“El Estado de Excepción y emergencia económica en la administración de la

República Bolivariana de Venezuela: Análisis de los decretos establecidos por la

presidencia de Nicolás Maduro a partir del 2016”

Lic. Natalia Andrea Alegre - naalegre@gmail.com

Universidad Nacional de General San Martín – Escuela de Política y

Gobierno

Área temática: Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

Resumen

El presidente de la República Bolivariana de Venezuela, Nicolás Maduro, desde enero del 2016 ha emitido
decretos de Estado de Excepción y emergencia económica con el propósito de enfrentar la crisis en el ámbito
social, económico y político que atraviesa actualmente el país venezolano.

No obstante, la cantidad de veces en las que se ha emitido y prorrogado el decreto de estado de excepción y
emergencia económica ha puesto en tela de juicio si los mismos se enmarcan en los límites del ordenamiento
jurídico y si afectan o no los derechos y garantías de los ciudadanos venezolanos.

A partir de lo expuesto en el párrafo anterior, es que se pretende abordar y analizar en este trabajo, cuatro de
los decretos emitidos por el presidente Nicolás Maduro (decretos de enero, mayo y septiembre del 2016 y
mayo del 2017) con el objetivo de identificar si los mismos se enmarcan dentro de los límites del
ordenamiento jurídico de Venezuela, y si afectan los derechos y garantías de los ciudadanos venezolanos.

El presente trabajo se basa en la Teoría del Estado de Excepción y la Biopolítica, entendiendo como tal al
espacio vacío de derecho, en el cual las determinaciones jurídicas son desactivadas y se crean las condiciones
para que la vida natural de los individuos se encuentre dentro de los mecanismos del poder estatal. Se trata
de la transformación de la política en biopolítica.

Palabras claves: Estado de Excepción, Emergencia económica, Biopolítica, Venezuela, Decretos.

Introducción

El presidente de la República Bolivariana de Venezuela, Nicolás Maduro, desde enero del 2016 ha emitido
decretos de Estado de Excepción y emergencia económica con el propósito de enfrentar la crisis en el ámbito
social, económico y político que atraviesa actualmente el país venezolano. Según el presidente de Venezuela
los decretos permiten adoptar: "medidas urgentes, contundentes, excepcionales y necesarias para asegurar a
la población el disfrute pleno de sus derechos, preservar el orden interno, el acceso oportuno a bienes,
servicios, alimentos, medicinas y otros productos y servicios". No obstante, la cantidad de veces en las que
se ha emitido y prorrogado, así como la forma en que han sido aprobado los decretos de estado de excepción
y emergencia económica conlleva a poner en tela de juicio si los mismos se enmarcan en los límites del
ordenamiento jurídico y si afectan o no los derechos y garantías de los ciudadanos venezolanos.

Alguna de las controversias que se pueden señalar como cuestiones que se aseveran y deben ser analizadas a
lo largo del presente trabajo son: que no se cumple con el artículo 338 de la Constitución de Venezuela en la
cual se establece un límite de “hasta sesenta días prorrogables por un lapso igual” para los decretos de
emergencia económica; así como, no se puede dictar decretos de estados de excepción sobre una misma
situación que se haya presentado en un decreto anterior. En cuanto a su aprobación, la controversia radica en
que para aprobar los decretos la Constitución establece que, para los estados de excepción debe ser a través
de la Asamblea nacional y el Tribunal Supremo de Justicia. Sin embargo, la Asamblea Nacional lo ha
desaprobado en varias oportunidades, pero se han emitido igual por aprobación del Tribunal Supremo, lo que
provocaría una privación a la Asamblea Nacional de legítimas facultades de control que le otorga la
Constitución. (Observatorio de acceso a la justicia, 2017)

A partir de lo expuesto es que se pretende abordar y analizar cuatro de los decretos emitidos por el presidente
Nicolás Maduro (decretos de enero, mayo y septiembre del 2016 y mayo del 2017) con el objetivo de
identificar si los mismos se enmarcan dentro de los límites del ordenamiento jurídico de Venezuela, y si
afectan los derechos y garantías de los ciudadanos venezolanos. El criterio de selección corresponde a que en
el año 2016 se emitieron, en el ámbito nacional, tres decretos nuevos de emergencia económica (los tres
tuvieron prórrogas). El Poder Ejecutivo justifico que las razones para emitirlos se centraban en paliar los
ataques que sufría la economía del país venezolano. Además, el Ejecutivo argumentó como una de las
razones para la implementación de estas medidas que “sectores nacionales e internacionales adversos a
cualquier política pública de protección del pueblo venezolano mantienen el asedio contra la recuperación
de la economía venezolana”. Entre los temas económicos más graves se centra la caída del precio del
petróleo, altísimos niveles de inflación y escasez.

En lo que concierne al decreto emitido en mayo del 2017 además de lo expuesto en los decretos anteriores se le suma la
atribución al Poder Ejecutivo de restringir garantías constitucionales en todo el territorio nacional venezolano, a
excepción del "derecho a la vida, prohibición de comunicación o tortura, el derecho al debido proceso, el derecho a la
información y los demás derechos humanos intangibles. Dicho decreto le otorga además atribuciones para dictar
medidas extraordinarias que considere necesarias para preservar el orden en el país y que permitan garantizar el acceso
a los bienes y servicios necesarios para la vida, como dictar medidas sobre el sector productivo, el sistema cambiario,
así como “dictar regulaciones contundentes, transitorias y excepcionales que impidan campañas de desestabilización y
distorsión a la economía”. (Decreto N° 2.849, publicado en Gaceta Oficial el 13 de mayo.)

De acuerdo a lo dicho anteriormente es pertinente aclarar que se entiende por estado de excepción: según lo
definido en la Constitución Nacional de Venezuela en el capítulo II sobre la Ley de Estados de Excepción:

“El Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros, podrá decretar los estados de
excepción. Se califican expresamente como tales las circunstancias de orden social, económico, político,
natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los
ciudadanos y ciudadanas, a cuyo respecto resultan insuficientes las facultades de las cuales se disponen
para hacer frente a tales hechos. En tal caso, podrán ser restringidas temporalmente las garantías
consagradas en esta Constitución, salvo las referidas a los derechos a la vida, prohibición de
incomunicación o tortura, el derecho al debido proceso, el derecho a la información y los demás derechos
humanos intangibles. (artículo 337, CNV) “…Podrá decretarse el estado de emergencia económica cuando
se susciten circunstancias económicas extraordinarias que afecten gravemente la vida económica de la
Nación. Su duración será de hasta sesenta días, prorrogable por un plazo igual...” (artículo 337, CNV)

Refiriéndose al concepto de estado de excepción y emergencia económica que establece la

Constitución de Venezuela es pertinente aclarar, que a veces las teorías tradicionales tienden a
identificar el estado de excepción con la dictadura y, de este modo, lo oponen al concepto de
democracia, como si se tratara de dos realidades diversas. (Costa Matos, 2012). Sin embargo,
excepción y democracia no son realidades opuestas. Según Agamben Giorgio, 2003 se define el
concepto como la suspensión por la ley de la ley. El autor articula el problema del estado de
excepción con la noción foucaultiana de biopolítica, en la cual la excepción es la estructura
originaria que funda, da origen y fundamento a la biopolítica moderna: esto es, a la política que
incluye a la vida natural, dentro de los cálculos de poder estatal, al incluir a la persona, así la
política se vuelve biopolítica. Y el estado de excepción, es quien crea las condiciones jurídicas para
que el poder disponga de los ciudadanos en tanto vidas desnudas, siendo un dispositivo biopolítico
de primer orden. (Agamben, 2003).
Es por ello que, el autor describe al estado de excepción como un espacio vacío de derecho, en el
que las determinaciones jurídicas son desactivadas; y afirma que no es simplemente una dictadura,
sino que la excepción habita dentro de la democracia y el Estado de Derecho, motivo por el cual es
más apropiado referirse a “espacios de excepción” (Costa Matos, 2012).
Siguiendo esta línea de análisis, desde hace varios años, el estado de excepción ya no solo se lo
identifica con los estados de emergencia constitucionales que rigen en periodos de guerra interna o
externa, sino también con las legislaciones que restringen de manera considerable los derechos de
los ciudadanos que el modelo de Estado democrático liberal prometía resguardar. En efecto, como
“excepcional” se identifica a las leyes que regulan los delitos terroristas, el narcotráfico, pero
también al conjunto de legislación que surge especialmente en momentos de crisis económica y
política, que se expresa principalmente a través de decretos, quebrantando con ello una de las reglas
básicas del modelo de estado de derecho, esto es, que los derechos ciudadanos solo pueden
afectarse mediante una ley. (Chaúan Zedan, 2013).

En consecuencia, ciertos interrogantes se presentan: ¿Cuáles son las consecuencias políticas, económicas y
sociales para un país y sus ciudadanos, cuando se emite en reiteradas oportunidades un decreto de estado de
excepción y emergencia económica? Si bien es una facultad del Ejecutivo, en este caso legislada en la
Constitución de Venezuela ¿Puede no enmarcarse dentro de los límites del ordenamiento jurídico? Las
medidas tomadas en los decretos ¿vulneran los derechos y garantías de los ciudadanos venezolanos? Dichos
decretos emitidos con frecuentes prórrogas y en reiteradas oportunidades ¿Pueden considerarse como el
camino o la materialización de un estado de excepción permanente? ¿En caso afirmativo cuales pueden ser
sus consecuencias para un país? Algunos de estos interrogantes planteados demuestran el problema de la
excepción en el ámbito de la política, cuestión que suele presentar distintos matices, polémica y una
indiscutible actualidad. Como afirma el académico, Mario Serrafero, “Cada vez más los gobiernos recurren
a medidas que consideran excepcionales ocasionando un apartamiento del camino de la normalidad
jurídica e ingresando en territorio donde el régimen político puede sufrir importantes deslizamientos.”
(Serrafero, 2013)

Es por ello que para responder a estos interrogantes y problemática se va a abordar como objetivo general
del presente trabajo el de: describir y analizar a partir de los decretos de estado de excepción y emergencia
económica emitidos por el presidente Nicolás Maduro en la República Bolivariana de Venezuela, desde el
2016 al presente, si los decretos se enmarcan dentro de los límites del ordenamiento jurídico de Venezuela
e identificar si se vulneran los derechos y garantías de los ciudadanos – partiendo de lo que afirma la
Constitución del país y la Ley Orgánica de Estado de Excepción de Venezuela
Por último, la elección del tema surge por la necesidad de comprender la relevancia de los decretos de estado
de excepción en la política contemporánea y las administraciones públicas, ya que los mismos pueden
robustecer al Poder Ejecutivo como un eficaz instrumento de gobierno. A partir de esta premisa se abre un
abanico de posibilidades para enriquecer la discusión científica, ya sea sobre la convivencia de dos supuestos
antitéticos como es la suspensión de la ley en un estado de derecho, entendiendo que las constituciones
establecen normas que justifican la excepcionalidad en determinadas circunstancias pero que no están
contemplando cuando este instrumento deviene en la regla. Así como también, profundizar que sucede con
los derechos y garantías de los ciudadanos cuando se enfrentan a un estado vacío de derecho y los efectos
que implican estas decisiones político- jurídicas en un determinado territorio.

Por otro lado, el mismo reviste gran importancia para los licenciados en administración pública, ciencias
políticas, relaciones internacionales y carreras afines, dado que permitirá comprender, reflexionar y realizar
algunas recomendaciones, que aporten un conocimiento más amplio y enriquecedor sobre los estados de
excepción en el ámbito público.

Antecedentes del Estado de Excepción en Venezuela

El Estado al igual que el hombre, está expuesto durante su vida a enfrentarse a enfermedades. El Estado sufre
contratiempos, vive momentos excepcionales y crisis de diversas índoles. (Ricci, 2010) Así, los
ordenamientos fundamentales no han estado ajenos a esta situación; por ello, la mayoría de las constituciones
modernas prevén algunas de las enfermedades del cuerpo político y sus remedios. Frente a ciertas
anormalidades o alteraciones y según sea su gravedad, se contemplan procedimientos como los llamados
regímenes de emergencia. (Pfeffer, 2002).

Para comprender, previamente es necesario conocer. Es por ello, que para entender el contexto en el cual se
pueden manifestar los estados de excepción, como fue cambiando hacia la actualidad y aplicando a diversos
ámbitos, es necesario realizar un breve recorrido de los antecedentes jurídicos e históricos del Estado de
excepción de Venezuela.

El Estado de excepción es un mecanismo que otorga poderes especiales al Ejecutivo Nacional para afrontar
situaciones fuera de lo común que afectan la paz o el bienestar de los ciudadanos y que no son afrontables a
través de los mecanismos normales. Estos poderes podrán utilizarse estrictamente para ese fin y una vez
logrado el objetivo se extinguen.

El rasgo más característico de estas atribuciones es que acarrean la posibilidad de limitar o restringir
el ejercicio de algunos derechos temporalmente. Es importante subrayar que en un Estado
democrático se puede plantear la limitación de derechos, pero nunca su suspensión, distinción que
está apropiadamente expresada en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que en
su artículo 337 señala que “podrán ser restringidas temporalmente las garantías consagradas en
esta Constitución”.
No obstante, la normativa sobre los estados de excepción en el país venezolano no fue siempre
igual. La Constitución de 1961 permitía los estados de excepción indefinidos y con una sola
aprobación del Congreso de la República, la actual introduce la característica de la temporalidad, es
decir limita a un máximo de 90 días prorrogables por otros más (aunque algunos tipos están
limitados a menos tiempo, por ejemplo, el de emergencia económica se limita a 60 días,
prorrogables por 60 días más.). Así, el decreto original como su eventual prórroga deben ser
aprobados por la Asamblea Nacional y por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Otra novedad del presente texto constitucional, vigente desde la Reforma de 1999, es que ahora son
más los derechos que no pueden ser restringidos por un estado de excepción, como el derecho a la
vida, a la integridad física y psicológica, al reconocimiento de la personalidad jurídica, al debido
proceso a la información, a la libertad de conciencia y religión, a la familia y los derechos del niño,
entre otros. (Artículo 337, CNV)

Otro de los requisitos que adiciona la Constitución, es que se responsabiliza específicamente

al Presidente de la República de establecer claramente cuáles son las limitaciones que se impondrán
a determinados derechos durante la vigencia del estado de excepción, buscando garantizar que la
población afectada esté enterada de las nuevas reglas a las que debe adecuarse desde el comienzo.
Esto es relevante, porque se evita que funcionarios establezcan o determinen de forma arbitraria las
limitaciones a los derechos durante la vigencia del decreto.
Luego de lo señalado en los apartados anteriores, podemos afirmar que la Constitución Vigente
(1999) con respecto a la anterior (1961) no solo regula de forma más rigurosa lo relativo a los
estados de excepción, sino que introduce dos elementos nuevos a la hora de aplicarlos: la
proporcionalidad: se aplica cuando se señala que, dependiendo de la causa, la duración máxima
puede variar según su gravedad. Esto debe apreciarse desde dos puntos de vista, pues la
proporcionalidad debe entenderse tanto para decidir la medida como para aplicarla. Esto implica
que el estado de excepción debe imponerse en función y para atender la emergencia que le dio
origen, por lo que si dicha situación puede ser solucionada por los medios ordinarios no puede
invocarse el estado de excepción. En segundo término, incluso en el caso de que la situación lo
requiera la aplicación de la excepción debe ser en proporción a la situación de que se trate. Así
entonces, por ejemplo, un toque de queda que impida la circulación las 24 horas no tiene sentido
alguno y por el contrario vulneraría los derechos de los ciudadanos pues le impediría el acceso a los
bienes y servicios básicos para sobrevivir, pues no se podrían trasladar a los hospitales o a los sitios
de expendio de alimentos. Lo racional y proporcional sería entonces imponer un horario que
permitan el tránsito mínimo necesario para satisfacer los requerimientos elementales de la
población. Y la temporalidad, como se mencionó en párrafos anteriores, permite limitar un decreto
a un tiempo máximo de existencia, no pueden ser indefinidos. Ello implica que no pueden dictarse
decretos de estados de excepción sobre la misma situación, pero puede ocurrir que se presente de
diversa manera para hacer ver que se trata de un decreto sobre hechos diferentes. Esto último
constituiría un fraude a la Constitución cuya intención es que la excepción dure lo menos posible.
En este punto resulta importante tanto el control político que hace la Asamblea como el jurídico que
debe realizar el Tribunal Supremo, cuyas sentencias deben ser ajenas a parcialidad alguna y velar
por el cumplimiento de la Constitución, sobre todo en este punto donde lo que está en juego en la
restricción de los derechos de los ciudadanos. Además, esta particularidad es importante, ya que en
el pasado el Estado venezolano la ha utilizado de manera inapropiada extendiendo exageradamente
su duración en el caso, por ejemplo, de la “suspensión” de los derechos económicos que estuvo
vigente de 1961 a 1991, y que convirtió una medida excepcional en una “normalidad” lo que
supone un no cumplimiento del ordenamiento jurídico. (Observatorio de acceso a la justicia, 2018)

Marco normativo del estado de excepción y emergencia económica en Venezuela

En párrafos anteriores se ha mencionado la definición del estado de excepción, por lo cual para
continuar con el análisis es pertinente señalar el concepto de estado de emergencia en la
Constitución Venezolana.
Según la definición señalada en el artículo 10, del capítulo II, sobre la Ley orgánica de Estados de
Excepción, un Estado de emergencia económica puede invocarse cuando “se susciten
circunstancias económicas extraordinarias que afecten gravemente la vida económica de la Nación”
por lo que se entiende que las causas deben estar relacionadas con esta materia. Aunque lo
mencionado pueda resultar una obviedad, es necesario remarcarlo, pues es muy común que existan
elementos que influyan en la economía y que estos se generen fuera del país, con lo cual quedaría
fuera del alcance del gobierno venezolano manejarlos a través de un estado de excepción.
Un ejemplo se podría encontrar en el caso de que bajen los precios del petróleo en el mercado
internacional, por lo que, en tal situación, ese hecho, en sí mismo, no sería susceptible de generar un
estado de excepción ya que este sería inútil para cambiar la situación de los precios. De modo
entonces, que no todos los factores que alteren la economía de un país son causa suficiente para
dictar un estado de emergencia económica. (Observatorio de acceso a la justicia, 2017)
 ¿Qué puede hacer el Poder Ejecutivo en un estado de excepción?

La primera consecuencia manifiesta de la declaración de un estado de excepción es que el

Ejecutivo, de manera temporal, tiene la potestad de limitar derechos constitucionales. Para ello debe
regular en el decreto que establezca el estado de excepción la regulación a la que estará sometido
ese derecho mientras dure la emergencia. De no hacerlo así, la consecuencia lógica es que no puede
estar limitado ese derecho pues se trata de una exigencia de la Constitución en su artículo 339.
Empero, no todos los derechos son susceptibles de ser restringidos, pues la Constitución expresa
(art. 337) que no pueden ser limitados el derecho a la vida, la prohibición de incomunicación y
de tortura, el derecho al debido proceso, el derecho de información y “los demás derechos
intangibles”. Estos derechos intangibles, de acuerdo con el artículo 6 de la Ley Orgánica sobre
Estados de Excepción de Venezuela son los siguientes: el derecho al reconocimiento a la
personalidad jurídica, la protección de la familia, la igualdad ante la ley, la nacionalidad, la libertad
personal y la prohibición de la práctica de desaparición forzada de personas, la integridad personal
(física, psíquica y moral), la prohibición de ser sometido a esclavitud y servidumbre, la legalidad y
el principio de irretroactividad de las leyes, el amparo constitucional, la participación, el sufragio y
el acceso a la función pública.
Como puede apreciarse no son pocos los derechos que no pueden ser limitados, pero aun así el
margen de actuación del Estado en los que sí pueden limitarse tiene una afectación respecto a los
primeros por cuanto todos los derechos humanos están estrechamente relacionados y no puede
limitarse uno sin afectar a los demás. Un ejemplo de esto se encuentra en el caso del derecho de
reunión que sí puede ser limitado. Este derecho, en el caso de unas elecciones, como ocurrió en los
Estados de la frontera en diciembre de 2015, sí tuvo un efecto en el ejercicio del derecho del
sufragio por cuanto toda manifestación o mitin partidista debía ser aprobado por las autoridades que
ejecutaban el decreto de estado de excepción afectándose de ese modo el derecho de participación
política que supuestamente no debe ser condicionado. En consecuencia, aunque la Constitución
exprese que hay derechos que no pueden ser limitados, lo cierto es que en la práctica la restricción
de unos derechos siempre afecta a los demás por estar estrechamente vinculados entre sí.
(Observatorio de acceso a la Justicia, 2017)
Además, de acuerdo con la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, el Presidente de la
República, en Consejo de Ministros puede ejercer las siguientes atribuciones:
1. “Todas las medidas que estime convenientes en aquellas circunstancias que afecten gravemente la
seguridad de la Nación” (Art. 15). Esta afirmación genérica no es absoluta, y tiene sus límites en la propia
Constitución, de modo que esas medidas siempre y en todo caso deben atender y servir a los principios
 constitucionales.
2. Se pueden imponer servicios extraordinarios a los ciudadanos, así como a personas jurídicas (Art.
17). Esto quiere decir, por ejemplo, que se le puede requerir a una persona que permita que en un local de su
propiedad se almacenen alimentos para su posterior distribución, debiéndose luego una indemnización al
afectado en el supuesto que ese servicio le genere una afectación a su patrimonio.
3. Se puede limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad (Art.
19). No obstante, esta situación propia de un estado de excepción tiene años ocurriendo en Venezuela sin que
se haya decretado una emergencia al respecto. Aquí podemos apreciar lo que ocurre cuando nos
acostumbramos a lo que debe ser la excepción y no la regla.
4. También puede el ejecutivo hacer erogaciones que no estén en la Ley de Presupuesto (art. 20), en la
práctica esto se traduce en la posibilidad de ejecutar el presupuesto sin control parlamentario, lo que puede
ser la causa real por la que se dicte un estado de excepción, es decir, que bajo la excusa de una situación de
crisis se dicte un decreto al respecto en realidad para evadir al legislativo. De ser así, esto constituiría un
fraude a la Constitución y haría nulo el decreto correspondiente.
5. La excepción también implica la suspensión temporal de aquellas leyes que entren en colisión con
las medidas tomadas en el decreto de excepción (art. 21).
6. Una consecuencia natural de la declaratoria de excepción es la capacidad que tiene el Presidente de
la República de ordenar la movilización de uno o varios componentes de la Fuerza Armada. Esto no implica
asunción por parte de esta de las atribuciones de otros poderes públicos, sino de aquellas labores propias de
la institución armada en la contención de la emergencia correspondiente.
7. Otra facultad es la de poder requisar los bienes muebles o inmuebles que deban ser utilizados para
restablecer la normalidad (art. 24). Esta requisa no puede hacerse de cualquier manera, sino que debe ser por
orden previa del Presidente de la República o a quien este haya delegado la aplicación del decreto, y además
debe hacerse por escrito dejándose constancia de la requisición. En principio existe la obligación de devolver
los bienes requisados, pero en todo caso, siempre están sujetos a indemnización por los daños que puedan
ocurrirle a los bienes, y más aún, si los mismos por su uso, dejan de ser utilizables (art. 25). En este supuesto,
nos encontramos con una disposición que se puede considerar inconstitucional pues el artículo 26 de la ley
señala que si se trata de bienes perecederos o fungibles se deben pagar al precio que tenían al momento de la
requisición, lo cual viola el derecho al “pago oportuno de justa indemnización” que de acuerdo a la
Constitución es parte del derecho a la propiedad.

Como puede observarse son enormes los poderes que asume el Ejecutivo en un estado de
excepción, y en la mayoría de los casos, a costa de los derechos de los ciudadanos. Por ello, aun
partiendo del hecho que estas limitaciones son necesarias en aras del bien común, las mismas deben
ejecutarse de acuerdo con los principios constitucionales, a saber, proporcionalidad y temporalidad,
pues luego de un estado de excepción, debe haber más democracia, no menos.
El estado de excepción y la ONU

El Pacto de Derechos Civiles y Políticos de la ONU, del que Venezuela es parte desde 1978, señala
entre otros condicionantes que la declaratoria de estados de excepción puede hacerse “en la medida
estrictamente limitada a las exigencias de la situación” sin que ello implique discriminaciones por
raza, color, sexo, idioma, religión u origen social (Artículo 4, párrafo 1).
Ese mismo artículo establece que cuando un Estado declare un estado de excepción, “deberá
informar inmediatamente” a los demás Estados partes del Tratado por intermedio del Secretario
General de Naciones Unidas. Esto es significativo, pues no se trata de una
simple notificación burocrática a ese alto funcionario de la ONU, sino que se trata de informar a la
comunidad internacional vinculada al Tratado que en el país se están limitando los derechos
humanos y las razones en que se fundamenta esa restricción.
Así tenemos entonces, que esta obligación de informar, que parece muy básica y poco importante, o
incluso una mera formalidad, en realidad implica que no se pueden limitar derechos humanos sin
explicar a la comunidad internacional las razones para ello. Incluso puede decirse que es un derecho
de los ciudadanos sujetos a estas restricciones que el mundo se entere de lo que les está sucediendo.
Existe una página web donde las Naciones Unidas publica todas las comunicaciones que reciben de
los Estados sobre la ejecución de los Tratados que suscriben1.
Sin embargo, Venezuela no ha cumplido con esta obligación de informar y explicar que desde el
mes de agosto de 2015 cientos de miles de ciudadanos venezolanos tuvieron limitados sus derechos
en los estados fronterizos, y que actualmente la totalidad de la población se ve afectada por los
decretos de emergencia económica. (Observatorio de acceso a la justicia, 2018)
.
Decretos de estado de excepción y emergencia económica

Durante el año 2015 se emitieron 8 decretos de estado de excepción del tipo “emergencia
económica” en el país. Dichos decretos limitaron los derechos a la inviolabilidad del hogar,
inviolabilidad de las comunicaciones privadas, libre tránsito, reunión, manifestación pacífica y libre
actividad económica en 26 municipios de los 4 estados que tienen frontera con Colombia.
Las razones esgrimidas para tomar esta decisión fueron diversas: la presencia del paramilitarismo,
narcotráfico y contrabando de extracción en dichas zonas, los “atentados” cometidos contra la

1 https://treaties.un.org/Pages/CNs.aspx?cnTab=tab1&clang=_en)
moneda venezolana y contra “los bienes adquiridos con divisas del pueblo venezolano”.
(Observatorio de acceso a la justicia, 2017)
Es necesario resaltar que si bien todos los decretos originales recibieron el visto bueno de la
Asamblea Nacional como establece la Ley, en el caso de sus respectivas prórrogas solamente
aquellos referidos al estado Táchira fueron debidamente refrendados por el Parlamento. En todos
los casos la Sala Constitucional del TSJ dio luz verde a su aplicación. Más aún, se recibieron
alegatos en contra de seis de dichos decretos y todos y cada uno de ellos fueron desechados por la
Sala, algunas veces sin argumentación alguna, ratificando la constitucionalidad de la medida.
.
En el año 2016 se dictaron varios decretos de estado de excepción, también por emergencia
económica pero esta vez a nivel nacional. En primer lugar, la prórroga del estado de excepción ya
decretado en el municipio Atures del estado Amazonas. Luego 3 decretos del tipo “emergencia
económica” (13 de enero, 13 de mayo y 13 de septiembre de 2016), todos con su respectiva
prórroga.
Las razones para justificar la medida, según el presidente venezolano Nicolas Maduro, giran en
torno a un supuesto ataque a la economía venezolana que se inició como consecuencia de la muerte
de Hugo Chávez y que tiene origen en factores tanto externos como internos que, actuando
coordinadamente, hicieron daño con acciones como la baja del precio del petróleo y la consiguiente
merma en los ingresos de la Nación. Una vez más, no se regula la restricción de los derechos, con el
agravante de que en esta ocasión ni siquiera se especifica cuáles han sido limitados, lo que llevaría
al no cumplimiento de una de las exigencias de la normativa de la Constitución venezolana, como la
prohibición de limitar derechos constitucionales.
Sin embargo, cada uno de estos decretos contó con la aprobación del Tribunal Supremo de Justicia
en Sala Constitucional; en algunos casos sin esperar la decisión de la Asamblea Nacional, lo que
representa una irregularidad de por sí. Más aún cuando en esa decisión establece que una opinión
contraria del Parlamento (que efectivamente se dio) no comprometería la vigencia del decreto, lo
que va claramente contra la norma constitucional que fue explicada más arriba.
A este respecto debemos destacar que la aprobación o no del decreto de estado de excepción por
parte de la Asamblea Nacional no es una mera formalidad, sino un verdadero control a la que la
Constitución le otorga el poder de hacer cesar los efectos del decreto sometido a su consideración,
de modo que cualquier interpretación contraria a esta disposición es contraria también a la
Constitución y genera en quien lo desconozca las responsabilidades correspondientes.
Finalmente, se debe indicar que los efectos prácticos del decreto de emergencia han sido dos: en
primer lugar, la creación de los Comités Locales de Abastecimiento y Producción (CLAP), una
polémica figura conformada en parte por militantes del partido de gobierno, encargada junto al
Ministerio de Alimentación, de la distribución casa por casa de los productos regulados de primera
necesidad. Esta iniciativa fue implementada por el presidente Maduro para que las propias
comunidades abastezcan y distribuyan los alimentos prioritarios a través de una modalidad de
entrega de productos directamente a las viviendas de las personas de menos recursos.

Lo controversial de los CLAP es que reciben competencias en materia de vigilancia y control del
orden público, en franca violación a la Constitución y las leyes; en segundo lugar, el decreto de
créditos adicionales por parte del Ejecutivo sin control de la Asamblea Nacional, situaciones estas
que no han servido para paliar la grave crisis humanitaria por la que atraviesa el país.

Ya hacia el año 2017, a pesar de que la situación económica se había agravado de forma
considerable, el Ejecutivo dictó un nuevo Estado de Excepción y Emergencia Económica mediante
el Decreto 2.667, publicado en Gaceta Oficial Nº 41.074 de fecha 13 de enero de 2017.

En esta oportunidad, al igual que antes, el Tribunal Supremo de Justicia aprobó el Decreto sin tomar
en consideración la negativa de la Asamblea Nacional. Esta normativa fue prorrogada por 60 días
más mediante Decreto N° 2.742 del 13 de marzo de 2017, publicado en Gaceta Oficial Nº 41.112 de
la misma fecha y fue declarado válido por la Sala Constitucional por sentencia N° 113 del 20 de
mayo de 2017, a pesar del rechazo expreso de la Asamblea Nacional en sesión del día 21 de marzo
de 2017 al considerarlo inconstitucional.
Posteriormente el Decreto Nº 2.849 publicado en la Gaceta Oficial Nº 6.298 del 13 de mayo de
2017 viene a ser el cuarto publicado manteniendo el Estado de excepción dictado desde enero de
2016. Este último texto otorga en su artículo 2 una habilitación ilimitada al Presidente de la
República para que adopte cualquier restricción a las garantías constitucionales, salvo respecto de
aquellos derechos que el artículo 337 prohíbe limitar.
Al término de esa última extensión, se emitió el quinto decreto de 2017 bajo el Nº 2.987 con fecha
25 de julio, el cual también fue avalado por el máximo tribunal del país en la sentencia Nº 547. En
esta ocasión, siguiendo la línea de actuación de decisiones previas, (este es el décimo primer
decreto que se dicta en esta materia) y con fundamento en la supuesta admisión por parte de la
Asamblea Nacional de que hay una situación de emergencia económica y crisis institucional en
Venezuela, se declara la constitucionalidad y pertinencia de la prórroga.
Una nueva prolongación salió publicada el 25 de septiembre de 2017. Se trató del Decreto Nº 3.074.
El TSJ avaló su legalidad en la sentencia Nº 727. Seguidamente el 10 de noviembre el presidente de
la República firmó una nueva prórroga bajo el Decreto Nº 3.157, afirmando que se trataba de la
quinta vez. Diez días más tarde, y sin ninguna objeción, el Tribunal Supremo de Justicia lo declaró
constitucional sin que previamente la Asamblea Nacional diera su aprobación.

Finalmente, el 2018 inició como los dos previos, con el presidente de la República emitiendo una
nueva disposición para ampliar el lapso del estado de excepción y emergencia económica. El
décimo tercer Decreto correspondió al N° 3.239 del 9 de enero de 2018.
Al igual que los precedentes, el Jefe de Estado una vez más extendió la implementación de medidas
extraordinarias en el ámbito social, económico y político para superar la crisis existente, sin la
previa aprobación de la Asamblea Nacional (AN) como lo exige el artículo 339 constitucional.
A pesar de tratarse de la declaratoria de un “nuevo” estado de excepción es una reedición de los
decretos anteriores, especialmente del previo, que fue emitido el 11 de septiembre de 2017 bajo
el Nº 3.074. De esta forma, el Jefe de Estado busca evadir el carácter limitado en el tiempo
(principio de la temporalidad) al que debe estar sometido este tipo de actos conforme a lo dispuesto
en el artículo 338 de la Constitución que prevé un plazo máximo de 120 días.

Biopolítica Moderna

“Lo que el arca del poder contiene en su centro es el estado de excepción; pero éste es
esencialmente un espacio vacío, en el que una acción humana sin relación con el derecho
tiene frente a si una norma sin relación con la vida”

Giorgio Agamben, Estado de excepción, Homo sacer II

En los apartados anteriores se expuso de forma general medidas adoptadas en los decretos de estado
de excepción y emergencia económica del país venezolano a partir del 2016 para analizar si estas
tipificaciones infringieron ciertas leyes del ordenamiento jurídico venezolano y si afectaron los
derechos y garantías de los ciudadanos de dicho país. De esta manera, se puede aseverar que el
Estado presidido por Nicolás Maduro, con aprobación del TSJ, ha determinado disponer medidas en
detrimento de resguardar el Estado de Derecho, en el cual la población es inevitablemente
perjudicada al quedar desprovista de ciertas garantías y derechos que le son correspondidas.

Continuando con esta línea, comprender el estado de excepción como paradigma del Estado
Moderno, es entender como su funcionamiento a nivel biopolítico se desarrolla.
Para profundizar el estudio, en primer término, se debe definir qué se entiende por biopolítica a un
polo del nuevo poder sobre la vida de la población, es decir que la determina por su referencia a la
vida como su objeto y mantiene de este modo una cierta exterioridad entre vida y poder. (Foucault,
1976). Con el paso de los años, Foucault mismo dará paso, aunque de forma implícita, a una
reformulación y apertura del concepto de biopoder bajo el nuevo nombre de gubernamentalidad.
Las técnicas gubernamentales no se definen solo por su relación a un objeto concreto, la vida de la
población (y ya no al individuo disciplinario y al sujeto de derecho), sino por la calidad misma de
esta relación que es positiva y no represiva, intrínseca y no extrínseca; con lo cual es en los análisis
de la gubernamentalidad que la compresión de la biopolitica como un gobierno de la vida a partir de
la vida misma cobra todo su sentido. Las técnicas biopolíticas aumentan la vida, la protegen, la
regulan: en resumen: Hacen vivir, sin por lo tanto dejar de gobernar los procesos vitales, o más
bien, los gobiernos regulando, protegiendo, aumentando (Muhle, 2009).

Por lo tanto, en los umbrales de la modernidad, como afirma Foucault, la biopolitica moderna es
cuando la vida natural es incluida en los mecanismos y cálculos del poder estatal, convirtiendo la
política en biopolitica; y el estado de excepción crea las condiciones jurídicas para que el poder
disponga de los ciudadanos en tanto vida desnudas2 (nuda vida) es un dispositivo biopolítico de
primer orden. (Agamben, 2003)

De esta manera se puede afirmar que las decisiones gubernamentales por el estado venezolanos
tuvieron implicancias en la vida natural y privada de los ciudadanos del país, en tanto que crearon
las condiciones necesarias de un espacio de excepcionalidad en el que la ley se aplica
desaplicándose, por ejemplo, al suspender ciertas garantías constitucionales. Y en cuanto la
población (el viviente) se encuentra dentro de un ordenamiento jurídico mediante su exclusión (en
la medida que alguien es ciudadano, ya no es más mero viviente; pero al mismo tiempo para ser
ciudadano pone su vida natural, su nuda vida a disposición del poder político. (Chaves, 2004) O
como explica Roberto Esposito, la política aparece cada vez más aplastada contra la desnuda capa
biológica, sobre el cuerpo mismo de los ciudadanos en todas partes del mundo. La progresiva
indistinción entre norma y excepción determinada por la extensión indiscriminada de las
legislaciones de emergencia y sometidas al control directo de la policía, señala un deslizamiento de
la política mundial en dirección de la biopolítica. (Esposito, 2006)

2 Nuda vida: la vida a quien cualquiera puede dar muerte pero que es a la vez insacrificable
del homo sacer (Agamben,2003)
Consideraciones Finales

A lo largo de presente trabajo, se ha pretendido describir y analizar a partir de los decretos de estado
de excepción y emergencia económica emitidos por el presidente Nicolás Maduro en la República
Bolivariana de Venezuela, desde el 2016 al presente, si los decretos se enmarcan dentro de los
límites del ordenamiento jurídico de Venezuela e identificar si se vulneran los derechos y garantías
de los ciudadanos – partiendo de lo que afirma la Constitución del país y la Ley Orgánica de Estado
de Excepción de Venezuela. A estos fines, la bibliografía académica fue seleccionada en función de
aquellas propuestas teóricas que proporcionaran una definición conceptual mínima acerca de los
objetos a analizar.

Respecto a lo expuesto, se puede considerar, que a pesar de la mala experiencia que históricamente
han generado los estados de excepción y de las nuevas limitaciones que la Constitución de 1999
impuso para prevenir esos males, la aplicación de la figura a partir del año 2015 ha sido contraria a
los principios. Esta aseveración se puede encontrar, por ejemplo, en lo que explica el informe de la
CIDH (Comisión Interamericana de Derechos Humanos) donde analiza que ha observado en el país
venezolano un paulatino deterioro en la institucionalidad democrática y la situación de derechos
humanos, que se ha profundizado e intensificado significativamente a partir del 2015. Esto tiene sus
raíces en la injerencia del Poder Ejecutivo en los otros poderes públicos. Esta inobservancia del
principio de separación de poderes se refleja de manera particularmente grave en la preocupante
actuación del Poder Judicial, en especial en los dos últimos años. En efecto, el agravamiento de la
crisis reciente en Venezuela se relaciona estrechamente con una serie de decisiones adoptadas por el
Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), que representaron injerencias en la Asamblea Nacional (AN) y
afectaron el principio de separación de poderes. Esta situación se agravó en el 2017 al punto de
producirse una alteración del orden constitucional con las Sentencias Nº 155 y 156 emitidas por el
TSJ el 28 y 29 de marzo, respectivamente, en las cuales levantó las inmunidades parlamentarias a
los diputados de la AN, estableció que sus actos constituyen “traición a la patria”, otorgó al Poder
Ejecutivo amplios poderes discrecionales, y se arrogó competencias del Poder Legislativo. Como
señaló la CIDH en su momento, tales medidas constituyeron una usurpación de las funciones del
Poder Legislativo por parte de los Poderes Judicial y Ejecutivo, así como una anulación de facto del
voto popular mediante el cual fueron elegidos los diputados (Informe CIDH, 2018).

Además de una crisis política, se presenta en la actualidad en Venezuela una grave crisis económica
y social, caracterizada por el desabastecimiento generalizado de alimentos, medicamentos,
tratamiento, material e insumo médico, entre otros. Precisamente en 2015 se registró un alza de
180,9% en los precios y en abril de 2016 el 80% de la población enfrentaba escasez de alimentos.
Esta situación ha provocado alarmantes índices de pobreza y pobreza extrema; así como serias
dificultades para el goce de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de la
población, tales como la alimentación, salud, educación y vivienda. El impacto ha sido mayor sobre
grupos en situación de exclusión y discriminación histórica como NNA (niños, niñas y
adolescentes), mujeres, personas adultas mayores y pueblos indígenas. Para hacer frente a esta
situación, el Estado ha dictado una serie de decretos que declaran el estado de excepción y de
emergencia económica. Estos han sido prorrogados sucesivamente, provocando en la práctica que
las medidas contenidas en ellos sean indefinidas. Además, se han establecido medidas que amplían
las facultades del Poder Ejecutivo, dentro de las cuales preocupan particularmente la militarización
de actividades como la distribución de alimentos (por ej., la creación de los CLAP con
competencias controversiales). (Informe CIDH, 2018).

Como consecuencia de la crisis política, económica y social en Venezuela, miles de personas se

movilizaron, especialmente entre el 1° de abril y el 31 de julio de 2017, en varias ciudades del país
en rechazo al Gobierno del Presidente Maduro y las decisiones del TSJ, así como en exigencia de
mejores condiciones de vida frente a la alarmante escasez de alimentos, medicinas y otros bienes
esenciales. En este contexto, la Comisión identificó la existencia de serias restricciones y actos
estatales que afectaron gravemente el ejercicio del derecho a la protesta social y libertad de
expresión, lo que la llevan a afirmar la existencia de un serio deterioro en la vigencia de estos
derechos. Respecto de la protesta social, la CIDH observa la permanencia de un marco normativo
incompatible con los estándares interamericanos al mantener la exigencia de autorización previa
para la realización de manifestaciones, así como el establecimiento de prohibiciones absolutas al
ejercicio de este derecho. Se registró, además, un uso excesivo de armas de fuego directamente
contra manifestantes, así como el uso indiscriminado de bombas lacrimógenas. Estas acciones
represivas tuvieron un mayor impacto en NNA, mujeres y adultos mayores. Además, en las tareas
de control de manifestaciones participaron miembros de las fuerzas armadas, a pesar de que, como
ha señalado la CIDH a Venezuela, en un sistema democrático es fundamental la separación clara y
precisa entre la seguridad interior como función de la policía y la defensa nacional como función de
las fuerzas armadas, ya que se trata de dos instituciones sustancialmente diferentes en cuanto a los
fines para los cuales fueron creadas, y en cuanto a su entrenamiento y preparación. En atención a
ello, el Estado debe cesar la obstaculización del ejercicio legítimo del derecho a la protesta y frenar
el uso de la fuerza contra los manifestantes; realizar capacitaciones en materia de uso de la fuerza a
los funcionarios encargados de tareas se seguridad; abstenerse de involucrar cualquier otro cuerpo
de seguridad distinto al policial en estas actividades; y adoptar medidas normativas para excluir el
uso de armas de fuego en protestas sociales. (Informe CIDH, 2018).

Finalmente, teniendo en cuenta todo lo descrito y analizado anteriormente, y a la luz de la

teoría sustantiva de la investigación podemos considerar que, aunque el estado de excepción y
emergencia económica se encuentra reglamentado en el ordenamiento jurídico venezolano. Se ha
encontrado elementos inconstitucionales: como no mencionarse en los decretos que derechos se
limitan, la no separación de poderes, el no cumplimiento con el artículo 338 de la CNV, dado que se
reitera medidas sobre una misma situación en diversos decretos; así como también el apartarse de
tratados internacionales, la privación a la Asamblea Nacional de legítimas facultades de control que
le otorga la Constitución, entre otras cuestiones. Intrínsecamente, esto ha llevado a una violación de
las garantías y derechos de los ciudadanos venezolanos, que se evidencian en múltiples actos, como
la destitución, inhabilitación, privación de libertad, los obstáculos para ejercer sus derechos
políticos y participar en la vida pública de la nación e incluso afectaciones a la integridad y vida de
gobernadores, alcaldes, concejales y diputados. La utilización del poder punitivo para judicializar la
protesta pacífica y perseguir penalmente a disidentes políticos es otro ejemplo de esta desviación
del poder.

La falta de independencia de las instituciones llamadas a velar para que ello sea posible, ha
conducido a que el poder público que les fue concedido sirva a fines ajenos a la tarea encomendada.
De esta manera entre los interrogantes que se han planteado nos queda por pensar a futuro y debatir,
¿Estamos observando en Venezuela el camino o la materialización de un estado de excepción
permanente? Hoy parecería que sí.

Líneas de investigación futura

El objetivo de este último apartado no es arribar a generalidades empíricas, sino más bien dejar
planteadas consideraciones que surgen del estudio del tema, dando lugar a nuevos interrogantes
para que en el futuro sea posible seguir indagando y profundizando la temática.
En lo que concierne a reflexiones finales se puede concebir que, el abordaje de la cuestión de los
estados de excepción del presente siglo ha evidenciado lo que Agamben Giorgio ya había anunciado
desde el período de entre guerras: la instauración del estado de excepción como la norma vigente, el
cual absorbe terrenos que históricamente había obviado, olvidado o excluido. Las medidas que se
toman en situaciones de emergencia en un país, sirvió como aliado perfecto para expandir la
sociedad de control. Entender estas decisiones como dispositivo nos permite seguir comprendiendo
el actuar biopolítico de la sociedad de control: una reconfiguración de subjetividades que busca
situarlas en el marco de inclusión/exclusión. Este contexto de control impulsa a los mismos sujetos
a demandar el perfeccionamiento del sistema, pero al no ser un sistema disciplinario, ilusiona con la
libertad, solo en la medida en que los sujetos se auto controlen y se adapten al sistema y exijan al
resto de pares su normalización. Los acontecimientos analizados evidencian las instancias tras las
cuales se ha ido perfeccionando el sistema de control, circunstancias que sirvieron como
fundamento, instauración y justificación para su rápida masificación. Finalmente, vemos cómo hay
una zona gris que podemos denominar como fuera de la ley, en la cual si bien el Estado suele
situarse por sobre esta (sin domarla del todo), también se observa cómo es posible ingresar a esta y
así construir las condiciones para gestar una lucha ante la dominación.

Como se constató al comienzo de la investigación la elección del tema surge de la relevancia que
tiene dar a conocer como el estado de excepción puede ser abordado en diversos ámbitos y como
puede transformarse y ser una temática controversial, que suscita polémicas en la vida de una
nación y sus ciudadanos.

Bibliografía:

Libros y Revistas

 Agamben, G. (2003). El poder soberano y la nuda vida. Valencia: Pre-Textos.

 Agamben, G. (2004). Estado de Excepción.Homo Sacer II. Valencia: Pre-textos
 Esposito, R. (2006). Biopolítica y Filosofía. Buenos Aires: Grama Ediciones
 Fajardo, Angel. (2007). Principios de Derecho Constitucional General y
venezolano. Caracas, Venezuela: Tercera Edición, Editorial Lex.
 Foucault, M. (1992b). la microfísica del poder. Madrid: La piqueta.
 Foucault, M. (2002). Dichos y escritos (Vol. III). Buenos Aires: Siglo XXI Editores.
 Foucault, M. (2002). Vigilar y castigar. Nacimiento de la prisión. Buenos Aires:
Siglo XXI Editores.
  Foucault, M. (2007). Nacimiento de la Biopolítica. Curso College de France
1978-1979. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica
 Hardt Michael y Negri, T. (2005). Imperio. Buenos Aires: Paidos.

Documentos recuperados de base de datos:

 Humanitarian Exception as the Rule: The Political Theology of the 1999 "Tragedia"
in Venezuela Author(s): Didier Fassin and Paula Vasquez Source: American
Ethnologist, Vol. 32, No. 3 (Aug., 2005), pp. 389-405 Published by: Wiley on behalf
of the American Anthropological Association Stable URL:
http://www.jstor.org/stable/3805292
 JOURNAL ARTICLE: The Black Flag: Guantánamo Bay and the Space of
Exception. Derek Gregory.Geografiska Annaler. Series B, Human Geography Vol.
88, No. 4 (2006), pp. 405-427

Documentos electrónicos en línea:

 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. (1999). Gaceta Oficial de la

República Bolivariana de Venezuela. Recuperado el 1 de septiembre de 2017,
disponible en: http://www.inpsasel.gob.ve/moo_doc/ConstitucionRBV1999-ES.pdf
 CIDH, informe de derechos humanos sobre la República Bolivariana de Venezuela
(2017). Recuperado el 15 de junio de 2018, disponible en:
http://www.accesoalajusticia.org/wp-content/uploads/2018/02/Informe-CIDH-sobre-
Vzla.pdf
 Decretos de Estado de Excepción y emergencia económica (2016). Finanzas digital.
Recuperado el 15 de septiembre de 2017, disponible en :
http://www.finanzasdigital.com/2017/09/gaceta-oficial-n-41-237-sumario/
 Ley orgánica de Estado de Excepción Venezuela (2001). Recuperado el 25 de
noviembre de 2017, disponible en:
http://www.derechos.org.ve/pw/wp-content/uploads/ley_excepci%C3%B3n.pdf
 Observatorio Nacional de la Justicia de Venezuela. Recuperado el 20 de agosto de
2017, disponible en:
http://www.accesoalajusticia.org/wp/biblioteca/casos-emblematicos/el-estado-de-exc
epcion-en-venezuela/
  Serrafero, Mario (2013). Política y Excepción. Academia nacional de Ciencias
Morales y políticas. Recuperado el 15 de mayo de 2018
disponible en: https://www.ancmyp.org.ar/user/files/20-Serrafero.pdf

MODERNIZACIÓN DEL ESTADO EN SALUD, ¿QUÉ

SIGNIFICA? ¿Y LOS RECURSOS HUMANOS?

➢ Autores:
○ Dra. Liliana Alfaya - lilialfaya@hotmail.com
○ Dra. Andre Induni - andrea_induni@hotmail.com

➢ Área Temática:
○ Salud

➢ Resumen:
○ L@s trabajador@s de la salud del subsistema público y de la seguridad social hemos
atravesado en nuestras vidas laborales diferentes políticas públicas de los gobiernos
de turno, por lo cual considerando la experiencia acumulada no puede excluirnos de
la mesa de discusión ni de la toma de decisiones.
El presente trabajo se propone debatir el concepto de “modernización del Estado” en
el área de salud. Para ello, recorreremos el concepto de salud y la composición del
sistema de salud desde la mirada de l@s trabajador@s. Aportaremos nuestro punto
de vista en relación a por qué la formación de los recursos humanos, la capacitación
permanente, los derechos laborales conquistados y por conquistar y las condiciones
de medioambiente de trabajo no pueden estar ausentes en estos debates. Es decir,
pondremos en cuestión el concepto de modernización únicamente vinculado a la
incorporación masiva de la tecnología en el Estado.
 MODERNIZACION DEL ESTADO EN SALUD, ¿QUÉ SIGNIFICA? ¿Y LOS RECURSOS
HUMANOS?

“El objetivo principal de la medicina moderna no sólo es evitar estar enfermo sino enseñar al
pueblo a vivir, a vivir en salud y tratar que la vida se prolongue y sea digna de ser vivida”.

Dr. Ramón Carrillo.

Derecho a la salud

Con el primer gobierno de Perón se crea el 23 de mayo de 1946 la Secretaría de Salud Pública
mediante el decreto Nº 14.807. El 29 de mayo fue nombrado el Doctor Ramón Carrillo al frente de
la Secretaría y en 1949, ya aprobada la nueva Constitución Nacional la Secretaría se transforma en
Ministerio de Salud, siendo el Doctor Carrillo su primer ministro.

En el año 1948 la Organización Mundial de la Salud definió como salud a un estado de completo
bienestar, físico, mental y social y no simplemente la ausencia de afecciones o enfermedades.

La salud para el peronismo es un derecho humano, irrenunciable e invulnerable, según establece la

Constitución Nacional sancionada en 1949 en su artículo 37, declárense los siguientes derechos
especiales:

“… 5. Derecho a la preservación de la salud – El cuidado de la salud física y moral de los

individuos debe ser una preocupación primordial y constante de la sociedad, a la que corresponde
velar para que el régimen de trabajo reúna requisitos adecuados de higiene y seguridad, no exceda
las posibilidades normales del esfuerzo y posibilite la debida oportunidad de recuperación por el
reposo”.

Luego de la Segunda Guerra Mundial los países miembros de las Naciones Unidas firmaron la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, que establecía principios de carácter general,
dentro de los cuales se hacía referencia a la salud como un derecho.

En 1978 se celebró la Conferencia Internacional sobre Atención Primaria de Salud de Alma - Ata,
cuyas conclusiones finales quedaron plasmadas en la Declaración de Alma Ata que estableció las
bases para que los gobiernos determinasen los mecanismos para hacer realidad el lema “Salud para
todos en el año 2000”, por medio de la estrategia de atención primaria de la salud.

La Carta de Ottawa para la Promoción de la Salud, de 1986, profundiza: “Para promover la salud se
debe ir más allá del mero cuidado de la misma. La salud ha de formar parte del orden del día de los
responsables de la elaboración de los programas políticos, en todos los sectores y a todos los
niveles, con objeto de hacerles tomar conciencia de las consecuencias que sus decisiones pueden
tener para la salud y llevarles así a asumir la responsabilidad que tienen en este respecto”.

Descripción del sistema de salud argentino

Se define como sistema de salud a la totalidad de los actores (organizaciones e instituciones) y los
recursos que intervienen en la atención de la población.

Un sistema de salud tiene como objetivo mejorar la salud individual y colectiva de la población.
Argentina posee un sistema de salud que se divide en tres subsectores que se encuentran
fragmentados: el público, el de seguridad social y el privado.

El subsector de la seguridad social se organiza en torno a las Obras Sociales (OOSS), que cubren a
los trabajadores asalariados y sus familias según rama de actividad. Además, cada provincia cuenta
con una OS que cubre a los empleados públicos de su jurisdicción. Finalmente, el Instituto Nacional
de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados/Programa de Asistencia Médica Integral
(INSSJyP - PAMI) brinda cobertura a los jubilados del sistema nacional de previsión y su familia.

El sector privado incluye:

a) a los profesionales que prestan servicios independientes,

b) los establecimientos asistenciales,

c) las entidades de seguro voluntario llamadas Empresas de Medicina Prepagas.

En dos de los subsistemas nuestra organización sindical tiene mayoría en la representación gremial
de los trabajadores: el sector público y el INSSJyP.

Subsector público

Del análisis del sistema de salud argentino, se destaca la falta de integración entre los distintos
subsectores, pero además, dentro de cada uno de ellos también se observan diversos niveles de
fragmentación. En el caso del subsector público, prevalece la escasa articulación entre las
jurisdicciones nacional, provincial y municipal.

El subsector público, integrado por los hospitales públicos y los centros de atención primaria de la
salud que funcionan bajo la coordinación de Ministerios y Secretarías de la Salud de las diferentes
jurisdicciones, obtiene sus recursos del sistema impositivo y presta atención gratuita a toda persona
que lo demande, fundamentalmente a personas sin seguridad social y sin capacidad de pago.

La atención brindada por este subsector alcanza, dependiendo de la fuente consultada, entre un 35 y
un 40% de la población, en su mayoría a grupos sociales de bajos ingresos; pero muchas veces
brinda atención a individuos que ya están cubiertos, ya sea por la seguridad social o por el sector
privado. Cabe destacar que, los porcentajes de incidencia mencionados varían significativamente
entre quintiles de ingreso. Por ejemplo, 35% de la población del primer quintil posee cobertura de la
seguridad social, comparada con 68% y 64% para los dos quintiles más ricos. Paralelamente, el
sistema privado cubre aproximadamente a 4% de la población más pobre del país, mientras que
23% del sector más rico posee un seguro privado de salud. En el extremo opuesto, el sistema
público otorga cobertura a casi 61% de la población más desprotegida, valor que se reduce hasta
llegar a 12% en los grupos más ricos.
La distribución geográfica de sus servicios es muy amplia y tiene presencia en las zonas
consideradas no rentables por el sector privado.

Las prestaciones abarcan desde la atención primaria hasta la alta complejidad, superando
ampliamente el Programa Médico Obligatorio.

Este sector se financia con recursos fiscales (rentas generales) y recibe pagos ocasionales del
sistema de seguridad social cuando atiende a sus afiliados.

El sistema de salud argentino se encuentra descentralizado en el financiamiento público. Al mismo

tiempo, los mecanismos de aseguramiento social resultan altamente fragmentados, no solamente en
cuanto a las fuentes de fondos sino también en cuanto a la estructura de prestación de servicios

Desde la óptica de política sanitaria, las limitaciones del sistema perjudican al subsector, a su
población prioritaria y atentan contra la equidad, sólo con estrategias sectoriales eficientes se puede
encarar un cambio sustancial. En este contexto, las propuestas para priorizar políticas en función de
objetivos y programas bien definidos y aumentar así la eficacia en la asignación de los recursos, se
vuelven centrales. El Estado nacional debe crear las condiciones para que se debata la temática
vinculada con sistemas integrados provinciales o esquemas de aseguramiento social en salud por
jurisdicción. La fragmentación afecta el acceso a la salud, dejando de lado principios sistémicos. Es
responsabilidad del Estado garantizar el derecho al acceso a la salud desde la cobertura a través, por
ejemplo, del subsector público, al tiempo que ejerce la capacidad de regulación de los prestadores
privados y de la seguridad social, sobre los cuales no tiene autoridad financiera, pero sí regulatoria.
Además, la búsqueda de propuestas de financiamiento, coordinación de fondos sociales y cobertura
para que cada provincia pueda actuar, para luego identificar ejes comunes y avanzar hacia una
segunda instancia regional y luego nacional. Es deseable que se construyan modelos provinciales
sobre los que se edifique sólidamente un modelo nacional, con el Ministerio de Salud la Nación
como facilitador y garante de estos acuerdos, brindando propuestas y asistencia.

El objetivo de máxima debe ser pensar el sistema de salud en su conjunto, esta perspectiva solo se
completa con la mirada, experiencia y saber de los trabajadores de la salud de este subsector; ya que
son ellos quienes conocen en profundidad, al derecho y el revés, la trama en la que ejercen su
vocación día a día y año tras año, ya que el compromiso de todos los actores nos llevará al éxito
buscado. Sólo en base a la información objetiva y el conocimiento de nuestros compañeros de las
distintas jurisdicciones lograremos la creación de un sistema de aseguramiento universal que
garantice el acceso a un paquete de beneficios común que reduzca considerablemente los gastos de
bolsillo.

Subsector de la Seguridad Social

"Los problemas de la Medicina como rama del Estado, no pueden resolverse si la política sanitaria
no está respaldada por una política social. Del mismo modo que no puede haber una política social
sin una economía organizada en beneficio de la mayoría. (...) Solo sirven las conquistas científicas
sobre la salud si éstas son accesibles al pueblo."

Dr. Ramón Carrillo, Primer Ministro de Salud de la Nación

Modelo Solidario Sindical

La Organización Internacional del Trabajo entiende a la Seguridad Social como: ¨La protección que
la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las
privaciones económicas y sociales que, de no ser así, ocasionarían la desaparición o una fuerte
reducción de los ingresos por causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo, o
enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte; también la protección en forma de
asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos.¨

El nacimiento de obras sociales se verifica en la década de 1940, siendo en el año 1944 cuando se
lleva adelante el hecho "fundacional" de las obras sociales sindicales: la sanción del decreto
30.655/44 que crea la Comisión de Servicio Social. Nació así el sindicalismo múltiple que
comprende que el sindicato, aprovechando los niveles de organización para salvaguardar el bien
común y las pautas sanitarias para la masa de afiliados, abarca todas las etapas de la vida del
trabajador y su familia. Para ello debe otorgar los servicios necesarios para que cada una de estas
etapas pueda ser celebrada por todos y todas –trabajador@s y su núcleo familiar- en el concepto de
la Justicia Social. El concepto solidario del sindicalista nutrió la concepción del SISTEMA
SOLIDARIO DE SALUD incorporando a todo el grupo familiar.

Surgen las obras sociales emprendidas por los sindicatos, ya que el concepto solidario del cuidado y
protección de la salud integral, reemplaza el concepto de ayuda social y beneficiencia imperante en
el sistema público de salud y al alto costo del sistema privado, que respondían a un modelo político
y elitista. En consonancia con la construcción de nuevos hospitales que realiza el Ministro de Salud
de la Nación de Juan Domingo Perón, el Dr. Ramón Carrillo, l@s propi@s trabajador@s -a través
de sus organizaciones sindicales- también materializan la concepción integral del derecho a la salud
mediante una nueva institución -los policlínicos- en complementariedad con la infraestructura para
el turismo y para la asistencia social, comprendiendo profundamente la concepción de la salud
integral que planteaba el Dr. Carrillo, innovadora y transformadora de la realidad, donde el modelo
político de producción y distribución de la riqueza tenía su correlato en la Justicia y Equidad social.
Los centros de salud, en esta concepción, se constituyen entonces como la puerta de entrada a un
sistema que supera el ámbito tradicionalmente asociado al tratamiento de las enfermedades ,
proveyendo también información sobre los programas de turismo y la recreación como una política
activa de salud, al igual que las cloacas y el agua. El modelo político de ese momento garantiza por
primera vez en la historia vacaciones y aguinaldo como una conquista indisoluble de la justicia
social, que tiene en la salud este concepto. Dentro de esta población destinataria se encuentran tanto
l@s trabajador@s activos y pasivos, para el cuidado integral de la salud de la niñez, adultos y
también una concepción innovadora del cuidado de la salud en la vejez, hasta ese momento librada
al azar. Esta política se organiza bajo la forma de seguro social, para la protección de los
trabajadores asalariados (y sus familiares directos), cuyo aporte es obligatorio y se realiza a través
de las contribuciones tanto del empleador como del empleado.

Este concepto político de Inclusión Social es la meta trascendente de la primera presidencia de Juan
Domingo Perón el cual fue, es y será custodiado como logro principal de las representaciones
gremiales argentinas, hoy patrimonio del conjunto del pueblo argentino. Nuestr@s trabajador@s
tienen una cobertura sanitaria única en su tipo en todo el mundo. Allí acceden a una cobertura de
salud con un programa vertebrado médico-social muy amplio, con acceso gratuito a prestaciones
que en otras partes del mundo son pagas.

El Modelo de Organización Sanitaria de los trabajadores argentinos sigue siendo motivo de análisis
y estudio por muchas organizaciones de trabajadores y países del mundo. La accesibilidad a una
política integral de salud continúa siendo casi un tema inédito en todos los países en vía de
desarrollo. Con orgullo podemos decir que, l@s trabajador@s llevamos adelante políticas de salud
que garantizan como ningún otro sistema la accesibilidad, la equidad en el concepto de un Sistema
Solidario de Salud donde los más jóvenes, los más sanos y de mayores ingresos sostienen a los más
viejos, a los más enfermos y a los que menos ganan. Esta idea transformadora sigue siendo hasta el
día de hoy, objeto de la voracidad de bancos y el capital financiero transnacional, que bajo el disfraz
del eficientismo económico, pretenden borrar la conquista de los trabajadores.

Los sectores que hoy ponen en cuestión el rol del Estado y el de sus trabajador@s, también
pretenden estigmatizar al Movimiento Obrero Argentino en su capacidad de llevar adelante políticas
de salud, porque esos intereses tienen el lucro y la renta, como único objeto de un sistema de salud.

Nuestra visión solidaria, nos coloca en el desafío de ser garantes de su sustentabilidad y ser parte de
los ámbitos de toma de decisiones de las Políticas Públicas de Salud donde, entendemos, el Estado
debe convocar a discutir y diagramar un Sistema Nacional de Salud y su financiamiento, que
garanticen la promoción de la salud, la prevención de las enfermedades y la educación para la salud.

PAMI: Envejecimiento poblacional, desocupación, trabajo informal

Normas internacionales establecen que la población de un país está envejecida, desde el punto de
vista demográfico, cuando la proporción de la población de 65 años y más, supera el 7% del total.
El análisis de los indicadores demográficos tales como esperanza de vida al nacer, tasas de
natalidad, mortalidad, reproducción, fecundidad y crecimiento anual nos permite dimensionar con
mayor precisión el proceso de envejecimiento poblacional en la Argentina y estimar sus
perspectivas futuras.

Los cambios en la composición por edades repercuten en las tasas de dependencia, y por lo tanto en
la financiación del sistema de reparto que actualmente caracteriza al sistema previsional. El índice
de dependencia de las personas de edad, es definido como la relación entre la población de 60 y más
años de edad y la población de entre 15 y 59 años de edad, (PEA). El aumento de las tasas de
dependencia significa un incremento de la inversión pública en la protección social, en las
pensiones, en los servicios sociales, en la sanidad.

● En la actualidad la población de 65 y más años no sólo ha crecido más rápidamente que la

población total dando lugar a un marcado proceso de envejecimiento, sino que también sufre
un proceso de feminización.
● Como es previsible, el nivel socioeconómico es en gran medida una variable indicativa de la
población de mayor vulnerabilidad. Asimismo, cuanto más alto es el nivel socioeconómico,
mayor es el nivel educativo alcanzado y viceversa. Pero lo que consideramos destacable
para las políticas es que la cuarta parte no completó la escuela primaria, lo que constituye
una señal de alerta en cuanto a la cantidad de ancianos que pueden tener dificultades para
manejarse en el mundo actual principalmente en relación a las nuevas herramientas
tecnológicas.
● Las condiciones de salud con las que se llega a la vejez están también condicionadas por el
nivel socioeconómico. Se observa una vez más, que las personas de niveles altos gozan de
una mejor calidad de vida en lo referente a su salud que las de niveles bajos
● Por otro lado, el 46,5% que no tiene pareja, está compuesto en su mayoría por viud@s, el
33,8%. Hecho interesante para las políticas, dado que diversos estudios nacionales e
 internacionales son demostrativos de que el primer cuidador en caso de necesidad es el
cónyuge. Mientras que aproximadamente las tres cuartas partes de los varones son casados,
o viven en pareja, casi la mitad de las mujeres son viudas. Esta diferencia, a la vez que pone
claramente de manifiesto la mayor sobrevivencia femenina, indica un dato a tener en cuenta:
el rol de primer cuidador de las mujeres que sobreviven a sus maridos.
● Los Adultos mayores en nuestro país tienen cobertura de la seguridad social a través del
PAMI (INSSJP) y del Profe (PROGRAMA FEDERAL DE SALUD) dando cobertura al 95
% de población mayor de 65 años.
● Con respecto a la distribución en el territorio nacional es de destacar que la mayor
concentración de adultos mayores se encuentra en la Región Pampeana, principalmente en el
AMBA, (Área metropolitana de Buenos Aires, que abarca la Capital Federal y el primer
cordón del conurbano bonaerense) donde presentan una mayor longevidad con respecto a
otras zonas.
● Nuestra mirada federal, nos hace ser respetuosos y considerar en la diagramación de
programas, las diversidades culturales, socio-sanitarias y geográficas, teniendo en cuenta la
amplitud de nuestro país, donde los índices ponen de manifiesto, las diferentes patologías
prevalentes, los diferentes hábitos alimentarios y de costumbres sociales, y los distintos
niveles de acceso a la educación y a la salud.
● En los últimos años se han incrementado la cantidad de mayores de 60 años con cobertura
de la seguridad social, a través de políticas públicas que han incorporado y han favorecido el
acceso a una jubilación a millones de personas, fundamentalmente mujeres que han
trabajado de manera informal, y que hoy gozan de una jubilación. Asimismo, se han
incrementado el valor de las jubilaciones y pensiones al punto de estar vigente por ley su
ajuste automático dos veces por año, según costo de vida. Estos beneficios todavía no tienen
mediciones en ningún ítem socio sanitario oficial, hasta la realización del próximo censo. La
percepción de satisfacción es regular, teniendo en cuenta que los subsistemas de salud no
han evolucionado de acuerdo a la población de adultos mayores que tiene y tendrá nuestro
país, faltando coordinación de redes tanto formales como informales, faltando programas
claros dirigidos a conservar la salud teniendo en cuenta la valoración geriátrica integral en la
diagramación de políticas actuales, con capacitación de los recursos, con propuestas activas
de prevención sobre las patologías prevalentes (detección precoz, educación para la salud,
promoción de hábitos saludables, etc.), que contengan el objetivo estratégico de utilizar el
concepto de atención primaria. Las prestaciones médicas y sociales no satisfacen la
demanda actual, teniendo el Pami la oportunidad de convertirse en el eje de una política
clara que contemple los desafíos actuales, con programas para enfocar la dependencia,
 fragilidad y vulnerabilidad gerontológica.

● En nuestra República Argentina la población adulta mayor según el censo 2010, representó el
10,4% de la población total. La proyección de estos datos se extiende al 19,3% para el año 2050 y
el 24,7% en 2100. Finalizada la década de 2030, la tasa de crecimiento poblacional para el grupo
de entre 15 y 64 años se volverá negativa. Y una reducción en la cantidad de personas en actividad
implica que la fuente del crecimiento económico debería sostenerse con incrementos en la
productividad, en mayores puestos de trabajo, con reducción de las informalidades laborales. Sin
dudas el financiamiento del sistema implica ya un claro desafío para las generaciones futuras de
argentinos.
● El 28% de las personas mayores entre 60 y 74 años, cuida a algún niño/a del entorno familiar o
cercano, sin recibir pago. Predomina la participación femenina en el desarrollo de las redes de
cuidado.

¿Porque nos interesan estos datos?

● Desde un pronóstico desafiante, nuestras instituciones transitan un punto de inflexión para la

 planificación de políticas a largo plazo.
● Los trabajadores del PAMI aspiramos a posicionarnos como protagonistas dentro del sistema de
atención a las personas mayores, que según los estudios especializados, se incrementarán en
número y requerirán su atención especializada.
● Cada trabajador desde su recorrido y experiencia se transforma en el elemento que conecta con su
escucha activa las necesidades de las personas mayores buscando asertivamente cubrir sus
necesidades con las prestaciones diseñadas a tal fin.
● La mirada de los trabajadores no es contemplativa del fenómeno del envejecimiento. La experiencia
y reflexión pone de manifiesto la necesidad de una planificación para el largo plazo, con metas y
objetivos bien definidos para no vivir de coyunturas espasmódicas.
● Queda planteada una encrucijada: Por un lado, sostiene el deterioro de las condiciones de trabajo
que tienden a agravarse, incorporando consecuencias en su salud mental y física. Esta situación
impacta en mayor medida sobre quienes sostienen mayor cantidad de hijos, y dentro de esta
población, particularmente a las trabajadoras mujeres de mediana edad quienes registran mayores
niveles de vulnerabilidad a raíz de las tensiones laborales.
● Y por el otro, se constituye en el recurso humano que sostiene y acompaña con su presencia el
contacto con las personas mayores que demandan la atención de sus solicitudes muchas veces sin
correspondencia efectiva ni oportuna en tiempo. L@s trabajador@s damos la bienvenida a los
avances informáticos y tecnológicos que permiten acceder rápidamente al seguimiento de trámites,
a la búsqueda de datos, que contribuyen a volver más eficientes y transparentes los circuitos
administrativos. Con el mismo convencimiento, sostenemos la voluntad de ser parte de las políticas
de planificación de los programas necesarios para afrontar estas realidades, porque entendemos que
organizados, no sólo nos compete ser garantes del cuidado de los puestos de trabajo, de los
convenios colectivos, de las carreras administrativas, sino también de las propuestas que
contemplen la búsqueda de la atención digna de nuestros adultos mayores, en la mirada integral de
preservar la salud, promocionar hábitos saludables, educación para la salud, contemplar y asistir a
su entorno social y económico.
● Hay que preparar el sistema, incluyendo en su planificación a largo plazo, este recurso humano
que sostiene la irremplazable presencia del Estado.
● Los afiliados a Pami son jubilados y pensionados nacionales con sus grupos familiares, y nuestros
Veteranos de Malvinas y sus grupos familiares. El financiamiento de PAMI está compuesto por el
aporte de l@s trabajadores activ@s y pasivos.

Si los índices de desocupación aumentan, si no hay políticas públicas para crear trabajo, para
transformar los trabajos informales en genuinos trabajos en blanco con sus respectivos aportes, si no
se enfrenta con todas las herramientas del Estado el trabajo en negro, se afectan directamente los
recursos económicos del conjunto de trabajador@s de la seguridad social y las políticas hacia y para
nuestros adultos mayores.

¿Tendremos l@s trabajador@s nacionales la oportunidad de aportar nuestro conocimiento y

experiencia? ¿Seremos considerad@s parte fundamental del engranaje social para llevar adelante
las Políticas Públicas en Salud? Los casi 21.000.000 millones de trabajador@s y nuestras familias,
que somos parte del Sistema Solidario de las Obras Sociales Sindicales y l@s trabajador@s del
Pami, ¿nos veremos afectados en el financiamiento del sistema, por el envejecimiento poblacional,
por la desocupación y el trabajo informal en aumento?

Estas preguntas y otras más, son parte de los debates que los tiempos actuales nos plantean, donde,
desde una profunda conciencia sindical, deberemos aportar respuestas como trabajador@s
organizados, que nos coloquen en la toma de decisiones, donde la tecnología potencie y no opaque
la visión humanitaria de nuestras acciones diarias, y donde, valores como Justicia Social,
Solidaridad, Universalidad, son parte indisoluble de nuestra mirada.

¿Cobertura universal de salud como modernización?

En estos tiempos se cuestiona fuertemente el rol del Estado, que el Estado no es eficiente, que el
Estado está sobredimensionado, que el Estado no está a la altura de los acontecimientos de este
siglo. La respuesta ante dichas críticas es la necesidad de modernización del Estado.

Considerando tal afirmación nos preguntamos ¿qué es la modernización del Estado? El concepto de
“modernización” en Salud, ¿Qué implicaría? ¿Digitalizar historias clínicas? ¿La entrega de una
tarjeta magnética? ¿Expedientes electrónicos? ¿Intentar un programa como el de Cobertura
Universal de Salud (CUS)? ¿Modernización en qué proyecto de país?

En el mes de octubre del 2017, el gobierno nacional presentó el programa Cobertura Universal de
Salud (CUS) con el fin de garantizar el derecho a la salud para aproximadamente 15 millones de
personas sin prepaga ni obra social. Mediante dicha política se pretende poner al alcance del
paciente del sector público un trato equivalente al brindado en el sector privado: turnos online y
telefónicos, línea 0800 para derivaciones y acceso a atención primaria y especializada. De esta
manera se evitarían las habituales colas de madrugada en los hospitales y el malestar que ello
genera a los profesionales y enfermos.
El empadronamiento al nuevo sistema se realizará presentando tan sólo el Documento Nacional de
Identidad. Al ser parte del programa, los pacientes tendrán un médico de cabecera asignado, lo que
permitirá hacer un seguimiento particularizado del estado de salud de cada uno. Con respecto a la
distribución de medicamentos, el CUS reemplaza al programa Remediar, mediante el cual los
remedios serán entregados en los mismos puntos pero en el marco de la cobertura del nuevo plan.

En la Argentina, desde nuestra visión sociosanitaria, el Sistema de Salud está compuesto por tres
subsectores: subsector público, subsector privado y subsector de la seguridad social -el cual abarca
a las obras sociales sindicales-. El subsector público atiende las demandas de la población que no
posee obra social ni prepaga, por lo cual dicha población YA tiene cobertura del Estado. Es decir, el
CUS no amplía coberturas ni destinatarios.

Ahora bien, ¿es suficiente, eficiente, justo y equitativo este subsector? Por supuesto que no. L@s
trabajador@s de la Salud seamos nacionales, provinciales o municipales, sabemos de la falta de
personal, de la falta de insumos, de la falta de infraestructura y de la falta de políticas de
prevención, promoción y educación para la salud, tanto como de la fragmentación de los
subsectores - tan conveniente a los intereses económicos que subyacen en el sistema de salud-.

Estamos de acuerdo en que hay que modernizar y reformar al Estado. Sin embargo, plantear que las
políticas públicas fracasan únicamente debido a que el Estado no es moderno o no implementó las
reformas necesarias es, desde nuestro punto de vista, una gran mentira y muchas veces una
oportunidad para aplicar reformas que no benefician al paciente ni al trabajador sanitario.

Según el decreto 908/2016, la estrategia de la CUS es:

✓ Identificación, nominalización y documentación de beneficiarios de la Cobertura Universal

de Salud.
✓ Mejoramiento de las determinantes sociales de salud.
✓ Desarrollo, equipamiento y puesta en valor de efectores públicos de salud.
✓ Fortalecimiento y modernización del sector público de salud.
✓ Acciones de Atención Primaria de la Salud.
✓ Desarrollo y optimización de las Redes Integradas de Servicios de Salud.
✓ Mejoramiento de la calidad de los servicios de salud.
✓ Fortalecimiento de los recursos humanos en salud.
✓ Actividades de Promoción y Protección de la salud y medicina preventiva

Con estas definiciones cualquier trabajad@r que se encuentre ejerciendo en la salud pública estaría
completamente de acuerdo. Sin embargo, consideramos que tales objetivos no podrían llevarse
adelante si no ponemos también en discusión aspectos como la carrera sanitaria, pluriempleo,
condiciones de medioambiente, seguros de mala praxis, concurso de cargos.

¿Cómo se mejoraría la accesibilidad, aún con la tarjeta magnética o la digitalización de las historias
clínicas, si no se cuentan con los recursos necesarios, tanto humanos como económicos? El
marketing, los relanzamientos y oficinas pintadas con colores partidarios en campaña permanente
no alcanzan para dar respuestas de calidad, centradas en la persona humana y sus necesidades;
respuestas que den soluciones reales en función de los planteos de los pacientes, y en un contexto de
política de salud pública nacional.

Tomar al Estado como lugar de acomodo o como herramienta de protección de intereses sectoriales,
es, sin dudas, la mayor causa de destrucción de políticas públicas.

La política sanitaria es una política pública y como toda política pública necesita de recursos
económicos y de recursos humanos críticos. Esto último se logra desde el reconocimiento del
empleado público. Cuando hablamos de reconocimiento hablamos de un convenio colectivo de
trabajo que refleje las necesidades del trabajo de la salud y que se pueda acceder a los puestos
mediante mecanismo de selección.

El pluriempleo es una realidad en el sector salud, al punto que los trabajadores públicos que están
en este subsector son los únicos que pueden tener más de un empleo en el Estado. Los bajos
salarios que caracterizan al sector hacen que muchos de los trabajadores tengan que sumar guardias
o bien que el lugar que los emplea tenga que negociar el no cumplimiento del horario que refleja el
convenio. Muchas veces el pluriempleo que se encuentra en este sector es en perjuicio del propio
sistema, de l@s pacientes y de l@s profesionales. Sin embargo, debemos destacar que aunque sea la
normalidad de nuestro medio, no es la realidad que se vive en otros países, donde se tiene un solo
empleo y este tiene una remuneración adecuada que hace innecesario tener otros ingresos. De esta
manera, el pluriempleo característico de este sistema resulta en trabajadores empobrecidos que, para
poder garantizar su mera subsistencia, deben aceptar condiciones de trabajo y de ejercicio que
bordean lo injusto y lo ilegal y están fuera de toda ética.

Por todo lo desarrollado, consideramos que reformas “modernizadoras” que no cuestionan el

pluriempleo y no exigen salarios apropiados son parte de las causas de las injusticias e ineficiencias
del subsector público de salud en Argentina. Para dar una respuesta a las problemáticas de dicha
área, debemos empezar a desentrañar las diversas razones que hacen inviable una solución integral
a la cuestión del problema de la salud pública.

El recurso humano calificado y competente es necesario para llevar adelante funciones regulatorias
y asistenciales que son necesarias en el sistema de salud. Cuando hablamos de recurso humano
hablamos de todas las profesiones que intervienen en alguna medida en el sistema de salud, sin
jerarquizar ninguna profesión por sobre otra. Esto último es importante ya que en diversas carreras
sanitarias y convenios colectivos de trabajo se ve fuertemente favorecida la carrera médica. No
obstante, nosotros priorizamos los enfoques multidisciplinarios, sin dejar de reconocer a quienes
realizan tareas críticas o riesgosas así como también los diferentes “plus” por tareas y formación;
dichos “plus” deben ser siempre remunerativos.

Cuidar y proteger al recurso humano, es decir a los responsables de materializar cotidianamente a la

política pública de salud, es esencial para el éxito de esta. Buscar una carrera sanitaria que sea
representativa para las profesiones y que sea homogénea en las diferentes provincias es el gran
desafío para que el subsistema público funcione de manera correcta. Cuando hablamos de
homogénea y representativa nos referimos al aspecto salarial y al de crecimiento por merituación en
la carrera.

Un convenio colectivo que refleje una carrera sanitaria que ponga como eje buscar un profesional
estable en un puesto de trabajo, que reconozca la capacitación acorde por profesión y de esta
manera garantice el crecimiento del trabajador, es un comienzo para la verdadera modernización del
Estado.

Condiciones y Medioambiente de trabajo

¿Qué son las condiciones y medioambiente de trabajo?

Entendemos que son el conjunto de propiedades que caracterizan la situación de trabajo, influyen en
la prestación del mismo y determinan la salud de l@s trabajador@s.

El medio ambiente es una parte importante del medio total en el cual viven los trabajadores y la
salud depende de las condiciones de trabajo. El concepto de Condiciones y Medio ambiente de
trabajo, es entendido a partir de una visión integradora de la relación de los trabajadores con su
medio social, físico y cultural y con su calidad de vida en general.

Las condiciones de Higiene y seguridad laboral, son -desde nuestra visión gremial- fundamentales
en el ámbito laboral. Cuando vemos matafuegos vencidos o la ausencia de los mismos, la falta de
material de seguridad para l@s trabajador@s tanto de mantenimiento como técnico@s, la falta de
insumos en los consultorios y/o quirófanos, los reactivos en los laboratorios, vemos cómo se pone
en riesgo la salud de l@s trabajador@s del subsector de salud público. No se pueden concebir
políticas de salud, sin tener claramente garantizados dichos requerimientos.

El trabajo es generador de salud, cuando posibilita el crecimiento personal y se desarrolla en un

ambiente sano y sin riesgos, cuando nos permite relacionarnos con otras personas y grupos,
entablando vínculos de cooperación y asumiendo diferentes roles.

Debemos mejorar la prevención de accidentes y minimizar la incidencia de las condiciones

laborales inadecuadas en la salud de l@s trabajador@s, de la misma manera que debemos fomentar
el desarrollo de políticas de prevención de las enfermedades no transmisibles y la promoción de
hábitos saludables en l@s trabajador@s. No hay trabajo decente si no existen políticas de salud
integral que se ocupen de l@s trabajadores y les garanticen el derecho a la salud en el trabajo, tal
como lo contemplan los Convenios Colectivos de Trabajo.

