrativos.
De allí que se hable de una crisis de gobernabilidad por el desconocimiento de que el procesos
decisorio público no es del todo semejante al procesos en el sector privado, porque estas últimas no
dependen del todo del contexto político y de la distribución equitativa de los recursos públicos. De
esta forma, se conduce a la búsqueda de nuevos procesos de decisión y de acción, de modo que se
busca asociar a los diferentes actores implicados en la toma de decisiones bajo un nuevo estilo de
gobierno, la gobernanza.

Bajo este modelo se empiezan a gestar un papel más activo de la ciudadanía y de la ampliación dela
rendición de cuentas, las asociaciones público-privado, y el incremento de instrumentos de
participación en la formulación y ejecución de políticas públicas de modo que se confiere mayor
legitimidad a la actividad estatal y ética pública como referente para el buen gobierno. De allí las
tendencias de apertura gubernamental desde el gobierno abierto, la innovación pública, y los
ecosistemas digitales con el fin de acercar la ciudadanía y al Estado.

Por último, la constitución de 1991 no hace visible un modelo definido de administración pública,
por lo que trata de apuntar desde distintos perspectivas a los tres modelos. El modelo burocrático
visto desde la búsqueda de profesionalización en el servicio civil y la reafirmación del principio de
legalidad sobre el cual deben de estar basadas todas sus actuaciones públicas. El modelo gerencial
desde el establecimiento del control a la gestión, la descentralización, la participación ciudadana y
la responsabilidad por la gestión fiscal y por último, el modelo de gobernanza, mediante el principio
de participación ciudadana en todas las decisiones que los afectan y en la vida económica,
administrativa y cultural, y así mismo el principio de moralidad, trascendiendo tanto a la legalidad
weberiana y al eficientismo gerencialista.

El Estado ha jugado y seguirá jugando un papel decisivo en la conducción del juego social, solo que
cada vez es más claro que debe compartir esa responsabilidad con otros actores. Se requiere que el
Estado mantenga su autonomía, evitando ser capturado por intereses particulares, sin olvidar que la
soberanía reside en la ciudadanía y son los intereses generales los que se deben de proteger.

Las actuales democracias se enfrentan a un agotamiento de los modelos tradicionales de gobernanza

de cara a una ciudadanía inmersa en un mundo que está cambiando de manera vertiginosa.
Colombia no es ajena a ello, de ahí que tomando particularidad en el siglo XX se registren diversos
intentos de reforma de su acción Estatal y de la administración pública. Es así, que son varios los
esfuerzos por cambiar aspectos en la organización y el funcionamiento del aparato Estatal de forma
que se encamine en la vía de la eficiencia y la eficacia desde cada una de sus funciones.

Aledaño a lo anterior, el Estado Colombiano y el actuar público se enfrenta a una sociedad abatida
por la fragmentación y desigualdad que en su seno se produce, un sistema clientelar y la corrupción
dentro de su sistema político, una administración pública tradicionalista basada en el modelo
burocrático, excesiva legalidad y el quiebre y violación de las normas. Por tanto, desde las décadas
anteriores, el Estado ha venido adquiriendo mayor importancia en su papel de mecanismo
articulador de las relaciones que se producen dentro del esquema ciudadanía-administración
pública.

Sin embargo, a pesar de los pasos dados por esta vía, las reformas siguen oscilando bajo un efecto
pendular entre un Estado interventor y uno que trata de no serlo. Lo que es posible visibilizar es que
en medio de ello, se procura el adoptar un papel garante de las condiciones mínimas para la
realización de los derechos y las libertades individuales, y luego como prestador de los servicios
públicos requeridos para la satisfacción de las necesidades sociales básicas.
Ello ha llevado a que en Colombia se presentan signos de agotamiento estatal, expresados en un
gasto fiscal disparados, un proteccionismo disfuncional y un burocracia que dificulta la innovación
y la trasparencia en los asuntos públicos, además, de una distorsión de la administración de lo
público en parte debido a la forma en que el aparato estatal está distribuido.

Por otra parte, la gobernanza supone un posicionamiento del ciudadano como aquel actor principal
en la definición de políticas públicas basadas en problemáticas estructurales y una mayor atención a
los productos, impactos y resultados de las estrategias adelantadas por los gobernantes.

El tema cobra importancia frente a los esfuerzos emprendidos desde la agenda de conectividad y en
una preocupación por la necesidad de cooperación de las partes como principales actores de dicha
tendencia, y en la búsqueda de proponer vías de aproximación entre la ciudadanía y las
organizaciones públicas en Colombia que desemboque en el fortalecimiento de la estrategia y el
logro exitoso de los objetivos de este.

No es desconocido que las democracias se enfrentan a un agrietamiento de la materialización de la

gobernanza, lo que ha desembocado en procesos forzados de legitimación, escasa participación,
desinterés y desconfianza en la transparencia de los actos públicos.

Las posturas frente al tema son diversas y todas configuran un espacio de discusión frente al tema,
sin embargo, como ya lo aseguraría Jesús García (2013), implica un esfuerzo por comprometer a los
ciudadanos desde el inicio con el beneficio de extender la consulta y participación a todos los
niveles del modelo político de cada país.

Las redes de decisión pública necesitan de un fortalecimiento en el uso efectivo de los mecanismos
de participación consignadas en la carta política como un canal de comunicación entre la ciudadanía
y el Estado, y que facilita la participación ciudadana en el diseño y en la implementación de
políticas públicas, y permite que la ciudadanía pueda tener incidencia a la hora de tomar decisiones
y teniendo en cuenta las necesidades acerca de mejoras en la prestación de los servicios.

Sin embargo, la materialización de lo anterior necesita de espacios de colaboración y de innovación

entre actores como el Estado representado por la administración pública, la sociedad civil y las
organizaciones privadas, en el que se favorecen y se mejoran las relaciones para diseñar y producir
valor público y valor social, lo que genera una conciencia y mayor cuidado por parte de los
ciudadanos e incentiva a que tengan una participación activa y se interesen por los asuntos públicos
de su interés.

Para entender lo anterior, es necesario evidenciar que la legitimidad se percibe como el consenso
que posee la ciudadanía frente a la aceptación de la forma en que se llevan a cabo los procesos
públicos; en consecuencia, la deslegitimidad gubernamental atiende a la pérdida de dicho consenso,
especialmente frente al ejercicio de las acciones gubernamentales y la consideración de que no se
están cumplimento con los requisitos que la ciudadanía espera de ello.

Es así que, en aras de la participación ciudadana, la colaboración y la transparencia, la

deslegitimación se ve representada en la exposición de un contrato social en riesgo de que se
perciba débil entre gobernantes y gobernados y que por tanto, el Gobierno se enfrente a una
ciudadanía que no esté dispuesta a colaborar, participar y exigir procesos más transparentes.

Por consiguiente y en lo que sería enfática Alejandra Nasser (2017) el quehacer de lo público
implica fortalecer lo colectivo y la participación de todos los poderes públicos, incluyendo a los
niveles subnacionales en donde el contacto estatal con la ciudadanía es más cercano y de donde es
aún posible rescatar acciones en pro de acrecentar la legitimación del gobierno y disminuir los
riesgos y el efecto de lo contrario en la sociedad.

De esta forma, por ejemplo, una parte de la ciudadanía en Colombia, no está interesada en
demandar datos e información como lo evidencian índices como el de demanda y oferta de
información pública presentado por el observatorio de transparencia y anticorrupción (2015) , en el
que para el segundo periodo del año 2017 el promedio de la demanda se encontraba en un trece
(13%) por ciento, y de la oferta en un ochenta (84%). En consecuencia, este porcentaje muestra el
desinterés de las personas por entender e informarse sobre los procesos públicos, lo que constituye
un síntoma del distanciamiento entre la ciudadanía y las organizaciones públicas, a pesar de que el
indicador de medición trata de tomar en cuenta los temas principales de consulta y relevantes en el
conocimiento sobre la trasparencia de los procesos públicos.

Además, índices como el de Gobierno abierto presentado por la Procuraduría General de la Nación
(2016) en el cual para el 2016 se encuentra en un 67,10, evidencian el camino que aún queda por
recorrer frente a estos pilares. Sin embargo cabe destacar que este índice ha mejorado respecto al
índice del 2009, de 51,3 lo que significa un avance, pero no quita la responsabilidad de seguir
construyendo procesos de gobierno abierto, dado la antigüedad de la medición de gobierno abierto
realizado por el ente de control.

Por tanto, el ejercicio de establecimiento de relaciones entre la ciudadanía y el Estado supone que la
ciudadanía pueda entender la organización del accionar público y político en ejercicio de la
prestación de bienes y servicios públicos y la claridad de poseer espacios de opinión y de reflexión
sobre elementos que afectan su día a día.

Frente a esta postura, Alejandra Nasser (2017) considera que esta condición habilita efectivamente
la participación, pero se entorpece cuando la ciudadanía tal como lo explica la deslegitimación, no
confía en su papel dentro del Gobierno Abierto, debido a que se necesita promover el derecho de la
ciudadanía a ser parte central en la formulación de políticas y que desemboque en una
administración pública beneficiaria del conocimiento de ello al promover espacios de encuentro y
diálogo que favorezcan el protagonismo, el involucramiento y la deliberación de los ciudadanos en
los asuntos públicos.
Sin embargo, siendo cercano a la postura de Juan Felipe López para el BID (2014) existe una
postura que considera que la incidencia de la deslegitimación gubernamental se encuentra
principalmente en dos de los tres pilares del gobierno abierto, siendo estos el de participación y
colaboración.

Lo anterior, se debe a la consideración de la que la transparencia actúa conforme a una acción

unidireccional, donde es el gobierno quien modifica su comportamiento para lograr cambios en la
sociedad, de allí que existan políticas en pro de transparencia en cabeza del gobierno y en pro de
mejorar las condiciones de la acción Estatal.

En consecuencia, los pilares de participación y colaboración se encuentran en una dimensión que

incluye la incorporación de todos los actores para le generación de valor público y la
deslegitimación gubernamental se erige como un importante reto para el gobierno, de esta forma,
estos dos pilares aplican un cambio al interior y supone instituciones y herramientas de cambio
cultural y social en la ciudadanía, por lo que se enfrente a una acción multidireccional, de esta
forma, implica que la incidencia de la deslegitimación ya no solo afecta a la iniciativa de un
gobierno por ser más abierto, sino afecta todas las estructuras en las que un gobierno elabora y
diseña políticas públicas junto a la ciudadanía.

Existen otras posiciones como las de Renee Irvin y John Stanbury (2004) en las cuales se reconoce
que existen desventajas frente a la participación de ciudadanía en las decisiones políticas debido a
que cuando existen brechas entre la ciudadanía y el Estado, lo que se traduce en deslegitimación
gubernamental, se producen procesos de altos costos para el Estado, elevados niveles de consumo
de tiempo por parte de la ciudadanía, la dificultad de difusión del buena voluntad de la ciudadanía,
la complacencia, la falta de autoridad y el persistente egoísmo, así como el peso de las malas
decisiones que se tomen. Siguiendo esta línea, la deslegitimidad gubernamental impulsa el aumento
de la ciudadanía pasiva y desemboca en menores reflexiones sobre la forma en que se están
haciendo las cosas.

Para revertir lo anterior, Ester Kaufman (2017), reitera el papel del fortalecimiento integral de las
instituciones y la ciudadanía como actores fundamentales para llevar a cabo estos procesos. De esta
forma, es necesario rescatar la problematización de la gestión de la información, registros,
comunicación y participación que inciden realmente en metodologías para inducir cambios
culturales y generación de valores hacia la apertura gubernamental.
Es allí donde se debe de atacar el entorno cultural para abastecer a una realidad en donde existe una
ciudadanía desinteresada. En tal sentido, el rol de la ciudadanía y de la integración de los Estados
permitirá reducir las brechas entre los dos y transitar desde el espacio de la apertura gubernamental
hacia la cristalización de las prácticas que permitan una consolidación de los pilares del gobierno
abierto en ambas partes, la sociedad y el Estado.
Una ciudadanía con seguridad de exigir a sus gobernantes a que rindan cuentas y que puedan
acceder fácilmente a la información es el tipo de ciudadanía que requiere a los ejercicios y retos de
gobierno abierto, sin dejar de lado una ciudadanía digital cada vez más grande. Todo ello en aras de
reducir la corrupción y de administraciones públicas más transparentes y eficientes en la prestación
de los servicios públicos, en pro de crear valor social y económico.

EL MODELO DE INNOVACIÓN DEMOCRATICA EN COLOMBIA.

Las modernizaciones de los Estados son la prioridad de organismos internacionales y locales,

siendo así que la transparencia se posesiona como un mecanismo técnico que comprometa a los
gobiernos a democratizar los procesos de la gestión pública, para dar paso a nuevos mecanismos y
modelos de gestión, que fortalezcan las relaciones y la comunicación entre el gobierno y la
ciudadanía.

El gobierno de Colombia se encuentra adelantando un compromiso por la transformación de los

procesos de la administración y la gestión, evidenciado en la participación de actores como el
Ministerio de las Tecnologías de la Información y las comunicaciones, la Secretaría de
Transparencia de la Presidencia de la República, el Observatorio Transparencia y Anticorrupción,
que están uniendo sus esfuerzos en la implementación de nuevas estrategias de participación
ciudadana y transparencia. A partir de la creación de la Ley de Transparencia y del Derecho de
Acceso a la Información Pública, la ciudadanía ha hecho parte activa en la exigencia de datos
públicos.
Por tanto los ciudadanos pueden tener una mayor participación y un uso continuo de herramientas e
instrumentos que contribuyen a crear un mejor gobierno, más transparente y menos corrupto, con un
mayor nivel de comunicación participativa y una gestión pública más eficaz. Dado lo anterior, se
crea la necesidad de que las instituciones estén mejor preparadas para dar acceso abierto de sus
datos, ser más eficaces, eficientes y responsables, a través de las mejoras en la rendición de cuentas
y el aumento en la participación ciudadana, en el que los procesos estatales se lleven a cabo de
manera más transparente y que la ciudadanía se sienta parte de ello, para reducir la brecha existente
en la relación entre la sociedad civil y el Estado.

La consolidación del gobierno abierto exige una estrategia voluntaria por parte de los Estados y las
organizaciones públicas, y de actores dispuestos a participar en ello, como la ciudadanía y la
sociedad civil organizada. La transparencia debe erigirse como principio fundamental en todo
proceso de gobierno abierto y de innovación democrática, así mismo, la participación ciudadana y
el fortalecimiento de la conectividad deben de ser prioridad si se busca fortalecer democracia.

La disponibilidad de la información (actualizada y verídica) sobre las actividades que se consideran

públicas permitirá promover la apertura de los gobiernos ante los ojos de la ciudadanía para que esta
pueda someterla a escrutinio y aporte a la construcción de procesos y toma de decisiones acerca de
los servicios públicos y las políticas públicas que considera son las más adecuadas en pro de la
innovación y el desarrollo íntegro de soluciones a los problemas de interés público.

La deficiencia de la información de la que se debe hacer uso para la toma de decisiones, la

corrupción, la imposibilidad del acceso ciudadano a la información o la desactualización de la
misma, la falta de procesos de rendición de cuentas; son algunos de los problemas a los que el
ejecutivo intentó dar solución con la sanción de la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a
la Información Pública (Ley 1712 de 2014). Actualmente con la implementación de dicha ley, la
ciudadanía goza del derecho de exigir el acceso a la información pública y que está sea confiable y
oportuna, además, las entidades pueden racionalizar, simplificar y automatizar procesos,
procedimientos y servicios ofrecidos e impulsar el uso y aplicación de tecnologías para la gestión
documental.

Colombia en el 2011 sustituyó el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción por la

Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República, mediante el decreto 4637 el 9 de
diciembre de 2011, con la misión de asesorar y apoyar directamente al Presidente en el diseño de
una Política Integral de Transparencia y Lucha contra la Corrupción. La creación de esta Secretaria
condujo a que el acceso a la información pública sea la base del principio de transparencia y el
presupuesto irrenunciable para prevenir la corrupción, de modo que, en términos de impacto se debe
hablar de una menor exposición a la corrupción, lo que genera un eficiente manejo de los recursos
públicos.

Igualmente, se creó el portal de Gobierno Abierto de Colombia Urna de Cristal, en el que los
ciudadanos pueden informarse sobre la gestión de gobierno o participar haciendo comentarios o
preguntas sobre temas específicos y obtendrán una respuesta oficial por parte de la entidad
correspondiente; lo que busca dicha plataforma es obligar a que el ejercicio de la función pública se
desarrolle con transparencia y eficiencia. Uno de los más importantes logros de este portal fue la
formulación conjunta entre las organizaciones públicas y la ciudadanía del Decreto 0019 de 2012
que eliminó 400 trámites de manera inmediata y 259 más posteriormente.
Desde finales de los años 90, el gobierno colombiano ha venido desarrollando reglamentaciones,
programas, estrategias y políticas públicas, buscando la inclusión de las TICs en las instituciones
públicas y de gobierno, con el propósito de avanzar en la modernización de la infraestructura
tecnológica de la administración pública bajo los principios de eficiencia y transparencia. Para ello,
mediante el Plan Nacional de Desarrollo (1998-2002) "Cambio para Construir la Paz", (CONPES,
2000) se definieron objetivos gubernamentales en materia de telecomunicaciones, a fin de
“Propiciar el desarrollo de la Infraestructura Colombiana de la Información.

En este sentido, dentro de los lineamientos establecidos por el Decreto 1151 de 2008 se encuentra la
designación al Ministerio de la Información y Telecomunicaciones como entidad responsable de la
elaboración del Manual para la Implementación del Gobierno en Línea”. En cumplimiento de dicho
lineamiento, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones ha venido
publicando el “Manual para la implementación de la Estrategia de Gobierno en línea de la
República de Colombia” (Ministerios de las TICS, 2014) mediante el cual se establecen los
lineamientos y criterios que deben cumplir tanto las entidades públicas de orden nacional y
territorial, como los particulares que desempeñan funciones públicas, para la implementación y uso
del Gobierno en línea en Colombia.

De tal forma que, Con la expedición del Decreto 1151 de 2008, el Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Telecomunicaciones, como entidad responsable de liderar y coordinar la
“Estrategia de Gobierno en Línea” (Benavides, J, 2011) a través del programa de la Agenda de
Conectividad, estableció los objetivos, fases, metas y responsables de la definición de políticas y
estándares incluido el Manual para la implementación de la Estrategia.

Para formalizar la estrategia de Gobierno en línea, el Ministerio de Tecnologías de la Información y

las Telecomunicaciones, a través del programa de la Agenda de Conectividad, estableció dos
componentes principales para el desarrollo e implementación de la Estrategia del Gobierno en
Línea: 1) Servicios de Gobierno en línea y 2) Uso de la Intranet Gubernamental a través de los
cuales se establecen los procesos, trámites y aplicaciones que deben desarrollar las entidades
públicas en virtud de los productos y/o servicios prestados a la ciudadanía y al sector empresarial,
en el marco de la eficacia, eficiencia y transparencia.

En este sentido, la TIC para Gobierno Abierto pretende fomentar mediante actividades la
construcción de un estado más transparente, participativo y colaborativo que permita a la
administración pública tener una cercanía con la ciudadanía y con la utilización de las tecnologías
de la información y la comunicación, herramientas que permiten el desarrollo de la estrategia con
mecanismos sofisticados, de tal manera que sea un estado más eficiente, eficaz y efectivo en la
implementación de sus políticas públicas, este eje temático está fundamentado en los siguientes
componentes:

De acuerdo a lo planteado en el anterior párrafo nos permitiremos en primer lugar exponer la

trayectoria que han tenido los procesos de gobierno abierto, por tal razón el Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones tiene a su cargo el Programa Agenda de
Conectividad, el cual se manifestó a través de una Política de Estado contenida en el documento
CONPES 3072 de 2000, que tiene como objetivo impulsar el desarrollo social y económico de
Colombia mediante la masificación de las tecnologías de información y comunicaciones, para lo
cual se establecieron seis estrategias con el fin de que el Estado se encuentre al servicio del
ciudadano a través del uso de tecnologías de información y comunicaciones.

A partir de entonces se empezó a pensar en la construcción de un nuevo Estado el cual tendrá como
principal propósito la eficiencia, transparencia, participación y el aumento significativo de la
productividad la cual, se encuentra anclada a una priorización de atención al ciudadano.

COLOMBIA Y LA ALIANZA PARA EL GOBIERNO ABIERTO -AGA

Desde 2015, Colombia hace parte de la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP por sus siglas en
inglés). A la fecha, en el país se han puesto en marcha dos planes de acción. El segundo de ellos,
implementado entre 2015 y 2017, ha sido destacado por incluir iniciativas de trabajo con la Rama
Judicial y los gobiernos territoriales. Colombia ha sido uno de los países líderes en la región al dar
el paso en la construcción de políticas de gobierno abierto a políticas de Estado abierto.

En el III Plan de Acción de la Alianza para el Gobierno Abierto (2017-2019), se establecen los retos
de Colombia frente a la consolidación del mismo, dentro de los más importantes se encuentran:

Aumentar el acceso y la calidad de la información pública; más transparencia en la contratación

pública; rendición de cuentas de la rama judicial y más información sobre servicios de justicia;
más transparencia en el sector educativo, en regalías y en rendiciones de cuentas para una mejor
gestión territorial; fortalecer la participación ciudadana y mejor acceso a servicios y trámites en
justicia, salud, educación, ambiente e inclusión social.

En el marco de la Alianza para el Gobierno Abierto, la Secretaría de Transparencia de la Presidencia

de la República lideró el lanzamiento del II Plan de Acción que compromete a 17 entidades del
Estado a cumplir compromisos vinculados con políticas de transparencia y acceso a la información.
El plan está constituido por 19 compromisos entre los que se encuentran aumentar la transparencia
en la contratación pública, construir participativamente la política pública LGBTI, fortalecer la
rendición de cuentas del Consejo de Estado, garantizar transparencia en los sectores salud y
educación, y promover el acceso de las personas discapacitadas a los servicios del Estado.

La Alianza para Gobierno Abierto ha sido un motor fundamental en Colombia para la construcción
de espacios de diálogo entre el Gobierno Nacional, la sociedad civil y el sector privado con el fin de
promover acciones tendientes a fomentar la transparencia, la participación ciudadana, la rendición
de cuentas y uso de las tecnologías de la información.

El liderazgo del Gobierno Nacional, desde la Presidencia de la República, ha propiciado la

coordinación interinstitucional para la construcción del Plan de Acción, sus acciones y seguimiento,
así como la construcción conjunta con los demás sectores de la sociedad. Es así, como se coordinó
que cada uno de los compromisos estuviera liderado por una entidad del Gobierno, con la capacidad
operativa y presupuestal para sacar adelante el compromiso.

Sin embargo, para lograr el buen desarrollo y cumplimiento de estos compromisos, se insiste en la
activa participación de la sociedad civil y del sector privado a través de estos espacios de
concertación creados, pues sólo el trabajo conjunto permitirá que el cumplimiento de las iniciativas
planteadas en el Plan de Acción sea exitoso.

Otro gran desafío, es la implementación del Plan de Acción en el territorio, pues a pesar que el
Gobierno esté trabajando en el fortalecimiento de las capacidades territoriales, aún se requieren
mayores acciones para afianzar la capacidad administrativa local. En este sentido, se está
proyectando la implementación de pilotos territoriales, de algunos de los compromisos que hacen
parte del Plan de Acción, con el fin de incentivar y promover en el territorio la cultura
transparencia, apertura y acceso de información y la utilización de la tecnología de la información y
las comunicaciones.

El III Plan de Acción de la Alianza Gobierno Abierto Colombia extiende los compromisos a los
poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, los órganos del Estado, gobiernos subnacionales y la
sociedad civil, como un aporte a la consolidación de la paz, la democracia y la equidad.

Los compromisos determinados para cada uno de los actores que convergen en la consolidación del
gobierno abierto, giran en torno a temas priorizados por la Alianza. Es de saber que desde el año
2016, Colombia se encuentra en un escenario de posconflicto, razón por la cual el plan de acción
para este año y hasta el 2019 se encuentra enmarcado en un enfoque de Estado Abierto.

En el segundo plan de acción con la inclusión de la rama judicial y los gobiernos sub-nacionales, se
demostró que el Gobierno Abierto no solo es competencia de la rama ejecutiva, sino que por el
contrario es un tema que compete a todos los organismos que hacen parte de la estructura del
Estado colombiano. Por lo anterior en el tercer plan se establece que el principal actor que converge
en la consolidación del gobierno abierto es el poder ejecutivo, pero no se deja de lado el poder
legislativo y judicial, los demás órganos de estado y gobiernos sub-nacionales. ´

A la rama ejecutiva como principal actor en la implementación de los principios de gobierno

abierto, se le estipulan 14 compromisos en el 3 plan de acción, siendo este el mayor número de
compromisos asignados en los diferentes niveles de gobierno.

Dentro de los compromisos establecidos por la Alianza (2017:5) para la rama ejecutiva llaman la
atención los siguientes:

Compromiso 8: Implementación del Sistema Integrado de Información para el Postconflicto

(SIIPO);

Compromiso 9: Ciudadanos Digitales dialogando sobre lo público;

Compromiso 10: Publicación de la ejecución real de los presupuestos del orden nacional en el
Portal de Transparencia Económica (PTE) y esquema de seguimiento ciudadano;

Compromiso 12: Promover el acceso a la información mediante la atención al ciudadano en el

desarrollo de la Política Integral de Transparencia Policial;

Compromiso 13: Sistema de Información para la Gestión del Empleo Público (SIGEP) y

Compromiso 14: Estrategia de transparencia y participación en la Comisión Nacional del Servicio

Civil.

Los compromisos antes enunciados son de gran significancia para la consolidación del Gobierno
Abierto, dado que cada uno vincula a la ciudadanía como eje estratégico para su cumplimiento y
pone de presente la apertura de datos significativos tanto para los organismos estatales o privados
como para los ciudadanos.

ESTRATEGIA GOBIERNO EN LÍNEA

Desde el gobierno colombiano (2018) esta estrategia comprende las actividades encaminadas a
fomentar la construcción de un Estado más transparente, participativo y colaborativo en los asuntos
públicos mediante el uso de las Tecnología de la Información y las Comunicaciones. Esta estrategia
está compuesta por nodos fundamentales explicados a continuación, los cuales a su vez se
diversifican con el fin de lograr un crecimiento integral de la estrategia de gobierno en líneas y la
implementación del gobierno abierto, sin embargo, es transversal a todos ellos las iniciativas en
términos de apertura e innovación democrática en la creación de canales de comunicación entre la
ciudadanía y el Estado.

Transparencia

Este eje está integrado principalmente por el fortalecimiento en el acceso a la información pública
el cual busca poner a disposición de los usuarios, ciudadanos y grupos de interés, toda la
información de carácter público, a través de diversos canales electrónicos.

Para lograrlo basa su cometido en la información consignada en la Ley de Transparencia y Acceso a

la Información pública, Ley 1712 de 2014, que obliga a las entidades a publicar en diversos
formatos e idiomas la información, la cual debe de mantenerse actualizada y en mecanismos
accesibles para que los usuarios puedan suscribirse a servicios de información bajo estándares
consignados en la resolución 3564 de 2015.

Rendición de cuentas

Con este ítem se busca fomentar el diálogo y la retroalimentación entre las entidades del Estado y
los usuarios, ciudadanos y grupos de interés, a través de acciones permanentes de rendición de
cuentas; que permita fomentar el diálogo con la ciudadanía a través del uso de la información
oportuna, veraz y en lenguaje claro, haciendo uso de medios electrónicos.
Para ello se hace la invitación a la creación de espacios innovadores y llamativos, para difundir los
resultados y logros de las entidades en cuanto su gestión, habilitando canales permanentes para
conocer las opiniones, sugerencias, y demás aportes de los usuarios, ciudadanos y grupos de interés
en todas las etapas necesarias para la rendición de cuentas.
Los recursos base para estas iniciativas deberán ser los consignados por el Ministerio de las
tecnologías, información y Comunicaciones para la rendición de cuentas por medios electrónicos y
el manual único de rendición de cuentas dispuesto para el proceso.
Datos Abiertos
Respeto de los datos, el gobierno busca con la estrategia generar valor a partir del aprovechamiento
de la información pública por parte de los usuarios, ciudadanos y grupos de interés. Sin embargo,
para ello, la entidad debe de identificar y publicas datos en formato abierto y actualizado, además,
realizar actividades de comunicación y difusión de los datos abiertos promoviendo el ejercicio del
análisis de los mismos y su uso en la toma de decisiones y participación ciudadana.
El recurso base de las iniciativas deberá ser la guía para la apertura de datos en Colombia y el portal
de Datos abiertos dispuesto para que todas a las entidades hagan publica sus bases de datos en
distintos formatos.
En general, el eje está asentado sobre las bases de los planes anticorrupción que deben de adelantar
todas las entidades públicas y la guía para la gestión de riesgo de corrupción y las distintas redes
sociales manejada por las entidades de las ramas públicas.

Colaboración

Este segundo eje integra distintas iniciativas que buscan entretejer redes entre distintos actores y la
creación de ecosistemas de colaboración desde distintos sectores. Es este eje es donde se encuentra
una de las principales bases de la innovación democrática, por que integra todos los esfuerzos por
alcanzar la participación y la vinculación de los ciudadanos como colaboradores en la gestión
pública.
Innovación abierta
Este ítem busca la construcción de soluciones a problemas o retos públicos a través de acciones de
colaboración con los usuarios, ciudadanos y grupos de interés, identificando los mismos y
habilitando herramientas tecnológicas e insumos necesarios para la colaboración de los usuarios,
ciudadanos y grupos de interés. Sin embargo, implica la publicación y visibilizarían de los
resultados de dichos procesos teniendo de precedente la guía de innovación abierta.

Alistamiento para la participación por medios electrónicos

Desde esta parte, se busca promover la participación a partir de la planeación del uso de medios
electrónicos que establezca los recursos necesarios para el desarrollo eficiente y efectivo de la
misma.
Para ello la entidad deberá elaborar y divulgar el plan de participación por medios electrónicos,
teniendo de precedente las herramientas existentes y la búsqueda de nuevos canales de
comunicación, de acuerdo con el plan de participación y el diseño de un plan de participación en
línea basado en la ampliación de la capacidad organizacional de ellos para materializarlo. De allí,
los distintos ejercicios de participación en línea dispuestos para la ciudadanía tales como radicación
de PQRS vía web.

Consulta a la ciudadanía
De cara al eje de colaboración, se busca conocer la opinión de los usuarios, ciudadanos y grupos de
interés con respecto a una o más temáticas de interés público, promovidas por la entidad. Para ello,
desde las mismas se deberá habilitar los canales electrónicos para conocer las opiniones,
sugerencias, y demás aportes de los usuarios, ciudadanos y grupos de interés con respecto a los
temas consultados.

Toma de decisiones
Desde allí, se busca involucrar a los usuarios, ciudadanos y grupos de interés en los procesos de
toma de decisiones de la entidad. Para ello se necesita en primera instancia una recopilación de la
información recibida de los usuarios, ciudadanos y grupos de interés e informa el alcance de estos
resultados y las decisiones adoptadas tras la acción de participación en sus medios electrónicos.
Todo lo anterior, se fortalece con la implementación del manual territorial de gobierno en redes, el
protocolo de interacción en redes sociales para ministerios y entidades nacionales, el protocolo
google hangouts y la guía para la realización de presupuestos participativos por medios
electrónicos.

Por otra parte, nada de ello es posible sin la estructuración de sistemas de información que reduzcan
las asimetrías y que permitir una red fortalecida entre las entidad con el fin de planear y gestionar
portales digitales y de direccionamiento estratégico que contengan información aparte de la
rendición de cuentas, misional y de apoyo, estamos hablando de una arquitectura de sistemas de
información.

POLITICA DE GIBIERNO DIGITAL

Con la transformación de la Estrategia de Gobierno en Línea a política de Gobierno Digital, se

genera un nuevo enfoque en donde no sólo el Estado sino también los diferentes actores de la
sociedad, son actores fundamentales para un desarrollo integral del Gobierno Digital en Colombia y
en donde las necesidades y problemáticas del contexto determinan el uso de la tecnología y la forma
como ésta puede aportar en la generación de valor público.

En este sentido, el objetivo de la política de Gobierno Digital (2018) es promover el uso y

aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones para consolidar un
Estado y ciudadanos competitivos, proactivos, e innovadores, que generen valor público en un
entorno de confianza digital.

De esta forma, la innovación democrática no solo gira en torno a los principios que atañen al
gobierno abierto, transparencia, participación y colaboración, sino al desarrollo de ambientes
competitivos, proactivos e innovadores.

Su pretensión es la generación de valor público como el fin último del uso de la tecnología en la
relación del Estado y el ciudadano. El valor público está asociado y tiene impacto en el desarrollo
social, la gobernanza, la satisfacción de necesidades, la prestación de servicios de calidad y la
garantía de derechos.

Para llegar a eso, la política no solo contempla el uso de tecnologías, sino la resolución de
problemas reales, en donde el Estado tenga la compacidad de llegar a espacios en donde no se ha
llegado antes, reduciendo brechas digitales y recuperando la confianza digital dentro del ecosistema
digital. Para la estrategia este entorno debe ser sencillo, corresponsable, previsible y seguro. Debe
permitir un diálogo permanente entre los actores del ecosistema y proporcionar medios digitales
ágiles, sencillos y útiles para el ciudadano.

Parte de esta política está compuesta por dos (2) componentes denominados: Tic para el Estado y
TIC para la sociedad, además de tres habilitadores transversales Arquitectura, Seguridad y
privacidad y Servicios Ciudadanos Digitales, que son elementos de base que permiten el desarrollo
de los componentes de la política.

Por otra parte, la política de Gobierno Digital tiene como ámbito de aplicación las entidades que
conforman la Administración Pública en los términos del artículo 39 de la Ley 489 de 1998 y los
particulares que cumplen funciones administrativas. La implementación de la Política en las Ramas
Legislativa y Judicial, en los órganos de control, en los autónomos e independientes y demás
organismos del Estado, se realizará bajo un esquema de coordinación y colaboración armónica en
aplicación de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución Política.

Así mismo, con el objetivo de identificar claramente los roles para la implementación de la Política
de Gobierno Digital, se definió un esquema institucional por parte de la política y el ministerio de
las tecnologías de la información y comunicación (2018) que vincula desde la alta dirección hasta
las áreas específicas de la entidad, en el desarrollo de la política y el logro de sus propósitos,
relacionado de la siguiente manera:
Líder de la política de Gobierno Digital: es el Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, quién a través de la Dirección de Gobierno Digital, se encarga de emitir las
normas, manuales, guías y la metodología de seguimiento y evaluación para la implementación de
la política de Gobierno Digital, en las entidades públicas del orden nacional y territorial.

Responsable Institucional de la Política de Gobierno Digital: es el representante legal de cada

sujeto obligado y es el responsable de coordinar, hacer seguimiento y verificación de la
implementación de la Política de Gobierno Digital. Como responsables de la política de Gobierno
Digital, los ministros, directores, gobernadores y alcaldes, deben garantizar el desarrollo integral de
la política al interior de sus entidades, entendiendo que esta es un eje transversal y apalancador de
su gestión interna, que apoya el desarrollo de las políticas de gestión y desempeño institucional.

Responsable de orientar la implementación de la Política de Gobierno Digital: es el Comité

Institucional de Gestión y Desempeño, de que trata el artículo 2.2.22.3.8 del Decreto 1083 de 2015.
Esta instancia será la responsable de orientar la implementación de la política de Gobierno Digital,
conforme a lo establecido en el Modelo Integrado de Planeación y Gestión.

Responsable de liderar la implementación la Política de Gobierno Digital: Es el director, jefe de

oficina o coordinador de tecnologías y sistemas de la información y las comunicaciones (CIO), o
quien haga sus veces en la entidad, y tiene la responsabilidad de liderar la implementación de la
Política de Gobierno Digital. Las demás áreas serán corresponsables de la implementación de la
Política de Gobierno Digital en los temas de su competencia.

En este sentido, áreas o dependencias afines a los siguientes temas también son responsables en la
implementación de la política de Gobierno Digital, dada su transversalidad en la gestión de la
entidad: planeación, secretaría general, servicio al ciudadano, participación ciudadana,
comunicaciones, desarrollo organizacional, talento humano, archivo y gestión documental. Las
áreas misionales y estratégicas de la entidad también tienen un rol fundamental, dada la relevancia
de la información que manejan, el desarrollo de procesos internos para la ejecución de sus acciones
y su relación con usuarios internos y externos de la entidad.
Adicionalmente, el director, jefe de oficina o coordinador de tecnologías y sistemas de la
información y las comunicaciones, o quien haga sus veces, hará parte del Comité Institucional de
Gestión y Desempeño y responderá directamente al representante legal de la entidad, de acuerdo a
lo establecido en el artículo 2.2.3.5.4. del Decreto Único Reglamentario de Función Pública 1083 de
2015.

¿POR QUÉ GOBIERNO ABIERTO E INNOVACIÓN DEMOCRATICA?

El gobierno abierto se ha configurado como una tendencia que ha dado pie a un nuevo paradigma.
María Trigo y Verónica Álvarez, categorizan como nuevo al Gobierno abierto porque en él, “el
Estado ya no se encarga de generar todas las aplicaciones necesarias para los ciudadanos, sino que
es la sociedad misma la que crea sus propias soluciones para sacar provecho de los datos que el
Estado deja a su disposición”, (Trigo & Alvarez, 2017, 47) es por eso que se empieza a hablar del
gobierno abierto como una forma de gestión pública efectiva en representación del Estado y la
ciudadanía como actores que ponen de parte y parte para consolidar la democracia participativa.

Este paradigma representa una forma de contribuir al desafío de la necesidad del fortalecimiento de
la democracia, promoviendo la innovación cívica en un ejercicio conjunto para la creación de
soluciones a los problemas de carácter público atendiendo a la creatividad, innovación y
participación, en tanto, es necesario un cambio en la cultura de las organizaciones públicas.

Ana Zuñiga (2017), comparte esta postura al asegurar que este paradigma contribuye a transformar
por dos vías: el desarrollo de capacidades para que los funcionarios públicos dinamicen su relación
con la ciudadanía y la aplicación de herramientas y mecanismos para empoderar a las personas en el
ejercicio efectivo de sus derechos ante las instituciones públicas.

Así el modelo gobierno abierto se eleva como una evolución natural de la administración y la
gobernanza, integrada por iniciativas de innovación democrática, hacia patrones de gobierno que
enfaticen la rendición de cuentas a la ciudadanía como el objeto de promover la transparencia y la
colaboración de ciudadanos y administraciones públicas.

Sin embargo, desde la postura de Oscar Oszlak (2012:3), el gobierno abierto no es un nuevo
desarrollo tecnológico: es una verdadera filosofía acerca de cómo gobernar y de cuál es el rol que
juegan el gobierno y los ciudadanos en la gestión pública y en sus resultados. Por tanto, desde esta
misma postura se trata de abrir la caja negra del Estado y de instar a los funcionarios a que escuchen
a los ciudadanos, en medio de un ejercicio de coproducción crítica y la configuración de lo que el
mismo Oszlak (2012) llamaría nuevas reglas de juego en la relación gobierno-ciudadanía.

Por tanto, las nuevas reglas de juego permitirán pensar en una administración pública distinta y en
la forma de aprovechar a la innovación democrática en la reconstrucción de la relación entre la
ciudadanía y el las organizaciones públicas como actores que hacen uso y aprovechan los esfuerzos
de países como Colombia en términos de eliminación de barreras y creación de accesibilidad.

Para efectos de la Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto (2016:15), el gobierno abierto es “el
conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la gobernanza pública y al buen gobierno” ,
además, se basa en los pilares de la transparencia, participación ciudadana, rendición de cuentas,
colaboración e innovación.

Entonces, gobierno abierto se entiende aquí como aquel gobierno con capacidad de abrir sus puertas
mediante una plataforma de comunicación que permita garantizar el acceso a la información en
línea, de manera abierta, ininterrumpida y actualizada, apoyado en la estructuración de procesos de
participación, colaboración y transparencia, con el fin de que exista una estrecha relación entre la
administración pública y las organizaciones de la sociedad en el control de la gestión y la
formulación de políticas públicas.

Henry Chesbrough (2015) considerado como el padre de la “innovación abierta”, menciona tres tips
a la hora de hacer innovación abierta: Tener una idea clara de qué se quiere lograr con la
innovación, antes de pensar en la innovación abierta, es necesario abrirse internamente, antes de
abrirse al exterior y superar la barrera de “lo no inventado aquí no sirve” en el que es fundamental
contar con un equipo de trabajo que esté dispuesto no sólo a trabajar con sus propias ideas, sino con
las ideas que vienen de personas externas.

En el marco de las actuales democracias se habla de democracias denominadas liberales, donde la

participación ya no es directa, sino más bien representativa. Sin embargo, a los ojos del gobierno
abierto esta situación es preocupante dado que se con ello se busca una participación más directa, de
allí la necesidad de la innovación democrática, es decir, pensar en estrategias para lograr una
participación directa de de la ciudadana que resulte fresca y haga uso de los recursos dispuestos a la
mano.
Sin embargo, en Colombia el Gobierno Abierto se aplica a partir de normas que buscan configurar
las estructuras de las organizaciones permitiendo el paso de este nuevo modelo. Desde el punto de
vista normativo, dictado por la Ley 1712 de 2014, se establece la Ley de Transparencia y Derecho
de Acceso a la Información que se debe adoptar en el orden nacional, municipal y distrital.

Para Álvaro Ramírez Alujas (2013) esta norma tiene como objeto regular el acceso a la
información pública, los procedimientos para el ejercicio y garantía del derecho y las excepciones a
la publicidad de información, con el fin de dar garantías para que el modelo de Gobierno Abierto
instaurado funcione en el interior del país. Por otra parte se encuentra el Decreto No. 2573 de 2014
a través del cual se establecen los lineamientos generales de la estrategia de gobierno en línea para
garantizar el máximo aprovechamiento de las Tecnología de la Información y las comunicaciones
con el fin de contribuir en la construcción de un Estado más eficiente, y más participativo y que
preste mejores servicios con la colaboración de toda la sociedad.

Consecuente a ello, la innovación democrática pretende crear valor público al traducir las acciones
gubernamentales en un mayor bienestar y calidad de vida de las personas, así como de una
democracia fortalecida y el aumento de confianza del ciudadano en la administración pública.
Deberá además, como lo menciona Alejandra Nasser (2017) en referencia al gobierno abierto,
apuntar al cumplimiento del objetivo de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que en el
caso concerniente consiste en configurar un nuevo marco de gobernanza pública y una renovada
arquitectura estatal que garantice que, de acuerdo con el objetivo dieciséis (16), se puedan promover
sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para
todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles, es decir, el la
innovación democrática como el gobierno abierto deberá posibilitar un Estado abierto con
estrategias en materia de transparencia y datos abiertos.

Acorde a lo anterior, toda estrategia que posibilite la apertura gubernamental y la participación

directa de la ciudadanía en todas sus formas posibles deberá ser considerado como parte del valor
público entregado por el gobierno a su ciudadanía para su uso y disfrute. Sin embargo, se deberá
tener en cuenta, que la ciudadanía debe de contar con formas para acceder a ello y no solo hacer
parte de un ejercicio unipolar de publicación de datos y apertura, para hacer efectiva la
visualización de las verdaderas necesidades en esta materia de la mano de un ejercicio
comprometido que vaya más allá del poder ejecutivo y que toque todas las instancias públicas y lo
niveles de gobierno.

La innovación democrática desde el concepto mismo de ciudadanía en Colombia

A lo largo de los años, la sociedad se ha visto enfrentada a grandes cambios en la concepción

ciudadana, sufriendo así, grandes transformaciones en la relación Estado-Ciudadano. Desde el
campo de estas relación, los hombres han intentado dar respuesta a grandes problemas, pues allí es
donde esté, haciendo uso de sus derechos y cumpliendo a cabalidad sus deberes, puede dar solución
a problemas como la corrupción, el fraude y la violación de los derechos.

En el caso específico colombiano, el desarrollo del concepto de ciudadanía ha ido enlazado con la
historia de el país, pues esas transformaciones son producto de los retos a los que a través de los
años la sociedad colombiana se ha visto enfrentada y en la que los conflictos por la igualdad, el
desarrollo equitativo, el racismo y una falta de educación para enfrentar la ciudadanía siguen en pie.
Aun cuando en la actualidad se habla de protección a los derechos del hombre e igualdad de
condiciones, el colombiano se siente inseguro de hacer uso de su ciudadanía, pues año tras año los
casos de violación de los derechos políticos y la falta de responsabilidad ciudadana se han
incrementado.

En el marco legal de las constituciones que han existido a través de los años en Colombia, el
concepto de ciudadanía ha ido fuertemente ligado con el de nacionalidad, pues este ha sido base
para dar pie a los retos tanto para colombianos como extranjeros en cuanto a los distintos requisitos
para obtener la nacionalidad colombiana y posteriormente ser ciudadano de pleno ejercicio en
Colombia.

Con el movimiento emancipador el principal problema que surgió fue el de la ciudadanía política y
la representación política, los dirigentes criollos y grupos de poder necesitaban definir la condición
de los habitantes que como portadores de derechos legitimaran el nuevo orden. En otras palabras,
aquellos con capacidad de sufragar y de elegir. De esta manera se realizó la invención del
ciudadano, aunque en realidad funciono el ciudadano-vecino, condición definida por la pertenencia
a un lugar.

Legalmente, la primera mención constitucional sobre la ciudadanía colombiana se produjo en el

marco del congreso de Cúcuta de 1821. Este hecho nació de los latentes conflictos entre clases
sociales, y la necesidad de establecer criterios para la participación ciudadana frente a la naciente
unificación de la republica que dio pie a abolir la esclavitud y con la cual, nace otra transformación
de los requisitos para ser ciudadano, dada legalmente en la Constitución de la República de la
Nueva Granada de 1853[3], que elimino el término “hombre libre” y puso como gentilicio “El
ciudadano granadino” . Allí, se otorgaba más participación y representación a las provincias con lo
que el voto fue un derecho tanto para hombres libres como para los antes esclavos.

Bajo la Constitución de 1991, cabe destacar, la última constitución promulgada, se unificaron los
requisitos para el ejercicio de la ciudadanía en Colombia, pues con ella se dio, a todos los
ciudadanos, la posibilidad de participar e intervenir activamente en el control de la gestión pública y
la participación política de sufragar y ser elegido. Al mismo tiempo, determino la forma como los
ciudadano participan en la planeación, el seguimiento y la vigilancia de los resultados de la gestión
estatal. Esto se encuentra apoyado en el Art. 270 de la Constitución de 1991 en la cual se enuncia
que a ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la
gestión pública que se cumplan en los diversos niveles.
Allí, los retos ya no son en cuanto a las disposiciones legales que se le imponen, sino es con los
hombres mismos, quizás, este es el reto más grande de todos en cuanto al ejercicio de la ciudadanía,
es el hacer uso de sus derechos, respetando el límite en el que se vuelven derechos de los demás y
se convierten en nuestros deberes.
Son varias las normas, empezando por la constitución política las que nos facultan a los ciudadanos
para que hagan uso de los derechos y deberes y ejerzan la participación en los diversos niveles del
Estado, así mismo, existen algunos mecanismos, instancias o herramientas para ejercer el control
social.

EL PAPEL DE LA CIUDADANIA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

A partir de la Constitución Política Colombiana de 1991 se empieza a hablar de que Colombia es un

Estado Social de Derecho (CP: Artículo 1). Sin embargo, a partir de allí, se da lugar a una
configuración de sociedad que es parte de una construcción histórica, pero que en esta etapa en
especial, trata de tejer un compromiso con la democracia y la participación en alguno de los
peldaños del ejercicio del poder.
Para Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública (2009) la participación
ciudadana en la gestión pública se entiende como el proceso de construcción social de las políticas
públicas que, conforme al interés general de la sociedad democrática, canaliza, da respuesta o
amplía los derechos económicos, sociales, culturales, políticos y civiles de las personas, y los
derechos de las organizaciones o grupos en que se integran, así como los de las comunidades y
pueblos indígenas, además ayuda a abordar los conflictos y a propiciar acuerdos, así como a
aumentar la legitimidad y efectividad de las decisiones.

Sin embargo, Carlos Bresser (1998:3), asegura que el fundamento último del refuerzo de lo público
no estatal es la construcción de ciudadanía en su dimensión material y política y por ende, requiere
expresarse en una redistribución del poder político y social además, es necesario un Estado que
además de social y liberal sea más democrático, en tanto que sus actividades estén directamente
sometidas al control social.

Entonces, es necesario que haya un control social por medio del cual los ciudadanos evaluarían sus
servicios públicos o participarán en la gestión de los mismos, por lo cual prescriben la necesidad de
que la reforma gerencial del Estado deba crear instituciones que incentiven a la población para
controlar el poder público.

Colombia vive días en los que sobresalen hechos políticos y sociales que cuestionan la realidad
acerca del Estado Social de Derecho en que se supone está inmersa. El marco legal ha tratado de
forzar la participación a actores políticos y sociales que, o no están listos para utilizar y aprovechar
este espacio o no les interesa, porque están de acuerdo con el entorno en el que viven; de esta
forma, no existe una relación clara entre participación y el fortalecimiento de la democracia.

Como consecuencia de la vulneración de lo anterior, la ciudadanía está convocada a hacerle un

llamado al Estado para exigirle, que bajo este fundamento, se respete y sean efectivos sus derechos,
objetivos y principios sociales reconocidos en la Constitución, lo cual, se fortalece a través de la
participación ciudadana activa basada en el sistema democrático inherente al Estado Social de
derecho.

El ejercicio de la participación, requiere de una aceptación de la democracia como tipo de

organización sociopolítica necesaria para superar la crisis y la concepción del Estado muy ligada a
la idea clásica liberal. Sin embargo, el ejercicio de la participación en la construcción del modelo de
Estado social de derecho nace desde un sentido individual pero termina convocando un sentido
comunitario. De esta forma, como resalta Giovanni Sartori (2009) la participación es ponerse en
marcha por uno mismo, no que otros le pongan en marcha ni te movilicen desde arriba.

Lamentablemente, en este camino de construcción del Estado social de Derecho del cual estamos
inmersos desde la constitución de 1991, se ve obstaculizado por la gran dificultad de convocar a las
poblaciones potencialmente interesadas a participar. Esta escasa participación, como menciona
Julie Massal (2010:85) puede afectar el alcance o la legitimidad de un proceso participativo, esto es
cierto sobre todo donde la sociedad civil se encuentra fragmentada, poco interesada, poco
capacitada, desanimada o enfrenta altos riesgos al movilizarse.

Así, esta construcción de Estado es responsabilidad de la ciudadanía, en el sentido en que esta debe
de hacer uso de los mecanismos legales y del derecho activo a exigir a los poderes públicos, el total
cumplimiento de los preceptos constitucionales que dan significado al Estado Social de Derecho,
además, ya lo señalaba la carta de participación en la gestión pública (2009) es una responsabilidad
cívica como miembros de la comunidad en que se integran, bien de forma individual o bien
mediante sus organizaciones y movimientos representativos.

La real consecución del Estado Social de Derecho se ve impedida por las condiciones de creciente
desigualdad social en Colombia, ejemplo de ello, según Massal (2010) es la representatividad de los
que participan, no todos los ciudadanos tienen el mismo peso o la misma habilidad y disponibilidad
para participar. Lo anterior significa que dentro del marco del Estado Social de derecho, los grupos
necesitan de una profundización democrática que les permita participar e incidir efectivamente en la
formulación e implementación de políticas que les afectan directamente y del reconocimiento pleno
de la titularidad de derechos, con capacidad de participar y ser sujetos de los procesos de desarrollo
y de la democracia; y no como actores marginales de los mismos.

La construcción de un Estado Social de Derecho se ve dinamizada, en parte por una estrategia de

democratización que involucra la modernización de la administración pública, como una
redefinición de las relaciones entre Estado y sociedad, donde se dé lugar a la construcción de esfera
pública y se involucre a los ciudadanos de la sociedad en la gestión de las políticas públicas y en la
modificación de la cultura política en la que se transforme los mecanismos de decisión de “arriba
hacia abajo” y se incorpore las iniciativas sociales “desde abajo”, fortaleciendo a los actores
sociales en la resolución de sus necesidades y distribución de responsabilidades entre el Estado y la
sociedad.

REFLEXIONES FINALES

La distancia entre los ideales de la innovación democrática y la materialización de resultados

basados en la evidencia, demuestran que se debe seguir insistiendo en el reto por construir procesos
de que flexibilicen la rigidez burocrática en el que parecen estar envueltos.

Esta postura reconoce que el enfoque actual de gobierno abierto resulta limitado en cuanto a su
alcance, puesto que se deja afuera el rol de otros poderes públicos en lo que respecta al
cumplimiento de la cláusulas del Estado, en tanto que, es decir, desde esta visión se reconoce la
necesidad de un gobierno abierto que sea responsabilidad de todos los actores en las tres ramas del
poder público, dentro de los distintos sectores de poder Estatal.

Sin el cumplimiento de lo anterior, se obstaculiza la efectividad de los procesos de gobierno abierto

en Colombia, ya que no permite alcanzar el ideal de total trasparencia y acceso a la información
pública, rendición de cuentas públicas, participación ciudadana y colaboración e innovación publica
ciudadana, todo de la mano de una sociedad interconectada y abierta a el uso de herramientas
digitales.

Sin embargo, el poder ejecutivo sigue teniendo la tarea más importante a la hora de garantizar que
los espacios del gobierno abierto sean lo más abiertas e inclusivas posibles para todos, a fin de
lograr una transformación y mejora de las instituciones, así como acercar más los gobiernos a las
aspiraciones y necesidades reales de los ciudadanos, asegurando de esta forma la necesidad de que
el ejecutivo siga siendo la cabeza promotora del gobierno abierto, sin negar la necesidad del
involucramiento de las demás ramas públicas.

La ruptura de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil tienen su razón de ser por su
andamiaje burocrático rígido, que impide la participación activa de la ciudadanía y que por su forma
de proceder, sumado a los altos índices de corrupción ha conducido a que la ciudadanía tenga
desconfianza institucional y mala imagen hacia el aparato gubernamental. En este sentido, lo que se
busca con la implementación del Gobierno Abierto en el país por una parte generar cambios en las
estructuras de las instituciones y en la administración pública, es decir en la forma cómo gobiernan
y cómo gestionan.

Lo anterior significa que debe haber un cambio en la burocracia, ya que al querer modernizar la
administración, la burocracia convertida en una burocracia moderna debe estar abierta al diálogo y
por otra parte implica generar cambios en la ciudadanía, puesto que ésta debe estar dispuesta a
participar en los asuntos públicos y políticos, y a mejorar el quehacer político con el fin de lograr
gobernanza. En la medida en que haya mayor implementación del gobierno abierto en el país, y se
cumplan los principios que este promueve, la ruptura de las relaciones entre el Estado y la Sociedad
disminuirá; en primer lugar porque si se mejoran los niveles de transparencia y hay mayor acceso a
la información haciendo apertura de datos públicos.

Teniendo en cuenta lo anterior es posible observar en primera medida que el Gobierno Abierto es
una iniciativa en la cual cada vez más países le apuestan por implementar, para generar dentro de
sus gobiernos más democracia, transparencia y participación, asimismo, aunque es un tema bastante
nuevo los intentos por conducir esta idea han sido bastantes hasta el punto de que un grupo de
países se interesen por crear una organización en pro de esta causa.

El uso de las TIC se permite una administración más ágil, más eficaz, más eficiente y más próxima
a la ciudadanía, y aunque existan aquellos optimistas quienes plantean que las TIC en el Gobierno
perfilan una verdadera revolución del siglo. Si bien con la implementación del Plan de Acción en
Colombia se ha propiciado un cambio cultural, donde tanto el gobierno como la ciudadanía han
tenido que cambiar sus dinámicas para la construcción conjunta de políticas públicas, todavía este
cambio, es un reto en todos los sectores. Es por lo anterior, que Colombia reitera su compromiso de
apertura y de ser parte de la Alianza para Gobierno Abierto. El país tiene una gran oportunidad para
establecer estándares de buen gobierno, transparencia y rendición de cuentas, y por tanto, su deseo
es implementar las mejores prácticas.

Finalmente, uno de los grandes retos para lograr la consolidación en un país, es la apropiación de la
cultura de datos abiertos, para lo cual, en Colombia, no solamente se ha hecho el acompañamiento a
entidades del orden nacional y territorial para orientarlos en su proceso de identificación y apertura
de datos, sino también se han realizado eventos de divulgación, sensibilización y promoción de
datos abiertos con las comunidades de desarrollo que impulsan tanto la publicación como el uso de
los datos.

A pesar de la vislumbrada necesidad de las reformas, se necesita que en Colombia se trabaje en la

consolidación de un sistema democrático sólido, en el crecimiento de un servicio público
profesional dentro del marco institucional y normativo y el fortalecimiento de la capacidad fiscal
para administrar los recursos y gestionar los políticas públicas destinadas a la consecución de los
fines del Estado.

Las transformaciones recientes en la función de Estado y de la relación con la sociedad despliegan

la necesidad de nuevos modelos de gestión que permitan la interacción entre ambas partes, de allí el
auge de la mirada innovadora y la necesidad de incentivar el pensamiento de diseño en las
administraciones públicas.

En este ambiente en donde se requieren cambios institucionales, una búsqueda de nuevos roles
Estatales, la crisis de gobernabilidad y de desarrollo, afirman cada vez más la necesidad de ingresar
a un escenario de planificación prospectiva, co-creación y co-diseño de la ciudadanía en las
políticas públicas, y la innovación como procesos de racionalización de los procesos dentro de la
administración pública.

Pero la búsqueda del valor público debe de estar presente más allá de la eficiencia, deben de invadir
el mundo práctico evitando quedarse en el espacio académico y científico. Se habla de más
sociedad y no de menos Estado, por lo que se debe de prever por una tendencia a co-gobernar. El
desafío para avanzar en este tipo de esquemas está claramente ligado al fortalecimiento de modelos
de cooperación en un ambiente de confianza y de responsabilidad política compartida.

BIBLIOGRAFIAS

Secretaria de transparencia (2018) “Indicador oferta y demanda de información pública”, en

Observatorio de transparencia y anticorrupción de Colombia, Bogotá D.C., consultado el 30 de
mayo de 2018 en http://www.anticorrupcion.gov.co/Paginas/Indicador-Compuesto-de-
Transparencia-Activa.aspx
Nasser, Alejandra., Ramírez, Álvaro., & Rosales, Daniela. (2017), “Desde el Gobierno
abierto al Estado Abierto en América Latina y el Caribe”. Santiago: CEPAL.
García García, Jesús (2013), “Gobierno abierto: transparencia, participación y
colaboración en las Administraciones Públicas”. En Innovar Journal Revista de Ciencias
Administrativas y Sociales, Nro. 54, Noviembre 2013, .p 87-105.
Massal, Julie (2010), “Democracia participativa: Desafíos y desencantos en el siglo XXI”
en Revista Análisis Político, Nro. 69, p.p. 79-91.
Trigo, María Fernanda. & Álvarez, Verónica. (2017), “Gestión pública, gobierno abierto y
fortalecimiento de la democracia en América” En Desde el Gobierno abierto al Estado Abierto en
América Latina y el Caribe, Alejandra Nascer, Álvaro Ramírez, Daniela Rosales, Santiago: CEPAL.
Zuñiga, Ana Gabriel. “El Estado abierto en Costa Rica: dinamizando la democracia” En
Desde el Gobierno abierto al Estado Abierto en América Latina y el Caribe. Santiago: CEPAL.
Oszlak, Oscar. (2013). “Gobierno abierto: hacia un nuevo paradigma de gestión pública”,
p.p 1-35. Red de Gobierno Electrónico de América Latina y el Caribe – Red GEALC.
Oszlak, Oscar. (2012). “Gobierno Abierto: Promesas, supuestos, Desafíos”, Presentado en
San Juan de Puerto Rico: VIII Conferencia Anual INPAE.
Secretaria Nacional de la administración pública (2013), “Transparencia 100”. Consultado
el mes de Noviembre 1 de 2016 en: http://www.oas.org/es/sap/boletin/imgs/april/RED_GEALC.pdf
Ramírez, A. Güemes, M. (2013). Gobierno Abierto: oportunidades y desafíos. Una reflexión
socio- política con la mirada puesta en Latinoamérica. Madrid. Trama Editorial / CEEIB.
López, J. (2014). Sessión 1: Citizen Participation and Collaboration: The Real Challenges
facing Open Government on Can States Continue to Govern the New Citizenry Using Old
Paradigms?: The Political Challenges of Open Government in Latin America and the
Caribbean. P.p 4 - 9 Inter-American Development Bank - IDB.
Irvin, R. & Stansbury, J. (2004) “Citizen Participation in Decision Making: Is It Worth the
Effort?” Public Administration Review. Inform global.
Kaufman, Ester (2017), “Gobierno abierto: perspectiva académica en Desde el gobierno
abierto al Estado abierto en América Latina y el Caribe”, Santiago de Chile: Comisión Económica
para América Latina y el Caribe - CEPAL.
Chesbrough Henry. (2015). “Innovación abierta. Innovar con éxito en el siglo XXI”.
Consultado el 28 de mayo de 2018 en https://www.bbvaopenmind.com/wp-
content/uploads/2015/09/BBVA-OpenMind-Inno
Bresser, Carlos. (1998). “Entre el Estados y el Mercado: Lo público no Estatal”, Buenos
Aires: CLAD.
 Constitución Política de Colombia (1991).
Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. (2007). Carta Iberoamericana de
gobierno Electrónico. Documento presentado en Pucón, Chile: IX conferencia Iberoamerciana de
Ministros de Administración pública.
Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. (2009). Carta Iberoamericana de
Participación Ciudadana en la Gestión Pública. Documento presentado en Lisboa: Aprobada por la
XI conferencia Iberoamericana de ministros de Administración publica y reforma del Estado.

Sartory, Giovanni. (2009). “La democracia en 30 lecciones”, Madrid: Taurus.

CLAD. (2016). Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto. Presentado en XVII Bogotá
D.C: Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de Administración Pública.

La emergencia y el reconocimiento de nuevos actores políticos en la materialización de la

democracia participativa: El contexto del Posacuerdo en Colombia.

Coautoras:

Mónica López Cárdenas

monicalopezcardenas@outlook.com
Universidad de Antioquia
 Yesica Guzmán Sossa
yesica.guzman@udea.edu.co
Universidad de Antioquia

Área Temática:

Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores políticos

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.

Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

RESUMEN

El presente trabajo analiza de manera crítica la emergencia y el reconocimiento de nuevos actores

políticos (líderes comunitarios, víctimas, organizaciones civiles, etc.) en el marco del posacuerdo en
Colombia, a través del estudio de caso de los Sistemas Locales de Justicia (SLJ) y las
Circunscripciones Transitorias Especiales para la Paz (CTEP), iniciativas que generadas desde lo
institucional ostentan un claro enfoque territorial. Se profundiza en el impacto de estas políticas en
la consolidación de la democracia participativa; además, se señalan los obstáculos y contradicciones
que se han presentado en ambos procesos y los retos que deben enfrentar el Estado y las
comunidades con miras a la construcción de una paz territorial.

Palabras Claves: construcción de paz, democracia participativa, Sistemas Locales de Justicia,

Circunscripciones Transitorias Especiales para la Paz.

ABSTRACT
This article critically analyzes the emergence and recognition of new political actors (community
leaders, victims, civil organizations, etc.) within the framework of the post-agreement in Colombia,
through the case study of Local Justice Systems (SLJ) and the Special Transitional Peace
Circumscriptions (CTEP), initiatives with a clear territorial approach.It makes special emphasis on
the impact of this type of policy on the construction of participatory democracy, and shows some
obstacles and contradictions that arise in both processes, especially in the challenges faced by the
State and the communities to achieve territorial peace.

Keywords: peace building, participatory democracy, Local Justice Systems, Transitional Peace
Circumscriptions
A modo de introducción

La construcción de una cultura de paz que trascienda el hecho coyuntural de la firma del acuerdo
final entre el gobierno colombiano y la entonces guerrilla de las FARC-EP, supone lograr que ésta
se arraigue a través de procesos educativos, sociales, culturales, políticos y jurídicos con base en lo
local, teniendo en cuenta que es precisamente el contexto territorial donde se generaron las
dinámicas de continuidad del conflicto armado, y en esta medida, es el escenario propicio para que
se potencie la participación política de las comunidades, lo cual es necesario para la materialización
de una democracia participativa.

Lo anterior se convierte en un reto para el Estado porque supone, no solo reconocer a la sociedad
civil como un actor esencial en la construcción de paz, sino que también le exige articularse con
este, partiendo de la necesidad de tener un impacto real en los territorios, en tanto son las
organizaciones comunales, líderes comunitarios, víctimas, quienes tienen conocimiento directo de
las realidades complejas en las que subsisten, son escuchados y cuentan con la confianza y
legitimidad por parte de sus comunidades- en contraste con la desconfianza en las instituciones
tradicionales- y por tanto, quienes cuentan con las condiciones de posibilidad para consolidar una
presencia institucional efectiva, cercana al ciudadano e incluyente, tomando como base el respaldo
constitucional y legal que lo propugna. Sin la construcción de este escenario, los acuerdos de paz
serían letra muerta.

Es por ello que el propósito del presente artículo consiste en exponer estrategias e iniciativas de
articulación entre el Estado y los actores comunitarios. Se abordará concretamente el caso de las
Circunscripciones Especiales para la Paz y los Sistemas Locales de Justicia , los cuales logran
evidenciar que la emergencia y reconocimiento de nuevos actores políticos surge como respuesta a:
i) la necesidad de restablecer puentes entre la ciudadanía y el Estado, reconociendo que los enlaces
tradicionales, las instituciones y los mecanismos jurídicos están deslegitimados ; ii) a la necesidad
de presentar condiciones reales de posibilidad para el ejercicio democrático en el ámbito local ; iii)
la necesidad de reconocer actores que por iniciativa propia venían contribuyendo a la
materialización de planes encaminados a resistir por vías pacíficas a la violencia sistemática,
estructural y directa. Esto, como paso esencial en la transición de una democracia representativa a
una democracia participativa, para una construcción real, efectiva y perdurable de paz.

Para el logro de este objetivo se presenta, en primera instancia, los principales conceptos bajo los
cuales se estudian ambas iniciativas, esto es: el concepto de participación, construcción de paz,
democracia participativa, y la relación entre los mismos. En segunda instancia, se presentan los
casos a tratar: las Circunscripciones Transitorias Especiales para la paz, y la implementación de los
Sistemas Locales de Justicia, profundizando en el papel de los actores en cada una de estas
iniciativas, las transformaciones, aportes a la construcción de paz, dificultades y falencias en su
implementación y consolidación y, por último, su influencia en la construcción de una democracia
participativa. Finalmente se exponen unas breves conclusiones de cada uno de los casos, sus logros
y aspectos a potenciar.

Una aproximación a los conceptos

Teniendo en cuenta la profunda y extensa discusión académica acerca de la democracia
participativa tanto en términos sustanciales como procedimentales, y en coherencia con los
propósitos planteados en este trabajo, se entenderá como “la incorporación de los sectores
marginados del tránsito político, permitiendo que una serie de agentes externos de diversa índole (el
Estado, las ONG, la Iglesia, o los voluntariados) pongan en marcha estrategias de capacitación y
promoción popular”(Guevara Salamanca, 2009, pág.5). No debe confundirse con la democracia
directa, puesto que no pretende abolir la representación, sino dar un papel más activo a los
ciudadanos, permitiendo la relación entre nuevos actores e intereses, posibilitando un mayor
acercamiento a la institucionalidad, incluso para ejercer control y veeduría sobre la misma, además,
aunque se concede un margen de decisión no es absoluta.

“La democracia participativa pretende replantear las relaciones sociedad-Estado y pretende

la realización plena de la libertad e igualdad de todos los ciudadanos, incluso, construye las
bases para un nuevo concepto de ciudadanía, basado en el autogobierno, activismo
participativo y virtuosidad en el ejercicio de las funciones públicas” (Silva Jiménez, 1997,
pág.113)

Es importante aclarar que aquí se entiende la participación en los términos de Sartori (2007):"tomar
parte en persona". Esto implica un tomar parte en forma voluntaria y activada por el propio sujeto.
Así, la participación no sólo significa "ser parte de" (simplemente estar involucrado en algún
hecho), ni puede significar jamás el ser obligado a tomar parte por otra voluntad. (Jiménez, 1997,
121). Es claro que la institucionalidad tiene la posibilidad, y en efecto lo hace, de motivar la
participación de los ciudadanos, pero esta no se efectúa sino es libre y por propia iniciativa, de otro
modo no sería participación sino obligación. Además, es importante señalar que la participación en
el contexto de las democracias actuales no es algo deseable sino necesario, como lo explica
Boaventura de Sousa (2004):

“En discusiones teóricas y en la práctica de la política representativa, la democracia

participativa ha sido tratada, respectivamente, como una idea parapolítica y una actividad
política periférica, una característica deseable pero no esencial de las democracias
modernas. En la política de los movimientos de base, en donde el alcance de la democracia
se busca y expande activamente mediante las luchas políticas cotidianas, la democracia
participativa se concibe como una forma organizativa y una práctica política no solo
deseable sino necesaria. En las condiciones de la globalización, donde las instituciones
nacionales de representación están subordinadas al poder global hegemónico pues las
estructuras de toma de decisiones políticas y económicas están cada vez más lejanas -e
incluso alienadas- de los pueblos, la política de los movimientos por la democracia
participativa ha adquirido una nueva relevancia.” (pág.89)

La participación ciudadana en Colombia se establece desde el artículo primero de la Constitución

Política: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista
fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general” (Constitución Política de Colombia, art. 1)

Asimismo, a partir del foro constituyente de 1991, la democracia participativa se configuró como un
aspecto importante en la recomposición del Estado y su relación con la sociedad, partiendo del
principio de soberanía popular, lo que se expresó en la pretensión de fortalecer las instituciones
representativas que ya existían y pensar unas nuevas, afirmando la relación estrecha, y no
contradictoria, entre democracia participativa y representativa53. Se reconoce las virtudes de la
transferencia de poder de decisión a niveles de gobierno más cercanos a los ciudadanos, como
forma de fortalecer la democracia misma.

La democracia y la participación no son modelos pre-establecidos, sino que son producto de la

construcción histórica, y por tanto, son dinámicos, se pueden ampliar o restringir. Sin embargo, sí
requieren un escenario que posibilite su desarrollo, es aquí donde entra a jugar un papel muy
importante el concepto de construcción de paz como contexto que permite el trámite de todo tipo de
conflictos de manera pacífica-partiendo de que estos son inherentes a toda sociedad-, la coexistencia
de distintas posturas ideológicas y la manifestación de las mismas, la posibilidad de participar e
incidir en los asuntos de tipo público, mientras que en un escenario de conflicto no existen las
garantías para el ejercicio democrático y por ende la participación ciudadana activa, porque ni
siquiera hay una confianza institucional

“El problema evidentemente es que si un país vive un conflicto –aún uno como el
colombiano que se ha reducido en su alcance e intensidad–, es inevitable que tenga o haya
tenido serias fallas en su institucionalidad, tanto en su capacidad de producir bienes públicos
y satisfacer derechos en todo el territorio, como de asegurar las condiciones para tramitar las
demandas políticas de la sociedad.” (Jaramillo, 2015, pág.1)

Pues bien, la construcción de paz “peacebuilding”- se puede entender a través de dos formas: el
modelo global-internacional o político-institucional y, el modelo local-solidario. El primero, se
entiende como:
“un esfuerzo liderado por actores internacionales que llegan a un Estado afectado por un
conflicto armado para impulsar una serie amplia de actividades en lo político, en el fin de
abrir puertas a reformas más profundas en otros ámbitos como el económico o el social. (…)
suele implementarse en países donde los Estados son calificados como fallidos o en
procesos de transición de la guerra hacia la paz” (Paladini Adell, 2011, pág. 18)

El segundo, el modelo local-solidario entiende la construcción de paz como:

“un esfuerzo que debe hacerse desde las comunidades y los territorios afectados por el
conflicto armado; con, junto y desde los actores locales, con visiones y procesos
transformadores en lo político, lo económico, lo cultural, lo social y lo ambiental. Este
esfuerzo se centra en el acompañamiento político, técnico y financiero a las capacidades,
actores y procesos endógenos constructores de paz” (Paladini Adell, 2011, pág.18)

Los actores que toman protagonismo son los locales, internacionales solidarios o de cooperación, y,
sobretodo, las comunidades de base. Se desarrollan actividades orientadas a la educación para la
paz, desarrollo de capacidades instaladas, acciones afirmativas hacia poblaciones específicas,
fortalecimiento institucional de actores de gobierno locales y regionales, etc.

Sin embargo, vale resaltar que estos modelos no se contraponen, por el contrario, pueden coexistir
como propuesta integradora. También es evidente la relación de recíproca entre la democracia
participativa y construcción de paz, puesto que un territorio más democrático, con mayor
implicación de los actores es un territorio menos violento, y, viceversa, entre más consolidados
están los procesos de construcción de paz, más se abre un escenario de participación política de
53
“La teoría concede que la democracia participativa es, de hecho, una idea noble y que algunos de sus elementos deben
ser incorporados funcionalmente en la democracia representativa. Pero es una regresión pensar que los ciudadanos
controlen directamente y participen en la toma de decisiones gubernamentales e incluso podría convertirse en una receta
segura para el desastre en el mundo actual” (De Sousa Santos, 2004, pág.91)
todos los actores, en especial los más excluidos y vulnerables históricamente.

El vínculo inescindible que fundamenta la relación y codependencia de los procesos de

construcción de paz con la democracia participativa, parte de la concepción del sujeto como
ciudadano, por tanto, del escenario donde se sitúa dicha construcción –local e institucional- de paz,
a decir, el espacio –de lo- público, donde “se ponen en discusión cuestiones relativas a la justicia y
la vida digna como elementos centrales para repensar la paz, el estado y la democracia, en definitiva
el vivir juntos” (Castaño; Barrera, 2017, pág 24) y frente a ello, es condición de posibilidad para el
éxito de una sociedad en paz el ejercicio pleno de la ciudadanía, respecto a la capacidad de acción,
deliberación, control y participación.

“Es la ciudadanía organizada la que orienta la agenda pública y el contexto de construcción

de paz el que posibilita generar condiciones igualitarias para que la constitución de la
agenda pública suceda de esta manera y así poder garantizar que además de finalizar la
violencia directa entre actores se faciliten mecanismos y escenarios de incidencia para la
superación de las otras violencias presentes en el territorio y que deben abordadas como
problemas públicos.” (Castaños; Barrera Pág 23)

El contexto actual en el cual se encuentra Colombia, evidencia la interrelación de los conceptos

desarrollados, puesto que, refiere dos aspectos fundamentales, si bien a la terminación del conflicto
armado-paz negativa-, también a la construcción de una paz estable y duradera -paz positiva-,
“[contribuyendo] a la satisfacción de derechos fundamentales como son los derechos políticos,
sociales, económicos y culturales; los derechos de las víctimas del conflicto a la verdad, la justicia y
la reparación [etc.]” (Dejusticia, 2017). Ahora bien, este compendio de compromisos y obligaciones
busca responder -primero- a las causas históricas que generaron y/o perpetuaron la guerra, -
consecuentemente- a encaminarse a la consecución de un Estado Social de Derecho, con ello, a una
democracia representativa y realmente participativa.

ESTUDIO DE CASOS
Partiendo de las claridades teóricas realizadas, se exponen a continuación los dos casos referidos,
que expresan iniciativas institucionales con enfoque territorial a la luz de estos conceptos:

Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (CTEP)

Las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (CTEP) aluden a una reforma constitucional
que buscó mejorar la representatividad de las comunidades en los territorios más azotados por el
conflicto, ahora, además de evidenciar la necesariedad de la articulación entre la democracia
representativa y participativa en un escenario de posacuerdo, permitió ratificar cómo los rezagos
políticos obstaculizan medidas necesarias para la consolidación de la paz. Este proyecto de acto
legislativo, del que más adelante se enunciarán sus particularidades, fue archivado por falta de
mayorías en el Senado.

Contexto: El acuerdo final de paz y la participación política como escenario de apertura

democrática.
El acuerdo final con la entonces guerrilla de las FARC-EP54 abordó las causas y/o consecuencias
que se consideran propiciaron la prolongación del conflicto armado en el país, es por ello que el
punto 2 correspondiente a la participación política: Apertura democrática para construir la paz,
parte del reconocimiento de “las limitadas capacidades institucionales de gestionar las demandas
sociales a través de vías democráticas”(Londoño, 2015, pág. 208), en razón, principalmente al
abandono estatal de los territorios alejados de la “centralidad”, así como a la excesiva
burocratización de los espacios y mecanismos de participación, y a la estigmatización de la acción
política -como insurgencia- por parte de los líderes, movimientos, y organizaciones sociales.

Se pactó, por tanto, la implementación de medidas que fomentan una mayor y eficaz participación
política de todos los sectores sociales y políticos, tomando en consideración los obstáculos
materiales y formales que impiden el real ejercicio de la ciudadanía, sobre todo en comunidades
históricamente excluidas o minorías políticas que merecen un enfoque diferencial; así mismo, éstas
buscan la reconstrucción y consolidación de espacios democráticos que ostenten todas las
condiciones de posibilidad para incidir eficazmente en los escenarios institucionales, es decir, que
las comunidades como actor político, sea a través de líderes, organizaciones y movimientos
sociales, e incluso partidos políticos, tengan verdaderas garantías en su acción y representación
política.

El acuerdo final de manera puntual, define la apertura democrática como “el fortalecimiento de las
organizaciones y movimientos sociales, y el robustecimiento de los espacios de participación para
que ese ejercicio de participación ciudadana tenga incidencia y sea efectivo, y para que vigorice y
complemente la democracia.”, busca propiciar en un contexto de construcción de paz, la
participación real y efectiva de las víctimas, reivindicando su estatus de ciudadano; de las mujeres
asumiendo un enfoque de género; de las comunidades campesinas, afro, indígenas, recuperando el
quehacer político de su territorio; y de los excombatientes, evidenciando que el escenario
democrático es propicio para el debate, la pluralidad y el ejercicio con garantías para la oposición
política.

Ahora bien, las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (CTEP) como iniciativa hacían
hacer parte de la implementación de los ejes estructurales del punto 2, a decir, del ejercicio de la
oposición política y la promoción de la participación en la política nacional y local; una vez puesta
en marcha buscaba, en primera medida, proporcionar representación en la Cámara de
Representantes55 a los territorios especialmente vulnerados por el conflicto armado, generando una
articulación directa entre la realidad de las comunidades, a través del reconocimiento de las
iniciativas, liderazgos, movimientos y organizaciones previas; y consecuentemente, ostentar un
carácter reparador y de reconstrucción del tejido social, por cuanto el conflicto armado implicó la
pérdida o deterioro de las comunidades políticas, “(…) y por ende, de su derecho a participar de una
vida comunitaria en la que su voz y su voto eran determinantes para la construcción de un destino
colectivo”. (CODHES, 2017), con ello además de representación política propiciaba la
conformación y fortalecimiento de la participación ciudadana.

Aproximación al concepto de Circunscripción Electoral

54
Hoy partido político denominado Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (FARC)
55
El Congreso colombiano está conformado por el Senado de la República y la Cámara de Representantes. Es un cuerpo
colegiado, es decir, que está conformado por varios miembros, y que cada uno de ellos tiene igual poder y
responsabilidad.
Dentro de la denominada geografía electoral se encuentran los distritos o circunscripciones, los
cuales corresponden a una delimitación territorial con fines electorales, es decir, se realiza la
“demarcación o división territorial de los electores para que desde ese espacio puedan ejercer el
derecho al sufragio, y para que esos votos a su vez se conviertan en escaños” (González, 2018). En
Colombia existen tres tipos de circunscripciones, a decir:

Circunscripción Nacional: Corresponde a la elección del Senado de la República, por lo que un

ciudadano colombiano podrá votar por estos en cualquier parte del país.

Circunscripción Territorial56: Por medio de la cual se eligen los Representantes a la Cámara por
las 33 circunscripciones territoriales, por cada departamento del país y uno por el distrito capital.
Ahora bien, un ciudadano inscrito en un departamento no podrá votar por candidatos de otros
diferentes al propio.

Sin embargo, para nuestro caso son las circunscripciones especiales sobre las que conviene
profundizar:

Circunscripciones especiales: Se consideran como uno de los principales logros de la Constitución

Política de 1991, puesto que fue el reconocimiento del Estado Colombiano como pluralista y
multicultural, lo que dio paso a la apertura de garantías políticas a las comunidades étnicas del país,
por tal razón, para el Congreso de la República son elegidos dos senadores en circunscripción
nacional especial por comunidades indígenas (Artículo 171 de C.P) y en la Cámara de
Representantes se garantiza la inclusión de (1) Representante por la comunidad raizal de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina, (2) por la circunscripción de las comunidades
afrodescendientes, uno (1) por la circunscripción de las comunidades indígenas, y uno (1) por la
circunscripción internacional. (Artículo 176 de la C.P)

Así mismo, su delimitación no obedece a factores como la magnitud, el tamaño o amplitud

del territorio o población, sino a variables específicas como vulnerabilidad o baja
representatividad, en el caso de las CTEP los factores determinantes que configuraron la
demarcación de los territorios surgen a partir de criterios de necesidad y urgencia, a saber:

“Niveles de pobreza, en particular de pobreza extrema y necesidades básicas

insatisfechas, el grado de afectación derivado del conflicto, la debilidad de la
institucionalidad administrativa y de la capacidad de gestión, la presencia de cultivos
de uso ilícito y de otras economías ilegítimas. Claramente, la situación de estas
regiones implica la constante violación de derechos fundamentales de los
ciudadanos.” (Acuerdo Final, Punto 1.2.2)

Definición y caracterización de las Circunscripciones Transitorias Especiales para la Paz

Ahora bien, las CTEP se definen como una medida de discriminación positiva, que responde en
primera instancia, al enfoque territorial -transversal al acuerdo final-, el cual consiste en que tanto
las políticas públicas, reformas y ajustes institucionales como acciones directas, sean construidas a
partir del reconocimiento de las características y condiciones particulares de los territorios, es decir,

56
Según el artículo 176 de la Constitución Política modificado por el Acto legislativo 02 de 2015, “Cada departamento y
el Distrito capital de Bogotá, conformarán una circunscripción territorial. Habrá dos representantes por cada
circunscripción territorial y uno más por cada 365.000 habitantes”
entendiendo como núcleo central a las comunidades y su reconocimiento como actores políticos; así
mismo, podrían incluirse dentro del espectro normativo de la justicia transicional57, dado que busca
generar escenarios de inclusión y representatividad a la población más afectada por la guerra, con
ello, cualificar los actores políticos y construir en legitimidad a las instituciones democráticas.

El punto 2.3.6 del Acuerdo Final dispuso que “el Gobierno nacional se [comprometía] a crear en
estas zonas un total de 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la elección de un
total de 16 Representantes a la Cámara de Representantes, de manera temporal y por dos periodos
electorales.” especificando además, que los candidatos debían contar con ciertos requisitos
habilitantes para su inscripción y elección, esto es, (i) debían ser ciudadanos que habitaran los
territorios que representarían, o que hubiesen sido víctimas de desplazamiento forzado y estuvieran
en proceso de retorno, (ii) Deberían ser inscritos por organizaciones campesinas, de víctimas,
mujeres y sectores sociales que trabajaran en pro de la construcción de la paz y el mejoramiento de
las condiciones sociales en la región, grupos significativos de ciudadanos y ciudadanas u
organizaciones comunitarias, entre otros, con estos mismos fines misionales; (iii) Se dispuso
expresamente que los candidatos no podrían ser inscritos por partidos políticos con representación
en el Congreso o con personería jurídica.

Conforme a lo pactado, el 2 de Mayo de 2017 el gobierno nacional dentro del Procedimiento

Legislativo Especial para la Paz 58, radicó ante el Senado de la República el Proyecto de Acto
Legislativo 05 de 2017 por medio del cual se crearían 16 CTEP para la Cámara de Representantes
en los periodos 2018 - 2022 y 2022 - 2026, se delimitaron allí territorialmente cubriendo 167
municipios del país con las características ya esbozadas, tendiendo como rasgos característicos las
siguientes disposiciones, de las cuales algunas fueron incluidas en debates parlamentarios:

La votación de las CTEP no tendría en cuenta el umbral de acceso a la repartición de curules en la

elección, sino que se asignarían a la lista con mayor cantidad de votos.59
Cuando el censo electoral de alguno de los municipios incluidos en estas circunscripciones superara
los 50.000 ciudadanos aptos para votar, solo se habilitarían los puestos de votación y el censo
electoral de la zona rural del correspondiente municipio. Así mismo, para poblaciones apartadas y
centros poblados dispersos de las zonas rurales se garantizarían nuevos puestos de votación.
Cuando la circunscripción hubiese coincidido en todo o en parte con los territorios étnicos, estos
podrán inscribir candidatos: los consejos comunitarios; los resguardos y las autoridades indígenas
en sus territorios debidamente reconocidos.
Se garantizaría la participación real y efectiva de los pueblos étnicos, a través de la inscripción de
cédulas, la pedagogía del voto y la instalación de puestos de votación en sus territorios.
La autoridad electoral pondría en marcha Tribunales electorales transitorios de paz tres meses antes
de las elecciones.
Las campañas contarían con financiación especial y acceso a medios regionales, esta sería

57
Los Estados deben adoptar todas las medidas necesarias, incluidas reformas institucionales, tanto legislativas, como
administrativas y judiciales, para procurar que las instituciones públicas se organicen de cierta manera a fin de asegurar
el respeto por el Estado Social de Derecho y la protección de los derechos humanos. (Romero, 2017)
58
Expedido a través del Acto Legislativo 01 de 2016 por medio del cual se establecieron instrumentos jurídicos que
buscaban facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final.
59
Estas disposiciones se incluyeron en el debate de Plenaria de Senado, lo cual significa que de los 16 representantes a
la Cámara al menos 8 debían ser víctimas del conflicto armado interno.
predominantemente estatal, mediante sistema de reposición de votos y acceso de anticipos.

Algunas de las críticas realizadas a esta iniciativa obedecían, en su mayoría, al orden práctico, pues
enunciaban que precisamente no se compadecía con la realidad de estos territorios, sobre todo con
el carácter pedagógico que corresponde tanto a la construcción de paz como al fortalecimiento de la
participación política, según informes de la Misión de Observación Electoral (MOE) “el 46% de las
zonas donde [funcionarían] las circunscripciones [requerirían] campañas de cedulación para
garantizar el derecho al voto de su población.” contando además el difícil acceso a los puestos de
votación en zonas apartadas, llevaría a la conclusión de que en estas poblaciones no está arraigada
una cultura electoral; así mismo, obvia el fenómeno cada vez más reiterado de violencia política y
social para con los líderes sociales del país, contando que:
Entre enero de 2016 y abril de 2017 se registraron más de 160 víctimas de violencia política,
social y comunal en las 16 Circunscripciones especiales de paz, lo que significa que las
víctimas de las circunscripciones especiales representan el 36% del total nacional registrado
en este periodo (444 víctimas) (MOE, 2017)

Retos que deben ser gestionados a través de la presencia diferenciada del Estado en estos territorios.

Las CTEP como evidencia de la realidad política del país

Colombia desde 1991 se considera -formalmente- como una democracia participativa, cuenta con
un amplio catálogo de mecanismos de participación ciudadana, y la constitucionalización del
derecho- fundamental de aplicación inmediata- de conformar, ejercer y controlar el poder público
(artículo 40 C.P), además de todo un aparato institucional -administrativo y judicial- que se supone
los ampara; sin embargo, ya se había hecho notar la brecha entre lo que se denominó “el país del
conflicto (y el análisis del conflicto) y, el país de los partidos y las elecciones (y el análisis de
estos)” (Londoño, 2015, pág. 184), dicho de otro modo, entre la Colombia real y la Colombia
formal, y es en razón de ello que el escenario de posacuerdo permitió conjugar esferas de la
democracia anteriormente incompletas, la representación y la participación serían en la construcción
de paz territorial, condición de posibilidad para las reformas institucionales y legales que
permitirían la transición a un Estado Social de Derecho.

Las CTEP como medida que pretendía garantizar la representación de los territorios vulnerables en
el Congreso de la República, tuvo como base la consolidación de los escenarios participativos en las
mismas comunidades, es decir, del reconocimiento por parte del Estado de los actores políticos que
previamente venían participando en la construcción de paz desde y por el territorio -entendido como
espacio político-, y en la generación de escenarios de discusión de lo público, reconstruyendo el
tejido social de lo comunitario a través del consenso y debate democrático, sobre todo, con
garantías para la acción política60.

60
“La acción como la actividad mediante la cual los seres humanos pueden transformar el mundo de la vida político;
para ello se requiere de la participación de la comunidad, de la existencia de un espacio público en el que los
ciudadanos puedan obrar, expresar y deliberar libremente. En este sentido, la acción es la “actividad política por
excelencia” (Vargas, 2010)
Ahora bien, vale la pena replicar la aclaración del profesor Sergio de Zubiría respecto al reformismo
característico del país, como “la estrategia histórica (...), típica de nuestra cultura política, [que] crea
cierta demagogia de esperanza y cambio, pero luego la tozuda realidad las desvanece.” (Zubiría,
2015), a pesar de ello, también es cierto que el contexto actual es favorable para la consolidación y
apertura democrática, sin desconocer los retos que ello implica, sobre todo, reconociendo que aún
existen actores armados ilegales en el país, y que se está precisamente ante un proceso de transición
con un deber pedagógico transversal a la construcción de paz y por ello se requiere un compromiso
de Estado y no de gobierno para que se continué la implementación de los acuerdos.

Conforme a lo anterior, la polarización política existente en el Congreso se mantiene como uno de

los obstáculos más difíciles de sortear, por una parte, están los sectores políticos que impulsan la
implementación normativa del acuerdo, y por otra, aquellos que lo consideran como un pacto con
terroristas, y es precisamente conforme a esta lectura que interpretan y votan las iniciativas
legislativas. Frente al caso específico de las CTEP, se acusó al Gobierno de favorecer
irrestrictamente a las FARC expresando que esta medida encubría mayor representación política
para estos61, desconociendo el trasfondo de la iniciativa.

A poco tiempo de culminar el periodo del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, este
proyecto de reforma constitucional se encontraba en el limbo normativo, puesto que, para el
presidente del Congreso este debía ser archivado por no cumplir con la mayoría absoluta requerida
para un acto legislativo, y para el Gobierno ésta sí se había conseguido en razón al número de
Senadores posesionados62para el momento. Finalmente el Consejo de Estado63 revocó el fallo de
acción de cumplimiento que ordenaba al Presidente de la Corporación a remitir el proyecto a la
Presidencia de la República para su promulgación, así mismo, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca declaró improcedente la acción de tutela proferida por el Juzgado Dieciséis
Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, la cual obligaba al Senado a remitirlo para la
sanción presidencial64; así pues, las CTEP sucumbieron por un solo voto en la institución insigne
de la democracia representativa.

Dado que el acuerdo se considera un compendio que se analiza de manera sistémica, este
inconveniente también generó repercusiones negativas en otras iniciativas puestas en marcha en los

61
El senador de la República José Obdulio Gaviria emitió ponencia negativa solicitando el archivo del proyecto
legislativo, enunciando que “Aunque se dice que habrá mecanismos especiales que aseguren la transparencia del
proceso electoral y la libertad de voto, lo que realmente se está construyendo es una representación de los feudos en los
que campeó el terrorismo de las Farc y muy difícilmente se podrán expresar los sectores que las han resistido, en
particular las víctimas”.
62
El 29 de noviembre la plenaria de la Cámara aprobó el informe de conciliación con 90 votos por el SI y 33 votos por
el NO, mientras el Senado lo realizó el treinta 30 de noviembre de 2017 con 50 votos por el SI y 7 votos por el NO, en
razón a la figura jurídica de la silla vacía se le suspendió la condición de congresistas a 3 senadores, por tal razón, se
estaba en la discusión dogmática y jurisprudencial de las mayorías y quorums, pues se archivó la iniciativa por falta de
un solo voto.
63
Máximo órgano de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
64
Línea del tiempo en la cual se describe las acciones judiciales a través de las cuales se intentó mantener a flote las
CTEP, ubicado en: http://www.senado.gov.co/component/k2/item/27673-niegan-al-gobierno-accion-de-cumplimiento-
sobre-16-curules-en-camara?tmpl=component&print=1
territorios, sin embargo, desde el congreso posesionado el pasado 20 de julio se oficializó la
conformación de la Bancada por la Paz 65 con el objetivo de convertirse en veedores y promotores
de la implementación de los acuerdos, anunciando ya 14 iniciativas legislativas entre ellas las
Circunscripciones Especiales para las Víctimas retomando la esencia de las CTEP.

Sistemas Locales de Justicia (SLJ)66

En contraste con el caso expuesto, el cual lamentablemente no tuvo frutos por falta de voluntad
política, se presenta el de los SLJ, estrategia que si bien surge con un propósito encaminado a
articular y dar eficiencia a la administración de justicia en el distrito capital, en el contexto del
posacuerdo es adaptada y aplicada como política nacional, reconocida como medio para dejar
capacidad instalada en los territorios, incentivar la participación democrática de las comunidades y
derribar las barreras de acceso a la justicia, como bases para la construcción de paz, y que, hasta el
momento, ha tenido una acogida e incluso apoyo de organismos internacionales como el PNUD. A
continuación se profundiza en estos aspectos.

Sistemas Locales de Justicia (SLJ) como estrategia de articulación de actores

Según el Ministerio de Justicia, los SLJ son “una estrategia de trabajo colaborativo entre el Estado y
la comunidad para reconocer las necesidades de justicia de cada territorio y asegurar respuestas
oportunas y efectivas a los ciudadanos” (Ministerio de Justicia; s.f, pág. 2).

Es decir, operadores que deciden, operadores consensuales, redes sociales y entidades que impactan
sobre la cultura, puesto que con esta estrategia se pretende tener un trabajo colaborativo entre el
Estado y la sociedad. Se busca evitar la frustración del usuario por ausencia de respuestas a sus
necesidades reales y el escalamiento de los conflictos que se derivan del sentimiento que cada uno
puede incubar de solo contar con las propias fuerzas. (PNUD, 2017).

En otras palabras, es una estrategia de articulación entre los cuatro tipos de instituciones de
administración de justicia con las que cuentan los ciudadanos para la gestión de sus conflictos y la
protección de sus derechos: la justicia judicial (jurisdicción constitucional, contencioso
administrativa y ordinaria), justicia que ofrece instancias vinculadas a órganos administrativos, los
mecanismos alternativos de gestión de conflictos (arbitraje, mediación y conciliación) y la justicia
comunitaria (propia de las comunidades tradicionales, raizales o indígenas, donde administran
justicia según los procedimientos surgidos de sus costumbres).

Conviene profundizar en los últimos dos: justicia comunitaria y mecanismos alternativos de gestión
de conflictos, puesto que son la base de los Sistemas Locales de Justicia, en tanto son expresión de
la conexión con las normas culturales, costumbres y creencias de las comunidades.

Por justicia comunitaria se entiende un conjunto de instancias y procedimientos mediante

65
Congresistas del Polo, Colombia Humana, Alianza Verde, Mais, UP y Farc conformaron una coalición.
66
El análisis que aquí se hace respecto a los Sistemas Locales de Justicia es resultado de los avances del proceso de
investigación denominado Aportes de los Sistemas Locales de Justicia a la construcción de cultura de paz en la
localidad de Kennedy, Bogotá aprobada por el Comité Técnico de Investigaciones de la Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad de Antioquia a través del Acta N.16 de 2017, cuya investigadora principal es Yesica
Guzmán.
 los cuales, para situaciones de controversia, se regulan los comportamientos legítimos a
partir de normas propias de una comunidad o contexto cultural específico. Es administración
de justicia desde la comunidad, a partir de sus propias reglas y principios. Es administración
de justicia en tanto se desenvuelve en el ámbito de la regulación social: actúa sobre
referentes normativos que la preceden y produce mandatos en los conflictos específicos. Es
comunitaria en tanto su capacidad regulatoria deriva de dinámicas de identidad y pertenencia
a lo mismo. (Ardila, 2010, pág. 3)

Con el proceso constituyente de 1991 se definieron dos figuras desde las que se definen tendencia
en el Estado para la justicia comunitaria: El reconocimiento de la justicia a los pueblos indígenas y
la oferta de justicia en equidad para los demás. Asimismo, existen figuras de justicia comunitaria.
Entre comunidades tradicionales, como las afrocolombianas, las raizales o las indígenas, las
autoridades propias administran justicia según sus normas y procedimientos surgidos de su
cosmogonía o sus decisiones internas. Hasta ahora, sólo se ha logrado el pleno reconocimiento
constitucional de la validez de la justicia propia indígena ante el ordenamiento jurídico nacional,
pero son válidas las decisiones en amigable composición de los Consejos Comunitarios
Afrocolombianos. (Martínez, Sanín, Franco, 2003, pág. 121)

Por otro lado, resulta evidente la necesidad del Estado de contar con medios efectivos para
gestionar conflictos y amparar derechos constitucional y legalmente protegidos, para cumplir sus
obligaciones con sus ciudadanos, y esto solo puede lograrse en una acción conjunta entre el Estado
y la comunidad, por lo que, la mediación y la conciliación, como mecanismos alternativos de
gestión de conflictos, resultan fundamentales para dicho fin. Estos dan la posibilidad a las partes del
conflicto de resolver o dar tratamiento a él sin necesidad de la intervención de un juez o un proceso
judicial, de manera más sencilla, rápida y eficaz. Por un lado, la mediación consiste en:

Un proceso en el que una persona imparcial, el mediador, coopera con los interesados
para encontrar una solución al conflicto. Se trata de un sistema de negociación facilitada,
mediante el cual las partes involucradas en un conflicto, preferiblemente asistidas por sus
abogados, intentan resolverlo, con la ayuda de un tercero imparcial (el mediador), quien
actúa como conducto de la sesión ayudando a las personas que participan en la mediación a
encontrar una solución que les sea satisfactoria. (Fuquen Alvarado; 2003, pág. 275).

En resumen, funciona como un mecanismo facilitador para las partes, pero son los actores del
conflicto quienes lo solucionan.

La conciliación, por otra parte, es un mecanismo de solución de conflictos a través del cual, dos o
más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero
neutral y calificado, denominado conciliador. Es decir, es un procedimiento con una serie de etapas,
a través de las cuales las personas que se encuentran involucradas en un conflicto desistible,
transigible o determinado como conciliable por la ley, encuentran la manera de resolverlo a través
de un acuerdo satisfactorio para ambas partes, el cual cuenta con carácter vinculatorio y es de
obligatorio cumplimiento. Además de las personas en conflicto, esta figura involucra también a un
tercero neutral e imparcial llamado conciliador, que actúa siempre habilitado por las partes,
facilitando el diálogo entre ellas y promoviendo fórmulas de acuerdo que permitan llegar a
soluciones satisfactorias para ambas partes. (Programa Nacional de Conciliación, s.f)

Los Sistemas Locales de Justicia como estrategia para la eliminación de barreras de acceso a
la justicia
Ahora bien, el origen de los SLJ es la respuesta a una crisis en la administración de justicia, causada
precisamente por las barreras de acceso a la misma, expresadas en:

(i) barreras culturales y desconocimiento de derechos y enfoques diferenciales, que se hacen

visibles en la falta de orientación jurídica, complejidad normativa y ausencia de asistencia
legal gratuita; (ii) barreras geográficas derivadas de la asimetría en la oferta institucional y
uso limitado de las tecnologías de información y comunicaciones; (iii) barreras económicas
por el limitado uso del amparo de pobreza, percepción de alto costo y deshonestidad de los
abogados; (iv) déficit de aceptación y ausencia de reglas en la calidad del servicio; (v)
barreras operativas debido al desorden y complejidad del sistema; y (vi) déficit de atención a
víctimas y protección a testigos (Corporación Excelencia en la Justicia, 2016).

En esta línea, puede afirmarse que responden al reconocimiento de que la administración de justicia
no es exclusiva del Estado y no puede limitarse a lo formal, es decir, un cambio en el paradigma
clásico que otorgaba al Estado no solo el monopolio de la fuerza o a violencia, sino también de la
ley, la justicia o el derecho. Visión que es amparada por un pluralismo jurídico y por la concepción
aquí planteada de la justicia comunitaria. Así, se orientan a construir una cultura institucional en la
que se comprenda y se actúe coherentemente sobre la base de que los problemas de violación de
derechos y la conflictividad tienen un gran impacto sobre todo en los espacios locales.

Es preciso señalar que se estructura en la confluencia de los actores que, de acuerdo con las
dinámicas de conflicto local y la existencia de capacidades y recursos en el municipio, pueden
participar en el desarrollo de labores con diferentes énfasis. En primer lugar, en la transformación
de la cultura de la población con relación a sus conflictos y a su forma de enfrentarlos (entidades
educativas o culturales, comunidades de fe y medios de comunicación). Los vínculos entre los
distintos actores del Sistema Local de Justicia son de apoyo, asesoría, remisión, (cuando un
operador promueve que otro adelante un caso que ha recibido, enviando la documentación y
sugiriendo a las partes valerse del otro actor), de coordinación y de acción conjunta, donde todos los
integrantes del sistema se unen para multiplicar su capacidad de impactar en una realidad de mutuo
interés. (PNUD, 2017)

Antecedentes y estado actual

Los SLJ comenzaron a tener fuerza a nivel nacional en el año 2002, la ciudad de Bogotá comenzó a
apostarle a lo que se llamó Sistema distrital de justicia, y son hoy una política de Estado en la
capital del país y hacen parte del proyecto 22 de la Estrategia de Respuesta rápida-ERR, liderada
por el Ministerio de Justicia y la Alta Consejería para el Posconflicto, los Derechos Humanos y la
Seguridad, donde se busca la creación y el fortalecimiento de los Sistemas Locales de Justicia en
167 municipios del país, los mismos que iban a ser priorizados en las Circunscripciones
Transitorias Especiales de Paz. Es decir, es una estrategia que se extiende y que se posiciona como
urgente en el contexto del posacuerdo y se articula con otras iniciativas de enfoque territorial.

En el distrito capital, Bogotá, la estrategia se ha implementado en nueve de las veinte localidades y

su financiamiento depende exclusivamente de los recursos del Distrito, esta estrategia ha promovido
la comunicación entre los distintos operadores dentro de las casas de justicia67 y con otras entidades
67
Las Casas de Justicia son centros interinstitucionales que aplican mecanismos de justicia formal y no formal. Se
prestan servicios de justicia no estatal (por ejemplo, los conciliadores en equidad), de justicia comunitaria (por ejemplo,
los jueces de paz), de justicia impartida por órganos de la rama judicial (por ejemplo, la Fiscalía General de la Nación),
de justicia brindada por entidades de la rama ejecutiva (por ejemplo, las comisarías de familia) y de justicia prestada por
del distrito. Uno de los casos más llamativos es el de la localidad de Kennedy (Bogotá), donde el
SLJ se instauró en el año 2015 por parte de la Secretaría de Gobierno y, en el año 2016 pasó a
formar parte de la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia. Allí se realizó un
proceso de formación a los operadores en el año 2017, a través de un diplomado dirigido por la
Escuela de Justicia Comunitaria de la Universidad Nacional de Colombia en el que se capacitó a
ocho servidores públicos de la DAJ, a decir, diez conciliadores en equidad, un juez de paz y un
mediador comunitario, posteriormente se realizó una mesa local a la que asistieron los distintos
funcionarios y expusieron sus dificultades y los casos más problemáticos; a raíz de este encuentro
comenzaron a citarse mesas temáticas donde se dividían de acuerdo a los casos más difíciles y
recurrentes que les llegaban a los operadores, en total se han realizado veinte mesas temáticas hasta
la fecha. (Guzmán, 2018)

El objetivo de estas mesas no solo era que sirvieran como fuente de comunicación entre los actores,
sino que también surgieran propuestas, esto es, rutas y protocolos donde se definieron los medios
más adecuados para agilizar los trámites y garantizar a los ciudadanos que los casos serían
gestionados por la entidad respectiva. (Dirección de acceso a la justicia, 2018)68

Ahora, en la adaptación que realizó el Ministerio de Justicia y Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo —PNUD— de esta estrategia, se cuenta con recursos de orden nacional y con
apoyo internacional. Esta estrategia se compone de 5 enfoques transversales: sistémico, territorial,
diferencial, pluralismo jurídico y participativo. Por otra parte, la eficacia del sistema se puede medir
en dos escenarios: inicialmente, a partir de los operadores que cuentan con apoyo para el desarrollo
de sus actividades y, posteriormente, el de la comunidad que ve el sistema como un conjunto
articulado de actores que responde a sus necesidades de gestión de los conflictos y de amparo de
derechos.

Se ha venido realizando diplomados referentes al tema en distintos municipios con apoyo de la

Universidad Nacional de Colombia y la Universidad de Antioquia, en este caso, no solo a
operadores de justicia formal, comunitaria o a los operadores de los mecanismos alternativos de
resolución de conflictos, sino también, a los líderes comunitarios (presidentes de las juntas de
acción comunal, líderes religiosos, directores de escuelas, entre otros). Esto resulta especialmente
relevante puesto que evidencia el reconocimiento por parte del Estado de estos actores locales, que
conocen su comunidad, los conflictos y que además cuentan con la confianza por parte de los
habitantes del territorio, lo que facilita su rol como constructores de paz.

Importancia de los Sistemas Locales de Justicia en la construcción de paz y en el

fortalecimiento de una democracia participativa

Con base a todo lo expuesto anteriormente, se puede concluir que los Sistemas Locales de Justicia
son una estrategia que aporta a los procesos de construcción de paz porque, en primera instancia,
contribuye a eliminar las barreras de acceso a la justicia por parte de los ciudadanos a través de la
articulación de los actores formales-institucionales y comunitarios, posibilitando que haya un
trámite de los conflictos y un restablecimiento de derechos, esto le devuelve eficiencia al sistema
jurídico ya que los procesos son más ágiles y se le brinda una respuesta al ciudadano, lo que trae
como consecuencia la recuperación de la confianza en las instituciones, de modo que las personas

instituciones que no pertenecen a ninguna de las tres ramas del poder público (por ejemplo, la Defensoría del Pueblo). (
García Villegas et al., 2015, pág. 9)

68
Respuesta dada por la Dirección de Acceso a la Justicia de la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia
ante la solicitud de datos cuantitativos referentes al proceso de instalación del Sistema Local de Justicia.
no sientan la necesidad de tomar justicia por su propia mano ante el abandono estatal y acudan a
estos mecanismos pacíficos de resolución de conflictos con la confianza de que son accesibles (en
tanto no incurren en altos costos y tienen una presencia en el territorio).

La seguridad y un adecuado acceso a la justicia, en condiciones de calidad y oportunidad, lo

mismo que la protección de los derechos humanos y la reparación a las víctimas, son
elementos centrales para garantizar la prevalencia del Estado de derecho en un escenario de
paz y posconflicto. En efecto, profundizar el sistema democrático y consolidar una paz
estable y duradera exige romper estos obstáculos y avanzar hacia la construcción de un
Estado más efectivo. (Consejo Nacional de Política Económica y Social, Departamento
Nacional de Planeación, 2016)

En segunda instancia, articularse con otros actores permite un conocimiento más profundo del tipo
de violencias propias de cada territorio, de modo que pueda haber un trabajo más focalizado,
además la posibilidad de que a muchos líderes se les forme y se les dote de competencias como
conciliadores en equidad, mediadores o jueces de paz, contribuye a la descongestión del sistema
jurídico, que a veces se encuentra colapsado por el gran número de casos que llegan a diario a las
casas de justicia.