A modo de conclusión y punto de partida:

En palabras del Dr. Ramón Carrillo: “Estoy decidido a que, Dios mediante, los hospitales
argentinos no sean sólo casas de enfermedad, sino casas de salud, de acuerdo con la nueva
orientación de la medicina, la cual tiende a evitar que el sano se enferme, o a vigilar al sano para
tomarlo al comienzo de cualquier padecimiento cuando éste es fácilmente curable. En otros
términos, trataremos primero de transformar los hospitales -que actualmente son centro de cura-,
en centros de medicina preventiva; y luego, en una segunda etapa, cuando se organicen las obras
complementarias de higiene, de asistencia y recuperación social, para que sean verdaderos centros
de salud. Anhelamos esta transformación, porque ella es inseparable de los propósitos formulados
por la revolución y porque, si pretendemos señalar una época en la historia, debemos intensificar
con inteligencia y perseverancia todo aquello que sea servir al pueblo, constituido en un 65 % por
los no pudientes, los más necesitados del apoyo de la Nación. En esta materia, cuanto más alta es
la inspiración moral que nos decide a obrar, menos mundana resulta la obra. El cuerpo médico de
nuestros hospitales ha procurado siempre compensar sus deficiencias técnicas y la pobreza en que
todavía se debate, sirviendo a la población según el precepto divino de ayudar al prójimo como a sí
mismo. Valga esta elevada norma cristiana como excusa de nuestras propias deficiencias, y valga
también el hecho de que, en nuestra patria, se presta asistencia médica sin negársela a nadie, sin
hacer de ello un artículo de comercio, concepto éste que no domina en otros países, los cuales
exponen con orgullo sus grandes nosocomios, pero exhibiendo en las puertas las leyes de
asistencia, puertas que cierran para el extranjero y leyes que obligan a todo beneficiario a pagar
su asistencia médica. Pero tenemos mucho por hacer. Nos espera una inmensa tarea, que aún no
hemos comenzado y que no comenzará hasta no tener terminados nuestros planes. Por lo mismo,
no miremos tanto al pasado, haciendo balances fríos de los hechos; demos por bueno lo existente y
pongamos todo nuestro empeño para hacer algo mejor…” De Teoría del Hospital 1951, en Obras
Completas EUDEBA.

Si extendemos su pensamiento y lo extrapolamos de hospitales a sistema de salud, todas las

respuestas están contenidas en este párrafo, que 67 años después, no sólo no pierde vigencia, sino
que nos mira e interpela, preguntándonos silenciosamente ¿qué hiciste por el sistema de salud?
¿Qué hacemos para que las propuestas revolucionarias y aún vigentes del Dr. Carrillo sean una
realidad y lleven salud y bienestar a millones de compatriotas que hacen una cola para obtener un
turno a las 5 de la mañana, muertos de frío y arriesgando lo poco que les queda de salud?

Creemos que enumerar los problemas y buscar las posibles soluciones es empezar a andar el camino
de la solución: comencemos a andar que hay mucho por hacer.

Para finalizar, cabe preguntarse entonces ¿qué significa “modernizar”? ¿ es una herramienta al
servicio de las políticas públicas o una política pública en sí misma?
“Experiencias de mejora organizacional en la provincia de Buenos Aires. El
caso del fortalecimiento de la capacitación en la Fiscalía de Estado”.
Arce, María Eray

arce.eray@gmail.com

Autora:

Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires

Resumen

En este trabajo se describe la experiencia de las asistencias técnicas realizadas por el Cuerpo de
Expertos de la provincia de Buenos Aires en la Fiscalía de Estado, como estrategia de apoyo técnico
y especializado a los procesos de mejora que el organismo viene impulsando desde el 2016, en el
marco de la implementación del primer Plan Estratégico de la institución.

En este contexto, se aborda la experiencia de fortalecimiento y consolidación del área de

capacitación del organismo –eje central para garantizar el acompañamiento y el cumplimiento de
otras líneas de mejora impulsadas en el plan estratégico y operativos-; y la asistencia vinculada a la
revisión, el análisis y la evaluación de los procesos de seguimiento diseñados para medir el avance
de los objetivos estratégicos propuestos.

A partir de la descripción de ambas asistencias, se revisa la metodología de trabajo impulsada, las

actividades realizadas y el modo en que las mismas permiten acompañar al organismo en su proceso
de mejora a partir del fortalecimiento de sus capacidades.

Área temática 17
Mesa: "Expertos en Gestión Pública de la provincia de Buenos Aires. Experiencias de colaboración
para la mejora organizacional"

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

Introducción

La Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires inició en 2013-2014, un proceso de transición

que actualmente se encuentra en curso y que fue institucionalizado a partir del diseño y aprobación
de su primer Plan Estratégico (PE) 2016-2020. El mismo fue elaborado en un contexto de
oportunidad institucional, como una de las herramientas que facilitaría la coordinación de este
proceso de transición, actualmente en curso, caracterizado por una transformación que implica el
pasaje de una forma de trabajo entendida como tradicional y artesanal, hacia una orientada a
fortalecer y a profundizar el logro de su objetivo constitucional a partir de la incorporación de un
enfoque colaborativo, proactivo, bajo una gestión orientada a la calidad de sus procesos, la
construcción de un organismo transparente, moderno y orientado al cumplimiento de su misión y
función con una fuerte perspectiva de derechos.

Si bien este proceso busca fortalecer y afianzar los pilares institucionales construidos por el
organismo y sus agentes en sus 128 años de historia, tiende a la mejora de distintos aspectos de la
gestión, así como a introducir nuevos lineamientos estratégicos vinculados a la incorporación de
formas de trabajo integrado y transversal; la reorganización de criterios, circuitos y
responsabilidades orientados a la gestión de calidad de los procesos de trabajo; la informatización
de los procedimientos y la progresiva modernización de todas las gestiones del organismo, tanto
internas como externas; la generación de sistemas de información integrada, confiable y consistente
que facilite la toma de decisiones; la formación y la capacitación de forma continua y de calidad de
agentes de la Fiscalía; el fortalecimiento de los canales de comunicación internos y externos; la
consolidación del rol, la misión y la visión del organismo; la incorporación sistematizada del
enfoque de derechos humanos y de género a las actuaciones; el fortalecimiento y la
institucionalización de los canales de interacción e intercambios con los organismos externos; y la
construcción de una interacción proactiva, orientada a sugerir y consensuar con aquéllos, pautas y
criterios de actuación que agreguen valor a los procesos y los productos existentes.

Para el desarrollo de este desafío, las autoridades del organismo encomendaron en el 2016 a la
Subsecretaría de Relaciones Institucionales y Planificación Estratégica (SRIyPE), la elaboración del
primer Plan Estratégico de la institución, orientado a establecer los lineamientos básicos que
permitieran a la institución consolidar su misión institucional y orientarse el cumplimiento de la
visión institucional.

Para su realización3, resultó fundamental la realización de un diagnóstico organizacional que

permitiera radiografiar el estado de situación de la institución en ese momento y conocer de manera
transversal a agentes y a autoridades, a los procesos de trabajo, entre otros aspectos. El objetivo
principal del diagnóstico se vinculó a la construcción de una “línea de base” que facilitara la
realización del análisis del contexto institucional, del cual se deriven las estrategias para la
implementación de las mejoras y que permita a su vez, establecer un punto de referencia para las
posteriores evaluaciones.

A partir de la elaboración de cuestionarios estandarizados, entrevistas individuales y grupales y el

análisis de distintos documentos de gestión, se analizó la información aplicando dos herramientas
de análisis organizacional, dando como resultado la identificación de catorce (14) grandes
problemas o dificultades sobre los que sería necesario trabajar a partir de la introducción de
distintas acciones, programas y proyectos. Para su mejor análisis y comprensión, estos problemas
fueron vinculados a cuatro (4) dimensiones de análisis: la dimensión institucional, la vinculada a los
procesos de trabajo, la de informatización de los circuitos y aquella vinculada a la disponibilidad y
gestión de los recursos.

Finalmente, el PE se diseñó bajo cinco (5) objetivos estratégicos, entendidos como los lineamientos
que la institución se propuso para alcanzar la visión institucional. Cada objetivo estratégico se
vincula con uno o más problemas identificados junto con agentes y autoridades de la institución, y
se operativizan a partir de programas, sub programas, proyectos y sub proyectos a los que
contienen. El plan opera como marco institucional o “paraguas” que facilita la incorporación de
cualquier propuesta de mejora, iniciativa o proyecto en el marco de los objetivos organizacionales
propuestos, de manera de unificar y de hacer confluir todos los lineamientos de mejora que se

3 Este proceso se analiza en detalle en Arce, M.E.; Aón, E. y Cardelli, E. (2018) “Planificación estratégica y
evaluación por resultados. Un análisis de la experiencia de incorporación de la planificación y la evaluación en la
Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires (2016-2018).” Trabajo preparado para su presentación en el
XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.
propongan en cada área.

De esta forma, todo el proceso de mejora organizacional encuentra un marco institucional que lo
vehiculiza, dado que cada idea propuesta es incluida en un proceso de
planificación-implementación-seguimiento-evaluación que es común a todo el organismo y que se
orienta a unificar los esfuerzos de mejora, a sistematizar las experiencias, a la producción de
mediciones y resultados, a la evaluación de las mejoras propuestas y a la integración de las
iniciativas, buscando orientar a agentes, a autoridades y a diversas áreas, en un objetivo
institucional común.

Breve caracterización de la institución4

El Fiscal de Estado tiene la misión constitucional de defender el patrimonio del Fisco y ser parte
legítima en los juicios contencioso administrativos y en todos aquéllos en que se controvierta
intereses del Estado.

En ese marco, ejerciendo las atribuciones conferidas por el artículo 43, tercer párrafo, del
Decreto-Ley N° 7543/69, procedió a aprobar la estructura orgánico funcional necesaria para llevar
adelante, de manera coordinada y bajo determinadas pautas de gestión, las funciones a su cargo.

En este contexto, los primeros niveles jerárquicos del organigrama vigente están conformados por
dos (2) Fiscales Adjuntos, nueve (9) Subsecretarías y dos (2) Direcciones Generales, y se
complementa con dieciocho (18) Delegaciones Fiscales radicadas en el interior de la Provincia.

Cabe destacar que, mientras que el mismo legislador contempló la incorporación de los cargos de
Fiscal Adjunto, Delegados Fiscales, y de un mínimo necesario de Subsecretarios, la progresiva
creación de otras unidades orgánicas fueron producto del desarrollo y evolución de la vida
institucional y respondieron a criterios de funcionalidad para poner en práctica estrategias de
gestión específicas.

Se trata de un organismo con 128 años de historia y una imagen institucional prestigiosa en su
relación con los tres poderes provinciales, especialmente vinculada al alto grado de formación y
especialización técnico-jurídica de los y las profesionales que conforman la Fiscalía 5. Asimismo, se

4 Este apartado se describe de manera extensa en Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires (2016). Plan
Estratégico 2016-2020. [en línea] Recuperado de <http://www.fepba.gov.ar/planestrategico/index.html>
5 La caracterización de la institución se aborda con mayor detalle en Arce, M.E.; Aón, E. y Cardelli, E. (2018)
“Planificación estratégica y evaluación por resultados. Un análisis de la experiencia de incorporación de la
planificación y la evaluación en la Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires (2016-2018).” Trabajo
trata de un organismo con una cultura organizacional vinculada a su historia y a sus valores, lo que
le imprime características propias vinculadas a la tradición, la estabilidad laboral, la personalización
de los vínculos institucionales, las formas de trabajo artesanales, que se mantienen y actualizan en
el tiempo a través de su transmisión de las antiguas a las nuevas generaciones.

En relación a su planta de personal, la Fiscalía de Estado presentó a 2016 6 un plantel con estabilidad
laboral, profesionalizado y equilibrado en su composición por sexo. De 891 agentes, el 98,0%
pertenecen a la planta permanente del organismo. De este conjunto, el 23,5% se encuentra
desempeñando sus funciones en las Delegaciones Fiscales.

En relación a la profesionalización de sus recursos humanos, el 57,6% de los y las agentes poseen
estudios universitarios, principalmente en materia jurídica (50,7%). En este aspecto, es de destacar
que la Fiscalía es reconocida por la calidad de sus profesionales, docentes universitarios de prestigio
en muchos casos, lo que redunda en su alta valoración tanto por el resto de los organismos de la
provincia, como por el Poder Judicial, y el ámbito privado. El restante 6,9% de profesionales
desarrollan otras disciplinas (contadores/as, ingenieros/as, agrimensores/as, arquitectos/as,
martilleros/as, médicos/as, analistas y licenciados/as en sistemas, desarrolladores/as, periodistas,
comunicadores, diseñadores/as web y visuales, entre otras disciplinas), cumpliendo un rol
fundamental en las áreas de apoyo a la actuación judicial y administrativa.

En relación a las perspectivas de crecimiento del organismo, el 56,8% de las personas que forman
parte del organismo tienen menos de 45 años de edad y una antigüedad promedio de 11 años,
existiendo condiciones favorables para la implementación de programas de capacitación que
favorezcan la formación y el desarrollo laboral dentro del organismo, tanto en áreas jurídicas como
administrativas.

La capacitación como eje de la mejora organizacional

A partir del 2015, la Fiscalía de Estado inicia una nueva etapa donde se reconoce y se valora la
capacitación como derecho irrenunciable de los y las agentes y como factor de superación y de

preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018. En este trabajo sólo se abordan aquellos aspectos de la situación
del plantel de personal que serán de utilidad para comprender el proceso que se detalla a continuación.

6 Los datos emanan del Diagnóstico organizacional realizado entre los meses de febrero y junio de 2016, base para la
elaboración del Plan Estratégico de la organización.
transformación, tanto de la organización como del personal. Comienza, entonces, una etapa de
cambios en la que se asume el desafío de promover el desarrollo de un conjunto de competencias
laborales que orientan y atraviesan sus políticas de formación y que aportan a la construcción de
una mejor gestión pública.

En este marco, se da inicio a la creación de un área de Capacitación y Desarrollo que se propone

impulsar una formación de calidad que contemple necesidades de las distintas dependencias y de la
organización en general, los diversos perfiles de los y las agentes, así como los objetivos
estratégicos orientados a la mejora y al fortalecimiento institucional, incorporando nuevos enfoques,
concepciones, herramientas y tecnologías de gestión7.

En este marco, se comienza a trabajar sobre tres líneas fundamentales: la jurídica 8, la

técnico-profesional y la actitudinal. Las dos primeras, se orientan a las competencias específicas y
necesarias para llevar adelante las acciones que requiere un determinado puesto de trabajo. Refieren
a los conocimientos teóricos, prácticos y metodológicos que las personas adquieren por medio de su
formación profesional y/o su experiencia laboral; el dominio de habilidades para la utilización de
saberes o instrumentos técnicos propios de una profesión, un oficio o una especialidad; la habilidad
física o intelectual para que la ejecución de una actividad pueda lograrse.

Las competencias actitudinales en cambio, refieren al conjunto de destrezas y de estrategias de las

personas para interactuar y relacionarse con su entorno laboral y social. Se vinculan con el
“saber-ser” o “saber-actuar” frente a una situación determinada y, por ello, son competencias
importantes para el desempeño de una tarea, sin las cuales muchos de los conocimientos “técnicos”
o “profesionales” no podrían ser aprovechados. Reflejan la capacidad para obtener resultados
eficaces en un lugar específico: capacidad para el liderazgo, la comunicación y el trabajo en equipo;
actitud proactiva, flexibilidad y optimismo frente al cambio y espíritu de colaboración, entre otros.

En este contexto, el PE define a la capacitación como un proceso estratégico que, aplicado de

manera planificada y sistemática, constituye una herramienta de gestión para alcanzar los objetivos
institucionales. En este sentido, para el organismo la formación es uno de los valores y de los
pilares para el logro de la visión institucional9.

7 Fiscalía de Estado (2018) Anexo Proyecto de Capacitación Interna. Res. 14590/18. s/d

8 Esta línea de formación fue impulsada históricamente por cada una de las Subsecretarías que conforman la
institución, de manera particular y en función de sus necesidades temáticas específicas. Es a partir de 2015 cuando
comienzan los esfuerzos de unificación de las opciones de formación en materia jurídica, a partir de la creación del
área de Capacitación y Desarrollo. Sin embargo para ese momento, todo el resto del abanico formativo
(capacitación técnico- profesional y actitudinal) no se encontraba en desarrollo.

9 Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires (2016). Plan Estratégico 2016-2020. [en línea] Recuperado de
Históricamente, la capacitación fue impulsada dentro de las áreas a través de la formación de
abogados y abogadas noveles por profesionales de mayor experiencia; por medio del incentivo a la
participación en diversas jornadas de distintas instituciones educativas; cubriendo los costos que
implica la asistencia a diversos cursos y carreras de posgrado que se dictan en las casas de altos
estudios; y finalmente a través de la organización de distintas jornadas, talleres, ciclos de charlas,
también orientadas al desarrollo de distintas competencias y aptitudes. Este escenario sin embargo,
planteaba una situación de disímil acceso a la formación entre áreas y entre agentes. Se planteó así
el desafío de unificar de manera transversal la oferta de capacitación y orientarla en función del
cumplimiento de los objetivos estratégicos trazados.

La formulación de un objetivo vinculado con la formación de los y las agentes de la Fiscalía de

Estado, supone pensar a la capacitación como estrategia de fortalecimiento y mejora de la
organización que asume, en el escenario actual, una especial importancia ya que se la concibe como
una política de vital importancia para generar cambios organizacionales y optimizar y actualizar de
forma continua los conocimientos, las competencias y las habilidades de quienes se desempeñan en
el organismo (Blake, 1997).

Así, mediante la creación del Programa de Capacitación Interna de la Fiscalía de Estado, el

organismo se propuso impulsar una formación de calidad para sus agentes que contemple distintas
necesidades de las áreas y de la organización en general, diversos perfiles profesionales y
administrativos, nuevos enfoques en materia jurídica, necesidades específicas en las Delegaciones
Fiscales, así como los objetivos estratégicos orientados a la mejora y fortalecimiento institucional,
que redundarán en la incorporación de nuevas herramientas y tecnologías de gestión (tales como las
de comunicación, de planificación, de evaluación, las vinculadas al trabajo en equipo, las de gestión
de calidad, entre otras).

Por último, mediante dicho programa se previó además impulsar la ejecución de actividades
vinculadas al desarrollo de una mirada integral del proceso de capacitación, incorporando el
diagnóstico de necesidades, el seguimiento y la evaluación de las actividades realizadas (García
López, 2011; Pulido, 2003) . Asimismo, se busca que el proceso de formación actúe como
acompañante de todos los agentes en su trayecto por el organismo, desde su ingreso hasta sus etapas
de especialización.

La acción de formación cobra sentido entonces, en tanto contribuye a fortalecer a la Fiscalía de

Estado en la consecución de sus misiones y sus funciones; favorece la comunicación, la interacción

<http://www.fepba.gov.ar/planestrategico/index.html>
y la coordinación en los procesos de trabajo y propicia la incorporación de nuevas prácticas
orientadas a la innovación, el seguimiento y la evaluación de la gestión.

La asistencia técnica del cuerpo de Expertos en gestión pública de la provincia de Buenos Aires

Es en este contexto que durante la segunda mitad del 2017 e inicios de 2018, se desarrolló la
primera asistencia técnica del cuerpo de Expertos en Gestión Pública de la provincia de Buenos
Aires en el organismo, con el objetivo de acompañar a la institución en el proceso de consolidación
del área de Capacitación y Desarrollo, específicamente la creación del Departamento de
Capacitación General, encargado de brindar capacitación a agentes y autoridades de la sede central
y las dieciocho delegaciones y de acompañar los procesos de trabajo mediante la formación,
haciendo hincapié en la implementación de procedimientos de mejora y de fortalecimiento
organizacional, así como el desarrollo personal y laboral de sus agentes.

La solicitud de dicho acompañamiento se motivó principalmente por la necesidad de fortalecer el

perfil profesional necesario para el desarrollo de estas actividades, que comprenden una mirada
integral del proceso de capacitación, incluyendo las etapas de diseño, seguimiento y evaluación a
las acciones formativas. En este marco era esencial elaborar el Proyecto de capacitación y plan 2018
y un conjunto de instrumentos de relevamiento de información a fin de: detectar necesidades de
capacitación y poder evaluar las actividades formativas.

En este sentido, se detectó que una de las principales dificultades se vinculaba a la ausencia perfiles
profesionales acordes al desarrollo de la misma, específicamente en lo concerniente al impulso de
un área de formación que, bajo una mirada integral de la institución, pudiese generar una oferta de
capacitación que incluyese como destinatarias a aquellas personas que no cumplen, por su puesto o
formación, necesariamente una función jurídica dentro de la institución.

En esta línea, se observó que este segmento de la población del organismo, presentaba una
postergación en la oferta formativa y de cursos, situación que se evidenció al momento de
implementarse los mecanismos de selección de personal para la cobertura de cargos mediante
concursos de antecedentes y oposición10, donde se otorgó puntaje a los cursos de capacitación y
especialmente a los realizados en la institución.

En función de lo que se viene desarrollando, el PE jerarquizó la línea de capacitación entre los

10 Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires (2016). Plan Estratégico 2016-2020. [en línea] Recuperado de
<http://www.fepba.gov.ar/planestrategico/index.html>. pp. 36.
lineamientos estratégicos y el Plan Operativo Anual (POA) 2017, estableció actividades, metas y
productos específicos para el Departamento de Capacitación General, con el propósito de
desarrollar este aspecto que había sido evidenciado en el diagnóstico organizacional. Entre estas
actividades se destaca el diseño del proyecto del área, la elaboración de una metodología propia de
detección, de diseño, de seguimiento y de evaluación de las actividades formativas, la detección de
necesidades de capacitación como línea de base para futuros planes anuales de capacitación y el
diseño efectivo del Plan Anual de Capacitación para el 2018, además del desarrollo de actividades
de capacitación que se vincularan con los desafíos de gestión del organismo durante ese período.

Sin embargo, en las actividades de seguimiento y monitoreo a la implementación del POA 2017 11,
se observó que si bien el área pudo desarrollar algunas actividades de formación para el personal,
no le era posible sin embargo, avanzar hacia la concreción del resto de las actividades que habían
sido diseñadas conjuntamente. Así, al primer seguimiento (mayo de 2017) se observó un avance del
14,6 % sobre el porcentaje esperado y en el segundo seguimiento (agosto 2017), un avance del 40%
de las actividades sobre el esperado, lo que significaba un cumplimiento del 25% de lo establecido
para el 2017.

Estas actividades de seguimiento y de evaluación, tanto de la planificación estratégica como

operativa del organismo, se diseñaron bajo el paradigma de la evaluación institucional como
estrategia de gestión que busca medir de forma sistemática y continua los resultados obtenidos en la
implementación de acciones con orientación a la mejora continua del desempeño organizacional.
Este aspecto, implica un proceso programado de reflexión sobre la acción -basado en
procedimientos sistemáticos de recolección, de análisis y de interpretación de información-
tendiente a emitir juicios de fundamentados y comunicables sobre las actividades y los resultados
alcanzados en el marco de las iniciativas desarrolladas12.

Dado que uno de los propósitos centrales de estas actividades es brindar datos y recomendaciones
útiles para la toma de decisiones, que permitan realizar ajustes tanto en las acciones que se están
ejecutando, la alerta sobre el bajo rendimiento alcanzado por este proyecto, motivó el impulso de
acciones orientadas a propiciar la generación de las condiciones necesarias para el
desenvolvimiento exitoso del proyecto, dada su relevancia institucional para el logro de otros

11 Ver Arce, M.E.; Aón, E. y Cardelli, E. (2018) “Planificación estratégica y evaluación por resultados. Un análisis
de la experiencia de incorporación de la planificación y la evaluación en la Fiscalía de Estado de la provincia de
Buenos Aires (2016-2018).” Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

12 Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires (2017). Plan Operativo Anual 2017. s/d
proyectos contenidos en el Plan.

De esta manera, se busca que el proceso de seguimiento permita generar aprendizajes que surgen de
una reflexión crítica sobre los aciertos y errores cometidos, permitiendo corregir o redefinir las
líneas de trabajo. Es por ello que uno de los desafíos asumidos se vinculó con la elaboración de un
sistema de evaluación que contemplara una visión integral de los logros organizacionales, para lo
que se requirió la elaboración de métodos y de técnicas que reflejen la complejidad de los procesos,
sus causas y sus efectos.

Así, al finalizar el segundo seguimiento del POA 2017, se decidió consultar al área y a las
autoridades por la posibilidad de impulsar una asistencia técnica (AT) para la misma, que le
permitiera adquirir al organismo, las herramientas, la metodología y el enfoque necesario para el
cumplimiento no sólo de las actividades puntuales del año, sino de los objetivos estratégicos
delineados para la misma.

Así, en el mes de agosto de 2017 se dio inicio a la asistencia técnica del cuerpo de Expertos en
gestión pública de la provincia de Buenos Aires, de la cual participó la Dirección General de
Gestión Técnica –destinataria de la asistencia- y la Subsecretaría de Relaciones Institucionales y
Planificación Estratégica, dado que la AT se orientó a facilitar el cumplimiento de las actividades
previstas en el Plan Operativo.

Metodología de trabajo implementada

La AT se articuló bajo tres grandes objetivos. Por un lado, fortalecer, mediante la formación del
recurso humano, las capacidades del área, es decir, brindar los conocimientos necesarios para el
desarrollo del resto de las actividades previstas en el POA. Esta dimensión se relaciona con la
característica específica de la AT, vinculada al desarrollo de la capacidad instalada propia del
organismo, es decir, que el personal pueda continuar las líneas de mejora implementadas, una vez
finalizado el proceso.

Por otro lado, se trabajó en el diseño de distintos instrumentos y metodología de trabajo, que
finalmente se compendió en el proyecto general del área, documento necesario para impulsar su
incorporación dentro del esquema organizacional ya que establece objetivos, lineamientos, alcances
y forma de trabajo.

Finalmente, la asistencia buscó acompañar al área en la puesta en marcha de los distintos

instrumentos diseñados, realizando pruebas piloto en conjunto, para asegurar la funcionalidad de los
documentos elaborados y asegurar de esta forma que el organismo pudiese continuar
implementándolos una vez que la AT hubiese terminado. Este eje se vincula fundamentalmente con
la sostenibilidad de la mejora.

Para trabajar sobre estos tres ejes, el cuerpo de Expertos analizó los documentos de gestión
disponibles, con el propósito de dar cuenta de la situación inicial y del contexto institucional donde
se desarrollaría la asistencia. Este primer momento de familiarización con la institución, facilita la
elaboración del plan de trabajo, el establecimiento de metas y la evaluación de las posibilidades que
tendrá la asistencia de desarrollarse en el organismo.

A continuación, se estableció un plan de trabajo entre las áreas involucradas, con productos y plazos
asignados que fueron pautados en conjunto y aprobados por las áreas. Dado que la asistencia se
desarrolló en el marco del POA en curso, el plan de trabajo de la AT se vinculó específicamente con
el cumplimiento de aquellas actividades y productos que se habían pautado para el desarrollo y que
como se describió, no habían podido ser cumplidas por el área durante los primeros seis meses de
ejecución del Plan. Una vez establecido el acuerdo institucional, se dio inicio a la asistencia, que se
desarrolló en mesas de trabajo semanales, durante las cuales se comenzaron a desagregar cada una
de las actividades estipuladas en el POA, en distintos productos.

Inicialmente, se trabajó en la actividad vinculada a la elaboración del proyecto de Capacitación.

Para ello se trabajó en el diseño de una metodología propia para la detección de necesidades de
capacitación y de evaluación de las acciones de formación. Como resultado de este trabajo se
elaboró un cuestionario auto administrado con el objetivo de relevar distintos aspectos vinculados a
los conocimientos, las habilidades y las aptitudes que poseen las personas y aquellas requeridas por
el puesto en el que cada una se desempeña. Este instrumento tiene como objetivo, facilitar la
comparación entre aquellos conocimientos que se requiere para desempeñar un puesto y los que
posee cada persona que lo desarrolla, dando como resultado del análisis la “brecha de capacitación”
existente entre la situación actual y la requerida o deseada, aspecto que facilita el diseño de las
actividades de capacitación a desarrollarse.

Asimismo, se elaboró un instrumento de similares características, pero destinado a aquellas

personas que tienen personal a cargo y/o son responsables de los procesos de trabajo, con el
propósito de sumar al análisis, la perspectiva de gestión sobre las prioridades en cada área en
materia de capacitación.

Con el propósito de conocer la efectividad de los cuestionarios elaborados, se desarrollaron dos

pruebas piloto con el personal de las direcciones de Mesa de Entradas y Registro de Juicios, donde
se aplicó a más de treinta (30) personas y a responsables de las áreas. Sendas pruebas se aplicaron
mediante una estrategia de taller, donde se asistió a los y las participantes para completar los datos
requeridos por los formularios, buscando revisar el instrumento en general, el lenguaje utilizado, la
pertinencia de las preguntas, la cantidad de categorías, entre otros aspectos. Los aspectos
observados en estos talleres, fueron considerados para mejorar los instrumentos y elaborar la
versión final de los mismos.

Con el material relevado, se trabajó en el diseño de una matriz de carga, que permitiese comparar la
situación actual de cada agente y la requerida por el puesto, de forma que facilite el diseño de
actividades de formación, la identificación de prioridades, el seguimiento y actualización de la
formación de cada agente, entre otros aspectos. Además de servir de insumo como prueba piloto, se
elaboraron dos informes con recomendaciones de capacitación para ambas áreas, que fueron
expuestas con los y las responsables de las mismas.

Además de estos formularios, se trabajó en la elaboración de las guías para el diseño, el seguimiento
y la evaluación de satisfacción de las actividades de formación realizadas. Todos estos materiales,
conformaron los documentos anexos del proyecto de capacitación interna que también se trabajó
durante la asistencia, orientado a establecer los objetivos generales y específicos, la metodología de
trabajo, el enfoque y la fundamentación para la creación de un área de estas características, dentro
de proyecto institucional. Dicho programa fue aprobado en mayo de 2018 por Resolución del Fiscal
de Estado Nº 14590, que actualmente se encuentra en vigencia y que auspicia como marco general
que rige a las actividades de formación de la institución.

Finalmente, durante el último período de la asistencia, se trabajó en el diseño del Plan Anual de
Capacitación del 2018, a partir del establecimiento de actividades de formación como resultado de
las actividades de detección y de las prioridades establecidas en el Plan Estratégicos y Planes
Operativos.

Como resultado del acompañamiento de la asistencia técnica, el área logró dar cumplimiento de
forma total o parcial a seis (6) de las siete (7) actividades diseñadas para el 2017, lo que implicó -al
momento de la verificación final del plan operativo (febrero 2018)- un cumplimiento del 72% de lo
estipulado para el año.

Asimismo, si se analiza el desempeño del área al primer seguimiento del POA 2018, se observa que
la misma logró un avance cercano al 65% respecto de lo esperado para ese trimestre, situación que
ilustra un desempeño mayor al observado para el mismo período en el año anterior, aun cuando la
AT finalizó a inicios de este año. Esta situación permite pensar que son las acciones desarrolladas en
el marco de la AT en 2017, las que posibilitaron el cumplimiento de los objetivos propuestos no
sólo para ese período, sino también para su continuidad en 2018. Ello así porque, tanto las
actividades diseñadas en el POA 2017 como las desarrolladas en el marco de la AT se orientaron a
crear las bases, tanto en lo documental como en la formación de los recursos, para la sostenibilidad
y la posterior consolidación del área en los períodos siguientes, en directa relación con los objetivos
propuestos por el PE.

Consideraciones finales

A partir de los resultados y de la experiencia que se describió en el marco del proyecto de

capacitación, el organismo solicitó la asistencia del cuerpo de Expertos en gestión pública de la
provincia, para el desarrollo de una AT que auspiciara como el marco institucional necesario para
analizar el proceso completo de planificación- seguimiento- evaluación, que la institución impulsa
desde 2016. Esta asistencia implica una oportunidad para revisar lo realizado durante estos dos
años, analizar los instrumentos diseñados, revisar la metodología elaborada, examinar los resultados
alcanzados hasta el momento y considerar la posibilidad de trazar nuevas estrategias para la
implementación de los siguientes planes operativos. En este sentido, la AT que actualmente se
encuentra en curso, se orienta a reflexionar sobre la acción, buscando mejorar e incrementar
nuevas herramientas a la ejecución de la planificación estratégica y operativa.

Para tales fines y mediante una metodología similar a la desarrollada en el apartado anterior, se
analiza en mesas de trabajo quincenales los materiales de planificación elaborados a la actualidad.
De esta forma, se busca establecer las correlatividades entre lo diagnosticado en 2016, lo
planificado y lo diseñado en 2017 y 2018 y los resultados alcanzados hasta la actualidad. De este
análisis, surgen aquellos aspectos a revisar en futuras planificaciones operativas, aquellos proyectos
que se encuentran retrasados y que será necesario priorizar en los próximos POA, aquellos otros que
será necesario posponer, dado que la aparición de nuevas prioridades retrasa su cumplimiento,
aquellos aspectos planificados que no se vinculan directamente con lo diagnosticado, entre otros.
De este primer análisis, se busca esclarecer cuál es la situación del organismo a dos años de la
incorporación de esta herramienta de gestión y en qué medida, se encuentra acercándose a las metas
propuestas.

Además de las actividades trimestrales y anuales de evaluación, esta reflexión, análisis y mejora de
los instrumentos desarrollados, posibilita mejorar la forma en que en la actualidad el organismo se
evalúa a sí mismo, produce información sobre sus procesos de trabajo y puede tomar decisiones en
base a información objetiva. Se espera así, que al finalizar la AT, el organismo cuente con
información actualizada sobre las mejoras realizadas, que le permita reorientar los cursos de acción
para los próximos años, de cara al próximo plan estratégico.

De esta forma y a partir de los ejemplos desarrollados, se observa cómo la existencia de un cuerpo
especializados de expertos y expertas en distintas temáticas vinculadas a la gestión pública en la
provincia de Buenos Aires, facilita a los organismos que requieren su colaboración, la incorporación
de herramientas, de enfoques y de técnicas que les permiten mejorar las condiciones en las cuales
desarrollan su función organizacional.

La experiencia de mejora en la Fiscalía de Estado da cuenta que, en aquellos casos en los que los
organismos no cuentan con recursos humanos especializados en distintas temáticas que se requieren
en la actualidad para mejorar su trabajo diario, adaptándose a los desafíos que presenta el contexto
actual, la asistencia técnica es una estrategia que coadyuva al cumplimiento de los nuevos desafíos
organizacionales. Así, es por la especificidad e integralidad en su enfoque, que dichas asistencias
presentan ventajas significativas sobre otras, debido principalmente al conocimiento especializado
de los y las profesionales sobre la situación de la provincia y por su orientación a la consolidación
de las capacidades de los organismos y del personal, guiándose por un objetivo vinculado a la
sostenibilidad y la replicabilidad de la mejora una vez que el proceso de asistencia finaliza, como se
describió en este trabajo para el caso de la Fiscalía de Estado.

Referencias bibliográficas

 Arce, M.E.; Aón, E. y Cardelli, E. (2018) “Planificación estratégica y evaluación por

resultados. Un análisis de la experiencia de incorporación de la planificación y la evaluación
en la Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires (2016-2018).” Trabajo preparado
para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

 Blake, O. (1997) La capacitación. Un recurso dinamizador de las organizaciones. Macchi,

Buenos Aires.
 Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires (2016). Plan Estratégico 2016-2020. [en
línea] Recuperado de <http://www.fepba.gov.ar/planestrategico/index.html>

 Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires (2017). Plan Operativo Anual 2017. s/d

 Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires (2018). Plan Operativo Anual 2018. s/d

 Fiscalía de Estado (2018) Anexo Proyecto de Capacitación Interna. Res. 14590/18. s/d

 López, J. (2011) “El proceso de capacitación, sus etapas e implementación para mejorar el
desempeño del recurso humano en las organizaciones”. [en línea] Recuperado de
<http://biblioteca.iplacex.cl/RCA/El%20proceso%20de%20capacitaci%C3%B3n,%20sus
%20etapas%20e%20implementaci%C3%B3n%20para%20mejorar%20el%20desempe
%C3%B1o%20del%20recurso%20humano%20en%20las%20organizaciones.pdf >

 Pulido, N. (2003) “Las transformaciones necesarias en la capacitación de los servidores

públicos para un estado en transformación”. [en línea] Recuperado de
<www.top.org.ar/bibliotecavirtual>
Planificación estratégica y evaluación por resultados. Un análisis de la experiencia de
incorporación de la planificación y la evaluación en la Fiscalía de Estado de la provincia de
Buenos Aires (2016-2018).

Área temática 17. Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública.

Autores/as:

Arce, María Eray

arce.eray@gmail.com
Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires

Aón, Néstor Eduardo

neduardoaon@gmail.com
Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires

Cardelli, Eugenia Mara

cardellieugenia@gmail.com
Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires

Resumen

En este trabajo se aborda la experiencia de planificación estratégica, de seguimiento y de evaluación

iniciada en la Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires en el año 2016.
Se describe así, el proceso llevado adelante para la producción de un diagnóstico organizacional que
posibilitó el desarrollo del Plan Estratégico del organismo y los consecuentes planes operativos, las
estrategias utilizadas para la incorporación de esta herramienta en la organización y la metodología
diseñada para la planificación y la producción de información en el marco de los distintos planes
operativos implementados. Finalmente, se sintetizan una serie de aspectos considerados como
fortalezas en relación a los resultados obtenidos, así como las dificultades y oportunidades para la
mejora del proceso iniciado en la institución.
Se espera de este modo contribuir a través de la sistematización y el análisis de la experiencia, a la
incorporación de esta herramienta en distintas organizaciones públicas.
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

Introducción

En este trabajo se aborda la experiencia impulsada por la Fiscalía de Estado de la provincia de

Buenos Aires desde el año 201613, con el propósito de implementar en sus procesos sustantivos de
trabajo y a su organización administrativa, la herramienta de la planificación estratégica como
instrumento que le permitiera alcanzar los objetivos institucionales propuestos para así cumplir con
su misión, adecuarse a los cambios que le impone el entorno y lograr aumentar la calidad y
13Además de los/as autores, forman parte de esta experiencia y de la escritura de este trabajo, la Lic. María Agostina
Cacault, el Lic. Miguel Carbone y la Abog. María Belén Vázquez.
eficiencia de los servicios que brinda14.
En este sentido, se analizan las etapas diseñadas y la metodología de trabajo utilizada para
implementar en el organismo las herramientas de la planificación estratégica y operativa, el
seguimiento, el monitoreo y la evaluación de resultados. Finalmente, se plantean una serie de
desafíos que presenta la incorporación de las distintas herramientas de gestión a la cultura
organizacional y sus posibilidades de sostenibilidad en el mediano plazo.
Así, este trabajo busca sistematizar la experiencia desarrollada, de manera que la misma contribuya
a la memoria institucional, a identificar y a analizar la decisiones tomadas en cada una de las etapas
implementadas y es este sentido, a determinar aquellos aspectos que posibilitaron su impulso, como
factores a considerar en aquellas instituciones en que se encuentre en desarrollo o se quiera
impulsar una experiencia de similares características.
En este marco, es posible afirmar que la Fiscalía de Estado inició un proceso de transición que
actualmente se encuentra en curso, caracterizado por una transformación que implica el pasaje de
una forma de trabajo entendida como tradicional -basada en las relaciones interpersonales; en la
existencia de una forma de trabajo no integrada entre áreas; en la aplicación de una lógica laboral
con características artesanales, con un fuerte condicionamiento del soporte papel en las
tramitaciones; y relaciones externas sustentadas en históricas relaciones personales-, hacia otra
orientada a fortalecer y profundizar el logro de su objetivo constitucional a partir de la
incorporación de un enfoque colaborativo, proactivo, bajo una gestión orientada a la calidad de sus
procesos, la construcción de un organismo transparente, moderno y orientado al cumplimiento de su
misión y función con una fuerte perspectiva de derechos.
En este sentido, se observa que si bien el citado proceso busca fortalecer y afianzar los pilares
institucionales construidos por el organismo y sus agentes en sus 128 años de historia, tiende a la
mejora de distintos aspectos de la gestión, así como a introducir nuevos lineamientos estratégicos
vinculados a la incorporación de formas de trabajo integrado y transversal; la reorganización de
criterios, circuitos y responsabilidades orientados a la gestión de calidad de los procesos de trabajo;
la informatización de los procedimientos y la progresiva modernización de todas las gestiones del
organismo, tanto internas como externas; la generación de sistemas de información integrada,
confiable y consistente que facilite la toma de decisiones; la formación y la capacitación de forma
continua y de calidad de agentes de la Fiscalía; el fortalecimiento de los canales de comunicación
internos y externos; la consolidación del rol, la misión y la visión del organismo; la incorporación

14Armijo, Marianela (2011). Planificación Estratégica e indicadores de desempeño en el sector público. Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) de la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL). Naciones Unidas. Santiago de Chile, p. 15.
sistematizada del enfoque de derechos humanos y de género a las actuaciones; el fortalecimiento y
la institucionalización de los canales de interacción e intercambios con los organismos externos; y
la construcción de una interacción proactiva, orientada a sugerir y consensuar con aquéllos, pautas y
criterios de actuación que agreguen valor a los procesos y los productos existentes.

Características organizacionales

Antes de comenzar el análisis, resulta necesario abordar brevemente las características

institucionales y el marco contextual en el que se desarrolla la experiencia, con el objetivo de
identificar aquellos aspectos que posibilitaron la introducción de esta herramienta y aquellos que se
presentan como desafíos a su sostenibilidad.
El Fiscal de Estado tiene la misión constitucional de defender el patrimonio del Fisco y ser parte
legítima en los juicios contencioso administrativos y en todos aquéllos en que se controvierta
intereses del Estado.
En ese marco, ejerciendo las atribuciones conferidas por el artículo 43, tercer párrafo, del
Decreto-Ley N° 7543/69, procedió a aprobar la estructura orgánico funcional necesaria para llevar
adelante, de manera coordinada y bajo determinadas pautas de gestión, las funciones a su cargo.
En este contexto, los primeros niveles jerárquicos del organigrama vigente están conformados por
dos (2) Fiscales Adjuntos, nueve (9) Subsecretarías y dos (2) Direcciones Generales, y se
complementa con dieciocho (18) Delegaciones Fiscales radicadas en el interior de la Provincia.
Cabe destacar que, mientras que el mismo legislador contempló la incorporación de los cargos de
Fiscal Adjunto, Delegados Fiscales, y de un mínimo necesario de Subsecretarios, la progresiva
creación de otras unidades orgánicas fueron producto del desarrollo y evolución de la vida
institucional y respondieron a criterios de funcionalidad para poner en práctica estrategias de
gestión específicas15.

15Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires (2016) Plan Estratégico 2016-2020. pp.19.
 Cuadro 1. Organigrama

Se trata de un organismo con 128 años de historia y una imagen institucional prestigiosa en su
relación con los tres poderes provinciales, especialmente vinculada al alto grado de formación y
especialización técnico-jurídica de los y las profesionales que conforman la Fiscalía. Asimismo, se
trata de un organismo con una cultura organizacional vinculada a su historia y sus valores, lo que le
imprime características propias vinculadas a la tradición, la estabilidad laboral, la personalización
de los vínculos institucionales, las formas de trabajo artesanales, que se mantienen y actualizan en
el tiempo a través de su transmisión de las antiguas a las nuevas generaciones.
En relación a su planta de personal, la Fiscalía de Estado presentó a 2016 un plantel con estabilidad
laboral, profesionalizado y equilibrado en su composición por sexo. De 891 agentes que conforman
la institución, el 98,0% pertenecen a la planta permanente del organismo. De este conjunto, el
23,5% se encuentra desempeñando sus funciones en las Delegaciones Fiscales.
Si nos referimos a la composición por sexo, observamos que la misma se integra prácticamente en
partes iguales, con un leve predominio de mujeres (50,1% mujeres y 49,9% varones), situación que
cambia en las Delegaciones Fiscales, donde la dotación de personal está compuesta
mayoritariamente por varones (61,7% varones y 38,2% mujeres).

Cuadro 2. Distribución de la planta de personal según edad

Fuente: Dirección de Recursos Humanos

En relación a la profesionalización de sus recursos humanos, el 57,6% de los y las agentes poseen
estudios universitarios, principalmente en materia jurídica (50,7%). En este aspecto, es de destacar
que la Fiscalía es reconocida por la calidad de sus profesionales, docentes universitarios de prestigio
en muchos casos, lo que redunda en su alta valoración tanto por el resto de los organismos de la
provincia, como por el Poder Judicial, y el ámbito privado. El restante 6,9% de profesionales
desarrollan otras disciplinas (contadores/as, ingenieros/as, agrimensores/as, arquitectos/as,
martilleros/as, médicos/as, analistas y licenciados/as en sistemas, desarrolladores/as, periodistas,
comunicadores, diseñadores/as web y visuales, entre otras disciplinas), cumpliendo un rol
fundamental en las áreas de apoyo a la actuación judicial y administrativa.
En relación a las perspectivas de crecimiento del organismo, el 56,8% de las personas que forman
parte del organismo tienen menos de 45 años de edad y una antigüedad promedio de 11 años,
existiendo condiciones favorables para la implementación de programas de capacitación que
favorezcan la formación y el desarrollo laboral dentro del organismo, tanto en áreas jurídicas como
administrativas.
En relación a la distribución de los cargos, si excluimos aquellos casos en donde el ejercicio de la
función requiere estricta formación jurídica, el 76,0% de los cargos son cubiertos por profesionales,
abogados y abogadas en su mayoría, mientras que los no profesionales, 24,0% de los cargos
restantes, acceden principalmente a jefaturas de departamento. Atendiendo a la consideración de un
enfoque de género, es en las direcciones, subdirecciones y jefaturas de departamento donde se
observa una mayor presencia de mujeres (59,0%), mientras que en las secretarías letradas y las
jefaturas de relatores los varones ocupan más del 60,0% de los mismos, aun cuando existe igual
proporción de varones y mujeres con estudios universitarios en materia jurídica.

Cuadro 3: Distribución de la planta de personal según cargos

Fuente: Dirección de Recursos Humanos

En relación a las características del organismo identificadas por diferentes autoridades y agentes en
el marco de un diagnóstico organizacional realizado durante 2016 - sobre el que nos referiremos
más adelante-, se observa una serie de aspectos señalados como positivos, que fueron resaltados
como fortalezas del trabajo en la Fiscalía de Estado. En primer lugar, se destacó de forma
mayoritaria el buen ambiente de trabajo en el organismo, resaltando la calidad humana del personal,
el compañerismo, el respeto, la generosidad y el trabajo conjunto en el interior de las áreas. En este
sentido, la mayor parte de quienes fueron entrevistados resaltaron el compromiso, la capacidad y la
responsabilidad con que se trabaja en la Fiscalía de Estado, así como las comodidades, la
disponibilidad de recursos y la libertad para ejercer sus profesiones.
Asimismo, señalaron el alto nivel de especialización técnica y la formación de los y las agentes
como pilares de la institución, que favorece la formación continua, el desarrollo de la experiencia
profesional, la capacidad de aprendizaje y la transmisión de los conocimientos. Es por esto que
durante los últimos tres años la institución comenzó a trabajar en el fortalecimiento y consolidación
de la capacitación de los recursos humanos, reconociéndola como parte fundamental del desempeño
de la Fiscalía de Estado16.
Estos aspectos positivos, señalados en todas las entrevistas individuales y grupales, se vinculan de
forma directa con una percepción compartida acerca del prestigio de la institución y el sentido de
pertenencia hacia el organismo. Estos aspectos fueron identificados como el hilo rector de la
Fiscalía, que se observa en las diferentes áreas de trabajo, y que es transmitido a los y las
ingresantes por agentes de mayor experiencia.
Finalmente, es dable poner de resalto que, no obstante el crecimiento progresivo de la institución
durante los últimos años, persiste un ambiente laboral solidario, con características familiares, de
proximidad, lazos interpersonales fuertes, cercanía con las autoridades, que se constituye para sus
agentes en una de las principales diferencias con lo que señalan como “administración pública en
general”.

Contexto institucional

Como se mencionó, la implementación de estas herramientas y metodología de trabajo, orientadas a

acompañar el proceso de transición iniciado por el organismo entre los años 2013 y 2014, se
desarrollaron en un contexto comprendido como de posibilidad institucional, dado que reunía una
serie de condiciones que permitía pensar en la introducción de elementos nuevos, provenientes de
otras tradiciones disciplinares, distintos a los utilizados en la institución hasta el momento.
Entre los aspectos que se consideró como fortalezas para la implementación de estos objetivos se
destacan: la larga y nutrida historia de la institución; su prestigio en vinculación a otros organismos
de la administración pública; la calidad técnico jurídica de sus recursos humanos, así como su

16Al respecto, cabe destacar que el organismo cuenta con una gran cantidad de personal destacado en el ámbito
académico y de la docencia dentro del plantel, lo cual constituye una importante fuente de conocimiento y de
actualización continua que, junto con el libre acceso a material bibliográfico disponible, contribuye a la formación de
agentes profesionales.
formación especializada; el compromiso, la capacidad y la responsabilidad con que se lleva adelante
el trabajo en la institución, y el sentido de pertenencia compartido por agentes y autoridades del
organismo.
Estos aspectos posibilitaron el inicio de un proceso de mejora y fortalecimiento institucional,
entendiendo que existía tanto la predisposición al cambio por parte de la comunidad interna del
organismo, como la voluntad, la decisión y el compromiso por parte de las autoridades para llevar
adelante los mismos.
Asimismo, el crecimiento del organismo durante los últimos años implicó un contexto de
oportunidad que obligó a la institución a replantear las lógicas de trabajo basadas en la tradición; así
como la incorporación reciente de nuevas autoridades, provenientes de distintas trayectorias
profesionales e institucionales, facilitó la introducción de nuevas lógicas de trabajo; la existencia de
procesos de modernización e informatización en organismos externos, que impactan en la
vinculación con los procesos internos del organismo, como son el caso de la Agencia de
Recaudación de la provincia de Buenos Aires (ARBA) y la Suprema Corte de la provincia de
Buenos Aires (SCBA); y la buena imagen del organismo, que facilita su intervención en los
procedimientos específicos y la generación de vínculos con organismos de la administración central
y del ámbito judicial.
En este marco, las autoridades impulsaron la incorporación de la planificación estratégica como
estrategia orientada a facilitar la incorporación de nuevos enfoques, de herramientas y de estrategias
que acompañen este proceso de transición organizacional.

El diseño del Plan Estratégico 2016-2020

El diseño del Plan Estratégico (en adelante PE) del organismo fue iniciado en febrero del año 2016
y se encomendó a la Subsecretaría de Relaciones Institucionales y Planificación Estratégica (en
adelante SRIyPE) su elaboración17. Para su realización, resultó fundamental realizar un diagnóstico
organizacional que permitiera radiografiar el estado de situación de la institución en ese momento y
conocer de manera transversal, a agentes y a autoridades, a los procesos de trabajo y a los aspectos
señalados como fortalezas y debilidades, entre otros aspectos. El objetivo principal del diagnóstico
se vinculó a la construcción de una “línea de base” que facilite la realización del análisis del
contexto institucional, del cual se deriven las estrategias para su implementación y que permita a su

17La Subsecretaría se encuentra compuesta por dos áreas: la de planificación estratégica y la de comunicación
institucional. Es el área de planificación la que impulsa el proceso que aquí se describe y se encuentra compuesta por
cinco agentes: dos abogadas, un economista, un licenciado en sistemas y una socióloga.
vez, establecer un punto de referencia para las posteriores evaluaciones.
Así, entre los meses de febrero y mayo del año 2016, la SRIyPE, llevó adelante un relevamiento
diagnóstico de la organización, con el objetivo de conocer distintas dimensiones y áreas que
componen la institución e identificar situaciones y/o problemas plausibles de ser mejorados y
optimizados a través de la implementación del Plan Estratégico (2016-2020) de la Fiscalía de
Estado.
Para la elaboración de este diagnóstico se realizaron treinta y nueve (39) entrevistas individuales y
grupales: once (11) a autoridades (Fiscal, Fiscales Adjuntos, Subsecretarios y Directores Generales
de la Fiscalía de Estado), dieciocho (18) a responsables de áreas y direcciones, cinco (5) entrevistas
grupales donde participaron sesenta (60) agentes del organismo, y cinco (5) relevamientos a
Delegaciones Fiscales del interior de la Provincia, de los que participaron autoridades y agentes de
las mismas18. Además, se analizaron datos y normativa de personal existente, documentación de
gestión (resoluciones, decretos) y otros materiales diagnósticos realizados por distintas áreas con
anterioridad a este relevamiento.
Con el material producido, se analizó la información generada aplicando dos herramientas de
análisis organizacional: una de ellas, orientada a identificar los principales problemas a abordar en
el organismo, y otra, destinada a detectar las principales fortalezas, oportunidades, debilidades y
amenazas del contexto, para la implementación de una propuesta de mejora, optimización y
modernización en la Fiscalía de Estado.
Del proceso de relevamiento tanto documental, como de las entrevistas individuales y grupales, se
identificaron y construyeron catorce (14) grandes problemas o dificultades sobre los que sería
necesario trabajar a partir de la introducción de distintas acciones, programas y proyectos. Para su
mejor análisis y comprensión, estos problemas fueron vinculados a cuatro (4) dimensiones de
análisis: la dimensión institucional, la vinculada a los procesos de trabajo, la de informatización de
los circuitos y aquella vinculada a la disponibilidad y gestión de los recursos.
Durante el proceso de análisis se buscó articular las problemáticas identificadas, con las causas,
consecuencias y población afectada dentro de la institución por cada una, de forma de identificar
grados de criticidad, problemáticas vinculadas y jerarquizar cada uno de los temas detectados. La
característica multicausal de los temas derivó en el diseño de soluciones integrales, que promueven
el abordaje desde distintas estrategias de gestión, en colaboración y cooperación de todas las áreas
involucradas19. A partir del mapa de problemas construido, se buscó agrupar cada una de las
18Las restantes trece (13) delegaciones fueron relevadas durante el período agosto- diciembre de 2016, en el marco de
las acciones previstas por el primer plan operativo del organismo.

19Las dificultades identificadas se vinculan tanto a procesos de trabajo como a personas y a tradiciones dentro de una
organización pública compleja y con una fuerte tradición institucional. Esto implicó pensar que, al impulsar procesos de
situaciones en un eje institucional que permitiese dar respuesta a cada uno y que, a partir de su
articulación en objetivos institucionales, facilitara el diseño de líneas de acción concretas, medibles
y evaluables, según una metodología específica diseñada a tales fines.
De esta forma, para el desarrollo del Plan Estratégico 2016-2020, se adoptó el enfoque de la
planificación en organizaciones públicas diseñado por el Instituto Latinoamericano para la
Planificación Económica y Social (ILPES) de la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL) (2011), con un criterio flexible que permitió combinar distintas estrategias de
análisis a las necesidades y posibilidades del organismo en materia de planificación, al momento de
su desarrollo.
Dicho plan se diseñó bajo cinco (5) Objetivos Estratégicos, entendidos como los lineamientos que
la institución se propuso para alcanzar los productos, las metas, los resultados y en última instancia,
la Visión Institucional. Cada objetivo estratégico se vincula con uno o más problemas identificados
junto con agentes y autoridades de la institución, y se operativizan a partir de programas,
subprobgramas, proyectos y subproyectos a los que contienen. El plan opera como marco
institucional o “paraguas” que facilita la incorporación de cualquier propuesta de mejora, iniciativa
o proyecto en el marco de los objetivos organizacionales propuestos, de manera de unificar y de
hacer confluir todos los lineamientos de mejora que se propongan en cada área.
De esta forma, todo el proceso de mejora organizacional encuentra un marco institucional que lo
vehiculiza, dado que cada idea propuesta es incluida en un proceso de
planificación-implementación-seguimiento-evaluación que es común a todo el organismo y que se
orienta a unificar los esfuerzos de mejora, a sistematizar las experiencias, a la producción de
mediciones y resultados, a la evaluación de las mejoras propuestas y a la integración de las
iniciativas, buscando orientar a agentes, autoridades y áreas diversas, en un objetivo institucional
común.

La planificación operativa

El PE fue aprobado y entró en vigencia en agosto de 2016. A pesar de los lineamientos establecidos
en el mismo como norte institucional, los objetivos, los programas y los proyectos debieron ser

mejora en la institución, necesariamente los mismos impactarían en los valores, la cultura, las prácticas, los símbolos y
los ritos del organismo. Asimismo y al hablar de dificultades en contexto de organizaciones públicas, es necesario
comprender que nos referimos a problemáticas insertas en un contexto particular, localmente situadas y fuertemente
influenciadas por factores externos que no es posible controlar en todas sus dimensiones. Es por esto que los aspectos
externos considerados como amenazas debieron ser identificados, pero asumiendo que sólo se podría planificar
estrategias de mejora sobre aquellos en los que la institución podía efectivamente influir y controlar.
operativizados en líneas concretas de acción, actividades, responsabilidades, metas, productos e
indicadores, a partir de los cuales se pudiese medir y conocer en qué medida las actividades
desarrolladas se acercaban a los objetivos institucionales planteados en el PE. De esta forma, se dio
inicio a partir de septiembre de 2016 a la planificación operativa anual, con la consigna que cada
área pudiese identificar y plantear un proyecto de mejora, en vinculación con los ejes y los
lineamientos institucionales delineados en el PE.
Desde el enfoque utilizado, los Planes Operativos Anuales (POA) constituyen herramientas de
gestión que permiten establecer metas a corto plazo para el logro de los resultados esperados en el
marco de un Plan Estratégico (PE). Por medio de ellos, la organización estipula actividades,
responsables y tiempos estimados, buscando alcanzar los resultados proyectados y evaluando
anualmente en qué medida se avanza hacia el logro de la visión institucional.
Así, en el proceso amplio de planificación-seguimiento-evaluación-planificación, el plan operativo
implica el momento táctico-operacional mediante el cual se busca diseñar acciones para lograr los
objetivos propuestos, a partir de preguntarse cuáles son las actividades que se requieren
implementar para alcanzar la situación deseada por la organización20.
Los POA, a diferencia de los PE, tienen una periodicidad anual y son presentados al inicio de cada
año como una guía específica que orienta las acciones del conjunto del organismo. Por ello es que
se elaboran en el transcurso de los últimos meses del año anterior, atendiendo a los logros
alcanzados hasta ese momento. Se trata de un proceso continuo, flexible y dinámico, donde el
seguimiento permanente del estado y grado de avance de los proyectos en curso, permite incorporar
a la planificación los elementos derivados de la contingencia para, en caso de ser necesario,
redireccionar los cursos de acción.
El primer Plan Operativo del organismo comenzó a delinearse en septiembre de 2016 y fue
implementado a partir de marzo de 2017. Para la elaboración del mismo, se decidió implementar
una metodología de trabajo colaborativa, mediante la participación de las distintas áreas en la
definición de líneas de mejora, de actividades, de metas y de resultados esperados, toda vez que esta
estrategia impulsada presentó la ventaja de generar un ámbito propicio para el efectivo desarrollo,
seguimiento y evaluación de los proyectos y subproyectos contenidos en dicho plan.
Dado que se trabajó frente a la dificultad de impulsar por primera vez en el organismo una
herramienta de estas características, que era desconocida por la amplia mayoría de autoridades y de
agentes en las áreas, se requirió un involucramiento total de la SRIyPE tanto en la detección de las

20Oficina Nacional de Innovación y Gestión, Subsecretaría de la Gestión Pública, Jefatura de Gabinete de Ministros
(2007). La Gestión Pública por Objetivos y Resultados. Una visión sistémica. [en línea] Recuperado de <
https://goo.gl/aF1lGf >
oportunidades de mejora, como en el establecimiento de objetivos y de líneas de acción, en la
desagregación de la propuesta en actividades concretas, en la identificación de metas, productos y el
establecimiento de plazos para cada etapa planificada.
Al tratarse de la primera experiencia de planificación operativa en el organismo, se resolvió
circunscribir su elaboración a la sede central de la institución, como prueba piloto de la metodología
elaborada para su diseño y estipulando incorporar –de forma progresiva en los distintos planes
anuales- a la totalidad de las delegaciones fiscales21.
Para la elaboración del primer Plan Operativo del organismo, se decidió realizar una primera
reunión con las autoridades del organismo (Fiscal de Estado, fiscales adjuntos, subsecretarios,
directores generales y directores), en la cual se presentaron las actividades a desarrollar para el
armado de POA. Luego, se realizó un encuentro informativo con los y las referentes designados/as
por cada responsable máximo, profundizando en los aspectos metodológicos que se debía trabajar
en sus áreas. En los meses siguientes, se llevaron a cabo sesenta y tres (63) reuniones en el marco
de las mesas de trabajo con veintiún (21) áreas seleccionadas, de las que participaron cuarenta y dos
(42) referentes de los distintos sectores quienes auspiciaron como interlocutores entre los equipos
de trabajo, los y las responsables y la SRIyPE, en la construcción de las distintas propuestas y el
análisis de la situación inicial de cada área.
Dada la complejidad del proceso, la SRIyPE propició la conformación de los grupos y asumió un
rol coordinador, analizando, sistematizando, redactando y consolidando las propuestas, las cuales
fueron compiladas en función de los objetivos estratégicos que conforman el PE con el propósito de
contribuir a una lectura integral, donde la iniciativa de cada parte interviniente aporta a un proceso
de optimización general que favorece el cumplimiento de la misión y la visión organizacional. Este
proceso produjo como resultado, la elaboración de forma conjunta de treinta y tres (33) proyectos y
subproyectos, los que fueron revisados y aprobados por los y las responsables de las distintas áreas
para su publicación.
En el segundo proceso de planificación operativa iniciado en 2017, se trabajó en relación a las
actividades de seguimiento22 (que se describen en el siguiente apartado) del POA 2017. En este
marco, se realizaron reuniones con los y las referentes de las áreas cuyos proyectos formaron parte

21Sin perjuicio de ello, diversos proyectos y subproyectos elaborados en el marco del POA incluyen líneas de trabajo
conjuntas y colaborativas con las mismas. Asimismo, durante el 2016, la Subsecretaría de Relaciones Institucionales y
Planificación Estratégica (SRIyPE) llevó adelante un relevamiento exhaustivo de las dieciocho (18) delegaciones, con el
fin de construir una base de información actualizada para utilizarla como insumo en futuras actividades de
planificación.

22Durante el 2017 se llevaron adelante tres seguimientos trimestrales en mayo, agosto y noviembre. Dicho plan
culminó con el último seguimiento de verificación que se realizó en febrero de 2018.
de dicho plan, con el propósito de conocer el grado de avance sobre las actividades estipuladas y
plantear en conjunto las acciones a realizar durante el 2018. Con la información relevada y como
resultado del análisis y la reflexión sobre la propia herramienta y las estrategias impulsadas para su
ejecución, la SRIyPE elaboró el Plan Operativo Anual (POA) 2018 que entró en vigencia en febrero
de 2018.
Dicho plan -actualmente en curso-, está compuesto por un total de 31 proyectos y subproyectos,
algunos cuya implementación tiene un carácter plurianual 23 y otros nuevos que se incorporan
producto de los hallazgos en el marco de las actividades de seguimiento del POA anterior. El
criterio de incorporación de nuevas líneas de mejora se vinculó con el cumplimento de los objetivos
institucionales trazados en el Plan Estratégico del organismo, dado que se consideró que
contribuyen al cumplimiento progresivo de la visión institucional de la Fiscalía de Estado. Además,
se sumaron proyectos vinculados a nuevas prioridades o requerimientos del organismo que,
habiendo surgido durante el 2017, es necesario continuar impulsando. Asimismo, se modificaron
algunas de las líneas desarrolladas por las áreas, a partir de un trabajo de revisión y de reelaboración
del instrumento, buscando reflejar, en mayor medida, la contribución de cada proyecto al
cumplimiento de los lineamientos estratégicos trazados.
Para la elaboración de esta nueva edición, se trabajó con los y las referentes en la reprogramación
de actividades que, habiendo sido planificadas para su desarrollo durante 2017, no pudieron ser
implementadas de forma parcial o total; se diseñaron nuevas actividades a partir de los logros
alcanzados por las distintas áreas responsables y por otras, cuyos productos constituyen el insumo
necesario para el desarrollo de nuevas acciones. Asimismo, se revisaron los objetivos específicos de
cada proyecto y subproyecto, analizando en cada caso su vinculación a la situación inicial relevada
en el 2016; se actualizaron los resultados esperados en los casos en que correspondía, en función de
la incorporación de un breve resumen de lo realizado por las áreas durante la implementación del
POA 2017.
De acuerdo al grado de avance de las actividades, se revisó la duración total de los proyectos
diseñados el año anterior y se modificaron los tiempos previstos en aquellas circunstancias en las
cuales se consideró necesario. Tras los distintos seguimientos, se revisaron y modificaron productos
y metas establecidas para adecuarlos a las posibilidades de las áreas, sin perjuicio de los estándares
buscados con la implementación de esta herramienta. Finalmente, se revisaron los plazos en los que

23Algunos proyectos tienen una periodicidad de un año, plazo en el cual se espera concretar los objetivos y metas
planteados al inicio del año. En otros casos, los proyectos plurianuales implican que los objetivos se cumplirán en dos o
más años. Para estos casos, se estipulan los objetivos de mediano plazo y se construyen metas anuales, vinculadas al
desarrollo de las actividades específicas para ese año. En el caso de los proyectos plurianuales del 2016, una vez
evaluados los logros alcanzados, se reprograman o se diseñan nuevas actividades a desarrollar durante 2017 y así hasta
su culminación.
se alcanzó la concreción de las distintas actividades y sus productos y se reelaboraron los
cronogramas para el 2018 coordinando acciones, toda vez que la implementación en algunas áreas
implica un requisito para el desarrollo en otras.
Si se compara ambos procesos de planificación operativa, el POA 2018 es el resultado del análisis
del proceso de implementación del POA 2017, tanto desde los logros alcanzados, como de las
dificultades que surgieron al momento de ejecutar las actividades y en la concreción de los
productos esperados, entre otros aspectos. De esta manera, es el seguimiento sobre los proyectos,
aspecto que se desarrolla a continuación, lo que permitió incorporar las contingencias surgidas
durante su ejecución y adecuar los productos, las metas y los plazos a la situación de cada área del
organismo.

El seguimiento del plan operativo

Para efectuar el seguimiento a la implementación de los distintos planes operativos, se desarrolló

una metodología enmarcada en el paradigma de la evaluación institucional como estrategia de
gestión que busca medir de forma sistemática y continua los resultados obtenidos en la
implementación de acciones con orientación a la mejora continua del desempeño organizacional.
Este aspecto, implica un proceso programado de reflexión sobre la acción -basado en
procedimientos sistemáticos de recolección, de análisis y de interpretación de información-
tendiente a emitir juicios de valor fundamentados y comunicables sobre las actividades y los
resultados alcanzados en el marco de las iniciativas desarrolladas.
Uno de los propósitos centrales de esta estrategia es brindar datos y recomendaciones útiles para la
toma de decisiones, que permitan realizar ajustes tanto en las acciones que se estén ejecutando
como en aquellas futuras. De esta manera, el proceso genera aprendizajes que surgen de una
reflexión crítica sobre los aciertos y errores cometidos, permitiendo corregir o redefinir las líneas de
trabajo. Es por ello que uno de los desafíos asumidos se vinculó con la elaboración de un sistema de
evaluación que contemplara una visión integral de los logros organizacionales, para lo que se
requirió la elaboración de métodos y de técnicas que reflejen la complejidad de los procesos, sus
causas y sus efectos.
Dentro del paradigma de la evaluación institucional, el monitoreo y el seguimiento de los planes
operativos se lleva adelante mediante el enfoque de la evaluación por resultados. A tal fin, se
establecieron compromisos explícitos de desempeño, que se expresan en términos de resultados
esperados y surgen de la planificación operativa desarrollada con cada área. Dichos logros, implican
el horizonte que se espera alcanzar en un corto o mediano plazo y determina cuáles son las
actividades que el organismo va a implementar para cumplir los objetivos propuestos24.
Este enfoque, facilita el abordaje de los obstáculos y las desviaciones que se presentan en la etapa
de ejecución de los proyectos y permite optar por la aplicación de las medidas de contingencia más
apropiadas a cada circunstancia, redefiniendo prioridades, reasignando y readecuando recursos,
como así también responsabilidades, de acuerdo con las diversas situaciones que puedan suscitarse
a lo largo de su implementación y en concordancia con los objetivos que pretende alcanzar la
institución25.
Para la ejecución de las actividades de seguimiento a las acciones desarrolladas en el marco de los
planes operativos, la SRIyPE proyectó un esquema trimestral de monitoreo (a fines de mayo, de
agosto y de noviembre de cada ciclo) y un último momento de verificación al finalizar la ejecución
del plan.
Este esquema posibilita, por un lado, conocer el grado de avance de las propuestas implementadas,
identificando fortalezas, dificultades y oportunidades para la mejora en las líneas impulsadas. Por
otro, facilitar a los equipos de trabajo y a los y las responsables de las áreas poder reorientar las
acciones, priorizar etapas e incorporar cambios necesarios para lograr los objetivos pautados.
Así, el seguimiento adquiere un carácter dinámico y continuo que permite medir los grados de
avance de cada una de las áreas de la Fiscalía de Estado, a la vez que acompañar los procesos de
cambio organizacional, aspectos que contribuyen a la evaluación final de los resultados.
A lo largo de la ejecución de los planes operativos, cada subsecretaría, dirección general, dirección,
etc., por medio de sus referentes, presentan al final de cada fecha de seguimiento los avances
producidos y/o los productos elaborados26 como concreción de las actividades desarrolladas durante
el período evaluado. A su vez, la SRIyPE profundiza durante estas actividades de seguimiento, en

24Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires (2017) Plan Operativo Anual 2017. “Monitoreo, seguimiento y
evaluación del Plan”, pp. 144-145.

25Ministerio de Modernización de la Nación (s/d). Sugerencias metodológicas para la formulación del Plan
Operativo [en línea] Recuperado de <https://goo.gl/iqLMqQ>

26Los productos, entendidos como el resultado a materialización de la realización o concreción de cada actividad
diseñada, fueron pre definidos y estandarizados para facilitar la evaluación y la comparación entre actividades similares
en proyectos distintos.
Entre ellos encontramos: producciones escritas (informes, evaluaciones, diagnósticos, manuales), productos vinculados
a procesos (circuitos de trabajo, flujogramas, instructivos), productos informáticos (digitalizaciones, desarrollo de
sistemas, implementaciones, pruebas piloto), productos de gestión organizacional (convenios, reglamentos,
resoluciones, protocolos), productos comunicacionales (audiovisuales, difusiones, jornadas), etc.
Éstos pueden ser finales o intermedios, donde los últimos refieren a aquellos que resultan de actividades necesarias para
la realización del producto final.
En una primera instancia, se evaluó la efectiva realización de los productos en el marco de la planificación operativa. A
la fecha y por las dificultades encontradas, no se ha avanzado a la actualidad a la evaluación de la calidad, la cantidad,
la cobertura, el impacto y la satisfacción de los productos.
conocer aquellos aspectos que pudiesen estar obstaculizando el desempeño de los proyectos en
tiempo y forma, a fines de reorientar acciones o asistir a aquellas áreas que requieran colaboración
para llevar adelante las distintas actividades.
Dado el volumen de información recabada, los resultados obtenidos en estas actividades de
seguimiento se registran en dos instrumentos distintos configurados y diseñados para tal fin. Por un
lado, en una plataforma de seguimiento de proyectos (REDMINE 27), que se utiliza para realizar los
seguimientos diarios de cada uno de los mismos y almacenar productos o documentación
respaldatoria de los avances de cada línea de mejora. Este instrumento de uso interno, facilita el
seguimiento diario de la totalidad de actividades y proyectos, facilitando el acceso a la
documentación producida, por cualquiera de los miembros de la SRIyPE.

Cuadro 4: Vista del REDMINE configurado como plataforma de seguimiento.

Fuente: Subsecretaría de Relaciones Institucionales y Planificación Estratégica.

Una vez cada tres meses y a la fecha de corte de cada uno de los seguimientos, toda la información
almacenada es volcada a un registro en soporte digital que permite obtener los resultados que se

27Es una herramienta para la gestión de proyectos y seguimiento de errores, que incluye calendario de actividades,
gantt, wiki, foro, permite añadir documentos digitales, control de flujo basado en roles, integración SCM (Subversion,
CVS, Git, Mercurial, Bazaar y Darcs), RSS, autenticación con LDAP, notificaciones por correo electrónico, soporta
diferentes bases de datos (MySQL, PostgreSQL y SQLite), provee una API REST, y habilita a extender su
funcionalidad a través de la incorporación de plugins.
Se trata de una solución software libre, desarrollada utilizando el framework Ruby on Rails, disponible bajo la Licencia
Pública General de GNU v2, que garantiza a los usuarios finales la libertad de usar, estudiar, compartir (copiar) y
modificar el software.
consignan en el Informe de Seguimiento del POA, que se divulga entre autoridades, responsables y
referentes de proyectos.

Cuadro 5: Planilla de carga de seguimiento. POA 2018.

Fuente: Subsecretaría de Relaciones Institucionales y Planificación Estratégica.

Dicha planilla permite cargar el grado de avance de cada actividad por proyecto, en relación a los
productos y a los avances requeridos en cada período, a la vez que consignar el resumen de lo
realizado durante los meses evaluados y las observaciones pertinentes a cada actividad. Asimismo y
partir de la misma, se pueden introducir cambios o reorganizaciones dentro del plan en curso, a
partir de la modificación de una o más actividades hasta los primeros tres meses de ejecución del
plan. La planilla permite a su vez, comparar el desempeño del área respecto a períodos anteriores y
visualizar el grado de avance actual, en relación al esperado anual.
Las actividades de seguimiento de cada uno de los proyectos en curso producen dos tipos de
información. Por un lado, la información de tipo cuantitativa, vinculada al grado de avance y
cumplimiento de actividades, productos y metas, es ilustrada trimestralmente en un Informe de
Seguimiento trimestral, que muestra con una lógica de semáforos y ranking, el desempeño de cada
área en el contexto del POA en curso.
Por otro lado, la información de tipo cualitativa que se registra y carga en las solapas de “Resumen
Trimestral” y “Observaciones”, resulta el insumo principal para la elaboración del informe final de
evaluación que se presenta al año siguiente, donde se consignan el desempeño realizado por cada
área del organismo durante el año anterior. Esta información resulta a su vez la base para la
planificación del año siguiente, ya que ofrece pistas para diseñar actividades, estimar plazos y
productos de acuerdo a la performance de cada área en el año anterior.
Así, la sucesión de etapas de monitoreo y el seguimiento continuo de las actividades facilita la
evaluación final de los resultados alcanzados mediante el POA, a la vez que brinda información que
permite la proyección de líneas de trabajo a implementar en el siguiente plan operativo.

Metodología para la evaluación del plan operativo28

Como se viene desarrollando, las actividades de seguimiento y de evaluación tienen por objeto
conocer, analizar y cuantificar el avance de las actividades previstas en los diferentes proyectos de
mejora, como así también identificar, de manera oportuna, aquellas fortalezas, oportunidades,
dificultades y/o amenazas que se hubieran presentado durante su desarrollo.
De esta forma, con el seguimiento y la evaluación se busca, por un lado, verificar si se ha cumplido
con lo planificado y sugerir, en caso de ser posible, los ajustes que sean necesarios para lograr los
objetivos propuestos y, por otro, producir información y adquirir conocimientos que contribuyan a
un diseño más pertinente y efectivo de las planificaciones futuras.
Considerando estos dos aspectos, la implementación de actividades de seguimiento y evaluación
requieren del diseño de un proceso que comprenda las siguientes etapas: a) recopilar datos referidos
al desarrollo de las actividades, b) evaluar el grado de avance en función del desempeño esperado,
c) producir información de gestión para la toma de decisiones, d) analizar y efectuar ajustes en las
actividades y, como resultado de ellas, generar un aprendizaje para futuras planificaciones.

28Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires (2018). Plan Operativo Anual 2018. “Anexo II. Aspectos
metodológicos para el seguimiento y la evaluación del Plan Operativo”. pp. 141-154.
 Cuadro 6: Proceso de seguimiento y evaluación
Fuente: Plan Operativo Anual 2018.

Tal como se puede apreciar en la Ilustración 1, el seguimiento y la evaluación es un proceso cíclico,

representado por el círculo más oscuro, que gira continuamente en torno a las etapas a), b), c) y d)
tantas veces (n) como seguimientos estén previstos. El círculo mayor más claro representa el
aprendizaje que se va generando durante todo el proceso, el cual concluye cuando se realiza la
evaluación final.
Asimismo, se puede observar que la producción de información tiene por objeto retroalimentar el
proceso, pero también generar información de gestión referida a la marcha del plan en los distintos
momentos de seguimiento y al resultado de la evaluación final.
Con el propósito de conocer, analizar y cuantificar el avance de las actividades previstas en los
diferentes proyectos de mejora, se desarrolló una metodología de seguimiento y evaluación donde
la actividad constituye la unidad mínima de observación a partir de la cual se estructura un proceso
de análisis progresivo que incluye actividades, proyectos y por último, el plan operativo anual.
En este sentido, la evaluación en éstos tres niveles de análisis se centra básicamente en el
seguimiento de los cronogramas esto es, la verificación de cómo se están llevando a cabo las
actividades en función del tiempo previsto para su realización.
Para ello se han elaborado una serie de indicadores que tienen por objeto evaluar la eficacia con la
cual se están efectuando las actividades en términos de los desvíos respecto de lo programado,
como una medida aproximada del esfuerzo para alcanzar los resultados esperados por el proyecto.
No obstante, los desvíos pueden estar evidenciando la existencia de puntos críticos o problemas que
se deben examinar en detalle para detectar las posibles causas de las mismas como ser, estimaciones
de plazos que no se ajustan a las posibilidades reales de concreción, retrasos imprevistos por
motivos evitables o, retrasos inevitables por factores ajenos al organismo.
En el informe de seguimiento que se elabora trimestralmente, los resultados se presentan siguiendo
la metodología de evaluación que se ha estructurado en un proceso de análisis en tres niveles
sucesivos: a) actividades, b) proyectos y, c) plan operativo anual.
En el primer nivel de análisis se determina el estado en que se encuentran las actividades y
sucesivamente, estos estados se incorporan en los siguientes niveles de análisis mediante el uso de
ponderadores hasta llegar al estado de situación del plan operativo anual. El estado permite conocer,
en términos cuantitativos, cuál ha sido el avance de una actividad en el período de seguimiento.
Por su parte, y para una mejor interpretación de los resultados, se incluye un indicador de alerta, de
tipo semáforo, donde los diferentes colores permiten visualizar de manera gráfica el estado de las
actividades, los proyectos y el plan operativo en relación con el cronograma previsto: rojo (sin
avances o iniciadas), amarillo (con cierto retraso), verde (en curso normal, en tiempo o finalizadas),
como se muestra en el siguiente cuadro.
Recientemente se trabajó en la ilustración de los resultados en formato de ranking, buscando
generar un impacto diferente en los distintos niveles del organismo, como se muestra en el siguiente
cuadro.
Cuadro 7: Plan Operativo Anual. Avance Febrero- Mayo según proyecto.
Fuente: Informe de Seguimiento. Mayo 2018
Al finalizar el período de ejecución del POA y con la totalidad de la información construida -tanto
cuantitativa como cualitativa-, se desarrolla un Informe de Evaluación Final, que busca sintetizar
los resultados alcanzados, analizando los aspectos que posibilitaron u obstaculizaron el mejor
desempeño del plan. Dicho informe busca dar cuenta de las situaciones en las cuales los proyectos
se desarrollaron, los motivos por los cuales se lograron los resultados alcanzados y los aspectos a
considerar para mejorar la implementación de las líneas de mejora del organismo en cada área.
Este informe se ordena en dos grandes partes, por un lado, todas aquellas consideraciones generales
que permiten a quienes son destinatarios del mismo, comprender los resultados alcanzados, y por
otro lado, conocer el desempeño particular de cada área y de qué forma la performance de cada una
pudo vehiculizar u obstruir oportunidades de mejora en otras.
En esta línea, uno de los aspectos sustantivos de la evaluación son aquellas recomendaciones para la
mejora de una nueva planificación operativa, dado que las mismas surgen del proceso de análisis
transversal de lo ocurrido en cada una de las áreas participantes. De esta forma, lo guía un propósito
vinculado al aprendizaje institucional con el objetivo de brindar información y recomendaciones
para la toma de decisiones que permitan realizar los ajustes necesarios a las acciones impulsadas
durante este ciclo.

Desafíos y consideraciones finales a la luz de los resultados alcanzados

A partir del ciclo iniciado en 2016 en la Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires y de los
desafíos planteados tanto en las etapas de planificación, como de implementación, seguimiento y
evaluación, a continuación se identifican una serie de aspectos a considerar a la hora de impulsar la
implementación de una herramienta de estas características.
Los mismos se derivan de los aspectos analizados en cada etapa de seguimiento y evaluación y se
analizaron desde el enfoque de las fortalezas, debilidades, oportunidades de mejora y amenazas a
considerar para la implementación de un nuevo ciclo de planificación operativa en el organismo.

Aspectos que favorecieron la implementación de la planificación operativa:

Acompañamiento y compromiso de las autoridades con la implementación del Plan Estratégico y la
ejecución de los planes operativos.

Creación de un área específica dentro de la organización, con funciones transversales, dedicada

exclusivamente a las actividades de planificación, seguimiento y evaluación institucional.
Existencia de perfiles profesionales idóneos para la tarea.

Elaboración de una metodología de trabajo propia y adaptada a las características institucionales

para el diseño, el seguimiento y la evaluación de los distintos planes operativos, que facilita las
actividades de monitoreo y de seguimiento, coadyuvando a incorporar una cultura de la evaluación
por resultados y la consecuente toma de decisiones basada en información.

Activa participación de las áreas convocadas a partir de sus referentes, para la detección de
oportunidades de mejora y el diseño de los proyectos y subproyectos del plan. En aquellas áreas que
contaron con referentes activos y comprometidos, se obtuvieron mejores resultados de desempeño
dentro del plan operativo en general.

Concreción del primer ciclo de planificación- implementación- seguimiento- evaluación en un

organismo (POA 2017). La implementación actual del POA 2018 implica el inicio de una fase de
consolidación del instrumento y su efectiva incorporación a los procesos de trabajo del organismo.

Aspectos que dificultaron la implementación de la planificación operativa29:

Las principales dificultades y desafíos se vinculan específicamente a la incorporación de una

herramienta de gestión poco conocida por agentes y autoridades dentro del organismo, que planteó
situaciones de desconfianza, desconocimiento e inexperiencia en el manejo de una metodología de
trabajo específica, vinculada estrictamente a la evaluación de resultados.

Dificultad de incorporar este instrumento a los procesos sustantivos de trabajo de manera que, el
plan operativo fue considerado por las áreas como una tarea “extra” al trabajo cotidiano. Así, se
registró la falta de recursos y tiempo durante la jornada laboral para impulsar y llevar adelante los
proyectos.

29En esta dimensión se dejaron por fuera del trabajo, aquellos aspectos específicos que se vinculan de manera directa
con cuestiones internas del organismo y que no resultan de interés para lectores externos.
Dificultades especiales se evidenciaron en aquellos proyectos de carácter transversal, dado que uno
de los principales obstáculos se registró en torno a la coordinación efectiva entre áreas para trabajar
de forma conjunta y orientada a los mismos objetivos.

Dificultades derivadas de las actividades de seguimiento (participación de los y las referentes en las
mismas) y especial complejidad para realizar el seguimiento de más de treinta proyectos al mismo
tiempo, atendiendo a las particularidades de cada uno.

Dificultades vinculadas al proceso de planificación, especialmente vinculadas a la distancia

existente entre los cronogramas diseñados y los tiempos que las áreas requirieron para el
cumplimiento de cada una de las actividades; entre los productos requeridos o esperados y los que
finalmente las áreas presentaron en las distintas instancias de seguimiento; requerimiento de
reprogramación de proyectos o actividades no cumplidas, entre otras.

Finalmente, uno de los aspectos de mayor dificultad y que actualmente se encuentra bajo análisis, se
vincula con la producción de información para la toma de decisiones, dado que la no existencia de
metodologías de trabajo similares con anterioridad en el organismo, suponen el desafío de trabajar
con responsables y autoridades en el análisis de resultados y posteriormente, en las estrategias a
implementar a partir de la sistematización de resultados periódicos. La existencia de información
objetiva de avance y evaluación no produce por sí misma, la toma de decisión.

Aspectos externos que dificultaron la ejecución de la planificación operativa (amenazas):

La aparición de nuevas prioridades, necesidades o situaciones críticas a las que fue necesario
responder con urgencia y que, en muchos casos implicó la reasignación de recursos, de personal y
de esfuerzos para afrontar los imprevistos, resultó una de las principales dificultades para llevar
adelante el plan operativo. En esta línea se destacan al menos tres hechos (la implementación de dos
sistemas de gestión orientados a digitalizar procesos de trabajo impulsados por el Poder Ejecutivo
de la provincia de Buenos Aires y el incremento de la litigiosidad en una materia específica en
relación a las causas judiciales que tramitan en el organismo), con impacto disímil en la ejecución
del Plan Operativo Anual.
Estas situaciones debieron ser consideradas en algunos casos como las explicaciones a los retrasos
en proyectos, actividades y/o productos en el POA, y no en todos los casos pudieron ser o
incorporadas al POA como nuevas actividades o rediseñado las actividades en curso, dada la
dificultad de hacer frente a los nuevos desafíos con carácter de urgencia, analizar el impacto sobre
las líneas de mejora ya programadas y al mismo tiempo reconfigurar lo planificado para cada
trimestre.
Esta experiencia sin embargo permitió analizar y establecer el modo en que se incorporarán
modificaciones al POA en los distintos momentos de se ejecución, quiénes pueden hacerlo, cómo se
introduce la reconfiguración, cómo se reprograman actividades y proyectos, entre otros aspectos
que no habían sido desarrollados en la metodología.

Recomendaciones para la mejora

Por último, y a partir del análisis desarrollado, se identificaron una serie de aspectos que es
necesario profundizar y sobre los cuales es necesario trabajar para la consolidación de la
herramienta, que pueden servir para analizar las posibilidades de implementación/profundización de
una experiencia similar en distintas organizaciones públicas:

Garantizar el acompañamiento y el compromiso de las autoridades del organismo, así como

de los y las agentes de la institución.
Propiciar el compromiso y la incorporación al proceso de mejora de las líneas medias para el
desarrollo de los distintos proyectos.
Impulsar las actividades necesarias para adecuar el perfil de los y las referentes de áreas,
buscando brindar espacios de participación a aquellos/as agentes interesados en las
temáticas y a aquellos/as con equipos de trabajo a cargo y/o poder de decisión, para facilitar
el desarrollo de los proyectos.
Propiciar las actividades de formación y capacitación de los y las referentes en materia de
planificación estratégica, buscando generar mejores condiciones para el desarrollo de
futuros planes operativos así como optimizar la identificación de nuevas líneas de mejora en
las áreas.
Consolidar el rol y la tarea que realiza el área a cargo del proceso, mediante el
fortalecimiento de su estructura interna y la división interna de áreas que permita asignar
recursos a las actividades de planificación y a las de seguimiento y evaluación, de manera
específica.
Impulsar actividades de análisis de las distintas fases de implementación del POA, buscando
mejorar las herramientas de planificación, de seguimiento y de evaluación desarrolladas a
partir de los aprendizajes suscitados en la implementación.
Propiciar el análisis de los resultados alcanzados por las áreas en cada período y orientar las
 actividades de planificación a la unificación y transversalización de líneas de mejora
comunes, así como al desarrollo e incorporación de proyectos vinculados a los procesos
sustantivos de trabajo que permitan orientar los seguimientos a la producción de
información de gestión para la toma de decisiones.
Propiciar la progresiva vinculación de los planes operativos con el presupuesto general del
organismo y el plantel de personal, de forma que facilite el desarrollo de proyectos en los
que sea necesario afectar recursos presupuestarios y humanos específicos.
Enfatizar y encauzar los esfuerzos en la coordinación entre áreas para el desarrollo de
proyectos transversales y propiciar las instancias de trabajo conjunto para alcanzar
resultados comunes.
Propiciar el reconocimiento de áreas, de referentes y de equipos de trabajo a partir de los
resultados alcanzados, como estrategia orientada a la sostenibilidad de las líneas de mejora y
del POA en general.
Profundizar las estrategias de comunicación y de difusión interna de los avances y de los
hitos registrados en las líneas de mejora que impulsa cada área (desarrollo de pruebas
pilotos, implementación de nuevos sistemas, mesas de trabajo con organismos, entre otras)
de manera de propiciar la coordinación y el conocimiento que los/as agentes y autoridades
sobre las actividades que se desarrollan en cada área del organismo.

En la actualidad, el organismo se encuentra impulsando el segundo proceso de planificación

operativa. Dada las características de la institución y los desafíos encontrados durante el primer
ciclo de implementación, la SRIyPE se encuentra actualmente desarrollando en paralelo, un proceso
de revisión y análisis de lo actuado hasta el momento 30, proceso del cual este trabajo es parte, que se
orienta específicamente a analizar la situación detectada en 2016 y conocer de qué forma las
acciones impulsadas durante 2017 y 2018, se acercan y en qué medida lo hacen a los objetivos
planteados en el Plan Estratégico y qué aspectos será necesario modificar en un segundo ciclo de
planificación estratégica a partir de 2021.
A partir de este proceso de revisión, se espera construir un tercer nivel de análisis (un meta análisis)
orientado a evaluar no sólo las actividades, los proyectos y el POA, sino al propio proceso de
evaluación y sus instrumentos, con perspectiva de mejora continua. Se espera que de este análisis
surja además, una evaluación de medio término del Plan Estratégico a dos años de implementación,
que facilite reorientar prioridades, conocer qué líneas de mejora aún no han sido impulsadas, cuáles

30Este proceso se encuentra en desarrollo en el marco de una asistencia técnica brindada al equipo por el Cuerpo de
Expertos en Gestión Pública del Instituto Provincial de Administración Pública (IPAP). Mayo- Diciembre de 2018.
se podrá culminar a 2020 y qué recursos será necesario vehiculizar para cumplir con los principales
lineamientos de mejora.

Bibliografía

 Armijo, Marianela (2011). Planificación Estratégica e indicadores de desempeño en el sector

público. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
(ILPES) de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Naciones
Unidas. Santiago de Chile.

 Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires (2016). Plan Estratégico 2016-2020. [en
línea] Recuperado de <http://www.fepba.gov.ar/planestrategico/index.html>

 Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires (2017). Plan Operativo Anual 2017. s/d

 Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires (2018). Plan Operativo Anual 2018. s/d

 Ministerio de Modernización de la Nación (s/d). Sugerencias metodológicas para la

formulación del Plan Operativo [en línea] Recuperado de <https://goo.gl/iqLMqQ>
  Oficina Nacional de Innovación y Gestión, Subsecretaría de la Gestión Pública, Jefatura de
Gabinete de Ministros (2007). La Gestión Pública por Objetivos y Resultados. Una visión
sistémica. [en línea] Recuperado de < https://goo.gl/aF1lGf >

VENTANILLA ÚNICA SOCIAL:

¿HACIA UN NUEVO PARADIGMA DE GESTIÓN PÚBLICA?
Autores: Judit Argüelles (UBA/ANSES); Nicolás Rotelli (UCES/ANSES).
Área Temática: 17. Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública.

Resumen
Con el objetivo de una mejora continua e integración de los sistemas de gestión, y en busca de
mejorar la calidad de sus servicios, el Estado nacional comenzó a implementar bajo el paraguas de
Experiencia Ciudadana, la Ventanilla Única Social (VUS), que pretende unificar bajo un mismo
espacio físico los trámites de diferentes ministerios y organismos del Estado nacional, brindando un
servicio integral y facilitando el acceso de los ciudadanos a los mismos.
El Estado nacional plantea como estrategia lograr la utilización de los recursos públicos con miras a
mejorar y simplificar la vida de los ciudadanos, focalizando su accionar en la estrategia integral de
vínculo con la ciudadanía con resultados que sean colectivamente compartidos y socialmente
valorados (decreto 579/2016).
La diversidad en los ámbitos y formas de intervención del Estado, y las particularidades de las
políticas llevadas adelante en la actualidad hacen difícil su caracterización. Nuestro objetivo es
identificar las particularidades de este sistema de gestión e investigar si las mismas lo definen como
un intento administrativo de un nuevo paradigma de gestión pública o sólo se reproducen
características del modelo de Nueva Gestión Pública (NGP) que atravesó a buena parte de la
administración pública nacional desde los años 90.
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.

Introducción
Con el objetivo de una mejora continua e integración de los sistemas de gestión, y en busca de
mejorar la calidad de sus servicios, el Estado nacional comenzó a implementar la Ventanilla Única
Social (VUS), que pretende unificar bajo un mismo espacio físico los trámites de diferentes
ministerios y organismos del Estado nacional, brindando un servicio integral y facilitando el acceso
de los ciudadanos a los mismos.
Nuestro objetivo es identificar las particularidades de este sistema de gestión, que se encuentra
dando sus primeros pasos, e investigar si las mismas lo definen como un intento de la Post Nueva
Gestión Pública (PNGP) o sólo se reproducen características del modelo de Nueva Gestión Pública
(NGP) que atravesó a buena parte de la administración pública nacional desde los años 90.
La ausencia de estudios de caso sobre la implementación de las reformas PNGP (Chica Vélez y
Salazar Ortiz, 2016, p. 124) nos motiva a realizar este análisis que nos permitirá integrar nuevos
elementos a la investigación de este modelo de administración pública.

Del NGP al PNGP: de la fragmentación a la integración.

El modelo de gestión NGP dividió, en muchos países, al sector público en diversos organismos de
propósito único: se fragmentó el Estado para armar unidades administrativas orientadas a brindar
servicios (Norman, 2006, p. 2). Este modelo estaba orientado a “resultados”. El enfoque PNGP, en
cambio, se orienta hacia efectos, considerando con especial énfasis la colaboración e integración
entre los organismos estatales. Es, en definitiva, una re centralización en el Estado: un intento de
terminar con unidades fragmentadas para pensar en una “Totalidad de Gobierno” (Christensen y
Laegrid, 2007).
Si bien cada país adopta el modelo según sus particularidades sociopolíticas, el PNGP está enfocado
a lograr una prestación de servicios integrada para la ciudadanía. Y para el logro de esta meta se
requiere de un Estado central con poder y capacidad para coordinar organismos de diferentes
niveles.
Para algunos autores, como Norman, el PNGP no implica una ruptura total ni un cambio radical con
el NGP, como sí ocurrió entre el NGP y el antecesor modelo de administración clásica weberiana
(2006, 3). Sin embargo, sí existen cambios importantes: el foco pasa de los “productos” hacia los
“efectos” de las políticas públicas en la ciudadanía. En definitiva, se pasa de una concepción del
ciudadano como “cliente” al que hay que brindarle servicios específicos, a un modelo que retoma la
idea de “ciudadanía” a la que debe darse un servicio integral.
Ante problemas complejos, como los que atraviesan los sectores más vulnerables de nuestra
población, son necesarias respuestas integrales. La colaboración entre los entes gubernamentales
pasa a ser decisiva y para lograrla no sólo se necesitan cambios estructurales sino culturales:
compartir valores entre quienes trabajan en el sector público. El NGP descreía de la importancia de
la cultura organizacional ya que la idea era optimizar costos y lograr resultados concretos; el logro
de la meta fijada por cada unidad de administración era más importante que alcanzar una cultura
compartida. El PNGP no cree en los “productos” como un fin en sí mismo. Persigue sí el logro de
resultados y la provisión de bienes y servicios, pero los piensa integralmente, procurando trabajar en
efectos que beneficiarán a los ciudadanos. Se trata de pasar de los “productos” a los “efectos”
(Norman, 2006, p. 8), del cortoplacismo de la resolución de un trámite al empoderamiento de la
ciudadanía en el largo plazo, dotándola de nuevas herramientas para ejercer sus derechos.
En definitiva, el PNGP critica el modelo de “silos” en los que el NGP convirtió a la administración
pública. Muchas unidades de gobierno, muchas de ellas de propósito único, sin coordinación entre
sí; y lo que es más grave aún: solapando sus funciones y áreas de incumbencia. Para resolver estos
problemas, el PNGP trabaja fuertemente en la necesidad de coordinación vertical y horizontal
(Christensen, 2012, p. 2). Es decir, tanto entre el gobierno central y los gobiernos sub-nacionales y
locales, como entre los diversos organismos del nivel central. La coordinación es, en términos de
Christensen, “el nuevo mantra”: para que haya PNGP hace falta coordinación en todos los niveles
(2012, p.3). Si la especialización era la filosofía de bandera del NGP, el “trabajo en conjunto” es el
lema del PNGP. Hacia allí se dirige esta nueva ola de la administración pública: hacia la idea de un
Gobierno como un todo, en donde el trabajo de cada parte del mismo es fundamental. Un enfoque
holístico e integrador.
El modelo NGP incluía en sus postulados la necesidad de privatizar o tercerizar determinados
servicios que anteriormente realizaba el Estado en sus diferentes niveles (Chica Vélez y Salazar
Ortiz, 2016, p. 108). Además, el modelo de gestión incluía la incorporación de gerentes
provenientes del sector privado. Las “agencias” debían perseguir la especialización en la tarea y la
racionalidad en los gastos (Pollit & Bouckaert en Chica Vélez y Salazar Ortiz, 2016, p. 108).
En cuanto a la ideología que subyace a cada modelo de gestión, el NGP se caracterizó por tener una
marcada ideología neoliberal, mientras que el PNGP tiene un marco intermedio entre Estado y
mercado (Chica Vélez y Salazar Ortiz, 2016, p. 111). A la tesis “más mercado, más gestión y más
autonomía producirán más eficiencia”, del NGP, se opone la visión de la TG, que postula que es
necesaria la coordinación horizontal y vertical de las diferentes áreas del gobierno para lograr un
mejor servicio público integrado y orientado al ciudadano (Chica Vélez y Salazar Ortiz, 2016, p.
118).
La idea de “Totalidad de Gobierno” (TG) implica necesariamente adscribir al fortalecimiento del
Estado (Chica Vélez y Salazar Ortiz, 2016). Un Estado que coordina los esfuerzos de los
organismos que forman parte del mismo es un Estado que necesita poder y recursos. Sin una
adecuada estructura organizativa los esfuerzos de coordinación serán en vano (Pérez et al, 2011, p.
132). A su vez, sin un cambio cultural “desde abajo”, en donde los agentes de los diferentes
organismos involucrados compartan una filosofía de trabajo común, todo intento de reforma
estructural de coordinación estatal tendrá inciertos resultados prácticos.

Ventanilla Única Social: hacia un modelo de servicios al ciudadano.

Los trámites cumplen una función básica: conectar a las personas y a las empresas con los servicios
y las obligaciones del gobierno. En un mundo ideal, serían intuitivos, rápidos y transparentes. Se
harían en línea. Las instituciones públicas se coordinarían para que el ciudadano tuviera que
esforzarse lo mínimo posible[ CITATION Ben18 \l 11274 ].

Sin embargo, para explicar la realidad de los trámites en América Latina y el Caribe, los autores
mencionan un estudio realizado en 2017. La complejidad de un trámite no se mide solo a partir del
número de horas necesarias para completarlo, sino que además factores como la cantidad de viajes a
las oficinas gestoras, los requisitos múltiples, la necesidad de dejar papeles en persona y la falta de
claridad con respecto a la información contribuyen a que los ciudadanos tengan que ir a la oficina
pública (o a varias oficinas públicas) más de una vez para obtener lo que buscan. Ese tipo de
situaciones no es una excepción. En la región, en promedio, un cuarto de los trámites requiere tres
interacciones o más para su resolución (Latinobarómetro, 2017).

Porcentaje de trámites que requirieron tres interacciones o más para su resolución

Object 3

Fuente: elaboración de los autores en base a Latinobarómetro 2017 [ CITATION Ben18 \l 11274 ].

El Modelo de Atención “MODELO DE GESTIÓN UNIFICADA – VENTANILLA ÚNICA

SOCIAL” de Argentina (Decreto 339/2018) tiene como objetivo que los ciudadanos puedan hacer
trámites de manera más simple y en un solo lugar, sin tener que recurrir a distintas dependencias.
Este modelo es aplicable al Sector Público Nacional y funciona como canal de recepción de
trámites, tanto presencial, como telefónico y virtual, y está vinculado a distintos organismos del
Estado que otorguen prestaciones de carácter social.
Si bien el decreto antes mencionado fue publicado el 20 de abril de 2018, los organismos que
forman parte del proyecto vienen trabajando en el mismo desde 2017.
Fuente: elaboración propia en base a datos ANSES.

Esta iniciativa integra en ANSES la mayor cantidad de trámites afines a la Seguridad Social, y en el
decreto de implementación establece como principios rectores la celeridad, la economía, la sencillez
y la eficacia.

La ANSES cuenta con una red operativa que atiende a más del 50% de las personas que interactúan
con el Estado por trámites y consultas relacionadas con temáticas sociales. Además, el organismo
cuenta con el centro de atención telefónica con mayor demanda del Estado argentino y con una
plataforma web con más de 8 millones de visitas mensuales.

El camino a la transformación de la gestión orientada al ciudadano.

El diagnóstico de situación de los servicios que ofrece el Estado nacional comprendió el análisis del
universo de trámites afines que en la actualidad son brindados por varios organismos y
dependencias:

Desarrollo Social
Transporte
Energía y Minería
Salud
Trabajo, Empleo y Seguridad Social
RENAPER
PAMI
Educación
Migraciones

Justicia y Derechos Humanos

El análisis incluyó más de 30 trámites y 21 millones de transacciones presenciales anuales, con los
siguientes criterios de priorización:

Fuente: ANSES

En este sentido, el diseño del modelo de Ventanilla Única se realizó pensando en que el ciudadano
pueda realizar en un solo lugar los trámites que en la actualidad debe realizar en 6 entes públicos
diferentes. En función de los diversos perfiles de ciudadanos que concurren a la ANSES, se trabajó
en el análisis de los trámites que se realizan en otros organismos y que también están destinados al
mismo público. Algunos ejemplos de ello son:

Titulares de Asignación por Embarazo y Asignación Universal por Hijo: además del alta de
la prestación que realizan ante la ANSES, a este público también le corresponde:
- Inscripción al Program SUMAR (Ministerio de Salud)
- Tramitación del DNI para el recién nacido (RENAPER)
- Altas Tarifa Social (Ministerio de Energía y Minería; Ministerio de Transporte)
Desempleados: alta de la prestación por Desempleo en la ANSES, más:
- Renovación de DNI (RENAPER)
- Altas Tarifa Social (Ministerio de Energía y Minería; Ministerio de Transporte)
- Inscripción Monostributo Social (Desarrollo Social)
Adultos Mayores: tramitación de jubilación o pensión en la ANSES, y:
- Trámite afiliación PAMI
- Renovación DNI
- Altas Tarifa Social en el caso de jubilación mínima (Ministerio de Energía y Minería;
Ministerio de Transporte).

En esta línea de trabajo, el Estado nacional a través de ANSES planteó el escenario actual y el ideal
de transformación:
Fuente: ANSES

Implementar una reforma de simplificación y digitalización de trámites no es fácil. Existen varios

factores que dificultan la adopción e implementación de estas reformas, entre ellos: la inercia
burocrática, la baja coordinación interinstitucional, un gobierno lejos del ciudadano, la gran
complejidad regulatoria, y la complejidad técnica[ CITATION Ben18 \l 11274 ].

 Inercia burocrática: simplificar y digitalizar trámites implica cambiar los procesos que
tienen muchas instituciones para prestar servicios. Esto requiere esfuerzos de parte de las
instituciones, los funcionarios y los empleados públicos fuera de sus funciones cotidianas
(Seliger, 2010), así como también demanda un cambio cultural dentro de las instituciones.
Estos cambios son tradicionalmente resistidos por las instituciones y por su personal, que
pueden no querer embarcarse en ellos si no ven los beneficios inmediatos (Deloitte, 2015).

 Poca coordinación interinstitucional: en muchos casos, las instituciones del sector público
operan de forma independiente, cumpliendo su mandato sin interactuar con otras entidades.
Este fenómeno se conoce como “cultura de silos” (Seliger, 2010). Los trámites para acceder
a derechos y obligaciones del Estado suelen involucrar a múltiples entidades; simplificarlos
y digitalizarlos requiere que dichas entidades coordinen sus actividades y compartan datos,
lo cual las obliga a trabajar juntas de nuevas maneras (Dawes, Cresswell y Pardo, 2009).
 Gobierno lejos del ciudadano: en sus operaciones habituales, las instituciones públicas
generalmente no están bien equipadas para saber qué es lo que necesita o demanda el
 ciudadano, y mucho menos para saber cuál es su experiencia en el acceso a derechos u
obligaciones públicos. Debido a que gran parte de la motivación de simplificar y digitalizar
es mejorar las condiciones de los ciudadanos para acceder a servicios, resulta imprescindible
conocer sus necesidades y sus preferencias para interactuar con el Estado (OCDE, 2014b).

 Complejidad legal/regulatoria: cambiar el funcionamiento del Estado a veces requiere crear

o modificar leyes o regulaciones, lo cual hace que la reforma se enfrente con el proceso
legislativo requerido, que en sí mismo es complejo (Dyson, s/f; OCDE, 2003).

 Complejidad técnica: los trámites son heterogéneos, lo cual significa que simplificarlos y
digitalizarlos requiere primero conocer los procesos y particularidades de cada uno. Además,
digitalizar trámites implica el uso de herramientas tecnológicas modernas que pueden ser
desconocidas por muchas instituciones, o para las cuales no se cuenta con las competencias
técnicas necesarias (Gascó, 2010; Janssen, Estevez y Janowski, 2014)

Teniendo en cuenta estos factores, y en pos de lograr estos cambios y el éxito de la implementación,
la ANSES se propuso un proceso de transformación interna, estandarización de procesos,
integración de sistemas con los demás organismos y migraciones paulatinas.

Perfeccionar y automatizar procesos y modelo operativo: implementar nuevas

metodologías de trabajo para agilizar el procesamiento y la liquidación de expedientes,
centralizando procesos, acelerando la respuesta y aumentando la productividad de los
operadores.

Optimizar la presencia física del Estado llegando efectivamente a la población objetivo:

tener llegada a todos los ciudadanos del país, a un máximo de 30 minutos de distancia.

Agilizar y disminuir tiempos de atención al público: cambio de modelo de atención en las

dependencias, sumando 2 áreas Consultas y Autogestión, que permiten descomprimir el
sector de atención personalizada, buscando que buena parte de la afluencia autogestione sus
trámites, liberando capacidad en el salón para absorber nueva demanda.
Potenciar la multicanalidad para disminuir visitas personales: incrementar la cantidad
de trámites a través disponibles en la plataforma web, automatizar el canal telefónico a
través del IVR.

¿Estamos frente a un cambio de paradigma en la gestión pública?

Para identificar si estamos o no frente a un caso de Post Nueva Gestión Pública debemos revisar los
conceptos de quienes estudiaron este modelo, algunos de los cuales han sido mencionados en este
artículo. Christensen y Laegrid (2007) establecen claras diferencias entre dos modelos de gestión
pública: la Nueva Gestión Pública (NGP) y la Post Nueva Gestión Pública (PNGP). Señalan, en
primer lugar, que la NGP se caracterizó principalmente por haber generado un sistema de
organizaciones administrativas fragmentadas, de un solo propósito. Frente a esto, surge un nuevo
paradigma que propone un trabajo coordinado entre las unidades de gobierno, con la meta de
constituir una “Totalidad de Gobierno” (TG). De esto se trata la PNGP, de revisar algunos de los
postulados de la NGP, a la luz de los cambios que atraviesa la sociedad y luego de años de
predominio de un modelo centrado en la fragmentación de los gobiernos, entre otras características
que iremos desarrollando.
Ahora bien, ¿cómo puede analizarse en la práctica la idea de “Totalidad de Gobierno”? En primer
lugar los autores establecen tres enfoques: un enfoque estructural, uno cultural y otro como mito
(Christensen y Laegrid, 2007, p. 545).
El enfoque estructural hace foco en la necesidad de reorganización de las partes que conformarán la
“totalidad del gobierno”. Es decir, el modelo NGP dejó a su paso áreas de gobierno fragmentadas y
preocupadas por atender necesidades específicas de sus “ciudadanos/clientes”. Pues bien, ahora el
modelo PNGP busca unir los pedazos de ese Estado escindido en múltiples partes. Para ello, debe
realizar un rediseño de la estructura institucional. ¿Ocurrió esto con la VUS? En principio no hubo,
hasta el momento, un rediseño que implique fusión de organismos. Un primer punto a destacar es
que el modelo VUS no requirió, hasta el momento, de una reforma estructural de los organismos
participantes. Antes bien, se aprovecharon incluso los edificios de ANSES existentes, procurando
acondicionarlos a las nuevas tareas. Lo que observamos, en la primera etapa, es una unificación
espacial de diversos organismos responsables de los temas sociales del gobierno: en un mismo lugar
se encuentran agentes de los diversos organismos con el fin de facilitar al ciudadano los trámites ya
que evita que tenga que trasladarse por diversos edificios públicos. Christensen y Laegrid
mencionan al Centerlink australiano como un modelo de centralización administrativa en temas
sociales (2007, p. 546). Dicho modelo implicó una fuerte centralización estructural, fenómeno que
aún no podemos establecer exista en la VUS, que transita, en términos de Christensen y Laegrid,
por un proceso de “negociación” (2007, p. 548): no existe una autoridad que centralice la toma de
decisiones, sino que cada organismo que participa plantea sus demandas y visiones, centralizando
en los casos más recientes solo la atención al público.
La VUS implica una fuerte coordinación horizontal, entre diferentes organismos del Estado
nacional argentino. Estos organismos comparten sus stakeholders: los ciudadanos en situación de
mayor vulnerabilidad, por cuestiones etáreas y de ingresos familiares.
Quienes estudian el modelo PNGP hablan permanentemente de la centralización de la autoridad
jerárquica: las unidades necesitan estar coordinadas no sólo horizontalmente sino también
verticalmente. Un ejemplo de ello, que sí vemos en los primeros años del Gobierno de Mauricio
Macri en la Argentina, es la creación de reuniones del llamado “gabinete social” 31. Los ministros y
funcionarios de áreas cuyas misiones tienen que ver con temas sociales, como empleo, desarrollo
social y seguridad social, se reúnen periódicamente para trabajar en proyectos conjuntos. Como
señala Halligan (2006), al crear estructuras coordinadoras dentro de las ya existentes estructuras
centrales, aumenta el papel de liderazgo estratégico del Gabinete. Esto parece darse de similar
manera en Australia como en Argentina.
El enfoque cultural hace referencia a la necesidad de compartir un “ethos” para lograr el éxito del
modelo TG. Más aún, Christensen y Laegrid sostienen que lo estructural no es tan importante como
el “ethos” compartido por quienes trabajan en la administración coordinada (2007, p. 549). Esa
moral del servicio al ciudadano es lo que hay que recuperar. Y aquí es donde ponemos la primera
señal de alerta en el proceso de formación de VUS: ¿se está trabajando para lograr la compatibilidad
y trabajo conjunto entre los miembros de diferentes organizaciones? En un primer momento, el
acento pareció estar puesto más en la proliferación de oficinas que pudieran realizar trámites de
diversos ministerios que en la formación de un “ethos” compartido. Sin embargo, durante buena
parte de 2017 y en 2018 se ha trabajado en la integración de sistemas, procesos, recursos, que
llevaría a un cambio de modelo de integración interinstitucional. No sólo hay oficinas que
incorporaron atención de otros organismos, sino que durante 2018 se han incorporado trámites
escalados a todo el país, y atendidos por personal de la ANSES.

31http://www.perfil.com/noticias/politica/macri-se-reunio-en-olivos-con-ministros-del-gabinete-social-0409-0045.phtm
l
Conclusiones
Con respecto a los factores que motivaron el desarrollo de la VUS en Argentina, entendemos que no
tuvo incidencia el rechazo al modelo NGP, que ya había entrado en desgracia con la crisis
económica de 2001. Con respecto a la necesidad de coordinar acciones para enfrentar temores
externos (Christensen, 2012), tampoco creemos que sea el caso argentino. Sí entendemos que ante
problemas de gran magnitud, como son los que afectan a la población en situación de vulnerabilidad
socioeconómica, son necesarias acciones integrales. La VUS representa este interés manifestado por
el Estado nacional de enfrentar las problemáticas sociales desde una visión de conjunto. La persona
que recibe una contribución del Estado por su condición de vulnerabilidad, es la misma que tiene
dificultades económicas para trasladarse de una oficina a otra para realizar los trámites. La misma
que puede solicitar un subsidio para sus consumos energéticos es la que necesita información para
inscribirse en programas de empleo o en capacitaciones.
La idea de “Totalidad de Gobierno” surgió en Gran Bretaña, Australia y Nueva Zelanda como una
reacción crítica ante el modelo NGP. Sin embargo, esto no necesariamente se está dando en la
Argentina, ya que al modelo NGP en auge desde los años 90, le siguió un modelo más estatista y de
poder concentrado en el poder ejecutivo (Gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández). Sin
embargo, esta recuperación del poder del Estado no se tradujo en reformas de tipo TG, sino que
algunas de las instituciones del NGP continuaron. Veamos el ejemplo de la ANSES, ente
descentralizado de la administración pública creado en 1991, en el auge de políticas. Durante los
gobiernos 2003-2015 fue un organismo que amplió sus funciones, integrando a su misión original,
de gestión del sistema previsional, otros programas como la Asignación Universal por Hijo, el pago
de Pensiones No Contributivas, el programa de entrega de computadoras “Conectar Igualdad” y el
programa de becas para estudiantes “PROGRESAR”. Es decir, el mismo organismo,
descentralizado, tuvo que responder a más demandas de la ciudadanía. Además, el organismo fue
creciendo en estructura y se inauguraron oficinas en todo el país 32. Sin embargo, observamos recién
bajo la actual gestión de gobierno (2015-2019) un intento de integrar a la ANSES con otros
organismos del Estado nacional que trabajan en temas sociales en la “Ventanilla Única Social”. Por
ello decimos que el caso argentino es particular en los primeros intentos del PNGP: no responde a
una oposición a reformas NGP, sino que se da luego de más de una década del derrumbe del NGP
en la opinión pública. Así, la noción de “mito”, de cargar negativamente al NGP como justificativo
para implementar el PNGP (Christensen y Laegrid, 2007, p. 551) no fue necesaria en el caso
argentino.
Otro punto para sumar a este debate es el uso racional de los recursos disponibles, tan caro a los
postulados del NGP. A la fecha, el modelo VUS se compone de diferentes agentes de diferentes
organismos que pasan a desarrollar sus tareas en un mismo lugar, y de transformación interna de
procesos que permitan absorber mayor cantidad de trámites, así como personal especializado de
otros organismos. Pero esto no implica necesariamente un recorte del gasto, ni un uso más eficiente
de los recursos. Los organismos que forman parte de la VUS y sus estructuras burocráticas siguen

32Hoy las oficinas de ANSES son cerca de 400: https://www.anses.gob.ar/contactenos/oficinas/

existiendo. Si bien la VUS no implica crear nuevas estructuras, tampoco fusiona completamente las
existentes ni contempla recortes de personal. Otro argumento más para pensar que este modelo de
administración pública no puede ser enmarcado en un modelo típico NGP, sino que, al menos por
ahora, es una idea sui generis de TG.
En “El fin del trámite eterno: ciudadanos, burocracia y gobierno digital”[ CITATION Ben18 \l
11274 ], los autores analizan experiencias en 4 países de América Latina y sus desafíos, a partir de
las cuales elaboran 3 lecciones aprendidas, que pueden utilizarse como ejes para el análisis de la
VUS:

Promover un cambio de paradigma que oriente el Estado hacia el ciudadano: los 4

países armaron una estrategia de simplificación y digitalización desde el nivel central de
gobierno, fomentando la cooperación interinstitucional. En paralelo, instauraron ventanillas
únicas (presenciales o virtuales) para el ciudadano. Y a fin de lograr mucho de todo lo
anterior, buscaron e incorporaron retroalimentación ciudadana.

Empoderar a una entidad rectora con las competencias y recursos suficientes para
impulsar cambios en todo el gobierno: los trámites están distribuidos en numerosos
organismos del Estado, y mejorarlos suele requerir recursos tecnológicos, humanos y
financieros con los cuales las entidades encargadas de los trámites no cuentan. Esta
dispersión y complejidad hace necesario que haya una entidad que unifique y centralice los
esfuerzos de modernización. En todos los casos estudiados dicha entidad existe, y tiene las
competencias y recursos suficientes para impulsar cambios transversales en todo el gobierno
central, manejar la complejidad técnica, promover la coordinación interinstitucional.

Establecer un modelo de gobernanza que facilite la implementación efectiva: dada la

transversalidad de las tareas de simplificación y digitalización de la burocracia, y la
potencial resistencia al cambio de las instituciones que prestan los trámites, es importante
que el organismo centralizador cuente con todo el apoyo para la implementación de las
reformas: equipo de gestión interinstitucional de nivel ejecutivo, sistemas de incentivos para
motivar a los distintos actores implicados en la reforma, y la medición y el reporte de los
avances.

En este sentido, y tomando como ejes estas 4 lecciones y el análisis previo, es difícil saber si este
intento de constituir la VUS será una mera declamación de “Gobierno Conjunto” o se constituirá en
un ejemplo concreto de este modelo de gestión. Este artículo se escribe en los primeros pasos de la
implementación de esta modalidad de atención, por lo que para ver sus logros o fracasos habrá que
esperar. Sin embargo, podemos decir que, más allá de su derrotero, quedará signado como un
primer intento de integración de organismos de gobierno nacional en la Argentina, y ello, por sí
mismo, constituye un ejemplo digno de continuar estudiando, para observar en la práctica la
implementación de herramientas de la PNGP.

A partir de 2017, y con algunas pruebas piloto que ayudaron a definir la implementación, ANSES
logró cambios y mejoras de procesos internos que le permitieron comenzar a transformarse en la
Ventanilla Única del Estado nacional: reducción de los tiempos de resolución de expedientes;
aumento de la productividad del personal de gestión de trámites; un tercio de la afluencia de público
autogestionando su trámite o consulta, liberando así capacidad de atención para absorber nueva
demanda; migración de trámites a la plataforma web y a atención telefónica; optimización de la
cantidad de llamadas atendidas.
Consideramos, para finalizar, que la VUS es una oportunidad para facilitar el diálogo entre el
Estado y los ciudadanos. La re centralización (Pérez et al, 2011, p. 148) y el trabajo coordinado
entre las áreas puede genera externalidad positivas, como conocer en profundidad las necesidades y
demandas del público de la VUS, un colectivo social muchas veces signado por la exclusión de la
agenda de políticas públicas. Aquí podemos retomar la idea de Moore (1998), no para hablar de
NGP o PNGP, sino para pensar en encontrar soluciones innovadoras desde el Estado a las
necesidades de la población. Necesidades cambiantes y cada vez más complejas, y por tanto,
imposibles de abordar desde una sola perspectiva o desde una sola organización.

Bibliografía
Chica Vélez, S. & Salazar Ortiz, C. (2016). “Nueva y posnueva gestión pública ¿Continuidad o
ruptura de las doctrinas de reforma a partir de 1990?”. Administración & Desarrollo, 46 (1), pp.
100-125.
Christensen, T. (2012). “Post – NPM and changing public governance”. Meiji Journal of Political
Science and Economics, Vol. 1, pp 1-11.
Christensen, T. & Laegrid, P., (2007). “Reformas post nueva gestión pública”. Gestión y Política
Pública, pp. 539-564.
Fernández Pedemonte, Damián (2010). “La audiencia como público. Gestión de los nuevos usos
sociales de la información”, http://comprensiondiscursiva.blogspot.com
Moore, M. H., (1998). Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público. Barcelona:
Paidos.
Norman, R., (2006). “Recuperándose de la oleada: Nuevas direcciones para el gerenciamiento por
desempeño en el sector público de Nueva Zelanda”. Biblioteca TOP, www.top.org.ar.
Pérez, G.; Ortiz, D.; Zafra, J.L.; Alcaide, L. (2011). “De la New Public Management a la Post New
Public Management, evolución de las reformas en la gestión de las administraciones públicas
españolas”. Revista de Contabilidad y Dirección, Vol. 13, pp. 129-150.
Roseth, B.; Reyes, A.; Santiso, C. editores (2018). “El fin del trámite eterno: ciudadanos, burocracia
y gobierno digital”. Washington: Banco Interamericano de Desarrollo.
 La Gestión Universitaria como Modelo de Mejora Continua en la Administración Pública:

Autores: Bernabé, María Fernanda (fbernabe@uncu.edu.ar), Calabria, Juan Marcelo

(jcalabria@uncu.edu.ar), Marconi, Paula Mariela (pmarconi@uncu.edu.ar)
Universidad Nacional de Cuyo

17. Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública.

Resumen:
El modelo de Gestión de la Universidad Nacional de Cuyo, sustentada en los principios de
Gobierno Abierto / Estado Abierto, desde la Mejora Continua de la Administración la innovación
pública, propiciando el liderazgo académico y de gestión para promover la apertura, transparencia,
transformación y modernización de la administración pública, en todo el ámbito de su competencia,
utilizando las nuevas tecnologías y el acceso a la información pública como herramientas que
permitan abrir la gestión, crear cambios trascendentales y oportunidades de crecimiento, integración
social, mejora de servicios educativos y gestión de procesos y recursos, para mejorar y fortalecer la
capacidad institucional.
Así, desde el Objetivo III del Plan Estratégico 2021 de la Universidad Nacional de Cuyo y
sus líneas estratégicas, se han puesto en marcha, desde el año 2014 a la fecha, el Plan de Gobierno
Abierto y el Plan de Modernización y Actualización Administrativa de la Gestión Universitaria,
impulsando la innovación en la gestión como estrategia para el diseño, implementación, control y
evaluación de políticas públicas y de los procesos de modernización administrativa, ubicando al
ciudadano universitario en el centro de la atención y prioridad de los procesos y actos
administrativos y de gobierno, ofreciendo una alternativa para la gestión de lo público a partir del
ejemplo de la gestión universitaria.

La leyenda: “Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y

VI Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política
y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”
La Gestión Universitaria como Modelo de Mejora Continua en la Administración Pública:
Autores: Bernabé, María Fernanda (fbernabe@uncu.edu.ar), Calabria, Juan Marcelo
(jcalabria@uncu.edu.ar), Marconi, Paula Mariela (pmarconi@uncu.edu.ar )
I-Introducción
“Las universidades generan conocimiento para ser aplicado a las necesidades y demandas
sociales e institucionales, como es el caso de los gobiernos y su administración en cualquiera de sus
niveles. Son muchos los temas que se investigan y desarrollan, entre ellos: la capacidad estatal, la
rendición de cuentas, la mejora continua, y recientemente todo lo relacionado al Gobierno abierto o
su acepción latinoamericana, Estado Abierto, para ser aplicados a los diferentes poderes del Estado,
pero cabe destacar que no son aplicados en general a la propia gestión del gobierno universitario.
“Mucha teoría pero poca praxis”. (Bernabé, F. 2016)

Por ello, desde fines de 2014, la Universidad Nacional de Cuyo, en función del Objetivo III
del Plan Estratégico 202133 ha diseñado e implementado una Política de Gobierno Abierto
Universitario, a través del Programa Universidad Transparente y el Plan de Modernización y
Actualización Administrativa de la Gestión Universitaria, impulsando la innovación en la gestión
como estrategia para el diseño, implementación, control y evaluación de políticas públicas y de los
procesos de modernización administrativa, ubicando al ciudadano universitario en el centro de la
atención y prioridad de los procesos y actos administrativos y de gobierno, ofreciendo una
alternativa para la gestión de lo público a partir de la experiencia de la gestión universitaria.
El presente trabajo tiene por objeto recorrer la experiencia de la Universidad Nacional de
Cuyo (UNCuyo) en relación a las etapas de Diseño y Gestión de la Política de Gobierno Abierto, a
partir de la aplicación del marco conceptual de la mejora continua, la innovación pública y lo
referente a Estado Abierto, que estuvo a cargo de la Secretarìa de Políticas Públicas y
Planificación de nuestra universidad.
Nuestro recorrido inicia en la breve caracterización de nuestra universidad como
organización pública, luego se describe la política de gobierno abierto en dos momentos, iniciando
la experiencia con el Programa Universidad Transparente, luego profundizando con el Plan de
Modernización y actualización administrativa, algunas consideraciones sobre las responsabilidades
del equipo de trabajo y finalmente breves conclusiones.
II- Conociendo a la Uncuyo...34

La UNCuyo es una de las 57 universidades públicas estatales nacionales de Argentina, con

sede central en la provincia de Mendoza y alberga a más de 40.000 ciudadanos universitarios. Esta
institución asume la educación como bien público, gratuito y laico, como derecho humano y como
33http://www.uncuyo.edu.ar/transparencia/plan-estrategico
34Caracterizaciòn presentada en la ponencia: Bernabè Fernanda: La participaciòn Ciudadana y
el control como pilares filosòficos de la nueva vinculacuòn entre gobierno y ciudadanos.
obligación del Estado y desarrolla políticas con principios de calidad y pertinencia, que fortalecen la
inclusión social, la igualdad de oportunidades, la integración en la diversidad y el respeto por las
identidades culturales, en el ejercicio pleno de principios y valores democráticos.

En la actualidad cuenta con 13 facultades, a las que se suman el Instituto Balseiro, el

Instituto Universitario de Seguridad Pública y el Instituto Tecnológico Universitario (ITU).También
presta servicios educativos de Nivel Medio a través de cinco (5) colegios Polimodales y tres (3)
colegios de Educación General Básica.
Según su normativa vigente, Estatuto Universitario, la UNCuyo es una institución
autónoma, autárquica y cogobernada, cuya actividad se orienta al esclarecimiento de los grandes
problemas humanos, al desarrollo, a la difusión de la cultura en todas sus formas y a la elevación
del nivel ético y estético de la sociedad.

Su estructura de Gobierno está compuesta por tres órganos legislativos que son: Asamblea
Universitaria, Consejo Superior y Consejos Directivos. Rector y Vice, Decano y Vice, con
funciones ejecutivas en dos niveles diferentes, correspondiendo al ejecutivo universitario la
primera, y al ejecutivo de facultad, la segunda.

A continuación transcribimos sintéticamente parte de lo que la mencionada norma establece

en su articulado:

…es una universidad nacional que ejerce su autonomía y autarquía con responsabilidad social,
comprometida con la educación como bien público, gratuito y laico, como derecho humano y como
obligación del Estado y desarrolla sus funciones sustantivas con inclusión, pertinencia y excelencia.
…Se ha definido como su misión la construcción de conocimiento, de ciudadanía y la formación
académica, integral y humanista de artistas, científicos, docentes, profesionales, técnicos y
tecnólogos para una sociedad justa en el marco de los procesos de internacionalización y de
integración local, nacional, latinoamericana y caribeña. Genera, desarrolla, transfiere e intercambia
conocimientos, prácticas y tecnologías que atiendan a las demandas y necesidades sociales, a las
políticas públicas nacionales y regionales y al propio avance científico.

…Asume la educación como bien público, gratuito y laico, como derecho humano y como
obligación del Estado y desarrolla políticas con principios de calidad y pertinencia, que fortalecen la
inclusión social, la igualdad de oportunidades, la integración en la diversidad y el respeto por las
identidades culturales, en el ejercicio pleno de principios y valores democráticos.

Además es importante señalar que nuestra organización es co-gobernada por la Asamblea

Universitaria, el Consejo Superior y Rector/a.

III.- La Mejora Continua y la Innovación aplicadas a la Gestión Universitaria: el Caso de la

Universidad Nacional de Cuyo.
El nuevo modelo de interacción entre el Estado y la Sociedad que desde hace unos años se
ha instalado bajo la denominación de Gobierno Abierto/Estado Abierto tiene la premisa de poner al
ciudadano como centro de las decisiones gubernamentales, además, de un decisor central en el
proceso de diseño e implementación de las políticas pública. Lo que responde, desde nuestra
visión, a encontrar definitivamente el camino correcto hacia la búsqueda del bien común y la
preeminencia del interés general en los actos de gobierno (Calabria, 2016:1); constituyendo el
objetivo central y la razón de existir del Estado y su correlato en la gestión pública.35
Mejora Continua ...podemos decir que para nuestro equipo .implica mejoras en productos,
servicios y procesos...una cultura que tiene como estrategia pequeños y continuos cambios con una
duraciòn de largo plazo o permanente…
Buscamos desarrollar un estado de aprendizaje continuo para la creaciòn y cocreaciòn de
soluciones a los viejos problemas que nuestras administraciones nos presentan.
Innovar es…
Son innumerables las definiciones de innovación, dado que es un concepto aplicado sobre
todo en el ámbito privado, pero hemos seleccionado aquellas definiciones cercanas y aplicables a
organizaciones públicas
… “hacer algo diferente y deliberadamente con el fin de lograr ciertos objetivos o bien,
cambios deliberados en el repertorio de acciones o comportamientos con un objetivo específico en
mente”. Proyecto Publin (Koch y Hauknes,2006)
“Una innovación es cualquier cambio razonablemente significativo en la forma en que una
organización opera, se administra o define su misión básica”. Moore et al,(1997)
“La innovación es un proceso diferente a la invención y consiste en la aplicación y/o
adaptación de nuevos conocimientos: Hay tres elementos implicados: los actores (innovadores), el
proceso (la innovación) y los resultados (innovaciones)” Osborne y Brown (2005)

Iniciamos la experiencia…
A partir de una nueva manera de concebir la gestión universitaria pública, en tanto también
administración pública nacional, surgió el Programa Universidad Transparente, enmarcado en la
filosofía político administrativa de Estado Abierto como un nuevo modelo de interacción
sociopolítica que transforma la relación entre gobierno y ciudadanía para fortalecer la democracia.
Antes de avanzar en el desarrollo del presente trabajo, resulta oportuno aclarar que la
cultura del “Estado Abierto” tiene por finalidad consolidar “el Buen Gobierno” profundizando la
democracia y el desarrollo humano, como vía para mejorar la calidad de vida de los integrantes de
la sociedad. De esta y otras acepciones se desprende que un gobierno abierto no es simplemente una
aplicación tecnológica hecha posible por los desarrollos de la web 2.0, 3.0, etc., ni una cuestión

35GA/EA (Gobierno Abierto / Estado Abierto): en virtud de lo difundido de sus siglas, a los fines
prácticos de comprensión y síntesis del presente trabajo utilizaremos indistintamente la sigla
GA para referirnos a Gobierno Abierto y EA para hacer lo propio con Estado Abierto, término
relativamente nuevo acuñado por el Dr. Oscar Oszlak.
normativa que garantiza el acceso a la información pública, ni solamente la existencia de sitios o
portales para realizar consultas, reclamos o transacciones. Es, sobre todo, un gobierno que -con base
en evidencias de integridad, confiabilidad y credibilidad- se abre a un proceso interactivo con los
ciudadanos a través de una relación de doble vía en la que éstos pueden expresar sus opiniones o
propuestas sobre políticas o proyectos gubernamentales, participando en la producción de bienes o
servicios públicos, o intervenir activamente en el seguimiento, control y evaluación de la gestión
estatal.
En un comienzo fue necesario establecer que para la Universidad Nacional de Cuyo un
gobierno se considera “abierto” en la medida que está centrado en las necesidades de la ciudadanía
e impulsa interacciones con y entre ciudadanos, agentes públicos, políticos, organismos públicos de
los distintos poderes y niveles de gobierno, asociaciones de la sociedad civil y grupos de interés,
sector empresario, entre otros. Tempranamente, y mientras tanto la Universidad avanzaba en el
diseño de éste programa, se firmaron acuerdos y convenios marco de colaboración mutua con el
CLAD (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo y RAGA (Red Académica de
Gobierno Abierto), a fin de establecer alianzas estratégicas, que en el tiempo permitieron el
intercambio y transferencia, sobre todo de experiencias de gestión institucional.
A su vez, la apertura y nuevas relaciones de una institución pública de las dimensiones y
complejidad de nuestra universidad, hizo necesario el desarrollo paulatino del proceso de mejora
continua e innovación en la gestión a partir de políticas y acciones de fortalecimiento ciudadano e
institucional, con la intención de facilitar el acceso a la información pública, promover la
transparencia y la rendición de cuentas, proveer servicios de excelencia, generar espacios de
colaboración, propugnar el pluralismo, la expresión de opiniones y la participación ciudadana en el
proceso de diseño y gestión de las políticas públicas.
Avanzando con la implementación de la mejora continua e innovación en la gestión, fue
necesario establecer un proceso de análisis, estudio y diseño, que se desarrolló entre noviembre de
2014 y julio de 2015, conduciendo a la formulación del Programa de Gobierno Abierto para la
Universidad Nacional de Cuyo, el que fue presentado el 10 de septiembre de 2015 con el apoyo del
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo – CLAD- y el asesoramiento teórico
y técnico del especialista en políticas públicas y Dr. Honoris Causa de la UNCuyo Dr. Oscar
Oszlak.
El resultado de este proceso fue el Programa de Gobierno Abierto para la UNCuyo
denominado Universidad Transparente, que implicò al menos 15 programas y/o proyectos de
distintas áreas de gestión, entre ellos, podemos mencionar la puesta en funcionamiento del Portal de
Gobierno Abierto: http://www.uncuyo.edu.ar/transparencia . A continuación listamos algunos de los
programas y/o proyectos iniciados:
1- Proyecto de Ética Pública ¿Para qué? sobre concurso de diseño de afiches para
sensibilizar sobre transparencia y lucha contra la corrupción.
2- Proyecto de procedimientos claros
3- Proyecto de Contrataciones abiertas
 4- Programa de Fortalecimiento de la participación estudiantil FIE
5- Proyecto Cátedra Libre de Estado Abierto
6- Programa de sensibilización y capacitación del personal de apoyo en instrumentos
para una gestión transparente.
7- Proyecto Portal de datos
8- Proyecto seguimiento de expedientes
9- Proyecto nuevo Digesto en línea con lenguaje sencillo

Así, el Programa Universidad Transparente se hace eco de los pilares que sustentan el
Gobierno Abierto, basándose en una cultura de transparencia, colaboración y participación que
permita la creación de nuevas interacciones con la ciudadanía y la generación de soluciones a retos
públicos que se plantean en la Gestión Universitaria; basándose fundamentalmente en la
TRANSPARENCIA ACTIVA y el ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA como estrategias
para el diseño, implementación, control y evaluación de políticas públicas y para procesos de
modernización administrativa, ya que ubica al ciudadano universitario en el centro de la atención y
de prioridad, ofreciendo así una alternativa para la gestión de lo público.
Con esta impronta de gestión el Rectorado de la UNCuyo asumió su liderazgo para
promover esta importante iniciativa, como plataforma de innovación, en todo el ámbito de su
competencia, utilizando las nuevas tecnologías y el acceso a la información que permitan abrir la
gestión, para crear cambios trascendentales y oportunidades que propicien el crecimiento, la
integración social, la mejora de servicios educativos y la gestión de procesos y recursos, así como
mejorar y fortalecer la capacidad institucional.
A continuaciòn describimos los objetivos propuestos en el Programa de Gobierno Abierto
Universidad Transparente, aprobado oportunamente por Resolución Nº 1244/16-R, son:
Objetivo General:
Promover una cultura de la transparencia y buen gobierno en y desde la Universidad Nacional de
Cuyo.
Objetivos Específicos:
Lograr el compromiso de todas las dependencias de la UNCuyo en la adopción de prácticas
concretas de gestión acordes con una cultura de transparencia,
Sensibilizar a Consejo Superior, Directivos y Dependencias sobre la relevancia del GA y
Transparencia,
Institucionalizar los mecanismos de diálogo y comunicación con la comunidad,
Promover la identidad institucional vinculada a una cultura de la transparencia,
Transparentar los procesos de operaciones y gestión universitaria,
Propiciar mecanismos para que la información sea clara, oportuna, accesible y confiable, y
Incentivar y fortalecer prácticas de gobierno abierto que promuevan la transparencia, el acceso a la
información pública y la rendición de cuentas, traduciéndose en mejoras sustantivas de las
dependencias
Asimismo en el marco del mencionado programa, y de acuerdo a los objetivos fijados, en
especial dentro de los objetivos específicos 4), 5) y 6) se puso en marcha el “Portal de Gobierno
Abierto de la UNCuyo”como un canal de comunicación y una herramienta web de carácter
informativo y de acceso libre, que permite a cualquier persona acceder a información relevante
sobre la actividad de la Universidad y actos de gobierno.

Como meta específica de dicha herramienta de Transparencia Activa se estableció verificar

la cantidad de usuarios, visitas y descargas en los diferentes datasets incorporados, tanto, dentro
como fuera de la comunidad universitaria, a partir de un acceso sencillo a la información relevante
sobre el funcionamiento y actividades de la gestión universitaria.

El Portal de Acceso a la Información Pública, que produce, gestiona y transforma la

Universidad, constituye una parte del proceso de adopción de un modelo de gestión que implementa
la UNCuyo y a medida que este proceso de transformación de la gestión se fue profundizando, el
portal creció progresivamente, en información, visualizaciones, etc. en colaboración de todos los
sectores y áreas de la Universidad involucrados, pero fundamentalmente se transformò en un
“portal vivo” con casi 250.000 visitas y 59.800 usuarios en 18 meses.

Elaboración propia.

Fuente: informe àrea de Gobierno Abierto Uncuyo

 Elaboración propia.

Fuente: informe àrea de Gobierno Abierto Uncuyo

En relación a contrataciones abiertas se realizaron 2 capacitaciones a 20 potenciales

proveedores de bienes y servicios y obras, para garantizar su participación en licitaciones con
información que les permita realizar con mayor eficacia sus presentaciones , evitando quedar fuera
del proceso por cuestiones de forma.
Lo mismo con acciones como la del concurso de afiches de ética pública, que permitió la
participación de estudiantes en el debate sobre temas que no son propios de su disciplina artìtisca, lo
que generó sensibilización y un producto concreto para ser visibilizado en una muestra itinerante
con casi 20 propuestas. ( ver anexo Imàgenes)

Profundizando la experiencia…

Concretado esta primer parte del proceso de mejora e innovación propuesto, a poco andar, la
Secretaría de Políticas Públicas y Planificación, estableció la necesidad de profundizar los cambios
en la gestión universitaria, utilizándolo como marco teórico referencial, para los procesos de
actualización y modernización de los trámites y procesos administrativos.
Cabe aclarar que algunos de los proyectos que eran parte del programa Universidad
Transparente, pasaron a formar parte de un nuevo desafìo.
En concordancia con lo establecido en el Plan Estratégico 2021, en su Objetivo III
“Propiciar la innovación en la gestión política, institucional, académica, administrativa,
informacional y comunicacional que contemple los cambios y continuidades necesarios para
acompañar las transformaciones que se propone la UNCUYO”, surge el Plan de Modernización y
Actualización Administrativa de la Gestión Universitaria, impulsando la innovación en la
gestión tendiente a profundizar los principios establecidos en el Programa “Universidad
Transparente” que describimos y con más de 2 años de ejecución, constituyendo una estrategia para
los procesos de modernización administrativa, nuevamente ubicando al ciudadano universitario en
el centro de la atención y de prioridad, ofreciendo una alternativa para la gestión de lo público a
partir de los instrumentos y herramientas que ofrecen las nuevas tecnologías aplicadas a la gestión
universitaria, camino recorrido a partir de la Resolución 1244/16-R.
También es oportuno destacar que esta Política Pública de transformación de las
administración pública encuentra sustento en los ODS - Objetivos de Desarrollo Sostenible (ONU),
constituyendo un gran desafìo para nuestra universidad al poner en agenda el Objetivo 16 de los
ODS.
Pero como todos sabemos, los cambios en toda institución pública, suelen ser lentos y de
difícil implementación, por lo que implica en el fondo una modificación de la cultura
organizacional con todo lo que ello implica. Es por eso que una de las premisas adoptadas desde el
Gobierno de la Universidad a partir de la puesta en marcha de esta política de mejorar e innovar, es
lograr la capacitación y formación del personal y la correspondiente utilización de los recursos
presupuestarios y físicos con que cuenta la Universidad con miras a una mejora sustancial en la
calidad de vida de los ciudadanos, focalizando su accionar en la obtención de resultados que sean
colectivamente compartidos y socialmente valorados dentro de la misión de la UNCuyo; pero
siempre desde un proceso consensuado con todos los protagonistas y en especial sectores
involucrados, los que en el caso de la Universidad está integrado por los claustros representados en
sus sistema de Gobierno: Claustro de Estudiantes, Docente, Graduados y Personal de Apoyo
Académico.
Surgió así como eje principal del Plan de Modernización de la Gestión Universitaria lograr
una mayor efectividad en la gestión universitaria con el fin asegurar condiciones de funcionamiento
del aparato administrativo de la universidad que permita alcanzar resultados que satisfagan las
aspiraciones ciudadanas de los integrantes de los claustros mencionados precedentemente.
En tanto se desarrollaba la ejecución del Programa de Gobierno Abierto Universidad
Transparente, fue necesario identificar los diferentes esfuerzos y acciones realizadas e
implementadas, como así también las distintas iniciativas y programas puntuales tendientes a
mejorar la gestión universitaria en términos de calidad y efectividad; a partir de ese diagnóstico
resultó conveniente coordinar todas estas acciones bajo un marco integral, a fin de establecer un
rumbo de gestión acorde al plan estratégico de la Universidad y la necesaria articulación con el
conjunto de medidas adicionales que se propiciaron y de esa manera, aprovechar la sinergia
resultante de esfuerzos conjuntos de las diversas áreas y dependencia en todo el ámbito de la
Universidad; tarea no menor, por cierto, para encauzar y poner bajo la órbita de estos planes y
programas todas aquellas medidas e iniciativas que pudieran coadyuvar al logro de los objetivos
propuestos, citados previamente en el presente trabajo.
Así las cosas y teniendo como eje de acción los principios del Estado Abierto como marco
conceptual, que ya se vienen desarrollando, y en concordancia con los instrumentos que brinda el
Gobierno Digital y el marco de Modernización, Actualización y Reforma Administrativa de la
Gestión Pública, por el que se propuso fortalecer e incorporar infraestructura tecnológica y redes
con el fin de facilitar la interacción entre el ciudadano universitario y las diferentes dependencias de
la Universidad.
Una de las acciones concretas ha sido avanzar hacia un proceso de despapelización, donde
los diferentes sistemas interactúen de manera inteligente, autónoma y al mismo tiempo
retroalimentando y potenciando la gestión de datos y la producción, utilización y reutilización de la
información, acorde con los nuevos tiempos de la administración en que la gestión digital y la
virtualidad juegan un rol central para estas transformaciones, teniendo siempre presente que son
instrumentos para el fin último que es la mejor atención y prestación de servicios al ciudadano y no
en un fin en sí mismo como muchas veces se ha confundido hacia el interior de las organizaciones
públicas.
Definición más que oportuna si tenemos en cuenta que resulta importante aclarar que este
plan se enmarca, como se ha expresado previamente en la modernización de la gestión pública,
consistente en un proceso de transformaciones que tiene por finalidad ajustar mecanismos de
funcionamiento institucional para alcanzar una mayor probabilidad de lograr los resultados
asignados a partir de las líneas estratégicas establecidas en el plan estratégico y definidas por el
Gobierno de la Universidad.
De este modo, la transformación de la administración desde la visión de la mejora continua
y la innovación pública, recala en la modernización o reforma administrativa y “alude a un
subconjunto de los cambios introducidos por los esfuerzos de modernización, pero restringidos a
estructuras y procesos de organizaciones del sector público con la finalidad de alcanzar mayor
efectividad en su funcionamiento, en tanto puede implicar rediseños de los procesos de las
estructuras de las dependencias públicas, a fin de darles mayor flexibilidad y agilidad en la
generación de bienes y servicios destinados a los ciudadanos”;
Entre los instrumentos para lograr esta modernización se establece como elemento
indispensable para lograr la administración sin papeles la incorporación del sistema de rediseño de
procesos, expediente electrónico, gestión digital, bono de sueldo digital, digesto unificado en lìnea,
etc; y cuyo objetivo es implementar una plataforma horizontal informática de generación de
documentos y expedientes electrónicos, registros y otros sistemas, que sea utilizada por toda la
administración de la Universidad a los fines de facilitar la gestión documental, el acceso y el
resguardo y perdurabilidad de la información, la reducción de los plazos en las tramitaciones, el
seguimiento público de cada expediente, entre otros tantos beneficios previstos en la
implementación de este plan;
Llegados a este punto y para ir sintetizando, en virtud y atendiendo a la experiencia
adquirida hasta el momento en las iniciativas y programas de mejora administrativa implementados,
necesidad y conveniencia de la implementación del expediente electrónico resulta conveniente la
aprobación de este plan y la implementación de una primera etapa, para un determinado tipo de
trámites y para dependencias a modo de programa piloto, como así también la puesta en marcha del
bono de sueldo digital para todo el personal de la universidad, el que ya se ha implementado con
éxito, y hasta tanto se concreta todo el proceso para la modernización y digitalización de las
actividades y procedimientos administrativos en todo el ámbito de la universidad;
Por otro lado el proceso de modernización y actualización propuesto conlleva entre otros
beneficios, la agilidad de procesos, la despapelización, entendiendo que el papel es costoso – desde
el punto de vista económica como ambientalmente – así como también lo son los procesos ligados a
su utilización, transporte y conservación; por citar un ejemplo; en tanto que los documentos
digitales, en comparación, son baratos, fáciles de utilizar, conservar, transportar, transparentar y
reutilizar, facilitando el proceso de open data que la universidad viene implementando
paulatinamente.36
En la República Argentina la Ley N° 25.506 y otras normas de espíritu similar sancionadas
en los últimos tiempos, han establecido el valor jurídico del documento electrónico, la firma
electrónica y la firma digital; promoviendo el uso masivo de la firma digital, de tal forma que
posibilite el trámite de los expedientes por vías simultáneas, búsquedas automáticas de la
información y seguimiento y control por parte del ciudadano, favoreciendo así la tendencia a la
despapelización y la digitalización de los procesos; pero nuevamente y volviendo a lo expuesto, son
procesos que hacia la administración pública demandan un largo camino de sensibilización y
capacitación de los actores involucrados para así finalmente llegar a cumplir los objetivos y metas
propuestas.
Por otra parte requiere, además, de las herramientas informáticas, la implementación de
sistemas electrónicos de gestión documental, y la formación y capacitación de todo el personal
interviniente con el fin de acelerar los trámites, aumentar la transparencia, facilitar el acceso a la
información pública, posibilitar la integración e interoperabilidad de los sistemas de información
dentro de todo el ámbito de la universidad y dotar a la gestión universitaria de un conjunto de
instrumentos y herramientas modernas para elevar la calidad de la gestión en un todo de acuerdo al
Plan Estratégico 2021 de la UNCuyo;
Por lo expuesto y atendiendo a que en la actualidad se vienen desarrollando diversas
acciones positivas para la concreción de esta política pública de modernización de la gestión
universitaria, resulta oportuno destacar que el presente plan está sujeto a una implementación
gradual de acuerdo al diseño y desarrollo de los diferentes programas que lo integran.Como en el
caso del programa antes mencionado, describiremos a continuación los objetivos y acciones
iniciales:
Objetivo General:

36El reemplazo del papel por el soporte digital para la gestión de trámites en el ámbito de la
gestión universitaria requiere el uso de tecnologías de la información, tales como el documento
electrónico, la firma electrónica y otras herramientas en materia de seguridad informática
pertinentes cuyo desarrollo es trabajado de manera conjunta e integrada con la Coordinación
TIC de la Universidad.
Generar cambios culturales, transformadores y potenciadores de las capacidades de la
administración de nuestra institución, en pos de la satisfacción efectiva de las aspiraciones,
necesidades y demandas de nuestra comunidad universitaria.
Objetivos Específicos:
Incrementar los niveles de efectividad de la acción estatal universitaria
Mejorar capacidades y prácticas del gobierno y administraciòn universitaria, a fin de brindar
bienes y servicios de calidad a los ciudadanos.
Promover la calidad e innovaciòn de nuestra adminitraciòn para el fortalecimiento de las
capacidades institucionales.
A continuación listamos algunos de los programas y/o proyectos iniciados:
Programas que integran el Plan de Modernización:
El Plan de Modernización de la Gestión Universitaria estará integrado por los diferentes
programas diseñados para tal fin y que se encuentran en diferentes etapas de desarrollo e
implementación según cada caso:
1- Programa Expediente Electrónico:
El programa de expediente electrónico como uno de los instrumentos de modernización
conlleva diferentes etapas de desarrollo las que han sido definidas de la siguiente manera:
a) Capacitación y formación de los funcionarios y servidores públicos que intervienen en los
procesos
b) Diseño e implementación de la prueba piloto en las dependencias del Rectorado para realizar el
análisis y ajustes, aportes y modificaciones necesarias en los sistemas a partir de las propuestas que
surgen en las instancias de capacitación por parte del personal .
c) Apertura, carga y ejecución inicial de 5 trámites pilotos en el àmbito rectoral tales como:
Solicitud de suscripción de los Contratos de Locación de Servicios, Solicitud de Pago a
Proveedores, Solicitud de Viáticos, Otorgamiento de Incentivos por Ordenanza 36 y Solicitud y
Compra de Pasajes
d)Capacitaciòn y puesta en marcha en las diferentes UUAA y dependencias de la Universidad.
e) Incorporaciòn gradual de diferentes tràmites al procedimiento electrònico.
2- Bono de Sueldo Digital:
El programa de Bono de Sueldo Digital, se encuentra ya en su etapa plena de implementación y
atravesó en sus diseño por las siguientes etapas:
a) Capacitación y formación de los agentes intervinientes en los procesos: etapa concluida.
b) Generación, validación y entrega de las claves a todo el personal de la universidad: etapa
concluida.
c) Operatoria de descarga del bono para los meses actuales y reporte histórico hasta el año 2012: en
ejecución, con la consulta y descarga de bonos y reportes online en la actualidad.
3- Digesto Integrado en Línea:
El programa de Digesto integrado implica como instrumento modernizador implica la carga,
consulta, indización, clasificación y registro de normas legales de todas las dependencias de la
Universidad, generando un plexo normativo unificado y de fácil acceso y consulta el que se
desarrollará en las siguientes etapas
a) Capacitación y formación de los equipos intervinientes en el proceso
b) Diseño e implementación de la prueba piloto en las dependencias del Rectorado para realizar el
análisis y ajustes, aportes y modificaciones necesarias en los sistemas a partir de las propuestas que
surgen en las instancias de capacitación por parte del personal .
c) Carga inicial de normas a partir de fecha estipùlada hacia adelante.
d)Capacitaciòn y puesta en marcha en las diferentes UUAA y dependencias de la Universidad.
e) Carga Histórica de las normas a partir de fecha actual hacia atrás segùn las dependencias
Respecto de Expediente electrònico citaremos algunos resultados preliminares de la prueba
piloto, plasmados en los siguientes gràficos:

Elaboración: Fernanda Bernabé

Fuente: informe del equipo de Modernización.

 Elaboración: Fernanda Bernabé

Fuente: informe del equipo de Modernización

Elaboración: Fernanda Bernabé

Fuente: informe del equipo de Modernización

Es importante destacar que en tèrminos de resultados, uno de los trámites seleccionados para fue el
de Contratos de locaciòn de servicios, el que tenìa una demora de 73 dìas para su firma, lo que se
redujo en un lapso de 4 meses, a base de prueba y error, a 15 dìas. El resto de las acciones se
encuentran hoy en etapa de evaluaciòn.

IV. Responsabilidad y Respondibilidad del equipo de trabajo...

Toda Política Pública materializada en planes y programas ambiciosos como los que hemos
descrito, necesita de equipos comprometidos que estén dispuestos a concretarlos en escenarios de
grandes desafíos hacia el interior de las organizaciones y con entornos que muchas veces no
favorecen su implementación. En el caso de la primer etapa del Programa Universidad
Transparente, contó con un equipo reducido interdisciplinario que lideró el proceso y luego,
salvando algunas resistencias lógicas al inicio de todo cambio profundo 37 , se fueron sumando
37Todo cambio en las organizaciones públicas generan amplias resistencias tanto desde los
niveles dirigenciales más altos como también en los mandos medios y operativos, y en este
caso que describimos, tanto en los inicios del Programa Universidad Transparente, como del
voluntades y personas comprometidas con el cambio y las transformaciones que suponía el desafío
propuesto..
En cuanto al Equipo de Modernización y Actualización Administrativa de la Gestión
Universitaria y con 24 meses de experiencias previas, se establecieron pautas y lineamientos
muchos más claros y específicos con las siguientes funciones y atribuciones, sin que esta
enunciación pueda considerarse taxativa, pero sin duda dando una orientación mucho más dirigida a
resultados a partir de abocarse específicamente a:
a) Diseñar y gestionar los documentos y dispositivo instrumental de implementación del Plan de
Modernización que a su juicio resulten necesarios, incorporando nuevos instrumentos y
cronogramas de ejecución, por sí mismo o a propuesta de las unidades y dependencias
intervinientes en cada etapa.
b) Elaborar los protocolos y/o manuales y guías metodológicas para la aplicación de los ejes e
instrumentos que integran el Plan
c) Asistir técnicamente y brindar asesoramiento a las unidades y dependencias y sus responsables de
implementar las actividades comprendidas en el mencionado plan.
d) Realizar acciones de sensibilización, difusión, formación y capacitación vinculadas a la
implementación del Plan de Modernización y Actualización de la Gestión Universitaria.
No menor fue también la base que brindaron los principios y ejes establecidos en el
Programa de Gobierno Abierto “Universidad Transparente” aprobado por Resolución N°
1244/16_R como el marco conceptual y referencial para el diseño, implementación y ejecución del
Plan de Modernización.
Por otro lado, con esta experiencia previa, se establecieron los pilares que sustentan el Plan
de Modernización y Actualización Administrativa de la Gestión Universitaria, siendo los centrales
los siguientes:
a) La innovación y la calidad en los servicios , procesos y productos de una gestiòn orientada al
ciudadano universitario;
b) Las buenas prácticas administrativas y la optimización en el uso de los recursos públicos;
d) La ética, integridad, transparencia y la rendición de cuentas como ejes rectores de la gestión
pública;
e) El fortalecimiento y perfeccionamiento de la democracia mediante la participación de la
ciudadanía en la gestión pública y la implementación de las herramientas e instrumentos que
favorezcan la efectividad en el derecho de los ciudadanos a una buena administración pública,
sustentado en los principios del Estado Abierto y el Buen Vivir de los ciudadanos.

V. Conclusiones:

Plan de Modernización y Actualización de la Gestión Universitaria, resulta anecdótico

mencionar que se intensificó especialmente en los niveles superiores de dirección.
 Estas iniciativas impulsadas hasta el momento, han permitido instalar y desarrollar en la
UNCuyo una cultura de la transparencia tanto, por parte de las autoridades como así también de los
diferentes funcionarios y administrativos que intervienen directamente en la gestión de recursos y
administración de servicios, a partir de una mayor interoperabilidad y cooperación entre las
diferentes dependencias que la integran.
Respecto de este punto, hemos registrado gran participaciòn de la comunidad universitaria
en el uso del portal, con casi 250000 visitas y 59800 usuarios en 18 meses. En relación a
contrataciones abiertas se realizaron 2 capacitaciones a 20 potenciales proveedores de bienes y
servicios y obras, para garantizar su participación en licitaciones, con información útil que les
permita realizar con mayor eficacia sus presentaciones, estimulando condiciones para la
participación en el proceso licitatorio de más oferentes en igualdad de oportunidades, a través de la
colectivización de la información y procedimientos, evitando quedar fuera del proceso por
cuestiones de forma.
Lo mismo con acciones como la del concurso de afiches de ética pública, que permitió la
participación de estudiantes en el debate sobre temas que no son propios de su disciplina artìtisca, lo
que generó sensibilización y un producto concreto para ser visibilizado en una muestra itinerante
con casi 20 propuestas.
Por otro lado esta política de Mejora e Innovación en la gestión bajo el imperio del
paradigma del Gobierno Abierto ha incrementado considerablemente la interacción entre el
ciudadano universitario y las diferentes dependencias.
Desde el punto de vista instrumental, los procedimientos internos de la administración
universitaria; han logrado un avance significativo en la ejecución y operatividad, generando
productos concretos como son: el acceso libre e irrestricto a la información pública a través del
“Portal de Universidad Transparente”, el expediente electrónico, el bono de sueldo digital, el
Digesto Online unificado, la publicación y seguimiento online de las compras y licitaciones, la
publicación y seguimiento de los PDI (Proyectos de Desarrollo Institucional) acordes a las objetivos
y líneas de acción propuestas en el Plan Estratégico de la UNCuyo, etc.
Podemos realizar un breve punteo de algunas variables en las que consideramos haber
avanzado:
Se logró mejorar la transparencia de la gestión
Se logrò mejorar la rendiciòn de cuentas
Se logró mejorar la capacidad de respuesta a necesidades de informaciòn, y de celeridad en algunos
tràmites.
se logró incrementar la participación de nuestros claustros en materia de transparencia como asì en
la implemtaciòn del plan de modernización
se logró gran participación de estudiantes interesados en plasmar mediante su arte, temas
relacionados a la lucha contra la corrupción.
Aùn queda mucho por hacer, y seguramente muchos resultados e impacto por mostrar pero ...si bien
la innovación es arriesgada, más arriesgado es no innovar.
VI. Bibliografía.
Bernabé, Fernanda; coautores: Calabria, Marcelo; Marconi Paula “La participación ciudadana y el
control como pilares filosóficos de la nueva vinculación entre gobierno y ciudadanos” Documento
presentado en el XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administración Pública. Lima, Perú. Noviembre de 2015.-
Bernabé, Fernanda (2013) “Administradores públicos: ¿Innovadores públicos?- 7° Congreso
Nacional de Administración Pública-AAEAP- Mendoza ,Argentina.
Bobbio, Norberto.(1994) El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Económica (FCE) –
Argentina.
Calabria, Juan Marcelo. “La importancia de la capacitación de los servidores públicos en los
principios del Gobierno Abierto como aporte para mejorar la gestión pública: experiencias de
capacitación y difusión en UNCuyo. Mendoza. Argentina.” XXII Congreso Internacional del CLAD
sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública. Madrid, España.14 al 17 de noviembre de
2017.
Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto , Aprobada por la XVII Conferencia Iberoamericana de
Ministras y Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado. Bogotá, Colombia, 7 y 8 de
julio de 2016
Graglia, Emilio. (2004) “Diseño y Gestión de Políticas Públicas: Hacia un modelo relacional de
estudios, diseño y gestión”. Córdoba: EDUCC. (2004)
Kaufman, Ester. (2013)Hacia procesos participativos y de co-producción en el gobierno
abierto. Red de Gobierno Electrónico de América Latina y el Caribe – Red GEALC - Colección de
documentos de trabajo sobre e-Gobierno N° 4 - Septiembre de 2013.
Oszlak, Oscar. (2013) “Gobierno abierto: hacia un nuevo paradigma de gestión pública”. Red de
Gobierno Electrónico de América Latina y el Caribe – Red GEALC - Colección de documentos de
trabajo sobre e-Gobierno N° 5 - Septiembre de 2013.
Oszlak, Oscar y Kaufman, Ester. (2014) “Teoría y práctica del gobierno abierto: Lecciones de la
experiencia internacional”. Agosto de 2014.
Oszlak, Oscar. (2016) Estado Abierto, la próxima frontera. La Nación. Bs. As. 8 de Abril de 2016.
Ramírez-Alujas, Álvaro (2011) “Gobierno Abierto y Modernización de la Gestión Pública:
Tendencias actuales y el (inevitable) camino que viene. Reflexiones seminales” en revista Enfoques.
Santiago: Pontificia Universidad Católica de Chile. pp. 99-125.
Ramírez-Alujas, Álvaro (2011). “Sobre la aplicación y desarrollo del concepto de innovación en el
sector público: Estado del arte, alcances y perspectivas”. Revista Circunstancia del IUIOG,Año IX -
Nº 26.
Ramírez-Alujas, Álvaro (2012). Innovación en las organizaciones y servicios públicos: ¿El eslabón
perdido? Bases para la transición... Estado, Gobierno, Gestión Pública
Universidad Nacional de Cuyo. Resolución Nº 1244-16_R. Aprobación del Programa de Gobierno
Abierto “Universidad Transparente” de la Universidad Nacional de Cuyo. Mendoza. 14 de Abril de
2016. Resolución
Anexo Imàgenes
Proyecto Etica Pùblica ¿para qué?
Destinado a Estudiantes de carreras de Comunicación social, Diseño, Marketing de la Uncuyo.
 AGROQUIMICOS EN SANTA FE

Un análisis desde el derecho a la problemática del uso de fitosanitarios en los campos de la

Provincia

Gianfranco Bruno gianfrancobruno96@gmail.com

Universidad Católica de Santa Fe

Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública

Abstract:

El 21% de las tierras cultivadas en la República Argentina se encuentran dentro de Santa Fe, la
economía agropecuaria ocupa un lugar de preponderante importancia para las arcas santafesinas y
es mandato constitucional de esta provincia promover la explotación de la tierra. En las últimas
décadas, el modelo productivo se vio potenciado por las superlativas cotizaciones en el mercado
internacional de granos, tales como la soja y el sorgo, destinando cada vez más hectáreas de tierra a
la explotación agropecuaria. Paralelamente, las autoridades sanitarias de la Provincia han advertido
el alarmante aumento de casos de enfermedades tales como cáncer en una amplia gama etaria de las
poblaciones rurales linderas a las tierras de cultivo, explotadas con agroquímicos y plaguicidas. Es
objeto de este trabajo investigar cuales son las normativas vigentes que regulan esta práctica
agropecuaria de explotación, cuáles son sus organismos de aplicación y como poder profundizar su
control en una provincia en donde la tutela de la salud como derecho fundamental del individuo y el
desarrollo y estabilidad de la población rural gozan de jerarquía constitucional.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.

Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

Introducción

La Provincia de Santa Fe tiene una constitución que organiza sus instituciones, la forma de gobierno
y los principios y derechos fundamentales que hacen a la vida ciudadana. Es en esta constitución,
que aunque sancionada en 1962 cuenta con una vigencia tal en nuestros tiempos que la hace escapar
del desuetudo, establece en su art. 28 la promoción racional de la explotación de la tierra y el
desarrollo y estabilidad de la población rural. Un poco antes, en su art. 19 nos dice que la
Provincia tutela la salud como derecho fundamental del individuo e interés de la colectividad. Años
más tarde, en 1994, el poder constituyente nacional sanciona un nuevo ordenamiento jurídico para
nuestra República, la Constitución Nacional que en su art. 41 establece que, todos las habitantes
gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las
actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las
generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo.