Esta articulación permite un empoderamiento de los líderes comunitarios, fortaleciendo su

participación e incidencia en el ámbito público, se reconoce la importancia de cada uno, desde el
operador de justicia formal que recibe una formación y un proceso de concientización frente a la
necesidad de comunicarse y relacionarse con la comunidad para conocer de primera mano las
realidades y poder responder a la raíz de las problemáticas; hasta el párroco de las iglesias que
recibe a diario casos de conflictos y que, gracias al aprendizaje que desde esta estrategia recibe,
puede presentar alternativas para dirimirlos, o tiene el conocimiento de las competencias de otros
operadores a quienes puede remitir el caso cuando sobrepase sus posibilidades de gestión.

Así mismo, es importante tener en cuenta que figuras como la del conciliador en equidad y la del
juez de paz son voluntarias, no tienen ningún tipo de remuneración económica, lo que evidencia no
solo una formación ciudadana sino también que existe una apropiación social y un reconocimiento
de los aportes que puede dar la ciudadanía a la gestión del Estado no sólo a través de esas funciones,
sino que, el hacer parte de esos espacios les permite también realizar veeduría y mantenerse al tanto
de las acciones institucionales.

Perdurabilidad de la estrategia: una mirada crítica a la implementación de los SLJ

Una de las grandes preocupaciones respecto a esta estrategia es lo referente a su permanencia en el

tiempo, en tanto depende de la voluntad política de quien administre, de las prioridades del
Gobierno Nacional, o, en el caso de Bogotá, de la Alcaldía Mayor, aspecto que puede ser
desalentador si se mira el caso de las Circunscripciones Transitorias Especiales para la Paz. De igual
forma, resulta muy problemático si se tiene en cuenta que es un proyecto que solo logra
consolidarse a largo plazo y sólo podrá funcionar si se trabaja constantemente en la instalación de
capacidad de gestión de conflictos en los territorios.

En esta línea otra de las grandes dificultades que se presenta a la hora de consolidar los SLJ es la
lentitud en los procesos, en contraposición con la cultura de la inmediatez que existe en los
territorios a causa de actores armados que les presentaban a la población formas de enfrentar los
conflictos de manera más expedita. Es por ello que la implementación de estos sistemas exige un
compromiso más arduo por parte del Estado, un trabajo constante en los territorios, y no con
acompañamiento dado entre lapsos de tiempos muy extensos, como ha sucedido en la localidad de
Kennedy, donde no se ha citado una mesa local en lo que va del 2018.

Por otro lado, existen dificultades no solo en la articulación sino, sobre todo, en el incentivo a la
participación de líderes comunitarios en las figuras de los mecanismos alternativos de resolución de
conflictos como lo es la conciliación en equidad, o figuras de justicia comunitaria como lo es los
jueces de paz, a quienes no se les proporciona espacios físicos y condiciones materiales para el
ejercicio de sus funciones y competencias, se sienten a menudo excluidos del sistema y sienten que
su labor no es valorada cuando , en muchas ocasiones, pone en riesgo su vida. En este sentido, si
esta estrategia no apunta a la promoción de una participación ciudadana, brindando por lo menos las
condiciones óptimas para que estas figuras puedan desarrollarse, no podrá consolidarse los SLJ y
mucho menos una democracia participativa.

Algunas conclusiones

El panorama político que está viviendo Colombia actualmente ha propiciado la proliferación de

escenarios plurales y participativos que cuestionan temas como la existencia de una oposición con
garantías de acción política, la gestión de los conflictos por medios pacíficos, el deber de la
sociedad civil como veedora del poder público, el papel trascendental de los territorios y de las
comunidades que ya venían resistiendo pacíficamente desde mucho antes del proceso de paz; este
panorama ha permitido pensarse los conceptos de construcción de paz y participación ciudadana
como un proceso de largo plazo en el cual ya se emprendió camino.

“Lo principal es entender la paz como una oportunidad, como una gran palanca de cambio
para hacer lo que no hemos logrado hacer en cincuenta años de guerra. Se requiere la
energía de la paz para poner en marcha la transformación de las condiciones que han
mantenido vivo el conflicto. Eso no es nada diferente a lo que debe hacer cualquier
democracia sensata: aprovechar los desafíos para dar saltos en su desarrollo. “ (Jaramillo,
2015, pág.2)

Sin embargo, los casos analizados ponen en evidencia los retos que el Estado Colombiano debe
afrontar con relación a la implementación de iniciativas similares, a saber: (i) El concepto de
construcción de paz corresponde a la deconstrucción paulatina y progresiva de la cultura política del
país, por lo que en contextos de transición la espera de resultados inmediatos parecerán a simple
vista fracasos, es un proceso profundamente pedagógico para la sociedad, para los operadores
jurídicos y las comunidades; (ii) Se hace necesario un cambio en la visión estadocéntrica que ha
perdurado por años y volcar la mirada hacia los ciudadanos, proporcionar los mecanismos que les
permitan empoderarse de lo público, de la gestión de sus conflictos, de las reivindicación política de
los territorios, (iii) la apertura democrática por la que propugna el acuerdo final debe constar con
voluntad política, queda la duda frente el deber de cumplir con el acuerdo de paz, si tal como se
evidenció van a existir más obstáculos –materiales o formales- que transformen un pacto político en
una coyuntura.

Para finalizar, la relación inescindible entre la construcción de paz y la consolidación de una

democracia participativa tiene su escenario en el territorio como espacio político, que debe
reconstruirse y recuperarse para, por, y con las comunidades, ratificando su poder de acción
política, su estatus de actor político, y su derecho connatural de generar y apropiarse de los espacios
participativos.

Referencias Bibliográficas

Para la Paz, A. C. (2016). Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera. Gobierno Nacional de Colombia.

Ardila, E. (2010) Justicia comunitaria y sociedad nacional. Apuntes alrededor de la

experiencia colombiana. Revista Cuarto Intermedio, 80-104.

Ardila, E. (2013). Justicia comunitaria: claves para su comprensión. Bogotá, Colombia:

Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional de Colombia. Revista
Pensamiento Jurídico (12), Editorial Unibiblios.

Bejarano, J. C. V. (2010). El concepto de acción política en el pensamiento de Hannah

Arendt. Eidos: Revista de Filosofía, (11), 82-107.

Caireta Sampere, M. & Barbeito Thonon, C. (2005). Cuadernos de educación para la paz.
Introducción de conceptos: paz, violencia, conflicto.

De Observación Electoral, M. (2017). Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para

la Cámara de Representantes 2018-2022 y 2022-2026). Misión de Observación Electoral.
Recuperado de: https://moe.org.co/wp-content/uploads/2017/05/Informe-Circunscripciones.pdf

De Sousa Santos, B. (2004). Democratizar la democracia: los caminos de la democracia

participativa. México D. F., México: Fondo de Cultura Económica.

De Zubiría, S. (2015). Dimensiones políticas y culturales en el conflicto colombiano.

Departamento de Filosofía. Universidad de los Andes (Bogotá, Colombia). Centro Nacional de
Memoria histórica. Recuperado de http://www. centrodememoriahistorica. gov.
co/descargas/comisionPaz2015/zubiriaSergio. pdf.

García Villegas, M., et al. (2015). Casas de Justicia. Una buena idea mal administrada.
Bogotá: Dejusticia. Recuperado de: https://www.dejusticia.org/wp-
content/uploads/2017/04/fi_name_recurso_761.pdf?x54537

Guevara Salamanca, J.D. (2009). La democracia participativa como instrumento de

dominación de la esfera pública. Una mirada crítica a la realidad política colombiana a partir de la
constitución de 1991. Universidad Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario. Recuperado de
http://repository.urosario.edu.co/bitstream/handle/10336/1578/80871509.pdf?seq

Guzmán Sossa, Y. (2018) Aportes de los Sistemas Locales de Justicia a la construcción de

cultura de paz en la localidad Kennedy (Bogotà). (publicación inédita)

Jaramillo, S. (2015). La paz territorial. Alto Comisionado para la paz.

La Rota, M. ; y Uprimny, R ( 2013). Acceso a la justicia en Colombia; algunas reflexiones,

en Cidadania, justiça e “pacificação” em favelas cariocas. Rio de Janeiro, Brasil: Publicaciones
Fundación Getulio Vargas, Diretto Rio. García Villegas, M &Ceballos Bedoya,

Londoño, J. F. (2017). Hoja de ruta de las Reformas Políticas para la Paz. Bogotá.
Colombia: Scripto editores, Netherlands Institute for Multiparty Democracy.Obtenido en:
http://colombia.nimd.org/wp-content/uploads/2017/02/Hoja-Rutas-Reformas-Politicas-de-Paz.pdf

M. (2016). Democracia, Justicia y sociedad. Diez años de investigación en Dejusticia.

Bogotá, Colombia.

Medina, B. G. (2017). Las Circunscripciones Especiales Transitorias de Paz, ¿una propuesta

para mejorar la representación política de los sectores y las regiones más afectadas por el conflicto
armado interno?. Misión Jurídica. Obtenido en:
http://unicolmayor.edu.co/publicaciones/index.php/mjuridica/article/view/624

Ministerio de Justicia y del Derecho. (2016). Hablemos sobre los Sistemas Locales de
Justicia. Organización y competencias de autoridades judiciales y administrativas en la resolución
de conflictos a nivel local. Cartilla para operadores de justicia Local. Bogotá, Colombia.
Observatorio de Construcción de Paz, Universidad Jorge Tadeo Lozano. (2012). Víctimas:
miradas para la construcción de paz.

Paladini Adell, B. (2011). Construcción de paz, transformación de conflictos y enfoques de

sensibilidad a los contextos conflictivos. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia

Pedraza Mora, A. (2015). ¿La democracia participativa: utopía o realidad?. Criterios-

cuadernos de ciencias jurídicas y política internacional, 8(1), 71-101.

PNUD (2017). ¿Cómo le va a Bogotá con los Sistemas Locales de Justicia?. Vol. 6

PNUD (2017). ¿Cómo se implementan los Sistemas Locales de Justicia? Vol. 2

PNUD (2017). ¿Qué es y para qué sirve un Sistema Local de Justicia? Vol. 1

PNUD (2017). Así trabaja un Sistema Local de Justicia. (Cartilla inédita). Vol. 4

PNUD (2017). Cercanía, seguridad y calidad de vida: las respuestas del Sistema Local de
Justicia. Vol. 3

PNUD (2017). Las opciones de los Sistemas Locales de Justicia para municipios del Meta.
Vol. 5

Romero Insuasty, V. E., & Torres Moreno, M. L. (2018). Rol de las circunscripciones
transitorias especiales de paz y su contribución para la construcción de paz en Colombia.
Sartori, G. (2012). ¿ Qué es la democracia?. Taurus.

Silva Jiménez, A.M. (1997). Hacia una democracia participativa (II parte). Teoría
participacionista de la democracia. Revista de Derecho, 8, 113-122.
 ANÁLISIS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO Y EL PROCESO DE PAZ EN LA
PROVINCIA IBAGUÉ (COLOMBIA) 1998-2016

ARNULFO JAMITH HERNÁNDEZ CAMPOS

Correo electrónico: psicojamith@gmail.com
Universidad de Ibagué

JULIÁN EDUARDO JOSÉ PADILLA HERNÁNDEZ

Correo electrónico: 5220161021@estudiantesunibague.edu.co
Universidad de Ibagué
Área temática:
Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores políticos

Resumen:
La presente investigación consiste en el análisis del desarrollo y las consecuencias del conflicto
armado colombiano en la Provincia Ibagué, compuesta por 11 municipios del departamento del
Tolima, entre 1998 y 2016. Lo anterior, fundamentado en datos oficiales de carácter cuantitativo
y cualitativo. Aquí planteamos la existencia de la relación inversa entre el control territorial por
parte de los actores armados -como las FARC, AUC y el Estado-, con los índices y modalidades
de violencia de cada actor, proyectando las repercusiones producidas en la población civil,
explicadas mediante las cifras de victimización. Además, pretendemos determinar las
características de la naturaleza de esta relación. Se concluye, que cuando el control territorial se
encuentra en disputa, los índices de violencia y victimización aumentan.
De este modo, la investigación está dividida en dos partes. La primera, la presentación de las
generalidades de la Provincia Ibagué, que está estructurada para que de manera concisa pero
integral, facilite la comprensión del contexto político, social y económico en el cual se
desarrolló el conflicto. La segunda, el procesamiento, análisis e inferencias de las cifras de las
acciones armadas y hechos victimizantes para la Provincia Ibagué, que se constituye como el eje
central del trabajo.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.
 Generalidades de la Provincia Ibagué. Geografía y Demografía
La Provincia Ibagué, conformada por la Gobernación del Tolima en el año 2012, ha sido integrada
por un total de 11 municipios ubicados en el centro del departamento (Gobernación del Tolima,
2012; DANE, s.f.): Alvarado, Anzoátegui, Cajamarca, Coello, El Espinal, Flandes, Ibagué, Piedras,
Rovira, San Luis y Valle de San Juan. Dicha Provincia está ubicada geográficamente en el
departamento del Tolima, de la siguiente manera:

Imagen 1. Mapa de la Provincia Ibagué - Tolima.

Con base en la información demográfica brindada por la Gobernación del Tolima (2014), la
Provincia Ibagué cuenta con 490 veredas y una extensión total de superficie de 5.495 km2. En sus
municipios se encuentran en promedio climas que van desde los 17 °C hasta los 29 °C. En cuanto a
la población (Gobernación del Tolima, 2014), para el año 2014 se tenía un estimado de 761.782
habitantes para los 11 municipios, mientras que de población indígena se tiene un estimado de
25.514 habitantes, aclarando que el DANE no presenta información de indígenas habitantes en los
municipios de Alvarado, Anzoátegui y Piedras. Respecto de la población raizal, palenquera, negra,
mulato, afrocolombiano o afrodescendiente que habita en la Provincia, el DANE indica una cifra de
7.009 habitantes.
Por otra parte, en cuanto a la red vial del departamento, en la actualidad existe conexión de todas las
cabeceras municipales con la capital Ibagué. De acuerdo con la Vicepresidencia, ésta es una región
plana influenciada por la zona cordillerana hacia Caldas y el valle del río Magdalena, además de
estar atravesada por la carretera que comunica el norte, centro y sur del país (Fundación Ideas para
la Paz [FIP], 2013). Es decir, la zona agroindustrial del valle del Magdalena posee excelentes vías
que atraviesan al departamento del Tolima y que comunican con las principales ciudades capitales
como Bogotá, Cali, Medellín y la vía a Honda, que une el norte del Tolima con los departamentos
de Caldas, Risaralda y Cundinamarca (Gobernación del Tolima, 2012). También es importante
mencionar la red terciaria vial que comunica a las cabeceras municipales con las distintas veredas y
demás poblados rurales.
Es así como, gracias a su ubicación geográfica, este es un territorio estratégico para los grupos
armados ya que es atravesado y tiene cercanía con la Línea, posibilitando la conexión con el centro
del país. Buenaventura principal puerto de Colombia, el eje cafetero y el Valle del Cauca de igual
forma el Tolima tiene conexión con carreteras que fácilmente conducen con la Costa Atlántica y sur
de Colombia. En la actualidad se proyecta el túnel de La Línea y otros proyectos viales importantes
enriqueciendo así a la Provincia, como un área estratégica para los grupos armados y, por ende,
convirtiéndose en un territorio de disputa entre los mismos (Misión de Observación Electoral
[MOE], s.f.).
Por último, en cuanto al transporte aéreo, este se concentra principalmente en el aeropuerto nacional
"Perales". Existen, además, numerosos aeródromos en su mayoría privados, y algunos aeropuertos
secundarios (Gobernación del Tolima, 2012).
 Condiciones de Pobreza en la Provincia Ibagué.
El fenómeno de la pobreza es un tema para discutir en la agenda global. Por ende, el departamento
del Tolima no es ajeno al mismo, teniendo en cuenta que ha sido un protagonista importante durante
la época de La Violencia y luego con el conflicto armado dejando al parecer como secuelas,
importantes cifras de conflictos sociales en su población. De igual manera, uno de los factores más
importantes que contribuyeron al conflicto social en nuestro territorio, fue la lucha por el acceso y
tenencia de la tierra, además de violencia política partidista -liberal y conservador- (Guzmán, Fals
Borda & Umaña, 1964); ello podría resumir parte del origen de las condiciones de pobreza en que
en muchos de sus habitantes se encuentran, siendo en la zona rural donde más predominan dichas
condiciones (Taborda y Reyes, 2008). Por otra parte, para el gobierno colombiano, la pobreza está
asociada con aquellas personas que no tienen acceso a los estándares mínimos de calidad vida,
medida a través de indicadores como la pobreza multidimensional que define si la persona supera
una cantidad determinada de privaciones (Departamento Nacional de Planeación [DNP], 2015).
o Necesidades Básicas Insatisfechas [NBI]
Con base en información del DANE (s.f.), se elaboró un comparativo entre 1993 y 2005 para la
Provincia Ibagué, con un estimado de población de 612.818 habitantes en 1993 para la Provincia. El
promedio de NBI en 1993 se aproximó a un 46%; mientras que para el 2005 con un estimado
poblacional de 709.042 habitantes, el promedio aproximado de NBI fue de 42%, indicando así una
reducción, pero no muy significativa en 4 puntos porcentuales en un intervalo de tiempo de 12 años.
El panorama general comparativo entre el año 1993 y 2005 de la NBI en la Provincia Ibagué, suele
ser positivo, en el sentido de que en la mayor parte de municipios de esta disminuyó el porcentaje
de insatisfacción en las necesidades básicas (personas en miseria, componente de vivienda,
servicios, hacinamiento, inasistencia, dependencia económica), a excepción del municipio de
Anzoátegui donde el DANE registra un 100 % en NBI, dato que se pone en observación.
Valle de San Juan 48,74 58,14
San Luis 47,95 58,34
Rovira 45,96 58,05
Piedras 33,51 47,14
Ibagué 16,23
21,97
Flandes 21,4
Municipios Provincia Ibagué

32,92
Espinal 27,93
33,92
Coello 45,7753,08
Cajamarca 28,34 38,56
Anzoátegui 51,59 100
Alvarado 45,82
51,54
0 20 40 60 80 100 120
% N.B.I. 2005 % N.B.I. 1993

Gráfico 1. Porcentaje de NBI Provincia Ibagué, comparativo entre el año 1993 y 2005.
Fuente: DANE. Estadísticas Pobreza y Condiciones de vida. Necesidades Básicas Insatisfechas.
Por otro lado, los municipios que tuvieron una mayor reducción en el porcentaje de NBI son el
municipio de Piedras con una reducción de 13 puntos porcentuales y, también los municipios de
Rovira y Flandes. Los municipios que tuvieron una reducción menos considerable son Ibagué y
Espinal con 6 puntos porcentuales.
b. Pobreza Monetaria
El objetivo de la presente categoría es identificar el porcentaje de personas consideradas como
“pobres por ingreso”, los cuales su ingreso per cápita mensual es inferior a la línea de la pobreza, la
cual tiene el propósito de representar la cantidad menor de dinero que se requiere para adquirir la
canasta mínima de consumo -alimentos y bienes y servicios-. De manera similar, aquellos “pobres
extremos” que son la población que no disponen de los recursos mínimos para adquirir la canasta
mínima de alimentos de supervivencia (Departamento Nacional de Planeación [DNP], 2015).
Pobreza Monetaria en Colombia
Zona 2010 2014
Urbana 45,4% 24,6%
Rural 61,7% 41,4%
Tabla 1. Porcentaje de ciudadanos dentro de la Pobreza Monetaria en las zonas Urbanas y Rurales de Colombia, 2010-
2014.
Fuente: DNP (2015).
La pobreza monetaria rural para el 2010 indicó que el 61,7% de las personas eran pobres en
términos monetarios, lo que ha disminuido hasta el 41,4% en 2014, reducción de 20,3 puntos; por
su parte, en la zona urbana pasó del 45,4% de los hogares al 24,6%, una reducción de 20,9 puntos.
A pesar de la reducción que se ha presentado, las tasas de decrecimiento son más altas en la zona
urbana que en la rural, dando como resultado el incremento de la brecha urbano-rural al pasar de
1,36 en 2002 a 1,45 en 2014 (Departamento Nacional de Planeación [DNP], 2015).
Para el departamento del Tolima, la pobreza monetaria ha tenido una considerable tendencia a la
baja desde el año 2002, con un porcentaje aproximado del 53% pero alcanzando su tendencia más
alta en el año 2004 con un porcentaje de 56% aproximadamente, y para el año 2016 con un
porcentaje de pobreza monetaria de un 31% de personas en esta línea de pobreza, de acuerdo con
cifras del DANE (s.f.). Sin embargo, la línea de pobreza monetaria en el departamento se ha
mantenido en este periodo, por encima del promedio del porcentaje de pobreza monetaria nacional
el cual está en un 28 % y el del Tolima en un 31%.
c. Pobreza Extrema
En los hogares rurales del país, para el 2008 el 32,6% se encontraban en tal condición, y disminuyó
hasta el 18% en 2014, siendo una reducción de 14,6 puntos; por su parte, el porcentaje de hogares
urbanos en pobreza extrema pasó del 11,2% al 5,1% para el periodo 2008 a 2014, respectivamente
(DANE, s.f.).

Pobreza Extrema en Colombia

Zona 2008 2014
Urbana 11,2% 5,1%
Rural 32,6% 18%
Tabla 2. Porcentaje de ciudadanos dentro de la Pobreza Extrema en las zonas Urbanas y Rurales de Colombia, 2008-
2014.
Fuente: Datos procesados del DANE (s.f.).

En el departamento del Tolima la pobreza extrema desde el 2002 al 2016, ha ido decreciendo
(DANE, s.f.). Para el 2002 este tipo de pobreza fue del 20%, teniendo un leve crecimiento hasta el
año 2004 con una cifra aproximada de 21% y luego descendiendo hasta su cifra más baja en el 2015
con un 9%, pero volviendo a repuntar para el 2016 en un 10% respectivamente. En este caso, es
pertinente mencionar que la línea de pobreza extrema en el Tolima continúa estando por encima del
promedio nacional, ya que para el año 2016 tuvo una cifra del 9% y el Tolima estuvo en 10% para
el mismo año.
d. Desigualdad – Coeficiente GINI
Con respecto a las condiciones de desigualdad, se utiliza el coeficiente Gini que presenta valores
entre 0 y 1, correspondiente a que, si el valor es próximo a 0 hace referencia a que el ingreso está
distribuido en la misma magnitud en la totalidad de la sociedad, y si el valor es próximo de 1, se
presenta una situación de total inequidad, donde una sola persona acumula la totalidad de los
recursos. Siendo así, la desigualdad en la zona rural es menor a la presentada en la zona urbana para
el total del periodo analizado, donde para el año 2014 sería de 46,3 en la zona rural y 51,4, en la
zona urbana respectivamente (DANE, 2015).

Gráfico 2. Coeficiente de Desigualdad de Gini, comparativo entre % Nacional y el % Tolima para el periodo 2002-
2016.
Fuente: Datos procesados de cálculos DANE - Equipo de Pobreza, con base en Encuesta Continua de Hogares – ECH y
Gran Encuesta Integrada de Hogares – GEIH.
Para el Tolima, el DANE (s.f.) indica que en el año 2002 el coeficiente Gini representó un 0,496
creciendo hasta su cifra más alta en el año 2008 con una cifra de 0,564, pero luego va decreciendo
hasta el año 2016 con su cifra más baja de 0,487. Respecto al comparativo con la cifra promedio
nacional, el departamento del Tolima se encuentra por debajo de dicho promedio, como se muestra
en el Gráfico 2.
 Aspectos de la Dirigencia Política en la Provincia Ibagué
Para el presente análisis y efectos de la contextualización en la Provincia Ibagué, es pertinente una
breve exposición de los alcaldes elegidos desde el año 1998 al 2016.
Alcaldes Electos Provincia Ibagué 1998-2016
Otros Partidos
Partido Total de alcaldes
Partido Liberal Coaliciones y/o Movimientos
Conservador electos
Políticos
26 18 3 21 68
Tabla 3. Cifra total de alcaldes y colectivos políticos de la Provincia Ibagué, elegidos entre 1998-2016.
Fuente: Datos procesados Observatorio Regional de Paz.

Con base en esta información suministrada, se indica que desde 1998 a 2016 en los 11 municipios
de la Provincia Ibagué, han estado en la administración municipal 68 alcaldes de los cuales 26
tuvieron el aval del Partido Liberal (38%), 21 alcaldes han tenido el aval de otros partidos como
Cambio Radical, Partido de la U, Polo Democrático y otros movimientos políticos (31%), 18
alcaldes han sido elegidos con el aval del Partido Conservador (26%) y 3 alcaldes de la Provincia
fueron electos con el aval de unión o alianza entre dos o más partidos y/o movimientos políticos.
También es importante aclarar que un alcalde en ejercicio -en el municipio de Rovira, año 2000- fue
asesinado durante un enfrentamiento entre el Ejército y el Frente 21 de las FARC, y otro alcalde en
ejercicio murió por causas relacionadas a su condición de salud -en el municipio de Cajamarca
Tolima, año 2016-, por lo cual la cifra total de alcaldes electos en la Provincia durante el periodo
estudiado pasa de 66 a 68 alcaldes electos, siendo esto incluido en la siguiente tabla.
Cifra de Alcaldes Investigados y Sancionados en la Provincia Ibagué 1998-2016
Investigados Sancionados y/o Condenados Homicidios
asociados por
Partidos y/o
Hechos Hechos su posición
Movimientos Irregularidades - Irregularidades - Total
asociados asociados como alcaldes
Políticos Corrupción Corrupción
al Conflicto al Conflicto o por razones
relacionadas
 al cargo
Partido Liberal 3 1 5 2 11 0
Partido
Conservador
1 1 6 4 12 2
Coaliciones 0 0 0 0 0 0
Otros Partidos
y/o
Movimientos
3 1 9 0 13 0
Políticos
Total 7 3 20 6 36 2
Tabla 4. Consolidado de Alcaldes de la Provincia Ibagué que han sido investigados y/o sancionados en el periodo 1998-
2016.
Fuente: Datos procesados Observatorio Regional de Paz.
El panorama general que se presenta referente a la situación política de la Provincia Ibagué entre los
años 1998 a 2016, se logra constatar que en estos 11 municipios aún permanece una tendencia
electoral favorable hacia los candidatos de partidos políticos tradicionales, es decir, se podría
precisar que en estos municipios aún se preserva la tradición política hegemónica ya sea hacia el
Partido Conservador o al Partido Liberal respectivamente, siendo esta última colectividad política la
que mayor número de burgomaestres locales ha sacado elegidos en la Provincia.
En lo referente al aspecto de investigaciones y/o sanciones en contra de los mandatarios locales de
la Provincia Ibagué por hechos asociados al conflicto, el Partido Conservador presenta 5 casos de
alcaldes involucrados en este tipo, seguido del Partido Liberal con 3 casos y el grupo de partidos
políticos no tradicionales con un caso respectivamente. Por último, como se mencionó
anteriormente, dentro del periodo analizado en el presente apartado se presentó el asesinato de un
alcalde electo del Partido Conservador en el municipio de Rovira en el año 2000, pero también se
tomó en cuenta el asesinato de un ex alcalde del municipio de San Luis, quien a pocos meses
después de haber culminado su periodo político fue ultimado en la ciudad de Ibagué presuntamente
por órdenes del Bloque Tolima de las AUC en el 2005 (CNMH, 2017).
 Factores de Violencia No Asociado al Conflicto
a. Homicidios Provincia Ibagué
Los homicidios, de acuerdo con la DIJIN (SF), es el acto irreparable de matar a otro y es, sin duda,
una de las manifestaciones más violentas de la criminalidad, ya que niega el primero y más sagrado
de los derechos, el de la vida, e impide de manera definitiva el goce de todos los demás.

Homicidios Provincia Ibagué 1998-2014

279 269
241 Homicidios 239 223
213 202 198 197 190 203
191 183 176
146 157 154
Número de Homicidios

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Años
Gráfico 3. Homicidios, Provincia Ibagué 1998-2014.
Fuente: Datos procesados del DANE, Estadísticas Vitales.
De acuerdo con las estadísticas (DANE, s.f.), los años 2000, 2001 y 2002 fueron los que más
presentaron casos de homicidios para la Provincia Ibagué con 241, 279 y 269 homicidios
respectivamente, y los años con el menor número de homicidios registrados para la provincia son
2004, 2014 y 2005 con 146, 154 y 157 homicidios registrados.
Adicional, las tasas de homicidio que se presentan por cada diez mil habitantes en la Provincia para
el año 2014, son los siguientes: en Alvarado, aproximadamente 0,2 homicidios; Anzoátegui,
aproximadamente 4 homicidios; Cajamarca, aproximadamente 2 homicidios; Coello, para el año
2013 y 2014, sin homicidios; Espinal, aproximadamente 3 homicidios; Flandes, aproximadamente 5
homicidios; Ibagué, aproximadamente 18 homicidios; Piedras, para el año 2013 y 2014, sin
homicidios; Rovira, aproximadamente 6 homicidios; San Luis, aproximadamente 1 homicidio; y
Valle de San Juan, aproximadamente 0,3 homicidios.

 Factores de Violencia Asociados al Conflicto

a. Acciones Bélicas.
Son entendidas como los eventos de enfrentamientos de tipo armado entre distintos grupos
enemigos, que para el caso del conflicto armado colombiano pertenecen al mismo país.
i.Acciones de los Grupos Armados al Margen de la Ley [GAML].
De acuerdo con la Dirección de Estudios Estratégicos del Ministerio de Defensa Nacional (s.f.) en
el periodo de los años 2003 al 2016, estas acciones comprenden tácticas y estrategias como los
retenes armados ilegales en las vías públicas, contacto armado con grupos opositores, ataques
armados a instalaciones de la Policía Nacional, emboscadas, hostigamientos, ataques a aeronaves,
entre otras modalidades de violencia. La Provincia Ibagué registra 31 acciones subversivas en
contra de la fuerza pública, siendo el año 2003 el de mayor intensidad con 18 acciones y el año
2004, con 7 acciones subversivas. El año 2006, y desde el 2008 al año 2016 el Ministerio de
Defensa no registró acciones subversivas para los municipios de la Provincia.
Al desagregar la información analizada entre los datos propios del municipio de Ibagué y el restante
de los 10 municipios de la Provincia, se evidencia que el año 2003 se registró el mayor número de
acciones subversivas, Ibagué presentó la misma cifra del restante de municipios siendo significativo
debido a que solamente la ciudad aportó la mitad de las acciones subversivas y los 10 municipios
adicionales la otra mitad, para un total de 18 acciones en dicho año. Para el año 2004, el restante de
10 municipios superó en una acción subversiva a los presentados en el municipio de Ibagué; sin
embargo, en los años 2005 y 2007, Ibagué volvió a superar las cifras presentadas del acumulado de
los 10 municipios adicionales, con una acción subversiva adicional para cada año respectivamente.
Por lo cual, se concluye que el municipio de Ibagué tuvo una participación en el registro de
acciones subversivas del 48%, frente a un 52% restante de las cifras acumuladas de los 10
municipios adicionales pertenecientes a la Provincia Ibagué. Por último, en el presente ítem el tipo
de acciones subversivas que se presentaron en mayor proporción en la Provincia de Ibagué entre los
años 2003 al 2016, son los retenes ilegales producidos por los GAML con un 68 %, seguido con un
13 % las acciones de contacto armado con la fuerza pública, mientras que las emboscadas y los
hostigamientos presentaron un 6 % respectivamente y los ataques a instalaciones de la Policía
Nacional y los ataques a las aeronaves tuvieron una participación del 3 % respectivamente.
ii. Soldados y Presuntos Guerrilleros (MDOM) Dados de Baja por
Confrontaciones en el Conflicto Armado Colombiano para la Provincia Ibagué.
Como complemento de la información anterior, el presente ítem comprende datos oficiales
brindados por la V División del Ejército (s.f.) con respecto a la muerte de soldados asociados a
presuntas causas de enfrentamientos armados dentro del conflicto armado interno. Igualmente, la
muerte de supuestos miembros de las FARC dados de baja en el desarrollo de operaciones militares
(MDOM) en la Provincia Ibagué. Se aclara que este grupo armado ilegal es el único del que se tiene
registro en la base de datos de dicha institución militar para la Provincia. Los datos obtenidos y la
información procesada desde el año 2004 al 2016, se evidencian así:
 40

35

30

25

20

15
Cifra de bajas humanas

10

0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Años

Gráfico 4. Comparativo entre soldados asesinados y muerte en desarrollo de operaciones militares de presuntos
guerrilleros de las FARC en Provincia Ibagué 2001-2016.
Fuente: Datos procesados de la V División del Ejército.

Con base en el anterior gráfico, la cifra total de soldados dados de baja por enfrentamientos
armados con grupos ilegales en la Provincia desde el 2004 al 2016 fue de 36 muertes, las cuales se
agudizaron en los periodos 2005-2008 y 2010-2011, siendo precisamente el año 2008 el de mayor
intensidad en cantidad de muertes. Este panorama se da dentro del desarrollo del Plan Colombia
durante los dos gobiernos presidenciales de Álvaro Uribe Vélez con el fortalecimiento de las
Fuerzas Militares y de la Fuerza Pública del país. Por el contrario, desde 2010 y 2011, cuando inicia
el gobierno presidencial de Juan Manuel Santos, el número de muertes de soldados en la Provincia
disminuye considerablemente, hasta que a partir de finales de 2011, con la instalación de la
negociación de paz con la guerrilla de las FARC, la cifra de soldados ultimados en esta región llega
a cero.
Durante este periodo murieron 114 presuntos integrantes de las FARC en el desarrollo de
operaciones militares, siendo el año 2015 y 2016 en los que no se registró algún caso de farianos
muertos, pero en el decenio del 2004 al 2014, se registraron este tipo de casos. El momento de
inicio del recrudecimiento de las bajas de los presuntos guerrilleros comenzó desde el año 2005 con
12 casos hasta el año 2009 con 35 muertes, siendo este último lapso el de mayor escalada del
recrudecimiento de muertes de supuestos guerrilleros de las FARC, coincidiendo con el periodo
presidencial de Uribe Vélez donde hasta el momento se da el de mayor arremetida militar en contra
de esta guerrilla en especial, en contraste con los periodos presidenciales de Juan Manuel Santos
donde se da una considerable disminución de muertes en este caso.
Clasificación del Hecho Cifras
Registradas
Combate 26
Activación zona minada 4
Ataque a la Fuerza Pública 3
Acto de terrorismo 1
Activación de artefacto 1
explosivo
Asesinato 1
Total 36
Tabla 5. Hechos de Asesinato a Soldados en Provincia Ibagué 2004-2016.
Fuente: Datos procesados de la V División del Ejército.
En cuanto al análisis de los hechos en que ocurrieron los asesinatos a soldados, en mayor medida
(72%) fue en hechos de combate armado contra el grupo guerrillero de las FARC, seguido de
muertes por hechos de activación de una zona minada (11%), por ataques a la Fuerza Pública (8%)
y en último orden por actos de terrorismo, activación de artefactos explosivos y asesinato directo
(1% respectivamente).
Clasificación del Hecho Cifras
Registradas
Combate 90
Presentación voluntaria 22
Neutralización acción subversiva -
Cadáveres -
Total 112
Tabla 6. Hechos de MDOM FARC en la Provincia Ibagué 2004-2016.
Fuente: Datos procesados de la V División del Ejército.

Para el análisis de los hechos de MDOM de presuntos integrantes de la guerrilla de las FARC en la
Provincia, la mayor cifra se presentó en combates contra las Fuerzas militares (79%) lo cual
coincide también con los hechos de muerte a soldados en combate difiriendo en la cifra de estos dos
bandos; seguido de la presentación voluntaria (19%) y por último la neutralización de la acción
subversiva y cadáveres (1%).
En lo concerniente al municipio de la Provincia Ibagué en donde sucedieron las muertes de los
soldados, se logra constatar que los hechos ocurrieron en seis de los once municipios que integran
dicha Provincia, por lo cual en mayor número (16) sucedieron en el municipio de Ibagué, seguido
del municipio de Rovira (8), el municipio de Cajamarca (5), los municipios de Alvarado y de
Anzoátegui (3 c/u) y por último el municipio de Coello (1).
100,00%
80,00% 0,425 0,374 0,3 0,381
60,00%
40,00%
0,575 0,626 0,681 0,619
20,00%
0,00%
2009 2011 2012 2014
Feminino Masculino N.R

Gráfico 5. Municipios de la Provincia de Ibagué de MDOM FARC 2004-2016.

Fuente: Datos procesados de la V División del Ejército.
Para el caso de MDOM de integrantes de la guerrilla de las FARC, este tipo de hechos ocurrieron en
nueve de los 11 municipios de la Provincia Ibagué, siendo precisamente el municipio de Ibagué
donde se presentó el mayor número de casos con 48 muertes, seguido del municipio de Rovira con
28 casos y el municipio de Anzoátegui con 16 muertes, mientras que en los municipios de Coello,
Espinal y Valle de San Juan sólo se registró un caso.
iii. Minas Antipersonal [MAP], Artefactos Explosivos Improvisados [AEI] y
Municiones sin Explotar [MUSE].
Las MAP se entienden como artefactos explosivos de un tamaño pequeño que son activados por las
propias víctimas, ya que generalmente están dispuestas bajo la tierra o superficie por donde transita
la víctima. Se crean para explosionar cuando una persona tropiece con ellas o las manipule,
causando la muerte o en otros casos, la mutilación de partes del cuerpo como las extremidades
inferiores y/o superiores (Rueda, 2007). Por otro lado, la Vicepresidencia de Colombia con su
Programa para la Acción Integral contra las Minas Antipersonal (2012), mencionan que los AEI son
fabricados de manera artesanal. De la misma forma, las MUSE han sido fabricadas con su fusible,
la cual pudo ser disparada, arrojada, lanzada o proyectada, pero permanece sin explotar por algún
mal funcionamiento en su diseño u otra razón. Según los datos analizados de la información
suministrada por el Observatorio de DDHH de la Vicepresidencia de la República (s.f.), en la
Provincia Ibagué durante los años 1998 a 2013, se presentaron los eventos de 22 casos registrados
de MAP, AEI y MUSE. Siendo el año 2004 donde se registraron más eventos con 6 casos seguidos
del año 2005 con 5 eventos respectivamente, sin embargo, es importante mencionar que desde el
año 1998 al 2001 no se registraron este tipo de casos o hallazgos en la Provincia Ibagué.
50,0% 0,4314 0,44
0,415 0,421
0,379 0,393
40,0% 0,3487 0,356

30,0%
0,1872 0,174 0,17
20,0% 0,13
10,0% 0,028
0,0224 0,0103 0,023 0,008 0,011 0,009 0,007
0,0%
Sem escolaridade Ensino Fundamental (completo e incompleto)
2009 2011 2012 2014
Ensino médio (completo e incompleto) Superior (completo e incompleto)
Mestrado e doutorado N.R

Gráfico 6. Minas Antipersonal [MAP], Artefactos Explosivos Improvisados [AEI] y Munición Sin Explotar [MUSE],
Municipios Provincia Ibagué 1998-2013.
Fuente: Datos procesados de la Vicepresidencia de Colombia [Observatorio de DDHH].
Los municipios de la Provincia en donde se registraron dichos eventos o hallazgos fueron cinco de
11 en total, siendo los siguientes: Alvarado con dos casos en los años 2002 y 2004; Anzoátegui con
un caso en el año 2002; Cajamarca con cuatro casos en los años 2004, 2005 (2) y 2013; Ibagué con
tres casos en los años 2004, 2005 y 2011; y el municipio de Rovira con 12 casos -siendo el de
mayor registro en la Provincia- en los años 2002, 2004 (3), 2005 (2), 2006, 2008 (2), 2009 y 2013
(2).

0,013 0,04
2014 0,206
0,269 0,472
0,0013 0,0955
2012 0,1944
0,3045 0,4043
0,014 0,112
2011 0,198
0,25 0,417

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50%

10 salários mínimos ou mais De 4 a 10 salários mínimos De 2 a 4 salários mínimos Até 2 salários mínimos N.R

Gráfico 7. Víctimas de Minas Antipersonal, Ibagué vs. 10 Municipios 1998-2016.

Fuente: Datos procesados Registro Único de Víctimas [RUV-UARIV].
Con respecto a las cifras oficiales que tiene la Unidad para la Atención y Reparación Integral a
Víctimas (s.f.) y los datos procesados, indican que en la Provincia Ibagué durante los años de 1998
a 2016 se presentaron 39 personas víctimas de MAP, de los cuales la mayoría fueron de los 10
municipios integrantes de la Provincia exceptuando al municipio de Ibagué. Los años en que más se
presentaron este tipo de víctimas fue en el 2004 y el 2006 con 9 y 8 personas víctimas de MAP.
e. Hechos Victimizantes Provincia Ibagué.
En base a la Ley 1407 de 2010 (Congreso de Colombia, 2010), en Colombia se entiende como
hecho victimizante a los eventos, sucesos o hechos que están o estuvieron asociados al conflicto
armado interno y que están clasificados la Unidad para la Atención y Reparación Integral de
Víctimas [UARIV]. Para efectos del análisis, se tomaron los hechos con mayor afectación directa
hacia la población civil de la Provincia Ibagué.
i. Reclutamiento Forzado de Niños, Niñas y Adolescentes [NNA] en Provincia
Ibagué.
El Reclutamiento Forzado de NNA se entiende como la vinculación ilegal de los menores de 15
años primordialmente a grupos armados vinculados a algún tipo de conflicto o enfrentamiento
bélico. Dicha acción es considerada por la jurisdicción colombiana como ilegal al igual que por
parte de los diferentes organismos internacionales que propenden por la protección de los derechos
de este tipo de población (Botero, s.f.).

Gráfico 8. Reclutamiento Forzado de Niños, Niñas y Adolescentes [NNA], Provincia Ibagué 1998-2016.
Fuente: Datos procesados del Registro Único de Víctimas [RUV-UARIV].
De acuerdo con la información brindada por parte de Unidad para la Atención y Reparación Integral
a las Víctimas (s.f.), los datos analizados entre los años 1998 y 2016 indican que se presentaron 76
casos de reclutamiento forzado e ilegal a menores de 15 años. Durante los años 2004 y 2005 se
mantuvo la cifra más alta de estos casos, con 15 menores reclutados para los respectivos años,
seguido del año 2003 donde se presentaron 11 casos, mientras que desde el año 2012 al 2016, no se
registraron casos de menores reclutados ilegalmente.

Gráfico 9. Reclutamiento Forzado de Niños, Niñas y Adolescentes [NNA], Ibagué vs. 10 Municipios 1998-2016.
Fuente: Datos procesados del Registro Único de Víctimas [RUV-UARIV].
El año 2005 fue el que más casos de reclutamiento forzado presentó solamente el municipio de
Ibagué con 6 menores reclutados ilegalmente, seguido del año 2004 con 4 casos registrados; sin
embargo, el registro del año 1998 pertenece solamente al de Ibagué con un menor reclutado.
Mientras que el año 2004 con 11 menores reclutados forzadamente, fue el de mayor intensidad por
parte de los 10 municipios restantes de la Provincia.
Por último, dentro del reclutamiento forzado de NNA, el municipio de Ibagué tuvo una
participación de 33 % en los casos registrados durante los años de 1998 a 2016, mientras que los 10
municipios adicionales que conforman la Provincia tuvieron una participación del 67 % de los casos
de NNA reclutados ilegalmente.
ii. Despojo y Abandono de Tierras en Provincia Ibagué.
Con base en el Área de Memoria Histórica de la Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación (2009), el abandono es la suspensión del uso, disfrute, acceso y posesión de cosas o
incluso de derechos por un tiempo determinado y en virtud de causales voluntarias o involuntarias,
es decir, la privación temporal o permanente de las cosas que se tiene y/o disfruta. El abandono,
implica también el desplazamiento del titular del lugar y del territorio en el que se encuentra su
bien. Dependiendo de qué tan prolongado en el tiempo sea el abandono, la persona o la comunidad
que abandonó la propiedad corre el riesgo de perderla definitivamente por una serie de
circunstancias. Con respecto al despojo –tomándolo diferente al abandono– existe la intención
manifiesta de robo, expropiación, privación, enajenación de un bien o de un derecho. También
puede estar asociado a la privación y despojo del disfrute y gozo de bienes muebles e inmuebles,
espacios sociales y comunitarios, hábitat, cultura, política, economía y naturaleza. En últimas, más
allá de la privación de un bien económico, el despojo puede estar asociado con dimensiones sociales
y simbólicas, afectando tanto a individuos como a comunidades (Comisión Nacional de Reparación
y Reconciliación, 2009).
En cuanto a los datos proporcionados por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a
Víctimas (s.f.), se toma al abandono y despojo de tierras como un solo concepto. Por ende, dentro
del registro total para la Provincia Ibagué se encontraron ocho casos de despojo y abandono de
tierras, presentándose en el municipio de Alvarado cinco registros en el año 2004, y también en el
municipio de Anzoátegui con tres registros en el año 2009.
iii. Desplazamiento Forzado en Provincia Ibagué.
El desplazamiento forzado es el fenómeno consistente en la obligación impuesta a personas o
grupos de personas para huir o abandonar sus hogares o lugares de residencia, que en particular para
el caso de Colombia va ligado al desarrollo del conflicto armado interno y a la violación de
derechos humanos (ONU, 1998 citado en Mendoza, 2012).
Para la Provincia Ibagué, el Registro Único de Víctimas (s.f.) indica que entre los años de 1998 a
2016 se presentaron 53.855 casos de desplazamientos forzados dentro de dicho territorio. Por lo
cual, en los años de 2007 y 2008 se concentran los mayores registros de dichos hechos
victimizantes con 5.853 y 5.895 casos respectivamente, considerando que desde 1998 hasta el año
2008 la cifra de desplazados según el registro de dicha institución fue aumentando hasta llegar a su
mayor cifra en el año 2008 pasando luego a descender hasta el año 2016 con 832 casos de
desplazamiento forzado.
 Gráfico 10. Desplazados, Ibagué vs. 10 Municipios 1998-2016.
Fuente: Datos procesados Registro Único de Víctimas [RUV-UARIV].
Durante el periodo analizado, en los años 1998, 1999 y 2011 el municipio de Ibagué superó la cifra
de los 10 municipios restantes, por lo cual el porcentaje de participación en el registro de
desplazados forzosamente por parte del municipio de Ibagué es de 39%, en comparación a la cifra
de participación del consolidado de los 10 municipios restantes integrantes de la Provincia que fue
de un 61% (Registro Único de Víctimas [RUV-UARIV], s.f.).
iv. Desaparición Forzada en Provincia Ibagué.
La Organización de Naciones Unidas en su Declaración sobre la Protección de todas las Personas
contra las Desapariciones Forzadas (1992), indican que este flagelo se produce siempre que se
arreste, se detenga o traslade en contra de su voluntad a las personas, o que estas resulten privadas
de su libertad de alguna otra forma por agentes gubernamentales de cualquier sector o nivel, por
grupos organizados o por particulares que actúan en nombre del Gobierno o con su apoyo directo o
indirecto, su autorización o su asentimiento, y que luego se niegan a revelar la suerte o el paradero
de esas personas o a reconocer que están privadas de la libertad, sustrayéndolas así a la protección
de la ley.

Recife (PE)
Aracaju (SE)
Porto Velho (RO)
João Pessoa (PB)
Maceió (AL)
Rio de Janeiro (RJ)
Fortaleza (CE)
Manaus (AM)
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Gráfico 11. Total Desaparición Forzada, Provincia Ibagué 1998-2016.
Fuente: Datos procesados Registro Único de Víctimas [RUV-UARIV].
La Unidad para la Atención y Reparación Integral a Víctimas (s.f.) a través de los datos analizados,
indica que en la Provincia Ibagué durante los años de 1998 a 2016 se registró un total de 423 casos
de desaparición forzada, siendo los años 2001 y 2003 donde más se registraron dichos eventos con
62 casos cada uno respectivamente, mientras que, en los años 2009 y 2010, y entre el 2014 al año
2016, no se registraron más casos.
30

14
12

5 6
2 2 3
1 1 1 1

PCdoB PP PTB PV PPS PSOL PFL PDT PMDB PSB PSDB PT

(DEM)
Gráfico 12. Desaparición Forzada, Ibagué vs. 10 Municipios 1998-2016.
Fuente: Datos procesados Registro Único de Víctimas [RUV-UARIV].
Respecto al análisis desagregado del municipio de Ibagué y los 10 municipios restantes de la
Provincia durante los años 1998 a 2016, el municipio de Ibagué tiene un aporte representativo en
los años 1999, 2000, y de 2003 a 2008 superando así los casos de desaparición forzada en los 10
municipios restantes, que solamente superó las cifras de Ibagué en los años 1998, 2001, 2002 y del
2011 al 2013. El municipio de Ibagué tuvo una participación del 49 % en los casos de desaparición
forzada de la Provincia, mientras que los 10 municipios restantes representaron un 51 % de los
casos respectivamente (Registro Único de Víctimas [RUV-UARIV], s.f.).
v. Personas Amenazadas en Provincia Ibagué.
Las personas amenazadas dentro del conflicto armado interno en Colombia, para la Provincia
Ibagué, reflejan las siguientes cifras (UARIV, s.f.):

Gráfico 13. Total Personas Amenazadas, Provincia Ibagué 1998-2016.

Fuente: Datos procesados Registro Único de Víctimas [RUV-UARIV].
Respecto de las personas víctimas de amenazas dentro del conflicto armado interno del país durante
los años de 1998 a 2016 en la Provincia Ibagué, reflejan un total de 5.225 personas amenazadas,
aumentando de manera considerable en los años 2012 al 2016, concentrando una cifra de 3.283
casos registrados, mientras que el año 1998 ha sido el de menor registro de casos con 28 personas
amenazadas.

Gráfico 14. Personas Amenazadas, Ibagué vs. 10 Municipios 1998-2016.

Fuente: Datos procesados Registro Único de Víctimas [RUV-UARIV].
En cuanto a la participación de los datos desagregados en el porcentaje de personas víctimas de
amenazas, se encuentra que el municipio de Ibagué aportó el 34 % de los casos registrados,
mientras que los 10 municipios restantes representaron un 66 % de participación en el respectivo
hecho victimizante (Registro Único de Víctimas [RUV-UARIV]), s.).
vi. Personas Secuestradas Provincia Ibagué.
El secuestro puede ser entendido como la acción ilícita de aprehender o detener de manera indebida
a una persona o a algo, exigiendo una condición a cambio para su liberación (Martiñon, 2008).
80 70 58
60 36
31 28 32 24 30
40 21 21
Cifra Secuestrados

16
20 3 4 4 5 4 3 0 0
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Años

Gráfico 15. Total Personas Secuestradas, Provincia Ibagué 1998-2016.

Fuente: Datos procesados de Vicepresidencia de la República [Observatorio de DDHH].
La Vicepresidencia de la República (s.f.), ha registrado las estadísticas de los casos respecto a los
secuestros ocurridos en la Provincia Ibagué para los años 1998 a 2016, indicando que los años 2002
y 2003 fue donde más se cometieron este tipo de hechos delictivos en la Provincia con 70 y 58
secuestros respectivamente, y por otro lado, se observa una considerable disminución en el número
de los mismos desde el año 2009 al 2014 donde no superan los 5 casos registrados, en cambio desde
el año 2015 al 2016 no se registraron casos de secuestros por parte de esta institución.
50
40
30
20
Cifra Secuestrados

10
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Años

Gráfico 16. Personas Secuestradas, Ibagué vs. 10 Municipios 1998-2016.

Fuente: Datos procesados de Vicepresidencia de la República [Observatorio de DDHH].
En cuanto al análisis de los datos por municipio de Ibagué y los 10 Municipios restantes, indican
que el municipio de Ibagué tuvo gran incidencia en el número de casos ya que solo fue superado por
el resto de 10 municipios en los años 1998, 2005,2009 y 2013. El municipio de Ibagué tuvo su
mayor número de secuestrados en los años 2002 y 2003 con 45 y 33 personas víctimas del secuestro
respectivamente. El municipio de Ibagué tuvo una mayor participación en los casos de secuestro
con un 61 %, en comparación a los datos reportados por los 10 municipios restantes de la Provincia
con un 39 % de personas víctimas de secuestro (Vicepresidencia de la República [Observatorio de
DDHH]).
vii. Personas Torturadas Provincia Ibagué.
La tortura como un acto delictivo es prohibida por reglamentaciones y acuerdos internacionales que
propenden por la protección de la integridad y el bienestar del ser humano, condenando los tratos
crueles e inhumanos precisamente, a las que pueda ser sometida una persona.
 Gráfico 17. Total Personas Víctimas de Tortura, Provincia Ibagué 1998-2016.
Fuente: Datos procesados Registro Único de Víctimas [RUV-UARIV].
Partiendo del análisis y procesamiento de los datos obtenidos de la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a Victimas (s.f.), la tortura en la Provincia Ibagué durante los años 1998 a 2016
registró un total de 37 personas víctimas, donde el año 2010 fue el que más registró este tipo con
siete víctimas, mientras que en los años de 1998 a 2000, 2005, 2006, 2009, 2011 y del 2015 a 2016,
no se encontró registro de torturas por parte del RUV en la Provincia.
7
6
5
4
3
2
1
Cifra Víctimas

0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Años

Gráfico 18. Personas Víctimas de Tortura, Ibagué vs. 10 Municipios 1998-2016.

Fuente: Datos procesados Registro Único de Víctimas [RUV-UARIV].
Durante el año 1998 a 2016, según los datos procesados del RUV, solamente en el 2007 los casos de
tortura del municipio de Ibagué superaron los acontecidos en el acumulado de los 10 municipios
restantes de la Provincia, mientras que en los años 2001, 2003, 2004, 2008, 2010 y del 2012 al
2014, las cifras del acumulativo de los 10 municipios restantes de la Provincia en cuanto a tortura,
superaron a Ibagué, haciendo la acotación de que en el año 2002 el municipio de Ibagué y el resto
de los 10 municipios sólo presentaron un caso cada uno. El porcentaje de participación de los 10
municipios restantes de la Provincia es mayor con un 81 % frente a la cifra de participación del
municipio de Ibagué que obtuvo un 19 % respectivamente en cuanto a los casos de víctimas de
tortura durante los años 1998 a 2016 (Registro Único de Víctimas [RUV-UARIV], s.f.).
f. Homicidios Provincia Ibagué.
i. Homicidio de Alcaldes, Exalcaldes, Concejales y Ex concejales en Provincia
Ibagué.
Con base en las cifras suministradas por el Ministerio de Defensa Nacional (s.f.) y el procesamiento
de estos, se estipula que, para la Provincia Ibagué, durante los años de 1998 a 2014 fueron
asesinados dos gobernantes municipales dentro de la presente categoría de hechos victimizantes. El
primer alcalde asesinado, según reporta la prensa “en confusos hechos” (El Tiempo, 2000), fue el
alcalde en ejercicio del municipio de Rovira el señor Julio Hernando Rodríguez Ravelo, durante un
combate entre el Ejército Nacional y hombres del Frente 21 de las FARC. El segundo alcalde -
destituido en su momento- asesinado fue el del municipio de San Luis el señor José Armando
Gamboa Bonilla en el año 2005, mientras se transportaba en una buseta de servicio público en la
ciudad de Ibagué cuando fue ultimado por un hombre con arma de fuego (El Tiempo, 2005).
Por último, el Ministerio de Defensa Nacional también reporta dentro de sus registros que en el
periodo de 1998 a 2014 fueron asesinados tres concejales. Dos en el municipio de Ibagué para el
año 2010, y uno en el municipio de Anzoátegui para el año 2007. Como observación al presente
punto, se requiere realizar una investigación más detallada frente a estas cifras para corroborar la
identidad de los concejales asesinados y la ocurrencia misma de los hechos.
ii. Homicidio Colectivo/Masacre en Provincia Ibagué.
La UARIV (s.f.) indica que el Homicidio Colectivo o Masacre es la acción mediante la cual resultan
muertos bajo las mismas condiciones de modo, tiempo y lugar un grupo de personas a manos de
este perpetrador. Por ende, la Policía Nacional considera que el homicidio colectivo es la
concurrencia de homicidios de un grupo de 4 o más personas, ya que para que sea catalogado como
homicidio colectivo se requiere que el ilícito sea cometido en el mismo lugar, a la misma hora, por
los mismos autores y en personas en estado de indefensión.
26

9
Cifra Masacres

6 7
5
2 1 0

Casos de Masacres Víctimas de Masacres

Gráfico 19. Total de Homicidios Colectivos/Masacres, Provincia Ibagué 1998-2014.
Fuente: Datos procesados de Vicepresidencia de la República [Observatorio de DDHH].
El Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República, a través del análisis
de los datos procesados, indica que en la Provincia Ibagué, durante los años de 1998 a 2014 se
presentaron un total de 14 casos de Homicidios Colectivos o Masacres dejando así un total de 42
víctimas mortales aproximadamente. Los municipios de la Provincia que registraron este tipo de
hechos victimizantes son: Cajamarca con una masacre perpetrada en el 2003, la cual dejó un saldo
de 4 víctimas mortales (Caracol Radio, 2016), y la otra masacre, tipificada como falso positivo en el
año 2004 por miembros del Ejército Nacional en la vereda Anaime, donde asesinaron a 5
campesinos, siendo 4 de ellos menores de edad (El Tiempo, 2016); Coello con una masacre en el
año de 1998, que dejó 7 víctimas mortales -5 de ellas menores de edad- (El Tiempo, 1998); Ibagué,
con 6 casos de masacres y al parecer 26 víctimas de las mismas, donde las más conocidas son la
masacre de San Isidro en el año 2001, cometida por paramilitares, donde asesinaron a 4 personas
(Rutas del Conflicto, s.f.), la masacre del barrio Jordán en el año 2002 ordenada por “Elías” del
Bloque Tolima de las Autodefensas Unidas de Colombia [AUC] donde asesinaron a 4 personas (El
Nuevo Día, 2017), la masacre o falso positivo de El Totumo, ocurrida en el año 2006 y realizada por
agentes estatales del Gaula del Ejército del Tolima donde asesinaron a 5 personas (Gutiérrez, 2016),
y la masacre del Tambo en el año 2008 ejecutada por miembros de la guerrilla de las FARC contra 5
militares (Ecos del Combeima, 2014); San Luis, con 5 masacres durante los años 1999, 2001, 2002
y 2004 sin presentar información exacta de cuántas víctimas mortales resultaron. Sin embargo, la
prensa regional registró una de las masacres, conocida como la de San Pedro, en el 2001, cometida
por 90 miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia [AUC]. Allí, sacaron forzadamente a 18
civiles de sus casas, asesinaron a algunos de ellos y saquearon farmacias y mercados (El Nuevo Día,
2017).
g. Cultivos Ilícitos Provincia Ibagué.
 i. Hectáreas de Amapola en Provincia Ibagué.

Gráfico 20. Hectáreas de Cultivo de Amapola, Provincia Ibagué, 3 Municipios 1999-2015.

Fuente: Datos procesados de Ministerio de Justicia y del Derecho [Observatorio de Drogas en Colombia-SIDCO].
Basados en la información suministrada por el Ministerio de Justicia y del Derecho a través de su
Observatorio de Drogas (s.f.), en la Provincia Ibagué durante los años 1999 a 2015, solamente tres
municipios registraron presencia de hectáreas de cultivos de amapola, Anzoátegui, Ibagué y Rovira.
Anzoátegui fue el que más hectáreas de cultivos de amapola tuvo en la Provincia, desde el año 2001
con 210 hectáreas, hasta el año 2004 con 85 hectáreas. El segundo municipio con más hectáreas de
cultivos de amapola es Rovira. En 2001 registró 14 hectáreas de dicho cultivo, aumentó hasta el año
2003 con su mayor registro de 207 hectáreas y disminuyó luego en el año 2004 con 45 hectáreas.
Desde el año 2005 al 2010 no registró hectáreas de cultivo de amapola, sin embargo es pertinente
mencionar que desde el año 2011 hasta el año 2015 Rovira ha sido el único municipio que reporta
presencia de este tipo de cultivo aunque en una medida de menos de una hectárea. Por último, el
municipio de Ibagué solamente en el año 2003 tuvo un registro de 189 hectáreas de cultivo de
amapola según reporta dicho ministerio nacional.
ii. Coca y Cocaína en Provincia Ibagué.
Según la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito [UNODC] (s.f.), en la Provincia
Ibagué en el periodo 1999-2015 no se registraron hectáreas de cultivos de coca, al parecer tampoco
se realizó la incautación de hoja de coca por parte de las autoridades. Igualmente, durante dicho
periodo, en la Provincia solamente se procedió a destruir un laboratorio ilegal de cocaína, ubicado
en el municipio de Piedras, en el año 2003.

300
250
200
150
100
Kilos

50
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Años

Gráfico 21. Incautación de Pasta y Base de Coca (kl), Ibagué vs. 10 Municipios 1999-2015.
Fuente: Datos procesados de Oficina de Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito [UNODC].
Por otra parte, frente a los datos registrados por parte de la Oficina de Naciones Unidas Contra la
Droga y el Delito [UNODC] (s.f.), indican que entre los años 1999 y 2015 en cinco municipios de
la Provincia Ibagué (Cajamarca, Espinal, Flandes, Ibagué y Piedras) se incautaron un total de 1.272
kilos de pasta y base de coca.
Respecto al análisis de los datos desagregados, se indica que en el municipio de Ibagué se realizó la
incautación de la mayoría de los kilos de pasta y base de coca de la Provincia, siendo los años 2007
y 2009 los de mayores kilos de incautación con 256 y 248 respectivamente, mientras que por parte
los municipios restantes fueron en los años 2000 y 2003 donde más kilos se incautaron por parte de
las autoridades con 154 y 112 kilos respectivamente.
1200
1000
800
600
400
Kilos

200
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Años

Gráfico 22. Incautación de Clorhidrato de Cocaína (kl), Ibagué vs. 10 Municipios 1999-2015.
Fuente: Datos procesados de Oficina de Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito [UNODC].
Así mismo, la Oficina de Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito [UNODC] a través de las
cifras registradas (s.f.) y los datos analizados, indican que durante los años de 1999 a 2015 se
realizó la incautación de un total de 2.745 kilos de clorhidrato de cocaína en siete municipios:
Alvarado, Cajamarca, Espinal, Flandes, Ibagué, Piedras y Rovira. Por último, el municipio de
Ibagué en el año 2009 se produjo la incautación de mayor proporción de clorhidrato de cocaína, con
302 kilos. Presentó la tendencia de superar la cifra presentada en los demás municipios de la
Provincia. Siendo así, los 10 municipios restantes de la Provincia registraron en el año 2003 y 2015
la mayor cifra de incautación de clorhidrato de cocaína con 960 y 904 kilos respectivamente.
h. Posconflicto Provincia Ibagué.
Este ítem pretende dar un esbozo respecto de las víctimas del conflicto armado interno en la
Provincia Ibagué, al igual que la cifra de personas desmovilizadas de los GAML que posteriormente
se incluyeron dentro del proceso de reintegración a la sociedad civil, basados en los reportes
oficiales. Esto, como una información de base para las predicciones de transición a la etapa de pos-
acuerdo que el país empieza a vivir.
i. Víctimas del Conflicto Armado en Provincia Ibagué.

Gráfico 23. Casos de Actos Victimizantes, Provincia Ibagué 2016.

Fuente: Datos procesados de Centro Nacional de Memoria Histórica [CNMH-Observatorio Nacional de Memoria y
Conflicto].
En base con el Observatorio Nacional de Memoria y Conflicto del CNMH (s.f.) en la Provincia
Ibagué al año 2016 se registraron 1.485 víctimas, que en mayor número fueron víctimas de actos
como asesinatos selectivos (460 casos) y acciones bélicas (300 casos), mientras que no se
registraron víctimas en la Provincia de actos como atentados terroristas, mientras que en menor
medida con tres casos fueron víctimas de actos como daño a bien civil.
300
250
200
150
100
Cifra Hechos Victimizantes

50
0

Tipo de Acción

Gráfico 24. Actos Victimizantes, Ibagué vs. 10 Municipios 2016.

Fuente: Datos procesados de Centro Nacional de Memoria Histórica [CNMH-Observatorio Nacional de Memoria y
Conflicto].
Con respecto al análisis de los datos procesados obtenidos del CNMH, el municipio de Ibagué tiene
una mayor participación en las cifras de víctimas al año 2016 en la Provincia. Los 10 municipios
restantes de la Provincia superan a Ibagué en número de víctimas de acción bélica y de violencia
sexual. Por último, el Observatorio Nacional de Memoria y Conflicto del CNMH y por medio de
los datos procesados para el presente análisis, indica que el municipio de Ibagué tuvo una
participación del 54 % de presentación de víctimas hasta el año 2016 en la Provincia mientras que
los 10 municipios adicionales que conforman dicha provincia tuvieron una participación del 46 %
de las victimas restantes hasta el año 2016 (Centro Nacional de Memoria Histórica [CNMH-
Observatorio Nacional de Memoria y Conflicto], s.f.).
ii. Desmovilizados y Reintegrados en Provincia Ibagué.
Según el Ministerio de Educación Nacional en el decreto 128 (2003) mencionan que una persona
desmovilizada es aquella que por decisión individual abandona voluntariamente sus actividades
como miembro de organizaciones armadas al margen de la ley, puede ser de grupos guerrilleros y de
autodefensa, entregándose de manera voluntaria a las autoridades de la República. Por otra parte, la
persona que se reintegra es aquella que ingresa dentro de dicha política y ruta en el proceso
conducido por la Agencia Colombiana para la Reintegración [ACR] -actualmente la Agencia para la
Reincorporación y la Normalización [ARN], para reintegrarse plenamente a la vida social y
económica. Se trata de un plan de trabajo concertado entre la ARN y la persona en proceso de
reintegración que busca brindar una atención personalizada en función del proyecto de vida del
individuo y de las características del contexto (ARN, s.f.).
Durante los años 2002 a 2016 en la Provincia Ibagué, se presentaron un total de 735 desmovilizados
en dicha Provincia, siendo los años 2005 y 2006 los de mayor número de desmovilizados con 148 y
165 ex integrantes de GAML, mientras que el año 2016 fue el que registró el menor número de
desmovilizados con 5 personas, haciendo la acotación también de que en el año 2002 la ARN no
registró ninguna persona desmovilizada en la Provincia Ibagué.
 140
120
100
80
60
40
Cifra Desmovilizados

20
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Años

Gráfico 25. Desmovilizados, Ibagué vs. 10 Municipios 2002-2016.

Fuente: Agencia Colombiana para la Reintegración-Agencia para la Reincorporación y la Normalización [ACR-ARN].
En cuanto al análisis de los datos desagregados de desmovilizados en el municipio de Ibagué, se
observa que presenta un mayor número de personas que desertan sus GAML durante los años 2002
a 2016 siendo precisamente los años 2005 y 2006 donde más personas se vinculan voluntariamente
a la ACR con 120 y 123 desmovilizados respectivamente. Mientras que los 10 municipios
adicionales que integran a la Provincia Ibagué no presentan desmovilizados en los años 2002 y
2016, pero su cifra más alta la registran en los años 2005 y 2006 también, con 28 y 42
desmovilizados respectivamente.

Gráfico 26. Desmovilizados por Grupo, Provincia Ibagué 2002-2016.

Fuente: Agencia Colombiana para la Reintegración-Agencia para la Reincorporación y la Normalización [ACR-ARN].
Se evidencia que en el año 2002 la ACR no registró ningún miembro desmovilizado de algún
GAML, sin embargo desde el año 2003 a 2016 los ex miembros de la guerrilla de las FARC fueron
los que más se desmovilizaron siendo 454 ex combatientes; el segundo GAML que presentó más
miembros desmovilizados fue el grupo paramilitar de las Autodefensas Unidas de Colombia [AUC]
con 225 ex combatientes en la Provincia Ibagué siendo los años 2005 y 2006 los de mayor número
de desmovilizados de dicho grupo; el tercer grupo que representó más miembros desmovilizados de
sus filas es la guerrilla del ELN con 48 miembros desertores siendo el año 2006 el de mayor número
de desmovilizados; y por último, la ACR también registró la desmovilización de ocho miembros de
otros GAML durante el 2002 y 2016.
Por último, en la Provincia Ibagué durante los años 2002 a 2016, el 62 % de los desmovilizados
pertenecieron a la guerrilla de las FARC, el 31% de desmovilizados estuvieron en las filas del grupo
paramilitar de las AUC, el 6 % perteneció a la guerrilla del ELN y el 1 % restante de los
desmovilizados, pertenecieron a otros GAML como la guerrilla del EPL y otras organizaciones
criminales.
 Los Actores Armados y sus actividades en el territorio
En el presente apartado se pretende realizar una aproximación al repertorio bélico y victimizante de
los actores armados legales e ilegales que han estado involucrados en el conflicto armado interno de
la Provincia Ibagué. Para ello, tomamos como base cuantitativa las cifras obtenidas en el registro
del banco de datos del CINEP y de Justicia y Paz, el cual categoriza tales acciones en referencia a lo
establecido por el DIH (s.f.). El procesamiento de dichas cifras nos facilita un panorama más
imparcial y permite una aproximación más acertada frente a los hechos presentados desde el año
2001 hasta el 2016 en el marco del conflicto armado interno colombiano, ya que recoge, agrupa y
categoriza tales hechos, efectuados presuntamente por las Fuerzas del Estado, y de los demás
grupos ilegales insurgentes y contrainsurgentes, como también de delincuencia común. Lo anterior,
marca una diferencia en comparación al apartado previo, ya que allí se describió de manera
individual cada hecho victimizante con base en la información suministrada por instituciones del
Estado principalmente.
a. Hechos más representativos del Repertorio Bélico de los actores armados
ilegales en la Provincia Ibagué 2001-2016.

35

30
25

20
15
Cifra de Hechos

10
5
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Gráfico 27. Principales Acciones del Conflicto Armado en la Provincia Ibagué, 2001-2016.
Fuente: Datos procesados Noche y Niebla.
Como se ha descrito anteriormente, la Provincia Ibagué cuenta con una posición geográfica
estratégica, la cual facilita la incursión y el establecimiento de grupos armados ilegales y así mismo,
el desarrollo de actividades ilícitas que van a la par con métodos de terror. Se concluyó que los
hechos bélicos más representativos fueron los relacionados con asesinatos selectivos, amenazas,
limpieza social y masacres contra la población civil.
Este tipo de hechos tienen relación entre sí, además de manejar una lógica estratégica que favorece
la imposición armada en el territorio. Este es el caso de las amenazas y los asesinatos selectivos. Se
podría indicar que, en la mayoría de los casos de asesinatos selectivos, van precedidos por algún
tipo de advertencia o amenaza hacia la víctima. Así, desde la fecha de inicio del presente trabajo, las
amenazas han tenido una tendencia irregular, pero siempre presente dentro del repertorio
victimizante. Sin lugar a dudas, el año 2001 presentó la mayor cifra, hasta que en los años 2006 y
2009 dicha cifra disminuye de manera considerable. Sin embargo, se registra un aumento
formidable en los casos para el año 2016.
El incremento de los casos de amenazas se puede relacionar con que sus víctimas son civiles,
líderes en defensa de alguna lucha ambiental o de la garantía de los Derechos Humanos
principalmente, así como de actividades políticas. En los municipios de Ibagué y Cajamarca se han
presentado la mayoría de estos casos, lo cual toma sentido al entender que en estos municipios se
han adelantado procesos ciudadanos que se oponen a la explotación minera a gran escala,
especialmente el proyecto de explotación de oro a cielo abierto en la zona denominada “La Colosa”
de Cajamarca por la multinacional Anglo Gold Ashanti. Adicionalmente, en el municipio de Ibagué
también se ha desarrollado con fuerza este proceso de oposición con el propósito de preservar las
zonas forestales. Siendo así, el Comité Ambiental del Tolima, quizás el organismo ciudadano más
importante de la región en esta materia ha liderado procesos jurídico-políticos y sociales obteniendo
un importante apoyo de la ciudadanía, pero a su vez, recibiendo panfletos amenazantes
presuntamente de organizaciones neoparamilitares que se identifican como “Águilas Negras”, en
contra de sus principales líderes y de los miembros que los acompañan.
También, este incremento en la dinámica delictiva a través de amenazas podría estar relacionado
con la oposición que ciertos grupos criminales hacen al Proceso de Paz, que se adelantó entre el
gobierno y la guerrilla de las FARC, y que también en la Provincia ha tenido el apoyo de
organizaciones ambientales, campesinas, estudiantiles, políticas, ONG’s, grupos de Derechos
Humanos, entre otros colectivos. Las acusaciones más comunes en ese tipo de amenazas en la
Provincia, ha sido por ser supuestos colaboradores de algún grupo armado enemigo o simplemente
por haber tenido algún familiar o conocido cercano que fue miembro de estos.
Se podría inferir que la finalidad de este tipo de amenazas, dentro de la lógica del conflicto armado,
es que a través del miedo y/o del terror infundado en las víctimas, estas se desplacen de sus
territorios de manera forzada, abandonando o descuidando sus propiedades y predios, para que
después, estos grupos criminales se apropien de manera ilegal de los mismos, tal vez, bajo el control
de sus dirigentes, que pueden ser terratenientes “poderosos” con vínculos políticos en las regiones.
Los territorios o regiones en que se han presentado este tipo de disputas y de victimización, son
zonas estratégicas para el control territorial armado, el desarrollo de economías de guerra, rutas del
narcotráfico (Colombia Plural, 2017) y también para el desarrollo futuro de megaproyectos con el
aval de instituciones gubernamentales del orden nacional.
En cuanto a los asesinatos selectivos en la Provincia Ibagué, se constituye como la modalidad de
violencia dentro del conflicto armado colombiano que más se usa dentro del repertorio bélico en el
territorio. Desde el año 2001 -el de mayor número de casos- hasta el 2007 se registró la mayor cifra
de dicha modalidad. Aumentó considerablemente en el 2015, a la par del aumento de amenazas para
los dos últimos años del presente análisis. Se evidencia que los grupos armados ilegales
aprovecharon para construir sus ordenamientos de manera autoritaria, gran parte de éstos se
realizaron por organizaciones paramilitares en contra de civiles que fueron acusados y/o
amenazados previamente por ser presuntamente colaboradores, informantes o miembros de grupos
guerrilleros. También se registró que en la Provincia algunos de estos asesinatos selectivos se dieron
en contra de civiles que anteriormente fueron víctimas del Estado, brindando así indicios de nexos
de cooperación entre organismos de seguridad del Estado y grupos paramilitares para perpetrar
crímenes. Por el contrario, los asesinatos selectivos perpetrados por grupos guerrilleros fueron en
contra de personas que estuvieron involucrados con las Fuerzas Militares principalmente.
El método para cometer este tipo de crímenes en la Provincia fue en mayor medida a través del
sicariato. En ocasiones los asesinos ultimaban a las victimas sin mayor contacto, pero en otras
ocasiones irrumpían la intimidad de sus hogares, los asesinaban o los trasladaban a otros lugares
para quitarles la vida, demostrando así con una actitud autoritaria de que la población civil era
vulnerable y que la tranquilidad y/o estabilidad que tenían en sus propias casas ya estaba
condicionada a la orden de los grupos armados ilegales.
Además de establecer relaciones entre las amenazas y los asesinatos selectivos, éstos últimos se
consolidaron como una prolongación de la muerte y del terror que se inauguró a través de las
masacres. Los grupos armados pasaron de asesinatos múltiples simultáneos a ejecutar estos
asesinatos de manera selectiva, principalmente de forma individual, generando así la percepción de
disminución de este tipo de homicidios, pero que en realidad se incrementan de forma casi
imperceptible debido a sus propiedades de carácter individual.
Es importante entonces identificar las masacres ejecutadas en la Provincia Ibagué desde 1998 a
2016. Se cometieron en los municipios de Cajamarca, Ibagué y Valle de San Juan principalmente,
según el Banco de Datos de Noche y Niebla. Fueron presuntamente responsabilidad de los
paramilitares de las AUC y también del Ejército Nacional. Todas estas masacres se cometieron
frente a otras personas como un espectáculo que expone el poder absoluto y autoritario del
victimario y la impotencia total de la víctima (CNMH, 2013).
El posicionamiento del Bloque Tolima en el sur de la Provincia y su avanzada desde el municipio de
San Luis hacia el oriente y norte de ésta marcó un precedente en el marco del conflicto armado en el
año 2001, ya que hicieron uso de las masacres como una estrategia para controlar a las poblaciones.
La renombrada masacre del Neme en el Valle de San Juan comprobó la capacidad de los grupos
paramilitares de generar terror a través de estos asesinatos en donde además de liquidar, ultrajar y
humillar a su población, provocaron el destierro y la destrucción de la comunidad. Adicional a lo
anterior, la masacre paramilitar en el Valle de San Juan fue también una supuesta advertencia a los
grupos guerrilleros, como las FARC, que presuntamente estaban en la región.
En cuanto a la masacre del barrio San Isidro de Ibagué en el 2001, realizada por paramilitares del
Bloque Tolima de las AUC, ésta operó bajo la supuesta intención de una limpieza social soportada
además en la versión de las autoridades oficiales de que las víctimas tenían antecedentes judiciales.
Sin embargo, más allá de una “simple limpieza social”, se infiere que estos paramilitares empezaron
de igual manera a disputar el control de la capital del departamento. Lo anterior, porque la ciudad es
un epicentro importante en la región como ruta del narcotráfico, expendio del microtráfico,
reclutamiento forzado de menores a grupos insurgentes y contrainsurgentes, y ejecución de
asesinatos selectivos bajo la fachada de limpieza en contra de consumidores de alucinógenos e
indigentes. Por consiguiente, el Bloque Tolima quiso tomar el control delictivo de la ciudad a través
de bandas criminales, combatiendo las milicias urbanas de las FARC y el ELN presentes en la
ciudad.
Frente a la masacre perpetrada en el municipio de Cajamarca, el Bloque Tolima no logró tener una
importante presencia en este territorio, por ende, no obtuvo el control territorial del mismo. Se
encontró con la disputa inicial de los frentes guerrilleros de las FARC que operaban en este
municipio y los grupos del Ejército que combatían por recuperar el control de esta importante zona
para el país. Sin embargo, este panorama produjo la posibilidad de que grupos paramilitares
cooperaran junto al Ejército para adelantar operativos armados, entre los que se registra dicha
masacre, como advertencia a la población y a la guerrilla de las FARC.
Para finalizar, es importante mencionar la masacre en el Totumo, zona rural de Ibagué, en el año
2006. Miembros del Ejército asesinaron a 5 jóvenes acusados de ser miembros de una banda
disidente del paramilitarismo. Esta versión ha sido criticada y se sugiere que fue un caso más de
ejecución extrajudicial, por el apuro de presentar resultados positivos de la “Operación Liberiano”
al gobierno nacional. Es así como se indica en el primer informe del CNMH (2017) sobre el Bloque
Tolima de las AUC, que éstos llegaron a tener el control territorial de zonas en los municipios de
Valle de San Juan, Guamo, Saldaña, Espinal y San Luis, siendo este último donde se ubicó el punto
central de la base paramilitar.
b. Hechos Victimizantes propios del Estado Colombiano en la Provincia Ibagué,
2001-2016.
Con base en “Noche y Niebla”, se identificaron y categorizaron los hechos perpetuados por los
organismos o instituciones del Estado como lo es el Ejército, la Policía, el DAS, CTI, Sijín, Fiscalía,
Fuerza Aérea, INPEC, Gaula, ESMAD. Estas categorías de hechos victimizantes son: a) la
ejecución extrajudicial, b) el abuso de autoridad y, c) la detención arbitraria. Es probable que
algunos de los entes estatales mencionados anteriormente hayan participado en conjunto con grupos
armados ilegales, especialmente de paramilitares, pero no se presentan en el análisis gráfico ya que
quizás no fueron de responsabilidad única del Estado colombiano.
 Gráfico 28. Hechos Victimizantes del Estado Colombiano en la Provincia Ibagué, 2001-2016.
Fuente: Datos procesados Noche y Niebla.

Las acciones de detenciones arbitrarias adelantadas por diversos organismos estatales ha sido el de
mayor registro en la Provincia Ibagué, presentándose entre los años 2002 al 2008 y en el 2013,
conservando características comunes en cuanto al tipo de personas que detienen, la posición política
o ideológica que éstos aparentemente tienen, las presuntas acusaciones que se les imputan y la
forma en que procede el operativo de detención por parte de las fuerzas de seguridad.
En primer lugar, se puede indicar que el tipo de personas que detienen de forma arbitraria son
personas identificadas como campesinos, estudiantes y líderes de sus comunidades, quienes en su
mayoría participaron en convocatorias de huelgas o protestas, ya sea agrarias, campesinas o
estudiantiles, por lo cual asumen una posición política de oposición frente a medidas impuestas por
el gobierno nacional de turno. También se tiene registro de detenciones arbitrarias a miembros de
partidos o colectivos políticos de izquierda como el Partido Comunista y Marcha Patriótica, al igual
que a miembros de sindicatos que son acusados de pertenecer a grupos guerrilleros o ser
colaboradores de los mismos. Por último, se registra que varios de dichos procedimientos de
detención arbitraria no cuentan con las medidas establecidas por la ley, como es la presencia de
miembros del Ministerio Público a la hora de efectuar las capturas, lo cual no garantiza un
procedimiento acorde a la ley, facilitando así que los miembros del Estado maltraten y acusen de
forma humillante a los civiles.
Con respecto a las ejecuciones extrajudiciales o “falsos positivos” en la Provincia Ibagué, se indica
que en su mayoría ocurrieron en el lapso entre los años 2001 y 2008, y sólo se registró un caso en el
año 2015. Estas ejecuciones fueron realizadas en su mayoría por miembros del Ejército Nacional,
operando generalmente así: interceptan a las víctimas, las retienen y posteriormente realizan el
asesinato para hacerlas pasar por miembros de grupos guerrilleros o paramilitares que fueron dados
de baja en situaciones delictivas. La mayoría de las versiones oficiales del Ejército son desmentidas
posteriormente por familiares y/o vecinos de las víctimas o del lugar donde se presentaron los
hechos. Indican de manera general que el Ejército es quien los asesina y después los viste con
uniformes militares e insignias de grupos guerrilleros como las FARC, dotándolos además de
armamento. Esta versión es corroborada posteriormente por Medicina Legal. La motivación de las
Fuerzas Armadas para llevar a cabo estas ejecuciones fueron diversos beneficios como días de
descanso e incentivos monetarios adicionales a su sueldo básico por parte de los altos mandos de la
institución a la que pertenecen. Ya se han presentado las primeras sentencias condenatorias frente a
estas prácticas ilegales que son consideradas como de lesa humanidad, obligando al Estado
colombiano a pedir perdón y reparar a los familiares de las víctimas de estos falsos positivos (El
País, 2017)
c. Repertorio Bélico propio de la Guerrilla de las FARC en la Provincia Ibagué,
2001-2016.
 Gráfico 29. Repertorio Bélico de las FARC en la Provincia Ibagué. 2001-2016.
Fuente: Datos procesados Noche y Niebla.

Se tiene registro de las siguientes acciones por parte de las FARC: a) retenes ilegales, b) asesinatos
selectivos, c) amenazas, d) enfrentamientos armados, e) secuestros, f) hurto, g) atentados y, h)
emboscadas (gráfico 29.).
Este principal repertorio bélico por parte de las FARC en la Provincia Ibagué durante 2001 a 2016,
brinda la posibilidad de comprender su lógica de guerra en este territorio. Precisamente este periodo
es donde se presentó la mayor intensidad del conflicto armado con los mayores niveles de
victimización para la población civil. Desde el 2001 inicia el posicionamiento paramilitar y el rapto
de zonas controladas por la guerrilla, lo cual recrudece de alguna manera la confrontación armada
con el fin de tomar el control territorial o recuperarlo. En este contexto, aparentemente las FARC
finalizan su proceso de fortalecimiento luego del fracasado proceso de paz con el gobierno de
Andrés Pastrana y su zona de distención en el Caguán, lo cual facilitaría el crecimiento de sus
estructuras guerrilleras en los municipios y ciudades, principalmente sobre la cordillera oriental
para posteriormente acercarse a Bogotá en la búsqueda de la toma del poder. Es importante añadir
que, en esta etapa de intensidad armada, las Fuerzas Militares del país se encuentran en un proceso
de modernización tecnológica y militar a través del “Plan Colombia”.
Frente al anterior panorama, la Provincia Ibagué se encontraría en una disputa armada por el control
territorial principalmente a través actores “poderosos”: las Fuerzas Armadas del Estado, los grupos
paramilitares de las AUC y la guerrilla de las FARC y, de manera esporádica –según el Banco de
Datos-, la guerrilla del ELN. De modo particular, la guerrilla de las FARC incursionó en la
Provincia principalmente con retenes ilegales desde el año 2001 hasta el 2007, siendo los años 2002
y 2004 los de mayor registro en este tipo de accionar ilegal. Se identificó de manera general que los
municipios de la Provincia en los que se presentaron estos hechos fueron Alvarado, Cajamarca,
Ibagué y Rovira, donde su modo de operar, el bloqueo las vías, comparte intereses con el hurto de
automotores, dinero o propiedades de los civiles retenidos, la incineración de vehículos y el ataque
armado que en ocasiones terminó en el asesinato de civiles particulares, políticos y miembros de la
Policía Nacional en estado de indefensión.
Es relevante tener en cuenta los sitios donde se realizaron los retenes ilegales, además de indicar el
municipio en que se ubicaron. En su mayoría, los retenes ilegales de la guerrilla de las FARC se
cometieron en:
 La vía que conduce de Ibagué a Cajamarca y en La Línea. Estos hechos fueron cometidos
presuntamente por miembros del Frente 21 de las FARC y las Milicias Bolivarianas del mismo
grupo guerrillero. Este corredor vial es de gran importancia a nivel nacional, porque comunica
el centro y sur del país con el occidente colombiano. Atraviesa la cordillera central, por ende, es
un sistema geográfico de alta montaña que tradicionalmente ha estado bajo el control
guerrillero. Esta zona se convierte entonces en una de las más valiosas de la Provincia Ibagué,
ya que a través de ella se logra consolidar una ruta de narcotráfico y de otras prácticas de
economía ilegal como la extorsión. Igualmente, se incentivó el reclutamiento de menores a las
filas guerrilleras, se adelantan importantes obras de infraestructura vial y proyectos de mega
minería.
 La vía que conduce de Ibagué a Alvarado. Este es un importante eje vial que conecta el centro y
sur del departamento con su zona norte como única vía principal. Al parecer, los responsables
de los retenes ilegales en este sector son el Frente Tulio Varón y la Columna Móvil Jacobo
Prías Alape de las FARC. Operaron presuntamente sólo con el objetivo de inmovilizar a los
vehículos, quemando a algunos de ellos. Adicionalmente, destruyeron el peaje ubicado entre los
dos municipios y se tiene registro también de heridas con bala causadas a civiles particulares en
estado de indefensión, miembros de la Policía Nacional y el altercado en contra del alcalde de
Palocabildo en ese momento (2004).
 La vía que conduce de Ibagué a Rovira. Los retenes ilegales establecidos en esta zona fueron
responsabilidad principalmente de guerrilleros de las FARC, quienes retenían los vehículos e
incineraban algunos, teniendo enfrentamientos con miembros de la Fuerza Pública. Además, en
esta zona se presentaron dos retenes por parte de grupos paramilitares quienes al igual que
guerrilleros de las FARC, retuvieron e incineraron vehículos, y asesinaron a un civil e hirieron
a dos más. Aunque en el Banco de Datos de Noche y Niebla no se tiene registro de
enfrentamientos armados en esta zona entre grupos guerrilleros de las FARC y paramilitares, se
infiere de que en algún momento se propuso la disputa por el control de la misma. El municipio
de Rovira es atractivo para el desarrollo de actividades criminales, por, como se mencionó
anteriormente, ser la puerta de ingreso para dirigirse a otros municipios o poblados del
suroccidente tolimense que principalmente son rurales y fértiles para economías ilegales como
el cultivo, procesamiento y hasta tráfico de sustancias ilegales.
 Vías terciarias de las zonas rurales de Ibagué y Alvarado. Los hechos ocurridos en el municipio
de Ibagué se dieron en la zona vial que conduce al caserío de Llanitos en el Cañón del
Combeima, donde guerrilleros del Frente 21 de las FARC bloquearon la vía y quemaron a un
vehículo. Esta zona rural de Ibagué ha contado también con presencia del grupo guerrillero de
las FARC, por su geografía montañosa, su cercanía a la capital del departamento y su acceso al
Parque de los Nevados. Ha servido como corredor de los guerrilleros entre el eje cafetero y el
Tolima. Por otra parte, el hecho aislado en la Provincia Ibagué cometido por miembros del
Frente Bolcheviques del Líbano fue el retén ilegal en el municipio de Alvarado, en donde
incineraron un vehículo de transporte intermunicipal que se dirigía al municipio de Anzoátegui.
Se supone entonces que los retenes ilegales por parte de las FARC en la Provincia Ibagué fungieron
como una forma de imponer a través de la intimidación armada, la inmovilidad del transporte en la
región, quizás como una señal de retaliación a la economía nacional al afectar la movilidad de
productos y mercancías.
En cuanto a los asesinatos selectivos por parte de la guerrilla de las FARC, se dieron con menor
intensidad en comparación con la cifra registrada atribuida a los paramilitares. Como se explicó
previamente, los asesinatos selectivos de guerrilleros de las FARC conservan ese carácter individual
que dificulta en la mayoría de los casos la identificación de sus perpetradores, así como las
supuestas causas que motivaron la ejecución de este tipo de asesinatos.
Para finalizar, la guerrilla de las FARC generalmente realizó las amenazas contra personas de estos
perfiles:
 Comunidad en general. Hechos ocurridos principalmente en las zonas rurales de municipios
de la Provincia Ibagué, intimidándolos a través de panfletos que reclaman como única
autoridad la ejercida por las FARC en sus territorios. Estas amenazas en contra de los civiles,
en muchos casos provocó en las familias el desplazamiento forzado de sus territorios y la no
participación en procesos electorales.
 Líderes políticos, de derechos humanos, jueces, periodistas y trabajadores. Fueron
amenazados varios concejales del municipio de Anzoátegui, a quienes la guerrilla de las FARC
 los acusaba de ser corruptos; también alcaldes de municipios de la Provincia Ibagué, incluido el
propio gobernador del departamento, acusados de burocratizar a los municipios. Se presentó
también el caso de un periodista de una emisora municipal, quien fue amenazado
presuntamente por colocar publicidad que promocionaba la desmovilización de guerrilleros.
Por último, el caso de líderes defensores de DDHH y trabajadores a quienes se les advertía que
dejaran de realizar su labor con las comunidades.

a. Repertorio Bélico propio de los Paramilitares en la Provincia Ibagué, 2001-2016.

En lo referente al repertorio bélico principalmente de los grupos paramilitares en la Provincia
Ibagué entre 2001 y 2016, el análisis realizado en el procesamiento de datos de “Noche y Niebla”,
indica que las modalidades de violencia utilizadas por este grupo armado ilegal son: a) la amenaza,
b) el asesinato selectivo, c) la limpieza social, d) el desplazamiento forzado y, e) la masacre.

Gráfico 30. Repertorio Bélico de Paramilitares en la Provincia Ibagué, 2001-2016.

Fuente: Datos procesados Noche y Niebla.
La amenaza es el tipo de hecho bélico que más usaron los grupos paramilitares entre los años 2001
a 2016 en la Provincia Ibagué. Como dato importante, a diferencia de otros actores armados en el
territorio, el Banco de Datos registró de manera continua el cometido de este tipo de delito en los
años mencionados anteriormente.
Se logró identificar que hasta aproximadamente el año 2005, los autores de estas amenazas se
reconocieron como miembros del Bloque Calima de las AUC -quienes amenazaron en el sector del
Salado en Ibagué-, el Frente Omar Isaza de las Autodefensas Campesinas del Magdalena Medio y el
Bloque Tolima de las AUC. Posterior al año 2005, en su mayoría la identificación de los autores de
dichas amenazas, se atribuyeron a grupos paramilitares de Águilas Negras, entre otros. Las causas
por las que se hacían las amenazas y el perfil de los civiles a las que iban dirigidas son los
siguientes:
 Limpieza social. Advertencias dirigidas a personas a través de panfletos principalmente, con
advertencias de muerte si no se iban de sus comunidades. Se presentaron en gran parte de la
ciudad de Ibagué, en barrios del sur de la ciudad, el sector del centro y el barrio Salado. Se
incluyen aquí amenazas dirigidas presuntamente por miembros del Bloque Calima de las AUC
y el Frente Omar Isaza.
 Líderes políticos, comunales, campesinos, sindicales, estudiantes, defensores de DDHH,
ambientalistas, miembros LGBT y periodistas. Estas amenazas llevan mensajes de advertencia
en contra de este tipo de líderes por las labores que realizan. Los paramilitares en la Provincia
se enfocaron principalmente en amenazar y quizás atacar a personas que tienen alguna relación
con actividades políticas de izquierda, que cargan de manera negativa con prejuicios que los
califican como “comunistas” y/o “guerrilleros”. También se presentó el caso en el municipio de
Rovira en el que se amenazó a una pareja, miembros de la comunidad LGBT, por el simple
hecho de su condición sexual y de convivir juntas.
 Comunidad en general. Se centraron en acusaciones de guerrilleros o colaboradores de la
guerrilla, a través de mensajes intimidatorios fijando un plazo de abandonar su lugar de
 residencia para no ser asesinados. En el municipio de Cajamarca se presentó en el año 2003,
donde el Ejército Nacional en presunta complicidad con miembros de grupos paramilitares,
amenazaron personas en la zona rural, acusándolos de guerrilleros y exigiéndoles que
abandonaran su comunidad y si no lo hacían, los paramilitares “si lo van a matar”.
La amenaza entonces logra desestabilizar social y emocionalmente a sus víctimas ya que a través
del miedo impartido -por medio de una carta y/o panfleto, una llamada e incluso grafitis en las
fachadas de las viviendas-, las víctimas comienzan a desconfiar de sus allegados y así se rompe el
vínculo y cualquier lazo solidario, modificando la cotidianidad de las personas y sus comunidades.
Tal como lo pone de manifiesto el CNMH (2013), la lógica de terror a través de las amenazas busca
destruir moralmente a la víctima, dejarla indefensa en términos de recursos internos y capacidad de
reacción, aun si el desenlace no fuese necesariamente letal, ya que como se hizo en masacres y
retenes a nivel nacional, en donde con lista en mano los actores armados retenían y asesinaban a sus
víctimas, los panfletos en la Provincia Ibagué contenían algunos de ellos, la lista de nombres o el
“alias” de las víctimas identificadas.
Posterior a las amenazas impartidas por grupos paramilitares, se presentan quizás los asesinatos
selectivos, que para el caso de este actor armado los realizaron en mayores cifras que en
comparación con la guerrilla de las FARC. Pues bien, como se mencionó en la descripción inicial
del principal repertorio bélico y hechos victimizantes en la Provincia Ibagué, los asesinatos
selectivos fueron incrementados a partir de la ocurrencia de las masacres en el territorio, generando
también un ambiente de terror, miedo, incertidumbre e impotencia en las comunidades víctimas de
este flagelo, siendo vulnerables a no estar en paz ni siquiera en la intimidad de sus hogares y de no
tener justicia frente a los asesinatos cometidos.
Por último, frente a los casos de limpieza social en la Provincia Ibagué, estos ocurrieron en los
municipios del Espinal, Ibagué y Rovira, que en su mayoría tal vez estuvieron precedidos por una
amenaza a través de panfletos transmitidos en sus comunidades por parte de grupos paramilitares.
Las personas víctimas de estos hechos de “limpieza social” presuntamente eran miembros de
bandas delincuenciales, consumidores de sustancias psicoactivas, cuatreros, indigentes y civiles con
antecedentes judiciales.
Como se ha afirmado a lo largo del presente análisis, la ubicación geográfica de la Provincia Ibagué
la convierte en un baluarte estratégico para el posicionamiento de actores armados ilegales que
codician el control territorial de la zona, pero también se convierte en un lugar clave como ruta del
narcotráfico, recordando que en años anteriores el Tolima fue uno de los departamentos que vivió y
tal vez se benefició de la economía derivada de la producción amapolera en el país. Luego de la
época oscura de la violencia en los años 80’s y 90’s entre los capos del narcotráfico y el gobierno
nacional, el recrudecimiento del conflicto armado en el país obligó a que las políticas de seguridad
se centraran en la lucha contrainsurgente y posteriormente paramilitar también. Sin embargo, lo
anterior no quiere decir que el país haya dejado de ser un país productor y exportador de drogas
ilegales, sino que por el contrario en la época actual presenta las cifras más altas de hectáreas
sembradas con coca, su procesamiento y posterior exportación, pero también se ha convertido en
uno de los países consumidores de drogas ilegales.
Pues bien, los últimos análisis de entidades antidrogas y ONG’s han presentado la transformación
que esta actividad de la economía ilegal e incluso como economía de guerra también, ha tenido
especialmente en Colombia. Con base en análisis anteriores presentados en este mismo trabajo
sobre el narcotráfico en la Provincia Ibagué, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito [UNODC] informó que al año 2015 ningún municipio de la Provincia tenía presencia de
hectáreas cultivadas con coca. Pero si se han incautado kilos de pasta de coca en tránsito por las
vías del departamento.
Lo anterior nos lleva a plantearnos que, aunque en la Provincia Ibagué no se cultiva algún tipo de
especie ilícita, este sigue efectuando de manera positiva como corredor de drogas ilegales. Con base
en lo informado por el periódico La Nación (2014), los centros cocaleros en el país cercanos al
departamento del Tolima, se ubican principalmente en la zona del Meta y Caquetá, Putumayo y
Amazonía y en el Cauca. Sin embargo, se cree que estas drogas ilegales que se cultivan en el
Putumayo y el Cauca son transportadas hacia el pacífico colombiano o por el vecino país del
Ecuador para su posterior exportación. Pero son las zonas cocaleras ubicadas en el Caquetá, que
están bajo el control de los Frentes 1, 15 y la Columna Móvil Teófilo Forero Castro -disidencias de
la desmovilizada guerrilla de las FARC- y el Clan del Golfo, quienes transportan por el Huila y
llegan al Tolima, precisamente en la Provincia Ibagué para llevarla a Bogotá o Medellín,
reconociendo que anteriormente la ruta que utilizaban era por el Cauca o el Valle (El Nuevo Día,
2018).
Sin embargo, resulta preocupante que parte de esa droga ilegal transportada por la Provincia Ibagué,
se queda precisamente en la capital del departamento para su comercialización por medio del
microtráfico a través de bandas criminales, siendo documentado por la misma Fiscalía (2011) quien
ha realizado operativos en compañía con la Policía Nacional para interceptar estas personas que se
prestan como mulas locales para transportar la droga desde el Caquetá hasta Ibagué. Pero la
problemática del microtráfico no solamente es propiedad de la ciudad de Ibagué, sino que también
se han generado alertas por parte de las autoridades ya que, en los municipios circundantes como
Rovira, Espinal, Cajamarca, etc., se han producido capturas y se han desmantelado redes de
distribución de estupefacientes a través del microtráfico (Ejército Nacional, 2016).
Una alerta de riesgo emitida por la Defensoría del Pueblo en el 2011 mencionaba de manera
preocupante como las autoridades departamentales y municipales no reconocían la presencia de
nuevas estructuras armadas ilegales, disidentes de las AUC y que ahora se denominan Bacrim. De
igual manera, en una información presentada por el portal virtual La Pipa (2017), indicó lo
siguiente:
“En un informe de febrero 2007, la misión de la OEA en Colombia se refirió a “situaciones de rearme
verificadas” en varios departamentos del país: “después de la desmovilización del bloque Tolima, surgió
una estructura que se hace llamar ‘Bloque Pijao’ compuesta por desmovilizados y paramilitares no
desmovilizados. Operan en grupos pequeños de no más de 10 personas, realizan extorsiones, portan armas
cortas, y se les sindica de llevar a cabo algunos secuestros y homicidios. En el municipio de Ibagué, la
fuerza pública ha detenido y judicializado a varios integrantes de esta organización”. Por otra parte,
fuentes de inteligencia militar – mencionadas en el informe del Observatorio – mencionan que en junio de
2006 se reunieron en una finca en San Luis dos ex combatientes del extinto bloque Tolima: alias ‘Político’
y alias ‘Arturo’. El propósito habría sido que el grupo de ‘Las Águilas Negras’ ocupara el territorio
dejado por el frente Omar Isaza. A estos grupos se suman referencias adicionales de bandas armadas,
aparentemente de menor importancia, que estarían retomando o retomaron sin éxito las actividades de los
paramilitares desmovilizados.” (La Pipa, 2017).
Sin embargo, es hasta el presente año donde las autoridades de seguridad en el departamento
reconocen la presencia de nuevas estructuras criminales en la región, pero también informan de la
presencia de narcotraficantes y mafiosos en el departamento con redes de testaferrato funcionales
para el lavado de dineros ilegales y el aprovechamiento del territorio para el transporte de sus
mercancías ilegales (El Nuevo Día, 2018).
Bibliografía
Agrest, Alberto. (2012). Los falsos positivos en medicina. Medicina (Buenos Aires), 72(2), 182-183.
Recuperado de http://www.scielo.org.ar/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0025-
76802012000200020&lng=es&tlng=es.
Agencia para la Reincorporación y la Normalización [ARN-ACR]. (s.f.). Ruta de Reintegración. Términos y
siglas del proceso de Reintegración. Recuperado de
http://www.reintegracion.gov.co/es/atencion/Paginas/glosario.aspx
Banco de Datos CINEP y Justicia y Paz. (s.f.). Noche y Niebla. Obtenido de
https://www.nocheyniebla.org/?page_id=8
Banco de Datos Noche y Niebla (s.f.). Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Política del
Cinep/PPP Sistema de Violencia Política en Línea SiVel. [Base de datos de Excel]. Recuperado de
 Observatorio Regional de Paz – Universidad de Ibagué.
Botero, L. (s.f.) Reclutamiento de niños, niñas y adolescentes en Colombia. ABECES Jurídico. Recuperado
de
https://www.google.com.co/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&cad=rja&uact=8&ved=
0ahUKEwi96qqDrNLXAhUCi1QKHTHwDckQFggqMAE&url=http%3A%2F%2Fwww.ces.edu.co%
2Findex.php%2Fcomponent%2Fjoomdoc%2FReclutamiento_forzado_de_NNA.pdf%2Fdownload&us
g=AOvVaw2652AtqBf7CnSiLXsTjgen
Caracol Radio. (22 de julio de 2016). La justicia emitió millonaria condena contra el Estado por falso
positivo en el Tolima. Recuperado de
http://caracol.com.co/emisora/2016/07/22/ibague/1469190878_280549.html
Centro Nacional de Memoria Histórica [CNMH-Observatorio Nacional de Memoria y Conflicto] (s.f.).
Número de víctimas registradas en el Observatorio Nacional de Memoria y Conflicto en el Tolima por
municipio a 2016. [Base de datos de Excel]. Recuperado de Observatorio Regional de Paz –
Universidad de Ibagué.
Centro Nacional de Memoria Histórica. (s.f.). Los actores de la guerra y sus estrategias. Tejiendo Memoria.
Recuperado de
http://190.184.202.34/~centrodememoriah/multimedias/tejiendoMemoriasSanCarlos/pdf/resumen02.p
df
Centro Nacional de Memoria Histórica [CNMH]. (2013). ¡Basta Ya! Memorias de Guerra y Dignidad.
Informe General Grupo de Memoria Histórica. Bogotá, D.C.: Imprenta Nacional.
Centro Nacional de Memoria Histórica [CNMH]. (2014). Guerrilla y Población Civil. Trayectoria de las
FARC 1949-2013. 3ª Ed. Bogotá, D.C.: CNMH.
Centro Nacional de Memoria Histórica [CNMH]. (2017). De los grupos precursores al Bloque Tolima (AUC)
Informe No. 1. Bogotá, D.C.: CNMH.
Colombia Plural. (23 de enero de 2017). Indepaz: Amenazas a líderes, sistemáticas y permanentes. Obtenido
de https://colombiaplural.com/indepaz-las-amenazas-lideres-sociales-sistematicas-permanentes/
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación. (2009). El despojo de tierras y territorios. Aproximación
conceptual. Área de Memoria de Histórica. Recuperado de
http://babel.banrepcultural.org/cdm/singleitem/collection/p17054coll2/id/35
Congreso de Colombia. (17 de agosto de 2010). Código Penal Militar [Ley 1407 de 2010]. Recuperado de
http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Leyes/Documents/ley140717082010.pdf
DANE. (s.f.). Censo General 2005 República de Colombia, Tolima. Recuperado de
https://www.google.com.co/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0
ahUKEwifsZjspYjXAhVIWSYKHXLYA2kQFgglMAA&url=https%3A%2F%2Fwww.dane.gov.co%2Fcenso%2
Ffiles%2Fpresentaciones%2Fpoblacion_adulto_mayor.pdf&usg=AOvVaw0se6BkBU_jHIlxnEKyhYMH
DANE. (s.f.). Necesidades Básicas Insatisfechas -NBI-. Recuperado de
http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/pobreza-y-condiciones-de-vida/necesidades-
basicas-insatisfechas-nbi
DANE. (s.f.). Equipo de Pobreza, con base en Encuesta Continua de Hogares – ECH y Gran Encuesta
Integrada de Hogares – GEIH. Recuperado de http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-
tema/pobreza-y-condiciones-de-vida
DANE. (s.f.). Homicidios, Estadísticas Vitales. [Base de datos de Excel]. Recuperado de Observatorio
Regional de Paz – Universidad de Ibagué.
Departamento Nacional de Planeación [DNP]. (2015). Diagnóstico de la pobreza rural. Colombia 2010-
2014. Bogotá: Colombia.
DIJIN. (SF). Delitos de Impacto. Policía Nacional. Recuperado el 07 de septiembre de 2017 de:
https://www.policia.gov.co/file/6462/download?token=4YpBr9m6
Ecos del Combeima. (2014). Proceso de la masacre del Tambo podría embolatarse. Recuperado de
http://www.ecosdelcombeima.com/judiciales/nota-42854-proceso-de-la-masacre-del-tambo-podria-
embolatarse
Ejército Nacional de Colombia [V División]. (s.f.). Estadísticas Militares Tolima 2004-2016. [Base de datos
de Excel]. Recuperado del Observatorio Regional de Paz - Universidad de Ibagué.
Ejército Nacional. (24 de Enero de 2016). Contundentes operaciones contra la minería ilegal y el
microtráfico en el Tolima. Obtenido de https://www.ejercito.mil.co/?idcategoria=389817
El Nuevo Día. (18 de junio de 2017). Bloque Tolima: muerte, traición y narcotráfico. Recuperado de
http://www.elnuevodia.com.co/nuevodia/especiales/sucesos/318904-bloque-tolima-muerte-traicion-y-
narcotrafico
El Nuevo Día. (18 de Abril de 2018). Tolima, ruta del narcotráfico. Obtenido de
http://www.elnuevodia.com.co/nuevodia/opinion/editorial/413351-tolima-ruta-del-narcotrafico
El País. (30 de noviembre de 2017). Nación deberá reparar a familias de tres jóvenes caleños, víctimas de
falsos positivos. Obtenido de https://www.elpais.com.co/colombia/nacion-debera-reparar-familias-de-
tres-jovenes-calenos-victimas-de-falsos-positivos.html
El Tiempo. (02 de diciembre de 1998). Detenidos presuntos autores de masacre. Recuperado de
http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-819753
El Tiempo. (28 de septiembre de 2000). Confusa muerte del alcalde de Rovira Tolima. Recuperado de
http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1216065
El Tiempo. (16 de mayo de 2005). En una buseta asesinan a ex alcalde de San Luis. Recuperado de
http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1626197
El Tiempo. (22 de julio de 2016). Condenan a Estado por masacre ocurrida en Cajamarca en 2004.
Recuperado de http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-16650890
Fundación Ideas para la Paz [FIP]. (2013). Conflicto Armado en Tolima y su impacto humanitario.
Recuperado de
http://archive.ideaspaz.org/images/DocumentoMonitoreo_ConflictoArmado_Tolima_Julio2013.pdf
Gobernación del Tolima. (2012). Conformada provincia centro del Tolima. Recuperado de
http://tolima.gov.co/publicaciones/1435/conformada-provincia-centro-del-tolima
Gobernación del Tolima. (2012). Plan Departamental de Gestión del Riesgo del Tolima Periodo 2013-2030.
Recuperado de
https://www.google.com.co/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=9&cad=rja&uact=8&ved=0
ahUKEwi-
3Lv9iYrXAhVDQSYKHSivC1UQFghXMAg&url=http%3A%2F%2Frepositorio.gestiondelriesgo.gov.co%2F
bitstream%2F20.500.11762%2F384%2F1%2FPDGR%2520Tolima.pdf&usg=AOvVaw3lE0ulEpbu4WtVq
PP8Toob
Gobernación del Tolima. (2014). Tolima en Cifras 2014. Recuperado de
http://www.tolima.gov.co/descargar.php?idFile=2104
Google Imágenes. Mapa de la provincia Ibagué. Consultada el día 23 de octubre de 2017. Recuperado de
https://www.google.com.co/search?q=provincia+ibague&rlz=1C1JZAP_esCO740CO741&source=lnms
&tbm=isch&sa=X&ved=0ahUKEwjt7MOlnIjXAhWERCYKHYaGCBAQ_AUICygC&biw=1366&bih=588#im
grc=syV5BAYbb5eirM:
Gutiérrez, E. (2016). La impunidad en la masacre de El Totumo. Las 2 Orillas. Recuperado de
https://www.las2orillas.co/la-impunidad-la-masacre-totumo/
Guzmán Campos, G., Fals Borda, O. & Umaña Luna, E. La Violencia en Colombia. Estudio de un Fenómeno
Social, Bogotá, Tercer Mundo Editores. 2 tomos. 1962 y 1964.
La Nación. (23 de Noviembre de 2014). La ruta del narcotráfico en el sur del país. Obtenido de
http://www.lanacion.com.co/2014/11/23/la-ruta-del-narcotrafico-en-el-sur-del-pais/
La Pipa. (10 de Junio de 2017). Bandas emergentes “neoparamilitares” en el Tolima. Obtenido de
https://lapipa.co/bandas-emergentes-neoparamilitares-tolima/
Martiñon, G. (2008). El delito de secuestro. Universidad de Granada, Tesis doctoral. Recuperado de
http://digibug.ugr.es/bitstream/10481/2048/1/17658822.pdf
Mendoza, A. (2012). El desplazamiento forzado en Colombia y la intervención del Estado. Revista de
Economía Institucional, vol. 14 (26), [169-202]. Recuperado de
http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0124-59962012000100008
Ministerio de Defensa Nacional [Dirección de Estudios Estratégicos]. (s.f.). Acciones Subversivas en el
Tolima por municipio. [Base de datos de Excel]. Recuperado de Observatorio Regional de Paz –
Universidad de Ibagué.
Ministerio de Defensa Nacional [Dirección de Estudios Estratégicos]. (s.f.). Homicidio a Alcaldes y Ex
alcaldes en el Tolima por municipio. 1998-2014. [Base de datos de Excel]. Recuperado de
Observatorio Regional de Paz – Universidad de Ibagué.
Ministerio de Defensa Nacional [Dirección de Estudios Estratégicos]. (s.f.). Homicidio a Concejales y Ex
 concejales en el Tolima por municipio. 1998-2014. [Base de datos de Excel]. Recuperado de
Observatorio Regional de Paz – Universidad de Ibagué.
Ministerio de Educación Nacional. (2003). [Decreto 128 de 2003]. Desmovilizado. Recuperado de
http://www.mineducacion.gov.co/cvn/1665/article-82798.html
Ministerio de Justicia y del Derecho [Observatorio de Drogas de Colombia-SIDCO] (s.f.). Cultivos de
amapola en el Tolima por municipios. [Base de datos de Excel]. Recuperado de Observatorio Regional
de Paz – Universidad de Ibagué.
Misión de Observación Electoral [MOE]. (s.f.). Monografía Político Electoral Departamento del Tolima
1997 a 2007. Recuperado de http://moe.org.co/home/doc/moe_mre/CD/PDF/tolima.pdf
Oficina de Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito [UNODC]. (s.f.). Cultivo de coca por municipio
1999-2015. [Base de datos de Excel]. Recuperado de Observatorio Regional de Paz – Universidad de
Ibagué.
Organización de Naciones Unidas [ONU] (1992). Declaración sobre la protección de las personas contra la
desaparición forzada [Resolución 47/133 del 18 de diciembre de 1992]. Recuperado de
http://www.ohchr.org/Documents/Publications/FactSheet6Rev3_sp.pdf
Rueda, E. (2007). ¿Qué es una mina antipersonal? Promotor Colombia Sin Minas. Recuperado de
http://www.sinminascolombia.galeon.com/enlaces1687287.html
Rutas del Conflicto. (s.f.). Masacre de San Isidro, Ibagué. Recuperado de
http://rutasdelconflicto.com/interna.php?masacre=67
Taborda Ocampo, F. & Reyes Téllez, D. (2008). Elementos para un diagnóstico sobre la situación de
conflicto armado en el Tolima. Ibagué, Colombia: Notas Universitarias, Universidad de Ibagué.
Unidad para la Atención y Reparación Integral a Víctimas [UARIV-RUV]. (s.f.). Minas antipersonal. [Base
de datos de Excel]. Recuperado de Observatorio Regional de Paz – Universidad de Ibagué.
Unidad para la Atención y Reparación Integral a Víctimas [UARIV-RUV]. (s.f.). Vinculación de niños y
adolescentes a la guerra en el Tolima. 1985-2016. [Base de datos de Excel]. Recuperado de
Observatorio Regional de Paz – Universidad de Ibagué.
Unidad para la Atención y Reparación Integral a Víctimas [UARIV-RUV]. (s.f.). Abandono o despojo de
tierras en el Tolima por municipio. 1985-2016. [Base de datos de Excel]. Recuperado de Observatorio
Regional de Paz – Universidad de Ibagué.
Unidad para la Atención y Reparación Integral a Víctimas [UARIV-RUV]. (s.f.). Personas desplazadas en el
Tolima por municipio. 1985-2016. [Base de datos de Excel]. Recuperado de Observatorio Regional de
Paz – Universidad de Ibagué.
Unidad para la Atención y Reparación Integral a Víctimas [UARIV-RUV]. (s.f.). Desaparición forzada en el
Tolima por municipio. 1985-2016. [Base de datos de Excel]. Recuperado de Observatorio Regional de
Paz – Universidad de Ibagué.
Unidad para la Atención y Reparación Integral a Víctimas [UARIV-RUV]. (s.f.). Personas amenazadas en el
Tolima por municipio. 1985-2016. [Base de datos de Excel]. Recuperado de Observatorio Regional de
Paz – Universidad de Ibagué.
Unidad para la Atención y Reparación Integral a Víctimas [UARIV-RUV]. (s.f.). Tortura en el Tolima por
municipio. 1985-2016. [Base de datos de Excel]. Recuperado de Observatorio Regional de Paz –
Universidad de Ibagué.
Unidad para la Atención y Reparación Integral a Víctimas [UARIV]. (s.f.). Glosario. Recuperado de
https://www.unidadvictimas.gov.co/sites/default/files/documentosbiblioteca/glosario.pdf
Vicepresidencia de la República [Observatorio de DDHH]. (s.f.). Eventos por MAP, AEI Y MUSE a nivel
nacional por departamentos y municipios. 1990-31 de diciembre de 2013. [Base de datos de Excel].
Recuperado de Observatorio Regional de Paz – Universidad de Ibagué.
Vicepresidencia de la República [Observatorio de DDHH]. (s.f.). Secuestros a nivel nacional por
departamentos y municipios. 1996-31 de diciembre de 2013. [Base de datos de Excel]. Recuperado de
Observatorio Regional de Paz – Universidad de Ibagué.
Vicepresidencia de la República. (2012). Glosario Nacional Básico General de Términos de Acción Integral
contra Minas Antipersonal. Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas
Antipersonal. Recuperado de
http://www.accioncontraminas.gov.co/prensa/Documents/glosario_terminos_accion_contra_minas.pdf
 Ni tan autónomo ni tan cooptado.
Construcción territorial y vínculo estatal, en la experiencia municipal de
un movimiento social en Argentina (2004-2015).