Dichas estas primeras líneas, estamos delimitando la problemática a la cual pretendemos arribar y
echar luz sobre ella. Los legisladores desde los últimos 50 años han interpretado que el medio
ambiente es un bien jurídico susceptible de ser tutelado, no solamente en función a la
sustentabilidad de la explotación de recursos naturales, sino también al desarrollo de las vidas
animales y, especialmente, humanas que habitan cerca de los lugares de producción. Sustentabilidad
del medio ambiente + cuidado de la salud de los habitantes parecería ser la formula a aplicar desde
los sectores públicos y privados para el aprovechamiento con fines comerciales de los recursos
naturales ¿Esto es lo que ocurre en Santa Fe?

En el año 2014, el Instituto Provincial de Estadísticas y Censos (IPEC) realizo un estudio al cual
llamo “Mapa del cáncer en Santa Fe” revelando que los 11 departamentos que superan la media
provincial están en el centro y sur del territorio y los de mayor tasa de mortalidad por cáncer son
Caseros, Iriondo y Constitución 1. Según datos oficiales del Ministerio de Salud de Santa Fe (2014),
en el cordón industrial las localidades de Capitán Bermúdez y San Lorenzo tienen mayores índices
de casos de cáncer registrados en general. La misma estadística muestra que, en particular, Capitán
Bermúdez supera la media nacional de muerte por cáncer colorrectal y en San Lorenzo se duplica la
tasa de mortalidad por cáncer de páncreas, en comparación con la media del país 2. A su vez, en el
año 2016, la Universidad Nacional del Litoral realizo un ensayo llamado “Contaminación ambiental
por plaguicidas” 3 escritos por investigadores del CONICET, el cual revelo el siguiente mapa sobre
los campos de cultivos en la Argentina:

Estimación del aérea y concentración de glifosato utilizado en diferentes cultivos en Argentina

(Ministerio de Agroindustria, 2015)

Las áreas más oscuras corresponden a la mayor concentración de superficies sometidas a la

explotación agropecuaria, cultivos que son fumigados por plaguicidas y esas áreas oscuras están
dentro de la jurisdicción de la Provincia de Santa Fe. Paralelamente, estas mismas aéreas oscuras de
mayor concentración de cultivos y de uso de plaguicidas coinciden con el citado estudio del IPEC
sobre aquellos departamentos que habían visto el aumento exponencial de pacientes con cáncer en
sus poblaciones ¿Es una mera coincidencia? ¿Existe alguna relación entre los casos de cáncer en las
poblaciones linderas a los campos de cultivo y el uso de plaguicidas? ¿Cómo se han expresado las
autoridades sobre esta cuestión? Intentaremos resolver estas cuestiones a continuación.

Uso de agroquímicos en Santa Fe

En primer lugar, resulta necesario diferenciar distintos conceptos. El art. 1° de la ley provincial
10.699 de Buenos Aires define a los agroquímicos como aquellos “productos de acción química y/o
biológica… que sean utilizados para la protección y desarrollo de la producción vegetal”. A su vez,
el género agroquímicos reconoce dos especies: los fertilizantes y los plaguicidas o herbicidas. Los

1
Instituto Provincial de Estadísticas y Censos. Santa Fe. 2014
2
Informe de situación de morbi-mortalidad. Cordón industrial de la Región Rosario. Ministerio de Salud. Santa Fe.
2014
3
Lorenzatti, Eduardo y otros “Contaminación ambiental por plaguicidas”. Universidad Nacional del Litoral. Santa Fe.
2016
 fertilizantes son los productos químicos destinados a favorecer el crecimiento y fortalecer el
desarrollo de la planta, los plaguicidas o herbicidas son aquellos productos químicos que intentan
combatir las malezas por medio de la muerte o interrupción del normal crecimiento de la planta.
Pero la ley provincial 11.273 de Santa Fe nos habla de “fitosanitarios” ¿Qué son? Son un grupo de
sustancias fabricadas, comercializadas y utilizadas para prevenir, atraer, repeler o controlar
cualquier plaga de origen animal o vegetal durante la producción, almacenamiento, transporte,
distribución y elaboración de productos agrícolas y sus derivados 4. Y son estos productos los que
son objeto de una mayor regulación por la legislación, ya que su principal fin es dar muerte a las
plagas que puedan afectar la vida de los vegetales, por ende estamos hablando de venenos.

En nuestra provincia, los propietarios de tierras rurales han cultivado la tierra en forma cada vez
más intensa. Este crecimiento inédito en la producción agropecuaria tuvo su punto de inflexión en el
año 1996 cuando se produce un ingreso al mercado argentino de la semilla de soja transgénica,
comercialmente conocida como la semilla "RR", que es una sigla en inglés que significa "Roundup
Ready". El nuevo paquete tecnológico se difundió rápidamente dando lugar a una re configuración
productiva cuyo resultado concrete fue la ampliación de la producción de granos. Esto último fue
acompañado por nuevas inversiones en la industria de la molienda lo cual reforzó el modelo
traccionado por la demanda internacional. Es necesario aclarar ciertas características que hacen que
esta semilla sea especialmente particular, y, no casualmente, genera ingresos extraordinarios para
una de las empresas multinacionales más grandes del mundo: Monsanto. La semilla RR la vende
Monsanto, fue alterada genéticamente para resistir al glifosato, un potente herbicida que arrasa con
todo lo que crece, menos, con esta semilla. Al glifosato lo vende solamente Monsanto. A partir de
estas transformaciones tecnológicas, la producción de soja queda estrechamente vinculada a la
utilización del "paquete tecnológico" que combina estos tres elementos: la utilización del glifosato
se conjuga con la siembra directa mecanizada y con la semilla transgénica (Soja RR de Nidera,
Monsanto y Syngenta) Este crecimiento inédito es reflejado en un informe de la CASAFE (Cámara
de Sanidad Agropecuaria y Fertilizantes de Argentina) del año 2013, donde se visualiza la evoluci6n
del mercado de los productos fertilizantes: el consumo de pesticidas había aumentado 858% en esos
22 años (1997-2012), la superficie cultivada lo había hecho en un 50% y el rendimiento de los
cultivos solo habla aumentado un 30%. Como Argentina es un país con un importante desarrollo
agropecuario, es al mismo tiempo, un gran negocio para la industria mundial de agroquímicos
(encabezadas por Monsanto y Bayer). Pero este negocio genera un gran problema para la salud
colectiva 5.

Ahora bien, ¿Cuál es el problema de todo esto? Que solo una parte de los pesticidas utilizados en
los campos de cultivos llega al blanco (el vegetal) mientras que el resto cae al suelo, llega a las
fuentes de agua, se volatiliza y se transporta por aire como micro gotas y llegan a estar presentas en
nuestra atmosfera y alimentos, afectando a la salud humana y a la salud ambiental. Este movimiento
atreves de agua, aire, suelo y transporte humano hace que se pueda hallar residuos de plaguicidas
(cualquier sustancia especificada presente en alimentos, productos agrícolas o alimentos para
animales como consecuencia del uso de un plaguicida) en lugares donde nunca fueron utilizados.
Esto es tan así que en la exposición de motivos de la Directiva 128/09 del Parlamento Europeo
exponen que la aplicación de plaguicidas en Francia era detectada a los pocos días en Islandia,
dictaminando la prohibición de su uso en aquel continente.

Los santafesinos somos expuestos todos los años, durante los mismos meses, a los mismos venenos,
pero todos los años se aumenta la dosis de los mismos y paulatinamente se los mezcla con otros
tóxicos más peligrosos aun. El glifosato es el agroquímico más utilizado en Argentina, concentra el
64% del total de las ventas y en el año 2012 se aplicaron 200 millones de kg/I de glifosato
(situación que se ha ido incrementando en los años siguientes) Numerosos estudios académicos,
nacionales e internacionales, demostraron la extrema peligrosidad de estos herbicidas para el medio
ambiente y la salud pública: contienen sustancias cancerígenas, siendo edemas causales de
enfermedades respiratorias, gastrointestinales, renales, dérmicas y oculares. En el 1° Encuentro
Nacional de Pueblos Fumigados (Facultad de Ciencias Médicas Universidad Nacional de Córdoba,
2010) concluyó que "Las exposiciones y relatos de los participantes fueron coincidentes con
respecto a la observación clínica de una gama de enfermedades y afecciones de la salud en la
población sujeta a fumigaciones. Si bien las manifestaciones de intoxicación aguda son la demanda
cotidiana de estos pacientes, lo que más alarma a los médicos de los pueblos fumigados son dos
observaciones principales: en primer lugar una mayor cantidad de recién nacidos que presentan
malformaciones congénitas y muchos más abortos espontáneos que los que habitualmente se
producían en sus poblaciones de pacientes. En segundo lugar una mayor detección de canceres en
niños y adultos, y enfermedades severas como purpuras, hepatopatías tóxicas y trastornos
neurológicos".

Un estudio de la Universidad Nacional de Rio Cuarto del equipo de la Dra. Delia Aiassa, del
Departamento de Salud Pública de la Facultad de Agronomía y Veterinaria de la UNRC (Rio
Cuarto) y CONICET, también vienen trabajando y publicando desde hace años, sobre genotoxicidad
de glifosato y exposición a plaguicidas en general. En el encuentro arriba mencionado, presentaron
sus trabajos multidisciplinarios sobre comunas del sur cordobés, y los resultados de pruebas de
genotoxicidad. Trabajaron entrevistando y analizando muestras sanguíneas de vecinos de Río de los
Sauces, Saira, Gigena, Marcos Juárez y Las Vertientes (en esta localidad el 19% de las mujeres
declararon al menos un aborto espontáneo). Sus resultados mostraron importantes diferencias en los
índices de genotoxicidad entre individuos expuestos a fumigaciones y los miembros que no habitan
una región fumigada. Las lesiones genéticas evidentes en los grupos expuestos a plaguicidas fueron
de una magnitud estadística significativamente superior, lo que refuerza el vínculo causal entre
glifosato y enfermedades.

Voces disidentes

Como ante toda problemática, despierta la polémica y voces opuestas. Más aún, cuando se denuncia
las altas consecuencias negativas de un negocio multimillonario que cotiza en dólares, tanto para los
productores locales como para los grandes empresarios internacionales. En nuestra provincia, una
de las opiniones que se ha alzado a favor del uso de agroquímicos en nuestros campos es Néstor
Vittori, uno de los dueños del principal diario de la región “El Litoral” y ex presidente de la
Sociedad Rural de Santa Fe. Vittori sostiene que “Hoy es impensable una agricultura extensiva
como la argentina, brasileña o americana, sin el auxilio de agroquímicos tal como se ha señalado.
Prescindir de ellos significaría reducir la producción por lo menos a un tercio de la actual, en el
mejor de los casos, con la consiguiente pérdida económica no sólo de los productores sino de la
sociedad en su conjunto. Hay que señalar que la incorporación de los cultivos transgénicos y del
glifosato ha permitido multiplicar la producción argentina por tres en menos de 30 años” 6. En la
misma línea de pensamiento dijo “Cabe aquí señalar el particular ataque de grupos ecologistas a la
utilización del glifosato, que es el herbicida que ha posibilitado el desarrollo de la agricultura
transgénica de soja y maíz, luego de la valiente y decidida intervención en su momento -a principio
de los ‘90 del siglo pasado- del entonces secretario de Agricultura Ing. Felipe Solá y del presidente
Carlos Menem, quienes habilitaron la siembra de la soja transgénica con la asociación del glifosato
como herbicida.” 7. Incluso ha ido más allá, afirmando que “La izquierda y el populismo necesitan
ese enemigo (glifosato) y si no lo tienen lo inventan, como ocurre con la atribución de relaciones
causales entre la aplicación de agroquímicos como el glifosato con la aparición de enfermedades,
malformaciones y patologías cancerosas, de las cuales lo inculpan sin demostración de nexo causal
alguno, por el solo hecho de que el lobby ecologista ha logrado incluir dicho agroquímico -como
otros- en el listado de productos que eventualmente podrían originar cáncer, pero sin tener
comprobación alguna en su afirmación.” 8. También ha dicho que “Es posible que al populismo y al

5
Busatto, Leandro. Exposición de motivos de reforma a la ley provincial 11.273. No sancionada. Santa Fe. 2017
 comunismo, que están en retirada en la mayoría del mundo, no les importe destruir -como los
ejércitos derrotados- las bases de sustentabilidad de las sociedades que fueron su campo de disputa,
y entonces violen, quemen o rompan todo lo que encuentran a su paso. Sin duda, la producción
agropecuaria argentina, moderna y eficaz es un enemigo al que hay que vencer de la manera que
sea, para generar la miseria que constituya la “base objetiva de la revolución” que habilitaría la
toma del poder.” 9.

Resulta interesante mencionar a aquellas voces disidentes a una problemática tan compleja como la
que es objeto de este trabajo. Puntualmente, los argumentos de Nestor Vittori son refutados por el
principio precautorio, aplicado por nuestra jurisprudencia y dotado de jerarquía constitucional desde
1994. Lo desarrollaremos a continuación.

Agroquímicos y el derecho

Ya hemos expuesto, de forma genérica, cual es la situación de producción en los campos de Santa
Fe, siendo los agroquímicos el mejor instrumento del cual se valen los productores agropecuarios a
la hora de proteger y mejorar el rendimiento de sus cultivos, y las consecuencias en la salud pública
que esto trae aparejado. Comencemos comparando el derecho con las otras provincias argentinas en
materia de uso de fitosanitarios:

-Ley 5.633 de la Ciudad de Buenos Aires: se prohíbe la aplicación de herbicidas sintéticos para la
eliminación de pastizales y otras especies vegetales en todos los predios ubicados en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, ya sean de dominio del Estado Nacional, de la Ciudad o de dominio
privado de uso o acceso público.

-En la Provincia de Buenos Aires la Corte Suprema de Justicia en un fallo del 8 de agosto de 2012
estableció un mínimo de 1000 metros de distancia entre cualquier fumigación terrestre y un lugar
habitado.

-En el Área Metropolitana del Gran Buenos Aires cuentan con la prohibición de fumigar: Almirante
Brown, Lanús, Avellaneda y Vicente López.

-En la provincia de Córdoba, rige desde 2004 la prohibición de toda fumigación aérea a menos de

6y7
Vittori, Néstor. “Agricultores: paren de producir”. Diario El Litoral. 18 de Mayo del 2018. Santa Fe

8y9
Vittori, Néstor. “Agrotoxicos: la nueva grieta inventada entre el campo y la ciudad”. Diario El Litoral. 10 de Julio
del 2018. Santa Fe
1.500 metros de zonas pobladas. Y a las terrestres las restringe parcialmente, estipulando que en los
500 metros vecinos a viviendas no pueden aplicarse algunos productos, aunque sí permite otros,
considerados como de menor riesgo toxico.

También, se ha sancionado una norma de contenido similar en la República Oriental del Uruguay,
donde se prohibieron las aplicaciones aéreas de productos fitosanitarios en todo tipo de cultivo, a
una distancia inferior a 500 metros del límite del predio de centros educativos y; las aplicaciones
terrestres mecanizadas de productos fitosanitarios en todo tipo de cultivo a una distancia inferior a
300 metros del límite del predio de centros educativos.

En Santa Fe rige la ley provincial 11.273 de fitosanitarios, antigua y muy criticada por la poca
claridad en materia de controles, restricciones al uso de agroquímicos y las sanciones. Muchos han
sido los intentos de reformarla, en este momento (Julio del 2018) se encuentran la Legislatura
provincial tres proyectos de ley para modificarla pero sin mucho éxito. En resumidas líneas,
podemos decir que la ley estable que su objeto es “la protección de la salud humana, de los recursos
naturales y de la producción agrícola, a través de la correcta y racional utilización de productos
fitosanitarios, como así también evitar la contaminación de los alimentos y del medio ambiente,
promoviendo su correcto uso mediante la educación e información planificada” (art. 1°) y en
función a este objeto regula “la elaboración, formulación, transporte, almacenamiento, distribución,
fraccionamiento, expendio, aplicación y destrucción de envases de productos fitosanitarios cuyo
empleo, manipulación y/o tenencia a cualquier título comprometa la calidad de vida de la población
y/o el medio ambiente” (art. 2) y que su órgano de aplicación será el Ministerio de Agricultura (hoy
de la Producción). Estableciendo a tal efecto un régimen de registro de las personas humanas o
jurídicas que realicen las actividades enumeradas en el art. 2, un régimen de aranceles cuya
recaudación será utilizada para aquellos gastos que requiera el organismo de aplicación para
ejecutar la ley, un régimen de multas pecuniarias para aquellos que infrinjan la ley y los controles
que impone la administración pública, los requisitos para vender fitosanitarios y la aprobación de un
ingeniero agrónomo autorizado para ello, y (lo más importante) prohíbe la fumigación aérea con
plaguicidas de alta toxicidad a menos de 3000 metros (3 km) del ejido urbano y a menos de 500
metros si es terrestre (art. 33 y 35, respectivamente). Estos dos artículos son los más discutidos por
los organismos que bregan por los derechos de las poblaciones rurales, los legisladores y los
productores agropecuarios. Uno de los proyectos de ley que busca reformar la 11.273, pretende
modificar estos artículos de modo tal que se prohíba la fumigación por vía aérea atento a la
peligrosidad de la volatilización y la dispersión en la atmosfera de los agroquímicos. En cuanto a la
fumigación terrestre, expandir la restricción de 500 metros a 1500 metros (Dip. provincial Leandro
Busatto)

Un caso de relevancia fueron los autos caratulados “Peralta, Viviana c/Municipalidad de San Jorge
y Otros” en el cual la Sala II de la Cámara en lo Civil y Comercial de Santa Fe fijo jurisprudencia
sobre esta materia, había ocurrido que una vecina del barrio Urquiza, en las afueras de San Jorge y
lindero con sembrados de soja, denunció que su hija de 2 años sufrió ahogos, intoxicación y
desmayos tras una fumigación. Ya en marzo de 2009, el juez Tristán Martínez hizo lugar al amparo
y ordenó la suspensión inmediata de las fumigaciones cerca de la zona urbana, hasta que el Concejo
y el municipio se hicieran eco de la ley 11.273 y determinaran qué zonas pueden ser rociadas con
agroquímicos. Los productores, el municipio de San Jorge y el Ministerio de la Producción
provincial apelaron la medida del juez Martínez. 10 La Cámara de Apelaciones ratificó el fallo de
primera instancia limitando las fumigaciones y pulverizaciones con agroquímicos en la ciudad de
San Jorge: estableciendo un límite de 800 metros para aplicaciones terrestres y 1500 m para
aplicaciones aéreas, respecto a las zonas urbanas. La justicia, además, ordenó que el gobierno de
Santa Fe y la Universidad Nacional del Litoral (UNL) demuestren que los agroquímicos no son
perjudiciales para la salud. De esta manera, por principio precautorio, se invirtió la carga de la
prueba. En el fallo de los camaristas Armando Drago, Enrique Müller y María Cristina de Césaris
de Dos Santos Freire utilizaron el principio precautorio para fundamentar su decisión. El principio
precautorio es un enfoque del orden jurídico - político que sostiene que "frente a una eventual obra
o actividad con posibles impactos negativos en el medio ambiente, permite que la decisión política
que no da lugar a su realización, se base exclusivamente en indicios del posible daño sin necesidad
de requerir la certeza científica absoluta"11. En nuestro país, este principio fue plasmado en el art. 41
de la Constitución Nacional y fue incorporado entre los diez principios de política ambiental
enunciados en el art. 4 de la Ley General del Ambiente N° 25.675: "Cuando haya peligro de daño
grave o irreversible, la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón
para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la
degradación del medio ambiente".

10 “
Un fallo de la Justicia pone límites al uso de glifosato en San Jorge” Diario La Capital. 16 de Marzo del 2010.
Rosario
11
Artigas, Carmen: "El principio precautorio en el derecho y la política internacional", en Serie Recursos Naturales e
Infraestructura N° 22, Publicación de Naciones Unidas y CEPAL-ECLAC, Santiago de Chile, 2001
Conclusiones finales

Es indudable lo beneficioso que resulta la aplicación y uso de agroquímicos en las explotaciones

agropecuarias de Santa Fe, de manera tal, que sería casi imposible pensar un modelo productivo sin
estas prácticas. Pero ¿a qué costo?

Resultan evidentes las consecuencias adversas que estos productos generan, es imperioso ejercer
acciones que logren como resultado una rectificación de la tendencia declinante de la calidad
ambiental. Para ello necesitamos políticas de Estado que prioricen la sustentabilidad del ambiente y
la salud pública de los habitantes sobre la explotación y la productividad. A su vez, es tarea de las
ciencias químicas, biológicas y tecnológicas encontrar fórmulas y compuestos que sean más
benignos, reduciendo cada vez más su toxicidad. Por otro lado, necesitamos mayor conciencia
ciudadana acerca del uso racional de fitosanitarios, eliminando su uso por vía aérea y manteniendo
una distancia justa de los centros urbanos si su aplicación es terrestre. Un mayor compromiso de los
productores agropecuarios con el bien de la colectividad es uno de los desafíos más importantes de
nuestra democracia.

A pesar del arduo trabajo de los organismos de derechos humanos, unidades académicas,
instituciones e investigadores es cierto que son muchas las dificultades para probar científicamente
un envenamiento crónico, cuyo nexo causal sea el uso directo de estos productos cerca de
poblaciones urbanas. Pero sí hay una certeza clara que no se cuestiona: los plaguicidas contaminan.

Uno de los instrumentos de los cuales nos podemos servir para defender nuestro derecho a un
ambiente sano es el ya expuesto principio precautorio, de jerarquía constitucional en nuestro
ordenamiento jurídico federal. Las cuestiones ambientales dependen fuertemente del hombre y de la
mujer, de su accionar. Si la degradación del ambiente es un evento cotidiano, es irremediable un
futuro oscuro. Es de extrema necesidad que la sociedad tome cartas en el asunto y asuma las
decisiones que haya que tomar para consolidar una conciencia ambiental, que proteja nuestros
derechos y nos asegure la sustentabilidad, para nosotros, para nuestra posteridad y para todos los
hombres y todas las mujeres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino.
Bibliografía:

Sagües, Nestor. “Manual de Derecho Constitucional”. Ed. Astrea. 2da Edición. 2016
Constitución de la Provincia de Santa Fe
Constitución Nacional
Ley provincial n° 11.273 (Santa Fe)
Lorenzatti, Eduardo y otros “Contaminación ambiental por plaguicidas”. Universidad
Nacional del Litoral. Santa Fe. 2016
Ley Nacional N° 25.675
CCiv. y Com. Santa Fe, sala II, 19/04/2010 “Peralta, Viviana c. Municipalidad de San Jorge
y Otros”
Artigas, Carmen: "El principio precautorio en el derecho y la política internacional", en
Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 22, Publicación de Naciones Unidas y
CEPAL-ECLAC, Santiago de Chile, 2001
Busatto, Leandro. Exposición de motivos de reforma a la ley provincial 11.273. No
sancionada. Santa Fe. 2017
 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

Ambiente, ciudadanía y derechos: el acceso a la información pública

ambiental

Autora
María de las Nieves Cenicacelaya, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Nacional
de La Plata, edurneca@yahoo.com.ar
Área Temática
17. Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública

Resumen
Nuestra propuesta es presentar desde una óptica jurídica el acceso a la información pública
ambiental.
Proporcionar información no ha sido ni es una de las virtudes de las administraciones públicas.
En simultáneo, el ciudadano, cuando la información no es accesible, o es difícil de obtener, o es
secreta, oscura o imprecisa, pierde mucho más que la posibilidad de conocer un dato en particular:
lo hace más vulnerable. Tener información “empodera”.
No obstante estar directamente vinculado con la transparencia de la Administración Pública y el
respeto por todos los derechos humanos, la consagración normativa y jurisprudencial del acceso a la
información pública es relativamente reciente en el país y la región.
Acceder a la información en poder del Estado es, por una parte, un derecho fundamental que los
Estados están obligados a garantizar y, al mismo tiempo, una exigencia de una sociedad
democrática. Sólo una ciudadanía que está bien informada puede contribuir de forma efectiva al
proceso de toma de decisiones de toda índole que afectan su futuro.
Esta herramienta ciudadana está adquiriendo cada vez más importancia en relación a ciertas
categorías claves de información, entre ellas, la vinculada al ambiente y sus componentes; en ella
centraremos nuestro trabajo.

Introducción
La publicidad de los actos de gobierno, principio basal del sistema republicano desde sus
mismos orígenes, constituye el fundamento del derecho de los ciudadanos de acceder a la
información pública; un derecho fundamental per se, pero que también posee un carácter
instrumental, en tanto constituye una herramienta para el ejercicio de otros derechos.38
No parece difícil advertir que con cuanta más y mejor información se cuente, mejor se podrán
ejercer todos los derechos, desde expresarnos libremente, elegir a nuestros representantes, acceder
igualitariamente a la educación y a la salud hasta gozar de un ambiente adecuado. 39 En relación a lo
último, cabe recordar que fueron precisamente ambientalistas organizados los pioneros en poner en
la agenda pública la necesidad de garantizar el acceso a la información para poder controlar toda
actividad –pública o privada- que pudiera poner en riesgo al ambiente.40
Sin embargo, ha sido y sigue siendo frecuente que los gobiernos operen en el secretismo y la
opacidad, provocando que a los ciudadanos muchas veces les resulte difícil contar con esa
información que les permite ser protagonistas de sus vidas. Proporcionar información no ha sido ni
es una de las virtudes de las administraciones públicas. En simultáneo, cuando la información en
poder del Estado no es accesible, es difícil de obtener, o es secreta, oscura o imprecisa, el ciudadano
pierde mucho más que la posibilidad de conocer un dato en particular: su vulnerabilidad de
acrecienta.
La información “empodera”. Con información no sólo adquirimos conocimientos: podemos
formarnos una opinión, tomar decisiones genuinamente. Y también ejercer con mayor
responsabilidad nuestros deberes.
La importancia de la información fue definida de manera contundente por el profesor Fayt,
Ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación por más de tres décadas, al sostener que la
aquélla le permite al administrado organizar su vida y sus conductas y mantener relaciones de
convivencia con los demás ciudadanos.41
La información, además, es un requisito esencial de la democracia y de las sociedades
democráticas. Algo así como su “oxígeno”. 42 La participación eficaz a través de los diversos
mecanismos que ellas suponen depende, de manera ineludible, del acceso a la información, y
especialmente, de la información que se encuentra en poder de las entidades públicas.
El derecho a acceder a esa información se basa en que las autoridades son simplemente los
guardianes de la misma para la sociedad, que es su titular; es decir, que la información que está en
manos del Estado, es propiedad de los ciudadanos. Sólo cuando el poder se expone al escrutinio
público y la transparencia reemplaza al secretismo, la opinión pública puede controlar, exigirle al
Estado la rendición de cuentas sobre asuntos de interés público y, así, evitar los abusos, ayudando
además a erradicar la corrupción.
Por ello, el acceso a la información pública no es una concesión graciosa del Estado sino un
derecho humano fundamental. Y no sólo un derecho individual, ya que, como dijimos, se encuentra
asociado al interés público, por ser precondición de la democracia, del debate abierto de ideas y del
control del gobierno. Tener información es vital para entender los problemas, para poder leer la
realidad, para adelantarse y prevenir, proyectar y desarrollar soluciones e ideas en todos los
38Abramovich, Víctor y Courtis, Christian. “El acceso a la información como derecho” en Anuario
de Derecho de la Comunicación, Nro. 1, Editorial Siglo XXI, Buenos Aires, 2000, página 236.
39Martín Mateo, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental, Trivium, Madrid, 1991, Tomo I, página
122.
40Saba, Roberto. El derecho de la persona a acceder a la información en poder del gobierno en
Derecho Comparado de la Información, Nro. 3, 2004, página 146.
41Fayt, Carlos S. La omnipotencia de la prensa, La Ley, Buenos Aires, 2005, página 75.
42El Derecho del Público a Saber. Principios en que debe basarse la legislación relativa a la
libertad de información, Article 19, London, 1999.
ámbitos.
En su faceta colectiva, el acceso a la información pública permite un diálogo entre la
ciudadanía y sus gobernantes, cultivando la buena gobernanza y fomentando un clima político de
apertura, transparencia y participación, todo ello base de una democracia legítima. Sólo una
ciudadanía que está bien informada puede contribuir de forma efectiva al proceso de toma de
decisiones que afectan su futuro.43
Por ser precisamente, un derecho esencial para la formación de una opinión pública robusta es
que el derecho de acceder a la información pública tiene un valor esencial que el Estado tiene el
deber de proteger. Y, si es un derecho al que se dota de especial protección -nacional e
internacional-, no es por los sujetos titulares, sino precisamente por la función que su ejercicio tiene
en el sistema político.44
En el mismo sentido se ha pronunciado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, al
sostener que “La publicidad de la información permite que el ciudadano pueda controlar la gestión
pública, (...) ejerciendo el derecho de petición y obtener una transparente rendición de cuentas. El
acceso a la información, a la vez de conformarse como un aspecto importante de la libertad de
expresión, se conforma como un derecho que fomenta la autonomía de las personas, y que les
permite la realización de un plan de vida que se ajuste a su libre decisión".45
La importancia del derecho de acceso a la información (DAIP) –también llamado “derecho de
saber”-46 está cada vez más afianzada en la academia, la sociedad civil, los medios de
comunicación, las entidades de desarrollo, e incluso los gobiernos, tanto en los países más
desarrollados como en los que se hallan en vías de desarrollo. La expansión de la democracia en
varias regiones del mundo –aunque con desiguales grados de éxito- en los últimos años del siglo
XX, así como el masivo desarrollo de la informática han impactado en la forma en que las
sociedades se relacionan con la información, contribuyendo a que ésta adquiera una importancia
antes desconocida para la ciudadanía. Y en simultáneo, han llevado a mayores demandas de que se
respete el derecho a acceder a la información pública.
La ciudadanía está asumiendo que tiene el derecho a que el Estado le brinde información –y a
solicitársela si éste no lo hace proactivamente- para ejercer más eficazmente sus derechos o su
ciudadanía misma. Investigadores, periodistas, historiadores, activistas de derechos humanos,
empresarios, o cualquier persona que quiera saber sobre cualquier tema de su interés puede pedir
información al Estado y éste está obligado a proporcionarla; y también a producir, almacenar y
archivar los documentos elaborados por la propia administración que documentan y justifican sus
acciones.
El DAIP se erige así en una herramienta que facilita la participación activa e informada sobre el
diseño de políticas, planes y medidas públicas que afectan directamente a la población. Sin la
posibilidad de recibir información que se encuentra en poder del Estado los beneficios políticos que

43Mendel, Toby. El Derecho a la Información en América Latina, UNESCO, Quito, Ecuador, 2009,
página 2.
44Basterra, Marcela I. El derecho fundamental de acceso a la información pública, LexisNexis,
Buenos Aires, 2006, página 24.
45CIDH, Informe del Relator Especial para la Libertad de Expresión, Capítulo IV. Libertad de
Expresión y Pobreza. "El acceso a la información pública como ejercicio de la libertad de expresión
de los pobres", Washington, 2002, puntos 16 y 17.
46Mendel, Toby. Op. cit., página 2.
se derivan de un clima de libre expresión no pueden realizarse plenamente. 47 El poder acceder a los
archivos y/o documentos de los entes estatales, es un prerrequisito de la participación que permite
optimizar la eficiencia de las instancias gubernamentales y mejorar la calidad de vida de las
personas al darle a éstas la posibilidad de conocer los contenidos de las decisiones que se toman día
a día. A su turno, la participación también es central para tomar decisiones sólidas y justas en
términos del desarrollo. Así lo ha entendido precisamente el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo al señalar tres beneficios clave de la participación democrática: ser en sí mismo un
derecho humano fundamental del que todos deben disfrutar; proteger contra catástrofes; y poder
desencadenar un ciclo positivo de desarrollo. Y como el acceso a la información sostiene una
participación eficaz, también contribuye a estos resultados.48
A la vez, está adquiriendo cada vez más importancia una dimensión más novedosa del derecho
de acceso a la información que está en poder del Estado, que es la que se relaciona con la obligación
positiva y sustantiva de los Estados de asegurar que ciertas categorías clave de información estén
disponibles para su ciudadanía: las relativas a violaciones de los derechos humanos y las referidas a
amenazas para el ambiente.49

El derecho de acceso a la información pública como derecho humano

En el año 2006, la Corte Interamericana de Derechos Humanos reconoció, por primera vez, 50 el
derecho de acceso a la información en poder del Estado, estableciendo los estándares que deberán
ser seguidos por las normas y las prácticas domésticas de los países que han adherido a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, adoptada en San José de Costa Rica en 1969. Un
grupo de personas –que encabezaba Marcel Claude Reyes, conocido ambientalista chileno- pidió
información al Comité de Inversiones Extranjeras de Chile sobre un proyecto de deforestación que
se realizaría en la Región de Magallanes, al sur de ese país, y que podría afectar el ambiente,
recibiendo de parte de la Administración requerida una respuesta escasa y deficiente, y sin dar
fundamentos para ello. Claude Reyes reclamó, entonces, ante la justicia chilena, sin éxito.
Finalmente, agotadas las instancias internas, recurrió al sistema interamericano que terminó
condenando al Estado de Chile por haber violado derechos tutelados por la Convención Americana
sobre Derechos Humanos; concretamente, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión
tutelados en el Artículo 13 de ese instrumento hemisférico que en su punto 1 consigna “Este
derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin
consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por
cualquier otro procedimiento de su elección”. La norma, de este modo, vino a incluir el derecho a
recibir la información bajo control del Estado y la obligación positiva del mismo de suministrarla,
en forma tal que toda persona pueda acceder a esa información, o recibir una respuesta negativa
pero fundamentada, en el caso que el Estado limite el acceso por algún motivo permitido por la
Convención.
Según el tribunal interamericano, toda persona, sin necesidad de acreditar un interés especial,

47Nino, Ezequiel. “El derecho a recibir información pública –y su creciente trascendencia- como
derecho individual y de incidencia colectiva” en Roberto Gargarella (coord). Teoría y crítica del
Derecho Constitucional. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2008, página 799.
48Informe sobre Desarrollo Humano 2002. Profundizar la Democracia en un Mundo Fragmentado,
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, New York, 2002.
49Mendel, Toby. Op. cit., página 5.
50Corte IDH, Claude Reyes y otros vs. Chile, 19 de septiembre de 2006. Disponible en:
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_151_esp.pdf
tiene el derecho humano de acceder a la información que el Estado administre o produzca o que
deba administrar o producir. Asimismo, debe suministrar al público información en forma oficiosa y
continua, y establecer mecanismos ágiles y eficientes de acceso a la información solicitada. La
Corte Interamericana estimó, asimismo, que la efectiva garantía del derecho a obtener esta
información requiere que el Estado provea a los individuos la posibilidad de recurrir la omisión de
respuesta, por medio de un recurso sencillo y rápido. Puso énfasis, además, en que en una sociedad
democrática, la actuación de los órganos estatales, en materia de información pública, debe guiarse
por los principios de máxima divulgación, transparencia y publicidad.
La doctrina nacional entiende, además, que una correcta interpretación de las previsiones del
Artículo 13 CADH conducen a entender que éstas también incluyen exigirle al Estado que elabore
cierta información en los casos en que una norma establece esa obligación estatal de producción que
se ha incumplido.51 En este mismo sentido, el Estado también está obligado a publicar información
a través de medios masivos cuando es, presuntamente, de interés general y ya se encuentra en su
poder. En cambio, sólo debe ser puesta a disposición del interesado que la requiera puntualmente y
no publicarla masivamente cuando no se presupone un interés general o resulta de cierta
sensibilidad.
No obstante que en nuestra región, como ha advertido la ex Relatora para la Libertad de
Expresión de la OEA, Catalina Botero, aún es muy fuerte la cultura del secreto en el ámbito estatal,
en los últimos años, ha habido notables avances para el derecho humano de acceso a la información
pública, habiendo aprobado leyes en la materia varios países del hemisferio. 52 Ahora, si bien la
adopción de una ley de acceso a la información pública es la plataforma sobre la cual la realización
de este derecho se debe construir, ello no es suficiente para lograr la plena realización de este
derecho.53 También es necesario que los órganos estatales estén preparados para almacenar,
archivar, producir y proporcionar información a pedido de los ciudadanos o espontáneamente, esto
es, de manera proactiva o rutinaria, sin esperar a que le lleguen solicitudes puntuales. Esto, porque
si bien el derecho a la información suele asociarse con el derecho a solicitar y recibir información,
ésta es sólo una modalidad mediante la cual se ejercita el derecho, pero no la única, ni, por cierto, la
más importante, si se parte de la premisa de que esa información le pertenece al pueblo. Y por ello
también es que no es necesario que el eventual peticionante acredite un interés personal o
motivación concreta en la obtención de la información requerida, como sostiene la Corte
Interamericana. El motivo está presupuesto, ya que se relaciona directamente con la condición de
ciudadano y con el derecho a conocer los actos realizados por el gobierno. Insistimos en que en un
régimen democrático, en todo lo referido a los asuntos públicos, la publicidad debe ser la regla y el
secreto la excepción.54 Excepción que debe estar predeterminada legalmente y poder sortear el test
de razonabilidad.
Además, el DAIP debe incluir, como reconoció la Corte Suprema de Justicia de la Nación 55 en
el primer caso en el que de manera explícita, amplia y contundente reconoció este derecho, 56 a
actores no estatales que reciban fondos o beneficios públicos, directa o indirectamente; lleven a
51Abramovich, Víctor y Courtis, Christian. Op. cit., página 241.
52Botero Marino, Catalina. “Problemas persistentes y desafíos emergentes en materia de libertad de
expresión en las Américas” en César Rodríguez Garavito, César (coord.). El derecho en América
Latina. Un mapa para el pensamiento jurídico del siglo XXI, Siglo XXI, Buenos Aires, página 272.
53Mendel, Toby. Op. cit., página 2.
54Bobbio, Norberto. Democrazia e segreto, Einaudi, Milán, 2011, página 24.
55CSJN, ADC c/ PAMI, -2012-, Fallos 335:2393.
56Cenicacelaya, María de las Nieves. “La Corte Suprema reconoce un derecho fundamental: el
derecho de acceso a la información pública” en Anales, Revista de la Facultad de Ciencias
Jurídicas y Sociales, Universidad Nacional de La Plata, Nro. 44, 2014, página 75.
cabo funciones públicas, como el suministro de servicios públicos o exploten recursos públicos.
Más aún, la provisión de información siempre debe ser completa, adecuada, oportuna y veraz; y la
denegatoria debe ser la excepción. En la práctica, muchas veces esta denegatoria no es expresa.
Habitualmente se niega el acceso a la información a través de la dilación u omisión de la respuesta.
Por este motivo, se impone establecer legalmente plazos breves para que se satisfaga la solicitud
planteada, contribuyendo de este modo a que la administración brinde una adecuada respuesta a los
requerimientos de los ciudadanos.
Y para cuando el acceso a la información fuere denegado en sede administrativa, es necesario
que la legislación prevea expresamente el acceso a la justicia. Si una vez presentado el
requerimiento, y cumplido el plazo estipulado en la ley, la solicitud de información no se hubiera
satisfecho o la respuesta a la requisitoria hubiere sido ambigua o parcial, debe considerarse que
existe negativa en brindarla, quedando expedita la vía judicial. Los jueces también tienen, así, una
responsabilidad fundamental: la de proteger el derecho a la información a través de sus sentencias
cuando las personas a las que se les negó el acceso a la información pública acuden a sus estrados
en reclamo del derecho fundamental violado.
Por otra parte, si se quiere crear y consolidar una nueva mentalidad sobre acceso a la
información, es imprescindible elevar la conciencia pública sobre este derecho y trabajar en la
educación no sólo de la ciudadanía para el uso de las herramientas de acceso, sino también de
aquellos funcionarios que deben ejecutarlas. La cultura del secreto es una de las prácticas a
erradicar para avanzar en la consolidación de la información pública como herramienta para la
realización de todos los derechos; más aún cuando es una evidencia que la falta de acceso a la
información afecta especialmente a los grupos más vulnerables.57
Es responsabilidad del Estado –en todas sus esferas y ámbitos de actuación- poner a disposición
de la población las herramientas jurídicas que faciliten y garanticen el acceso a la información que
se encuentre en su poder,58 adoptando normas y desarrollando prácticas que sean compatibles con
los estándares internacionales en la materia y derogando o modificando las que resulten contrarias a
éstos.
Por el contrario en nuestro país, enormes obstáculos políticos y culturales demoraron la
adopción de una ley nacional de acceso a la información pública. Desde 2001 hubo un sin fin de
esfuerzos frustrados por parte de organizaciones de la sociedad civil y de algunos legisladores que
fueron presentando -sin éxito- proyectos en ambas cámaras del Congreso. A comienzos de 2014, la
misma Corte Suprema de Justicia al ratificar su doctrina anterior sobre el acceso a la información
pública, enfatizó que esta información “no pertenece al Estado sino que es del pueblo de la Nación
Argentina” resaltando, además, la necesidad imperiosa -por constituir “un verdadero reclamo social
en nuestro país”- de que se sancionase una ley de alcance nacional que estableciese “con alcance
general, pautas uniformes que permitan hacer efectivo este derecho”.59 Dicha ley recién logró ser
realidad hace menos de dos años.60
Entre los puntos a destacar de la reciente ley, cabe mencionar que, en línea con los estándares
del sistema interamericano, regula el derecho de toda persona a conocer la información pública

57Declaración de Atlanta y Plan de Acción para el Avance del Derecho de Acceso a la Información,
Carter Center, Atlanta, 2008.
58Lavalle Cobo, Dolores. Derecho de Acceso a la información pública, Astrea, Buenos Aires, 2009,
página 2.
59CSJN, CIPPEC c/ EN – Ministerio de Desarrollo Social - dto. 1172/03 s/ amparo ley 16.986
-2014- Fallos 337:256.
60Ley 27.275, BO 29-09-2016.
requerida, de todos los poderes del Estado Nacional. Además, establece que quien hace el pedido no
necesita identificarse ni fundamentar su solicitud ya que es su pleno derecho el conocer el
funcionamiento de los organismos públicos. En cuanto a la entrega de información, ésta debe
hacerse en formatos digitales y abiertos, permitiendo que sean usados, reutilizados y redistribuidos
libremente por cualquier persona.
Asimismo, la inclusión de los principios de gratuidad y máxima divulgación, la creación de
órganos de control en los tres poderes y el deber por parte de los sujetos obligados de implementar
políticas de transparencia activa fortalecen significativamente el DAIP. No obstante, la norma
también merece algunas observaciones; entre ellas, las excepciones que refieren a la protección de
datos personales -que pueden dar lugar a interpretaciones restrictivas cuando se trate de información
de agentes públicos en ejercicio de sus funciones- y a las empresas con participación estatal sujetas
al régimen de oferta pública.
Por otra parte, también falta que los estándares de la ley nacional sean receptados en todo el
país, mediante la adecuación o creación de leyes provinciales (cuando no las hubiere o no
respetaran dichos estándares, por caso, la Provincia de Buenos Aires) y ordenanzas municipales,
inexistentes en la mayoría de los municipios.
El acceso a la información ambiental en la agenda internacional
Desde sus orígenes mismos el hombre aún con su sola presencia, contaminó el ambiente que
habitaba. Por milenios, la presión humana sobre los elementos de la naturaleza fue discreta; pero los
cambios tecnológicos de los últimos dos siglos impactaron tan fuertemente sobre el medio natural
que hicieron que los seres humanos comenzaran a tomar conciencia de las graves consecuencias que
ello aparejaría en su existencia. Recién a partir del último tercio del siglo XX esa preocupación hizo
que se adoptaran una serie de instrumentos internacionales que dieron lugar a lo que podemos
denominar la globalización de la tutela ambiental, del mismo modo que con anterioridad había
surgido la globalización de la protección de los derechos humanos.61
Resulta más que evidente que contar con una información apropiada y completa relativa al
ambiente y a los recursos naturales constituye un instrumento propicio para poder prevenir actos
susceptibles de afectarlos de un modo no deseado. 62 Pero además, para Sabsay y Tarak 63 ello mejora
los niveles de conciencia ciudadana sobre los problemas del ambiente, mejora también su
compromiso y accionar participativo, aumenta el control sobre la Administración pública
incrementando la transparencia y las decisiones más razonadas, e incrementa la confianza de los
ciudadanos en la gestión pública. A su turno, la Administración también se beneficia pues se puede
ampliar la base informativa de las autoridades públicas ambientales a partir de las contribuciones
provenientes de la sociedad, mejorar la calidad de las decisiones públicas al contar con una
ciudadanía más y mejor informada, demostrar una gestión transparente, y recuperar su credibilidad.
En orden a lo anterior, muy tempranamente, la pionera Declaración de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Humano, adoptada en Estocolmo, Suecia, el 5 de junio de 1972,
estableció: “Es indispensable una labor de educación en cuestiones ambientales, dirigida tanto a las

61Cenicacelaya, María de las Nieves y Fuentes, Carlos Gonzalo Francisco. “Naturaleza y derechos
humanos” en Pastorino, Leonardo Fabio (Director), Las formas de la naturaleza y las formas de su
regulación, Ediciones Cooperativas, Buenos Aires, 2018, página 35.
62Sabsay, Daniel y Tarak, Pedro. El acceso a la información pública, el ambiente y el desarrollo
sustentable, Manual Nº 3, FARN, Fundación Ambiente y Recursos Naturales, Buenos Aires, 1997,
página 30.
63Sabsay, Daniel y Tarak, Pedro. Op. cit., página 17.
generaciones jóvenes como a los adultos y que preste la debida atención al sector de población
menos privilegiado, para ensanchar las bases de una opinión pública bien informada y de una
conducta de los individuos, de las empresas y de las colectividades, inspirada en el sentido de su
responsabilidad en cuanto a la protección y mejoramiento del medio en toda su dimensión humana.
Es también esencial que los medios de comunicación de masas eviten contribuir al deterioro del
medio humano y difundan, como por el contrario, información de carácter educativo sobre la
necesidad de protegerlo y mejorarlo, a fin de que el hombre pueda desarrollarse en todos los
aspectos”.64
En el mismo sentido, dos décadas más tarde, la Declaración de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, adoptada en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992, con
mayor precisión consignó: "El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la
participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano
nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de
que dispongan las autoridades públicas, incluidas la información sobre los materiales y las
actividades que ofrecen peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los
procesos de adopción de decisiones. Los estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la
participación del público poniendo la información a disposición de todos...". 65 Además, en ese
mismo momento, los Estados miembros de las Naciones Unidas, al acordar la Declaración de Rio,
se comprometieron a llevar adelante una serie de acciones englobadas en lo que se llamó la Agenda
21, en donde, entre otros acuerdos, se estableció elaborar programas nacionales eficaces para el
examen y el cumplimiento de leyes nacionales, estatales, provinciales y locales sobre el medio
ambiente y el desarrollo, estableciéndose diversas acciones a tomar a fin de que los países
modificasen ciertos comportamientos a fin de lograr un desarrollo sustentable. En relación a la
información pública el Capítulo 40 (Información para la adopción de decisiones) se establece la
necesidad de mejorar el acceso a la información debiendo reforzarse los mecanismos nacionales e
internacionales de procesamiento e intercambio de información y la asistencia técnica conexa a fin
de que haya un acceso efectivo y equitativo a la información generada en los planos nacional,
regional e internacional; fortalecerse la capacidad nacional, en el gobierno, en las organizaciones
no gubernamentales y en el sector privado, a los efectos del manejo y la comunicación de la
información, especialmente dentro de los países en desarrollo; y asegurarse la plena participación,
en especial de los países en desarrollo, en cualquier plano internacional en el marco de los órganos
y organizaciones del sistema de las Naciones Unidas para la reunión, el análisis y la utilización de
los datos y la información.
A veinte años de la histórica Cumbre de la Tierra, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
el Desarrollo Sostenible (Río + 20) fue también una oportunidad para que la comunidad
internacional manifestara su convicción acerca de que la participación ciudadana en la toma de
decisiones puede mejorar la calidad y la aceptación de las decisiones en asuntos ambientales, siendo
el acceso a la información ambiental un presupuesto condicionante de dicha participación; y
constituyendo ambas –información y participación- base de la democracia y la buena gobernanza
ambiental. Así, en el documento final adoptado en 2012, “El futuro que queremos”, puede leerse:
“Reconocemos el papel de la sociedad civil y la importancia de posibilitar que todos los miembros
de la sociedad civil participen activamente en el desarrollo sostenible. Reconocemos también que la
mejora de la participación de la sociedad civil está supeditada, entre otras cosas, a la ampliación del
acceso a la información y a la creación de capacidad de la sociedad civil y de un entorno
propicio”.66

64Principio 19.
65Principio 10.
66Punto 44
 En el mismo sentido se pronuncia la doctrina más autorizada. “La protección del ambiente sólo
se tornará efectiva en todo el planeta cuando dos derechos caminaren juntos: el derecho a la
información y el derecho a la participación. Esos derechos tornan posible que los pueblos puedan
vivir, en el presente y en el futuro, con equilibrio ecológico y con salud integral, con democracia
duradera y disfrute justo y ecuánime de los recursos ambientales”.67
Hoy en día, a esos dos derechos debe sumársele un tercero, el derecho a acceder a la justicia
para asegurar el cumplimiento de los derechos ambientales o, eventualmente, el resarcimiento por
daños sufridos. Esa tríada de derechos interdependientes conforma lo que se ha dado en denominar
“los derechos de acceso” en materia ambiental, claves a la hora de asegurar la realización de los
compromisos asumidos en la Agenda 2030 (Objetivos para el Desarrollo Sostenible). El acceso a la
información favorece la apertura y transparencia en la toma de decisiones, lo que contribuye a forjar
la confianza, permite demostrar la existencia de problemas no visualizados con anterioridad o
plantear soluciones alternativas, y aumenta la eficiencia y eficacia de las políticas y regulaciones
ambientales. La participación (informada) es, a su vez, un mecanismo para integrar las
preocupaciones y el conocimiento de la población en las decisiones de política públicas que afectan
al ambiente, contribuyendo a prevenir futuros conflictos socio-ambientales. Y el acceso a la justicia
proporciona a los individuos, grupos y organizaciones una herramienta para proteger sus derechos
ambientales y de acceso a la información y participación en la toma de decisiones, permitiéndoles
acceder a procedimientos administrativos y judiciales transparentes, equitativos, oportunos e
independientes, que contemplen la reparación y remediación por daño ambiental en caso de
afectación de esos derechos por parte del propio Estado o de particulares.68
En el ámbito hemisférico, en 2012 en el marco de la Conferencia Río + 20, un grupo de países
(Chile, Costa Rica, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay) a
dos décadas de la Cumbre de la Tierra, firmaron la Declaración sobre la Aplicación del Principio 10
de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (denominado principio de
“democracia ambiental”) en la que se reconocía que los derechos de acceso (a la información,
participación y justicia) en materia ambiental son esenciales para la promoción del desarrollo
sostenible, de la democracia y de un ambiente sano. Asimismo, la Declaración comprometía a los
firmantes a explorar la viabilidad de un instrumento regional para asegurar la implementación cabal
de estos derechos. Luego, en 2014, se aprobó la Decisión de Santiago, mediante la cual se dio inicio
a la negociación del instrumento regional, con la Comisión Económica de Naciones Unidas para
América Latina y el Caribe (CEPAL) actuando como secretaría técnica de este proceso e impulsora
de la adopción del Acuerdo, en sintonía con lo que había sucedido con su análoga europea al
adoptarse en Dinamarca el Convenio de Aarhus el 25 junio 1998.69
Finalmente, el 4 de marzo de 2018, representantes de los gobiernos y de la sociedad civil de
veinticuatro países de la región reunidos en Escazú, Costa Rica, adoptaron el Acuerdo Regional
sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos
Ambientales en América Latina y el Caribe, también conocido como LAC P10 ‐Latin America and
Caribbean Countries Principle 10‐.70
67Leme Machado, Paulo Affonso. Direito à informação e meio ambiente, Malheiros, São Paulo,
2006, página 265.
68CEPAL, Acceso a la información, la participación y la justicia en asuntos ambientales en América
Latina y el Caribe. Hacia el logro de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible, ONU, Santiago,
2018, página 13.
69Comisión Económica de Naciones Unidas para Europa (UNECE), Convenio sobre el acceso a la
información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en
materia de medio ambiente.
70https://negociacionp10.cepal.org/9/es
 El objetivo de dicho acuerdo –que contó con el auspicio de ONU Medio Ambiente- es, según su
artículo 1, “garantizar la implementación plena y efectiva en América Latina y el Caribe de los
derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de
decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales, así como la creación y el
fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la protección del derecho de
cada persona, y de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente sano y al
desarrollo sostenible”. Los principios que guían la implementación del mismo, en línea con el
derecho internacional de los derechos humanos y las reglas de la democracia ambiental son, en
virtud de lo estipulado en su artículo 3: igualdad y no discriminación; transparencia y principio de
rendición de cuentas; no regresión y progresividad; buena fe; preventivo; precautorio; equidad
intergeneracional; máxima publicidad; soberanía permanente de los Estados sobre sus recursos
naturales; igualdad soberana de los Estados; y pro persona. Y por imperio del artículo 4, cada Parte
deberá garantizar el derecho de toda persona a vivir en un ambiente sano, así como cualquier otro
derecho humano universalmente reconocido que esté relacionado con el Acuerdo; y. por ello, deberá
adoptar todas las medidas necesarias, de naturaleza legislativa, reglamentaria, administrativa u otra,
en el marco de sus disposiciones internas, para garantizar su implementación.
El Acuerdo estará abierto a la firma de los treinta y tres países de América Latina y el Caribe,
en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York, a partir del 27 de septiembre de este año, y estará
sujeto a la ratificación de los Estados que lo hayan firmado. Durante la segunda reunión del Foro de
los Países de América Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible, realizado el pasado abril en
la sede de la CEPAL en Santiago se hizo un llamado a los países de la región a ratificar este acuerdo
“visionario y sin precedentes” que “vincula explícitamente lo ambiental con los derechos humanos
y garantiza derechos procedimentales que son esenciales para implementar de manera adecuada la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”.71

El acceso a la información ambiental en Argentina

La reforma constitucional de 1994 se produjo en Argentina cuando el mundo transitaba la
segunda ola de preocupación global por cuestiones ambientales, 72 fruto de un creciente consenso
científico mundial acerca de la gravedad de la situación del ambiente y los bienes naturales. Esa
revisión de la ley suprema plasmó una amplia tutela del ambiente en diversas normas: una central
(artículo 41) que en sus cuatro párrafos excede largamente la mera consagración a nivel federal del
derecho al ambiente; otra procesal (artículo 43, párr. 2º), y variadas referencias incidentales como la
que otorga a los pueblos indígenas el derecho a participar en “la gestión referida a sus recursos
naturales” (artículo 75, inc. 17); las menciones al “desarrollo humano” (artículos 75, inc. 19, párr. 1º
y 125, párr. 2º), y el reconocimiento a las provincias del “dominio originario de los recursos
naturales” (artículo 124, párr. 2º). Además de esas referencias explícitas, por la vía de otorgamiento
de jerarquía constitucional a varios instrumentos internacionales (artículo 75, inc. 22, párr. 2º.)
completa la constitucionalización de los derechos ambientales con el PIDESC que, aunque se
refiere a derechos de la segunda generación, incluye dentro del contexto del derecho a la salud de
toda persona el mejoramiento del ambiente (artículo12.b). Y A su vez, al atribuirse a todos los
tratados internacionales jerarquía superior a las leyes (art. 75, inc. 22, párr. 1º in fine), se
rejerarquizan varios tratados (bi o multilaterales) sobre aspectos parciales dela cuestión ambiental
que completan la protección constitucional.

71https://www.cepal.org/es/noticias/llaman‐paisesamerica‐latina‐caribe‐ratificar‐primer‐acuerdo‐re
gional‐asuntos‐ambientales
72La primera había sucedido veinte años atrás como respuesta –sobre todo en el mundo
desarrollado- al desenfrenado desarrollo industrial de posguerra.
 En su primer párrafo el artículo 41 CN establece que “todos los habitantes gozan del derecho a
un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades
productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y
tienen el deber de preservarlo”. Esta obligación de preservar el ambiente, que opera como reverso
del derecho al ambiente, es una especificación del clásico y genérico alterum non laedere,73 y se
complementa con lo dicho en el 3º párrafo: “Las autoridades proveerán a la protección de este
derecho”. Es decir, como el ambiente es cosa de todos, su protección no es confiada sólo a los
gobernantes sino que, además de ser una obligación del Estado, es también un deber de los
ciudadanos.74 Ahora bien, para que esa participación ciudadana sea posible es necesario que se
cuente con la información pertinente. Por ello es que ese mismo párrafo 3º establece que las
autoridades también deben proveer a la información ambiental, generando la obligación estatal de
informar públicamente a la población de todo aquello que esté en condiciones de generar un daño
ambiental actual o potencial, lo que implica la eliminación del secreto tanto en el ámbito público
como privado,75 y no limitándose ese deber sólo a recolectar datos y proporcionarlos a la
ciudadanía, sino que los mismos deberán ser elaborados, ordenados y procesados a fin de que sea de
fácil acceso para los particulares.76
Por su parte, si bien la Constitución Nacional no reconoce de forma expresa el derecho de
acceso a la información pública (ambiental o de cualquier otra índole), entre los tratados que gozan
de jerarquía constitucional (artículo 75 inc. 22) sí podemos afirmar que este derecho, con distintos
matices, se halla tutelado. No sólo en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos que, como ya dijimos, permitió que la Corte Interamericana reconociera por vez primera
pretorianamente el DAIP en un conflicto que, precisamente, involucraba cuestiones ambientales, 77
sino también en la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 19) y en el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 19).
Más aún, a partir de la doctrina del control de convencionalidad desarrollada por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, los Estados parte de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos deben ajustar sus normas y sus prácticas no sólo al mencionado tratado sino
también a otros instrumentos de derechos humanos y a las decisiones de los órganos internacionales
encargados de su interpretación y aplicación.78 Y ello comprende, incluso, lo que señale la Corte
Interamericana en ejercicio de su competencia consultiva.79
En relación a esto último debemos recordar que el 15 de noviembre de 2017 la Corte
Interamericana dio a conocer su primera opinión consultiva relativa a cuestiones ambientales. 80 En
ella manifiesta que para garantizar el cumplimiento de las obligaciones ambientales de prevención,
precaución, mitigación del daño y cooperación interestatal, el derecho internacional de los derechos
humanos impone determinadas obligaciones de procedimiento a los Estados, tales como el acceso a
la información, la participación pública y el acceso a la justicia (párr. 106). Y en directa vinculación
73Quiroga Lavié et al. Derecho Constitucional Argentino, Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2009,
página 325.
74Prieur, Michel. Droit de l’environnement. Dalloz, Paris, 1991, página 90.
75Quiroga Lavié et al. Op. cit., página 329.
76Bidart Campos, Germán. Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Tomo I B,
Ediar, Buenos Aires, 2001, página 235.
77Corte IDH, Claude Reyes y otros vs. Chile, 2006.
78Corte IDH, Almonacid Arellano y otros vs. Chile -2006-; Trabajadores cesados del Congreso
(Aguado Alfaro y otros) vs. Perú -2006-; Cabrera García y Montiel Flores vs. México -2010-;
Gelman vs. Uruguay -2011-.
79Corte IDH OC-21/14, párr. 31.
80Corte IDH OC-23/17, Medio Ambiente y Derechos Humanos.
con ello, saluda como una medida positiva para garantizar el derecho de acceso a la información en
esta materia, el proceso de adopción del Acuerdo LAC P10 (Párr. 218) que, como ya referimos,
estaba en curso en ese momento. Además, luego de recordar que en su sentencia de 2006 en el caso
Claude Reyes y otros vs. Chile ya sostuvo que el artículo 13 CADH protege el derecho que tiene
toda persona a solicitar el acceso a la información de interés público bajo control del Estado
-permitiéndose de ese modo la participación en la gestión pública, fomentándose la transparencia de
las actividades estatales y promoviendo la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión-, la
Corte resalta que constituyen asuntos de evidente interés público el acceso a la información sobre
actividades y proyectos que podrían tener impacto ambiental (Párr. 213 y 214)
El derecho de las personas a obtener información ambiental se ve complementado, dice la
Corte, con una correlativa obligación positiva del Estado de suministrar la máxima cantidad de
información en forma oficiosa; información debe ser completa, oportuna, comprensible, en un
lenguaje accesible, encontrarse actualizada y brindarse de forma que sea efectiva para los distintos
sectores de la población.81 Esta obligación implica tanto la provisión de mecanismos y
procedimientos para que las personas individuales soliciten la información (sin tener que demostrar
un interés específico) como la recopilación y difusión activa de información por parte del Estado.
Además, el Tribunal advierte que esta obligación de transparencia activa cobra particular
importancia en casos de emergencias ambientales que requieren la difusión inmediata y sin demora
de la información relevante y necesaria para cumplir con el deber de prevención (Párr. 220 a 225).
El artículo 41 CN también establece en su 3º párrafo que en materia ambiental le “Corresponde
a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las
provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”.
De este modo, las provincias han cedido a la Nación la atribución de dictar el marco o base en
materia ambiental; “piso” inderogable para las provincias que mantienen en su ámbito territorial la
competencia de desenvolver y desarrollar el marco nacional a tenor de las circunstancias especiales
de su territorio y las singularidades y especificidades de sus problemas ambientales. Ello, con la
doble peculiaridad de que jamás podrá ultrapasarlo en perjuicio aunque sí en beneficio de la
protección.82
En los veinticuatro transcurridos desde la aparición de esta novedosa fórmula de reparto de
competencias dentro del Estado federal argentino se han dictado una decena de leyes de
“presupuestos mínimos” en materia ambiental; entre las que cabe destacar, a los fines de este
trabajo, la Ley General del Ambiente, 25.675,83 y la Ley de Libre Acceso a la Información Pública
Ambiental, 25.831.84
En razón de que el sistema ambiental implica una complejidad que trasciende las fronteras
políticas, su preservación de un país descentralizado territorialmente requiere de una política
coordinada que distribuya las competencias de manera articulada entre las diferentes
jurisdicciones.85 Así, la Ley 25.675 consigna que uno de los objetivos de la política ambiental
nacional es establecer un sistema federal de coordinación inter-jurisdiccional, para la

81Tal como establecen las Directrices para la Elaboración de Legislación Nacional sobre el Acceso
a la Información, la Participación del Público y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales
(Directrices de Bali), adoptadas en Bali el 26 de febrero de 2010 por el Consejo de PNUMA,
Decisión SS.XI/5, Parte A, Directriz 1.
82Quiroga Lavié et al. Op. cit., página 1041.
83BO 28-11-2002
84BO 07-01-2004
85Morales Lamberti, Alicia y Novak, Aldo. Instituciones de Derecho Ambiental, Lerner, Córdoba,
2006, página 97.
implementación de políticas ambientales de escala nacional y regional86 y que el Sistema Federal
Ambiental (instrumentado a través del Consejo Federal de Medio Ambiente –COFEMA-) tiene por
objeto desarrollar la coordinación de la política ambiental, tendiente al logro del desarrollo
sustentable, entre el gobierno nacional, los gobiernos provinciales y el de la Ciudad de Buenos
Aires.87
La ley también incluye, entre los objetivos de la política ambiental nacional, organizar e
integrar la información ambiental y asegurar el libre acceso de la población a la misma; 88 que es, a
su vez, uno de los instrumentos de la política y la gestión ambiental. 89 El carácter relevante que la
norma le da a la información ambiental, se reafirma más adelante al establecer que toda persona
-física o jurídica, pública o privada- y no sólo las autoridades, deberá proporcionar la información
que esté relacionada con la calidad ambiental y referida a las actividades que desarrolle pudiendo
todo habitante obtener de las autoridades la información ambiental que administren y que no se
encuentre contemplada legalmente como reservada. 90 A su turno, la autoridad de aplicación deberá
desarrollar un sistema nacional integrado de información que administre los datos significativos y
relevantes del ambiente, y evalúe la información ambiental disponible; debiendo asimismo
proyectar y mantener un sistema de toma de datos sobre los parámetros ambientales básicos,
estableciendo los mecanismos necesarios para la instrumentación efectiva a través del COFEMA. 91
Las autoridades son además responsables de informar sobre el estado del ambiente y los posibles
efectos que sobre él puedan provocar las actividades antrópicas actuales y proyectadas; debiendo el
Poder Ejecutivo, a través de los organismos competentes, elaborar un informe anual sobre la
situación ambiental del país que presentará al Congreso de la Nación, conteniendo un análisis y
evaluación sobre el estado de la sustentabilidad ambiental en lo ecológico, económico, social y
cultural de todo el territorio nacional.92 Para dar cumplimiento a esto, el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sustentable de la Nación publicó el 20 de abril de 2017 el último Informe del Estado del
Ambiente -2016- que fuera presentado al Congreso de la Nación, en formato digital. Es un trabajo
que puede ser consultado en la web.93
Por ser el acceso a la información pública, como ya dijimos, un requisito previo e
imprescindible para la participación ciudadana, ya que quien esté desinformado o informado de
manera inexacta o parcial, no tendrá la posibilidad de participar adecuadamente en los procesos de
toma de decisión, la ley también se ocupa de esta cuestión expresamente, 94 mientras que, para
completar la tríada de los denominados “derechos de acceso”, a la legitimación para el acceso a la
justicia se la vincula al amparo ambiental previsto por el Artículo 43, párr. 2º CN.95
Valiéndose de las normas precitadas, la Corte Suprema de Justicia de la Nación en su primera
decisión en la emblemática causa de la Cuenca Matanza-Riachuelo resolvió en el Punto V.5
requerir al Estado Nacional, a la Provincia de Buenos Aires, a la ciudad de Buenos Aires y al
COFEMA para que en el plazo de treinta días y en los términos de la Ley 25.675 presentasen un
plan integrado (conf. artículo 5) basado en el principio de progresividad (conf. artículo 4) que
86Artículo 2.j.
87Artículo 23
88Artículo 2.i.
89Artículo 8.5.
90Artículo 16.
91Artículo 17.
92Artículo 18.
93 https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/mayds_informe_estado_ambiente_20
16_baja_1_0.pdf
94Artículos 2.c. y 19 a 21.
95Artículos 31 y ss.
contemplase un programa de información ambiental pública a todo el que la requiriera,
especialmente los ciudadanos del área territorial involucrada (conf. artículos 16 y 18).96
En virtud de la supremacía interpretativa que la Ley 25.675 asumió frente a las demás leyes
ambientales federales,97 sus normas –de orden público- prevalecen sobre las de la Ley 25.831, la
cual, por ser de presupuestos mínimos es, a su vez, el marco de las leyes locales que normen la
materia.98 Por ello, la última impone a las autoridades nacionales y locales concertar criterios para
homogeneizar los procedimientos de acceso a la información ambiental en cada jurisdicción,
siempre en el marco del COFEMA.99
La información ambiental, cuyo libre acceso garantiza ésta última, es la que se relaciona con la
protección del ambiente, los recursos naturales o culturales que lo integran y el desarrollo
sustentable,100 que obre en poder del Estado, al quien la Ley 25.675 le encomendó generarla,
elaborarla, analizarla e evaluarla. De ahí que, el sujeto pasivo sea exclusivamente el sector público,
estatal, y no estatal, en todas sus esferas. 101 Mientras que el sujeto activo es toda persona, física o
jurídica, no necesitándose invocar razones ni interés determinado y siendo gratuito el acceso, salvo
los gastos vinculados con los recursos utilizados para su provisión 102 que debe hacerse en un plazo
máximo de treinta días.103 La autoridad sólo podrá denegar la entrega de la información solicitada
por decisión fundada y por darse los excepcionales supuestos previstos en la ley.104 Y debe, además,
cooperar para facilitar el acceso a la información ambiental, promoviendo la difusión del material
informativo que se genere.105

A modo de cierre
La democracia, entendida como un sistema donde la legitimidad de origen surge de elecciones
transparentes y periódicas y se respetan los derechos y libertades de todas las personas, requiere la
existencia de algunos prerrequisitos para asegurar estos fundamentos, entre ellos, el acceso a la
información pública. Sólo así, todos podrán conocer las decisiones que se toman o se desestiman en
el poder y las razones de esas elecciones. Si bien en el texto estrictu sensu de la Constitución
Nacional no se previó expresamente dicho acceso, el bloque de constitucionalidad y la
interpretación que de sus normas han hecho la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la
Corte Suprema federal no dejan dudas acerca de su inclusión en el ordenamiento jurídico argentino.
En materia de asuntos ambientales, que el Estado garantice el acceso a la información resulta
imprescindible para garantizar una activa y responsable participación ciudadana que posibilite la
manda constitucional de preservar el ambiente. Sólo con información adecuada se podrán evaluar
las estrategias a implementar y controlar las políticas aplicadas.
En los últimos tiempos se han ido dictando distintas leyes y se han ido tomando decisiones
96CSJN, Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños
derivados de la contaminación ambiental del río Matanza – Riachuelo) -2006-, Fallos 329:2316.
97Artículos 3 y 4.
98Valls, Mario F. Derecho Ambiental, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2016, página 216.
99Artículo 5.
100Artículo 2.
101Artículos 1 y 4.
102Artículo 3.
103Artículo 8.
104Artículo 7.
105Artículo 6.
judiciales que parecen ir en el rumbo deseado. Sólo resta esperar que la tendencia se afirme y,
mejor, se profundice. La democracia se verá, así, fortalecida.
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Blockchain: ¿amenaza o refuerza la soberanía estatal?

Autor: Franco Gabriel Ciucci

Correo: francociucci@hotmail.com

Institución: Universidad Nacional del Sur

Área temática: Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

Resumen: En este trabajo analizamos las implicancias de blockchain en la organización estatal. Si

asumiéramos que una blockchain puede garantizar la toma de decisiones de manera descentralizada
y segura mediante contratos inteligentes: ¿cuál sería el rol de los Estados en este nuevo panorama?
¿Se vería amenazada la soberanía estatal? En nuetro análisis distinguimos tres tipos de tecnologías a
las que actualmente se les aplica dicho término: denominamos abierto, al modelo utilizado por las
criptomonedas; privado, a aquél que limita el número de usuarios y estoniano, al sistema de
seguridad cibernética de Estonia. Nosotros entendemos que el blockchain abierto podría amenazar
la soberanía estatal, sin embargo sus limitaciones técnicas hacen que en la práctica ello sea inviable.
Por otro lado, mientras que el blockchain privado se limita a fines ajenos a lo político, la tecnología
de Estonia posibilita el desarrollo de nuevas herramientas para los fines estatales (servicios
digitales, registros de propiedad, etc.). En conclusión, la tecnología permitirá a los Estados actuales
nuevos desarrollos, pero las tradicionales funciones gubernamentales continuarán en manos de las
instituciones democráticas de cada país.

Palabras clave: blockchain, Estado, democracia, soberanía.

Abstract: In this paper we analize the blockchain effects in the governmental organization. If we
assumed that blockchain can guarantee a secure and descentralized way of decision making by
using smart contracts: Which would be the State´s role in that scenario? Would the State´s
sovereignty be under threat? In our wok we distinguish three kind of technologies that are actually
called blokchain: we name opened to the model used by cryptocurrencies; private to which that
limitates the number of participants and stonian blockchain to the estonian cybernetic security
system. We think that opened blockchain could menace State´s sovereignty, but its technical
limitations make it to be non-viable. On the other side, while private blockchain do not apply to
political aims, the stonian enable the development of new tools to the State´s objectives (digital
services, property registries, etc.). To conclude, we think that the technology will allow States to
new developments, but the traditional governmental functions will still be run by the democratic
institutions of each country.

Keywords: blockchain, democracy, State, sovereignty.

Introducción

En este trabajo nos proponemos analizar los efectos de blockchain en el plano de la ciencia
política. El objetivo principal que nos planteamos es determinar qué incidencia tiene este nuevo
sistema en la soberanía estatal: ¿condiciona a las funciones tradicionales del Estado o, por el
contrario, otorga nuevas herramientas para el desarrollo político de las sociedades sin desvirtuar su
organización tradicional?

Para ello, previamente debemos indagar en el plano de las ciencias de la computación a los
fines de comprender las posibilidades que brinda esta nueva tecnología. De ese modo, intentaremos
desarrollar el concepto y el contenido de blockchain. Es preciso conocer qué es, para poder
determinar cuáles son sus efectos en la organización política y para qué puede servir o en qué puede
perjudicar a los gobiernos estatales. Está claro que al afectar al sistema político se cuestiona la
organización democrática que lo fundamenta, por ende es de suma importancia analizar y
comprender hasta qué punto esta tecnología puede tener un carácter disruptivo en la sociedad.

Una vez aclarada la cuestión tecnológica, realizamos un análisis del concepto soberanía que
es clave a los fines de nuestro trabajo. Luego, presentamos un desarrollo somero de cuáles son las
funciones propias del Estado moderno, es decir el contenido de la soberanía estatal para así poder
analizar, punto por punto, en qué incide o puede incidir la existencia de blockchain en la misma.
Los cuestionamientos que intentaremos resolver son: ¿Afecta de algún modo a las instituciones
políticas la aplicación de blockchain?¿Pone en riesgo la soberanía de los Estados?¿Existe alguna
manera de que blockchain sea aplicada a favor de las instituciones democráticas?

Aunque el vínculo tan estrecho entre la organización socio-política y una herramienta

tecnológica pueda parecer extraño, en la misma se reflejan luchas de contenido más antiguo y
profundo, así como una gran carga ideológica de quienes han trabajado primariamente en su
desarrollo. Es decir, el origen de blockchain como mecanismo de moneda descentralizada implica
un importante cuestionamiento a las autoridades instituidas y ello se ha visto plasmado en los
efectos sociales y políticos que ha ocasionado desde la irrupción del Bitcoin en el año 2009.

Los desarrollos en la tecnología producen cambios continuos en la sociedad, generan

modificaciones en las relaciones sociales, políticas y económicas. Con el surgimiento de blockchain
(o cadena de bloques) nuevos actores aparecen en la política, nacional e internacional, junto con
nuevos desafíos, conflictos y oportunidades. Por ello, desde el campo académico se intenta explicar
qué tipo de organización social se corresponde con el desarrollo y la proliferación de esta nueva
tecnología digital, cuyas capacidades aún están siendo exploradas. Si asumiéramos que una
blockchain puede garantizar la toma de decisiones de manera descentralizada y segura,
garantizando el cumplimiento de las mismas mediante contratos inteligentes: ¿cuál será el rol de los
Estados en este nuevo panorama? ¿Asistimos a un nuevo tipo de contrato social?

Para finalizar, intentaremos concluir cuáles son los desafíos que brinda esta nueva irrupción
en las sociedades democráticas, analizando los principales efectos socio-políticos ocasionados
desde la misma. Luego, analizaremos hasta qué punto puede o ha podido socavar el blockchain las
instituciones actuales. Por útlimo, procuraremos determinar en qué medida será útil para reforzar o
mejorar el sistema actual, siendo en tal caso una herramienta más para la organización política que
no afecta el orden instituido.

¿Qué es blockchain?

“La definición no es otra cosa que el fin del tema que se presenta

y, si no está bien establecida, todo cuanto se construya

sobre ella se vendrá abajo de inmediato”(Bodin, 1997:82).

 El primer problema que nos presenta esta nueva tecnología es su definición, ya que no hay un
consenso unánime sobre cuáles son los requisitos exactos para saber cuándo estamos frente a una
herramienta que pueda ser denominada blockchain (Jeffries, 2018). En principio es una tecnología
digital, cuyas diversas formas de aplicación impiden la existencia de un concepto unívoco. Ello se
debe a que el mismo término es utilizado para distintas tecnologías con características diferentes.
Por un lado, todas las criptomonedas que han aparecido en los últimos nueve años dicen ser basadas
en blockchain, aunque el sistema que utilizan es, en la mayoría de los casos, diferente. Por otro
lado, existe una modalidad de tecnología digital que es comúnmente llamada blockchain privada o
permitida (permissioned blockchain) que posee una característica cuya ausencia es esencial en el
modelo clásico de las criptomonedas, esto es autoridad central. Finalmente, el gobierno de Estonia
desarrolló un sistema con características distintas a las anteriores que igualmente llaman
blockchain. En definitiva, el panorama de análisis es complejo, porque la realidad lo es,
intentaremos distinguir las diversas métodologías de uso de las cadenas de bloques para poder luego
analizarlas en sus efectos políticos.

El sistema utilizado en las criptomonedas fue creado en el año 2009 para el desarrollo del
Bitcoin. El mismo fue llevado a la red por programadores desconocidos, luego de la aparición del
paper “Bitcoin: A Peer-to-Peer Electronic Cash System”, publicado con el pseudónimo de Satoshi
Nakamoto en el año 2008. Por ese motivo, frecuentemente se define -confusamente- a blockchain
como la base de datos que contiene las transacciones ejecutadas en Bitcoin (Atzori, 2015:2). Cabe
destacar que blockchain no está construido sobre una nueva tecnología, sino que es una
combinación de tres tecnologías ya existentes: el árbol de Merkle, las pruebas de trabajo y las bases
de datos distribuidas. Si bien el origen del término blockchain (cadena de bloques) no fue
incorporado en el paper de Bitcoin, el mismo se extendió rápidamente por ser un sistema basado en
el árbol de Merkle que se caracteriza -precisamente- por almacenar la información en bloques
encadenados entre sí (Gupta, 2017: 13).

El blockchain creado con Bitcoin consiste en un método de almacenamiento de datos, posee

dos rasgos que son esenciales: proporciona mayor seguridad que los sistemas tradicionales y se
gestiona -en principio- de manera descentralizada. Se considera que es un sistema más seguro dado
que todos los usuarios (nodos) de la red poseen una copia de todos los registros de la cadena, por
ende una modificación inusual puede ser alertada por cada uno de ellos. Además se dice que es
descentralizada porque el control y la toma de decisiones no parten de una autoridad central, sino
que son los propios usuarios quienes determinan su desarrollo. En pocas palabras, es una base de
datos distribuida que registra las transacciones (o eventos) realizadas en esa red y es verificada
mediante el consenso de la mayoría de los nodos participantes (Crosby et al., 2016: 8). La manera
en que funciona el trabajo distribuido en la tecnología de blockchain implica que ellos no
comparten, ni acumulan el poder de procesamiento, ellos sirven a la red de manera independiente,
luego comparan los resultados de su trabajo con el resto de la red hasta que existe consenso de que
ha habido una transacción válida.

Uno de los rasgos más destacados de esta tecnología es que la red es abierta y los
participantes no necesitan saber o confiar en los demás para interactuar (Tapscott y Tapscott, 2017:
5). Aunque algunos nodos puedan ser desconfiables o deshonestos, la red es capaz de verificar las
transacciones y proteger al registro de alteraciones mediante las pruebas de trabajo (Atzori, 2015:
2). Como se expresa en el paper de bitcoin, el sistema funciona siempre y cuando haya una mayoría
de nodos honestos y, en caso de que eso no suceda, los incentivos que se ofrece para el trabajo a
favor de la red producen más beneficios que atacar a la misma (Nakamoto, 2008: 3).

El objetivo de los creadores de Bitcoin fue desarrollar una moneda digital que funcionara sin
intermediarios (peer-to-peer), por ello el sistema precisa garantizar su viabilidad, pese a la ausencia
de una tercera parte confiable. El rol de bancos y Estados es aportar confiabilidad al sistema (Scott,
2015: 1). Por ende, reemplazar al Estado en una función tal como la creación de una moneda
confiable requiere de un sistema que pueda ser seguro y confiable. Bitcoin fue diseñado para ser
público y permitir que cualquiera se una y su cadena de bloques fue creada en la necesidad de
mantener a la gente honesta en ausencia de una autoridad central. El diseño sacrifica eficiencia para
lograr que los robos sean inconvenientes porque reescribir el libro contable requeriría más costos
energéticos de los beneficios que podría otorgar. Para lograr este efecto, la cadena de bloques de
Bitcoin consiste en un libro contable distribuido que registra todas las transacciones desde el
principio hasta la actualidad. Las copias del libro no se guardan en un lugar central; en cambio, son
conservadas por sus usuarios.

La parte más interesante del algoritmo de validación de bloques es el concepto de prueba de

trabajo, cuyo propósito es hacer difícil a la creación de bloques para prevenir los ataques que
implicarían reescribir toda la cadena con un contenido diferente. La única manera de crear un
bloque válido es prueba y error, repitiendo el intento hasta que un nuevo “hash” sea acertado para
poder agregar un bloque (Butterin, 2014: 7). Quienes realizan esa tarea son los usuarios llamados
“mineros” que lotean transacciones y las agregan al libro en bloques, criptográficamente unidos a
cada uno de los bloques anteriores (Jeffries, 2018: 3). Cuando el esfuerzo de la computadora ha sido
realizado para hacer la prueba de trabajo, el bloque no puede ser modificado sin volver a escribir
todos los bloques de la cadena. La prueba de trabajo es útil también para determinar cuál es la
decisión de la mayoría que se determina observando la cadena más larga, es decir el consenso se
expresa trabajando para extender la cadena que se considera la correcta (Nakamoto, 2008: 3).

Por convención, la primer transacción en un bloque es la que crea un nuevo Bitcoin que le
pertenece al creador del bloque. Ello agrega un incentivo al nodo para mantener la red y es una
manera de poner la moneda en circulación. El incentivo de trabajo también puede ser otorgado por
el cobro de comisión por cada transacción. Una vez alcanzado el número predeterminado de
monedas, el único incentivo para las transacciones va a ser la comisión de las mismas (Nakamoto,
2008: 4).

En la práctica, la acción de minar naturalmente se recentraliza debido a las economías de

escala, por ende solo unos pocos grupos de mineros controlan el proceso de transacciones y, ello les
puede permitir realizar ataques al sistema de diversas maneras. Específicamente, es vulnerable a dos
formas de centralización: primero, el sistema es dominado por computadoras diseñadas para ello
-por ende mucho más eficientes-; segundo, la mayoría de los mineros no validan localmente la
creación de bloques, sino que confían en los datos aportados por un pool minero centralizado sobre
el cual trabajan. Todo ello significa que minar para Bitcoin, no es un trabajo equitativo e igualitario,
sino que requiere inversiones de millones de dolares (Butterin, 2014: 32).

Todas las transacciones son registradas en la red -recordemos que es pública y abierta- lo cual
puede afectar la privacidad de las transacciones, aunque la misma puede ser mantenida conservando
las claves públicas en anonimato. Cualquiera puede ver que alguien está enviando una cantidad de
monedas a otra persona, pero sin poder saber quiénes son las personas involucradas (Nakamoto,
2008: 6).

Como no hay una manera intrínseca de determinar entre dos transacciones cuál se realizó
primero, durante décadas ello impidió el desarrollo de una moneda digital descentralizada, ya que
era posible que un sujeto transfiriera dos veces la misma moneda -el problema del doble envío-, la
cadena inventada por Satoshi fue la primer solución (Butterin, 2014: 1). Cuando una parte envía una
criptomoneda a otra, el monto es sustraido de la billetera de aquél que lo envía y agregado a la
billetera de quien lo recibe. La cadena de bloques es actualizada para mostrar el nuevo balance de
las dos cuentas mediante una cadena de transacciones históricas, resultando en un libro contable
distribuido que puede ser confiable sin ninguna verificación externa (Potts y otros, 2016 :3).

Pese al avance que ofrece la tecnología para favorecer los intercambios, no implica que todos
los elementos necesarios para usar Bictcoins sean seguros en la práctica. Eliminar a los bancos,
también incluye tomarse el trabajo de proveer la seguridad necesaria y poseer el conocimiento
técnico que una institución normalmente posee (Gerard, 2017: 43). Actualmente, ese rol lo ocupan
otros intermediarios que no son bancos, sino empresas cuyos costos de transacción son incluso más
altos que los de las instituciones financieras106.

Luego de la propagación de Bitcoin, han aparecido otros desarrollos de criptomonedas, con

algunas características similares y ciertas variaciones, principalmente en el modo de construir el
consenso. Entre ellas, el caso más famoso es el de Ethereum cuyo objetivo es desarrollar una
segunda parte de la tecnología para utilizarla en otras materias además del uso monetario. Lo que
Ethereum hace es proveer una blockchain con un sistema Turing completo que permite celebrar
contratos inteligentes (Butterin, 2014: 1-2). Un contrato inteligente es un acuerdo en un programa
de computación que se activa cuando una situación particular sucede y que no puede ser interferida
por nadie una vez creado, comprendiendo programas que controlan los bienes adjuntados a
blockchain, ejecutados con el protocolo del mismo sistema (Wall, 2016: 1).

De ese modo, blockchain promete que permitirá a las personas que no confían unos con otros
a trabajar juntos. El problema es que solo lo hace parcialmente, con una alarmante ineficacia y en
una manera que naturalmente tiende a centralizarse hacia unos pocos ganadores. La propuesta usual
para evitar ello sería con una autoridad central, punto en el cual es probable que blockchain ya no
sea la mejor opción (Gerard, 2017: 80). Además, uno de los principales problemas de estas redes es
el alcance a grandes escalas, si tuvieran que procesar la misma cantidad de transacciones que Visa,
el sistema colapsaría totalmente. La ventaja de Ethereum a ese respecto es que los nodos no
necesitan almacenar toda la historia de la cadena, sino solo el estado (Butterin, 2014: 33), aún así la
diferencia de costos energéticos entre los sistemas tradicionales y el del blockchain de las
criptomonedas es significativo.

Como hemos dicho, una crítica de importancia no resuelta es la cuestión de la centralización a

la que tiende este tipo de sistemas. El sistema de construcción de consenso distribuido es de tipo
competitivo, a medida que más crece la cantidad de usuarios es más difícil hallar el código que
permite agregar bloques al sistema. Quienes más probabilidades tienen de hacerlo, son aquéllos que

106Para comprar Bitcoins, es necesario recurrir a un intermediario a quien se le paga con dinero efectivo o
mediante transacción bancaria, incluyendo una comisión por dicha intervención. A ello, debe sumarse la
comisión del minero que incluya la transacción de nuestra adquisición en un bloque de la cadena. Como se
ve, las criptomonedas en vez de eliminar intermediarios, los multiplica. Para mayor información ingresar a
https://www.coindesk.com/information/how-can-i-buy-bitcoins/.
más recursos energéticos y computacionales destinan a ello. Por ende, la competencia lleva a que
solo los que más dinero invertido tienen puedan crear bloques y, desde luego, obtener las ganancias
que ello conlleva -Bitcoins, Ethers, etc.-, eliminando del sistema a los simples usuarios para quienes
se torna anti-económico participar. Aquí ya deja de ser cierto que es un sistema que otorga igualdad
de oportunidades para todos los que quieran participar. Tampoco es aceptable ya, considerar que es
un sistema democrático en el cual el consenso está totalmente distribuido. Quienes más tienen, más
ganan y, además, más poder de decisión conservan.

Las blockchains son útiles para registrar información estática y dinámica (transacciones)
haciendo una evolución en los sistemas de registro informático. En el primer caso, funciona como
un registro en el cual la información puede ser almacenada en tres combinaciones: a) información
desencriptada: puede ser leída por cualquier participante de la red; b) información encriptada: puede
ser leída por participantes con la clave necesaria; c) información “hasheada”: puede ser utilizada
para mostrar que la información que contiene no fue modificada (Bauerle, 2018).

Para modificar los datos se requiere re-escribir toda la cadena, por ello se dice que es
inmutable. Es decir, el árbol de Merkle es el sistema de encadenamiento que garantiza que cada
bloque está vinculado al anterior, no se puede modificar uno sin modificar a todos los demás. Para
hacer cambios en el árbol, hay que re-escribirlo completamente y como la forma de agregar un
bloque es a través de la prueba de trabajo, la cual requiere un esfuerzo computacional para poder
hallar el código correcto, a medida que la red se extiende es cada vez más costoso realizar una
modificación de ese tipo.

Si bien es cierto que blockchain hace un gran aporte para asegurar la inmutabilidad de los
datos, para una empresa, organización o compañía, no es razonable exponer toda su información
abiertamente a Internet, aunque la misma pueda estar encriptada. Por eso, se crearon las blockchain
“permitidas o privadas” (permissioned blockchains), para usuarios aprobados únicamente. Las
cuales utilizan sistemas de consenso distintos al de Bitcoin, porque no se presenta la desconfianza
entre los participantes que reina en la mencionada moneda. Hay distintas maneras de determinar el
consenso acerca de quién escribe el próximo bloque. El sistema de Bitcoin es de tipo competitivo
(la prueba de trabajo) y consume mucha energía eléctrica. En las blockchain privadas la validación
puede ser por sistemas diferentes, como votación, u otra forma de validar transacciones acordada
por los participantes (firma digital por ejemplo). Al no contar con un sistema de minería, no es
necesario recompensar a los mineros que certifican las transacciones, la velocidad es mayor, ya que
el sistema es más pequeño (Cépeda et al., 2017: 25). Las blockchain permitidas, utilizan formas
más económicas, puede ser por turnos entre los miembros o directamente con autoridad central. Se
presenta, asimismo, la crítica de que las blockchain permitidas son un sistema muy ineficiente de
administración central de la base de datos (Gerard, 2017: 165-167). A su favor, está el hecho de que
aportan seguridad a las bases de datos de organizaciones, ya que un eventual ataque sería más difícil
puesto que los datos se encuentran distribuidos. Sin embargo, algunos críticos dicen que es un
nuevo nombre para una tecnología vieja que no sería más que una base de datos compartida
(Stinchcombe, 2017: 7-9; Jeffries, 2018:4).

Además del modelo de blockchain de las criptomonedas y las llamadas blockchain permitidas
(o privadas), se encuentra el desarrollo realizado por el Estado de Estonia que es llamado
blockchain, el cual precede al Bitcoin (2007). Dicho país ha sido el que más ha aplicado las nuevas
tecnologías digitales en el gobierno, actualmente todos los trámites pueden ser realizados desde una
computadora y todas las áreas de gobierno gozan de interoperabilidad 107. Lo que el Estado de
Estonia denomina blockchain, nada tiene que ver con el sistema público y competitivo de las
criptomonedas. Los datos de ese país se protegen con el uso de “hashes” que son los códigos que
vinculan los bloques entre sí para dotarlos de mayor seguridad. Originariamente, lo denominaban
“hashes vinculados con marcas de tiempo” (hash-linked time-stamping). Puede que un motivo para
que utilicen el término blockchain es la gran popularidad que el mismo ha logrado a lo largo y
ancho del planeta, lo cual se muestra como una buena estrategia de marketing que a su vez no es
ilegítima, ya que no existe consenso universal al respecto (Jeffries, 2018: 4). Lo cierto es que dicho
país, además de haber desarrollado puertas adentro los sistemas de datos, también es un proveedor
de ese tipo de servicios para distintos países y organizaciones (por ejemplo el Departamento de
Defensa de EEUU). En definitiva, aquí blockchain tiene el significado de una base de datos con una
autoridad central (la organización, compañia o Estado que la utilice) que se apoya en el árbol de
Merkle para evitar los ataques de hackers a la misma.

En conclusión, hemos presentado básicamente tres modelos de tecnología que se difunden

con el nombre de blockchain y que son diferentes, como bases de datos tienen diseños distintos y
sus fines y efectos son diversos. En este trabajo llamaremos “blockchain abierto” al modelo en el
que se basan la mayoría de las criptomonedas, continuaremos utilizando el término “blockchain
privado” para aquél que limita el número de usuarios y “blockchain estoniano”, será el nombre que
usaremos para referirnos al sistema del país báltico.

Estado y soberanía

107La interoperabilidad implica que los distintas áreas del gobierno pueden acceder a datos que generan o poseen el
resto, evitando así una innumerable cantidad de trámites.
 El concepto de soberanía es uno de los más centrales y complejos en la ciencia política, ha
sido definido innumerables veces y, en algunos casos, de manera contradictoria. Podemos distinguir
tres acepciones principales para soberanía: primero, como la potencia pública suprema; segundo,
para determinar quién es el titular de la legitimidad del poder; tercero, a nivel internacional se
utiliza para hacer referencia al deber que tienen los Estados de respetar la integridad territorial y la
libertad decisoria de los demás.

El término soberanía fue definido por primera vez por Jean Bodin (1520-1596) para quien es
“el poder absoluto y perpetuo de una república” (1997: 120). El carácter de perpetuo le sirve al
filósofo para distinguirlo del mero poder temporal que pudiera ejercer un rey o un príncipe. Por eso
la perpetuidad del poder le pertenece a quien es el titular del mismo y no a quien momentáneamente
lo ejerce. En esta concepción y en las subsiguientes -Hobbes, Locke, Rousseau, entre otros-
podemos observar el uso indistinto de la palabra soberanía para referirse tanto al ejercicio supremo
del poder político, como a la titularidad del mismo. Si bien la consideración respecto a la primer
acepción se ha mantenido en el tiempo, ello no ha sucedido con respecto a la titularidad de la
misma: para los teócratas, era Dios; para los absolutistas, era la corona; para ciertos contractualistas,
el pueblo. Es decir, es el fundamento del ejercicio del poder político en un determinado territorio, el
que ha cambiado en las distintas etapas de la historia reciente. Es claramente un concepto
íntimamente ligado al nacimiento de los Estados modernos. Por supuesto que la visión de soberanía
cambia entre los distintos teóricos, porque es un término que les sirve para justificar el tipo de orden
social que intentan defender o explicar: mientras que para Hobbes la soberanía es un derecho que el
pueblo le entrega voluntaria y gratuitamente al soberano, para Rousseau la soberanía es un derecho
inalienable que siempre reside en cabeza del pueblo.

Desde el año 1648 -al cabo de la guerra de los 30 años- se encuentra vigente (o al menos en
teoría) el sistema instaurado por la paz de Westfalia la cual consagró a la soberanía territorial como
un elemento central de los Estados, dando origen formal a los Estados modernos. Desde entonces, la
soberanía es un principio que los países deben respetar mutuamente y se basa en la idea de que cada
Estado debe ejercer sus competencias en su propio territorio, absteniéndose de hacerlo en el resto.
Como explica Benoist: “a escala internacional, la soberanía significa que nada del exterior puede
ser impuesto al Estado sin su consentimiento” (1999: 1). Con el desarrollo conceptual e histórico, la
soberanía -en su tercera acepción- devino en un rasgo esencial y reconocido a nivel internacional.
La Carta de las Naciones Unidas establece que “la organización está basada en el principio de la
igualdad soberana de todos sus Miembros” (art. 2°, inc. 1°).
 Para los fines de nuestro trabajo, la acepción que nos interesa es -prinicpalmente- la primera,
esto es la soberanía como poder supremo en el ejercicio del mando político en un determinado
territorio. Ese poder se cristaliza en distintas potestades que poseen los Estados: poder legislativo y
judicial, recaudación de impuestos, emisión de moneda con curso legal, organización de ejércitos y
fuerzas de seguridad, sistemas burocráticos, etc. Sobre estas características se han consolidado y
desarrollado los Estados-nación, aunque en cierto punto se ha ido atenuando esa supremacía en el
ejercicio del poder. Particularmente luego de la Segunda Guerra Mundial, los Estados han resignado
ciertas potestades políticas en favor de las Organizaciones Internacionales. Por otro lado, las
empresas de carácter transnacional que se han extendido a lo largo y ancho del planeta, poseen una
capacidad de producción y de decisión que atenúan o condicionan el poder de los Estados en sus
propios territorios.

Si bien el sistema consolidado en Westfalia hace casi cuatrocientos años no se asemeja en la

práctica a las características actuales de la organización política y económica, sus principios
políticos siguen vigentes y los Estados-nación continúan existiendo. Por ello, cabe preguntarse:
¿hasta qué punto seguirá siendo el Estado-nación el que ejerza el mando político supremo?
¿Continuará en el futuro la co-existencia “pacífica” de los actores transnacionales, las
organizaciones internacionales y los Estados nacionales?108

Pese a que las empresas transnacionales participan en la toma de decisiones políticas y las
organizaciones internacionales -universales y regionales- limitan la supremacía legislativa,
económica, monetaria, política y judicial de los mismos, parece claro que los Estados siguen -y
seguirán- teniendo soberanía territorial -aunque no absoluta como se entendía antes. Ello se ve
nítidamente en países como los de la Unión Europea, donde la integración ha llegado al punto más
alto de toda la historia, aún así los países mantienen su capacidad recaudatoria, sus ejércitos y
burocracias.

Corresponde hacer una distinción entre las limitaciones a la soberanía estatal como
consecuencia de los actos a los cuales voluntariamente los Estados adscriben, respecto a aquellas
vicisitudes de la realidad que son ajenas a la voluntad de los sujetos políticos. Con esto queremos
decir que cuando un Estado firma un acuerdo internacional limitando sus potestades en ciertos
campos, por ejemplo el económico, lo hace conforme al sistema instituido y va en sintonía con la
108Considerando caducado el sistema Westfaliano, Strange afirma que: “La dispersión global de los actores crea
jurisdicciones distintas para cada una de sus acciones, la coexistencia de muchos Estados dentro de los Estados, tiende a
generar organizaciones de tipo feudal con obligaciones mutuas, haciendo perecer las bases de los distintos cuerpos
políticos” (1999: 15).
voluntad expresada por quien es el titular de la soberanía -en la concepción actual de la misma- que
es el pueblo. En cambio, cuando una empresa o una organización no estatal afecta de cualquier
modo una potestad estatal, lo hace de manera contraria o paralela al sistema político vigente.
Aplicando estas ideas al fin de este trabajo debemos afirmar que si a través del sistema brindado por
el blockchain abierto se llevan a cabo funciones propiamente estatales, tales como la creación de
monedas, registros de propiedad u otro tipo de servicios públicos, se ve afectada la soberanía estatal
de manera contraria a la voluntad expresada por su titular. Es decir, la utilización de blokchain para
realizar funciones estatales por fuera del Estado mismo, es contraria al sistema vigente, afectando a
las instituciones democráticas.

Estado, soberanía y ¿blockchain?

A la hora de aplicar una herramienta en las relaciones políticas, previamente debemos partir
de las bases y principios de nuestra sociedad y determinar para qué fines pueden servirnos aquéllas
o en qué pueden afectarnos. En ese sentido, el primer principio sobre el que estructuramos nuestra
organización política -en Occidente y en la actualidad- es la igualdad. Sobre la misma, se han
construido, modelado y reformado todas las instituciones que sostienen nuestra sociedad. Si
asumimos que todos los individuos que forman parte de la organización son iguales, corresponde
determinar cómo se toman las decisiones que afectan al grupo. Una opción lógica para ello sería
buscar la unanimidad, sin embargo esa idea se presenta en la práctica como inviable. Por ende, el
sistema político actual se rige por las decisiones que toma la mayoría. Ahora bien, también es
impracticable que todas las decisiones que hacen al cuerpo político pasen por el tamiz de las
votaciones, ello conlleva a que la mayoría elija representantes que son quienes, en definitiva, van a
tomar las decisiones que afectan a la sociedad. En ese sentido, debemos preguntarnos si estamos
dispuestos a cambiar el principio de igualdad, a reemplazarlo por otro que sea mejor o más
eficiente. Si consideramos pertinente mantenerlo, también podemos cuestionarnos si existe una
mejor manera de aplicarlo y hacerlo vigente, puede ser decidiendo con consenso o por mayorías,
pero sin representantes. En definitiva, si acordamos que la mejor manera que tenemos de
organizarnos políticamente es a través del principio de igualdad que confluye en las decisiones de la
mayoría, ejecutadas por sus representantes; entonces debemos preguntarnos si blockchain es una
tecnología acorde con este sistema o si, por el contrario, es disruptiva con el mismo.

En la misma dirección, debemos poner de relieve el principio de prohibición según el cual: “Las
acciones privadas de los hombres que de ningún modo ofendan al orden y a la moral pública, ni
perjudiquen a un tercero, están sólo reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los magistrados.
Ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que
ella no prohíbe” (Constitución Nacional, art. 19). Es decir, conforme al sistema vigente debemos
decir que si las distintas aplicaciones de blockchain son útiles para el sector privado, sin afectar los
derechos constitucionalmente reconocidos o a la organización política en sí misma, no se puede
-legítimamente- interferir en su uso. Por ende, a los fines de este trabajo solo son de interés los usos
de blockchain que sean de soporte o de amenaza al sistema estatal tal como lo conocemos. Es por
eso que los contratos inteligentes, las aplicaciones para celulares, las organizaciones
descentralizadas, empresas y asociaciones que se formen utilizando esta red, no deben ser objeto de
preocupación para la sociedad política, en tanto no confronten con las normas y los fines de la
misma. Por ejemplo, el uso de esta red para el comercio no afecta en sí al sistema, sin embargo, si a
través de ella se evaden impuestos o se trafican objetos ilícitos, debe sancionarse e impedirse tales
actos, pero no a la tecnología como ínsitamente perniciosa.

Para analizar las consecuencias de blockchain en la soberanía estatal, podemos distinguir tres
situaciones de análisis: primero, un área en la cual el Estado no tiene injerencia en aplicación del
principio constitucional de prohibición (acciones de la vida privada); segundo, los casos en los que
la aplicación de blockchain amenacen la soberanía estatal y, tercero, los espacios en los cuales
blockchain puede devenir en una herramienta útil a los fines del Estado. En esta instancia de
análisis corresponde retomar la distinción conceptual que hicimos con respecto a blockchain donde
teníamos: “blockchain abierto”, “blockchain privado” y “blockchain estoniano”.

Comenzando por los espacios ajenos a la política, nosotros entendemos que el análisis de
“blockchain privado” debería ser descartado, ya que su naturaleza de tecnología de usos particulares
y limitado a las necesidades de empresas y organizaciones, la torna totalmente inocua para los fines
públicos. En algunos casos se propone su uso para cuestiones de interoperabilidad estatal, sin
embargo se considera que para ello hay soluciones más eficientes que ya existían previamente
(Stinchcombe, 2017).

Luego, si nos enfocamos en las amenazas a la soberanía estatal, debemos estudiar

concretamente los efectos del “blockchain abierto” en las relaciones políticas. ¿Por qué amenaza o
amenazaría la soberanía estatal la extensión y el desarrollo de las redes de blockchain abiertas?
Existen varias razones para considerar que ello puede ser así, pero básicamente es la creación de un
sistema que podría llegar a funcionar sin la presencia de una autoridad central regulatoria 109.
109Se debe tener en cuenta también que detrás del desarrollo de estas tecnologías subyace una ideología
anarquista-liberal que ve en el Estado un sistema ilegítimo, obsoleto e innecesario (Atzori, 2015:4).
Seguidamente, haremos una síntesis de aquellas funciones que se creen que pueden ser realizadas
con este sistema e intentaremos demostrar que ello no es así, es decir que “blockchain abierta” no
tiene la capacidad práctica para realizar las funciones que cumple el sistema político actual. Luego,
argumentaremos que ello no es conveniente para la sociedad política por los perniciosos efectos que
podría provocar un sistema con tales características.

En definitiva, blockchain ha dado origen a propuestas que desafían las funciones tradicionales
del Estado. Por su parte, Kavanagh y Miscione argumentan que el límite dentro del cual los Estados
funcionan está siendo cuestionado -especialmente- por las nuevas formas de moneda digital y las
infraestructuras que se construyen sobre las mismas (2015:6). Es importante destacar que estas
redes tienen la potencialidad de afectar la soberanía territorial por el simple hecho de que operan sin
límites de esa indole, estar en la red significa tener la capacidad de estar virtualmetne en cualquier
lado. A raíz de este panorama surgen propuestas de toda índole: hay sujetos que abogan por la
eliminación de las autoridades centrales, para reemplazarlas por servicios basados en blockchain
(Atzori, 2015:4); un sector de emprendedores que están organizando proyectos de naciones basadas
en blockchain, recientemente denominadas criptonaciones -por ejemplo Bitnations- (Atzori,
2015:4-5); otros, en cambio, lo promueven como un sistema más eficiente, dentro de la estructura
desarrollada por las autoridades centrales.
En primer lugar, se dice que la economía generada por Bitcoin -aunque pequeña en relación
con las monedas de los grandes países- es la génesis de una moneda que amenaza varios de los
cuasi monopolios que los Estados han tenido por varios siglos (Kavanagh y Miscione, 2015:7). El
uso de estas redes para la creación de monedas presenta severas limitaciones prácticas, como es
sabido las monedas tienen tres funciones básicas para ser consideradas como tales: servir como
medida de valor, como unidad de cambio y como depósito de valor. En el caso de las criptomonedas
no se cumple efectivamente ninguna de las tres características, el sistema no tiene capacidad para
funcionar eficazmente con velocidad como medida de cambio. Su alta volatilidad impide que pueda
ser considerada como un depósito o medida de valor. Actualmente solo se utiliza parcialmente,
como medio de cambio y mayoritariamente como mecanismo para la especulación (Yermack, 2015:
31-43). Por ende, pareciera que el sistema no amenaza a la soberanía monetaria estatal.

En segundo lugar, se argumenta que habiendo nacido como un sistema monetario,

actualmente está siendo promocionado como una infrastructura útil para cualquier necesidad de
autenticar y conservar información (Cheng et al., 2017: 1; Kavanagh y Miscione, 2015:9). Se cree
que blockchain puede ser la herramienta justa para eliminar la necesidad de confianza, por eso se la
presenta como el medio para reducir muchos costos de transacción reemplazando las funciones de
los notarios, bancos, abogados, gobiernos, etc. Parece bastante insensato pensar que una base de
datos pueda tener la capacidad de reemplazar la intervención humana de manera absoluta, aunque
sea cierto que se pueden reducir muchos costos de transacción gracias al aporte de los sistemas de
comunicación y computación. El punto es que no todas las personas están preparadas para acceder,
intervenir y comprender ciertas cuestiones jurídicas, monetarias, económicas o políticas. Por ende,
el hecho de que un sistema pueda aumentar la seguridad en el almacenamiento de los datos y
permitir arribar a un cierto consenso mayoritario, sin la presencia de una autoridad central, no
permite el salto lógico para pensar que los escribanos, los abogados, los bancos o los Estados no
van a ser necesarios. Como hemos expresado previamente, eliminar intermediarios -tales como
bancos- implica que cada persona deberá realizar esas actividades. Lo cual redunda en dos
posibilidades: una, que quienes no puedan adaptarse a esa nueva realidad se queden fuera del
sistema; dos, que aparezcan nuevos intermediarios que ocupen ese lugar, lo que nos dejaría en igual
situación que antes.

En tercer lugar, con el desarrollo de la plataforma Ethereum se considera que la utilización de

contratos inteligentes hace innecesaria a las instituciones para garantizar el cumplimiento en las
relaciones contractuales, es por eso que se enfatiza en la posibilidad de desarrollar instituciones
descentralizadas y sin jerarquías. El sistema que ofrece Ethereum de códigos que ejecutan
automáticamente un contrato una vez que se cumplen ciertas condiciones solo aplica para bienes
que estén dentro de la red Ethereum. Es decir, no existe una manera de ejecutar la mayoría de los
contratos que son ajenos a esa realidad tecnológica, sino que solo es aplicable para transferir las
criptomonedas de una cuenta a otra cuando se den determinadas circunstancias. Por otro lado, para
poder celebrar ese tipo de contratos se deben poseer los bienes que se introducen en la relación
contractual, lo cual limita la posibilidad de contratar para quienes carecen de dichos bienes. En otras
palabras, cuando se celebran esos acuerdos cada parte tiene que tener los medios para garantizar el
cumplimiento, lo que en la práctica actual sucede, por ejemplo, con una garantía real. Además, a
este sistema también le caben las críticas indicadas en el apartado anterior. Es decir, no es viable
imaginarse un sistema sin la estructura institucional y legal que garantiza el cumplimiento de los
acuerdos (Bass, 2017: 4).

En cuarto lugar, hay quienes plantean que blockchain abierto va a permitir realizar las
elecciones electrónicas de manera transparente y eficaz. Ello no es así, principalmente por tres
motivos: primero, las elecciones ya tienen una autoridad central determinada que varía en cada
organización política (colegios electorales) que es quien determina qué se va a votar, cuándo y
quién puede hacerlo; segundo, que blockchain abierta es esencialmente incontrolable, los mineros
son libres de incluir las transacciones que deseen, no hay un mecanismo que dé certeza para que los
votos válidos sean incluidos y los inválidos excluidos; tercero y último, que las votaciones son
anónimas y blockchain abiertos no pueden dar garantías absolutas para mantener el anonimato, ya
que pese a que la información permanezca encriptada, la red es pública y su privacidad puede ser
vulnerada (Bernhard et al, 2017: 8-9).

Desde otro punto de vista, por más que pudiera ser factible llevar a cabo lo que se promete
con las “blockchain abiertas”, nosotros consideramos que ello no sería conveniente, es decir que
sería socialmente pernicioso. La principal razón para ello es que un sistema de tipo competitivo
basado en el poder energético y computacional para su desarrollo, en vez de crear descentralización
y consenso distribuido de manera equitativa, tendería ha profundizar las desigualdades ya
existentes, producto de la concentración a la que naturalmente tiende. Teniendo en cuenta lo
sucedido hasta ahora, solo cabe esperar que esa tendencia se acentúe en lugar de dirigirse hacia la
distribución, ello hace peligrar al principio de igualdad tanto en el panorama económico, como en el
político, porque hace incrementar tanto la concentración de recursos -producto de los beneficios que
la red otorga a los mineros-, como la de poder decisorio, ya que un pool minero que logre controlar
más del cincuenta por ciento del sistema tendría el control del mismo.

En conclusión, nosotros entendemos que el sistema de “blockchain abierto” no es viable

desde el punto de vista práctico para utilizarse en ninguna función política, sea para favorecer o
para afectar la soberanía estatal. Por otro lado, un sistema basado en el desarrollo competitivo del
blockchain abierto solo serviría para incrementar las inequidades económicas y para desvirtuar los
principios democráticos.

Nos resta analizar los efectos en la soberanía del blockchain estoniano el cual es un sistema
de seguridad cibernética diseñado para proteger los datos del Estado. En ese sentido, es lógico
aseverar que esa tecnología es una herramienta que devendrá esencial para la protección de los
datos públicos y permitirá profundizar de manera segura la digitalización de los servicios estatales,
garantizando la seguridad de la información a través de la distribución de la misma. En Estonia, esta
tecnología es de gran importancia para aumentar la seguridad y el funcionamiento del sistema
político, dado que todos los datos de relevancia se encuentran digitalizados y todos los trámites y
servicios se pueden gestionar desde una computadora. Cabe esperar que ello se traspolará al resto de
los países, lo cual permitirá reducir los costos de transacción manteniendo la democracia
institucional.
TABLA 1.

Blockchain y Tipo de tecnología blockchain

soberanía Abierto Privado Estoniano

Afecta X X
Efectos en la
X Es inocuo X
soberanía estatal
X X Favorece

Fuente: Elaboración propia

Conclusión

En este trabajo hemos analizado las distintas tecnologías que se corresponden con el nombre de
blockchain, para un mejor desarrollo de nuestro trabajo distinguimos entre: blockchain abierto, para
referirnos a los modelos públicos y descentralizados que utilizan las criptomonedas; blockchain
privado, para mencionar el sistema que limita la cantidad de usuarios y que suelen incorporar
autoridad central; por último, denominamos blokchain estoniano al sistema de seguridad cibernético
que fue inventado y aplicado por el gobierno de Estonia.

Después de haber analizado la cuestión computacional, nos traspolamos a la política, para ello lo
primero que hicimos fue definir el término soberanía. Como hemos dicho, es un concepto de suma
complejidad y de gran importancia para la ciencia política. En ese orden, diferenciamos tres
acepciones para el concepto: primero, soberanía como el poder supremo que poseen los Estados;
segundo, soberanía entendida como la titularidad de ese conjunto de poderes; tercero, en el plano
internacional, se entiende a la soberanía como el derecho-deber de los Estados de respetar el espacio
territorial y la capacidad para decidir libremente en los asuntos internos. A los fines de nuestro
trabajo nos interesa la primer acepción de la cual se derivan el conjunto de funciones que
normalmente entendemos como propias de un Estado. Entre ellas destacamos la capacidad de emitir
moneda, de organizar una burocracia, de hacer ejecutar decisiones judiciales, legislativas y
administrativas, de armar ejércitos, entre otras.

Acto seguido, realizamos un análisis de los efectos de la tecnología blockchain en las funciones
del Estado. Nos preguntamos si la misma afecta la soberanía o si, por el contrario, es una
herramienta útil para el accionar del Estado. Para esa tarea utilizamos las definiciones de blockchain
previamente explicadas. En ese sentido, consideramos que el blockchain permitido se desenvuelve,
en la mayoría de los casos, en espacios que hacen a la esfera privada de los hombres, por ende no es
de incumbencia a los fines políticos. Luego, nos focalizamos en los posibles efectos del blockchain
abierto, el cual podría potencialmente afectar las funciones del Estado, en diversos aspectos. Al
mismo se lo propone como una herramienta capaz de reemplazar las funciones del gobierno para:
emitir moneda, garantizar la ejecución de los acuerdos privados, reemplazar a los sistemas
burocráticos y organizar elecciones válidas. Hemos explicado, punto por punto, por qué motivos en
la práctica ello no es viable.

Por otro lado, desde el punto de vista filosófico consideramos que las objeciones al blockchain
abierto son muy contundentes. A saber, como no garantizan de ningún modo la descentralización y
tienden, por el contrario, a la concentración en pocos individuos de todo el poder computacional de
la red, lo que produce es una desvirtuación total y definitiva del principio de igualdad entre los
ciudadanos, el cual -como sabemos- es esencial actualmente en nuestra sociedad. Es decir, su
extensión socavaría totalmente la equidad económica y política en todos los lugares donde ese
sistema triunfe en reemplzar al Estado.

Finalmente, explicamos que el blockchain de Estonia es un sistema que puede ser muy útil para
proteger la información pública y profundizar la modernización de los servicios estatales, lo cual
puede redundar en una reducción en los costos de transacción y un aumento en la eficiencia estatal,
sin afectar las instituciones democráticas.

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 “PRIVATIZAR ES LA POLÍTICA. EL CASO DEL BANCO SAN JUAN EN LA DÉCADA DE
LOS 90´”.

Autor: Leonardo David, de los Rios.

Área Temática: Estado, Administración y Políticas Públicas.

RESÚMEN

Durante la década del ’90, las privatizaciones en Argentina generaron importantes reformas y
cambios en la esfera económica, política y social, basándose en la lógica global capitalista que
postulaba que era mejor el libre mercado que un Estado regulador e interventor.

Este trabajo analizará el proceso de la privatización del Banco San Juan en el año 1996, en el marco
de la expansión de las políticas neoliberales que marcan la década de los 90`en la Argentina. En
torno a esto, se describirá cómo se produce el traspaso de un modelo en el cual el Estado fue el
agente principal con una activa presencia como regulador de la economía, a un modelo
caracterizado por un achicamiento del Estado y el libre mercado principalmente. Usando las
categorías de O´Donell y Ozlack (1976) se analizará la toma de posición del Estado y de las
principales relaciones de fuerza de la sociedad sanjuanina durante la privatización del banco San
Juan.

Se analizará también cuál fue el contexto nacional y provincial durante la privatización del banco,
quiénes y cómo influenciaron en la toma de decisiones para la elaboración de la política estatal,
como se problematizó la cuestión y en base a esto cual es la actitud y posición de los principales
agentes políticos y sociales.

Se aspira a realizar un análisis que permita comprender esta privatización desde la mirada científica
de las Ciencias Políticas, y su relación con la esfera económica y social.

Trabajo preparado para su presentación en el XII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario 10 al 13 de Septiembre de
2018.
INTRODUCCIÓN.

Este trabajo tiene como objetivo describir el proceso de privatización del Banco San Juan en el año
1996 y analizar la toma de posición del Estado y de las principales relaciones de fuerza en la
sociedad sanjuanina durante dicho proceso.

Durante su desarrollo se aspira a demostrar que dicha privatización no respondió a realizar una
modernización del banco y una mejora en la prestación de servicios, tal como sostenía el discurso
oficial, sino que dicho proceso se enmarca en una lógica global que domina la reforma del Estado
Nacional, y consecuentemente el Estado provincial, beneficiando así los intereses privados.

Los apartados contienen un análisis político sobre cómo se origina y desenvuelve el proceso de
privatización del Banco de San Juan. En el primero se desarrolla la mirada conceptual, la
concepción del Estado desde el punto de vista de la ciencia política, la toma de posición del mismo
frente a una cuestión socialmente problematizada, las políticas estatales, y el ingreso de las
privatizaciones en la agenda política.

En el primer apartado se desarrolla el marco contextual, es decir, una descripción histórica de cómo
se originan y se llevan a la practica la reforma del Estado Nacional y los Estados provinciales,
siendo el corolario de estas reformas las privatizaciones de empresas y servicios públicos. Se
atenderá aquí a observar como la lógica neoliberal dominante iniciada por Reagan y M. Tatcher se
instala en Argentina en la década de los 70´bajo el gobierno de facto de R. Videla, y posteriormente
se cristaliza este modelo sobre el gobierno de Carlos Menem.

En el siguiente apartado, se examina los principales actores sociales y sus discursos, siendo el
gobierno local el agente principal de este proceso.

Por último se presentan las conclusiones finales. Se espera que esta investigación contribuya a
establecer una nueva perspectiva sobre el objeto de estudio, desde un análisis político, analizando el
papel del Estado en el marco de las privatizaciones, las relaciones de los diferentes actores entre sí,
y a su vez su relación con el Estado local, y el carácter económico que domina este proceso.
CAPÍTULO I: MARCO TEÓRICO.

En el presente trabajo se abordara el tema sobre la privatización del Banco San Juan en el
año 1996. Como todo tema político, el de las privatizaciones es un tema polémico que siempre da
que hablar sobre la forma y los objetivos que llevaron adelante tales decisiones.
El trabajo se centrará en la concepción del Estado, y su relación con las principales relaciones de
fuerza sociales. Se describirá el surgimiento de una cuestión problematizada, la toma de posición
del Estado, la política pública y su origen, etapa donde se revela el peso que poseen algunos agentes
sociales para problematizar una cuestión social.

Las privatizaciones no son una política surgida espontáneamente, sino un producto

deliberado y planificado de agentes que representan corrientes neoliberales de pensamiento que
implican determinada posición del Estado.

Se entiende al Estado en su carácter más político, es decir, como el ordenador de las cosas humanas.
En este sentido el Estado es aquello que le da orden u organiza las cosas humanas (trabajo, familia,
la economía, la cultura, la educación, etc.); es decir, que las cosas humanas tienen un molde, una
forma, y esa forma es el Estado en la política. Desde esta perspectiva, el Estado en su accionar no
solo condiciona las relaciones sociales sino que también va constituyéndose a sí mismo; y de esta
forma permite observar la relación entre éste y la sociedad, como así también con los diversos
intereses que en ella se desenvuelven.

El Estado está inmerso en un sistema capitalista de producción, y por ende, las relaciones sociales
suponen desigualdad y por lo tanto se tornan conflictivas. En este sentido, y bajo este sistema
capitalista que se desarrolla sobre una lógica netamente liberal en la cual se sobreestima el ámbito
económico por sobre el político, aparecen los temas de “eficiencia”, “eficacia”, “modernización”
del Estado.

Según James O´Connor el Estado capitalista ejerce una doble función que se torna contradictoria:
tiene dos funciones principales y contradictorias entre sí: Acumulación, es decir garantizar la
reproducción del sistema capitalista y de las relaciones sociales fundamentales, a través de un
conjunto de actividades estatales encaminadas a justamente establecer y crear las condiciones para
que se produzca la acumulación rentable del capital; y Legitimación, esto es, el conjunto de
acciones que lleva a cabo el Estado que ayudan a garantizar la paz y el consenso social, y la
armonía necesaria entre las clases, como condición necesaria para que se garantice la permanencia
del sistema capitalista. Concretamente, O’Connor define a la legitimación como “las razones que da
el Estado a la opinión pública para ocultar las intenciones reales de los programas y políticas del
Estado” (J. O´Connor, 1973, p. 149). El Estado como agente activo se hace visible a través de las
políticas estatales que implementa. Son estas las que permiten observar al Estado en acción, y
consecuentemente entenderlo no como un aparato-estructura, sino como un actor fundamental,
inmerso en un sistema social complejo, que toma posición frente a una cuestión determinada y
consecuentemente toma posición frente a la cuestión. Una cuestión socialmente problematizada es
aquella que por su importancia ha sido incluida en la agenda política para ser solucionada (Oszlak y
O`Donell, 1976). La “agenda” de cuestiones implica que solo algunas de las múltiples demandas,
que los diversos grupos sociales realizan al Estado, sean elegidas (por diferentes factores). Sólo los
actores que poseen ciertas capacidades (económicas, financieras, culturales, simbólicas, etc.) logran
incorporar una demanda a la agenda pública (J. Padioleau, 1989). Frente a esta cuestión socialmente
problematizada (y elegida entre las demás cuestiones sociales) se genera un proceso orientado a su
resolución, en cuyo marco el Estado toma una posición determinada, lo que establecerá una forma
concreta de acción frente a esa situación a resolver (Oszlak y O`Donell, 1976). Además del Estado,
existen diversos actores involucrados en la situación que también toman posición, y elaboran
“definiciones sociales” sobre la cuestión determinada. Una definición social refiere a “las
representaciones y percepciones que tienen los agentes respecto a una situación concreta” (Oszlak y
O´Donnell, 1976). A su vez, esta definición social está relacionada con la importancia que adquiere
el surgimiento histórico de dicha cuestión.

Una cuestión social que pretende convertirse en demanda colectiva, conlleva por tanto un
proceso de gestación hasta que se problematiza y se incluye en agenda, y posteriormente el Estado
en relación a las definiciones sociales existentes sobre dicho asunto toma una posición determinada
y a partir de eso moviliza recursos dando como respuesta una política estatal. Respecto a la
posición del Estado, se observan dos posicionamientos; por un lado una posición activa en la cual
decide iniciar una cuestión, problematizarla y legitimarla, al mismo tiempo que decide bloquear
otras cuestiones existentes que puedan generar inconvenientes con el asunto que éste quiere
instaurar. Por otro lado, se advierten casos de inacción por parte del Estado, en los cuales éste
decide conscientemente esperar a que la cuestión que se problematizó se desenvuelva y los demás
actores involucrados en el asunto definan más concretamente su posición frente a éste.

De esta forma se observan que de la forma en que éste decida insertarse (o no) en el proceso
de resolución de dicho asunto, alterará las fuerzas y posiciones de los actores involucrados en la
cuestión. Asimismo, cuando el Estado decide intervenir activamente en la resolución de la cuestión,
los actores que se encuentran involucrados en la cuestión pueden cambiar su posición respecto a
ésta, con el objetivo de apropiarse de los recursos implicados en la política. En tal sentido, Oszlak y
O´Donnell definen a la política estatal como “conjunto de acciones y omisiones del aparato estatal
que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado, en relación con una
cuestión que despierta la atención, interés o movilización de actores de la sociedad civil” (Oszlak y
O´Donnell, 1976, p.112). En síntesis una política estatal es una toma de posición que intenta
resolver un asunto o cuestión, y dicha intervención establecerá una determinada dirección de los
esfuerzos que generará un impacto futuro (negativo o positivo) en los diferentes sectores de la
sociedad. Se entiende por toma de posición del Estado “explicita una intención de resolver una
cuestión, que se concreta en una decisión o conjunto de decisiones no necesariamente expresadas en
actos formales” (Oszlak y O`Donnell, 1976, p.20).

Que el Estado decida iniciar o no una cuestión, como así también la posición que tomara
frente a ese asunto son factores de gran importancia para los diferentes actores sociales
involucrados en la cuestión, debido a que según eso pueden redefinir sus posiciones. No solo la
posición del Estado genera redefiniciones en los actores involucrados, sino también las políticas
estatales originan transformaciones al interior del Estado mismo, es decir, de las diferentes unidades
o agencias burocráticas (encargadas de la ejecución de la política) que reajustan su posición frente a
un asunto o política determinada. Se puede establecer una doble significación de la “arena de
conflicto” (Oszlak, 2006), por un lado aquella del ámbito externo al Estado, es decir, en la que se
desenvuelven los actores sociales, grupos sectoriales, que ejercen presión al Estado para que este
tome una posición y consecuentemente genere una política que beneficie sus intereses; y como
segundo aspecto la del ámbito interno al Estado, es decir, aquella en donde entran en juego las
agencias burocráticas que influyen con sus recursos y capacidades para la realización (o no) de una
política definida previamente.

Al tomar posición el Estado formula determinados objetivos de manera tácita o explícita. Se

entiende por objetivos concretos a aquellas premisas explicitas básicas que impulsan un
determinado proyecto. Asimismo, la lógica implícita se refiere a aquellos fines y objetivos que se
pretenden alcanzar, y que no están expresos en forma directa (M. Twaites, 1993).

Por último, se entiende por privatización el proceso mediante el cual se transfiere toralmente
la gestión, administración y representación de un bien público o empresa pública administrada por
el Estado, a manos de particulares privados.

Las principales categorías de análisis que se desarrollarán en los siguientes capítulos en torno al
objeto de estudio serán: política estatal y el contexto legal e ideológico en el que se enmarca,
cuestión socialmente problematizada, toma de posición –tanto del Estado como del resto de los
agentes sociales- y objetivos explícitos y lógica implícita.

CAPÍTULO II: SOBRE CONTEXTOS - Nacional y Provincial.

Este capítulo se desarrolla en torno al contexto en el cual se desenvuelven las

privatizaciones. Se hará referencia aquí al periodo previo a los años 90´ con la finalidad de entender
y demostrar cuales fueron las situaciones históricas y las circunstancias económicas, sociales y
políticas que dieron lugar al establecimiento y desarrollo de lógica neoliberal en Argentina y su
política privatista.

A partir de los años 40´, particularmente luego del primer gobierno de Juan Domingo Perón
donde “el Estado comenzó a cumplir dinamizador de la economía en general, y de la industria en
particular, instalándose como principal protagonista en la producción de bienes y servicio” (Zeller,
1997, p.8), y hacia mediados de la década de los 70´, la sociedad argentina se caracteriza por ser
una de las más homogéneas de Latinoamérica con respecto a las condiciones sociales y políticas de
la época. Desde aquel entonces, su desarrollo se basó en postulados como el ascenso social, mejoras
en la educación y salud, ampliación de los derechos civiles y políticos, y mejoras en las condiciones
laborales en general.

Sin embargo, estas ideas son dejadas de lado tras el golpe militar en 1976, comandado por el
Gral. Rafael Videla, que llevan a la práctica un nuevo conjunto de postulados de carácter global que
sostienen el desligamiento de la intervención del Estado en toda actividad productiva, como así
también en la redistribución económica y la promoción social y cultural. Este nuevo modelo se
denomina Neoliberalismo, que tiene su génesis en Argentina con la dictadura de 1976, luego se
afianza y desarrolla plenamente en la presidencia de Carlos Menen, y termina con la crisis de 2001
dejando como saldo una sociedad caracterizada por la marginación y la pauperización.
A fines de los años 70´ y principios de la década del 80´, los países centrales comenzaron a exigir el
pago de la deuda a los países latinoamericanos110. En el orden mundial:

El aumento de las tasas de interés dispuesto por la Reserva Federal en 1980, que en pocos
meses pasó de 6% anual a más de 20% y que se aplicó a todos los contratos de crédito, fue el
detonante del problema de la deuda de los países en desarrollo y de los latinoamericanos en
especial, porque incidió sobre los 300.000 millones de dólares de deuda contraída en la
década del setenta (Gil, 2004, p.2).

También produjo que los capitales giraran rápidamente hacia el país del norte. Sumado a
esto, los acreedores de capitales habían decidido no renovar los créditos a los países
latinoamericanos, exigiendo el pago de la deuda ya contraída. Las presiones de éstos lograron que
los gobiernos de la región acepten tomar a su cargo la deuda privada, y como consecuencia “todas
las economías latinoamericanas que se endeudaron con los bancos internacionales en los años
setenta, incluyendo Argentina, cayeron en default con las crisis de 1981 – 1982” (M. Damill, R.
Frenkel y M. Rapetti, 2005, p.3).

A principios del año 1983, bajo el nuevo gobierno democrático de Raúl Alfonsín, Argentina
transitaba una gran crisis económica y social, debido a las políticas neoliberales tomadas durante el
gobierno de facto111 de Rafael Videla, que dejan como saldo un país endeudado, empobrecido, y lo
que es más delicado aun, dependiente de los organismos financieros internacionales, quienes habían
proporcionado préstamos para los países periféricos subdesarrollados. En este sentido, Argentina se
endeuda debido a “la inserción de las economías en desarrollo en el actual sistema financiero
globalizado tendió a establecerse desde comienzo de los años setenta, cuando los bancos
internacionales repletos de liquidez pujaban por colocar préstamos y América Latina fue pionera en
absorberlos” (Damill, Frenkel y Rapetti, 2005, p.3).

Habiendo el Estado concentrado la mayor parte de la deuda, y los acreedores presionando

para cobrar su deuda, en este marco, los organismos económicos-financieros internacionales (FMI y
Banco Mundial principalmente) impulsan un denominado ajuste estructural, es decir, son
condiciones que se imponen a los países deudores como condición para otorgarles respaldo
financiero para que estos puedan afrontar el problema de los pagos internacionales; estas
condiciones son lo que conocemos como Consenso de Washington112.
110Los cuatro mayores deudores latinoamericanos que entraron en default a comienzo de los años ochenta, fueron:
Argentina, Brasil, Chile y México. (M. Damill, R. Frenkel y M. Rapetti, 2005, p.4)
111Las políticas económicas neoliberales adoptadas desde la década de 1970 por los gobiernos militares, y seguidas por
los gobiernos civiles, determinaron una concentración progresiva de la riqueza e hicieron que la población perdiera el
nivel de vida que había alcanzado a mediados del siglo XX con un aumento exponencial de la deuda externa nacional,
que se elevó de 7.875 millones de dólares al finalizar 1975, a 45.087 millones de dólares en 1983.
(http://www.historiaparatodos.com.ar/HISTORIA%20ECON%20ARG.html)
112El término Consenso de Washington fue acuñado en 1989 por el economista John Williamson para describir un
conjunto de diez fórmulas relativamente específicas el cual consideró que constituía el paquete de reformas «estándar»
para los países en desarrollo azotados por la crisis, según las instituciones bajo la órbita de Washington DC como el
Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos. Las
fórmulas abarcaban políticas que propugnaban la estabilización macroeconómica, la liberalización económica con
respecto tanto al comercio como a la inversión, la reducción del Estado, y la expansión de las fuerzas del mercado
dentro de la economía doméstica. Williamson incluía diez amplios grupos de recomendaciones políticas relativamente
específicas: (1) Disciplina en la política fiscal, enfocándose en evitar grandes déficits fiscales en relación con el
Producto Interno Bruto; (2) Redirección del gasto público en subsidios («especialmente de subsidios indiscriminados»)
hacia una mayor inversión en los puntos claves para el desarrollo, servicios favorables para los pobres como la
 Luego de siete años de dictadura militar, en 1983 el sistema político argentino recobra su
legitimidad democrática. El candidato por el radicalismo, Raúl Alfonsín, triunfa en las elecciones
del 30 de Octubre de 1983, “la formula Alfonsin-Martinez había obtenido 7 millones y medio de
votos, el 52 % del electorado, frente a los 5 millones 700 mil votos de la formula Lúder-Bittel, con
casi el 40% de los votos” (Pigna, 2007, p.293), y por primera vez en cuatro décadas el peronismo
pierde una elección presidencial.

En esta nueva etapa el gobierno de Alfonsín se enfrenta a un cuadro de crisis: por un lado
hacer frente a la herencia económica de las políticas del gobierno militar, y tratar de revertirla
adaptándose al nuevo rumbo económico mundial que delimitan las políticas neoliberales; y por el
otro la restauración y fortalecimiento las instituciones democráticas con el objetivo de terminar de
una vez y para siempre con los golpes de Estado.

El objetivo del nuevo gobierno es poner freno a la delicada situación económica, en medio de la
cual con el pasar de los meses la inflación aumentaba y los salarios caían. Este no fue un trabajo
fácil, ya que:

Argentina enfrentaba graves problemas macroeconómicos. El Estado tenía un déficit fiscal

enorme. Muchas de las empresas estatales sufrían pérdidas que le costaban al gobierno
federal. Sumado a esto, el Estado no podía pagar los servicios de la deuda, especialmente
teniendo en cuanta las altas tasas de interés que cobraban los países acreedores
(http://www.revcienciapolitica.com.ar/num17art6.php).

Así, a mediados de 1985, con el propósito de poner un freno a la inflación y generar un

aumento de la recaudación fiscal se establece el Plan Austral 113, es cual supone un programa que
ayudaría a contener el desequilibrio fiscal del Estado. Por medio de este plan “los precios y los
salarios fueron congelados con el objeto de contener súbitamente la inflación crónica. También se
introdujo una nueva moneda, el Austral, que cotizo a 1 dólar” (Pigna, 2007, p.299). La nueva
medida tiene éxito en el corto plazo, logra contener la inflación al tiempo que las exportaciones
aumentan con lo cual la recaudación fiscal aumenta y el tesoro nacional se recompone. Este plan
sumado a los logros políticos recientes como es el juicio a las juntas, el radicalismo restaura su
imagen social y política.

A mediados de 1986 las presiones reaparecen y la situación vuelve a tornarse crítica, ya que
“los empresarios no estaban dispuestos a mantener el congelamiento de precios indefinidamente”
(Pigna, 2007, p.299), al mismo tiempo que los sindicatos demandan aumentos de los salarios. En
Marzo de este año, el ministro de economía llama a una concertación entre los 2 sectores. Esta
educación primaria, la atención primaria de salud e infraestructura; (3) Reforma tributaria, ampliando la base tributaria
y adopción de tipos impositivos marginales moderados; (4) Tasas de interés que sean determinadas por el mercado y
positivas (pero moderadas) en términos reales; (5) Tipos de cambio competitivos; (6) Liberación del comercio:
liberación de las importaciones, con un particular énfasis en la eliminación de las restricciones cuantitativas (licencias,
etc.); cualquier protección comercial deberá tener aranceles bajos y relativamente uniformes; (7) Liberalización de las
barreras a la inversión extranjera directa; (8) Privatización de las empresas estatales; (9) Desregulación: abolición de
regulaciones que impidan acceso al mercado o restrinjan la competencia, excepto las que estén justificadas por razones
de seguridad, protección del medio ambiente y al consumidor y una supervisión prudencial de entidades financieras;
(10) Seguridad jurídica para los derechos de propiedad. (https://es.wikipedia.org/wiki/Consenso_de_Washington)
113La política económica de Sourrouille (Ministro de economía de Alfonsín) implicó el abandono de la política de
Grinspun, y la adopción de las recetas de los organismos financieros internacionales como el FMI y el Banco Mundial.
(F. Pigna, 2007, p.299)
reunión fracasó, y “tanto los gremios como empresas comenzaron a presionar al gobierno” (Pigna,
2007, p.299). El gobierno radical intenta resistir ante los reclamos, pero en conjunto con estos los
productos de exportación caen, la deuda externa crece cada vez más y los acreedores presionan al
gobierno para que cumpla con sus obligaciones de pago.

Debido a estas situaciones, en 1987 el gobierno radical realiza un giro en su política y decide
“abandonar la política de rígidos controles y liberalizar la economía. Sourrouille anuncio las nuevas
metas: apertura económica y reforma del Estado” (Pigna, 2007, p.299); lo cual también traía
consigo una serie de privatizaciones de empresas públicas. Pero este proyecto es desacreditado por
el peronismo y rechazado por la opinión pública. Encerrado cada vez más por la situación actual, el
gobierno emite bonos para salir de la crisis económica con lo cual lo único que logra es aumentar la
deuda estatal.

1988 se torna un año crítico tanto en el plano económico, social y político. La inflación no
para de crecer y se vuelve incontrolable, la CGT liderada por Ubaldini mantiene firme una serie de
paros generales, al tiempo que se establecen levantamientos militares “los carapintada” que
deterioran cada vez más la imagen presidencial de Alfonsín. El gobierno trata de contener la
situación mediante un nuevo plan denominado “Plan Primavera”, que tiene como cometido
contener el proceso inflacionario. Este plan estableció 3 acciones para realizar dicho objetivo:

el control de los precios de las tarifas públicas, el intento de negociación con el movimiento
obrero para intercambiar negociaciones colectivas de trabajo por moderación en los
reclamos salariales, y un acuerdo concreto con la Unión Industrial Argentina y la Cámara
Argentina de Comercio (corporaciones formadoras de precios) para estabilizar los precios
(F. Pigna, 2007, p.299).

Pero dicho plan no está a la altura de las circunstancias y fracasa. De esta forma, en 1988,
queda claro que el programa del gobierno radical había fracasado, ya que:

la economía argentina se encontraba en una situación crítica, en la que se combinaban la

recesión, la inflación (440% acumulados del semestre), la caída salarial (33% desde 1984) y
la desocupación (6,5% de la PEA, además de un 8,9% de subocupación), mientras que la
deuda interna alcanzaba los 46 millones de dólares (Rapoport, 2000, p.922).

De esta forma y sobre estos acontecimientos, en 1989 la inflación es un monstruo cada vez
más incontrolable para el gobierno; y en el orden internacional, el Banco Mundial suspende la
ayuda a Argentina. En estos años, EE.UU, con Bush a la cabeza, presionan al gobierno argentino
para que se haga cargo del pago de la deuda externa.

En este contexto, Carlos Menem (principal representante presidencial del peronismo),

aprovecha la situación actual y como estrategia política promete “salariazo y la realización de una
revolución productiva” (Rapoport, 2000, p.883).

Así, ante una aguda crisis social y económica, y con una imagen política debilitada de Alfonsín que
ya no tiene margen de actuación para solucionar los problemas del país, decide entregar antes de
tiempo el mandato presidencial. El 14 de Mayo de 1989 se realizaron las elecciones presidenciales,
en la cual “Menem triunfo ampliamente reuniendo el 49% de los votos, contra el 37% del candidato
radical y el 7% de Alsogaray” (Rapoport, 2000, p.883). De esta forma llega el 8 de julio de 1989 y
Alfonsín entrega el mandato presidencial a Menem. El nuevo presidente llega al poder apelando a
los principios históricos del peronismo, pero en la práctica gubernamental éste dará un cambio
diametralmente opuesto a esos postulados proclamados en su campaña electoral, comenzando una
profunda transformación del Estado y de las relaciones exteriores de Argentina. El resultado de este
giro fue que el neoliberalismo económico se instala como modelo de un gobierno peronista (algo
nunca visto en la historia de nuestro país).

En principio, el nuevo presidente decide convocar para su gestión a los representantes más
notables del neoliberalismo, como por ejemplo “el directivo de la empresa transnacional argentina
Bunge y Born, Miguel Anoel Rong al frente del Ministerio de Economía… y del líder liberal Álvaro
Alsogaray como asesor presidencial” (Rapoport, 2000, p.933); con lo cual a partir de estos se
entiende el cambio rotundo en los lineamientos de las políticas estatales argentinas de la década de
1990.

En la gestión del gobierno menemista “las políticas económicas observaron una orientación
claramente neoliberal, dirigida a avanzar en el retiro del Estado de una serie de funciones, para
confiarlas a los mecanismos del mercado” (Rapoport, 2000, p.969). Entre las primeras medidas del
nuevo gobierno, “se aprobaron las leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Económica (nros.
23.696 y 23.697 respectivamente” (Zeller, 1997, p.16); que otorgan al Poder Ejecutivo poderes
excepcionales para dirigir los destinos de la administración pública. Con la aprobación de estas
leyes y sumado a una serie de decretos de necesidad y urgencia, el nuevo mandatario, en su afán de
adaptarse a la época y a la lógica capitalista dominante, se dedica a desmantelar el Estado
intervencionista y regulador de la economía; Estado que en el 45´ había constituido su propio
partido. Este es el eje directriz de la economía neoliberal argentina en la década de los 90´.

La caída del muro de Berlín, y la preeminencia de las políticas neoliberales en EE.UU y

Europa son utilizadas por Menem para fundamentar el establecimiento de sus políticas. Así el
presidente logra establecer una reforma estructural de la economía argentina que incluye: apertura
irrestricta a los capitales financieros, desregulación estatal y la venta de gran parte del patrimonio
del Estado.

En Marzo del 91´ Menem nombra a Domingo Cavallo como su ministro de economía, quien
establecerá como una de sus primeras medidas un plan denominado de Convertibilidad 114, el cual
iguala es valor del peso al del dólar. Este plan tiene resultados satisfactorios rápidamente, ya que
termina con la inflación y estabiliza la moneda, debido a la abundancia de capitales privados
extranjeros disponibles para la inversión.

En los años siguientes, el gobierno nacional apoyado en el argumento federalista traspasa el

manejo de algunos servicios que prestaba el Estado Nacional; en este sentido, “los servicios de

114El 1º de Abril se estableció la convertibilidad, sancionada por el Congreso Nacional a través de la Ley 23.928, que
fijo como paridad cambiaria sin límite temporal la de 10.000 australes por dólar. La ley dispuso la libre convertibilidad
de la moneda nacional con respecto a cualquier moneda extranjera, y estableció que los contratos deberían ser
cumplidos en la moneda que fijaran las partes.
salud, educación y promoción y asistencia social son transferidos a las provincias por las Leyes
24.049, 24.061 y el decreto 964/92 origina otras modificaciones a las transferencias de recursos a
las provincias” (Zeller, 1997, p.27); con el objeto de demostrar a los organismos financieros
internacionales que sus medidas generaban un achicamiento del gasto público. Pero esta maniobra
genera un impacto negativo en las provincias ya que el gobierno nacional transfiere las obligaciones
pero no los recursos para el sostenimiento de la educación y la salud.

La convertibilidad genera una sensación de crecimiento económico y estabilidad, lo cual

opaca el efecto devastador de algunas privatizaciones que se habían producido como por ejemplo
bancos y ferrocarriles, y a su vez carga a Menem con imagen positiva en el ámbito político.
Aprovechando esta situación, el presidente acuerda con el radicalismo una reforma de la
Constitución sobre una cláusula que permita la reelección presidencial, conocido como Pacto de
Olivos. De esta forma, en 1995 Menem es reelecto presidente de la Nación.

Con la reelección de Menen, la reforma del Estado se profundiza. Pero esta reforma “lleva
implícitas la flexibilización del trabajo y la reducción de los costos laborales” (Zeller, 1997, p. 12),
lo cual genera un gran conflicto con la CGT, al mismo tiempo que se recorta aún más el gasto
público, y las privatizaciones no se hacen esperar. Se produce así un proceso de privatizaciones con
el fundamento de mejorar la situación económica, pero a costa de un achicamiento del Estado. Las
privatizaciones nacionales más importantes fueron: Aerolíneas Argentinas S.E, ENTEL, YPF, Gas
del Estado, Obras sanitarias, Electricidad, Petroquímica, Agua, Ferrocarriles Argentinos, entre otras.

En el plano local, San Juan no fue la excepción a la regla neoliberal. La provincia cuyana
también llevo adelante una reforma estadual bajo el gobierno de Jorge Escobar, quien siguió los
pasos del gobierno menemista.

Si nos remontamos a la historia, San Juan se desenvuelve bajo una economía de tipo
agrícola bajo “la dinámica del sector agropecuario caracterizado por el monocultivo de la vid”
(Escobar, 1998, p.1). Nuestra provincia, como otras que se caracterizaron también por el
monocultivo, se desenvolvió bajo el amplio funcionamiento de un Estado benefactor
intervencionista que mediante sus acciones permite tanto a la provincia, como al país, el logro de
mayores beneficios económicos y sociales. Pero como consecuencia de la adopción de nuevas
prácticas económicas globales este modelo se ira dejando de lado.

Los acontecimientos a nivel nacional, y la difícil situación económica que atraviesa la

Argentina provoca que entre 1992 y 1994 las finanzas sanjuaninas se tornen delicadas debido a que
“las erogaciones sobrepasaron la expansión de los ingresos provocando la negatividad del ahorro
corriente” (Escobar, 1998, p.2), y así los gastos son cada vez mayores, lo cual llevo a un
estancamiento de la actividad económica. En este sentido, bajo el gobierno de Escobar, son
considerados gastos el aumento de las liquidaciones salariales que corresponden al sector educativo,
como así también el crecimiento de la administración pública provincial (acompañada de un
aumento salarial), ya que según el mandatario sanjuanino:

En la provincia más del 60% de los asalariados se ubica en el Sector Publico provincial o
 municipal. Dada esta situación, de muy compleja corrección, no extraña que las erogaciones
originales en dichas plantas, superaran el 50% del gasto provincial y el 60% de los gastos
corrientes (Escobar, 1998, p.3).

Sumado a esto “las transferencias a los municipios casi se duplicaron entre 1992 y 1994,
pasando de 40.8 a 77.8 millones de pesos” (Escobar, 1998, p.3). De esta forma el aumento del gasto
público por encima de los recursos provinciales dio origen a la necesidad de realizar una reforma
que produjera estabilidad a la actual situación económica.

Durante este periodo el gobierno nacional transfiere la administración de la educación y la

salud a las provincias, lo cual fue tomado y usado por el mandatario local en favor de fundamentar
su estrategia reformista, alegando así la necesidad de reformular objetivos y políticas. De esta
forma se lleva adelante la primera etapa del proceso de reforma local, caracterizado por “el
saneamiento de las finanzas provinciales” (Escobar, 1998, p.4), con el objetivo (supuestamente) de
“fortalecer los recursos provinciales, reactivar la economía real, y modernizar la administración
tributaria” (Escobar, 1998, p.4).

Con un gobierno decidido y el apoyo de varios sectores sociales, se llevan adelante una serie
de reformas que tienden a mejorar la situación de las finanzas provinciales, entre ellas:

(a) Disminución de la planta de personal; (b) Reducción de los niveles salariales de los
empleados públicos; (c) Transferencia de las cajas de jubilación provinciales; (d) Limitación
presupuestaria de la transferencia a municipios; (e) Saneamiento de la cartera de préstamos
del FONAVI; (f) Inicio de un programa de privatizaciones mayores (energía, banca, agua y
juegos de azar) (Escobar, 1998, p.5).

Pero esas medida solo fueron el primer paso de una continua reforma. La idea que llevaba
adelante el gobierno escobarista, está apoyada en la lógica económica del periodo, y por la cual se
establece como objetivo la formación de un Estado que se encargue de generar las condiciones
favorables al sector privado; el cual para el gobierno constituía el principal protagonista del
crecimiento económico. Así este modelo debía poder generar estabilidad económica, integraciones
regionales, eficiencia en las prestaciones de servicios públicos, libertad de mercado; y que el Estado
se convirtiera en articulador de intereses. Bajo estas expresiones se observa la influencia del
pensamiento neoliberal de la época, en la cual el gobierno provincial acciona siguiendo una lógica
economicista de la política.

De esta forma se llevan adelante una serie de políticas tales como: privatización de servicios
eléctricos, privatización del Banco provincial, concesión de servicios de transporte de pasajeros,
establecimiento de un marco legal para privatizar empresas publicas provinciales, entre otras.

De lo antes dicho, se puede caracterizar al gobierno menemista como una experimento piloto
del Neoliberalismo (lógica que siguieron los gobiernos provinciales). Esta doctrina tiene sus bases
en los 10 puntos del Consenso de Washington ideado por el economista John Williamson, de los
cuales dos de ellos son la piedra angular de esta lógica de pensamiento:

Desregulación del Mercado

Estado mínimo

En cuanto a estos dos principios, se encuentra su origen en el pensamiento de Friedrich V.

Hayek. Este autor rechazaba la idea de un Estado interventor (un Estado de Bienestar) que
intervenga la economía y dirija los recursos de la sociedad de acuerdo con un modelo más
equitativo, ya que pregonaba que este tipo de Estado tiende a convertirse en un Comunismo, el cual
niegue la libertad individual (libertad entendida como “ausencia de coacción”). En esto se basa el
neoliberalismo, ya que según Hayek la competencia es el método más eficiente que permite ajustar
las actividades de cada uno sin la intervención coercitiva de la autoridad; y en base el
neoliberalismo sostiene que allí donde pueda crearse una “competencia” efectiva ésta es la mejor
guía para conducir los esfuerzos individuales; con lo cual se entiende que esa competencia solo se
da dentro del Mercado.

Entonces, basándonos en esto, cuando el Estado no interviene en el Mercado, éste es libre.

Entonces en cuanto a la desregulación, esto hace referencia a que el Mercado queda liberado a su
propia dinámica sin que el Estado intervenga. Esto se puede ver claramente con la política
implementada bajo el gobierno menemista, que lleva adelante los postulados de la escuela de
Chicago de Milton Friedman.

Con el gobierno menemista se puede observar un claro achicamiento del Estado mediante la
privatización de empresas estatales y de los servicios públicos, paralizando así su capacidad
decisoria y su margen de actuación real.

Lo que se advierte aquí, es que con las privatizaciones y bajo la lógica neoliberal, el gobierno
menemista lo que hizo fue desmantelar, destruir el Estado de Bienestar e instaurar un nuevo modelo
basado en el libre mercado, y principalmente en la desaparición cuantitativa y cualitativa del rol del
Estado. En pocas palabras, durante el gobierno menemista se pone en cuestión la soberanía del
Estado argentino.

CAPÍTULO V: LOS ACTORES Y POSICIONAMIENTOS.

Las políticas públicas son un producto de intersecciones entre agentes públicos y privados
cuyas miradas y prácticas revelan distintas tomas de posición frente a la trayectoria de la misma.
Los posicionamientos son acciones u omisiones, a favor o en contra, frente a alianzas o conflictos.
Se pretende aquí describir los actores y las tomas de posición antes y durante al proceso de
privatización del Banco San Juan, estudiando particularmente la implicancia que tiene el Poder
Ejecutivo Provincial y la Cámara de Diputados de la provincia (PL) en relación a la sanción que de
las diversas leyes que respaldan las decisiones del gobierno de turno; y los diferentes actores
sociales involucrados.

El Poder Ejecutivo local.

 El Poder ejecutivo de la provincia de San Juan tuvo una política sistémica y coherente, tanto
en el caso de la privatización del Banco San Juan como en el de otras privatizaciones locales, y
sobre todo manifiesta en una directa subordinación a la lógica neoliberal dominante, puesta en
práctica por el gobierno menemista. Esta lógica fue evidente, no solo en cuanto a la privatización de
empresas y servicios públicos, sino también en relación a la descentralización y reconfiguración del
aparato del Estado.

En el terreno político, y en el de toda organización compleja como es el Banco San Juan,

siempre existe cierta tensión político-burocrática para hacer efectiva una decisión. Pero a pesar de
las resistencias de una repartición de gobierno, los vaivenes se definen en la cima de poder político,
el cual históricamente y en favor de su lógica, ha subordinado a las demás instancias
administrativas. En este sentido y en lo que al banco respecta, el Poder Ejecutivo local impulsa y
tematiza la privatización de la entidad crediticia, y que además toma partido en este proceso
defendiendo a raja tabla la decisión tomada. Ante esta situación, los sectores opositores a la venta
del banco oficial de San Juan no lograron hacerse fuertes en ninguna instancia burocrática desde
donde poder revertir el proceso en marcha.

En este sentido los cambios originados por el gobierno de San Juan, y que además se impone
a cualquier tipo de resistencia ideológica de grupos opositores, requieren una gran concentración y
legitimación del poder político. Es por esto que un rasgo a destacar fue la capacidad del gobernador
Jorge Escobar que, por medio de su adscripción al peronismo histórico y apoyado por la gestión de
Menem, sostiene una importante legitimidad a la hora de poner en práctica políticas capitalistas
dominantes que favorecen claramente al gran capital y perjudican a la sociedad en su conjunto.

La decisión política llevada adelante por Escobar no podría haber sido posible en un doble
sentido. Por un lado, sin un sistema político que lo apoyara; en este sentido, Argentina se sumerge
en un sistema político en el cual el Poder Ejecutivo (tanto nacional como provincial), adquiere
primordial importancia en las decisiones y transformaciones estructurales, ya que, según lo que
decida el máximo poder estatal es lo que definitivamente hay que llevar a la práctica. De esta forma,
Jorge Escobar tuvo un gran apoyo para implementar su programa de privatización, debido a la
capitalización de su adhesión al peronismo histórico, que le concedía cierta legitimidad a sus
decisiones entre los diversos funcionarios y la sociedad.

Por otro lado, se observa cierta supremacía del Poder Ejecutivo sobre el Poder Legislativo. Existen
tensiones entre la relación Ejecutivo-Legislativo, en el sentido de que uno es quien toma la decisión
y el otro funciona como aparato que solo legitima y norma esa decisión, por lo que a veces surgen
conflictos entre estos debido a la manipulación de uno sobre el otro. En el caso particular del Banco
de San Juan, el Poder Legislativo es manejado por el ejecutivo provincial para sancionar en forma
de ley una decisión y postura adoptada por Escobar en la provincia.

Otro punto a tener en cuenta fue que el gobierno de la provincia estuvo en completo
lineamiento con el gobierno central de Menem, y de esta forma mantiene un posición
completamente a favor de llevar adelante la privatización del Banco Oficial de San Juan y la de
otras empresas y servicios públicos. En concreto se observa que con Escobar en el poder (siendo
este el mejor discípulo del presidente), el poder menemista volvía a la provincia para articular
acciones reformistas sin problema alguno.

El Poder Legislativo provincial.

El poder legislativo, ejercido por la Cámara de Diputados en la provincia de San Juan tiene
peculiar importancia en este proceso privatizador.

Con Escobar a la cabeza del Poder Ejecutivo, y bajo las órdenes del gobierno menemista, este
indujo a la Cámara, solamente, acatar las directivas emanadas desde el más alto nivel político; y
dejándola como un mero aparato legitimador de decisiones políticas.

En 1994 con la reincorporación de Jorge Escobar a la cabeza del Estado provincial 115, y
luego del gobierno de Juan Carlos Rojas (1992 – 1994), las imposiciones menemistas recuperan la
fuerza en el ámbito sanjuanino. Teniendo el pleno apoyo Nacional, Escobar delega de forma clara y
directa a la Cámara de Diputados a un simple papel de aprobador de decisiones políticas, aprobando
los leyes de radical importancia como fueron la Ley de Reforma del Estado Local, y la Ley que
disponía la privatización del Banco San Juan; por medio de las cuales el gobierno escobarista se
hacía de amplias atribuciones para determinar y direccionar el proceso de privatización según sus
posiciones ideológicas.

En este contexto, el Partido Bloquista se hace de la mayor fuerza posible en intenta darle
pelea a la privatización bancaria; pero dada sus condiciones de significativa debilidad numérica y
política sus reclamos son dejados de lado, y al mismo tiempo el proceso privatizador avanza con
más fuerza y velocidad.

La Cámara de Diputados de la Provincia de San Juan es un actor clave y complejo al mismo tiempo
durante el proceso de privatización del banco, ya que es ésta quien cumple un rol determinante en
cuanto a la aprobación (o rechazo) de las decisiones políticas tomadas por la cabeza del Poder
Ejecutivo, que posteriormente estas se convertirán en leyes que determinan y condicionan un
cambio cualitativo en la relación entre el Estado y la Sociedad.

En este sentido es de significativa importancia determinar el posicionamiento que toman los

diputados locales (actores intervinientes) frente a la privatización del Banco San Juan.

En relación a la discusión parlamentaria por la privatización del Banco San Juan se

describirá a continuación los actores legislativos involucrados, su posición al respecto de la misma,
como así también el fundamento que sostiene dicho posicionamiento.

115A fines del año 1992 Jorge Escobar es destituido de su cargo, por medio de un juicio político, debido a la realización
de actos de corrupción; y asume Rojas la gobernación de la provincia. Pero en Diciembre de 1994 “la justicia
sanjuanina y la Sala Acusadora que en Diciembre del 92´lanzo la acusación pública al gobernador, fue citada a
Mendoza por la Suprema Corte de Justicia, acompañada por el Ministro de Seguridad Social de Menem. Horacio Tomas
Liendro, esperaba a las autoridades con la orden proveniente del presidente de la Nación de restituir inmediatamente a
Escobar en el gobierno” (El Nuevo Diario, La Pericana, 22/07/2016, p.18).
 El día 31 de Octubre de 1996 ingresa a la Cámara de Diputados de la Provincia de San Juan
el proyecto de ley, impulso por el Poder Ejecutivo de la provincia, el cual contenía los postulados
(15 artículos) para hacer efectiva la privatización del Banco de San Juan, como así también el papel
que el Estado sanjuanino asumiría en dicha operatoria.

Para tratar este proyecto legislativo en sesión ordinaria se encontraban presentes en el recinto 43
diputados116, cuando se trató el proyecto de ley para la privatización del banco.

Haciendo apertura de la discusión y dando sus fundamentos personales, el Diputado Alcoba

es quien primero defiende y argumenta, posicionándose a favor de la privatización del banco. Entre
sus fundamentos, Alcoba hace alusión a la crisis en la que el banco se encontraba debido a la
insolvencia económica e iliquidez financiera con la que este se desenvolvía, como así también el
aumento de gastos administrativos, inmovilización de sus carteras de créditos, el impacto de la
crisis mexicana con el Efecto Tequila117 , sumado a que el banco no pudo cumplir el Plan de
Encuadramiento118. De esta forma, si el banco cerraba se enfrentaría a un problema mayor ya que
tendría que soportar una gran corrida bancaria

Otro actor de importancia que estuvo presente y debatió este fue la Sra. Branca, diputada partidaria
de la Cruzada Renovadora. Dejar establecido su posicionamiento en contra, argumentando que el
banco debía ser para los sanjuaninos y no para “un grupo de personas”. La diputada cuestiona la
garantía de la deuda con los fondos de coparticipación y la autorización para incrementar los
créditos en un Estado supuestamente en crisis:

“No sabemos por qué, señor presidente, analizando el articulado de este mensaje, se autoriza
al Poder Ejecutivo a garantizar con los fondos provenientes del Régimen de Coparticipación
Federal de Impuestos, lo saldos impagos a la fecha de sanción de la presente y que son
precisamente dineros que vinieron a la provincia… También, señor presidente, vamos que en
el art. 7º se autoriza para que el Ejecutivo obtenga asistencia crediticia por 80 millones de
pesos más, ¿no es que la capacidad de endeudamiento de la provincia estaba agotada, como
lo comunicó la señora Ministro de Hacienda?... No sabemos por qué en el activo de los
préstamos que es lo neto a cobrar de previsión, según entiendo yo, que figura en el Anexo I,
es de 70.520.000 pesos, y en el punto c, se restan las previsiones por 126.000.000 de pesos.
Y también nos surge la duda si estas previsiones es lo que va a quedar a la provincia, menos
116Diputados Presentes:
Avelin, José Omar; Alcoba, Francisco; Aravena, Agustín Antonio; Arnaez, Domingo Rosas; Avecilla, Héctor Adolfo;
Avelin de Ginestar, Nancy B.; Baliña, Eduardo Antonio; Basualdo, Ricardo; Bazán Agras, Eduardo A.; Branca, Virginia;
Capello, Mario Osvaldo; Castro, Aurelia; Céspedes, Juan; Conca, Fernando; Conti, Humberto Jesús; De la Torre, Jorge
Eduardo; De Sanctis, Guillermo H.; Elizondo, Dante Raúl; Elizondo, David Duilio; Esteso Garrido, Luis; Farías,
Fátima; Gentili, Aníbal; Godoy, Ruperto Eduardo; Herrero, Ramón; Jorge Picatto, Hugo; Leiva de Pelaytay, Rosa M.;
Merino, Francisco; Mini, Ángel; Navas, Miguel; Ochoa, Blas; Orrego, Humberto; Pese, Héctor; Pinto, Juan; Prado,
Julio; Quattropani, Jorge Luis; Riutort, Alfredo; Rizo, Pedro Rodolfo; Rodríguez, Orlando; Salvado, Jorge Enrique;
Tello, Domingo; Turón, Jorge; Vega, Vicente; Vilplana, José.
Diputados Ausentes:
Lirussi, Humberto; Papano de Camargo, Delia.
(Versión Taquigráfica de la Cámara de Diputados, 28va Sesión Ordinaria, Reunión nº 30, 31 de Octubre de 1996).
117Fue una crisis que se dio en México por falta de reservas internacionales y produjo la devaluación del peso
mexicano. En 1995, los efectos de la crisis se extendieron a otros países del mundo con mayor o menor fuerza, y entre
ellos, la Argentina, donde cayó el valor de las acciones y también hubo fuga de divisas.
(http://www.valorlocal.com.ar/despachos.asp?cod_des=1472)
118Es un saneamiento que debe efectuar esta entidad bancaria para seguir operando.
 el dieciocho por ciento que se propone restar a los deudores del Banco de San Juan; de ser
así, de donde sale o sobre qué base se toma ese porcentaje”.

Fuente: Versión Taquigráfica de la Cámara de Diputados, 28va Sesión Ordinaria, Reunión nº 30, 31
de Octubre de 1996. Disponible en

(http://www.legislaturasanjuan.gob.ar/cuerpo-legislativo/versiones-taquigraficas).

El diputado Riutort, partidario de la misma fuerza política que la diputada Branca, también
levanta un voto negativo frente a la propuesta de privatizar el Banco de San Juan.

Por su parte el Diputado Bazán Agras, legislador por el Bloquismo, toma la palabra y hace
referencia criticando la posición que toman aquellos que se favorecen con la privatización del
banco, y que el manejo para lograr la privatización del banco no cambiara de opinión.

La cuestión planteada por el Sr. Bazán apunta al impacto económico-político que conlleva la
decisión de privatizar el banco, ya que esto le significa a la provincia una deuda de más de 170
millones de pesos. En relación a esto, el Diputado describe como se constituyen esos 170 millones
de pesos, detalle que ni este proyecto de ley ni los partidarios de la privatización habían descripto.
Respecto de esto explica el Diputado:

“Vamos a decir con gruesas palabras, para que todos entendamos, como se conforman esos
170 millones de pesos: San Juan ya se endeudo en 80 millones de pesos del Fondo
Fidusuario, y vamos a votar una autorización para un nuevo endeudamiento – otros 80
millones de pesos -. Los retiros voluntarios para poner a este Banco en condiciones, o como
lo quieren recibir quienes lo van a comprar, le ha costado a la Provincia más de 5 millones de
pesos. Las jubilaciones del Decreto 97/95. Que también son costo de este proceso licitatorio,
a lo largo de veinte años significan para la Provincia 47, casi 48 millones de pesos, y el
Convenio de Mandato, otros 15 millones de pesos. Esto hace un total, señor Presidente, de
254 millones de pesos, que habrá que restarle a lo que le queda por cobrar a la Provincia,
aunque todos sabemos que es prácticamente imposible que la Provincia pueda recuperar el
cien por ciento de esas deudas. Eso arroja 95 millones de pesos, pero hay que descontarle
también, y lo vamos a ver en la ley que vamos a tratar posteriormente, que también la
Provincia le paga a la nueva institución bancaria el 18% de rebaja que se les hace a los
deudores que quedan en ese Banco. Esos son 11 millones de pesos que también asume la
Provincia, o sea que haciendo gruesos números, señor Presidente, la Provincia queda
endeudada en 170 millones de pesos”. Consecuentemente con esta argumentación, agrega el
Diputado que con ese dinero por el cual se endeuda la provincia podría destinarse a la obra
pública, “podríamos hacer totalmente el Dique Tambolar – Los Caracoles. Sin estar
mendigando financiación externa; podríamos hacer 12 mil casas en San Juan (equivalente a
10 barrios Aramburu); podríamos hacer 170 escuelas, cuatro hospitales nuevos”.