Francisco Longa
francisco_longa@yahoo.com.ar
CONICET/ UNLP/ UNLa

Área temática: 11. Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores políticos.

Resumen
Durante las últimas décadas en Argentina tuvo lugar un debate sobre la pertinencia de la ocupación
de puestos en el Estado por parte de los movimientos sociales. Por un lado, un conjunto de académicos y de
organizaciones sociales sostuvo que integrarse al Estado llevaba a la cooptación por parte de los gobiernos,
por lo cual los movimientos deberían continuar su construcción en el campo de lo social. Por otro lado, se
postuló la necesidad de disputar las instituciones estatales, en virtud de la autodeterminación que los
movimientos podrían desarrollar inclusive dentro de la esfera estatal. La presente ponencia analiza dicho
debate, a partir del estudio de un movimiento social contemporáneo, en un municipio de la provincia de
Buenos Aires.
A partir de un enfoque cualitativo, que articuló técnicas de investigación de campo como la entrevista y la
observación directa, se analiza cómo este movimiento construyó una relación compleja y mixturada con el
Estado, que lo llevó a realizar tanto movilizaciones y cortes de calle, como negociaciones y cooperaciones,
con el gobierno en el plano municipal. De esa forma, una de las conclusiones de esta ponencia es que el
recorrido trazado por el movimiento no puede encorsetarse únicamente ni en el campo de la cooptación, ni
en el de la autonomía.

*Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

Introducción
Desde finales de la décadas de 1990 y toda la década de 2010, ha tenido lugar un debate en un
conjunto de movimientos sociales y de académicos en el país, acerca de la necesidad o no de disputar las
estructuras del Estado, en función de fortalecer las perspectivas emancipatorias de los movimientos. Un
conjunto de movimientos que se reivindicaron autónomos, sostuvieron que integrarse al Estado, sea por la
vía electoral o por la vía del acuerdo político con un gobierno, traía aparejada la cooptación por parte de las
dinámicas burocráticas del Estado. En contraposición, otro conjunto de movimientos sociales postuló la
necesidad de integrarse a los gobiernos en función de gestionar dependencias del Estado, y de mejorar con
ello la correlación de fuerzas en forma favorable a los sectores populares.
El presente artículo analiza estas tensiones desde la observación de un caso de estudio en el plano
municipal: el Frente Popular Darío Santillán en un municipio de la Provincia de Buenos Aires. Este
movimiento, usualmente denominado autonomista (Svampa y Pereyra 2004; Moreno 2010), no se integró a
las estructuras del gobierno y priorizó la construcción desde lo social, principalmente en los barrios
populares. El recorte efectuado remite al municipio de Lanús, en la provincia de Buenos Aires, donde el
movimiento se desarrolló desde finales de la década de 1990 y fue construyendo una relación compleja y
cambiante tanto con las estructuras estatales, como con los distintos gobiernos que las ocuparon.
En cuanto a la perspectiva metodológica, la principal técnica metodológica ha sido la entrevista en
profundidad, realizada a cuadros dirigentes y medios de la unidad de estudio; en todos los casos los
nombres de los entrevistados/as fueron modificados para preservar su identidad. En segundo lugar se
utilizó la técnica del análisis bibliográfico, sobretodo referido a periódicos locales y a publicaciones
elaboradas por el propio movimiento. Complementariamente, se realizaron algunas observaciones durante
visitas de campo en diversos espacios gestionados por el movimiento: comedores comunitarios, espacios
educativos, asambleas y movilizaciones. Este trabajo se desprende de mi tesis doctoral (Longa 2016), en la
cual analicé la relación entre movimientos sociales, Estado y gobiernos en dos movimientos sociales de la
Argentina contemporánea, en el período comprendido entre los años 2003 y 2015.
Breve estado de la cuestión
El debate antes referido en el seno de los movimientos sociales fue tributario a su vez de una
polémica en el plano académico. Algunos autores como Gerardo Munck y Roberto Unger habían planteado
ya desde las décadas de 1980 y 1990, la existencia de un ‘dilema’ acerca de la participación de los
movimientos sociales en el Estado. El dilema planteaba que, mientras la apuesta por la construcción en la
arena de la sociedad civil podía terminar por ser solamente defensiva, aquellos movimientos que disputaran
la arena político-institucional podrían perder sus perfiles emancipatorios, al quedar diluidos en la propia
estructura del Estado.
En el plano nacional, a partir de la asunción de Néstor Kirchner a la presidencia en 2003 un conjunto
importante de movimientos sociales -que previamente se mantenían por fuera de la institucionalidad
estatal-, se integraron a la estructura del Estado (Cortés 2008; Gómez 2010) y comenzaron a gestionar
espacios institucionales a partir de la colocación de algunos de sus dirigentes en puestos de funcionarios
políticos (Masseti 2009; Natalucci 2010). Como contrapartida, otros movimientos sociales
autodenominados marxistas y autonomistas, denunciaron el carácter de cooptación de dicha integración, y
continuaron llevando a cabo una construcción por fuera de la ocupación de cargos en el gobierno.
Desde la academia, este escenario fue interpretado en la mayoría de los casos desde una
perspectiva binaria que, o bien cuestionó los riesgos de dicha integración, o bien la celebró. Estos dos
campos interpretativos fueron denominados paradigma normal y paradigma anómalo por Gómez (2010);
en mi trabajo doctoral los cifré como la perspectiva de la sobredeterminación y la perspectiva de la
autodeterminación (Longa, 2016). La primera perspectiva enmarca a un conjunto de estudios que se
ocuparon de resaltar el carácter de subordinación política y de cooptación que implicaba la integración a las
estructuras del gobierno (Oviedo 2004; Campione y Rajland 2006; Battistini 2007; Escudé 2007). Para estos
autores los procesos de institucionalización que atravesaron los movimientos sociales en América Latina
durante el ‘ciclo progresista’, explican en gran parte el reflujo al que se vieron sometidos, y su baja
irradiación política: “los movimientos sociales que antes exigían inclusión social ingresaron al Estado y
fueron engullidos por la lógica de la burocracia pública” (Ricci, 2009: 2). Esta institucionalización también
habría implicado un proceso de estatización: “los movimientos se incrustaron en el Estado pero además
asumieron su lógica” (Zibechi, 2011: 72)69.
Por el contrario, quienes se inscriben en lo que llamé la perspectiva de la autodeterminación,
pusieron el foco en los márgenes de acción de los movimientos y en su capacidad de elección al momento
de integrarse a un proyecto de gobierno (Gómez 2007; Natalucci 2008; Schuttenberg 2009a y 2009b; Cortés
2010). A la vez, señalaron que los movimientos que rechazaron la integración al Estado habrían caído en un
‘radicalismo autolimitante’, en el cual se “disputan el modelo de desarrollo y sustentan formas de vida
alternativas frente a la voracidad instrumental del aparato del Estado (…) pero sin cuestionar las bases
normativas del régimen político democrático” (Natalucci et al. 2013, 145). Como contrapartida, se propone
la necesidad de que los movimientos pasen a una estrategia política ofensiva que necesariamente dispute la
arena político institucional. Estos trabajos cuestionaron “las hipótesis de cooptación y empezaron a
problematizar la dinámica de los movimientos sociales en la presidencia de Kirchner” (Schuttenberg 2012,
198), y sostuvieron que la perspectiva de la sobredeterminación limitaba –sino negaba- la capacidad de
agencia de estas organizaciones sociales (Retamozo 2011).
Se observa entonces que el campo de estudios sobre movimientos sociales durante la etapa
kirchnerista en Argentina ha sido sin lugar a dudas un campo dicotómico. No obstante, algunas perspectivas

69
Cfr. también Ferrara (2003).
contribuyeron a elaborar miradas más integrales respecto de las relaciones entre los movimientos sociales,
el Estado y los gobiernos. Provenientes desde el campo de la antropología social, los aportes de Julieta
Quirós buscaron trascender la dicotomía que la literatura planteaba entre ‘piqueteros’ y ‘punteros’70,
identificando en las prácticas tanto de referentes barriales de los tradicionales partidos políticos como en la
de los nuevos movimientos sociales, una razón instrumental de la política. También Ferraudi Curto (2015),
deconstruyó la dicotomía tajante entre piqueteros y punteros ayudada de la perspectiva etnográfica. Estos
aportes sirven para observar los puntos de contacto y la zonas en común que comparten algunas
experiencias que, desde las dicotomías planteadas (piqueteros vs. punteros; autónomos vs. cooptados),
parecen radicalmente distintos. Desde dicho estado de la cuestión se erige la actual propuesta
investigativa, la cual tiene por objetivo general abordar el problema de investigación arriba mencionado
desde la llamada perspectiva local.

La perspectiva local
La atención a las relaciones entre movimientos sociales, Estado y gobierno debe contemplar
además de la mirada entre movimientos y gobiernos nacionales, una perspectiva más focalizada que los
procesos de escala local ofrecen. No casualmente durante los últimos años los estudios de corte municipal o
barrial entre movimientos, Estado y gobiernos han proliferado en Argentina (Natalucci et al. 2013; Ferraudi
Curto 2015; Maneiro 2015). Esta atención a los procesos locales responde en parte a la territorialización de
la política (Grimson 2009; Vázquez y Vommaro 2009) que tuvo lugar principalmente desde el inicio del ciclo
de protesta (Tarrow 1998) que puso en crisis el modelo neoliberal hacia finales de la década de 1990. A este
proceso lo acompaño la descentralización del Estado nacional, lo cual fortaleció las líneas de intermediación
entre los actores que desplegaban su práctica cotidiana en los territorios (movimientos sociales, ONG, etc.)
y los gobiernos de carácter local (municipios principalmente). Ástor Massetti presentó un análisis del pasaje
‘del piqueterismo a la institucionalidad’ (2009, 87) enmarcado en la Ciudad de Buenos Aires entre 2006 y
2007. Si bien esa ciudad presenta una envergadura mayor a la de algunos municipios bonaerenses, su
enfoque también contribuye a pensar las tensiones en la construcción de los movimientos en el Estado para
la escala municipal.

Made in Lanús: orígenes autonomistas y radicalidad

Lindante con la zona sur de la Capital Federal de la República Argentina, el distrito de Lanús es uno
de los de mayor densidad poblacional del conurbano sur, con 450 mil habitantes en apenas 48,35 km2 de
extensión (INDEC 2010). El gobierno municipal del histórico dirigente peronista Manuel Quindimil se
extendió durante 27 años, entre los períodos 1973-1976 y 1983-2007. Para la constitución del movimiento
piquetero en general y para el Frente Popular Darío Santillán (FPDS) en particular, Lanús no es un distrito
cualquiera. A partir de los años 1997 y 1998 fue uno de los municipios que con más fuerza asistió a la
emergencia de las organizaciones de desocupados, y es justamente el distrito en donde militaba Darío

70
Los movimientos sociales surgidos hacia finales de la década de 1990 en Argentina fueron denominados
‘piqueteros’ en la medida que convirtieron al corte de ruta, o ‘piquete’, en su método privilegiado de acción
colectiva de protesta. Un ‘puntero’ es, en el lenguaje nativo de los movimientos sociales, un actor que
entrega de manera discrecional recursos estatales a cambio de favores políticos, reforzando la estructura
clientelar en los partidos políticos tradicionales.
Santillán al momento de ser asesinado en 200271. Santillán trabajaba en una bloquera comunitaria que se
encargaba del armado de bloques de hormigón en el popular barrio La Fe, de la localidad de Monte
Chingolo. Luego de la masacre del puente Pueyrredón en 2002, Lanús cobró notoriedad no solamente por la
radicación de Darío Santillán, sino también por el gran desarrollo del Movimiento de Trabajadores
Desocupados (MTD) de Lanús que, luego de integrar la Coordinadora Anibal Verón, impulsó hacia 2004 la
conformación del espacio multisectorial que llevó el nombre de uno de los militantes asesinado: el Frente
Popular Darío Santillán.
El MTD de Lanús llegó a desarrollar cinco espacios físicos en el municipio, en los barrios La fe, La
Torre, Semillita, Gonnet y en el predio recuperado Roca Negra. En cada espacio existen una diversidad de
actividades sociales tales como comedores comunitarios, copas de leche, talleres recreativos con niños y
niñas, espacios de género, emprendimientos productivos (entre los cuales se destaca la panadería de
Semillita y la bloquera de Roca Negra) y talleres educativos. Además, cada espacio cuenta con una asamblea
semanal y se articulan entre sí a través de una asamblea también semanal de delegados de cada barrio. Ese
desarrollo que ostenta el MTD de Lanús concitó la atención de la academia, constituyéndose en el centro de
varios estudios de caso (Vázquez y García 2007; Vázquez 2008; Fontecoba 2011; Alzina y Otero 2015).
Respecto a la tradición política del movimiento, el MTD de Lanús tiene una constitución asociada
fuertemente al autonomismo. En el MTD esto se expresó en su tendencia a las acciones directas tales como
toma de tierras, ocupación de predios abandonados y, desde ya, los cortes de ruta. Las tomas de tierra
fueron una constante en los años de ascenso del MTD. Además de la toma del año 2002 en el barrio La Fe,
de la cual llegó a participar Darío Santillán, más adelante en 2004 se realizó otra toma impulsada por el
movimiento en el barrio La Torre. La particularidad en este caso fue que el movimiento ocupó tierras que
pertenecían a la municipalidad, para construir un centro comunitario donde dictar talleres de oficios.
El hecho de sufrir el impacto de la muerte de Santillán y una serie de hechos de confrontación y de
represión de parte de diferentes fuerzas de seguridad del Estado, también marcaron a fuego la identidad
del movimiento. Después de los hechos del 26 de junio de 2002 varios militantes del MTD sufrieron
amenazas. En octubre de ese mismo año tuvo lugar un operativo policial en el barrio La Fe con objetivos
intimidatorios hacia el MTD: “un amplio dispositivo policial se ha desplegado sobre el Barrio la Fe de Lanús,
a partir de esta madrugada” (COPA, 2012) denunció una coordinadora de organizaciones sociales. En enero
de 2005 intentaron detener en forma ilegal y amenazaron de muerte a Leonardo Santillán, hermano de
Darío e integrante hasta la actualidad del MTD. En 2007 uno de los referentes del movimiento, Carlos Leiva,
sufrió un simulacro de fusilamiento por parte de agentes vestidos de civil que lo tuvieron virtualmente
secuestrado durante varias horas.
En el plano institucional el arraigo político que tuvo Manuel Quindimil fue indiscutido, al punto que
en la elección de 1983, cuando el peronismo perdió en la mayoría de los distritos, Quindimil por el contrario
sí ganó en Lanús. Su gobierno estuvo fuertemente asociado a la estructura del Partido Justicialista (PJ), y era
sencillo identificar plenamente a la gestión neoliberal de Carlos Menem durante la década de 1990 con el
apoyo orgánico de Quindimil en Lanús. Tras los asesinatos de Santillán y Kosteki, y con la responsabilidad
política en dicho suceso que desde el MTD asignaron al entonces presidente provisional Eduardo Duhalde –
también del PJ-, los vínculos con Quindimil fueron más conflictivos aún, toda vez que dicho mandatario local
fue siempre considerado como afín al duhaldismo. La relación entre el MTD y el municipio durante la
gestión de Quindimil fue entonces principalmente de conflicto. Esta relación estaba constituida por la

71
El 26 de junio de 2002, durante una fuerte represión policial en el puente Pueyrredón, vía que une la
Provincia de Buenos Aires con la Capital Federal, fueron asesinados los militantes Darío Santillán y
Maximiliano Kosteki, ambos pertenecientes a la Coordinadora de Trabajadores Desocupados Aníbal Verón.
confrontación a partir de los casos de toma de tierras y las amenazas, aunque también dejaba lugar para la
negociación. Era común que los referentes del MTD sean recibidos por parte de la gestión municipal e
incluso en muchas ocasiones era el propio histórico dirigente quien encaraba las negociaciones con los
militantes: “los compañeros se sentaban frente al escritorio de Manolo y le golpeaban el escritorio y hasta
está la anécdota que un compañero le rompió el vidrio del escritorio de un golpe puteándolo; a veces le
movilizabas, tenías quilombo y el chabón te recibía en su despacho” (María).
La acción directa como impronta en los métodos de lucha y la radicalidad en las demandas del MTD,
chocaron entonces en numerosas ocasiones con la política institucional del gobierno municipal. En ese
contexto, el MTD de Lanús se fue consolidando como una referencia del autonomismo a nivel regional y
también a nivel nacional: “había una crisis de legitimidad muy marcada que claramente nos ponía por fuera
de cualquier lógica electoral. El 19 y 2072 vino a amplificar una lectura nuestra, el “que se vayan todos” fue
recibido con agrado” (Solana 2011)73. Ya en las coordinaciones previas a la constitución del FPDS, el MTD
de Lanús estaba asociado al resto de los agrupamientos de desocupados autonomistas como los MTD de
Solano, Guernica y La Matanza (Vommaro 2008). Un claro ejemplo de la irradiación autonomista del MTD
de Lanús es la realización en uno de sus espacios físicos de un encuentro anual llamado Ronda de
Pensamiento Autónomo. Pensado como un espacio de reflexión y debate político colectivo, esta actividad
se desarrolló durante un par de años en dicho espacio; en 2004 este encuentro motivó que un artículo
periodístico aludiera a Lanús como la ‘capital antiglobalización’ (Vales 2004).
Precisamente Roca Negra, el predio en el cual se llevaron a cabo estos encuentros, es otro de los
factores distintivos de la construcción del FPDS en Lanús. Ocupado en conjunto con otros MTD y con la
Asociación Madres de Plaza de Mayo, luego el predio quedó en manos del MTD de Lanús, en un proceso
que se presenta más adelante. Allí se desarrollaron muchos de los emprendimientos productivos del MTD:
la bloquera comunitaria, la herrería y el taller de Serigrafía, además de ser la sede del Bachillerato Popular
de Jóvenes y Adultos Roca Negra desde el año 2008. Precisamente la experiencia del Bachillerato y la lucha
por la expropiación definitiva del predio, son dos de los casos a partir de los cuales se pueden observar las
transformaciones en los vínculos entre el movimiento y el municipio, en función de la pregunta de
investigación que orienta este trabajo.

De Quindimil a Díaz Pérez, a través del predio Roca Negra

En las elecciones generales de 2007, cuando Néstor Kirchner promovió numerosos candidatos
municipales para enfrentar a algunos dirigentes históricos del Partido Justicialista, Lanús sufrió un cambio
relevante: el joven Darío Díaz Pérez del partido kirchnerista Frente para la Victoria (FpV), logró ganar la
intendencia evitando lo que hubiese significado la séptima victoria consecutiva en las elecciones
municipales de Quindimil. La impronta renovadora que suponía este cambio se expresó con cautela entre la
militancia del MTD. La relación del movimiento con Quindimil ya tenía sólidas bases de negociación, aunque
estuviera constituida por la confrontación, y un cambio podía significar un reposicionamiento del
movimiento.
En los primeros meses no obstante la nueva gestión no mostró demasiados signos de apertura:
“desde que asume Díaz Pérez no nos atiende, como que hubo un primer momento de indiferencia y de
silencio” (María). En respuesta, el movimiento decidió movilizar hacia el municipio tempranamente como

72
Se refiere a las jornadas de protesta del 19 y el 20 de diciembre de 2001, que terminaron con la renuncia
del entonces presidente Fernando de la Rúa.
73
Pablo Solana fue militante del MTD de Lanús y del Frente Popular Darío Santillán hasta 2014.
señal de presión. En una de esas marchas los militantes del MTD coreaban: “Mirá mirá mira, contame una
cosa, Darío y Manolo son la misma bosta”. Luego de dichas movilizaciones, el gobierno municipal comenzó a
ofrecer un trato distinto hacia el MTD. El cambio implicó la apertura, el diálogo y el apoyo a varias de las
demandas del MTD. Ese cambio hizo que el intendente designara a la funcionaria Karina Nazabal como
responsable de llevar el vínculo con los movimientos sociales del distrito, en particular con el FPDS. A partir
de ahí una nueva relación tuvo lugar entre el movimiento y el gobierno municipal. Para dar cuenta de ello,
se revisa la cuestión de la expropiación del predio Roca Negra y la implementación de los programas
Argentina Trabaja y Envión, co gestionados entre el municipio y el movimiento.
Como fue dicho, uno de los espacios físicos más importantes con que cuenta el FPDS en Lanús es
Roca Negra. Tras su ocupación en 2001, el predio se convirtió en un verdadero espacio de encuentro de
organizaciones sociales, de desarrollo territorial para el MTD y de referencia general para la militancia de
izquierda; allí se realizaron presentaciones de libros, recitales, festivales de Derechos Humanos y diversas
actividades sociales y culturales.
En Febrero de 2008 el FPDS tomó conocimiento de una decisión judicial que ordenaba rematar el
predio y así pagar una deuda contraída por sus antiguos dueños con el Banco Ciudad. En línea con la
tradición de lucha que se viene recuperando, y en función de suspender el remate, la movilización callejera
hacia la sede de los Martilleros Públicos en la Capital Federal fue la primera respuesta del MTD. A la vez, el
movimiento desplegó su red de solidaridades y convocó a organizaciones, artistas y personalidades de la
cultura para defender el predio bajo la consigna: “No al remate de Roca Negra. Sí a la expropiación”. El
comunicado, que obtuvo la firma de un amplio arco de organizaciones, declaraba que las labores
desempeñadas por el MTD en Roca Negra:
aportaron materialmente y con su trabajo al mejoramiento de la infraestructura del lugar
(desmalezamiento, recolección de toneladas de chatarras y basurales, instalaciones de
electricidad y de gas, azulejados, instalación de baños, techados, pintura, etc) [y que]
rematar el predio Roca Negra, significaría un duro golpe para todas y cada una de las
organizaciones de la sociedad civil74.

También se presentó un proyecto de ley ante la Cámara de Diputados de la provincia de Buenos

Aires pidiendo que sean declarados de utilidad pública los inmuebles comprendidos en el predio, y a la vez
sean transferidos a título gratuito a una asociación civil del Frente Darío Santillán. La lucha por la
expropiación, sin embargo, no se limitó solamente al apoyo por parte de las organizaciones sociales. Un
conjunto de diputados/as y legisladores/as de diversos partidos apoyaron el reclamo y encararon
negociaciones para evitar el remate. Es el caso de Claudio Lozano, diputado nacional en aquel año por el
partido Proyecto Sur quien se entrevistó con la jueza que llevaba el expediente, para terciar en favor de la
expropiación. También lo hicieron los senadores de la Coalición Cívica por la provincia de Buenos Aires Luis
Malagamba y Daniel Expósito, quienes emitieron un comunicado de prensa donde “exhortaron a las
autoridades del Gobierno de la Provincia a buscar una solución para la continuidad de las actividades del
emprendimiento 'Roca Negra’”75. Estos vínculos con legisladores/as municipales, provinciales y nacionales,

74
El comunicado recibió la firma de más de un centenar de organizaciones sociales e instituciones civiles.
Fue fechado el 26/02/2008. Fuente: http://www.defendemosrocanegra.blogspot.com.ar/ (Fecha de
consulta: 14 de mayo de 2013).
75
‘Desde el Senado Provincial impulsan una solución’, 26/02/08. Fuente:
http://defendemosrocanegra.blogspot.com/2008/02/desde-el-senado-provincial-impulsan-una.html. Fecha
de consulta: 15/08/2014.
hicieron posible que hacia finales de febrero se presentara una solicitud al Concejo Deliberante de Lanús
declarando al predio de interés público. En esta solicitud se expresaba la: “preocupación por la inminente
amenaza de remate de dicho predio, ya que las actividades que funcionan en Roca Negra tienen como
beneficiaros indirectos a alrededor de 2000 vecinos y vecinas de las zonas aledañas”. Este pedido fue
firmado por el presidente del bloque de la Coalición Civica-Ari y otros 5 concejales más.
Este complejo entramado de presión, movilización y avales por parte de un amplio arco político,
logró que en marzo de 2008 se suspenda el remate. Hacia finales del mismo año se dictó la Ley de
expropiación 13915, sancionada por ambas cámaras de la provincia de Buenos Aires así como por el
gobernador Daniel Scioli. La obtención de dicha ley de expropiación fue vivida como un gran triunfo por
parte del MTD en particular y del FPDS en general: “el remate lo frenamos dos veces, principalmente con
movilización al lugar del remate” (Jessica); conseguir la propia firma del gobernador también se vivió como
un hecho altamente significativo. Para la militancia está claro que la suspensión se consiguió principalmente
por la lucha callejera. Desde su mirada, un suceso como el freno al remate ocurrió: “porque movilizamos y
rompimos un par de vidrios ahí en 9 de Julio y Moreno donde están los martilleros, la mafia ésta, más
conseguir aval de todos los que pudimos que estén dentro del congreso” (María). Es decir, la acción directa
sigue apareciendo como principal motivo de aquel triunfo, pero no se desconoce el rol decisivo de los
llamados ‘aliados estratégicos’ de la sociedad y de los partidos políticos, además de la propia presión por
parte de integrantes del gobierno y de miembros de otros poderes del Estado como el caso del Legislativo.
Pasado dicho freno al remate, y tras los 5 años que suponía la ley de expropiación, el MTD debió enfrentar
un nuevo intento de remate, pero esa vez contó con un nuevo aliado en la lucha por la expropiación: la
gestión municipal.

Cambio de época en Lanús: de la confrontación ¿a la cooperación?

Se ha dicho que una vez transcurridos varios meses del gobierno de Díaz Pérez, la relación entre el
MTD y la gestión del FpV comenzó a mejorar. A diferencia de los vínculos conflictivos con la cartera al
mando de Quindimil, el MTD advirtió la diferencia de negociar y dialogar con Karina Nazabal, quien desde
un discurso muchas veces de izquierda y valorando la experiencia del MTD comenzó a recomponer los
vínculos entre el movimiento y el gobierno local. La cuestión del remate de Roca Negra es un punto de
transparencia que nos permite ver cómo se modificó esa relación. En 2013 se presentó en la cámara de
diputados de la provincia de Buenos Aires una propuesta para modificar el artículo 6 que establecía el plazo
de 5 años en la ley de expropiación conseguida anteriormente. La novedad en virtud del problema de
investigación que nos ocupa es que el proyecto de ley fue presentado por las diputadas Karina Nazabal y
Natalia Gradaschi, ambas del Frente para la Victoria.
Un año antes, también en línea con la defensa de Roca Negra, Karina Nazabal había terciado en
favor del Bachillerato Popular que el FPDS desarrolla en dicho predio. Una de las principales demandas que
el bachillerato impulsó desde 2008, año de su inicio, fue la oficialización por parte del gobierno de la
provincia de Buenos Aires, lo cual le permitió emitir títulos de egresados oficiales. En dicho contexto, y ante
un plan de lucha encarado por la Coordinadora de Bachilleratos Populares en Lucha, de la cual el FPDS
formó parte, Nazabal publicó en su sitio web el comunicado de dicha coordinadora que se titulaba:
"Reconocimiento de todos los Bachilleratos Populares”. El texto comenzaba justamente con una cita de
Nazabal: “resulta urgente y necesario que el Estado reconozca a los Bachilleratos Populares" (Nazabal 2013).
A la vez, publicó en su cuenta de la red social Twitter fuertes críticas a la gestión educativa provincial,
también en manos del Frente para la Victoria. Esta toma de posición favorable al movimiento y crítica
respecto del gobierno provincial, le generó a Nazabal un enfrentamiento político con la Directora General
de Escuelas de la provincia de Buenos Aires, Silvina Gvirtz, que fue retratado en julio de 2012 por algunos
medios de prensa locales76. Esos enfrentamientos llevaron a los militantes del MTD de Lanús a sostener
que los funcionarios de esa gestión municipal:
“avalan nuestro Bachillerato Popular. De hecho cuando en 2012 hicimos una movilización,
estaba justo Silvina Gvirtz, fue cuando renuncia Oporto y Karina Nazabal publica nuestro
comunicado por los Bachilleratos Populares; y a ella le implicó una cagada a pedos y tuvo
que salir a defender y decir por qué defendía a Roca Negra y al Bachillerato (María)”.

Este posicionamiento generó gran impacto en la militancia del MTD. Unos meses después, en
octubre de 2012 y junto al intendente Díaz Pérez, desde la municipalidad regalaron computadoras netbook
a 26 egresados del Bachillerato Roca Negra del MTD en la sede del gobierno municipal. Esto se vivió como
otro fuerte gesto de apoyo a la lucha del bachillerato por su reconocimiento oficial, en plena época de
movilizaciones y protestas que el bachillerato llevaba a cabo ante la cartera provincial. En dicha ocasión Díaz
Pérez sostuvo: “nosotros conocemos la experiencia del bachi desde el principio, por eso acompañamos el
trabajo que realizan a diario por la educación”77.
Pero esta afinidad expresada desde el poder municipal no quedó circunscripta al ámbito educativo
ni solamente al reclamo por la expropiación de Roca Negra o por la oficialización del Bachillerato. El apoyo a
diversas actividades del FPDS, las reuniones periódicas con los militantes y la gestión en común de algunos
proyectos municipales, son algunas de las muestras de un tipo de relación entre movimiento, Estado local y
gobierno del municipio, que implicaron un marcado cambio respecto del tipo de relación establecida con el
municipio años antes, durante la gestión de Quindimil. Esta relación comenzó a cristalizarse en proyectos
concretos, y en apoyos por parte del gobierno local a diversas iniciativas del MTD: “se empezaron relaciones
en donde se podía trabajar en algunos aspectos, por ejemplo todo lo que fue el desarrollo en 2009 con el
Argentina Trabaja” (María). Todo esto no implicó, no obstante, que las fricciones y la confrontación fueran a
desaparecer. Como muestra del tipo particular de vinculamiento entre el movimiento y el gobierno local, y
también a partir de los vínculos con las estructuras del Estado provincial y nacional, es esclarecedor
observar los casos del Programa Argentina Trabaja (PAT) y del Programa Envión, dos iniciativas estatales
lanzadas por los gobiernos nacional y provincial, que apuntaban a la articulación entre movimientos
sociales, cooperativas y el Estado.
En el caso del PAT se conformaron cuadrillas de trabajo de desmalezamiento y albañilería en los
barrios. En Lanús, el Frente Darío Santillán gestionó sus cooperativas de Argentina Trabaja principalmente
en relación con el municipio: “nosotros casi todo era con el municipio, todos los materiales, las chapas para
poner todo de vuelta en el techo” (María). Particularmente el MTD de Lanús asumió con mucha fuerza la
lucha por las cooperativas del PAT dedicando una cantidad importante de militancia a las movilizaciones, a
los espacios de articulación con otras organizaciones para lograr los cupos, y también una vez conseguidas
las cooperativas, a la organización del trabajo en las mismas. Varios de los referentes más importantes del
MTD estuvieron abocados al proceso de organización interna de las cooperativas, a la elaboración de un
reglamento interno, a la realización de asambleas para definir los criterios de asistencias, de licencias, etc. El

76
Cfr. Periódico La Defensa Digital 05/07/2012. http://www.ladefensadigital.com/2012/07/el-matrimonio-
gobernante-en-lanus-diaz.html. Fecha de consulta: 03/04/2013.
77
La entrevista al intendente salió tanto en medios locales como provinciales de formato digital. Cfr.
http://www.buenosairesdigital.info/nota.asp?n=2012_10_28&id=17380&id_tiponota=67 y
http://www.lanusnoticias.com.ar/web/diaz-perez-entrego-netbooks-a-egresados-del-bachillerato-popular-
roca-negra/
objetivo para el movimiento era poder sortear de la mejor manera posible los requerimientos que venían
pre fijados desde el Estado: “para evitar eso, hicimos que prime la lógica cooperativa en el mejor sentido,
de autoorganización y autogestión del laburo, aún con un empleador. Le decimos empleador y no patrón,
porque el Estado te emplea pero la forma de trabajo la decidimos nosotros” (Solana, 2011, s/n).
La buena relación que el movimiento desplegaba con el municipio le permitió ir corriendo varias
trabas burocráticas y lograr algunas reivindicaciones en la gestión de la cooperativa que en otros distritos
del FPDS no se pudieron lograr. El caso de las asistencias, por ejemplo, fue paradigmático. Para la mayoría
de los movimientos tener a su cargo la planilla de asistencias fue un factor decisivo para regular la dinámica
del trabajo y para nutrir las asambleas de objetivos organizativos y políticos: “nosotros en general queremos
auto administrarnos todo, nos pasó con el Envión, nos pasó con las cooperativas, porque tenés más
autonomía, para todo” (María). Esto se emparenta con la perspectiva autonomista que signó al Frente, la
cual supone la construcción de reglas elaboradas por el propio movimiento (Castoriadis 2013). En los
municipios en los que no se logró manejar las asistencias, los cooperativistas del FPDS tenían que rendir
cuentas día a día de sus asistencias a empleados estatales, lo cual siempre trajo conflictos y era visto como
un déficit en su autonomía.
En el caso del MTD de Lanús entonces se lograron gestionar las asistencias en forma independiente,
es decir sin tener que rendirle cuentas a los funcionarios del Estado de lo que en dichas planillas aparecía.
Ante la favorable correlación de fuerzas que el MTD mantenía frente al gobierno municipal, los proyectos
para los cooperativistas del PAT tuvieron entonces nuevos horizontes de crecimiento. Muchos militantes
comenzaron a realizar trabajos contratados directamente por el municipio: “hicieron las rejas del centro de
Lanús, las hicieron con un proyecto de herrería. Muchas veces se logro que la bloquera de Lanús le vendiera
a la municipalidad de Lanús” (María).
No obstante, en lo que refiere estrictamente al grupo del PAT, las fuerzas para disputar
determinadas reivindicaciones al Estado fueron mermando. Luego del año 2011, y absorbidos en muchos
casos por otros conflictos políticos que el Frente enfrentó en el plano nacional, el flujo militante en el MTD
comenzó a disminuir y los esfuerzos militantes fueron re direccionados hacia otros sectores. Este proceso,
que se inscribe en un proceso más general de disminución de las acciones colectivas, marchas,
movilizaciones y luchas políticas protagonizadas en general por las organizaciones sociales de la ‘izquierda
independiente’ luego del año 2011, tuvo su impacto en el tipo de relacionamiento entre el movimiento y el
Estado a nivel local. El Programa Argentina Trabaja fue un ejemplo de ello. En lo que refiere a la cooperativa
del PAT de Lanús, este debilitamiento de la organización territorial implicó el avance de determinadas
lógicas estatales que antes estaban neutralizadas, e incluso revertidas transitoriamente. Sólo por citar el
caso que venimos revisando, en lo que respecta a la toma de las asistencias, en el trabajo de campo se
constató que ya desde los años 2014 y 2015 el movimiento tuvo que habilitar a que el municipio
directamente gestione las listas de asistencias: “antes ni en pedo dejábamos entrar a los del municipio para
que nos tomen lista, nosotros le llevábamos el listado de los presentes. Pero después, por menos
correlación de fuerza, llegamos a que ahora hay un empelado del Municipio que viene con su notebook a
tomar la lista” (María); esta nueva situación entonces es vista por los propios militantes como un signo de
pérdida de autonomía. Paradójicamente, ya que se trata de un movimiento autónomo según cómo lo
caracterizaba el ‘dilema’ de los movimientos sociales ante el Estado, fue su propia pérdida en la capacidad
de fuerza y no su integración a un gobierno lo que corrió la línea de mediación del movimiento respecto de
las instituciones estatales, haciendo mermar su autonomía.
Respecto del Programa Envión, se trató de un proyecto dependiente del Ministerio de Desarrollo
Social de la provincia de Buenos Aires que apuntó a otorgar becas para jóvenes de entre 12 y 21 años, a
cambio de su participación en talleres de oficios o de su terminalidad educativa. El MTD también se planteó
el enfoque de dicho programa desde su concepción de autonomía y radicalidad, generando prácticas
democráticas y participativas con los jóvenes: “fue una gestión compartida entre el MTD, el municipio de
Lanús y el ministerio de Desarrollo de la provincia. El municipio necesitaba una sede para desarrollar el
programa y nosotros como movimiento peleábamos que el Envión llegue a los pibes del movimiento”
(Jessica). En poco tiempo quedaron en claro las diferencias entre la lógica que el MTD deseaba imprimir al
programa y la que provenía por parte del Estado. En primer lugar el programa no tenía fondos ni estructura,
ni una proyección ordenada y profesional acerca del tipo de trabajo que se quería encarar con los jóvenes:
“no presentaban informes, ni planificaciones, era un trabajo muy mediocre. Estuvo siempre atravesado por
las irregularidades en los pagos de los sueldos así como también de materiales, de hecho material didáctico
casi no hubo, el MTD puso esto varias veces (Jessica).
El objetivo del movimiento fue aprovechar la gestión del Envión para poder darle una contención
material y cotidiana a los/as jóvenes cercanas al movimiento, fortaleciendo una política propia y buscando
que la juventud del programa desarrollara tareas en los centros comunitarios del Frente y, desde ya,
manteniendo la autonomía política. Por otra parte, entre el municipio y el ministerio provincial buscaban
anotar a jóvenes ligados a sus estructuras políticas y relacionar las actividades del programa con actos de
proselitismo oficialista: “nos hemos negado a ir a actos políticos con los pibes”, sostuvo Jessica. La gestión
del programa implicó también un elevado nivel de demandas administrativas: “estaba sobre todo el tema
de las altas de los pibes, de los cobros, el tema de las tarjetas de cobro, los bancos, las tarjetas que no
servían, bajas a los pibes que no habían sido pedidas, etc., era complicadísimo” (Jessica). En suma, la
gestión del programa implicó algunos desarrollos que desde el MTD se consideran interesantes, como
intervenciones de los jóvenes con la salita de salud del barrio, o el dictado de talleres de salud y la
coordinación de actividades con la Red de Organizaciones Sociales de Monte Chingolo. No obstante, la
tensión que se vivió tanto con el ministerio a nivel provincial como con el municipio en función de las
desprolijidades en los cobros, la falta de planificación y las diferencias en la perspectiva del programa,
terminaron por arrojar un balance negativo del programa para los militantes del MTD: “fue durísimo porque
tenía que lidiar con una coordinadora que hasta en lo pedagógico era jodido, fue muy desgastante” (María).
Es decir entonces que si bien la relación con la municipalidad era buena, también la gestión conjunta de
programas entre el MTD y la municipalidad puso en evidencia diferencias en las expectativas y las prácticas
de unos y otros.

Lanús, diez años después: ¿autónomos y aislados?

Se ha visto que durante el período que fue desde 2011 a 2015, a partir de la consolidación de la
gestión de Díaz Pérez y el buen vínculo entablado por algunos de sus funcionarios y funcionarias con el
MTD, las relaciones entre el movimiento y el Estado municipal se modificaron. Esto implicó en concreto la
gestión de programas y en general la instalación de un clima de mayor cooperación entre el movimiento y el
gobierno: “en algunas cosas se puede dialogar y se trabaja, y después ellos hacen su política que es distinta
a la nuestra y en lo que se puede, en lo que nos potencia a seguir construyendo bienvenido (…) está bien
que exista un dialogo, no es que la cosa tenga que ser siempre confrontativa” (María). Este nuevo esquema
de articulación fluida con el municipio, diferente de aquel sostenido con la gobernación de Quindimil,
redundó en beneficios para el movimiento, como fue observado con los casos del apoyo del municipio al
Bachillerato de Roca Negra o de la expropiación del predio, entre otros aspectos; no obstante, la apertura
de este diálogo con la gestión local ¿llevó a que el MTD se desmovilice?
Es de notar a partir del trabajo de campo, que los niveles de movilizaciones hacia la cartera
municipal y de conflictividad que encarnó el MTD de Lanús durante esa nueva etapa, fueron disminuyendo.
El descenso en las movilizaciones hacia la municipalidad se comprendía en una lógica de negociación
encarada con la gestión local, en donde el movimiento obtenía recursos, apoyos y reconocimiento, sin la
necesidad de ejercer actos de presión callejera constantemente. Es decir que la posibilidad de resolver, a
partir de la negociación política, algunos aspectos y reclamos, hizo que disminuyera la necesidad de
movilizaciones; esa situación generó debates al interior del movimiento. No obstante, el trabajo de campo
también arrojó que la movilización no se abandonó completamente durante dicho período. Por un lado el
movimiento continuó siendo una importante fuerza movilizada en lo que refería a las actividades
provinciales y nacional más generales del FPDS y, por el otro también en Lanús continuaron realizando
protestas y movilizaciones: “si algo fallaba se movilizaba, pero más vinculado a los incumplimientos del
Estado mismo” (Jessica). Es decir que durante el gobierno de Díaz Pérez las movilizaciones quedaron
circunscriptas principalmente a hacer cumplir al municipio los acuerdos ya alcanzados con el movimiento a
partir de la negociación. Aunque es importante destacar que en esos casos el repertorio de acciones de
piquetes y movilizaciones sí se reactivó: “si se cuelgan ahí sí. Una de las movilizaciones de este año y el año
pasado es porque son gestiones que se van teniendo en los municipios que a veces los tenés que apurar un
poquito con la movilización (…) no hace tanto también hubo otra toma” (María). En tal sentido lo que se
observa es que la experiencia de la negociación con la gestión de Díaz Pérez no implicó que el movimiento
abandone algunos aspectos originarios acerca de la concepción de poder y de la acción directa que tan
fuertemente lo signaron en sus inicios.

Conclusiones
Ha concluido la tarea a la que se abocó esta ponencia: estudiar al Frente Popular Darío Santillán en
el municipio de Lanús desde finales de los `90 hasta 2015. Como se observa, la perspectiva cualitativa
brindada permite matizar algunos supuestos contenidos en el debate respecto de la autonomía o la
cooptación en la cual caerían, como vías muertas e inevitables, los movimientos sociales en su
relacionamiento con las instituciones estatales; así estaba planteado en el campo de estudios que se ocupó
de analizar las relaciones entre movimientos sociales y Estado en el país.
Una de las conclusiones que brinda este trabajo al respecto, es que el recorrido trazado por el
movimiento observado debe analizarse desde una mirada que trascienda el campo binariamente dividido
entre el ‘afuera’ y el ‘adentro’ del Estado. Es cierto que en términos lineales el movimiento no se integró al
Estado municipal ni adhirió a ninguno de los gobiernos locales; pero esto no impidió que el movimiento
establezca una serie de mediaciones y articulaciones fluidas con los programas estatales, que
evidentemente iban mucho más allá de la mera extracción de recursos del Estado desde afuera. Se concluye
entonces que tanto el movimiento como el gobierno municipal de Díaz Pérez yuxtapusieron objetivos y
reclamos políticos, como los ya vistos respecto de la expropiación del predio Roca Negra o de la
oficialización del Bachillerato del MTD. Esta apertura a determinados recursos y gestiones respecto del
poder local no implicó la desmovilización total del MTD, aunque si llevó a que el movimiento privilegiara
otros tipos de dinámicas impugnatorias, en función de no lesionar la relación política de diálogo que se
había establecido con el municipio.
Pero también se concluye que la clausura del ciclo de protesta del sector territorial, que se
experimentó con fuerza aproximadamente entre 2011 y 2014, significó una pérdida en la correlación de
fuerzas del movimiento ante el municipio. Esto impactó en la capacidad del movimiento de imponer sus
demandas, así también como en la cantidad de recursos militantes que pudo destinar al cumplimiento de
determinadas tareas relacionadas con su construcción de autonomía. Esta pérdida implicó que, para los
últimos años analizados, el MTD de Lanús ya no pudiera sostener algunas actividades en forma autónoma,
las cuales por la caída del peso propio del movimiento, pasaron a manos de funcionarios del Estado. Es
decir que el movimiento perdió márgenes de autonomía -al menos administrativa- frente al Estado durante
esos años, no por haberse integrado a un gobierno –como sugería parte de la literatura-, ni por haber
adherido a una gestión en particular que lo pudiera poner en una situación de cooptación, sino por sus
propias limitaciones organizativas.
Como se ve, la experiencia del Frente Popular Darío Santillán en el municipio de Lanús durante el
período 2011-2015 agrega elementos que permiten distanciarse de los análisis lineales que asignan un
conjunto de dimensiones a la integración o a la externalidad de un movimiento respecto del Estado. La
parábola que dibujó el MTD de Lanús respecto de la institucionalidad en los años analizados, incluyó ciclos
de mayor y menor autonomía tanto política como administrativa, respecto de los gobiernos locales,
manteniéndose el movimiento siempre ‘por fuera del Estado’ en los términos que proponía el ‘dilema’
académico revisado al comienzo de esta ponencia. Esto que se señala, no niega las implicancias que podría
haber tenido que el FPDS se integre a una gestión de gobierno a nivel local. Lo que sí permite, es
complejizar las relaciones entre la no integración al Estado -que supuestamente diluye las estrategias de los
movimientos-, y la autonomía, que encapsularía sus demandas cercenando sus proyecciones políticas. Estas
conclusiones ayudan en parte a seguir observando de manera integral las complejas tramas cotidianas que
los movimientos sociales tejen en relación con los gobiernos y las estructuras estatales en el plano local, y a
deconstruir esquematismos lineales al momento de comprender las experiencias de los movimientos
contemporáneos ante el Estado.

Referencia bibliográfica
1-Alzina, Pilar y Analía Otero. 2015. “Resignificaciones del trabajo según las experiencias políticas en los
movimientos de desocupados: Un estudio sobre emprendimientos autogestivos”. Autogestão: Economia
dos Trabalhadores & Educação Popular, 1(1): s/n.

2-Battistini, Osvaldo. 2007. “Luchas sociales en crisis y estabilidad”. En: Movimientos sociales en la
Argentina de hoy, compilado por Ernesto Villanueva y Ástor Massetti, 95-102. Buenos Aires: Prometeo.

3-Campione, Daniel y Beatriz Rajland. 2006. “Piqueteros y trabajadores ocupados en la Argentina de 2001
en adelante. Novedades y continuidades en su participación y organización en los conflictos”. En Sujetos
sociales y nuevas formas de protesta en la historia reciente de América Latina, compilado por Gerardo
Caetano, 297-330. Buenos Aires: Clacso.

4-Castoriadis, Cornelius. 2013. La institución imaginaria de la sociedad. Buenos Aires: Tusquets.

5-COPA, Coordinadora de Organizaciones Populares Autónomas. 2012. Intimidación al MTD de

Lanús a horas de la marcha por la tierra y el trabajo.
http://www.nodo50.org/argentina/cercolanus.htm

6-Cortés, Martín. 2008. "Movimientos sociales y Estado en Argentina: entre la autonomía y la

institucionalidad". Ponencia presentada en las Jornadas Interdisciplinarias de Problemas Latinoamericanos:
Los movimientos sociales en América Latina. Pasado, presente y perspectivas. Universidad de Mar del Plata,
Buenos Aires.

7-Cortés, Martín. 2010. “Movimientos sociales y Estado en el “kirchnerismo”. Tradición, autonomía y

conflicto”. Movilizaciones, protestas e identidades colectivas en la Argentina del bicentenario, compilado por
Ástor Massetti, Ernesto Villanueva y Marcelo Gómez, 97-118. Buenos Aires: Nueva Trilce.

8-“Desde el Senado Provincial impulsan una solución”. 2008. Defendemos Roca Negra.
http://www.defendemosrocanegra.blogspot.com.ar/.

9-Escudé, Carlos. 2007. “Kirchner y la cooptación de piqueteros, 2003-2007”. Serie Documentos de Trabajo.
Universidad del CEMA: Área: ciencia política, Nº 359.

10- Ferrara, Francisco. 2003. Más allá del corte de rutas: la lucha por una nueva subjetividad.
Buenos Aires: La Rosa Blindada/PI CA. So.

11-Ferraudi Curto, María Cecilia. 2015. Ni punteros ni piqueteros. Urbanización y política en una villa del
conurbano. Buenos Aires: Gorla.

12-Fontecoba, Ariel. 2011. "Las estrategias económicas del movimiento de trabajadores en Argentina: el
caso del MTD de Lanús". Gestión de las Personas y Tecnología 10: 24-32.

13-Gómez, Marcelo. 2007. “Organización y acción colectiva”. En Movimientos sociales en la Argentina de

hoy, compilado por Ernesto Villanueva y Ástor Massetti, 109-136. Buenos Aires: Prometeo.

14-Gómez, Marcelo. 2010. “¿Acerca del protagonismo político y la participación estatal de los movimientos
sociales populares: falacias, alucinaciones y cegueras del paradigma normal de análisis”. En Movilizaciones,
protestas e identidades colectivas en la Argentina del bicentenario, compilado por Ástor Massetti, Ernesto
Villanueva y Marcelo Gómez, 65-96. Buenos Aires: Nueva Trilce.
15-Grimson, Alejandro. 2009. "Introducción: clasificaciones espaciales y territorialización de la política en
Buenos Aires". En La vida política en los barrios populares de Buenos Aires, compilado por Alejandro
Grimson, María Cecilia Ferraudi Curto y Ramiro Segura, 9-14. Buenos Aires: Prometeo.

16-INDEC, Instituto Nacional de Estadística y Censos. 2010. Publicación del Censo Nacional de Población,
Hogares y Viviendas 2010. Censo del Bicentenario. Resultados definitivos. Serie B Nº 2.

17-Longa, Francisco. 2016. “¿Entre la autonomía y la disputa institucional? El dilema de los movimientos
sociales ante el Estado. Los casos del Frente Popular Darío Santillán y el Movimiento Evita (Argentina, 2003-
2015)”, disertación doctoral, Universidad de Buenos Aires.

18-Maneiro, María. 2015. "Representaciones sociales sobre el Programa Argentina Trabaja en las clases
populares urbanas". Revista Katálysis 18(1): 62-73.

19-Massetti, Ástor. 2009. La década piquetera (1995-2005). Acción colectiva y protesta social de los
movimientos territoriales urbanos. Buenos Aires: Nueva Trilce.

20-Moreno, José Eduardo. 2010. “¿Lo tomo, lo dejo, lo rompo o lo uso? Concepciones sobre el Estado y
estrategias políticas entre las organizaciones del campo popular”. En Movilizaciones, protestas e identidades
colectivas en la Argentina del bicentenario, compilado por Ástor Massetti, Ernesto Villanueva y Marcelo
Gómez, 119-136. Buenos Aires: Nueva Trilce.

21-Munck, Gerardo. 1995. “Algunos problemas conceptuales en el estudio de los movimientos

sociales”. Revista Mexicana de Sociología 57(3): 17-40.

22-Natalucci, Ana. 2008. “De los barrios a la plaza. Desplazamientos en la trayectoria del Movimiento Evita”.
En: La Huella Piquetera, Avatares de las organizaciones de desocupados después de 2001, editado por
Sebastián Pereyra, Germán Pérez y Federico Schuster, 117-140. La Plata: Al Margen.

23-Natalucci, Ana. 2010. “¿Nueva gramática de la política? Reconsideraciones sobre la experiencia

piquetera en la argentina reciente”. Astrolabio Nueva Época 5: 94-118.

24-Natalucci, Ana, Germán Pérez, Federico Schuster y María Soledad Gattoni. 2013. “Territorios disputados.
Movilización política y procesos de institucionalización en niveles locales de gobierno (Argentina, 2003-
2011)”. Revista Mexicana de Análisis Político y Administración Pública 2(2): 139-159.

25-Nazabal, Karina. 2013. “Reconocimiento de todos los bachilleratos populares”.

http://karinanazabaldiputada.blogspot.com.ar

26-Oviedo, Luis. 2004. “Una historia del movimiento piquetero”. Razón y Revolución 9: s/n.

27-Quirós, Julieta. 2008. “Piqueteros y peronistas en la lucha del Gran Buenos Aires. Por una visión no
instrumental de la política popular”. Cuadernos de Antropología Social 27: 113–131.
28-Rajland, Beatriz. 2008. “Movilización social y transformación política en Argentina: de autonomías,
articulaciones, rupturas y cooptaciones”. En Luchas contrahegemónicas y cambios políticos recientes de
América Latina, editado por Margarita López Maya, Nicolás Iñigo Carrera y Pilar Calveiro, 339-363. Buenos
Aires: Clacso.

29-Retamozo, Martín. 2011. “Movimientos sociales, política y hegemonía en Argentina”. Polis. Revista de la
Universidad Bolivariana 10(28): 243-279.

30- Ricci, Rudá. 2009. “Fim da era dos movimientos sociais brasileiros”, en Folha de Sao Paulo, 20 de
octubre.

31-Schuttenberg, Mauricio. 2009a. “Antagonismo, identidad y diferencia. La construcción del enemigo

político como puente discursivo de inserción en el gobierno de los movimientos sociales nacional
populares". Oficios Terrestres 24: 175-193.

32-Schuttenberg, Mauricio. 2009b. “La reconfiguración de las identidades nacional populares. Los puentes
discursivos para el pasaje de tres tradiciones políticas al espacio transversal kirchneristas”. Sociohistórica 28:
41-63.

33-Schuttenberg, Mauricio. 2012. “Los movimientos sociales “nacional populares” en la etapa kirchnerista:
una revisión crítica de la bibliografía sobre el período”. Intersticios: Revista Sociológica de Pensamiento
Crítico 6(2): 191-207.
34-Solana, Pablo. 2011. “Seguimos creyendo que los procesos no pasan por la superestructura
política”. http://revistaunderground.com.ar/

35-Svampa, Maristella y Sebastián Pereyra. 2004. Entre la ruta y el barrio. La experiencia de las
organizaciones piqueteras. Buenos Aires: Biblos.

36-Tarrow, Sidney. 1998. El poder en movimiento. Los movimientos sociales, la acción colectiva y la política
Alianza, Madrid, 1998.

37-Unger, Roberto. 1987. False Necessity. Anti-Necessitarian Social Theory in the Service of Radical
Democracy. Nueva York: Imprenta de la Universidad de Cambridge.
38-Vales, Laura. 2004. “Lanús, capital antiglobalización”. Página/12, 12 de enero,
http://m.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-30299-2004-01-12.html

39-Vázquez, Melina. 2008. La socialización política de jóvenes piqueteros. Un estudio a partir de las
organizaciones autónomas del conurbano bonaerense, disertación de maestría. Universidad de Buenos
Aires.

40-Vázquez, Melina y Analía García. 2007. "Procesos de movilización y trayectorias organizativas

territoriales: reflexiones sobre la formación del Movimiento de Trabajadores Desocupados (MTD) de Lanús".
Ponencia presentada en las IV Jornadas de Jóvenes Investigadores. Universidad de Buenos Aires.

41-Vázquez, Melina y Pablo Vommaro. 2009. “Sentidos y prácticas de la política entre la juventud
organizada de los barrios populares en la Argentina reciente”. Cuadernos del CENDES 26(70): 47-68.

42-Vommaro, Pablo. 2008. “Producción, política, subjetividad y territorio. Una aproximación al proyecto del
MTD de Solano”. En: La Huella Piquetera, Avatares de las organizaciones de desocupados después de 2001,
editado por Sebastián Pereyra, Germán Pérez y Federico Schuster, 335-366. La Plata: Al Margen.

43-Zavaleta, René. 2009. La autodeterminación de las masas. Buenos Aires: Clacso.

44- Zibechi, Raúl. 2011. Política y miseria. Buenos Aires: La Vaca.

Revistas y sitios web consultados:

http://karinanazabaldiputada.blogspot.com.ar
http://www.buenosairesdigital.info
http://www.defendemosrocanegra.blogspot.com.ar/
http://www.gob.gba.gov.ar
http://www.ladefensadigital.com/
http://www.lanusnoticias.com.ar
http://www.pagina12.com.ar/
Revista Underground
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.

HACER APARECER EL CUERPO. LA ACCIÓN ARTISTICA PARA CONTAR EL MUNDO

LATINOAMERICANO.

Autora: López, María Victoria

lopez.viqui@gmail.com
Universidad Nacional de Rosario
Área temática: Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores políticos.

Resumen:
La historia está marcada por la conquista, por el choque cultural, por las luchas
independentistas, revoluciones, derramamientos de sangre por peleas intestinas. Una
historia inscripta en los papeles, en las calles y en los cuerpos tanto vivos que sobreviven
como muertos. Considero que el rol de las artes consta de poner en evidencia, hacer
aparecer en el cuerpo lo que otros cuerpos no pueden, callan o son obligados a callar. Hacer
aparecer. Hannah Arendt señala justamente que la acción es libertad. Ésta, por ejemplo, no
había sido posible en los campos de concentración, donde se estableció la dominación y
muerte no sólo física sino también jurídica, administrativa y moral de los hombres. Trataré de
reflexionar entonces sobre los que sí podemos aparecer, accionar, escenificar y poetizar pues
considero que tenemos la obligación ciudadana y artística de contar nuestra historia, por
aquellos y por nosotros. Para esto, será de utilidad la indagación de acciones performáticas y
artísticas, llevadas a cabo por colectivos creativos, durante manifestaciones populares en las
calles de países latinoamericanos, viendo cómo aparecen y se posicionan en el espacio
público.

Palabras claves: acción-cuerpo-arte-público

Introducción:

Teorizar sobre la danza no es algo común pero afortunadamente en los últimos años
ha ido avanzando su análisis, el entrecruzamiento de lenguajes y la apertura a un diálogo
necesario tanto para los protagonistas de la actividad dancística, ya sea, bailarines,
coreógrafos, docentes, estudiantes, productores, como para los analistas de las ciencias
sociales en la búsqueda de nuevos horizontes de investigación. Es sorprendente lo que
pueden complementarse ambos campos de estudio para tratar de responder o mejor dicho
interpelar desde otros puntos de vista a la sociedad actual, para lograr una lectura más
fructífera de la vida en el estado actual en que se dan las relaciones sociales.
Por esto, considero sumamente interesante una relectura de la obra de Hannah
Arendt en clave dancística, con sus aportes respecto el concepto de acción ligado a la
libertad, al espacio público, donde pueden adherirse también contribuciones de teóricos
como Le Breton más vinculados al estudio del cuerpo propiamente.

1° binomio: Acción y libertad:

Comenzaré por introducir conceptos trabajados por la gran filósofa del siglo XX,
Hannah Arendt, que me permitirán guiar la exposición.
Entre los temas abordados por la autora, encuentro muy pertinente traer a colación
su perspectiva del obrar humano, ya que, entiende que la acción es el rasgo distintivo de la
condición humana; como materialización de la libertad.
A modo sumario: la autora reseña tres actividades acerca de la vida activa: la labor,
es decir, la producción de bienes para satisfacer las necesidades vitales y biológicas del
hombre78, para sobrevivir. En tanto, el trabajo es entendido como la producción de objetos
pero que trasciende la existencia de los hombres que producen, fabricación de objetos con
determinada permanencia y durabilidad, y que permite cierta estabilidad.
Por último, la acción. Sólo mediante la acción el hombre puede desarrollar su
capacidad que le es más propia: la libertad.
Para la autora, ha habido una distorsión de este término, en tanto que se la condujo
de su ámbito original, la política, al ámbito interior del ser humano, la voluntad. A decir de la
autora, esto ha presionado hacia “un divorcio entre libertad y política” (Arendt 2003: 238),
cuando en su origen estaban ligadas. El planteo de Arendt es una apuesta por concebir la
libertad a la manera de los griegos, es decir, como aquello que da sentido a la política. Según
ella, “el de la libertad no es uno más entre los muchos problemas y fenómenos del campo
político (…) (sino que) es en rigor la causa de que los hombres vivan juntos en una
organización política” (Arendt 2003: 231). Y enfatiza: “Sin ella (la libertad), la vida política
como tal no tendría sentido. La raison d’être de la política es la libertad”.
Como señala Petersen Cortés (2015) el planteo arendtiano sobre la libertad se
fundamenta en supuestos antropológicos comunitaristas, es decir, aquellos que conciben al
ser humano como parte de una comunidad antes que como individuo. “Primero nos
hacemos conscientes de la libertad o de su opuesto en nuestra relación con los otros, no en
la relación con nosotros mismos” (Arendt 2003:234). Según la autora, una acción libre
trasciende sus motivos o finalidades. Así subraya que no es que la acción libre carezca de
motivos y finalidades, sino que va más allá de estos. Por tanto, “En la medida en que es libre,
la acción no está bajo la guía del intelecto ni bajo el dictado de la voluntad (…) sino que surge

78
Se habla de hombre retomando a la autora pero implicando tanto a hombres como a
mujeres.-
de algo por completo diferente que (…) llamaré principio” (Arendt 2003: 240). El principio
podría ser el honor, la gloria, promoción de la igualdad, o bien miedo, desconfianza, odio,
por ejemplo. Esta característica de la libertad es fundamental, pues la relaciona,
inevitablemente, con la acción: para Arendt, solo hay libertad mientras se actúa. En sus
palabras, “Los hombres son libres (…) mientras actúan, ni antes ni después, porque ser libre y
actuar es la misma cosa” (Arendt 2003: 241).
Libertad en tanto capacidad de comenzar y realizar lo improbable, de nacer al
mundo y presentarse ante él, de incorporar a éste algo propio y nuevo. La acción es la
realización de la libertad, por lo que “El hecho de que el hombre sea capaz de acción
significa que cabe esperarse de él lo inesperado, que es capaz de realizar lo que es
infinitamente improbable.” (Arendt 2007a, 202) Si cada hombre puede hacer lo inesperado,
entonces cada hombre será distinto a los otros, será único. Este rasgo, definido por Arendt
como la pluralidad de la humanidad, es la condición básica para la acción, y cuenta con un
doble carácter: igualdad y distinción: “Si los hombres no fueran iguales, no podrían
entenderse ni planear y prever para el futuro las necesidades de los que llegarán después. Si
los hombres no fueran distintos,... no necesitarían el discurso ni la acción para entenderse.”
(Arendt 2007a, 200)

2° binomio: Acción y discurso:

Como menciono, la acción y el discurso necesitan de la presencia de otros.

Es que la esfera política surge de actuar juntos, de compartir palabras y actos; la acción es
justamente la actividad que constituye la parte pública del mundo común a todos nosotros.
Por esto Arendt remarca, que la polis no es la ciudad-estado en su situación física, sino que
es la organización de la gente tal como surge de actuar y hablar juntos. El verdadero espacio
de la polis se extiende entre las personas que viven juntas para un propósito, sin importar
dónde están localizadas específicamente.
Lo propio podría decirse en este punto sobre el cuerpo ya que así como la polis no es
su situación física en sí, el cuerpo atraviesa y supera también su materialidad para significar
en una variedad de planos, pues nuestra existencia abarca una multiplicidad de dimensiones
más allá de lo físico, anatómico y material.
Si bien ahondaré en el siguiente punto más esta cuestión, me detengo aquí para
señalar un punto no menor. La misma Arendt en Los orígenes del Totalitarismo al analizar
este fenómeno propio del siglo XX, que refiere a la dominación nazi y stalinista fundadas en
el terror, señala como particularidad que la muerte perpetrada desde la administración
burocrática del Estado no implicaba sólo la instancia de desaparición física de los hombres en
los campos de concentración, sino a su vez, una muerte en tanto exterminio de la persona a
nivel jurídico y moral. La desaparición se da entonces en distintos planos, teniendo secuelas
en el cuerpo tanto individual como social ya que se rompe el tejido social, atomizándolo,
aislando a los hombres, imposibilitando la acción y por tanto el ejercicio de la libertad.
Profundizando en las implicancias de la corporalidad Le Breton enuncia
categóricamente que: “Si la existencia se reduce a poseer un cuerpo, como si fuese un
atributo, entonces, en efecto, la muerte carece de sentido: no es más que la
desaparición de una posesión, es decir, muy poca cosa”.(Le Breton 2002:21) cuando
en realidad como analizan los autores hay un correlato mucho mayor.
Retomando, la acción y el discurso crean, entonces, un espacio entre los
participantes, que puede encontrar su propia ubicación en todo tiempo y lugar; este es el
Espacio de Aparición: donde yo aparezco ante otros y los otros aparecen ante mí (se
reconocen los hombres como destaco más arriba en su alteridad y como iguales). Ese entre
es la definición de la ciudad en la modernidad, de la polis para los griegos, del Espacio de
Aparición para Arendt, es el vínculo entre los hombres.
Es donde los hombres existen, haciendo explícita su aparición como tales y no como
mera cosa viva o inanimada.
Esto es lo que rescato para titular la presente ponencia, haciendo notar la necesidad
de hacer notar nuestra aparición, dado que no basta la mera presencia sino que este Espacio
de Aparición cobra presencia siempre que los hombres se agrupan por el discurso y la
acción, por esto precede a toda formal constitución de la esfera pública y de las varias
esferas de gobierno. Es vital la conjunción de estos elementos para Aparecer y ser
protagonistas de nuestro tiempo y espacio, de nuestro presente político y artístico.
Justamente la definición arendtiana de poder se ajusta a esta idea; ya que el poder
surge entre los hombres cuando actúan juntos y desaparece en el momento que se
dispersan. El factor material de este, es el Vivir unido del pueblo, pues, sólo donde los
hombres vivan tan unidos que las potencialidades de la acción están siempre presentes, el
poder puede permanecer con ellos.
El poder, como la acción, tiene un carácter ilimitado, ya que, carecen de un límite
físico en la naturaleza humana y en la existencia corporal del hombre, por esto ambas
categorías son relevantes, ya que permiten que el hombre trascienda a su muerte. El poder
corresponde a la condición de pluralidad para comenzar; y es la “sangre vital” (Arendt
1999:143) -interesante imagen corporal que utiliza la autora- del artificio humano para
preservar a la esfera pública y al Espacio de Aparición.
A modo esquemático:
Sin acción, para hacer entrar en el “juego del mundo” el nuevo comienzo de que es capaz
todo hombre por el hecho de nacer, no hay nada nuevo.
Sin discurso, para materializar y comenzar lo nuevo que aparece y resplandece, no hay
memoria.
Sin la permanencia del artificio humano, no puede haber memoria de lo que sucederá en los
que serán después.
Sin poder, el Espacio de Aparición se desvanece tan rápidamente como los actos y las
palabras vivas.
En la sociedad moderna, lo que ha ocurrido es una importante degradación de la
acción y el discurso, por un interés creciente en los productos tangibles. Si bien la denuncia
de inutilidad de la acción y el discurso en particular y de la política en general es casi tan
antigua como la historia misma por la exasperación por la triple frustración de la acción: no
poder predecir su resultado, la irrevocabilidad del proceso, el carácter anónimo de sus
autores; lo que yace aquí es el intento de reemplazar el actuar por el hacer en los
argumentos contra la Democracia, que se convierte en el alegato contra la esencia de la
política.
Siguiendo esta línea trazada por las características de la acción y el hecho de no
poder predecir su fin, me parece interesante traer a colación la reflexión respecto al
concepto de infinitud de Denise Najmanovich –epistemóloga argentina- quien da cuenta
que: “Hemos sacralizado la pureza y la definición. Por eso hemos perseguido, o invisibilizado
el infinito. Borges decía que “hay un concepto que es el corruptor y desatinador de todos los
otros” (Borges, 1989). ¿Qué es lo que tiene el infinito para ser tan subversivo? El infinito
corrompe, altera, “desatina”. No admite límites, trastorna cualquier certeza, disuelve las
fronteras, nos pone en contacto con la alteridad.” (Najmanovich 2009: 11)
Y es esta alteridad, esta distinción, como también señala Arendt, lo indispensable
para pensarnos en sociedad, en comunidad con otros. Lograr esta convivencia de manera
exitosa con otros entendidos a su vez desde la singularidad de cada uno es quizás una de las
tareas más complejas por llevar a cabo a lo largo de nuestra vida.
Esto es lo que hay que apelar justamente en tiempos de individualismo exacerbado,
para recuperar el sentido comunitario trabajado de libertad, como lo hace Arendt, en tanto
acción, en tanto capacidad de actuar, de comenzar, con otros en la esfera pública, en el
Espacio de Aparición, para hacer aparecer nuestra voz, nuestro cuerpo y la totalidad de
nuestro ser con toda nuestra capacidad tanto humana como política, y artística, de poner en
relieve las problemáticas que hacen mella en la actualidad de nuestro(s) mundo(s) y
necesitan nuevos vehículos de comunicación, escenificación y transformación.

Concepciones del cuerpo: andando y desandando el camino

Tener vigente esta pertenencia al mundo es otro de los llamamientos que hay que
hacer en nuestros tiempos para repensar nuestra relación con él, con la naturaleza y con
nosotros mismos, quiero enfatizar así la diversidad de esferas a las que pertenecemos y
formamos parte, y no pensarnos de manera aislada o contrapuesta. Si bien, puede ser útil a
la hora del análisis desagregar por los distintos componentes a estudiar elegidos, es
menester superar una visión simplista o dual cuerpo-mente que impregnó la modernidad.
Por un lado hay una visión mecanisista y productivista, donde Arendt ve la degradación de la
acción y el discurso en pos de los productos tangibles y donde Najmanovich ve que se pensó
de manera privilegiada con determinadas categorías por sobre otras; es decir: “la sustancia
respecto del proceso, la materia con relación a la forma, la estabilidad por sobre la
transformación, la simplicidad mecánica a la complejidad de la vida.” (Najmanovich 2009: 8)
En este desmérito, se ve un divorcio entre el sujeto, el cuerpo, la sociedad y la
naturaleza.
Por otro lado, Le Breton, quien también se dedica al estudio del cuerpo,
remarca que: “En las sociedades tradicionales, de composición holística, comunitaria,
en las que el individuo es indiscernible, el cuerpo no es objeto de una escisión y el
hombre se confunde con el cosmos, la naturaleza, la comunidad. (…)Estas
concepciones imponen el sentimiento de un parentesco, de una participación activa
del hombre en la totalidad del mundo viviente” (Le Breton 2002: 22)
La escisión producida en la modernidad occidental no es gratuita y sostiene una
percepción corporal influenciada y que influye sobre diversos factores de concepción del
cuerpo, imaginación y acción del mismo. Es ineludible interpelarse acerca de ¿Cómo
imaginamos nuestro cuerpo?, ¿qué acciones realizamos con él?, ¿de qué cosas somos
capaces con nuestros cuerpos?, ¿somos consientes del accionar del cuerpo y sus
posibilidades?, ¿qué pueden proponer las artes en este sentido?, ¿qué pueden proponer las
artes del cuerpo en un país de cuerpos desaparecidos?
Entiendo que hay aquí un puntapié inicial para un sinfín de otros interrogantes que
no pretendo saldar en el humilde trayecto de estas páginas. Lo que intento hacer es abrir el
abanico para ampliar el campo cognoscitivo y actuar en favor de él. Para hacer notar que la
búsqueda de nuevas respuestas depende en gran medida de las preguntas que nos
formulemos y cómo las formulemos. Para hacer notar que hubo una visión del mundo, del
conocimiento, y del cuerpo. Específicamente, una visión matemática-mecánica del cuerpo
analizado desde el cadáver donde pretendió “explicar la vida sin la vida” (Canguilhem,
1976). Tenemos que destorcer el giro cartesiano. Ese “Pienso, luego existo”, que enarboló a
la razón y condenó al cuerpo, hay que sacudirlo, no para hacer una inversión automática de
los términos, sino para entender que no podemos reducir una parte de nuestro ser a otra.
La razón nos hace humanos, es verdad, pero nuestra corporalidad también, como
nuestro lenguaje verbal y simbólico capaz de poetizar y dotar de sentido a la vida más allá de
lo real y concreto. Y eso es lo típicamente humano. Imaginar. Ver nuevos escenarios posibles,
crear, visualizarlos allí donde aún no hay nada, o donde se cree que no lo hay, los artistas
tienen en gran medida esa enorme capacidad de mostrar que sí, de hacer aparecer nuevos
mundos, de fecundar y visibilizar lo que muchos no pueden y otros no quieren que se vea. Es
un casi un deber accionar en pos de nuestra humanidad y sensibilidad para afectar el mundo
y ser afectados.
De lo contrario, las posibilidades infinitas de la acción van disminuyendo, amputando
los espacios de libertad, Le Breton ve aquí “un divorcio entre la experiencia social del agente
y su capacidad de integración simbólica” teniendo como derivación una “carencia de sentido
que, a veces, hace difícil la vida” (Le Breton 2002:15) y tiene secuelas en el tejido cultural.
Por el aislamiento que provocan las sociedades occidentales según el autor, el cuerpo
funciona entonces como “un interruptor de la energía social; en las sociedades tradicionales
es, por el contrario, el que empalma la energía comunitaria”. (Le Breton 2002:25)
La enunciación del autor se enmarca por el proceso de individuación atravesado por
las sociedades occidentales, como una pesada herencia histórica, donde se produjo una
ruptura del hombre para con el cosmos, con los demás hombres y consigo mismo. El cuerpo
entonces es visto como un atributo, como algo que se posee y no como algo que se es.

Apariciones en el Cono Sur: casos de Argentina y Chile de manifestaciones artísticas públicas

En la necesidad de mutar conceptualmente y resignificar una red de elementos

instituidos, considero que la concepción del Espacio de Aparición cobra una relevancia
especial para dotar de una impronta particular al espacio público como lugar de
manifestación haciendo converger acción y discurso pero en un sentido artístico. Quiero
rescatar a continuación un grupo de casos de acción colectiva, de visibilización en el espacio
público, ampliando por tanto los horizontes de participación en la esfera pública y las
posibilidades de los cuerpos.
Para comenzar, expondré casos locales de Argentina y particularmente de la ciudad
de Rosario. El primero de ellos, es una protesta que se denominó Marcha del Tetazo que se
llevó a cabo en varias ciudades argentinas el 7 de febrero del año pasado.
El principio que rigió la convocatoria de varias agrupaciones feministas fue la
persecución de la igualdad de género. El detonante fue un hecho ocurrido la semana previa,
el 28 de enero, cuando un grupo de tres mujeres en una playa de la costa atlántica en la
localidad de Necochea quiso hacer topless, quitando la parte superior de su malla bikini y
dejando así al descubierto sus tetas. Como corolario, otros y otras bañistas indignados ante
el evento requirieron la presencia policial para evitar el acto de ¿obscenidad acaso?, mala
educación como requirió uno de los oficiales actuantes y donde entre las voces en contra se
alzó la de: "La ley es la ley, vos no podés estar exhibiéndote". 79

A lo largo y ancho del país se sucedieron protestas con diversas consignas que
versaban en torno a la capacidad de elegir sobre nuestros cuerpos, interpelando dónde
reside esta decisión, qué tipo de cuerpo construimos y desde quienes. Para participar de la
marcha no era condición excluyente asistir con el torso desnudo pero sí todo el que quisiera
podía hacerlo, como también hacerlo cubierto con pinturas decorativas o stickers en el caso
de las mujeres y donde muchos hombres que participaron lo hicieron de manera opuesta a
la “esperada socialmente”, luciendo corpiños/brassiers tapando aquello que ellos no tienen
vedado por ser hombres.

Otro ejemplo local de Aparición, es la Intervención No Somos Basura en el marco de

las Marchas Ni una Menos. El principio que motoriza la acción también es en este caso la
persecución de la igualdad de género pero teniendo como fondo el lado más oscuro de la
cuestión, ya que se reclama por la ola de femicidios y la cantidad de víctimas que se cobra en
la Argentina. En 2017 hubo 292 femicidios según datos del Obsevatorio de Femicidios creado
en el marco de la Defensoría del Pueblo de la Nación80. Para el año anterior se contaba por
ejemplo que había un promedio 1 mujer asesinada cada 30hs según estadísticas de la ONG
La Casa del Encuentro ante la falta de datos oficiales81 en el momento.

Las marchas que del mismo modo se celebraron en varios puntos del país, en Rosario
tuvieron la particularidad de la participación de un colectivo artístico donde en el desfile de
la protesta, que se realizó por el centro de la ciudad, iban marchando con las extremidades
desnudas cubiertas de una tinta roja simulando sangre y con el torso cubierto por una bolsa
de consorcio, utilizada para depositar residuos y basura doméstica. En el transcurso de la
marcha, iban caminando y lentamente iban cayendo quedando desparramadas bolsas llenas
de sangre, como desperdicio humano, simbolizando que eso somos las mujeres ante estos
hechos lamentables en la sociedad actual, una cosa, desechables.82
Estos casos son ejemplos de protesta política y de acción en lenguaje artístico y
poético, mostrando la multiplicidad de modos de ser, hacer de nuestra condición humana y

79
Diario La Nación Online, nota disponible en la web http://www.lanacion.com.ar/1980265-
escandalo-en-necochea-por-tres-mujeres-que-hicieron-topless-en-la-playa
80

http://www.dpn.gob.ar/documentos/Informe_ObservatorioFemicidios_Diciembre2017.pdf
81
Informe de investigación de femicidios en Argentina disponible en la web
https://www.lacasadelencuentro.org/femicidios.html
82
NSB organizado por Resquicio Colectivo disponible en web
https://resquiciocolectivo.wixsite.com/website
de nuestros cuerpos, siguiendo con un tinte de protesta y de lucha.

Otro caso que quiero traer a colación es el de Chile en relación a las marchas por la
educación que se sucedieron en dicho país en el año 2011. Entre las distintas modalidades
que adquirió la protesta se destaca una en particular, que involucra una manifestación
corporal original como fue la realización de una intervención llamada “Thriller por la
educación”83.
Allí los estudiantes universitarios se dispusieron a ocupar La Plaza de la Ciudadanía,
frente al Palacio de la Moneda en Santiago de Chile, y con sus diferentes trajes
personificaron y danzaron la reconocida coreografía del tema Thriller de Michael Jackson.
En este caso particular puede verse entonces un tipo de acción colectiva donde se
marchó motivados por un reclamo estudiantil, participando de manera creativa y novedosa,
produciendo otro estilo de protesta, dejando por un momento la reproducción de tinte
puramente combativo que llegan a tener las luchas de este tipo.
Encuentro interesante que el movimiento estudiantil haya irrumpido en la escena
pública con fiesta, algarabía y de modo carnavalesco renovando tanto la lucha estudiantil
como actualizando el significado simbólico del carnaval. Como señala Le Breton, el carnaval
durante la Edad Media significaba una dislocación de los rasgos y distintivos sociales por un
momento, las categorías presuntamente rígidas y estáticas de la realidad sucumbían ante el
baile y disfrute promovido por el carnaval, donde los roles mutaban, se intercambiaban y se
desvanecían.
“En el júbilo del Carnaval, por ejemplo, los cuerpos se entremezclan sin distinciones,
participan de un estado común: el de la comunidad llevado a su incandescencia”. (Le Breton
2002:30)
Se jerarquiza una vez más el sentido de la comunidad por sobre los hombres
individuales. En cambio, “las fiestas oficiales instituidas por las capas dirigentes no se alejan
de las convenciones habituales, no ofrecen un escape hacia un mundo de fusiones. Están
basadas en la separación, jerarquizan a los sujetos, consagran los valores religiosos y sociales
y, de este modo, afirman el germen de la individualización de los hombres. El Carnaval
absuelve y confunde; la fiesta oficial fija y distingue” (Le Breton 2002: 31)

¿Dónde está Santiago Maldonado?

83
http://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2011/06/24/estudiantes-se-transforman-en-
zombies-para-exigir-cambios-al-sistema/
 Santiago Maldonado era un joven artesano y tatuador nacido en la ciudad de 25 de
Mayo, provincia de Buenos Aires, Argentina. Unos meses antes de su desaparición se había
instalado en El Bolsón, provincia de Río Negro, a unos 70 kilómetros del Lof de Cushamen-
comunidad mapuche-, donde se denunció su desaparición.
Maldonado apoyó a las comunidades indígenas en su reclamo por la propiedad de
las tierras pues gran parte de los reclamos mapuches se orientaron contra las propiedades
rurales del Grupo Benetton que tiene en la región.
Santiago Maldonado desapareció el 1 de agosto de 2017, en el marco de una
represión de una protesta en el Pu Lof mapuche de Cushamen (prov. De Chubut, Argentina).
La represión fue llevada a cabo por la Gendarmería Nacional, fuerza de seguridad que opera
bajo el mando directo de la ministra de Seguridad de la Nación, Patricia Bullrich,
dependiente del presidente Mauricio Macri.
A fines de agosto la carátula de la causa fue cambiada oficialmente a "desaparición
forzada".
Al conmemorarse el primer mes de desaparecido se llevaron a cabo marchas
alrededor del país y con una fuerte presencia en redes sociales también interrogando dónde
se encontraba Santiago mientras cada uno enunciaba dónde se hallaba y con quiénes. En el
marco del II Coloquio Universitario de Danza y Filosofía, realizado en Agosto/Septiembre de
2017 en instalaciones de la UNAM en la Ciudad de México, como propuesta para finalizar
una ponencia que me encontraba dando, decidí entonces comentar que me encontraba allí y
solicitar a los presentes la realización de una pequeña acción visibilizadora de la cuestión.
David Uriegas tomó la fotografía expuesta más arriba, allí todos los presentes nos
preguntamos dónde se encontraba Santiago Maldonado. Nuestros cuerpos se congregaron
para todos juntos preguntar por el cuerpo de Santiago, siendo este un tema posicionado en
la agenda pública Argentina.
Lamentablemente el 17 de octubre de 2017 fue hallado su cadáver cerca del punto en el que
se denunció su desaparición y tras varios peritajes la familia sigue teniendo dudas sobre el
trayecto de Santiago Maldonado y su muerte en sus 77 días de desaparición.

A modo de conclusión…

Expresar que estamos vivos y tenemos la capacidad de accionar en una multiplicidad

de lenguajes y escenarios tanto artísticos como cotidianos, enarbolando las banderas que
creamos necesarias. Pues la realidad y los cuerpos no son algo dado y en sí, sino que remiten
a construcciones que hay que discutir para interpelarnos sobre el modo de ver el mundo y
ser y hacer en él. A lo largo de estas páginas traté de hacer notar que estas configuraciones
son culturales y cobran sentido en la relación entre los hombres y mujeres que día a día
nacen, habitan, desaparecen y mueren en el mundo.
Creo firmemente que el posicionamiento que se haga desde el arte respecto los
hechos reseñados es fundamental para estimular el debate público sobre lugares que
muchas veces no son escuchados y particularmente desde la danza y la performance como
analicé, ya que siendo manifestaciones de exposición corporal se cuenta con un lenguaje y
herramientas expresivas que le son excepcionales para revelar lo que sucede con los
cuerpos, logrando visibilizar y emocionar el mundo.
Resta pues, seguir convocándonos unos a otros, tanto a cientistas políticos como de
otras ramas de las ciencias sociales como a bailarines, artistas y ciudadanos para que el
debate y la acción nos trascienda.
Bibliografía:
Arendt, Hannah.(2007). La condición humana. 1º ed. 3º reimp. Buenos Aires: Paidós.
Arendt, Hannah (1999) Los orígenes del totalitarismo, Madrid, Taurus.
Arendt, Hannah (2003) ¿Qué es la libertad? En Entre el pasado y el futuro, Barcelona,
Península
Le Breton, David. (2002) Antropología del cuerpo y modernidad, 1° ed. 1° reimp. Buenos
Aires; Nueva Visión.
Najmanovich, Denise. (2009) El cuerpo del conocimiento, el conocimiento del
cuerpo. Artículo publicado en “Cuadernos de Campo”, Nº 7, Buenos Aires.
Petersen Cortés, Germán. (2015). Libertad, acción y política: Una crítica al concepto de
libertad de Hannah Arendt desde Isaiah Berlin. Postdata, 20(1), 31-41.

Sitios Web consultados:

Diario La Capital http://www.lacapital.com.ar/
Diario La Nación Online http://www.lanacion.com.ar
http://www.elmostrador.cl/
https://www.lacasadelencuentro.org/femicidios.html
https://resquiciocolectivo.wixsite.com/website
http://www.santiagomaldonado.com/

ANEXOS:
Imagen del Tetazo en el Monumento Nacional a la Bandera, Rosario, Arg.

Imagen de la intervención No Somos Basura, marcha Ni Una Menos, frente a los Tribunales
de Justicia de Rosario.
Imagen del “Thriller por la Educación” Chile, 2011. Los estudiantes mueren debiendo dinero
para solventar su educación.

XIII Congreso Nacional de Democracia

10 a 13 de setiembre – Universidad Nacional de Rosario

Mesa temática: Sociedad Civil, democracia participativa y nuevos actores

políticos
Performatividad política e identidad religiosa. Tensiones identitarias asociadas a
la praxis política de los miembros de la Asociación Testigos de Jehová (CABA,
2017-2018).

Autor: Dr. Esteban Maioli (UCA-UBA)84

estebanmaioli@live.com.ar

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

Abstract

La ponencia pretende describir las tensiones existentes entre la identificación

religiosa, en tanto conforma el tipo social “creyente”, y la práctica política
configurada en torno al tipo social “ciudadano” de los miembros de la Asociación de
los Testigos de Jehová en Argentina. Recupera los datos recabados de una
investigación empírica en el marco de elaboración de la tesis doctoral en el Programa
de Doctorado en Ciencias Sociales de FLACSO Sede Académica Argentina.

Las resoluciones de las tensiones asociadas a las identificaciones concurrentes de los

Testigos de Jehová se advierten en dos dimensiones concurrentes: a nivel de la
subjetividad, por medio de “negociaciones subjetivas” de la identidad, que promueven
modos de internalización de las categorizaciones sociales de las cuales son objeto y
convocan a modalidades de interacción específicas. Los Testigos de Jehová resuelven
subjetivamente tal tensión identitaria entre su condición de “creyente” y “ciudadano”
“desustancializando” la identificación política, a la cual convierten en mero
instrumento de validación de la propia identidad religiosa. Es decir, la identidad
ciudadana, que comporta ciertos compromisos con la acción política concreta, es
configurada exclusivamente a partir del cumplimiento de una “fachada”, de una
“dramatización” asociada a cierta performatividad de “lo político” que les permite su
incorporación en el ordenamiento político sin que ello signifique una consideración
como “desviados sociales”. Al mismo tiempo, esa configuración específica de la
praxis se asocia a ciertos componentes ideológicos que le imprimen un carácter
específico a la práctica: sin “hacer política”, se asume un compromiso ideológico y

84
Programa de Posdoctorado de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires.
Becario Posdoctoral de la Universidad Católica Argentina.
político de enormes consecuencias para la identificación y el desenvolvimiento en la
vida cotidiana.

La identificación social. Distintos modos de significar el mundo

El concepto de identidad resulta fundamental en la teoría sociológica. Da cuenta de un
proceso constitutivo de “lo social”. Siguiendo a Jenkins (2008), es posible entender
que:

“la identidad es la capacidad humana, enraizada en el lenguaje, de saber

quién es quién (y, en consecuencia, qué es qué). Esto involucra saber
quiénes somos, saber quiénes son los otros, que los otros sepan quien
somos, y que nosotros sepamos quienes ellos piensan quiénes son, y así
sucesivamente: una clasificación o mapeo del mundo humano y nuestros
lugares en él multi-dimensional, como individuos y como miembros de
colectividades” (Ashton et al, 2004; en Jenkins, 2008).

En este sentido, la identidad no es una posesión del agente social, sino más bien un
proceso al cual puede denominarse identificación. A pesar de las teorías deterministas
que consideran que la identidad tiene un carácter determinante en la acción humana,
sería más correcto señalar que la misma condiciona o habilita ciertos cursos posibles
de acción de los agentes sociales.

En tanto la identificación implica una operación de clasificación (de distinguir “esto”

de “aquello”), es de suponer que la misma siempre implica una evaluación. Es decir,
la clasificación que supone todo proceso de identificación se encuentra anclada en un
sistema jerárquico de valores que los agentes sociales ponen en juego cada vez que
producen (y reproducen) los procesos clasificatorios (Jenkins, 2008). Con ello, toda
clasificación cognitiva implica una organización jerárquica de los elementos que se
están diferenciando. Esta jerarquización de la clasificación es el resultado de los
mismos procesos interactivos que habilitan la identificación. Es decir, es un producto
social. La complejidad del proceso de identificación es que los agentes sociales se
encuentran diferenciados (e identificados) de distinta forma en distintos niveles. Por
último, como todo proceso de identificación implica necesariamente la interacción, tal
proceso habilita que se desarrollen distintas modalidades de relaciones sociales. Esto
conduce a que los procesos de identificación pueden resultar de modalidades de
interacción cooperativas, conflictivas, de competencia regulada, o incluso de cierta
ambivalencia.

De modo tal que, siguiendo el argumento de Jenkins (2008), la existencia real de un

grupo radica fundamentalmente en que sus miembros saben de su existencia y
pertenencia, independientemente de los distintos modos que puede asumir tal
membresía. La capacidad cognitiva y perceptiva de los agentes sociales respecto de
ello viene de la mano de lo que Jenkins denomina “categorización” (Jenkins, 2008).
Toda categorización implica una autoidentificación, en tanto es la manifestación
externa de la identificación. La categorización resulta fundamental para pensar el
transcurso de la cotidianeidad de los agentes sociales en el seno de los distintos
grupos a los que pertenecen, no sólo en términos objetivos, sino en términos de auto-
representación. La categorización reside en la capacidad de los agentes de rutinizar
tales procesos de clasificación, de modo tal que afirma continuamente la identidad de
grupo. El modo en que un agente social se percibe a sí mismo se encuentra
íntimamente vinculado al modo en que percibe a los demás. Lo mismo sucede en
sentido contrario. En este sentido, la premisa fundamental del constructivismo social
se funda en la idea, justamente, de la existencia real de los grupos sociales. En tanto
que las personas significan que los grupos tienen una existencia real en su
cotidianeidad, actúan de modo tal que asumen dicha existencia; en ese proceso de
significación e interacción se encuentran las bases de la construcción social de la
realidad (Berger y Luckmann, 2003).

Jenkins (2008) sostiene que el proceso de identificación resulta relevante en tanto que
es el mecanismo cognitivo que, de manera reflexiva, utilizan los agentes sociales para
clasificar a los demás, y clasificarse a sí mismos, tanto en términos individuales como
colectivos. Es la capacidad de “ordenar” el mundo humano, a partir de la asignación
de estatus-roles, y las significaciones y expectativas de comportamientos que se
vinculan con ellos. En última instancia, la identificación resulta un proceso social
constitutivo en tanto que habilita la vida social, sustenta un cierto “orden”, y permite,
tal como afirman Berger y Luckmann (2003) la continuidad de la vida humana.
Asimismo, Jenkins (2008) niega la posibilidad de que la identificación implique una
determinación de los comportamientos sociales e individuales; más bien señala
posibles caminos para la acción. Sin embargo, la identificación nunca es
unidimensional: el agente social cuenta con diversas identificaciones concurrentes, y
en cierta medida, con un menú bastante amplio de posibles cursos de acción que se
habilitan a partir de la existencia de esas múltiples identificaciones sociales. De allí la
imposibilidad metodológica de asumir que los comportamientos humanos serán de tal
o cual modo a partir de las identificaciones sociales de los agentes; la relación entre
identificación, poder e intereses (tanto individuales como colectivos) resulta en una
compleja dialéctica que no resulta sencilla de decodificar; incluso sería poco probable
que así pudiera ser, en tanto todo ello se encuentra mediado por la contingencia del
mundo social.

Considerar la identidad como una “cosa” implica una reificación inaceptable del
proceso de identificación. Jenkins afirma que:

“La reificación descuidada de este tipo presta insuficiente atención en

cómo la identificación trabaja o es hecha; a los procesos y la reflexividad,
a la construcción social de la identidad en la interacción e
institucionalmente. La identidad sólo puede ser entendida como un proceso
de ser o llegar a ser…” (Jenkins, 2008: 17).

A partir de estas nociones, Jenkins propone una definición sociológica de la

identificación en los siguientes términos:

“La identidad denota los modos en los cuales los individuos y las
colectividades son distinguidas en sus relaciones con otros individuos y
colectividades; la identificación es el establecimiento y significación
sistemáticos de relaciones de similitud y diferencia, entre individuos, entre
colectividades, y entre individuos y colectividades; tomadas juntos, la
similitud y la diferencia son los principios de identificación dinámicos, y se
encuentran en el corazón del mundo humano” (Jenkins, 2008: 18).

Sin embargo, varios pensadores han intentado establecer vínculos entre ambos
procesos de identificación, por considerarlos en igualdad de importancia para
entender el proceso de construcción social de la identidad. Por ejemplo, Berger y
Luckmann (2003) entienden que la identidad social se conforma como una dialéctica
entre la realidad objetiva y la subjetivación de esta, y que, por medio de la
concurrencia de la externalización, objetivación e internalización de la realidad, los
agentes sociales conforman su identidad, tanto individual como colectiva. Jenkins
(2008) adopta una posición similar, al asumir que, en el proceso de identificación,
tanto la individualidad como los aspectos socialmente compartidos del agente deben
ser considerados en igualdad de condición. También sostiene que las identificaciones
individuales y colectivas se producen en la interacción, y que, por medio de ella, las
mismas son producidas y reproducidas de modo constante, y por ello, la identidad no
puede ser pensada como un “producto final”, sino como un proceso de negociaciones
e intercambios simbólicos complejos en donde se ponen en juego dinámicas de poder,
autoridad e intereses que deben ser analizados en forma conjunta85. Estas ideas,
fundacionales para el pensamiento constructivista, son sostenidas de manera
independiente por distintas perspectivas teóricas, y el diferencial énfasis sostenido
sobre los aspectos individuales o sociales conduce a una interpretación inadecuada del
modo en que se producen los procesos de conformación de la identidad. Sólo una
perspectiva que pretenda colocar en pie de igualdad, en términos analíticos, los
aspectos individuales de la personalidad junto con los aspectos colectivos socialmente
elaborados pueden resultar fructífera para el estudio de la identidad.

El modelo de identificación propuesto por Deaux y Martin (2003) pretende el

reconocimiento de dos contextos distintivos de la identificación: por un lado, el
contexto cognitivo y representacional modelado a partir de la membresía a cierta
categoría; por el otro lado, el contexto interpersonal fundado en relaciones recíprocas
específicas con otros. En este sentido, las conceptualizaciones del “yo mismo” están
vinculadas a ambos contextos por medio de diferentes formas de actividad tanto
cognitivas como sociales. Para los autores, la distinción de estos contextos puede
enriquecer las formas de participación en ambos y, en consecuencia, permitir un
análisis estructural que incremente nuestro entendimiento de los procesos identitarios
anclados en contextos sociales específicos.

Los Testigos de Jehová

85
Esa articulación de elementos socioculturales que operan como “marco” de significación debe ser
interpretado a partir del concepto de configuración cultural. Para un desarrollo extenso del concepto y
sus implicaciones para pensar la identificación, véase MAIOLI, Esteban (2015) Identidades en tensión:
“estar en el mundo” o “ser parte del mundo”. Tensiones existentes entre la identificación religiosa y el
status ciudadano de los miembros de la organización testigos de jehová (AMBA, 2013-2014). Tesis
Doctoral no impresa. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Diciembre. Disponible
on line en FlacsoAndes.
Los Testigos de Jehová son una minoría religiosa originada en los Estados Unidos a
finales del siglo XIX. Su origen se remonta a la conformación de un grupo de
“estudiantes de la Biblia” fundado por Charles Taze Russell, un miembro de las sectas
adventistas típicas que se desarrollaron en el sur de los Estados Unidos hacia finales
del siglo XIX. Heredero del adventismo más tradicional de aquella época, Russell
funda hacia principios de la década del ’70 del siglo XIX una organización que, luego
del transcurso de algunos años, sería conocida como Watch Tower Bible and Tract
Society. Originalmente, la organización se valió de la difusión de literatura específica
que ofrecía una interpretación peculiar del texto bíblico, y sobre el cual se pretendía
llegar a un estudio profundo que pudiera permitir el conocimiento del “fin de los
tiempos”. De este modo, la Watch Tower Society (otro de sus nombres habituales) se
ubicaba junto a otras creencias de tipo milenaristas, cuya actividad fundamental
consistía en la revisión de los textos sagrados que conformaban la Biblia para poder
identificar el advenimiento del Armagedón y el inicio de una nueva era. La recepción
de la prédica del “pastor” Russell fue amplia y positiva, lo cual condujo a un rápido
crecimiento de acólitos y seguidores. Poco tiempo después, la muerte del Russell
supuso el desafío para el nuevo grupo religioso de continuar la obra de su fundador o
extinguirse. La Organización pasó entonces por una instancia de consolidación e
institucionalización, lo que condujo a la revisión de ciertos elementos típicos de su
ideario en la etapa fundacional. Con el tiempo, la Asociación de los Testigos de
Jehová se conformó como una minoría religiosa con presencia en más de ciento
noventa países y con un estimado aproximado de más de siete millones de miembros
en todo el mundo (WTBTS, 2001).

En la Argentina, las primeras noticias de un Testigo de Jehová se remontan a las

primeras décadas del siglo XX. La trayectoria de la Asociación en nuestro país ha sido
sinuosa y, eventualmente, conflictiva. Para la década del ’40, con la llegada del primer
gobierno peronista, los Testigos de Jehová pierden la autorización como culto
religioso reconocido, dando lugar a lo que los propios miembros de esta organización
denominan la “primera proscripción”. Luego, a partir del último golpe cívico-militar a
la institucionalidad política argentina, inaugurado en 1976, se produjo la “segunda
proscripción” (paradojal, por cierto, en tanto que la “primera proscripción” se
encontraba aún vigente). Allí se inicia el momento más oscuro para los miembros de
esta creencia religiosa, en tanto que muchos de ellos fueron objeto de persecución,
tortura y reclusión durante el tiempo en que la dictadura perduró. Sólo a partir de la
recuperación democrática los Testigos de Jehová recuperarían su condición de culto
religioso reconocido por el Estado argentino. A partir de 1984, con su registro
oficializado en el Registro de Cultos, dependiente del Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto de la Nación, la Asociación de los Testigos de Jehová recobraría
una condición que había obtenido, originalmente, hacia inicios del siglo XX
(WTBTS, 2001).

En la actualidad, los Testigos de Jehová son una minoría religiosa con presencia a
nivel nacional. Se estima que en la Argentina existen aproximadamente ciento veinte
mil miembros activos de la Organización. Los Testigos de Jehová se reconocen dentro
de un grupo peculiar de movimientos religiosos denominados post-protestantes.
Cuentan con un sistema de creencias religiosas con enormes implicancias en el
desarrollo de su vida mundana. Tal ideario religioso encuentra en la Biblia su fuente
de revelación fundamental. Sin embargo, la estructura organizacional de la Asociación
conduce a que el organismo último de toma de decisiones, conocido como Cuerpo
Gobernante, cuente con un enorme poder en la interpretación de la fuente de
revelación, y en virtud de ello, en la conformación del conjunto de creencias sobre el
cual el creyente organiza su vida religiosa y mundana.

Los Testigos de Jehová adquirieron visibilidad en el imaginario colectivo a partir del

desarrollo de ciertas prácticas sociales y religiosas, como así también por la defensa
de ciertas creencias que resultan polémicas para el resto de la población no practicante
de esta religión. Entre sus prácticas religiosas, por un lado, la de mayor relevancia es
la testificación o proclamación. La misma consiste en la divulgación de su ideario
religioso por medio de la predicación de casa en casa de sus creencias religiosas. Esta
práctica, observable en el espacio de lo público, le da a esta minoría un grado de
visibilidad mayor que el de otras minorías religiosas (Forni et al., 2008).

Por otro lado, ciertas creencias y prácticas religiosas han generado, y lo siguen
haciendo, importantes disputas y querellas entre el colectivo social más amplio.
Probablemente, la de mayor estridencia entre la población es su negativa a la
realización o aceptación de transfusiones de sangre u otras prácticas médicas
prohibidas por su ideario religioso, incluso en situaciones de riesgo de vida, lo cual ha
dado como resultado una estigmatización de la Organización, con ciertas asignaciones
de sentido peyorativas y prejuiciosas. Otra práctica de resonancia que ha producido
efectos sociales similares es la negativa del creyente Testigo de Jehová de prestar
honores a la Bandera o el Himno Nacional, elementos simbólicos de conformación de
la identidad ciudadana. Para los creyentes de esta religión, el prestar honores a estos
símbolos constituye caer en el pecado de la idolatría, con enormes consecuencias en
su subjetividad. Existen otras prácticas que resultan “sorprendentes” o “extrañas” al
resto de la población, tales como ciertos comportamientos vinculados con el estricto
código de comportamiento que reconocen como legítimo los Testigos de Jehová (su
rechazo a realizar celebraciones, sus ideas radicales con relación a la sexualidad, su
apreciación respecto del “final de los tiempos”, entre muchas otras).

Sea como fuese, lo cierto es que el conjunto de creencias religiosas al que adhieren los
Testigos de Jehová conforma un conjunto de elementos simbólicos que operan como
marco o encuadre para la conformación de sus procesos de identificación como parte
de esta minoría religiosa. Sin embargo, en tanto que la identificación entendida como
proceso constructivo de lo social no se sustenta sobre un único “universo de sentidos”,
sino que es el resultado de una complejidad mayor, se advierte la existencia de una
tensión profunda y sostenida sobre el modo en el cual el Testigo de Jehová, como
agente social parte del “mundo humano”, se identifica a partir de tal universo
simbólico.

Tensiones identitarias y dramatización

Respecto de la noción de ciudadanía, la comunidad de los Testigos de Jehová son un

caso paradigmático para reflexionar sobre la vinculación entre las pautas identitarias
religiosas en consonancia o conflicto con otras pautas de diferente índole, en
particular, la noción de ciudadanía.

Ante todo, los Testigos de Jehová establecen una diferencia tajante entre los asuntos
de Dios y los asuntos del “César”, tal como ellos denominan a las cuestiones
vinculadas con el gobierno político. En cumplimiento con el mandato bíblico,
sostienen “dar a Dios lo que es de Dios, y al César lo que es del César”. Esto
significa, en términos prácticos que los Testigos de Jehová no se interesan por los
asuntos “públicos” o ciudadanos, más allá del cumplimiento de sus obligaciones en
tanto que ciudadanos argentinos. En este sentido, resulta pertinente entonces analizar
la idea de ciudadanía en su doble dimensión: en su carácter de derechos y
obligaciones asignados a los sujetos políticos y en su condición de pauta identitaria
fundamental, vinculada fuertemente con la idea de nacionalidad.

Los Testigos de Jehová tienen una concepción particular de la noción de ciudadanía.

Esta concepción se encuentra constantemente reforzada en la literatura especializada
de la Organización. Todo Testigo de Jehová se considera “neutral”. Esta calificación
hace referencia a su condición como un grupo “de excepción”. En este sentido, por su
condición de Testigos de Jehová están convocados a no participar de ningún asunto
político, ni asumir ninguna posición en un conflicto público. A su vez, no participan
de celebraciones patrióticas ni actos cívicos, a excepción de aquellos que son
obligatorios. En el caso de Argentina, donde el sufragio no sólo es un derecho, sino
también una obligación, los Testigos de Jehová cumplen con la formalidad de hacerse
presente en el acto electoral, sin que ello implique la realización sustantiva del acto.
Es decir, cumplen con la forma, no así con el contenido de la práctica. Todo ello se
deriva de su condición excepcional: los Testigos de Jehová se consideran que “están
en el mundo”, pero que “no son parte de este mundo”.

Los Testigos de Jehová consideran que todos los gobiernos terrenales, no importa el
régimen o tipo de gobierno, son propiedad del Diablo. A partir de la interpretación del
pasaje bíblico del Nuevo Testamento según Mateo 4:8-9, el cual indica:

“Otra vez le llevó el Diablo a un monte muy alto, y le mostró todos los
reinos del mundo y la gloria de ellos, y le dijo: todo esto te daré, si
postrado me adorares”.

La interpretación oficial del pasaje bíblico indica que el Diablo solo podría haber
ofrecido a Jesús los reinos del mundo si estos fueran suyos, de modo tal que se
presupone que ante dicho ofrecimiento, se entiende que los gobiernos mundiales son
posesión del demonio. La literatura especializada sobre el tema señala
interpretaciones coincidentes (Beckford, 1975; Marinozzi, 2011). Por ejemplo, en la
publicación Sobrevivientes que entran en una nueva tierra (1984), se indica que:

“Por nobles que hayan sido los objetivos de las personas que han ejercido
autoridad, todos los gobiernos humanos son manipulados por fuerzas que
están más allá del control de los hombres en puestos de responsabilidad.
¿Quiénes efectúan esta manipulación? Espíritus sobrehumanos: Satanás el
Diablo y sus demonios” (WTBTS, 1984).

Los Testigos de Jehová sostienen que su falta de involucramiento en los asuntos

políticos se encuentra fundada en el texto bíblico. Según la página oficial de la Watch
Tower Bible and Tract Society86, la Asociación de los Testigos de Jehová no conforma
ningún grupo de presión, no participa de modo alguno en actos de proselitismo
político, ni compele a sus miembros a que voten por ningún candidato o partido. La
Asociación tampoco pretende presentarse a elecciones de ningún tipo, ni ofrece
manifestaciones públicas de apoyo o rechazo a ningún funcionario, partido,
movimiento y demás. La “neutralidad política” encuentra sustento en el pasaje bíblico
del Evangelio de Juan 6:15, el cual indica que:

“Pero entendiendo Jesús que iban a venir para apoderarse de él y hacerle

rey, volvió a retirarse al monte él solo”

La interpretación oficial del pasaje bíblico señala que Jesús se negó a aceptar cargos
políticos. Jesús fue quien les indicó a sus seguidores que tampoco debían ser “parte
del mundo”. Por tal motivo, los Testigos de Jehová rechazan cualquier apoyo a bandos
políticos o posiciones políticas. El fundamento de tal práctica nuevamente se
encuentra en el texto bíblico. El Evangelio de Juan 17:14 señala que:

“Yo les he dado tu palabra; y el mundo los aborreció, porque no son del
mundo, como tampoco yo soy del mundo. No ruego que los quites del
mundo, sino que los guardes del mal. No son del mundo, como tampoco yo
soy del mundo. Santifícalos en tu verdad; tu palabra es verdad. Como tú me
enviaste al mundo, así yo los he enviado al mundo”

El Evangelio según Juan 18: 36 también es otra fuente recuperada por los Testigos de
Jehová para fundamentar su neutralidad política. Según el texto bíblico:

“Respondió Jesús: Mi reino no es de este mundo; si mi reino fuera de este

mundo, mis servidores pelearían para que yo no fuera entregado a los
judíos; pero mi reino no es de aquí”

En el Evangelio de Marcos también existe un fundamento del texto sagrado que los
Testigos de Jehová utilizan para justificar su posición con relación a la política. Este
pasaje es usualmente referenciado para indicar la posición de cumplimiento a los
ordenamientos legales terrenales, a pesar de que los gobiernos se consideren en manos
de Satán. Según el texto bíblico:

86
Véase la página: http://www.jw.org/es/testigos-de-jehov%C3%A1/preguntas-
frecuentes/neutralidad-pol%C3%ADtica/ (Documento electrónico en línea; recuperado el 15-07-17).
 “Y le enviaron algunos de los fariseos y de los herodianos, para que le
sorprendiesen en alguna palabra. Vinieron ellos, le dijeron: Maestro,
sabemos que eres hombre veraz, y que no te cuidas de nadie; porque no
miras la apariencia de los hombres, sino que con verdad enseñas el camino
de Dios. ¿Es lícito dar tributo a César, o no? ¿Daremos, o no daremos?
Más él, percibiendo la hipocresía de ellos, les dijo: ¿Por qué me tentáis?
Traedme la moneda para que la vea. Ellos se la trajeron; y les dijo: ¿De
quién es esta imagen y la inscripción? Ellos le dijeron: de César.
Respondiendo Jesús, les dijo: Dad a César lo que es de César, y a Dios lo
que es de Dios. Y se maravillaron de él”

La posición de neutralidad política es una directiva de la Asociación de los Testigos

de Jehová a nivel mundial87, de modo tal que ninguna filial local toma partido por
cuestiones políticas locales ni internacionales. En aquellos países donde las cuestiones
políticas implican ciertas obligaciones formales (por ejemplo, en Argentina, con el
caso del acto electoral), se considera que la participación del creyente en la práctica
política es una mera formalidad, sin contenido sustantivo. Se interpreta que se cumple
con la obligación del acto, pero en un sentido meramente procedimental, al igual que
un Testigo de Jehová cumple con las obligaciones del pago de impuestos, por
ejemplo.

La posición de los Testigos de Jehová en términos de neutralidad es la condición para

que su ideario, creencias y modos de comportamiento no se encuentren limitados a las
ideologías políticas de los destinatarios del mensaje divino. Según los Testigos de
Jehová, el mensaje de Jehová es universal, y las diferencias políticas mundanas sólo
conducen a la separación y la digresión. La universalidad del mensaje divino también
encuentra justificación en el texto bíblico, en el cual se enuncia la existencia de un
gobierno teocrático, un gobierno de Dios que convoca a la Humanidad. Los Testigos
de Jehová entienden que Jehová ha convocado a la Humanidad como una totalidad.
Esa interpelación a la Humanidad toda no puede ser quebrada por diferencias
políticas. La política es una actividad que, desde la perspectiva de los Testigos, es
considerada de modo negativo, como causa de la ruptura de la unidad de los hombres.
Por ello, los Testigos de Jehová se consideran un grupo religioso en donde las
distinciones nacionales no aplican; son todos hermanos, sin importar su origen étnico,

87
Por intermedio del Cuerpo Gobernante, autoridad máxima de la Asociación a nivel mundial.
o sus distinciones. Muchas de estas distinciones son falaces. Por ejemplo, asumirse
como ciudadanos nacionales quiebra la unidad internacional de la Organización.

La falta de acuerdo con las divisiones políticas que ocasionan los gobiernos terrenales
no implica que los Testigos de Jehová convoquen a sus fieles a acciones de rebeldía o
irrespeto a los gobiernos temporales. Si bien se consideran que tales gobiernos son
posesión de Satanás, forman parte de un plan divino del cual el hombre no puede
tener plena comprensión. Por ello, los Testigos de Jehová convocan a que sus
miembros asuman una postura de respeto a los gobiernos terrenales y de sometimiento
a su autoridad. Según el texto bíblico:

“Toda alma esté en sujeción a las autoridades superiores, porque no hay

autoridad a no ser por Dios; las autoridades que existen están colocadas
por Dios en sus posiciones relativas” (Romanos, 13:1).

Por ello, y en tanto que los gobiernos mundanos se consideran parte del plan divino de
Jehová, el Testigo de Jehová es convocado al cumplimiento de las normativas
mundanas, especialmente de aquellas que los gobiernos terrenales les imponen como
parte de estos. Por tal motivo, los Testigos de Jehová promueven entre sus miembros
el cumplimiento de las obligaciones ciudadanas, tales como el pago de impuestos, o
las acciones colaborativas que suponen un beneficio para toda la comunidad (en el
sentido amplio del término). El respeto a los gobiernos también se manifiesta en no
tomar partido por acciones que pudieran cuestionar o poner en riesgo la dominación
política de la autoridad. Los Testigos de Jehová entienden que el gobierno temporal es
un arreglo “necesario” de Dios, y por ello, promueven el bienestar y la estabilidad, en
vez de cualquier acción que pudiera socavar el ejercicio de la dominación.

La Organización explica que no existen constreñimientos entre sus fieles respecto del
derecho que tienen para asumir sus propias decisiones en cuestiones políticas. Al
mismo tiempo, promueve la participación de los Testigos en elecciones políticas,
especialmente en aquellos países donde se trata de una obligación ciudadana. Sin
embargo, si el acto electoral no se tratase de una obligación, explica la Organización
que tampoco existen limitaciones para sus miembros de participar en el mismo,
siempre que ello fuese una decisión personal88.

88
Sin embargo, esta “libertad” para participar en actos ciudadanos debe ser problematizada. La
estructura de dominación de la Organización deja poco espacio para que los miembros puedan
Los Testigos de Jehová entienden que la postura de neutralidad política se encuentra
vinculada con la actitud de los primeros apóstoles asumieron con la relación al
gobierno terrenal de sus tiempos. No se trata de una interpretación “nueva”, sino que
se encuentra en los fundamentos de la organización de los primeros cristianos. Por
otro lado, la posición de neutralidad política opera como un reaseguro para los
gobiernos terrenales de su seguridad. Existe una literatura que cuestiona la posición
de los Testigos de Jehová con relación a su posición política, e incluso en varios
países, esta condición implicó que sean considerados como grupos “subversivos” o
cuestionadores del orden político vigente89. Sin embargo, la Organización explica que
su posición de neutralidad política no debe ser considerada como una amenaza para
los regímenes políticos, sino como una condición que favorece su estabilidad.

La neutralidad política de los Testigos de Jehová, entendida como el respeto a los

gobiernos temporales, sin embargo, no es absoluta. Existe siempre la posibilidad de
que los gobiernos mundanos propugnen por la realización de prácticas que
contradicen los deseos de Dios. En dicho caso, la preeminencia la tiene la creencia
religiosa. Es decir, frente a contradicciones que pudieran aparecer entre lo exigido por
un gobierno temporal y el conjunto de creencias religiosas de los Testigos, la segunda
tiene mayor importancia que la primera. De tal modo, la Organización exige una
lealtad absoluta a sus principios y reglas, entendidas como una manifestación de la
lealtad hacia Jehová. En cambio, la subordinación a la dominación política de
cualquier Estado, y en consecuencia, a las reglas de cualquier gobierno, siempre es
relativa. Según lo publicado en La Atalaya:

“Puesto que los cristianos están en sujeción a las autoridades superiores,

desean obedecer las leyes y los decretos judiciales; pero esta sujeción tiene
que ser relativa. Si al cristiano se le pide que se someta a algo que viole la
ley superior que pertenece a Dios, la ley divina vendría primero, tiene
prioridad” (La Atalaya, 15-06-91).

desarrollar actividades que son consideradas “no deseadas” por el Cuerpo Gobernante.
89
Tales fueron los argumentos para que los Testigos de Jehová fuesen considerados “peligrosos” y sean
perseguidos en regímenes totalitarios. Estos fueron los fundamentos que esgrimió el régimen
nacionalsocialista alemán para considerar a los Testigos de Jehová como sujetos merecedores de
concentración y exterminio. Asimismo, en regímenes democráticos, muchas veces los Testigos de
Jehová fueron considerados “peligrosos” del orden nacional. Tales fueron los argumentos esgrimidos
durante la primera presidencia de Juan Domingo Perón para quitarle a los Testigos su registración en
el Registro de Cultos.
La conformación del Estado nacional, entendida como un proceso de construcción
social, implica al mismo tiempo la disposición de una instancia política de
articulación de la dominación en una sociedad dada, al tiempo que la objetivación o
cristalización de dicha instancia de dominación en un conjunto de instituciones
sociales y políticas interdependientes, las cuales permiten, en definitiva, el ejercicio
del poder legítimo (Oszlak, 1997). Por lo tanto, la existencia del Estado nacional
implicaría la posibilidad de identificar una serie de atributos o condiciones de
estatidad, es decir, condiciones que habilitarían el proceso de construcción social y
política conducente al Estado. Todo ello con la pretensión última del ejercicio
legítimo de la violencia física en un territorio determinado, es decir, de la dominación
política. Por ello, el Estado puede ser entendido como una relación social, como un
cierto modo particular de conformación de un ordenamiento político.

Oszlak (1997) explica que existen cuatro capacidades de estatidad para considerar un
Estado Nacional: 1) capacidad de externalizar su poder, por medio del reconocimiento
de los otros Estados en el marco de un sistema internacional; de este modo, el Estado
se reconoce como unidad soberana frente a los otros estados; 2) capacidad de
institucionalizar su autoridad, por medio de la organización de un sistema monopólico
de medios de coerción física, es decir, disponer de los medios institucionales para
ejercer la violencia física legítima en los marcos de su territorio; 3) capacidad de
diferenciar su control, es decir, conformar un conjunto de instituciones diferenciadas
funcionalmente que permitan la extracción legítima de recursos de la sociedad para el
sostenimiento material del Estado; 4) capacidad de internalizar una identidad
colectiva, es decir, promover y conformar una serie de símbolos que permitan reforzar
los sentimientos de solidaridad social, y en consecuencia, favorecer el control
ideológico como medio de control social y político.

Explica también Oszlak (1997) que históricamente, el Estado nacional argentino, con
el objetivo de conformar un orden social y mantenerlo, desarrolló una serie de
medidas combinadas de coerción y consenso, entendidas, como modalidades de
penetración social. Entre las muchas modalidades implementadas, la penetración
ideológica se caracterizó por la creación y difusión de valores, ideas, conocimientos y
elementos simbólicos que favorecieran la legitimación del orden de dominación
establecido. En este sentido, el Estado fue responsable de la generalización de la
noción de ciudadanía, y en última instancia, de la propagación de una identidad
ciudadana promovida por la generalización de este ideario “nacional”.

Resulta importante, pues, considerar lo anteriormente expuesto para contraponerlo al

ideario de la Organización de los Testigos de Jehová con relación a su vinculación con
los gobiernos mundanos. En particular, con la promoción de los símbolos nacionales
que los estados promueven por medio de sus instituciones políticas.

Los Testigos de Jehová rechazan el saludo a la bandera en cualquier ceremonia cívica.

El fundamento de tal negación consiste, básicamente, en que la práctica de la
adoración está reservada exclusivamente a Jehová. Se considera que prestar honores a
la bandera es una práctica indebida, lo mismo que cantar el himno nacional, o
cualquier otro símbolo patrio.

Según lo publicado en la revista La Atalaya:

“Debe tenerse presente que una bandera nacional es más que una pieza de
tela. Oficialmente se le considera un símbolo sagrado de una nación y se le
trata con reverencia. El saludar o jurar lealtad a la bandera se considera
un acto reverente, un acto de devoción sagrada, y puesto que la bandera es
una imagen del Estado, tal acto constituye una forma de idolatría, un acto
de infidelidad para con Dios y deslealtad al reino del Hijo de Dios” (La
Atalaya, 01-05-74).

La Organización apela a la conciencia individual del creyente respecto del modo de

manejarse frente a situaciones en las cuales se promueve prestar honores a los
símbolos patrios. En este sentido, la Asociación señala que no debe confundirse
asumir una actitud de respeto hacia los símbolos que resultan significativos para otros,
con una actitud de plena adoración. Por ello, los Testigos de Jehová son convocados a
que asuman posiciones de respeto silencioso en actos cívicos, sin que ello implique un
modo “exigido” de comportamiento social en tales circunstancias. Es decir, la
Organización deja librado a la conciencia individual del creyente cómo debe
manejarse en tales circunstancias. Misma situación se promueve en el caso del canto
del Himno Nacional u otra canción patria. Según la publicación La Atalaya:

“De hecho, las canciones patrióticas expresan las mismas ideas

fundamentales que están incorporadas en el juramento de lealtad a la
bandera. Y puesto que no hay base bíblica para el orgullo nacionalista que
tanto ha dividido a nuestro mundo, nosotros no participamos en entonar
 canciones que ensalcen a naciones terrestres” (La Atalaya, 01-05-74).

En tanto que la identificación a la que apelan los Testigos de Jehová no reconoce

límites territoriales (ni políticos, claro está), toda práctica que implique la
segmentación de la comunidad de fieles en lealtades divididas es combatida.
Nuevamente, el caso del Himno es recuperado de modo similar que la bandera. Se
considera que cantar la canción cívica implica una práctica de adoración incongruente
con las creencias fundamentales, y por ello se apela a la conciencia individual del
creyente para que asuma una posición de respeto, pero de manifestación pública de
rechazo hacia el significado del canto. Por ello, la Organización promueve que los
Testigos de Jehová no canten el Himno; sin embargo, no establece condiciones
específicas que demuestren el respeto por las prácticas de los demás ciudadanos (se
puede estar de pie, o bien no).

La institución educativa ha sido, tradicionalmente, la fundamental de la cual se valió

el Estado Nacional para promover una identidad colectiva, un “ser nacional”. Por ello,
no es casual que en el seno de esta institución se observen conflictos entre los
diversos actores sociales que participan de la misma.

Otra institución fundamental del Estado Nacional es el poder de policía, entendido en

sentido amplio. Los Testigos de Jehová no participan como funcionarios en la
institución militar, y por ello, se niegan a participar del Servicio Militar. Este tema ha
sido sumamente sensible en el caso argentino cuando dicho servicio militar asumía
carácter obligatorio. El fundamento religioso de la negación a participar en las
Fuerzas Armadas es el cumplimiento del sexto mandamiento, que Moisés como
intermediario de Jehová, comunicara al pueblo de Israel. Dicho mandamiento señala
que se encuentra prohibido el derramamiento de sangre de otro ser humano. Por otra
parte, la Asociación ha explicado de manera más expresa la prohibición de formar
parte de las Fuerzas Armadas:

“[El pueblo de Israel es convocado a] no participar en quitar vidas

humanas sin la autorización específicamente declarada de Dios”
(¡Despertad!, 22-05-79).

En términos de derechos y obligaciones, los Testigos de Jehová se reconocen como

ciudadanos, al menos en el aspecto de los compromisos que se asume al portar la
ciudadanía argentina. Tal como afirma Diego:
 “Los Testigos de Jehová somos como cualquier otro ciudadano… pagamos
nuestros impuestos, votamos siempre que hay elecciones… es más, te digo
que en algún punto somos mejores ciudadanos, porque los Testigos de
Jehová siempre van a cumplir con sus obligaciones…”. (Diego, 44 años,
anciano de la Comunidad).

Diego es un Superintendente de una comunidad localizada en la localidad bonaerense

de Banfield. Al momento de explicar el modo de operar de los Testigos de Jehová,
utiliza su Biblia para encontrar justificaciones en el texto sagrado de las prácticas
asumidas y reproducidas. Allí aparece una fuerte noción de cumplimiento de
obligaciones o compromisos; no obstante, no existe por parte del Testigo de Jehová la
preocupación por el goce de derechos o prerrogativas algunas. Sin embargo, tal
afirmación también se encuentra plagada de contradicciones. Si bien es cierto que
existe un fuerte descreimiento en la política como mecanismo para habilitar
transformaciones en la vida social, también es cierto que se espera que el
ordenamiento jurídico en particular, y el Estado en general, asegure el goce del
derecho de libertad religiosa, en tanto que se considera que el mismo se encuentra
lesionado. Sin embargo, los Testigos de Jehová han asumido distintas posiciones con
relación a esto. En algunos casos se han iniciado demandas directas al Estado; en
otros casos, los reclamos formales han sido dejados de lado. De las entrevistas
realizadas, la segunda posición ha sido la más comúnmente relevada.

La noción de ciudadanía, en este sentido, resulta un elemento adicional, aunque no

constitutivo de la identidad del Testigo de Jehová. Para el Testigo de Jehová, en tanto
que se “encuentran en el mundo”, deben cumplir con obligaciones específicas que esa
sociedad política les impone. De tal modo, no rechazan el cumplimiento del orden
jurídico que implica formar parte de esa sociedad política. Tal como afirma Diego:

“Nosotros cumplimos con todas las normas de este mundo… Paramos en

los semáforos, pagamos las multas… hacemos todo lo que hace cualquier
otra persona… porque estamos seguros de que eso es voluntad de Jehová…
Pero sabemos que su gobierno es superior, y por eso nos sometemos a su
voluntad…”. (Diego, 44 años, anciano de la Comunidad).

En este sentido, se asume que la ciudadanía implica una serie de obligaciones que son
aceptadas y cumplidas por los Testigos de Jehová. También implica una apelación al
respeto de ciertos derechos, tales como los de decidir el mejor tratamiento médico, o
bien el de no prestar honores a símbolos patrios. No obstante, no existe en los Testigos
de Jehová la pretensión de que el Estado ofrezca otro tipo de prerrogativas o
beneficios. El sentido de comunidad se hace presente en esta cuestión, en tanto que, si
resulta necesaria la asistencia de ciertos hermanos, es la comunidad la que responde
por tales necesidades, sin apelar a la intervención estatal, en cualquiera de sus niveles
jurisdiccionales. Diego relata un hecho que puede resultar significativo para exponer
esta posición:

“Uno de nuestros hermanos vivía en una zona muy pobre del conurbano…
una villa… Realmente tenía muchas necesidades, especialmente en
cuestiones de la vivienda… Nosotros no fuimos a la Municipalidad a pedir
nada… Fuimos los hermanos a ayudarlo con sus necesidades… a mejorar
su casa… Con esto te quiero decir que no esperamos que los políticos nos
den nada, sino que nosotros hacemos lo que sea necesario para que
nuestros hermanos estén bien…”. (Diego, 44 años, anciano de la
Comunidad).

Diego refiere de este modo a una negación de aceptar la política en términos

asistencialistas. Es decir, no se piensa que el Estado sea el responsable de dar
respuestas o soluciones a las necesidades de los miembros Testigos de Jehová. Sin
embargo, existen contradicciones en el relato:

“Hay cosas que el Estado tiene que hacer… Nosotros no podemos poner un
poste de luz o instalar una cloaca… pero tampoco somos aquellos que todo
el tiempo les están pidiendo cosas a los políticos… La política no es parte
de nuestra vida…”. (Diego, 44 años, anciano de la Comunidad).

De este modo, el relato de Diego permite entender que se reconoce el principio de

subsidiariedad del Estado, en tanto se entiende que existen aspectos de la vida
cotidiana que deben ser resueltos por los gobiernos terrenales. En tanto se consideran
que tales gobiernos “imperfectos” son “autorizados” por Jehová, se permite su
actuación, si bien no se colabora con ellos. De este modo, aparece una tensión
significativa en términos de pautas identitarias que operan como significativas para la
subjetividad del creyente.

Con relación a la noción de ciudadanía, sin embargo, existe una fuerte controversia.
Sin dudas, la más clara resulta el hecho de la objeción de conciencia para el ejercicio
del servicio militar. Los Testigos de Jehová asumen como mandato religioso la
prohibición de tomar la vida de otra persona, es decir, aceptan la prohibición de matar,
incluso cuando la misma se encuentre habilitada por el propio Estado, por medio de la
incorporación en las fuerzas de seguridad, en su sentido amplio. Por ello, no existen
Testigos de Jehová que formen parte de esta ocupación.

En la actualidad, el servicio militar no es obligatorio en la Argentina. De modo tal que

sólo aquel que quiera formar parte de las Fuerzas Armadas lo hace. Sin embargo, en el
pasado, el servicio militar era una condición imperativa. El caso más claro de
violación del derecho de libertad religiosa lo constituye el hecho de la privación de la
libertad a la que se vieron sometidos todos los conscriptos que fueron convocados
para la realización del Servicio Militar Obligatorio, en particular durante las épocas en
las cuales el Registro Nacional de Culto había suspendido la licencia de los Testigos
de Jehová. En virtud del principio de objeción de conciencia, aquellos creyentes que
fueron convocados para tomar las armas argumentaron una incompatibilidad entre sus
creencias religiosas y las prácticas que el Estado les obligaba a cumplir. Villalpando et
al (2006) señalan que “las razones invocadas por los Testigos de Jehová para oponerse
al homenaje de símbolos patrios, así como su estricto rechazo de toda forma de
violencia, son aplicables al periodo en que regía el Servicio Militar Obligatorio.
Muchos jóvenes creyentes solicitaron ser eximidos del cumplimiento del servicio
militar alegando ser objetores de conciencia” (Villalpando et al, 2006). Tal vez los
casos más resonantes son aquellos conscriptos que durante el periodo de la última
dictadura militar (1976-1983) fueron considerados culpables del delito de
insubordinación. Uno de los alcances más significativos de esta cuestión es que los
miembros de la confesión Testigos de Jehová fueron juzgados no como ciudadanos
comunes, sino como miembros efectivos del Servicio Militar. En muchos casos, gran
parte de los objetores de conciencia estuvieron presos por períodos que van de los 3 a
los 5 años (Villalpando et al, 2006).

El trabajo de campo realizado en el marco de esta investigación ha revelado que tales

hechos no sólo han sucedido durante la última y sangrienta dictadura que sufrió
nuestro país. Durante el Onganiato también se produjeron hechos similares. Tal como
relata Diego (44 años), uno de los entrevistados:

“Durante mi adolescencia yo fui un chico complicado… estuve en cosas

 raras… era hippie, no le prestaba atención a la escuela… luego me hice
Testigo de Jehová y a los 18 años ya me había bautizado… Pero en ese
momento me llegó la carta para hacer la conscripción… Yo sabía lo que
iba a pasar… Me presenté en el cuartel que me tocaba y le dije al Teniente
Coronel o no sé qué cuernos era… Mire, yo soy Testigo de Jehová, por lo
que no voy a tomar las armas… Me preguntó si yo sabía y entendía qué
consecuencias iba a tener yo que aceptar… Le expliqué que sí… Y bueno,
fue así como estuve guardado 5 años… Hasta que Perón me indultó…”
(Diego, 44 años, anciano de la Comunidad.)

El testimonio de Diego sorprende por varios motivos. En principio, porque es el

primer tema que aparece en la entrevista. Diego lo trae a colación sin saber que la
pretensión de la entrevista es detectar si él fue objeto de prácticas sociales
discriminatorias90 en algún ámbito institucional. No menos sorprendente es el hecho
que implica que Diego fue preso durante cinco años cuando apenas hacía menos de
seis meses se había convertido y bautizado a su nueva confesión religiosa. Por último,
por el hecho de la violación flagrante del derecho de libertad religiosa, consagrado
constitucionalmente (aunque ciertamente los gobiernos dictatoriales demostraron un
claro desprecio por la legalidad constitucional).

Otro entrevistado, Juan José, también se vio en la misma situación que Diego.
Llegado el momento de la conscripción, y frente a la convocatoria positiva, se
presentó al cuartel, ejerció su objeción de conciencia y quedó preso, por un período
bastante similar. El relato de Juan José coincide en los aspectos primordiales con el de
Diego, si bien recupera especificidades del caso considerado:

“Yo soy Testigo de Jehová desde chiquito, si bien me bauticé a los 12

años… Vengo de una casa donde mi mamá y mi papá son Testigos…
Cuando me llegó la notificación de que debía hacer el Servicio Militar, mi
mamá comenzó a llorar desconsoladamente… pero con cierta alegría en el
corazón, porque sabía que yo estaba haciendo algo que agrada a Dios…”
(Juan José, 55 años, anciano de la Comunidad).

90
Sobre el concepto de prácticas sociales discriminatorias, véase MAIOLI, Esteban (2011)
Discriminación religiosa y procesos de integración regional. Saarbrucken: Editorial Académica
Española.
Tanto Diego como Juan José decidieron no realizar ninguna demanda individual
contra el Estado a causa de estos hechos de violación de derechos y libertades
fundamentales. Sin embargo, ambos refieren que existen reclamas que se encuentran
organizadas como demandas colectivas y patrocinadas, o al menos apoyadas, por la
Asociación Testigos de Jehová (filial argentina de la Watch Tower Bible and Tract
Society). Sin embargo, ninguna de ellas se encuentra en estado significativo de
avance. En una entrevista con un funcionario de Betel (Casa Central de la Asociación
de los Testigos de Jehová en Argentina) se señala que la Asociación pretende no
involucrarse en ese tipo de cuestiones. También relata su situación específica con
relación a la cuestión:

“En mi caso, yo también fui llamado a hacer el Servicio Militar. Pero fui
eximido por cuestiones médicas… Más o menos… En realidad, cuando me
hacían el examen médico, le comenté a la persona que me estaba revisando
que yo era Testigo de Jehová… Me miró con una cara rara, pero
finalmente puso en el informe que no resultaba apto por alguna cuestión
que no recuerdo ahora… En realidad, no sé si eso era verdad o no, pero la
cuestión es que finalmente me eximí de hacer el servicio militar…” (José,
52 años, funcionario de Betel Argentina).

Identificaciones en tensión

En la discursividad de los Testigos de Jehová, la presentación al Servicio Militar

Obligatorio implicaba necesariamente una prueba de fe. Al mismo tiempo, la
experiencia negativa sufrida durante el tiempo de reclusión se consideraba como una
muestra de que el Testigo de Jehová conocía “la verdad”, en tanto que debía padecer
de problemas de igual magnitud que los primeros cristianos, los cuales también fueron
perseguidos. Diego (44 años, anciano de la Comunidad) relata:

“(…) para los Testigos que estuvieron presos, el haber pasado por esa
experiencia terrible fue una prueba, pero al mismo tiempo, una muestra del
poder de Jehová. Yo te cuento que todas las personas a las que conozco que
les pasó eso, lo volverían a hacer… No podés ser Testigo de Jehová sólo
cuando te conviene… Tenés que confiar en que Dios te acompañará
siempre y que te protegerá… (Diego, 44 años, anciano de la Comunidad).

Diego (44 años, anciano de la Comunidad) relata una experiencia similar. Al igual que
el caso de Ledesma, Diego explica que su incorporación al Servicio Militar
Obligatorio se dio muy poco tiempo después de bautizarse como Testigo de Jehová.
En sus palabras:

“Aunque te suene loco, yo hacía sólo seis meses que me había bautizado
como Testigo de Jehová… Para mi vieja fue terrible, porque ella sabía lo
que me iba a pasar, porque yo se lo expliqué… Me decía, ¿no podés
disimular? Seguro que tu Dios te va a entender… Yo me había convertido
hace poco, y mi vieja, que no era Testigo, no podía entenderlo… no lo
quería aceptar… Tenía mucho miedo, porque se sabía que había gente
desaparecida, y ella pensaba que a mí me iba a pasar eso…” (Diego, 44
años, anciano de la Comunidad).

La ciudadanía supone una identificación social vinculada con la idea de nacionalidad.

A este respecto, resulta interesante entender y comprender el modo en el cual se
produce una verdadera alternación (Berger y Luckmann, 2003) de identidades. En
tanto que la política no se considera una vía legítima para transformar o alterar la vida
de los fieles, las actividades vinculadas con ella sólo son consideradas como
instancias de cumplimiento formal que el Testigo de Jehová debe cumplir en tanto
sujeto obediente con las reglas de Dios. Tal vez el testimonio de Ramona (43 años)
resulte ejemplar de este aspecto:

“Si yo tengo que decir qué soy, antes que argentina, te digo que soy Testigo
de Jehová… Para mí, la bandera no es más que un paño de tela…”
(Ramona, 43 años, proclamadora).

Ramona profundiza esta idea y sostiene que los Testigos de Jehová son todos
“hermanos en la fe”. Las circunstancias de la vida llevan a que cada uno de ellos
nazca en cierto espacio geográfico y dentro de ciertos límites territoriales; sin
embargo, todos los Testigos de Jehová forman una comunidad mundial que se
reconoce por su adhesión a la fe en Dios, no por su adscripción nacional. Sin
embargo, este descrédito de la noción de nacionalidad o ser nacional no es automático
ni mucho menos; supone una resocialización profunda en nuevos elementos
socioculturales que alcanzan el grado de alternación, a la luz de la teoría de la
socialización de Berger y Luckmann (2003). Según ellos, la alternación exige una
alteración radical de la subjetividad que conforma la base de la personalidad social y
la identidad del yo. Tal alteración comporta la necesidad de aprehensión e
internalización de nuevos contenidos socioculturales que operan con nuevas bases de
la identidad social y del asentamiento de un nuevo yo social. En este sentido, la
alternación es siempre un “proceso” y nunca un “evento”. Esther (26 años) sostiene,
desde su experiencia personal, una visión que valida esta afirmación:

“Dejar de sentir algo por la bandera es un proceso… no se consigue de un

día para otro… Pero si vos me preguntas ahora que me pasa a mi cuando
veo una bandera, te digo la verdad: nada… al principio no era así… Por
ejemplo, si la Argentina jugaba en la Selección, claro que me
emocionaba… Pero luego entendí que esto de la Argentina contra… el que
sea, es algo ficticio… No existe Argentina contra nadie… Somos todos
hermanos entre nosotros, por mandato bíblico, y con un único Padre que es
Jehová…” (Esther, 26 años, proclamadora).

En general, todos los entrevistados sostienen posiciones similares. Las declaraciones y

sentidos recuperados encuentran puntos mayores de contactos entre aquellos que han
sufrido el proceso de conversión a la fe siendo ya mayores; en caso de aquellos fieles
que fueron criados en hogares de padres Testigos de Jehová, la cuestión es algo
diferente, pues ya desde pequeños se les ha enseñado los significados y sus alcances
sobre los símbolos patrios.

De modo similar, otras prácticas vinculadas al ejercicio de la ciudadanía, como la

participación en el régimen político, también se ven seriamente afectadas.
Nuevamente, los Testigos de Jehová llevan adelante un cumplimiento formal de las
actividades vinculadas con la participación y la representación; en tanto que el
sufragio es tanto un derecho como una obligación, todo Testigo de Jehová cumple con
la obligación de llevar adelante el acto electoral. Sin embargo, tal como señala Juan
José:

“Los Testigos de Jehová cumplimos con todas nuestras obligaciones de

ciudadano. Cuando hay que votar, votamos… Si me preguntás si realmente
elijo a un candidato o a otro, te contesto que el sufragio es secreto…
(risas)… En realidad, como te dije antes… Nosotros pensamos que el único
que gobierna es Jehová… No creemos que los gobernantes humanos, en
tanto seres imperfectos, puedan gobernar de modo perfecto… Te la hago
 corta… Yo siempre voto en blanco…” (Juan José, 55 años, anciano de la
Comunidad).

De este modo, se verifica que la participación política de los Testigos de Jehová

asume un carácter meramente formal; no hay en ella expectativa alguna. Diego, por
ejemplo, señala que:

“Vos podés ver que acá el Intendente ha hecho cosas y ha mejorado las
condiciones del barrio. Viste que esta zona es más bien carenciada…
Igualmente, los Testigos de Jehová nos ayudamos entre nosotros… Por
ejemplo, la vez pasada uno de nuestros hermanos tuvo un problema con el
techo de su casa… Me pidió a mí, como anciano de la comunidad, que lo
ayudara… Nosotros nos movilizamos entre nosotros y nos ayudamos…
Entre todos colaboramos para mejorar su casa… No esperamos que eso lo
haga el Intendente, ¿me entendés?...” (Diego, 44 años, anciano de la
Comunidad).

De este modo, los Testigos de Jehová no depositan en la política expectativa alguna de

mejora de sus condiciones de vida. Por supuesto, ello no implica un desconocimiento
de lo que está sucediendo. Juan José explica que:

“El hecho que no creamos en la política no significa que vivamos en una

burbuja… Claro que yo sé cómo está el país y si alguna medida que toma
un político me afecta, es probable que la discuta en casa con mi familia.
Con mi esposa conversamos de esto, pero en otro sentido… No es una
discusión política como la que se puede tener en un bar… Por ejemplo, yo
puedo tener una opinión sobre el cepo al dólar… pero en otro sentido… en
cómo eso me afecta en mi vida… Yo no juzgo si esa es una buena medida o
una mala medida… El único gobierno perfecto es el de Jehová…” (Juan
José, 55 años, anciano de la Comunidad).

Resulta interesante, por lo tanto, considerar el alcance que asume la ciudadanía para
los Testigos de Jehová. En términos estrictos, y a partir de lo relevado en las
entrevistas realizadas durante el trabajo de campo, la ciudadanía es considerada en
términos estrictamente formales. El Testigo de Jehová concentra su atención en el
cumplimiento de las obligaciones que devienen por su condición de ciudadano. Sin
embargo, independientemente del alcance de la ciudadanía en términos del goce de
derechos, lo cierto es que los Testigos de Jehová se encuentran más preocupados por
el cumplimiento formal de ciertas obligaciones (cuya evaluación recae en Jehová) que
en el uso de tales derechos como herramientas o instrumentos para la mejora de sus
condiciones de existencia.

De este modo, “uno de los temas revisados contantemente por las publicaciones de los
Testigos de Jehová es el de la neutralidad, el cual impacta diversas esferas de la vida
de los miembros, quienes se asumen como un grupo de excepción: “no son parte del
mundo”, por lo que además de no inmiscuirse ni tomar posición en conflictos,
rechazan participar en celebraciones y actos cívicos, además de que se opone a tomar
parte en adiestramiento militar” (Romero Puga y Campio López, 2010: 278). El
fundamento teológico nuevamente se encuentra en el mandato bíblico de
diferenciación de aquello que pertenece a Dios y aquello que corresponde al César.
Independientemente de ello, en tanto que la política forma parte de la actividad
humana, y esta siempre es concebida como imperfecta, no existe posibilidad alguna
de un gobierno terrenal que escape de tal imperfección. Algunas publicaciones de la
Watch Tower llegan incluso a denominar como “diabólico” a todo gobierno de
hombres (Romero Puga y Campio López, 2010). Se sostiene que Satanás opera como
un gobernante invisible de toda administración terrenal. Sin embargo, la obediencia a
Dios exige también la aceptación del plan de aquel, y por ello, todo Testigo de Jehová
cumple con las normas del ordenamiento y autoridades mundanas. Al fin y al cabo,
todo forma parte de un plan divino del cual no siempre se pueden comprender sus
modos de operación. Sin embargo, la obediencia nunca es absoluta. Tal como enseña
la Asociación, el principio de obediencia a la autoridad mundana siempre es relativo;
si alguna norma que elabore o sostenga el orden burocrático gubernativo entrase en
franca contradicción con los principios más elevados del sistema de creencias de los
Testigos de Jehová, entonces tal norma no podrá ser aceptada. De allí que pueda
comprenderse porqué un Testigo de Jehová ejecuta el acto electoral, pero no acepta
realizar el servicio militar o se niega a realizar el Servicio Militar. Tal como afirman
Romero Puga y Campio López (2010), citando una sección de la revista La Atalaya
del 15 de junio de 1991, “puesto que los cristianos están en sujeción a las autoridades
superiores, desean obedecer las leyes y los decretos judiciales; pero esta sujeción tiene
que ser relativa. Si al cristiano se le pide que se someta a algo que viole la ley superior
que pertenece a Dios, la ley divina vendría primero, tiene prioridad” (Romero Puga y
Campio López, 2010: 279).

La asignación jerárquica de la ley divina, sin embargo, no habilita a un tratamiento

hostil contra aquellos ordenamientos que se consideran inferiores. Por el contrario, el
Testigo de Jehová asume una posición de respeto. El criterio que determina tal acción
es la noción de reciprocidad: el Testigo de Jehová exige respeto por sus creencias; en
reciprocidad, ofrece el mismo respeto para quienes profesan valores, ideas o creencias
diferentes e incluso contrarias a los suyos.

Los condicionamientos y límites a la participación política encuentran una

justificación religiosa. Es precepto de fe que todo gobierno terrenal sólo existe con la
anuencia del poder celestial. Por ello, “la Watch Tower enseña que no vale la pena
esforzarse por el buen éxito de ningún movimiento social ya que la verdadera paz y
seguridad para la humanidad que sufre no vendrá por medio de ningún gobierno
humano ni ninguna organización, sino sólo por medio del poder del reino de Dios”
(Romero Puga y Campio López, 2010: 282). Previamente se ha señalado que, a los
ojos de la Organización, la política es el ámbito propio donde Satanás encuentra
posibilidades de acción. Todo Testigo que se involucre, por lo tanto, en actividades
políticas colabora con la obra diabólica del Demonio, y al mismo tiempo, se aleja de
la obra del Reino de Dios, la única realmente legítima. La actividad política es para
aquellos que son “parte del mundo”, es decir, para los que aún no son verdaderos
seguidores de Cristo y Testigos del poder de Jehová.

Romero Puga y Campio López (2010) recuperan un texto de la revista La Atalaya, del
1 de noviembre de 1999 donde se señala que “los Testigos de Jehová no interfieren en
el derecho de los demás a votar, y tampoco hacen ningún tipo de campaña contra las
elecciones políticas. Respetan a las autoridades que salen elegidas y cooperan con
ellas. En cuanto a que ellos voten por alguien que se presente a unas elecciones, cada
Testigo de Jehová toma su decisión basándose en su conciencia educada por la Biblia
y en la comprensión que tiene de su responsabilidad para con Dios y el Estado”
(Romero Puga y Campio López, 2010: 283). Si bien no se rechaza o prohíbe la
práctica del sufragio, la Watch Tower Bible and Tract Society sostiene que tal práctica
queda librada a la conciencia del creyente. Incluso en los Estados donde la práctica
del sufragio es obligatoria (tal como en Argentina), el creyente queda librado a tomar
una decisión fundada en su propia conciencia, a la luz de las enseñanzas de la Biblia.
De esto modo, ningún documento oficial de la Organización estipula la no
participación en la política, si bien ofrece argumentos sumamente persuasivos para los
fieles acerca de cuál debería ser su conducta con vinculación a la temática.

A modo de conclusión

Es posible proponer algunas conclusiones preliminares: las tensiones existentes entre

distintos modos de identificación encuentran distintas vías de “resolución”. Si se
considera la realidad social como una dialéctica “objetiva-subjetiva”, es posible, pues,
sugerir que el modo de resolución objetivado en la estructura socio-institucional de la
realidad social objetiva se vislumbra en la conformación de un universo de sentido
“discriminatorio”, es decir, en la conformación de una matriz de sentidos desde la cual
las prácticas sociales discriminatorias son legitimadas de manera estructural. Al
mismo tiempo, en tanto la realidad social reconoce una dimensión subjetiva, aparece
un modo de resolución de las tensiones identitarias que se procesa en la propia
subjetividad del agente social, convocando a la conformación de un escenario en el
cual se producen “las tribulaciones del yo” (Giddens, 1998), es decir, un contexto de
inestabilidad identitaria que convoca al agente social a reconfigurar de manera
constante el modo en que se puede insertar en una configuración cultural que sea
capaz de “contenerlo”.

De este modo, se sostiene que la discriminación social, expresada en prácticas

sociales discriminatorias y en marcos referenciales de significación
institucionalizados en una configuración cultural hegemónica, es el resultado
necesario de resolución de identificaciones sociales en tensión, en virtud de las
prácticas sociales que cada una de estas identificaciones proponen a los agentes
sociales, al tiempo de los modos de significación de su “mundo de la vida” que
habilitan. Resulta importante, por otro lado, reflexionar sobre la condición de
posibilidad de la existencia de una configuración cultural institucionalizada y
generalizadora que permita una inclusión total de todos los agentes sociales. En
principio, parecería que tal condición sólo podría sostenerse teóricamente, en tanto
que en la matriz objetiva existen múltiples exclusiones.

Por otro lado, tales tensiones identitarias en tensión encuentran “resoluciones” a nivel
de la subjetividad de los agentes sociales, conformando de tal modo un tipo de
identificación ciudadana que se construye a partir de la “apariencia”, de la
“dramatización” (Goffman, 1982) del yo “ciudadano”, lo que implica necesariamente
una resignificación de la política como práctica transformadora. En este sentido, los
Testigos de Jehová se focalizan en un ejercicio formal de la ciudadanía, sin que ello
suponga la aceptación subjetiva de que la política institucionalizada sea verdadera
“praxis”. La subjetivación de la identidad ciudadana pareciera ser, en consecuencia,
“superficial”, de modo tal que le permita al Testigo de Jehová su “actuación” (en el
sentido performativo goffmaniano), pero sin una verdadera introyección de los
significados que se relacionan al “ser nacional”.

Con ello, se pretende señalar que, a nivel de la subjetividad, las identidades de tensión
encuentran una resolución en términos de “negociación subjetiva”, de modo tal que, a
partir de la evaluación concreta de cada situación social, el Testigo de Jehová actuará
con mayor o menor grado de “compromiso subjetivo” con el ideario religioso. En los
casos en que su subjetivación de la identidad religiosa sea más significativa, llevará
adelante una “performance” de la identidad ciudadana, pero vacía de contenido
sustantivo; no obstante, no en todos los casos es posible confirmar que el grado de
subjetivación del ideario religioso sea tan profundo que implique una negación
rotunda de otras maneras de identificación en tirantez.

En orden del sistema de creencias de los Testigos de Jehová, sus máximas dogmáticas
de fe le impiden llevar adelante prácticas sociales que operaron, históricamente, como
modos de comunicación simbólica tendientes a la conformación de una identidad
ciudadana. La creencia fundamental de “estar en el mundo”, sin “ser parte del
mundo”, se sustenta sobre una cosmología en la cual el “mundo” es percibido como
objeto de dominio de Satanás, y por ello, imposible de conformar una “comunidad”
que se adecue a los principios perfectos de Jehová. Por ello, la permisión de Jehová de
que sus creyentes operen “en el mundo” se considera como una necesidad, y no como
un fin en sí mismo. De allí que los Testigos de Jehová no ejerzan una “praxis política”
que les permitiese mejorar las condiciones de vida tanto de comunidad como del
colectivo social más amplio al que pertenecen. La “política” (entendida en el sentido
de práctica transformadora) carece de sentido; la única praxis legítima es la que se
ordena en torno a los principios de Jehová, y que tiene como único objetivo su
adoración. Marinozzi (2011) señala con claridad que “(…) la razón principal por la
que los Testigos resistieron ser incluidos a la fuerza en la “comunidad imaginada”
argentina fue su proyecto de sociedad. Ellos dicen ser “la sociedad del nuevo
mundo” y regirse por una teocracia que funciona en la actualidad” (Marinozzi, 2011:
177).

La teocracia a la que refieren los Testigos de Jehová asume características peculiares.

Opera como verdadera autocracia, en virtud que el “dominio político” lo ejerce
Jehová, desde el Cielo, y si bien el reino divino no resulta visible, se tiene certeza de
su existencia y su vigencia actual. Ciertamente, la teocracia de los Testigos de Jehová
impugna toda otra forma o sistema político que pudiera considerarse. De tal modo, los
Testigos de Jehová rechazan su inclusión en cualquier sistema político como
miembros plenos de la comunidad política, lo cual no implica un desconocimiento de
los derechos que de tal inserción devienen, o bien de las obligaciones exclusivamente
formales que se deben cumplir. Conscientes de que cualquier tipo de desobediencia
civil conduciría a la imposibilidad de “estar en el mundo”, los Testigos de Jehová
desarrollan las prácticas ciudadanas que son exigidas por el Estado Nacional para su
inserción “pacífica” y libre de conflictos en el sistema político. Sin embargo, ¿ello
significa una verdadera interiorización del “ser nacional”? La recuperación empírica
de las identificaciones ciudadanas de los Testigos de Jehová permite afirmar que no.
Las lealtades políticas de los creyentes de esta minoría religiosa sólo son adjudicadas
al Cuerpo Gobernante, máxima autoridad mundana del gobierno celestial. Por ello, en
virtud de lo que afirma Marinozzi (2011), “la “hermandad mundial” es una contra-
sociedad que está por fuera de cualquier gobierno, autónoma y gobernada
teocráticamente por los “representantes de Jesucristo en la Tierra”. Todo Testigo de
Jehová respeta este gobierno teocrático por lo que no da apoyo a ningún otro
gobierno” (Marinozzi, 2011: 178).

De tal modo, los Testigos de Jehová con compromiso subjetivo subordinan su

identidad ciudadana, a la cual vacían de contenido, a su identidad religiosa. En tanto
que ambas identificaciones proponen modos de significar el mundo de manera
radicalmente distintos, uno de los modos de resolución de tales incongruencias se
vincula con el grado de internalización subjetiva que hacen los creyentes de una sobre
otra. De este modo, la pretendida homogeneización operada desde las élites políticas
en el momento de conformación del Estado nacional argentino, el cual se presentaba
formalmente laico, pero con una clara tendencia favorable al imaginario católico, se
presentaba como una barrera infranqueable para la integración de otras religiones o
creencias que no se subordinaran a esa cosmovisión. Los Testigos de Jehová no
lograron dicha alternación de manera “exitosa”: allí donde la comunidad política
“receptora” convocaba a la conformación de un “ser ciudadano” moldeado en base a
los condicionantes propios de la configuración cultural hegemónica, los Testigos de
Jehová se vieron sometidos a la necesidad ineluctable de resolver, de algún modo, los
conflictos y tensiones identitarios.

Ser Testigo de Jehová no sólo importa el cumplimiento de una serie de normativas o

códigos de conducta. Implica al mismo tiempo la conformación de una personalidad
social que es negociada permanentemente de modo interactivo en la vida cotidiana de
los fieles. Dicha negociación supone, al mismo tiempo, una evaluación permanente de
la dinámica de los sucesos a los que se enfrentan los creyentes en la trama interactiva.
Los elementos distintivos de la identificación social del creyente religioso se
reafirman interactivamente por “oposición” a otros elementos definitorios identitarios.
De tal modo, muchas de las prácticas discriminatorias a las cuales son sometidos los
Testigos de Jehová en su vida cotidiana operan como señales de reafirmación de la
identificación que es construida a partir de la conformación de una subjetividad que se
presenta como “única”. De manera más precisa: la exclusión sirve como validación de
su adhesión religiosa y como reafirmación identitaria. Por ello, es de suma relevancia
la comprensión de la significación que los Testigos de Jehová asignan a sus prácticas.
Tales prácticas, ancladas en el decurso de la vida cotidiana, señalan su adhesión al
grupo religioso. Los Testigos de Jehová se reconocen como tal por su modo de obrar,
y por las significaciones que asignan a dicho obrar, ancladas en una interpretación
compartida de valoraciones y normas que, desde su punto de vista, encuentra anclaje
en el mandato bíblico. Consecuentemente, la realización de ciertas prácticas sociales
opera como elemento de distinción entre aquellos que “conocen la verdad” y aquellos
que aún no lo hacen.

Sin embargo, ciertos modos de obrar de los Testigos de Jehová se encuentran en clara
tensión con ciertos modos de actuar que se pretende tenga todo agente social, en su
condición de ciudadano. Es decir, la tensión que existe entre la identidad religiosa del
Testigo de Jehová y su identidad ciudadana es clara. La consideración que tienen los
creyentes de esta comunidad religiosa sobre la política, en su sentido amplio, es
condicionante de ciertas significaciones peculiares respecto del cómo obrar “en el
mundo”. La observancia al cumplimiento de las formalidades que exige la ciudadanía
(pago de impuestos, asistencia a los actos electorales) no implica la aceptación
subjetiva de tal condición. Según informan los propios Testigos de Jehová, se trata de
un orden que se encuentra dentro del plan divino, y en virtud de ello, debe ser
reconocido y aceptado. No obstante, su aceptación no implica convicción, es decir, no
supone la comprensión de la política en su dimensión de práctica transformadora del
mundo social.

De tal modo, la conformación de la identificación religiosa de los Testigos de Jehová

se construye, también, aunque no de manera exclusiva, en esa necesaria oposición con
la identidad ciudadana que se instituye a partir del Estado Nacional. La imposición de
prácticas sociales discriminatorias en áreas institucionales de relevancia social opera
como “confirmadoras” de la identificación religiosa; ese “nosotros” se autoafirma a
partir de la aplicación de comportamientos de los “otros”, que no son conocedores de
la verdad. En este sentido, la noción sectaria (en el sentido de Troelstch) opera como
clave de confirmación de que “unos pocos” son “conocedores” de la “verdad”, y por
ello deben resistir los embates que se les presentan. Por ello, se sostiene que la
identificación religiosa de los Testigos de Jehová opera como “resistencia” frente a la
pretendida transmisión de pautas de identificación ciudadana desde el Estado
nacional. La resistencia es tanto objetiva como subjetiva. Es objetiva en el sentido que
sus modos de “resolución” se desarrollan en el ámbito institucional, en el marco de
comportamientos institucionalizados. Pero también es subjetiva, dado que exige por
parte del creyente religioso una “negociación subjetiva” en la cual la identidad
religiosa logra imponerse frente a otras pautas identitarias.

Bibliografía
BERGER, Peter y LUCKMANN, Thomas (2003) La construcción social de la
realidad. Buenos Aires: Amorrortu.
DEAUX, Kay y MARTIN, Daniela (2003) Interpersonal Networks and Social
Categories: Specifying Levels of Context in Identity Processes. Social
Psychology Quarterly, Vol. 66, No. 2. Special Issue: Social Identity:
Sociological and Social Psychological Perspectives (Jun), pp. 101-117.
FORNI, Floreal, y otros (2008) Guía de la diversidad religiosa de Buenos
Aires. Buenos Aires: Biblos.
GIDDENS, Anthony (1998) Modernidad e identidad del yo. Barcelona:
Península.
GOFFMAN, Erving (1982) “The Interaction Order”, American Sociological
Review, vol. 48: 1–17.
JENKINS, Richard (2008) Social Identity. New York: Routledge.
MAIOLI, Esteban (2011) Discriminación religiosa y procesos de integración
 regional. Saarbrucken: Editorial Académica Española.
MAIOLI, Esteban (2015) Identidades en tensión: “estar en el mundo” o “ser
parte del mundo”. Tensiones existentes entre la identificación religiosa y el
status ciudadano de los miembros de la organización testigos de jehová
(AMBA, 2013-2014). Tesis Doctoral no impresa. Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO). Diciembre. Disponible on line en FlacsoAndes.
MARINOZZI, Diego (2011) Dios o Patria. Los Testigos de Jehová y la
dictadura militar, 1976-1983. Rosario: Universidad Nacional de Rosario.
OSZLAK, Oscar (1997) La formación del estado argentino. Buenos Aires:
Planeta-Agostini.
ROMERO PUGA, Juan Carlos y CAMPIO LÓPEZ, Héctor (2010) Los voceros
del fin del mundo. Testigos de Jehová: discurso y poder. México D.F.: Libros
de la Araucaria.
VILLALPANDO, Waldo et al. (2006) La discriminación en Argentina.
Diagnósticos y propuestas. Buenos Aires: Eudeba.
WATCH TOWER BIBLE AND TRACT SOCIETY (WTBTS) (2001) Anuario.
Pennsylvania: WTBTS Press.
WATCH TOWER BIBLE AND TRACT SOCIETY OF NEW YORK (1989)
Organizados para efectuar nuestro ministerio. Nueva York: International Bible
Students Association.

Mesa redonda: “La evaluación como herramienta técnica y política de trasformación: debates
entre dos modelos de desarrollo”. Universidad Nacional de Lanús. Coordinador: Dr. Nerio Neirotti

EL ENFOQUE DE DERECHOS EN LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS

PÚBLICAS: HACIA UN NUEVO PARADIGMA.
Matias Mattalini mattalinifdp@yahoo.com.ar UNLa.
Dolores Guichandut dologuichandut@gmail.com UNLa, UBA.
Resumen
Entrado el Siglo XXI en Latinoamérica asistimos a un proceso político caracterizado
por la asunción de gobiernos de centro izquierda. Esta experiencia, que constituye una
ruptura respecto de los años anteriores, ha dado lugar al desarrollo de políticas
públicas signadas por un enfoque de derechos, en el marco de un modelo de Estado
social que asumía la obligación de garantizar los derechos humanos de la población.
Estas características novedosas requieren de modelos evaluativos actualizados
capaces de contribuir al desarrollo de esas políticas y a las toma de decisiones. En ese
sentido, este trabajo propone compartir los hallazgos y debates teórico académicos en
torno al advenimiento de un nuevo paradigma en evaluación de políticas públicas que
implique la incorporación del enfoque de derechos. Lo que aquí se expone constituye
parte de los resultados de investigaciones realizadas en la Universidad Nacional de
Lanús en el marco de la línea de investigación interna Amilcar Herrera.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13
de septiembre de 2018.
El enfoque de derechos en la evaluación de políticas públicas: hacia un nuevo
paradigma.91
Por Matias Mattalini (UNLa) y Dolores Guichandut (UNLa, UBA)

Introducción

La asunción en la región de gobiernos de centro izquierda entrado el siglo XXI

ha significado una ruptura en las características que asumió el Estado y
consecuentemente las que asumieron las políticas públicas y las instituciones
estatales. Se trata de experiencias que han visibilizado políticas públicas con un
enfoque de derechos en los que el Estado ha asumido un rol preponderante para
garantizar el cumplimiento de los Derechos Humanos en la sociedad. Paralelamente,
en los últimos 25 años la evaluación de políticas públicas en Latinoamérica ha ido
creciendo a la vez que enriqueciéndose de nuevas significaciones. No sólo en
términos de prácticas sino también como objeto de reflexión e indagación por parte de
investigadores. En este sentido, desde la Universidad Nacional de Lanús venimos
investigando acerca de la temática a partir de un interrogante que tiene que ver con un
desfasaje entre el modelo del Estado Social de los primeros años del presente siglo y
los modelos evaluativos de otros períodos históricos.
Durante los años 90, la aplicación del Consenso de Washington significó en
términos generales para los países latinoamericanos, una política orientada por los
intereses de los sectores dominantes. En Argentina, en el plano económico, las
acciones tuvieron su correlato con un modelo aperturista, que se caracterizó por un
proceso de desindustrialización local y altas tasas de interés para favorecer el ingreso
de capital financiero que luego de obtener ganancias, se retiraba. En el área social,
este modelo ha tenido un impacto negativo a nivel estructural que se evidenció, entre
otras cosas, en los altos índices de desempleo y de pobreza, así como en el acceso a
derechos básicos como la educación y la vivienda. Estas características dieron forma a
un modelo de Estado mínimo que redujo el presupuesto destinado a inversiones
sociales y que fundamentalmente, dejó de intervenir en la economía para que los
mercados (en connivencia con los intereses del bloque de poder dominante)
asumieran un lugar protagónico.
El resultado de estas políticas fue la fragmentación social que luego derivó en
una crisis política, económica y social. El endeudamiento a partir de los acuerdos con
el Fondo Monetario Internacional condujo a un empobrecimiento de la población que
enfrentó el complejo escenario con creatividad, organización y movilizaciones
populares.
En el año 2003 inició un nuevo ciclo político que asumió características
inversas a las del proceso anterior. En el plano económico las acciones estatales
incentivaron el mercado interno, fomentaron la industrialización, se incrementaron los
salarios y junto a esto se involucraron los trabajadores representados en las
discusiones paritarias. Estas características se corresponden con un Estado amplio,
que intervino en la economía y que tuvo un rol protagónico en la recomposición social
y fundamentalmente en alcanzar la independencia económica a partir de la
cancelación de la deuda y el crecimiento sostenido. Estas acciones fueron atravesadas

91
En la presente ponencia se desarrollan los resultados de la investigación realizada en la Universidad Nacional de
Lanús en el marco del Proyecto Amilcar Herrera 2015 “En busca de aportes conceptuales y prácticas emergentes
hacia un nuevo paradigma de evaluación de políticas públicas en América Latina entre 2010-2015”. Director:
Nerio Neirotti, Codirectora: María Eugenia Brissón, Investigador: Matías Mattalini, Becaria de Posgrado: Dolores
Guichandut
por la inclusión del enfoque de derechos a partir del cual el Estado tenía la obligación
de garantizar mediante sus acciones los derechos humanos de hombres y mujeres, y al
mismo tiempo estos/as últimos/as estaban constituidos/as en sujetos de derechos.
A partir del año 2016 comienza una nueva etapa política en la región signada
por la asunción de gobiernos de derecha92. En Argentina, este proceso es denominado
“neoliberal tardío” (García Delgado y Gradín, 2017) que asumió características
propias del modelo neoliberal de los noventa aunque aggiornadas por nuevos
elementos. García Delgado y Gradín (2017) propone una serie de ejes novedosos,
específicos de esta etapa, a saber: 1- Especialización productiva y endeudamiento
externo, 2- democracia restringida y judicialización de la política, 3- la construcción
de consensos y la batalla cultura a través de redes sociales y los grupos de medios de
comunicación, 4- la fragmentación social y política 5- el gobierno de Ceos y una
nueva reforma estructural del Estado.
Cada una de estas etapas marcadas por los diferentes modelos de Estado, se
corresponde con modelos de gestión y evaluación propios. No obstante, el discurrir de
estos modelos no significa necesariamente rupturas o ausencias en materia de
modalidades de evaluación sino reconfiguraciones en función de los sentidos que la
evaluación y las políticas adquieren en el marco de proyectos políticos diferenciados.
A continuación, este trabajo propone diferenciar las modalidades de
evaluación en los diferentes modelos de Estado. Asimismo, tiene el propósito de
describir el enfoque de derechos y de conocer las implicancias que tiene su
incorporación a la práctica de la evaluación. En ese sentido se identificarán sus
bondades y las tensiones a los efectos de aportar a las discusiones teóricas sobre la
materia.

El devenir de la evaluación en Argentina93

La evaluación de Políticas Públicas en la Argentina ha asumido diversas
características en función de los modelos de Estado existentes, es decir, cada
experiencia política ha puesto el énfasis en elementos puntuales de la política pública
en función de su proyecto de gobierno.
Durante los años 50, 60 y principios de los 70 en el marco de un Estado de
Bienestar, la evaluación se orientó al seguimiento de procesos y procedimientos. Para
ello, se abrieron oficinas de estadísticas en el marco de la planificación tradicional y
se desarrollaron sistemas de información principalmente estadística, para el
diagnóstico, la prospectiva y el seguimiento de planes. Sin embargo, no incluyó una
práctica sistemática asociada al análisis evaluativo en relación con la toma de
decisiones.
En los años 90 el Estado neoliberal necesitaba de dispositivos para monitorear
y evaluar los servicios que se les brindaba a los ciudadanos. Con el énfasis puesto en
los resultados, se crearon estructuras orientadas a evaluar de modo sistemático los
servicios (educación, salud, acción social, etc.).94 Sin embargo, no se trató de un

92
En la mayoría de los casos esta asunción de gobiernos de derecha fue por la vía democrática. En otros, como es
el caso de Brasil, fue a partir de un impeachment que implicó la destitución de la presidenta elegida
democráticamente, Dilma Roussef y la asunción en su lugar de por elección del Parlamento.
93
Para una descripción más basta de la función evaluación en Argentina ver: Neirotti N., Brissón ME., Mattalini
M. (2015) Tiempo de retorno del Estado: Realidades y desafíos del seguimiento y la evaluación de políticas y
programas en la Argentina, en El Panorama de los Sistemas Nacionales de Seguimiento y Evaluación de
Programas y Políticas Públicas en América Latina. México. Regional Centers for Learning and Evaluation and
Results (CLEAR) - Centro de Investigación y Docencia Económicas.
94
Algunos ejemplos que podemos señalar son la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad
Educativa (DiNIECE), la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CoNEAU) y el Sistema
proceso uniforme ni planificado. Canievsky (2007: 11) señala que el crecimiento de la
función de evaluación siguió un desarrollo “fragmentario y con escasa preocupación
por la consistencia global”. A su vez, estos avances no se produjeron con la
vinculación necesaria entre el conocimiento sobre los logros o fracasos en los
resultados (y las razones de los mismos) y la toma de decisiones (ya se tratase de
mejoras en la gestión, de cambios de rumbos, de reformulaciones presupuestarias, de
transparencia de la gestión e incremento de la responsabilización de las instancias de
gobierno). Estas características que la evaluación asume en la década del 90 se
corresponden con un nuevo paradigma de administración conocido como Nueva
Gestión Pública (NGP) inspirado en el mundo empresarial, tal como su nombre en
inglés lo refleja (New Public Management). Es un modelo que impulsa las acciones
en el marco del “buen gobierno”, esto es, en la transparencia, la responsabilidad de
cuentas y la visibilización de la forma de uso del presupuesto. “En esta etapa, la
evaluación se percibe como uno de los elementos clave de un ´buen gobierno`, de una
gobernanza adecuada.” (Feinstein 2015: 199). Asimismo, unos años antes, Feinstein
(2007) también señala que hacia fines de la década ha cobrado impulso el diseño de
políticas en base a evidencias lo que ha significado un estímulo para repensar la
evaluación como fuente de evidencias.
Entrado el siglo XXI asistimos a un retorno del Estado (Vilas, 2011) y en ese
marco toman impulso discusiones en torno al rol de la Evaluación en un escenario
marcado por el desarrollo de políticas con un enfoque de derechos. En este contexto
aparecen miradas que plantean la necesidad de entender la evaluación como una
manera de valorar políticas a partir de los resultados pero también que se constituya
en un insumo de aprendizaje. Feinstein (2015) por ejemplo señala que los desafíos de
la evaluación tienen que ver con combinar la rendición de cuentas (accountability)
con el aprendizaje sobre la experiencia; generar mecanismos que favorezcan la
comunicación de los resultados y su buen uso en la toma de decisiones, entre otros.
En la misma línea Neirotti (2015), señala que es necesario generar mejores
condiciones para que la apropiación y uso del conocimiento obtenido ocurra y para
que impacte en la toma de decisiones. Asimismo, propone indagar acerca de los
resultados pero en clave de efectivización de los derechos de destinatarios de políticas
públicas.
Durante este momento histórico encontramos experiencias evaluativas dentro
de la gestión que poseen características más innovadoras en consonancia con el
paradigma de derechos. Se puede mencionar las evaluaciones realizadas por el
Ministerio de Educación sobre el Programa Conectar Igualdad y Asignación Universal
por Hijo. También se crea el Programa de Evaluación de Políticas Públicas con el
objetivo de institucionalizar e integrar la práctica de evaluación.
A la luz de estas nuevas características que asume la evaluación pero sobre
todo teniendo en cuenta las características principales del enfoque de derechos
Neirotti (2015) propone 6 notas que podrían configurar un nuevo paradigma en
evaluación de políticas públicas. Estas notas son: 1- profundización de la
comunicación, apropiación y uso; 2- consideración de una perspectiva integrada; 3-
fortalecimiento de una cultura evaluativa; 4- vinculación entre la técnica y la política;
5- facilitación de la deliberación pública; 6- incorporación del enfoque de derechos
más allá del enfoque de resultados.
A partir del año 2016 la asunción del Estado neoliberal tardío (García Delgado y
Gradín, 2017) pone en evidencia una serie de características que nos hacen pensar en

de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO).

 un rumbo que puede tomar la evaluación hacia una mirada más técnica. En concreto,
este Estado neoliberal tardío, en el sector público se traduce como:
Políticas basadas en una racionalidad técnica instrumental, inscriptas en
el paradigma de los gobiernos abiertos con fuerte énfasis en la
tecnología (...) se constituye y se apunta a una perspectiva meritocrática,
asociada a la racionalidad del Banco Mundial en las reconfiguraciones
del sector público, y es esencialmente una modernización de ruptura y
una tercera reforma del Estado (García Delgado y Gradín, 2017, p. 24).
En tal sentido, puede especularse que para estas políticas resulta funcional la
evaluación por resultados con criterios de eficiencia y meritocracia, el uso
competitivo de la evaluación de la calidad (rankings), evaluaciones de riego de país,
evaluaciones externas por organismos multilaterales de crédito, evaluaciones sin
enfoque de derechos y evaluaciones para la justificación. Si a eso sumamos una
mirada que hace foco en una posición de alerta ante acciones gubernamentales que
podrían estar horadando aspectos centrales del sistema de protección de DDHH de la
Argentina95, nos encontramos en una situación que al menos tensiona con el enfoque
de derechos y con un modelo de política pública y de evaluación propia de años
anteriores. Entendemos que esta tensión puede darse en los espacios de gestión
propiamente dichos es decir, en los dispositivos y estructuras de la administración
pública nacional pero también en el nivel de la reflexión teórica.
Es decir, se trata de un modelo de Estado que sin dudas necesita una estructura
y dispositivos robustos de evaluación aunque se presume que el sentido de la misma
puede variar respecto de aquel enfoque de derechos de los años anteriores.

Modelo de Estado Sentido de la Evaluación de Políticas Públicas

Estado de Bienestar (1945 – 1975) Evaluación para el desarrollo

Seguimiento de Planes y Procedimientos

Estado Neoliberal (1976 – 2002) Evaluación por resultados

Eficiencia, eficacia, efectividad de las políticas

Estado Social (2003 – 2015) Evaluación de procesos, resultados e impacto en los

derechos de la población

Estado neoliberal tardío (2016 –) Evaluación con foco de resultados de las políticas
sociales. Fortalecimiento del vínculo Estado -
consultoras privadas.
Fuente: elaboración propia

El enfoque de derechos
El enfoque de derechos se referencia en los documentos, tratados,
declaraciones y resoluciones internacionales promovidos por la Asamblea General de
Naciones Unidas de la que participan más de 190 países. Entre los más importantes
podemos mencionar, la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966), el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención por los Derechos del
Niño (1989), la Convención por el Derechos de las Personas con Discapacidad

95
En este sentido, en el Informe Anual 2017 que produce el CELS respecto de la situación de DD.HH. en la
Argentina, Gastón Chilier -director ejecutivo del organismo- alerta sobre una posición represiva por parte del
Gobierno Nacional hacia la protesta social y como ejemplo destaca la represión por parte de Gendarmería
Nacional Argentina a la comunidad mapuche Pu Lof en Chubut que terminó con el asesinato de Santiago
Maldonado.
(2006).
Fernández Aller (2009) señala que son este conjunto de principios y normas
los que debe guiar cualquier intervención en el marco de este enfoque. Asimismo, el
objetivo principal de la aplicación de esta perspectiva es la realización de los derechos
humanos, es decir, la búsqueda de su efectivización. .
Para ello, esta perspectiva contempla roles específicos para los actores
intervinientes en el ciclo de las políticas públicas. Así pues el Estado se constituye
como el titular de las obligaciones para garantizar el cumplimiento de los derechos;
los sujetos destinatarios en sujetos titulares de derechos y no beneficiarios; las
instituciones de la sociedad civil, la comunidad y la familia, titulares de las
responsabilidades para bregar por la efectivización de los derechos. Se trata de roles
específicos que involucran a sujetos y actores activos. Es decir, estamos ante un
enfoque que posee una mirada holística de la realidad, recuperarlo implica tener en
cuenta a las autoridades estatales, la sociedad civil, a familia. En este sentido, las
competencias y capacidades de los actores son centrales para asegurar la
efectivización de los derechos.
Fernández Aller (2009) nos proporciona características más específicas para
describir el enfoque. Estas son:
Participación e inclusión para el empoderamiento
Habilitación
Igualdad y no discriminación
Igualdad de género
Rendición de cuentas y fortalecimiento de un Estado de derecho
Universalidad, indivisibilidad e interdependencia de las Derechos Humanos

Esta perspectiva desplaza al centro de la escena a los destinatarios de políticas,

considerados ahora, titulares de derechos. Éstos se vuelven un actor fundamental en el
proceso de efectivización de los/sus derechos. Para ello, es necesario que reconozcan
esa condición y se apropien de los mismos. Lo mismo ocurre con los titulares de las
obligaciones. Por ello, desde este enfoque se hace hincapié en las capacidades de cada
uno y en la necesidad de fortalecerlas para garantizar su rol en el entramado social.

Balbín sugiere hablar del enfoque de derechos humanos en el desarrollo. El

mismo “…parte del desarrollo como derecho y de garantizar un entorno donde se
proteja al ser humano de las principales privaciones y se garanticen las libertades
básicas.” (2008, p. 2). Este enfoque toma como punto de referencia los estándares
internacionales en materia de derechos humanos y, para los derechos sociales, señala
que deben aplicarse los estándares que surgen de los siguientes principios:
asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad, y adaptabilidad para acomodarse a las
distintas necesidades sociales y culturales.
Una de las aristas dentro del enfoque de derechos es el enfoque de género.
Rodriguez Gustá (2016) señala que a pesar del proceso de reconocimiento de
derechos y ampliación de espacios de participación de los últimos años, existen
deudas en materia de género. Las desigualdades existentes en ese campo ponen de
manifiesto una dinámica social que es autónoma del crecimiento económico, ya que
este último no es suficiente para alcanzar procesos igualitarios entre hombres y
mujeres.
En el plano internacional, los inicios de este enfoque los podemos ubicar desde
el año 1997 y 2003 (Fernández Aller, 2009). A nivel nacional, sin embargo podemos
encontrar referencias a este enfoque durante los dos gobiernos peronistas (1946 -
1955). Jaramillo (2014), relee en la historia Argentina la inclusión de los derechos
sociales en la Constitución sancionada en 1949 durante el primer gobierno peronista.
Al respecto afirma:

(…) en dicha Constitución ya se establecía: el derecho a la seguridad

social; los derechos para la ancianidad que implicaban el derecho a la
asistencia, a la vivienda, a la alimentación, al vestido, al cuidado de la
salud física, al cuidado de la salud moral y al esparcimiento; el derecho al
trabajo, el derecho a la tranquilidad, el derecho al respecto; (…) los
derechos a la educación y la cultura gratuita que implicaban que el Estado
crearía escuelas de primera enseñanza, secundaria, técnico-profesionales,
universidades y academias (Jaramillo, 2014, p. 66-67).

Esta experiencia más el camino de lucha transitado por los diversos

organismos de derechos humanos constituyeron la base para el desarrollo que asumió
el enfoque en las políticas públicas –a nivel nacional– entrado el tercer milenio. Hay
que mencionar también que a partir de la reforma constitucional del año 1994, se
incorporaron nuevos derechos individuales de las personas y de los ciudadanos, y
nuevos derechos colectivos de los pueblos e integró los instrumentos sobre Derechos
Humanos otorgándole jerarquía constitucional.
La experiencia política iniciada en el año 2003 caracterizada por el retorno de
la política y el desarrollo de un modelo de Estado de bienestar significó un marco
propicio para el mayor desarrollo de este enfoque tanto en el diseño y aplicación de
políticas públicas como en el plano de reflexión teórica. En este sentido encontramos
el diseño planes, programas o políticas que expresan ubicarse en este enfoque.
Principalmente, en el campo de las políticas sociales. Lo mismo puede observarse
desde una perspectiva regional:
En la última década, la región presenta un significativo proceso
de expansión de derechos en diversos ámbitos de las políticas sociales,
verificable tanto en un plano discursivo y normativo -que hace al
encuadre y la orientación de las políticas- como en la dimensión
sustantiva de construcción de ciudadanía y accesibilidad a derechos -
expresada en la mejora de varios indicadores sociales-. (Rossi,
Moro:2014 p 11)

En forma paralela al desarrollo regional del enfoque en los últimos años, desde
distintos ámbitos internacionales se promueve el enfoque para su inclusión en las
acciones que los países deben llevar a cabo a los efectos de alcanzar objetivos de
desarrollo propuestos. Como ejemplo se puede mencionar los Objetivos del Milenio o
los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que encontramos en la Agenda 2030.

El enfoque de derechos en la evaluación

A la luz del desarrollo y crecimiento de la perspectiva que aquí describimos,
desde algunos espacios académicos así como de administración y gestión emergen
reflexiones acerca de la incorporación del mismo en las distintas etapas del ciclo de
las políticas públicas. Desde luego, la evaluación es un campo estratégico para esos
fines. Ahora bien, la aplicación del marco de referencia en las prácticas evaluativas
promueve además una discusión respecto del significado del concepto evaluación. En
ese sentido se percibe una mayor densidad en su significado al enriquecer una mirada
centrada en el control y la fiscalización con la búsqueda de un aprendizaje. Así pues la
evaluación se diferencia de la función de control y puede constituir una oportunidad
para mejorar aspectos de la política generando información para identificar las causas
de los problemas de desigualdad, o las causas por las que no se han alcanzado
determinados resultados.
Sobre la base de las notas que Nerio Neirotti (2015) propone para aproximarse
a la constitución de un nuevo paradigma en materia de evaluación de políticas
públicas, en el marco de un proyecto de investigación de la Universidad Nacional de
Lanús hemos relevado una serie de textos académicos que hablan sobre la evaluación
y el enfoque de derechos, o sobre un nuevo paradigma en materia evaluativa. A partir
de una sistematización realizada podemos señalar que el advenimiento de un nuevo
paradigma que implique la incorporación del enfoque de derechos (aunque éste último
no se explicite como tal) en la práctica evaluativa aparece vinculada a las siguientes
temáticas:
1-La evaluación y gestión por resultados:
A mediados de los noventa la evaluación de políticas públicas comienza a ser
objeto de reflexión y tratamiento en el marco de los modelos de gestión pública. En
este sentido sobresalen las referencias a la gestión por resultados, que según los
expertos como Feinstein (2016) ha dado lugar a evaluaciones centradas en esta nueva
demanda, es decir, en los impactos de las políticas según los objetivos propuestos.
Entrado el siglo XXI, la nueva experiencia política en América Latina
caracterizada por una gestión orientada a resultados con una mayor participación de la
sociedad civil (Bilella y colaboradores 2016) impulsa a la Red de Seguimiento,
Evaluación y Sistematización en América Latina y el Caribe (ReLAC) en
colaboración con el Proyecto Fomento a las Capacidades de Evaluación (FOCEVAL)
del Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) de Costa Rica y el Instituto Alemán de
Evaluación de la Cooperación para el Desarrollo (DEval) a la realización de
encuentros con expertos durante los años 2014 y 2015 a los fines de proponer
estándares para la evaluación. Por su parte, Kauffman y col. (2015) afirman que la
gestión orientada a resultados, como parte de la corriente denominada Nueva Gestión
Pública, busca realizar los cambios institucionales necesarios para crear valor público
lo que implica necesariamente contar con una gestión más eficiente, efectiva, abierta y
transparente que responda a las demandas de los ciudadanos. Se trata de un modelo de
gestión y administración pública que favorece al desarrollo de los países (Gestión para
Resultados en el Desarrollo - GpRD) y que busca producir un cambio social. Para
valorar esa transformación, es decir, para medir el valor público, resulta necesario un
sistema de monitoreo y de seguimiento que permita recoger la información.
2- Evaluación, políticas redistributivas, desarrollo y buen gobierno
Otros autores se refieren a la evaluación en el marco de las nuevas
características que han asumido las políticas públicas en el marco de nuevos modelos
político estatales. Rodríguez Gustá (2016) define al período como un “cambio social”
a partir de un proceso de reconocimiento de derechos y ampliación de espacios de
participación. Neirotti (2015) también insiste en la emergencia de políticas
redistributivas, en una mayor deliberación y participación social y en una orientación
“neouniversalista” de las
políticas sociales ante la intervención focalizada de años anteriores. Estas
características convocan a muchos autores a interrogarse sobre un nuevo paradigma
de evaluación. Manzano y Garrido (2016) definen el período de las dos últimas
décadas como la “globalización de la evaluación” en tanto ésta ha cobrado cada vez
mayor importancia en organismos internacionales como instrumento para políticas de
cooperación para el desarrollo. Fassio y Rutty (2012) por su parte, señalan que las
últimas tendencias en evaluación dan cuenta de un incremento en los consumidores de
evaluaciones y evidencian que ya no son importantes solo para financiadores de
proyectos sino que son de interés para los agentes públicos así como para la sociedad
representada en organizaciones. Feinstein (2015) cuando periodiza la etapas de la
evaluación en la región, señala que en el siglo XXI comienza una cuarta etapa en la
cual la evaluación es pensada como un elemento clave del “buen gobierno”.
3- Sistemas nacionales de monitoreo y evaluación
Desde el año 2010 se ha intensificado la investigación sobre los sistemas de
evaluación en América Latina. El Centro de Investigación y Docencia Económicas
(CIDE) y el Centro CLEAR para América Latina promovió en 2013 una convocatoria
destinada a describir en los distintos países de la región los avances alcanzados en lo
que respecta a las funciones de seguimiento y evaluación. En dicho estudio, Pérez
Yarahuán y Maldonado Trujillo (2015) reconocen que los sistemas poseen
características diferenciadas según los diversos contextos nacionales en que se
encuentran insertos.
En lo que respecta a la consideración de los sistemas como tales cabe destacar
el aporte de Cunill Grau y Ospina Bozzi (2008). Dichas autoras consideraron como
características mínimas de los sistemas nacionales de evaluación las siguientes: la
existencia formal, el manejo del sistema por una entidad con funciones y autoridad
sobre la administración pública, la regularidad de las actividades de seguimiento y
evaluación, la intención de cobertura global, el uso de la información, la articulación
explícita de los usuarios y de las funciones del sistema, la ubicación del mismo bajo la
autoridad de la rama ejecutiva, el papel regulador del sistema dentro de la
administración pública y las herramientas e instrumentos desarrollados para el
seguimiento y la evaluación.
4- Evaluación y aprendizaje
Más allá de las distintas caracterizaciones y énfasis en elementos que
fundamentan nuevos modos de evaluar, del relevamiento bibliográfico realizado se
desprende un crecimiento en la demanda de procesos de evaluación de políticas
públicas. En paralelo, se visibiliza además una densidad que adquiere el significante
evaluación. En general hay consenso respecto de comprender a la evaluación como
una práctica que tenga una incidencia en la definición y desarrollo de las
políticas públicas. Alejada de una noción circunscripta a la rendición de cuentas o al
mero control del uso de recursos, en los últimos años ha ganado terreno una
concepción amplia de la evaluación relacionada al aprendizaje, como un insumo para
hacer correcciones y cambios a la política pública en cualquier etapa de su ciclo y
como herramienta para el fortalecimiento de la democracia. En esta línea Feinstein
(2015) señala que los desafíos de la evaluación en la actualidad tienen que ver entre
otras cosas, con combinar la rendición de cuentas (accountability) con el aprendizaje
sobre la experiencia; generar mecanismos que favorezcan la comunicación de los
resultados y su buen uso en la toma de decisiones.
5- Evaluación, participación y empoderamiento
La dimensión participativa es una de las características constitutivas del
enfoque de derechos en la evaluación. Además hay que destacar que es uno de los
elementos que emergen cuando se habla de prácticas innovadoras en materia de
evaluación.
Salazar Vargas (2009), al abordar la dimensión participativa, utiliza el término
empoderamiento (empowerment evaluation) para fomentar el desarrollo y la
autodeterminación, y demandar la participación de la sociedad. Rodríguez Ariza
(2014) por su parte, reflexiona que un proceso evaluativo para ser virtuoso, debe tener
rigurosidad, credibilidad, ser útil, impulsar su uso e integrar participativamente a las
partes interesadas. Respecto del uso, propone la gestión de conocimiento como
instrumento “…que posibilita el uso de las evaluaciones, porque el conocimiento
surgido del proceso evaluativo debería ser recopilado, almacenado, ordenado,
sistematizado, accedido, compartido, comunicado y difundido para poder ser utilizado
de forma óptima”. (Rodríguez Ariza, 2014, p. 7) Desde Brasil, Tavares de Araújo
(2017) sugiere enfrentar la evaluación tradicional a partir de propuestas
contrahegemónicas. La primera tiende a ser cuantitativa y positivista, a partir de una
noción objetiva de la evaluación, mientras que la segunda según el autor debiera dar
cuenta de los componentes subjetivos de los problemas públicos.
6- Evaluación, perspectiva integral e integrada y fortalecimiento de la
democracia
La institucionalización y el fortalecimiento de las capacidades evaluativas así
como la articulación y coordinación entre distintas estructuras evaluativas, sin dejar
de lado la retroalimentación con las instituciones formativas, la transversalización de
las evaluaciones que trasciendan lo sectorial y la generación de espacios para los
debates públicos sobre las evaluaciones, son elementos que también aparecen en los
debates teórico académicos y que se relacionan con la necesidad de contar con una
perspectiva integral (Nirembreg, 2003) e integrada (Neirotti, 2015) que fortalezca la
democracia. En este sentido, la evaluación introduce elementos de racionalidad en la
gestión, ya que abre vías a la participación ciudadana, aporta transparencia en el uso
del presupuesto público y demuestra el esfuerzo de los poderes públicos para mejorar
sus políticas.
7- Incorporación del enfoque de derechos y de género en la evaluación
Teniendo en cuenta las características que describimos del enfoque de
derechos en un apartado anterior, podemos señalar que la inclusión del mismo en la
evaluación implica incorporar un nuevo marco de referencia que sustente el proceso
evaluativo y que promueva una mirada crítica respecto de la consideración de los
destinatarios de las políticas como meros beneficiarios pasivos.
Borja Segade y colaboradores (2011) para recuperar el enfoque de derechos en
la evaluación proponen retomar los criterios consensuados definidos por la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (pertinencia, eficacia,
eficiencia, impacto y sostenibilidad) y sugieren incorporar otros tales como:
apropiación, alineación, coherencia con políticas públicas y coordinación. La
apropiación democrática daría cuenta de la participación de los actores (y titulares de
derechos) involucrados en el proyecto. La alineación y la coherencia favorecen a la
hora de observar si el proyecto o la política tuvieron en cuenta la estrategia nacional
así como acuerdos entre países. Por último, la coordinación impactaría principalmente
en la sostenibilidad de los resultados y en la acción conjunta y armónica entre las
instituciones implicadas.
Desde ONU Mujeres (2014) señalan que la evaluación en derechos busca
“comprobar el nivel de cumplimiento y eficacia de la estrategia y del ejercicio de
derechos desde una lógica más amplia y comprensiva” (p 82). Desde esta perspectiva,
la agencia internacional propone abordar las siguientes dimensiones:
utilizar la información de la población para hacer el análisis
identificar la información institucional, normativa y de políticas públicas que
garantizan la eficacia de los derechos teniendo debida cuenta de los contextos
las capacidades y los recursos que poseen los titulares garantes de los derechos y los
titulares de los mismos
 Por su parte, Borja, Segade y colaboradores (2011) describen que la aplicación del
enfoque de derechos implica también:
Abordar de modo holístico la realidad sobre la que se va a trabajar;
Tener en cuenta el marco social, económico y político;
Poseer como eje estructurador la identificación y resolución de la vulneración de los
derechos;
Analizar las causas que llevan a esa situación de vulnerabilidad;
Garantizar la participación;
Incorporar criterios de evaluación: apropiación, alineación, coherencia y
coordinación;
Considerar la rendición de cuentas una obligación;
Dirigir las acciones hacia el fortalecimiento de las capacidades
Comunicar la información sobre programas;
Indagar acerca del modo en que se han transformado las relaciones de poder y si se
han corregido situaciones de vulnerabilidad, de desigualdades e inequidades.

Como se señaló más arriba, dentro del enfoque de derechos encontramos

producción teórica relacionada al enfoque de género. La incorporación de este
enfoque en la evaluación implica por un lado la necesidad de contar con expertos y
expertas en género de manera igualitaria. Por otro lado, esta perspectiva pone atención
en las siguientes dimensiones: la división sexual del trabajo y los diferentes roles de
género; la participación de hombres y mujeres en espacios públicos; el control del uso
del cuerpo; el uso del tiempo; el desigual acceso y control de recursos.
Manzano y Garrido (2016) recuperan tres principios sistematizados por United
Nations Evaluation Group (UNEG) que toda evaluación con perspectiva de género
debe tener: inclusión, participación y relaciones iguales de poder entre evaluadores y
evaluados con la premisa de que el empoderamiento de grupos desfavorecidos
conllevaría a una transformación social. La aplicación de cada uno de estos principios
debe tener en cuenta la distinción por género.
Espinosa Fajardo (2013) describe dos enfoques de evaluación de políticas en
este terreno: Mujeres en el Desarrollo (MED) que se centra en el análisis de la
integración de las mujeres en los procesos de desarrollo y el Enfoque Género en el
Desarrollo (GED) - también llamado perspectiva de género o evaluaciones sensibles
al género- que focaliza en las dimensiones que alimentan las desigualdades. Este
último resulta un instrumento clave no sólo para medir las transformaciones en las
relaciones de género, sino también para promover una mayor igualdad entre hombres
y mujeres. Además tienen “un carácter empoderante” ya que propone que hombres y
mujeres tengan control y capacidad de decidir sobre las decisiones que les afectan
(Espinosa Fajardo, 2013).
Espinosa fajardo (2013) cuestiona los criterios clásicos del Comité de Ayuda al
Desarrollo y propone una redefinición de los mismos a partir de un trabajo realizado
por Gonzalez y Murguialday (2004) y por Sierra (2000). Así pues, desde una mirada
con perspectiva de género la eficacia debe dar cuenta de la relación entre objetivos y
resultados distinguiendo los beneficios alcanzados por hombres y mujeres; la
eficiencia debe indicar si los beneficios se han obtenido con un costo equitativo y si
fueron asignados equitativamente; la pertinencia tiene que ver con la adecuación de
los objetivos de un programa con las problemáticas de género y las necesidades de
hombres y mujeres; el impacto guarda relación con la contribución de una política en
torno al avance de la igualdad de género a largo plazo; por último, la sostenibilidad
tiene que ver con el alcance de logros relevantes en materia de igualdad de género que
puedan ser mantenidos después del período de financiación; incluye además la
apropiación por parte de hombres y mujeres de los derechos adquiridos y la
construcción de capacidades para sostenerlos a largo plazo. Asimismo, Sierra (2000)
incorpora un nuevo criterio que denomina “calidad de la participación” para conocer
el grado en el que la opinión de las mujeres son integradas en todo el proceso de la
política pública y de su evaluación.
La Guía de Evaluación de Programas y Proyectos con Perspectiva de Género,
Derechos Humanos e Interculturalidad de ONU Mujeres (2014) propone un enfoque
integrado, es decir que contemple la perspectiva de género, los derechos humanos y la
interculturalidad en todas las fases del proceso de evaluación. En términos
metodológicos, el equipo evaluador debe tener un protocolo específico para cada
cultura en el trabajo de campo; debe respetar los principios de no discriminación,
autodeterminación, protección, participación y consulta de las personas (hombres y
mujeres, niños, niñas y adolescentes) pertenecientes a diversas identidades étnicas;
respetar el anonimato; tener cuidados especiales para casos de violencia de
género, entre otros resguardos. El informe de evaluación debe dar cuenta de las
brechas, inequidades y desigualdades así como precisar las causas o modos por los
que se ha arribado a esa situación.
El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (2012) es otra
institución que se suma a las afirmaciones respecto del enfoque de género al señalar
que tanto el monitoreo como la evaluación deben proveer insumos acerca del modo en
que un aspecto de un programa afecta a grupos de hombres y mujeres, e identificar
injusticias
para corregir a posteriori.
En el escenario internacional el enfoque de derechos tanto como el enfoque de
género específicamente, son recuperados por la Agenda 2030 principalmente en la
parte en la que se describen los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Estos
últimos recuperan como ejes prioritarios la equidad e igualdad en género. Rodriguez
Gustá (2016) quien sintetiza las discusiones que se dieron en torno a los ODS en
Montevideo en una jornada que aglutinó a agencias de desarrollo, activistas y
hacedores de políticas, destaca la presencia de objetivos con metas específicas sobre
la igualdad de género lo que proporciona un marco de oportunidades. En concreto el
ODS 596 plantea como objetivo la igualdad de género y las metas que se especifican
dialogan con los principios de los movimientos de mujeres. Además 10 ODS
proponen alcanzar metas que tienen que ver con la igualdad de género y el
empoderamiento de las mujeres (Rodriguez Gustá, 2016).

Reflexiones finales
En las páginas anteriores hemos descripto los distintos modelos de Estado de
los últimos años y especificado las formas que asume la evaluación y las políticas
públicas en cada experiencia política. El desarrollo de políticas públicas con enfoque
de derechos durante los primeros años del Siglo XXI nos ha llevado a describir de
manera más pormenorizada las características de este enfoque y a dar cuenta de los
desarrollos teóricos que hacen hincapié en la incorporación de esta perspectiva en la
evaluación o en la necesidad de contar con prácticas evaluativas acordes a las nuevas
características que han asumido las políticas públicas.
Claro está, que no existe una receta universal para la aplicación práctica del

96
El Objetivo de Desarrollo Sostenible nº5 establece: “Lograr la igualdad de género y empoderar a todas las
mujeres y niñas.”
enfoque de derechos en la evaluación. Más bien, se esbozan sendas de
implementación y prácticas situadas en un contexto determinado. Ligero Lasa y
colaboradores (2014) afirman: “Igual que no hay una única forma de evaluar, tampoco
hay una única forma de incorporar el enfoque en los procesos de evaluación.
Construir un único modelo puede ser incluso un error ya que no refleja las diferentes
aproximaciones al objeto de estudio” (p. 25).
El objetivo de este trabajo ha sido el de proporcionar aportes conceptuales y
teóricos que puedan contribuir a la reflexión en torno a la configuración de un nuevo
paradigma o de un nuevo modelo en evaluación. A esos fines, resulta necesario
señalar también algunas posiciones críticas o riesgos que se especifican a propósito
del enfoque. Hay quienes sostienen como uno de los riesgos del enfoque cierta
individuación de los derechos con la posterior judicialización de los mismos. Esto,
desde algunas miradas, implica una aproximación individualista de la política que
puede atomizar en lugar de buscar la transformación desde una lógica colectiva, más
cercana a las teorías de los movimientos sociales.
Rossi y Moro (2014) identifican un riesgo que conlleva el enfoque de derechos
y que consiste en la utilización meramente retórica o formal de la perspectiva. En este
sentido enfatizan los autores que esta perspectiva para ser transformadora debe estar
anclada en el marco de un proyecto político que reproduzca o genere las condiciones
para reproducir las desigualdades. Es decir, más allá de las voces dominantes en
relación al enfoque, la efectivización de derechos se alcanza en el marco de (y si es
impulsado por) un proyecto político particular de cada país. De ahí la necesidad de
identificar las características de los distintos modelos de Estado, tal como realizamos
en este trabajo. Es decir, el enfoque de derechos constituye un marco internacional y
de referencia propicio pero la puesta en marcha de políticas en ese sentido demandan
de gobiernos capaces de gestionar y hacer política pública con el objetivo de lograr la
efectivización de los derechos, que luego puedan redundar en mejoramientos de las
cifras de desarrollo de cada país. Asimismo, las prácticas evaluativas en el marco de la
perspectiva podrían garantizar el empoderamiento de la sociedad a partir de una
participación y apropiación de los asuntos públicos. Sin experiencias concretas de este
tipo, validadas con métodos cuantitativos como cualitativos, no estaríamos
fortaleciendo el proceso democrático.

Bibliografía
Asamblea General de las Naciones Unidas (2015) Transformar nuestro mundo: la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible A/RES/70/1.
Balbin, J. (2008) Metodología para la inclusión del enfoque de derechos en el
desarrollo. Instituto Popular de Capacitación - IPC, Medellín.
Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, Banco Mundial (2012)
Agricultura y Desarrollo Rural. Manual sobre Género en Agricultura
Bonder, G., Tamargo, M. (2014) “Evaluar para transformar, transformar la evaluación:
orientaciones para la capacitación” en Revista Studia Politicae Número 34
Universidad Católica de Córdoba
Borja Segade, C., García Varela, P., Hidalgo Lorite, R (2011) El enfoque basado en
Derechos Humanos: [Evaluación e Indicadores] Red en Derechos.
Canievsky, Carlos (2007) Diagnóstico de los sistemas gubernamentales de monitoreo
y evaluación en Argentina.
Centro de Estudios Legales y Sociales (2017) Derechos Humanos en la Argentina
Informe anual 2017 Siglo XXI Argentina
Cunill Grau, N. y Ospina Bozzi, S. (2008) Fortalecimiento de los sistemas de
Monitoreo y Evaluación (M&E) en América Latina: informe comparativo de 12 países
Caracas, CLAD, Banco Mundial.
Espinosa Fajardo, J. (2013) “La evaluación sensible al género: una herramienta para
mejorar la calidad de la ayuda” en Begoña Leyra Fatou y Ana M. Pérez Camporeale
(Coords.) Cuadernos de género nº 2. ICEI.
Fassio, A. y Rutty, MG. (2012) “La triangulación aplicada a la gestión: diagnóstico,
monitoreo y evaluación de políticas públicas.” DAAPGE, año 13, N° 20 Argentina
UNL.
Feinstein, O. (2007) Evaluación pragmática de políticas públicas en Revista
Evaluación de Políticas Públicas Mayo-Junio Nº836 ICE
Feinstein, O. (2015) “Sobre el desarrollo de los sistemas de evaluación en América
Latina y el Caribe” en Revista del CLAD Reforma y Democracia, Nº62, Junio 2015
PP 193-210.
Fernández Aller, C. [Coord.] (2009). Marco teórico para la aplicación del enfoque
basado en Derechos Humanos en cooperación al desarrollo. Madrid: Libros de la
Catarata.
Feinstein, O. (2016) “La Evaluación pragmática de políticas públicas” en Banco de
Desarrollo de América Latina La evaluación de políticas públicas. Fundamentos
conceptuales y analíticos Corporación Andina de Fomento.
Fernández Aller, C. [Coord.] (2009). Marco teórico para la aplicación del enfoque
basado en Derechos Humanos en cooperación al desarrollo. Madrid: Libros de la
Catarata.
García Delgado D., Gradín A. (Comp.) (2017) El Neoliberalismo Tardío. Teoría y
Praxis Flacso, Argentina
González L., Murguialday, C. (2004) “Evaluar con enfoque de género” en Cuadernos
Bakeaz nº66 Bilbao
Jaramillo, A. (2014) La descolonización cultural. Un modelo de sustitución de
importación de ideas Universidad Nacional de Lanús.
Kaufmann, J., Sanginés, M., García Moreno, M. Eds. (2015) Construyendo Gobiernos
Efectivos. Logros y Retos de la gestión pública para resultados en América Latina y el
Caribe Banco Interamericano de Desarrollo.
Ligero Lasa, JA. (2016) “Dos métodos de evaluación: criterios y teoría del programa”
en Banco de Desarrollo de América Latina La evaluación de políticas públicas.
Fundamentos conceptuales y analíticos Corporación Andina de Fomento.
Ligero Lasa JA., Espinosa Fajardo J., Mormeneo Cortés C., Bustelo Ruesta M. (2014)
Diferentes aproximaciones para hacer una evaluación sensible al género y al enfoque
basado en derechos humanos para el desarrollo. Madrid, España. Ministerio de
Asuntos Exteriores y de Cooperación
Manzano MA.; Garrido, PC. (2016) “La evaluación de intervenciones de desarrollo.
Su papel y tendencias en el escenario global actual” en Revista de Ciencias Sociales y
Humanas Vol.8 Nº8 Universidad Nacional de San Juan.
Moreno ME. (2016) “Los desafíos del sistema del control gubernamental presentado
en III Jornadas de Investigación en Política y Gobierno, Estado y Políticas Públicas en
Argentina: Nuevos desafíos a la luz de la investigación”, Universidad Nacional de
San Martín. Disponible en: http://www.unsam.edu.ar/jornadas-politica/expositores-
2016/
Neirotti N. (2015) Hacia un nuevo paradigma en evaluación de políticas públicas. En:
Neirotti N. (Coord.), Brisson ME, Mattalini M (Eds) La evaluación de las políticas
públicas: reflexiones y experiencias en el escenario de transformaciones del Estado.
Remedios de Escalada, Lanús. EDUNLa, 2015, pp. 13-30.
Neirotti, N. (2014) “Hacia un nuevo paradigma de Evaluación de Políticas Públicas”
ponencia presentada en Seminario Nacional La evaluación de las políticas públicas en
el escenario actual de transformaciones en el Estado, Lanús.
Neirotti N., Brissón ME., Mattalini M. (2015) Tiempo de retorno del Estado:
Realidades y desafíos del seguimiento y la evaluación de políticas y programas en la
Argentina, en El Panorama de los Sistemas Nacionales de Seguimiento y Evaluación
de Programas y Políticas Públicas en América Latina. México. Regional Centers for
Learning and Evaluation and Results (CLEAR) - Centro de Investigación y Docencia
Económicas.
Neirotti N. (Coordinador), Brissón ME., Mattalini M. (Editores) (2015) La evaluación
de las políticas públicas. Reflexiones y experiencias en el escenario actual de
transformaciones en el Estado, Remedios de Escalada, EDUNLA Cooperativa.
Nirenberg O., Ruiz V., Brawerman J. (2003) Programación y evaluación de proyectos
sociales: aportes para la racionalidad y la transparencia. Ed Paidós Mexicana.
ONU Mujeres (2014) Guía de Evaluación de Programas y Proyectos con perspectiva
de género, derechos humanos e interculturalidad. ONU
Osuna J (2017) “Evaluación de Políticas Públicas: incidencia en el fortalecimiento de
la democracia” presentado en Seminario Internacional “Evaluación y Toma de
Decisiones. Diálogos entre políticos y académicos para fortalecer la democracia”
realizado en la Universidad Nacional de Lanús.
Pérez Yarahuán G., Maldonado Trujillo C. (Eds.) (2015) Panorama de los sistemas
nacionales de monitoreo y evaluación en América Latina Centro CLEAR para
América Latina, México.
Rodríguez Ariza, C. (2014) La gestión del conocimiento y el uso de las evaluaciones.
Teoría, retórica y práctica Documento de Trabajo Num 27,
Serie Centro de Estudios de Cooperación al Desarrollo CEU Ediciones, Madrid
Rodríguez Gustá, AL. (2016) Estado inclusivo e igualdad de género: políticas
públicas en el nuevo marco de los objetivos de desarrollo sostenible
Rodríguez Bilella .P et. al. (2016) Estándares de Evaluación para América Latina y el
Caribe 1ª ed. – Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Akian Grafica Editora S.A
Rossi, J.; Moro, J. (2014) Ganar derechos lineamientos para la formulación de
políticas públicas basadas en derechos Serie Documentos de Trabajo 2, Instituto de
Políticas Públicas en Derechos Humanos del Mercosur (IPPDH)
Salazar Vargas, C. (2009) La evaluación y el análisis de políticas públicas en Revista
Opera, num 9 pp23-51 Universidad Externado de Colombia.
Disponible en http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=67515007003
Segura Rattagan, C. (2017) “Rendición de cuentas en el sistema democrático. Los
desafíos del control público externo” en Ruiz del Ferrier, C. (et al.) El control de
Políticas Públicas: la cuestión de la transparencia y la transparencia en cuestión
Flacso, Argentina.
Sierra, B. (2000) “Criterios para la evaluación con perspectiva de género” Revista
Española de Desarrollo y Cooperación nº 6 Madrid. P.95-112.
Tavares de Araujo, E. (2017) “Avaliação de políticas públicas no Brasil: por novas
epistemes, métodos e usos da avaliação” Trabalho preparado para sua apresentação no
9o. Congresso Latino-Americano de Ciência Política, organizado pela Associação
Latino-Americana de Ciência Políticas (ALACIP) Montevidéu, 26 a 28 de julho.
Vilas, C. (2011) Después del neoliberalismo. Estado y procesos políticos en América
Latina Universidad Nacional de Lanús
 XIII CONGRESSO NACIONAL Y INTERNACIONAL SOBRE
DEMOCRACIA: LOS ESCENARIOS DEMOCRÁTICOS DEL SIGLO XXI

PERSUASÃO E ARGUMENTAÇÃO: UM ESTUDO SOBRE AS REUNIÕES

DO CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE DE PELOTAS97.
Área Tematica: Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores políticos.
Scheila Nunes Meira98

Resumo:. Este artigo apresenta uma análise do processo de participação política de

um Conselho Municipal, da cidade de Pelotas, Brasil. Iniciamos o texto
contextualizando e conceituando a Instituição, dando ênfase ao formato de
participação. Ficará evidente que as assembleias “convidam” os conselheiros a
oralizar seus desejos em relação a uma temática (pauta). A observação empírica
mostra, que o processo de interlocução, entre os conselheiros, é conflituoso quanto a
disputa de interesses e mediado pelo campo da Retórica. Isto quer dizer que a
observação do processo real de participação, mostra certo desprendimento do uso da
razão e do consenso como parâmetros necessários para a decisão. Observamos que
são utilizados argumentos de apelo ao sentimento e a desqualificação do interlocutor,
por exemplo, como atributos que agregam força ao argumento defendido. Assim, sob

97
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.
98
É Bacharel e Licenciada em Filosofia, Mestre em Ciência Política pela Universidade Federal de
Pelotas. Tem interesse na temática de ações e participações de grupos sociais na política sob a
perspectiva pós estruturalista.
o ponto de vista da Teoria do Discurso Político, inseridas por Laclau e Mouffe, e
textos clássicos da Retórica inferimos que esta realidade específica está aquém das
teorias da participação que protagonizam a ideias universais e, ao mesmo tempo,
mantém-se aberta as narrativas pessoais e espontâneas dos participantes.