Fuente: Versión Taquigráfica de la Cámara de Diputados, 28va Sesión Ordinaria, Reunión nº 30, 31
de Octubre de 1996. Disponible en

(http://www.legislaturasanjuan.gob.ar/cuerpo-legislativo/versiones-taquigraficas).
 Acoplándose al posicionamiento en rechazo del proyecto de privatizar el banco, el Diputado
Capello, partidario de la Unión Cívica Radical, expone que la situación del Banco de San Juan
responde claramente a un cambio de política que se manifiesta en una lógica dominante desde el
nivel nacional, adoptando una posición crítica respecto a la transferencia de servicios sin la
contrapartida de recursos respectiva, que implico:

“Este fuerte endeudamiento, esto de haber perdido nuestro banco, que no lo estamos
perdiendo hoy, lo perdemos porque hay un modelo vigente en la Nación… este modelo
económico y social que ha traído miseria para las provincias, que se le ha sacado recursos al
interior y acabado con las promociones industriales, que le ha transferido servicios y no
recursos”.

Fuente: Versión Taquigráfica de la Cámara de Diputados, 28va Sesión Ordinaria, Reunión nº 30, 31
de Octubre de 1996. Disponible en

(http://www.legislaturasanjuan.gob.ar/cuerpo-legislativo/versiones-taquigraficas).

Por su parte el Diputado Quattropani, apoyándose en los motivos anteriormente expuestos

por el Sr. Alcoba, sostiene que “de ninguna manera hay que creer que el daño del banco o la
situación del mismo es producto de la privatización. El banco llegó a la situación de privatización
porque estaba quebrado, y esa es la realidad”.

Pero a pesar de esta clara posición, el mismo sostiene que la solución podría ser distinta a
una nueva toma de deuda, por lo cual sostiene el Sr. Quattropani:

“No apoyamos en este proyecto, el salir de esta situación votando un nuevo endeudamiento
de 80 millones, convertir deudas de dólares a pesos y finalmente crear una comisión para
que maneje el Banco residual”. En función de esta clara y corta declaración, el Diputado
Quattropani adelanta su voto negativo.

Fuente: Versión Taquigráfica de la Cámara de Diputados, 28va Sesión Ordinaria, Reunión nº 30, 31
de Octubre de 1996. Disponible en

(http://www.legislaturasanjuan.gob.ar/cuerpo-legislativo/versiones-taquigraficas).

Por su parte la Dra. Avelin de Ginestar, Diputada por la Cruzada Renovadora, en

consonancia con lo expuesto por la Sra. Branca, toma posición por el rechazo a la privatización del
banco. Acusa al gobierno de turno por la pérdida de la institución crediticia oficial de San Juan, “ya
que éste así lo decidió”. En este sentido la diputada alega que la privatización del banco responde a
un modelo que mira con un criterio economicista todo, y por lo cual defiende la no privatización del
Banco de San Juan.

Más allá de la ideología por la cual se lleva adelante, por parte del gobierno, la privatización del
banco, la Diputada cuestiona también las consecuencias que esta política tendría; en referencia a
esto dice:
 “La Provincia va a garantizar la deuda con nuestro Coparticipación Federal, y como si esto
fuera poco, vamos a garantizar esto con los propios recursos que la Provincia tiene. Y si le
agregamos a esto el Decreto 097119 que firmo el Gobernado obligando a salir al personal de
las empresas a privatizar – S.E.S, O.S.S.E y Banco de San Juan – son 585 familias en la
calle”.

Fuente: Versión Taquigráfica de la Cámara de Diputados, 28va Sesión Ordinaria, Reunión nº 30, 31
de Octubre de 1996. Disponible en

(http://www.legislaturasanjuan.gob.ar/cuerpo-legislativo/versiones-taquigraficas).

Claramente se advierte que las privatizaciones producen un impacto no solo en el ámbito

económico, sino también, como lo demuestra en su argumentación la diputada, también el ámbito
social y político.

Por su parte, el Diputado Godoy (del partido justicialista), argumenta la situación del banco
antes de que entrara al tema de la privatización, el mismo expresa:

“El banco en un momento estaba total y virtualmente quebrado, estaba colapsado porque
había una desproporción entre la cartera de créditos y el volumen de depósitos que tenía el
Banco, porque no cumplía con la relación técnica que existía en el Banco Central, porque el
Banco se había deteriorado en su imagen frente al sistema financiero”.

Fuente: Versión Taquigráfica de la Cámara de Diputados, 28va Sesión Ordinaria, Reunión nº 30, 31
de Octubre de 1996. Disponible en

(http://www.legislaturasanjuan.gob.ar/cuerpo-legislativo/versiones-taquigraficas).

Según Godoy, estos y otros muchos factores económicos financieros, tal como la
reestructuración del sistema financiero, dieron origen a que el Banco de San Juan se privatizara.
Pero, según el Diputado Godoy, no solo esas causas llevaron a la privatización, sino que también
existe una gran responsabilidad por parte de Estado local en la gestión y accionar del Banco. En este
sentido, expresa el diputado, que si el banco no se hubiera privatizado existiría una mayor deuda
que pagar, y por lo cual la privatización de esta entidad es la mejor solución no solo para el mismo
Banco, sino también para el Estado, ya que de esta forma el Estado solo se dedicara a las cuestiones
que le son indelegables, a las competencias exclusivas propias del Estado. De esta forma, el
diputado Godoy se alinea con el grupo partidario de la privatización del Banco.
119Decreto Acuerdo nº 0097, San Juan 7 de Diciembre de 1995. VISTO: las facultades que otorga al Poder Ejecutivo el
Art. 22º, segundo párrafo de la Ley nº 4266, Ley nº 6388 art. 13º, Ley nº 6606 y Ley nº 6611, y; CONSIDERANDO:
que en cumplimiento de las políticas convenidas en el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, se
encuentran en proceso de privatización Obras Sanitarias Sociedad del Estado (O.S.S.E) y Servicios Eléctricos
Sanjuaninos Sociedad del Estado (S.E.S S.E), y se ha llamado a licitación pública para la venta del 75% de las acciones
del Banco de San Juan S.A.
Que como consecuencia del proceso del proceso de transformación de las tres empresas anteriormente señaladas se
deberá reducir sensiblemente la planta de personal de las mismas. (Boletín Oficial de la Provincia de San Juan, Jueves
14 de Diciembre de 1995)
 Luego de haber establecido cada uno de estos actores su posición y fundamento frente a la
privatización del Banco de San Juan, se pone en consideración de los diputados la moción del
Diputado Alcoba, de aprobar el proyecto de ley: la cual se vota y obtiene 24 votos. También se pone
en consideración de los diputados la moción de los diputados Bazán Agras, Riutort y Branca por el
rechazo del proyecto de ley: este se vota y obtiene 14 votos.

De esta forma se aprueba el proyecto, y se convierte en lo que se conoce como la “Disposición de

transferencia del Banco de San Juan” Ley nº 6.753.

Los medios de comunicación.

Luego de asumir en el poder Menem, y posteriormente delinear el camino que seguiría la

Nación de la mano de su nuevo mandatario, las leyes de emergencia administrativa y económica del
Estado Nacional tuvieron adhesiones provinciales prácticamente en todo el país.

En la misma dimensión, “el gobierno provincial ha iniciado con pasos positivos, aunque tímidos, el
plan de privatizaciones y enajenamiento de los bienes en procura de efectivizar el achicamiento del
desmesurado aparto estatal, en concordancia con la política de reducción del gasto público que
cumple el Poder Ejecutivo Nacional” (Diario de Cuyo, 22 de Marzo 1990).

Pero las privatizaciones siempre son un tema que genera debate y tensiones, y más cuando la
idea es impulsada por un gobierno justicialista, el cual según sus raíces históricas se ha
caracterizado por bases ideológicas de justicia social, soberanía nacional e independencia
económica. En este sentido, y para avalar este proyecto contrario a esta idea se hace necesario la
implementación de discursos que pongan en evidencia el error del rol del Estado interventor y al
mismo tiempo legitimen el accionar del sector privado en la administración de las empresas y
servicios públicos. De esta forma, ya en los años 90´ el papel del Estado provincial (al igual que el
Estado Nacional) se pone en discusión, tematizando que “la expansión del Estado Provincial lo
han llevado a su estado actual de ineficiencia, no siendo protagonista, es una muralla que impide
el crecimiento. Tenemos en definitiva un Estado congestionado de demandas que satisface mal”
(Diario de Cuyo, 14 de Octubre 1990), sosteniendo que “hoy el sector público se ocupa de
demasiadas cosas, que debido a una ineficiencia estructural de larga data los resultados sean
extraordinariamente pobres, ya no se puede cubrir el déficit creciente estatal, por lo tanto hay que
acelerar y profundizar en forma inmediata y sin demoras la transformación del Estado Provincial”
(Diario de Cuyo, 14 Octubre 1990).

De esta forma, y como se puede determinar, de arranque el gobierno local estableció una
reestructuración de papel del Estado en el ámbito económico, en el cual “será prioritario el trabajo
tendiente a lograr la transferencia al sector privado de todos aquellos emprendimientos que en
manos del Estado son improductivos y se constituyen en una carga para el erario provincial”
(Enrique Conti, Diario de Cuyo, 15 Noviembre 1990).
Los trabajadores.

En 1990, al poco tiempo de la asunción de Menem a la presidencia de la Nación y del

establecimiento de la Ley de Reforma del Estado Nacional, y se impulsó un programa de
privatizaciones; San Juan seguirá claramente este mismo camino.

Cuando desde la cúpula decisoria del Ejecutivo local se anuncia la intención de encarar un proceso
de privatizaciones de empresas y servicios públicos, el entonces gobernador Dr. Gómez Centurión
aseguro que “se dará intervención a los trabajadores de cada sector, en las discusiones previas a
decisiones vinculadas con la privatización de entes u organismos del Estado” (Diario de Cuyo, 27
de Febrero 1990).

Posteriormente con el cambio de autoridades provinciales y la elección de Escobar para

ocupar el cargo de Gobernador de la Provincia, esta idea privatizar empresas seguirá en pie pero
cambiará las formas en que cada una se hará. En este sentido y en relación a la intervención de los
trabajadores en participar de las discusiones sobre privatizaciones, esto no se produjo en la práctica.
Según los diferentes entrevistados, los empleados del banco no lograron volcar sus posiciones ni
incidir del debate sobre el nuevo rumbo que tomaría el Banco de San Juan luego de su
privatización.

En cuanto a otro punto clave que convoca a los empleados del banco, como a todos aquellos
trabajadores de una empresa que se privatice y recambie sus autoridades, es el tema del ajuste de
personal, fundado en criterios de rentabilidad empresarial (que implícitamente lleva tal proceso). En
este sentido, según testimonios de informantes claves, no se produjo un drástico ajuste del personal
del Banco San Juan, es decir en su totalidad, aunque si aceptan que hubo algunos despidos menores
sobre el personal de la entidad crediticia.

Los beneficiados del proceso.

Como en todo negocio, y en lo que respecta a la privatización de una empresa pública como
fue el Banco de San Juan, que en palabras de Sr. Leopoldo Bravo “un banco que es un muy buen
negocio para el Estado” (Diario de Cuyo, 29 de Abril 1996), siempre conlleva consigo agentes
beneficiados y actores perjudicados.

En cuanto a los perjudicados por este proceso privatizador del banco se considera al Estado
Provincial, debido a que es éste quien para poder licitar el banco debe asumir una deuda de 175
millones de pesos.

En 1995, durante el gobierno de Jorge Escobar, en el marco del Programa de Reforma y

Saneamiento del Estado Provincial se decidió licitar el 75% del capital accionario del Banco de San
Juan; pero antes de realizar este proceso había que reordenar el banco, tarea que recae sobre la Sra.
Nélida Martin. Dado esto, se autoriza al Poder Ejecutivo local para pedir un préstamo de 80
millones para poder sanear el banco. Pero no conforme con las deudas ya asumidas, para poder
licitar la institución crediticia era necesario darle solución al problema de la cartera de deudores que
tenía el banco, que era aproximadamente unos 200 millones de pesos, que luego será conocido
como el Fondo Residual del Banco San Juan.

Avalando este proceso, la Sra. Nélida Martin expresa que “se transfirió la deuda a la provincia
porque se tenía que hacer cargo el dueño del banco, que era el Estado, y si quería venderlo había
que hacer un paquete que le sirviera al que lo compraba, que le permitiera empezar a trabajar, si no,
no lo iba a comprar nadie” (Tiempo de San Juan, 10 de Abril 2012).

Es decir, en pocas palabras, que el Estado Provincial fue el principal perjudicado con la
privatización de su banco oficial, ya que por la privatización del mismo tuvo que asumir grandes
deudas, que según los entrevistados “jamás se pagaron” como el caso del Residual que paso a la
provincia antes de la venta de las acciones del Banco San Juan. En este sentido expresa, el ex
Diputado por la Cruzada Renovadora, Alfredo Riutort: “el banco fue objeto de un vaciamiento y
maniobras para transferir gratuitamente desde el Estado al Mercado, el banco provincial de San
Juan… El banco fue vaciado para después transferirlo gratuitamente sin que la provincia reciba un
solo peso y a cambio se hiciera cargo de las deudas” (El Nuevo Diario, 24 de Julio 2009).

Por otra parte, y desde la vereda de enfrente, se posicionan aquellos que salieron
beneficiados con la privatización del Banco de San Juan.

Respecto a esto se posiciona el grupo Leccorp, quien fue aquel que ganó la licitación para la compra
del Banco de San Juan, el cual estaba constituido de la siguiente forma:

Grupo 1: LECCORP

Representante: Lic. Raúl Cattapano

Agente financiero: Banco Piano S.A (entidad minorista)

Empresas integrantes:

LECCORP (Buenos Aires): Agente de mercado abierto. Bursátil y extra bursátil. Accionista de
Fecunda AFJP. Construye el complejo Bahía de las Tablas en el Dique de Ullum.

PETERSEN, THIELE y CRUZ S.A (Buenos Aires): empresa constructora. Actualmente ejecuta la
planta de tratamiento de líquidos cloacales de Bajo Segura. Construyo la Represa de Yacyreta y el
estadio Mundialista de Mendoza.

INDUSTRIAS CHIRINO S.A (San Juan): Industria vitivinícola y de premoldeados de hormigón.

AUTOTRANSPORTES 20 DE JUNIO (San Juan): Transporte de pasajeros de media y larga

distancia.
MADCUR CONSTRUCCIONES S.A (San Juan): Obras civiles y viales en todo el país.

ING. JULIO JORGE NACUSI (San Juan): Empresa constructora y ejecuta obras electromecánicas.

(Fuente: Diario de Cuyo, 9 de Abril de 1996).

Respecto de esto un punto importante para resaltar en relación a la licitación del banco, y
puntualmente sobre las condiciones que establece el pliego licitatorio, es que aquel grupo en el cual
tuviesen participación empresas sanjuaninas fue beneficiado con un 10% por encima de la
propuesta que realizara, es decir, por ejemplo “si se ofrecen 11.250.000 pesos se le reconocerán
12.500.000 pesos” (Diario de Cuyo, 27 de Abril de 1996), lo cual implica claramente un gran
ventaja competitiva adicional. Así, luego de la apertura de los sobres se definió que al grupo
Leccorp se le adjudica la licitación del Banco San Juan, ya que según el proceso, éste había
presentado la mejor propuesta para quedarse con el capital accionario del banco, ofreciendo $
11.500.000 a lo que se le atribuye una mejora como bonificación de un 10% por estar compuesto
por empresas sanjuaninas (según lo establece el pliego licitatorio); en tanto que el Banco Comafi (el
otro grupo interesado en quedarse con el Banco de San Juan) oferto $ 11.250.000, que es el precio
base de la licitación.

Uno de los beneficios principales que obtuvo el ganador de la licitación consiste en el

otorgamiento del monopolio de la cobranza de los impuestos del gobierno de la provincia (sellado,
rentas, manejo de la cartera de créditos, manejo de los giros que realiza el gobierno nacional, etc.),
que desde ese entonces y hasta el día de hoy se les paga a este grupo que compró el banco por
realizar esa función financiera.

La sociedad hoy propietaria del banco es liderada por el grupo Enrique Eskenazi, y cuya
principal empresa es Petersen, Thiele y Cruz S.A. Este grupo fue ideado por Enrique Eskenazi, y
como socios menores se encuentran Luis V. Chirino, y Julio Nacusi (hoy director del Banco San
Juan). La participación de estos últimos, “crecieron luego de que compraran la parte que estuvo en
manos de la empresa 20 de Junio, cuando todavía la conducía el Sr. Evaristo Alés” (El Nuevo
Diario, 24 de Julio 2009).

En cuanto al Ing. Eskenazi, un hombre del ámbito de la construcción y comandante de la

empresa Petersen, Thiele y Cruz (y que luego creara Petersen Inversiones), su figura se proyectó al
mundo de las finanzas luego de la compra del Banco San Juan; ya que con el respaldo de los activos
del éste banco, su mismo grupo inversor adquirió y se hizo cargo del capital accionario del Banco
de Santa Cruz, Banco Santa Fe y Banco de Entre Ríos.

CONCLUSIÓN.

Las privatizaciones en Argentina durante la década de los 90 y su posterior impacto en los

años 2000 no son el resultado de decisiones tomadas al azar, sino que son la consecuencia de
decisiones políticas adoptadas bajo una lógica de pensamiento dominante que comienza a gestarse
en la década de 1970 y se consolida en 1990.

A partir del gobierno de facto se produjo un cambio de lógica que sostiene la no intervención del
Estado en diversos ámbitos tales como la actividad productiva, de redistribución económica, de
promoción social y cultural; generándose así el inicio de un nuevo modelo de nivel global. Margaret
Tatcher y R. Reagan son los principales promotores y ejecutores de este modelo, y los “Chicago
Boys” los interlocutores de este paradigma en los países de América Latina, predicando que el libre
mercado era mejor que un estado regulador e interventor.

La transformación del rol y del aparato estatal propiamente dicho se inició en 1989,
implementándose políticas que sostienen principalmente el desligamiento de la intervención del
Estado en la economía y en regulación. Sobre esta época de elecciones, Menen organiza su campaña
electoral apelando fuertemente a los principios históricos del peronismo; pero una vez en el poder,
las acciones que lleva adelante detentan un cambio diametralmente opuesto a esos postulados. Este
cambio de lógica se hace evidente, ya que el nuevo presidente electo convoca para su gestión a los
principales representantes del neoliberalismo, como por ejemplo: los directivos de la empresa
Bunge y Born. Así el sector empresario comienza a ocupar cargos de gobierno y, consecuentemente
con esto, promueve el establecimiento de políticas que tendrán como resultado beneficiar los
intereses de dicho sector.

Una de las primeras medidas que se implementó fue la sanción de las Leyes de Emergencia
Económica y de Reforma del Estado, abriendo una etapa de redefinición entre el sector público y el
privado. Con la aprobación de estas leyes la política menemista termina afianzando la lógica
neoliberal dominante, mediante la implementación de una reforma estructural de la economía
argentina que incluye la apertura irrestricta a los capitales financieros, desregulación estatal y la
venta de gran parte del patrimonio del Estado.

En el plano local, San Juan no fue la excepción a la regla. Se implementó una reforma del
aparato estatal durante el gobierno de Jorge Escobar, que bajo el paradigma de la lógica global
dominante los Estados provinciales debieron reorganizar su estructura estadual y consecuentemente
con ello ajustar el gasto público, privatizando áreas estratégicas de empresas en manos del Estado.

Sobre este contexto, en 1990, la pEscobar implementó políticas que se sustentan en la lógica
económica del periodo, entre ellas: disminución del personal, reducción de niveles salariales,
concesión de servicios de transporte, inicio de privatizaciones y el establecimiento de un marco
legal para privatizar empresas publicas provinciales.

Así, en este contexto de cambios, el gobierno de Escobar decide licitar el 75% del capital
accionario del banco provincial de San Juan. En 1995 se faculta al PE a enajenar las acciones de
“Clase A” que el Estado provincial poseía como accionista del banco. El año próximo, la Cámara de
Diputados de sanciona la reorganización administrativa y la descentralización, propiciando el
traspaso hacia el sector privado de empresas y servicios públicos; y de esta forma entra en cuestión
la privatización del Banco San Juan.

El gobierno provincial fue el principal agente impulsor de este proceso, tomando posición
rápidamente a favor de transferir el banco a manos privadas. Es éste quien problematiza y pone en
agenda la cuestión del banco.

El discurso del gobierno para legitimar la privatización del Banco se basó principalmente en
destacar una ineficiente administración por parte de los gobiernos anteriores, la baja competitividad
en el ámbito bancario, la falta de capitalización del banco y la escasa capacidad de la entidad para
adaptarse a los cambios de los nuevos tiempos. Ante esta situación, el gobierno provincial afirma
que la privatización de la entidad bancaria tendría como objetivos: lograr una mejora competitiva en
el nivel local e internacional, contribuir al desarrollo de la provincia (fomentando comercio e
industria), modernizar el banco y mejorar la prestación de sus servicios, capitalizar la entidad y
promover inversión de capitales.

Sin embargo, se advierte una clara lógica implícita que domina el proceso y que responde a un
cambio rotundo hacia la implementación de políticas provenientes de la lógica global, y donde las
privatizaciones ocupan un lugar principal. En este sentido, las decisiones y acciones que realiza el
gobierno de Escobar se establecen en completo lineamiento con una lógica de mercado, que
propone una mínima intervención del Estado en la esfera económica; y que a su vez respondía a las
directrices del gobierno central.

El traspaso del banco de la administración estatal a la administración privada se realizó sin

ningún tipo de obstáculos –a diferencia de las experiencias nacionales- y el gobierno otorgó
concesiones interesantes al grupo que licitó, convirtiendo a la privatización en un negocio con
ventajas significativas.

Un claro ejemplo de esto fue la cláusula que disponía de una bonificación del 10% adicional al
grupo económico licitante siempre que tuviera participación de empresas sanjuaninas. Esta
bonificación adicional le fue otorgada al grupo Leccorp (encabezado por Petersen, Thiele y Cruz),
quien contaba en su composición con la participación de las empresas sanjuaninas: Autotransportes
20 de Junio, Nacusi Construcciones, Industrias Chirino S.A y Madcur S.A. Se advierte así, que con
esta estrategia lo que se hace es de alguna forma legitimar el accionar político del gobierno
favoreciendo al empresariado local, y demostrando a la sociedad sanjuanina que el banco quedaría
en manos sanjuaninas, aun privatizado.

Otro de los beneficios, y quizás el más cuestionado e ininteligible fue la concesión del
monopolio de las funciones como agente financiero de la provincia de San Juan. El nuevo grupo
tendría a su cargo el monopolio de la cobranza de los impuestos del gobierno de la provincia:
sellado, rentas, manejo de la cartera de créditos, giros del gobierno nacional, etc. Lo cuestionable de
esto es que por esta actividad la provincia de San Juan le transfiere al grupo beneficiario un
determinado canon mensual. Es decir que, además que le otorga el monopolio financiero, le paga.

Un tercer beneficio fue el saneamiento del banco antes de su venta. El banco de San Juan se vendió
en 1996 en $ 11.5 millones, pero previamente se lo dejó en regla y, para ello la provincia pidió un
préstamo de 80.7 millones de dólares al Banco Mundial.

En síntesis, el gobierno provincial se convirtió en el principal actor de este proceso de

reformas y privatizaciones, utilizando ampliamente los recursos estatales para cumplir con el
objetivo de vender el banco al sector privado. De este modo el gobierno escobarista, inmerso en la
lógica dominante de la época y apoyado por el gobierno central, utilizó los recursos administrativos,
económicos, políticos y discursivos generando las condiciones necesarias para privatizar el Banco
de San Juan. Este hecho sólo beneficio a un grupo de agentes privados, dejando como resultado
una deuda provincial de casi 200 millones de pesos y el costo que implicó el programa de
racionalización del personal bancario.

De esta manera se puede concluir que la privatización del Banco de San Juan no ofreció una
verdadera resistencia social, política ni gremial importante. El Estado local, quien fue el principal
agente impulsor de este proceso y generó las condiciones necesarias para trasferir la entidad
crediticia al sector privado, posteriormente fue, junto con el sector trabajador, uno de los principales
perjudicados con la privatización del banco provincial; ya que ésta no promovió beneficios
significativos para la provincia, sino que, produjo graves consecuencias económicas y sociales de
las cuales tuvo que hacerse cargo el Estado provincial.
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El Nuevo Diario: http://www.nuevodiariosanjuan.com

 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Internacional
sobre Democracia: “Los escenarios democráticos del siglo XXI. Disrupción, fragmentación,
nacionalismo, populismo y nuevos actores globales” organizado por la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13
de septiembre de 2018.

EL SURGIMIENTO DE LOS PREVENTORES MUNICIPALES COMO POLÍTICA DE

SEGURIDAD CIUDADANA. CASO: MUNICIPIO DE LA CIUDAD DE MENDOZA,
PROVINCIA DE MENDOZA, ARGENTINA

Autoras:
Díaz, Marisa (Facultad de Ciencias Políticas / UNCuyo);
Talquenca, Gisella (Facultad de Ciencias Políticas / UNCuyo)

Área Temática Sugerida: 17. Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública

Palabras Claves: SEGURIDAD CIUDADANA - GESTIÓN LOCAL – FORTALECIMIENTO

INSTITUCIONAL – ÁREAS METROPOLITANAS – POLÍTICAS PÚBLICAS
Introducción

En Latinoamérica existe un alto nivel de violencia, robos y homicidios. A lo largo de los años los
hechos de inseguridad han ido en aumento, en algunos casos acrecentando el nivel de violencia; lo
cual trae aparejado múltiples acciones para hacer frente a dicha problemática.
Es por ello que en los últimos años ha surgido una nueva forma de abordarlo, lo cual constituye un
nuevo modo de concebir la seguridad. Bajo esta metodología surge la idea de una policía cercana
provista por el municipio que tiene como beneficiario final al vecino, hablamos de la policía
comunitaria o preventor.
En la Provincia de Mendoza la seguridad se estructura a partir de la Ley Nº 6721 que establece las
bases jurídicas políticas e institucionales del sistema provincial de seguridad pública. En la misma,
además se crean los Consejos de Seguridad Departamentales y los Foros Vecinales de Seguridad
con la finalidad de facilitar y promover la comunicación y la cooperación de la comunidad y la
policía de Mendoza.
Todo este contexto de descentralización de la seguridad ciudadana se dio en el marco que tuvo
lugar en nuestro país a partir de la década de los noventa y con ella el delegamiento de las
principales tareas del Estado en las provincias y municipios.
En este marco surgen los llamados Preventores Municipales. Los cuales desempeñan el rol o la
tarea de prevenir observar y reaccionar ante aquellos hechos que puedan afectar de modo negativo
la vida de los ciudadanos.
La presente propuesta se enmarca en la Tesina de licenciatura “El surgimiento del cuerpo de
preventores en los municipios de ciudad de Mendoza y Luján de Cuyo” y se plantea como objetivo
general evaluar el surgimiento de preventores en el municipio Ciudad de Mendoza como una
política de descentralización de la seguridad ciudadana.
El trabajo fue desarrollado utilizando el método hipotético deductivo, siguiendo una investigación
no experimental de corte descriptiva. Las técnicas utilizadas fueron el análisis documental de
distintas fuentes bibliográficas relacionadas con la temática de estudio, de normativas pertinentes
como Decretos, Leyes, ordenanzas y de todo el material disponible en los municipios sobre la
materia objeto de estudio, como así también entrevistas en profundidad a personas claves y
funcionarios del municipio mencionado , vinculados al cuerpo de preventores, como así también a
comerciantes para conocer cuál es su percepción respecto de la nueva política de seguridad.

El Proceso de Descentralización
En Argentina, la reforma del Estado realizada durante la década de los 90, supuso un proceso de
deconstrucción del Estado social, que se basó fundamentalmente en un plan de privatizaciones (de
entes de actividad productiva, de servicios y de protección social); desregulaciones; reforma
administrativa (reorganización de la administración central) y, por último, la transferencia de
servicios a las provincias y al mercado. Este último punto, implicó un proceso de descentralización
del sistema de protección que convirtió a las provincias y municipios en los nuevos actores
responsables del gasto público.
En este sentido, las provincias y municipios debieron reestructurar sus modalidades de regulación
e intervención social, puesto que disminuyeron los recursos y acciones del gobierno nacional sobre
todo el territorio, lo cual obligó a los gobiernos locales a generar más ingresos propios, a través de
expandir e incrementar gravámenes fiscales y establecer nuevas relaciones entre lo público y lo
privado para el suministro de servicios urbanos. A su vez, las políticas sociales comenzaron a
redefinirse, a la par que la acción estatal se retrajo y se transfirieron cada vez más
responsabilidades a la sociedad.
Por lo tanto, uno de los aspectos más importantes de los procesos de descentralización, apuntó a
situar a los municipios como ámbitos territoriales claves para el desarrollo de gobiernos locales y
procesos participativos de la población, a fin de reducir las brechas de relaciones entre el Estado
nacional y los ciudadanos. Desde esta perspectiva el ámbito municipal fue planteado como idóneo
para lograr mayores competencias en autonomía, democracia y, participación de la población,
socializando e incorporando a la ciudadanía en la gestión de los asuntos públicos del municipio.
De lo dicho anteriormente se concluye que, el proceso de globalización económica, la reforma del
Estado nacional, el aumento de la complejidad, el cambio de dirección de las expectativas de la
sociedad local –con demandas ahora dirigidas al nivel de gobierno más inmediato- y la mayor
capacidad de la población para evaluar la gestión local, se constituyen en nuevos problemas y
desafíos para la gestión de los municipios argentinos (Iturburu; 2000).
Sumado a los cambios contextuales y a la transferencia de funciones desde las jurisdicciones
provinciales a las municipales -con o sin traspaso de recursos- se agrega ahora que el gobierno
local se convierte en depositario de expectativas sociales en el pasado orientadas hacia los otros
niveles (Arnoletto y Beltrán; 1997).
Apoyándonos en este último punto podemos dividir la agenda municipal en dos etapas, las
“competencias tradicionales” y la incorporación de las “nuevas competencias”, esto nos ayuda a
seguir la implementación en el tiempo de este traspasar la crisis hacia lo local.
Por lo tanto, se reconocen entre las "competencias tradicionales" del gobierno local a la gestión
administrativa para la marcha normal de la organización que implica planificar el futuro, organizar
el sistema, gestionar el personal, gobernar las actividades y controlar sus resultados; al desarrollo
urbano, incluyendo el planeamiento urbano, la obra pública (construcción de redes de gas natural,
agua potable, desagües cloacales y pluviales, pavimento, iluminación vial, puentes, etc.), el
catastro y el ejercicio del poder regulatorio sobre las obras civiles; la prestación de servicios
públicos (suministro de agua potable y servicios cloacales, higiene urbana, recolección de
residuos, mantenimiento de calles y caminos rurales); y la regulación de la vida comunitaria
(abastecimiento urbano, control de la salubridad y seguridad de comercios e industrias, tránsito
urbano, etc.) (Díaz de landa y Parmigiani de Barbará; 1997; Arnoletto y Beltrán; 1997; García
Delgado; 1997).
A la hora de definir las "nuevas competencias", se menciona insistentemente el papel del
municipio como agente de promoción económica. Ello comprende, por un lado, la tarea de política
arquitectónica del desarrollo local, que implica el diseño e implantación de estrategias, la puesta en
valor de sus sociedades y territorios; la gestión de la imagen territorial, de manera de generar
entornos territoriales innovadores capaces de atraer, retener y alentar la inversión y el empleo; la
identificación, ampliación y respaldo de los núcleos de fortaleza sectorial para fomentar
agrupamientos concentrados geográficamente. Por otro lado, le compete al gobierno local vincular
al sistema educativo con el sistema productivo para evitar la emigración de los jóvenes, apoyar la
formación de recursos humanos y fortalecer a las empresas locales. Cabe mencionar también, el
papel del Estado municipal como facilitador de oportunidades, a través de la coordinación e
innovación empresarial; el agrupamiento de sectores productivos; el mejoramiento de las
condiciones de presión y estímulo de la demanda local; la recolección, preparación y transmisión
de información para el cambio; la incorporación de criterios de calidad en el sector privado; la
articulación de relaciones intracomunitarias y con actores extracomunitarios; la provisión de
terrenos para actividades productivas, promoción y especialización productiva (Tecco;
1997;Madoery; 1997; García Delgado; 1997; Díaz de landa y Parmigiani Barbará; 1997).
Otra de las nuevas competencias es procurar el bienestar de la población asumiendo un papel
activo en la política del desarrollo social; ello requiere detectar los requerimientos sociales,
inscribirlos en la agenda política, coordinar los estudios técnicos y las deliberaciones públicas,
intervenir en las decisiones ejecutivas, conducir la ejecución de proyectos, intervenir en la
evaluación de los resultados y ser un permanente comunicador social de la dinámica municipal
(Arnoletto y Beltrán; 1997), siempre en el marco de la política de redistribución del ingreso
definida por el gobierno central, por ser esto más conveniente a la equidad (Finot; 1998).
El desarrollo social también comprende hacerse cargo de la integración social y comunitaria,
mediante la atención de grupos sociales y etarios (niñez, adolescencia, juventud, etc.) y la
organización de actividades deportivas y de recreación, asegurando en todos los casos la
competencia entre proveedores alternativos (establecimientos públicos, comunitarios,
cooperativos, empresariales, etc.). También incluye la educación, la actualización educativa y la
capacitación (Arnoletto y Beltrán; 1997; Tecco; 1997; Madoery; 1997; García Delgado; 1997;
Díaz de landa y Parmigiani de Barbará; 1997).
El cuidado del ambiente y el mejoramiento de la calidad ambiental se asumen como nuevas
incumbencias municipales, íntimamente relacionadas con el interés de posicionar o reposicionar el
territorio (Tecco; 1997; García Delgado; 1997; Arnoletto y Beltrán; 1997).
El tradicional ejercicio de la autoridad o poder regulatorio en el ámbito local (tránsito, obras
civiles, seguridad e higiene de los comercios e industrial), incorpora nuevas áreas que incluyen la
defensa de la competencia y del consumidor, la calidad en los bienes y servicios prestados -
particularmente los pagados con recursos públicos - y la policía del trabajo (Arnoletto y Beltrán;
1997; Finot; 1998). La incumbencia municipal sobre aspectos hasta hace poco prestados con
exclusividad por el ámbito provincial: la seguridad, en el caso de varias localidades de la Provincia
de Mendoza, la figura de la seguridad se extiende un poco más allá de lo tradicional y se crean los
cuerpos de preventores, estos cuerpos además de coordinar el tránsito, también resguardan la
integridad de ciudadanos, apostados en la prevención del delito, de grandes centros urbanos.
Respecto de esta incumbencia del municipio en lo que antes eran prestaciones provinciales, se
impone la consideración de la salud como comprehensiva de los aspectos sociales y ecológicos y
no sólo como atención de la enfermedad. Por ello, toma relevancia la fijación de políticas de salud
en el ámbito local considerando todas las dimensiones de la problemática (fomento, protección,
recuperación y rehabilitación); el reconocimiento y evaluación de las necesidades y demandas de
los conjuntos sociales más afectados; la promoción de la participación social en programas y
acciones colectivas de higiene y salubridad y en la gestión de la salud pública para lograr mayor
equidad y eficiencia; la organización, supervisión y evaluación de la ejecución de todas las
acciones de salud en su ámbito territorial, tanto las de competencia directa como las de otros
niveles del sistema, delegadas a la jurisdicción local; la administración de los efectores propios con
criterios gerenciales, integrados a la seguridad social y de cobertura integral a los grupos de riesgo
y carenciados (García Delgado; 1997; Arnoletto y Beltrán; 1997; OPS; 1995).

Seguridad Ciudadana y Seguridad Pública

A continuación, se plantean definiciones preliminares de seguridad para comprender su
importancia y así permita abordar con claridad a qué nos referimos cuando hablamos de seguridad
pública, privada, interior, exterior, humana y ciudadana. El punteo de definiciones nos permite ver
cómo ha ido transformándose la acepción de seguridad y poder comprender en su amplitud el
surgimiento de las policías locales o preventores.
Cuando hablamos de seguridad el concepto es extremadamente amplio y, de alguna manera, remite
a las relaciones entre el Estado, la sociedad y la ciudadanía. Se puede diferenciar tres tipos de
seguridad en que los Estados modernos asumen responsabilidades fundamentales. Ellos son la
seguridad externa, la seguridad interna o pública y la seguridad ciudadana. (Kinkaid y Gamarra;
1996).
La seguridad externa concierne a la defensa de la soberanía de un Estado-Nación de peligros,
amenazas o conflictos emanados desde fuera de sus fronteras (Kinkaid y Gamarra; 1996). Aquí
cabe hacer mención a la Doctrina de la Seguridad Nacional, fue una ideología desde la cual
Estados Unidos, después de la Segunda Guerra Mundial, consolidó su dominación sobre los países
de América Latina). En ella, afirma que el mundo contemporáneo estaba dividido en las dos
fracciones irreconciliables indicadas, el occidente cristiano y el oriente comunista. Este
enfrentamiento se manifestaba mediante la subversión interna que permitía el desarrollo del
conflicto sin el riesgo de una guerra de aniquilamiento suicida (Velásquez Rivera; 2002).
Los países latinoamericanos eran objeto de subversión interna en la medida en que formaban parte
del bloque político occidental; la subversión provenía, por lo tanto, del enemigo, del comunismo;
la seguridad nacional y la sociedad misma estaban en peligro y, en esas condiciones, el hombre
común (el pueblo en general) se encontraba inerte, era incapaz de enfrentar esa conspiración que le
quería arrebatar “su ser nacional”. En consecuencia, no quedaba más alternativa a las fuerzas
armadas que asumir la conducción política del Estado en defensa de esos valores, preservando su
seguridad (Velásquez Rivera; 2002).
En cuanto la definición de seguridad pública existe diversas acepciones de este concepto; así por
ejemplo Kinkaid y Gamarra definen la seguridad interna o pública como el mantenimiento del
orden público y al imperio de las leyes. En el resguardo de la soberanía nacional las Fuerzas
Armadas desempeñan una función preponderante, en tanto que, en el mantenimiento y
restauración de la seguridad interior, lo hacen las instituciones policiales y, en casos excepcionales
por lo general previstos por las Constituciones o las leyes, asumen funciones en este plano las
Fuerzas Armadas. Las instituciones militares y las policiales desempeñan, entonces, un papel
primordial en la seguridad externa e interna, teniendo el monopolio del uso de la fuerza legítima
(1996).
La seguridad pública ha sido definida como el conjunto de políticas y acciones coherentes y
articuladas, que tienden a garantizar la paz pública por medio de la prevención y represión de los
delitos y las faltas contra el orden público, mediante el sistema de control penal y el de la policía
administrativa (González et al.; 1994).
Por otro lado, el Ministerio de Seguridad de la Nación define la seguridad pública como el servicio
que debe brindar el Estado para garantizar la integridad de todos los ciudadanos y sus bienes,
implican que los ciudadanos pueden convivir en armonía, cada uno respetando los derechos
individuales del otro. El Estado es el garante de la seguridad pública y el máximo responsable a la
hora de evitar las alteraciones del orden social (2011), es un servicio que debe ser universal para
proteger la integridad física de los ciudadanos y sus bienes. Para esto, existen las fuerzas de
seguridad, como la policía, que trabajan en conjunto con el Poder Judicial. Las fuerzas de la
seguridad pública deben prevenir la comisión de delitos y reprimir éstos una vez que están en
curso o se han producido, además tienen como función perseguir a los delincuentes y entregarlos a
la Justicia, quien será la encargada de establecer los castigos.
A los fines de nuestro trabajo definiremos la seguridad pública como:
“El conjunto de decisiones o acciones articuladas que tienen por objeto
garantizar la integridad de los ciudadanos asegurando el mantenimiento del
orden público, a través de las fuerzas de seguridad y del sistema judicial para
asegurar la prevención y la represión de los delitos”
En 1994 la Organización de Naciones Unidas (ONU), planteó por primera vez el concepto de
seguridad humana. El cual se encuentra inmerso en el paradigma “Desarrollo Humano
Sostenible” diseñado por la misma organización a principios de los años 90.
La noción seguridad humana empezó a entenderse como la búsqueda de seguridad basada en el
fortalecimiento de las instituciones democráticas y del Estado de derecho, proporcionando al
individuo condiciones adecuadas para su desarrollo personal, familiar y social. De esta forma, la
seguridad es vista por el PNUD como un asunto relacionado directamente con el respeto por la
vida y la dignidad, que incluye la seguridad económica, alimentaría, sanitaria, medioambiental,
personal, comunitaria y política, dimensiones relacionadas con los Objetivos de Desarrollo del
Milenio. La seguridad sería una creación cultural que hoy en día implica una forma igualitaria de
sociabilidad, un ámbito libremente compartido por todos (PNUD; 1998).
La seguridad ciudadana, en tanto, implica que los ciudadanos, de manera individual y colectiva,
están en situación de vivir y convivir disponiendo de una protección necesaria tal que les permita
superar los peligros propios de un entorno social riesgoso, aun cuando en la práctica dicho entorno
va a proporcionar siempre distintos grados de inseguridad derivados de la acción de personas,
grupos e instituciones o de elementos del medio natural que amenacen la vida, la integridad física
o los bienes de las personas. La concreción o el logro de este tipo de seguridad, se entiende que es
de responsabilidad tanto de la policía como de los ciudadanos mismos.
Por su parte, la seguridad ciudadana según Rangugni:
“es un concepto que supera la idea de seguridad ligada al mantenimiento del
orden público por parte de los poderes estatales. La supera y reemplaza por
una idea de seguridad entendida como derecho inherente a la ciudadanía
misma. La seguridad, en este sentido, no es tanto una función a cumplir por
los poderes públicos y un bien a brindar por las instituciones estatales, sino
un derecho ciudadano sin cuyo cumplimiento la ciudadanía no está
cumplida. Pero al mismo tiempo, en tanto derecho exigible al Estado, se
constituye en una obligación ciudadana, no sólo en lo atinente al
cumplimiento de las Leyes, sino también respecto de su participación
protagónica en la cuestión. Esta noción de seguridad ciudadana implica una
reubicación en el ciudadano en tanto ser comunitario que no sólo demanda
seguridad, sino también provee sus capacidades, disposiciones y propuestas
para lograrla” (2010: 101)
Para el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) la seguridad ciudadana se
concibe como una condición necesaria para el desarrollo humano de las personas.
De acuerdo al Informe Sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, se deben incorporar las siguientes características a la
conceptualización de la Seguridad Ciudadana:
No solo es luchar contra la delincuencia sino crear ambiente propicio y adecuado para la
convivencia pacífica de las personas.
Mayor énfasis en labores de prevención y control de los factores que generan violencia e
inseguridad.
Debe involucrar actores del sector público y de la sociedad civil en las acciones de prevención y
control de diferente naturaleza.
Abordar el problema de la criminalidad y violencia desde una perspectiva de derechos humanos.
Construir niveles de ciudadanía democrática con la persona humana como objetivo central de las
políticas.
En los regímenes democráticos el concepto de seguridad ciudadana se utiliza en referencia a la
seguridad primordial de las personas y grupos sociales.
El concepto de seguridad pública en América Latina hace referencia a la seguridad construida
desde el Estado o la seguridad del estado.
No es igual seguridad ciudadana que seguridad humana
La seguridad ciudadana es una dimensión de la seguridad humana.
La seguridad ciudadana es una situación social en que todas las personas pueden gozar libremente
de sus derechos fundamentales y
Los derechos humanos como límites al ejercicio arbitrario de la autoridad constituyen un
 resguardo esencial para la seguridad ciudadana
La seguridad ciudadana trae implícita la idea de lo “local” como ámbito para su desarrollo
porque ésta
“Basa su actuación sobre nuevos paradigmas que comprometen activamente a
la propia comunidad; de ésta y sus autoridades es posible obtener Consejos,
cooperación, información y la comprensión de los problemas que para los
responsables de la seguridad pública se plantean en esta materia” (Rosada
Granados; 1999: 67).
Además de constituir una necesidad individual y colectiva, la Seguridad Ciudadana es, al menos
en Occidente, un valor sociocultural, jurídico y político, representando un bien público requerido
para el desarrollo de las personas en su vida social, para que la comunidad pueda ejercer
libremente sus derechos individuales y colectivos, y cumplir con sus propios fines en la sociedad.
Su logro se inscribe, y en ocasiones compite y entra en conflicto, con otros valores como la
justicia, la democracia y la equidad, entendiéndose en nuestros días que su concreción no sólo es
una responsabilidad del Estado, a través de las autoridades del sistema político, sino también de la
ciudadanía en general.
También podemos decir que la seguridad ciudadana se define, de una manera amplia, como la
preocupación por la calidad de vida y la dignidad humana en términos de libertad, acceso al
mercado y oportunidades sociales. La pobreza y la falta de oportunidades, el desempleo, el
hambre, el deterioro ambiental, la represión política, la violencia, la criminalidad y la drogadicción
pueden constituir amenazas a la seguridad ciudadana (ILPES; 1998).
A partir de las distintas acepciones podemos afirmar que este nuevo concepto de seguridad,
implica la aparición de otros actores que intervienen, además de las fuerzas de seguridad y el
Poder Judicial, incorporándose así las instituciones democráticas, que propician el involucramiento
del individuo.
Surge una nueva relación del Estado con el ciudadano y este último deja su rol pasivo para
enlistarse en las filas de un rol activo dentro de la sociedad de la que forma parte
Si bien la función primogénita del Estado es proveer seguridad y garantizarla, para que se lleve
adelante un gobierno democrático, éste requiere la presencia de una ciudadanía activa. El concepto
de seguridad humana nos indica la búsqueda de la seguridad, pero basada en el fortalecimiento de
las instituciones democráticas y del propio Estado.
Así el concepto de seguridad ciudadana incorpora, además, la idea de lo local para su desarrollo,
implica el derecho de vivir y convivir, de disponer de protección necesaria contra los peligros del
entorno, nos refiere a que es un derecho ciudadano exigible al Estado, pero también es una
obligación de participar por parte del ciudadano, nos refiere a la idea de poder desarrollarse en paz.
Cuando se analiza la seguridad ciudadana en América Latina, se evidencia que la gran mayoría de
los países tienen una organización estatal que responde más a la seguridad nacional (a la seguridad
del Estado), que a la seguridad ciudadana. Es decir que todavía se sitúa la seguridad en términos de
los enemigos internos y externos que atentan en contra de la estabilidad de los Estados. Las
autoridades con esta lógica pretenden dar respuesta a los problemas actuales que afectan la
convivencia y la seguridad, mediante una centralización excesiva en manos del Ejecutivo nacional,
desconociendo que las manifestaciones de inseguridad tienen características locales. De esta
manera instituciones como la policía, estructuras aisladas de la comunidad atienden estos
problemas con ópticas eminentemente policiales, sin reconocer la multi causalidad de los mismos
y la necesidad de dar respuestas integrales en las cuales se debe contar con la participación activa
de las autoridades locales, con quienes indiscutiblemente, deberían compartir las responsabilidades
las autoridades nacionales (Acero Velásquez; 2005).
Según el PNUD:
“Reconceptualizar la seguridad supone considerar que el centro de ella es el
ciudadano, la persona considerada en tanto individuo y ser social. Es por
ello que, la seguridad ciudadana es una parte vital de la seguridad humana.
Si la seguridad humana es un componente necesario e inherente del
desarrollo humano, la seguridad ciudadana es, a su vez, un elemento
intrínseco y esencial de aquella y, por tanto, del desarrollo.” (1994: 60).
Ahora bien, la seguridad pública local debe asentarse y desenvolverse en el marco de una labor
conjunta desenvuelta entre el gobierno municipal, la policía y las diferentes instancias
comunitarias de organización barrial, vecinal, municipal y regional, apuntando a mejorar la
seguridad pública local y la calidad de vida de la población mediante la resolución de problemas y
conflictos sociales que contribuyen o favorecen el aumento de la violencia y la criminalidad en la
esfera local (Sain; 2007).
Según Sain (2007) esto requiere de un proceso de descentralización y fortalecimiento de la
gobernabilidad local de la seguridad pública, que apunte a la conformación de un consorcio
institucional de gestión de la seguridad pública local constituido por el gobierno municipal, el
sistema policial y la comunidad que debería estructurarse sobre la base de algunos ejes
fundamentales e imprescindibles. Entre los cuales el autor destaca: Lo que sucede con los
gobiernos locales de nuestro país, al ser pate de las demandas sociales inmediatas a favor de un
mayor activismo local en la gestión de los asuntos de la seguridad pública y, simultáneamente, al
no contar con los mecanismos normativos e institucionales adecuados ni con los recursos humanos
capacitados para tal emprendimiento, favorece la necesidad de llevar a cabo un proceso de
apropiación de facultades y de generación de capacidades de gestión en materia de seguridad
pública local y de dirección de los diferentes actores e instancias que intervienen o inciden en la
situación de la seguridad pública local .
En función de ello, este fortalecimiento podría suponer la conformación y/o el fortalecimiento, con
la colaboración y asistencia técnica de los organismos y agencias especializadas de los gobiernos
provinciales, estaduales o nacionales, de una dependencia de la administración municipal –con
rango de Secretaría, Subsecretaría o Dirección, según las condiciones institucionales locales–
específicamente abocada a la gestión de los asuntos de la seguridad pública local en cuyo marco se
regulen y dirijan las actividades preventivas generales, las estrategias e iniciativas institucionales
formuladas e implementadas al respecto y el vínculo regular con las policías que desarrollan sus
labores en el ámbito local y con las diferentes instancias de participación comunitaria en los
referidos asuntos
El tradicional predominio de la policía como actor central en los asuntos de la seguridad pública,
inclusive en el ámbito local, ha estado apuntalado por el recurrente desgobierno local sobre los
asuntos de la seguridad y la exclusión de la comunidad en la cogestión de dichos asuntos.
En este marco, durante la década de 1990, en los medios académicos y políticos, se concibió la
participación de la comunidad en el gobierno, gestión o control de los asuntos de la seguridad
pública local a través de la conformación de foros o juntas vecinales o regionales como una forma
de reversión de la policialización de la misma y como una manera creativa de apuntalar la
democracia en el ámbito local.
No obstante, la precariedad institucional de esos auspiciosos intentos, junto con la ausencia de
reformas institucionales tendientes a fortalecer la gestión política local de la seguridad y a generar
instancias de una policía de proximidad o de impronta comunitaria, contribuyó a cercenar el éxito
de dichos emprendimientos.
En este contexto, la participación de la comunidad en la seguridad pública local debe ir
necesariamente acompañada por la vigorización del gobierno local en la gestión de la seguridad
pública y por una mayor integración entre dicha comunidad organizada en foros y juntas y las
policías actuantes en el ámbito local.
La participación comunitaria en la seguridad pública local engloba el conjunto de instancias y
mecanismos de intervención social llevada a cabo por las asociaciones, organizaciones no
gubernamentales y grupos de interés de la sociedad civil y de la comunidad en los asuntos
atinentes a la organización y funcionamiento del sistema de seguridad pública local.

Caso de la Ciudad de Mendoza

El acercamiento teórico a lo que es una política pública es muy variado, en este sentido Margarita
Pérez Sánchez afirma que:
“El que las políticas en sus diversas formas reglamentarias, presupuestarias o
administrativas sean producto de la dominación de clase, de los ajustes mutuos entre
los grupos de interés o de la hegemonía de una elite dependerá del cuerpo teórico
desde el cual el analista construya sus conceptos, hipótesis y procedimientos” (2005:
55).
Por otro lado, Roberto Martínez Nogueira sostiene que:
“La noción de política pública remite al Estado, a sus articulaciones con la sociedad,
a la administración pública y sus actividades concretas. (…) las políticas públicas
están respaldadas por el imperio del Estado, pretenden tener consecuencias sobre la
sociedad y requieren para ellos acciones de la administración pública” (1995: 3).
Ahora bien, a los fines de nuestro trabajo, tomaremos el concepto de Joan Subirats quien define
una política pública como:
“Una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por
diferentes actores, públicos y a veces no públicos – cuyos recursos, nexos
institucionales e intereses varían – a fin de resolver de manera puntual un problema
políticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da
lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendientes a
modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el problema
colectivo a resolver (grupos objetivos), en el interés de grupos sociales, que padecen
los efectos negativos del problema en cuestión (beneficios finales)” (2008: 38).
Lla inseguridad como un problema público es un tema que trasciende la esfera local, pero fueron
tres factores los que contribuyeron para que, específicamente, éste se transforme en un problema
para los municipios de la Provincia de Mendoza.
En primer lugar, aparecen aquellos procesos de redemocratización que tuvieron lugar en América
Latina, desde la década del 80, donde la descentralización comienza a surgir como un objetivo
básico. En palabras de Gorri, esto implica “(…) la traslación de competencias y el
reconocimiento de la autonomía política a los municipios, la promoción de la participación
ciudadana y el desarrollo local” (2003: 08).
La descentralización, como una de las reformas que tuvieron lugar durante la década del 90,
aparece como un “instrumento de gobernabilidad que permite mejorar la capacidad financiera y
funcional del Estado ya que mejora la eficiencia en las prestación de los servicios de manera que
coincida con las preferencias locales y permita internalizar costos y los beneficios a nivel local”
(Benet et al. Citado en Gorri et al.; 2003: 07)
En segundo lugar, se destaca el debilitamiento de los lazos sociales producto del crecimiento de la
pobreza llevaron a un redimensionamiento del espacio local y de la vida cotidiana (Gorri et al.;
2003)
En tercer lugar, aparece la promulgación de la Ley provincial Nº 6721, a fines del año 1999, la
cual crea el Sistema Provincial de Seguridad Pública (Artículo 1º - ss.). De esta manera los
municipios de Mendoza pasan a formar parte de esta estructura y, por lo tanto, obliga a los
municipios a dar respuesta a la inseguridad dentro de sus jurisdicciones.
En lo que refiere a los actores que intervienen en la problemática, podemos decir que aparecen
gran cantidad de actores políticos administrativos. Algunos de ellos poseen conocimientos
específicos sobre la temática como es el caso de la policía provincial y el Ministerio de Seguridad
de la Provincia y otros actores que fueron emergiendo a partir de su creación en la Ley, estos son
los Foros Vecinales y los Consejos de Seguridad Departamentales (Ley N° 6721, Capítulo V,
Artículos 9°, 10°, 11°, 12°, 13°, 14°). Son actores que deben promover la cooperación y
comunicación, entre la comunidad y las policías en los departamentos de Mendoza, propiciando
así la participación de la comunidad en la realización de planes de seguridad, los cuales serán
desarrollados más adelante, para su mejor comprensión.
En cuanto a cómo están organizados estos actores involucrados, encontramos que los
beneficiarios finales, es decir, aquellas personas que demandan por más seguridad, en su mayoría
no se encuentran nucleados en organizaciones de la sociedad civil, no obstante, ello sí podemos
mencionar a las uniones vecinales, canal natural de los vecinos, y espacio elegido para hacer sus
reclamos. Por otro lado, los actores políticos administrativos tienen un alto grado de organización
ya que están estructurados en la Ley N° 6721, formando parte del Sistema de Seguridad Pública.
Además, existe cierto consenso entre estos actores, sobre la importancia de la inseguridad como
un problema público, este pasa a ser un tema que necesita de la intervención del Estado municipal
para su resolución.
En consecuencia, la seguridad, como un problema local, aparece no solo vinculado a un nuevo
modelo de la relación de Estado - Sociedad, sino que aparece en un marco legal que determina las
relaciones institucionales entre los actores políticos – institucionales que componen el Sistema de
Seguridad Publica Provincial.
En el periodo comprendido entre los años 50 y 70, el desarrollo era sinónimo de modernización y
crecimiento económico ligado al desarrollo industrial, factores que permitían el despliegue de las
potencialidades humanas. De esta manera la seguridad se asimilaba a la concepción de la
seguridad nuclear, propia de la Guerra fría, en el sentido de prevención y represión de la violencia
(Gorri et al.; 2003).
 Es a partir de fines de los 80 y sobre todo en los 90, la idea tradicional de seguridad da lugar a la
transición del pensamiento hacia la idea de la seguridad humana. Gorri dice que la seguridad
humana es entendida “(…) no como una preocupación por las armas sino por la vida y la
dignidad humana” (2003: 9)
Así, esta idea de seguridad, a través del desarrollo humano y no a través de las armas, pasa a
formar parte de la agenda social mundial. Gorri afirma que esta emergencia de la seguridad
podría ser enfocada desde dos paradigmas. Uno de ellos es el paradigma de las “ventanas rotas”
en el cual la función policial está destinada a la lucha contra la criminalidad (Gorri et al.; 2003).
Pero también puede ser a través del paradigma de la Policía Comunitaria que pretende dar un
sentido más amplio al papel que desempeñan las policías. De este modo la función policial se
encarga de la prevención del delito (Gorri et al.; 2003).
Este es el contexto que dio paso a la promulgación de la Ley N° 6721, a través de la cual, se llevó
a cabo la reforma policial en Mendoza a fines del año 1998 que “(…) dio lugar a una policía más
abierta y bajo las características de una policía comprometida con la comunidad a través de la
prevención de hechos delictuosos” (Gorri et al.; 2003: 11). Este proceso tuvo como eje innovador
la participación comunitaria.
Esta transformación del concepto de seguridad y su expresión en la nueva Ley, constituyeron los
factores que dieron origen al marco institucional que permitió la inclusión en la agenda
municipal, puesto que, a partir de esto, los Municipios pasan a formar parte del sistema de
seguridad pública provincial.
Las reglas institucionales, son: por un lado la Ley orgánica de municipalidades que regula que
puede o no hacer el municipio, la constitución provincial, la constitución nacional y la Ley N°
6721 que hace que el municipio cambie las reglas.
En lo referente al análisis de los actores intervinientes en el proceso de inclusión en la agenda, se
destaca el peso de los actores políticos – administrativos. En primer lugar, está el Gobierno
Provincial que redefine el problema de la seguridad, incluyendo que éste tiene componentes
públicos y comunitarios. Esto se evidencia en Ley N° 6721, la cual afirma que la seguridad “(…)
Es un derecho de los habitantes y un deber del gobierno promover la efectiva participación
comunitaria en la elaboración, implementación y control de las políticas de seguridad pública,
conforme a la presente Ley” (Artículo 2º).

En segundo lugar, está el municipio de la Ciudad de Mendoza, que, en función de su inserción en

el sistema provincial de seguridad pública, junto con otros organismos con los cual deberá actuar
permanentemente interrelacionados (Ley N° 6721; 1999: Artículo 4º), adhiere a la Ley
(Ordenanza Nº 3750; 2004) y toma de esta manera, la iniciativa de la política pública de
seguridad ciudadana en al ámbito local.
Finalmente aparecen otros actores, que ocupan un lugar pero que no presentan una incidencia
directa, como sería el caso de las Naciones Unidas (ONU) que, paralelamente con estos procesos
que venían desarrollándose, instaló el debate internacional acerca del concepto de Seguridad
Humana, entendido no como una preocupación por las armas sino por la vida y la dignidad
humana.

La política pública de seguridad ciudadana en la Ciudad de Mendoza se desarrolló en dos

momentos. El primero de ellos tuvo lugar a partir de 2003, con la implementación del Plan Capital
de Seguridad Ciudadana. Desde el punto de vista formal, el programa de Actuación Político –
Administrativos coincide con la formulación de la Ordenanza Nº 3570 de 2004 que implementa,
en el ámbito de la Ciudad de Mendoza, el plan capital de seguridad y con él la policía comunitaria.
Desde el punto de vista material, de la ordenanza se desprenden los siguientes objetivos:
objetivos generales: “establecer, desarrollar, evaluar, diseñar e implementar estrategias
tendientes a reducir la sensación de inseguridad a aquellas personas que residan en el radio de
esta capital y a los transeúntes de la misma; promoverá la cooperación entre el municipio, la
Provincia y la nación, junto a la sociedad civil de la Ciudad de Mendoza (…)” (Artículo 2º)
La misma determina los siguientes los objetivos especiales, entre los cuales se destaca (Artículo
3º):
Estudiar en forma, el Estado actual de la seguridad urbana, analizando las tasas de
criminalidad, el mapa de delito, el riesgo de victimización, la sensación de inseguridad y de
alarma social.
Implementar los mecanismos de participación activa de los ciudadanos, de las organizaciones
de la sociedad civil, con arreglo a la Ley Nº 6721, en la tarea de generar conciencia sobre
esta temática, con el fin de mejorar la calidad de vida de los residentes de la Ciudad de
Mendoza.
Incorporar programas o actividades comunitarias en las áreas de desarrollo social, deportes,
cultura, planificación urbana, minoridad y familia, salud, servicios públicos, paseos
públicos, juventud, y toda otra área que sea afín al programa a implementarse.
Articular e implementar, a través de la Dirección de Seguridad Urbana, programas de
prevención situacional en viviendas, comercios y emplazamientos públicos para la
recuperación de los espacios ciudadanos.
Promover a través del área municipal correspondiente, la ejecución de programas que
atiendan a la víctima, incorporando la resolución alternativa de conflictos, a través de sus
diversas metodologías: mediación, negociación y arbitraje.
Por otra parte, el Plan Capital de Seguridad contó con un Acuerdo de Actuación Político –
Administrativo con un número limitado de actores implicados que estarán a cargo de la
implementación y de carácter públicos. Solo en uno de los organismos creados podemos ver la
aparición, meramente de consulta de algunos actores privados
En tal sentido, la normativa creó una serie de organismos. En primer lugar la mencionada Dirección
de Seguridad Urbana para la cual se establecieron las siguientes funciones:
Crear un organigrama a los fines de otorgar las funciones necesarias y específicas para el
cumplimiento de los objetivos de la misma.
Implementar el Plan Capital de Seguridad en todo el ámbito de la Municipalidad de la
Ciudad de Mendoza.
Promover la seguridad pública en concordancia con la Ley Nº 6721 del Sistema Provincial
de Seguridad Pública, mediante acciones tendientes a la organización y la participación
comunitaria en materia de seguridad. Conformar y presidir una Comisión Interdisciplinaria
integrada por distintas áreas del Municipio y otros organismos especializados, a efectos de
coordinar las acciones necesarias para el desarrollo del mencionado plan.
 Convocar a organismos y/o especialistas provinciales, nacionales y extranjeros, a participar
en la Comisión Interdisciplinaria cuando el tratamiento de las temáticas así lo requieran.
Conformar un Consejo Consultivo.
Promover a través de las áreas municipales correspondientes la aplicación de métodos de
Resolución Alternativa de Conflictos extensivo a las especialidades de Mediación,
Negociación y Arbitraje, destinada a realizar acciones de disminución de conflictos y
violencia que se acentúan a nivel vecinal, familiar y otros ámbitos. La capacitación y
formación de líderes zonales para realizar un acercamiento entre las partes en conflicto.
Diseñar un sistema de evaluación y análisis de la calidad de la gestión de seguridad
basados en indicadores apropiados para tal fin.
Gestionar ante las áreas pertinentes del Gobierno Provincial, convenios de cooperación de
acción conjunta y adecuación en la articulación de tareas.
Procurar la celebración de convenios de asistencia tecnológica y financiera de capacitación
y participación ciudadana con el objetivo de diseñar políticas de prevención del delito de
acuerdo al Plan Capital de Seguridad.
Implementar a través de las áreas Municipales correspondientes, programas de prevención
del delito, promoción social y atención de las víctimas.
En segundo lugar, la Ordenanza creó la Comisión Interdisciplinaria, coordinada y presidida por el
Director de Seguridad Urbana, quien tendrá a su cargo la convocatoria de las diferentes áreas
municipales, a los fines de integrar la misma. Con las siguientes funciones:
Diseñar y ejecutar proyectos de investigación sobre seguridad urbana.
Desarrollar estadísticas de criminalidad, encuestas de victimización, mapa del delito y toda
otra acción que se considere necesaria para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.
Planificar cursos y talleres sobre la materia con el fin de capacitar al personal y a los
integrantes del Consejo Consultivo.
Elaborar material informativo y de difusión para la promoción de campañas de
comunicación social y prevención de la criminalidad.
En tercer lugar, crea el Consejo Consultivo integrado por “Foros Vecinales, entidades
intermedias, especialistas en la materia, universidades y pasantes universitarios (...)”
Por último, crea, en el ámbito de la Dirección de Seguridad Urbana, el Cuerpo de Policía
Comunitaria que tendrá a su cargo los objetivos del Plan Capital de Seguridad Ciudadana y que
“formará parte (…) del Sistema de Seguridad Pública de la Provincia de Mendoza, conforme a
lo establecido en el Artículo 3° de la Ley Nº 6721” (Artículo 11).
Se establece que los miembros de las Policía Comunitaria contarán con equipamiento adecuado a
sus funciones, conforme a las normas del Registro Nacional de Armas (RENAR) y del Registro
Provincial de Armas (REPAR). Y que para ser miembros de este cuerpo se deben cumplir los
siguientes requisitos:
Tener edad mínima de 18 años con excepción de aquel que cumpla tareas de
administración.
Presentar certificado de aptitud psicofísica otorgado por el Departamento de Recursos
Humanos de la Policía de Mendoza.
 Acreditar residencia fija en la provincia.
No registrar procesos judiciales pendientes o con sobreseimiento provisional o condena no
prescripta por delito doloso. En caso de registrar antecedentes judiciales deberá presentar
certificación que pruebe la absolución o sobreseimiento definitivo.
No registrar antecedentes por contravenciones al Código de Faltas que por su naturaleza
sean incompatibles con el desempeño de la función.
No pertenecer al personal en actividad de las Fuerzas Armadas, de seguridad o de la
policía.
No pertenecer en relación de dependencia al Poder Judicial.
No haber sido exonerado o cesanteado de la Administración Pública Nacional, Provincial o
Municipal, salvo que se hubiere cumplido con el plazo previsto por el Artículo 43° de la
Ley 5892.
El personal de la policía comunitaria deberá acreditar ante la autoridad de aplicación de la
presente, la capacidad adecuada para la función que desempeña, mediante exámenes
realizados por profesionales idóneos y que de los mismos surja estar apto para realizar
dicha tarea. Los mismos deberán efectuarse cada dos años, y en caso de demostrar aptitud
para el cargo, el mismo podrá renovarlo, por el mismo plazo. Dichos exámenes serán
determinados por la Dirección de Seguridad Urbana en el plazo mencionado o en cualquier
momento que lo considere necesario.
Se hace necesario aclarar que, según el Artículo 4° “el Plan Capital de Seguridad
dependerá en forma directa del intendente municipal, siendo elaborado y ejecutado por la
Dirección de Seguridad Urbana la que se constituirá acorde a lo establecido en la presente
ordenanza”.
En cuanto al Análisis de los recursos podemos identificar en primer lugar, como principal recurso
movilizado al recurso de personal, ya que el Plan Capital de Seguridad prevé la creación una
policía de carácter local.
Y en segundo lugar el recurso de la organización, ya que, como mencionamos La política establece
un acuerdo la ordenanza establece la que Dirección de Seguridad Urbana tiene la función de
coordinar acciones con Comisión Interdisciplinaria, con el Consejo Consultivo y con distintas
áreas del Municipio.
También está contemplado el recurso de información, ya que prevé la consulta a especialistas.
La policía comunitaria encuentra su fin en 2005 a un año de su implementación, las razones fueron
varias, en palabras del Funcionario, Licenciado Raúl Lebrino, Secretario de Seguridad Ciudadana,
el primer inconveniente o error fue la denominación dada a la guardia municipal, llamada Policía
Comunitaria, prestándose a confusión el término “policía” en cuanto a cómo el ciudadano la
percibía, lo real era que solo ejercía poder de policía en materia municipal, el segundo gran error
fue el cobro de tasas municipales por prestar seguridad pública, cuando es un deber irrenunciable
del Estado prestar seguridad.( Entrevista 14/9/17). La disolución ocurre en octubre del año 2005 se
produce una violenta muerte en la quinta sección de la Ciudad de Mendoza, los vecinos de la
quinta sección se manifiestan y reclaman por el servicio extra que abonaban en concepto de
seguridad que prestaban la policía comunitaria, por este crimen se desarmó la Policía Comunitaria.
(Diario El Sol 25 de octubre de 2006).
El segundo Programa de Actuación Político – Administrativo en el desarrollo de la política, puede
ubicarse a partir del año 2007. Desde el punto de vista formal identificamos dos normas legales.
Por un lado, el Decreto Nº 1474 de 2007 por el cual el Departamento Ejecutivo de la
municipalidad de la capital, dio origen a la subsecretaria de seguridad ciudadana, modificando el
rango institucional, el cual se mantiene actualmente. Y, en segundo lugar, La Resolución
Municipal Nº 142 de 2009 que crea el Programa de Preventores Municipales, dentro del ámbito de
la coordinación de Seguridad Ciudadana (Artículo 1º).
Desde el punto de vista material, el programa tiene como objetivos: “planificar, ejecutar y
evaluar programas locales contra el delito” e “implementar estrategias integrales de prevención
promoviendo la participación comunitaria” (Artículo 2º Resolución Municipal Nº 142 / 2009).
De la norma legal también se desprende como medio para alcanzar los objetivos previstos “la
coordinación de acciones con la Policía de Mendoza y con el Ministerio de Seguridad de la
Provincia de Mendoza” (Artículo 2º Resolución Municipal Nº 142 / 2009).
En lo referente al acuerdo de actuación político – administrativo, éste designa dos actores que
tendrán a su cargo a implementación de la política de seguridad: la Subsecretaria de Seguridad
Ciudadana integrado por personal capacitado en la prevención del delito con el claro objetivo de
articular las demandas sociales relativas a la problemática. Por consiguiente, implementa
operativos y ejecuta programas en coordinación con la policía de Mendoza y el Ministerio de
seguridad, promoviendo mecanismos de participación comunitaria como herramienta fundamental
de acercamiento entre la policía y los vecinos en la prevención del delito.
El otro actor es el cuerpo de preventores municipales, creados en el ámbito de la coordinación de
seguridad ciudadana, a través del programa “preventores municipales”, dependiente de la
subsecretaria de seguridad ciudadana. (Artículo 1º Resolución Municipal Nº 142 / 2009).
Así mismo, a partir del año 2011 y a partir del Decreto Municipal Nº 1383 de 2011 crea la
Secretaría de Seguridad Ciudadana., incorporando las tareas del reordenamiento del tránsito
vehicular. Actualmente, la Secretaría de Seguridad Ciudadana tiene la competencia de “la
planificación, coordinación, organización, ejecución y control de la política de seguridad
pública de prevención del municipio (…) y la planificación, coordinación, organización,
ejecución y control del ejercicio de poder de policía municipal en materia de tránsito y
transporte, siendo el organismo de aplicación de la ley Nº 6082 (…)” (Artículo 7 - Decreto
número 1702/13).
Tal como mencionamos en el apartado anterior, de la seguridad ciudadana, tuvo dos momentos. El
Plan capital de seguridad ciudadana. La primera de las etapas comienza a principios de 2004 con la
Ordenanza 3570/04 la cual Implementa en el ámbito de la Ciudad de Mendoza, el Plan Capital de
Seguridad y con él la Policía Comunitaria, de la misma se desprende el Artículo 13° el cual
establece que La Dirección de Seguridad Urbana deberá capacitar a los integrantes de la Policía
Comunitaria, para lo cual podrá convenir con el Instituto Universitario de Seguridad Pública, los
aspectos curriculares a los fines de proveer a los miembros de las fuerzas policiales comunitarias el
grado óptimo de formación física e intelectual, para cumplir dicha función. Al igual que como
establece el Artículo 14°: Los miembros de las Policía Comunitaria dependiente de la Dirección de
Seguridad Urbana contarán con equipamiento adecuado a sus funciones, conforme a las normas de
RENAR y REPAR.

Para tal efecto en su Artículo 16° dispone que el personal de la Policía Comunitaria deberá con su
accionar cumplir con los principios de integridad; y dignidad; protección y trato correcto a las
personas, evitando abusos, arbitrariedades y violencias, actuando con congruencia y
proporcionalidad en la utilización de sus facultades y de los medios disponibles.

También el Artículo 16° menciona que solamente podrá utilizar para garantizar la seguridad, las
medidas reglamentadas y los medios materiales técnicos autorizados, de manera que se garantice
su eficacia y se evite que produzcan daños y molestias a terceros.

A pesar de la disolución de la policía comunitaria en 2005, a un año de su implementación, debido

al contexto socio económico ya desarrollado en capítulos anteriores, y ante la atenuante demanda
de mayor seguridad por parte de los vecinos, en 2007 se dictó el Decreto número 1474 por el cual
el Departamento Ejecutivo de la municipalidad de la capital, dio origen a la Subsecretaria de
Seguridad Ciudadana y en 2009 se creó el Programa de Preventores Municipales. (Artículo 1 –
Resolución Municipal 142/2009).

Siguiendo el modelo analítico adoptado de Subirats, podemos determinar que la política de

seguridad como actos de implementación (outputs) a las siguientes prestaciones directas:

Observar, informar y colaborar con la policía de Mendoza. (Artículo 3)

Interiorizarse de las novedades de cada objetivo asignado por la coordinación de seguridad
ciudadana.
Aportar soluciones a requerimientos o necesidades que se produzcan en el objetivo, con el
fin de optimizar el normal desarrollo de las tareas.
Desarrollar un sistema de rondines en el ejido capitalino.
EL Artículo 4°, establece que las personas que se desempeñen como preventores municipales,
recibirán capacitación y equipamiento a través de la coordinación de seguridad ciudadana para el
correcto cumplimento de sus funciones.

Para esta finalidad se dispone, en su Artículo 5°, que cada preventor contara con un equipo de
comunicación (radio TETRA o teléfono celular) que le permita vincularse directamente con la base
de coordinación de seguridad ciudadana para reportar novedades y solicitar autorizaciones o
informar al 911 (CEO- Policía de Mendoza).

Dentro de este marco, cabe destacar en su Artículo 6° la subsecretaria de seguridad ciudadana

mensualmente elevara al Departamento Ejecutivo un extracto informativo donde se detallaran los
operativos, procedimientos y resultados llevados a cabo por el programa de preventores
municipales.

En el análisis de los recursos movilizados por los actores a cargo de la implementación

encontramos que predomina el recurso de personal, en primer lugar por la creación del cuerpo de
preventores y en segundo lugar porque prevé instancias de capacitación.

Además se utiliza el recurso patrimonial, que se evidencia en los distintos equipamientos que
 llevan los preventores.

El recurso de la organización es predominante, ya que el cuerpo de preventores es un organismo

que tiene como objetivo la vinculación con otros organismos provinciales vinculados a la materia,
aunque no determina ningún otro vínculo con otras áreas del municipio.

Actualmente, y a partir del Decreto 1702 de 2013, Se plantea entonces, la estructura de la

Secretaría de Seguridad Ciudadana contiene el Cuerpo de Preventores que se encargan de producir
las siguientes (prestaciones directas (outputs):

Patrullaje y Seguridad.
Presencia de preventores en toda la Ciudad.
La prevención a través de cuadrículas.
Disuasión.
Operatividad coordinada con el Centro Estratégico de Observación (CEO) 120
Recuperación de vehículos robados.
Desplazamientos rápidos a requerimientos de vecinos y/o situaciones de emergencia.
Optimización de recursos coordinando tareas de patrullaje, patrullaje a pie y Centro de
Visualización.
Dicho cuerpo está organizado en cuadrículas. Esta organización funciona como Plan de Acción, a
ellas determinan la producción coordinada de los outputs:

Primera Sección y Parque Central.

Segunda Sección Este, Oeste y Barrio Bombal.
Tercera Sección Sur y Norte.
Cuarta Sección Este y Oeste.
Quinta Sección Sur, Norte y Arístides.
Sexta Sección Sur, Centro, Norte y Barrios del Oeste.
Sector Microcentro.
Barrio San Martín.
Barrio La Favorita.
Además cuentan con los llamados Bici-Preventores que están dispuestos en dos turnos: mañana y
tarde, circulan en parejas por diferentes zonas: Peatonal Sarmiento, Parque Central, plazas y
puntos estratégicos establecidos por la Secretaría de Seguridad Ciudadana.

También en la estructura de la Secretaría está la Dirección de Tránsito se encarga de la aplicación y

control del cumplimiento de la Ley Provincial de Tránsito N° 6082/93.

De este modo, José Luis Miranda, Coordinador de seguridad ciudadana nos señalaba: “La
finalidad del cuerpo de preventores es colaborar con el sistema de seguridad público. La

120 El Centro Estratégico de Observación es un organismo de la policía de Mendoza.

seguridad ciudadana, implica tener una relación estrecha con la comunidad, conocer las
problemáticas y darles respuestas rápidas. De allí derivan sus principales competencias que
implican la aplicación del código de convivencia y las tareas coordinadas en conjunto con las
fuerzas policiales”.
Mientras que el preventor tiene distintas tareas, entre ellas el patrullaje en conjunto con la policía,
asegurando, o intentando asegurar los espacios públicos y la vía pública, también tienen una tarea
muy especial que es la visualización de cámaras en el centro de visualización de cámaras de la
municipalidad que se hace en conjunto con el personal del CEO (Centro Estratégico de
Operaciones). El preventor reviste la categoría de inspector es por ello que puede aplicar el código
de convivencia, multando, a los grafiteros infraganti, la prostitución, en este caso se multa al
cliente para no estigmatizar a la trabajadora entre otro tipo de hechos ilícitos. (José Luis Miranda,
Entrevista, 06/07/2017).

El patrullaje que realizan implica prevenir cualquier acción que lesione o dañe a vecino. Al cuerpo
de preventores lo componen un total de 275 personas. La policía de tránsito municipal y
preventores funcionan en conjunto, se complementan, pero el personal de tránsito esta fuera de
esta nómina de 275 personas que como ya se mencionó están destinados a la prevención
ciudadana. (José Luis Miranda, Entrevista, 06/07/2017).

Así mismo en el territorio están distribuidos, en cuadriculas y se patrulla con móviles y bicicletas,
los denominados Bici-Preventores. Cuentan para desarrollar sus tareas con 20 móviles de
preventores, 20 bicis de Bici-Preventores, medios de comunicación. Todo el uniforme lo provee la
municipalidad, no cuentan con ningún tipo de armamento. Es una unidad que no está armada y
solamente se autoriza a que tengan gas pimienta que es un elemento de defensa (se los provee el
mismo municipio). Para desempeñarse como un profesional en la materia la municipalidad,
capacita al personal de forma permanente, lo han hecho con los médicos del servicio coordinado
de emergencias en el RCP (Reanimación Cardiopulmonar), se ha capacitado con personal de
Defensa Civil para trabajar ante incendios, viento zonda, para ponerse a disposición de lo que
requiera en caso de una catástrofe, y también en defensa personal. (José Luis Miranda, Entrevista,
06/07/2017).

Pese a los esfuerzos por demostrar un cuerpo de preventor municipal, los comerciantes de la
ciudad, no poseen una clara diferenciación entre el policía de la Provincia y el preventor de
tránsito municipal, este hecho puede ser tomado de modo favorable, la gente equipara su alcance
en cuanto a prevención, casi los iguala al no poder diferenciarlos. Este hecho se da, por que como
bien se mencionó antes las fuerzas de seguridad municipales y provinciales trabajan en conjunto
como una sola fuerza.
En lo que respecta a los procesos de planificación y control de las políticas que llevan a cabo el
accionar de preventores, José Luis Miranda, Coordinador de seguridad ciudadana menciona que
“la planificación se lleva a cabo en el municipio, más allá de que se trabaja en conjunto y
coordinamos con el Ministerio de seguridad, también coordinamos con la jefatura departamental
de la policía de Mendoza, y con los distintos comisarios, de las distintas comisarías de capital”
(Entrevista, 06/07/2017).
Conclusiones

Como se ha mencionado a lo largo del presente trabajo, la seguridad ciudadana es un concepto

vinculado a la concepción del desarrollo humano e implica dos puntos centrales. En primer lugar,
es el cambio de la idea tradicional de seguridad entendida como el mantenimiento del orden
público, la cual está a cargo, exclusivamente, de las fuerzas de seguridad del Estado y el Poder
Judicial de los distintos niveles de gobierno. Ahora, la seguridad está vinculada al desarrollo de las
personas, de manera que los miembros de una comunidad puedan ejercer libremente sus derechos.
La seguridad está vinculada con la calidad de la vida y con la dignidad humana.
En segundo lugar, implica la incorporación de nuevos actores tanto del sector público como de la
sociedad civil, que intervienen en el nuevo ámbito de la seguridad, en muchos casos, mediando en
la relación entre el Estado y los ciudadanos.
Así mismo, se produjo en la Argentina un proceso de descentralización de competencias de la
nación a las provincias y de las provincias a los municipios.
La conjunción de estos dos procesos significó la implementación de una nueva política de
seguridad en la Provincia de Mendoza que, recogiendo todas estas nuevas concepciones, produjo
la reforma de la estructura del sistema de seguridad provincial, la cual se manifestó en la
formulación del Plan Provincial de Seguridad Pública.
Allí se evidencia la incorporación de distintos actores que integran el plan de seguridad. A nivel
local, se incorporaron tanto los municipios como los Foros Vecinales y Consejos departamentales
de Seguridad. Además, se integraron otros organismos provinciales.
En al marco de la nueva Ley, solo el municipio de la Ciudad llevó adelante la iniciativa de
implementar su propio plan de seguridad, en consonancia con la política provincial. En un primer
momento, la política de seguridad ciudadana municipal estuvo a cargo de varios actores
institucionales, pero, se creó el cuerpo de preventores municipales para llevar adelante la política
de seguridad local.
Podemos decir que a la hora de sistematizar la normativa de los municipios objetos de estudios,
podemos afirmar que, si bien las competencias son las mismas en líneas generales, los preventores
se encargan de la aplicación del código de convivencia y la coordinación de tareas en conjunto con
las fuerzas policiales y con las policías de tránsito municipales.
En cuanto a la normativa de la seguridad ciudadana en la Ciudad de Mendoza encontramos que:
La primera de ellas, establece el Plan Capital de Seguridad Ciudadana, la misma tiene el carácter
de Ordenanza General Vigente. La ordenanza establece los objetivos del plan y crea una serie de
actores institucionales a cargo de la implementación de la política de seguridad. En ella, se define
en forma clara las funciones asignadas para cada uno de estos actores. Aunque en el caso de la
Policía Comunitaria, no es específica, ya que establece que la misma tiene a su cargo la ejecución
de los objetivos del plan.
Cuando se remplaza la policía comunitaria por el programa de Preventores Municipales, la norma
legal establece para este actor una serie de objetivos y funciones claramente definidas. Toda las
normas legales relacionadas a la materia, mantienen este esquema y solo a partir del año 2013 se
establece que la materia de seguridad ciudadana y control de tránsito dependerán de la misma
secretaría.
En cuanto a las características de los preventores. Los mismos están organizados en cuadrículas,
similar a la división que se implementa en la policía de Mendoza, dicha distribución le permite
cubrir todo el territorio capitalino, para desarrollar tareas de prevención. A esto se le suma la
subdivisión de los Bici-Preventores que recorren puntos estratégicos del municipio. Los
preventores, además están dotados de equipamiento como: móviles y radios, los cuales les
permiten realizar los rondines y colaborar con los inspectores de tránsito del municipio y también
con policía de Mendoza. Asimismo, en ciudad funciona un centro de visualización de cámaras de
seguridad, el cual es operado por preventores en conjunto con policía de Mendoza.
En relación a las funciones que desempeñan los preventores en vista de garantizar una mejor
seguridad ciudadana, consisten en:
Observar, informar y colaborar con la policía de Mendoza.
Interiorizarse de las novedades de cada objetivo asignado por la coordinación de seguridad
ciudadana.
Aportar soluciones a requerimientos o necesidades que se produzcan en el objetivo, con el fin
de optimizar el normal desarrollo de las tareas.
Desarrollar un sistema de rondines.
De lo anterior podemos afirmar que el desempeño del municipio de la Capital sigue con las
disposiciones que se desprenden de la Ley N° 6721 referida a la seguridad pública, permite por lo
tanto el desarrollo de las fuerzas de seguridad locales, a través de la profesionalización y la
organización que se ha llevado adelante debido a la continuidad que han tenido a lo largo del
tiempo, lo que queda reflejado en su personal de más de doscientos preventores al servicio de los
vecinos, dispuestos y organizados en vehículos y bicicletas, los mismos para desarrollar sus tareas
cuentan con capacitación permanente.