Palavras-chave: Participação; Conselho Municipal; Pelotas; Teoria do Discurso;

Retórica

Resumen:. Este artículo objetiva presentar un análisis del proceso de participación

política de un Consejo Municipal, de la ciudad de Pelotas, Brasil. Iniciamos el texto
conceptuando la Institución y describiendo su formato de participación. Es evidente
que las asambleas invitan a los consejeros a oralizar sus deseos en relación con una
temática (pauta). La observación empírica muestra, que cada participante argumenta,
a fin de convencer a los demás, sobre el punto de vista que defiende. El proceso de
interlocución, entre los consejeros, es, así, conflictivo en cuanto a la disputa de
intereses y mediado por el campo de la Retórica. Esto quiere decir que la observación
del proceso real de participación, muestra desprendimiento del uso de la razón y del
consenso como parámetros necesarios para la decisión. Al mismo tiempo, observamos
que se utilizan argumentos de apelación al sentimiento y la descalificación del
interlocutor como atributos que agregan fuerza al argumento defendido. Así, bajo el
punto de vista de la Teoría del Discurso Político, insertadas por Laclau y Mouffe, y
textos clásicos de la Retórica inferimos que esta realidad específica está por debajo de
las teorías de la participación que protagonizan a ideas universales y, al mismo
tiempo, se mantiene abierta las narrativas personales y espontáneas de los
participantes.

INTRODUÇÃO

Quando analisamos a história dos movimentos sociais, no Brasil,

identificamos que, durante o período de constituinte, imediatamente anterior à
promulgação da Carta Constitucional democrática e cidadã (1988), o desejo de
participação das parcelas organizadas da sociedade nas decisões do Estado são
intensificados. Dizemos então, que a demanda pela participação nas decisões políticas
é um dos pontos de encontro99 entre os movimentos sociais brasileiros, pré
democracia. Isso não quer dizer que os desentendimentos entre essas partes -
associações, sindicatos e outros - deixaram de existir, mas notamos que os coletivos
civis passam a somar forças, exigindo da parte dos constituintes, a criação de
ambientes que possibilitem a participação da sociedade na gestão do Estado. Havia,
neste contexto, o anseio de garantir o direito a voz e voto da comunidade em geral em
relação a diversos âmbitos: saúde, educação e assistência social, por exemplo. Assim,

99
DEFINIÇÃO DE PONTO NODAL
o somatório dessas forças é hegemonizado como fóruns mistos de tomadas de
decisões, institucionalizados a partir início da década de 1990. Estas instituições são
garantidas por Lei, tornando-se obrigatórias e com poder de decisão política. Elas
reúnem diversas associações civis e setores do Estado em uma mesma arena de debate
político, tendo a função de controlar, fiscalizar propor políticas públicas, inclusive nos
seus aspectos financeiros. A esse tipo específico de âmbito de decisão damos o nome
de Conselho Gestor.
O estudo sobre Conselhos de Políticas Públicas (ALMEIDA et al, 2015)
afirma que entre os anos de 2000 e 2011, os Conselhos passaram a formar a
arquitetura institucional do Brasil com alta capilarização (presentes nos âmbitos
municipais, estaduais e nacionais). Ao mesmo tempo, este ambiente de participação,
decisão e formulação de políticas públicas reuniram um amplo número de pessoas:
conselheiros, na terminologia da instituição. Dados do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE), apontam, através da pesquisa “Perfil dos Municípios
Brasileiros” (IBGE, 2011) que no âmbito da saúde, mais de 94% municípios
contavam com Conselho Municipal de Saúde.
No que se refere às pesquisas acadêmicas que tematizaram os Conselhos
Gestores, Almeida et. al (2015) identificam 537 trabalhos, das áreas das ciências
sociais, serviço social, educação e saúde tematizando algum tipo de Conselho de
Políticas Públicas entre os anos de 2000 a 2011. Um quociente de 34,6% dos trabalho
acadêmicos versava sobre os Conselhos de Saúde. Isto quer dizer que estas arenas de
decisão política são ambientes interessantes para aqueles que visam analisar, teorizar
e testar pesquisas sobre a participação, associativismo e elaboração de políticas
públicas. Ao mesmo tempo, entre os textos acadêmicos, os conselhos de saúde
agregaram o maior número de interesses e, consequentemente, tem maior bibliografia
para comparações e discussões.
Uma pesquisa exploratória em um dos principais bancos de dados do Brasil -
scielo - nos faz afirmar o quase silêncio de trabalhos que dissertam sobre a qualidade
da argumentação ou investigações sobre os tipos de argumentos em casos específicos.
Além disso, há uma quase unanimidade a respeito das categorias de análise utilizadas.
Há uma preferências pelas fundamentações da Teoria Deliberativa quanto as regras do
discurso e o método de decisão: consenso.
Assim, tendo em vista a excepcionalidade das instituições em formato de
Conselho Gestor, o número de publicações e a presença efetiva dos Conselho
Municipais de Saúde no território nacional, escolhemos este ambiente, da cidade de
Pelotas, Brasil como campo de investigação. Além disso o presente estudo, leva em
conta o caráter argumentativo de decisão proposto pelos Conselhos gestores.
Para a escolha do Conselho Municipal de Saúde de Pelotas (CMSPel),
levamos em consideração o acesso a informação: atualização do site, horário de
funcionamento da sede, facilidade de acesso a documentos institucionais (atas, áudios,
regimento) e as reuniões. Tivemos, inclusive, no ano de 2011 a oportunidade de
assistir as reuniões da instituição.
Sintetizando, o objetivo deste trabalho é por luz sobre as reuniões do CMSPel,
tendo em vista os tipos de argumentos emergentes a partir das pautas discutidas. Neste
sentido, é pertinente afirmar que este trabalho não visou exaurir todas as
possibilidades encontradas nas reuniões, mas trazer um exemplo realista da forma
como os conselheiros utilizaram a voz para decidir. Nosso banco de dados
compreende os 12 meses de 2011, totalizando 31 reuniões.
Visando ordenar a leitura do texto, ele foi dividido em quatro partes: após a
introdução do tema, na próxima seção o leitor encontrará uma descrição do CMSPel,
permitindo ao leitor ter em mente o tipo específico de funcionamento da instituição.
Enfatizamos aqui dois aspectos: a formação institucional - história, composição,
número de conselheiros - e a descrição da plenária. Todos os dados estão reunidos na
próxima sessão.
Após, enfatizamos os conceitos de discurso e decisão, segundo a Teoria do
Discurso Político de Laclau e Mouffe. Somamos a eles, os estudos sobre retórica
ressaltando os conceitos de auditório, argumento. Por fim, detalharemos os principais
exemplos de argumentos identificados na argumentação dos conselheiros. Aqui, não
temos qualquer pretensão de esgotamento da possibilidades de análise. Ao contrário,
demonstraremos alguns exemplos recorrentes no tempo e espaço analisado.
Finalizamos o texto considerando algumas características do Conselho
Municipal de Saúde de Pelotas que no quesito institucional são benéficos para a
qualidade da democracia. Sobre os dados provenientes da participação em plenárias,
buscaremos construir uma síntese em conformidade com a Teoria dos Discurso
Político entendendo em que sentido os argumentos identificados são importantes para
a vida política dos seus membros.

CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE DE PELOTAS: CARACTERÍSTICA

DA INSTITUIÇÃO.

A partir de agora, precisamos entender em linhas gerais o formato de

organização do CMSPel. Para tanto iniciaremos falando brevemente da sua história de
implementação e o tipo de gestão da instituição. Entender o método de funcionamento
é interessante para dar andamento a nossa investigação sobre os tipos de argumentos,
pois, as reuniões ordinárias e extraordinárias de 2011 fazem parte deste processo de
gestão.
Quanto a história de implementação do Conselho, observamos que desde
1986, algumas associações se reuniam com caráter consultivo para discutir os rumos
da saúde municipal. Estes encontros ficaram conhecidos como Ações Integradas da
Saúde (AIS), contudo, suas reuniões não contavam com representantes dos usuários
do serviço de saúde e não foram encontrados documentos semelhantes a um
regimento interno. Passado um ano de encontros (1987), a AIS foi reformulada,
incluindo os usuários a lista de participantes, chamando-se, por hora, de Comissão
Interinstitucional Municipal de Saúde (CIMS). Em 08 de maio de 1991, o CMSPel é
implementado, através da Lei Municipal nº 3.377. Outro aspecto a ser ressaltado nos
remete ao ano 2000, onde o município assume a Gestão Plena da Saúde Municipal
conjuntamente ao compromisso de promover e consolidar o SUS no município. Com
isso, a cidade passa a ser um polo regional da saúde, tendo assim, responsabilidade
sobre mais vinte e dois municípios que compõem a 3ª Coordenadoria Regional de
Saúde, sendo responsável por aproximadamente novecentos mil usuários (MOREIRA,
2011). Isto quer dizer que as implicações do CMSPel são maximizadas, pois, as
decisões dos conselheiros passam a ter consequências em todo o âmbito da saúde em
Pelotas e cidades vizinhas. Por último, encontramos 10 anos após a
institucionalização do Conselho, a Lei Municipal n° 4.554/01 que altera a Lei de
fundação de 1991, adaptando-o a todas as implicações institucionais preteridas
nacionalmente. Fica evidente a partir dos indícios históricos - documentos, atas e
narrativas dos conselheiros - que o CMSPel começa a ser instituído no município
antes mesmo da obrigatoriedade por lei. A partir disso podemos inferir que quando da
implementação do CMSPel já havia uma “cultura da participação”, referente a área da
saúde, em Pelotas. Esta condição pode ter facilitada a tomada de decisões num
primeiro momento, uma vez que os conselheiros já estavam familiarizados com os
assuntos e as demandas daquele momento.
 Passemos agora para a descrição da organização do CMSPel, durante o ano de
2011. Precisamos entender como está orientada a gestão do Conselho, o número de
conselheiros e a periodicidade das reuniões.
Segundo a Lei Municipal 3.377/91, a instituição possui caráter deliberativo
(poder de decisão) e funções de acompanhar, fiscalizar, formular estratégias e definir
os critérios da saúde no município visando a sua universalização. Observamos que a
instituição está organizada em Coordenação, Comissões e Plenária. A gestão é feita
por um coletivo de 8 conselheiros que coordenam e organizam as questões
burocráticas da instituição e geralmente estão presentes na sede, localizada numa sala
da Casa dos Conselhos - prédio municipal que abriga os Conselhos Gestores -. Os
conselheiros dividem-se, também, em 8 comissões especiais que analisam e emitem
pareceres de áreas específicas. Comissão de finanças, comissão técnica, comissão de
fiscalização, comissão de ética, comissão intersetorial de saúde do trabalhador,
comissão de saúde mental, comissão de saúde bucal, comissão de DST/AIDS. Estas
comissões se reúnem dias antes das plenárias e analisam pautas previamente, emitindo
pareceres sobre os assuntos a serem debatidos. Estes pareceres são lidos antes da
abertura da discussão de cada ponto da pauta, em assembleia. Por fim, as plenárias
são as reuniões quinzenais que reúnem os conselheiros. Tendo em vista o foco deste
artigo, nos dedicaremos, a partir de agora a descrever as plenárias dando mais
detalhes deste momento de dediscussão.
As plenárias do CMSPel podem ser divididas entre ordinárias e
extraordinárias. O calendário das plenárias ordinárias é votado na primeira reunião do
ano vigente. Já, as plenárias extraordinárias são convocadas pela coordenação caso
necessário e deve ser aprovada pelo coletivo de conselheiros. Neste sentido, a
assembleia é o órgão máximo, deliberativo.
O quórum máximo do CMSPel é 48 cadeiras divididos em 3 segmentos: 25%
gestores e prestadores de serviço para a área da saúde, 25% trabalhadores da área da
saúde e 50% usuários do sistema único de saúde. Isso quer dizer que há uma paridade
de participação em relação ao segmento de usuários, geralmente sub representados
quanto ao direito de voz e voto em momentos políticos “tradicionais”. Neste sentido,
o Conselho representa um espaço onde a parcela de usuários pode levar as suas
demandas particulares e, ao mesmo tempo, serão ouvidos.
Para as votações, ao assinarem o livro de presença, cada conselheiro recebe
um cartão branco com uma centena: a partir de 101 para os Gestores/Prestadores, a
partir de 201 para os Trabalhadores da área da saúde e 301 para o segmento de
Usuários. Após a exposição e discussão, há o encaminhamento das propostas. A seguir
é realizada a votação cuja contagem dos votos é realizada em voz alta.
A pauta das assembleias está dividida entre informes e as discussões. Durante
os informes é reservado tempo para fala da coordenação do Conselho, da Secretaria
Municipal de Saúde e dos conselheiros. Neste momento, garante que cada um destes
setores possam inserir, na plenária, convites, pareceres, notícias e demandas
provenientes dos seus nichos.
Por fim, estas reuniões tem duração de 2 horas com a possibilidade de serem
prorrogadas por 30 minutos, mediante aprovação dos presentes, obedecendo o critério
de quórum. No ano de 2011 foram realizadas 31 plenárias: 71% ordinárias e 29%
extraordinárias. Todas eles puderam ser realizadas por contatem com o número
mínimo de conselheiros: 16 membros. Ainda é relevante mencionar que no ano de
2011, somente o mês de janeiro não contou com reunião quinzenal - acordo firmado
entre os conselheiros, por se tratar de um período de férias de verão - e, ao todo, no
ano analisado foram discutidos 218 pontos de pauta.
Fica, então evidente, que quando a institucionalização, a arena de discussão e
decisão apresenta documentos que nos permite observá-la sob os aspectos regimentais
e legais. Além disso, os documentos como calendário, atas e notas, nos levam a
afirmar que a instituição tem funcionamento significativo e apresenta transparência
quando a isto. Essa transparência se dá virtualmente, a partir da atualização do site e
mediante visita a sede, com funcionamento em período definido e colaborador
disposto a recepcionar o público, sanar dúvidas e dar acesso a outras informações.
Quando analisamos as atas e os áudios das reuniões, percebemos que a plenária foi
capaz de discutir, de maneira volumosa os assuntos pertinentes a saúde municipal,
mantendo-se atuante. Resta agora ampliar a nossa “lupa” para olhar o interior das
plenárias, tendo em vista a qualidade da participação a partir dos argumentos
utilizados pelos conselheiros, contudo, antes é preciso esclarecer alguns conceitos que
nortearam a nossa análise. O exercício conceitual será realizado na próxima seção.

DISCURSO POLÍTICO E RETÓRICA: ANALISANDO A PARTICIPAÇÃO

EM ARENAS POLÍTICAS.

Narramos até aqui uma breve história da implementação dos Conselhos

Gestores no Brasil. Delimitamos, na sequência, alguns os aspectos históricos e
funcionais do Conselho Municipal de Saúde de Pelotas. Este exercício visou
descrever o objeto de estudo. A partir de agora, nos dedicaremos a conceituar a
perspectiva teórica que norteia a análise dos argumentos dos conselheiros municipais
de saúde de Pelotas, a partir das reuniões do ano de 2011.
Neste segmento, nos dedicaremos a conceituar alguns aspectos da Teoria do
Discurso Político e da arte Retórica. Aqui, precisamos deixar claro os conceitos de
decisão e discurso. Além disso, alguns tipos específicos de argumentos dissecados
pela Retórica precisam ser descritos, pois, eles estiveram presente, de maneira efetiva,
nas plenárias do CMSPel, em 2011. Ressaltamos ainda, que este tipo de perspectiva
não é a mais usual entre os textos sobre Conselho Gestores, portanto, pode causar
certo estranhamento ao leitor, ou ainda, proporcionar a abertura ao debate em textos
posteriores, num futuro próximo.
Inicialmente, precisamos compreender que a perspectiva teórica de Laclau e
Mouffe (2015) considera que toda a decisão, em si, é fracassada, pois, ela está
constantemente ameaçada por pares antagônicos que disputam força no tecido social.
A sociedade, por sua vez, não pode ser suturada (finalizada), pois ela está em
constante processo de reconstrução e ressignificação. Isto quer dizer que, mesmo
numa arena de discussão e decisão política, no formato do CMSPel, as decisões não
carregam, em si, nenhuma necessidade ou compromisso com a verdade. Ou seja, as
decisões, nesta perspectiva teórica, são fixadas sempre no âmbito do que é válido para
aquele tempo e aquele espaço. Ou ainda: todas as decisões reais, são retratos de um
discurso que conseguiu força suficiente para - num tempo e espaço - hegemonizar-se,
mas não tem qualquer garantia de manter-se universalmente. Aqui, precisa ficar claro
que as possibilidades de significação não se esgotam, ao contrário, toda a decisão é
sempre tomada em um terreno precário e está sujeita a superação iminente. Neste
sentido, tanto as instituições quanto suas decisões são provenientes da hegemonização
de um discurso e não pode estar regidas por regras universais ou de fundamentação
última. Os universais são, em si, contingentes segundo Laclau, Mouffe e outros
autores que compartilham da perspectiva pós estruturalista do discurso.
Quando falamos de discurso, o sentido que queremos dar a este conceito é de
prática. Assim, todas as práticas discursivas são ações que visam dar significado a
uma identidade ou demanda. Estas ações significativas têm natureza material. Dito de
outro modo, “[...]discurso não é uma simples soma de palavras, mas consequência de
articulações concretas que unem palavras e ações, no sentido de produzir sentidos que
vão disputar espaço no social” (MENDONÇA e PEIXOTO, 2008, p. 28). Neste
sentido, tudo é discurso e todo o discurso está permanentemente ameaçado por contra
hegemonias.
Tendo em vista a impossibilidade de trabalharmos no campo da verdade,
encontramos no estudo de Norval (2007) a consideração sobre os processos de tomada
de decisão democráticos, reais e efetivos. A autora, a partir dos conceitos de aversão
ao conformismo mantém acesa a chama da espontaneidade. Sua argumentação leva
em conta o terreno de impossibilidade de decisões - numa perspectiva última - e
afirma que nos processos de argumentação e tomada de decisões reais, estamos
abertos a entrada de diversos tipos de argumentos. Há a abertura para diversos níveis
de racionalidade. Há espaço para os argumentos técnicos, pautados em dados,
experiência e também para outros argumentos: motivados por apelos ao sentimento ou
a idoneidade de uma pessoa ou entidade, por exemplo. Aqui, na política real, nas
arenas de discussão e decisão política específicas, as analogias, as exemplificações e
até mesmo as metáforas são importantes pontos de entrada de ideias, pontos de vista e
reconhecimento das identidades democráticas. Sintetizando, o campo de
argumentação política é, também um campo da Retórica. E, somando-se a isso, as
identidades democráticas são fortalecidas e atualizadas nestes processos abertos a
todos os tipos de perspectivas, falas e relações discursivas. Por isso, queremos deixar
claro que não estamos trabalhando exclusivamente com argumentação da lógica
formal. Sobre esta, “[...]achamos que o raciocínio formal resulta de um processo de
simplificação que é possível em condições particulares, no interior de sistemas
isolados e circunscritos (PERELMAN TYTECA, 2005, p. 219), que não são o caso do
Conselho Municipal de Saúde de Pelotas.
Por definição, a retórica é a arte que se ocupa dos processos e técnicas de
comunicação com fins persuasivos (PERELMAN; TYTECA, 2005). Assim, são
elencados por autores como Aristóteles e outros clássicos, algumas ferramentas de
estilo e escolha das provas eficazes para levar o auditório a crer que o assunto pautado
e o ponto de vista do orador são verdadeiros. No sentido do CMSPel, o auditório são
os próprios conselheiros e visitantes. Ao mesmo tempo, todo o auditório carrega em si
a oportunidade de ser um orador. Nas plenárias da instituição todos os presentes
podem falar e, apenas os conselheiros podem votar visando decidir sobre a pauta. É
interessante notar que todas as falas visam dar um ponto de vista sobre a pauta e,
então, convencer aos demais que este é o melhor, portanto, deve ser referendado pelo
voto dos conselheiros.
Ao iniciar sua defesa sobre o uso das ferramentas de estilo, as figuras
retóricas, Aristóteles (2012, p. 173) considera que é preciso ter cuidado com as formas
de expressão, pois não basta ter conhecimento sobre o assunto: é preciso dizê-lo de
maneira conveniente a fim de persuadir. De maneira positiva, podemos citar o uso da
argumentação técnica - prova do argumento -, a exemplificação, a criação de imagens
que façam o auditório ter a experiência virtual do que está sendo falado, etc. De
maneira negativa, visando derrubar o discurso do oponente, são comuns o uso do
deboche, do insulto, a analogia a imagens negativas, entre outros. Neste sentido,
buscamos trabalhar com diversos tipos de argumentos, eles serão conceituados na
próxima seção, juntamente com um exemplo de aparição na plenária do CMSPel.

PERSUASÃO E ARGUMENTO: ALGUNS EXEMPLOS DO CONSELHO

MUNICIPAL DE SAÚDE DE PELOTAS.

A partir de agora, daremos visibilidade aos dados provenientes da

argumentação dos conselheiros municipais de saúde de Pelotas. Com este exercício
visamos mostrar as categorias encontradas no banco de dados, mas antes, gostaríamos
de descrever brevemente a metodologia empregada.
O primeiro movimento deste exercício foi a escuta de todos os áudios das 31
reuniões da instituição, realizadas em 2011. O segundo movimento foi a leitura de
textos clássicos da Retórica. Estes versavam sobre as formas de convencimento
partindo dos argumentos lógicos - que estão de acordo com os critérios formais de
premissas e conclusões - e os argumentos falaciosos - que desobedecem em alguma
medida os critérios de verificação lógicos -. Aqui, percebemos que a respeito da
Teoria do Discurso Político, ambas argumentação assumem a mesma atribuição, isto
é, visam dar sentido a práticas e objetivam dar força a discursos, hegemonizado-os.
Neste sentido, transcrevemos todas as reuniões podendo dar visibilidade a todas as
falas com a mesma qualidade. O próximo movimento foi, identificá-los conforme a
sua ocorrência. Ressaltamos, por último que esta análise, em momento algum buscou
esgotar a qualidade de argumentos, portanto, é provável que em uma nova análise
outras categorias sejam observadas e venham a complementar o estudo feito até aqui.
Por critérios de organização e delimitação, resolvemos, neste artigo dar
protagonismos a apenas a três tipos de argumentos, são eles: argumento técnico,
argumento ad personam e argumento de apelo ao sentimento. Contudo, reiteramos que
esta análise não se restringe a estes três tipos. Uma análise mais detalhada pode ser
encontrada no nossa dissertação intitulada “Persuasão e tipos de argumento: um
estudo de caso sobre os tipos de fala, nas reuniões do Conselho Municipal de Saúde
de Pelotas, a partir dos debates de 2011” (UFPel, 2016). Passemos agora a alguns
exemplos identificados juntos com as suas características.
O primeiro tipo de argumento esperado, durante a análise das reuniões, leva
em consideração a característica do Conselho Gestor. Se tratando de um âmbito
especializado em discussões da área da saúde, é esperado que o argumento técnico,
baseado na prova esteja presente em grande soma. Dito de outro modo, dados
históricos, numéricos, demonstrativos financeiros e apontamentos legais serão
utilizados para embasar a argumentação dizendo e mostrando bases concretas para a
fala.
Na primeira reunião de 2011, realizada em 20 de janeiro de 2011,
identificamos a pauta de discussão do Plano Municipal de Saúde (PMS). Sobre o
documento, os conselheiros consideraram que algumas fontes estavam em desacordo
ou desatualizadas com os bancos de dados utilizados em outros documentos:
O dado populacional que leva em conta a distribuição de renda para o
Fundo Municipal de Saúde é do TCU, então eu acho que devia usar essa
estimativa aqui no dado. Mas quando a gente vê o dado epidemiológico
talvez podemos usar o IBGE. Mas eu acho que na introdução, aqui, quando
fala em população tem que usar o dado do TCU (CMSPel, AUDIO,
01/2011).

Observamos que, visando contribuir com a melhoria do documento municipal,

o conselheiro usa da sua experiência para traçar um paralelo entre dois documentos: o
Plano Municipal de Saúde (em discussão) e o Fundo Municipal de Saúde. Sobre o
último ele demonstra, inclusive conhecimento sobre as fontes dos dados, isto é, do
Tribunal de Contas da União (TCU) e do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE), deixando claro, também, a sua preferência em relação a estes. Ao
final da análise, pudemos perceber que a análise de documentos, a aprovação de
prestação de contas e propostas de políticas públicas como implementação de leitos
ou reforma de setores de hospitais exigiram dos conselheiros conhecimento técnico
intensificado, isto refletiu diretamente no tipo de fala dos conselheiros.
Ao mesmo tempo, como esperado, nem todos os conselheiros tiveram
parâmetros para contribuir com dados técnicos. Esta característica ressalta a
afirmação de que os Conselhos são espaços abertos à participação espontânea que
permitem a expressão de diversas vidas democráticas: a vivência dos bairros, dos
trabalhadores da área da saúde e da comunidade em geral. Assim, identificamos um
banco de categorias de argumentos quase lógicos. Eles também são conhecidos como
falácias ou argumentos que não atendem os critérios de forma ou conteúdo em suas
premissas ou em sua conclusão. Aqui, escolhemos exemplificar dois tipos de falácias
recorrentes nas reuniões analisadas: argumento contra a pessoa e apelo ao sentimento.
O primeiro tipo de argumento quase-lógico emergente das reuniões, consiste
em usar algumas circunstâncias particulares do interlocutor como justificativa para a
conclusão. Este tipo de argumento é bastante comum nos debates, quando uma das
partes envolvidas abre mão do conteúdo da argumentação para atacar seu oponente:
uma ação ocorrida em outro contexto, a profissão do interlocutor ou um boato sem
provas. Estas são as características do argumento ad personam. Em síntese, ele
consiste no fato de desviar a argumentação do conteúdo da pauta, buscando
desmoralizar, de alguma forma, o interlocutor. Logo, se determinada pessoa tem
determinado atributo negativo, ela “necessariamente” não pode estar correta em suas
afirmações. Elencamos um exemplo de argumento contra a pessoa no trecho abaixo:
[...]talvez o senhor José não saiba, porque ele não participou do
planejamento estratégico do Conselho que nós participamos um ano, eu, o
Francisco Roig participou, o Belletti participou, foi bem ativo nisso, vários
outros conselheiros[...]Isso faz parte de uma política chamada
planejamento estratégico que existe hoje em inúmeros conselhos de saúde
(CMSPel, ÁUDIO 07/2011).

Sintetizando o conteúdo da argumentação, o interlocutor afirma que o

conselheiro José é ignorante em relação a um assunto anterior e por este motivo não
pode estar certo quanto a sua argumentação.
Outro exemplo de argumento ad personan foi identificado na Plenária
26/2011, um conselheiro vem a público expressar a sua insatisfação com a
substituição da sua associação, no Conselho de Ética do Hospital Santa Casa de
Misericórdia:
Então eu queria manifestar o meu desagrado com essa forma como eu fui
substituído. E até mesmo substituído por um conselheiro que dificilmente
vai cumprir com este mandato. Primeiro, nos últimos sete anos, essa
entidade nunca “aqueceu o banco aqui”. Faz sete anos que eu estou aqui no
conselho, ela foi muito mais inadimplente do que presente. Foi exatamente
essa entidade que foi escolhida para me substituir para um mandato de três
anos que dificilmente será cumprido (CMSPel, ÁUDIO 26/2011).

A partir da citação, podemos perceber que o conselheiro falante argumenta

contra a conduta do conselheiro e/ou associação que o substituiu, neste caso o
DCE/UFPel. Neste informe, percebemos claramente que o conteúdo do
descontentamento dá espaço a acusação direta contra a pessoa do outro conselheiro e,
também, contra as práticas do Diretório Acadêmico nas reuniões do Conselho.
A falácia de apelo ao sentimento, foi outro tipo de argumentação recorrente
nas reuniões do CMSPel, em 2011. O objetivo do falante, neste tipo de fala, é remeter
o auditório a sentimentos típicos do ser humano. Há apelo ao sentimento quando o
falante desvia-se das provas reais do argumento para remeter ao auditório a “angústia
dos idosos”, “o abandono da comunidade”, “o descaso da prefeitura em relação aos
agentes comunitários de saúde”. Este tipo de argumento também é bastante comum
nas propagandas onde se associa a ideia da marca a um sentimento: felicidade,
tristeza, entre outros. Elencamos a seguir dois exemplos.
O primeiro exemplo de apelo ao sentimento foi proferido pela Secretária
Municipal de Saúde em visita ao Conselho. Ela se dirige ao auditório a fim de elogiar
a instituição demonstrando seu “encanto” quando ao funcionamento das plenárias:
Conselho Municipal de Pelotas é muito organizado. O número de ofícios
que eu recebo desse Conselho, diariamente, é grande. Então é sinal de que
o Conselho funciona, que o Conselho deve e é respeitado, e eu quero dizer
que me encantei com a forma que as Comissões trabalham e já trazem pra
plenária os resumos, os pareceres dos vários trabalhos organizados
(CMSPel, ÁUDIO 07/2011).

Na plenária 08/2011, identificamos a defesa de um conselheiro quanto a

prestação de serviço para os usuários do serviço de saúde mental. Expressando-se
sobre o atendimento nos locais de atendimento especializados ele afirma:
O processo que hoje tá, é um processo desumano. Nós não podemos ser
cúmplices aqui e concordar que continue, embora que sejam anos e anos,
nós não vamos poder fazer reunismo: reunião, reunião e caminhar nada. Se
nós enquanto comissão não conseguimos caminhar e ter um trabalho
feito... E (...)agora nós não podemos deixar usuário sozinho nessa luta
(CMSPel, ÁUDIO 08/2011).

No trecho acima, o conselheiro alerta para o processo “desumano” em que

estão sendo atendidos os pacientes da saúde mental, nos CAPS, afirmando que a falta
de decisão e encaminhamento, da parte do Conselho é uma forma de ser “cúmplice”
com a precariedade da prestação de serviço na saúde mental.
Por fim, trouxemos aqui apenas alguns exemplos que demonstram que as
plenárias do Conselho Municipal de Saúde, são diversificadas em relação aos tipos de
vida de seus participantes e a argumentação dos conselheiros. Estes três exemplos de
argumento são somente uma prova de que as teorias de interpretação dos conteúdos e,
igualmente, dos discursos emergentes em reuniões devem ser diversos. De acordo
com os autores da Teoria do Discurso Político, é indispensável a democracia que as
diversas identidades encontrem-sem em momentos de desentendimento e
antagonismos.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Chegado ao final, este artigo cumpriu o objetivo de descrever em linhas gerais

o funcionamento real de uma arena de discussão e decisão política da cidade de
Pelotas, Brasil. Conceituado como Conselho Gestor, com caráter obrigatório, em
nível, municipal, estadual e federal, esta instituição emite decisões especificamente
sobre o sistema de saúde pública do país. Localizado na cidade de Pelotas, o Conselho
Municipal de Saúde, não emite decisões unicamente sobre o município, uma vez que
a cidade possui gestão plena da região.
A análise histórica do surgimento dos Conselho Gestores nos permitem
afirmar que essas instituições dão voz a parcelas da população (usuários) que antes da
sua implementação não tinham lugar de fala. No tocante do Conselho Municipal de
Saúde de Pelotas, os usuários são inseridos as discussões em 1987, assim, antes da
institucionalização do CMSPel, os usuários já possuíam local de fala. Este foi
aperfeiçoado a partir de 1991. Ainda sobre os usuários, eles compõem 50% dos
conselheiros e podem participar ativamente de todos os âmbitos.
Classificada como um espaço onde todos os presentes tem a oportunidade de
emitir pensamentos no formato de argumentação, as plenárias do CMSPel são órgãos
máximos e a única forma de emissão de decisões. Assim, este tipo de reunião é
condição de possibilidade para a ação do Conselho. Portanto, quanto maior a
quantidade e a qualidade de assuntos discutidos, maior será a efetividade da
instituição e o controle social, em relação a saúde dos pelotenses.
Trouxemos na ultima seção alguns exemplos de argumentos identificados nas
vozes dos conselheiros. Foram eles: os argumentos técnicos, argumento ad personam
e argumento de apelo ao sentimento. Novamente, ressaltamos que estes são apenas
exemplos e não esgotam as possibilidades de argumentação emergentes dessas
reuniões. Percebemos que o uso da racionalidade não é: 1) condição de possibilidade
para as discussões, 2) o uso de provas e elementos lógicos (linguagem clara, prova das
afirmações, compromisso com a verdade) também não foram elementos pautados ou
proferidos como indispensáveis à decisão.
Por fim, fica evidente que as reuniões do CMSPel, realizadas em 2011,
demonstram que esta instituições possuem características diversas e não podem ser
analisadas por um viés universalistas. Elas não obedecem, necessáriamente, as
mesmas regras de argumentação, pois estão preenchidas com representantes de
diversos tipos de vida, interesse, funções sociais e oportunidades. Fica também
evidente que nem todos os conselheiros sentem-se a vontade para expressar os seus
anseios, optando por estar presente, em silêncio, manifestando suas vontades através
do voto.

REFERÊNCIAS

ALMEIDA, C.; CAYRES, D.; TATAGIBA, L. Estudos e balanços sobre os Conselhos

de Políticas Públicas na última década. Lua Nova, São Paulo, v.94, p. 255-294, 2015

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil.

Organização: Alexandre Moraes. 36.ed. São Paulo: Atlas, 2012.

LACLAU, Ernesto; MOUFFE, Chantal. Hegemonia e estratégia socialista: por uma

política democrática radical. São Paulo: Entermeios, 2015.

MENDONÇA, Daniel; RODRIGUES, Léo Peixoto (Orgs). Pós-Estruturalismo e

Teoria do Discurso: em torno de Ernesto Laclau. Porto Alegre, 2008.

MOREIRA, Iumara Nunes. Análise da representatividade do segmento usuários

no Conselho Municipal de Saúde no município de Pelotas. 2011. 125 f. Dissertação
(Mestrado em Política Social) - Universidade Católica de Pelotas, Pelotas, 2011.

NORVAL, Aletta J. Aversive Democracy: inheritance and originality in the

democratic tradition. Cambridge: Cambridge University Press, 2007.

PERELMAN, Chaïm; TYTECA, Lucie Olbrechts-. Tradado da argumentação: A

nova retórica. 2ª Ed. São Paulo: Martins Fontes, 2005.
Expositora: Planella, Sofía Soledad
Tema: Autonomía Indígena.
Universidad Nacional de Córdoba, Facultad de abogacía.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y el VI

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018”
Introducción.
El caso que servirá de referencia, surge en la zona del Chaco Salteño, en la localidad
de Tartagal, donde un miembro de la comunidad Wichí es acusado de abuso sexual
agravado por el vínculo. La argumentación de la justicia argentina, se centra en que
no será relevante el polo cultural ni las reglas de dicha comunidad, sino que el delito
de abuso sexual deberá ser juzgado y sancionado sin importar las creencias de quién
lo cometa.
Para la comunidad analizada, desde que las mujeres, sin importar su edad, tienen su
primera menstruación están aptas bilógica y psicológicamente para mantener
relaciones sexuales, elegir su pareja y gestar.
Son diversas las posturas que podemos encontrar en la nota periodística adjuntada en
el primer anexo del trabajo, podemos observar un claro tinte etnocéntrico desde el
polo de la justicia argentina; y desde el polo que reconoce la autonomía de los pueblos
originarios nos acercamos mucho más a las posturas afines al relativismo cultural,
donde el respeto multicultural es el pilar fundamental de dicho razonamiento.

Verdad, poder y Derecho.

Si nos centramos en la línea histórica con la que se auto persiguen los pueblos
originarios, vemos como un proceso histórico anterior a la llegada de los criollos a su
territorio, produce la generación de conflicto desde el campo político hasta el cultural,
produciendo largos periodos de incomprensión tanto de la cultura criolla como de los
pueblos originarios.
Es importante destacar que las personas humanas no son seres aislados, sino que son
la parte de un todo denominado sociedad en la cual cada una posee una cultura y un
derecho diferentes, estas últimas influyen en el actuar de sus miembros.
En virtud de la globalización producto de la postmodernidad, las distintas sociedades
se encuentran conectadas e influyen entre sí, aunque no pierden su esencia.
Argentina, al ser colonizada por españoles fue influenciada por su cultura, sus normas
y su religión, lo que produjo un fuerte impacto en la actualidad, es lo que ha llevado a
que el estado argentino vea como reprochable la cultura de los wichis.
También, la influencia de los tratados internacionales es destacable, ya que consideran
que el hecho de que una menor de edad este embarazada de su padrastro avasalla de
manera considerable los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
observamos un claro choque de intereses entre dos culturas que comparten un mismo
territorio, en donde dentro de los mismos se presenta una multiplicidad de actores con
posturas antagónicas dentro de cada polo.

Desde la postura etnocentrica del estado nacional se torna incomprensible la

aceptación de que una niña independientemente de su cultura este biológicamente
preparada para gestar y dar a luz a una persona independiente, siendo que para las
leyes de nuestro estado como para las internacionales dicha situación es violatoria de
todos los derechos para los niños, niñas y adolecente.
Es necesario destacar que es nuestra constitución nacional la que en su articulo 75 inc
17 la que garantiza el respeto a la identidad de los pueblos originarios, lo que supone
que cuando la responsabilidad penal de sus integrantes deba aun provisoriamente sus
particularidades sociales deban ser objeto de una ponderación concreta, respetándose
así sus creencias.
Es así, que para la comunidad Wichí una niña sin importar su edad, desde su primera
menstruación, se considera biológicamente apta para concebir, elegir su pareja sexual,
presentando así un nivel de razonamiento suficiente para llevar a cabo dichos actos.

el factor poder cuando el estado nacional determina su legislación por sobre cualquier
ideología y/o valores relativos a cualquier pueblo originario, siendo esto por su parte
inconstitucional, debido a que la constitución nacional de la nación argentina en su
artículo 75 inciso 17 establece:

“. Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas

argentinos.Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe
e intercultural; reconocer la personería Jurídica de sus comunidades, y la posesión y
propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la
entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será
enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su
participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses
que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones.”

La práctica del Derecho consiste, de manera fundamental, en argumentar, y en el

presente escrito se pretende mostrar, no la razón de ser del Derecho, sino la forma
como se asumen las razones jurídicas que sirven de justificación a una determinada
decisión. Todo ello, claro está, dentro del contexto de un particular discurso: el
discurso jurídico, entendido éste en términos de poder y no de verdad. Michel
Foucault, desde una perspectiva triádica, pretende destacar la inescindible relación
entre poder, Derecho y verdad, con dos claros puntos de referencia: las reglas del
Derecho que delimitan formalmente el poder, de un lado; y, del otro, aquellos efectos
de verdad que el poder transmite desde los discursos para reproducir aquél. En el
Derecho a través de la argumentación jurídica se procura construir un discurso que,
quiérase o no, reproduce relaciones de poder. La argumentación jurídica es un
discurso del poder. Y ese discurso lo construye una persona: el juez.

El Derecho es muchas cosas. Pero el Derecho fundamentalmente consiste en

argumentar. Argumentar es, un estudio de la manera en que los hombres piensan,
discuten, aciertan y se equivocan, porque argumentar es eso: pensamiento, discusión,
acierto o equivocación. Otros, con mayor rigor, dirán que la argumentación es la
capacidad objetiva de las valoraciones; una valoración que realiza el juez al
interpretar y aplicar el Derecho.

Según el axioma “oposición-realidad-locura” de Foulcaut, solo podrá hacer uso del

discurso aquel que posea el derecho a hacerlo, y ello referirá a quien tenga el poder y
el manejo de la verdad imperante. Nuestra realidad permite observar cómo las
decisiones de los altos tribunales son seguidas sin el mayor escrúpulo o controversia
por los funcionarios de menor grado jerárquico. Es, y perdóneseme la expresión, una
forma de argumentar por vía de autoridad: alguien lo dijo, - y quien lo dijo tiene el
poder para decirlo

Es el objetivo último del discurso: la obtención del poder. Y el proceso es eso, poder.
Una serie ordenada de actos ritualizados que procuran la obtención de una verdad y,
por vía de autoridad, solucionar un conflicto. Con las reglas -y entiendo por tales las
normas jurídicas-se busca un triunfo, el equivalente a una verdad. Y quiérase o no la
evolución de las formas jurídicas está ligada a la evolución de las luchas; y el proceso,
históricamente, ha sido eso: una lucha. El discurso pasa entonces de ser un medio para
convertirse en un fin, por lo que y por medio de lo que se lucha. En suma, tenemos
que con el discurso Jurídico se presagia el surgimiento de una práctica, una nueva
forma de dominación. El discurso en general apunta a la búsqueda de una verdad; el
proceso procura, a su modo, el hallazgo de una verdad.
Autonomía Indígena.

“La Autonomía Indígena es la facultad que tienen los pueblos indígenas de organizar
y dirigir su vida interna, de acuerdo a sus propios valores, instituciones, y
mecanismos, dentro del marco del Estado del cual forman parte.” James Anaya

En la búsqueda de un acercamiento entre las disimiles culturas que confluyen en

nuestra Nación, sería necesario no solo reconocer los derechos que poseen estos
pueblos, sino seguir los pasos de muchos de los países latinoamericanos, que
conviven con las culturas ancestrales dándoles la posibilidad de “legislarse”, si se me
permite expresión, ya que nuestras normas regidas por nuestra descendencia
occidental, rara vez logran representar los derechos e ideologías que estos grupos
contemplan para su modo de relacionarse.

La Declaración de los Derechos de los Pueblos

Indígenas (ONU, 2007) establece su derecho a la Autonomía o al autogobierno en las
cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de los
medios necesarios para financiar sus funciones autónomas (Art. 4). Por lo tanto, el
concepto de Autonomía también incluye la relación con el Estado, y el modo de
obtener recursos económicos a través de la coparticipación.

La Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas (ONU, 2007) establece

su derecho a la Autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos
internos y locales, así como a disponer de los medios necesarios para financiar sus
funciones autónomas (Art. 4). Por lo tanto, el concepto de Autonomía también incluye la
relación con el Estado, y el modo de obtener recursos económicos a través de la
coparticipación.
El proceso de conformación de Autonomías Indígenas se ha iniciado en países
como Bolivia y Ecuador, que recientemente modificaron sus Constituciones Nacionales
incluyendo este nuevo derecho. Allí, las organizaciones y pueblos indígenas tienen
legítimo derecho a constituir sus propios Gobiernos Autónomos, y para ello se plantean dos
opciones o modelos de Gobierno:

La demanda de los Pueblos Indígenas por constituir sus Gobiernos Autónomos con los 3
poderes sigue vigente; ya que consideran que la posibilidad de sancionar sus propias leyes
es clave para ejercer el poder y autoridad. Uno de los principales desafíos es la complejidad
que implica la convivencia con personas no indígenas en los mismos territorios, y el
análisis de qué tan adecuado es que deban regirse por usos y costumbres que no les son
propios.
Las Vías de la Autonomía Indígena
Actualmente se plantean dos vías, caminos o posibilidades para que un territorio
indígena pueda ser Autónomo, o para que exista Autonomía Indígena.
 La primera es la Vía Municipal, por la cual un municipio donde la mayoría de sus
habitantes son indígenas y están de acuerdo en esta decisión, pasa a constituirse en
Municipio Indígena.
La segunda es la Vía Territorial. En este caso, un territorio indígena se convierte
en Territorio Autónomo, con un Gobierno que ejerce las funciones del Gobierno Municipal
(y otras adicionales). Siendo entonces necesario en muchos casos, redefinir los límites
políticos municipales para hacerlo coincidir con los límites del territorio indigena.
Para saber más sobre estas vías, visita nuestras secciones sobre la Vía Municipal y
la Vía Territorial
Cabe destacar que ciertas realidades pueden requerir que se identifiquen otras vías o
figuras de autogobierno o autonomía: es el caso de aquellos pueblos que por su tamaño no
tienen posibilidad de satisfacer los requisitos legales (existen pueblos indígenas de no más
de 100 o 200 personas), también en los casos en que los territorios indígenas se traslapan
con Áreas Protegidas (para saber más visita nuestra sección Superposición de Territorios
Indígenas y Áreas Protegidas).

“La Gestión Territorial Indígena es el proceso por el que las organizaciones

indígenas dueñas de un territorio lo gestionan de forma participativa y en consenso
entre las diversas comunidades, ejecutando sus decisiones con el fin de mejorar su
nivel y calidad de vida de acuerdo a sus valores culturales.”
Conclusión.

Cultura Wichí y la Justicia Argentina.

¿Hasta dónde podemos avanzar con la justicia sobre culturas disimiles a la nuestra?
Desde el punto de vista del juez que busca la aplicación de la Convención
Internacional de los Derechos de los niños, niñas y adolescentes, entendemos que
aunque para la comunidad Wichi es natural que una niña de 13 años este embarazada
de su progenitor afín, ello en nuestro ordenamiento configura el delito penal de
“abuso sexual con acceso carnal agravado por el vínculo y la calidad de guardador”,
entendiendo desde las leyes penales nacionales y las leyes supranacionales que una
niña de 13 años no es libre ni cuenta con el grado de madurez suficiente para
consentir una relación sexual. Podemos ver claramente en este argumento la línea
etnocentrista donde la cultura Argentina intenta imponerse legal y moralmente a la de
la comunidad Wichi, sometiéndola y tildándola de salvaje.

Entendida desde la argumentación de la antropóloga que presenta el caso, vemos una

tendencia a la línea más afín al relativismo cultural, que si bien comprende la
diversidad cultural y la respeta, entiende también que ello no puede ser fundamento
para consentir actos aberrantes para los derechos humanos fundamentales. Lo que nos
presenta una nueva discusión sobre ¿Qué entendemos en cada cultura sobre derechos
humanos y si hay o no una homogeneización cultural, o existen principios básicos
globalmente?

El cuestionamiento se dará principalmente en si es o no aberrante la conducta

sucedida en la cultura Wichi, siendo una costumbre ancestral el creer que desde la
primera menstruación las niñas ya están aptas biológica y madurativamente para
buscar su pareja sexual, e incluso concebir. ¿Sería un mero avance etnocentrista el
juzgamiento del progenitor afín de la niña como un abusador, o una mera defensa de
los derechos de la niña proteger a estas jóvenes del abuso sexual?

A modo de conclusión podremos decir que cada cultura establece sus propias pautas
de convivencia, simbolismos y costumbres como así también, los modos de castigar
las desviaciones en la conducta del individuo que integra determinado grupo.
Podremos compartirlas o no como sociedad, pero debemos entender que en un mundo
multicultural con un sinfín de valores y pautas de convivencia diferentes, el primer
paso hacia el entendimiento es el respeto.

En relación al planteamiento realizado en razón de la conformación y agrupación de

estas comunidades ancestrales, bajo el marco de una figura que reconozca sus
derechos y permita regirse bajo sus propios valores, los cuales muchas veces se alejan
de los nuestros, y se hace difícil representar sus necesidades bajo la normativa
imperante del Estado.

Es necesario comprender, que como sucede en el caso principal presentado, ocurrido

en la comunidad originaria Wichí, el intentar representar los valores y castigos sobre
conductas de una sociedad que comparte territorio con la nuestra, pero que tan
alejados estamos en muchos de lo que se considera una conducta desviada, que
encontrar el complemento se torna casi imposible, ya que, siempre será la normativa
imperante la que avasallará a la más débil. Aquí no se trata de buscar legislar
conductas que nos son desconocidas, sino en respetar y brindar la posibilidad de que
sean los mismos pueblos quienes se den sus normas, en imperio de sus valores,
principios morales y costumbres.

Buscando una figura legal que nos resulte familiar, quizás enmarcarlo en el concepto
de “municipio” o “comuna”, daremos mayor libertad para que la multiculturalidad
que es una realidad no solo en materia de globalización, ya que las culturas
ancestrales aprendieron a convivir bajo las leyes de un Estado que intenta
constantemente oprimirlas y quitarles el reconocimiento que merecen.

Podremos observar en el segundo anexo de este trabajo, como por ejemplo, el país
vecino de Bolivia, confluye su legislación reconociéndole autoridad legislativa y
territorial a los pueblos originarios de los cuales desciende su cultura, bajo un marco
total de respeto por las comunidades que habitan el territorio americano desde mucho
antes de la llegada del hombre blanco.
Anexo n°1.

La cultura impuesta.
Lo acusaban de violar a su hijastra, pero la comunidad lo defiende. Sostienen que
puede tener pareja con la hija y la madre.

Un caso judicial susitado en una comunidad Wichí de la provincia de Salta generó un

debate académico, jurídico y ético. En 2005 un hombre de 28 años, miembro de una
población de esa etnia próxima a Tartagal, fue detenido, acusado de la violación de su
hijastra, una chica de menos de 13 años que estaba embarazada. La comunidad
aborigen salió en su defensa, aduciendo que, de acuerdo con sus pautas culturales, se
admite el matrimonio entre un hombre con dos mujeres, y que en esa comunidad se
considera que las chicas, a partir de la menstruación están en condiciones de elegir
compañero sexual. El acusado estuvo preso durante 7 años y medio, hasta hace unos
meses, y el juicio oral no llegó a concretarse. Una antropóloga de la UBA, dedicada a
los derechos indígenas, sostuvo que el acusado “había tenido una actitud de
responsabilidad y protección hacia la madre y la hija” y que “en esa comunidad, el
hecho de que aceptara a las dos implicaba que tenía capacidad para sostener dos
familias nucleares”. Una abogada, profesora de Derecho de los Pueblos Originarios,
sostuvo que en el proceso judicial “se dieron por supuestas normas de la cultura
occidental dominante” y que “la noción de un Estado intercultural es desconocida por
los jueces”. En cambio, un juez con experticia en cuestiones de abuso sexual infantil
sostuvo que “wichi o no wichi deben aceptar la Convención de los Derechos del Niño,
por la cual se es niño hasta que se cumplen los 18 años” y advirtió que “cuando se
acepta el abuso por provenir de una determinada cultura, esto es inmediatamente
transferido a la normalización de otras situaciones de abuso”.
A mediados de 2005, la directora de la escuela a la que concurría Estela Tejerina
denunció qye la niña se hallaba embarazada de su padrastro, llamado José Fabián
Ruiz o, según su nombre wichí Qa´tu. Este, a su vez, convivía con Teodora Tejerina,
madre de Estela, en la comunidad wichí Hoktek Tói, de Lepacho Mocho, a 18
kilómetros de Tartagal, provincia de Salta. Qa´tu fue detenido por “violación
calificada y abuso con acceso carnal”. Permaneció preso siete años y medio, hasta
Julio de 2012, cuando fue excarcelado sin perjuicio de la sustanciación del juicio oral,
que sin embargo quedó postergado sin fecha.
El caso fue tematizado en el documental “Culturas distantes”, de Ulises Rosell, que se
emitió como capítulo del programa Pueblos Originarios, en canal Encuentro. Y, hace
unos días, fue motivo de la charla-debate “Figuras Penales y normas indígenas”, que
se efectuó en la Universidad de Palermo. Una de las participantes, la antropóloga
Morita Carrasco – doctora en Filosofía del Derecho y directora del proyecto Ubacyt
“Aboriginalidad, provincias y nación: reconfiguraciones contemporáneas de las
estrategias y demandas indígenas por la implementación de derechos”- sostuvo que
“cuando la directora de la escuela se presentó ante el juez, Teodora, la madre de
Estela, trató de explicar que, en su comunidad, una chica es mujer desde que tiene su
primera menstruación. Roque, el líder de esa comunidad, insistía en que no se los
había consultado. Hubiera sido preferible que el sistema jurídico se acercara a las
autoridades indígenas para ver como definían ellas esta situación. Yo hablé con
distintos líderes comunitarios y fueron categóricos en que no fueron consultados y en
que ellos tienen formas de solución cuando se presentan conflictos. Claro que este
caso no existió conflicto en la comunidad”.
En el documental de Rosell, interviene John Palmer, antropólogo norteamericano que
vino a estudiar a los wichí y terminó integrándose a su cultura; vive en esa
comunidad, en pareja con una mujer de la etnia con la que tiene cuatro hijos; el propio
Rosell filmó sobre la vida de Palmer el documental. El etnógrafo, recientemente
estrenado. En culturas distantes, Palmer señala que “entre los wichí, lo que para
nosotros es un adolescente, para ellos es un adulto”; y “las parejas sexuales se
establecen por iniciativa de las mujeres”, “si un hombre toma la iniciativa, se está
comportando como una mujer y no es aceptado.”
“Teodora y su hija Estela vivían en una comunidad montaraz, en el monte – continúo
Carrasco-; habían ido a Lapacho Mocho en búsqueda de protección que da la familia.
Es esa comunidad, el hecho de que Qa´tu aceptara a las dos implicaba que tenía
suficiente capacidad para sostener dos familias nucleares, Qa´tu era a su vez hijo de
un hombre muy sabio, un chamán que tenía la sabiduría del conocimiento mágico
como para guiar a la comunidad. El padre de Qa´tu murió cuando él estaba en la
cárcel”.
Carrasco destacó que Qa´tu había tenido una actitud responsable de responsabilidad y
protección hacia la madre y la hija. El problema se generó cuando se llevaron
detenido a Qa´tu. No entendían por qué. Durante un tiempo iban a visitarlo en la
cárcel, hasta que dejaron de hacerlo: era muy lejos, no tenían dinero y para ellos era
un mundo, completamente extraño. En definitiva, consideraron que Qa´tu estaba
como muerto e hicieron lo que hacen cuando alguien muere: quemaron la casa donde
vivía. También de acuerdo con una práctica comunitaria, Florentino, hermano de
Qa´tu, se casó con Estela.
Silvina Ramirez, quien también participó en el encuentro de la Universidad de
Palermo, es profesora de Derecho Constitucional y de Derecho de los Pueblo
Originarios y Neoconstitucionalismo de la Facultad de Derecho de la UBA: sostuvo
que “en la detención de Qa´tu, no se respetaron las normas de su cultura y se dieron
por supuestas las de la cultura dominante, la occidental”; afirmó que “ante las
comunidades indígenas, el Estado nacional actúa en forma discriminadora, racista y
excluyente”, y estimó que “la noción de un Estado intercultural es desconocida por los
jueces, pese a que el artículo 75 de la Constitución Nacional sostiene la preexistencia
de los pueblos originarios , establecida también en la Convennción 169 de la OIT, que
rige en Argentina, y en la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de
Pueblos Indigenas, de 2007”.
Ramirez insistió en que “el principio de igualdad requiere respetar las diferencias y,
en el Derecho Penal, se han generado mecanismos para ello: por ejemplo, pericias
antropológicas para orientar al juez sobre las particularidades de una cultura; también
pericias hechas por las propias autoridades indígenas, miembros de la comunidad de
la que se trata. Y, sin dudas, es necesario apelar a intérpretes: muchas veces el
indígena no sabe por qué se lo está juzgando. En el caso de Qa´tu, en la comunidad
había gran perplejidad: simplemente no entendían por qué estaba en la cárcel.

“Wichí o no wichí, es abuso.

Ronzanski es autor del proyecto que dio lugar a la ley que trata sobre el abuso sexual
infantil. “Hoy todos, wichí o no wichí, deben adherir a la Convención Internacional de
Derechos del Niño”, dijo a Página 12. “Agregó que a los 13 años es una niña”.
“Una criatura de 13 años es una niña, no importa a qué cultura pertenezca, y no está
en condiciones de ‘decidir libremente’ una relación sexual con el que, es su violador”,
afirmó el juez Carlos Ronzanski, autor de la ley de procedimiento para casos de abuso
infantil. Además, “si se admite que el abuso infantil es aceptable en una determinada
cultura, se abre la puerta para admitirlo en otros casos, como ya ha sucedido para
cuando se dan ‘condiciones sociales de iniciación sexual temprana’, es decir, para las
niñas pobres”.
“Los argumentos que pretenden exculpar a un acusado de violar a una niña sobre la
base de supuestas costumbres aborígenes son basura”, afirmó consultado por este
diario, Carlos Ronzanski, presidente del Tribunal Federal Oral N°1 de La Plata y autor
del proyecto que dio lugar a la ley 25.852, que modificó el Código de Procedimiento
para casos de abuso sexual infantil. “No hay duda de que los pueblos originarios
tienen su propia cultura y esto debe ser respetado, pero hay derechos de integrantes de
esas comunidades que no pueden ser dejados de lado en nombre de la cultura. En el
caso de Lapacho Mocho, esa criatura tenía derecho a un despertar sexual normal,
acorde a su edad. Es regla que, en nombre de la defensa de un derecho, no se puede
vulnerar otro superior. Por otra parte, no puede decirse que, hoy en día, esa
comunidad permanezca aislada, como si viviera en una cueva sin contacto con el resto
de la sociedad. Hoy todos, wichí o no wichí, deben adherir a la Convención
Internacional sobre Derechos del Niño; en la Argentina no se acepta que una niña
tenga su despertar sexual con un individuo de mucha más edad que convive con la
madre, un perverso, en una relación incestuosa, que inequívocamente está abusando
de ella.”
“La Convención de los Derechos del Niño – continua Ronzanski- considera que se es
niño hasta que se cumplen 18 años. Lo establece así que desde que nace, la criatura
atraviesa una serie de etapas evolutivas antes de llegar a la madurez completa. En el
caso que examinamos no hubo posibilidad de consentimiento válido de la niña, ya que
su decisión se basaba en lo que le había hecho creer que es libre decisión. Una
característica del abuso sexual es la ‘normalización’: el abusador le dice a su víctima
que es normal que tenga relaciones con su padre o con su tío. Y no son wichí: son
abusadores comunes, y un argumento que usan para convencer a la criatura, sin
necesidad de amenazarla, es que es ‘normal’. Y la noción de que en esa comunidad
aborigen la adultez empieza con la primera menstruación es una basura que inventan
para intentar darle una cobertura teórica: una criatura de 13 o 14 años es una niña, y el
derecho internacional ha ratificado a la Convención de los Derechos del Niño”.
“Además –destacó Ronzanski-, cuando se sostiene que el abuso es aceptable por
provenir de una determinada cutura, esto es inmediatamente transferido a la
normalización de otras situaciones de abuso. Hoy es la comunidad wichí, mañana será
un grupo familiar que puede estar integrado del mimo modo: una mujer, su concubino
y una criatura que no es forzada en forma física, sino que lo eligió ‘libremente’. Es un
delito gravísimo, por más que se intente encontrarle una justificación cultural. Y esto
da lugar a situaciones todavía más graves: así los jueces Horacio Piombo y Ramón Sal
Llargués le redujeron la pena a un abusador porque sus víctimas ‘pertenecían a una
condición social en la que la iniciación sexual es más temprana’, es decir, porque eran
pobres. Entonces, aceptar el argumento exculpatorio en el caso de Lapacho Mocho,
aun cuando fuere de buena fe, es ofrecer un argumento para que, en otros casos, se
normalice lo que no es normal”.
“En cuanto a que el abusador estuviera brindando protección a madre e hija, sucede
que la inmensa mayoría de los abusos infantiles tiene lugar en el seno del grupo
familiar, donde efectivamente el hombre está proveyendo alimento y recursos a su
familia. Entonces, el argumento no es válido, ni para los no wichi ni para los no
wichi”, concluyo Ronzanski.

“Abuso es el chineo”

“Entre los wichí, los hijos son de todos y, en su educación, preservan su autonomía
personal”, destacó la antropóloga Morita Carrasco, que –en el marco de un proyecto
Ubacyt- trabaja con ellos. Desde una perspectiva, las niñas wichí sí son víctimas de
abuso sexual, pero no por hombres de su propia comunidad, sino en el marco del
“chineo”, por el cual jóvenes “de buena familia” se aprovechan de ellas: la violación
múltiple de una chica de años, que habría involucrado a destacadas familias de Santa
Victoria Este – provincia de Salta-, permanece impune.
“En el siglo XVII, en el Chaco salteño, había muchos pueblos en relación de respeto e
intercambio. Desde fines de ese siglo empieza la evangelización, que de algún modo
continúa hasta hoy, - contó Morita Carrasco, directora del proyecto Ubacyt
“Aboriginilidad, provincias y nación”-. Muchas comunidades que hoy habitan en el
área periurbana de Tartagal, a lo largo de la Ruta 86, vinieron desde el interior del
monte. Se asentaron allí desde fines del siglo XIX, por el avance del sistema
capitalista. Más de 300 kilómetros se desplazaban a pie hasta Tartagal, desde donde el
tren los llevaba a los ingenios Ledesma y San Martín del Tabacal. Cuando los
ingenios dejaron de contratarlos, las familias permanecieron en áreas próximas a la
ciudad, pero después esas comunidades se vendieron con las comunidades adentro. En
el caso de la comunidad de Lapacho Mocho, hay una ley de expropiación de 1992,
que les reconoce 3000 hectáreas, pero está apelada por el propietario legal. Hay que
decir que los problemas con esta comunidad se plantearon desde que, por la expansión
de los cultivos de soja, sus tierras tomaron otro valor. Mientras no molestaban, porque
no había disputa por los territorios, no había problemas.”
“En la década de 1980 – agregó Carrasco-, hubo una invasión del mundo occidental.
Las chicas pasaron de ser buscadas por jóvenes de pueblos cercanos, en lo que se
llama “chineno” práctica generalizada en áreas rurales de provincias como Salta,
Santiago del Estero, Córdoba, Santa Fé; jóvenes que se aprovechaban de las niñas, las
alcoholizaban y abusaban de ellas. Un caso en muy conocido en la zona sucedió en
Santa Victoria Este, donde una niña de 14 años fue violada por siete criollos, uno de
los cuales era sobrino del intendente; fue un caso horrible que no se investigó.”
“En la comunidad de Lapacho Mocho no hay tanto chineo como en las que están más
próximas a Tartagal. Pero sí sucede que hay chicas que se van, y vuelven
embarazadas; los niños que nacen de esos embarazos son considerados wichí, y de
ellos se hace cargo la unidad familiar ampliada, que tiene entre 20 y 25 miembros. El
mismo Roque, actual líder de la comunidad, es hijo de un hombre no indígena, con el
que por lo demás tiene buena relación”, contó la antropóloga.
“Esta comunidad no maneja con la noción de delito –señaló-. Entre ellos, una falla
reprochable es la falta de generosidad. Tienen un sistema de intercambio de bienes y
servicios en función de la reciprocidad. Un valor importante entre los wichí es el
prestigio personal, que se consigue gracias a la generosidad y la capacidad de
aconsejar. Cuando hay peleas, se busca el consejo del responsable de mantener las
buenas relaciones del grupo. Un conflicto frecuente es la pelea de dos mujeres por un
hombre, ante la cual el responsable se ubica como mediador. Si el conflicto no se
resuelve, puede suceder que una de las mujeres se traslade a otra vivienda y quizás
pida asistencia alimentaria. Los hijos se considera que son del conjunto, no de la
pareja. En la educación de los niños, ponen poco énfasis en el control de conductas. El
eje es el respeto, cualquiera puede decidir respecto de su vida y los adultos no pueden
inferir en esa decisión. A veces les molestan las decisiones de los jóvenes, pero no
creen que deban intervenir.
“En la lógica de sociedades de base cazadora- recolectora, donde las comunidades
están siempre en movimiento y la propiedad es comunal, todos tienen acceso a los
recursos y no hay dueño de los medios de producción. También las personas se
comparten- destacó Carrasco-.
Desde la primera menstruación, la mujer es casable y busca esposo; éste será el
reaseguro de su mantenimiento en el grupo. En una cultura cazadora y recolectora, la
mujer necesita un hombre para formar hogar. Se movían en el territorio y las mujeres
buscaban formalizar uniones con los hombres, en función de proveedores.”
“No es que vivan en otro tiempo, tienen celulares, computadoras, pero siguen
funcionando esos principios lógicos. Y la comunidad no es el asentamiento, sino la
red de relaciones entre los parientes. Alguien puede estar en el área periurbana de
Tartagal pero no ser de la comunidad de Polcomayo: donde tengan parientes pueden
reclamar un espacio territorial”.

“La justicia no es receptiva”.

“En Argentina, el pluralismo normativo no tiene recepción en los operadores del
sistema jurídico –afirmó Silvina Ramírez, profesora de Derechos de los Pueblos
Originarios y Neoconstitucionalismo en la UBA-. En otros países latinoamericanos,
en cambio, hay jurisprudencia: se hacen esfuerzos para determinar en qué casos
pueden funcionar los sistemas normativos indígenas y en qué casos debe primar la
justicia ordinaria. Especialmente en Bolivia y Colombia hay avances en que admitir la
existencia de distintos sistemas. Claro que esto requiere a su vez definir mínimos que,
en términos de derechos humanos, sean exigibles para toda cultura. La corte
Constitucional de Colombia definió cuatro mínimos en el orden de derecho de los
humanos: el derecho a l vida, que excluye como tal la pena de muerte; el derecho a la
libertad que excluye toda forma de esclavitud; el derecho a la integridad física, que
excluye la tortura, y el derecho a ser juzgado según los procedimientos de la
comunidad.

Lo ancestral no es excusa.
VIOLENCIA|| En la Facultad de Filosofía y Letras se debatieron diversas posturas
sobre los wichí durante un encuentro donde se dejó sentado que la violencia de
género no liga las creencias originarias. Por un lado, el respeto a las diferentes
culturas. Por otro, el freno a todo intento de justificación de abusos sexuales.
Diferentes voces para no hablar desde afuera de la cosmovisión de una etnia, pero
posicionadas en el repudio a toda manifestación de crueldad. Por Luciana Poker.
“No hay que involucrar a las costumbres wichí para justificar la trata, para justificar el
abuso infantil, para justificar la violencia de género”, sostuvo Octorina Zamoram
referente wichí de Salta en la charla “Relativismo cultural y abuso de niñas en el
pueblo indígena: un debate urgente y necesario”, realizada el 29 de octubre en la
Facultad de Filosofía y Letras. “Una como mujer trae un montón de cosas que no
acepta la sociedad: el hecho de ser mujer, encima ser india, encima tratar de ser una
voz, peor todavía. Yo me siento más vulnerable”, se sinceró. Su lucha empezó a
mediados del 2005, cuando la directora de una escuela denunció que una niña – E.T.-
estaba embarazada de su padrastro, José Fabián Ruiz o, según su nombre wichí,
Qa´tu, que convivía con la madre en una comunidad cercana a Tartagal, Salta. El
acusado fue detenido por “violación calificada y abuso sexual con acceso carnal” y
estuvo preso siete años y medio. Ahora está libre, pero el juicio todavía no se realizó.
En una nota de Página/12, expertos refutaron los modos procesales y mirada cultural
sobre la comunidad, además de enfatizar que el verdadero problema son las
violaciones de criollos adinerados a mujeres indígenas, una forma de violencia
conocida como chineo. Esto generó la reacción de la antropóloga feminista y la charla
con la presencia de Monica Tarducci, del colectivo de Antropólogas Feministas del
Instituto Interdisciplinario de Estudios de Género, y docente del Seminario Anual de
Investigación; Hugo Trinchero, decano de la Facultad de Filosofía y Letras, profesor
titular de Antropología Sistémica II, y Eugenia Morey, docente e investigadora.
“Cuando empecé con esto de repudiar este delito, esta crueldad, este abuso cometido
por este miembro de la comunidad, de este clan, porque por lo que veo siempre se
ronda en la familia de este abusador, no se está hablando con toda la comunidad
siquiera. Se está hablando así con un clan. Entonces que se hagan cargo como un
clan”, remarcó Octorina, la principal referente en diferenciar a la cultura wichí como
sinónimo de abuso. Y contó que esto sigue ocurriendo: “Hace dos meses la policía no
quiso aceptar la denuncia de una mamá de una niña abusada porque el comisario le
dijo que no hiciera nada, porque eso es costumbre de los indígenas. Pero el abuso no
era una costumbre ancestral.”
“¿Qué significa lo deberíamos dar a la noción de cultura en la construcción de una
normativa de orden ético y moral? ¿Qué hacer con la diversidad cuando alguna
práctica cultural concreta viola los derechos humanos universales? ¿A dónde nos lleva
esa reivindicación de la diversidad, si queremos un mundo más justo? ¿Qué significa
“cultura” o “tradición” cuando las mujeres son impedidas de ejercer libertades básicas
como buscar trabajo, decidir tener o no hijos, usar o no velo? O cuando las niñas son
mutiladas sexualmente, o se obliga a una mujer violada a casarse con el agresor, o se
quiere presentar el estupor de una niña por su padrastro como “formando parte de la
cultura”, se preguntó Tarducci en la charla. Y agregó: “Deberíamos adoptar una visión
menos romántica y más realista de las comunidades tradicionales y sus culturas. ¿Por
qué en nombre del relativismo cultural se aceptan comportamientos que ninguna
persona encontraría tolerables en su propia sociedad?
La abogada Claudia Hasanbegovic, docente en la Universidad Nacional de San Martín
(Usam): “El problema del ‘enfoque cultural’ en relación con la violencia basada en el
género proviene de considerarlo un tema privado (y en el caso de la niña wichí,
además, pertenecía a algo que la sociedad hegemónica consideraba como aún más
privado, ‘otra cultura’) antes que como un problema social. En un caso de relación
sexual intrafamiliar (hijastra/ padrastro), en el cual las leyes del Estado (y Convención
Internacional de derechos humanos, no de la comunidad aborigen) establecen que se
trata de violación, es necesario visibilizar las desigualdades de poder atravesadas por
el género que se dan en la situación. Más allá de que se sostenga que la comunidad
considera a dicha niña ‘mujer adulta’, y que es común que sean las ‘mujeres quienes
buscan y eligen a sus compañeros sexuales’, no se puede soslayar que se trata de una
niña en relación a un adulto, una niña (sexo femenino) y un varón”. La abogada
concluye: “La cultura es una construcción social, cambiante, mutante, mientras que
los derechos humanos son inmutables e inherentes a la persona desde su nacimiento.
La cultura y la tradición deben ser armonizadas con los valores de la no violencia y
los derechos humanos, y rechazar aquellas prácticas que son dañinas para las
personas.”
El médico psiquiatra Enrique Stola – y perito en el caso del sacerdote Julio César
Grassi- enfatizó: “Los pactos internacionales del campo de los derechos humanos son
el más alto nivel de acuerdo ético. Por el momento son un instrumento adecuado para
la lucha por la igualdad, la libertad y el respeto de los cuerpos y las múltiples
identidades sexuales, sociales y culturales. El relativismo cultural fue un instrumento
de los dominadores para que nada cambiara en la jerarquía que se habían
autoadjudicado. El sometimiento, el daño a los cuerpos y al psiquismo se padece
cualquiera sea el marco cultural en el que se haya desarrollado un ser humano. Una
niña es violada y esa acción recibe el nombre de violación y la víctima la sufre como
tal, cualquiera sea la identidad nacional del dominador: talibán, argentino, tehuelche,
 francés, wichí, chino, etc. La justificación multicultural relativista de la violación de
derechos de niños, niñas, adolescentes y mujeres es tan repudiable como los son los
abusadores mismos”.
Anexo n°2.
Marco Internacional.
Confederación de los Pueblos Indígenas de Bolivia, CIDOB (2008). Cartilla de
Gestión Territorial Indígena.
Según la CIDOB algunas Líneas o Temas en los que se puede hacer Gestión
Territorial pueden ser las siguientes:
1. Organización: se refiere al sistema organizativo dentro del territorio.
2. Educación: tanto formal como tradicional.
3. Salud: incluyendo el Sistema de Salud Tradicional de cada pueblo, como el
Sistema Formal de Salud
(Hospitales, Centros y Salas de Atención) y la aplicación del enfoque de
interculturalidad al interior del mismo.
4. Economía: se puede gestionar la mejora de los ingresos familiares,
comunitarios y del territorio.
5. Producción: se gestionan actividades productivas (agrícolas, ganaderas, otras)
que pueden ser realizadas
por las familias o por asociaciones productivas.
6. Recursos Naturales: en esta línea, se considera el manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales
existentes dentro del territorio.
7. Control territorial: se refiere al manejo y coLa cultura impuesta.
Lo acusaban de violar a su hijastra, pero la comunidad lo defiende. Sostienen que
puede tener pareja con la hija y la madre.

Un caso judicial susitado en una comunidad Wichí de la provincia de Salta generó un

debate académico, jurídico y ético. En 2005 un hombre de 28 años, miembro de una
población de esa etnia próxima a Tartagal, fue detenido, acusado de la violación de su
hijastra, una chica de menos de 13 años que estaba embarazada. La comunidad
aborigen salió en su defensa, aduciendo que, de acuerdo con sus pautas culturales, se
admite el matrimonio entre un hombre con dos mujeres, y que en esa comunidad se
considera que las chicas, a partir de la menstruación están en condiciones de elegir
compañero sexual. El acusado estuvo preso durante 7 años y medio, hasta hace unos
meses, y el juicio oral no llegó a concretarse. Una antropóloga de la UBA, dedicada a
los derechos indígenas, sostuvo que el acusado “había tenido una actitud de
responsabilidad y protección hacia la madre y la hija” y que “en esa comunidad, el
hecho de que aceptara a las dos implicaba que tenía capacidad para sostener dos
familias nucleares”. Una abogada, profesora de Derecho de los Pueblos Originarios,
sostuvo que en el proceso judicial “se dieron por supuestas normas de la cultura
occidental dominante” y que “la noción de un Estado intercultural es desconocida por
los jueces”. En cambio, un juez con experticia en cuestiones de abuso sexual infantil
sostuvo que “wichi o no wichi deben aceptar la Convención de los Derechos del Niño,
por la cual se es niño hasta que se cumplen los 18 años” y advirtió que “cuando se
acepta el abuso por provenir de una determinada cultura, esto es inmediatamente
transferido a la normalización de otras situaciones de abuso”.
A mediados de 2005, la directora de la escuela a la que concurría Estela Tejerina
denunció qye la niña se hallaba embarazada de su padrastro, llamado José Fabián
Ruiz o, según su nombre wichí Qa´tu. Este, a su vez, convivía con Teodora Tejerina,
madre de Estela, en la comunidad wichí Hoktek Tói, de Lepacho Mocho, a 18
kilómetros de Tartagal, provincia de Salta. Qa´tu fue detenido por “violación
calificada y abuso con acceso carnal”. Permaneció preso siete años y medio, hasta
Julio de 2012, cuando fue excarcelado sin perjuicio de la sustanciación del juicio oral,
que sin embargo quedó postergado sin fecha.
El caso fue tematizado en el documental “Culturas distantes”, de Ulises Rosell, que se
emitió como capítulo del programa Pueblos Originarios, en canal Encuentro. Y, hace
unos días, fue motivo de la charla-debate “Figuras Penales y normas indígenas”, que
se efectuó en la Universidad de Palermo. Una de las participantes, la antropóloga
Morita Carrasco – doctora en Filosofía del Derecho y directora del proyecto Ubacyt
“Aboriginalidad, provincias y nación: reconfiguraciones contemporáneas de las
estrategias y demandas indígenas por la implementación de derechos”- sostuvo que
“cuando la directora de la escuela se presentó ante el juez, Teodora, la madre de
Estela, trató de explicar que, en su comunidad, una chica es mujer desde que tiene su
primera menstruación. Roque, el líder de esa comunidad, insistía en que no se los
había consultado. Hubiera sido preferible que el sistema jurídico se acercara a las
autoridades indígenas para ver como definían ellas esta situación. Yo hablé con
distintos líderes comunitarios y fueron categóricos en que no fueron consultados y en
que ellos tienen formas de solución cuando se presentan conflictos. Claro que este
caso no existió conflicto en la comunidad”.
En el documental de Rosell, interviene John Palmer, antropólogo norteamericano que
vino a estudiar a los wichí y terminó integrándose a su cultura; vive en esa
comunidad, en pareja con una mujer de la etnia con la que tiene cuatro hijos; el propio
Rosell filmó sobre la vida de Palmer el documental. El etnógrafo, recientemente
estrenado. En culturas distantes, Palmer señala que “entre los wichí, lo que para
nosotros es un adolescente, para ellos es un adulto”; y “las parejas sexuales se
establecen por iniciativa de las mujeres”, “si un hombre toma la iniciativa, se está
comportando como una mujer y no es aceptado.”
“Teodora y su hija Estela vivían en una comunidad montaraz, en el monte – continúo
Carrasco-; habían ido a Lapacho Mocho en búsqueda de protección que da la familia.
Es esa comunidad, el hecho de que Qa´tu aceptara a las dos implicaba que tenía
suficiente capacidad para sostener dos familias nucleares, Qa´tu era a su vez hijo de
un hombre muy sabio, un chamán que tenía la sabiduría del conocimiento mágico
como para guiar a la comunidad. El padre de Qa´tu murió cuando él estaba en la
cárcel”.
Carrasco destacó que Qa´tu había tenido una actitud responsable de responsabilidad y
protección hacia la madre y la hija. El problema se generó cuando se llevaron
detenido a Qa´tu. No entendían por qué. Durante un tiempo iban a visitarlo en la
cárcel, hasta que dejaron de hacerlo: era muy lejos, no tenían dinero y para ellos era
un mundo, completamente extraño. En definitiva, consideraron que Qa´tu estaba
como muerto e hicieron lo que hacen cuando alguien muere: quemaron la casa donde
vivía. También de acuerdo con una práctica comunitaria, Florentino, hermano de
Qa´tu, se casó con Estela.
Silvina Ramirez, quien también participó en el encuentro de la Universidad de
Palermo, es profesora de Derecho Constitucional y de Derecho de los Pueblo
Originarios y Neoconstitucionalismo de la Facultad de Derecho de la UBA: sostuvo
que “en la detención de Qa´tu, no se respetaron las normas de su cultura y se dieron
por supuestas las de la cultura dominante, la occidental”; afirmó que “ante las
comunidades indígenas, el Estado nacional actúa en forma discriminadora, racista y
excluyente”, y estimó que “la noción de un Estado intercultural es desconocida por los
jueces, pese a que el artículo 75 de la Constitución Nacional sostiene la preexistencia
de los pueblos originarios , establecida también en la Convennción 169 de la OIT, que
rige en Argentina, y en la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de
Pueblos Indigenas, de 2007”.
Ramirez insistió en que “el principio de igualdad requiere respetar las diferencias y,
en el Derecho Penal, se han generado mecanismos para ello: por ejemplo, pericias
antropológicas para orientar al juez sobre las particularidades de una cultura; también
pericias hechas por las propias autoridades indígenas, miembros de la comunidad de
la que se trata. Y, sin dudas, es necesario apelar a intérpretes: muchas veces el
indígena no sabe por qué se lo está juzgando. En el caso de Qa´tu, en la comunidad
había gran perplejidad: simplemente no entendían por qué estaba en la cárcel.

“Wichí o no wichí, es abuso.

Ronzanski es autor del proyecto que dio lugar a la ley que trata sobre el abuso sexual
infantil. “Hoy todos, wichí o no wichí, deben adherir a la Convención Internacional de
Derechos del Niño”, dijo a Página 12. “Agregó que a los 13 años es una niña”.
“Una criatura de 13 años es una niña, no importa a qué cultura pertenezca, y no está
en condiciones de ‘decidir libremente’ una relación sexual con el que, es su violador”,
afirmó el juez Carlos Ronzanski, autor de la ley de procedimiento para casos de abuso
infantil. Además, “si se admite que el abuso infantil es aceptable en una determinada
cultura, se abre la puerta para admitirlo en otros casos, como ya ha sucedido para
cuando se dan ‘condiciones sociales de iniciación sexual temprana’, es decir, para las
niñas pobres”.
“Los argumentos que pretenden exculpar a un acusado de violar a una niña sobre la
base de supuestas costumbres aborígenes son basura”, afirmó consultado por este
diario, Carlos Ronzanski, presidente del Tribunal Federal Oral N°1 de La Plata y autor
del proyecto que dio lugar a la ley 25.852, que modificó el Código de Procedimiento
para casos de abuso sexual infantil. “No hay duda de que los pueblos originarios
tienen su propia cultura y esto debe ser respetado, pero hay derechos de integrantes de
esas comunidades que no pueden ser dejados de lado en nombre de la cultura. En el
caso de Lapacho Mocho, esa criatura tenía derecho a un despertar sexual normal,
acorde a su edad. Es regla que, en nombre de la defensa de un derecho, no se puede
vulnerar otro superior. Por otra parte, no puede decirse que, hoy en día, esa
comunidad permanezca aislada, como si viviera en una cueva sin contacto con el resto
de la sociedad. Hoy todos, wichí o no wichí, deben adherir a la Convención
Internacional sobre Derechos del Niño; en la Argentina no se acepta que una niña
tenga su despertar sexual con un individuo de mucha más edad que convive con la
madre, un perverso, en una relación incestuosa, que inequívocamente está abusando
de ella.”
“La Convención de los Derechos del Niño – continua Ronzanski- considera que se es
niño hasta que se cumplen 18 años. Lo establece así que desde que nace, la criatura
atraviesa una serie de etapas evolutivas antes de llegar a la madurez completa. En el
caso que examinamos no hubo posibilidad de consentimiento válido de la niña, ya que
su decisión se basaba en lo que le había hecho creer que es libre decisión. Una
característica del abuso sexual es la ‘normalización’: el abusador le dice a su víctima
que es normal que tenga relaciones con su padre o con su tío. Y no son wichí: son
abusadores comunes, y un argumento que usan para convencer a la criatura, sin
necesidad de amenazarla, es que es ‘normal’. Y la noción de que en esa comunidad
aborigen la adultez empieza con la primera menstruación es una basura que inventan
para intentar darle una cobertura teórica: una criatura de 13 o 14 años es una niña, y el
derecho internacional ha ratificado a la Convención de los Derechos del Niño”.
“Además –destacó Ronzanski-, cuando se sostiene que el abuso es aceptable por
provenir de una determinada cutura, esto es inmediatamente transferido a la
normalización de otras situaciones de abuso. Hoy es la comunidad wichí, mañana será
un grupo familiar que puede estar integrado del mimo modo: una mujer, su concubino
y una criatura que no es forzada en forma física, sino que lo eligió ‘libremente’. Es un
delito gravísimo, por más que se intente encontrarle una justificación cultural. Y esto
da lugar a situaciones todavía más graves: así los jueces Horacio Piombo y Ramón Sal
Llargués le redujeron la pena a un abusador porque sus víctimas ‘pertenecían a una
condición social en la que la iniciación sexual es más temprana’, es decir, porque eran
pobres. Entonces, aceptar el argumento exculpatorio en el caso de Lapacho Mocho,
aun cuando fuere de buena fe, es ofrecer un argumento para que, en otros casos, se
normalice lo que no es normal”.
“En cuanto a que el abusador estuviera brindando protección a madre e hija, sucede
que la inmensa mayoría de los abusos infantiles tiene lugar en el seno del grupo
familiar, donde efectivamente el hombre está proveyendo alimento y recursos a su
familia. Entonces, el argumento no es válido, ni para los no wichi ni para los no
wichi”, concluyo Ronzanski.

“Abuso es el chineo”

“Entre los wichí, los hijos son de todos y, en su educación, preservan su autonomía
personal”, destacó la antropóloga Morita Carrasco, que –en el marco de un proyecto
Ubacyt- trabaja con ellos. Desde una perspectiva, las niñas wichí sí son víctimas de
abuso sexual, pero no por hombres de su propia comunidad, sino en el marco del
“chineo”, por el cual jóvenes “de buena familia” se aprovechan de ellas: la violación
múltiple de una chica de años, que habría involucrado a destacadas familias de Santa
Victoria Este – provincia de Salta-, permanece impune.
“En el siglo XVII, en el Chaco salteño, había muchos pueblos en relación de respeto e
intercambio. Desde fines de ese siglo empieza la evangelización, que de algún modo
continúa hasta hoy, - contó Morita Carrasco, directora del proyecto Ubacyt
“Aboriginilidad, provincias y nación”-. Muchas comunidades que hoy habitan en el
área periurbana de Tartagal, a lo largo de la Ruta 86, vinieron desde el interior del
monte. Se asentaron allí desde fines del siglo XIX, por el avance del sistema
capitalista. Más de 300 kilómetros se desplazaban a pie hasta Tartagal, desde donde el
tren los llevaba a los ingenios Ledesma y San Martín del Tabacal. Cuando los
ingenios dejaron de contratarlos, las familias permanecieron en áreas próximas a la
ciudad, pero después esas comunidades se vendieron con las comunidades adentro. En
el caso de la comunidad de Lapacho Mocho, hay una ley de expropiación de 1992,
que les reconoce 3000 hectáreas, pero está apelada por el propietario legal. Hay que
decir que los problemas con esta comunidad se plantearon desde que, por la expansión
de los cultivos de soja, sus tierras tomaron otro valor. Mientras no molestaban, porque
no había disputa por los territorios, no había problemas.”
“En la década de 1980 – agregó Carrasco-, hubo una invasión del mundo occidental.
Las chicas pasaron de ser buscadas por jóvenes de pueblos cercanos, en lo que se
llama “chineno” práctica generalizada en áreas rurales de provincias como Salta,
Santiago del Estero, Córdoba, Santa Fé; jóvenes que se aprovechaban de las niñas, las
alcoholizaban y abusaban de ellas. Un caso en muy conocido en la zona sucedió en
Santa Victoria Este, donde una niña de 14 años fue violada por siete criollos, uno de
los cuales era sobrino del intendente; fue un caso horrible que no se investigó.”
“En la comunidad de Lapacho Mocho no hay tanto chineo como en las que están más
próximas a Tartagal. Pero sí sucede que hay chicas que se van, y vuelven
embarazadas; los niños que nacen de esos embarazos son considerados wichí, y de
ellos se hace cargo la unidad familiar ampliada, que tiene entre 20 y 25 miembros. El
mismo Roque, actual líder de la comunidad, es hijo de un hombre no indígena, con el
que por lo demás tiene buena relación”, contó la antropóloga.
“Esta comunidad no maneja con la noción de delito –señaló-. Entre ellos, una falla
reprochable es la falta de generosidad. Tienen un sistema de intercambio de bienes y
servicios en función de la reciprocidad. Un valor importante entre los wichí es el
prestigio personal, que se consigue gracias a la generosidad y la capacidad de
aconsejar. Cuando hay peleas, se busca el consejo del responsable de mantener las
buenas relaciones del grupo. Un conflicto frecuente es la pelea de dos mujeres por un
hombre, ante la cual el responsable se ubica como mediador. Si el conflicto no se
resuelve, puede suceder que una de las mujeres se traslade a otra vivienda y quizás
pida asistencia alimentaria. Los hijos se considera que son del conjunto, no de la
pareja. En la educación de los niños, ponen poco énfasis en el control de conductas. El
eje es el respeto, cualquiera puede decidir respecto de su vida y los adultos no pueden
inferir en esa decisión. A veces les molestan las decisiones de los jóvenes, pero no
creen que deban intervenir.
“En la lógica de sociedades de base cazadora- recolectora, donde las comunidades
están siempre en movimiento y la propiedad es comunal, todos tienen acceso a los
recursos y no hay dueño de los medios de producción. También las personas se
comparten- destacó Carrasco-.
Desde la primera menstruación, la mujer es casable y busca esposo; éste será el
reaseguro de su mantenimiento en el grupo. En una cultura cazadora y recolectora, la
mujer necesita un hombre para formar hogar. Se movían en el territorio y las mujeres
buscaban formalizar uniones con los hombres, en función de proveedores.”
“No es que vivan en otro tiempo, tienen celulares, computadoras, pero siguen
funcionando esos principios lógicos. Y la comunidad no es el asentamiento, sino la
red de relaciones entre los parientes. Alguien puede estar en el área periurbana de
Tartagal pero no ser de la comunidad de Polcomayo: donde tengan parientes pueden
reclamar un espacio territorial”.

“La justicia no es receptiva”.

“En Argentina, el pluralismo normativo no tiene recepción en los operadores del
sistema jurídico –afirmó Silvina Ramírez, profesora de Derechos de los Pueblos
Originarios y Neoconstitucionalismo en la UBA-. En otros países latinoamericanos,
en cambio, hay jurisprudencia: se hacen esfuerzos para determinar en qué casos
pueden funcionar los sistemas normativos indígenas y en qué casos debe primar la
justicia ordinaria. Especialmente en Bolivia y Colombia hay avances en que admitir la
existencia de distintos sistemas. Claro que esto requiere a su vez definir mínimos que,
en términos de derechos humanos, sean exigibles para toda cultura. La corte
Constitucional de Colombia definió cuatro mínimos en el orden de derecho de los
humanos: el derecho a l vida, que excluye como tal la pena de muerte; el derecho a la
libertad que excluye toda forma de esclavitud; el derecho a la integridad física, que
excluye la tortura, y el derecho a ser juzgado según los procedimientos de la
comunidad.

Lo ancestral no es excusa.
VIOLENCIA|| En la Facultad de Filosofía y Letras se debatieron diversas posturas
sobre los wichí durante un encuentro donde se dejó sentado que la violencia de
género no liga las creencias originarias. Por un lado, el respeto a las diferentes
culturas. Por otro, el freno a todo intento de justificación de abusos sexuales.
Diferentes voces para no hablar desde afuera de la cosmovisión de una etnia, pero
posicionadas en el repudio a toda manifestación de crueldad. Por Luciana Poker.
“No hay que involucrar a las costumbres wichí para justificar la trata, para justificar el
abuso infantil, para justificar la violencia de género”, sostuvo Octorina Zamoram
referente wichí de Salta en la charla “Relativismo cultural y abuso de niñas en el
pueblo indígena: un debate urgente y necesario”, realizada el 29 de octubre en la
Facultad de Filosofía y Letras. “Una como mujer trae un montón de cosas que no
acepta la sociedad: el hecho de ser mujer, encima ser india, encima tratar de ser una
voz, peor todavía. Yo me siento más vulnerable”, se sinceró. Su lucha empezó a
mediados del 2005, cuando la directora de una escuela denunció que una niña – E.T.-
estaba embarazada de su padrastro, José Fabián Ruiz o, según su nombre wichí,
Qa´tu, que convivía con la madre en una comunidad cercana a Tartagal, Salta. El
acusado fue detenido por “violación calificada y abuso sexual con acceso carnal” y
estuvo preso siete años y medio. Ahora está libre, pero el juicio todavía no se realizó.
En una nota de Página/12, expertos refutaron los modos procesales y mirada cultural
sobre la comunidad, además de enfatizar que el verdadero problema son las
violaciones de criollos adinerados a mujeres indígenas, una forma de violencia
conocida como chineo. Esto generó la reacción de la antropóloga feminista y la charla
con la presencia de Monica Tarducci, del colectivo de Antropólogas Feministas del
Instituto Interdisciplinario de Estudios de Género, y docente del Seminario Anual de
Investigación; Hugo Trinchero, decano de la Facultad de Filosofía y Letras, profesor
titular de Antropología Sistémica II, y Eugenia Morey, docente e investigadora.
“Cuando empecé con esto de repudiar este delito, esta crueldad, este abuso cometido
por este miembro de la comunidad, de este clan, porque por lo que veo siempre se
ronda en la familia de este abusador, no se está hablando con toda la comunidad
siquiera. Se está hablando así con un clan. Entonces que se hagan cargo como un
clan”, remarcó Octorina, la principal referente en diferenciar a la cultura wichí como
sinónimo de abuso. Y contó que esto sigue ocurriendo: “Hace dos meses la policía no
quiso aceptar la denuncia de una mamá de una niña abusada porque el comisario le
dijo que no hiciera nada, porque eso es costumbre de los indígenas. Pero el abuso no
era una costumbre ancestral.”
“¿Qué significa lo deberíamos dar a la noción de cultura en la construcción de una
normativa de orden ético y moral? ¿Qué hacer con la diversidad cuando alguna
práctica cultural concreta viola los derechos humanos universales? ¿A dónde nos lleva
esa reivindicación de la diversidad, si queremos un mundo más justo? ¿Qué significa
“cultura” o “tradición” cuando las mujeres son impedidas de ejercer libertades básicas
como buscar trabajo, decidir tener o no hijos, usar o no velo? O cuando las niñas son
mutiladas sexualmente, o se obliga a una mujer violada a casarse con el agresor, o se
quiere presentar el estupor de una niña por su padrastro como “formando parte de la
cultura”, se preguntó Tarducci en la charla. Y agregó: “Deberíamos adoptar una visión
menos romántica y más realista de las comunidades tradicionales y sus culturas. ¿Por
qué en nombre del relativismo cultural se aceptan comportamientos que ninguna
persona encontraría tolerables en su propia sociedad?
La abogada Claudia Hasanbegovic, docente en la Universidad Nacional de San Martín
(Usam): “El problema del ‘enfoque cultural’ en relación con la violencia basada en el
género proviene de considerarlo un tema privado (y en el caso de la niña wichí,
además, pertenecía a algo que la sociedad hegemónica consideraba como aún más
privado, ‘otra cultura’) antes que como un problema social. En un caso de relación
sexual intrafamiliar (hijastra/ padrastro), en el cual las leyes del Estado (y Convención
Internacional de derechos humanos, no de la comunidad aborigen) establecen que se
trata de violación, es necesario visibilizar las desigualdades de poder atravesadas por
el género que se dan en la situación. Más allá de que se sostenga que la comunidad
considera a dicha niña ‘mujer adulta’, y que es común que sean las ‘mujeres quienes
 buscan y eligen a sus compañeros sexuales’, no se puede soslayar que se trata de una
niña en relación a un adulto, una niña (sexo femenino) y un varón”. La abogada
concluye: “La cultura es una construcción social, cambiante, mutante, mientras que
los derechos humanos son inmutables e inherentes a la persona desde su nacimiento.
La cultura y la tradición deben ser armonizadas con los valores de la no violencia y
los derechos humanos, y rechazar aquellas prácticas que son dañinas para las
personas.”
El médico psiquiatra Enrique Stola – y perito en el caso del sacerdote Julio César
Grassi- enfatizó: “Los pactos internacionales del campo de los derechos humanos son
el más alto nivel de acuerdo ético. Por el momento son un instrumento adecuado para
la lucha por la igualdad, la libertad y el respeto de los cuerpos y las múltiples
identidades sexuales, sociales y culturales. El relativismo cultural fue un instrumento
de los dominadores para que nada cambiara en la jerarquía que se habían
autoadjudicado. El sometimiento, el daño a los cuerpos y al psiquismo se padece
cualquiera sea el marco cultural en el que se haya desarrollado un ser humano. Una
niña es violada y esa acción recibe el nombre de violación y la víctima la sufre como
tal, cualquiera sea la identidad nacional del dominador: talibán, argentino, tehuelche,
francés, wichí, chino, etc. La justificación multicultural relativista de la violación de
derechos de niños, niñas, adolescentes y mujeres es tan repudiable como los son los
abusadores mismos”.

Anexo n°2.
Marco Internacional.
Confederación de los Pueblos Indígenas de Bolivia, CIDOB (2008). Cartilla de
Gestión Territorial Indígena.
Según la CIDOB algunas Líneas o Temas en los que se puede hacer Gestión
Territorial pueden ser las siguientes:
1. Organización: se refiere al sistema organizativo dentro del territorio.
2. Educación: tanto formal como tradicional.
3. Salud: incluyendo el Sistema de Salud Tradicional de cada pueblo, como el
Sistema Formal de Salud
(Hospitales, Centros y Salas de Atención) y la aplicación del enfoque de
interculturalidad al interior del mismo.
4. Economía: se puede gestionar la mejora de los ingresos familiares,
comunitarios y del territorio.
5. Producción: se gestionan actividades productivas (agrícolas, ganaderas, otras)
que pueden ser realizadas
por las familias o por asociaciones productivas.
6. Recursos Naturales: en esta línea, se considera el manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales
existentes dentro del territorio.
7. Control territorial: se refiere al manejo y consolidación del espacio territorial.
8. Servicios básicos: acceso a agua potable sistemas de disposición de excretas o
alcantarillado,
energía eléctrica, transporte y comunicación.
(CIDOB 2008, Cartilla de Gestión Territorial Indígena)
Cada gobierno indígena establece en sus Estatutos los niveles de Gestión, que pueden
ser el nivel familiar y el comunal, el zonal o intercomunal y el del territorio en su
totalidad. La autogestión territorial indígena se basa en el Derecho a la propiedad
colectiva a la tierra y al territorio de los Pueblos Indígenas, así como en su derecho a
la libre determinación.
Actualmente, en América Latina existen muchas maneras de referirse a lo que
llamamos en esta página web el Derecho a la Autogestión Territorial Indígena. Se
habla de autonomía, de autodeterminación, de autogobierno o de gobernanza. Estos
derechos internacionalmente reconocidos son centrales para el ejercicio de todos los
derechos indígenas, para la sobrevivencia de sus pueblos y de sus culturas.
El relator de las Naciones Unidas para los Derechos Indígenas James Anaya, ha
definido la autonomía indígena de la siguiente manera:
"La Autonomía Indígena es la facultad que tienen los pueblos indígenas de
organizar y dirigir su vida interna, de acuerdo a sus propios valores, instituciones, y
mecanismos, dentro del marco del Estado del cual forman parte".
La Declaración de los Derechos Indígenas de la ONU aprobada en 2007 dedica 13
de sus 46 artículos a los Derechos a sus Territorios y a la libre determinación, así
como a los derechos a decidir libremente sobre su propio desarrollo.
El artículo 4 afirma que: "Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho a la libre
determinación, tienen derecho a la autonomíao al autogobierno en las cuestiones
relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de medios para
financiar sus funciones autónomas".
Y el artículo 26 establece que:
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que
tradicionalmente han poseído, ocupado o utilizado o adquirido.
2. Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar
las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u
otro tipo tradicional de ocupación o utilización, así como aquellos que hayan
adquirido de otra forma
3. Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de esas
tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetará debidamente las
costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos
indígenas de que se trate.
Desde 1989 el Convenio 169 de la OIT ya había afirmado en su segunda parte sobre
el Derecho a la Tierra y a los Territorios colectivos de los Pueblos Indígenas como un
derecho de importancia especial para los Pueblos Indígenas:
Parte II. Tierras
Artículo 13:
1. …los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas
y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras
o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra
 manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación.(…)
Artículo 14:
1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de
posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos
apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos
interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos,
pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades
tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular
atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.
2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar
las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la
protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión.
Artículo 17:
1. Deberán respetarse las modalidades de transmisión de los derechos sobre la
tierras entre los miembros de los pueblos interesados establecidas por dichos
pueblos.
Artículo 19:
Los programas agrarios nacionales deberán garantizar a los pueblos interesados
condiciones equivalentes a las que disfruten otros sectores de la población, a los
efectos de:
a) la asignación de tierras adicionales a dichos pueblos cuando las tierras de que
dispongan sean insuficientes para garantizarles los elementos de una existencia
normal o para hacer frente a su posible crecimiento numérico;
b) el otorgamiento de los medios necesarios para el desarrollo de las tierras que
dichos pueblos ya poseen.
En América Latina los territorios indígenas son reconocidos oficialmente en los
siguientes países:
México, Nicaragua, Panamá, Colombia, Ecuador, y Bolivia. En algunos de estos
países las autoridades indígenas tienen derecho a recibir y administrar fondos públicos
para autogestionar sus territorios.
En los otros países de América Latina con pueblos indígenas existe también la
autogestión territorial indígena en comunidades colindantes o en territorios ocupados
y utilizados hace mucho tiempo por los pueblos indígenas, sin que estos hayan sido
reconocidos oficialmente. En este caso, la autogestión territorial se basa en los
recursos propios de los Pueblos Indígenas en cuestión.
 Título de ponencia: Participación Rural: nuevos actores y
estrategias de intervención local

Autores: Lic. Pablo Díaz-Lic. Marcos González

Área Temática: Sociedad Civil, Democracia Participativa y

nuevos actores políticos.

Resumen
En los últimos tiempos el presupuesto participativo como mecanismo de participación
ciudadana, luego de haber atravesado un periodo de expansión en la replicación de
experiencias en el contexto nacional, se encuentra en una etapa de estancamiento,
motivado por diversas causas. Tal realidad se refleja en la provincia de Mendoza
donde se evidencian distintas situaciones que reflejan tal situación. El caso del
municipio de Maipú, que reconoce mayor tiempo en ejecución y continuidad con la
metodología de presupuesto participativo propiamente dicha, en los últimos años ha
visto cierta disminución en niveles de participación obligando al rediseño de algunas
metodologías.

El presente trabajo tiene como objeto analizar una de las modalidades de

implementación destinada al sector rural del departamento de Maipú. La participación
de los actores como forma de abordaje de este proceso tiene como fin el
mejoramiento de las explotaciones productivas y al desarrollo de capacidades
técnicas, financieras, políticas y sociales por parte de los involucrados. Se busca
indagar sobre la articulación de diversas políticas de desarrollo rural, distintas
estrategias de intervención y su consecuente impacto en el presupuesto participativo,
en detrimento de otras modalidades del mismo.
 Participación Rural: nuevos actores y estrategias de intervención local

Introducción

Como es sabido, a partir de la originaria y exitosa implementación del presupuesto

participativo en la ciudad de Porto Alegre, comienza un fenómeno replicador de
experiencias en distintas ciudades de Europa y América Latina, impulsado por el
reconocimiento internacional como una de las mejor prácticas orientadas a la
democratización y promoción de un modelo de gestión local, fundado en la
participación. En el caso de la Argentina el municipio de Rosario y posteriormente
la ciudad Autónoma de Buenos Aires, se convierten en precursoras en la
instrumentación, en respuesta a la profunda crisis institucional y socioeconómica del
año 2001 y los consecuentes cambios producidos en el escenario político y en las
prácticas ciudadanas, como una vía posible para recuperar la legitimidad democrática.

A partir del año 2007 comienza un proceso de adopción en municipios argentinos,

institucionalizado por la Secretaría de Relaciones Parlamentarias de la Jefatura de
Gabinete de Ministros de la Nación, mediante la conformación de la “Red Argentina
de Presupuestos Participativos” como una iniciativa y estrategia de promoción e
intercambio de experiencias. Martinez y Arena (2013) sostienen que la incorporación
de nuevos municipios al universo de gobiernos con presupuesto participativo deviene
de forma muy gradual hasta 2007, con un muy fuerte crecimiento entre 2008 y 2010,
hasta llegar al año 2011 con un registro de 48 experiencias. Por su parte
Ramella(2013) expone que del mismo modo en que ha aumentaron la cantidad de
gobiernos locales argentinos que implementaron presupuesto participativo, también
se presentó un fuerte crecimiento la producción académica en torno a la temática en la
última década: Echebarria: 2005; Ford: 2007; Gattoni: 2012, Carmona: 2011; López
Accotto, Martinez, y Carmona: 2012.

La provincia de Mendoza no quedó exenta de esta realidad. Tal es así que para el año
2011, la red Argentina de Presupuestos Participativos evidenciaba cinco municipios
como miembros adherentes: ciudad de Mendoza, Godoy Cruz, Las Heras, Junín y
Maipú (objeto de estudio del presente análisis).

A partir del año 2014 comienza a vislumbrarse una interrupción y detenimiento en la

continuidad de algunas experiencias. Si bien no nos detendremos en analizar sus
causas, podemos inferir que posibles cambios en gobiernos locales a partir de las
elecciones del año 2015, como así también el cese en el funcionamiento de la Red
Argentina de Presupuestos Participativos por parte del gobierno nacional; fueron
factores que influyeron en el sostenimiento de estos procesos.

En el caso de la provincia de Mendoza uno de los municipios que continuó y continúa

hasta la actualidad con la metodología propiamente dicha, es el municipio de Maipú.
Si bien podría decirse que coexisten algunos factores que distintos autores determinan
como condicionantes de “éxito”, tales como la continuidad y decisión política,
preexistencia de una sociedad civil organizada y ciertas capacidades por parte del
municipio en la implementación; en las últimas ediciones se observa cierto
estancamiento en determinadas variables de algunas modalidades.

En esta línea y utilizando una de las dimensiones de análisis de los presupuestos

participativos desarrolladas por Cabannes(2005) relacionadas a las instancias y
momentos de la participación, este trabajo tiene como objetivo examinar el caso de
Maipú, tomando como objeto de análisis la modalidad rural del presupuesto
participativo. Como hipótesis de investigación se sostiene que la generación y
promoción en instancias previas de participación y trabajo colectivo en esta
modalidad, han alcanzado y garantizado resultados positivos que impactan en el
crecimiento en detrimento de la metodología vecinal.

2. El presupuesto participativo en el municipio de Maipú

A mediados del año 2007 el municipio de Maipú en la provincia de Mendoza, decide

implementar su Presupuesto Participativo en el marco del Programa de Participación
Activa y Responsable (PAR), siendo una de las experiencias que reconoce mayor
tiempo de ejecución en el contexto de las experiencias provinciales. Por medio de
este mecanismo de participación comunitaria, el municipio asigna una parte de los
recursos presupuestarios, para que los vecinos de cada uno de los distritos puedan
decidir de qué manera utilizar e invertir un porcentaje de los ingresos públicos del
próximo año.

La primera edición se realiza previa participación del municipio en el “Proyecto

URBAL”, por medio del cual en conjunto con otros gobiernos locales de
Latinoamérica, se accede a información sobre otras realidades de implementación
.Siguiendo la estructura metodológica y el proceso de instrumentación propio del
presupuesto participativo, las asambleas vecinales se transforman en el componente
central del proceso, representando distintas instancias desde la presentación de la
metodología, identificación de necesidades, análisis de viabilidad y votación de
proyectos. En cuanto a la modalidad de participación, las primeras ediciones siguieron
una lógica territorial inicialmente conforme a los doce distritos departamentales, para
progresivamente subdividir determinadas zonas en la búsqueda de un mayor número
de participantes y proyectos presentados. Teniendo en cuenta algunas características y
cualidades territoriales, en la existencia de distritos calificados como urbanos y
rurales, se buscó la priorización de proyectos de tipo infraestructura social básica
para promover un crecimiento armónico y equilibrado del departamento teniendo en
cuenta determinadas asimetrías identificadas.

A partir del año 2009, comienzan a incluirse nuevas modalidades denominadas

“temáticas”, como parte de un rediseño del proceso, a partir de la identificación de
distintos sectores de la comunidad con necesidades específicas que no podían
exponerse en la modalidad “vecinal territorial”. Es así como surge el PAR Jóven,
PAR Niño, PAR Cultural, y PAR Productivo Rural. Si bien teniendo en cuenta la
estructura del gobierno local necesaria para su funcionamiento, existía la la
Subdirección del Programa PAR que coordinaba y dirigía el ciclo, para las
modalidades temáticas distintas áreas del municipio intervinieron en su diseño y
seguimiento.

El “PAR”, comenzó progresivamente a reconocer algunos efectos positivos en cuanto

a la transformación de la relación del gobierno local con los ciudadanos y la
distribución de los ingresos, sobre todo en el periodo que va del año 2010 al año
2013. A partir de la edición del año 2014 comienza a evidenciarse una disminución
progresiva de algunos niveles de participación en distintas modalidades tal como
reflejan los siguientes gráficos.

Fuente: Subdirección Programa PAR. Municipalidad de Maipú 2017.

Fuente: Subdirección Programa PAR. Municipalidad de Maipú 2017.

Como consecuencia de ello obligó al rediseño de cada una de las modalidades, atento
a otra de las particularidades del presupuesto participativo de Maipú, la
autoreglamentación. No obstante, y tal como mencionamos anteriormente distintas
áreas responsables de coordinar e intervenir en las metodologías específicas, siguieron
distintas estrategias. A continuación nos adentraremos en las adaptaciones y
particularidades que sustentaron al PAR Productivo Rural.

3. La ruralidad como ámbito de intervención

Como se expuso el departamento de Maipú, más allá de formar parte de la zona

metropolitanta provincial, características y particularidades ambientales,
socioculturales e históricas, hacen de la “ruralidad” una cualidad distintiva del ejido
departamental. El perfil económico de Maipú se caracteriza por su aspecto agro-
industrial: plantaciones de vides, frutales, olivos, hortalizas como el ajo y la cebolla;
siendo las actividades industriales más importantes la vitivinicultura y la olivicultura.