Aporte de Política Pública

Destacaremos a continuación simultáneos puntos que hacen a un desarrollo ordenado de la

ciudadanía y permiten una disminución de la inseguridad de forma sostenida, para lo cual es
necesario contar con:
Acciones en materia de urbanización, ya que las villas generan exclusión a nivel urbano y social lo
cual aumenta los índices de conflictos entre vecinos. Contar con un diseño urbanístico del
municipio, para bajar la conflictividad social y mejorar la relación urbana entre los vecinos,
generando así las condiciones que tiendan a una sociedad más segura. Para este fin, el municipio
cuenta con información clara del barrio a intervenir, por lo mismo, son de gran importancia las
luminarias, las calles asfaltadas y señalizadas, es importante que el Estado pueda ingresar a los
barrios (móviles y ambulancias).
La implementación de micro intervenciones que tiendan a incrementar el número de jardines,
centros de salud, escuelas de oficios, todas aquellas acciones destinadas a intervenir en la vida de
los jóvenes para que estos no delincan.
El desarrollo de trabajo en conjunto con otros municipios y con la Provincia en lo referente a la
inseguridad es prioritario. La articulación entre gobiernos locales y policiales, permite plantear un
abordaje metropolitano de la seguridad ciudadana algo de esto se está implementando en el gran
Mendoza bajo la figura de Unicipio.
La importancia de la centralización de la base de datos entre el Estado las organizaciones sociales,
municipales y la justica, permite al estado contar con datos cruzados y una información más
amplia de los individuos que viven en un barrio o que se reinsertan a la sociedad, activando así
medidas de seguridad preventivas para esa área, el Estado de este modo tiene conocimiento de
todo lo que el individuo hace. Un ejemplo de ello es cuando un individuo sale del penal y se
reinserta al barrio, es importante que los actores pertenecientes al gobierno local conozcan esta
situación para tener un registro de una posible conflictividad en el área). De esto mismo se
desprende la necesidad de contar con información sobre la conflictividad y el delito, si no
contamos con información sobre el desarrollo de la gestión pública vinculada a las políticas de
seguridad, se puede aislar a los centros de análisis del desarrollo de las políticas concretas. Se debe
producir información sobre los fenómenos de conflictividad, como así también sobre las
condiciones reales de desarrollo de las políticas públicas y la gestión política que han sido
implementadas.

La adopción de medidas destinadas a incidir sobre los mercados criminales no puede efectuarse a
ciegas, ni basarse solo en información recolectada por las instituciones policiales, por el contrario
al igual que con la evaluación de cualquier otra política pública, resulta indispensable las
construcción de sistemas de información, basados en la producción de información objetiva y
confiable, que permitan realizar diagnósticos situacionales e institucionales. También es necesario
contar con mecanismos destinados a realizar evaluaciones de impacto de las medidas adoptadas.
La creación de observatorios: cuyo fin principal, es recolectar información, analizarla, formular
políticas públicas, hacer veeduría social y monitorear las tendencias de la inseguridad. Los
observatorios de seguridad deben ser los organismos que al contar con información de diferentes
fuentes, resulten herramientas útiles de prevención y parte de la gestión gubernamental, y de esta
manera brinden información precisa para el diseño y formulación de políticas públicas en materia
de seguridad. En nuestro caso ambos municipios forman parte de Unicipio, un plan de gestión
integrada de las comunas del Gran Mendoza para resolver problemas de índole interinstitucional,
como el tránsito vehicular, las cámaras de seguridad, y están incorporando la creación de
observatorios, entre otros.
El fortalecimiento de los espacios de participación de los vecinos a través de vías que permitan
una mayor participación en el combate de la inseguridad. En lo que respecta al municipio de Luján
de Cuyo, las uniones vecinales o referentes barriales identificados y sociedades de fomento, por
otro lado en la Ciudad de Mendoza debido a la distribución de la población nos encontramos con
uniones vecinales pero los referentes a la hora de implementar políticas es la organización que crea
el centro comercial a cielo abierto, que nuclea a los comerciantes de Mendoza.
Todas estas acciones en conjunto, generan un ambiente propicio para el desarrollo de la política de
preventores, son acciones a tener en cuenta por el Estado, sin ellas una política que ponga solo
foco en la cantidad de efectivos, o en su equipamiento no va a lograr un impacto, una
identificación ni resolución del conflicto. Por lo descripto anteriormente, podemos inferir la
necesidad de un Estado integrado, haciendo participe al vecino de las acciones que pretende
implementar.
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de 2014.
 Regularización dominial de tierras en el NEA: Aspectos jurídicos y
políticas públicas en el caso de Corrientes y Chaco

Autores:
Blanco, Agustín Emmanuel121.
Goldfarb, Miguel Andrés122.

Área temática:
Estado, Administración y Políticas Públicas
Resumen:
Una importante proporción de la población de las ciudades latinoamericanas resuelve sus
necesidades habitacionales por fuera de los mecanismos del mercado inmobiliario formal, dando
origen a las urbanizaciones informales.
Ante este panorama, los Estados fueron implementando políticas de regularización dominial y
urbanística para mejorar las condiciones de hábitat de estos barrios e integrar a sus habitantes al
régimen de propiedad.
Es así que en el año 1994 se sanciona en Argentina la ley Nº 24.374, que establecía un régimen de
regularización dominial en favor de ocupantes que acreditaren la posesión pública, pacífica y
continua durante 3 años, con anterioridad al 1/1/92, y con causa lícita, de inmuebles urbanos que
tuvieran como destino principal el de casa habitación única y permanente; buscando resolver la
situación fáctica de numerosos inmuebles ocupados, fundamentalmente en zonas aledañas a las
grandes urbes, que se encontraban en una situación de anomia total.
El presente trabajo tiene por objetivo individualizar, describir y analizar la normativa existente en
las provincias de Chaco y Corrientes con relación a la materia, para determinar si existen políticas
de regularización dominial en esta zona del país.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

121Abogado. Jefe de Trabajos Prácticos de la Cátedra B de la asignatura Derechos Reales en la Facultad de Derecho,
Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad Nacional del Nordeste (UNNE). Profesor Adjunto de la asignatura
Derechos Reales en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad de la Cuenca del Plata (UCP).
Contacto: agustineblanco@hotmail.com
122Miguel Andrés Goldfarb. Abogado. Doctor en Derecho Público Política y Gobierno ( Universidad Nacional del
Nordeste. UNNE). Docente investigador categoría III de Derecho Administrativo I y Derecho Financiero y Tributario de
la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas (UNNE). doctormgoldfarb@gmail.com
 Introducción:
La presente ponencia se enmarca en un Proyecto de Investigación recientemente iniciado y
que se encuentra acreditado por la Secretaría General de Ciencia y Técnica de la Universidad
Nacional del Nordeste, cuyo objeto de estudio constituyen el régimen jurídico así como las
políticas públicas qué, en el ámbito del NEA, legislan (en sentido amplio) y se vienen
desarrollando en materia de regularización dominial.
En una primera instancia del proceso de investigación, se analizan la normativa nacional
comprensiva de las políticas existentes en esta álgida cuestión y lo atinente a las Provincias de
Chaco y Corrientes. Precisamente este trabajo abordará comparativamente los aspectos estructurales
de la legislación vigente en materia de regularización dominial en los estamentos antes citados
(Nación, Chaco y Corrientes).
En primer término se describirá la problemática habitacional en la República Argentina y en
las Provincias señaladas. Su importancia, trascendencia social, impactos y alcances. La tensión que
tal problemática plantea en el dilema derecho de propiedad – derecho a la vivienda. El rol del estado
y la necesidad de una política pública concreta, equitativa y eficiente parecen ser los desafíos
pendientes. ¿Cuál es la situación actual? ¿cuáles son las perspectivas?.
Posteriormente se abordarán los marcos normativos que regulan actualmente la cuestión. En
el plano Nacional La Ley 24.374 del año 1994. En las Provincias de Chaco y Corrientes, las leyes
7005 y 5836 respectivamente. En este punto nos interrogamos: ¿cuáles son las principales
características de las citadas normas? ¿puntos en común? ¿Semejanzas y diferencias?.¿Es posible
delinear políticas públicas armonizadas?
Particularemente consideramos que la relevancia del análisis concienzudo de las normas
jurídicas está dado porque éstas no regulan inocuamente situaciones abstractas, sino que en su
letra establecen puntos de equidad o inequidad, atendiendo o no intereses de unos o de otros.
Precisamente el acceso a la tierra y a la vivienda grafica claramente esta situación.
Asimismo, las leyes determinan políticas públicas que por acción -u omisión- impactan de
lleno en la vida de millones de personas, razón por la cual, es indispensable a la hora de definir el
rol del estado y conocer las fortalezas y debilidades de sus políticas, planes y programas de
regularización dominial, precisar los alcances y caracteres de los plexos normativos que le dan
forma a esta compleja cuestión que no hace más que poner en evidencia un verdadero drama social
de contenido económico, político, cultural e institucional.
En tercer orden nos referiremos a la problemática pero desde la cuestión del procedimiento
de regularización dominial desde una perspectiva legal y constitucional. En esta última parte se
desarrollarán cuestiones tales como la causa, objeto, posesión y sujetos que los distintos marcos
contemplan en sus textos a la luz del mandato constitucional. Finalmente se expondrán las
conclusiones.
1. La problemática de la regularización dominial.
En términos generales, se puede afirmar que una importante proporción de la población de
las ciudades latinoamericanas resuelve sus necesidades habitacionales por fuera de los mecanismos
del mercado inmobiliario formal. Si bien el Estado ha apelado a la construcción de vivienda social
como estrategia para ampliar el acceso a la vivienda, no ha conseguido dar respuesta a las
necesidades de vivienda de la población de menores recursos. De esta manera, amplios sectores se
han visto obligados a desarrollar estrategias propias de acceso al suelo y la vivienda, dando origen a
las urbanizaciones informales. Ante este panorama, el Estado fue implementando políticas de
regularización dominial y urbanística para mejorar las condiciones de hábitat de estos barrios e
integrar a sus habitantes al régimen de propiedad. (Di Virgilio, 2014).
La regularización de la tenencia de la tierra, por ser una cuestión vinculada a la promoción
de derechos económicos, sociales y culturales (ESC) y por afectar a un porcentaje bastante elevado
de la población latinoamericana, ya está presente en la agenda de las políticas urbanas y
habitacionales de la mayor parte de los países de la región.
La literatura económica ha identificado cuatro razones por las cuales la indefinición o falta
de garantías sobre los derechos de propiedad afectaN negativamente la actividad económica.
Primera, el riesgo de expropiación desincentiva la inversión en la propiedad. Segunda, las personas
se ven forzadas a dedicar recursos para defender su propiedad en vez de emplearlos con fines
productivos. Tercera, el intercambio de la propiedad se ve inhibido (en el caso de la tierra, esto
imposibilita que la tierra sea trabajada por quienes son más productivos en ello). Cuarta, la
propiedad no puede utilizarse como garantía de operaciones financieras necesarias para
capitalizarse adecuadamente y llevar a cabo otras actividades económicas (Banco Interamericano de
Desarrollo, Oficina de Evaluación y Supervisión, 2014).
En concordancia con ello, el derecho al espacio conlleva diversas externalidades
estrechamente ligadas a la localización de la vivienda o la infraestructura económica, tales como la
educación, la recreación, la fuente de trabajo, la atención de la salud, el transporte o los servicios
públicos (Cravino, 2001).
A su vez, un aspecto clave de la informalidad es la carencia de un título en sentido
instrumental, si bien muchos residentes urbanos se sienten seguros con solo tener derechos de
propiedad de facto adquiridos por prácticas consuetudinarias.
La informalidad se puede atribuir a muchas causas, tales como un bajo nivel de ingresos, un
planeamiento urbano poco realista, carencia de suelos con acceso a servicios públicos y/o viviendas
de interés social, y un sistema legal disfuncional. Esto provoca, entre otras cuestiones, falta de
servicios públicos, discriminación por parte del resto de la población, peligros ambientales y de
salud, y derechos civiles no equitativos. También genera un alto costo directo para los gobiernos
locales, que deben adoptar programas de mejoras, además de una cantidad sustancial de costos
indirectos que surgen del impacto de la informalidad en el terreno de la salud pública, de la
violencia criminal y de otros problemas sociales asociados (Fernandes, 2011).
Evidentemente este escenario origina una situación básica de inestabilidad por la posibilidad
potencial de desalojo -como se está evidenciando en amplias regiones del NOA y NEA-, y esto
directamente restringe o disminuye sensiblemente los incentivos y las posibilidades de los
ocupantes y/o de los pequeños productores para desarrollar mejoras habitacionales y productivas.
A partir del escenario descripto, podemos identificar tres ideas principales que demuestran la
importancia de la problemática tratada:
La informalidad se origina cuando la situación de tenencia o las condiciones urbanísticas no
se ajustan a la normativa que regula las relaciones de acceso y ocupación de la tierra y de la
vivienda (Di Virgilio, 2014).
 La regularización de la tenencia de la tierra es un insumo para los sistemas de
administración de tierras (SAT), en tanto que incorpora al sistema los predios informales y
su información catastral y registral (Banco Interamericano de Desarrollo, Oficina de
Evaluación y Supervisión, 2014).
La política de formalización espera tres beneficios del nexo de titulación y los mercados
inmobiliarios: 1) lograr que la propiedad sea definible, defendible y enajenable; 2) integrar
la propiedad a los mercados inmobiliarios; 3) la reducción a la larga de los precios
inmobiliarios (Calderón Cockburn, 2010).
2. La regularización dominial en Argentina.
En septiembre del año 1994 se sancionó y promulgó la ley 24.374 123, también conocida como
“ley Pierri”, la cual es su rúbrica indica: “Establécese un régimen de regularización dominial en
favor de ocupantes que acrediten la posesión pública, pacífica y continua durante 3 años, con
anterioridad al 1/1/92, y su causa lícita, de inmuebles urbanos que tengan como destino principal el
de casa habitación única y permanente”. Asimismo, la referida normativa fue modificada por las
leyes 25.797/2003, 26.493/2009 y 27.118/2015.
La ley en cuestión cuenta con 11 artículos en los cuales delimita el objeto, sujeto, condiciones y
procedimiento de acceso al régimen.
En su artículo primero circunscribe a quienes podrán gozar del beneficio, siendo estos los
ocupantes que, con causa lícita, acrediten la posesión con los caracteres y por el tiempo enunciado
en la rúbrica.
Posteriormente establece un orden de beneficiarios, de la siguiente manera:
Las personas físicas ocupantes originarios del inmueble de que se trate;
El cónyuge supérstite y sucesores hereditarios del ocupante originario que hayan continuado
con la ocupación del inmueble;
Las personas, que sin ser sucesores, hubiesen convivido con el ocupante originario,
recibiendo trato familiar, por un lapso no menor a dos años anteriores a la fecha establecida
por el artículo 1º, y que hayan continuado con la ocupación del inmueble;
Los que, mediante acto legitimo fuesen continuadores de dicha posesión.
A su vez, en su artículo tercero consagra el principio de gratuidad del trámite respectivo,
aseverando la gratuidad en todos los actos y procedimientos contemplados en la ley, y sentando que
en ningún caso constituirán impedimentos la existencia de deudas tributarias, impositivas o de tasas
que recaigan sobre el inmueble, ya sean de jurisdicción nacional, provincial o municipal.
Sin embargo, a los efectos del financiamiento del sistema, el art. 9 establece una excepción a
la regla antedicha al determinar como contribución única el 1% del valor fiscal del inmueble, la que
estará a cargo de los beneficiarios.
Luego, en su art. 4, resalta aquellos que quedarán excluidos de la posibilidad de acceder al
régimen, siendo estos:
-Los propietarios o poseedores de otros inmuebles con capacidad para satisfacer sus
necesidades de vivienda;
-Los inmuebles cuyas características excedan las fijadas en la reglamentación.

123Publicada en el Boletín Oficial del 27-sep-1994 Número: 27984

 En su art. 5 dictamina que cada jurisdicción local decidirá la autoridad de aplicación de la
ley, y en su art. sexto fija el procedimiento de regularización dominial, el cual podemos dividir en
varias partes o aristas para su adecuada comprensión.
Presentación de la solicitud
Los beneficiarios deberán presentar ante la autoridad de aplicación una solicitud de
acogimiento al presente régimen, con sus datos personales, las características y ubicación del
inmueble, especificando las medidas, linderos y superficies, datos domiciliares y catastrales si los
tuviese, y toda documentación o título que obrase en su poder.
El solicitante deberá acompañar una declaración jurada en la que conste su carácter de
poseedor del inmueble, origen de la posesión y año de la que data la misma.
Aprobación de la solicitud
La autoridad de aplicación practicará las verificaciones respectivas y un relevamiento social,
pudiendo desestimar las solicitudes que no reúnan los requisitos exigidos.
Si se comprobase el falseamiento de cualquier naturaleza en la presentación o en la
declaración jurada, se rechazará la misma sin más trámite.
Citación del titular registral
Cuanto la solicitud fuese procedente, se remitirán los antecedentes a la Escribanía de
Gobierno o las que se habilitasen por las jurisdicciones respectivas, la que requerirá los
antecedentes dominiales y catastrales del inmueble.
No contándose con estos antecedentes se dispondrá la confección de los planos pertinentes y
su inscripción.
Cumplido ello, la Escribanía citará y emplazará al titular del dominio de manera fehaciente
en el último domicilio conocido y sin perjuicio de ello lo hará también mediante edictos que se
publicarán por tres días en el Boletín Oficial y un diario local, o en la forma más efectiva según lo
determine la reglamentación, emplazándose a cualquier otra persona que se considere con derechos
sobre el inmueble, a fin de que deduzcan oposición en el término de 30 días.
Confección de “escritura provisoria”
No existiendo oposición y vencido el plazo, la Escribanía labrará una escritura con la
relación de lo actuado, la que será suscrita por el interesado y la autoridad de aplicación,
procediendo a su inscripción ante el registro respectivo, haciéndose constar que la misma
corresponde al régimen de regularización dominial consagrado en la ley 24.374.
Oposición del titular
Si se dedujese oposición por el titular de dominio o terceros, se interrumpirá el
procedimiento, salvo que aquella se fundare en el reclamo por saldo de precio, o en impugnaciones
a los procedimientos, autoridades o intervenciones dispuestas por esta ley; en cuyo caso no se
interrumpirá el trámite, sin perjuicio de los derechos y acciones judiciales que pudieren ejercer.
Consentimiento del titular
Si el titular registral prestase consentimiento para la transmisión en favor del peticionante, la
escrituración se realizará conforme a las normas de derecho común, siendo de aplicación, y las que
se dictasen en las respectivas jurisdicciones.
El art. 7 regula la situación en que el inmueble en cuestión fuese de dominio privado del
Estado nacional, provincial o municipal, en cuyo caso se procederá a la inmediata escrituración por
intermedio de las escribanías habilitadas, consagrando expresamente que de no habilitarse este
procedimiento procederá la acción de amparo.
Finalmente se consagra la culminación del procedimiento, al establecer que la inscripción
registral efectuada en el marco de la ley tratada se convertirá de pleno derecho en dominio perfecto
transcurrido el plazo de diez años contados a partir de su registración, limitando las acciones que
pudieran ejercer los titulares de dominio y/o quienes se consideren con derecho sobre el inmueble
en cuestión hasta la finalización de ese plazo.

3. La regularización dominial en el Nordeste: caso de las provincias de Chaco y

Corrientes.
3.1. Chaco.
Con respecto a la problemática tratada, en la provincia del Chaco los asentamientos
informales han sido una de las principales modalidades de expansión del aglomerado Gran
Resistencia. En la actualidad, forman una especie de “anillo” o “cinturón periférico” que envuelve
al aglomerado, especialmente por los sectores norte-noroeste, oeste y sur-suroeste. Esta forma de
ocupación de los terrenos, mayormente en forma ilegal, ha ido evolucionando en cuanto a la
organización y mecanismos de los grupos sociales (Mignone, 2015).
Hasta principios de la década de 1990 se caracterizaban por las ocupaciones “espontáneas”,
desorganizadas y lentas en cuanto a los reclamos de los servicios. Durante los ´90 y hasta la
actualidad, las tomas de terrenos son planificadas y ocupadas por grupos que tienen cierto grado de
organización en la distribución y medición de las parcelas, así como en los mecanismos de gestión
ante los organismos públicos. Por otra parte, las ocupaciones avanzan mayormente sobre los
terrenos privados, provocando graves conflictos entre los propietarios y los ocupantes (Mignone,
2015).
Entre datos publicados por la organización TECHO, se señala que en el Gran Resistencia
hay 18.570 familias que viven en 166 asentamientos. Esto implica 105 asentamientos más que en la
vecina provincia de Corrientes, donde también se realizó un relevamiento similar que arrojó 10.330
familias en esta situación de vulnerabilidad en 61 terrenos.
En este marco, en el año 2012 se sancionó en la Provincia del Chaco la ley 7.005,
con la cual la mentada provincia adhiere a la ley nacional 24.374 y sus modificatorias,
estableciendo como autoridad de aplicación al Ministerio de Desarrollo Urbano y
Ordenamiento Territorial (MDUyOT), sin alterar disposición alguna de aquella normativa.
Desde ese entonces se viene trabajando con un “Programa de Regularización Dominial”, que se
ejecuta en las diversas localidades de la provincia, en un trabajo llevado a cabo por el Instituto
Provincial de Desarrollo Urbano y Vivienda (IPDUV) y cada municipio en conjunto, teniendo como
objetivo la escrituración de planes y programas de viviendas que fueron construidos y ejecutados
por el organismo desde el año 2007 en adelante, incluyendo los Programas: Federal, Federal
Plurianual, ANSES, ANSES Reconvertido y Techo Digno.
En este sentido, las autoridades del Instituto mencionado han indicado que el programa
pretende generar un círculo virtuoso y sustentable a nivel económico y social, a través de la
adjudicación de viviendas, relevamiento de situaciones consideradas irregulares, asesoramiento en
planes de pagos, recupero de cuotas, cancelaciones anticipadas, formalización de los títulos de
propiedad, ejecución de operativos de titularización de terrenos municipales donde se haya
ejecutado planes habitacionales, confección de planos de mensura y subdivisión, como así también
a llevar adelante talleres de consultas y asesoramiento por parte de las distintas áreas del IPDUV124.
Sumado a lo hasta aquí expresado, el MDUyOT lanzó y trabaja desde 2016 en el Programa
de Planificación Urbana Integral, con todos los municipios de la Provincia, asistiéndolos en la
planificación y para una adecuada generación de suelo urbano, articulando acciones entre
organismos del Estado, con las Universidades y asociaciones profesionales.
Se trabaja, por un lado, en la integración urbana, atendiendo la situación actual de las
familias que habitan dichos asentamientos, para dotar a las viviendas de conexiones de energía
formales y seguras; y por otro lado, se planifica el desarrollo urbanístico, con el objetivo de brindar
acceso equitativo a la tierra de cara al futuro125.
A través de los mecanismos oficiales del Ministerio se publicita acerca de la documentación
requerida para iniciar el trámite de la regularización dominial, los que consisten en: fotocopia boleto
compra venta o cesión de derechos, fotocopia de DNI, certificación catastral, valuación fiscal,
planos de cualquier clase si los hubiere.
Asimismo, se aclara que en caso de no poseer referida documentación, se puede acercar:
información sumaria, certificado de domicilio, fotocopia de partida de nacimiento, acta de
matrimonio, boleta de servicio, documentación que corrobore la ocupación del inmueble y/o
cualquier otra documentación que justifique su ocupación siempre que en la misma se dé constancia
del solicitante y este sea coincidente con el inmueble a regularizar.
3.2. Corrientes.
En el caso de la Provincia de Corrientes es dable afirmar que rige la Ley N° 5836 del año
2008 luego parcialmente modificada por la Ley N°6211 del año 2013.
Entre los principales aspectos podemos destacar que en sus dos artículos se procede a
declarar la emergencia habitacional en la Provincia de Corrientes de los asentamientos
poblacionales pendientes de regularización en las áreas suburbanas, chacras y rurales del territorio
provincial, por el término de dos (2) años contados a partir de la promulgación de la presente ley,
prorrogables por dos (2) años más por Decreto fundado del Poder Ejecutivo Provincial.
Seguidamente se instituye el denominado plan de regularización dominial en el ámbito del
Ministerio de la Producción con objetivos perfectamente delineados, dentro los cuales se pone
énfasis en la necesidad de regularizar asentamientos en situación de vulnerabilidad . 126
124http://www.diariochaco.com/noticia/regularizacion-dominial-equipos-del-ipduv-trabajaran-en-barranqueras-el-5-y-8
-de-junio.
125http://comunicacion.chaco.gov.ar/noticia/51130/proyecto-de-ley-para-la-regularizacion-de-barrios-populares-en-cha
co-ya-es-una-politica-de-estado-na
126ARTÍCULO 2º.- CRÉASE, en el ámbito del MINISTERIO DE PRODUCCIÓN, TRABAJO Y TURISMO, el
PLAN DE REGULARIZACIÓN DOMINIAL (PRD), con los siguientes objetivos:
1.Promover la regularización dominial de asentamientos en todo el territorio provincial, y en especial en áreas
prioritarias por su régimen legal o situación de vulnerabilidad;
2. Disponer la elaboración de los estudios técnicos que resulten necesarios para la determinación de parámetros,
criterios y datos que permitan definir la unidad económica de acuerdo con las características ambientales, sociales y
económicas a considerar según las áreas geográficas del territorio provincial;3. Evaluar en forma integral, formular e
implementar planes y programas dirigidos a la incorporación, ordenamiento y asignación de tierras a la explotación
agropecuaria de menor escala, con el objeto de afianzar la actividad del pequeño productor rural;4. Articular con
 Es el artículo cuarto el que establece quienes son los destinatarios del plan al definir que “…
El Plan de Regularización Dominial está destinado a regularizar la situación dominial de los
inmuebles respecto de los cuales las personas físicas acrediten la posesión pública, pacífica y
continua durante tres años con anterioridad al 1 de enero de 2008, que constituyan una unidad
productiva familiar o tengan como destino principal el de casa habitación única y permanente; y
reúnan las características previstas en la reglamentación catastral y municipal, según
correspondiere...”. Este artículo fue modificado en el año 2013 por cuanto en su redacción original,
el requisito de la posesión se remitía a “la legislación de fondo”, con lo cual hubo una clara
intención del legislador de flexibilizar los parámetros o exigencias en materia de posesión cual
requisito de acceso al plan.
Son los artículos quinto al séptimo de la ley los encargados de definir quienes son los
posibles destinatarios del plan, el principio de gratuidad y los excluidos. En este punto también cabe
resaltar que la Ley 6211 vino a modificar el texto original de la norma al incorporar como
beneficiarios a los convivientes con trato familiar (por más de dos años) se retira de la letra de la ley
a las sucesiones indivisas pero se agregan “los continuadores de la posesión por acto legítimo” de
forma que tal que nuevamente la reforma de la ley vino a ampliar la gama de posibles beneficiarios
así como las posibles situaciones de hecho habilitantes para acceder al plan. 127

4. Problemáticas de la normativa de regularización dominial.

4.1. Constitucionalidad del procedimiento.
Como se ha resaltado, el procedimiento de regularización dominial tiende, en una primera instancia,
a obtener una suerte de “escritura provisoria”, que al transcurrir 10 años se convierte de “pleno
derecho” en dominio perfecto, y los titulares de dominio y/o quienes se consideren con derecho
sobre el inmueble podrán ejercer las acciones correspondientes hasta que se cumpla el plazo
las Asociaciones o Colegios Profesionales y las jurisdicciones municipales la implementación del PLAN DE
REGULARIZACIÓN DOMINIAL (PRD) mediante la asistencia técnica y coordinación de acciones;5. Regular y
evaluar periódicamente las acciones desarrolladas procurando mejorar su eficiencia y eficacia;6. Desarrollar
mecanismos que coadyuven a reducir los costos que, en las distintas jurisdicciones, demande su implementación;7.
Promocionar el PLAN DE REGULARIZACIÓN DOMINIAL, como temática de interés nacional y provincial,
en el marco de las transmisiones sin cargo previstas en la Ley de Radiodifusión y a través del sistema educativo en
general;8. Propiciar la adecuación de la legislación provincial a los fines del desarrollo y aplicación del presente
PLAN
127ARTÍCULO 5º.- SERÁN beneficiarios del PLAN DE REGULARIZACIÓN DOMINIAL (PRD):1En su redacción
original rezaba el artículo 5º. “…SERÁN beneficiarios del PLAN DE REGULARIZACIÓ.N DOMINIAL (PRD):
“….Las personas físicas y sucesiones indivisas poseedoras de inmuebles o fracción de inmuebles y su núcleo
familiar.2.El cónyuge supérstite y los herederos del ocupante que hayan continuado con la ocupación del
inmueble.3.Las personas que, sin ser herederos, hubiesen convivido con el ocupante, por un lapso no menor a dos años
anteriores a la fecha establecida por el Artículo 1º, recibiendo de éste, trato familiar, y que hayan continuado con la
ocupación del mismo, lo que deberá acreditarse fehacientemente con la Información Sumaria respectiva;..”
Actualmente, la Ley 6211 establece …” Modifícanse los incisos 1. y 3. del artículo 5º de la Ley 5836, e incorpórase el
inciso 4. al mismo artículo, los que quedarán redactados de la siguiente manera: 1. las personas físicas poseedoras de
inmuebles o fracción de inmuebles y su núcleo familiar; 3. las personas que, sin ser herederos, hubiesen convivido
con el ocupante, por un lapso no menor a dos años anteriores a la fecha establecida por el Artículo 1º, recibiendo de
éste, trato familiar, y que hayan continuado con la ocupación del mismo; 4. los que, mediante acto legítimo
fuesen continuadores de dicha posesión. Por su parte el artículo 6 dice: “… LOS beneficiarios del presente PLAN
gozarán del beneficio de gratuidad en todos los actos y procedimientos que fueren necesarios realizar para el
cumplimiento de esta Ley y que sean de jurisdicción provincial. En ningún caso constituirán impedimentos, la
existencia de deudas tributarias, impositivas o de tasas, sean estas administrativas o judiciales, que recaigan sobre el
inmueble…” Finalmente el artículo 7° postula: “… QUEDAN excluidos del régimen de la presente Ley:1. Los
propietarios o poseedores de otros inmuebles con capacidad para satisfacer sus necesidades de vivienda;2.Los
inmuebles cuya superficie exceda de 200 has…”
aludido.128
Entonces, durante diez años los beneficiaros de este régimen quedan en una situación
bastante vulnerable, ya que se encuentran sujetos a las acciones reivindicatorias del titular de
dominio, lo que ha suscitado que autores como Mariani de Vidal los asemejen a los prescribientes
por prescripción breve129.
En esta línea de pensamiento, transcurridos los 10 años cabe formularnos algunos
interrogantes, siguiendo a la mencionada autora: ¿Se convierten automáticamente los beneficiarios
en propietarios? ¿Tendrán que solicitar la correspondiente mutación registral, de conformidad a las
previsiones de la ley 17.801? ¿Dicha petición se efectúa directamente ante el RPI o tendrán que
recurrir a alguna especie de trámite para lograr la transformación del asiento registral? ¿Se deberá
promover una acción declarativa de adquisición de dominio por usucapión breve en los términos de
la ley 24.374? Pero de ser así, ¿para qué habrá servido el procedimiento administrativo y la
inscripción registral del art. 6 de la mentada ley, si los beneficiarios vendrían a encontrarse

128En el caso puntal de Corrientes la Ley 6211 modificó el procedimiento anterior al establecer en su Anexo I cuyo
objeto es el procedimiento, que: a) Los beneficiarios deberán presentar ante la autoridad de aplicación, una solicitud de
acogimiento al presente régimen, con sus datos personales, las características y ubicación del inmueble, especificando
las medidas, linderos y superficie, datos dominiales y catastrales si los tuviese, y toda documentación o título que obrase
en su poder. A la solicitud, deberá acompañar una declaración jurada en la que conste su carácter de poseedor del
nmueble, origen de la posesión, año de la que data la misma, y todo otro requisito que prevea la reglamentación; b) La
autoridad de aplicación practicará las verificaciones respectivas, un relevamiento social y demás aspectos que prevea la
reglamentación, pudiendo desestimar las solicitudes que no reúnan los requisitos exigidos. Si se comprobase
falseamiento de cualquier naturaleza en la presentación o en la declaración jurada, se rechazará la misma sin más
trámite; c) Cuando la solicitud fuese procedente, la autoridad de aplicación, por intermedio de las áreas creadas al
efecto, requerirá los antecedentes dominiales y catastrales del inmueble. No contándose con estos antecedentes,
se dispondrá la confección de los planos pertinentes y su inscripción, cuyo costo será a cargo del Estado Provincial
cuando el beneficiario no contare o careciere de recursos para hacerlo; d) La autoridad de aplicación, citará y emplazará
al titular del dominio de manera fehaciente en el último domicilio conocido y sin perjuicio de ello lo hará también
mediante edictos que se publicarán por tres días en el Boletín Oficial y un diario local, o en la forma más efectiva,
según lo determine la reglamentación, emplazándose a cualquier otra persona que se considere con derechos sobre el
inmueble, a fin de que deduzcan oposición en el término de 30 días;
e) No existiendo oposición y vencido el plazo de 30 días del inciso anterior, se remitirán las actuaciones administrativas
a la Escribanía Mayor de Gobierno o las que se habilitasen por acto fundado de la autoridad de aplicación, las que
deberán labrar una escritura-acta con la relación de lo actuado, la que será suscripta por el interesado y la autoridad de
aplicación, procediendo a su inscripción ante el registro respectivo, haciéndose constar que la misma corresponde a la
presente ley;

f) Si se dedujese oposición por el titular de dominio o terceros, salvo en los casos previstos en el inciso g), se
interrumpirá el procedimiento;

g) Cuando la oposición del titular del dominio o de terceros se fundare en el reclamo por saldo de precio, o en
impugnaciones a los procedimientos, autoridades o intervenciones dispuestas por esta ley, no se interrumpirá el trámite,
procediéndose como lo dispone el inciso e), sin perjuicio de los derechos y acciones judiciales que pudieren ejercer;

h) Si el titular del dominio prestase consentimiento para la transmisión en favor del peticionante, la
escrituración se realizará conforme a las normas de derecho común, siendo de aplicación las exenciones y beneficios
previstos por el artículo 3º, los que se otorgasen en la reglamentación, y las que se dictasen en las respectivas
jurisdicciones.

i) La inscripción registral a que se refiere el inciso e), se convertirá de pleno derecho en dominio perfecto,
transcurrido el plazo de diez años contados a partir de su registración. Los titulares de dominio y/o quienes se
consideren con derecho sobre los inmuebles que resulten objeto de dicha inscripción, podrán ejercer las acciones que
correspondan inclusive, en su caso, la de expropiación inversa, hasta que se cumpla el plazo aludido. Las provincia
dictará las normas reglamentarias y disposiciones catastrales y regístrales pertinentes para la obtención de la escritura de
dominio o título.
129MARIANI DE VIDAL, Marina (2010). Derechos Reales. Tomo 3. Ed. Zavalía, Buenos Aires, 8va ed, p. 385.
sometidos a un procedimiento judicial que aparentemente se les ha querido evitar? (Mariani de
Vidal, 2010).
Sin perjuicio de ello, en este momento es preciso advertir que el procedimiento previsto
dispone que a través de un trámite administrativo se prive del derecho de dominio a su anterior
propietario, sin sentencia firme ni intervención judicial alguna, contrariando la garantía consagrada
en el art. 17 de la Constitución Nacional130.

4.2. ¿Qué debe entenderse por “causa lícita”?

En la pauta publicitaria oficial del Ministerio de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial del
Chaco, puede observarse que se invita a los vecinos de la Provincia a acercar a las oficinas
correspondientes su boleto de compraventa o instrumento de cesión de derechos, enunciando
claramente a quienes apunta este régimen.
Cabe destacar que el Código Civil y Comercial de la Nación no trae consigo (tampoco lo hacía el
Código de Vélez) una definición de “posesión por causa lícita o ilícita”. En este sentido no debe
confundirse tal cualidad con el atributo de legítima o ilegítima, recordando que la primera es aquella
que descansa en un derecho real legalmente constituido –por lo que el poseedor en ese caso es
titular de un derecho real131-.
A su vez, la posesión ilegítima se clasifica de buena o mala fe, mientras que está última se subdivide
en viciosa o no viciosa, diferenciando aquella según se trate de cosa mueble o inmueble132.
De esta manera se observa que la “causa lícita” no se encuentra prescripta en la normativa de fondo,
ni tampoco se ha explayado sobre ella la ley 24.374. Tampoco hay que pretender correlacionar
causa lícita con buena fe, ya que si así fuera el adquirente por boleto de compraventa, a pesar de lo
que pueda aducir cierto sector de la doctrina, quedaría al margen de este régimen133.
En este punto cabe remontarnos a la finalidad tuitiva de la ley en cuestión, recordando las palabras
de López de Zavalía, quien como integrante de la Cámara de Diputados de la Nación, en el debate
que tuvo lugar el 2/12/1993 dijo “Existe sin duda un problema social, que todos ustedes conocen:
la gran cantidad de poseedores de inmuebles urbanos destinados a vivienda que se ven obligados a
vivir en la clandestinidad y que son dignos de protección”.
A partir de ello, los autores coinciden en que generalmente se tratará de adquirentes (por

130Art. 17 de la CN: “La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en
virtud de sentencia fundada en ley…”.
131Hablamos de “un derecho real” y no de “propietario” en virtud de las confusiones que puede generar tal vocablo,
atendiendo a sus diferentes acepciones. Recordemos que todos los derechos reales enunciados en el art. 1887 del CCCN
se ejercen por la posesión, a excepción de las servidumbres y la hipoteca.
132Conforme el art. 1921 del CCCN, os vicios de la posesión de cosa mueble: hurto, estafa y abuso de confianza; y los
vicios de la posesión de cosa inmueble: violencia, clandestinidad y abuso de confianza.
133El boleto de compraventa siempre ha sido foco de discusión en el ámbito del derecho civil en cuanto a su naturaleza
y efectos. Sin perjuicio de las diferentes teorías acerca de si se trata de un pre-contrato, una promesa de venta, o el
contrato mismo de compraventa, la doctrina es conteste en afirmar que el boleto de compraventa no transmite ni
constituye derechos reales sobre inmuebles, para lo cual es necesario la escritura pública, de acuerdo a las previsiones
del art. 1017 del CCCN. En esta línea –y aquí sí la doctrina está dividida-, si pretendemos clasificar la posesión del
adquirente de un inmueble por boleto de compraventa, al no tener un derecho real sobre el que descanse su relación de
poder, es ilegítima; y para que exista buena fe, conforme el art. 1918 del CCCN debe existir un error “de hecho”
excusable, pero el poseedor en este caso erra en una cuestión de derecho -la forma en que debe operarse la transmisión
o adquisición del derecho real-, por lo que ese error no es de hecho y jamás podrá ser excusable, calificando de esta
manera como poseedor ilegítimo de mala fe no viciosa o simple.
compraventa, permuta, dación en pago) en loteos que nunca han podido arribar al titulo de
propiedad, ya sea por desconocimiento del domicilio del propietario, por su quiebra, fallecimiento,
sucesiones inconclusas y múltiples, transmisiones de derechos deficientemente documentadas o no
documentadas, etc. (Mariani de Vidal, 2010).
Por todo ello, si bien no se encuentra precisado el término “causa lícita”, de lo que estamos seguros
es que no beneficia a usurpadores o intrusos, exigiendo siempre una causa originaria lícita o una
transmisión de posesión por acto legítimo (Musto, 2007).

4.3. Objeto.
En primer lugar, se exige que el inmueble sea “urbano”, cualidad que desde un punto de
vista técnico puede tener dos significados diferentes, uno que lo vincule con inmuebles edificados y
otro que atienda al lugar donde se encuentra y que lo separe de los ubicados en zona rural. Creemos
que la calificación de urbano obedece a que debe estar situado en la ciudad o su periferia.
Por otro lado, el inmueble debe hallarse al menos mínimamente edificado, puesto que debe tener
como destino principal el de casa habitación única y permanente.
4.4. Posesión pública, pacífica y continua.
Con relación a los caracteres que debe reunir la posesión del beneficiario, la ley se enmarca en los
requisitos previstos por el Código de Vélez 134 para la prescripción adquisitiva, a excepción de la
cualidad de “ininterrumpida”.
Exigir la publicidad de la posesión no es exigir que sea conocida por el propietario, sino que el
mismo haya podido conocerla. En este sentido, la publicidad es también relativa en la medida en
que es suficiente que sea tal que haya podido llegar a conocimiento del propietario, aunque no haya
llegado efectivamente (Musto, 2007).
El carácter de posesión pacífica surgía de la normativa en materia de acciones posesorias del
Código de Vélez, aludiendo a la posesión que ha sido adquirida sin violencia y que se ha
conservado de esa manera, recordando que el concepto de violencia incluye no sólo las vías de
hecho sino también morales, como las amenazas (Gurfinkel de Wendy, 2016).
La continuidad en la posesión es la concatenación o encadenamiento de los actos posesorios
realizados en la cosa, sin contradictor alguno. Esto no significa que se necesario que se realicen
permanentemente actos posesorios sobre la cosa, dado que la relación de poder se conserva hasta su
extinción, aunque su ejercicio esté impedido por alguna causa transitoria (Molina Quiroga, 2016).

4.5. Sujetos.
Podrán acogerse al régimen las personas enumeradas en el art. 2 de la ley 24.374, es decir:
a) Las personas físicas ocupantes originarios del inmueble de que se trate.
Cabe preguntarnos a que se refiere el término “originario” ¿Quiere decir que un cesionario de
134Hablamos del Código Civil de Vélez Sarsfield ya que el nuevo CCCN en su art. 1900 determina que la posesión
exigible para prescribir debe ser ostensible y continua, a lo que los autores –entendemos con acierto- agregan el carácter
de ininterrumpida, a partir de una interpretación armónica con lo previsto por el art. 2544 del CCCN, subsiguientes y
concordantes.
boleto de compraventa no podría acogerse al régimen? ¿Debe en todos los casos haber recibido la
posesión del titular dominial? Entendemos que aseverar tales afirmaciones iría en contra de la
finalidad tuitiva del presente régimen. Sin perjuicio de ello, los supuestos pensados aparecerían
contemplados en el inciso d del art. 2, no obstante haber utilizado la expresión poco feliz de “acto
legítimo”.
b) El cónyuge supérstite y sucesores hereditarios del ocupante originario que hayan
continuado con la ocupación del inmueble.c) Las personas, que sin ser sucesores, hubiesen
convivido con el ocupante originario, recibiendo trato familiar, por un lapso no menor a dos años
anteriores a la fecha establecida por el artículo 1º, y que hayan continuado con la ocupación del
inmueble.
Aquí entrarían los convivientes -cuyo régimen jurídico no se encontraba regulado al
momento de sanción de la ley-, pero también cualquier persona que, siendo o no pariente del
ocupante originario, satisfaga las exigencias del precepto, lo cual genera el interrogante de si la
enumeración de la ley no vulnera el régimen sucesorio del CCCN (Mariani de Vidal, 2010).
d) Los que, mediante acto legítimo fuesen continuadores de dicha posesión.
Nos referimos a este supuesto al tratar el inciso a, aquí se encontrarían, por ejemplo, los
cesionarios de boleto de compraventa.

5. Conclusión.
El art. 14 bis de nuestra Constitución Nacional establece que el Estado garantizará el acceso
a una vivienda digna. En este entendimiento, puede considerarse que el título de propiedad,
constituye uno de los aspectos esenciales del derecho consagrado en el citado texto constitucional.
El título de propiedad de la vivienda confiere la posibilidad a quien lo obtenga de acceder a
más y mejores créditos hipotecarios, situándose dentro del mercado inmobiliario formal, y
asimismo facilita el acceso a planes y programas promovidos por organismos nacionales e
internacionales, que tengan por finalidad financiar el mejoramiento o construcción de la vivienda
para los sectores más vulnerables de la población.
Por otra parte, la realidad demuestra, que en gran cantidad de supuestos, las personas que
más necesitarían los beneficios de este tipo de programas no cuentan con el título de propiedad de
su única vivienda familiar, lo que se convierte en un obstáculo —complejo de sortear— para
alcanzar estos beneficios.
A los fines de tornar operativa o implementar en la práctica la mentada manda
constitucional, desde sus orígenes, la doctrina procesalista nacional, poco a poco fue interesándose
en comprender la realidad descripta, abordando el derecho de propiedad desde su concepción o
función social.
Consecuente con esta doctrina que defiende la concepción social del derecho de propiedad,
hubo legisladores que se plantearon una solución al problema habitacional que se venía
desarrollando ya desde hacía tiempo en nuestro país.
Es así que en el año 1994 se sanciona a nivel nacional la ley Nº 24.374, –conocida como
“Ley Pierri”-, que establecía un régimen de regularización dominial en favor de ocupantes que
acreditaren la posesión pública, pacífica y continua durante 3 años, con anterioridad al 1/1/92, y con
causa lícita, de inmuebles urbanos que tuvieran como destino principal el de casa habitación única y
permanente; siendo –aparentemente- esta ley un comienzo a la solución del problema y por sobre
todas las cosas, una resolución a una situación fáctica en relación a todos los inmuebles ocupados
fundamentalmente en zonas aledañas a las grandes urbes, que se encontraban en una situación de
anomia total.
Más allá de las críticas hechas y de las que pueden seguir haciéndosele a esta ley de
regularización dominial nº 24.374 y sus modificatorias, lo cierto es que la misma ha comenzado a
dejar de ser una norma transitoria y ha pasado a transformarse, poco a poco, en una norma de gran
espectro y aplicación, sobre todo si se tiene en cuenta la proyección establecida por la modificación
realizada por la última ley 26.493, la cual ha previsto ampliar la aplicación de la originaria ley, para
poseedores anteriores al 1 de enero de 2009.
En cuanto a nuestra región, algunas provincias se han adherido total o parcialmente a la ley
Pierri, o adoptado esquemas regularizadores análogos, como ser los casos de la Provincia del Chaco
a través de la Ley Nº 7005 y Corrientes mediante la Ley Nº 5836, sin embargo tales disposiciones
no han mostrado hasta la fecha progresos significativos para atacar la problemática de la
regularización dominial
La problemática habitacional y la ocupación de las tierras a través de mecanismos
irregulares continúa siendo -incluso “in crescendo” día en día- un verdadero drama social. Por su
parte, una importante corriente de especialistas en asentamientos informales cuestionan
fuertemente las políticas de regularización, al aducir que ponen el foco exclusiva o primordialmente
en el aspecto de la titulación, remarcando la necesidad de complementar estas medidas con la
ejecución de programas socioeconómicos para promover la integración socio espacial de las áreas y
comunidades informales, cuya marginalidad excede la cuestión relativa al “título de propiedad” y
acceso al crédito.
En este último sentido encontrarmos que claramente las normas bajo análisis no parecen
atacar la problemática de forma integral sino que ponen foco en la titulación la variable jurídica- ,
abordando la cuestión desde un punto de vista parcial sin comprender desde el paradigma sistémico
que la envergadura del problema posee ribetes en lo social, económico, político e institucional. El
camino parece estar trazado pero aún queda mucho por recorrer.

Bibliografía
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SUPERVISIÓN (2014). Evaluación Comparativa: Proyectos de Regularización y Administración de
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MUSTO, Néstor Jorge (2007). Derechos Reales. Tomo 1. Ed. Astrea, Ciudad de Buenos Aires, 1ª
ed.
“LAS CONTRATACIONES CON PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y PRIVADA –PPP- EN EL
SISTEMA NACIONAL Y EN LA PROVINCIA DE CORRIENTES. ASPECTOS JURÍDICOS
COMPARADOS. SIMILITUDES Y DIFERENCIAS.”

Autores: José Horacio Grando135 (grandosan@gmail.com)

Miguel Andrés Goldfarb136 (doctormgoldfarb@gmail.com)

Agustin Emannuel Blanco137 (agustineblanco@gmail.com)

Comisión: congreso nacional de estudios de administración pública. Rosario 2018.

Resumen

Los sistemas de contratación con o de participación público privada -ppp- constituyen una
modalidad novedosa en nuestro país que cuenta, sí, con algunos años de experiencia positiva en el
mundo y en países de la región. Si bien se encontraba reglada en un decreto presidencial del año
2005, la figura alcanzó rango legislativo en el Estado Nacional a partir del dictado de la Ley
N°27.238. Recientemente la Provincia de Corrientes adhirió al régimen con ciertas particularidades
que serán objeto de análisis en el presente trabajo. Centralmente el sistema contractual denominado
ppp pretende fomentar la participación del sector no estatal en el diseño, proyección y ejecución de
obras y servicios de interés general por afuera de las figuras clásicas y rígidas del derecho
administrativo adquiriendo una relevancia fundamental la cuestión del riesgo compartido o no y el
financiamiento. Precisamente estos constituyen los puntos principales sobre los cuales la doctrina y
técnica legislativa han venido trabajando con el objeto de resolver equitativamente las naturales
tensiones que se pudieran presentar en la relación entre el sector público y privado.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018
135Abogado. Doctor en Derecho. Profesor Adjunto categorizado investigador de Derecho Administrativo I Facultad de
Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional del Nordeste.
136Abogado. Doctor en Derecho Público Política y Gobierno (UNNE) Docente categorizado investigador de Derecho
Administrativo I y Derecho Financiero y Tributario de la facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad
Nacional del Nordeste.
137Abogado. Jefe de Trabajos Prácticos de la Cátedra B de la asignatura Derechos Reales en la Facultad de Derecho,
Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad Nacional del Nordeste (UNNE). Profesor Adjunto de la asignatura
Derechos Reales en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad de la Cuenca del Plata (UCP).
Contacto: agustineblanco@hotmail.com
 INTRODUCCION

Sabido es que el desarrollo de los países se sostiene en su infraestructura. En sistemas fiables

y eficientes de comunicación, edificios públicos inteligentes, transporte, servicios públicos etc. La
calidad de vida -en rigor el nivel de vida- de los ciudadanos depende en gran medida del acceso en
condiciones de seguridad, calidad y eficiencia a un cúmulo de obras y servicios públicos que en no
pocos casos, constituyen hoy, verdaderos derechos fundamentales (transporte, energía, agua
saludable).

En su real dimensión, alcanzar un desarrollo armónico y elevado de infraestructura pública

-en el más amplio sentido de la expresión- genera el desafío de contemplar nuevas modalidades
jurídicas y económicas de vinculación entre el sector público y privado. La cooperación entre
ambos subsistemas es indispensable para pretender alcanzar un nivel adecuado de desarrollo
humano y social.

En esta búsqueda de nuevas figuras se enmarca la contratación con participación pública

privada -ppp- que constituye el objeto de estudio y análisis para la presente ponencia.

Saliendo de “la modorra” del esquema tradicional de contratación y/o concesión de obras
públicas nuestro país , en el año 2016, sancionó la Ley 27238 sobre PPP. En 2018 la Provincia de
Corrientes hizo lo propio. Como antecedentes nacionales caben citar dos decretos: el 1299/00
(delegado) y el 976/05 que instituye por primera vez el instituto como tal -sin resultados positivos
al momento del dictado de la nueva ley-

El gran desafío legislativo consiste en regular equitativamente el interés público en juego

con el natural interés privado de las empresas que intervienen en los proyectos de ppp. Cuestiones
como el financiamiento, el riesgo y las responsabilidades son los ejes que las normas pertinentes
deben contemplar con certeza y precisión.

En este trabajo se expondrán las principales características del régimen nacional de ppp en
un análisis comparado con lo normado para la Provincia de Corrientes. Serán consideradas las
similitudes, ventajas y desventajas. Se incluye al final un anexo que consiste en un instructivo del
Ministerio de Finanzas de la Nación que describe los lineamientos básicos que deben seguir las
autoridades públicas que convoquen a ppp. Finalmente serán expuestas las conclusiones.

ANTECEDENTES

Los contratos de participación publico privada (en adelante PPP) con antecedentes y uso en
otros países como México, Perú, Colombia, Chile, Uruguay (para nombrar solo estados de América
Latina) empiezan a ser no solo un instrumento de financiamiento para grandes obras sino incluso
casi podría afirmarse que han pasado a constituir una moda 138, pero también en el caso de

138Con relación a sus orígenes Ignacio De la Riva sostiene que “… En los últimos años se ha impuesto la tendencia de
buscar armonizar la participación de ambos sectores, el público y el privado, en la realización de proyectos de
infraestructura, de modo de sumar las ventajas que la intervención de cada órbita pueda aportar en materia de
Argentina, una verdadera política pública.

Aquello implica que en ocasiones se trata de una mera repetición ritualizada que no tiene en
cuenta los riesgos que puede acarrear su mala instrumentación. Sobre todo, teniendo en cuenta la
influencia que trataran de ejercer los empresarios privados para la utilización de esta modalidad en
donde existe entre las partes un pie de igualdad que no se da en los contratos típicos de obra
pública, concesión..

En la literatura jurídica muchos autores son proclives a este instrumento. Por ejemplo cabe
citar a Lau Alberdi, Jerónimo cuando postula que .la Argentina necesita dejar de ser un país
imprevisible en materia de inversiones, y por ello urge –al menos al comienzo– ofrecer garantías
adicionales para atraer inversiones. Para recuperar la confianza perdida y, sobre todo, para
consolidarla, necesita dotarse de instrumentos internacionalmente exitosos, además de eficaces y
sólidos. En este contexto se presenta el régimen de contratación denominado Participación
PúblicoPrivada (PPP) como un marco regulatorio sumamente flexible.139

Nuestro país se caracterizó por dar siempre garantías adicionales y posibilidades de retornos
de capital excepcionales (para poner un solo ejemplo las privatizaciones en general de los años
1990). Sin embargo, luego de dar casi a pedido de los oferentes las condiciones de las ofertas sobre
los bienes y servicios y de perder millones de dólares en Tribunales internacionales como el CIADI
estamos otra vez en la encrucijada. Tenemos que volver a hacer que vengan inversiones y para ello
volvemos a rifar nuestras riquezas. Es posible que debamos cambiar de metodología y hacer por
ejemplo un control sobre la corrupción y reglas razonables y cumplibles. Es muy de la Argentina
maximizar sus atributos y minimizar sus debilidades.

Todo ello sin perjuicio que los Contratos que estamos comentando cuenten con la
flexibilidad necesaria para su utilización y el logro de los objetivos propuestos. Es que a diferencia
de los contratos tradicionales acá operan distintos actores e intereses contrapuestos: empresas
constructoras, entidades bancarias, financistas, proveedores de materiales, pequeñas y medianas
empresas, el gobierno provincial, sectores políticos opositores, asociaciones gremiales,

financiamiento, capacidad de endeudamiento, acceso a los mercados de capitales, experiencia en el manejo de técnicas
constructivas y capacidad de gestión. El propósito perseguido consiste en procurar identificar, en cada caso, el esquema
de articulación de todos estos factores que resulte más apto para cada proyecto en particular, en orden a que la
distribución de las cargas y riesgos inherentes a su ejecución resulte la más eficiente. A partir de estas premisas surgió la
figura de la asociación público-privada, conocida también por las siglas “APP”, o “PPP” a tenor de su denominación en
inglés (public private partnership)(5), expresión que alberga una variedad de formas de colaboración entre los poderes
públicos y las empresas privadas destinadas a encarar de manera asociada el desarrollo de infraestructuras, la prestación
de servicios públicos o la concreción de algún otro emprendimiento compartido(6). La APP configura, en resumidas
cuentas, un instrumento formal destinado a dar cabida al encuentro entre los intereses de los sectores público y privado,
lo cual justifica plenamente que se aluda a ella como una verdadera asociación(7). Tanto el sector público como el
privado tienen importantes aportaciones que hacer para la concreción de los grandes proyectos de infraestructura. Desde
esa perspectiva, resulta tan errado pensar que la participación del sector privado se debe limitar a brindar el
financiamiento necesario para que el proyecto pueda concretarse como percibir a la APP como una suerte de velada
“privatización por ósmosis” o “privatización soft”(8). Se trata, en suma, de una auténtica alianza en la que cada parte
tiene un papel relevante y distinto que desempeñar(9)…” Ver El Derecho Administrativo, [2017] - (03/05/2017, nro
14.173) [2017] ¿Es la "participación público-privada" (PPP) un nuevo contrato administrativo? En
http://www.cassagne.com.ar/publicaciones/362-%C2%BFEl_la_.pdf
139El régimen de participación público privada (PPP): Concepto, fundamento y posibilidades de inversión en materia
energética, Revista Argentina de Derecho de la Energía, Hidrocarburos y Minería, nº 12, febrero-abril de 2017, pp.
199-238.
organizaciones medioambientales.140

Una definición de PPP se puede desprender del art. 1 de la ley 27.328 que establece: en su
artículo primero que “… Los contratos de participación público-privada son aquellos celebrados
entre los órganos y entes que integran el sector público nacional con el alcance previsto en el
artículo 8° de la ley 24.156 y sus modificatorias (en carácter de contratante), y sujetos privados o
públicos en los términos que se establece en la presente ley (en carácter de contratistas) con el
objeto de desarrollar proyectos en los campos de infraestructura, vivienda, actividades y servicios,
inversión productiva, investigación aplicada y/o innovación tecnológica…”

Los proyectos que bajo esta ley se desarrollen podrán tener por objeto, una o más
actividades de diseño, construcción, ampliación, mejora, mantenimiento, suministro de
equipamientos y bienes, explotación u operación y financiamiento.

El diseño de los contratos tendrá la flexibilidad necesaria para adaptar su estructura a las
exigencias particulares de cada proyecto y a las de su financiamiento, de acuerdo a las mejores
prácticas internacionales existentes en la materia.

Los contratos de participación público-privada podrán celebrarse cuando previamente se

determine que esta modalidad de contratación permite cumplir con los objetivos de interés público
tendientes a satisfacer.

Las características de las PPP conforme la ley nacional puede sintetizarse en:

Conforme el art. 31 (ídem art. 2) de la ley no se aplicarán las normas de la Ley de Obra
Pública, lo permite mayores libertades al Estado y al Privado en la ejecución del contrato.

El art. 12 establece que la selección del contratista se hará mediante el procedimiento de

licitación o concurso público, nacional o internacional. Sin perjuicio de ello: los
procedimientos de contratación deberán promover, de acuerdo a las características del
proyecto, la participación directa o indirecta de las pequeñas y medianas empresas y el
fomento de la industria y trabajo nacional.

El artículo 13 menciona que previo a efectuar el llamado a licitación o concurso público

para la adjudicación y ulterior celebración de un contrato de participación público-privada

140Se ha dicho: “… El régimen de Asociación Público Privada – APP -, ó de Participación Público Privada – Public
Private Partnership- PPP constituye una alternativa a los sistemas clásicos de contratación de obra pública, donde el
Estado diseña, financia, paga y opera y el privado solo construye. Este mecanismo, de origen en el derecho anglosajón,
desarrollado a principio de los 70`s en el Reino Unido, en su origen se concentró en la concesión de construcción y
operación de carreteras; sin embargo, en la actualidad su uso se ha extendido a otras infraestructuras y servicios
públicos tales como: infraestructura energética, infraestructura de transporte, así como provisión de servicios de agua
potable y saneamiento, hasta los servicios de educación y salud. Este régimen busca armonizar y sumar las ventajas que
genera la participación del sector público y la del sector privado en la realización de proyectos de infraestructura, en
materia de: financiamiento, acceso a los mercados de capitales, eficiencia constructiva, capacidad de endeudamiento y
de gestión. En líneas generales la PPP implica la prestación de manera directa de un servicio al sector público por parte
de una empresa privada, mediante un contrato que incluye el diseño, la construcción y luego la operación y el
mantenimiento de una
infraestructura…”http://fcece.org.ar/wp-content/uploads/informes/participacion-publico-privada.pdf -29-07-2018-
 debe establecerse: la factibilidad y justificación de la contratación mediante la celebración
de un contrato de participación público-privada, previa intervención de la unidad de
participación público-privada, exponiéndose las razones por las cuáles se considera que el
interés público se verá mejor atendido mediante el recurso a esta modalidad frente a otras
alternativas contractuales disponibles (por ejemplo que es mejor que efectuar un contrato de
obra pública)

El dictamen, que también debe justificar la factibilidad del proyecto, deberá ser comunicado
por la autoridad convocante a la unidad de participación público-privada e integrará la
respectiva documentación contractual.

Conforme art. 12 cuarto párrafo la provisión de bienes y servicios que deba realizarse en el
marco de los contratos que se celebren al amparo de la presente ley, los pliegos y demás
documentación contractual deberán contener previsiones que establezcan que tales bienes y
servicios tengan, como mínimo, un treinta y tres por ciento (33%) de componente nacional.

Se faculta conforme el art. 18 b) el pago el pago de las obligaciones asumidas mediante

diversas formas de financiamiento, como pueden ser los fideicomisos recursos tributarios,
entre otros.

El artículo 21 enfatiza que las funciones de regulación y de poder de policía del Estado son
indelegables.

Cuenta con todo un capitulo (VI) referido a la corrupción.

Esta ley nacional tiene en su art. 33: Invítase a las provincias y a la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires a adherir al presente régimen.
Una serie de provincias han adherido a la ley nacional de PPP, con distintas modalidades
especificas relacionadas entre otras con sus propias estructuras institucionales.
Por ello es necesario establecer cuáles son las modalidades específicas que comparten con la
Provincia de Corrientes y plantearnos algunos interrogantes y lo que serían aspectos propios de la
Provincia en los cuales habrá que describirlo y en su caso determinar su conveniencia o su crítica.
141

141 Con relación a las ventajas del sistema, sostiene la doctrina:”… La restricción en los recursos fiscales hace que los
gobiernos concentren su atención en aprovecharlos en los proyectos en marcha y por ende recurren al sector privado
para desarrollar proyectos de infraestructura mediante asociaciones público-privadas por diversas razones: a. Como una
vía para que el sector privado introduzca tecnología e innovación para mejorar el suministro de servicios públicos a
través de la eficiencia operativa. b. Como incentivo para que el sector privado entregue los proyectos a tiempo y dentro
del presupuesto acordado. c. Como mecanismo de certidumbre en presupuestos futuros, ya que se establecen gastos de
proyectos de infraestructura en el presente y en el futuro. d. Como complemento a las limitaciones de las capacidades
del sector público para satisfacer la creciente demanda de desarrollo de la infraestructura 6 e. Como una vía para
desarrollar las capacidades locales del sector privado a través de la propiedad conjunta con grandes empresas
internacionales, así como oportunidades de subcontratación de empresas locales para obras civiles, obras eléctricas,
instalaciones, servicios de seguridad, servicios de limpieza, servicios de mantenimiento, etc. f. Como vía para que el
COMPARACIÓN DE LA LEY NACIONAL Y LA NORMATIVA EN PROVINCIA DE
CORRIENTES.

La provincia de Corrientes dictó recientemente la ley 6.435 que en su art. 1 establece:

Adhiérese la Provincia de Corrientes a la Ley Nacional Nº 27.328 “De los Contratos de

Participación Público-Privada”, con las leyes complementarias y reglamentos para su aplicación en
la Provincia, con los órganos competentes, normas procesales y jurisdicción provincial, en los
términos de la presente ley.

Este artículo es importe porque establece la aplicación de la jurisdicción provincial. La

jurisdicción presupone “potestas”, es decir, las competencias asignadas a un órgano del poder para
cumplir determinadas funciones del Estado.

La jurisdicción corresponde a la facultad de regulación sobre determinada cuestión, teniendo

en cuenta que las provincias se reservaron tal atribución con excepción de determinadas materias
que fueron delegadas. Esta atribución provincial es de vieja data conforme lo que disponía el viejo
art. 104 de la Constitución Nacional (actual 121) que establece “las provincias conservan todo el
poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal”.

Todo el artículo primero es una clara atribución a la provincia para reglar y juzgar en su
ámbito y con sus órganos competentes todo y cada uno de las cuestiones relacionadas con los
Contratos de Participación Público-Privada.

Y en función de dicho artículo 1 la transferencia de jurisdicción establecida en la ley

nacional estaría limitado por la normativa específica de la ley correntina. No tenemos antecedentes
de otra normativa provincial que establezca una norma parecida al art. 1 de la ley de la Provincia de
Corrientes.

Las alternativas para explicar el art. 1 de la ley provincial 6.435 pueden ser:

Se tuvieron en cuenta las críticas a la ley nacional que pueden sintetizarse en que una
inadecuada (por excesiva) transferencia de riesgos al sector privado redundará en un mayor
costo, que terminará siendo afrontado por el contribuyente o por el usuario ( Dorrego de
Carlos, Alberto - Martínez Vázquez, Francisco, La colaboración público-privada, cit., pág.
59).
El Régimen de PPP excluye la prohibición de indexación prevista en la Ley de
Convertibilidad (N° 23.928). Las partes pueden acordar que los pagos se realicen en moneda
extranjera y se excluye la aplicación del artículo 765 del Código Civil y Comercial, lo que si

sector privado aumente su participación gradualmente en las empresas estatales; g. Crea diversificación en la economía
ya que hace al país más competitivo: impulsa negocios y la industria asociada mediante el desarrollo de la
infraestructura (como la construcción, el equipo, los servicios de apoyo, etc.) h. Como una extracción al largo plazo de
value-for-money a través de la transferencia apropiada de riesgos hacia el sector privado durante el periodo del
proyecto- desde el diseño y construcción al mantenimiento y las operaciones…”
http://fcece.org.ar/wp-content/uploads/informes/participacion-publico-privada.pdf -29-07-2018-
 implica un retroceso en las prerrogativas Estatales, como modo de sopesar el interés público
sobre los intereses individuales. En cuanto a la estructura de la contraprestación, se prevé la
posibilidad de cesión de fondos, bienes, créditos o de tributos; la constitución de derechos de
superficie y/o de uso, explotación o cualquier otro aporte por parte del Estado Nacional,
abonando a ese sentido.

Se quiso expresar que las PPP eran una herramienta provincial. Si bien esto es cierto lo que
se escribió es otra cosa. Y lo que vale es lo que se dijo no lo que se quiso decir. Esto es así
porque en la ley nacional en donde también es una herramienta del gobierno federal existe la
posibilidad de que si se opta por arbitraje este pueda ser con prorroga de jurisdicción (art.
25). Pero si se dice que se aplicara la jurisdicción de la provincia (y se lo hace en el art. 1 de
la ley provincial) es porque esa es la jurisdicción aplicable.

Asimismo, la ley de Corrientes establece que a través de decretos el PEP establecerá la

autoridad de aplicación de la ley. Establece también el órgano que tiene a su cargo la centralización
normativa conforme los art. 28 y 29 y concordantes de la ley Nº 27.328. Entendemos que ambas
funciones caen dentro de la órbita de la Unidad de Participación Público-Privada.

El inc. c) del art. 2 establece que el decreto del Poder Ejecutivo Provincial establecerá:

El órgano que tendrá la función de regulación y de ejercicio del Poder de Policía del Estado
Provincial, y el control específico sobre la ejecución y el cumplimiento de los contratos que se
celebren en los términos de la presente ley o el que se cree con esa finalidad, previsto en el artículo
21 de la Ley Nº 27.328, así como el cumplimiento de los artículos 23 y 24 de la misma ley;

Este inciso al poder de policía. El mismo lo tiene el Estado Provincial y lo ejerce en forma
específica a través de la contratante o de acuerdo al art. 21 de la ley nacional: “conforme lo
establezca la reglamentación o los pliegos podrán prever la posibilidad de acudir a auditores
externos con suficiente idoneidad técnica, independencia e imparcialidad y comprobada trayectoria
nacional o internacional para controlar la ejecución de los proyectos”.

El último inc. del art. 2 se encuentra la Auditoria externa de la Administración que en la ley
correntina es conforme al art. 133 de la Constitución Provincial es el Tribunal de Cuentas.

Se establece (al igual que el art.30 de la ley nacional) una Comisión de Seguimiento del
Poder Legislativo que conforme al art. 4 de la ley provincial estará integrada por tres (3) senadores
y tres (3) diputados quienes serán elegidos por sus respectivos Cuerpos, respetando la
proporcionalidad de las fuerzas políticas que los componen. La única diferencia con la ley nacional
es que en la misma la composición es de 7 miembros por cada Cámara.

En forma concordante a la ley nacional los Contratos de Participación Público-Privada sujetos a

la ley correntina, no les serán de aplicación directa, supletoria ni analógica, además de las previstas
en los incisos c y d del artículo 31 de la Ley Nº 27.328:

la Ley Nº 3.079, sus modificatorias y decretos reglamentarios, salvo caso de determinación expresa
de aplicación de algunas de sus disposiciones, de conformidad al artículo 2º de esta ley.
Se trata de la ley de Obras Públicas de la Provincia que se refiere también a las concesiones (en el
art. 31 de la ley nacional sería la ley 17.520.

el TÍTULO VIII (Del Sistema de Contrataciones) de la Ley Nº 5.571, sus modificatorias y decretos
reglamentarios.

Se trata de la Ley de la Administración Financiera y de los Sistemas de Control, Contrataciones y

Administración de los Bienes del Sector Público Provincial y el Título VIII va desde el art. 108 al
119.142

Por último, se exceptúa, conforme el inc. d) del art. 31 que se refiere a la ley 23.928 y a su art. 7 y
10:

Art.7: El deudor de una obligación de dar una suma determinada de pesos cumple su obligación
dando el día de su vencimiento la cantidad nominalmente expresada. En ningún caso se admitirá
actualización monetaria, indexación por precios, variación de costos o repotenciación de deudas,
cualquiera fuere su causa, haya o no mora del deudor, con las salvedades previstas en la presente
ley.

Quedan derogadas las disposiciones legales y reglamentarias y serán inaplicables las disposiciones
contractuales o convencionales que contravinieren lo aquí dispuesto.

Art. 10: Mantiénense derogadas, con efecto a partir del 1° de abril de 1991, todas las normas legales
o reglamentarias que establecen o autorizan la indexación por precios, actualización monetaria,
variación de costos o cualquier otra forma de repotenciación de las deudas, impuestos, precios o
tarifas de los bienes, obras o servicios. Esta derogación se aplicará aun a los efectos de las
relaciones y situaciones jurídicas existentes, no pudiendo aplicarse ni esgrimirse ninguna cláusula
legal, reglamentaria, contractual o convencional —inclusive convenios colectivos de trabajo— de
fecha anterior, como causa de ajuste en las sumas de pesos que corresponda pagar.

Por ultimo en el art. 6 estable “invítase a las municipalidades a adherir al presente régimen”.

En la ley nacional que cuenta con adhesión de la Provincia uno cuestión que merece
comentario es el Capítulo VI (art. 24) que se refiere a la anticorrupción. Conforme al Decreto
Nacional 118/17 la autoridad de aplicación es la OFICINA ANTICORRUPCION del MINISTERIO
DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS. La ley provincial no cuenta con un órgano similar.
Solo cuenta conforme a la ley provincial 5911, art. 42: Créase en el ámbito de la Honorable
Legislatura, la Comisión Provincial de Ética Pública que funcionará como órgano independiente y
actuará con autonomía funcional, en garantía del cumplimiento de lo normado en la presente ley.
142El inc. c) del art. 31 de la ley nacional no aplicable a los PPP establece:
ARTÍCULO 765. Código Civil y Comercial de la Nación- Concepto. “La obligación es de dar dinero si el deudor debe
cierta cantidad de moneda, determinada o determinable, al momento de constitución de la obligación. Si por el acto por
el que se ha constituido la obligación, se estipuló dar moneda que no sea de curso legal en la República, la obligación
debe considerarse como de dar cantidades de cosas y el deudor puede liberarse dando el equivalente en moneda de
curso legal”.
Una normativa que puede ser analizada críticamente en el orden nacional es la del art. 25 que
establece el arbitraje con transferencia de jurisdicción. Aún en la Cámara de Senadores de la
Nación la Sra. García Larraburu expuso:

“La obra pública ha sido históricamente para todos los países la motorización del desarrollo
nacional porque involucra a la industria y a la mano de obra local, con claros objetivos de
potenciamiento económico y de mejora de la calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas. Ahora
bien, la propuesta que nos trae el gobierno nacional quiere saltar los formalismos existentes
abriendo una puerta para que el poder de turno determine a quién tercerizar el desarrollo del país o,
lo que es más evidente, con quién hipotecar los intereses de los argentinos. Tenemos muy claro el
criterio adoptado y dónde apunta el proyecto de extranjerización que han iniciado. No es casual que
todos los proyectos provenientes del Poder Ejecutivo que ingresan se orienten a intereses foráneos.
Estamos facilitando la venta de nuestros recursos más preciados. Y permitir este tipo de
herramientas es dar marcha atrás en la protección de la soberanía que tanto nos ha costado sostener.

La decisión y contratación de la obra pública en el país es una facultad que no puede

delegarse, mucho menos admitir la prórroga de jurisdicción como propone esta iniciativa. No es en
vano la experiencia que nos dejaron los fondos buitre, en que ninguna de las promesas ni vaticinios
hechos por el gobierno fueron cumplidos, y, en cambio, perdimos la jurisdicción en una causa que
determinaba el rumbo económico de nuestro país. Señor presidente: este proyecto agudiza y
profundiza aún más las políticas de desregulación que vienen aprobándose, además de allanar el
camino a determinadas empresas proveedoras de servicios públicos.

Todo esto, sin el debido cumplimiento de los recaudos que hasta el día de hoy garantizaban
la protección de los intereses nacionales. Estamos ante un arma de doble filo que no puede
aprobarse solapadamente como se pretende. La ciudadanía tiene el derecho a conocer los
verdaderos intereses que hay detrás de este proyecto, porque está poniendo en jaque nada menos
que nuestra soberanía”.

CONCLUSIÓN:

Es necesario que la decisión que se tome para instrumentar las PPP tanto en el orden
nacional como en la Provincia de Corrientes (que aún no ha dictado el decreto
reglamentario) debe ser que las ventajas comparativas respectos a otros instrumentos como
Obra Pública o Concesión sean evidentes, justificadas, claras y transparentes.

En ambos plexos normativos se adopta una técnica amplia que busca dotar de
fiabilidad al sistema y a los inversores. Se autoriza la prórroga de jurisdicción. En el caso de
Corrientes, su artículo primero se muestra rígido en materia de potestas regulatoria.

Necesariamente será la experiencia y el camino por recorrer quien demostrará los

aciertos y posibles falencias normativas, mas lo relevante es que se le ha dotado al estado de
una herramienta más en pos del desarrollo nacional y local.

Especial énfasis debe colocarse en la cuestión de la transparencia y en el papel del

estado en el control y selección de los proyectos, no olvidado que el interés público en juego
no es una mera declamación abstracta, sino que se vincula directamente con el nivel de vida
 de millones de personas cuyos derechos fundamentales quedan supeditados a la eficiencia,
calidad y eficacia de las prestaciones bajo órbita de control estatal.

ANEXO I

DOCUMENTO PRELIMINAR

GUÍA ORIENTATIVA PARA CONTRATOS ESTRUCTURADOS BAJO EL RÉGIMEN DE PARTICIPACIÓN

PÚBLICO PRIVADA (CFR. LEY N° 27.328 Y SU D.R. N° 118/17)143

Introducción.

La presente guía pretende brindar los lineamientos básicos a las potenciales autoridades convocantes de proyectos de
Participación Público Privada (en adelante, los “PPP”), en los términos de la Ley N° 27.328 de “Contratos de
Participación Público Privada” (en adelante, la “Ley”) y su Decreto Reglamentario N° 118/17, para el diseño de
contratos bajo tal régimen, con el objeto, asimismo, de impulsar la concurrencia de los interesados y la competencia de
oferentes. En tal sentido, mediante la presente se precisarán los sujetos que pueden participar en carácter de contratante
y contratista, las actividades que pueden ser objeto de los contratos, las recomendaciones respecto al diseño de los
mismos, las cláusulas permitidas, el contenido mínimo que deben tener los contratos, entre otras cuestiones

Cada vez más, los gobiernos de todo el mundo están estructurando proyectos de PPP como medio para suministrar y
mantener su infraestructura. Ello, se debe a una serie de factores, a saber:

La necesidad de que el sector público reduzca los costos de construcción y mantenimiento de los activos de
infraestructura sin afectar negativamente la calidad de los servicios públicos;

La necesidad de acelerar la entrega de infraestructuras tanto greenfield como la rehabilitación de las ya existentes, así
como la expansión de la infraestructura brownfield; y

La disponibilidad para los organismos gubernamentales y del sector público de un tratamiento contable ventajoso para
los proyectos de PPP.

Si bien no existe una única definición de PPP aceptada internacionalmente, los elementos esenciales de un contrato de
PPP son los siguientes:

Un contrato a largo plazo entre una parte privada (el contratista) y una entidad gubernamental (el ente contratante);

El suministro de un bien o servicio público nuevo o existente;

Asunción por parte del contratista de una responsabilidad significativa de gestión y riesgo.

Las funciones de un proyecto de PPP transferidas al contratista –como el diseño, la construcción, el financiamiento, la
operación y el mantenimiento– pueden variar de un contrato de PPP a otro, pero la inclusión de financiamiento privado
es un elemento clave para asegurar que el contratista esté expuesto financieramente y por lo tanto incentivado a cumplir.

Normativa aplicable a los contratos de PPP.

Los contratos de PPP se rigen por la Ley, su Decreto Reglamentario N° 118/2017, los respectivos pliegos de bases y
condiciones y por lo pactado entre las partes. Supletoriamente, en lo atinente a la responsabilidad patrimonial de las
partes contratantes, se aplicarán las normas pertinentes del Código Civil y Comercial de la Nación, aprobado mediante
Ley N° 26.994.
Los contratos de PPP constituyen una modalidad alternativa a los contratos regulados por las citadas Leyes N° 13.064 y
N° 17.520 y sus modificatorias, y por el Decreto N° 1023/2001 y sus modificatorias y su reglamentación. Es por ello
que las contrataciones bajo el régimen de PPP no les son de aplicación directa, supletoria ni analógica, la citada
143Consulta: https://webcache.googleusercontent.com/search?
q=cache:ajC2SCcoTTAJ:https://www.minfinanzas.gob.ar/uppp/docs/GUIAS_PPP_Guia_Orientativa_Contratos_Estruct
urados.doc+&cd=1&hl=es-419&ct=clnk&gl=ar
normativa, como así tampoco el artículo 765 del Código Civil y Comercial de la Nación y los artículos 7 y 10 de la Ley
N° 23.928 y sus modificatorias.

Consideraciones generales.

Conforme a lo anterior, el régimen de contratación de PPP es un régimen particular y alternativo respecto del régimen
de contratación pública general, por lo que es necesario, previo al llamado a licitación o concurso público para la
adjudicación del contrato de PPP, determinar que ésta modalidad de contratación permite cumplir con los objetivos de
interés público fijados por la mencionada normativa. La adjudicación deberá recaer en la oferta que sea considerada la
más conveniente para el interés público, previo dictamen de la autoridad convocante, conforme a lo previsto en los
artículos 13 y 15 de la Ley y su Decreto Reglamentario N° 118/2017.

Por otra parte, para el exitoso desarrollo y concreción del proyecto PPP, resulta esencial que el contrato correspondiente
se adapte a las particularidades del proyecto y a sus exigencias específicas.

Para ello, el ente contratante tiene expresamente la facultad de incluir cualquier tipo de cláusulas en tanto éstas sean
compatibles con el régimen de la Ley y la naturaleza del proyecto específico en cuestión.