La concepción de “lo rural” como unidad de análisis adquiere múltiples

interpretaciones que han variando a lo largo de los años y despierta su interés y
abordaje con aportes y miradas desde lo cultural, social, político e histórico. La
necesidad de caracterizar e individualizar zonas urbanas y rurales priorizando
acciones con vistas al desarrollo de las mismas, ha sido una estrategia de intervención
por parte de diferentes niveles de gobierno.

A lo largo del siglo XX el medio rural se configuró como un espacio

modificado y cambiante, localizable, diferenciado y heterogéneo, sobre una base
de organización humana con larga trayectoria, que ofrecía ventajas e
inconvenientes. Las transformaciones sufridas, a raíz de la crisis de esa
economía agraria tradicional, diseñada como una división del trabajo desde la
citada revolución industrial, planteó nuevos problemas y retos en las últimas
décadas, de tal modo que el medio rural, va más allá de una simple delimitación
geográfica; se refiere a todo un tejido económico y social que comprende un
conjunto de actividades diversas. (Frutos Mejías, 2003, p.3)

Siguiendo esta línea autores como Echeverri y Sotomayor (2010) presentan el

enfoque de desarrollo territorial rural como un nuevo paradigma de intervención que
responde a estos cambios en el mundo rural y en las sociedades contemporáneas, al
permitir complejizar la mirada de desarrollo sobre la “ruralidad” revalorizando el
espacio como unidad de planificación y gestión. Se plantea una perspectiva de análisis
amplia, que sintetiza los aportes metodológicos y puede ser definido desde múltiples
dimensiones:
Económica: se deja de centrar en la agricultura como alternativa de desarrollo
económico para pasar a un enfoque de desarrollo rural más amplio y diversificado en
donde se identifican múltiples actividades endógenas que pueden ser potenciadas en
los territorios rurales.
Geográfica:estas actividades económicas son implementadas en el marco de nueva
ruralidad, esto es, un nuevo contexto social y económico que surge de la integración
rural-urbana y de la metropolización progresiva de los espacios rurales.
Institucional: se coloca un mayor énfasis en la participación social y en la
descentralización como medio para asegurarse una mayor pertinencia y una mejor
implementación de planes y proyectos.

En este contexto y frente a un escenario de redefinición y descentralización de

funciones, post- proceso de reforma estatal, el municipio decide incorporar a su
agenda nuevas problemáticas sobre todo aquellas relacionadas al desarrollo rural,
diseñando e implementando distintas iniciativas con tal fin, como las que
describiremos a continuación.

3.1 Diagnósticos colectivos a partir del programa de asociativismo rural

El programa de asociativismo rural supone una estrategia de intervención por parte

del municipio en el territorio, y tiene por objetivo promover la participación y
asociación de pequeños productores y agricultores familiares, brindar herramientas
financieras y técnicas para fomentar el desarrollo de proyectos asociativos con vista
a la mejora en las explotaciones productivas. El programa inicia en el año 2010, surge
como respuesta a diversas demandas territoriales y como resultado de programas de
intervención como por ejemplo el I+D de la UNCuyo en la zona de Los Álamos,
donde se evidenciaba la necesidad de contar con presencia municipal no sólo como
proveedor de servicios básicos si no como gestor de distintas herramientas que hacen
al Desarrollo Territorial en las zonas rurales. (Municipalidad de Maipú, 2015).

Es responsable de su diseño, implementación y evaluación la Dirección de Desarrollo

Económico Local del municipio, Departamento Agropecuario. Conformado por un
equipo interdisciplinario compuesto por profesionales agrónomos y técnicos en
psicología social. La implementación del programa supone las siguientes fases:
(Dirección de Desarrollo Económico local 2017, p4)

1-Recolección de datos y diagnóstico participativo

a. Visitas a productores en sus fincas.
b. Reuniones con productores en grupo operativo.
c. Visitas a organismos e instituciones afines.
2-Construcción colectiva con productores de proyectos productivos
a. Reuniones en fincas o en espacios de encuentro de la comunidad en sus
lugares de pertenencia.
 b. Reuniones con otros organismos o instituciones afines que manejan recursos
para proyectos.
c. Intercambio de experiencias con otros grupos de productores integrados.
d. Visitas a INTA, Facultades, u otras entidades para generar conocimiento.
3-Conformación de mesa Interinstitucional
a. Convocar a entidades afines
b. Una reunión trimestral
c. Priorización y evaluación de proyectos.
4-Realización de capacitaciones.
a. Gestionar recursos para capacitaciones.
b. Organizar las capacitaciones en forma semestral.
5-Evaluación de Proyectos.
a. Reunión para evaluación de proyectos con equipo evaluador.
b. Elaboración de informes de resultados de avances de proyectos.
c. Elaboración de informes de resultados de ejecución de proyectos.
Los actores y sectores intervinientes en la problemática son múltiples, como así
también las acciones que se instrumentan desde los diferentes organismos para dar
respuesta a las distintas causas con ciertos grados de cooperación y superposición de
acciones en algunos casos. Considerando las categorías desarrolladas por Bertranou
(2017) podemos identificar.

Actor Tipo de Motivacione Modalidade Recursos para

Actores s para la s de la acción
acción intervenció
n

Dirección Gob. Intereses Acciones Políticos

de Municipal objetivo. instituciona Institucionales
Desarrollo Ideología les. Económicos
Económico Intensidad:
local- alta
Municipalid prioridad
ad de Maipú

Pequeños Actores Intereses Acciones Simbólicos

productores societales. subjetivo. reivindicati
Territoriales Perspectivas vas
situacionale
s
Intensidad:
alta
prioridad
 Grupos Alianzas Intereses Acciones Simbólicos
asociativos sectoriales subjetivos reivindicati Institucionales
Prioridad vas
compartida
con otros Acciones
temas de
búsqueda
de
influencia.

Acciones
de
participació
n en toma
de
decisiones.
IDR Instituto Intereses Acciones Políticos
formado por objetivo. instituciona Institucionales
un conj de Ideología. les. Económicos
organismos e Prioridad Financiami
instituciones. compartida ento
Gob. Prov. con otros Asistencia
temas

INTA- Organismos Intereses Acciones Institucionales

ISCAMEN- gubernamental objetivo. informativa Políticos
DGI- es Ideología. s. Ejecución Organizaciona
SENASA Prioridad de les
compartida Programas
con otros Asesoramie
temas nto técnico

Dirección Gobierno Intereses Acciones Institucionales

de Provincial objetivo. instituciona Políticos
Contingenci Ideología. les. Organizaciona
as Prioridad Registro les
compartida RUT
con otros
temas

UNC Institución Intereses Acciones Institucionales

académica objetivo.. informativa Organizaciona
Prioridad s. les
compartida Investigació
con otros n
temas

Fuente elaboración propia

3.2 Priorización de proyectos a partir del PAR Productivo Rural
Teniendo en cuenta la limitación en algunos casos de no obtener financiamiento por
parte de organismos provinciales y nacionales para el programa de asociativismo, es
que surge el PAR Productivo Rural como mecanismo de financiación de recursos
municipales. Esta modalidad del presupuesto participativo se implementa desde el
año 2013, teniendo como objetivo estimular la asociatividad de los productores
rurales presentando proyectos comunes y de uso comunitario que tienden a capitalizar
a las organizaciones y promover el Desarrollo Local y Rural Sustentable del
departamento de Maipú a través de las inversiones comunitarias.(Municipalidad de
Maipú 2017, p1).

Pueden participar mayores de 18 años, socios o no de alguna organización del sector

agropecuario como cooperativa, mutual, asociaciones civiles, organizaciones de
Microcrédito, Organizaciones Campesinas, Organizaciones de Culturas Originarias

El PAR Productivo Rural contempla la presentación de proyectos de tipo productivos,

que generen valor agregado y mejoren la calidad de vida de los socios de la
Organización.

• Maquinarias o herramientas de uso comunitario.

• Infraestructuras de uso comunitario.
• Complementos de proyectos financiados por otras instituciones del sector,
siempre y cuando sean viables técnicamente.
• Fondos rotatorios de uso comunitario.

Una vez presentado y evaluado los proyectos, y siguiendo la metodología del

presupuesto participativo, se da lugar a la asamblea de votación donde cada
participante prioriza su elección dándole dos (2) puntos a la primera opción de
proyecto y un(1) punto a la segunda.

En este sentido a diferencia de otras modalidades de PAR la Dirección de Desarrollo

Económico local, articuló los programas mencionados pontenciando la participación y
la presentación de proyectos en el presupuesto participativo por medio del el trabajo e
instancias de diagnósticos colectivos a partir del programa de Asociativismo Rural.

4. Conclusiones

El presente trabajo tuvo como objeto analizar la implementación del presupuesto

participativo en su modalidad rural de la municipalidad de Maipú, evidenciando la
articulación con otras acciones que tuvieron un impacto en la metodología de
implementación.

El programa de Asociativismo Rural supone una intervención en el territorio para la

elaboración de proyectos conjuntos a partir de la identificación de problemáticas
comunes por parte de pequeños productores locales, para ser priorizados en el PAR
Rural para su votación y posterior ejecución. De esta forma la participación de los
actores como estrategia de abordaje, se transforma en un componente distintivo de
estos programas con vistas al mejoramiento de las explotaciones productivas y al
desarrollo de capacidades técnicas, financieras, políticas y sociales por parte de los
actores beneficiados.
Siguiendo a Romella (2013) las dimensiones tomadas de Cabannes (2005) para el
estudio comparado de experiencias internacionales de presupuestos participativos son:
la dimensión normativa, participativa, territorial y financiera. Para este caso en
relación a la dimensión participativa la autora sostiene que puede ser abordada
desde dos grandes ejes de análisis: el primero vinculado a las cuestiones inherentes a
los actores sociales involucrados en el proceso y, el segundo, lo constituyen las
instancias participativas establecidas en los diseños de Presupuesto Participativo.
Estas dos perspectivas vinculadas a las características institucionales de la
participación ciudadana en las experiencias de PP argentinas pueden ordenarse en
torno a tres grandes interrogantes: ¿Quién participa?, ¿Cuándo o en qué instancia? y
¿Cómo intervienen en el proceso? .En base a estas preguntas orientadoras es posible
obtener una perspectiva respecto del tenor participativo de cada Intensidad de la
Participación Ciudadana, directamente vinculada a la cantidad de instancias abiertas a
la participación, y al modo en que e los ciudadanos pueden intervenir en el proceso
del PP. (p 203-209)

Teniendo en cuenta esta estas dimensiones de análisis podemos sostener que el PAR
Rural a diferencia de otras modalidades presenta cualidades distintivas que
impactaron en el crecimiento y sostenimiento en comparación de otras modalidades
estas son:
-La articulación con el programa de Asociativismo que permitió un trabajo territorial
y trabajo con actores con anterioridad a la implementación del presupuesto
participativo.
-La intervención deliberativa y consultiva, durante el ciclo de asambleas y previa las
mismas, y evaluativa posterior a la votación
-Asambleas de diagnóstico colectivo por parte de todos los actores.
-Seguimiento y retroalimentación participativa del proceso
-Promoción de participación colegiada en asociaciones de productores.

La experiencia del municipio de Maipú forma parte de un contexto de

implementación de experiencias nacionales y provinciales, que tal como sosteníamos
en un principio actualmente se encuentran en un proceso de estancamiento. Si bien el
programa de Participación Activa y Responsable se posiciona como la experiencia de
mayor recorrido y profundización en cuanto a resultados y efectos logrados en
relación al resto de experiencias provinciales; actualmente presenta algunos desafíos
en cuanto al futuro del sostenimiento de esta política, sobre todo en la diversidad de
metodologías y modalidades. La propia realidad de construcción, sus.
condicionamientos, y la autoevaluación marcará el devenir del proceso.

Bibliografía

Arena Emiliano y Martínez Carlos (2013). “Experiencias y buenas prácticas en

presupuestos participativos”. Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF). Argentina.
Bertranou, J. (2017) “Política y Políticas Públicas: dinámica, actores, capacidades
MÓDULO I Segunda Parte”. Presentación para Diplomatura en Gestión y Políticas
Públicas Universidad Nacional de Cuyo . Julio 2017.

230
Cabannes, Yves (2005) “Presupuesto Participativo y finanzas locales” Segunda
versión ampliada, Porto Alegre, Brasil. Asesor Alcaldía Municipal de Porto Alegre.

Echeverri, R. y Sotomayor O. (2010). “Estrategias de gestión territorial rural en las

políticas públicas en Iberoamérica”. Documento de proyecto, Santiago de Chile.
Publicación de las Naciones Unidas.

Díaz Pablo (2011). “El Presupuesto Participativo en la gestión local. El caso del
municipio de Maipú en la Provincia de Mendoza (Argentina”). Tesina de Grado.
Licenciatura en Ciencia Política y Administración Pública. Universidad Nacional de
Cuyo. Facultad de Ciencias Políticas y Sociales

Frutos Mejías L. (2003). “Problemas y perspectivas del mundo rural”. Universidad

de Zaragoza. Resultados parciales de la investigación llevada a cabo en proyecto
financiado por el Ministerio de Educación y Ciencia.

Municipalidad de Maipú (2013). Informe Preliminar Premio Nacional a la Calidad.

Recuperado de http://maipu.gob.ar/.

Municipalidad de Maipú (2011). Planes Maipú 2030. Comprometidos con el futuro.

Recuperado de http://maipu.gob.ar/.

Municipalidad de Maipú (2017) Informe de Gestión Anual de actividades.

Recuperado de archivo municipal.
Municipalidad de Maipú (2015). Presentación Programa de Asociativismo Rural.
Departamento Agropecuario .Dirección de Desarrollo Económico Local. . Recuperado
de archivo municipal.
Municipalidad de Maipú (2017). Procedimiento específico Asociativismo Rural en
el Departamento de Maipú. . Recuperado de archivo municipal.
Romella Sonia (2011) “Presupuestos participativos en los gobiernos locales
argentinos. ¿Un instrumento de participación?”. Universidad Católica de Córdoba.
Actualmente
11. Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores políticos
O Sistema de Participação Cidadã de Canoas (2009 – 2016)
Universidade Federal do Rio Grande do Sul

Gabriela Caraffini Pretto gabrielacpretto@live.com

Pedro Bettim de Almeida pbapedro@hotmail.com

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13
de septiembre de 2018

Resumo: O trabalho busca analisar o Sistema de Participação Cidadã do município de

Canoas, no Rio Grande do Sul, entre os anos de 2009 e 2016. Os sistemas de
participação são, no Brasil, o que na América Latina tem se chamado “gobiernos
abiertos”: sistemas com o objetivo de fomentar a participação política dos cidadãos na
tomada de decisões. O sistema canoense, iniciado pelo então prefeito Jairo Jorge,
inspirou-se no modelo que o ex-governador Tarso Genro (PT-RS) tentou implementar
no estado. A partir da análise de documentos e literatura sobre o funcionamento do
Sistema de Participação Cidadã, buscamos compreender como essa participação
acontecia e quais as inovações desse sistema. O sistema era estruturado em cinco
ferramentas de participação, dentro das quais eram articulados treze canais de
participação, que, em geral, consistiam em instrumentos para escutar as
reivindicações da população – congressos, conselhos, Orçamento participativo etc. O
modelo de Canoas/RS se destaca por apresentar uma estrutura completa e bem
articulada, da qual podem ser extraídas importantes informações rumo ao
aprofundamento de uma democracia participativa. A análise desse Sistema tem como
objetivo avaliar a eficácia de modelos participativos na gestão pública, no que diz
respeito à formulação de políticas e satisfação das demandas dos cidadãos.

1 INTRODUÇÃO

Neste trabalho, buscamos analisar o Sistema de Participação Cidadã de

Canoas, um município da região metropolitana de Porto Alegre, capital do estado do
Rio Grande do Sul. Porto Alegre foi a pioneira, em 1989, de uma das mais conhecidas
e difundidas instituições participativas: o Orçamento Participativo. Criado pelo
governo do Partido dos Trabalhadores (PT), foi uma forma de democratizar o
orçamento municipal, abrindo para a sociedade civil a possibilidade de deliberar
diretamente sobre os investimentos da cidade. Outras instituições participativas foram
desenvolvidas ao longo das últimas décadas, como os Planos Diretores e os
Conselhos. (Avritzer, 2008) Desenvolveram-se, também, governos que optam pela
articulação de diversas instituições participativas, os sistemas de participação.
Outra categoria válida para a análise do sistema de participação canoense é a
de governos abertos. Os governos abertos buscam medidas de fomentar a participação
dos cidadãos nas tomadas de decisões do governo, com base na transparência,
participação e colaboração entre governo, sociedade civil e outras instituições.
Promovendo a deliberação, a sociedade civil é capaz de tomar conhecimento sobre os
projetos que o governo planeja, debater sobre quais projetos priorizar e ser ouvida.
Assim, há uma eficácia maior na tomada de decisões, juntando os cidadãos e o
governo nas tomadas de ações para a cidade. O sistema de participação cidadã,
engloba várias dessas características, promovendo a deliberação entre governo e
cidadãos e a colaboração para tomar as decisões mais benéficas para a sociedade.
A fim de analisarmos o Sistema de Participação de Canoas, faremos uma breve
exposição sobre os governos abertos com base na literatura sobre o assunto. Da
mesma forma, a partir de revisão bibliográfica, também abordaremos em mais
detalhes o que são instituições participativas e sistemas de participação. Para tal,
utilizaremos dois exemplos: o Sistema Estadual de Participação Popular e Cidadã do
Rio Grande do Sul (SISPARCI), e o Sistema Nacional de Participação Social (SNPS),
que tentou ser implementado a nível nacional pela ex-presidenta Dilma Rousseff.
Assim como o SISPARCI e o SNPS, o Sistema de Participação Cidadã de Canoas
também foi formulado por um governo petista, do ex-prefeito Jairo Jorge, atualmente
filiado ao Partido Democrático Trabalhista (PDT).
Prosseguiremos com uma descrição do desenho participativo do sistema de
Canoas e suas treze ferramentas de participação. Por fim, apresentaremos alguns
resultados obtidos através dessas ferramentas em termos de participação da sociedade
civil, políticas públicas e investimentos na infraestrutura da cidade. Dessa forma,
buscamos verificar a capacidade do governo de coletar e cumprir com as demandas
dos cidadãos, ou seja, avaliar a efetividade do sistema a partir de seus resultados.
(Wampler, 2011)

2 METODOLOGIA

O presente trabalho trata-se de um estudo de caso do Sistema de Participação

Cidadã do município de Canoas. Para tanto, realizamos revisões bibliográficas acerca
do histórico e classificação dos governos abertos e das instituições participativas.
Ademais, revisamos a literatura sobre desenhos institucionais participativos e de
exemplos de sistemas de participação, como é o caso do Sistema Estadual de
Participação Popular e Cidadã e do Sistema Nacional de Participação Social.
Foi realizada também uma análise documental com os regimentos internos e a
legislação relacionada aos três sistemas mencionados. Especificamente em relação ao
sistema de Canoas, tivemos acesso a documentos e materiais de divulgação doados
pela Prefeitura de Canoas, dos quais pudemos obter dados em relação aos resultados
do Sistema de Participação.

3 GOVERNOS ABERTOS

A ideia de governos abertos já é explorada pelo menos desde a década de 80;

entretanto, tomou mais visibilidade, principalmente a partir da posse de Barack
Obama na presidência dos Estados Unidos da América (EUA), como afirma Mendieta
(2012). Há também três ideias centrais, segundo Bingham e Foxworthy (2012, apud
Mendieta, 2012, p. 70), que seriam: a transparência, que promove a prestação de
contas; a participação melhora a eficácia governamental e a qualidade da tomada de
decisões; e a colaboração incorpora os cidadãos à ação do governo.
Para o autor, ainda é possível dividir os governos abertos em quatro tipos
diferentes.

1. Las del gobierno promotor de bienestar a través de la capacidad regulatoria. 2.

 Las del gobierno transparente que rinde cuentas. 3. Las del gobierno participativo y
promotor de civismo. 4. Las del gobierno eficiente, colaborador y generador de
conocimiento. Las dos primeras están basadas en la regulación y en el papel del
Estado, generando instituciones para mejorar la sociedad; las dos segundas se basan
en la capacidad de la sociedad para crear, por sí misma y con el Estado, mejoras
sociales. (Mendieta, 2012, p. 77)

Cada qual com suas diferenças, o autor aborda que elas representam formas de
governos abertos, e que por possuírem características distintas, também agem de
forma distinta. Como já foi dito, as primeiras têm um viés regulatório, a primeira
focando mais em incentivar os cidadãos a tomarem decisões corretas, porém sem uma
intervenção grande por parte do Estado, e a segunda o Estado focando em si mesmo
para criar e tomar decisões benéficas para sociedade e se regulando. Enquanto a
terceira há uma maior interação entre Estado e sociedade, junto a ideia de deliberação
e participação social para tomada de decisões. E o quarto, em que a distribuição de
conhecimento ajuda em diversas áreas, como na economia e o mercado, e também
para a tomada de decisões dos cidadãos, pois a abertura de informação e dados
ajudaria a facilitar para tomar essas decisões.
Outros autores também falam da importância dessas 3 características
principais (transparência, participação e colaboração), como Cobo (2012), Domínguez
e Corojan (2012), Ramírez-Alujas, (2013). Além de observarem que mesmo o termo
ter sido utilizado pelas primeiras vezes pelo fim da década de 70 e início da década de
80, concordam que foi com a pose de Obama que começou a ter mais foco nesse
conceito.
Então essas 3 características principais que são encontradas como consenso no
meio acadêmico: a transparência e abertura do governo, a participação, e a
colaboração. (Ramírez-Alujas, 2013, p. 11) Assim é defendido que a transparência e
abertura de governo são essenciais para manter a democracia e legitimar ela, além de
proporcionar crescimento em outras áreas políticas que envolvam a sociedade.
(Ramírez-Alujas, 2013, p. 13)
Há ferramentas que podem ajudar no desenvolvimento do governo aberto.
Uma delas sendo a utilização da internet e das redes sociais, e a outra sendo a abertura
de dados públicos. A abertura e transparência desses dados e da informação como um
todo, são importantes para os governos abertos, principalmente pela informação ser
um recurso inesgotável, que tanto cidadãos, quanto o próprio governo utilizam e são
consumidores. (Ramírez-Alujas, 2013, p. 14) Dessa forma, além do aumento de
confiança no governo pela sociedade civil, os cidadãos podem ajudar na tomada de
decisões do governo, escolher qual projeto é mais ou menos interessante para a
sociedade, e ter controle da prestação de contas do governo.
Dessa forma, os governos abertos buscam: melhorar a qualidade democrática,
permitir que os cidadãos tenham uma participação ativa e sejam ouvidos, havendo
então uma colaboração entre sociedade civil e o Estado, potencializar o controle e a
fiscalização do poder público, além da prestação de contas, e gerar e potencializar a
confiança (política, social, econômica), além de legitimar a democracia e o Estado
dessa forma. (Ramirez-Alujas, 2013, p. 16). Usando dois exemplos de governos que
Ramirez-Alujas traz, o de Obama nos EUA, e o do País Basco, vemos que as 3 ideias
centrais (transparência, participação e colaboração) estão presentes. A transparência
focando na ideia do governo abrir seus dados e mostrar o que está fazendo e o que se
pretende fazer, a participação promovendo diálogos entre a sociedade civil e outras
formas de organização para debater as decisões do governo, promovendo diálogo, e a
colaboração como uma medida de trabalho em conjunto para melhorar e desenvolver
a sociedade.
4 INSTITUIÇÕES PARTICIPATIVAS E SISTEMAS DE PARTICIPAÇÃO

Leonardo Avritzer define instituições participativas como sendo “formas

diferenciadas de incorporação de cidadãos e associações da sociedade civil na
deliberação sobre políticas” (Avritzer, 2008 apud Avritzer, 2009, no prelo, p. 45),
cujos exemplos seriam os Conselhos Gestores, Planos Diretores e Orçamentos
Participativos. A cada instituição está relacionada uma forma de participação, de
acordo com o autor, que categoriza três desenhos participativos. O primeiro, o
desenho de cima para baixo, é retirado da obra de Fung e Wright (2003) e Baiocchi
(2003). Esse seria o caso do Orçamento Participativo, no qual a deliberação vem da
base e vai para as instâncias governamentais superiores. O segundo é a partilha de
poder, na qual há participação concomitante de membros da sociedade civil e do
governo na deliberação, como é o caso dos Conselhos Gestores. Por fim, há o modelo
de ratificação, no qual cabe aos cidadãos apenas ratificar uma decisão que não foi
tomada por eles, no caso de referendos e dos Planos Diretores Municipais.
Fung e Wright abordam a questão do desenho institucional nos chamados
Governos Participativos com Poder de Decisão (GPPD), definindo três formatos de
desenhos institucionais com características que levariam a um modelo bem-sucedido:

(1) la delegación de autoridad a las unidades locales con poder para la toma de
decisiones públicas; (2) la creación de eslabones formales de responsabilidad,
distribución de recursos y comunicación que conectan esas unidades entre sí y com
las autoridades centrales a niveles superiores; (3) el uso y la generación de nuevas
instituciones estatales que apoyan y guían los esfuerzos de solución de problemas de
una forma descentralizada. (2003, p. 40)

Avritzer debate com os autores, tratando da relação entre instituições

participativas, sobretudo seu desenho institucional, e a sociedade civil. O autor acusa
Fung e Wright (2003) de atribuírem demasiada importância ao desenho institucional
no que diz respeito à “capacidade de gerar êxito nos processos participativos”, além
de proporem “a repetição de desenhos independentemente de contexto” (Avritzer,
2008, p. 47). A proposta do autor é o que ele chama de “desenho participativo
interativo”, segundo o qual o “sucesso dos processos participativos está relacionado
não ao desenho institucional e sim à maneira como se articulam desenho institucional,
organização da sociedade civil e vontade política de implementar desenhos
participativos”. (idem) Avritzer (2011, p. 15) afirma também que Fung e Wright
encaram a sociedade civil como resultado das instituições participativas e sua
efetividade, e propõe uma inversão dessa equação: na verdade, a sociedade civil seria
peça primordial, sem a qual não seria possível um desenho participativo bem-
sucedido.
Outro autor que colabora com o debate é Brian Wampler (2011), que aponta a
centralidade das Organizações de Sociedade Civil (OSCs) nas instituições
participativas, atribuindo às suas lideranças o papel de estabelecer o elo entre os
cidadãos que representa e o poder estatal de forma mais ampla. Além dessas
lideranças, os funcionários médios do governo também são primordiais no
estabelecimento dessa conexão. (p. 153)
Quando várias instituições participativas se articulam entre si, trata-se de um
sistema de participação, como é o caso do Sistema de Participação Cidadã de Canoas.
Outros sistemas de participação foram e tentaram ser implementados no Brasil, dos
quais destacaremos dois: o Sistema Estadual de Participação Popular e Cidadã, no
estado do Rio Grande do Sul, e o Sistema Nacional de Participação Cidadã, a nível
federal. Para Wampler, as instituições participativas modificam a relação entre o
Estado e as Organizações de Sociedade Civil, bem como as relações entre as próprias
OSCs. A articulação de diferentes instituições participativas age de forma a manter e
fortalecer os “laços de solidariedade” entre as lideranças de OSCs distintas. (2011, p.
156-7)

4.1 Sistema Estadual de Participação Popular e Cidadã (SISPARCI)

O Sistema Estadual de Participação Popular (SISPARCI) foi um projeto

implementado no estado do Rio Grande do Sul pelo governador Tarso Genro (2011-
2014) a partir do decreto nº 49.765, de 30 de outubro de 2012, tendo sido extinto em
2014. O preâmbulo do decreto destaca a tradição participativa do estado, o que se
fundamenta, por exemplo, levando em consideração de que foi na capital do Rio
Grande do Sul, Porto Alegre, que nasceu o Orçamento Participativo. De acordo com o
artigo 1º, o SISPARCI era um “conjunto de instrumentos de participação, que atuarão
de forma sistêmica na elaboração, monitoramento e avaliação das políticas públicas
desenvolvidas no Estado do Rio Grande do Sul.” (Rio Grande do Sul, 2012)
O sistema era composto por instâncias presenciais e virtuais, e entre seus
objetivos estava a combinação entre democracia representativa e participativa. Muitos
deles, no entanto, não eram novidade, sendo já utilizados na região. (Santos, 2016) Na
figura abaixo, constam os quatro eixos de funcionamento do sistema, bem como os
instrumentos a eles relacionados.

Figura 1 - Sistema estadual de participação popular e cidadã do Rio Grande do Sul

 Fonte: Santos (2016), p. 503

Mesmo contando com uma série de instrumentos de participação, algumas

instâncias se destacaram mais, considerando magnitude de participação e efetividade,
quais sejam o Gabinete Digital e o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social
do Rio Grande do Sul (CDES-RS). (ibidem, p. 504)
O CDES-RS surge inspirado pelo Conselho de Desenvolvimento Econômico e
Social, do qual a Lei Federal nº 10.683/2003 dispõe. O CDES da Presidência da
República foi criado no governo de Luís Inácio Lula da Silva, quando Tarso Genro era
ministro de Relações Institucionais, e possuía as seguintes atribuições:

Ao Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social compete assessorar o

Presidente da República na formulação de políticas e diretrizes específicas, voltadas
ao desenvolvimento econômico e social, produzindo indicações normativas,
propostas políticas e acordos de procedimento, e apreciar propostas de políticas
públicas e de reformas estruturais e de desenvolvimento econômico e social que lhe
sejam submetidas pelo Presidente da República, com vistas na articulação das
relações de governo com representantes da sociedade civil organizada e no concerto
entre os diversos setores da sociedade nele representados. (BRASIL, 2003)

Sendo Tarso Genro um dos idealizadores do CDES no período em que foi

ministro, ficam claras as influências da sua experiência no governo federal quando ele
assume o governo do estado do Rio Grande do Sul. As instâncias do CDES-RS se
dividem de forma muito semelhante ao CDES federal: Comitê Gestor e Pleno em
ambas, e as Câmaras Temáticas do CDES-RS seriam equivalentes aos Grupos
Temáticos (GTs) do CDES da Presidência da República. (Santos & Gugliano, 2014, p.
10)

4.2 Sistema Nacional de Participação Social (SNPS)

Diferentemente do SISPARCI de Tarso Genro, o Sistema Nacional de

Participação Cidadã não chegou a ser implementado. O decreto nº 8.243/2014 da
então presidenta Dilma Rousseff tentou instituir tanto o SNPS quanto a Política
Nacional de Participação Social (PNPS), que eram complementares. O PNPS
delimitava os objetivos do Governo Federal: “fortalecer e articular os mecanismos e
as instâncias democráticas de diálogo e a atuação conjunta entre a administração
pública federal e a sociedade civil” (Brasil, 2014) As instâncias de participação não
fugiam do que já era conhecido no rol de instituições participativas: conselhos,
comissões, ouvidorias, consultas públicas, auditorias públicas e ambientes virtuais de
participação. A articulação dessas instâncias, sob coordenação da Secretaria-Geral da
Presidência da República, era no que consistia o Sistema Nacional de Participação
Social.
A iniciativa de formalizar essas instâncias de participação foi em resposta às
reivindicações das Jornadas de Junho de 2013. Tais protestos começaram motivados
pelos aumentos nas tarifas do transporte público, porém acabaram tomando outras
dimensões e agregando outras pautas, como melhorias em demais serviços públicos.
(Ribas, Pires & Luis, 2015, p. 86-7) A PNPS foi pensada como uma forma de
fortalecer a participação da sociedade civil e melhor comunicação de suas demandas.
O seu decreto, porém, foi alvo de muita polêmica envolvendo principalmente
o poder legislativo, que o considerava uma afronta à democracia representativa. Os
parlamentares, sobretudo os da oposição, acusaram Dilma Rousseff de promulgar um
decreto “bolivariano” que ameaçava o Estado Democrático de Direito e que seria
inconstitucional. Todavia, a PNPS não se propôs a instituir instâncias inéditas, e o
SNPS consistiu em uma tentativa de organizar e articular instâncias que já existiam.
(ibidem, p. 90-3) Ademais, como Avritzer (2006) já havia pontuado, a associação
entre representação e participação também está presente no artigo 14 da Constituição
Federal de 1988, que versa sobre o exercício da soberania popular.
5 O SISTEMA DE PARTICIPAÇÃO CIDADÃ DE CANOAS

Canoas é um município da região metropolitana de Porto Alegre, capital do

estado do Rio Grande do Sul, no extremo sul do Brasil. De acordo com os dados do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Canoas é o segundo município
mais populoso do estado e possui o terceiro maior Produto Interno Bruto (PIB). A
presença industrial é forte na cidade, destacando-se nas indústrias a refinaria de
petróleo Refinaria Alberto Pasqualini (REFAP) da Petrobrás. A cidade é dividida em
quadrantes, quais sejam: nordeste, noroeste, sudeste e sudoeste.

Figura 2 – Divisão territorial por quadrantes – Canoas – 2014

Fonte: http://www.ihu.unisinos.br/observasinos/fique-sabendo-2/diagnostico-
socioterritorial-de-canoas-e-construido-com-a-participacao-da-populacao-por-meio-do-
mapa-falado

Jairo Jorge, eleito em 2009 para a prefeitura de Canoas, era, na época, do

Partido dos Trabalhadores (PT), assim como Tarso Genro e Dilma Rousseff. Em seu
governo foi criado o Sistema de Participação Cidadã de Canoas, que articulava 13
canais de participação divididas em cinco ferramentas de participação. Para examiná-
las, partiremos para a análise do desenho institucional do sistema. Por desenho
institucional entende-se “o conjunto de regras, critérios, espaços, normas, leis que
operacionalizam a participação e responder, em boa medida, pela sua maior ou menor
capacidade inclusiva e deliberativa” (Lüchmann, 2014, p. 187) Brasil et al (2013)
mencionam também que a criação de instituições participativas e canais de
participação ampliam o potencial experimental em termos de desenhos institucionais.
A abertura de possibilidades dada por esse experimentalismo potencial pode
estabelecer novas formas de lidar com desigualdades estruturais, colaborando para a
inclusão social, por exemplo. (p. 6) Nos termos da categorização de Avritzer (2008), o
sistema de participação canoense articula instituições de baixo para cima, de partilha
de poder e de ratificação.
 Figura 3 – Sistema de Participação Cidadã de Canoas

Fonte: http://www.canoas.rs.gov.br/uploads/tiny_mce/images/infoo_550.jpg

5.1 Ferramentas de Planejamento

5.1.1 Congresso da Cidade

O Congresso da Cidade consistiu em uma série de reuniões realizadas no

período de um ano, nas quais eram debatidos objetivos de melhorias no município
para os próximos dez anos. Realizadas entre abril de 2010 e abril de 2011, resultou na
aprovação do plano “Estratégia de Cidade para Canoas entre 2011 e 2021”. As
atividades do congresso eram divididas conforme o quadro abaixo, no qual também
consta o número de participantes em cada atividade.

5.1.2 Plano Plurianual Participativo

O Plano Plurianual (PPA) é uma exigência do Governo Federal, de acordo com

o artigo 165 da Constituição, que é regulamentado pelo decreto nº 2.829/1998. Feito
de quatro em quatro anos e dividido em Programas, nele devem constar metas e
objetivos orçamentários da gestão, a fim de compreender diretrizes prioritárias para o
município ou estado em questão, bem como a nível nacional. Em Canoas, a partir de
2009, foram realizadas plenárias e assembleias para a definição das prioridades dos
Planos Plurianuais das duas gestões do prefeito Jairo Jorge.
As assembleias, realizadas por quadrante, eram abertas e funcionavam com a
realização de votações. Eram apresentadas 10 propostas de Programas, dentre as quais
os participantes deveriam escolher as quatro que considerassem mais importantes. A
parcela do orçamento destinada a investimentos era direcionada de forma
proporcional à votação de cada um desses Programas. Ao fim, os Programas do PPA
vinham tanto dos resultados das assembleias do Plano Plurianual Participativo quanto
do plano Estratégias de Cidade para Canoas, deliberado no Congresso da Cidade.

5.1.3 Planos Setoriais

A partir da articulação entre debate popular e contribuições de técnicos e

especialistas, são realizadas rodadas regionais com a participação da população para
elaborar os Planos Setoriais. Através de fóruns temáticos regionais, nos quais são
discutidos setores como saúde, segurança e educação, a população elenca suas
prioridades e demandas para a formulação de políticas públicas. Ao final, realiza-se
uma Conferência dos Planos Setoriais para Cidade, nos quais os resultados obtidos
nos debates das rodadas regionais são reunidos.

5.2 Ferramentas de Concertação

5.2.1 Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social

O Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social de Canoas foi criado

pela Lei Municipal nº 5.370/2009, e era constituído por 50 membros que
representavam os mais diversos setores da sociedade canoense: técnicos, empresários,
educadores, trabalhadores, advogados, entre outros. O CDES funcionava com vistas à
concertação, ou seja, objetivando

um acordo tripolar, em que o governo não desempenha um papel de árbitro ou

mediador, mas de parte, assumindo uma posição de negociador e não de autoridade,
junto aos demais atores sociais [...] implica na realização de um acordo entre o
governo e seus atores sociais, quando há uma vontade comum entre as partes para
solucionar um problema de cunho econômico ou social (Plá Rodriguez, 1987 apud
Danéris, 2015, p. 127)

O CDES de Canoas era estruturado em Presidência, Plenário, Secretaria

Executiva e Comissões Temáticas de Trabalho. As reuniões ordinárias do Plenário
aconteciam a cada dois meses, e, assim como as reuniões das Comissões Temáticas,
eram abertas ao público. De acordo com o Decreto Municipal 453/2009, que versa
sobre o regimento interno do CDES, cabia ao Plenário a aprovação e criação das
Comissões Temáticas, assim como fazer recomendações ao Governo Federal,
Estadual ou Municipal em prol da cidade.

5.2.2 Casa dos Conselhos

A Casa dos Conselhos Carlos Rosa foi inaugurada em abril de 2010,

consistindo em um espaço físico para abrigar os 33 Conselhos Municipais. Localiza-
se no centro da cidade, tornando mais dinâmicas as instâncias conselheiras.
(CMCPOA, 2012)

5.3 Ferramentas de Demandas Coletivas

5.3.1 Bairro Melhor

Lançado em junho de 2014, o Bairro Melhor foi um programa no qual o

contribuinte tinha a possibilidade de reverter parte do Imposto Predial e Territorial
Urbano (IPTU) para projetos específicos, apresentados via edital, que fossem de
interesse público e uso coletivo. Ao participar do programa Bairro Melhor, o cidadão
recebe um desconto e pode destinar até 50% do valor do imposto para um projeto a
sua escolha.
Os projetos deveriam ser apresentados por entidades, uma vez que é
necessário que se efetue um convênio com a prefeitura. O processo de seleção dos
projetos passa por uma comissão de representantes da prefeitura e cidadãos, que
seleciona projetos que irão para votação aberta pela internet. O programa foi o
indicado do Brasil ao prêmio da Parceria para Governos Abertos – OGP Awards
(OGP, 2015)

5.3.2 Plenárias de Serviço Público

São plenárias abertas que ocorrem semestralmente com a presença do Prefeito

e chefes dos órgãos públicos, que realizam uma prestação de contas por quadrante do
município. O microfone é aberto a intervenções do público, no qual o cidadão pode
apresentar demandas ou fazer questionamentos, que são respondidos imediatamente
pelos secretários da prefeitura. (Zaniratti, 2016, p. 6) Essas manifestações também
podem ser feitas por escrito. Em 11 edições, foram registradas 8.810 participações e
5.083 demandas. (Canoas, 2015, p. 11)

5.3.3 Orçamento Participativo

Criado a partir do Decreto Municipal nº 185/2012, o Orçamento Participativo

de Canoas tem como objetivo “criar consciência de governo na população,
organizando as necessidades, elegendo demandas e fortalecendo a organização social
para a contribuição na elaboração do orçamento municipal” (Canoas, 2012) O OP é
dividido em nove instâncias de participação, as quais são classificadas em três grupos.
O primeiro grupo é o das Instâncias Administrativas Municipais: Câmara de
Coordenação de Governo (CCG), Secretaria Municipal das Relações Institucionais
(SMRI), Gabinete de Inovação Transformadora (GIT) e Comitê Técnico. O segundo,
as Instâncias Institucionais da Participação Popular, consiste nos Fóruns de Delegados
do OP, Comissões de Obras, Conselho do Orçamento Participativo (OP) e também os
processos de reuniões, assembleias microrregionais e a votação em urna. Por fim, há
as Instâncias Comunitárias, compostas por associações de moradores, entidades
sociais e religiosas, conselhos municipais de políticas públicas, movimentos populares
e grupos informais.
Para a organização do OP, cada quadrante é dividido em microrregiões, para as
quais serão eleitos delegados para sua representação, organizados em fóruns de
delegados. Após a eleição de obras prioritárias pelos delegados, eles também serão
responsáveis pela Comissão de Obras, ou seja: fiscalização da execução da obra.,
junto aos moradores da região onde ela está sendo feita.
O ciclo anual do OP, disposto no artigo 27 do Regimento Interno, era
composto pelas etapas: “I - etapa preparatória; II - inscrição das demandas; III -
avaliação técnica; IV - primeira (1ª) rodada – Assembleias Públicas; V - segunda (2ª)
rodada – Voto em urna; VI - OP Canoas digital.” (ibidem) O Orçamento Participativo
de Canoas contava com o maior índice de participação do Brasil: 10% dos eleitores
canoenses votavam no OP. (Canoas, 2015, p. 10)
 5.3.4 Polígonos Empresariais

Consistiam em regiões geograficamente delimitadas nas quais existiam

empresas e indústrias instaladas. Eram realizadas reuniões entre governo e
empresários, comerciantes e empreendedores, com participação da Secretaria
Municipal de Desenvolvimento Econômico, para a qual eram enviadas as demandas
da região em questão. Os Polígonos Empresariais contavam também com o Comitê
Executivo dos Polígonos Empresariais, que eram formados por diversas secretarias
relacionadas à infraestrutura, bem como o Gabinete do Prefeito, o Instituto Canoas
XXI e a Procuradoria Geral do Município.

5.4 Ferramentas de Demandas Individuais

5.4.1 Audiência Pública

O Prefeito reservava todas as tardes de segunda-feira, junto a um servidor

público, para atender qualquer cidadão que solicitasse um atendimento em seu
gabinete. Até 2016, foram registrados cerca de 3.270 atendimentos. (Zaniratti, 2016,
p. 12)

5.4.2 Prefeitura na Rua

A ação Prefeitura na Rua, que acontecia todos os sábados desde janeiro de

2009, levava representantes do poder Executivo, incluindo Prefeito e Vice-Prefeita,
para uma das regiões da cidade. A iniciativa tinha como objetivo aproximar os
cidadãos à Prefeitura, sem que precisem ir até ela. Até agosto de 2015, foram
realizados 27.350 atendimentos em 263 edições. (Canoas, 2015)

5.4.3 Prefeito na Estação

A cidade de Canoas é dividida ao meio pela linha de trem da TRENSURB, que

liga municípios da região metropolitana – Canoas, Esteio, Sapucaia, São Leopoldo e
Novo Hamburgo – à capital Porto Alegre. São, ao todo, seis estações de trem em
Canoas. Todas as quintas-feiras, entre as 6h30 e 8h30 da manhã, o Prefeito, junto à
Vice-prefeita e uma equipe de assessores, visitava uma das estações de trem mais
movimentadas: Niterói, Fátima, Canoas ou Mathias Velho. Entre janeiro de 2013 e
agosto de 2015, foram realizados 4.780 atendimentos ao público nas estações, nos
quais os cidadãos podiam manifestar diretamente ao prefeito demandas, críticas e
dúvidas. (ibidem, p. 11)

5.5 Ferramenta Colaborativa

5.5.1 Ágora Virtual e Ágora em Rede

A Ágora Virtual foi uma ferramenta de comunicação via internet, com ligação
direta à Prefeitura e conectada a redes sociais. Em 2011, a Ágora Virtual foi
modernizada para a Ágora em Rede, ferramenta de comunicação e participação. A
plataforma funcionava através de um chat diretamente com a Prefeitura e também
com a criação de discussões em formato de fórum. A última fase do Orçamento
Participativo, o OP Canoas Digital, era realizada pela Ágora em Rede. Eram 8.689
usuários cadastrados em 41 edições, com 84.430 acessos. (ibidem, p. 7)

6 RESULTADOS DO SISTEMA

A partir da análise dos documentos aos quais tivemos acesso, pudemos

sistematizar os resultados obtidos pelo sistema, tanto em obras de infraestrutura e
investimentos quanto em magnitude de participação popular. Em um primeiro
momento, vamos expor os dados obtidos por uma pesquisa por surveys realizada pelo
Instituto Canoas XXI em relação às opiniões dos participantes do Orçamento
Participativo sobre o OP, o sistema como um todo e as condições do município de
Canoas. Após, iremos esquematizar os resultados de obras realizadas provenientes das
deliberações pelas ferramentas de participação do sistema.

6.1 Pesquisa de opinião do Orçamento Participativo

Em 2009, além da implementação do Sistema de Participação Cidadã de

Canoas também, foi o primeiro ano de Orçamento Participativo (OP) na cidade. O
ciclo do OP em Canoas foi organizado em três rodadas sequenciais de participação
popular e uma quarta restrita ao Conselho do OP (COP), nessa última participavam os
delegados, lideranças municipais e a diretoria do OP. (Instituto Canoas XXI, 2010) O
número de participantes do OP neste ano aumentou em cada rodada: a primeira
contou com a participação de 2.782 cidadãos, 3.027 na segunda e, na última, 7.186
participantes. Em todas elas o maior número de participantes vinha da região
Noroeste, que também é a região mais populosa de Canoas. Entretanto é importante
ressaltar que a última rodada, diferente das outras, não tomava tanto tempo dos
cidadãos em relação as outras, pois era feita a votação em urnas para decidir qual
outra obra deveria ser priorizada para as microrregiões da cidade. Neste ano, as
primeiras duas rodadas não chegaram a 1% da população de canoas, e somente na
terceira se chegou a 2,35% da população. (Instituto Canoas XXI, 2010)
Na primeira rodada foram feitas quatro plenárias, uma em cada quadrante da
cidade, em que se apresentou o ciclo do OP, mostrou o orçamento da cidade, foram
selecionados os delegados numa proporção de um para dez participantes, e foram
hierarquizados dez dos trinta Programas Estratégicos do Governo, presentes no Plano
Plurianual (PPA). Na segunda rodada, foram feitas 12 plenárias, com 3 plenárias
acontecendo para cada quadrante, em microrregiões da cidade, nessa rodada, dos dez
programas hierarquizados anteriormente, foram votados em 5 deles, indicando a obra
e seu local de realização, ocorrendo então a primeira seleção de prioridades do OP. E
na terceira rodada foi votado em mais uma obra para ser feita por microrregião, que
seriam as prioridades para serem executadas a partir de 2010, totalizando 24 obras.
(Instituto Canoas XXI, 2010)
Baseando-nos em Fung (2006), em relação às dimensões de participação
política, buscamos identificar, no Sistema de Participação Cidadã de Canoas, o escopo
da participação – quem participa, a forma de participação e a ligação entre o que é
deliberado pela participação cidadã e quais as providências do poder público quanto
ao cumprimento das deliberações. Portanto, informações fornecidas pelo Instituto
Canoas XXI, iremos analisar, nos anos de 2009, 2011, 2012 e 2014, a composição das
assembleias do Orçamento Participativo em relação a gênero, renda, escolaridade e
participação em entidades e associativismo. Iremos analisar também os motivos que
levam os entrevistados a participarem do OP, se eles participam ou não de outras
instâncias do sistema e sua avaliação das condições do município. Vale ressaltar que
no ano de 2009, os questionários aplicados principalmente na segunda rodada do
ciclo. (Instituto Canoas XXI, 2010)

6.1.1 Gênero dos participantes

Segundo os dados coletados da segunda rodada do OP de 2009, percebemos

que 57,5% dos participantes eram do sexo feminino, enquanto 42,5% eram do sexo
masculino. Entretanto para os cargos de delegados, há uma predominância do sexo
masculino, representando 55,33%, enquanto as mulheres representavam 44,67%.
Outro dado é o da porcentagem do sexo pelo IBGE (2000), que nos mostra que a
cidade de Canoas possui uma população do sexo feminino de 51,4% e uma população
do sexo masculino de 48,6%. Já em 2011, houve um aumento da participação de
cidadãos do sexo feminino somando 62,6%, e somente 37,4% cidadãos do sexo
masculino em relação ao total de participantes. Em 2012 o crescimento se mantém,
com 68,1% de mulheres na composição das assembleias do OP. Por fim, em 2014
vemos que as participantes mulheres representam 61,9%, diferentemente dos outros
anos em que a porcentagem de participantes do sexo feminino só vinha aumentando
em relação aos do sexo masculino.

Gráfico 1 – Participantes do Orçamento Participativo de Canoas por gênero (2009-2014)

Fonte: Elaboração dos autores. Fonte dos dados: DIEPE/ Instituto Canoas XXI (2009),
Diretoria do OP (2009)

6.1.2 Escolaridade dos participantes

 Em relação ao nível de ensino dos participantes, é possível perceber que
participaram do OP cidadãos com nível de ensino mais elevado em relação a
população de Canoas. De acordo com os dados do IBGE (2000), a população de
Canoas possui a maioria dos cidadãos com grau de instrução até o ensino fundamental
(57,31%), seguidos por os que estudaram até o ensino médio 19,68%. O índice de
canoenses sem escolaridade é de 15,82%, ao passo que 7,58% possuem ensino
superior e 0,22% possui mestrado e doutorado. No gráfico 2 temos a evolução do grau
de escolaridade dos participantes do OP no período entre 2009 e 2014. Durante o
período observado, foram poucas as mudanças significativas, destacando-se apenas
uma diminuição gradativa de participantes com ensino superior e um aumento
seguido de queda da participação de cidadãos com ensino médio completo ou
incompleto.

Gráfico 2 – Escolaridade dos Participantes do Orçamento Participativo de Canoas

(2009-2014)

Elaboração dos autores. Fonte de dados: Instituto Canoas XXI (2010, 2011, 2013, 2015)

6.1.3 Renda dos participantes

No que diz respeito à renda, podemos perceber uma alta adesão de cidadãos
com menor poder aquisitivo em todos os anos observados. Contudo, também foi alta
a taxa de participantes não responderam quanto recebem de renda, dificultando uma
análise mais completa sobre a situação financeira dos cidadãos participantes do OP
 Gráfico 3 – Renda dos participantes do OP-Canoas

Elaboração dos autores. Fonte: Instituto Canoas XXI (2011, 2013, 2015)

6.1.4 Conhecimento das plenárias do OP

A pesquisa realizada pelo Instituto Canoas XXI também trouxe um dado

relevante: perguntou-se aos entrevistados como eles tomaram conhecimento das
plenárias e assembleias do Orçamento Participativo. Os meios que se destacam em
todos os anos foram amigos/vizinhos e folhetos/cartazes. Foi dada também a
alternativa de uma resposta aberta, na qual se destacaram, em todos os anos, a
divulgação por carros de som e na escola. (Instituto Canoas XXI 2010, 2011, 2013,
2015)

6.1.5 Participação em outras entidades e associações

Em todos os anos, a grande maioria dos participantes não participava de

nenhuma organização ou entidade local: 71,5% em 2009; 81,1% em 2011; 82% em
2012 e 72% em 2014. Esse dado é bastante relevante para analisarmos a capacidade
de engajamento do Orçamento Participativo em cidadãos que não eram engajados
previamente. (ibidem)

6.1.6 Motivos para participar do OP

Nos quatro anos observados, os principais motivos elencados pelos

participantes eram os mesmos: defender obras e investimentos, exercer a cidadania e
ajudar a zona de residência do participante.
 Gráfico 4 – Principais motivos elencados para justificar a participação no OP

Elaboração dos autores. Fonte: Instituto Canoas XXI (2010, 2011, 2013, 2015)

6.1.7 Participação em outras ferramentas do Sistema de Participação Cidadã de

Canoas

A partir de 2011, com o Sistema de Participação Cidadã de Canoas já em vigor

há dois anos, os pesquisadores do Instituto Canoas XXI introduziram no survey a
questão: “participa ou já participou de outro instrumento de participação da cidade?
Qual?” Em 2011, 36,8% responderam que já haviam participado. O percentual
aumenta em 2012, com 54% de respostas positivas, mas cai de novo em 2014 para
33,9%. Dentre os que responderam sim, as ferramentas de maior frequência foram
Prefeitura na Rua, Audiências Públicas, Plenárias de Serviços e Ágora Virtual,
salientando que a pergunta era de resposta única em 2011 e de múltipla escolha nos
anos seguintes.
Gráfico 5 – Ferramentas do sistema de Canoas mais utilizadas entre os participantes do
OP (2011-2014)

Elaboração dos autores. Fonte: Instituto Canoas XXI (2011, 2013, 2015)

6.2 Obras realizadas a partir de deliberações do Sistema de Participação Cidadã

de Canoas

Com dados fornecidos pela Prefeitura de Canoas, principalmente a partir de

um documento submetido para o edital do prêmio Top de Marketing da ADVB
(Canoas, 2015), organizamos os resultados obtidos a partir de três ferramentas de
participação: do Congresso da Cidade, dos Polígonos Empresariais e do Programa
Bairro Melhor. Nas tabelas abaixo, constam a magnitude da participação em cada fase
do Congresso da Cidade, as obras executadas a partir das demandas dos polígonos
empresariais e os projetos selecionados para financiamento pelo Programa Bairro
Melhor.
 Quadro 1 – Atividades do Congresso da cidade de Canoas
Atividade Proposta Participantes
Pré-identificação de estratégias para o
Reuniões das
município com base nos eixos Cidadania,
Subcomissões
Desenvolvimento e Infraestrutura

Consistia em duas rodadas de reuniões

abertas ao público, nas quais os participantes
apresentavam propostas para a formulação
Reuniões Ampliadas 610 participantes
das estratégias. Os eixos debatidos eram
Cidadania, Desenvolvimento e
Infraestrutura.

414 participantes;
Seminários Seminários com palestras de especialistas de
escolha de 267
Temáticos acordo com determinados eixos
delegados

Seminário de
Seminário interno da prefeitura
Governo
Reuniões abertas com lideranças dos
Reuniões das quadrantes a fim de identificar demandas e
Lideranças dos temas principais de cada região da cidade,
Quadrantes bem como preparação dessas lideranças para
as Plenárias Regionais
Discussões entre os delegados para revisar a
Seminário dos 75% dos
estratégia, tendo sido realizadas também
Delegados delegados eleitos
plenárias com o mesmo fim

1.443 inscritos; ao
Quatro plenárias abertas que renderam mais
fim das plenárias,
de 80 comentários e sugestões para a
Plenárias Regionais o número de
estratégia, com foco nas prioridades
delegados sobre
regionais.
para 608
Ocasião na qual foram apresentadas 104
Ações Estratégicas e 43 iniciativas,
Congresso da Cidade
discutidas em grupos e aprovadas pela
Plenária do Congresso
Elaboração dos autores. Fonte: http://www.canoas.rs.gov.br/downloads/
congressocidade/Canoas_Futuro_Estrategia_Cidade.pdf
 Quadro 2 – Associações e Projetos selecionados no programa Bairro Melhor (2015)
Entidade Projeto
Aquisição de 76 camas hospitalares para o
Associação Beneficente de Canoas
Hospital Nossa Senhora das Graças
Aquisição de equipamentos de reabilitação
Associação Canoense de Deficientes
física nas áreas de fisioterapia e educação
Físicos
física
Associação Comunitária Cidade Nova Revitalização da Praça Décio Rosa
Associação dos Moradores da Vila União Construção da sede administrativa e de
dos Operários vestiários da quadra esportiva
Associação dos Moradores do Jardim Cercamento do campo e do Centro
Atlântico Comunitário da região
Associação Esportiva Jovens do Vento – Construção da sede e de vestiários do
Bairro Rio Branco campo Veronese
Revitalização do prédio antigo da escola
Associação dos Deficientes Visuais
Rio de Janeiro
Construção do Centro Cultural Parque
Piquete Maroto do Bairro Igara
Residencial dos Jardins
Elaboração dos autores. Fonte: https://www.cidadessustentaveis.org.br/
boas-praticas/bairro-melhor
 Quadro 3 – Resultados das Demandas via Polígonos Empresariais
Polígono
Polígono Empresarial Hidrográfico
Polígono Empresarial Jorge Lanner
Polígono Empresarial Morart
Polígono Empresarial Berto Círio
Polígono Empresarial Ozanan
Polígono Empresarial Liberdade
Elaboração dos autores. Fonte:
http://www.correiodenoticias.com.br/index.php?option=com_content&view=article&id=
6075:encerrada-segunda-rodada-dos-poligonos-empresariais-
Resultado
Troca de 32 luminárias e manutenção a cada
trinta dias.
Coleta de lixo intensificada.
Aumento de rondas policiais da Guarda
Municipal.
Capacitação de 25 alunos que trabalham na
empresa Moinhos de Vento
Novo trecho de rodovia, facilitando a mobilidade
urbana.
Operadoras de internet foram licenciadas pela
prefeitura para instalação de antenas na região.
Troca de 161 lâmpadas por novas luminárias.
Instalação de placas e melhorias na sinalização e
fiscalização do trânsito.
Instalação de 12 câmeras de segurança nas
proximidades (via Orçamento Participativo).
Execução de obras de fechamento de uma vala.
Ampliação de linha de ônibus para a região das
empresas
Autorização das licenças ambientais para
instalação de torres de internet
Instalação de 53 novas luminárias
Realização de limpeza urbana a cada 45 dias
Instalação de câmeras de monitoramento
Limpeza de vala para evitar alagamentos
Construção de acesso à rodovia BR-386 na
região
Instalação de 11 novas paradas de ônibus
Ampliação da fiscalização de trânsito
Instalação de uma câmera de monitoramento
Asfaltamento de uma rua
Cursos de capacitação para 25 funcionários da
empresa Cadomar
Instalação de novas luminárias
Instalação de seis paradas de ônibus
Início da duplicação da via de acesso principal da
região
Aumento da oferta de ônibus para a região
Melhorias na sinalização de trânsito: instalação
de placas e revitalização das faixas de segurança
As demandas deste polígono foram enviadas às
secretarias de cada área, mas não foram
realizadas
 &catid=5:geral&Itemid=11

7 CONCLUSÃO

O Sistema de Participação Cidadã de Canoas é um caso muito rico para os

estudos de participação política e instituições participativas, combinando uma série de
ferramentas articuladas entre si com a finalidade de aumentar a participação dos
cidadãos na deliberação pública. Algumas dessas ferramentas já eram consagradas em
outras experiências participativas, como é o caso do Orçamento Participativo e do
Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social. Já outras foram mais inovadoras,
como é o caso da Prefeitura na Rua, Prefeito na Estação e Gabinete do Prefeito.
Dentre os participantes do Orçamento Participativo, conforme apresentamos
anteriormente, nos anos de 2011 e 2014, aproximadamente um terço dos participantes
responderam já ter participado em outros instrumentos, e no ano de 2012 pouco mais
da metade dos participantes responderam que já haviam participado. É interessante
notar que é justamente uma das ferramentas mais inovadoras, a Prefeitura na Rua, que
foi mais frequentada pelos participantes do OP que responderam à pesquisa do
Instituto Canoas XXI.
A partir dos dados dessa pesquisa, observamos que em todos os anos houve
uma predominância de participantes do sexo feminino, somente no primeiro ano a
porcentagem foi ligeiramente menor que 60%. Nos anos seguintes, houve um
aumento da porcentagem de participantes do sexo feminino, sendo o último ano
(2014) o único em que essa porcentagem diminui em relação aos dados coletados em
2012. A maioria dos participantes obteve conhecimento das assembleias do OP
principalmente por vizinhos ou amigos, e por folhetos ou cartazes. Além dessas duas
categorias que foram apresentadas nas respostas dos participantes, havia outra
categoria que abordava outros meios de obter o conhecimento das assembleias do OP,
e nessa categoria teve destaque, principalmente, as escolas e os carros de som.
Os principais motivos para participar do OP, relatados pelos participantes em
todos os anos foram defender obras/investimentos, ajudar a zona de residência e
exercer os direitos de cidadania. Ou seja, a participação no OP se apresenta como uma
medida de conseguir melhoras materiais nas regiões e, além disso, uma importante
ferramenta para o exercício da cidadania. Analisando o perfil dos cidadãos que
participaram do OP, e as suas perspectivas a respeito do OP, desde seus motivos para
participar até as suas demandas, conseguimos compreender melhorar o funcionamento
dessa ferramenta participativo. Junto com os outros instrumentos que faziam parte do
Sistema de Participação Cidadã de Canoas, o OP foi uma ferramenta que possibilitava
diálogo entre o governo e os cidadãos.
Tratando-se de um sistema de participação, pudemos observar também que as
ferramentas estão articuladas entre si, como é o exemplo da última rodada do
Orçamento Participativo, que era realizada através da Ágora em Rede. Os resultados
apresentados em relação ao volume de obras e projetos realizados que foram fruto das
deliberações advindas do sistema de participação também são bastante significativos,
e demonstram a eficácia do sistema. Considerando o fato de que obtivemos acesso
apenas à pesquisa de opinião realizada entre os participantes do Orçamento
Participativo, não é possível generalizar seus resultados para o sistema como um todo.
Contudo, vale ressaltar o fato de que a grande maioria dos respondentes da pesquisa
não fazia parte de nenhuma entidade ou associação de sociedade civil, o que
demonstra a capacidade que o Orçamento Participativo teve de mobilizar os cidadãos.

8 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Avritzer, L. (2006). Reforma política e participação no Brasil. Reforma política no

Brasil. BH: Ed. UMFG, 35-44.
_____, L. (2008). Instituições participativas e desenho institucional: algumas
considerações sobre a variação da participação no Brasil democrático. Opinião
pública, 14(1), 43-64.
____, L. (2011). A qualidade da democracia e a questão da efetividade da
participação: mapeando o debate. In R.R.C. Pires, ed. Efetividade das instituições
participativas no Brasil: estratégias de avaliação. Brasília: IPEA
Baiocchi, G. (2003). Participation, Activism and Politics: The Porto Alegre
Experiment in Participatory Governance. Deepening Democracy: Institutional
Innovations in Empowered Participatory Governance.
Brasil, F. D. P. D., Carneiro, R., Barbosa, T. P., & Almeida, M. E. (2013).
Participação, desenho institucional e alcances democráticos: uma análise do Conselho
das Cidades (ConCidades). Revista de sociologia e política, 21(48), 5-18.
Cobo, C. (2012). Gobierno abierto: de la transparencia a la inteligencia cívica. Andrés
Hofman, Álvaro Ramírez Alujas y José Antonio Bojórquez Pereznieto (coords.), La
promesa del gobierno abierto, México, itaip, ifai.
Corojan, E. C. D. A., & Campos Domínguez, E. A. (2012). Estado del arte del
Gobierno abierto: promesas y expectativas. Gobierno Abierto.
CMCPOA - Conselho Municipal de Cultura de Porto Alegre (2012). Casa dos
Conselhos de Canoas é referência para a Capital. Recuperado de
http://cmcpoa.blogspot.com/2012/10/casa-dos-conselhos-de-canoas-e.html
Daneris, M. T. (2016). Democracia sem maioria: a experiência do Conselho de
Desenvolvimento Econômico e Social do Rio Grande do Sul e as condições para
validade da concertação social.
Decreto nº 49.765, de 30 de outubro de 2012. Institui o Sistema Estadual de
Participação Popular e Cidadã – SISPARCI. Recuperado de
http://www.al.rs.gov.br/filerepository/repLegis/arquivos/DEC%2049.765.pdf
Decreto nº 453, de 31 de março de 2009. Aprova o regimento interno do Conselho de
Desenvolvimento Econômico e Social – CDES, instituído pela Lei nº 5370, de 12 de
janeiro de 2009. Recuperado de
https://leismunicipais.com.br/a/rs/c/canoas/decreto/2009/45/453/decreto-n-453-2009-
aprova-o-regimento-interno-do-conselho-de-desenvolvimento-economico-e-social-
cdes-instituido-pela-lei-n-5370-de-12-de-janeiro-de-2009
Decreto nº 185, de 31 de maio de 2012. Aprova o Regimento Interno do Orçamento
Participativo de Canoas, RS. Recuperado de
https://leismunicipais.com.br/a/rs/c/canoas/decreto/2012/19/185/decreto-n-185-2012-
aprova-o-regimento-interno-do-orcamento-participativo-de-canoas-rs
Decreto nº 8243, de 23 de maio de 2014. Institui a Política Nacional de Participação
Social - PNPS e o Sistema Nacional de Participação Social - SNPS, e dá outras
providências. Recuperado de http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
2014/2014/decreto/d8243.htm
Fiorotti, I. (2014) SMDE lança Polígono Empresarial Berto Círio. Recuperado de
http://ivovereador.blogspot.com.br/2014/05/smde-lanca-poligono-empresarial-
berto.html
Fung, A. (2006). Varieties of participation in complex governance. Public
administration review, 66, 66-75.
Fung, A., & Wright, E. O. (2003). Democracia en profundidad. Facultad de Derecho,
Ciencias Políticas y Sociales. Universidad Nacional de Colombia, Colombia.
IBGE, C. (2000). Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística–IBGE.
Instituto Canoas XXI (2010). Orçamento Participativo Canoas. Ano I: Perfil
Sociodemográfico e Percepções dos Participantes
_____ (2011). Relatório da Pesquisa realizada na 1ª Assembleia do Orçamento
Participativo – 2011.
_____ (2013). Pesquisa de Participação. Orçamento Participativo de Canoas – RS. 1ª
Rodada – 2012
_____ (2015). Pesquisa de Participação. Orçamento Participativo de Canoas – RS. 1ª
Rodada – 2014.
Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003. Dispõe sobre a organização da Presidência da
República e dos Ministérios, e dá outras providências. Recuperado de
http://www.planalto.gov.br/CCivil_03/leis/2003/L10.683.htm
Lei municipal nº 5.370 de 12 de janeiro de 2009. Cria o Conselho de
Desenvolvimento Econômico e Social – CDES. Recuperado de
https://leismunicipais.com.br/a/rs/c/canoas/lei-ordinaria/2009/537/5370/lei-ordinaria-
n-5370-2009-cria-o-conselho-de-desenvolvimento-economico-e-social-cdes
Lüchmann, L. H. H. (2014). 25 anos de Orçamento Participativo: algumas reflexões
analíticas. Política & Sociedade, 13(28), 167-197.
OGP Brasil (2015). Bairro Melhor é escolhida para representar o Brasil na premiação
OGP Awards. Recuperado de http://governoaberto.cgu.gov.br/noticias/2015/bairro-
melhor-e-escolhida-para-representar-o-brasil-na-premiacao-ogp-awards
Oszlak, O. (2013). Gobierno abierto: hacia un nuevo paradigma de gestión
pública. Recuperado el, 17.
Plá Rodriguez, A. (1987). La Concertación Social. Encuentro Iberoamericano de
Derecho del Trabajo, Gobierno del Estado, L.Y.S. de Puebla
Prefeitura Municipal de Canoas (2015). Canoas Cidade da Transparência e do
Controle Social. Top de Marketing ADVB 2015.
Programa Cidades Sustentáveis. (2015) Bairro Melhor. Recuperado de
https://www.cidadessustentaveis.org.br/boas-praticas/bairro-melhor
Ramírez-Alujas, Á. V. (2013). El gobierno abierto y los desafíos tecnológicos en
Latinoamérica. Goberna America Latina, Escuela de Política y Alto Gobierno.
dos Santos, P. R. (2016). Inovações participativas, diálogo social e construção de
consensos. Revista de Administração Pública, 50(3), 501-511.
Villoria Mendieta, M. (2012). El Gobierno Abierto como subsistemas de políticas:
Una evaluación desde el institucionalismo discursivo. La Promesa del Gobierno
Abierto. Introducción. IT AIP, InfoDF.
Wampler, B. (2011). Instituições participativas como “enxertos” na estrutura do
Estado: a importância de contextos, atores e suas estratégias. A efetividade das
instituições participativas no Brasil: perspectivas, abordagens e estratégias de
avaliação. Brasília: IPEA, 151-158.
Zaniratti, J. A. (2016) Organização que aprende: os canais que recebem demandas por
serviços e a resposta da organização. Canoas-RS, Por um novo jeito de fazer política.

“La disputa por el poder en las organizaciones de la sociedad civil: análisis de las
agrupaciones políticas en el Club Atlético River Plate”

Autor: Juan Martín Ramírez Bolaña

Universidad de Buenos Aires
Email: ramirezbjm@gmail.com
Área: Sociedad civil, democracia participativa y nuevos actores políticos

Desde la década del 80, la sociedad civil ocupa un lugar central las ciencias sociales.
El tercer sector adquirió mayor importancia a partir tanto de la recuperación y
consolidación de las democracias como del retiro del Estado como agente de
intervención económica. Es claro el rol político de las organizaciones de la sociedad
civil como agentes de control del Estado y también como impulsores de una agenda
de transparencia y fortalecimiento democrático. No ocurre lo mismo con los clubes de
fútbol, asociaciones civiles de gran relevancia política, social y económica, pero no
estudiados por la ciencia política. El presente trabajo busca indagar sobre las
agrupaciones políticas del Club Atlético River Plate para adentrarse en la política
interna de las entidades deportivas. Entendiendo que en este submundo también hay
luchas de poder, estudiar las formas en las que se organizan para disputar los cargos
electivos de la institución permite comprender la vida política del club. Las
instituciones no son ajenas a los cambios sociales ni al contexto nacional, lo que se
verá reflejado en el análisis.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018
 El objetivo del presente trabajo es analizar el funcionamiento de los partidos
políticos como actores de poder en el marco de las asociaciones civiles de índole
deportiva. En particular, se estudia el caso de las agrupaciones políticas en el Club
Atlético River Plate. Ello, lejos de ser arbitrario, responde a tener en consideración la
preponderancia popular de la disciplina más importante en términos políticos,
sociales, económicos y culturales de la institución- el fútbol-, la amplitud de la oferta
de actividades sociales, educacionales y deportivas desarrolladas dentro de la
asociación, así como la densidad poblacional y de participación política/electoral que
en ella se presenta.
A fin de iniciar el estudio de los actores políticos dentro del marco de las
asociaciones civiles deportivas, resulta fundamental establecer un hecho fáctico: en el
fútbol (y en líneas generales, en la práctica organizada de todos los deportes), y
consecuentemente, en los clubes hay y se hace política. Más aún, la estructura de
estos, basada en el voluntarismo de sus socios y dirigentes, en la cual los socios
resuelven sus disputas sobre el rumbo de la asociación mediante el sufragio libre, es
de carácter democrática (Daskal & Moreira, 2017).
Esto último, como punto de comienzo, más allá de asemejarse a una verdad de
pedregullo, responde a una constatación fiel con el modo organizativo que toman las
asociaciones civiles: mediante un estatuto fundacional. El mismo, con claro concepto
estructural de sus ambiciones y proyecciones, establece en todos los casos
mecanismos de ejecución de poder y tomas de decisiones.
Dicha herramienta no solo responde a buenas intenciones de organización, sino
que resulta un rigorismo formal exigido en nuestro país para el reconocimiento de las
asociaciones civiles como entes susceptibles de adquirir derechos y contraer
obligaciones; en otros términos, resulta indispensable su establecimiento para el
correcto desenvolvimiento funcional de cualquier tipo de agrupación que pretenda ser
reconocida social y jurídicamente como engranaje del colectivo social.
En ese sentido y particularizando en aquellas asociaciones civiles fundadas con
propósitos de favorecer la práctica deportiva; para cumplir su cometido y
desenvolverse en el ámbito de competencias externas, deberán ser reconocidas como
miembros de entidades superiores, y por supuesto para ello, ser reconocidas
previamente como sujetos de la sociedad civil.
En el caso de estudio, el estatuto del Club Atlético River Plate establece la
forma organizativa y el modo de gobierno de la asociación. En el mismo quedan
determinados, además, los requisitos formales para la postulación a cargos directivos
y también para la participación en el proceso electoral y sus reglas. Consagra la
elección directa del presidente y de los integrantes de la Comisión Directiva, el
órgano ejecutivo de la institución, y de una Asamblea de Representantes de Socios. A
cada uno de estos organismos se le asignan funciones específicas, normas de control
entre ellos y la publicidad de sus actos.
El estatuto prevé, por si quedaran dudas, el funcionamiento estructural y la
interrelación de sus asociados a los fines de ejercer la dirección y administraciones de
los intereses comunes; ello, por supuesto, mediante mecanismos de disenso,
contraposición de intereses y tomas legítimas de control: mecanismos políticos. Y
aunque resulte redundante y consecuente, ejecutados por actores que, no pudiendo
entenderse de otra forma, se transforman en actores políticos dentro del juego interno
asociativo.
Con esta base, y a partir de la importancia social de las asociaciones civiles
deportivas como factor de aglutinamiento social, de ejercicio democrático y
participativo y por la injerencia en aspectos absolutamente diversos de las decisiones
tomadas dentro de sus ámbitos de decisión, resulta fundamental dar inicio al estudio
de los actores políticos dentro de las asociaciones civiles deportivas.
Para dar comienzo a un estudio, se procurará desarrollar a continuación no solo
aquello referido en los objetivos del presente trabajo; sino también, se focalizará en la
importancia social de estos reductos de ejercicio de poder político, como entes
individuales y en vínculo directo con el colectivo social en su totalidad, independiente
de su participación en ellos.
I. Los clubes como actores políticos de la sociedad civil.
Las asociaciones civiles son aquellas personas jurídicas privadas que nacen a
partir de la convención de dos o más personas humanas o jurídicas, quienes, haciendo
uso del derecho a asociarse con fines útiles previsto en el Art. 14 de la Constitución
Nacional, deciden (justamente) asociarse para emprender en forma conjunta una
actividad en la cual el lucro no sea su fin principal (Vitolo, 2016).
Dentro de esta tipología jurídica, los clubes sociales y deportivos son,
actualmente, las asociaciones civiles con mayor extensión y convocatoria en el país.
Todos ellos se enmarcan en los términos definidos y acorde a los requisitos
establecidos en el Libro I, Título II, Capítulo 2 del Código Civil y Comercial de la
Nación; requisito exigible, además, para ser parte de la Asociación del Fútbol
Argentina (AFA), según consta en la propia carta madre de la institución.
Desde finales del S. XIX, mujeres y hombres se han reunido y fundado clubes
en torno a intereses y problemáticas particulares, primero de origen británico, luego
imitado por la elite criolla (Daskal & Moreira, 2017). Sin embargo, fue el crecimiento
exponencial de la sociedad civil desde finales de la década del 80 del siglo XX lo que
llevó al estudio de las organizaciones de este tercer sector como actor clave en un
contexto de retiro del Estado, a la par de su crecimiento en cuanto a número y
actividades. Desde un primer momento se reconoce en la multiplicidad de términos
empleados para referirse a ellas las distintas visiones acerca de la sociedad que
expresan (ONGs, tercer sector, organizaciones sin fines de lucro, etc.); soslayando que
el objetivo primordial es político: modificar la construcción del espacio público (De
Piero, 2005).
A pesar, entonces, del desarrollo jurídico que los ubica como actores
legitimados y del contexto social que los convierte en ámbitos preponderantes de
actuación cívica y política, no han sido debidamente estudiados como actores por la
ciencia política, aun cuando han sido partícipes en la trayectoria de muchos dirigentes
nacionales, con el caso paradigmático de Mauricio Macri, que inició su carrera en el
Club Atlético Boca Juniors. Esta carencia no es exclusiva de la disciplina, mas los
últimos años han comenzado a prosperar en las ciencias sociales en Argentina los
abordajes antropológicos y sociológicos del deporte, en general, y el fútbol, en
particular. Además, la economía y el marketing han avanzado también sobre el
impacto de la actividad de los clubes, en coincidencia con el aumento del volumen de
dinero que se maneja y que producen en torno a la pasión.
II. La importancia de las agrupaciones políticas.
La premisa sobre la cual se basa esta investigación y permite aplicar la
literatura sobre partidos políticos, a pesar de ser un campo distinto al ámbito estatal,
es que las agrupaciones en el marco de las asociaciones civiles deportivas ocupan el
mismo rol que los partidos políticos a nivel nacional. En este sentido, se busca hacer
uso de teorías y clasificaciones ya existentes para poder dar cuenta del fenómeno.
El trabajo sobre los partidos políticos está siempre en discusión. A pesar de ser
calificados como una institución en crisis en sus funciones de representación,
continúan realizándose estudios sobre ellos y ocupando un lugar central en el debate
público. Esto se debe a que son instituciones cuya actividad es fundamental para el
desarrollo del sistema democrático (Montero & Gunther, 2007). Situación similar
aplica a las agrupaciones políticas de River Plate, ya que la preponderancia de las
figuras relacionadas con el fútbol parece desvirtuar su rol de representación. Sin
embargo, la existencia en la actualidad de 35 agrupaciones con personería, de las
cuales 32 participaron de las últimas elecciones, resalta su importancia en la vida del
club.
En miras de establecer el paralelismo, y haciendo foco en el caso de estudio, el
Art. 37 del estatuto del Club Atlético River Plate designa a las agrupaciones como las
encargadas de presentar a los candidatos a participar en las elecciones; otorgándoles
un rol clave en el futuro cónclave dirigencial; por su parte, y a nivel nacional, el Art. 4
de la Ley 23.298, Ley Orgánica de Partidos Políticos, les garantiza a éstos la
exclusividad en la nominación de candidatos a cargos públicos electivos.
Entonces, la existencia de un sistema político competitivo, la relevancia de los
partidos políticos en la política y la exclusividad del rol fundamental de la nominación
de candidatos de las agrupaciones en el club permiten afirmar que estas son un objeto
de estudio relevante. Para realizar este análisis se definirá qué son las agrupaciones
políticas, cómo se forman, se organizan y se mantienen. Para ello también se
mostrarán las características del sistema político del club, destacando las formas de
participación política, de las actividades del club y la competencia entre las
agrupaciones que definen las características del sistema de partidos.
III. Definición y alcance de las agrupaciones.
Por su ámbito de actuación, su constitución y reconocimiento como
agrupaciones políticas requieren ciertos formalismos previstos en el mismo cuerpo
que les da origen: Según lo establecido por el artículo 38 del estatuto, para
constituirse como tal es necesario presentar el pedido ante la Comisión Directiva
(antes del primero de marzo del año electoral) acompañado por el estatuto de la
agrupación o el reglamento constitutivo y una lista de socios que la avalen no inferior
al 4% del padrón de la última elección. Además, establece que el mandato del
presidente, miembros de la Comisión Directiva y fiscalizadora de la misma será de 4
años con posibilidad de una reelección (requisito exigido sólo para el presidente),
iniciando su período el 30 de abril posterior a una elección.
La personería de la agrupación caducará si no participa de dos elecciones
consecutivas o cuatro alternadas, período durante el cual mantienen la exclusividad
del nombre y la lista de adherentes. Además, están facultadas de unirse con otras
agrupaciones para la presentación de candidatos, previa la pertinente notificación a la
Comisión Electoral (Artículo 39).
Además, y en virtud de la relevancia social que les otorga el estatuto del club,
constituye como su órgano de contralor a la propia Comisión Directiva, que será la
encargada de velar por el correcto funcionamiento de las agrupaciones, así como la
transparencia en los procesos de constitución. La importancia de esta cuestión se ve
reflejada en la estructura institucional, ya que está constituida la Comisión de Asuntos
Agrupacionales, destinada a resolver las controversias entre las agrupaciones
reconocidas oficialmente, asesorarlas en lo referente a la reglamentación y las
cuestiones normativas que les afectan y controlar los padrones de adherentes.
Además, supervisan los actos electorales de renovación de sus autoridades y el visado
de los Libros de Actas.
Estas disposiciones legales permiten dilucidar también qué se entiende por
agrupación política en el club. El debate por la definición de partido incluye distintos
tipos de definiciones, siendo pertinentes adoptar la que mejor se adapte a los fines de
la investigación. En este caso, consideramos agrupaciones políticas a aquellas que
tienen como objetivo ocupar cargos utilizando las elecciones como medios (Abal
Medina, 2002). Quedan descartadas así las definiciones amplias, que hacen hincapié
en la socialización y la probabilidad de fines materiales o ideales, ya que incluiría a
diversos grupos que se organizan para ir juntos a la cancha o seguir al equipo de
visitante, entre otros. Tampoco es importante matizar la competencia electoral ni la
función de las elecciones, ya que las mismas se realizan en entorno competitivo y no
cuentan con agrupaciones cuyo fin sea terminar con el club; es decir, no es un partido
único ni hay partidos antisistema que queden fuera con esta definición.
Una vez hecha esa diferenciación, y dentro de los distintos elementos
conformantes de la masa social del club, podemos realizar la siguiente distinción
piramidal entre: Dirigentes/líderes, militantes/activistas/participantes,
afiliados/inscriptos, simpatizantes/ votantes fieles y electores (Abal Medina, 2002), de
la cual resulta útil quedarnos solo con los primeros dos niveles. Por un lado, los
afiliados e inscriptos, que brindan los avales para poder presentar la agrupación, no
tienen otra vinculación posterior con la misma necesariamente. Por el otro, la política
personalista centrada en la figura del presidente, torna irrelevante e imposible de
identificar a los votantes con las agrupaciones. Esta cuestión se verá más adelante.
Sin soslayar que las disposiciones formales mencionadas son las que dan el
marco legal de acción y habiendo definido qué son las agrupaciones políticas, es
menester contextualizar en el sistema político en el cual se desarrollan para, de esta
manera, poder comprender su rol. Para esto, es importante caracterizar correctamente
las elecciones, medio para alcanzar su objetivo, y el perfil de los socios, que son
quienes deciden el destino de su asociación.
Las elecciones de cargos dirigenciales y fiscalizadores se realizan cada 4 años
la primera quincena del mes de diciembre. En ella pueden participar los socios
mayores de 18 años y con más de 3 años de antigüedad que figuren en el padrón
previamente constituido. El voto es optativo. Se eligen, por un lado, Presidente,
Vicepresidente Primero, Vicepresidente Segundo, vocales titulares y suplentes y
miembros de la Comisión Fiscalizadora, y, por el otro, 150 representantes titulares y
60 suplentes en la Asamblea de Socios. Para el primer órgano, el sistema es de
mayoría simple, correspondiendo 17 cargos con voz y voto para la mayoría y 5, en
idénticos términos, para la minoría, siempre que alcance el 50% de los votos del
primero. Para el segundo cuerpo, dos tercios le corresponden a la mayoría y el resto se
divide en fórmula de cociente entre las otras listas, sin un umbral necesario.
Las características del club influyen también en la organización de los comicios
y en el vínculo de los socios con la institución. River es un club social y deportivo en
el cual el fútbol profesional es el principal atractivo. Ello salta a la vista con la
capacidad del estadio, 61.688 espectadores, en la actualidad cubierta en su mayoría
con socios para los días de partido, motivo por el cual en los últimos años se ha
implementado un abono para garantizarles una ubicación. Por el contrario, las
actividades del club están lejos de contar con ese número de participantes, si bien no
dejan de ser significativas para una asociación civil. Esto trae dificultades a la hora de
vincularse con los electores, ya que los partidos de fútbol no son el ámbito más
efectivo para hablar de la política del club; el hecho que sean en diciembre, época de
definición de torneos, aumenta el escepticismo respecto a esta actividad. Es difícil
también separar preferencias políticas y/o agrupacionales de los socios de los
resultados deportivos. Asimismo, las elecciones no se realizan días de partido, por lo
cual es necesario convocar a la masa de votantes para participar especialmente del
acto electoral, al contrario de otras instituciones que aprovechan la convocatoria
masiva para darle mayor popularidad a la elección.
Por el lado de los socios y la relación con la institución, se puede hacer una
distinción, analítica pero también presente en los miembros del club, entre socio de
club y socio de cancha. La diferencia entre estos no coincide con las categorías
formales planteadas por el estatuto como socio simple y socio pleno (Artículo 5). El
socio simple puede hacer uso de las instalaciones (como las parrillas, los vestuarios,
confitería) pero no practicar actividades deportivas (natación, torneos de fútbol
interno, tenis), a diferencia de las prerrogativas autorizadas para el socio pleno, quien
no encuentra limitaciones en ningún tipo de actividad. En ambos casos, los socios
pueden acceder a los partidos que el primer equipo juegue de local.
En la práctica, grupos de socios simples y plenos, cuyo lugar de pertenencia es
la cancha, utilizan el club y forman parte de la vida diaria de manera indistinta
(Artículo 26). Así, la distinción ocurre a partir de la presencia en el día a día: quienes
hacen uso frecuente de las instalaciones son nombrados socios de club, mientras que
quienes lo hacen esporádicamente (o directamente no utilizan el club) y van al estadio
los días de partido, son socios de cancha.
Esta distinción es derivada de las características y la sociabilidad del modelo de
la asociación civil (Daskal & Moreira, 2017). Desde los orígenes, el club tuvo como
actividad principal el fútbol. El principal atractivo y fuente de ingresos desde el
comienzo estuvo ligado a la venta de entradas y jugadores, tal es así que los cambios
de sedes se debieron a la necesidad de terrenos para agrandar y mejorar el estadio. Sin
embargo, las actividades sociales, culturales y los otros deportes también fueron
creciendo y siendo exigencia de los socios tener un nivel acorde e infraestructura de
calidad.
En esta lógica interna, el socio de club siempre fue el que estuvo más
involucrado en la vida política de la institución, ponderando no sólo el resultado
deportivo, influyente, sino también cuestiones vinculadas al estado de las
instalaciones y otros deportes. Es allí donde aparece la figura del socio militante,
identificado en su mayoría como un socio de cancha pero que necesita estar día a día
en el club para sostener la gestión fuera del fútbol (atribución directa del presidente) y
asegurar también votos necesarios en las elecciones. Esta situación se modifica a
partir de las elecciones del año 2009.
Retomando la cuestión electoral, como ya fue dicho, un dato fundamental es
que el voto no es obligatorio. Teniendo en cuenta que los socios no viven en su
mayoría cerca del club, acudir únicamente a votar significa una inversión de tiempo y
recursos que no siempre es posible o se considera justificado, mucho menos si no hay
una rutina incorporada. Esto se ve reflejado, por ejemplo, tanto en las elecciones del
2001 como del 2005, las cuales tuvieron una participación cercana al 30% del total
del padrón, marcando la primera, además, un hito en participación desde la vuelta de
la democracia. En cambio, los comicios de los años 2009 y 2013 registran una
participación récord tanto en términos absolutos como en relativos. Así, si bien el
crecimiento de la masa societaria fue significativo (de aproximadamente 28.000
habilitados en 2001 a más de 41.000 en 2013), en términos porcentuales la misma
rondó el 45%. Las últimas elecciones del 2017, finalmente, confirman la tendencia, ya
que, si bien bajó en términos porcentuales la participación, el número de votantes
totales confirma un cambio en la percepción de la importancia de la participación
(Cuadro I).
No es casualidad este salto en la participación. Hasta el año 2009, los socios de
club eran en su mayoría los que votaban, ya que solían acudir regularmente y hacer
uso de las instalaciones, lo que no les significaba un costo extra ir al club para los
comicios. Además, esta presencia constante los hacía conocedores de la situación del
club y de los candidatos, simplificando la tarea de informarse para la elección. Esto
configuraba una situación ventajosa para los oficialismos, ya que contaban con un
público definido, en el cual la presencia como representantes en actividades del club
mantenía una cercanía. Además, el control del reparto de entradas y facilidades para
viajar, le aseguraba la relación clientelar con un grupo cerrado de socios interesados
por el equipo, que también participaban de la vida del club. Por eso, las reelecciones
se conseguían por un margen mayor mientras que las derrotas oficialistas se producían
por un resultado ajustado.
El año 2009 marca un quiebre en la lógica de las elecciones: la participación
masiva del socio de cancha. Así, Daniel Passarella se convirtió en el primer presidente
proveniente directamente del fútbol en el club, logrando lo que no había podido
Norberto Alonso, otra gloria, en anteriores oportunidades. Este cambio fue posible por
dos hechos: por un lado, la crisis deportiva, después de un último puesto el año
anterior, hizo estallar la bronca contra los dirigentes en la cancha. Cantos contra el
presidente durante los partidos, protestas en el hall al finalizar, fueron llevando la vida
política a la cancha, traduciéndose en una mayor participación al momento de la
elección. Por otro, Passarella sabía que debía apelar a ese pasado como referente
deportivo y al socio de cancha, como oposición a la clase política que había llevado a
la crisis.
El nuevo panorama electoral significó un aumento considerable de los costos
de las campañas, ya que el método tradicional de reuniones y comunicación directa
con los socios del club fue potenciado para alcanzar un público mayor y difuso.
Además, las nuevas tecnologías se incorporaron al quehacer, primero con los blogs y
foros y después con las redes sociales, para poder generar esta cercanía y hacer
conocer a los candidatos.
Las agrupaciones políticas también se vieron en una posición distinta con este
nuevo escenario. Por un lado, su necesidad de activar una mayor llegada, con un
mayor despliegue tanto los días de partido como por los nuevos espacios que se
abrieron. Pero al mismo tiempo, la necesidad de un mayor financiamiento relegó la
importancia del número de personas que apoyaran directamente, abriendo el espacio a
outsiders con capacidad económica para obtener un lugar en la lista, a pesar de
carecer estructura partidaria o tradición en el club.

Cuadro I. Evolución de la participación electoral en River desde el 2001

Elección 2001 Elección 2005 Elección 2009 Elección 2013 Elección 2017
Total Total Total Total Total
8560 7554 14238 18336 18872
Votos Votos Votos Votos Votos
2800
Padrón Padrón 25000 Padrón 30600 Padrón 41499 Padrón 64340
0
Fuente: elaboración propia
IV. Origen de las agrupaciones en el club.
Un rasgo fundamental del club es su conformación como asociación civil.
Como tal, la asociación y participación es voluntaria. Y en el caso de los cargos
directivos, esto significa que son ad honorem. Para entender por qué alguien
participaría en la actividad política que requiere recursos y tiempo sin remuneración a
cambio es necesario indagar en el origen de las agrupaciones. Luego haremos una
clasificación entre los tipos de dirigentes.
El origen de las agrupaciones políticas es exterior a la vida institucional del
club y sus órganos de gobierno (Duverger, 1994). Como ya es claro, el principal
atractivo a la hora de asociarse es el fútbol. La pasión que genera y el sentimentalismo
lleva a que personas de distintas latitudes se vayan acercando y siguiendo a un equipo.
Desde comienzos del siglo XX este fenómeno fue en ascenso, potenciado por las
posibilidades de la tecnología. La identidad en torno a la camiseta, la identificación
que genera el compartir ciertos rituales y momentos va generando lazos personales.
Así, distintos grupos se van formando a partir de ir a la cancha, compartir viajes,
experiencias y gritos de gol en las tribunas.
Estos grupos se organizan en torno a la idea de River, entonces. Se empiezan a
generar espacios de interacción en situaciones como ir a la cancha de local o visitante
(el estatuto autoriza filiales por fuera de la Ciudad de Buenos Aires, sin establecer una
distancia mínima, lo que posibilita a los socios del Gran Buenos Aires a juntarse y
tener reconocimiento formal), un banderazo en apoyo al equipo, un recibimiento. La
idea de dar una mano al club o de hacer cosas por el club encuentra su primera
demostración en la tribuna: seguir al equipo “para no dejarlo solo” o “la fiesta en la
tribuna” son acciones concretas que empiezan a acercar entre sí a estos grupos
(Daskal, 2016), con un objetivo en común.
Esta presencia en el club y en la cancha, esta vocación de ayuda y de hacer
cosas para él, termina sirviendo para dar un salto a la política institucional. Por un
lado, es tomado y está influenciado en la posibilidad de involucrarse para cambiar lo
que perciben que está mal y debería ser distinto: estado de las instalaciones, manejos
poco claros con representantes, problemas con los ingresos, etc. Esta situación se
refuerza en momentos de crisis deportiva y económica, en los que aumenta la
participación y se crean nuevas agrupaciones, como ocurrió en 2001 y 2013. Por el
otro, son convocados también por dirigentes que necesitan de su capacidad de
movilización y energía para crecer políticamente. Así, mediante la interpretación
conjunta sobre un problema, los lazos generados en torno al club y la posibilidad de
un espacio para realizar las acciones generan que estos grupos decidan transformarse
en agrupaciones políticas.
Este recorrido no es lineal ni exclusivo: no todos los grupos de cancha que se
organizan se conforman como agrupaciones; ni todas las agrupaciones se
conformaron mediante esta trayectoria. Con distintas variantes, experiencias,
contactos y recursos personales es posible formar agrupaciones sin tanto peso la vida
social del club. Sin embargo, el trasfondo es el mismo: River y la cancha como
espacio de sociabilidad común a partir del cual se va construyendo la agrupación.
Como partidos de creación exterior, poseen una disciplina proveniente de su
pertenencia previa a los grupos, basados fuertemente en los vínculos personales.
Además, la falta de un programa ideológico coherente permite acomodar la praxis de
estas nuevas agrupaciones a su principal fin, “ayudar al club”, materializado en
acciones puntuales en las cuales pudieron intervenir. En el mismo sentido, las rupturas
son principalmente por cuestiones personales o de lealtad, más que de proyectos
políticos divergentes. Además, en el carácter dinámico de la política, a medida que la
agrupación va creciendo, va incorporando grupos de similar trayectoria a ellos,
manteniendo las dinámicas preexistentes, pero incluyéndolas en una estructura
organizacional.
Otro rasgo de las agrupaciones es la organización interna. En la formalidad, el
estatuto establece en el artículo 38 la forma de distribución del poder al interior de las
agrupaciones ya constituidas, que deben replicar la forma institucional del club. Así,
la Comisión Directiva, en su carácter de órgano de contralor, publica y supervisa los
llamados a elecciones de renovación de autoridades partidarias. Sin embargo, dadas
las características de la organización no profesional, basada en los vínculos
personales, estas jerarquías poco dicen. Las personas identificadas como referentes de
una agrupación lo son más allá de si ejercen la presidencia de la misma.
Esto no alcanza por sí solo para explicar la motivación para ser dirigente o
militante de la institución. Si bien la participación en la política del club tiene rasgos
altruistas, de dedicar el tiempo al club, también otorga en el imaginario ciertos
derechos y prioridades. Es común escuchar en el discurso de quien está en alguna
agrupación la pregunta acusatoria de qué hace el otro, frente a una crítica, exigiendo
el mismo nivel de participación para validar al interlocutor. Además, en los casos de
situaciones en los que se disputa un recurso escaso, como las entradas para un partido
importante o de visitante, la posibilidad de contactar a los dirigentes por pertenecer a
este submundo es un recurso valioso que puede garantizar la presencia en ese partido.
En contraposición, esta relación clientelar suele generar críticas hacia los militantes,
principalmente si los resultados no son buenos. Sin embargo, esto no suele traducirse
en la desconfianza en las agrupaciones ni el sistema, manteniendo la legitimidad
democrática (Linz, 2004).
La capacidad de recibir, distribuir y acceder a estos recursos influye en la
organización de la agrupación. Haciendo la distinción entre incentivos colectivos y
selectivos (Panebianco, 1990) necesarios para el funcionamiento de la organización,
la idea de ayudar al club y tener un espacio de pertenencia se distribuye por todos los
militantes y dirigentes. Por el contrario, los cargos y las entradas, entre otros
incentivos selectivos, quedan a discreción de los líderes. Así, quienes demuestren
mayor compromiso militante y estén más presentes en el club, van a tener prioridad a
la hora de obtener estos recursos. Siguiendo esta línea, la tensión entre estos tipos de
incentivos es conflictiva, no solo con el exterior como se menciona en el párrafo
anterior, sino también dentro de la misma organización.
Con los cargos electivos esta situación se vuelve más compleja. Si bien no es
un número reducido el de puestos a cubrir, el sistema electoral mayoritario restringe
las posibilidades de acceder a los mismos (Ramírez Bolaña, 2017). De esta manera,
las agrupaciones se ven obligadas a hacer alianzas a riesgo de no obtener ningún
cargo. Más aún, a partir del 2009, la expansión de los votantes y los métodos de
campaña elevan los costos de las mismas (Montero & Gunther, 2007), lo que obliga a
las coaliciones a requerir de mayor participación militante y también de mayores
recursos económicos, que genera una competencia entre los poseedores estos dos
recursos por una cantidad de cargos menor.
La referencia a los costos de la campaña para ser dirigente de River nos permite
introducir la diferencia que entre quien vive de la política y para la política (Weber,
2003). Quienes se presentan como candidatos a presidentes, sabiendo que el puesto es
ad honorem, se presentan para cumplir con el anhelo de dirigir la institución y los
beneficios personales que eso conlleva, pero teniendo su situación económica a
salvaguarda, ya que es un cargo que requiere dedicación exclusiva. Dentro de este
grupo se encuentran Daniel Passarella, Antonio Caselli y Rodolfo D’Onofrio, por
ejemplo. Por el contrario, hay una línea de dirigentes intermedios que, además de la
satisfacción moral y personal de ocupar un cargo, entienden también que es una
posibilidad para mejorar sus negocios o carreras políticas a partir de la red de
contactos y relaciones que se abren desde ese lugar. Finalmente, un último grupo que
se dedica a la política del club, no vive para la misma pero tampoco espera algo a
cambio, sino que aporta dentro de sus posibilidades para poder seguir siendo parte de
este submundo y ser receptor de incentivos selectivos.
En cuanto a la organización como tal, la trayectoria inicial recorrida permite
desestimar los prejuicios sociológicos y teleológicos (Panebianco, 1990). Con
respecto al primero, las agrupaciones no responden a demandas previas de los grupos
sociales, sino que se transforman en tales a partir de la identificación común de un
problema, a partir del cual su participación puede dar solución. No hay una demanda
de un electorado que moldea su organización ni curso de acción, sino que son los
mismos miembros quienes la impulsan. Además, no es posible establecer el fin con el
cual se constituyeron, sino que la posibilidad de intervención es tan amplia (“ayudar
al club”) como cambiante en el tiempo.
El modelo de evolución organizativa (Panebianco, 1990) permite entender la
evolución de los grupos constituidos en agrupaciones. Al identificar el problema y
decidir dar un paso para participar en política, esta organización se plantea tener una
estrategia de dominación sobre el ambiente, decidida a imponer las condiciones y
generar los cambios propuestos. La motivación no es tanto acceder a los cargos,
cuestión que se va a discutir posteriormente, sino poder llevar a la práctica estas ideas
(predominio de fines e incentivos colectivos). Luego de esta primera fase se produce
el proceso de institucionalización, que lleva a un tercer momento, que podría
identificarse con la segunda elección en la que participan. Allí ya no buscan imponer
condiciones, sino poder acceder al mayor número de cargos para la agrupación, para
introducir modificaciones y no perder tampoco la personería. La agrupación se
organiza en torno a los cargos que se buscan y se tienen (incentivos selectivos) y los
líderes pasan a estar condicionados también por las negociaciones con otros espacios
que conforman las listas.
V. Clasificación de las agrupaciones políticas
Clasificar las agrupaciones no es fácil por la heterogeneidad de las
agrupaciones que entran. Las divisiones más extendidas entre partidos de elites, de
masas, “catch-all” / profesional electoral y cartel (Kirchheimer, 1980; Mair & Kats,
2007; Panebianco, 1990) no son utilizables ya que hacen hincapié en el cambio más
que en el análisis del presente. Para el caso de River Plate es más pertinente utilizar
las características entre las facetas del partido, en las cuales una predomina por sobre
las otras. Así, los partidos pueden ser orientado a los votos, a las políticas públicas o a
los cargos (Wolinetz, 2007).
En las últimas elecciones participaron 32 agrupaciones, pero solo se
presentaron 4 listas. El sistema electoral que permite solo dos fuerzas en Comisión
Directiva y Comisión Fiscalizadora y dos tercios para la mayoría en la Asamblea de
Representantes, obliga a realizar alianzas, ya que una dispersión de votos entre
muchas listas aumenta los riesgos de no obtener ningún puesto (Ramírez Bolaña,
2017). Si a esto le sumamos los costos elevados de campaña y de gestión, los
incentivos a generar alianzas son muchos.
Otro dato a tener en cuenta es el número elevado: en la actualidad 35
agrupaciones se mantienen en funcionamiento y con personería jurídica. Dada la
existencia de un consenso sobre los lineamientos generales del club (resultados
deportivos, potenciar las inferiores, competencia en deportes y finanzas sanas), que
haya tantas organizaciones políticas no se explica a partir de diferencias ideológicas,
con proyectos de políticas contrapuestos, sino con preferencias personales. Incluso la
distribución geográfica (por filiales), queda subordinada a los vínculos. De esta
manera, tampoco al momento de competir entre sí pueden hacer hincapié en estos
programas.
La ideología, entendida como un conjunto de ideas y valores concernientes al
orden político y tienen como función guiar los comportamientos políticos colectivos
(Bobbio, 2000), no es un factor diferencial en River. Si bien establecer una dimensión
simplificada e influyente en un continuo ideológico permite a candidatos y
comunicadores ofrecer información útil sobre sus programas políticos con bajo costos
(Colomer & Escatel, 2005), en el sistema político no se encuentra con esta
posibilidad. Por el contrario, las campañas se centran principalmente en torno al par
“continuidad-renovación” o “lo viejo-lo nuevo”, en el cual ubicarse exitosamente
dentro de la renovación trae beneficios electorales (Ramírez Bolaña, 2017),
correspondiéndose más a una estrategia comunicacional que ideológica.
Finalmente, la política presidencialista y personalista del sistema de River pone
a las agrupaciones en lugar alinearse tras la figura que concentre la mayor cantidad de
votos y conocimiento fuera del ámbito político, principalmente a partir del 2009. Así,
las figuras de Daniel Passarella, Rodolfo D’Onofrio, Antonio Caselli o Jorge Brito,
por ejemplo, fueron ocupando lugares relevantes y construyendo alianzas, en
detrimento de personas más vinculadas a la política tradicional del club, como Darío
Santilli, Andrés Ballotta, o Mariano Mera Figueroa. Un ejemplo de este acercamiento
es para las últimas elecciones la lista que encabezó D’Onofrio en busca de la casi
segura reelección fue integrada por 13 agrupaciones, mientras que la de Carlos Trillo,
que hacía campaña buscando ser una minoría representada, fue conformada solo por
4.
Por otra parte, si bien las agrupaciones mantienen su funcionamiento como
tales durante el período no electoral, las actividades que realizan no tienen fines
proselitistas directamente. El acompañamiento de actividades del club, el apoyo a
deportes no federados o la organización de actividades benéficas, se realizan como
agrupación política, pero con el fin de acercar o reforzar relaciones personales que
sirvan para el momento de negociar listas y conseguir votos. En el caso de los
referentes ya relacionados con agrupaciones, es posible que incluso omitan la
identificación partidaria, principalmente si ejercen cargo directivo.
Dadas todas estas características, es conveniente afirmar que la faceta
dominante en las agrupaciones es la orientación a los cargos. La poca relevancia de
las políticas públicas en contraposición al fútbol vuelve fútil la especialización de la
agrupación en este lado. Además, la personalización de la política relega la
competencia por los votos hacia las figuras de mejor imagen, siendo improductivo
disputar los mismos. Entonces, para poder realizar sus fines y mantenerse como
organización política, basan su estrategia en la obtención de cargos.
VI. Sistema de partidos dentro del Club Atlético River Plate.
La existencia de partidos que compiten regularmente entre sí para acceder a
posiciones de poder formal de la estructura institucional del club nos permite hablar
de la existencia de un sistema de partidos en River (Abal Medina, 2002). La
particularidad mencionada de 32 agrupaciones participando en las últimas elecciones
en sólo 4 listas obliga a hacer algunas distinciones. Este apartado se centra más en la
relevancia electoral de los frentes como un todo para facilidad analítica, sin
desconocer que en la práctica su composición es heterogénea.
La primera aclaración necesaria es que se trata de un sistema de partidos poco
institucionalizado, siendo esta una variable importante dejada de lado por la literatura
centrada en los sistemas de las democracias desarrolladas (Mainwaring & Torcal,
2005). Así, por ejemplo, dada las listas presentadas las últimas elecciones y la baja
intensidad ideológica ya comentada, se podría decir que es un sistema pluralista
moderado (Sartori, 1976), pero esto no sería un dato sobre la dispersión o
concentración del poder. Si aplicamos las reglas a partir de la capacidad de conformar
una coalición ganadora o de chantaje, se pierde de vista la mayoría automática
abrumadora que tiene el partido mayoritario y la centralidad del presidente en la
gestión cotidiana del club.

Fuente: elaboración propia

Asimismo, las características y dinámicas del sistema de partidos no están
influidas por la estructura social que se refleja en agrupamientos partidarios (Lipset &
Rokkan, 1992) ni las preferencias ideológicas de los votantes, ya explicadas. La
cuestión territorial tampoco configura un clivaje, que podría ser entre socios de
filiales y socios de club. Por el contrario, esta diferencia es subsidiaria de las
categorías de socio de cancha y socio de club, ya que las filiales se organizan en torno
a seguir al equipo, como socios de cancha, que dado el número y la organización
suelen ser atraídos por dirigentes para incorporarse a la política. Finalmente, al no
poder identificar estos dos grupos con diferencias ideológicas, tampoco ayudan a
configurar el sistema de competición.
El elemento central, en este caso, es el sistema electoral. El carácter
fuertemente mayoritario y la estructura del mismo, genera incentivos para que los
líderes políticos construyan alianzas, reduciendo el número de listas que participan
(Ramírez Bolaña, 2017). Sin embargo, no por eso dejan de ser relevantes las
agrupaciones, aunque no tengan representatividad, porque siguen siendo el medio de
acercamiento a la política del club para los socios principalmente.
El sistema de partidos de River Plate no se organiza en torno a una diferencia
territorial, como podría ser la de socios en las filiales enfrentadas a los socios del club.
Esta cuestión es incluso subsidiaria de la explicada sobre socios de club y socios de
cancha, ya que la filiales se organizan en torno a seguir al equipo de fútbol
profesional. Sin embargo, estos grupos tampoco explican la dinámica de la
competencia partidaria, ya que no son grupos de características e ideas contrapuestas,
sino que entienden la importancia del fútbol como base del club, el peso numérico de
los primeros es abrumador y quienes participan en política tienden a estar en contacto
con ambos sectores, no siendo representantes exclusivos de uno.
Por su parte, un sistema de poca institucionalización se caracteriza por la
irregularidad en los modelos de competición partidista, el débil arraigamiento de los
partidos en la sociedad, la menor legitimidad de estos y la debilidad de sus
organizaciones, dominadas por los líderes. Estas características se expresan, también
en la volatilidad electoral, la falta de conexiones programáticas e ideológicas entre
votantes y partidos y la predominancia de los líderes del partido y sus preferencias a
la hora de las conexiones y relaciones políticas (Mainwaring & Torcal, 2005).
 Estas tres características están relacionadas entre sí. Como ya se dijo, la política
en River Plate es fuertemente personalista, tanto en las funciones del presidente que lo
vuelven la figura central, como en la construcción partidaria. Esto se debe a que no
hay una ideología fuerte que construya las relaciones políticas, sino que estas están
basadas en las relaciones personales. A partir de ahí, los contactos y las lealtades son
las que van armando las trayectorias de los dirigentes y sus agrupaciones. Cómo
llegan estos a convertirse en líderes es cuestión de otro análisis. Finalmente, la
predominancia del partido orientado a los cargos genera movimientos en las alianzas
en torno a las posibilidades de acceder a Comisión Directiva o la cantidad de
representantes de socios que puedan entrar, en detrimento de una identificación con el
socio o una actividad constante fuera de época de elecciones.
Esto, como contrapartida, conlleva a una relación distante entre los partidos y
los votantes, ya que en su mayoría estos eligen en torno a la figura del presidente, sin
indagar por las agrupaciones que integran el frente. Además, al no guiarse por una
ideología o identificación partidaria, las posibilidades de cambio o no de una elección
a otra depende más de las características del candidato y, principalmente, de los
resultados deportivos obtenidos por el oficialismo. Así, por ejemplo, Passarella se
impuso en 2009, sin tradición política en el club, ya que los últimos años de la
presidencia de José María Aguilar el equipo sólo había obtenido un título. En cambio,
en 2013 no llegó a presentarse, luego del descenso de categoría, puesto que se había
transformado en un candidato poco atractivo. Finalmente, los campeonatos y copas
ganadas por River durante la presidencia de D’Onofrio lo llevaron a conseguir
ampliamente la reelección en el 2017.

Conclusión
Al comienzo se planteó la importancia de estudiar la dimensión política de los
clubes, como actores de la sociedad civil, desde los cuales se desarrollan relaciones de
poder que influyen en el ámbito nacional. Se mostró que el fútbol había sido
estudiado más desde la perspectiva antropológica y sociológica pero no desde la
ciencia política. Este trabajo se inscribe en el marco de una investigación que busca
comenzar a revertir este déficit.
Para ello se indagó en las agrupaciones políticas del Club Atlético River Plate,
ya que son las encargadas por el estatuto de presentar los candidatos a las elecciones.
Además, se definió la composición de la misma por dirigentes/líderes y militantes,
excluyendo así a simpatizantes, afiliados y votantes. Este análisis permite, además,
profundizar sobre las características de la política del club, entendiendo las
dimensiones relevantes para la misma.
Para eso, primero se dio el marco legal y se las definió a partir de su objetivo y
su medio: acceder a cargos públicos por medio de elecciones competitivas, de acuerdo
a lo que marca además el estatuto. A partir de ahí se procedió a caracterizar el sistema
político del club, haciendo foco primero en las características de las elecciones,
remarcando el quiebre en el 2009, momento en el socio de cancha se vuelca a la
participación masiva en los comicios.
Con respecto a la división de socios, se marcó que la distinción entre socios
plenos y socios activos, establecida por el estatuto, no era suficiente para categorizar a
los mismos. Por el contrario, el uso de las instalaciones del club y la participación en
actividades, además de la asistencia los días de partido, era lo que permitía dividir
mejor estos grupos. Además, el socio militante era un área de conjunción entre ambos,
ya que el principal atractivo estaba en el equipo profesional, pero es requerida su
presencia en el día a día del club, más aún si pertenece a la gestión.
 Las nuevas condiciones electorales fueron posibles por la incorporación de
internet tanto en la vida de los socios como en las estrategias de campañas. Este
cambio tecnológico afectó también a las agrupaciones por varios motivos. Por un
lado, la incorporación de nuevas áreas de disputa, como foros, blogs o redes sociales,
las obligó a trasladar su campaña también a estos ámbitos, fuera del club. Por otro, la
necesidad de financiamiento mayor les abrió la puerta a los outsider, sin tradición en
la política en River, pero con capital para hacer su campaña, reduciendo los incentivos
selectivos para las agrupaciones. En esta línea, la profesionalización de la gestión
también los obliga a contar con cuadros técnicos para no perder lugares de poder.
A pesar de esto, no hay una imagen negativa sobre las agrupaciones en sí. La
centralidad de la figura del presidente tanto en la campaña como en la gestión hace
que la representación esté diluida para el resto del sistema político. Además, la
centralidad de los resultados deportivos dificulta la rendición de cuentas y la
calificación del voto como mandato (Przeworski, 1998), ya que estos no son,
necesariamente, producto del accionar de la institución. Así, gestiones exitosas en
otros ámbitos pueden verse cuestionadas por la actuación del equipo de fútbol
profesional. A esto se le agrega la falta de información adelantada por las etiquetas
partidarias, que faciliten el accionar racional al votante y permita, a la vez, ser un
elemento eficaz para la evaluación posterior (Mainwaring & Torcal, 2005).
La creación de las agrupaciones por fuera de los ámbitos institucionales, como
grupos de personas que sociabilizaron en torno a la cancha y luego, en su propósito de
ayudar al club, se constituyeron como agrupación política se traduce en estructuras
con fuerte disciplina partidaria y accionar cohesionado, en las cuales los líderes tienen
un margen de acción elevado, legitimado por los vínculos personales de los
integrantes. Además, este mismo impulso plantea una estrategia de dominación del
ambiente primero, con el objetivo de cambiar lo que decodifican como un problema,
que luego se institucionaliza, priorizando sobrevivir como organización, y adopta una
estrategia de adaptación que le permita obtener cargos.
De esta manera, en las agrupaciones predomina la faceta orientada a los cargos
por sobre las políticas públicas o los votos. Esta estrategia se basa en las posibilidades
otorgadas por el sistema electoral, el cual es fuertemente mayoritario, la centralidad
del fútbol profesional como proyecto de club y la concentración en la figura del
presidente de la responsabilidad de este asunto y, en consecuencia, también en las
campañas. Por lo tanto, la probabilidad de éxito y supervivencia de la agrupación se
basa en participar de alianzas que le permitan obtener el mayor número de cargos
posibles.
Para finalizar, esta dinámica de competencia política configura un sistema de
partidos de baja institucionalización. La baja intensidad ideológica y la ausencia de
conflictos ligados al territorio no explican el surgimiento y dinámica del mismo. Es el
sistema de partidos el que determina que sean pocas listas las que se presentan, al
generar incentivos para las alianzas. La introducción del debate acerca de las
sociedades anónimas deportivas podría revertir esta situación, pero por el momento no
hay indicios de quebrar el consenso en torno al carácter de asociación civil.

Bibliografía
Abal Medina, J. M. (2002). Elementos teóricos para el análisis contemporáneo
de los partidos políticos: un reordenamiento del campo semántico. En J. M. Abal
Medina & M. Cavarozzi, El asedio a la política. Los partidos latinoamericanos en la
era neoliberal. Rosario: Homo Sapiens.
Bobbio, N. (2000). Diccionario de política. México: Siglo XXI.
 Colomer, J., & Escatel, L. (2005, junio). La dimensión izquierda-derecha en
América Latina. Desarrollo Económico, 45(Nro 177).
Daskal, R. (2016, septiembre). Hinchas militantes: fútbol, pasión y política en
el Club Atlético River Plate. Pelota de Trapo, 58, 72-77.
Daskal, R., & Moreira, V. (2017). Clubes argentinos: debates sobre un modelo
(1a edición). San Martín, provincia de Buenos Aires [Argentina]: UNSAM Edita.
De Piero, S. (2005). Organizaciones de la sociedad civil. Tensiones de un
paradigma en construcción. Buenos Aires: Paidós.
Duverger, M. (1994). Introducción. El orgien de los partidos políticos. En Los
partidos políticos. México, D.F.: Fondo de Cultura Económica.
Kirchheimer, O. (1980). El camino hacia el partido de todo el mundo. En Lenk,
Kurt, & F. Neumann, Teoría y sociología críticas de los partidos políticos. Barcelona:
Anagrama.
Linz, J. (2004). Los partidos políticos en las democracias contemporáneas.
POSTData, 10, 187-224.
Lipset, S., & Rokkan, S. (1992). División, sistemas de partidos y alineamientos
electorales. En VV.AA., 10 textos básicos de ciencia política. Barcelona: Ariel.
Mainwaring, S., & Torcal, M. (2005). La institucionalización de los sistemas de
partidos y la teoría del sistema partidista después de la tercera ola democratizadora.
America Latina Hoy, Núm. 41, 141-173.
Mair, P., & Kats, R. (2007). La supremacía del partido en las instituciones
públicas: el cambio organizativo de los partidos en las democracias contemporáneas.
En J. R. Montero, R. Gunther, & J. Linz, Partidos políticos. Viejos conceptos y nuevos
retos. Madrid: Trotta.
Montero, J. R., & Gunther, R. (2007). Introducción: los estudios sobre los
partidos políticos. En R. Gunther, J. Linz, & J. R. Montero (Eds.), Partidos políticos.
Viejos conceptos, nuevos retos. Madrid: Trotta.
Panebianco, A. (1990). Modelos de partidos. Madrid: Alianza.
Przeworski, A. (1998). Democracia y representación. Revista del clad Reforma
y Democracia, 10, 7–32.
Ramírez Bolaña, J. M. (2017). La política en organizaciones de la sociedad
civil: análisis del sistema electoral del Club Atlético River Plate. En M. (comp. .
D’Alessandro, XIII Congreso Nacional de Ciencia Política. La política en entredicho.
Volatilidad global, desigualdades persitentes y gobernabilidad democrática. CIudad
Autónoma de Buenos Aires: Sociedad Argentina de Análisis Político.
Sartori, G. (1976). Partidos y sistemas de partidos. Madrid: Alianza.
Vitolo, D. (2016). Asociaciones civiles y fundaciones. CIudad Autónoma de
Buenos Aires: Erreius.
Weber, M. (2003). El político y el científico. Buenos Aires: Prometeo Libros.
Wolinetz, S. (2007). Más allá del partido catch-all: enfoques para el estudio de
los partidos en las democracias contemporáneas. En R. Gunther, J. R. Montero, & J.
Linz, Partidos políticos. Viejos conceptos y nuevos retos. Madrid: Trotta.

"Do novo ao velho": orçamentos participativos e partidos políticos como interlocutores

políticos nos municípios brasileiros
 Ms. Priscila Alves Rodrigues
priscila.priae78@gmail.com
Universidade Federal do Rio Grande do Sul | UFRGS

Área temática | 11. Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores políticos

Resumo: Traçando um panorama referente aos processos de participação da população na

gestão pública, chamam à atenção as experiências de Orçamento Participativo (OP) nos
municípios brasileiros, em suas diferentes dinâmicas. Diversos são os estudos que tratam do
tema dos orçamentos participativos no Brasil e pelo mundo, pois além do sucesso na
implementação em inúmeros municípios, a capital do estado do Rio Grande do Sul mantêm a
experiência mais longínqua de OP, com 29 anos de existência da proposta. Porém, poucos são
os trabalhos que buscaram observar os diferentes partidos que decidiram executar a proposta
de orçamento participativo no decorrer dos anos. Assim, este trabalho tem como objetivo
analisar as características político-partidárias dos municípios que implementaram orçamentos
participativos entre os anos de 1989 e 2012, nas capitais brasileiras.

Palavras-chave: Orçamento Participativo; Partidos; Capitais Brasileiras.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018
INTRODUÇÃO

Este trabalho apresenta algumas reflexões iniciais de uma pesquisa exploratória sobre
os orçamentos participativos no Brasil, entre os anos de 1989 e 2016, a partir de suas
dimensões político-partidárias. O Orçamento Participativo, geralmente pode ser observado
como um mecanismo de democratização orçamentária estatal, reunindo cidadãos em
assembleias públicas nas quais avaliam a gestão municipal, elaboram propostas de acordo
com suas demandas e deliberam sobre o uso e aplicação de parte dos recursos públicos,
cabendo aos dirigentes estatais a execução da vontade popular (BODART, 2014). Assim, além
de ampliar a participação da população nos processos de decisão, o orçamento participativo
possibilita a intervenção e a deliberação popular sobre a distribuição de riquezas de forma
efetiva.
Há a compreensão que, desde os anos 2000, diversos foram os trabalhos que
buscaram observar as diferentes características que relacionavam os partidos políticos -
principalmente o Partido dos Trabalhadores (PT) - às experiências de orçamento participativo
(DIAS, 2000; FILOMENA, 2006; GOLDFRANK; SCHENEIDER, 2006; SILVA, 2006).
Estas e outras evidências legitimam uma nova geração de estudos dentro da literatura
especializada sobre mecanismos de democratização da gestão pública quando associamos o
orçamento participativo com outras instituições, como os partidos políticos, tal e qual
apresentado por Souza (2010, 2013, 2015).
Examinar como as gestões locais se desdobram a partir do desenvolvimento de
mecanismos participação cidadã, que podem ser fiscalizados e que deveriam consolidar a
democratização da esfera pública, esse trabalho se justifica ao pretender observar o
movimento que relaciona os "antigos" interlocutores entre sociedade e estado e, as
ferramentas que substitui, de certa forma, essa interlocução: os orçamentos participativos. O
objetivo central deste estudo exploratório não é realizar uma diferenciação entre as propostas,
nem identificar suas características de execução e seus resultados, mas sim, analisar a
expansão de siglas partidárias que implementaram e/o mantiveram orçamentos participativos
no Brasil.
Mesmo com uma diversidade de banco de dados sobre as experiências de OP no país,
faltam informações que confirmem com precisão, todos os casos de orçamentos participativos
(ou experiências análogas) que foram implementados no Brasil, entre os anos de 1989 e 2016,
pois parte dos estudos apresentam apenas números fechados de experiências, sem relacionar
caso a caso, ou ainda, apresentam dados que não puderam ser conferidos. Por isso a opção em
analisar, neste estudo exploratório, características político-partidárias (tais como: partido do
prefeito, partido do vice-prefeito, coligação que venceu pleito eleitoral e a composição da
Câmara de Vereadores) sobre uma amostra de municípios.
Assim, levando em consideração os argumentos acima dispostos, este trabalho tem
como foco analisar a expansão do número de partidos que implementaram orçamentos
participativos nas capitais brasileiras, entre os anos de 1989 e 2016, através dos bancos de
banco de dados disponíveis para observação (Wampler (2006); Ribeiro e Grazia, 2003; RBOP
(2012); Spada (2012); Gugliano, Rodrigues e Bittar (2013), etc.) e, os dados do Grupo de
Pesquisa Processos Participativos na Gestão Pública UFRGS (PGPP, 2017).
Além desta introdução e das considerações finais, este trabalho divide-se em duas
seções: na primeira seção realizaremos um breve paralelo entre partidos políticos e suas
funções de "agentes da representação" e, as experiências de orçamentos participativos
retratadas através da ótica da terceira geração de estudos sobre OP (SOUZA, 2010, 2013,
2015). Na segunda seção, apresentamos o mapeamento sobre a amostra de municípios
selecionada - capitais brasileiras que executaram OP entre os anos de 1989 e 2016 - de acordo
com suas características político-partidárias e, as primeiras ponderações sobre os dados
sintetizados.

RELAÇÃO ENTRE PARTIDOS E ORÇAMENTOS PARTICIPATIVOS

Peter Mair (2003) em seu artigo "Os partidos políticos e a democracia", aborda o auto
reconhecimento dos partidos políticos da alteração de suas funções de "agentes da
representação" passando a desempenhar papel substancial na gestão do Estado e da
democracia. Relacionando as funções que os partidos deveriam exercer - papel representativo
e papel procedimental - o segundo se mantem "tão essencial como antes" (p.278), porém o
papel representativo perdeu espaço para outras instituições e movimentos.
Essa mudança de perfil dos partidos segundo Mair (2003) deu-se principalmente por
03 fatores: i) mudança de foco de atuação dos partidos da sociedade para o estado, a i)
mudança do caráter de suas funções e, iii) a erosão de sua identidade. Pertinente ao primeiro
fator, autor aponta a incapacidade dos partidos contemporâneos em mobilizar os cidadãos
como anteriormente, ficando cada vez mais distantes dos cidadãos e próximos da máquina
estatal. Essa relação de proximidade tornou-se ainda mais séria quando os partidos políticos
assumem a dependência do financiamento público repassado pelo Estado, pois não
conseguem mais sobreviver apenas com a contribuição dos seus filiados. Ademais, os partidos
ligaram-se cada vez mais ao Estado também através do papel de detentores de cargos
públicos, reduzindo-se cada vez mais aos seus líderes do que as suas bases (p.282).
Outro fator apontado pelo autor referente a mudança do papel dos partidos, deu-se por
meio do movimento de troca de prioridades entre funções representativas e funções
procedimentais. Dentro de um sistema democrático teoricamente avançado, a função de
articulação e agregação de interesses sociais e políticos apresentados pela sociedade,
atualmente é uma função compartilhada com outras associações e movimentos não
partidários. Além disso, segundo Mair (2003), o processo de agregação de demandas funciona
através da formulação de políticas públicas, não requerendo diretamente a existência de
partidos, tornando assim a discussão e formulação despolitizada e frágil, no sentido de estar
permeada pela disputa de interesses individuais.
Observamos este movimento ao analisar o processo de origem do próprio orçamento
participativo (OP), pois mesmo considerando seu nascimento ligado diretamente ao Partido
dos Trabalhadores (PT), consolidando o programa como opção de projeto político e deixando
a figura personalista de lado para moldar e consolidar a figura do partido (DIAS, 2000),
alguns autores apontam que o OP "deveria ser visto como um legado da sociedade com o fim
de modernizar a gestão pública e não apenas uma proposta de partido político isolado"
(GUGLIANO, 2004, p.65), uma vez que o programa tinha como objetivo rediscutir o modelo
de administração pública de Porto Alegre, a partir da descentralização das decisões sobre o
orçamento público municipal.
Cabe ainda destaque ao terceiro fator apontado por Mair (2003) e que relaciona-se
com o processo de implementação de OP's: a "erosão das identidades partidárias", em razão
da similitudes encontradas entre os partidos políticos, atualmente. Segundo Mair, "a noção de
política enquanto conflito social, na qual os partidos eram entendidos como representantes de
interesses políticos de forças sociais opostas, é hoje cada vez menos relevante dentro do
regime político do seu conjunto" (2003, p. 285). Os governos e partidos que tentavam se opor,
começaram a sentir o impacto maior das limitações que foram sendo expostas ao longo dos
anos, particularmente através da maior ligação dos partidos com o Estado. Partidos e políticos
viram-se forçados a compartilhar e adaptar suas estratégias, programas e políticas se
pretendiam chegar ao poder através dos cargos públicos. Ao partilhar as mesmas regras
eleitorais, os mesmos programas e o mesmo eleitorado (pois, todos os eleitores agora são
acessíveis para todos os partidos) os partidos contemporâneos tem mais dificuldades de se
apresentar diferentes uns dos outros, sendo então considerados partidos governamentais como
um todo.
Este movimento pode ser percebido se observarmos a literatura mais especializada
que faz a relação entre partidos políticos e orçamento participativo. Diversos autores apontam
que na medida em que o OP expandiu-se para outras regiões do país, outros partidos além do
PT tomaram iniciativa de implementar mecanismos de democratização da gestão pública em
nível local. Esse deslocamento ocorre paralelamente ao fortalecimento do papel dos partidos
como gestores e possuidores de cargos públicos, canalizando seus esforços em reforçar sua
identidade com o estado (os partidos governistas).
Brian Wampler (2008), em seu artigo “A difusão do orçamento participativo
brasileiro: “boas práticas” devem ser promovidas?”, introduz a discussão a questão dos
interesses políticos dos membros do executivo na difusão de práticas participativas, buscando
compreender a difusão do OP entre os maiores municípios brasileiros durante os anos de 1989
a 2004, através de um modelo de análise que inclui variáveis institucionais (como as eleições
e a democracia interna partidária), com variáveis regionais e de desenvolvimento humano
(através do IDH). Wampler sustenta que mesmo que os primeiros casos de OP estivessem
fortemente associados ao Partido dos Trabalhadores (PT), no período correspondente a 1997-
2000, não seria a presença do PT o fator primordial na hora do município implementar o OP,
mas sim uma procura maior dos governos de outras bases partidárias "de uma vinculação a
redes de políticas públicas orientadas pela 'boa governança' e uma alta porcentagem de
vereadores de esquerda nas câmaras municipais” (p.84). Além disso, quando o autor exclui
do modelo de análise os municípios em que o PT era partido que administrava o executivo,
entre os anos de 2001 e 2004,

dois fatores se destacam na explicação dos resultados: uma redução no

número de assentos obtidos por candidatos a vereador de esquerda e um
decréscimo no montante de recursos que o governo anterior havia
despendido em novos investimentos de capital durante o último ano de sua
administração. Isso sugere que administrações centristas e conservadoras
são propensas a adotar o OP quando a esquerda é fraca e quando se
constata a inépcia do governo anterior em investir na reforma das políticas
públicas (WAMPLER, 2008, p. 84)

Além disso, Avritzer e Wampler (2008, p.8), destacam que o sucesso na execução de
orçamentos participativos pelo Brasil, acabou por distanciar a iniciativa de implementação do
Partido dos Trabalhadores (PT), ligando-a também a outros partidos, como o PDT (Partido
Democrático Trabalhista) que teve papel de forte apoio a iniciativa nos primeiros anos em
Porto Alegre, bem como o PSB (Partido Socialista Brasileiro) que substituiu a prefeitura de
Belo Horizonte e optou por manter a proposta.
Lima (2010) ao estudar o caso da implementação do orçamento participativo em
Teresina-Piauí, corrobora com a afirmação de que o OP está sendo incorporado por outros
partidos políticos, ao destacar em seu trabalho que as experiências participativas na década de
1990 “se estendem a administrações de matizes ideológicos os mais distintos, com desenhos,
conteúdos e alcances diversos” (p.128). Essa alegação parte da análise da experiência do
Orçamento Popular (denominação da experiência em Teresina), entre as gestões de 1993-1996
e 1997-2000 do executivo municipal, ambos os processos conduzidos por gestões do PSDB
(Partido da Social Democracia Brasileira). Porém, cabe salientar as diferenças entre o
Orçamento Popular teresinense e a experiência de Porto Alegre, principalmente quando se
trata da inclusão da população no processo orçamentário, pois segundo o autor, em Teresina a
representação da sociedade civil ficou limitada a participação na Comissão do Orçamento
Popular (COP), sem a incorporação de assembleias locais, temáticas ou fórum de delegados.
Outra perspectiva de relação entre o orçamento participativo e partidos políticos pode
ser localizada no trabalho de Rennó e Souza (2012). Trata-se de uma análise comparativa de
dois períodos de execução do orçamento participativo na prefeitura de Porto Alegre, entre a
gestão do Partido dos Trabalhadores (PT) de 2001-2004 e, a gestão do Partido do Movimento
Democrático Brasileiro (PMDB) de 2005-2008, buscando compreender se a “mudança de
partido no controle da prefeitura, mantendo o OP em funcionamento, afetou seu
funcionamento”. Através de uma análise documental e realização de entrevista com atores que
tiveram suas histórias de vida imbricadas à história do OP de Porto Alegre, desenvolvendo o
estudo a partir de cinco dimensões do orçamento participativo (participação popular,
atendimento de demandas, "empowerment", transparência e "accountability"), os autores
chegaram a conclusão que o sucesso da execução orçamento participativo pode ser abalado
quando da troca do partido político que o implementa, pois além dos resultados mais bem
sucedidos ocorrerem no governo do PT (maior número de participantes e de demandas
atendidas), pode-se confirmar a inferência de que o "programa peca por uma baixa
institucionalização, que tornaria seu funcionamento mais uniforme nas diferentes
administrações" (RENNÓ;SOUZA, 2012, p. 248).
Por fim, cabe destacar que tanto Ribeiro e Grazia (2003) em sua publicação sobre
levantamento nacional dos Orçamentos Participativos entre 1997 e 2001, quanto Borba e
Luchmann (2007) em sua pesquisa sobre o estado de Santa Catarina, apontam,
respectivamente, a ampliação no número de prefeitos filiados a outros partidos que adotaram
o OP, mas não descartam a possibilidade do PT estar presente em algum espaço de
deliberação dentro do executivo municipal através das coligações partidárias, por exemplo.

A presença do PT na dinamização do OP pode também ser verificada no

fato de que, além de 12 municípios que administra, o PT faz ou fez parte
da coligação vencedora nos quatro municípios administrados pelo PMDB e
no único administrado pelo PDT, em que o OP é implementado (...). Nas
prefeituras administradas pelo PMDB, sem a presença do PT, não foram
encontradas experiências de OP (BORBA e LUCHMANN, 2007, p.31)

De acordo com levantamento de dados realizado entre os anos de 2009 e 2012 no

estado do Rio Grande do Sul, nos termos do Projeto de Pesquisa "Orçamentos Participativos
nas Cidades Gaúchas (2009-2012)", 39 municípios desenvolveram Orçamentos Participativos
no Rio Grande do Sul, totalizando aproximadamente 8% das cidades do estado. Cabe destacar
que das 39 prefeituras que implementaram OP, a maioria dos municípios (53,8%) o Partido
dos Trabalhadores (PT) vence o pleito majoritário municipal. Contudo, tendo em vista os
diversos trabalhos que apontam para uma ampliação do número de partidos que executa
orçamentos participativos é pertinente ressaltar que, ao retirarmos os 21 municípios em que o
PT conquistou a prefeitura, foram verificadas dez cidades em que o Partido dos Trabalhadores
participava da coligação que concorreu ao pleito, totalizando 31 dos 39 municípios com OP
entre 2009 e 2012.
 Assim, partindo dessa perspectiva de análise, que destaca a ampliação de partidos que
implementam este mecanismo de participação em suas gestões do executivo municipal,
questionamentos persistem sobre como se dá a relação dos partidos políticos com o
orçamento participativo.

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NAS CAPITAIS BRASILEIRAS

Este trabalho teve como objetivo principal analisar a expansão do número de partidos
que implementaram orçamentos participativos nas capitais brasileiras, entre os anos de 1989 e
2016, através dos bancos de banco de dados disponíveis para observação: Wampler (2006);
Ribeiro e Grazia (2003); RBOP (2012); Spada (2012); Gugliano, Rodrigues e Bittar (2013); e,
do grupo de pesquisa Processos Participativos na Gestão Pública - PPGP (2017). Tendo em
vista uma série de características político-partidárias sobre os municípios que serão estudados,
tais como: partido do prefeito, partido do vice-prefeito, coligação que venceu pleito eleitoral e
a composição da câmara de vereadores, a próxima seção divide-se em duas partes: os
resultados do mapeamento e, as primeiras ponderações sobre os dados sintetizados.
Cinco pontos deste mapeamento exploratório merecem destaque: i) a dificuldade
encontrada em reunir todos os dados necessários para análise, no intervalo de tempo
pretendido (de 1989 a 2016); ii) os municípios (capitais brasileiras) que nunca
implementaram mecanismos como o OP ou, que implementaram somente uma única vez; iii)
crescimento e longevidade das propostas; iv) os diferentes partidos, tendo como referência o
partido de prefeito, que executaram orçamentos participativos; e, v) as principais
características da composição das câmeras de vereadores.
O mapeamento de experiências de orçamento participativo no Brasil é um tarefa
árdua, merecendo destaque os bancos de dados construídos por: Brian Wampler (2006), nos
marcos de sua pesquisa conjunta com o Instituto Pólis, realizando levantamento de
experiências de OP entre os anos de 1989 a 2004 e, em parceria com pesquisador Leonardo
Avritzer (2008) para alguns dados referentes a gestão 2005-2008; a pesquisa "Brazilian
Participatory Budgeting Census" (2012) de Paolo Spada, um censo que inclui todas as cidades
brasileiras com mais de 50 mil habitantes entre 1989 e 2012, identificando aquelas que
implementaram o orçamentos participativos; banco de dados da Pesquisa OPBrasil-Quanti da
Rede Brasileira de Orçamento Participativo (RBOP, 2012), para a gestão de 2009 e 2012.
Além disso, foram utilizados os dados das pesquisadoras Ribeiro e Grazia (2003), na
pesquisa com apoio do Fórum Nacional de Participação Popular (FNPP) para as experiências
de OP no Brasil, entre os anos de 1997-2001; no âmbito de estudos estaduais, foram
consultados os dados da pesquisa "Orçamento Participativo: análise das experiências
desenvolvidas em Santa Catarina" (BORBA; LÜCHMANN, 2007) e, o banco de dados do
grupo de Pesquisa Processos Participativos na Gestão Pública - UFRGS (PGPP, 2017), que
versa sobre as experiências de orçamento participativo no Rio Grande do Sul, principalmente
entre os anos de 2009 e 2016. Ademais, foram usados diversos estudos de caso que
confirmam, a partir da bibliografia especializada, as experiências de orçamento participativo
nas capitais brasileiras e, o esforço da pesquisadora em mapear as experiências deste
mecanismo entre os anos de 2013 e 2016, já que ainda não há banco de dados consolidados
sobre esta gestão.
Para compilação dos dados partidários, foram empregados essencialmente os bancos
de dados disponibilizados pelo TSE e pelos Tribunais Regionais Eleitorais, quando as
informações não foram consolidadas no site do Tribunal Superior Eleitoral. Algumas
informações precisaram ser confirmadas por meio de trabalhos sobre eleições ou ainda,
reportagens e coberturas sobre eleições, principalmente as informações referentes à eleição de
1992, um caso paradigmático na história do Brasil, "onde os dados com os resultados dessas
eleições só existem em papel [não foram digitalizados] (....) havendo um "buraco negro" de
dados eleitorais" (SOARES, 2012).

MAPEAMENTO

Em geral, se considerarmos cada gestão municipal um caso, sem ponderar os casos

de continuidade ou retorno da experiência no município, podemos observar que, entre os anos
de 1989 e 2016, houve 78 casos de execução de orçamentos participativos nas capitais
brasileiras, conforme gráfico 01. Cabe enfatizar que, para esta análise, não consideramos a
capital federal - Brasília - pois, apesar da execução de uma proposta de OP que envolve o
Distrito Federal, o funcionamento do processo eleitoral é diferenciado (não há eleição de
prefeitos, mas sim de governadores), portanto haveria uma dificuldade para o alinhamento
dos dados eleitorais.

Gráfico 01 - Capitais brasileiras com Orçamento Participativo (1989-2016)

Fonte: elaboração própria a partir de Ribeiro e Grazia (2003), Wampler (2006), Borba e Luchmann
(2007), RBOP (2012), Spada (2012), Gugliano; Rodrigues e Bittar (2013) e, PGPP (2017).

Até a gestão 2005-2008, observamos o crescimento das experiências de OP, havendo

uma estagnação entre 2009-2012 e, o início da diminuição de casos após 2013. Quando
começamos a examinar mais atentamente os dados, observamos que há uma concentração de
casos de OP em 24 das 26 capitais brasileiras (excetuando-se Brasília). Apenas os municípios
de Curitiba/PR100 e Boa Vista/RR não apresentaram nenhuma proposta de orçamento
participativo (ou experiência semelhante), desde 1989. Manaus/AM e Macapá/AP
apresentaram debates ainda incipientes sobre a discussão de parte dos investimentos dos
respectivos municípios, entre os anos 2013 e 2016.
Em relação ao número de mandatos (ou a longevidade de cada proposta), sem
considerar momentos de interrupção do orçamento participativo no município, observamos
três grandes ondas de OP nas capitais brasileiras (gráfico 02): aquelas que implementaram por

100
Mais informações sobre as experiências de instituições participativas orçamentárias que incluem a
capital paranense - Curitiba - ver Horochovski e Clemente (2012).
apenas uma ou duas gestões (com concentração de experiências de curto prazo no Norte do
país); um segundo e maior grupo, com a execução por três e quatro gestões (concentração
agora passa para a região Nordeste) e, por fim, as capitais com a execução de orçamentos
participativos em cinco ou mais gestões, destacando-se aquelas propostas que são fortemente
citadas pela literatura - Porto Alegre/RS, Belo Horizonte/MG, Recife/PE, Vitória/ES e
Teresina/PI.

Gráfico 02 - Capitais brasileiras com Orçamento Participativo (1989-2016) por número de

mandatos | longevidade da proposta

Fonte: elaboração própria.

Quando focamos a análise no partido do prefeito que executou a proposta de

orçamento participativo em cada capital mapeada, a questão tanto da presença do Partido dos
Trabalhadores (PT) em grande parte das experiências (cerca de 40%), quanto da "pluralidade
de partidos" que decidiram executar o mecanismo, corroboram com a literatura sobre o tema.
Além disso, como pode ser destacado no gráfico 03, há uma concentração na execução de
orçamentos participativo (56 dos 78 casos analisados) em três grandes partidos: como já
apontado o PT, o PSDB e o PSB.

Gráfico 03 - Partidos que implementaram OP entre 1989 e 2016.

Fonte: elaboração própria a partir de TSE (2017).

*Foram considerados todos os casos analisados (uma gestão = um caso).

Cruzando os dados entre a gestão (período de quatro anos) em que foi executado o
orçamento participativo e os partidos (tendo como referência o partido do prefeito),
observamos que há três períodos que o PT dominou como partido executor da proposta: entre
1989 e 1996; gestão de 2001 a 2004 e, entre com 2005 e 2012, conforme apontado na tabela
01. Os demais partidos, entre os anos estudados, não passaram de quatro capitais por
partido/gestão.

Tabela 01 - Preponderância de gestões com PT

Gestão Número de Capitais
1989 - 1992 03 (Porto Alegre, Vitória e São Paulo)
1993 - 1996 03 (Belo Horizonte, Goiânia e Porto Alegre)
2001 - 2004 06 (Aracaju, Belém, Porto Alegre, Goiânia, Recife e São Paulo)
08 (Aracaju, Belo Horizonte, Fortaleza, Palmas, Porto Velho, Recife, Rio
2005 - 2008
Branco e Vitória)
2009 - 2012 06 (Fortaleza, Palmas, Porto Velho, Recife, Rio Branco e Vitória)
Fonte: elaboração própria.

Último ponto do mapeamento está ligado a relação entre os poderes executivo e

legislativo, mais exatamente, aos partidos que compunham as Câmaras de Vereadores dos
municípios da amostra. Considerando que, dependendo do ano do pleito há uma diferenciação
entre as coligações organizadas para as eleições majoritárias (prefeito) e para eleições
proporcionais (vereadores). Assim, optamos por verificar dentro do quadro de vereadores, a
relação de apoio que o executivo possuía dentro do órgão legislativo, através da observação
dos eleitos que pertenciam ao mesmo partido do prefeito à frente da gestão municipal.
Alguns pontos, no geral, se destacam quando analisamos de forma exploratória os
dados levantados: a implementação do OP em Florianópolis/SC (1993-1996) ocorreu em um
cenário em que o partido do prefeito à frente da gestão (PPS) não possuía nenhum vereador
eleito na Câmara de Vereadores, sendo a mesma composta em sua maioria por partidos de
oposição. A capital Belém/PA (1997-2004), apesar da continuidade da proposta por dois anos
consecutivos com o PT como partido à frente da gestão, enfrentou as aprovações de
orçamento com apenas 12% e 21%, respectivamente, de vereadores do mesmo partido, em
cada gestão.
A gestão 1997-2000 em Porto Alegre/RS (PT) foi marcada como o ápice de apoio
com vereadores do mesmo partido dentro da câmara: elegeu mais de 40% da bancada (14
cargos); iv) na gestão 2005-2008 foi o período em que o PT possuía mais capitais com
orçamento participativo (oito de 15 casos), um número relativamente elevado de vereadores
eleitos pela sigla (cerca de 30 vereadores), mas com uma representatividade dentro das
Câmaras de Vereadores que variou entre 7% a 25%.
Entre os anos de 2009-2012, 60% das propostas de OP foram mantidas pelo mesmo
partido da gestão 2005-2008. Por fim, com exceção de dois municípios que mantiveram o
mesmo número de vereadores com a mesma sigla do partido do prefeito (Vitória/ES e
Palmas/TO) todos os demais (sete casos) apresentaram aumento no número de cadeiras nas
câmaras de vereadores, mas somente Teresina/PI manteve-se no poder por mais uma gestão
(2013-2016)101.

PONDERAÇÕES POR GESTÃO PARLAMENTAR

Entre os anos de 1989 a 1992, marco do protagonismo com experiências de inclusão

dos cidadãos na gestão publica com o nome de orçamento participativo, observamos a
implementação da proposta em três capitais brasileiras: em São Paulo, na gestão de Luiza
Erundina, coligação "Partidos do Povo" (PT, PCdoB e PCB); em Vitória, na gestão de Vitor
Buaiz, coligação "Frente Popular" (PT e PCB) e, a experiência mais estudada e citada pela
literatura, em Porto Alegre comandada por Olívio Dutra e a também nomeada coligação
"Frente Popular" (PT e PCB).
Já para os anos de 1993 a 1996, observamos quatro características que merecem
destaque: i) a expansão de experiências de orçamento participativo (ou experiências análogas)
de três para sete capitais; ii) continuidade das experiências em Porto Alegre/RS e Vitória/ES
(mas agora comandada pelo PSDB); iii) surgimento de OP's em mais duas regiões do Brasil
(Nordeste e Centro-Oeste); iv) início da expansão de partidos que começaram a implementar
a proposta (PSDB, PMDB e PPS).

Tabela 02 - Capitais com OP (1993-1996)

Partido Partido
Região Estado Capital Coligação
Prefeito Vice
Centro-
GO Goiânia PT PSDB É União, é Vitória (PT/PSDB)
Oeste

Nordeste PE Recife PMDB PSDB s.i

Salvador Amor e Luta
Nordeste BA Salvador PSDB PCdoB (PSDB, PV, PT, PDT, PPS,
PSB, PC do B, PMN e PMDB)

Sudeste ES Vitória PSDB - PMDB/ PPS/ PTR/ PV/PSDB

Sudeste MG Belo Horizonte PT PSB s.i

101
Belo Horizonte (MG) também reelegeu o mesmo partido (PSB) entre a gestão 2009-2012 e 2013-
2016, conquistando mais cadeiras na Câmara de Vereadores (de duas para seis), mas o partido à frente
da gestão em 2005-2008 era o PT.
 Partido Partido
Região Estado Capital Coligação
Prefeito Vice
Frente Popular (PC / PCdoB /
Sul SC Florianópolis PPS PT PCB / PDT / PPS / PSB / PSDB
/ PT / PV)

Sul RS Porto Alegre PT PT PT/PPS/PSB/PV/PC

Fonte: elaboração própria a partir de Silva e Alcântara (2005), Sul21 (2012), Arantes (2017) e CMF
(2017).

Ainda sobre a gestão 1993-1996, destacamos a presença do PT em quase todas as

cidades mapeadas, só que agora não somente como partido do prefeito, mas também como
vice-prefeito (em Florianópolis/SC) e, na coligação vencedora do pleito em Salvador/BA.
Sobre o mandato seguinte (1997-2000), destacam-se o aumento considerável de
experiências no Nordeste do país (de duas para seis capitais); surgimento da primeira proposta
na região Norte, no município de Belém/PA capitaneada pelo Partido dos Trabalhadores (PT)
e a coligação "Frente Belém Popular" (PT/PSTU/PCB/PPS/PSB/PV/PCdoB), além da
continuidade de três experiências: Belo Horizonte/MG (PSB), Vitória/ES (PSDB) e Porto
Alegre/RS (PT). Dado que chama atenção é a concentração de partidos considerados pela
literatura especializada102 como de espectro identitário de "centro" (PSDB - Vitória/ES e
Teresina/PI; PMDB - Aracaju/SE), bem como de "direita" (PFL - Salvador/BA, Recife/PE e
Rio de Janeiro/RJ).
Nas gestões a partir dos anos 2001 até 2016, confirmamos o alcance do orçamento
participativo em todas as regiões do país. Entre 2001-2004, ao dividir as experiências de
orçamento participativo em quatro grupos - i) continuidade de propostas de OP, mas com
troca do partido à frente da gestão; ii) continuidade com o mesmo partido à frente da gestão;
iii) capitais que começaram a implementar e, v) municípios que retornaram a executar a
proposta - pondera-se um fortalecimento das gestões de centro-esquerda* entre os anos de
2001 e 2004, pois observamos tanto a substituição de partidos de centro e de direita, quanto a
manutenção e o retorno de propostas encabeçadas por partidos considerados à esquerda pela
literatura (KRAUSE; MACHADO; MIGUEL, 2016).

Quadro 01 - Capitais brasileiras com OP (2001-2004)

Continuidade Continuidade
Novas experiências Retorno
(partido diferente) (mesmo partido)
Aracaju (SE) Belém (PA) Campo Grande (MS) São Paulo (SP)
PMDB para PT Manteve PT PMDB Retorno PT
Recife (PE) Belo Horizonte (MG) Cuiabá (MT) Goiânia (GO)
PFL para PT Manteve PSB PSDB Retorno PT
Rio de Janeiro (RJ) Maceió (AL) Rio Branco (AC)
-
PFL para PDT Manteve PSB PMDB
Porto Alegre (RS)
- - -
Manteve PT
Teresina (PI)
- - -
Manteve PSDB
Fonte: elaboração própria a partir de TSE (2017)

102
Mais informações em Krause, Machado e Miguel (2016).
 O mandato iniciado após as eleições de 2004, possuem três marcos balizadores
quando relacionamos as propostas de orçamento participativo aos partidos à frente da gestão
municipal: 1) o ápice de experiências com o Partido dos Trabalhadores (PT) (oito capitais
como prefeito: Aracaju/SE, Belo Horizonte/MG, Fortaleza/CE, Palmas/TO, Recife/PE, Rio
Branco/AC e Vitória/ES); 2) gestão com o maior número de propostas sendo executadas no
Nordeste do país; 3) a derrota do PT em Porto Alegre nas eleições de 2004, depois de 16 anos
no poder.
Finalmente, as propostas implementadas entre 2009 e 2016, mantém o perfil de
ampliação do número de partidos que faziam a composição das coligações partidárias para
eleição majoritária (prefeito): com exceção de São Luís/MA e Vitória/ES (2009-2012) e,
Campo Grande/MS, Porto Velho/RO e Manaus/AM (2013-2016) em todos os demais casos
(24 dos 29 mapeados), as coligações que venceram o pleito possuíam mais de quatro partidos.
Além disso, dois partidos apareceram pela primeira vez no mapeamento como partido do
prefeito: o Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) à frente da gestão de Macapá/AP; e o
Partido Social Democrático (PSD) comandando (e retomando o OP) a capital
Florianópolis/SC.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O objetivo central deste estudo exploratório foi destacar em números o que a

literatura sobre orçamentos participativos vem afirmando nas últimas décadas: a pluralidade
de partidos que executaram este mecanismo de participação no Brasil. Após a eleição
municipal de 2000 é perceptível a expansão do número de casos de orçamentos participativos
no Brasil (cerca de 190 experiências no país) e um salto de três para 13 capitais, em apenas 10
anos.
Quando observamos os números a partir do partido do prefeito que estava à frente da
gestão municipal, os dados mapeados para este estudo corroboram com a bibliografia
especializada (RIBEIRO; GRAZIA, 2003; WAMPLER, 2008; RENNÓ; SOUZA, 2012) sobre
a pluralidade de partidos que implementam propostas de OP. Mas também nos apresentou
algumas informações importantes, principalmente para a gestão entre os anos 1997 e 2000: o
protagonismo do PT como principal partido a executar a proposta nas capitais só não ocorreu
entre nesta gestão, em todas as demais gestões (conforme tabela 01) era o partido que estava
comandando a maioria das capitais. Essa informação colide com os dados das pesquisadoras
Ribeiro e Grazia, pois em seu mapeamento nacional, o Partido dos Trabalhadores foi o que
mais implantou OPs (50%) nesse mesmo período (RIBEIRO; GRAZIA, 2003, p. 38).
A gestão eleita em 1996, o PT conseguiu o maior número de cadeiras na Câmara de
Vereadores nos 16 anos que esteve à frente da gestão, acentuando a importância do
mecanismo para a capital gaúcha e, corroborando com parte da literatura (GOLDFRANK;
SCHNEIDER, 2006; CARREGOSA, 2009; SOUZA, 2010; BEZERRA, 2015, ROMÃO,
AZEVEDO E SILVA, 2016) que aponta a ligação entre o mecanismo (OP) como estratégia
partidária do PT.
Por fim, duas questões centrais destacam-se para dar embasamento a trabalhos
futuros: as evidências de que, quando observamos mais atores e sua ligação partidária (vice-
prefeito, coligação que vence o pleito municipal, as relações de poderes dentro das câmaras
de vereadores), a pluralidade de partidos pode até aumentar, mas consequentemente, aumenta
a presença do PT nas capitais brasileiras. Essa evidência por si só não nos diz se o partido tem
ou não importância na hora da decisão para implementação e/ou execução da proposta, mas
deixa a questão em aberto. E, finalmente, se tem o alicerce necessário para, a partir deste
ponto - os diferentes partidos que executaram propostas de OP - iniciar uma análise das
semelhanças (e principalmente) das diferenças entre as propostas, de acordo com o partido
político à frente (ou envolvido) com a gestão.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

AVRITZER, Leonardo; WAMPLER, Brian. The Expansion of participatory budgeting in

Brazil. Relatório de pesquisa elaborado para o Banco Mundial, 2008.

ARANTES, Jovair (PÁGINA PESSOAL) (Brasília). Deputado Federal. Biografia. 2017.

Disponível em: <http://deputadojovairarantes.com.br/biografia/>. Acesso em: 15 mar. 2017.

BEZERRA, Carla de Paiva. Do poder popular ao modo petista de governar. In: ENCONTRO
INTERNACIONAL PARTICIPAĊÃO, DEMOCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS, 2.,
2015, Campinas. Anais. Campinas: PDPP, 2015. p. 1 - 25. Disponível em:
<http://www.pdpp2015.sinteseeventos.com.br/simposio/view?ID_SIMPOSIO=9>. Acesso
em: 15 mar. 2017.

BODART, Cristiano das Neves. Orçamento Participativo: Limites, riscos e potencialidades.

Prelúdios, Salvador, v. 2, n. 2, p.127-147, jan. 2014. Semestral. Disponível em:
<https://portalseer.ufba.br/index.php/revistapreludios/article/download/14207/9825>. Acesso
em: 11 out. 2016.

BORBA, Julian; LÜCHAMNN, Lígia Helena Hahn. (org). Orçamento Participativo: análise
das experiências desenvolvidas em Santa Catarina. Florianópolis: Insular, 2007.

CARREGOSA, Antonio Santana. Participação popular e emancipação social: um estudo

sobre o planejamento participativo de Sergipe (PP). 2009. 146 f. Dissertação (Mestrado) -
Curso de Sociologia, Universidade Federal de Sergipe, São Cristóvão, 2009.

CMF - CÂMARA MUNICIPAL DE FLORIANÓPOLIS. SÉRGIO GRANDO É

HOMENAGEADO NO LEGISLATIVO MUNICIPAL. 2017. Disponível em:
<http://www.cmf.sc.gov.br/content/homenagem-6>. Acesso em: 15 mar. 2017.

DIAS, Márcia Ribeiro. Na encruzilhada da teoria democrática: efeitos do Orçamento

Participativo sobre a Câmara Municipal de Porto Alegre. 211f. Tese (Doutorado) – Instituto
Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro, 2000.

FILOMENA, César Luciano. O agonismo nas relações sociais do partido, dos espaços
públicos da sociedade civil e do sistema administrativo estatal: a experiência da
administração popular em Porto Alegre. 2006. 232 f. Dissertação (Mestrado) - Curso de
Ciências Sociais, Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas, Pontifícia Universidade
Católica do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2006.
GOLDFRANK, Benjamin; SCHNEIDER, Aaron. Competitive Institution Building: The PT
and Participatory Budgeting in Rio Grande do Sul. Latin American Politics And
Society, [s.l.], v. 48, n. 3, p.1-31, 19 dez. 2008. Wiley-Blackwell. Disponível em:
<http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1548-2456.2006.tb00354.x/abstract>. Acesso
em: 11 maio 2017.

GUGLIANO, Alfredo A. Democracia, participação e deliberação. Contribuições ao debate

sobre possíveis transformações na esfera democrática. Civitas, Porto Alegre, v.4, n.2, p.257-
283, jul./dez. 2004

______; RODRIGUES, Priscila Alves; BITTAR, Pedro. Dúvidas e retrocessos no orçamento

participativo brasileiro. In: CONGRESO NACIONAL DE CIENCIA POLÍTICA, 11., 2013,
Paraná, Entre Ríos. Anais. Buenos Aires: SAAP, 2013. p. 1 - 19.

KRAUSE, Silvana; MACHADO, Carlos; MIGUEL, Luis Felipe (Org.). Coligações e

disputas eleitorais na Nova República: aportes teórico-metodológicos, tendências e estudos
de caso. São Paulo; Rio de Janeiro: Unesp; Fundação Konrad Adenauer, 2016.

LIMA, Antônia Jesuíta de. Orçamento participativo e governo municipal: dilemas e

possibilidades. Revista Praia Vermelha, Rio de Janeiro, v. 20, n. 1, p.125-142, jun. 2010.
Disponível em: <http://www.plataformademocratica.org/Publicacoes/14277.pdf>. Acesso em:
01 out. 2015.

MAIR, Peter. Os partidos políticos e a democracia. Análise Social, Lisboa, v. XXXVIII, n.

167, p.277-293, 2003. Disponível em:
<http://analisesocial.ics.ul.pt/documentos/1218738808O9jEJ7wj1Ds10DV6.pdf>. Acesso em:
16 maio 2016.

PPGP - Grupo de Pesquisa Processos Participativos na Gestão Pública - UFRGS. Banco de

dados Orçamentos Participativos nas Cidades Gaúchas. 2017.

RBOP, Rede Brasileira de OP. Pesquisa OPBrasil-Quanti. Guarulhos: RBOP, 2012. 11 p.

RENNÓ, Lúcio; SOUZA, Aílton. A metamorfose do orçamento participativo: mudança de

governo e seus efeitos em Porto Alegre. Revista de Sociologia e Política, v. 20, n. 41, p. 235-
262, 2012.

RIBEIRO, Ana Clara T.; GRAZIA, Grazia de. As experiências de orçamento participativo
no Brasil (1997-2001). São Paulo: Editora Vozes, 2003.

RODRIGUES, Priscila Alves; GUGLIANO, Alfredo Alejandro. Orçamentos Participativos e

as estratégias partidárias: as coligações em perspectiva. In: CONGRESO
LATINOAMERICANO DE CIENCIA POLÍTICA, 8., 2015, Lima, Peru. Anais. . Lima:
PUCPE, 2015. p. 1 - 19. Disponível em: <http://files.pucp.edu.pe/sistema-ponencias/wp-
content/uploads/2015/01/RODRIGUES-P.A.GUGLIANO-A.A.1.pdf>. Acesso em: 01 dez.
2015.

ROMÃO, Wagner de Melo; AZEVEDO, Uatumã Fattori de; SILVA, Franklin Augusto Soares
da. Como estudamos o orçamento participativo?: Análise da produção acadêmica brasileira
sobre as experiências de OP. In: ENCONTRO DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
CIêNCIA POLÍTICA, 10., 2016, Belo Horizonte. Anais. Belo Horizonte: ABCP, 2016. p. 1 -
16.

SILVA, Reinaldo Gomes da. Orçamento Participativo: o caso de Piracicaba-SP. 2006. 176 f.
Tese (Doutorado) - Curso de Ciências Sociais, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo,
São Paulo, 2006.

SILVA, Ana Paula Carvalho da; ALCÂNTARA, Débora Menezes. As políticas culturais no
município de Salvador na gestão Lídice da Mata (1993 A 1996) Versão preliminar. In:
ENCONTRO DE ESTUDOS MULTIDISCIPLINARES EM CULTURA, 1., 2005,
Salvador. Anais Encontro de Estudos Multidisciplinares em Cultura. Bahia: UFBA, 2005.
p. 1 - 34. Disponível em:
<http://www.cult.ufba.br/enecul2005/AnaPaulaCarvalhoeDeboraMenezesAlcantara.pdf>.
Acesso em: 15 abr. 2017.

SOUZA, Luciana Andressa Martins de. Do local para o nacional: o orçamento participativo
e as novas práticas políticas petistas. 2010. 234 f. Tese (Doutorado) - Curso de Ciências
Sociais, Universidade Federal de São Carlos, São Carlos, 2010.

______. Orçamento participativo e as novas dinâmicas políticas locais. Revista Lua Nova, n.
84, p. 245-285, 2011.

______. O Orçamento Participativo e as relações entre os atores políticos locais nas arenas
eleitoral, governamental e legislativa. In: 36º ENCONTRO NACIONAL DA ANPOCS, 2012.
Anais. São Paulo, p. 1-25, 2012.

______. Afinal o que é "vontade política"?: Uma perspectiva a partir da comparação entre as
variações dos resultados de experiências de Orçamento Participativo. In: ENCONTRO
ANUAL DA ANPOCS, 37., 2013, Águas de Lindóia. Anais. Águas de Lindóia/SP: ANPOCS,
2013. p. 1 - 29
______ .Virada institucional?: o debate sobre o papel das instituições e dos atores políticos
locais nas três gerações de estudos sobre o Orçamento Participativo. REVISTA
BRASILEIRA DE INFORMAÇÃO BIBLIOGRÁFICA EM CIÊNCIAS SOCIAIS - BIB
, v. 79, p. 83-103, 2016.

SOARES, Marcelo. 1992: o buraco negro dos dados eleitorais. 2012. Disponível em:
<http://afinaldecontas.blogfolha.uol.com.br/2012/10/11/1992-o-buraco-negro-dos-dados-
eleitorais/#_=_>. Acesso em: 15 mar. 2017.

SPADA, Paolo. Brazilian Participatory Budgeting Census: 1989-2012. 2012. Disponível

em: <http://participedia.net/en/content/brazilian-participatory-budgeting-census>. Acesso em:
01 nov. 2015.

SUL21.PT E PMDB SÃO PARTIDOS QUE MAIS LANÇARAM CANDIDATOS À

PREFEITURA DE PORTO ALEGRE. Porto Alegre, 21 set. 2012. Disponível em:
<http://www.sul21.com.br/jornal/pt-e-pmdb-foram-os-partidos-que-mais-lancaram-
candidatos-a-prefeitura-de-porto-alegre/>. Acesso em: 15 mar. 2017.

TSE - Tribunal Superior Eleitoral (Org.). Repositório de dados eleitorais. 2017. Disponível
em: <http://www.tse.jus.br/eleicoes/estatisticas/repositorio-de-dados-eleitorais>. Acesso em:
15 mar. 2017.

WAMPLER, Brian. Orçamentos Participativos (1989 – 2004): levantamento das cidades que
realizaram o Orçamento Participativo no período de 1989 a 2004. In: Instituto Pólis. 2006.
Disponível em: <http://www.amazong.org.br/download/239.pdf>. Acesso em: nov 2013.

WAMPLER, B. A difusão do Orçamento Participativo brasileiro: "boas práticas" devem ser

promovidas?. Revista Opinião Pública, vol.14, n.1, pp. 65-95, 2008.
A trajetória e o processo de aprendizagem das mulheres através de sua
participação no Orçamento Participativo103

Adelaide Maria Saez104

Alice Falcão Pereira105

Resumo
O propósito deste trabalho é analisar o processo de aprendizagem das mulheres na
perspectiva da participação política no contexto do orçamento participativo no
período 2012-2016 no município de Porto Alegre, Brasil. A ação política repercute no
envolvimento cada vez maior das mulheres na esfera pública. A tomada de
consciência das mulheres a través de sua experiência no OP transformou suas
necessidades individuais em reivindicações concretas e coletivas, modificando suas
percepções tendo impactos na vida pessoal, social e comunitária. Para conseguir estes
objetivos analisamos as informações fornecidas através de entrevistas realizadas com
mulheres lideranças comunitárias que fazem parte do Orçamento Participativo de
Porto Alegre. O resultado deste estudo constatou que a aprendizagem dessas mulheres
foi se constituindo na medida em que participavam da articulação política e do
processo de decisão desvelando-se as desigualdades de gênero existente na política
brasileira. Concluímos que o processo de aprendizagem na participação política
contempla a aquisição e o aumento de informações, desvela as diferenças de gênero e
contribui para o desenvolvimento de habilidades políticas. A educação e a
participação são elementos centrais na constituição de uma cidadania autônoma,
dimensão fundamental da democracia.

Palavras Chave: Educação. Democracia. Participação política. Repercussão pessoal

e social da participação. Gênero.

103
Trabalho preparado para sua apresentação no XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado pela Faculdade de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de setembro de 2018.
Área temática: Sociedade Civil, Democracia Participativa e novos atores políticos.
104
Doutora em Ciência Política (UFRGS) Pós-doutoranda Programa de Pós-Graduação em Economia do
Desenvolvimento- Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul PUCRS; E-mail:
adelsaez@hotmail.com.
105
Mestre em Sociologia (UFRGS)- Assistente Social na Prefeitura Municipal de Porto Alegre. E-mail:
Alicefalcaum@hotmai.com
1. Introdução

O trabalho analisa a aprendizagem das mulheres que se constituíram

lideranças comunitárias atuando como delegadas ou conselheiras do Orçamento
Participativo (OP) entre 1990 e 2012, num bairro de Porto Alegre, Rio Grande do Sul,
Brasil. O objetivo é apresentar a trajetória política das lideranças femininas
envolvidas nesse fórum de participação como um importante fator de rompimento de
atuação restrita à esfera doméstica e o aprendizado que essa participação propicia.

O bairro escolhido para realização desse trabalho, denominado Restinga,

faz parte de uma das 17 regiões do Orçamento Participativo e está localizado na
periferia de Porto Alegre. Possui uma população de 60.729 habitantes, conforme o
Censo IBGE 2010.

O Orçamento Participativo iniciou em 1989, em Porto Alegre, quando o

Partido dos Trabalhadores estava no governo municipal. Esta iniciativa propiciou
discussões sobre democracia participativa, abriu possibilidade de uma cogestão do
orçamento público entre a população e o governo local, expandindo-se, a partir da
década de 90, para outros municípios e países, o que contribuiu para colocar Porto
Alegre no cenário político nacional e internacional.

A participação política no Orçamento Participativo demonstrou seu

potencial de agregação dos diversos segmentos das comunidades para discutir sobre
orçamento e definir onde seriam alocados os recursos públicos. No entanto, tem-se
diferentes opiniões para sua definição. Para Avritzer (2003), o orçamento participativo
é uma forma de articulação entre democracia representativa e democracia
participativa. Conforme o autor, essa articulação se caracteriza por quatro elementos:
a abertura da soberania da democracia representativa para democracia participativa; a
introdução de elementos de participação local; o princípio de auto-regulamentação; a
reversão de prioridades na distribuição de recursos do orçamento público.

Ampliando essa concepção Marquetti, Silva e Campbell (2012) definem

Orçamento Participativo como uma forma de democracia participativa, onde os
cidadãos e as organizações da sociedade civil têm o direito de participar na definição
da política fiscal do município, gerando um efeito redistributivo dos recursos
públicos.

A análise da aprendizagem das lideranças femininas, que participavam

politicamente no Orçamento Participativo do bairro Restinga, foi feita através de
entrevistas em profundidade realizadas com mulheres delegadas ou Conselheiras no
Orçamento Participativo da região. O critério de seleção das entrevistadas era o de
pertencer ao quadro de delegadas ou conselheiras do Orçamento Participativo.

O estudo se refere a um recorte de gênero dentro de espaço micro, o qual

permite uma visão do cotidiano das mulheres, sua vida comunitária e como sua
inserção política no orçamento participativo influencia suas trajetórias e o próprio
bairro. Essa participação as coloca como novos sujeitos nesse cenário político. A
relevância deste trabalho reside no fato de ressaltar a importância da participação
política das mulheres como lideranças comunitárias e a consequente aprendizagem
dentro de suas experiências de participação.

A história das entrevistadas privilegiou os relatos que vão desde sua

chegada ao bairro até o seu envolvimento com o Orçamento Participativo, apontando
os principais motivos que as levaram a participar desse processo e, principalmente, o
aprendizado resultante dessa participação. Para demonstrar suas trajetórias de
participação e o processo educativo, alguns depoimentos serão utilizados. Para
preservar suas identidades e garantir o anonimato, alteramos seus nomes.

A experiência individual de participação nos diferentes espaços de

mobilização e atuação política possibilitou o reconhecimento dessas mulheres nas
suas comunidades que as legitimaram para colocar em pauta as demandas do bairro na
agenda do orçamento participativo. Durante o processo de entrevistas os vários
caminhos percorridos por essas lideranças ficaram explicitados assim como as
modificações nas suas trajetórias políticas.

Na medida em que relatavam seus percursos de participação no

Orçamento Participativo apontavam as dificuldades vivenciadas tanto nas suas
relações pessoais como sociais demonstrando capacidade de compreensão de seu
papel de liderança comunitária e da importância de reposicionar a sua participação o
que evidencia sua consciência social e a aprendizagem obtida nessa trajetória política.

Para apresentar os resultados da pesquisa estabeleceu-se um histórico

sucinto da experiência individual de atuação comunitária das entrevistadas no
orçamento participativo. Apresenta-se as motivações pessoais e o reconhecimento
social que as tornaram lideranças comunitárias na Região, resultando nas indicações
de seus nomes para delegadas ou Conselheiras do Orçamento Participativo. Depois,
seus relatos foram analisados, verificando-se os aprendizados e as modificações que
ocorreram na vida pessoal, familiar, social e comunitária dessas mulheres e suas
trajetórias enquanto lideranças femininas.

2. A trajetória social e comunitária da participação política das mulheres no

Orçamento Participativo

Conforme Avelar (2007), a partir do momento em que a participação

política passou a ser um problema enquanto fenômeno político, os estudiosos
procuraram compreender as suas mais variadas formas de manifestação em diferentes
épocas e contextos históricos. Conforme a autora, ainda é um grande desafio a
compreensão dos motivos que levam as pessoas a participar ou a não participar dos
assuntos políticos.

A emergência da participação das mulheres no Brasil, se deu no final do

século XX, dentro do processo de redemocratização do país quando a organização
política da sociedade ganhou força. Como consequência da mobilização das
comunidades eclesiais de base da Igreja Católica progressista os movimentos de
mulheres, entre outros, tornaram-se visíveis (Avelar, 2007).

Para analisar a participação das mulheres nas atividades políticas de

reivindicações na resolução de problemas referentes às suas precárias condições de
vida, enquanto uma experiência individual e/ou coletiva, considerou-se as distintas
trajetórias e envolvimentos nas ações comunitárias que estimularam essa inserção.

Entende-se por “trajetória” o caminho percorrido por um indivíduo ou

uma coletividade com vistas à realização de um determinado objetivo. No que se
refere ao âmbito da participação política, portanto, trajetória corresponde ao percurso
realizado por essas lideranças nos mais variados espaços de mobilização e ação
política.
 Importante ressaltar que o bairro escolhido para a realização da pesquisa
se constituiu com vários problemas de infraestrutura. Sua formação inicial se deu a
partir da década de sessenta, como uma área de reassentamento de população de baixa
renda, advinda de remoções de favelas localizadas em áreas centrais da cidade por
parte do poder público municipal.

As mulheres, vencendo seus próprios preconceitos e medos, contribuíram

para a organização de famílias que tinham necessidade de moradia, incentivando-as a
se estabelecerem na Restinga, superando a resistência que havia por aqueles que
hesitavam em enfrentar as dificuldades dessa região violenta e sem infraestrutura. As
notícias e as informações veiculadas pelos meios de comunicação geravam aversão,
insegurança e medo da população em residir naquela área. Relatos das entrevistadas
fazem referência à reputação do bairro como local perigoso e de muita violência.

A Restinga na verdade já foi muito discriminada, discriminada mesmo,

questão de violência, eu me lembro [...] (Suzetti, março 2012)
A reputação negativa da Restinga, considerada como lugar de bandido e de
ladrão, era tão marcante e fez com que muitas famílias desistissem de irem morar lá. A
dúvida e a incerteza quanto à fixação de moradia na Restinga, por um lado, se devia a má
fama do lugar e, por outro, pela influência das famílias e conhecidos que residiam no
bairro e relatavam as dificuldades geradas pelas condições precárias de segurança e de
infraestrutura. Outros mencionam que vivenciaram dificuldades nos primeiros anos de
formação do bairro com estradas sem pavimentação e precariedade do transporte coletivo,

Não tinha nada aqui, [...] não tinha pavimentação, não tinha ônibus, [...]. Aí
começaram as pavimentações do bairro, do Barro Vermelho. Não tinha nada,
o único lugar que nos colocaram foi aqui, [...] (Telma, março 2012)
[...] carregavam cavalos dentro do ônibus, era horrível, [...]vinham se
arrastando, estragando, na maioria das vezes. Não tinha parada. Eles
colocavam uma pedra no caminho. [...] os antigos moradores que
começaram a colocar pedras para marcar. [...] A gente já sabia que lá que
tínhamos que descer. [...] Então era muito horrível (Carmem, fev. 2012)
Eu sempre dizia que não ia (morar na Restinga) porque sempre ouvia falar
coisa da Restinga, porque era longe. [...]. Isso era o caos [...] (Dalva, jan.
2012)

As entrevistadas apontaram ainda para as precárias condições de habitação,

considerando a ausência de infraestrutura básica. Percebeu-se através de suas narrativas
que, além dos problemas de infraestrutura referentes a equipamentos e serviços, tiveram
que enfrentar obstáculos pessoais. Destaca-se a importância que atribuíam ao convívio
familiar impossibilitado pela distância da localização da Restinga, que fica a 22 km do
centro da cidade. Este foi um dos fatores importantes que dificultou a aceitação de
permanência no bairro.

Depois que eu cheguei aqui, eu tive vontade de voltar no mesmo dia,

porque é bem diferente, lá eu morava perto da minha mãe, da minha irmã,
perto de todo mundo que eu conhecia, aqui eu não conhecia ninguém,
(Suzetti, março 2012).

[...] Foi uma tristeza, porque sempre morei com a mãe, aí a mãe foi morar
com a minha irmã, até o cachorro não queria vir. [...] o cachorro queria se
atirar do caminhão, né, tivemos que amarrar o cachorro. E de noite minha
filha, todo mundo dizia vamos voltar para casa da vó [...], foi uma
choradeira aqui dentro de casa, uma choradeira [...] A gente veio pra cá
para melhorar a situação da gente, mas não tinha como dizer que não vinha
[...] (Telma, março 2012)

Abordar o tema da participação política implica na compreensão dos

elementos que condicionam a inserção dos indivíduos nos diferentes espaços de
participação. O orçamento participativo se constitui em um desses espaços e conhecer
o seu funcionamento106, ainda que suscintamente, nos leva a concebê-lo como lócus
de aprendizagem política das mulheres que nele participam.

A cidade de Porto Alegre foi dividida em 17 regiões e estas constituem o

Orçamento Participativo. A partir dessa divisão ocorrem assembleias abertas à
participação popular nas quais cada região decide suas prioridades em termos de
investimentos, elege dois (2) conselheiros que formarão o Conselho do Orçamento

106
Funcionamento do OP
Reuniões Preparatórias para discussões de alterações do Regimento Interno (RI), detalhamento do
Plano de Investimentos e Serviços (PIs) assim como a destinação de recursos para as regiões e
temáticas. O RI define o conjunto de regras que determina o funcionamento do OP em abril, maio e
junho;
Assembleias Regionais e Temáticas que têm como pauta a eleição das prioridades temáticas; eleição
dos Conselheiros (as); definição do número de delegados (as) e prestação de contas em julho e agosto;
Fóruns Regionais e Temáticos onde são apresentados e votados os PIs seguindo os indicadores
análise técnica/ financeira das demandas de obras e serviços, com presença dos técnicos do GPO
(Gabinete de Programação Orçamentária), SMGL (Secretaria Municipal de Governança Local) e
órgãos afins em agosto, setembro e outubro;
Assembleia Municipal que consiste de um grande encontro da população para empossar os (as) novos
(as) conselheiros (as) do OP e fazer a entrega ao Governo da hierarquização das obras e serviços
demandados para toda a cidade em novembro.
O ciclo de funcionamento pode ser verificado no Regimento do Orçamento Participativo -
2016/2017. Disponível em:
http://lproweb.procempa.com.br/pmpa/prefpoa/op/usu_doc/regimento_interno_op_2016-2017.pdf.
Acessado em 20 de julho de 2018.
Participativo (COP) e define o número de delegados que são eleitos na proporção de
dez (10) por um (1). Para cada 10 participantes da assembleia, será indicado um (1)
delegado representante da região no Orçamento Participativo, conforme relato de uma
das mulheres,

É dentro da comunidade da Restinga, na associação tira os delegados de

cada 10 pessoas saem 1 delegado, na Associação. Porque assim: nós temos
que ir até o CAR (Centro Administrativo da Restinga) para marcar que vai
ter reunião do OP. Mas antes disso, nós da Associação já nos reunimos para
ver quem vai ser delegado, quem vai ser, quem não quer, sabe, para não
ficar uma coisa bagunçada na hora. Ai o pessoal do CAR tem que estar
junto, [...] o CAR participa junto na Associação para tirar os delegados, ele
é obrigado. Porque o CAR é a prefeitura no bairro, né (Telma, entrevista,
Porto Alegre, 9 de março, 2012).
Depois de realizadas as assembleias, a participação no OP ocorre em duas
instâncias. A primeira, o Fórum de delegados que se reúnem esporadicamente e
acompanham as discussões do orçamento e sua implementação posterior. A segunda,
o Conselho do Orçamento Participativo (COP) que a partir da assembleia inicia o
processo de elaboração da peça orçamentária junto com os técnicos da prefeitura.

Convém ressaltar também que a distribuição dos recursos não se

resumiam às demandas apresentadas pelas regiões, possuindo quatro critérios
específicos a serem considerados. O primeiro é a carência de serviço ou infraestrutura
conforme dados técnicos da prefeitura como percentual de vias não pavimentadas ou
número de crianças abaixo de seis (6) anos para o investimento em educação. O
segundo é o total de população em área de carência máxima; moradores que não
dispõem de níveis mínimos de infraestrutura urbana. O terceiro é a população total da
região. Quanto maior a população, assim como, a população nas áreas carentes
maiores serão os recursos destinados àquela região. E por último, o quarto critério são
as prioridades estabelecidas pela região, ou seja, a vontade expressa dos participantes.

As reivindicações da população devem ser discutidas nas reuniões das

comunidades e referendadas nas assembleias regionais do Orçamento Participativo.
No entanto, a efetivação das demandas estão subordinadas aos recursos destinados ao
OP pelo governo municipal. Também cabe destacar que a contemplação das
reivindicações está vinculada as decisões e vontade política da administração pública.

A inserção das mulheres no orçamento participativo se deu por seu

trabalho comunitário de organização dos moradores através de suas associações, tendo
em vista o funcionamento do OP. As associações deveriam estar inscritas na União
das Associações de Moradores de Porto Alegre –UAMPA. Conforme uma das
entrevistadas era necessário participar das associações de moradores para conseguir os
recursos para efetivação das demandas da região

[...] se tu não tem uma associação toda estruturada, tu não pode entrar no
OP, mesmo que tu ganhe alguma coisa pelo OP, mas se não ter associação,
com CNPJ, tu tem que ter negativa do imposto de renda, negativa da
prefeitura, endereço fixo, tem que ter uma eleição com tudo bonitinho, ah,
associação se associa na UAMPA (Telma, entrevista, Porto Alegre, 09 de
março, 2012)
A maioria das mulheres antes de estabeleceram moradia na Restinga não
tinham nenhum tipo de participação política. Conforme narrativa de Telma, “A
maioria de nós, de onde nós viemos, não participávamos de nada, não tinha isso aí, a
gente aprendeu a brigar aqui [...] comecei a participar aqui (Telma, entrevista, 9 de
março, 2012).

Algumas informaram participação anteriores em associações de

moradores, como fundadoras, ocupando diferentes cargos dentro destas organizações
e associações, conforme relato de uma entrevistada:

[...] Nós estávamos aqui na frente e vieram me dizer que fizeram uma
associação na quadra G, são quadras com a letra. Eu fui saber por que só
tem associação na quadra G, né. [...] nós vamos ter que nos unir. [...] eu
acho que tem que ter uma associação do Núcleo Esperança, não só da G.
[...], nós começamos a fazer reunião, reunião. A primeira coisa que nós
conseguimos (foi) a sede. [...] ai nós conseguimos.
Outras mencionaram participação na política partidária, “eu morava em
Viamão, eu fiz, a primeira campanha” e ainda, participação no Movimento Nacional
de Luta pela Moradia- MNLM: “Então a gente entrou para o movimento pela luta pela
moradia”.

No entanto, foi somente quando vieram morar na Restinga que muitas

mulheres adquiriram algum nível de participação política. Com a criação de
associações de moradores, nas diferentes vilas existentes no bairro, as lideranças
femininas tiveram um papel importante na condição de fundadoras dessas novas
organizações comunitárias, estimulando a vizinhança a participar.

[...]. Minha primeira participação foi na UAMPA. [...] ai comecei a

participar das reuniões da associação. Quando eu comecei a participar na
UAMPA já comecei a participar como delegada do OP também aqui. [...]
Me chamaram para saúde. A escola técnica e a saúde foi meu chão. Foi
onde eu me achei tanto que estou no conselho distrital (Dalva, entrevista,
Porto Alegre, 19 de janeiro, 2012).
Os espaços de representação dos moradores no bairro antes do Orçamento
Participativo eram reduzidos, existiam poucas associações de moradores e seu
funcionamento era centrado na figura do presidente, com pautas de organização
voltadas mais diretamente para atividades sociais e recreativas. Além disso, nesse
período existiam os centros comunitários107 e estes faziam parte da política
governamental desencadeada a partir da década de 70 de recreação e lazer para as
populações menos favorecidas. A Restinga tinha seu Centro Educacional Comunitário
da Restinga (CECORES), que cumpria esse papel e servia como local de encontros da
comunidade através de cursos e atividades recreativas.

Umas das principais dificuldades apontadas pelas mulheres em relação a

não participação do cotidiano do bairro devia-se ao fato de trabalharem no centro da
cidade e só retornarem à noite. Nos finais de semana, essas mulheres começaram a
vivenciar os problemas do dia a dia e iniciaram sua participação política quando
entraram no Orçamento Participativo,

Eu saía às cinco da manhã e voltava às nove da noite, eu não tinha como.

E, eu comecei a ver o bairro mesmo quando eu comecei a participar (do
OP), quando comecei a ver o outro lado, a conhecer as comunidades
(Telma, março 2012).

As lideranças femininas perceberam a importância de mobilizar os

moradores para buscar qualificar o local de moradia, devido existência de
diferenciação entre as várias vilas do bairro, que além das condições deficitárias de
infraestrutura não havia lideranças nesses locais. Conforme Cláudia “A Vila Castelo,
por exemplo, não tem uma boa condição porque não se consegue criar uma
liderança”. Outro elemento diferenciador destacado pelas entrevistadas foi a ajuda
solidária entre os moradores para as melhorias de suas residências. As percepções
sobre o bairro foram se modificando ao longo do tempo por diversas razões. A
primeira se deu com sua valorização criando-se laços de pertencimento. A segunda
aconteceu pelo seu crescimento através das melhorias de infraestrutura conquistadas
pela participação e organização dos moradores.
Quando eu cheguei aqui demorou uns dois anos para entender a onde eu
estava. [...] Hoje eu defendo o bairro porque é um bairro que tu viu
crescer, tu viu se organizar, entendeu? [...](Guacira, fev. 2012).
[...] A Restinga nesses 15 anos melhorou muito, eu nos primeiros três anos

107
Os Centros de Comunidade de Porto Alegre surgiram na década de 1970, com aspecto de clube
social popular, cujas características estavam voltadas para atividade profissionalizantes, culturais e
esportivas. [...].Disponível em:
<http://www2.portoalegre.rs.gov.br/sme/default.php?reg=1&p_secao=169> Acesso em: agosto 2014.
 que vim para cá, quando chegava a hora de vir para cá, eu enrolava,
enrolava para chegar à noite. Eu chegava de costas, com vontade de chegar
já para o outro dia. [...](Dalva. Fev. 2012)
Na região havia apenas duas associações que participavam ativamente no
OP o que dificultava o encaminhamento das demandas do bairro que tem um território
extenso e de ocupação diversificada. Outras associações não se inseriram porque seus
representantes estavam ligados a partidos políticos que eram contrários a
Administração Popular e a proposta do OP, evidenciando, assim, um impasse na
participação dos moradores.

Com o objetivo de fundar outras associações nucleares para se inserirem

no Orçamento Participativo as mulheres somaram-se às lideranças masculinas locais.
Diversas formas de divulgação do OP foram utilizadas para incentivar os moradores a
participarem das reuniões e discussões sobre as necessidades do bairro e eleições dos
representantes.

[...] Ouvi na rádio, no jornal sobre o OP e o carro de som que passava

comunicando que ia ter reunião para tirar os conselheiros. Aí eu comecei a
participar e pegar o livrinho do PI. A comunidade tal e tal tem isso, vou ver
se consigo pavimentação pra cá também [...] Foi quando eu comecei e
consegui me candidatar para delegado, para ir aprendendo. Depois fui para
conselheira (Adélia, fev.2012)
As mulheres que já tinham experiência familiar de participação
conseguiram mobilizar suas vizinhanças e construir estratégias de articulação dos
moradores em torno de interesses comuns. As conquistas de demandas encaminhadas
e votadas no Orçamento Participativo deram credibilidade a este espaço de
participação incentivando os moradores a integrarem as associações para inscreverem
suas reivindicações nas Assembleias.

[...] Só foi ter (calçamento, esgoto, ônibus) depois que as pessoas

começaram a se reunir no OP. Nos primeiros quatro anos de governo foram
feitas melhorias ( Dalva, fev.2012).
[...] o que nós falamos aqui é lei para os políticos. [...] A gente conseguiu
através do OP. Ai nós vamos lá para baixo, nas temáticas do OP na
Restinga, com todas as associações. Vai todo mundo de novo para lá. Para
ver as prioridades de cada (associação (Telma, março 2012) .

Historicamente, a participação das mulheres fora da esfera doméstica se

dava no âmbito das ações religiosas. A Igreja Católica através das comunidades
eclesiais de base foi muito importante na organização dos moradores, constituindo-se
num espaço em que as lideranças tiveram a oportunidade de divulgar e incentivar a
população a se inserirem no processo de participação do OP. Nesse sentido, as
mulheres sentiram-se apoiadas e estimuladas a aceitar o desafio de serem porta-vozes
das reivindicações de suas comunidades.

Outra instituição que contribuiu para a capacitação das mulheres foi a

Organização Não Governamental (ONG), denominada THEMIS, promovendo
diversas oficinas e cursos, dando suporte às lideranças da periferia. Nessas atividades
discutia-se questões de gênero e situações de violência sofridas pelas mulheres,
conforme depoimento de uma entrevistada,

[...] Em 1994 – 1995, eu fiz um curso de promotora legal pela THEMIS é

uma ONG. [...]. Aí eu comecei a participar de muitas coisas, seminário,
cursos e palestras. [...] Eu vim para cá em 1987. Eu me formei no primeiro
curso de promotora legal pela Themis, promotora legal popular. [...]
(Guacira, fevereiro, 2012)

As entrevistadas apontaram o Orçamento Participativo como um

importante canal de participação, discussão e mobilização dos moradores. Percebe-se
o empoderamento das lideranças no acesso a outros espaços públicos em que
poderiam buscar melhorias para a comunidade.

Naquela época, o OP era o ponto de encontro não para discutir, mas também
para mobilizar. Tinha que ir lá para dar conta. E de 2006 para cá eu entrei na
comissão de implementação (Escola Federal) o qual a gente foi várias vezes
no OP divulgar (Guacira, fevereiro 2012).

Nas reuniões do OP o número de mulheres era superior ao número de

homens. Entretanto, estes eram os eleitos para os cargos de conselheiros conforme
atesta Guacira, uma das entrevistadas “ [...] na hora de dizer quem seriam os
representantes era na maioria o nome dos homens que estavam na lista. Nas
assembleias nós éramos maioria”. Além dessa discriminação de gênero, relatam que
existia a falta de apoio dos homens que duvidavam da capacidade das mulheres para
serem representantes e ocuparem cargos com poder de decisão. O conselho do OP era
na maioria composto por homens.

[...]Quando eu tomei a frente, eu fui muito perseguida. Como a gente é

mulher, nós somos perseguidas pelos próprios companheiros de luta, que
acham que tu não tem capacidade [...] Eu também arrumei muita
desavença (Carmem, fev. 2012)

Essa assimetria entre participação e representação de homens e mulheres

no OP ficou evidenciada também na pesquisa de Orsato (2008), que analisa as
relações de gênero no Orçamento Participativo de Porto Alegre. Orsato demonstrou
que de um lado, a participação permitiu maior inclusão das mulheres na esfera
pública, por outro, a representação mantém a tradicional divisão sexual dos poderes e
das esferas de atuação que homens e mulheres ocupam nos modelos tradicionais de
democracia. Segundo a autora,

a experiência de democracia participativa da cidade de Porto Alegre

apresenta duas características marcantes. Em primeiro lugar, possibilita a
participação popular na elaboração da proposta orçamentária, o que
significa nada menos que uma inovação pioneira na forma de condução da
gestão pública e em termos de inovação democrática. No que se refere à de
gênero, ela acaba reproduzindo a divisão sexual dos poderes e das esferas
de atuação que homens e mulheres ocupam nos modelos tradicionais de
democracia, principalmente na etapa de representação no Conselho onde
ficou mais evidente a divisão dos espaços entre ambos (Orsato, 2008,
p.138-139).

Os dados trabalhados nessa pesquisa evidenciaram que, além de estarem

em menor número no COP. havia também uma divisão entre os sexos no que se refere
aos eixos temáticos nas assembleias e no Conselho do Orçamento Participativo.

Historicamente as mulheres concentraram sua presença no Conselho nos

eixos temáticos mais próximos à representação social construída em torno
do que deva ser uma atividade feminina e quais deveriam ser suas
preocupações. Para exemplificar, verificou-se que na temática “Saúde e
Assistência Social” ao longo do período (1994-2005), as mulheres
somaram do que a participação masculina: 28 mulheres e 16 homens. Esta
foi a única temática em que as mesmas tiveram maior representação, nas
demais elas sempre foram minoria. (Orsato, 2008, p.136)

Outro estudo que ratifica a desigualdade de representação foi o realizado

pela ONG Cidade (2003) apontando que 67,4% dos integrantes do Conselho eram
homens e 32,6% eram mulheres. Em que pese essa assimetria, as lideranças femininas
perceberam uma mudança significativa em sua participação no orçamento
participativo, pois passaram da condição de mulheres mobilizadores da vizinhança à
condição de representantes enquanto conselheiras e delegadas, havendo
reconhecimento social e político do seu trabalho organizativo.

3. Os aprendizados das mulheres com a participação política no Orçamento

Participativo

A participação política transforma os indivíduos e possui um caráter

inovador do processo democrático. Carole Pateman, sinaliza o aspecto educativo
como a principal função da participação, pois possibilita a aquisição de habilidades e
procedimentos democráticos assim como o desenvolvimento de qualidades que lhe
são necessárias. Quanto mais os indivíduos participam, melhor capacitados estão para
fazê-lo (Pateman, 1992:60-61).

Pateman (1992) aponta como uma das virtudes da participação a

possibilidade de ampliação do senso de “eficácia política” que forma cidadãos ativos,
com interesses pelos assuntos referentes a toda coletividade, capacitando-os na
resolução de problemas que, efetivamente, lhe dizem respeito.

O processo de participação política das lideranças femininas na Restinga é

marcado pela atuação no Orçamento Participativo como delegada ou conselheira, pois
através dela conquistaram importantes equipamentos públicos para o bairro Restinga
transformando sua paisagem.

[...]. Fui delegada do OP, da associação em 1998. Quando eu comecei a

participar na UAMPA, já comecei a participar como delegada do OP
também aqui. Naquele tempo o OP era muito participativo. Naquele tempo
a participação popular era muito grande. E as pessoas acreditavam no OP,
podia demorar, mas nós tínhamos esperança de sair, que conseguiríamos
um colégio. Nós tivemos uma creche Renovar da Esperança, nós tivemos
as melhorias da Avenida José Francisco Zanella, a pavimentação foi pelo
OP. Porque no OP se juntavam várias associações, aí que a gente
negociava, porque às vezes tinha 300 metros de calçamento, mas tinha uma
outra avenida, mas só que tinha uma outra associação que precisava desses
trezentos metros. (Dalva, jan. 2012)

As entrevistadas identificaram o surgimento das assembleias temáticas como

mais um fator que contribuiu para o comprometimento da ação comunitária da região
mobilizando participantes sem experiência associativa. Essa nova modalidade de
participação permitiu que indivíduos de outras localidades demandassem por políticas
públicas para desenvolvimento da cidade como um todo e não só da região. As
assembleias temáticas propiciaram a ampliação de proposições, como a entrada de
assuntos como cultura e meio ambiente que serviriam como elementos para a inserção de
outros segmentos interessados nessas questões.

As lideranças femininas conseguiram desenvolver práticas de

solidariedade através de ações coletivas a partir de suas relações comunitárias. As
mulheres influenciaram no crescimento da participação da comunidade nas discussões
dos problemas vivenciados pelos moradores estabelecendo prioridades a serem
transformadas em demandas no OP.

Estudos de Luchmann (2012) e Fedozzi (2001) sobre o OP demonstram

que a participação política possui aspectos educativos e pedagógicos. Percebeu-se
através da pesquisa que as mulheres desenvolveram habilidades de comunicação,
adquiriram maiores informações e conhecimentos, possibilitando a tomada de
consciência social e política.

As mulheres, a partir do seu esforço e sua dedicação no trabalho cotidiano

de mobilização das comunidades se transformaram em lideranças. A participação no
OP serviu de exemplo e motivou outras mulheres e moradores a se integrarem nessas
ações, resgatando o espírito de luta comunitária

No processo de aprendizagem de participação dessas mulheres evidencia-

se importantes repercussões na vida pessoal e coletiva no que se refere a aspectos
subjetivos, como aumento da autoestima e da autoconfiança, no exercício do papel de
liderança e de representação enquanto delegadas e conselheiras.

O OP abre essas portas de conhecimento, de entendimentos, de direito,

digamos assim, de organização comunitária. [...] Era uma pessoa alienada.
Eu achava que o governo fazia tudo. [...] tu passa entender de política [...]
No tempo do meu pai [...] as coisas se resolviam em gabinetes. A minha
rua precisava ser asfaltada, procurava o vereador tal que ele dava um jeito,
depois um montante de votos vai para ele. Hoje é difícil acontecer, pois
com OP acabou esses conchavos (Carmem, entrevista, Porto Alegre, 17 de
janeiro, 2012).
Nas suas experiências individuais, as mulheres perceberam que somente
com o envolvimento da comunidade era possível conquistar melhorias nas condições
materiais e de infraestrutura do bairro, destacaram a importância de conhecerem a
realidade local, assim como, desenvolveram habilidade de comunicação para o
diálogo nas negociações políticas com representantes da gestão municipal e na
apresentação das demandas da sua região.

O aprendizado das lideranças femininas da Restinga ficou evidente a

partir do acesso e reconhecimento de seus direitos Esse exercício de cidadania
propiciou a superação da crença da responsabilidade unilateral do governo na
resolução dos problemas da coletividade, rompendo com a visão assistencialista que
antes predominava na comunidade. Conforme relata Carmem.

O OP abre essas portas de conhecimento, de entendimentos, de direito,

digamos assim, de organização comunitária. [...] Eu era uma pessoa
alienada. Eu achava que o governo fazia tudo. [...] tu passa entender de
política [...] A minha rua precisava ser asfaltada, procurava o vereador tal
 que ele dava um jeito, depois um montante de votos vai para ele. Hoje é
difícil acontecer, pois com OP acabou esses conchavos (Carmem,
entrevista, Porto Alegre, 17 de janeiro, 2012)

O atendimento das reivindicações relacionadas às necessidades básicas

de infraestrutura, encaminhadas pelas comunidades constituiu-se em fator
fundamental para a consolidação e continuidade da participação dos moradores no
Orçamento Participativo da Região. As mulheres se destacaram na luta pela
concretização dessas demandas, demonstrando aprendizado político importante na
busca dos interesses coletivos acima dos interesses individuais, ampliando sua
consciência social e de cidadania. Conforme pode ser percebido na narrativa de
Suzetti,

[...] quando a gente está trabalhando dentro da comunidade, a gente se

realiza como morador, como pessoa, como cidadão, [...] gente sabe que
muitas coisas fomos nós que conseguimos. Assim, a gente batalhou apesar
de ter deixado os filhos da gente quase todas as noites sozinhos [...]
(Suzetti, entrevista, Porto Alegre, 8 de fevereiro, 2012)

O desenvolvimento da oralidade, através da apresentação de demandas e

intervenções de defesa das reivindicações, nas reuniões e nas assembleias, sinaliza o
aprendizado adquirido pelas lideranças femininas, demonstrando o amadurecimento
pessoal e político. Esse aspecto educativo fica evidenciado na narrativa de Regina,

(aprendi) a falar melhor, a me expressar melhor [...], a ter mais paciência, a

deixar esfriar, [...] se não tivesse aprendido tinha me afastado do OP. Eu
acho que fiquei mais madura. Isso me fez bem, pessoalmente me fez bem
participar do OP (Regina, entrevista, Porto Alegre, 20 de janeiro, 2012).

A experiência no OP propiciou às mulheres ampliarem sua participação

política para além do OP, ocupando outros espaços organizativos como sindicatos e
associações profissionais, propondo novos projetos e equipamentos para a
comunidade. Na medida em elas atuavam como lideranças perceberam sua
potencialidade de emancipação, tendo repercussão nas suas relações interpessoais,
familiares e sociais.

Eu aprendi quanto mais tu te unir mais tu ganha. Eu aprendi que quanto

mais falar, tu ter direito a voz é mais importante que o direito ao voto,
porque às vezes tu chega lá, tá todo mundo pronto, ai tu fala e bota teu
argumento, muda todo mundo. [...] A gente aprendeu muita coisa, [...]
(Telma, entrevista, Porto Alegre, 09 de março, 2012).
 Dentre as modificações que tiveram impacto na vida pessoal e social das
mulheres que participaram do OP destacam-se a realização pessoal enquanto cidadã; o
alargamento da atuação política comunitária; a capacidade de enfrentamento da
discriminação de gênero com repercussão nas relações familiares; na interlocução
com outras lideranças e poder público; no compromisso com as questões coletivas e a
consequente emancipação feminina.

A participação no Orçamento Participativo das lideranças femininas

possibilitou uma diversidade de aprendizados incrementando sua capacidade de ação
comunitária. O exercício da representação enquanto delegadas e conselheiras no OP
se constituiu em ponto fundamental de empoderamento das mulheres dando a elas
visibilidade na cena política.

4. Considerações Finais

O crescente envolvimento das mulheres na esfera pública, através de sua

participação no orçamento participativo de Porto Alegre, teve como vetor um
conjunto de motivações fundamentadas nas necessidades individuais e coletivas,
dentro de contexto social e político que buscava aprofundar o exercício da
democracia.

A trajetória de participação das lideranças femininas ocorreu em diversos

espaços organizativos, refletindo as experiências pessoais de cada uma. Nesse
percurso, foram tomando consciência das dificuldades impostas a elas, decorrentes da
discriminação de gênero. O apoio de diferentes instituições contribuiu para incentivar
e fortalecer a inserção das mulheres oportunizando o acesso e conhecimento de seus
direitos.

O Orçamento Participativo, enquanto estratégia institucional de

participação popular, possibilitou a mobilização das mulheres em torno de
reivindicações referentes as melhorias para a comunidade buscando superar a
precariedade das condições de infraestrutura da região. Essas conquistas serviram
para potencializar a agregação dos moradores nessa nova modalidade de participação
política.

Os resultados esperados pelos participantes do Orçamento participativo,

num primeiro momento, estavam relacionados às questões materiais, ou seja, de
melhorias das condições de vida no bairro destacando-se demandas de infraestrutura.
Entretanto, no decorrer desse processo, num segundo momento, as lideranças
ampliaram suas práticas políticas alterando suas atitudes; indo da resolução de
problemas individuais para a de resolução de problemas mais amplos e coletivos.

A passagem dos interesses individuais para os coletivos demonstrou

conquistas subjetivas, ou seja, aquisição e desenvolvimento de crítica reflexiva,
capacidade de comunicação pública, além das habilidades de negociação política. As
conquistas materiais foram fundamentais para alavancar as conquistas subjetivas.

Na medida em que as lideranças femininas relatavam seus percursos de

participação no Orçamento Participativo, apontavam as dificuldades vivenciadas tanto
nas suas relações pessoais como sociais, demonstrando capacidade de compreensão
de seu papel de liderança comunitária e da importância de reposicionar a sua
participação, o que evidencia sua consciência social e a aprendizagem obtida nessa
trajetória política.

A experiência da participação no Orçamento Participativo resultou em

modificações na vida pessoal e comunitária, propiciando a elas o rompimento com os
papéis tradicionais destinados às mulheres. Diante da assimetria de representação no
OP, elas foram capazes de estabelecer um novo padrão de relações traduzindo seu
empoderamento e sua participação efetiva nos diversos espaços de decisão política.

As iniciativas de mobilização das comunidades e atuação em diferentes

instâncias de articulação política, possibilitaram o reconhecimento dessas mulheres,
que as legitimaram como delegadas para colocarem em pauta as demandas do bairro
na agenda do orçamento participativo. Durante o processo de entrevistas os vários
caminhos percorridos por essas lideranças ficaram explicitados, assim como, as
modificações nas suas trajetórias políticas.

A legitimidade da representação das lideranças femininas adveio da defesa

da coletividade no OP, da capacidade de recuperar os setores mais pobres da
população a se incluírem nas lutas e ações comunitárias. Por fim, foram reconhecidas
pela competência política e pelo comprometimento com práticas de relações
igualitárias.

As mulheres delegadas e conselheiras no OP tiveram um papel

fundamental para a proposição de novas políticas públicas, incorporando os valores
do bem comum, de cooperação, de respeito às diferenças e da garantia dos direitos de
cidadania. O engajamento das lideranças femininas de forma diferenciada
implementou novas atitudes e práticas mobilizadoras evidenciando o aprendizado
político adquirido na sua trajetória de participação no Orçamento Participativo.

5. Referências

AVELAR, Lucia (2007). Participação Política. In: AVELAR, Lucia; CINTRA,

Antonio Octávio (orgs). Sistema Político Brasileiro: uma introdução. 2ª edição.
Rio deJaneiro: Konrad-Adenauer-Stiftung; São Paulo: Editora Unesp.

AVRITZER, Leonardo (Org) (2003). A inovação democrática no Brasil. São Paulo:

Cortez.

BORBA, Julian (2012). Participação política: Uma revisão dos modelos de

classificação. Sociedade e Estado, v. 27, n.2, p263-288.

FEDOZZI, Luciano Joel (2001). Orçamento participativo: reflexões sobre a

experiência de Porto Alegre. Porto Alegre: Tomo Editorial e FASE; Rio de
Janeiro:UFRJ/IPUR.

GAMALHO, Nola Patrícia (2009). A produção da Periferia: das representações do

espaço ao espaço de representação no Bairro Restinga- Porto Alegre/RS.
Dissertação (mestrado em geografia)- Universidade Federal do Rio Grande do Sul,
Porto Alegre.

GUGLIANO, Alfredo (2005). O impacto das Democracias Participativas na produção

acadêmica no Brasil: Teses e dissertações (1988-2002). In: BIB Revista Brasileira de
Informação Bibliográfica em Ciências Sociais / Associação Nacional de Pós-
Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais. n.59, São Paulo: ANPOCS. p 43-60.

GUGLIANO, Alfredo Alejandro.(2011). El pressupuesto Participativo y la

trabsformación de la teoria democrática. Demos Participativa, v.3, p. 41-43.

MARQUETTI, Adalmir (2002). O Orçamento Participativo como uma Política

Redistributiva em Porto AlegreIn: AVRITZER, L & NAVARRO, Z (org). A inovação
democrática no Brasil. São Paulo: Cortez Editora.

LUCHMANN, Lígia. H.H. (2012). Participação e aprendizado politico no Orçamento

Participativo: estudo de caso em um município catarinense. Educação e Sociedade.
Campinas, v.33, n119, p. 513-532.

ORSATO, Andréia (2008). Gênero e Democracia: rupturas e permanências no

Orçamento Participativo de Porto Alegre (2005). Dissertação de Mestrado em
Ciências Sociais - Universidade Federal de Pelotas- UFPel, Pelotas.
PATEMAN, Carole(1992). Participação e teoria democrática. Rio de Janeiro: Paz e
Terra.

PORTO ALEGRE, Planos de Investimentos e Serviços- Orçamento Participativo –

Prefeitura Municipal de Porto Alegre- Orçamento Participativo 1992 a 2012.

PORTO ALEGRE, Regimento Interno- Critérios gerais Técnicos e Regionais-

Prefeitura Municipal de Porto Alegre - Orçamento Participativo 2011/2012.

SANTOS, Boaventura de Sousa (org.) (2005). Democratizar a democracia: os

caminhos da democracia participativa. 3ª edição. Rio de Janeiro: Civilização
Brasileira.

SANTOS, Boaventura Sousa & AVRITZER, Leonardo, (2005). “Introdução: para

ampliar o cânone democrático”. In: SANTOS, B.S. (org.), Democratizar a
democracia: os caminhos da democracia participativa. 3ª edição. Rio de Janeiro:
Civilização Brasileira.

SINTOMER, Y.; HERZBERG, C; A. RÖCKE (2012). Modelos transnacionais de

participação cidadã: o caso do orçamento participativo. Sociologias, v.14, n.30.
Efeitos do Orçamento Participativo (OP) na política fiscal dos municípios
brasileiros108

Adalmir A. Marquetti109
Adelaide M. Saez110
Henrique Cándano
Peixoto111

Resumo:
O objeto deste estudo são os efeitos da participação continuada da população na
elaboração de políticas públicas locais. Para isso será realizada a análise dos efeitos
fiscais da democracia direta na forma de Orçamento Participativo nos municípios
brasileiros com população acima de 100 mil habitantes para verificar se existem
efeitos positivos em sua performance fiscal e no caráter redistributivo. Com esse
estudo busca-se comparar a política fiscal praticada nos municípios que utilizaram o
Orçamento Participativo nos anos de 1997 e 2016 e os que não empregavam esse
instrumento. Para a verificação da performance fiscal são consideradas por habitantes
as seguintes variáveis: despesas de custeio, investimentos e despesas totais. Para a
análise do efeito redistributivo as variáveis são os gastos em educação, saúde e
moradia.

Palavras-chave: Participação Direta. Democracia Direta. Orçamento Participativo.

Performance fiscal. Efeito Redistributivo.
Área temática: Sociedade Civil, Democracia Participativa e novos atores políticos.

Introdução
Desde a implantação em 1989 do Orçamento Participativo em Porto Alegre,
a experiência se estendeu para diversos municípios brasileiros assim como para outros
países. O debate sobre o Orçamento Participativo suscita discussões controversas.
Para uns, trata-se de uma iniciativa inovadora e ampliadora da cidadania, capaz de
promover melhor distribuição dos bens públicos e propiciar a participação qualificada
do cidadão nas políticas públicas. Para outros, o mecanismo enfraquece o sistema

108
Trabalho preparado para sua apresentação no XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado pela Faculdade de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 a 13 de setembro de
2018.

109
Doutor em Economia (New School); professor do Programa de Pós-Graduação em Economia do
Desenvolvimento (PUCRS); E-mail: aam@pucrs.br.
110
Doutora em Ciência Política (UFRGS) Pós-doutoranda Programa de Pós-Graduação em
Economia do Desenvolvimento-PUCRS; E-mail: adelsaez@hotmail.com.
111
Mestre em Economia do desenvolvimento (PUCRS) Economista da Secretaria Municipal
da Fazenda de Porto Alegre; E-mail: Henriquecandano@hotmail.com
representativo ao descentralizar a discussão tradicionalmente feita no âmbito dos
poderes executivo e legislativo, além de não trazer substancial alteração nas políticas
públicas que possa promover melhorias nas condições de vida da população.
Nesses termos, se examina qual tipo de democracia melhor responde aos
anseios de uma sociedade, se a que possui instrumentos de participação direta ou se a
que se mantém com o sistema representativo tradicional. Há muitas questões que
derivam do próprio conceito de democracia. Discutem-se os limites da participação,
como o momento em que a manifestação popular deve ocorrer se temporariamente
como no processo eleitoral tradicional, ou se continuamente; quem está habilitado
para fazer tais escolhas e quais são os critérios para participar; assim como, qual o
âmbito em que as escolhas da população podem ser feitas.
O objetivo desse estudo é mensurar os efeitos da participação continuada da
população na elaboração de políticas públicas locais. Para isso busca-se comparar a
política fiscal praticada pelos municípios brasileiros com população maior que cem
mil habitantes, no ano 2000, que utilizaram o Orçamento Participativo e os que não
empregaram esse instrumento e verificar possíveis diferenças.

O artigo está estruturado em três capítulos. No primeiro, estabelece-se uma

breve contextualização do OP como um novo instrumento de participação continuada
nas políticas públicas locais. No segundo, analisa-se o potencial dos governos
municipais na execução de sua política fiscal a partir do volume de recursos que tem
disponível e as áreas em que se pode esperar a ação deles. E, por último, demonstra-se
através do emprego da modelagem econométrica, os efeitos fiscais da democracia
participativa nos municípios com população de cem mil habitantes ou mais que têm
experiências de OP, comparando com a política fiscal dos que não têm.

O modelo econométrico utilizado para este trabalho foi o formulado por

Marquetti e Bêrni na pesquisa em que verificam possíveis diferenças entre municípios
do Rio Grande do Sul com democracia participativa (OP) e os que não utilizaram,
comparando o desempenho fiscal e o efeito distributivo deles. Para a análise
observou-se a existência de padrões diferenciados na política fiscal desses municípios,
no período de 1997 a 2008 utilizando modelos em painel e o aplicativo econométrico
Stata.
1. Democracia Representativa e a Participação popular

O Orçamento Participativo surgiu como um instrumento que possibilitou ao

cidadão interferir diretamente nas políticas públicas. Seu sucesso decorre, em grande
parte, por corrigir a dificuldade que o sistema representativo possui de manter a
vinculação entre os interesses de uma legislatura constituída com os da população.
Apresenta-se a seguir os instrumentos habituais de participação direta; o Orçamento
Participativo como ferramenta de democracia direta, seus efeitos na qualificação da
cidadania e por último, os resultados sobre os efeitos da participação na política fiscal
dos governos locais em pesquisas recentes.
1.1 Instrumentos de participação direta
Os mecanismos clássicos de participação direta na democracia representativa
podem ser classificados em cinco (FLEURY, 2006): (i) o plebiscito; (ii) o referendo;
(iii) a iniciativa popular; (iv) o recall, e (v) o veto popular. O plebiscito é a expressão
da vontade popular manifesta mediante votação direta prévia sobre determinado
assunto, o referendo, também uma consulta, porém realizado para corroborar, ou não,
alguma norma proposta posterior ao ato legislativo ou administrativo. A iniciativa
popular é a faculdade dada à população, sob determinadas regras, de apresentar
propostas de normas a serem submetidas ao poder legislativo. O recall seria o direito
do cidadão de cassar um representante eleito que considerasse ter agido em desacordo
com o esperado e o veto popular, o instrumento utilizado para vetar normas pela ação
direta da população.
A Constituição Brasileira de 1988112 previu três dos mecanismos
classificados por Fleury: o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular. Além disso, a
Constituição garantiu uma maior participação da população na fiscalização das ações
públicas com a exigência da criação de conselhos específicos de áreas de grande
interesse, como os conselhos de educação e de saúde. Os municípios necessitam
submeter suas políticas e suas contas a esses conselhos, caso contrário podem ser
penalizados com a distribuição de recursos de convênios, para citar um exemplo.

112
O artigo 14 da Constituição Federal, estabelece: “A soberania popular será exercida pelo
sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da
lei, mediante: I- plebiscito; II- referendo; III- iniciativa popular.”
Incentivar a participação tem sido um caminho para aproximar a população de seus
governantes.
O Orçamento Participativo surgiu nesse contexto e foi um instrumento de
gestão municipal que se expandiu por muitas cidades brasileiras a partir da
experiência de Porto Alegre. Na seção seguinte analisamos mais detalhadamente.
1.2. Inovação do Orçamento Participativo
A execução de políticas públicas nos governos locais depende em grande
medida de como são utilizados os recursos financeiros para transformá-los em
serviços para a população. A definição da alocação desses recursos é estabelecida pelo
processo orçamentário, que envolve o planejamento de longo prazo, estabelecido, no
sistema brasileiro, pelo Plano Plurianual, pela definição das diretrizes orçamentárias
e, em última instância, pela Lei Orçamento Anual. Nesse processo, o governo local
demonstra onde irá concentrar esforços para realizar as políticas que estabeleceu
como prioridade de sua gestão. A prerrogativa de definir o Orçamento é do
representante eleito para o executivo, devendo esse submeter a proposta orçamentária
a apreciação do Legislativo Municipal. O chefe do poder executivo é eleito pela
decisão da maioria e suas deliberações seguem, portanto, as escolhas que a maioria
fez. E a homologação do Legislativo pode ser vista como um ajuste de eventuais
omissões na alocação de verbas de setores da sociedade ali representados. De uma
maneira resumida, esse é o processo de definição dos orçamentos municipais existente
no Brasil. As escolhas são definidas no processo político e esse é baseado no sistema
representativo.
A experiência que se originou em Porto Alegre em 1990, com a participação
da população na elaboração do orçamento municipal, deu origem a uma instigante
discussão sobre a forma de participação introduzindo conceitos de democracia direta
na definição de políticas públicas. Empregado de maneira contínua, desde então, o
Orçamento Participativo foi reconhecido como um importante instrumento de política
pública e empregado em centenas de municípios do Brasil e do exterior.
Sintomer, Herzberg e Röcke (2012:75) definem OP como “participação de
cidadãos não eleitos na elaboração e/ou alocação das finanças públicas”. No entanto,
incluíram cinco critérios que devem ser adotados para que uma experiência seja
considerada como OP e estudos comparativos em escala internacional possam ser
operacionalizados.
(1) a dimensão financeira e/ou orçamentária deve ser discutida; O OP lida
 com recursos escassos; (2) o nível municipal deve ser envolvido ou, então,
pelo menos, um distrito (descentralizado) como órgão representativo eleito
e algum poder na administração pública (o âmbito do bairro não é
suficiente); (3) o processo deve ser recorrente (uma única reunião ou um
referendo sobre questões financeiras não são exemplos de orçamento
participativo); (4) o processo deve incluir alguma forma de deliberação
pública no âmbito de encontros/fóruns específicos (a abertura de reuniões
administrativas ou instâncias representativas não são exemplos de
orçamento participativo) e (5) deve haver algum grau de prestação de
contas em relação aos resultados (SINTOMER,HERZBERG E RÖCKE,
2012:75).

Considerando esses critérios identificaram a existência de 795 a 1.469

orçamentos participativos operando no mundo em 2010. Na América latina, entre 551
a 920; na Europa entre 174 a 296; na Ásia entre 40 a 120 e na África entre 66 a 110.
Em linhas gerais, o OP é um processo de elaboração do orçamento municipal
que envolve a participação direta da população na discussão e determinação de
políticas públicas por meio do Orçamento Municipal. As atividades ocorrem ao longo
de todo o ano em rodadas de reuniões, em cada região em que a cidade foi dividida,
para a prestação de contas do exercício anterior e da definição de delegados e
conselheiros que serão responsáveis pela definição das demandas e farão parte do
Conselho Municipal do Orçamento Participativo – COP, responsável pelo
acompanhamento da execução orçamentária, regulamentação do funcionamento do
OP, entre outras atividades.

Avritzer (2003) define o Orçamento Participativo como uma forma de

articular a democracia representativa e a democracia participativa. Classifica as
experiências ocorridas nas cidades brasileiras que, segundo ele, estão baseadas (i) na
cessão da soberania pelos detentores do poder local; (ii) na introdução de elementos
de participação local; (iii) no princípio da auto-regulação e (iv) na tentativa de
reversão de prioridades de distribuição de recursos públicos. Para o autor, a
existência do Orçamento Participativo está vinculada a quatro características: (i)
vontade política; (ii) densidade associativa; (iii) desenho institucional e (iv)
capacidade administrativa e financeira para implantar a proposta.

1.3. Efeitos da participação na política fiscal dos governos locais em pesquisas

recentes
Diversos estudos foram realizados sobre a relação entre a participação direta
e a política fiscal, no Brasil e no exterior. Matsusaka (1998) comparou a política
fiscal de estados americanos com iniciativas de democracia direta e os que não
tiveram iniciativas na primeira metade do século XX, verificou que os estados com
iniciativas apresentavam maior descentralização dos gastos do estado para governos
locais. Anteriormente, Matsusaka (1995) havia feito um estudo buscando examinar
esse padrão para a segunda metade do século XX e também apresentou uma menor
centralização dos gastos nos estados com iniciativas. Felde Kirchgässner (2001)
analisaram os efeitos da participação sobre a dívida pública em 134 municípios suíços
em 1990 e concluíram que o aumento da participação leva a uma menor dívida
pública.
Marquetti (2003) analisou a distribuição dos investimentos entre as regiões
do município de Porto Alegre no período de 1992 a 2000. Com base no plano de
investimentos decididos no Orçamento Participativo constatou que houve um efeito
redistributivo. As regiões mais pobres receberam um volume de recursos que pode ser
percebido ao examinar a expansão dos serviços públicos como coleta de lixo,
instalação de pontos de iluminação pública e asfaltamento de vias, oferta de
matrículas escolares e regularização fundiária.
Marquetti e Bêrni (2006) examinaram os efeitos na política fiscal resultante
da aplicação do Orçamento Participativo em municípios do Rio Grande do Sul com
população maior que cinqüenta mil habitantes e verificaram a existência de efeitos
distributivos em gastos de saúde e educação. Spada (2009) ampliou o universo da
pesquisa analisando os municípios brasileiros com população superior a cinquenta mil
habitantes e também constatou a existência de efeitos sobre os gastos com saúde.
O Banco Mundial113 elaborou um estudo, em 2008, sobre o Orçamento
Participativo de Porto Alegre enfatizando: (i) a interação entre o OP e a gestão fiscal
do município; (ii) a qualidade da participação; (iii) a capacidade do OP acompanhar a
execução do orçamento; (iv) a articulação do OP com os diferentes fóruns
participativos e (v) os impactos sociais e fiscais do OP.
Este estudo chegou a resultados mistos ao examinar a interface entre o OP e
os resultados fiscais do município. Constatou que em vários anos houve déficits nos
resultados correntes com adiamento de investimentos. Em relação à crítica de que o
OP frequentemente apresenta fragmentação de investimentos, o relatório constata que
não há uma alocação sub-ótima dos investimentos, embora tenha ocorrido um

113
World Bank. 2008. Toword a More Inclusive and Effective Participatory Budget in Porto
Alegre. World Bank, Washington, DC. Report Nº. 40144-BR.
aumento de solicitações de investimentos de pequeno valor nos últimos anos do
período analisado. O relatório concluiu que o OP é um instrumento importante para o
cidadão revelar suas preferências em investimentos e que a participação é substancial,
principalmente entre as mulheres e grupos de baixa renda.
Na análise econométrica realizada para verificar os impactos sociais e fiscais
do OP, incluindo outros municípios brasileiros com e sem experiências de Orçamento
Participativo, o estudo sugeriu que o instrumento contribuiu para redução da taxa de
pobreza nos municípios que adotaram o mecanismo antes de 1996, apesar da redução
do PIB per capita dessas cidades no período.
2. Dimensão das Receitas e Despesas dos Municípios
Para examinar a capacidade dos governos locais realizarem política fiscal e
dimensionar o papel dos municípios nas políticas públicas é necessário verificar com
que recursos os municípios contam para executar as suas ações e em quais tipos de
gastos os recursos disponíveis podem ser utilizados.
Pode-se com isso examinar os limites da política fiscal empregada por eles e
ter uma ideia dos impactos que se pode esperar da alocação dos recursos oriundos dos
orçamentos municipais na economia e da sua distribuição entre os agentes. As
limitações aqui tratadas são as de cunho legal, estabelecidas na Constituição Federal e
legislação infraconstitucional, que delimitam as competências dos entes federados na
capacidade de obtenção de receitas e a aplicação delas. Para este trabalho, as
restrições econômicas e gerenciais não estão sendo consideradas.
Estrutura Tributária Brasileira e a Receita Disponível dos Municípios
A última grande alteração no sistema tributário federal brasileiro ocorreu na
Constituição Federal promulgada em 1988, com maior descentralização das receitas
ampliando a capacidade dos governos locais de realizarem políticas fiscais.
Os efeitos para os municípios foram decorrentes da elevação da parcela
distribuída dos impostos federais e estaduais, principalmente, por meio da
participação no Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, ICMS, e do
Fundo de Participação dos Municípios, FPM.
O ICMS, de competência dos estados, teve a base tributável ampliada,
absorvendo impostos federais que foram extintos114. A partir de 1988, os estados

114
Impostos Federais extintos: Imposto sobre Serviços de Comunicação (ISC), Imposto sobre
Transportes (IT) e impostos únicos, sobre Energia Elétrica (IUEE), sobre Minerais (IUM) e
sobre Lubrificantes e Combustíveis (IULC).
 passaram a ter maior autonomia na fixação de alíquotas. A parcela distribuída aos
municípios passou de 20% para 25% do montante arrecadado.
Os municípios adquiriram a competência sobre o Imposto de Transmissão de
Bens Imóveis, intervivos, ITBI, a parte sobre a transmissão causa mortis ou doação
permaneceu com os estados. Foi mantida a participação na receita de 50% da receita
arrecadada no município sobre o Imposto sobre a Propriedade de Veículos
Automotores, IPVA.
O Quadro 1 apresenta a distribuição das receitas feitas pela Constituição
Federal de 1988115 e a parcela de transferências destinadas aos estados e municípios
de recursos oriundos de impostos federais e de transferências dos estados aos
municípios, relativamente aos impostos de competência dos estados.
Quadro 1
Estrutura Tributária da Constituição Federal de 1988

Competência da União Competência dos Estados Competência dos Municípios

Imposto sobre a Importação – II
Imposto sobre a Exportação - IE
Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI
Imposto sobre a Renda - IRPF e IRPJ
Imposto sobre Operações Financeiras – IOF
Imposto Territorial Rural – ITR
Imposto Extraordinário – IEx
Imposto sobre Grandes Fortunas - IGF
Transferências Constitucionais
Para os estados
Fundo de Participação dos Estados - FPE,
21,5% da arrecadação do IR e de IPI;
IPI, 10% da arrecadação, proporcional ao valor
das exportações;
Imposto de Renda Retido na Fonte- IRRF
Fundos regionais( FNE,FNO e FCO) 3% do IR e
do IPI;
Impostos que a União instituir na sua
competência residual, 20% da arrecadação.
Para os municípios
Fundo de Participação dos Municípios - FPM,
22,5% da arrecadação do IR e de IPI;
ITR, 50%;
Imposto de Renda Retido na Fonte - IRRF.
Imposto sobre a Circulação de Imposto sobre a Propriedade Territorial
Mercadorias e Serviços de Urbana – IPTU
Transporte e Comunicação – Impostos sobre serviços ISS
ICMS Imposto sobre a Transmissão de Bens
Imposto sobre a Transmissão de Imóveis (Intervivos) - ITBI
Bens Imóveis (Causa Mortis) – Imposto sobre Vendas de Combustíveis
ITBI Líquidos e Gasosos
Imposto sobre a Propriedade de
Veículos Automotores - IPVA
Para os municípios
ICMS, 25% do valor arrecadado
IPVA, 50% do valor arrecadado;
IPI (exportação), 25% do valor
transferido ao estado;
Fundos Regionais, 25% do valor
transferido ao estado.

Fonte: Elaborado pelos autores (2011), com dados da Constituição Federal

O Imposto sobre a Renda da Pessoa Física e da Pessoa Jurídica (IRPF e IRPJ)
e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) são impostos de competência da
União em que parte é partilhada com estados e municípios. Na Constituição de 1988 a
parcela que compõe o Fundo de Participação dos Estados, FPE, e o Fundo de
Participação dos Municípios, FPM tiveram uma ampliação. Do produto da

115
Distribuição das rendas vigentes em 2011.
arrecadação, 21,5% é repassado ao FPE e 22,5% ao FPM. Anteriormente116, os
percentuais destinados a esses fundos eram de 17,0%, para o FPE, e de 14,0%, para o
FPM.
O IPI passou a ter 10% da arrecadação distribuído entre os estados, na
proporção das respectivas exportações de produtos industrializados, e 25%, dessa
parcela, redistribuídos aos municípios. O Imposto de Renda Retido na Fonte, IRRF,
permaneceu pertencente a cada ente que o arrecada, e o Imposto Territorial Rural,
ITR, teve 50% do seu valor arrecadado destinado ao município.
Ficou sob a competência dos municípios o Imposto sobre Propriedade
Territorial Urbana, IPTU, o Imposto sobre Serviços, ISS, incidente sobre os serviços
não sujeitos ao ICMS, o Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (intervivos),
ITBI, e o Imposto sobre Vendas de Combustíveis Líquidos e Gasosos117, IVVC.
Além das receitas de impostos e transferências, a Constituição de 1988 previu
atuação cooperada entre as três esferas da federação, permitindo o repasse de recursos
do orçamento de um ente para outro, principalmente da União para os estados e
municípios e dos estados para os municípios. Assim, em várias ações conjuntas, os
municípios são os executores de obras e serviços que são atribuições partilhadas entre
os entes federados.
Tabela 1 - Evolução da Arrecadação dos Municípios e Participação das Receitas no PIB 1994 a 2005
(Valores nominais)
Em R$ milhões
Tranf. Tranf,
ANO Arrecad %PIB da %PIB dos %PIB Receita %PIB PIB
Própria União Estados Disp.
1994 3.553 1,02% 4.185 1,20% 6.734 1,93% 14.472 4,14% 349.205
1995 9.255 1,43% 8.798 1,36% 13.036 2,02% 31.089 4,81% 646.192
1996 11.080 1,42% 10.087 1,30% 15.485 1,99% 36.652 4,71% 778.887
1997 12.801 1,47% 11.262 1,29% 16.814 1,93% 40.877 4,69% 870.743
1998 14.153 1,55% 11.393 1,25% 17.447 1,91% 42.993 4,70% 914.188
1999 16.256 1,67% 16.256 1,67% 24.452 2,51% 56.964 5,85% 973.846
2000 16.195 1,47% 17.080 1,55% 29.028 2,64% 62.303 5,66% 1.101.255
2001 18.302 1,53% 20.740 1,73% 28.394 2,37% 67.436 5,63% 1.198.736
2002 20.244 1,50% 25.564 1,90% 32.270 2,40% 78.078 5,80% 1.346.028
2003 23.774 1,53% 27.005 1,74% 37.107 2,38% 87.886 5,65% 1.556.182
2004 26.892 1,52% 31.083 1,76% 43.994 2,49% 101.969 5,77% 1.766.621
2005 30.448 1,57% 38.238 1,97% 49.740 2,57% 118.426 6,11% 1.937.598
Fonte: Secretaria da Receita Federal
Notas:
Anos de 1994 a 1996 em: Secretaria da Receita Federal, 2001.

116
Percentuais anteriores de constituição do FPE e do FPM estabelecidos pela Emenda
Constitucional Nº 27/1985.
117
O Imposto sobre Vendas de Combustíveis Líquidos e Gasosos, IVVC, foi extinto pela
Emenda Constitucional Nº 3/1993
Ano de 1997 em: Secretaria da Receita Federal, 2002.
Ano de 1998 em: Secretaria da Receita Federal, 2003.
Ano de 1999 em: Secretaria da Receita Federal, 2004.
Ano de 2000 em: Secretaria da Receita Federal, 2005.
Anos de 2001 a 2005 em: Secretaria da Receita Federal, 2006.
Sob o ponto de vista da competência estabelecida na Constituição Federal,
podemos resumir que as receitas dos municípios são constituídas de três fontes: uma
baseada em receitas geridas pelos municípios, outra de transferências da União e uma
terceira de transferências dos estados.
Com essa estrutura, considerando a receita tributária, os municípios elevaram
a participação da sua receita disponível na economia, passou de uma
representatividade de 4,14% do PIB, em 1994, para 6,11%, em 2005. No início do
período, a arrecadação de tributos próprios, os de competência dos municípios,
representavam 1,02% do PIB, as transferências da União aos municípios, 1,20% do
PIB, e as transferências dos estados, 1,93% do PIB. Em 2005, essas passaram a
representar 1,57%, 1,97% e 2,57% do PIB, respectivamente.
Áreas de Atuação dos Municípios
No federalismo fiscal estabelecido no Brasil, a divisão das competências
entre entes federados seguiu um sistema de cooperação entre eles. Em muitos casos, a
competência para legislar sobre o assunto foi atribuída a União e esta pode delegar a
sua execução a outro ente. Assim, além das atribuições específicas dos municípios
estabelecidas na Constituição, outras ações podem ser incorporadas de maneira
cooperativa, com transferências de recursos orçamentários da União ou do Estado
para o município, adicionalmente às transferências constitucionalmente previstas.
Para a distribuição de competências entre as esferas de governo: federal,
estadual e municipal, a Constituição de 1988 utilizou o critério da predominância de
interesse. Especificamente aos municípios, reservou áreas de assuntos locais para
legislar complementarmente à legislação estadual, como de criar e organizar distritos,
planejamento e desenvolvimento urbano, de organizar e prestar transporte coletivo
local.
A execução de serviços ficou bastante atrelada à cooperação técnica e
financeira com as demais esferas de governo, assim ficaram áreas como as de
atendimentos à saúde, assistencial, habitacional e saneamento básico, entre outras.
Para as áreas da saúde e educação alguns mecanismos estabeleceram um mínimo de
recursos próprios a serem gastos pelos municípios. Na primeira, de 15% do valor
arrecadado de impostos e transferências constitucionais e, na segunda, de 25% da
mesma base de receita, sendo que aos municípios o gasto em educação deve ser
preferencialmente destinado à manutenção dos ensinos infantil e fundamental.
Uma área de grande destaque nesse princípio cooperativo, para os
municípios de maior população, é a da saúde, para assistência médica em caráter
universal à população decorrente da criação do Sistema Único de Saúde (SUS) em
1988. O SUS foi estruturado para operar de maneira descentralizada, deu uma
importância crescente a participação dos municípios na gestão e operação do sistema,
com criação de fundos municipais para gestão da saúde no município e repasses feitos
pela União diretamente a esses, de acordo com a população atendida.
Em regra, os programas cooperados com a União e o Estado são adesões
feitas pelos municípios por meio de convênios com o ente repassador da verba, nesses
são estabelecidos os objetivos, prazos e a forma em que os recursos serão repassados
e gastos. Portanto, há centenas de programas que se adicionam a execução
orçamentária dos municípios com recursos complementares aos recursos tributários
constitucionais.
A partir do ano 2000, com a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal118,
todos os órgãos da administração pública do Brasil passaram a ter maiores limitações
na área fiscal, reduziu-se a capacidade dos municípios utilizarem instrumentos de
política fiscal tanto do lado da despesa quanto da receita, assim como da possibilidade
de endividamento.
A Lei de Responsabilidade Fiscal introduziu mecanismos de
planejamento, controle e transparência visando o equilíbrio fiscal das contas públicas.
Entre os principais controles, com reflexo na política fiscal dos governos locais,
estabelecidos pela Lei está o limite de gasto com pessoal, para os municípios ficou
limitado em 60% da Receita Corrente Líquida119, sendo, que desse percentual, 54% é

118
Lei Complementar nº 101/2000.
119
Receita Corrente Líquida: Constituída do somatório das receitas tributárias, de
contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes
e outras receitas também correntes, deduzidos: na União, os valores transferidos aos Estados
e Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na
alínea “a” do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição; nos Estados, as
parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional; na União, nos Estados e
nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e
assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9º do art.
201 da Constituição. CF, Arts. 195, 201 e 239.
o limite do poder executivo e 6% do poder legislativo. Na mesma linha de restrição de
gastos, a despesa continuada, aquela que perdura por mais de dois exercícios
financeiros, somente pode ser criada com a designação de uma nova fonte de receita
ou com a redução de outra despesa de valor equivalente. No caso de receitas oriundas
de venda de bens e direitos que fazem parte do patrimônio do órgão, essa não pode ser
utilizada em despesas correntes, como de pessoal e custeio, exceto se utilizada nos
regimes de previdência.
A referida Lei reiterou a competência do Senado120 para estabelecer
limites globais de endividamento para a União, estados e municípios. Para esses
últimos, o valor global de endividamento líquido é de 1,2 vezes o valor da Receita
Corrente Líquida anual e o volume de ingresso de recursos oriundo de operações de
crédito não pode exceder 16%, ao ano, da mesma receita.
Como resultado da aplicação dos dispositivos dessa Lei, é possível que
tenha ocorrido uma maior padronização nas políticas públicas empregadas pelas
administrações locais, pelo menos nos itens mais globais, como a despesa com
pessoal e endividamento. Aqueles municípios com a característica de maior atuação
em serviços intensivos em pessoal tiveram que adotar medidas a reduzir essa despesa,
seja com a melhor utilização dos recursos, pela substituição do serviço ou com a
forma de prestação do serviço, como a terceirização121.
Perfil das Despesas dos Municípios
Examinando a média anual da despesa orçamentária dos anos de 2004 a
2009122, consolidada pela Secretaria do Tesouro Nacional, verifica-se a concentração
das despesas dos orçamentos municipais nas funções educação e saúde, que somadas
absorveram 46,8% dos orçamentos dos municípios. A expressiva participação dessas
duas funções decorre da obrigação dos municípios aplicarem o mínimo estabelecido
na Constituição Federal e da descentralização da gestão e dos recursos do Sistema
Único de Saúde.

120
Limites estabelecidos pela Resolução do Senado Federal nº 40/2001, alterada pela
Resolução do Senado Federal nº 43/2001.
121
A terceirização de serviços, em substituição de pessoal também é considerada despesa
com pessoal, porém com diferentes interpretações quanto em considerá-la como despesa de
pessoal, como nos casos de serviços que incluem a prestação do serviço com o fornecimento
de materiais necessários a sua execução.
122
O período selecionado de 2004 a 2009 foi escolhido em razão da uniformidade das
informações disponibilizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional.
 A terceira função de maior concentração nos orçamentos municipais é da
função Administração, com 13,1%, representando os gastos com a estrutura
administrativa de todos os órgãos da administração. Seguida pelas funções
Urbanismo, representando 11,2%, Previdência Social, com 5,6%, Encargos Especiais,
com 4,7%, Transporte, com 3,1%, Assistência Social, com 2,9%, Legislativa, com
2,8%, e Saneamento, com 2,8%. Somadas, as funções com mais de dois por cento de
representatividade, totalizaram 93,0% dos orçamentos consolidados dos municípios
brasileiros do período. Com a inclusão das funções de Cultura, Desporto e Lazer,
Habitação, Gestão Ambiental, Agricultura e Segurança Pública, representaram 98,2%
dos gastos realizados.
Tabela 2 - Despesa média anual dos municípios por função e participação do PIB- Período de
2004 a 2009
Em R$ 1,00
FUNÇÃO Média Anual Participação Acumulação % PIB
2004 a 2009 2009
Educação 48.617.583.318,78 24,5% 24,5% 1,55%
Saúde 44.250.456.686,59 22,3% 46,8% 1,41%
Administração 26.047.363.050,78 13,1% 59,9% 0,83%
Urbanismo 22.336.988.626,81 11,2% 71,1% 0,71%
Previdência Social 11.167.768.248,21 5,6% 76,8% 0,36%
Encargos Especiais 9.264.871.280,70 4,7% 81,4% 0,29%
Transporte 6.126.020.826,94 3,1% 84,5% 0,19%
Assistência Social 5.818.148.723,33 2,9% 87,4% 0,19%
Legislativa 5.638.215.644,76 2,8% 90,3% 0,18%
Saneamento 5.481.473.139,57 2,8% 93,0% 0,17%
Cultura 2.055.895.973,52 1,0% 94,1% 0,07%
Desporto e Lazer 1.865.949.265,63 0,9% 95,0% 0,06%
Habitação 1.742.226.709,54 0,9% 95,9% 0,06%
Gestão Ambiental 1.568.328.628,95 0,8% 96,7% 0,05%
Agricultura 1.460.979.093,13 0,7% 97,4% 0,05%
Segurança Pública 1.455.499.673,83 0,7% 98,2% 0,05%
Demais Funções 3.659.177.010,29 1,8% 100% 0,12%
Total 198.556.945.901,37 100% 6,32%
Fonte: Consolidação dos dados nacionais da STN, elaboração própria.
Valores médios de gastos dos municípios brasileiros consolidados por função;
Valores constantes, corrigidos pelo deflator implícito do PIB, a preços de 2009.
Entre essas funções de maior participação nos gastos dos municípios, a
que apresentou maior crescimento no período foi a de Habitação, em 2009 apresentou
um montante 109% maior que o verificado em 2004, sua representatividade foi de
0,9% da média do período. Apesar de ser menos representativa que outras o tipo de
gasto realizado nessa função tende a ser predominantemente realizado em
investimentos, uma vez que se destina, principalmente, a construção de casas
populares, enquanto que nas funções mais representativas tem uma predominância em
gastos continuados de custeio de serviços habituais prestados pelos governos locais.
 Comparando os gastos municipais médios anuais do período com o PIB
de 2009, esses representaram 6,32% do PIB, as funções de educação e saúde
representaram uma participação de 2,96% do PIB.
3. Modelos Econométricos e os Efeitos do OP na Política Fiscal dos Municípios
Para esta pesquisa realizou-se uma análise econométrica para examinar a
existência de efeitos da utilização do Orçamento Participativo na política fiscal dos
maiores municípios brasileiros, verificando se há padrões diferenciados entre as
cidades que utilizam o instrumento e as que não o fizeram.
Utilizou-se uma modelagem em painel empregando modelos de efeitos
fixos e aleatórios, para os municípios de todo o Brasil com população maior de cem
mil habitantes no período de 1997 a 2008. Os modelos econométricos foram baseados
no estudo de Marquetti e Bêrni (2006), que examinaram os efeitos do Orçamento
Participativo na política fiscal dos municípios do Rio Grande do Sul com população
maior que cinquenta mil habitantes.
3.1 Metodologia
Para examinar as possíveis diferenças nas políticas fiscais entre as cidades
brasileiras com população igual ou superior a cem mil habitantes que tiveram, ou não,
experiências com o instrumento do Orçamento Participativo no período de 1997 a
2008, o procedimento adotado foi de modelagem econométrica com dados em painel.
Descrição da População
A base de dados utilizada foi a disponibilizada pela Secretaria do Tesouro
Nacional sobre informações da execução orçamentária e contábil dos municípios
brasileiros, Fimbra. Desse banco de dados, foram obtidos os valores das funções:
educação, cultura, saúde, saneamento, habitação, urbanismo, assistência social e
previdência. Na classificação de natureza de despesa: os gastos em investimentos. As
receitas tributárias, a receita total a despesa total. O período da pesquisa apresentou
mudanças significativas na classificação da despesa, especialmente ao desagrupar
funções a partir do ano de 2002. Assim, a função educação e cultura foi modificada
para uma classificação individualizada, passou a ter a função educação e a função
cultura; a função saúde e saneamento, separadas em função saúde e função
saneamento; a função habitação e urbanismo, também, como ocorreu com a função
assistência social e previdência.
Para ter uma série contínua de valores ao longo do tempo, as funções
separadas no meio do período foram agrupadas para a utilização nos modelos. De
maneira a manter os mesmos critérios de classificação da despesa ao longo de todo o
período utilizado.
Os dados populacionais e do PIB per capita dos municípios estudados foram
obtidos de banco de dados disponibilizado pelo Instituto Brasileiro de Economia e
Estatística (IBGE). As informações sobre os municípios com experiências no OP
foram obtidas pelo estudo de Marquetti e Bêrni (2006) e Spada(2009). Todos os
valores monetários foram deflacionados pelo deflator implícito do PIB e estão a
preços de 2008.

A Tabela 3 mostra a evolução das cidades, com população maior que cem mil
habitantes no ano 2000, que utilizam o OP como instrumento de gestão das políticas
públicas. No ano 2000, ano final da primeira gestão do período analisado, 9% da
população do Brasil vivia em cidades que utilizaram o OP123, ao final de 2008, esse
percentual subiu para 21%. Em relação ao PIB, o percentual subiu dos 11% do PIB
do Brasil, no ano 2000, para 24%, em 2008. Das três gestões municipais consideradas
nesse estudo, o número de cidades com experiências no OP foram de 34, no período
de 1997 a 2000, 69 municípios, no período de 2001 a 2004, e de 80 cidades, nos anos
de 2005 a 2008.

Tabela 3- Participação da População e PIB das Cidades Com e Sem OP no Total da População e PIB do
Brasil – 1997 a 2008

As variáveis dependentes são constituídas de itens de despesa

123
Considera somente as 223 cidades com população maior que cem mil habitantes no
censo de 2000, exceto o Distrito Federal.
 orçamentária dos municípios, obtidas segundo a classificação dos Balanços
Municipais. O quadro abaixo apresenta as variáveis utilizadas e a respectiva
descrição de como elas são compostas. As variáveis são, em regra, os valores da
despesa, classificada por função de governo, ou classificação da natureza de despesa,
ou econômica, divididas pela estimativa da população no respectivo ano.

Quadro 2- Descrição das variáveis dependentes

VARIÁVEL DESCRIÇÃO
a. Educação e Cultura Gastos per capita em educação e cultura. Foram
agrupadas as funções de educação e cultura a partir
de 2001, ano em que essas duas funções foram
separadas.
b. Saúde e Saneamento Gastos per capita em saúde e saneamento. Foram
agrupadas as funções de saúde e saneamento a
partir de 2001, quando essas duas funções foram
separadas.
c. Habitação e Urbanismo Gastos per capita em habitação e urbanismo.
Foram agrupadas as funções de Habitação e
Urbanismo a partir de 2001, quando essas duas
funções foram separadas.
d. Despesa Orçamentária Despesa per capita, despesa total do município
dividida por habitante.
e. Despesa de Custeio Despesas com pessoal e encargos, material de
consumo e serviços foram agrupadas e divididas
pelo número de habitantes.
f. Despesa de Investimentos Gastos per capita em investimentos.
Fonte: Elaboração dos autores (2011)

Modelos Econométricos
Para analisar os efeitos do OP sobre as variáveis dependentes foram utilizados
modelos de dados de painel com efeitos fixos e aleatórios.
O modelo de efeitos fixos tomou a forma:
Yit i + β1 OPit + β2 cidade_grandeit + β3 logpopit + β4 pib_per_capitait + εit

Onde:
Yit é a variável dependente, representa as variáveis fiscais para o município i no ano t;
i é o intercepto desconhecido para cada município;
β é o coeficiente estimado para as respectivas variáveis;
OPit é o vetor de controle com a dummy que representa a presença de Orçamento
Participativo;
cidade_grande it é o vetor de controle da dummy que qualifica os municípios com
população superior a um milhão de habitantes;
log popit é o vetor de controle demográfico, constituído do logaritmo da população do
município i no ano t;
pib_percapitait é o vetor de controle econômico, representado pelo PIB per capita do
município i no ano t;
εit é o termo de erro.

O modelo de efeitos aleatórios com a equação:

Yit i + β1 OPit + β2 cidade_grandeit + β3 logpopit + β4 pib_per_capitait + μit + εit
Onde:
Yit é a variável dependente, representa as variáveis fiscais para o município i no ano t;
i é o intercepto desconhecido para cada município;
β é o coeficiente estimado para as respectivas variáveis;
OPit é o vetor de controle com a dummy que representa a presença de Orçamento
Participativo;
cidade_grande it é o vetor de controle da dummy que qualifica os municípios com
população superior a um milhão de habitantes;
logpopit é o vetor de controle demográfico, constituído do logaritmo da população do
município i no ano t;
pib_percapitait é o vetor de controle econômico, representado pelo PIB per capita do
município i no ano t;
μit termo de controle da heterogeneidade dos municípios;
εit é o termo de erro.
O teste de Wald modificado foi utilizado para detectar a presença de
heterocedasticidade nos modelos de efeito fixo e os modelos apresentaram variância
diferenciada do termo de erro. Também, o teste de Breusch-Pagan ML foi utilizado
para detectar a heterocedasticidade.

Para prevenir a heterocedasticidade, os modelos foram estimados com

erros robustos, tanto para os de efeitos fixos, quanto para os de efeitos aleatórios.

Para ter um indicativo do melhor modelo, entre os de efeitos fixos e

aleatórios, foi realizado o teste Hausman. O critério Hausman indica o modelo
preferido.

Resultados dos Modelos

Gastos em Educação e Cultura
A Tabela 4 apresenta os resultados da estimativa dos efeitos sobre os
gastos em educação e cultura dos municípios que tiveram experiência do OP, de
cidade com maiores de um milhão de habitantes, por meio da variável cidade grande,
da população, com a variável logpop, e do PIB per capita dos municípios estudados.
As cidades analisadas no modelo foram as com população maior que cem mil
habitantes no censo demográfico de 2000 considerando o período de 1997 a 2008.

Tabela 4- Gastos em Educação e Cultura

Efeitos Fixos Efeitos Aleatórios
Variáveis Robusto Robusto
Constante -1.955,771 *** 140,581
 (-5,27) (1,08)
OP 12,11065 * 12,97500 **
(1,91) (2,18)
Cidade grande -44,93432 *** -44,98964 **
(-7,50) (-2,53)
Logpopulação 175,76430 *** 5,07201
(5,85) (0,48)
Pib per capita 0,000222 *** 0,00399 ***
(5,21) (8,83)
Número de observações 2497 2497
Número de Grupos 223 223
Teste F 159,47 695,71
p(0,00) p(0,00)
R² Geral 0,0058 0,4559
Breusch-Pagan ML 3732,27
p(0,00)
Hausman 127,90
p(0,00)
Fonte: Elaboração dos autores
Notas: Entre parênteses, estatística t
*** significância de 1%
** significância de 5%
* significância de 10%

Os resultados apresentam diferenças entre os municípios que adotaram o

OP como instrumento de gestão, tanto nos modelo com efeitos fixo quanto no modelo
com efeitos aleatórios, ao nível de significância de 10% e 5%, respectivamente. Os
coeficientes nas duas estimativas são positivos, indicando maior alocação nesse tipo
de gastos onde o OP é utilizado. Nas cidades com OP, o gasto médio per capita com
educação e cultura é maior em R$ 12,11, para o modelo de efeitos fixos, e R$ 12,97,
para o modelo de efeitos aleatórios. O comportamento esperado, a priori, era de não
existir diferença significativa. A legislação constitucional exige gastos mínimos de
pelo menos 25% da receita de impostos e transferências, com aplicação de
penalidades aos municípios que descumprirem esse dispositivo. Portanto, a tendência
esperada é um comportamento padronizado nesse tipo de gasto, tendo em
consideração que com a aplicação mínima, do estabelecido na Constituição, a
participação é elevada nessa função, normalmente a maior alocação de despesas dos
municípios é na função educação.
Os resultados também foram significativos para as cidades com mais de
um milhão de habitantes, com significância de 1%, para o modelo de efeitos fixos, e
5%, para o modelo de efeitos aleatórios.
A relação é inversa aos gastos em educação e cultura, mostrando que o
gasto per capita diminui quando o município é muito grande. Na variável logpop, há
uma relação direta, aumentando o gasto per capita na medida em que a população vai
aumentando, mas, essa relação se inverte quando a cidade fica muito grande, acima de
um milhão de habitantes. A variável logpop é significativa somente no modelo de
efeitos fixos. O PIB per capita, como é esperado, contribui positivamente para o gasto
em educação e cultura. A variável PIB per capita é significativa, a 1% de
significância, em ambos os modelos.
Pelo critério Hausman, o modelo de efeitos fixos se mostra como o mais
adequado para estimar o modelo. Para prevenir a heterocedasticidade os modelos
foram estimados com erros robustos.

Gastos em Saúde e Saneamento

A Tabela 5 mostra o impacto das variáveis nos gastos em saúde124 e
saneamento. Os municípios que utilizaram o OP apresentam diferenças em relação
aos que não empregam esse instrumento, ao se examinar o modelo de efeitos
aleatórios. Com significância de 5%, o gasto per capita em saúde e saneamento é
maior em R$ 25,87. O modelo de efeitos fixos não apresentou um coeficiente
significativo, embora tenha ficado limítrofe, de 10,2%, a zona de confiança de 10%
utilizada nesse estudo.
As demais variáveis foram significativas, a 1%, em ambos os modelos,
com comportamento semelhante aos verificados nos resultados obtidos nos modelos
que examinou os efeitos sobre os gastos em educação e cultura.
As cidades com mais de um milhão de habitantes apresentam redução do
gasto per capita em saúde do que as de menor população, embora a variável que
representa a população das cidades demonstre uma relação positiva. Ou seja, a medida
que aumenta a população o gasto per capita é maior, porém, essa relação tem um
limite, ao se elevar acima de um milhão de habitantes, essa relação é inversa.

Tabela 5- Gastos em Saúde e Saneamento

Efeitos Fixos Efeitos Aleatórios
Variáveis Robusto Robusto
Constante -4.398,027 *** -791,103 ***
(-8,01) (-5,22)

124
Os municípios são obrigados a aplicar, com recursos próprios, 15% da receita de impostos
e transferências em ações de saúde.
 OP 15,41492 25,87390 ***
(1,64) (2,92)
Cidade grande -56,20017 *** -95,94594 **
(-6,59) (-2,46)
Logpopulação 371,70720 *** 79,17406
(8,33) (6,35)
Pib per capita 0,00298 *** 0,00493 ***
(5,21) (8,83)
Número de observações 2488 2488
Número de Grupos 223 223
Teste F 220,91 758,29
p(0,00) p(0,00)
R² Geral 0,0516 0,2332
Breusch-Pagan ML 4740,5
p(0,00)
Hausman 182,69
p(0,00)
Fonte: Elaboração dos autores
Notas: Entre parênteses, estatística t
*** significância de 1%
** significância de 5%
* significância de 10%

No sistema de cooperação dos entes federados, grande parte dos

municípios com população acima de um milhão de habitantes possui gestão plena da
saúde, recebendo para isso, transferências da União e dos Estados para executar as
ações de saúde, complementarmente aos recursos próprios destinados a esse fim,
exigidos pela legislação. Pelos resultados verificados nos modelos, o valor
complementar, que também é considerado para a função educação, não parece ser
suficiente para apresentar uma relação positiva de gastos per capita em saúde nas
cidades muito grandes.
O PIB per capita também é significativo a 1% nos dois modelos. Como
relação positiva, ao se elevar em um real o PIB per capita, o gasto em educação e
saúde é elevado em 0,00298 e 0,00493 reais nos modelos de efeitos fixos e aleatórios,
respectivamente.
As funções educação e saúde, somadas, representaram, em média, 46,8%
dos gastos totais dos municípios brasileiros, com a adição, para uniformizar o
agrupamento de despesas no período estudado, das funções cultura e saneamento, esse
percentual se eleva para mais da metade dos gastos orçamentários dos municípios125.
A capacidade de realizar política fiscal dos municípios tem grande
concentração nessas áreas de atuação, são funções com grande concentração de

125
Considerando o demonstrado na Tabela 2 do Capítulo 2, que mostra a média dos gastos
dos municípios brasileiros por função de governo no período de 2004 a 2009.
atividades fins, com prestação de serviços diretos para a população.
Os resultados dos modelos mostram que nas cidades em que o OP é
utilizado como instrumento de gestão, há a destinação de mais recursos para essas
áreas, demonstrando o caráter distributivo que caracteriza o OP, uma vez que os
maiores usuários de serviços de ensino fundamental e de saúde públicos são da
parcela da população de menor renda.
Gastos em Habitação e Urbanismo
A Tabela 6 apresenta os efeitos sobre os gastos em habitação e urbanismo.
A dummy que representa a variável de presença de OP não foi significativa nos
modelos de efeitos fixos e aleatórios. As variáveis cidade_grande e logpop,
representando cidades com população acima de um milhão de habitantes e a
população, respectivamente, foram significativas a 1%, exceto no modelo de efeitos
aleatórios para a variável cidade_grande que não foi significativa.
Tabela 6- Gastos em habitação e Urbanismo
Efeitos Fixos Efeitos Aleatórios
Variáveis Robusto Robusto
Constante -2.714,876 *** -356,828
(5,67) (-3,25)
OP -7,00764 -3,11923
(-1,02) (-0,46)
Cidade grande 43,64128 *** -7,51275
(6,77) (-0,25)
Logpopulação 228,04950 *** 36,83767 ***
(5,89) (4,06)
Pib per capita 0,00076 * 0,00219 ***
(1,91) (5,20)
Número de observações 2495 2495
Número de Grupos 223 223
Teste F 87,09 271,01
R² Geral 0,0232 0,1578
Breusch-Pagan ML 4235,95
p(0,00)
Hausman 137,44
p(0,00)

Fonte: Elaboração dos autores

Notas: Entre parênteses, estatística t
*** significância de 1%
** significância de 5%
* significância de 10%

Os coeficientes foram positivos em ambos os casos, demonstrando que

essa alocação de gastos é maior quanto maior é a cidade. O que é razoável, pois a
demanda por planejamento e ações urbanísticos é mais necessária pela concentração
populacional. A estimativa do modelo de efeitos fixos resultou em um gasto per capita
de R$ 43,64 maior em municípios com população com mais de um milhão de
habitantes. O PIB per capita também é significativo e com coeficiente positivo nos
dois modelos, revelando uma relação de maior aplicação em habitação e urbanismo
quanto maior é o PIB per capita da cidade.
Gastos em Custeio
A Tabela 7 mostra que a existência do OP leva a um nível de gastos em
custeio maior que nas cidades que não têm esse instrumento. Com significância de
10%, no modelo de efeitos fixos, e de 5%, no modelo de efeitos aleatórios, o gasto per
capita é maior, no primeiro, em R$ 43,18 e, no segundo, em R$ 53,81.
A variável cidade_grande somente é significante no modelo de efeitos
fixos e apresenta um coeficiente negativo, revelando um gasto per capita menor
nesses municípios em relação aos demais. Embora os coeficientes da variável da
população seja positivo e significante nos dois modelos, mostrando que a despesa em
custeio aumenta juntamente com a evolução do número de habitantes, ao ultrapassar
um milhão de habitantes, o gasto em custeio per capita é menor. O PIB per capita é
positivamente relacionado com gastos em custeio e significante a 1% nos dois
modelos.
Tabela 7- Gastos em Custeio
Efeitos Fixos Efeitos Aleatórios
Variáveis Robusto Robusto
Constante -7.781,229 *** -909,600 **
(-5,14) (-2,24)
OP 43,17918 * 53,80806 **
(1,93) (2,57)
Cidade grande -65,02711 *** -100,50460
(-2,81) (-1,47)
Logpopulação 689,36090 *** 130,53390 ***
(5,63) (3,96)
Pib per capita 0,00711 *** 0,12043 ***
(3,88) (-2,24)
Número de observações 2493 2493
Número de Grupos 223 223
Teste F 187,77 740,6
R² Geral 0,0437 0,3405
Breusch-Pagan ML 4276,59
p(0,00)
Hausman 143,21
p(0,00)
Fonte: Elaboração dos autores
Notas: Entre parênteses, estatística t
*** significância de 1%
** significância de 5%
* significância de 10%
3.2.5 Gastos em Investimentos
Nas despesas de investimentos, na Tabela 8, somente a variável do PIB
per capita é significativa em ambos os modelos. A presença de OP não se revelou
significante a ponto de diferenciar o gasto per capita em investimentos das cidades
que não o utilizam.
O resultado surpreende se considerarmos que as decisões dos conselhos
do OP são concentradas na escolha de investimentos, de obras. Uma explicação para
isso, combinada com o resultado que encontramos ao estimar os gastos com custeio, é
de que o tipo de investimento demandado pelo OP pode ser combinado com algum
tipo de prestação de serviços. Por exemplo, ao escolher pela construção de um posto
de saúde ou de uma escola, o gasto com a construção da edificação, dos equipamentos
duráveis são despesas com investimento, porém, a despesa com a contratação dos
médicos, enfermeiros, professores, medicamentos e materiais de consumo em geral,
energia elétrica são gastos em custeio. Ao longo do tempo, o investimento feito
originalmente nesse tipo de situação será muito inferior aos gastos com a manutenção.
Tabela 8- Gastos em Investimentos
Efeitos Fixos Efeitos Aleatórios
Variáveis Robusto Robusto
Constante -1.151,170 * 74,681
(-1,86) (0,78)
OP -3,45235 -2,86988
(-0,53) (-0,51)
Cidade grande -15,45697 ** -44,98964 **
(-2,50) (-1,13)
Logpopulação 100,71690 ** 0,93966
(2,01) (0,12)
Pib per capita 0,000121 ** 0,00229 ***
(2,54) (0,78)
Número de observações 2504 2504
Número de Grupos 223 223
Teste F 36,08 204,26
R² Geral 0,0029 0,2137
Breusch-Pagan ML 2188,79
p(0,00)
Hausman 36,47
p(0,00)
Fonte: Elaboração dos autores
Notas: Entre parênteses, estatística t
*** significância de 1%
** significância de 5%
* significância de 10%

Outros tipos de investimentos que não necessitam a contratação

complementar de profissionais diretamente exigidos para a sua utilização, tais como a
construção e pavimentação de vias, habitação, também geram gastos em manutenção,
como limpeza urbana, oferecimento de maior quantidade de matrículas em escolas da
região. Nesses casos, a explicação passaria pela exigência implícita, onde há OP, de
maior quantidade de serviços complementares aos investimentos realizados. Esse
ponto seria uma questão a ser respondida em outra pesquisa.
Em relação ao número de habitantes o resultado da estimativa se mostrou
semelhante aos outros modelos, como um valor positivo no coeficiente de população
e negativo para as cidades com população maior de um milhão de habitantes, no
modelo de efeitos fixos. No modelo de efeitos aleatórios esses coeficientes não foram
significativos.

3.2.6 Despesa Orçamentária

Na Tabela 9 são apresentados os efeitos sobre o gasto orçamentário total

do município. No modelo com efeitos fixos, a variável do OP não foi significante. No
modelo de efeitos aleatórios, o gasto por habitante é maior em R$ 49,77 nas cidades
com OP, a um nível de significância de 5%.
Tabela 9- Despesa Orçamentária
Efeitos Fixos Efeitos Aleatórios
Variáveis Robusto Robusto
Constante -8.922,056 *** -871,899 **
(-5,00) (-1,88)
OP 39,08306 49,77044 **
(1,52) (2,05)
Cidade grande -74,79416 *** -103,80240
(-2,81) (-1,36)
Logpopulação 790,66570 *** 135,57180 ***
(5,48) (3,58)
Pib per capita 0,00958 *** 0,01554 ***
(4,48) (-1,88)
Número de observações 2508
Número de Grupos 223
Teste F 199,99 821,25
R² Geral 0,0471 0,3845
Breusch-Pagan ML 4383,01
p(0,00)
Hausman 134,35
p(0,00)
Fonte: Elaboração dos autores
Notas: Entre parênteses, estatística t
*** significância de 1%
** significância de 5%
* significância de 10%
A estimativa acompanha a obtida no modelo que verificou os efeitos da
despesa de custeio, com um coeficiente com valor próximo ao já encontrado. O
custeio constitui a maior parcela da despesa total de um município, assim, é de se
esperar que em ambos o comportamento das variáveis tivessem comportamento
semelhantes.
Nas demais variáveis, o gasto per capita da despesa total foi significativo
e com coeficiente positivo para população e PIB per capita, nos modelos de efeitos
fixos e aleatórios, e significativo e negativo para cidades com mais de um milhão de
habitantes no modelo de efeitos fixos.
O maior nível de gastos por habitantes mostram uma maior participação
dos governos locais nas cidades com OP com maior número de habitantes, porém com
população inferior a um milhão, e com maior PIB per capita, considerando o modelo
de efeitos aleatórios. Visto pelo modelo de efeitos fixos, o maior tamanho do governo
não pode ser explicado pela variável representativa do OP. Com as demais variáveis, o
resultado é confirmado nos dois modelos.

Considerações Finais
Esse trabalho investigou os efeitos da utilização do Orçamento
Participativo como instrumento de gestão pública na política fiscal dos municípios
brasileiros com população igual ou maior que cem mil habitantes no censo de 2000,
totalizando 223 cidades. O período abrangeu três gestões entre os anos 1997 a 2008,
na primeira gestão, de 1997 ao ano 2000, 34 municípios utilizaram o Orçamento
Participativo, na segunda, de 2001 ao ano de 2004, 69 municípios, e na terceira, de
2005 ao ano de 2008, 80 experiências entre as cidades selecionadas.
O Orçamento Participativo mostrou ter influência na política fiscal dos
municípios. As variáveis foram os gastos em educação e cultura, saúde e saneamento,
habitação e urbanismo, despesas em custeio, despesa em investimentos e despesa
total, estimadas por modelagem econométrica com modelos de efeitos fixos e
aleatórios. Com os modelos de efeitos fixos, o Orçamento Participativo influenciou na
aplicação de mais recursos em educação e cultura e nas despesas de custeio. Nos
modelos de efeitos aleatórios, foi significativo nos gastos em educação e cultura,
saúde e saneamento, custeio e despesa orçamentária. As principais áreas de atuação
dos municípios são as funções de educação e cultura e saúde e saneamento, que
somadas absorvem mais da metade dos orçamentos das cidades, nelas o Orçamento
Participativo apresentou um maior nível de gastos per capita que as cidades que não
utilizam o instrumento, exceto no modelo de efeitos fixos para os gastos em saúde e
saneamento.
Os modelos testaram outras variáveis explicativas de efeitos sobre a
política fiscal, a população, uma dummy para representar as cidades muito grandes,
com população maior de um milhão de habitantes e o PIB per capita de cada
município. O PIB, como se espera, apresentou coeficiente positivo e significativo em
todos os modelos, contribui para elevação dos gastos nas variáveis de despesa.
O número de habitantes, nos modelos que se mostrou significativo,
apresentou influência na mesma direção da variável do PIB, com cidades com maior
população apresentando maiores gastos per capita, maiores receitas e superávits
orçamentários. Porém, as cidades com população maior que um milhão de habitantes,
demonstrou ter um comportamento diferente na maioria dos modelos, por exemplo,
em menor gastos per capita em educação e cultura e saúde e saneamento.
Na última década aumentou a quantidade de informações mais detalhadas
dos municípios, o processo de disponibilização foi gradual e alguns dados não estão
disponíveis para o início da série estudada. Também, os critérios de contabilização das
contas públicas têm passado por um processo de padronização, com alterações de
critérios de classificação de itens de receita e de despesa. Assim, alguns itens
necessitaram de ajustes para ter uma série com os mesmos critérios, como agregar
funções de despesa separadas em anos intermediários, outras variáveis não puderam
ser testadas pela dificuldade em ter uma série consistente. Para novos trabalhos, a
concretização da padronização das contas públicas e o já maior comprometimento dos
municípios em fornecer as informações permitirão ter séries mais homogêneas e mais
completas, o que permitirá a ampliação e maior detalhamento da análise dos efeitos da
participação popular nas políticas fiscais dos municípios.
Bibliografia
AGUIRRE, Basilia M. B. & MORAES, Marcos R. Questão Federativa no Brasil: um
“Estado das Artes” da Teoria. Revista de Economia Política, vol. 17, nº 1 (65),
janeiro-março/97.
ARATO, Andrew. Representação, soberania popular e accountability. In: Lua Nova:
Revista de Cultura e Política, n. 55, São Paulo, 2002.
AVRITZER, L. Sociedade Civil e Participação Social no Brasil. Disponível em
www.democraciaparticipativa.org. Acessado em 03/04/2009.
AVRITZER, L. Instituições Participativas e Desenho Institucional: algumas
considerações sobre a variação da participação no Brasil democrático. Opinião
Pública, vol. 14, nº 1. Campinas, Junho de 2008.
AVRITZER, Leonardo. O Orçamento Participativo e a Teoria Democrática: Um
Balanço Crítico. In. AVRITZER, Leonardo; NAVARRO, Zander. A Inovação
Democrática no Brasil. São Paulo: Editora Cortez, 2003.
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado – 42. ed. São Paulo: Globo, 2001.
FELD, Lars P. e KIRCHGÄSSNER, Gebhard. (2001). "Does direct democracy reduce
public debt? Evidence from Swiss municipalities". Public Choice, 109, 347-
370.FELD, L.; KIRCHGÄSSNER, G. The Role of Direct Democracy in the European
Union. CESifo Working Paper N0 1083, Presented at CESino Conference “A
Constitution for the European Union”. November 2003
HELD, David. Modelos de Democracia. Belo Horizonte: Editora Paidéia, c1987.
MARQUETTI, A.. Participação e redistribuição: o orçamento participativo em Porto
Alegre. In: Avritzer, L.; Navarro, Z. (Org.). A inovação democrática no Brasil. p.
129-156. São Paulo, Cortez Editora. 2003
MARQUETTI, A., BÊRNI, D. Democracia Participativa, Performance Fiscal e
Distribuição: a evidência dos municípios gaúchos. In: Terceiro Encontro de
Economia Gaúcha. Porto Alegre. 2006.
MATSUSAKA , John G., "Fiscal Effects of the Voter Initiative: Evidence from the
Last 30 Years," Journal of Political Economy, 103, 587-623. June 1995.
MATSUSAKA, J.. “Fiscal effects of the voter initiative in the first half of the
Twentieth Century”. Journal of Law and Economics, 43, 619-650. 2000
MILL, John Stuart. Considerações sobre o Governo representativo. Trad. de
Manoel Innocêncio de L. Santos Jr. Brasília. Editora Universidade de Brasília. 1981.
192 p.
MUSGRAVE, Richard Abel. Teoria das finanças públicas: um estudo da economia
governamental; tradução: Auriphebo Berrance Simões. São Paulo. Atlas. Brasília.
INL. 1973.
MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVE, P. B. Finanças públicas: teoria e prática. São
Paulo. Campus/USP. 1980.
PEREIRA, P.T. (1997). A teoria da escolha pública: uma abordagem neo-liberal?, in
Análise Social, vol. XXXII (141), p. 419-442 (PT docum.pdf, EN FR abstract 258
kb). Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa.
POGREBINSCHI, Thamy. O Enigma da Democracia em Marx. Revista Brasileira
de Ciências Sociais. Volume 22, nº 63. São Paulo. 2007.
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria geral do Estado. 2.ed. São Paulo:
Atlas, 2001.
SEN, Amartya Kumar. Desenvolvimento como liberdade; tradução: Laura Teixeira
Motta; revisão técnica Ricardo Doniselli Mendes. São Paulo. Companhia das Letras.
2000.
SINTOMER, Y.;HERZBERG, C; A. RÖCKE. Modelos transnacionais de participação
Cidadã: O caso do orçamento participativo. Sociologias, v.14, n.30, p-116, 2012.
SPADA, Paolo. The Economic and Political Effects of Participatory Budgeting.
Prepared for delivery at the 2009 Congress of Latin American Studies Association.
Rio de Janeiro. 2009.
VARGAS, Cristina Ribas. Democracia Participativa e Desenvolvimento Humano
nos Municípios Brasileiros: uma Análise a partir de Amartya Sen. 2007. 90 f.
Dissertação (Mestrado em Economia) – Faculdade de Administração, Contabilidade e
Economia, PUCRS, Porto Alegre, 2007.
World Bank. 2008. Toword a More Inclusive and Effective Participatory Budget
in Porto Alegre. World Bank, Washington, DC. Report No. 40144-BR.
 ¿Migrar, es votar?
Florencia Zulcovsky fzulcovsky@buenosaires.gob.ar
Mariana Florencia Kamian. mkamian@buenosaires.gob.ar
Milagros Salaverri. msalaverri@buenosaires.gob.ar
Rosario Burone Risso: rburonerisso@buenosaires.gob.ar
Hernan Camps hcamps@buenosaires.gob.ar
Andrea Mateos andreamateos@buenosaires.gob.ar
Javier Tejerizo jtejerizo@buenosaires.gob.ar

Institución: Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Dirección General

Reforma Política y Electoral.

Área Temática: 11. Sociedad Civil, Democracia participativa y nuevos actores

políticos

Resumen.- La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que el

ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un fin en sí mismo y, a la vez,
un medio fundamental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los
demás derechos humanos. La Organización de Estados Americanos por su parte, ha
caracterizado a la población migrante como un grupo particularmente vulnerable que
merece especial atención por parte de los Estados. El presente trabajo pretende
analizar la interacción entre ambas variables desde el punto de vista del derecho al
sufragio en su faz activa. Se abordará específicamente el empadronamiento en su
carácter de condición sine qua non para la emisión del voto. Se hará hincapié en las
posturas adoptadas al respecto en la arena subnacional argentina, con especial énfasis
en el criterio seguido por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para garantizar el
cumplimiento de los derechos consagrados en su Constitución. Se considerarán y
valorarán las alternativas escogidas, particularmente en torno a la automaticidad,
obligatoriedad o voluntariedad del empadronamiento y el voto de los migrantes
respectivamente. Finalmente, se intentará dilucidar si existe una alternativa preferible
a las demás a la luz del respeto debido a los derechos y garantías de la población
migrante.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13
de septiembre de 2018
 Migrar, ¿es votar?

"La participación política es una noción compleja, que se

manifiesta en toda actividad de los miembros de una
comunidad derivada de su derecho a decidir sobre el
sistema de gobierno, elegir representantes políticos, ser
elegidos y ejercer cargos de representación, participar en
la definición y elaboración de normas y políticas públicas y
controlar el ejercicio de las funciones públicas
encomendadas a sus representantes"(IIDH, 2001)126.

Introducción

En palabras de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), el

principio fundacional del Derecho Internacional de los Derechos Humanos redunda en
que tales derechos no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino
que tienen como fundamento los atributos de la persona humana.127 Ahora bien, en el
caso de ciertos derechos políticos este principio adquiere particulares contornos que
merecen especial atención.

A través del presente trabajo pretendemos aproximarnos a la figura del “migrante” o

“extranjero” tal como aparece plasmada en los distintos ordenamientos jurídicos de
Sudamérica. Mediante el empleo de una metodología eminentemente descriptiva,
abordaremos los distintos enfoques empleados por las legislaciones en estudio para
regular el acceso de los migrantes al sufragio en su faz activa.

El binomio nacional-extranjero, integrado por términos opuestos y a la vez

complementarios, constituirá el prisma a través del cual enfocaremos nuestro análisis.
En efecto, mediante un estudio eminentemente comparativo evaluaremos el
tratamiento dispensado por los respectivos sistemas normativos hacia los nacionales y
extranjeros de cada país.

La elección del universo de estudio –países sudamericanos a excepción de Guyana y

Surinam- obedece al estrecho vínculo que todos ellos mantienen con nuestro país en
materia migratoria, circunstancia manifiestamente acreditada a través de estadísticas
oficiales periódicamente difundidas por la Dirección Nacional de Migraciones.128

El análisis de la arena subnacional, con particular énfasis en el caso de la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires, responde a su vez a la necesidad de abordar en forma

126
Noción adoptada por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos a partir de distintas
definiciones y postulada como su definición base de los trabajos en materia de derechos derivados de la
participación política y su evaluación por medio de indicadores. Al respecto, véase Thompson, José,
PARTICIPACIÓN, DEMOCRACIA Y DERECHOS HUMANOS, IIDH, 2001: 79-103.
127
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), “Derechos humanos de migrantes,
refugiados, apátridas, víctimas de trata de personas y desplazados internos: Normas y Estándares del
Sistema Interamericano de Derechos Humanos”, 2015, P. 39. Disponible en:
http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/MovilidadHumana.pdf
128
Disponibles en: http://www.migraciones.gov.ar/accesible/indexA.php?estadisticas
detallada el complejo escenario que se presenta en la República Argentina; ello en
función de la peculiar configuración del plexo normativo vigente en materia electoral
debido a su carácter federal.

Con el fin de determinar el tratamiento que las diferentes jurisdicciones nacionales y

subnacionales dan al voto de extranjeros, analizaremos sus regímenes normativos,
identificando en cada régimen electoral las siguientes categorías:

A) La forma en la que está constituido el cuerpo de electores: ello conlleva

analizar en cada jurisdicción quiénes se encuentran habilitados a elegir a sus
representantes y ser elegidos (sufragio activo y pasivo). Ahondaremos en esta cuestión
a efectos de comprobar si los extranjeros se encuentran incluidos dentro del conjunto
de ciudadanos habilitados para votar y, en caso de estarlo, detallaremos los requisitos
exigidos para acceder al derecho.

B) El carácter del voto en tanto derecho o derecho-deber: analizaremos si el

sufragio es considerado obligatorio o facultativo (voluntario), entendiendo como
obligatorio a aquel deber cívico impuesto al ciudadano cuya falta de ejercicio es
usualmente castigada mediante la imposición de una sanción, y voluntario a aquel en
el que el sufragio es presentado como una opción para el elector.

C) El procedimiento elegido para la conformación del registro: A efectos de llevar

adelante las elecciones es necesario conformar un registro de electores que establezca
la cantidad de ciudadanos habilitados para votar y contenga los datos necesarios para
su identificación y domicilio.

Marta León-Röesch define al registro electoral como “el conjunto organizado de

inscripciones de quienes reúnen los requisitos para ser elector y no se hallen privados,
definitiva o temporalmente, del derecho al sufragio”129. En efecto, es el registro
electoral el que señala quiénes son los ciudadanos habilitados para votar y, por
consiguiente, quienes no pueden hacerlo.

Se indagará cómo es el procedimiento para la conformación de los registros

electorales en cada jurisdicción, diferenciándose las siguientes categorías:

1) Automático. Es aquel en el cual, sin mediar solicitud del interesado, se le ingresa

al registro de electores o se actualiza su inscripción en el mismo.

2) No automático. Entendido como aquel en que el ciudadano, a efectos de lograr su

inscripción y por la tanto su habilitación para ejercer el sufragio, debe concurrir -con
la documentación que acredite su identidad- a solicitar su inclusión en el registro
electoral correspondiente ante la respectiva autoridad electoral. Mediante la solicitud
de inscripción el ciudadano insta a la verificación de los requisitos exigidos para ser
elector.130

129
LEÓN-RÖESCH, Marta (1989). "El registro electoral: los modelos de Argentina, Colombia y Costa
Rica", en: Jaramillo, J. Poder y consolidación democrática: estudios sobre la organización Electoral
América Latina (pp. 71-86). Costa Rica: IIDH/CAPEL
130
LEÓN-RÖESCH, Marta (1998) "Los registros electorales", en: Nohlen, D., Picado, S., y Zovatto, D.
(comps.), Tratado de derecho electoral comparado de América Latina (pp. 250 -307). México: Fondo
Cada uno de los puntos mencionados serán relevados respecto de los electores
nacionales de cada territorio y, en caso de estar habilitados a sufragar, de los
extranjeros. Ello a efectos de comparar el tratamiento que la jurisdicción analizada da
de cada uno y determinar si se establecen diferencias en la forma de acceder al
derecho.

Participación política, sufragio activo y migrantes

Tal como describe el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), la

participación política asume diversas formas, incluso algunas no vinculadas en forma
directa con el ámbito electoral o político partidario. Entre ellas puede destacarse
aquella que encuentra su cauce mediante el accionar de organizaciones de la sociedad
civil, de movimientos inorgánicos de protesta o a través del uso de redes sociales -un
nuevo y dinámico escenario de debate e intercambio que sirve de plataforma a
distintas corrientes de opinión-. Si bien estas intervenciones son derivados específicos
de los “derechos políticos” propios de los integrantes de una comunidad, enfocaremos
nuestro trabajo particularmente en lo relacionado con el sufragio, en su carácter de
elemento central y piedra angular de las democracias modernas.

La historia enseña que el establecimiento de requisitos para habilitar el acceso al

sufragio ha sido, es y probablemente será una práctica corriente entre las distintas
comunidades políticas. En este orden de ideas, la Convención Americana sobre
Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica reconoce expresamente a los
Estados Parte, a través de su artículo 23, la posibilidad de reglamentar el ejercicio de
los derechos políticos “por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso
penal”. No se trata, entonces, del deber de garantizar un acceso irrestricto a la calidad
de elector, sino de que las limitaciones dispuestas por la legislación sean razonables y
respetuosas de la dignidad humana.

Observamos que el concepto de “nacionalidad” aparece como uno de los criterios a

los que un Estado podrá recurrir para restringir de algún modo el derecho al voto. Sin
perjuicio de ello, hemos de destacar que la sola condición de “nacional” tampoco
habilita de por sí para ejercer los derechos políticos: el empleo de condicionantes tales
como la edad, la capacidad civil u incluso la ausencia de condena, son utilizadas en
prácticamente todos los ordenamientos jurídicos analizados en el marco de este
trabajo.

Este trabajo pretende realizar una aproximación al comportamiento que despliegan los
ordenamientos jurídicos sudamericanos frente al binomio nacional-extranjero.
Entendemos que mientras otros criterios disfrutan de una aceptación prácticamente
unánime, la nacionalidad como limitante del acceso al sufragio está lejos de ser
pacífica. Pese a que su empleo es legítimo, al menos desde un punto de vista formal,
su implementación no deja de ser fuente de controversia.

de Cultura Económica.
El estudio del marco legal de cada jurisdicción nos permitirá constatar a quién se
considera como actor político en cada caso e identificar si la legislación argentina es
consistente con la de los demás países sudamericanos. Asimismo, expondremos el
tratamiento que de este tema dan las jurisdicciones subnacionales de la Argentina, a
efectos de corroborar si existe un criterio uniforme o disímil respecto al sufragio de
migrantes en nuestro país.

Marco Legal

Los procesos de integración regional y migración internacional han puesto en

discusión la visión clásica de la ciudadanía asociada a la nacionalidad. Estás
circunstancias fácticas, a partir de las cuales la realidad interpela a la teoría, han
permitido extender los derechos políticos a los extranjeros a partir de una visión de la
ciudadanía asociada con la residencia131.

En Sudamérica encontramos ejemplos polares que oscilan entre el reconocimiento

integral del derecho al sufragio para los extranjeros y la imposibilidad absoluta de su
ejercicio. Entre ellos se reproducen variantes intermedias que dan lugar a un mosaico
complejo y de difícil caracterización. A modo de aproximación inicial, podemos
afirmar que los criterios esgrimidos para permitir o no el sufragio difieren
sobremanera de un país a otro. La convergencia de recaudos da lugar incluso a que
dentro de un mismo Estado coexistan subcategorías de migrantes con y sin derecho al
sufragio respectivamente.

El procedimiento elegido para la conformación del registro de electores, ya sea

voluntario o automático, es a su vez otro punto de contraste entre migrantes y
nacionales al que debe prestarse especial atención. Comprender su configuración
permitirá sentar las bases para determinar la incidencia que los distintos sistemas de
conformación de registros tienen sobre el porcentaje de participación de los migrantes
habilitados a sufragar. En función de ello, hemos tomado en consideración esta
variable a la hora de analizar la situación imperante en cada uno de los países y
jurisdicciones relevadas.

El derecho al sufragio de migrantes en Sudamérica

En este apartado procederemos a reseñar el tratamiento que cada uno de los países de
sudamérica da a los extranjeros en la materia que nos ocupa. A continuación,
incluimos un cuadro comparativo en el cual se destacan los principales aspectos
relevados en cada país, para luego desarrollar con mayor profundidad las principales
aristas de cada legislación.

131
DE LUCAS, Javier, y otros (2008), "Los derechos de participación como elemento de integración de
los inmigrantes", Fundación BBVA, Bilbao.
 Nacionales Extranjeros

País
Carácter Incorporación Incorporación al Residencia
Carácter del Tipo de Proceso Electoral
del al Registro de Registro de mínima
Sufragio en que pueden sufragar
Sufragio Electores Electores exigida

Todo tipo de proceso

electoral, a excepción de los
Uruguay Obligatorio No automático Voluntario No automático plebiscitos de reforma 15 años
constitucional, por mandato
constitucional

Todo tipo de proceso

Chile Voluntario Automático Voluntario Automático 5 años
electoral

Elecciones Municipales, a
excepción de las
Perú Obligatorio Automático Voluntario No automático municipalidades de frontera, 2 años
por disposición
reglamentaria

No exige.
Automático Elecciones Municipales, por Requiere
Paraguay Obligatorio Obligatorio No automático
(2012) mandato constitucional radicación
definitiva

Todo tipo de proceso

Ecuador Obligatorio Automático Voluntario No automático 5 años
electoral

Elecciones Municipales
aplicando principios de
Bolivia Obligatorio No automático Obligatorio No automático 2 años
reciprocidad internacional,
por mandato constitucional

Elección Municipal o
distrital, la restricción es por
Colombia Voluntario No automático Voluntario No automático mandato constitucional pero 5 años
el derecho es otorgado por
ley

No pueden
votar (excepto
Brasil Obligatorio No automático portugueses X X X
con residencia
permanente)

Venezuela Voluntario No automático Voluntario 10 años

No automático Elecciones Municipales, por
 (voluntario) mandato constitucional

Hemos de aclarar que no es nuestra intención efectuar juicio de valor alguno, sino tan
solo exponer los criterios escogidos por los ordenamientos jurídicos relevados para
reglamentar el derecho al sufragio, en su faz activa, de los extranjeros residentes. Nos
limitamos por ello a describir los aspectos más sobresalientes y singulares de cada
legislación desde una perspectiva comparada.

República del Paraguay

A tenor de lo dispuesto en el artículo 118 de la Constitución y en el artículo 1° del

Código Electoral de la República de Paraguay (Ley N° 834/96 y modificatorias), el
sufragio es derecho, deber y función pública del elector. El artículo 4° del citado
cuerpo legal aclara en este sentido que el voto es “universal, libre, directo, igual,
secreto, personal e intransferible”, además de constituir una obligación para todos los
ciudadanos habilitados, cuyo incumplimiento será sancionado con multa.

En cuanto a la composición del cuerpo electoral, el artículo 120 de la carta magna

paraguaya -el cual es complementado por el artículo 2° y 122 del Código Electoral-
establece que son electores los ciudadanos paraguayos radicados en el territorio
nacional y los extranjeros con radicación definitiva que hayan cumplido dieciocho
años de edad, que reúnan los requisitos exigidos por la ley y que estén inscriptos en el
Registro Cívico Permanente.

Respecto al alcance de los derechos políticos concedido a los extranjeros, se establece

que tendrán los mismos derechos que los nacionales –es decir al sufragio tanto en su
fase activa como pasiva- pero únicamente en las elecciones municipales. He aquí la
primera diferencia -y quizás la más importante- en el tratamiento dispensado a
nacionales y extranjeros en la legislación paraguaya. En efecto, el hecho de que la
clase de procesos electorales en los que pueden participar se encuentre determinada en
la propia Carta Fundamental del país implica una dificultad adicional frente a la
eventual voluntad de ampliar este derecho.

Cabe destacar respecto al concepto de radicación definitiva que, contrariamente a lo

que sucede en las legislaciones de los restantes países sudamericanos relevados, la
normativa paraguaya no exige un mínimo de años de residencia para acceder a la
calidad de residente permanente o a la radicación definitiva.

Hasta aquí podemos colegir entonces que, tanto los ciudadanos paraguayos
establecidos en el territorio nacional como los extranjeros con radicación definitiva
tienen un derecho-deber al sufragio, siempre que cumplan con los presupuestos
establecidos en la legislación.

Ahora bien, en lo que refiere a la fase registral, en el año 2012 el Congreso Nacional
de la República del Paraguay sancionó la Ley N° 4.559 que estableció a partir de
aquel momento la inscripción automática en el Registro Cívico Permanente (RCP) a
favor de todos aquellos ciudadanos paraguayos que cumplieran dieciocho (18) años
de edad, reunieran los requisitos para votar y contaran con cédula de identidad civil.
(cf. art. 1 Ley N° 4.559/12). Si bien se trata de una modificación normativa
relativamente reciente que da lugar a la coexistencia de ambos sistemas de inscripción
(el automático y el no automático) por un breve periodo, no por eso deben soslayarse
sus efectos. En efecto, aunque sólo aquellos ciudadanos paraguayos que hubieran
cumplido dieciocho años en forma posterior al 16 de enero de 2012 serán inscriptos
automáticamente, se trata de un mecanismo que por voluntad del legislador no se
aplicará a los migrantes en condiciones de votar.

La segunda diferencia en el tratamiento dispensado a nacionales y extranjeros en la

legislación paraguaya es que, si bien todos están compelidos a emitir su voto, los
primeros son inscriptos automáticamente en el RCP, mientras que los segundos deben
hacerlo a su costa.

En efecto, respecto de los extranjeros con radicación definitiva en la República de

Paraguay gravita en toda su plenitud lo dispuesto por el artículo 113 del Código
Electoral de dicho país (Ley N° 834/96) cuando establece que “Los ciudadanos
paraguayos y extranjeros hábiles para votar están obligados a inscribirse en el registro
Cívico Permanente a los efectos previstos en este Código”.

Estado Plurinacional de Bolivia

De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 26, inciso 2° de la Constitución del Estado

Plurinacional de Bolivia, el derecho a la participación consagrado a favor de los
ciudadanos comprende al sufragio el cual es igual, universal, directo, individual,
secreto, libre, obligatorio y escrutado públicamente. Estás características se ven a su
vez reforzadas mediante lo establecido, en idéntico sentido, por el artículo 43 de la
Ley del Régimen Electoral N° 026.

De acuerdo con el artículo 154 de la referida Ley 026, abstenerse de votar conlleva
sanciones económicas, además de la inhabilitación para realizar trámites personales y
transacciones en entidades públicas y financieras del país.

En cuanto a quiénes revisten la calidad de electores, el artículo 45 del mentado

Régimen Electoral indica que detentan tal carácter: a) las bolivianas y los bolivianos
que cumplan dieciocho (18) años al día de la votación y tengan ciudadanía vigente, ya
sea que se encuentren dentro del territorio nacional o residan en el exterior y; b) las
extranjeras y los extranjeros en procesos electorales municipales, cuando residan
legalmente al menos dos (2) años en el municipio. Se establece entonces una
importante limitación al derecho de participación política de los migrantes que
reconoce su origen en una disposición de raigambre constitucional. En este sentido el
artículo 27, inciso 2° de la Carta Fundamental Boliviana establece que los extranjeros
residentes en Bolivia tienen derecho a sufragar en las elecciones municipales,
conforme a la ley, aplicando principios de reciprocidad internacional.

El sistema electoral boliviano incorpora valladares que no pueden soslayarse a la hora

de analizar el derecho de los migrantes al sufragio en su faz activa. Sin ánimo de
agotar la cuestión, destacaremos algunas de las circunstancias que a nuestro juicio lo
hacen peculiar. En primer lugar, como se lo mencionó previamente respecto de la
legislación paraguaya, el hecho de que la clase de procesos electorales en los que
pueden participar se encuentre determinada en la propia Carta Fundamental del país
implica una dificultad adicional frente a la eventual voluntad de ampliar este derecho.

Por otra parte, la incorporación expresa de la reciprocidad internacional como

condición del acceso al derecho a votar en elecciones municipales, única en su especie
entre los ordenamientos sudamericanos relevados, podría traer aparejada la existencia
de subcategorías dentro del grupo de los migrantes. Ello toda vez que, de acuerdo a la
normativa vigente en su país de origen, algunos tendrían totalmente vedado el derecho
a sufragar mientras que otros podrían hacerlo.

Por otra parte, cabe manifestar que, si bien se exige un periodo de residencia
relativamente breve para poder votar, se exige que esta sea “en el municipio” lo cual
da cuenta de que no se tendrá en consideración a tal efecto la residencia en territorio
boliviano en general, sino en el municipio concreto donde se pretenda sufragar en
particular.

En cuanto al aspecto registral es dable destacar que para poder sufragar tanto los
ciudadanos nacionales como los extranjeros deben incorporarse al Sistema de
Registro Biométrico (arts. 4 inc. 5, 15 y 16 del Reglamento para la Actualización del
Padrón Electoral Biométrico aprobado por el Tribunal Supremo Electoral). El sistema
permite registrar los datos personales de las ciudadanas y los ciudadanos y la captura
de sus datos biométricos (imagen facial y huellas dactilares). De esta manera, se
obtiene un registro con datos completos que son utilizados para la identificación de
cada votante. El registro debe realizarse una vez y, pese a que los datos quedan
registrados para años venideros, debe actualizarse en caso de existir cambios o
información complementaria a ser inscripta.

El Sistema de Registro Biométrico es utilizado para la confección y actualización del

Padrón Electoral, de acuerdo a lo establecido en los artículos 98 y 99 de la Ley del
Régimen Electoral N° 026. En este sentido, calificamos a la registración como “no
automática” tanto para extranjeros como para nacionales y obligatoria en tanto todo
aquel habilitado a votar debe inscribirse y sufragar.

A modo de conclusión diremos que se verifica, en principio, un sistema similar al de

Paraguay, pues en ambos casos existen sendas normas constitucionales que limitan la
participación de los extranjeros exclusivamente a procesos municipales. Sin perjuicio
de ello, el caso boliviano presenta ribetes propios que merecen ser destacados, entre
ellos la exigencia de “reciprocidad internacional” como presupuesto para la concesión
del derecho que nos ocupa y la falta de automaticidad del empadronamiento en todos
los casos – terreno en el que nacionales y extranjeros se ven igualados-.

República del Perú

De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 31 de la constitución de Perú los ciudadanos

de ese país tienen derecho a ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes.
Asimismo, la carta magna pone de manifiesto el carácter obligatorio del sufragio de
los ciudadanos nacionales al precisarse que constituye un derecho-deber de los
vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdicción. Respecto al carácter
del voto, establece que es personal, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los setenta
(70) años de edad132.

En el aspecto registral, cabe mencionar que la inscripción en el registro de electores es

de carácter automática para los electores nacionales. En efecto, la Ley Orgánica de
Elecciones de dicho país N° 26.859 establece en su artículo 196 que el Padrón
Electoral es la relación de los ciudadanos hábiles para votar; se elabora sobre la base
del registro único de identificación de las personas; y se mantiene y actualiza por el
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil según los cronogramas y
coordinaciones de la Oficina Nacional de Procesos Electorales. En este sentido, El
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil debe proporcionar a la Oficina
Nacional de Procesos Electorales, la información requerida por ésta para la
actualización permanente de su base de datos necesaria para la planificación de los
procesos electorales y para el cumplimiento de sus funciones.

La legislación peruana faculta a los extranjeros mayores de 18 años que hubieran

residido en el territorio por más de dos (2) años continuos previos a la elección a
ejercer el sufragio –tanto en su faceta activa como pasiva- únicamente en las
elecciones municipales. Debe ponerse de relevancia asimismo una característica del
sufragio de migrantes que no se repite en ningún otro país sudamericano: los
extranjeros que residan en las municipalidades de frontera no podrán ejercer su voto
de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley de Elecciones Municipales N°
26.864.

A diferencia de lo que ocurre para los ciudadanos nacionales, la inscripción en el

registro no es automática para los migrantes. Por ello, quienes deseen hacer uso de
este derecho deberán inscribirse previamente en el registro correspondiente. En
efecto, tanto el empadronamiento como el ejercicio del sufragio de extranjeros en las
elecciones municipales de Perú son voluntarios. Así lo dispone el “Reglamento para la
inscripción electoral de extranjeros residentes en el Perú en el marco de un proceso
electoral” dictado por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
(RENIEC) del Perú y aprobado por Resolución Jefatural N° 158-
2017/JNAC/RENIEC del mentado Organismo.

Al respecto establece el referido instrumento en su artículo 4° que los extranjeros con

dieciocho (18) años de edad o más que deseen participar como electores en el proceso
electoral convocado y que cumplan con las condiciones y requisitos establecidos en
dicho reglamento, deben inscribirse “voluntaria y personalmente” en el RENIEC.

En cuanto a las condiciones que los interesados han de acreditar para hacer posible tal
inscripción y el consecuente ejercicio del derecho, la legislación peruana establece las
siguientes: :1) Tener dieciocho (18) años de edad o más. 2) Tener goce pleno de su
capacidad civil y no encontrarse incurso en ninguna de las causales por las que se
suspende el ejercicio de la ciudadanía a los peruanos. 3) Residir legalmente por más

132
En igual sentido, art´5c436 9° de la Ley Peruana N° 26.859.
de dos (2) años continuos previos a la fecha de la elección convocada, en un distrito o
provincia del territorio de la República; excepto las zonas correspondientes a las
municipalidades de frontera (…).

Es dable mencionar que, tratándose de extranjeros residentes en nuevos distritos, los

dos (2) años de residencia a que se refiere la Ley de Elecciones Municipales se
computan teniendo en cuenta el periodo de residencia en la circunscripción de la cual
se crea el nuevo distrito.

A su vez, cabe manifestar que el carácter de voluntario del sufragio de extranjeros

residentes en Perú ha quedado precisado por el Jurado Nacional de Elecciones del
Perú en uso de sus atribuciones. En este sentido, se ha pronunciado respecto a este
punto, estableciendo que “en el caso de los extranjeros que se inscriban para participar
en las elecciones municipales (…) la omisión de sufragio no se sanciona con multa
electoral” (JNE – Acuerdo del Pleno 24/10/2017).

República Oriental del Uruguay

El artículo 77 de la Constitución de la República Oriental del Uruguay establece las

bases sobre las que los ciudadanos de ese país deben ejercer su derecho al sufragio.
Entre ellas menciona que será obligatoria la Inscripción en el Registro Cívico
Nacional (inc. 1) y afirma el carácter secreto y obligatorio del voto (inc. 2).

Respecto al derecho electoral de los extranjeros, establece el artículo 78 de la propia

Norma Fundamental que tienen derecho al sufragio, sin necesidad de obtener
previamente ciudadanía legal, “los hombres y las mujeres extranjeros, de buena
conducta, con familia constituida en la República, que poseyendo algún capital en
giro o propiedad en el país, o profesando alguna ciencia, arte o industria, tengan
residencia habitual de quince años, por lo menos, en la República (…)”.

En efecto, en Uruguay tanto los ciudadanos nacionales como los residentes

extranjeros que cumplan con las características establecidas en la norma están
obligados a inscribirse en el Registro Cívico Nacional para ejercer su derecho al
sufragio. Nos encontramos por lo tanto frente a un sistema de registración y no
automática en ambos casos. Sin embargo, pese a ser obligatorio el voto (y la
correspondiente registración que habilita su ejercicio) para los ciudadanos nacionales,
en el caso de los migrantes se trata de una facultad que podrán, o no, ejercer.

Sin perjuicio de que nos encontramos frente a una legislación sumamente exigente en
cuanto a los requisitos que los extranjeros deberán satisfacer para acceder al sufragio
–por caso, el periodo de residencia mínimo requerido es con mucho el más extenso de
toda la región-, es dable destacar el hecho de que el derecho se encuentra consagrado
constitucionalmente y con considerable amplitud. En este sentido, la Carta
Fundamental contempla expresamente la posibilidad de que los migrantes accedan al
sufragio activo sin establecer límites en cuanto a la clase o jurisdicción de los
procesos electorales a los que se refiere. En este orden de ideas, al obtener su
certificado de residencia (instrumento que expedirá la Corte Electoral del Uruguay a
fin de que los migrantes se inscriban en el Registro Cívico Nacional) los extranjeros
podrán sufragar en todo tipo de convocatorias electorales a excepción de los
plebiscitos de reforma constitucional.

Si bien el análisis del concepto de “nacionalidad”, sus modos de adquisición, los

requisitos exigidos para ello en las legislaciones sudamericanas y los efectos que
produce, exceden el acotado objeto de este trabajo, destacaremos una cuestión que
salta a la vista al momento de hacer un análisis de la legislación de este país. La
Constitución Nacional uruguaya introduce en el artículo 78 citado ut supra un recaudo
digno de mención: la necesidad de que los extranjeros residentes cuenten, para
acceder al sufragio, con familia constituida en la República. Para obtener la
nacionalidad, en cambio, la Carta Fundamental no exige necesariamente la
constitución de familia en el país para hacerla procedente pues, si bien establece
recaudos distintos en cuanto al periodo mínimo de residencia habitual requerido, no
limita su obtención en función de la posesión o no de familia (cf. art. 75 inc. a y b de
Constitución de la República Oriental del Uruguay).

Ello permite vislumbrar que lo tenido en miras por el legislador uruguayo para
habilitar el sufragio de extranjeros, a diferencia de otros países relevados, no se basa
principalmente en la relación y participación del extranjero con el territorio en el que
habita (como lo es un municipio, célula primaria de organización política). La norma
parece insinuar que el derecho es concedido a quienes se asemejan en gran medida a
un ciudadano nacional y poseen ciertos rasgos que permiten prever su permanencia en
el territorio.

República de Chile

Por obra de la reforma constitucional operada en el año 2009 a través de la Ley N°

20.337, el artículo 15 de la Carta Fundamental chilena establece que, en las
votaciones populares, el sufragio será personal, igualitario, secreto y voluntario. Se
trata de una innovación sumamente relevante, complementada por lo dispuesto en la
Ley N° 20.568, que se tornó operativa a partir del 31 de enero de 2012.

A raíz de lo consagrado en la mentada disposición legal, modificatoria de la Ley

Constitucional sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral N°
18.556, el sistema electoral que el país conocía hasta entonces cambió
ostensiblemente su fisonomía.

En este orden de ideas, el carácter del voto mudó de obligatorio, modalidad imperante
en la mayoría de los países de Sudamérica, a voluntario. Sin perjuicio de ello, lo que
quizás da visos de peculiaridad al caso chileno es la combinación entre la
característica de voluntario del sufragio y la registración automática recientemente
implementada.

Conforme se desprende de la Carta Magna, revisten calidad de electores: a) los

chilenos que hubieran cumplido dieciocho (18) años de edad y no hubiesen sido
condenados a pena aflictiva (art. 13 primer párrafo); b) los ciudadanos que se
encuentran fuera del país en el caso de las elecciones primarias presidenciales, de
Presidente de la República y plebiscitos nacionales (art. 13 segundo párrafo); c) los
hijos de padre o madre chilenos nacidos en territorio extranjero, siempre que hubieran
estado avecindados en el país por más de un año y alguno de sus ascendientes en línea
recta de primer o segundo grado hubiera adquirido la nacionalidad chilena (arts. 10
inc. 2 y 13 cuarto párrafo); los extranjeros que hubieran obtenido carta de
nacionalización de conformidad con la ley (arts. 10 inc. 3 y 13 cuarto párrafo) y los
que hubieran sido beneficiados con especial gracia de nacionalización por ley,
siempre que cumplieran con el requisito de avecindamiento en el país por más de un
año (art. 10 inc. 4 y 13 cuarto párrafo).

Amén de ello, el artículo 14 de la Constitución concede el derecho al sufragio en su

faz activa, “en los casos y formas que determine la ley”, a los extranjeros avecindados
en el país por más de cinco (5) años, siempre que tuvieran dieciocho (18) años o más
y no hubiesen sido condenados a pena aflictiva.

Ahora bien, en cuanto al método de inscripción en el registro de electores, la Ley N°

18.556 en su redacción actual tras la reforma efectuada a través de la Ley N° 20.568
antes citada, se encarga de consagrar la inscripción automática de todos los electores
una vez que satisfagan los requisitos exigidos por la legislación en cada caso.

En relación a los extranjeros residentes, el artículo 6° de la referida disposición

normativa señala la inscripción procederá de forma automática en la medida que el
Servicio Electoral tenga acceso a la información que acredite el cumplimiento del
requisito de avecindamiento. Se trata de una facilidad que prácticamente iguala en
este aspecto a nacionales y extranjeros salvando, claro está, el requisito de la
residencia mínima que deben satisfacer estos últimos. Amén de ello y sin perjuicio de
lo señalado, el artículo citado incorpora asimismo la posibilidad de que sea el propio
interesado quien solicite su inscripción en el Registro Electoral, acompañando al
efecto la documentación que acredite el cumplimiento de los recaudos exigidos por
las disposiciones legales vigentes.

Como corolario de lo expuesto hemos de señalar que, en el caso de Chile, los

nacionales y extranjeros residentes se encuentran igualados en cuanto al carácter del
sufragio –voluntario en ambos casos- y al método de inscripción registral –
automático- previsto.

Otra cuestión que resulta interesante destacar es que, si bien la legislación chilena
exige un periodo mínimo de avecindamiento relativamente extenso para habilitar el
sufragio en comparación con el requerido por otros sistemas jurídicos, no se
establecen limitaciones en cuanto al tipo de procesos electorales en los que los
migrantes pueden participar.

República de Colombia

La Constitución Nacional de Colombia establece, en relación a nuestra materia de

estudio, que los derechos políticos se reservan a los nacionales, pero la ley podrá
conceder a los extranjeros residentes en Colombia el derecho al voto en las elecciones
y consultas populares de carácter municipal o distrital. Se trata de una importante
limitación instituida, a semejanza de otros países relevados, directamente en la Norma
Fundamental del país. Sin embargo, cabe destacar que la Constitución colombiana, a
diferencia de países tales como Paraguay, Bolivia y Venezuela, no reconoce
directamente el derecho al sufragio de extranjeros, sino que simplemente habilita a
que éste sea concedido posteriormente por una norma de rango inferior. En efecto, de
no dictarse tal norma el derecho no se encontraría reconocido.

El referido precepto constitucional fue reglamentado a través de la Ley N° 1.070, que

entrara en vigencia en el año 2006. Dicha Ley establece que los extranjeros podrán
sufragar en las elecciones de carácter municipal y distrital del último lugar donde
hayan fijado su domicilio.

En efecto, el mecanismo de inscripción en el registro electoral de los extranjeros

residentes en Colombia posee la característica de “no automático” ya que para
sufragar es necesario que previamente inscriban su cédula de extranjería de residente
en el municipio donde residen (artículo 4° de la Ley N° 1070). Luego de la primera
inscripción, no será necesario repetirla para poder sufragar, aunque al igual que los
ciudadanos nacionales, deberá efectuarse una nueva inscripción en caso de realizar un
cambio de domicilio.

En cuanto a los requisitos que deberán satisfacer para acceder al derecho que les fuera
otorgado, el artículo 5° de la citada disposición legal indica que los extranjeros
residentes en Colombia desde los dieciocho (18) años de edad cumplidos, están
habilitados para votar en tanto cumplan con los siguientes requisitos: a) Tener visa de
residente de conformidad con las normas que regulen la materia; b) Acreditar como
mínimo cinco (5) años continuos e ininterrumpidos de residencia en Colombia; c)
Poseer Cédula de Extranjería de Residente; d) Estar inscrito en el respectivo Registro
Electoral; y e) No estar incursos en las inhabilidades constitucionales y legales.

El artículo 6°, por su parte, otorga a los extranjeros los mismos “estímulos” que a los
ciudadanos colombianos. Si bien la aprehensión de este concepto puede resultar un
tanto dificultosa por tratarse de una noción completamente ajena a nuestro sistema
electoral, en un escenario de voto voluntario como el que nos ocupa, se trata de
“incentivos” establecidos por vía legal para fomentar la participación electoral de las
personas en condiciones de sufragar (para conocer en detalle los mecanismos
establecidos al efecto deberá recurrirse a la Ley N° 403 del año 1997 y su normativa
complementaria, entre la cual se destaca el Decreto Reglamentario N° 2559 del
mismo año).

El carácter del empadronamiento de los ciudadanos colombianos, por otra parte, es

automático. En efecto, el artículo 49 de la Ley Colombiana N° 1.475 establece
que la inscripción para votar se llevará a cabo automáticamente al momento de la
expedición de la cédula de ciudadanía. En caso de que el ciudadano cambie de lugar
de domicilio o residencia, deberá inscribir su cédula ante la Registraduría Nacional
dentro del año anterior al respectivo proceso electoral y hasta dos (2) meses antes de
la respectiva jornada electoral de que se trate. De esta forma quedará incluido en el
censo electoral.

Es dable destacar que el registro automático de las cédulas de los ciudadanos

colombianos en el censo electoral data del año 1988. Por ello todas aquellas personas
que tuviesen su cédula expedida antes de ese año y no hubieren inscrito su documento
ni votado en ninguna de las elecciones celebradas desde entonces, deberán inscribir su
cédula ya que actualmente no hacen parte del censo electoral.

Es dable mencionar que el censo electoral es el registro general de las cédulas de

ciudadanía correspondientes a los ciudadanos colombianos, residentes en el país y en
el exterior, habilitados por la Constitución y la ley para ejercer el derecho de sufragio
y, por consiguiente, para participar en las elecciones y para concurrir a los
mecanismos de participación ciudadana. Es el instrumento técnico, elaborado por la
Registraduría Nacional del Estado Civil, que le permite a la Organización Electoral
planear, organizar, ejecutar y controlar los certámenes electorales y los mecanismos
de participación ciudadana. Asimismo, el censo electoral determina el número de
electores que se requiere para la validez de los actos y votaciones a que se refiere la
Constitución Política de la República de Colombia, lo cual es un rasgo distintivo de
este país.

República del Ecuador

El artículo 62 de la Constitución de la República del Ecuador establece que las

personas en goce de derechos políticos tienen derecho al voto universal, igual, directo,
secreto y escrutado públicamente. Si bien el sufragio es, en principio, obligatorio para
los ecuatorianos y ecuatorianas mayores de dieciocho (18) años, la legislación
contempla expresamente ciertos casos en los cuales el ejercicio del sufragio resulta
facultativo. Entre ellos, y conforme al artículo 11, párrafo tercero, de la Ley Orgánica
Electoral – Código de la Democracia, se encuentran las extranjeras y extranjeros
desde los dieciséis (16) años de edad que hayan residido legalmente en el país al
menos cinco (5) años y se hubieren inscrito en el Registro Electoral.

En cuanto al método de inscripción registral, el artículo 78 del mentado cuerpo

normativo establece que el Consejo Nacional Electoral es el organismo encargado de
elaborar el “registro electoral”, es decir el listado de personas mayores de dieciséis
(16) años habilitadas para votar en cada elección, en base a la información que
obligatoriamente remitirá el Registro Civil o la entidad encargada de la
administración del registro de las personas. Amén de ello, indica en lo que aquí
interesa que el registro “se complementará con la inscripción que voluntariamente
realicen las y los extranjeros residentes en el país, mayores de dieciséis años para
poder ejercer su derecho al sufragio”.

Finalmente, una vez reseñadas las características más elementales del sistema
electoral ecuatoriano en la materia que nos ocupa, hemos de destacar el que a nuestro
juicio resulta el aspecto más sobresaliente a los fines de nuestro análisis: si bien se
exige un periodo de residencia mínima de cinco años, no se imponen restricciones en
cuanto al tipo de procesos electorales en los cuales los migrantes podrían
eventualmente participar.
República Bolivariana de Venezuela

En primer lugar, destacaremos que, a diferencia de los países previamente reseñados,

la República Bolivariana de Venezuela adopta en el artículo 4° de su Constitución un
sistema federal de gobierno.

El derecho al sufragio se encuentra consagrado en el artículo 63 de la Carta Magna, la

cual establece que el mismo "se ejercerá mediante votaciones libres, universales,
directas y secretas". Acto seguido, la referida constitución procede a establecer que
son electores todos los venezolanos y venezolanas que hayan cumplido dieciocho (18)
años de edad y que no estén sujetos a interdicción civil o inhabilitación política.
Asimismo, los constituyentes han optado por extender este derecho a los extranjeros,
otorgándoles la categoría de electores únicamente con respecto a las elecciones
municipales, parroquiales y estadales. En cuanto a los requisitos para ejercer este
derecho, se exigen los mismos que se estipulan para los nacionales, además de una
residencia de más de diez (10) años en el país. Por otra parte, se contempla la
posibilidad de establecer otras limitaciones por leyes especiales (cf. artículo 64 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

En concordancia a la Carta Fundamental, la Ley Orgánica de Procesos Electorales

reglamenta mediante su artículo 41 el ejercicio del derecho al sufragio de todos
aquellos que ostenten la calidad de electores, determinando el carácter facultativo del
mismo siempre y la necesidad de encontrarse inscriptos en el Registro Electoral. En
este sentido, resulta conveniente mencionar lo dispuesto por el artículo 29 de la
mentada Ley, el cual contempla los tres casos en que se admite y posibilita dicha
inscripción. Estos son: 1. los venezolanos y venezolanas mayores de dieciocho años
de edad; 2. los ciudadanos que cumplan los dieciocho (18) años de edad en el lapso
que comprende desde el corte del Registro Electoral y el día inclusive de la fecha de
la elección, siempre y cuando dicha inscripción se efectúe antes del corte del Registro
Electoral; 3. los extranjeros mayores de dieciocho años de edad, con más de diez (10)
años de residencia en el país.

Conforme a lo expuesto, es posible concluir que en Venezuela los extranjeros se

encuentran en un pie de igualdad con los nacionales con respecto a los procedimientos
de inscripción en el registro respectivo -el cual es no automático- y las características
del sufragio – cuyo ejercicio es voluntario en ambos casos-, mas no en la amplitud del
derecho concedido, en tanto que para los extranjeros este es solamente reconocido
para las elecciones municipales.

República Federativa de Brasil

Conforme lo dispuesto en el artículo 14 de la Constitución de la República Federativa

de Brasil, tanto la emisión del voto como el alistamiento electoral -entendiendo este
último como la inscripción en el registro electoral- son obligatorios para todos los
nacionales mayores de dieciocho (18) años de edad, admitiendo a su vez ciertos casos
excepcionales en los cuales es facultativo. Con respecto a los extranjeros, cabe
destacar que el mismo texto normativo impide su alistamiento, por lo que,
consecuentemente, resulta deducible su imposibilidad de votar.
Brasil adopta al federalismo como sistema de gobierno, tal como la República
Argentina y Venezuela, pero es el único caso en el que, por mandato constitucional,
los extranjeros no gozan del derecho al sufragio.

República Argentina

En el caso de nuestro país, la importancia que los convencionales constituyentes

concedieron a la inmigración se refleja claramente en el preámbulo de la Constitución
Nacional Argentina.

Aquella magnífica declaración, que en palabras de María Angélica Gelli tiene carácter
“excepcional”133, enuncia los objetivos de la Constitución y consagra, ya desde su
mismísimo origen, una apertura humanista y universal de hospitalidad hacia los
extranjeros134.

Lejos de ser azarosa, la elección de los términos empleados saca a relucir el espíritu
de nuestra Carta Magna. Al indicar que ésta se establece “…con el objeto de
constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a
la defensa común, promover el bienestar general, y asegurar los beneficios de la
libertad, para nosotros, para nuestra posteridad, y para todos los hombres del mundo
que quieran habitar en el suelo argentino…” el constituyente instituye ciertos valores
destinados a erigirse como principios rectores de todo accionar posterior.

Tal como expresa Bidart Campos “[e]l preámbulo no ha de ser tomado como
literatura vana, porque los fines, principios y valores que enuncia en su proyecto
obligan a gobernantes y a gobernados a convertirlos en realidad dentro del régimen
político”135.

Por un lado, la consagración expresa del propósito de “promover el bienestar

general”, -sin efectuar distinción alguna entre nacionales y extranjeros- nos da un
claro indicio del fin aperturista tenido en miras por los legisladores. Mas no
conformes con ello, nuestros constituyentes decidieron reforzar esta idea con el
empleo de la expresión “para nosotros, para nuestra posteridad y para todos los
hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino”. La concesión
efectuada a favor de todos los hombres del mundo no es casual. Se trata de un claro
apartamiento del modelo constitucional estadounidense, que define con claridad la
particular posición adoptada frente a la inmigración.

Amén de lo expuesto, ya en su parte dogmática, el artículo 14 de nuestra Carta Magna

consagra una serie de derechos a favor de “todos los habitantes de la Nación” sin
efectuar distinción entre nacionales y extranjeros, mientras que el artículo 20
establece que los migrantes gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos

133
GELLI , María Angélica en el discurso pronunciado en la sesión pública extraordinaria del 2 de
octubre de 2013 al incorporarse como Académica de Número a la Academia Nacional de Ciencias
Morales y Políticas. Disponible en https://www.ancmyp.org.ar/user/files/11-Gelli.pdf
134
BIDART CAMPOS, Germán J., Manual de la Constitución Reformada, EDIAR, Tomo I quinta
reimpresión 2006, pag. 298.
135
BIDART CAMPOS, Germán J. ob. cit. pg. 296).
civiles del ciudadano, no encontrándose obligados a admitir la ciudadanía.

Además de lo establecido en el plexo de la Norma Fundamental y lo consagrado en

los tratados internacionales que integran el bloque de constitucionalidad, el
ordenamiento jurídico argentino cuenta con una serie de normas infraconstitucionales
que resultan de particular interés para abordar la cuestión de la participación de los
migrantes en la vida política del país. En este sentido, la Ley Nacional de Migraciones
N° 25.871, establece en su artículo 11 que “La República Argentina facilitará, de
conformidad con la legislación nacional y provincial en la materia, la consulta o
participación de los extranjeros en las decisiones relativas a la vida pública y a la
administración de las comunidades locales donde residan”.

A su vez, al reglamentar dicho artículo, el Decreto Nacional N° 616/10 dispuso

que es el Ministerio del Interior de la Nación136 el encargado de adoptar las
medidas necesarias para informar a los extranjeros respecto de las condiciones y
requisitos del ejercicio del derecho al voto.

Ahora bien, en cuanto al ejercicio activo del sufragio como forma de participación por
excelencia, no puede soslayarse que el Código Electoral Nacional veda tal posibilidad
a los migrantes. He aquí un claro y concreto ejemplo del empleo del criterio
“nacionalidad” como fuente de limitación o reglamentación de los derechos políticos.
En este sentido, el citado cuerpo normativo, sancionado a través de la Ley N°
19.945, confiere la calidad de electores exclusivamente a los ciudadanos argentinos137
–nativos y por opción desde los dieciséis (16) y naturalizados desde los dieciocho (18)
años de edad respectivamente-, con lo cual los extranjeros quedan excluidos de
participar de todo tipo de convocatoria electoral de carácter nacional138.

Tal como hemos expresado previamente, se trata de una facultad legítima que es
ejercida en idéntico sentido por la mayoría de los Estados sudamericanos, excepto en
Chile, Uruguay y Ecuador.

La arena subnacional, por su parte, se integra a partir de una multiplicidad de

regulaciones. Ello tiene su causa en la forma federal de gobierno adoptado por la
Argentina y en la autonomía reconocida en materia electoral a las provincias139 y a la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires respectivamente por la Constitución Nacional.140
En efecto, cada distrito ha determinado requisitos propios en lo relativo al ejercicio
del sufragio por parte de los migrantes. Ello ha dado lugar a normativas disimiles que
oscilan entre aquellas que les permiten votar cargos distritales y otras que les vedan
todo tipo de participación, pasando por variantes intermedias que les dan la

136
Hoy, el “Ministerio del Interior, obras públicas y vivienda de la Nación“.
137
Si bien excede el propósito de este artículo, cabe destacar que no todos los nacionales califican para
el derecho al sufragio pasivo, inclusive los ciudadanos naturalizados no pueden ser presidente.
138
Electores. Son electores los argentinos nativos y por opción, desde los dieciséis (16) años de edad, y
los argentinos naturalizados, desde los dieciocho (18) años de edad, que no tengan ninguna de las
inhabilitaciones previstas en esta ley. (artículo 1° Código Electoral Nacional – Ley N° 19.945)
139
Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el Artículo 5° asegurando la
autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero. (artículo 123 Constitución Nacional Argentina)
140
La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de Gobierno autónomo con facultades propias de
legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad.
(artículo 129 Constitución Nacional Argentina)
 posibilidad de sufragar en elecciones municipales.

A continuación, se acompaña un cuadro que refleja la situación imperante en cada una

de las veinticuatro (24) jurisdicciones electorales en que se divide la República
Argentina.

Sufragio activo
Distrito Sufragio activo Voto obligatorio
Municipal,
Distrital, Años de
Electoral residencia a partir de registro
Años de residencia

Buenos Aires 2 2 [1] Sí

CABA 3 3 Sí

Catamarca No 4 No

Chaco No 2 No

Chubut No 3 No

Córdoba 5 2 No

Corrientes No 2 No

Entre Ríos No 2 No

Formosa No No No

Jujuy No 2 No

La Pampa No 6[2] No

[3]
La Rioja 2 2 No

Mendoza No 2 Sí
 Misiones No 3 No

Neuquén No 2 Sí

Río Negro No 3 No

Salta No 2 No

San Juan No 2 No

San Luís No 1 No

Santa Cruz No 1 No

Santa Fe No 2 Si

Santiago del
No 2 No
Estero

5 o 10 en Ushuaia
Tierra del
No No
Fuego
10 en Río Grande

Tucumán 2[4] 2 No

Fuente: Elaboración propia en base a los datos aportados por las Constituciones de las Provincias Argentinas y de la CABA;
Cartas Orgánicas Municipales; Perícola, M. A., (2015)141, y el sitio web fiscaldemesa.com.ar142

[1]También Consejeros Escolares, Diputados Constituyentes, consulta popular y plebiscitos.

[2]Elecciones de jueces de paz.
[3] Autoridades Constituyentes Provinciales y Municipales, iniciativa, consulta popular y revocatoria popular
[4]Comisionados Comunales y Convencionales Constituyentes. Podrán afiliarse a los partidos políticos.

Destacaremos ciertos aspectos que merecen ser tenidos en consideración para tener
una idea aproximada del estado de la cuestión respecto al voto de migrantes en
nuestro país.

141
Perícola, M. A., (2015), “El derecho de sufragio de los extranjeros” en Pensar en Derecho, Ciudad
Autónoma de Buenos Aires: Departamento de Publicaciones, Facultad de Derecho, UBA.
142
Disponible aquí: https://www.fiscaldemesa.com.ar/pueden-votar-los-extranjeros-en-las-elecciones-nacionales/?cn-reloaded=1
En primer lugar, y en cuanto a la amplitud de derechos políticos concedida a los
migrantes, encontramos pocas jurisdicciones que permiten el sufragio activo a nivel
provincial (4 provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires). La mayoría de las
provincias solo habilita el sufragio de extranjeros a nivel municipal e incluso una, a
saber, la provincia de Formosa, veda absolutamente todo tipo de participación a los
migrantes.

Con respecto al método de conformación del registro electoral, la única jurisdicción

que prevé un método de registración automático de migrantes es la Provincia de
Buenos Aires. En este sentido, se exige una cantidad mínima de años residencia en la
provincia, luego de lo cual se incorpora al migrante al registro sin necesidad de
consentimiento o acción alguna de su parte; En el resto de los distritos los extranjeros
deben inscribirse en el respectivo registro electoral para poder emitir su voto.

Sólo en cuatro (4) de los veintitrés (23) distritos electorales que permiten sufragar a
los migrantes en algún tipo de proceso electoral –sea provincia o municipal- el voto
tiene carácter obligatorio. Es decir que la mayoría de las provincias argentinas prevén
un método de inscripción no automático en el registro respectivo, sumado al carácter
voluntario del voto.

En todos los casos en que el sufragio de los migrantes se encuentra habilitado, se

exige una cantidad mínima de años de residencia en el territorio para poder votar.

De las veintidós (22) provincias que permiten el sufragio activo a nivel municipal,
solo diez (10) de ellas habilitan el sufragio en su faz pasiva.

Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Dedicaremos unas breves líneas a analizar la legislación de la Ciudad Autónoma de

Buenos Aires. Al abocarnos a ello, no sólo tenemos en consideración su particular
estatus jurídico, sino también el hecho de que el Poder Ejecutivo de la Ciudad ha
presentado recientemente ante la Legislatura Porteña un Proyecto de Código Electoral
con innovaciones en la materia.

La Constitución local establece en su artículo 62° que la Ciudad garantiza el pleno

ejercicio de los derechos políticos inherentes a la ciudadanía, conforme a los
principios republicano, democrático y representativo, según las leyes que
reglamenten su ejercicio. (…) Los extranjeros residentes gozan de este derecho, con
las obligaciones correlativas, en igualdad de condiciones que los ciudadanos
argentinos empadronados en este distrito, en los términos que establece la ley.

Con el propósito de hacer operativo el precepto constitucional, se sanciono en el año

2000 la Ley N° 334, a través de la cual se creó el Registro de Electoras Extranjeras y
Electores Extranjeros de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La citada disposición
legal, estableció en su artículo 1° que las extranjeras y los extranjeros -desde los
dieciséis (16) años de edad cumplidos- están habilitados para votar en los actos
electorales convocados en el marco de la Constitución de la Ciudad, previa
inscripción voluntaria en el mentado Registro Electoral.
Para hacer efectiva la inscripción y consecuentemente ejercer su derecho al voto, se
requiere que los migrantes satisfagan ciertos requisitos, a saber: a) que detenten la
calidad de residentes permanentes en los términos de la legislación migratoria del
país; b) que posean Documento Nacional de Identidad (DNI) de extranjera o
extranjero con último domicilio registrado en la Ciudad; c) que acrediten tres años de
residencia en el distrito y: d) que no se encuentren incursos en ninguna de las
inhabilidades que establece el Código Electoral Nacional. Vale la pena aclarar que el
Registro se encuentra actualmente a cargo del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de
la Ciudad, hasta tanto se constituya el Tribunal Electoral.

Finalmente, es interesante destacar que el Poder Ejecutivo de la Ciudad ha presentado

durante el año en curso un Proyecto de Código Electoral que incorpora una
interesante innovación en la materia que nos ocupa. En efecto, la legislación
proyectada suprime el requisito de residencia mínima en el distrito –como hemos
visto, hoy días es de tres (3) años- bastando solo con acreditar la calidad de residente
permanente en los términos de la legislación de migraciones. Como ha podido verse a
través del presente acápite dedicado a la argentina, se trata de una innovación inédita a
nivel subnacional que merece destacarse.

Conclusión

El escenario internacional comparado desplegado se muestra complejo, fragmentado y

uniforme a la vez. En efecto, pese al avance de nociones tales como la de
“transnacionalismo” aplicada a la emigración/inmigración143, tanto el derecho al voto
como el derecho a ser elegido suelen quedar reservados a los ciudadanos nacionales.
La comunidad internacional parece coincidir en que los derechos políticos son de
ejercicio exclusivo de quienes detentan la nacionalidad de un determinado Estado, en
virtud de los principios de soberanía popular, orden público y defensa de la nación.
Sin perjuicio de ello hemos de destacar que la mayoría los ordenamientos jurídicos
relevados garantizan, en distintos niveles claro está, el derecho al sufragio de los
extranjeros. Entendemos que la riqueza del análisis comparado reside en que cada una
de las legislaciones presenta particularidades que merecen ser destacadas,
integrándose todas ellas cual piezas de un rompecabezas para dar origen a un
variopinto escenario regional.

Es interesante destacar que, de los tres países federales ubicados en la región

sudamericana, Argentina es el único cuya Constitución Nacional no registra
limitación alguna en cuanto al derecho al sufragio de las personas migrantes. Sin bien
la terminología empleada en el artículo 20 de la carta magna al precisar que “los
extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del
ciudadano”, podría interpretarse contrario sensu en el sentido de que no ocurre lo
mismo respecto de los derechos políticos de los migrantes, es dable destacar que no
existe en el texto constitucional enunciación expresa alguna al respecto. Debe
repararse, en función de ello, en que el poder de decisión de los distritos sobre la

143
MODOLO, Vanina y VACCOTTI, Luciana (2012), "Emigración internacional y políticas de
vinculación: un estudio comparativo entre Argentina y Uruguay", en Revista Perspectivas de Políticas
Públicas, 1 (2), pp. 97-121.
cuestión es prácticamente absoluto.

La ampliación de los derechos políticos de los extranjeros es una herramienta

invaluable para fomentar su inclusión en la vida social de un territorio; por ello
entendemos que la elección de la amplitud de derechos a conceder a los migrantes
debe realizarse a la luz de los principios emanados de nuestra Constitución Nacional -
ya expuestos en las primeras líneas de este trabajo-, así como de acuerdo a la
tendencia de inclusión identificada en la región.