A los efectos de estructurar el financiamiento del proyecto en particular, las bases de la contratación pueden contemplar
la constitución de una sociedad de propósito específico, fideicomisos u otros tipos de vehículos o esquemas asociativos
con la responsabilidad de suscribir y ejecutar el contrato de PPP. En lo relativo a la sociedad de propósito específico,
deberá constituirse como sociedad anónima en los términos de la Ley General de Sociedades N° 19.550. Mientras que
en el supuesto de creación de fideicomisos, los mismos deberán constituirse como fideicomisos financieros en los
términos del Código Civil y Comercial de la Nación.

Otra consideración esencial es el seguimiento de los lineamientos y las mejores prácticas internacionales existentes en
la materia, procurándose garantizar el éxito de los proyectos PPP.

Sin perjuicio de ello, debe considerarse que si los contratos de PPP involucran la prestación de servicios públicos
sujetos a marcos regulatorios específicos (v.gr. Ley N° 24.046 de gas natural, Ley N° 24.065 de energía eléctrica), los
mismos son aplicables a la prestación de tales servicios.

Partes del contrato de PPP.

¿Quién puede ser autoridad convocante y/o contratante?

Conforme a los términos de la Ley, podrán convocar para presentar proyectos de PPP los órganos y entes que integran el
sector público nacional con el alcance previsto en el artículo 8 de la ley N° 24.156, es decir, la administración nacional,
conformada por la administración centralizada y descentralizada, las empresas y sociedades del estado, las sociedades
anónimas con participación estatal mayoritaria, las sociedades de economía mixta, entes públicos controlados por el
Estado nacional y los fondos fiduciarios del Estado nacional.

4.2. ¿Quiénes pueden ser oferentes y/o contratistas?

Pueden ser oferentes y/o contratistas los sujetos privados o públicos, incluidos dentro de éstos últimos, los entes u
organismos en los que el Estado Nacional, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante “CABA”)
o los municipios tengan participación. En tal supuesto, y durante el proceso de selección, éstos deberán actuar en un
marco de competencia e igualdad de condiciones con el sector privado, sin que pueda establecerse o invocarse en su
beneficio preferencia alguna. Ello siempre y cuando no se encuentren comprendidos dentro de alguna de las
incompatibilidades para contratar previstas en el artículo 23 de la Ley, conforme se detalla a continuación.

4.3 ¿Quiénes no pueden ser oferentes y/o contratistas?

No podrán asumir la condición de oferentes o contratistas, directa o indirectamente, quienes:

a) Carezcan de capacidad o de legitimación para contratar con el Estado, en general, o con el contratante, en particular;
b) Hayan actuado como asesores contratados por el contratista en la implementación del proyecto en el que pretenden
participar como potenciales oferentes;

c) Sean funcionarios públicos dependientes del contratista, o ser una firma, empresa o entidad con la cual el funcionario
esté vinculado por razones de dirección, participación o dependencia;

d) Tengan un proceso concursal en trámite o quiebra;

e) Hayan sido considerados, mediante resolución y dentro de los tres años calendario anteriores desde la fecha de la
última publicación del llamado, incumplidores de sus obligaciones contractuales asumidas con el Estado nacional, en
general, o el contratista, en particular;

f) Hayan sido sancionados por resolución firme, dentro de los dos años anteriores al llamado público, por violación a
normas ambientales;

g) Adeuden créditos impositivos y/o previsionales a la Administración Federal de Ingresos Públicos, determinados
mediante acto administrativo o sentencia judicial firmes; y

h) Estén procesados por resolución firme o condenados por alguno de los delitos previstos en los títulos XI, XII y XIII
del Código Penal de la Nación.

Quienes se encuentren encuadrados en cualquiera de los supuestos previstos anteriormente, tampoco podrán formar
parte de empresas o entidades oferentes o sus subcontratistas, directamente o por intermedio de otra entidad controlada,
vinculada o que forme parte de un conjunto económico con ella.

Objeto del contrato de PPP.

El objeto del régimen de los contratos de PPP es el desarrollo de proyectos de infraestructura, vivienda, actividades y
servicios, inversión productiva, investigación aplicada y/o innovación tecnológica.

En consecuencia, los contratos podrán versar sobre el diseño, construcción, ampliación, mejora, mantenimiento,
suministro de equipamientos y bienes, explotación u operación y financiamiento del referido objeto.

De conformidad con el citado Decreto Reglamentario, están expresamente excluidos de los posibles proyectos de PPP
los contratos cuyo único objeto sea la provisión de mano de obra, el suministro y provisión de bienes y la construcción
o ejecución de obras financiadas sustancialmente con fondos del Tesoro Nacional.

Contenido del contrato de PPP.

Cada contrato de PPP deberá ajustarse al proyecto en particular, pero, independientemente de lo que se prevea en los
respectivos pliegos y en la documentación contractual adicional, cada contrato deberá contener las siguientes
previsiones:

Previsiones relativas al contrato en sí mismo.

La identificación del objetivo de interés público que será satisfecho con el proyecto de PPP;

El plazo de vigencia del contrato (cuyo máximo es de treinta y cinco -35- años) y la posibilidad de su prórroga;

Las obligaciones y derechos del contratante y el contratista de conformidad con las características del proyecto;

El equitativo y eficiente reparto de aportes y riesgos relativos al contrato y las condiciones para prevenirlos, asumirlos o
mitigarlos, a fin de minimizar el costo del proyecto;

Los mecanismos de control de cumplimiento de las obligaciones asumidas y las sanciones por incumplimiento
contractual, los procedimientos de aplicación, las formas de ejecución y el destino de las sanciones de índole pecuniaria;
La forma, modalidad y oportunidades de pago de la remuneración, según los casos, de los usuarios, del contratante o de
terceros;

Los procedimientos de revisión del precio del contrato para preservar la ecuación económico-financiera;

En su caso, los aportes que el contratante se comprometa a efectuar durante la vigencia del contrato;

La facultad del contratante de establecer variaciones al contrato de manera unilateral en lo que refiere a la ejecución del
proyecto, con un límite del 20% en más o menos del valor total del contrato, compensando adecuadamente la alteración,
preservando el equilibrio económico-financiero original del contrato y las posibilidades y condiciones de
financiamiento;

Las garantías de ingresos mínimos, de corresponder;

La obligación del contratista de cumplir con toda la legislación laboral, de higiene y seguridad en el trabajo y de
seguridad social que resulte aplicable;

Las garantías de cumplimiento del contrato a favor del contratante;

Las causales de extinción del contrato por cumplimiento del objeto, vencimiento del plazo, mutuo acuerdo, culpa de
alguna de las partes, razones de interés público u otras causales con indicación del procedimiento a seguir;

La facultad de subcontratación, previa comunicación al contratante y con su aprobación y consentimiento;

Las causales de extinción anticipada, sus alcances y método de determinación y pago;

La facultad de las partes de suspender temporariamente la ejecución de sus prestaciones por incumplimiento de las
obligaciones de la otra parte, delimitándose los supuestos para su procedencia;

La especificación de los bienes muebles e inmuebles que se revertirán o serán transferidos al Estado nacional al
extinguirse el contrato;

Los mecanismos para restablecer, en un plazo determinado, la ecuación económico-financiera del contrato si esta se
viera alterada significativamente por razones imprevisibles al momento de adjudicar y sean ajenas a la parte que invoca
el desequilibrio; y

Los gastos que insuma el funcionamiento del Panel Técnico.

Previsiones relativas al proyecto en sí mismo.

Mecanismos de supervisión y control de la ejecución de la obra y sus etapas;

Los requerimientos técnicos mínimos aplicables a la infraestructura a desarrollar;

Los estándares objetivos de calidad y eficiencia en el cumplimiento de las obligaciones;

Los mecanismos y procedimientos de medición, evaluación y control del cumplimiento de las obligaciones;

Los instrumentos que permitan adaptar las modalidades de ejecución del contrato a los avances tecnológicos y a las
necesidades y exigencias de financiamiento que se produzcan a lo largo de su vigencia;

La facultad del contratante de constituir garantías, a fin de garantizar el repago del financiamiento necesario para llevar
a cabo los proyectos, en los términos del capítulo III de la ley N° 27.328;

La facultad del contratante de prestar su cooperación para la obtención del financiamiento que sea necesario para la
ejecución del proyecto;

La titularidad y el régimen de explotación, afectación y destino de los bienes, muebles e inmuebles que se utilicen o se
construyan durante la vigencia del contrato, una vez resuelto éste;
La posibilidad de ceder o de dar en garantía los derechos de crédito emergentes del contrato;

Los requisitos y condiciones a fin de que el contratante autorice la transferencia del control accionario de la sociedad de
propósito específico y del control de los certificados de participación en el caso de fideicomisos, en caso en que la
sociedad o fiduciario de propósito específico incumpla las condiciones de los acuerdos de financiamiento; todo ello a
fin de asegurar la continuidad del contrato; y

La facultad para ceder, total o parcialmente, el contrato a un tercero y las condiciones para que la cesión proceda, es
decir, cuando este tercero reúna requisitos similares que el cedente y que haya transcurrido, al menos, el veinte por
ciento (20%) del plazo original del contrato o de la inversión comprometida.

Previsiones relativas a la resolución de disputas.

Los procedimientos y métodos aplicables para dirimir las controversias de índole técnica, interpretativa o patrimonial
que se susciten durante la ejecución y terminación del contrato; y
Los procedimientos y métodos aplicables para dirimir las demás controversias, pudiendo recurrirse al arbitraje.

Variaciones al Contrato de PPP.

El ente contratante ostenta la facultad de establecer en forma unilateral variaciones al contrato, cumpliendo con una
serie de requisitos, a saber:

Que dichas variaciones correspondan sólo a la ejecución del proyecto;

Hasta un límite máximo, en mas o en menos, del veinte por ciento (20%) del valor total del contrato;

Siempre y cuando realice las compensaciones adecuadas en razón de la alteración;

Preserve el equilibrio económico-financiero original del contrato y las posibilidades y condiciones de financiamiento.

El citado Decreto Reglamentario añade que dicha compensación al contratista deberá efectuarse mediante la
modificación de algún factor del régimen económico del contrato de PPP. A tal fin, el cálculo de las compensaciones y
el ajuste de los factores mencionados anteriormente, deberán siempre efectuarse de manera tal de obtener que el valor
presente neto de las variaciones sea igual a cero (0), todo ello considerando la tasa de descuento aplicable, según lo
dispuesto en el respectivo pliego y/o en el contrato de PPP y el efecto económico que dichas variaciones puedan tener
en el proyecto.

Informes de los organismos públicos intervinientes.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 5 y 6 del citado Decreto Reglamentario, con carácter previo a la
emisión por parte de la autoridad convocante del dictamen contemplado en el artículo 13 de la Ley y a la aprobación de
la documentación contractual, deberán intervenir el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (el
“Ministerio de Ambiente”), el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Finanzas, a efectos de expedirse en relación a
los proyectos de PPP, mediante la emisión de los informes indicados a continuación:

Informe ambiental.

El artículo 5 del Decreto Reglamentario establece que el Ministerio de Ambiente deberá formular las consideraciones
que estime pertinentes en relación al proyecto de PPP.

Adicionalmente, el Decreto Reglamentario dispone que, previo al llamado a licitación y/o concurso públicos, se deberá
contar con todas aquellas autorizaciones ambientales que resulten necesarias correspondientes a la etapa del desarrollo
del proyecto de PPP.

Asimismo, el referido artículo 5 establece que en la documentación contractual (a saber, pliegos y contrato) deberán
especificarse las obligaciones y responsabilidades de índole ambiental que recaerán sobre cada una de las partes del
respectivo contrato a los efectos del cuidado y conservación del medio ambiente.

Por último, el Decreto Reglamentación ordena al ente contratante a actuar con la mayor diligencia ante las autoridades
locales para facilitar el cumplimiento de las exigencias ambientales que éstas requieran en el marco de sus
competencias, para lo cual requerirá la asistencia y colaboración que pueda corresponder al Ministerio de Ambiente.

8.2. Informes presupuestarios y financieros.

Por su parte, el artículo 6 de la Ley ordena que las erogaciones y compromisos que se asuman en los respectivos
proyectos de PPP “deberán ser consistentes con la programación financiera del Estado, en un marco de responsabilidad
fiscal y de debida rendición de cuentas.” Este artículo también ordena al Poder Ejecutivo a informar al Congreso de la
Nación el impacto fiscal de los compromisos asumidos, debiéndose incluir dichos impactos fiscales en las respectivas
leyes de presupuesto.

De acuerdo a lo establecido en el párrafo precedente, el Decreto Reglamentario establece que la Unidad de PPP (la
“UPPP”) solicitará al Ministerio de Hacienda que comunique el impacto fiscal de los compromisos asumidos, el cual
será informado por la UPPP a la Comisión Bicameral de Seguimiento de Contratos de Participación Público Privada del
Congreso de la Nación (creada por la Ley) en ocasión de la presentación anual requerida por el artículo 30 de la Ley.

Asimismo, el Decreto Reglamentario ordena al Ministerio de Hacienda, previa intervención de la UPPP, el dictado de
una reglamentación a la cual deberán ceñirse los órganos y entes del sector público nacional para definir e informar las
erogaciones y compromisos que se asuman en el marco de los proyectos de PPP.

En cuanto a los informes que deberán ser emitidos por los ministerios públicos, el artículo 6 del Decreto Reglamentario
ordena al Ministerio de Hacienda expedirse con respecto a: (i) la razonabilidad de la utilización de los recursos públicos
y (ii) los términos y condiciones del contrato PPP en sus aspectos económicos y financieros en lo atinente a la asunción
de riesgos y obligaciones por parte del sector público nacional; mientras que el Ministerio de Finanzas deberá expedirse
con respecto a los términos y condiciones en lo atinente a la asunción de riesgos y obligaciones relacionados con la
estructura financiera propuesta, incluyendo su costo financiero, y en la medida en que involucre endeudamiento
público.

Procedimiento de selección de los contratistas. Pliego de bases y condiciones.

La selección del contratista podrá ser efectuada mediante dos modalidades: el procedimiento de licitación o concurso
público nacional o internacional, según una serie de factores, como ser la complejidad técnica del proyecto, razones
económicas y/o financieras vinculadas al proyecto, entre otros. Dichos procedimientos resultarán de aplicación
cualquiera fuera el valor del proyecto y estarán dirigidos a una cantidad indeterminada de posibles contratistas. Cuando
el criterio de selección del contratista recaiga primordialmente en factores económicos, se efectuará la licitación
pública; mientras que cuando su criterio de selección recaiga en otros factores distintos a los económicos, se efectuará el
concurso público. Asimismo, los procedimientos de licitación y concursos públicos pueden ser de etapa única o múltiple
y/o nacionales o internacionales.

Mediante dichos procedimientos, deberá garantizarse la transparencia, publicidad, difusión, igualdad, concurrencia y
competencia.

El Decreto Reglamentario N° 118/2017 prohíbe expresamente la adjudicación directa, disponiendo en su artículo 12,
inciso 3, que cualquiera sea el objeto del contrato de PPP, la adjudicación directa no será procedente en ningún caso,
inclusive en los supuestos en los que el potencial contratista sea un órgano o ente del sector público nacional (con el
alcance previsto en el artículo 8 de la Ley N° 24.156), o un ente u organismo provincial o municipal o del gobierno de
la CABA, o bien una empresa o sociedad en la que tenga participación mayoritaria el Estado nacional, provincial,
municipal o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, o se trate de Universidades Nacionales.

La adjudicación deberá recaer en la oferta que sea considerada la más conveniente para el interés público.

Los pliegos licitatorios, elaborados y aprobados por la autoridad convocante, previa intervención de la UPPP, deberán
promover en sus pautas de selección criterios que determinen ventajas comparativas a favor de las empresas nacionales
sobre las extranjeras y sobre aquellas consideradas micro, pequeñas y medianas, salvo que la UPPP, mediante informe
fundado, justifique la conveniencia o necesidad de su exclusión en las condiciones y necesidades particulares del
proyecto.

Es dable destacar que las especificaciones técnicas de los respectivos pliegos de bases y condiciones serán elaborados
de manera tal de permitir el acceso a los procedimientos de selección en condiciones de igualdad de los oferentes y
evitar, de esta manera, la creación de obstáculos injustificados a la participación de interesados y a la competencia entre
los oferentes.

9.1. Publicidad y difusión de la Licitación.

Tanto la Ley como su Decreto Reglamentario, establecen las pautas a seguir para la publicidad y difusión de la
licitación.

La convocatoria a presentar ofertas en las licitaciones deberá efectuarse una vez transcurrido el plazo de treinta (30)
días desde que la UPPP hubiese publicado en su sitio web la totalidad de los estudios e informes relativos al proyecto de
PPP en cuestión, incluyendo el dictamen de la autoridad convocante en los términos del artículo 13 de la Ley. La
publicidad de la convocatoria deberá publicarse mediante avisos en el Boletín Oficial de la República Argentina, por el
término de tres (3) días. La última publicación deberá tener lugar, como mínimo, con sesenta (60) días corridos de
anticipación a la fecha de vencimiento del plazo establecido para presentar las respectivas ofertas o para el retiro del
pliego, lo que ocurra primero.

Además, en todos los casos, la convocatoria de la licitación deberá difundirse en el sitio web de la UPPP y el en sitio
web de la autoridad convocante. Adicionalmente, en los supuestos en que la licitación sea internacional, la convocatoria
a presentar ofertas deberá también efectuarse mediante la publicación de un (1) aviso en el sitio web oficial de las
Naciones Unidas o en el sitio web oficial del Banco Mundial, indistintamente, por el término de tres (3) días,
computándose también en estos casos el plazo de sesenta (60) días de anticipación, previsto en los casos de licitación
nacional.

De modo adicional, y según la naturaleza del proyecto de PPP respectivo, la autoridad convocante podrá disponer la
publicación de la convocatoria en medios de circulación masiva en el país o en el extranjero.

En lo concerniente a la difusión, la autoridad convocante deberá difundir en su sitio web oficial, como también en el
sitio web de la UPPP, la siguiente información:

Dictamen de la autoridad convocante (cfr. con el artículo 13 de la Ley);

La convocatoria a licitación, junto con los respectivos pliegos;
Las circulares aclaratorias o modificatorias de dichos pliegos;
Las actas de apertura de las ofertas;
Los cuadros comparativos de las ofertas;
La preselección en la licitación, en los supuestos de etapa múltiple;
El dictamen de evaluación de las ofertas, expedido por la Comisión Evaluadora; y
La adjudicación, la decisión de declarar desierta o fracasada la licitación o la de dejarla sin efecto.

9.2. Vista de los pliegos. Circulares aclaratorias y modificatorias del pliego.

De conformidad con el Decreto Reglamentario de la Ley, las consultas al pliego, por parte de los interesados, deberán
efectuarse por escrito en la sede de la autoridad convocante, o en el lugar que se indique en el citado pliego, o en la
dirección institucional de correo electrónico de la autoridad convocante, difundida en el pertinente llamado.

A tal efecto, los interesados consultantes deberán suministrar obligatoriamente sus datos identificatorios, a saber, su
nombre o razón social, domicilio o sede social, domicilio electrónico y dirección de correo electrónico, en los que serán
válidas las comunicaciones que se cursen hasta el día de apertura de las ofertas.
Dichas consultas deberán ser efectuadas, como mínimo, hasta siete (7) días antes de la fecha fijada para la apertura,
salvo disposición contraria en el pliego.

Por otra parte, ya sea de oficio o como respuesta a dichas consultas, la autoridad convocante podrá emitir circulares
aclaratorias o modificatorias del pliego.

Las circulares aclaratorias deberán ser comunicadas con cuatro (4) días como mínimo de anticipación a la fecha
establecida para presentar ofertas a todas las personas que hubiesen retirado o descargado el pliego en el sitio web
respectivo, y al que hubiera efectuado la consulta si la circular se hubiese emitido como consecuencia de ello. Dichas
circulares se incluirán como parte integrante del pliego y se difundirán en el sitio web oficial de la UPPP y en el de la
autoridad convocante.

En lo que respecta a las circulares modificatorias, las mismas deberán ser difundidas por tres (3) días en los mismos
medios en que hubiera sido publicado el llamado original de la licitación, debiendo la última publicación tener lugar con
un (1) día como mínimo de anticipación a la fecha original establecida para presentar ofertas. Al igual que las circulares
anteriores, se incluirán como parte integrante del pliego y serán difundidas en los sitios web de la UPPP y de la
autoridad convocante.

A diferencia de las circulares aclaratorias, las modificatorias interrumpen el citado plazo de treinta (30 días), es decir,
que entre la publicidad de la circular modificatoria y la fecha de apertura, deberán cumplirse los mismos plazos de
anticipación que deben mediar entre la convocatoria original y la fecha de apertura, por lo que deberá indicarse en la
misma la nueva fecha para la presentación de las ofertas.

Como consecuencia de ello, el citado Decreto Reglamentario establece que las circulares por las cuales únicamente se
suspenda o se prorrogue la fecha de apertura o la de presentación de las ofertas, deberán ser difundidas por un (1) día
por los mismos medios en que hubiera sido difundido el llamado a convocatoria original, debiendo la última
publicación tener lugar con un (1) día, como mínimo, de anticipación a la fecha original fijada para la presentación de
las ofertas. Dichas circulares modificatorias deberán ser comunicadas a todas las personas que hubiesen tomado vista
del pliego y al que hubiese efectuado la consulta, si la circular se emitiera como consecuencia de ello, con el mismo
plazo mínimo de anticipación. Formarán parte del pliego y serán difundidas también en los sitios web de la UPPP y de
la autoridad convocante.

9.3. Vista e impugnación de las ofertas.

Una vez presentadas las ofertas por parte de los interesados y celebrada la apertura de las ofertas (y suscripta la
correspondiente acta de apertura), el citado Decreto Reglamentario establece distintos plazos para tomar vista de las
ofertas presentadas, como también para impugnarlas.

Las ofertas serán exhibidas a los oferentes por el plazo mínimo de cinco (5) días, contados a partir del día hábil
inmediato siguiente a la fecha de la apertura, pudiendo los oferentes a tal efecto solicitar copia a su costa. Dichas ofertas
podrán ser impugnadas dentro del plazo de cinco (5) días, computados a partir del vencimiento del plazo de vista de las
ofertas.

La autoridad convocante será la encargada de dar traslado, por un plazo de cinco (5) días de la impugnación, al oferente
cuya oferta fuera impugnada.

9.4. Etapa de evaluación de las ofertas. Comisiones Evaluadoras.

Una vez agotada la etapa de impugnación de las ofertas, las actuaciones serán remitidas a la Comisión Evaluadora, a los
efectos de que analice toda la documentación enviada y emita un dictamen final, el cual no tendrá carácter vinculante al
momento de la adjudicación. Dicha etapa de evaluación, como también los requisitos a ser cumplidos en cuanto a la
integración, composición y funciones de las comisiones evaluadoras, se encuentran previstos detalladamente en el
citado Decreto Reglamentario.

Las Comisiones Evaluadoras deberán estar integradas por un mínimo de tres (3) miembros y sus respectivos suplentes.
Sus integrantes deberán ser designados mediante acto administrativo emanado de la autoridad convocante, con la única
limitación de que tal designación no deberá recaer en quienes tuvieran competencia para autorizar la convocatoria o
para adjudicar la licitación.

Para sesionar y emitir dictámenes válidos, las Comisiones Evaluadoras deberán sujetarse a diversas reglas, a saber:

El quórum para el funcionamiento se dará con la totalidad de sus miembros titulares. En caso de ausencia o
impedimento de los miembros titulares (debidamente justificados), el quórum se cumplirá con los miembros suplentes;

Los acuerdos se tomarán por mayoría absoluta, calculada sobre el total de sus miembros.

Cuando se tratare de proyectos de PPP para cuya apreciación se requieran conocimientos técnicos específicos o bien
para garantizar la correcta apreciación de los criterios de sustentabilidad, las Comisiones Evaluadoras podrán requerir la
intervención de peritos técnicos o solicitar informes a instituciones estatales o privadas que cuenten con tales
conocimientos. Los dictámenes de las Comisiones Evaluadoras versarán sobre el cumplimiento de los requisitos del
pliego, la admisibilidad de las ofertas y su evaluación de conformidad con los parámetros establecidos en el pliego y
podrán contener recomendaciones que, en su caso, estime convenientes formular.
La etapa de evaluación de las ofertas es confidencial, por lo cual durante la misma no se concederá vista de las
actuaciones.

El dictamen de evaluación de las ofertas deberá ser emitido dentro del plazo de treinta (30) días contados a partir del día
hábil inmediato siguiente a la fecha de recepción de las actuaciones. Dicho plazo sólo podrá ser excedido por causas
excepcionales, debidamente fundadas por las Comisiones Evaluadoras en su dictamen.

Dicho dictamen se notificará a todos los oferentes, dentro de los dos (2) días de emitido. Asimismo, se publicará en los
sitios web de la UPPP y de la autoridad convocante. El Decreto Reglamentario N° 118/2017 prevé un mecanismo de
impugnación al dictamen de evaluación. En tal caso, los oferentes tendrán un plazo de 5 (cinco) días desde su
notificación, sin que resulte exigible la previa integración de una garantía de impugnación.

9.5. Adjudicación de la oferta más conveniente.

Previo al acto de adjudicación, la autoridad convocante solicitará la intervención de la UPPP para que dictamine acerca
del procedimiento de selección desarrollado. Dicho dictamen no será impugnable.

Como se ha explicado al principio de esta sección, la adjudicación deberá recaer en la oferta que sea considerada la más
conveniente para el interés público, de acuerdo a las condiciones establecidas en las bases de la licitación. El acto de
adjudicación será dictado por la autoridad convocante y será notificado al adjudicatario y al resto de los oferentes,
dentro de los tres (3) días de dictado. En el supuesto de que se hubieran formulado impugnaciones a las ofertas o contra
el dictamen expedido por la Comisión Evaluadora, éstas serán resueltas en el mismo acto que disponga la adjudicación.
Podrá adjudicarse aun cuando se haya presentado una sola oferta.

9.6. Garantías.

El artículo 31 del referido Decreto 1023/01 establece que “para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones los
oferentes y adjudicatarios deberán constituir garantías o contra-garantías por anticipos otorgados por la
Administración Nacional, en las formas y por los montos que establezca la reglamentación o los pliegos, con las
excepciones que aquélla determine”.
Tal como es dable advertir, en el régimen general de contratación pública, las garantías son establecidas antes de la
adjudicación para evitar el retiro intempestivo de las ofertas, y luego de celebrado el contrato, como salvaguarda de los
eventuales incumplimientos en que incurra la contratista.

Es decir, que la garantía está prevista para asegurarle al contratante que, ante un evento que altere el normal desarrollo
del procedimiento de selección o del cumplimiento del contrato, pueda exigirse su ejecución.

De acuerdo a lo previsto en el párrafo anterior, los oferentes deberán constituir una garantía de mantenimiento de la
oferta, la cual será establecida en el respectivo pliego. Mientras que el contratista adjudicatario, además de la garantía
prevista anteriormente, deberá prestar la de cumplimiento del contrato de PPP.

De acuerdo a lo previsto por el citado Decreto Reglamentario, la garantía de cumplimiento del contrato de PPP podrá
constitir, entre otras:

- Garantía de construcción: Deberá ser constituida en relación a la correspondiente fase de construcción, en la forma
y monto establecidos en el respectivo pliego. La Reglamentación agrega que cuando las características del contrato
de PPP lo justifiquen, la autoridad convocante podrá fijar otras modalidades de garantías y/o establecer montos de
garantía variables en el tiempo, en función del grado de avance o cumplimiento de la ejecución del proyecto en
particular.

- Garantía de explotación: Deberá ser constituida en la forma y monto establecidos en el respectivo pliego, antes de
la explotación del proyecto, en su totalidad o sólo respecto de una parte del mismo y en tanto sea susceptible de
explotación independiente. Dicha garantía podrá incrementarse al final del período de explotación para garantizar
el cumplimiento efectivo de las condiciones de extinción contractual, fijadas en el pliego o contrato de PPP
respectivos.

Tales garantías, como las que se puedan constituir en el marco de la Ley y su Decreto Reglamentario, deberán
mantenerse durante los plazos que se indiquen a tal efecto en el pliego o en el contrato de PPP, de corresponder. Caso
contrario, el citado Decreto Reglamentario prevé que las mismas podrán ser ejecutadas por la autoridad convocante o
por el ente contratante, según corresponda, antes de su vencimiento y previa intimación. Asimismo, se establece que
cuando tales garantías no sean suficientes para cubrir los posibles riesgos y responsabilidades a las que fueron
afectadas, la autoridad convocante o, en su caso, el ente contratante, podrá proceder al cobro de la diferencia ante el
tribunal competente.

Por su parte, el referido Decreto Reglamentario prevé lo atinente a la naturaleza de las garantías prestadas y fija pautas
para su devolución.

En el respectivo pliego se determinaran la naturaleza, forma, cuantía y moneda de las garantías, las cuales podrán
constituirse mediante depósito en efectivo o en valores públicos, fianzas, avales bancarios o seguros de caución
otorgados por empresas o entidades de primera línea y de reconocida solvencia.

Asimismo, se establecen las pautas de devolución de las garantías objeto de estudio mediante dos mecanismos: la
devolución de las garantías de oficio, o a solicitud de los interesados, teniendo en cuenta la clase de garantía respectiva.

Las garantías de mantenimiento de la oferta serán devueltas de oficio a aquellos oferentes que no resulten
adjudicatarios, dentro de los diez (10) días hábiles de presentada la garantía de cumplimiento del contrato por el
oferente adjudicatario. En relación al adjudicatario, dicha garantía será devuelta de oficio una vez suscripto el
respectivo contrato de PPP e integrada la de cumplimiento del contrato. Mientras que la garantía de cumplimiento de
contrato será devuelta: (i) de oficio, una vez cumplido el respectivo contrato de PPP a plena satisfacción del ente
contratante, y de conformidad con lo estipulado en el respectivo contrato; (ii) a solicitud del adjudicatario, cuando sea
autorizado en el pliego respectivo y cuando por las características del contrato de PPP sea factible, se procederá a la
devolución parcial de las garantías en proporción a la parte ya cumplida del contrato de PPP, para lo cual se prevé la
sustitución de la garantía para cubrir los saldos resultantes.

Sin perjuicio de lo anterior, la garantía de cumplimiento de contrato no será devuelta hasta que esté vencido el plazo de
la misma y cumplido satisfactoriamente el contrato de PPP, o hasta que se declare su extinción sin culpa del contratista.
Asimismo, el citado Decreto Reglamentario prevé que en los casos de cesión del respectivo contrato de PPP, no se
procederá a la devolución o cancelación de la garantía prestada por el contratista (cedente) hasta tanto se hubiese
constituido en debida forma la que oportunamente deberá constituir el cesionario.

10. Resolución de Disputas.

10.1. Paneles Técnicos.

La Ley, en su artículo 9 inciso w), contempla la utilización de los denominados paneles técnicos (en adelante, el “Panel
Técnico”), a los efectos de dirimir las controversias de índole técnica, interpretativa o patrimonial que puedan
suscitarse en virtud de la ejecución y terminación del contrato de PPP.

Dicho panel deberá estar integrado por profesionales y/o representantes de universidades nacionales o internacionales,
con acreditada experiencia en ingeniería, ciencias económicas y ciencias jurídicas, con acreditación de independencia,
imparcialidad, idoneidad y trayectoria nacional e internacional en la materia en cuestión y, salvo previsión en contrario
en el pliego en cuestión o en el contrato de PPP, estará integrado por cinco (5) miembros.

De conformidad con el citado Decreto Reglamentario, los integrantes del Panel Técnico serán seleccionados por las
partes, entre aquellos que se encuentren incluidos en el listado de profesionales habilitados llevado por la UPPP. Dicha
lista se confeccionará previo concurso público de antecedentes, el que deberá ser convocado por la UPPP. Los
profesionales seleccionados integrarán dicha lista por un plazo de cuatro (4) años. En caso de no existir acuerdo de
partes, la designación la efectuará la UPPP mediante sorteo público.

Tanto en el respectivo pliego como o en el contrato de PPP, se podrá prever la aplicación de reglamentos sobre el
funcionamiento del Panel Técnico. Asimismo, podrá preverse la aplicación de reglamentos sobre el funcionamiento de
los paneles elaborados por organizaciones o entidades internacionales especializadas en la materia, para regir todos
aquellos aspectos no previstos en el Decreto Reglamentario.

Salvo previsión en contrario en el pliego o en el contrato de PPP, podrán someterse a la resolución del Panel Técnico
todas las controversias referidas anteriormente, incluyendo la revisión de las sanciones y otros actos o medida que dicte
el ente contratante, sin necesidad de presentar en forma previa reclamos o impugnaciones administrativas de ningún
tipo. Cuando se previere la existencia de un Panel Técnico, las partes no podrán someter estas controversias al tribunal
judicial o arbitral competente sin que antes hayan sido sometidas al panel, con la excepción de la extinción del contrato
de PPP por razones de interés público y la solicitud de medidas cautelares.

El Panel Técnico se encuentra habilitado a convocar audiencias, disponer la producción de medios de prueba e intentar
que las partes concilien sus respectivas pretensiones y pongan término a la controversia de común acuerdo. A tales
efectos, las partes deberán cooperar con el Panel Técnico.

El Panel Técnico deberá expedirse sobre las controversias que le sean sometidas, dentro del plazo fijado, mediante
recomendaciones que sólo serán obligatorias para las partes en caso de que ninguna de ellas haya planteado su
disconformidad dentro del plazo previsto. No podrá solicitarse al tribunal judicial o arbitral competente la revisión de
las recomendaciones que hayan adquirido carácter definitivo.

Si el Panel Técnico no se expidiese en el plazo previsto o si alguna de las partes manifestase su disconformidad con la
recomendación del Panel Técnico, las partes podrán someter la controversia: (i) al tribunal judicial competente, o (ii) en
caso de haberse previsto arbitraje, al tribunal arbitral.

En caso de que cualquiera de las partes no cumpla con una recomendación definitiva del Panel Técnico, la otra parte
podrá solicitar su cumplimiento ante el tribunal judicial o arbitral competente, sin perjuicio de la aplicación de las
sanciones y demás consecuencias jurídicas previstas en el pliego o en el contrato de PPP. En caso de no constituirse un
Panel Técnico ni haberse pactado arbitraje, resultarán aplicables las vías de impugnación previstas en la Ley N° 19.549
de Procedimientos Administrativos. En el caso de que sí se hubiese pactado arbitraje, cualquier controversia podrá ser
sometida directamente al tribunal arbitral, siendo opcionales para el contratista las vías de impugnación previstas en
dicha Ley de Procedimientos Administrativos.

A los efectos de que el ente contratante pueda poner término, por cualquier modo de extinción de las obligaciones, a una
controversia que sea sometida a un Panel Técnico o, en su caso, pueda consentir una recomendación, deberá contar con
la previa autorización del Ministro competente o de la autoridad superior, según corresponda.

10.2. Arbitraje.

La Ley contempla expresamente la posibilidad de pactar una cláusula arbitral. En particular, el artículo 25 de la Ley
prevé que todas las controversias que pudiesen surgir con motivo de la ejecución, aplicación y/o interpretación de los
contratos de PPP, los pliegos de bases y condiciones y la documentación contractual correspondiente podrán sujetarse a
mecanismos de avenimiento y/o arbitraje.

De conformidad con el citado Decreto Reglamentario, en los pliegos o en el contrato de PPP podrá encomendarse la
administración del arbitraje y la designación de árbitros a asociaciones civiles u otras entidades nacionales o extranjeras
de reconocida trayectoria en la materia, en cuyo caso los reglamentos de arbitraje de las entidades administradoras
regirán el proceso arbitral e integrarán el contrato de arbitraje.

Asimismo, la Ley permite la posibilidad de acordar arbitraje con prórroga de jurisdicción, para lo cual se requiere que la
correspondiente cláusula arbitral o contrato de arbitraje, según corresponda, sea aprobado - en forma expresa e
indelegable - por el Poder Ejecutivo. En caso de aprobarse dicha prórroga, conforme la Reglamentación, el Jefe de
Gabinete de Ministros deberá comunicar su aprobación al Congreso de la Nación.

Complementariamente, el artículo 25 de la Reglamentación establece las siguientes pautas en materia arbitral:

- El tribunal arbitral estará integrado por uno o tres árbitros de derecho. En el supuesto en que esté integrado por
un árbitro, el mismo será designado por acuerdo entre las partes o, en su defecto, por la entidad administradora
del arbitraje designada o por el órgano que se prevea en el pliego o en el contrato de PPP. En el caso restante,
los árbitros serán designados, uno a propuesta del ente contratante, uno a propuesta del contratista y uno que
será nombrado por la entidad administradora del arbitraje o, en su defecto, por el órgano que se prevea en el
pliego o en el contrato de PPP;

- El respectivo pliego podrá prever que el presidente del tribunal no podrá tener la nacionalidad de ninguna de
las Partes o de cualquier accionista que tenga más del diez por ciento (10%) de las acciones del contratista;

- Las partes deberán reconocer: (i) que la cláusula o contrato de arbitraje es autónomo respecto del contrato de
PPP con el que se relaciona; y (ii) que la cláusula o el contrato de arbitraje otorga al tribunal arbitral la
atribución para decidir sobre su propia competencia.
Por su parte, el artículo 27 de la Ley establece que en los contratos de PPP se podrá prever que los pagos que se
devengasen a cargo de la contratante durante el trámite de la controversia, se hagan efectivos en la medida en que no se
vean alcanzados por dicha controversia. Luego el mismo artículo agrega que, en estos casos, si la administración o, en
su caso, el consultor técnico designado al efecto, verificase que el contratista ha cumplido debidamente con sus
obligaciones contractuales, la parte contratante deberá depositar, en una cuenta en garantía o fideicomiso, hasta su
resolución final, los fondos alcanzados por la controversia. Conforme el citado Decreto Reglamentario, la UPPP
determinará el procedimiento aplicable a los fines de efectuar el depósito antes mencionado

11. Financiamiento de los proyectos de PPP – Cesión.

A los efectos de financiar los proyectos de PPP, el contratista podrá contratar préstamos, emitir títulos de deuda con o
sin oferta pública, constituir fideicomisos financieros, que emitan títulos de deuda o certificados de participación, crear
fondos comunes de inversión y/o cualquier otra estructura financiera susceptible de ser garantizada a través de la cesión
de los contratos de PPP y/o de los derechos de crédito emergentes del contrato de PPP y sus correspondientes garantías.

La cesión de los derechos creditorios emergentes del contrato de PPP deberá ser notificada al contratante en los
términos del artículo 1.620 del Código Civil y Comercial de la Nación. Las cesiones podrán hacerse en garantía o en
pago total o parcial.

En el caso de que el proyecto sea solventado total o parcialmente por el flujo de la contraprestación debida al contratista
por la ejecución del proyecto, y para cumplir con el requisito de la oposición a terceros, el mismo se considerará
cumplido con la publicación de la cesión por el término de 3 (tres) días en el Boletín Oficial y, en su caso, también en
un diario de la jurisdicción de emplazamiento del proyecto, sin ser necesario notificarla por acto público individual a los
deudores cedidos. Dicha cesión deberá ser, en todos los casos, comunicada al contratante, el cual, en su caso, preverá la
notificación a los usuarios para el supuesto de modificarse el domicilio de pago al que ellos están obligados.

Tal como ha se explicado en la sección 6 de la presente, en el contrato de PPP puede preverse la facultad del contratista
de ceder, total o parcialmente, el contrato a un tercero, siempre que éste reúna similares requisitos que el cedente y haya
transcurrido, al menos, el veinte por ciento (20%) del plazo original del contrato o de la inversión comprometida, lo que
antes ocurra.

La Ley establece al respecto que, previo a la autorización de la cesión por parte de la autoridad contratante, deberá
contarse con un dictamen fundado por parte del órgano que ejerza el control de la ejecución del contrato sobre el
cumplimiento de las condiciones mencionadas en el anterior párrafo, como así también sobre el grado de cumplimiento
de las obligaciones asumidas por el contratista cedente, y dictamen de la Procuración del Tesoro de la Nación sobre los
riesgos que asume, frente a este nuevo escenario, el Estado nacional. Dicho dictamen deberá ser informado a la
Comisión Bicameral de Seguimiento de Contratos de Participación Público Privada del Congreso de la Nación. Previo
al perfeccionamiento de cualquier cesión, y con intervención de la UPPP, se deberá obtener, asimismo, la aceptación
lisa y llana de los financistas, fiadores, garantes y avalistas, y la autorización del ente contratante, con intervención de la
UPPP.

12. Unidad de Participación Público Privada.

El referido Decreto Reglamentario N° 118/2017, mediante su artículo 2, crea la UPPP en el ámbito del Ministerio de
Finanzas, con las funciones establecidas en la Ley y en su Decreto Reglamentario. Asimismo, establece que el
Ministerio de Hacienda asistirá a la UPPP en el marco de dicha Ley.

12.1. Principales funciones de la UPPP.

La Ley dispone que la UPPP tiene a su cargo la centralización normativa de los contratos de PPP.

El rol principal de la UPPP es prestar, a solicitud de los órganos o entes licitantes, apoyo consultivo, operativo y técnico
en las siguientes etapas:

• La formulación del proyecto;

• La elaboración de la documentación licitatoria; y/o

• La ejecución del contrato.

Sus principales funciones abarcan, entre otras:

• Asesorar y asistir al Poder Ejecutivo en la elaboración de programas y planes de desarrollo de proyectos de PPP y de
disposiciones regulatorias, manuales, guías y modelos de contrato.

• Asesorar y asistir, a requerimiento de las entidades contratantes, en el diseño y estructuración de proyectos, abarcando
la realización de estudios de factibilidad, preparación de documentación licitatoria, promoción nacional y/o
internacional de los proyectos y en la implementación de los procedimientos de selección de los contratistas; en el
diseño, organización y funcionamiento de sistemas de control de las actividades de sus contratistas; en los procesos de
fortalecimiento de capacidades para la estructuración y control de los proyectos de PPP.

• Asumir funciones delegadas de estructuración y control de los proyectos de PPP desde las entidades contratantes.

Por último, cabe destacar, que la UPP es la entidad responsable en los términos de la Ley de Acceso a la Información
Pública N° 27.275.

12.2. Otras facultades y funciones de la UPPP previstas en la Ley y en su Decreto Reglamentario.

La Ley dispone que la UPPP deberá presentar anualmente ante la Comisión Bicameral de Seguimiento de Contratos de
PPP un informe fundado sobre el estado de ejecución y cumplimiento de los contratos de PPP en curso, así como
respecto de las condiciones y características de aquellos proyectos que la UPPP considerase conveniente desarrollar
bajo dicha modalidad durante los próximos dos ejercicios presupuestarios.

A tal efecto, la UPPP podrá Solicitar al Ministerio de Hacienda que comunique - a partir de la información que emitan
los entes contratantes - el impacto fiscal de los compromisos asumidos a los fines del cumplimiento de lo dispuesto en
el artículo 30 de la Ley y el artículo 6° del Decreto Reglamentario, pudiendo también solicitar dicha información a las
autoridades convocantes; y centralizar la información y documentación necesaria a los efectos de que el Ministerio de
Hacienda pueda proveerle la información requerida en el artículo 6 de la Ley y su Decreto Reglamentario.

Asimismo, en el marco de sus funciones, la UPPP deberá:

• En forma conjunta con el Ministerio de Modernización, identificar las alternativas electrónicas disponibles de manera
que éstas puedan ser utilizadas en la implementación del régimen de la Ley e incluidas en las guías orientativas de
prácticas que la UPPP emita, para su ulterior incorporación en los pliegos, de conformidad con el artículo 3 del referido
Decreto Reglamentario.

• Elaborar y presentar ante el Poder Ejecutivo, una propuesta de reglamentación del procedimiento transparente de
consulta previsto en el artículo 14 de la Ley, teniendo presente las pautas allí dispuestas.

• Conjuntamente con la Oficina Anticorrupción, identificar las mejores prácticas de transparencia y ética vigentes
internacionalmente en materia de proyectos PPP para su incorporación en las guías que emitirá la UPPP para su
posterior inclusión en los pliegos.

• Determinar, a los fines de la confección del dictamen de la autoridad convocante previsto en el artículo 13 de la Ley,
los procedimientos aplicables para la emisión y tratamiento de los informes y opiniones de los órganos y entidades del
sector público nacional que se requieran a tal efecto, pudiendo concertar la celebración de una audiencia de tratamiento
de dichos informes y las opiniones.

12.3. Intervenciones de la UPPP requeridas en la Ley y en su Decreto Reglamentario.

Tanto en la Ley como en el referido Decreto Reglamentario, se prevé la intervención de la UPPP en distintas instancias
de un proyecto PPP. En particular, se requiere su intervención en las siguientes oportunidades:

• En el marco de la emisión del dictamen de la autoridad convocante previsto en el artículo 13 de la Ley sobre la
factibilidad y justificación de la contratación mediante la celebración de un contrato de PPP.

• Previo al acto de adjudicación, acerca del procedimiento de selección desarrollado, de conformidad con lo previsto en
la sección 9 de la presente.
• En forma previa a que el Ministerio de Hacienda apruebe la reglamentación a la que deberán ceñirse los órganos y
entes del sector público nacional para definir e informar las erogaciones y compromisos que asuman en el marco de los
proyectos.

• Previo al perfeccionamiento de cualquier cesión del contrato de PPP, conforme lo previsto en el artículo 9 Inciso t) de
la Ley.

• En aquellos casos en los que el Poder Ejecutivo decida exceptuar el requisito del “componente nacional” en lo relativo
a la provisión de bienes y servicios en el marco de los contratos de PPP o dejar de lado en los pliegos el establecimiento
de ventajas comparativas a favor de las empresas nacionales y micro, pequeñas y medianas empresas, previa
intervención del Ministerio de Producción de la Nación, conforme lo previsto en los artículos 12 y 15 de la Ley y 12
inciso 41 del referido Decreto Reglamentario.

• En la implementación del mecanismo de consulta y dialogo previsto en el artículo 14 de la Ley.

Asimismo, podrá solicitarse su intervención en caso de que las partes invoquen la existencia de desequilibrio
económico-financiero en el contrato de PPP, en cuyo caso la UPPP podrá solicitar un informe de la Procuración del
Tesoro de la Nación al respecto, conforme lo previsto en el artículo 9 inciso j) de la Ley.
 A REGIÃO METROPOLITANA DE RIBEIRÃO PRETO:

PERSPECTIVAS E DESAFIOS PARA SEU DESENVOLVIMENTO

E CONSOLIDAÇÃO

Erasmo Gomes
erasmo@fearp.usp.br
Faculdade de Economia, Administração e
Contabilidade de Ribeirão Preto - FEA-RP
Universidade de São Paulo - USP
Brasil
Área Temática: Estado, Administración y Políticas Públicas

Resumo:

A Região Metropolitana de Ribeirão Preto (RMRP), instituída em julho 2016, está localizada no Estado de
São Paulo, região sudeste do Brasil. Reúne 34 municípios, conta com uma população de, aproximadamente,
1,7 milhão de habitantes e um PIB estimado de 16 bilhões de dólares, representando, cerca de, 2,84% do PIB
estadual e 0,92% do PIB nacional.

A instituição de regiões metropolitanas e de aglomerados urbanos tem sido um instrumento de política

utilizado pelo governo do Estado de São Paulo, com maior ênfase a partir de 2011, visando o
estabelecimento de um novo arranjo político-institucional, de caráter interfederativo, para o planejamento e a
promoção do desenvolvimento regional-territorial. O foco de atuação das regiões metropolitanas diz respeito
às chamadas Funções Púbicas de Interesse Comum (FPIC) aos municípios, ao estado e à União, tais como,
planejamento e uso do solo, transporte e sistema viário regional, habitação, saneamento ambiental, meio
ambiente, desenvolvimento econômico, atendimento social, esportes e lazer, turismo.

Em função da recente instituição da RMRP, suas instâncias governança coletiva, assim como seus principais
instrumentos operacionais estão sendo criados. O objetivo do presente trabalho é traçar um panorama
político-econômico-social e produtivo da RMRP, apresentar suas instâncias de governança e seus
instrumentos operacionais, de modo a identificar suas potencialidades e os desafios que se colocam para o
seu desenvolvimento e consolidação.

______________________________________________________________________

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.
_____________________________________________________________________

● Breve histórico da instituição de Regiões Metropolitanas no Brasil

A história das áreas metropolitanas, no Brasil, remonta aos anos 1970, quando essas regiões foram criadas
para alavancar o desenvolvimento do país (MARGUTI; COSTA; FAVARÃO, 2018, p.7). Até 1988, ano da
promulgação da atual Constituição Federal, a institucionalização de regiões metropolitanas no Brasil era
prerrogativa exclusiva da União. Assim, em 1973 foram criadas as primeiras regiões metropolitanas
brasileiras. Foram elas São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e
Fortaleza e, em 1974, a Região Metropolitana do Rio de Janeiro (FERNANDES; ARAÚJO, 2015, p.
302-303). Já, a partir da Constituição Federal de 1988 a competência para a criação de regiões
metropolitanas fica atribuída aos Estados da federação, conforme parágrafo 3º do artigo 25, a seguir
transcrito:

§ 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões

metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por
agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o
planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum (BRASIL,
1998, Art. 25, § 3º).

Conforme mencionado por Souza (2007144 apud COSTA et al., 2018, p. 21-22), referindo-se ao período
inicial de vigência da Constituição Federal de 1988, havendo “[...] forte rejeição ao modelo político
centralizador anterior, sobressaiu-se uma certa obsessão pelo localismo como uma espécie de escala ideal
para a democracia”.

Ainda no sentido da descentralização, na apreciação de Souza (2003 145 apud FERNANDES; ARAÚJO, 2015,
p. 303),

A Constituição Federal atribui aos estados delimitar e formalizar regiões

metropolitanas, em decisão do Legislador Constituinte que acompanhou a
tendência de descentralização associada ao esforço de democratização do país.
Rompeu-se com modelos e com práticas de centralização, às quais as regiões
metropolitanas do regime militar estavam associadas

Autores como COSTA et al. (2018, p. 21) observam que “[...] por duas décadas (entre 1974 e 1995),
abarcando tanto o período até 1988 quase [...] não houve institucionalização de unidades territoriais

144Souza, C. (2003). Regiões metropolitanas: condicionantes do regime político. Lua Nova, 59, 137-158. Recuperado
em 11 de março de 2015, de http://www.scielo.br/pdf/ ln/n59/a07n59.pdf
145Souza, C. (2003). Regiões metropolitanas: condicionantes do regime político. Lua Nova, 59, 137-158. Recuperado
em 11 de março de 2015, de http://www.scielo.br/pdf/ ln/n59/a07n59.pdf
metropolitanas no país”. Os autores prosseguem afirmando que:

Foram necessários sete anos para que a institucionalização de outras RMs entrasse
em pauta novamente, e, desde então, a institucionalização desses territórios vem
crescendo, com destaque para a década atual [...] [onde] 2012 foi o ano que
concentrou o maior número de novas RMs, com a criação de treze delas (COSTA et
al., 2018, p. 21-22).

De todo modo, para Marguti, Costa e Favarão (2018, p.7), “[...] no Brasil, as áreas urbanas abrigam a maior
parte da população e, nessas áreas, há um predomínio de pessoas que vivem nas mais de oitenta regiões
metropolitanas (RMs) do país. O Brasil, com isso, vai se tornando, cada vez mais, um país metropolitano”.

Na Tabela 1 é relacionado o tipo de área metropolitana existente no Brasil e o número de municípios

envolvidos.

Tabela 1 - Tipo de área metropolitana (Aglomerado Urbano (AU), Região Integrada de Desenvolvimento
Econômico (RIDE) e Região Metropolitana (RM)), segundo quantidade e número de municípios envolvidos.

Tipo Quantidade Municípios

AUs 5 74
RIDE 3 44
RMs 74 1.291
Total 82 1.409
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de IBGE146 (2018) e Emplasa (2018)

Conforme pode ser observado pela Tabela 1, no Brasil existem 82 áreas metropolitanas, entre Aglomerado
Urbano (AU), Região Integrada de Desenvolvimento Econômico (RIDE) e Região Metropolitana (RM),
abrangendo 1.409 municípios no total.

Na Tabela 2 é relacionada o ano de criação da Região Metropolitana, o número de RMs criadas e o

respectivo número de municípios integrantes.

Tabela 2 - Regiões Metropolitanas brasileiras, segundo ano de criação

Ano RMs Part. Rel. Pos. Ano RMs Part. Rel. Pos.
1973 8 10,8 2 2006 1 1,4 21
1974 1 1,4 15 2007 3 4,1 10
1995 1 1,4 16 2009 4 5,4 9
1996 1 1,4 17 2010 3 4,1 11
1997 1 1,4 18 2011 5 6,8 5
1998 4 5,4 7 2012 13 17,6 1
1999 1 1,4 19 2013 6 8,1 3
2000 1 1,4 20 2014 5 6,8 6

146https://www.ibge.gov.br/geociencias-novoportal/organizacao-do-territorio/estrutura-territorial/18354-regioes-metrop
olitanas-aglomeracoes-urbanas-e-regioes-integradas-de-desenvolvimento.html?=&t=downloads
 2002 4 5,4 8 2015 6 8,1 4
2003 2 2,7 12 2016 2 2,7 14
2005 2 2,7 13 Total 74 100 -
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de IBGE (2018)

Observa-se que entre os anos de 2011 a 2015 foram instituídas 36 regiões metropolitanas, correspondendo a
49% do total de RMs existentes no Brasil, com destaque para o ano de 2012, com a criação de 13 RMs ou
17,6% do total.

Tabela 3 – Numero de RMs segundo Regiões brasileiras

Part. Rel.
Região RMs
(%)
Nordeste 31 42
Sul 21 28
Sudeste 10 14
Norte 10 14
Centro-Oeste 2 3
Total 74 100
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de IBGE (2018)

Em termos da distribuição de RMs por regiões brasileiras, tem-se que a Região Nordeste apresenta o maior
número desses arranjos, com 31 RMs, representando 42% do total. Os únicos estados que não possuem
unidade territorial instituída como RM são Acre (Norte) e Mato Grosso do Sul (Centro-Oeste) (COSTA et al.,
2018, p. 23-24).

o Estatuto da Metrópole: novo marco legal

A Lei no 13.089, de 12 de janeiro de 2015147, instituiu o Estatuto da Metrópole que representa o ponto alto do
processo de institucionalização das regiões metropolitanas (RMs) no Brasil (SANTOS, 2018a, p. 55). Ainda
segundo a autora,

O Estatuto da Metrópole pode ser entendido como diploma normativo inovador

para fomentar o desenvolvimento metropolitano e, sobretudo, para estimular e
viabilizar, por meio dos instrumentos que apresenta, ações integradas entre a
União, os estados e os municípios, visando ao planejamento urbano em territórios
que ultrapassem os limites de um único município – as aglomerações urbanas
(AUs) e RMs. Retirando seu fundamento da Constituição Federal (CF), explicita o
dever de cooperação entre os entes federativos e enseja a revisitação do
federalismo brasileiro (SANTOS, 2018b, p. 458).

147Modificado pela Medida Provisória nº 818 de 11 de janeiro de 2018 e convertida na Lei nº 13.683, de 2018, que Altera as Leis
nos 13.089, de 12 de janeiro de 2015 (Estatuto da Metrópole), e 12.587, de 3 de janeiro de 2012, que institui as diretrizes da Política
Nacional de Mobilidade Urbana (BRASIL, 2018).
Na análise que fazem Castro e Santos Júnior (2017, p. 705), o Estatuto de Metrópole preenche uma lacuna
deixada pela Constituição Federal de 1988, ao afirmarem que a mesma

[...] delegou, aos estados federados, a competência para instituir regiões

metropolitanas para realizar as chamadas funções públicas de interesse comum. A
forma como se daria a gestão metropolitana, tanto nas RMs existentes quanto nas
que seriam futuramente criadas, ficou ao livre-arbítrio de cada estado, uma vez que
não houve regulação constitucional dessa matéria (tarefa que só recentemente se
procurou resgatar com o advento do Estatuto da Metrópole).

O escopo do Estatuto da Metrópole refere-se a estabelecer: i) as diretrizes gerais para o planejamento, a

gestão e a execução das funções públicas de interesse comum em RMs e em aglomerações urbanas
instituídas pelos estados; ii) as normas gerais sobre o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI) e
outros instrumentos de governança interfederativa; e iii) os critérios para o apoio da União às ações que
envolvam governança interfederativa no desenvolvimento urbano (BRASIL, 2015, Art. 1º). Assim, o
Estatuto da Metrópole “[...] estabelece novas diretrizes e, inclusive, prazos para se realizarem adequações da
gestão das RMs existentes em todo o País” (CASTRO; SANTOS JÚNIOR, 2017, p. 709).

Na análise que fazem Rossbach et al. (2018) do Estatuto da Metrópole, em especial, em relação à
obrigatoriedade da elaboração de planos metropolitanos, intitulados Plano de Desenvolvimento Urbano
Integrado (PDUI), consideram que há virtudes e defeitos nesse dispositivo, ao apontarem que o mesmo

[...] determina uma agenda compulsória aos municípios e estados integrantes de

regiões metropolitanas no Brasil, o que pode ser importante para alavancar e
acelerar processos de planejamento metropolitano mas, ao estabelecer um modelo
único, desconsidera a grande diversidade nacional e os arranjos existentes, o que
certamente trará resultados diferenciados (ROSSBACH et al., 2018, p.11).

o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI)

O Estatuto da Metrópole, Lei Federal nº 13.089, sancionado em 2015 determina que todas as regiões
metropolitanas e aglomerações urbanas brasileiras desenvolvam, até 31 de dezembro de 2021, seus Planos de
Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUIs). Além dos conteúdos mínimos definidos na referida lei, após
sua aprovação, os municípios que integram essas unidades territoriais deverão compatibilizar seus Planos
Diretores Municipais às novas regras (EMPLASA, 2018). Os conteúdos mínimos para a elaboração do PDUI
a que a Lei se refere compreendem sete itens:

I – as diretrizes para as funções públicas de interesse comum, incluindo projetos

estratégicos e ações prioritárias para investimentos; II – o macrozoneamento da
unidade territorial urbana; III – as diretrizes quanto à articulação dos Municípios no
 parcelamento, uso e ocupação no solo urbano; IV – as diretrizes quanto à
articulação intersetorial das políticas públicas afetas à unidade territorial urbana; V
- a delimitação das áreas com restrições à urbanização visando à proteção do
patrimônio ambiental ou cultural, bem como das áreas sujeitas a controle especial
pelo risco de desastres naturais, se existirem; VI - o sistema de acompanhamento e
controle de suas disposições; VII - as diretrizes mínimas para implementação de
efetiva política pública de regularização fundiária urbana (BRASIL, 2015;
BRASIL, 2018).

No entendimento de Santos (2018), o Estatuto da Metrópole, ao definir o conteúdo mínimo do PDUI

[...] busca atribuir ao plano o papel de orientador das políticas públicas

metropolitanas, para que seja mais que um instrumento meramente formal criado
para cumprir obrigação legal, e que possa de fato direcionar o caminho do
desenvolvimento urbano integrado. Assim, o PDUI deverá definir as diretrizes para
as FPICs [Funções Públicas de Interesse Comum], incluindo projetos estratégicos e
ações prioritárias; as diretrizes quanto à articulação intersetorial das políticas
públicas afetas à unidade territorial; e o macrozoneamento da unidade territorial
urbana (SANTOS, 2018, p. 496).

O mesmo autor também se refere ao rebatimento das responsabilidades, e consequente penalização, no caso
de não cumprimento, para os dirigentes municipais ao lembrar que

Uma vez aprovado o PDUI mediante lei estadual, o prefeito de cada município
integrante da RM ou da AU deverá tomar as providências necessárias para garantir
a compatibilização do plano diretor ao PDUI, no prazo de três anos a contar da
vigência da lei estadual, sob pena de incorrer em improbidade administrativa
(SANTOS, 2018, p. 504).

● Breve histórico da instituição de Regiões Metropolitanas no estado de

São Paulo
O estado de São Paulo conta com seis Regiões Metropolitanas, instituídas ao longo de cerca de quatro
décadas, ou seja, entre 1973 e 2016. A primeira RM a ser instituída foi a de São Paulo, no ano de 1973.
Decorridos cerca de duas décadas, a segunda RM a ser criada foi a da Baixada Santista, em 1996, seguida
pela RM de Campinas, em 2000. Mais de uma década depois, nos anos de 2010, foram instituídas outras três
RMs: a do Vale do Paraíba e Litoral Norte, em 2012, a de Sorocaba em 2014 e, a mais recente delas, a de
Ribeirão Preto, em 2016.

Assim, segundo Castro e Santos Júnior (2017, p. 708-709), ao analisarem o processo de institucionalização
de regiões metropolitanas no estado de São Paulo, apontam que “[...] a organização regional do território
paulista passa a ter, nas RMs e na macrometrópole, as principais unidades territoriais de planejamento -
propostas, negociadas e implementadas diretamente pelo governo estadual”.

Tabela 4 - Regiões Metropolitanas no estado de São Paulo, ano de criação, número de municípios,
população e PIB.

Número de População PIB 2015

Denominação Criação
Municípios (2017) (mil R$)
1973 e
Região Metropolitana de São Paulo 39 21.391.624 1.056.948.121
2011
Região Metropolitana da Baixada Santista 1996 9 1.828.212 60.407.350
Região Metropolitana de Campinas 2000 20 3.168.019 173.002.359
Região Metropolitana do Vale do Paraíba e
2012 39 2.497.857 102.603.526
Litoral Norte
Região Metropolitana de Sorocaba 2014 27 2.088.381 78.181.539
Região Metropolitana de Ribeirão Preto 2016 34 1.662.645 55.122.858
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Emplasa (2018)

No Quadro 1 é apresentada a caracterização institucional das RMs paulistas no que concerne ao instrumento
legal e a data de criação, assim como a previsão de elementos da estrutura organizacional e de governança
desses arranjos.

Quadro 1 - Caracterização institucional das RMs paulistas

Instituição de Criação de
Instrumento legal e Definição de Criação de fundo
RM sistema de conselhos
data de criação FPICs*** de Investimento
gestão específicos
LCF no 14, de 8 junho
São Paulo Sim Sim - Sim
de 1973*
LCE** no 815, de 30 de
Baixada Santista Sim Sim Sim Sim
julho de 1996
LCE no 870, de 19 de
Campinas Sim Sim Sim Sim
junho de 2000
Vale do Paraíba LCE no 1.166, de 9 de
Sim Sim Sim Sim
e Litoral Norte janeiro de 2012
LCE no 1.241, de 8 de
Sorocaba Sim Sim Sim Sim
maio de 2014
LCE no 1.290, de 06 de
Ribeirão Preto Sim Sim Sim Sim
julho de 2016
Fonte: Adaptado de Costa et al. (2018, p. 53)

Notas: *Alterada pela Lei Complementar Federal nº 94, de 29 de maio de 1974, que “Dispõe sobre a Região Metropolitana da
Grande São Paulo” e pela Lei Complementar Estadual nº 1.139, de 16 de junho de 2011, que “Reorganiza a Região Metropolitana da
Grande São Paulo, cria o respectivo Conselho de Desenvolvimento e dá providências correlatas.
 ** LCE: Lei Complementar Estadual
*** Funções Públicas de Interesse Comum
Observa-se que todas as RMs apresentam nos seus instrumentos de criação (Leis Complementares Estaduais)
aspectos relacionados à estrutura organizacional e de governança, tais como a indicação de campos
funcionais para a especificação das Funções Públicas de Interesse Comum (FPIC) 148 pelas instâncias de
deliberação (Conselhos de Desenvolvimento), a instituição de sistema de gestão, a criação de conselhos
específicos, e a criação de fundo de investimento.

De maneira geral, os campos funcionais - para a especificação das FPICs - definidos nas respectivas leis
complementares que instituem as RMs paulistas são: Planejamento e uso do solo; Transporte e sistema viário
regional; Habitação; Saneamento ambiental; Meio ambiente; Desenvolvimento econômico; Atendimento
social; Esportes e lazer; Cultura; Turismo e Agricultura e agronegócio. No Quadro 2 são relacionados os
campos funcionais para especificação das FPICs previstos nas leis de criação da RMs paulistas.

Quadro 2 – Regiões metropolitanas paulistas: campos funcionais para especificação das FPICs previstos nas
respectivas leis de criação

Regiões Metropolitanas
Funções Públicas Vale do
de Interesse São Baixada Paraíba e Ribeirão
Campinas Sorocaba
Comum Paulo* Santista Litoral Preto
Norte
Planejamento e uso
x x x x x x
do solo
Transporte e sistema
x x x x x x
viário regional
Habitação x x x x x x
Saneamento
x x x x x x
ambiental
Meio ambiente x x x x x x
Desenvolvimento
x x x x x x
econômico
Atendimento social x x x x x x
Esportes e lazer x - - x x x
Cultura - - - x x -
Turismo - - - x x x

148Com relação ao conceito de FPIC, Santos (2018b, p. 466) esclarece que “as políticas públicas, ou ações nela
inseridas, que forem viáveis de serem realizadas por um município isolado e que não causem impacto a outros
municípios, são funções públicas municipais; as funções que causem impacto em outros municípios, e cuja realização
por apenas um município não seja viável, são FPICs”.
 Agricultura e
- - - x - -
agronegócio
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de São Paulo (1996, 2000, 2011, 2012, 2014, 2016)
Nota: * Redação dada pela Lei Complementar n o 1.139, de 16 de junho de 2011.
Observa-se que sete campos funcionais, que também acabam se confundindo com as próprias FPICs 149, são
comuns a todas as RMs paulistas. Dentre os demais quatro campos funcionais, um deles (Turismo) é comum
a três RMs, outro campo funcional (Cultura) a apenas duas RMs, e o último deles (Agricultura e
agronegócio) a apenas uma RM. Chama atenção nesse caso, em especial, que a RM de Ribeirão Preto,
notoriamente reconhecida como “Capital do Agronegócio” não tenha sido contemplada com esse campo
funcional na lei que a instituiu. Não obstante, como será visto adiante, foi instituída uma Câmara Temática
sobre “Agricultura e Abastecimento”. No Quadro 3 são relacionadas as leis complementares de criação das
RMs paulistas, assim como aspectos da estrutura organizacional associada.

Quadro 3 – Normas que instituem as RMs paulistas e sua estrutura organizacional.

Conselho
Conselho de Entidade Fundo de Câmaras
RM Norma Consultiv
Desenvolvimento Autárquica Desenvolvimento Temáticas
o
Lei
Complementar
São Art. Art. Autoriz Art. Autoriz
nº 1.139, de Institui Art. 16 Art. 14
Paulo 5º 17 a 21 a
16 de Junho
de 2011
Lei
Complementar
Baixada Autoriz Art. Autoriz Art. Autoriz Art. 8º
nº 815, de 30 Art. -
Santista a 10 a 11 a § 3º
de julho de 3º
1996
Lei
Complementar
Campina Art. Art. Autoriz Art. Autoriz Art. 4 º
nº 870, de 19 Institui Art. 4º
s 3º 18 a 14 a Inciso I
de junho de
2000
Vale do Lei Art. Institui Art. Autoriz Art. Autoriz Art. 16 Art. 14
Paraíba e Complementar 5º 17 a 21 a
Litoral nº 1.166, de
Norte 09 de janeiro

149Nesse sentido, Santos (2018, p. 466) registra que “[...] a Lei no 13.089/2015 [Estatuto de Metrópole] parece ter
utilizado a expressão ´campos funcionais´ como sinônimo de FPICs”.
 de 2012
Lei
Complementar
Art. Art. Autoriz Art. Autoriz Art. 15
Sorocaba nº 1.241, de Institui Art. 14
5º 17 a 21 a Inciso II
08 de maio de
2014
Lei
Complementar
Ribeirão Art. Art. Autoriz Art. Autoriz Art. 15
nº 1.290, de Institui Art. 14
Preto 5º 17 a 21 a Inciso II
06 de julho de
2016
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de São Paulo (1996, 2000, 2011, 2012, 2014, 2016)

Verifica-se que todas as RMs paulistas apresentam, basicamente, o mesmo desenho organizacional, com
exceção da RM da Baixada Santista que não dispõe do Conselho Consultivo, instância com atribuição, dentre
outras, de elaborar propostas representativas da sociedade civil, a serem apreciadas pelo Conselho de
Desenvolvimento da RM.
Quadro 4 – Normas relacionadas a constituição de entidade autárquica e do fundo de desenvolvimento das
RMs paulistas.

Tempo Tempo
Decorrido Decorrid
Entidade desde a Fundo de o desde a
RM Norma Norma
Autárquica criação Desenvolvimento criação
da RM da RM
(meses) (meses)
Decreto
Fundo de
nº
Desenvolvimento
São 59.094, 22
- Não Instituída - da Região
Paulo de 16 de
Metropolitana de
abril de
São Paulo
2013
Decreto
Lei Fundo de
Agência nº
Complementar Desenvolvimento
Baixada Metropolitana da 42.833,
nº 853, de 23 29 Metropolitano da 18
Santista Baixada Santista - de 28 de
de dezembro Baixada Santista -
AGEM janeiro
de 1998 FUNDO
de 1998
Decreto
Lei Fundo de
Agência nº
Complementar Desenvolvimento
Campina Metropolitana de 50.553,
nº 946, de 23 40 Metropolitano de 69
s Campinas - de 20 de
de setembro de Campinas -
AGEMCAMP fevereiro
2003 FUNDOCAMP
de 2006
Fundo de
Decreto
Lei Agência Desenvolvimento
Vale do nº
Complementar Metropolitana do da Região
Paraíba e 59.229,
nº 1.258, de 12 Vale do Paraíba e 37 Metropolitana do 17
Litoral de 24 de
de janeiro de Litoral Norte - Vale do Paraíba e
Norte maio de
2015 AGEMVALE Litoral Norte -
2013
FUNDOVALE
Decreto
Lei Fundo de
Agência nº
Complementar Desenvolvimento
Metropolitana de 61.257,
Sorocaba nº 1.266, de 15 13 da Região 12
Sorocaba - de 08 de
de junho de Metropolitana de
AGEMSOROCABA maio de
2015 Sorocaba
2015
Ribeirão
- Não Instituída - - Não Instituído -
Preto
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de São Paulo (1996, 2000, 2011, 2012, 2014, 2016)

Observa-se que quatro das seis RMs paulistas já instituíram suas entidades autárquicas de caráter territorial,
com o fim de integrar a organização, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum.
Apenas as RMs de São Paulo e Ribeirão Preto ainda não o fizeram em que pese o fato de que a RM de São
Paulo foi uma das primeiras a serem instituídas no País. De todo modo, observa-se um lapso temporal entre a
criação das RMs e a instituição das entidades autárquicas. O período mais curto refere-se à criação da
Agência Metropolitana de Sorocaba (AGEMSOROCABA), com 13 meses e o maior período à Agência
Metropolitana de Campinas (AGEMCAMP), com 40 meses. O tempo médio decorrido foi de 30 meses.

Já, com relação a instituição dos fundos de desenvolvimento, verifica-se que apenas uma RM ainda não o
instituiu - a RM de Ribeirão Preto. Cabe mencionar que esta foi a mais recente RM criada no estado de São
Paulo, em julho de 2016, o que de certa forma justifica a sua não criação. O maior lapso temporal verificado
está relacionado ao Fundo de Desenvolvimento Metropolitano de Campinas (FUNDOCAMP), com 69 meses
e o menor está associado ao Fundo de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Sorocaba, com apenas
12 meses. A média observada foi de 28 meses.

o A Região Metropolitana de Ribeirão Preto (RMRP): aspectos institucionais

A Região Metropolitana de Ribeirão Preto (RMRP) foi instituída pela Lei Complementar Estadual n o 1.290,
de 06 de julho de 2016. Segundo a Lei que a institui (SÃO PAULO, 2016), a Região Metropolitana de
Ribeirão Preto tem por objetivo promover:

I - o planejamento regional para o desenvolvimento socioeconômico e a melhoria

da qualidade de vida; II - a cooperação entre diferentes níveis de governo, mediante
a descentralização, articulação e integração de seus órgãos e entidades da
administração direta e indireta com atuação na região, visando ao máximo
aproveitamento dos recursos públicos a ela destinados; III - a utilização racional do
território, dos recursos naturais e culturais e a proteção do meio ambiente, mediante
o controle da implantação dos empreendimentos públicos e privados na região; IV -
a integração do planejamento e da execução das funções públicas de interesse
comum aos entes públicos atuantes na região; V - a redução das desigualdades
regionais (SÃO PAULO, 2016, Art. 2º).

Integram a Região Metropolitana de Ribeirão Preto 34 municípios, distribuídos segundo quatro sub-regiões,
conforme apresentado no Quadro 1.
Quadro 5- Sub-regiões da Região Metropolitana de Ribeirão Preto e respectivos municípios integrantes.

Número de
Sub-região Município Municípios Integrantes
s
Barrinha, Brodowski, Cravinhos, Dumont, Guatapará, Jardinópolis, Luis
I 15 Antônio, Pontal, Pradópolis, Ribeirão Preto, Santa Rita do Passa Quatro,
São Simão, Serrana, Serra Azul e Sertãozinho
II 6 Guariba, Jaboticabal, Monte Alto, Pitangueiras, Taiúva e Taquaral
Cajuru, Cássia dos Coqueiros, Mococa, Santa Cruz da Esperança, Santa
III 6
Rosa do Viterbo e Tambaú
Altinópolis, Batatais, Morro Agudo, Nuporanga, Orlândia, Sales Oliveira
IV 7
e Santo Antônio da Alegria
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Emplasa (2018)

o O processo de tramitação legislativa para criação da RMRP

Os esforços legislativos para a instituição da RMRP remontam à primeira metade dos anos 2000, quando da
tramitação do Projeto de Lei Complementar nº 17, de 15.08.2003 150, de autoria do Deputado Adilson
Barroso, que “Cria a Região Metropolitana de Ribeirão Preto". O projeto de Lei tramitou por cerca de três
anos e meio, até 25.04.2007, quando foi enviado para arquivo nos termos do artigo 177, que trata da retirada
de proposições, da XIV Consolidação do Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Estado de São
Paulo.

Em 2012 o tema retorna à pauta da Assembleia, sob a forma de Projeto de Lei Complementar n o16 de
10.05.2012151, de autoria dos Deputados Estaduais Pedro Bigardi e Leci Brandão, que “Cria a Região
Metropolitana de Ribeirão Preto”. Quase três anos depois, em 27.03.2015, o mesmo foi encaminhado para
arquivo nos termos do artigo 177, que trata da retirada de proposições, da XIV Consolidação do Regimento
Interno da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo.

Novamente, em 2014 o tema volta para discussão, sob o Projeto de Lei Complementar nº 16, de
16.04.2014152, de autoria dos Deputados Estaduais Rafael Silva e Welson Gasparini, que “Cria a Região
Metropolitana de Ribeirão Preto e o Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Ribeirão
Preto e autoriza o Poder Executivo a instituir entidade autárquica e a constituir o Fundo de Desenvolvimento
Metropolitano da Região de Ribeirão Preto”. Mais uma vez, após cerca de um ano de tramitação na casa
legislativa, o Projeto de Lei foi enviado para arquivo em 27.03.2015, nos termos do artigo 177, que trata da
retirada de proposições, da XIV Consolidação do Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Estado de
São Paulo.

150https://www.al.sp.gov.br/propositura/?id=193715
151https://www.al.sp.gov.br/propositura/?id=1079300
152https://www.al.sp.gov.br/propositura/?id=1202066
Finalmente, o Projeto de Lei complementar 16 de 07.06.2016153, de autoria do Governador do Estado,
transformado em Lei Complementar nº 1.290/2016, “Cria a Região Metropolitana de Ribeirão Preto e dá
outras providências”. O Projeto de Lei tramitou na Assembleia Legislativa de 07.06.2016 à 15/06/2016, ou
seja, cerca de uma semana, quando foi aprovado em Plenário e publicado em 07.07.2016 na forma da Lei
Complementar nº 1.290, de 06.07.2016.

o Estrutura organizacional formal da RMRP

A estrutura organizacional da RMRP está formalizada pela Lei Complementar nº 1.290, de 06.07.2016,
sendo composta pelas seguintes instâncias: Conselho de Desenvolvimento, Conselho Consultivo, Câmaras
Temáticas, Entidade Autárquica e Fundo de Desenvolvimento.

O Conselho de Desenvolvimento é o órgão central de decisões da RMRP. Tem a atribuição de deliberar sobre
planos, projetos, programas, serviços e obras a serem realizados com recursos financeiros do Fundo de
Desenvolvimento. O Conselho é composto, de forma paritária, pelo Prefeito de cada Município integrante da
RMRP e por representantes do Estado (SÃO PAULO, 2016, Art. 6º e 7º).

O Conselho de Desenvolvimento especificará, ainda, as funções públicas de interesse comum ao Estado e

aos Municípios da RMRP, dentre os seguintes campos funcionais: planejamento e uso do solo; transporte e
sistema viário regional; habitação; saneamento ambiental; meio ambiente; desenvolvimento econômico;
atendimento social; esportes e lazer; e turismo (SÃO PAULO, 2016, Art. 12).

Já, o Conselho Consultivo da RMRP será composto por representantes do Poder Executivo dos Municípios
que integram a RMRP, do Poder Legislativo dos Municípios que integram a RMRP, do Poder Executivo
Estadual e da sociedade civil (SÃO PAULO, 2016, Art. 14). Cabe ao mesmo elaborar propostas
representativas da sociedade civil, do Poder Executivo Estadual e do Poder Executivo Municipal dos
municípios que integram a RMRP, propor a constituição de Câmaras Temáticas e de Câmaras Temáticas
Especiais e opinar sobre questões de interesse da região (SÃO PAULO, 2016, Art.15).

Com relação às Câmaras Temáticas, o Conselho de Desenvolvimento poderá constituir Câmaras Temáticas,
para as funções públicas de interesse comum, e Câmaras Temáticas Especiais, voltadas a um programa,
projeto ou atividade específica, como subfunção entre as funções públicas definidas pelo Colegiado (SÃO
PAULO, 2016, Art.16). Na Figura 1 é apresentada a estrutura organizacional do Conselho de
Desenvolvimento da Região Metropolitana de Ribeirão Preto, conforme previsto na lei complementar
estadual.

Figura 1 - Estrutura organizacional do Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Ribeirão

Preto

153https://www.al.sp.gov.br/propositura/?id=1319780
 Fonte: Elaboração própria com base em São Paulo (2016)

No tocante à entidade autárquica de caráter territorial, a mesma tem por finalidade integrar a organização, o
planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum da RMRP e deverá ser criada pelo
Poder Executivo estadual, mediante lei complementar (SÃO PAULO, 2016, Art.17). Caberá à mesma
arrecadar as receitas próprias ou as que lhe sejam delegadas ou transferidas, inclusive multas e tarifas
relativas a serviços prestados; elaborar planos, programas e projetos de interesse comum e estratégico,
estabelecendo objetivos e metas, bem como fiscalizar e avaliar sua execução; promover a desapropriação de
bens declarados de utilidade pública, quando necessários à realização de atividades de interesse comum
(SÃO PAULO, 2016, Art.17, § 2º).

Por seu turno, com relação ao Fundo de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Ribeirão, fica o Poder
Executivo autorizado a institui-lo vinculado à entidade autárquica (SÃO PAULO, 2016, Art.21). O Fundo
terá a finalidade de dar suporte financeiro ao planejamento integrado e às ações conjuntas dele decorrentes,
no que se refere às funções públicas de interesse comum entre o Estado e os Municípios metropolitanos
(SÃO PAULO, 2016, Art.21, § 1º).

São objetivos do Fundo de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Ribeirão Preto: I - financiar e

investir em planos, projetos, programas, serviços e obras de interesse da Região Metropolitana de Ribeirão
Preto; II - contribuir com recursos técnicos e financeiros para: a) melhoria da qualidade de vida e o
desenvolvimento socioeconômico da Região; b) a elaboração de estudos, pesquisas e projetos, objetivando a
melhoria dos serviços públicos municipais considerados de interesse comum; c) redução das desigualdades
sociais da Região (SÃO PAULO, 2016, Art.22). Na Figura 2 é apresentada a estrutura organizacional da
entidade autárquica - Agência de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Ribeirão Preto, conforme
previsto na lei complementar estadual.
Figura 2 - Estrutura organizacional da Agência de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Ribeirão
Preto

Fonte: Elaboração própria com base em São Paulo (2016)

o Estrutura organizacional atual da RMRP

Atualmente, encontra-se em funcionamento o Conselho de Desenvolvimento da RMRP, formalmente

instalado em 27 de março de 2017, tendo se reunido ordinariamente oito vezes desde sua criação 154. Nesse
período, o Prefeito de Ribeirão Preto, eleito o primeiro presidente do Conselho, foi reconduzido ao cargo
para mais um mandato, de 12 meses.

Também foram instituídas três Câmaras Temáticas, a saber: i) Agricultura e Abastecimento, ii) Saneamento,
Recursos Hídricos e Gestão Integrada de Resíduos Sólidos e iii) Iluminação Pública. Na Figura 3 é
apresentada a estrutura organizacional atual da Região Metropolitana de Ribeirão Preto com as instâncias
existentes.

Figura 3- Estrutura organizacional atual da Região Metropolitana de Ribeirão Preto

154Em 27/03/2017, 10/05/2017, 30/06/2017, 04/09/2017, 13/11/2017, 29/01/2017, 26/03/2018 e 12/06/2018.

 Fonte: Elaboração própria com base em São Paulo (2016)

● Breve caracterização econômico-produtiva da RMRP

A região possui uma economia robusta e diversificada, com empresas agrícolas, industriais, de alta
tecnologia, comércio e serviços, além de ser destaque nos sistemas logísticos em transportes, comunicação e
segurança. Abriga grandes empresas de alta capacidade para atender o mercado interno e externo de
alimentos, além de sediar importante evento no setor do agronegócio, a Agrishow, em Ribeirão Preto. Polo
na indústria sucroalcooleira pela sua posição estratégica em relação aos maiores centros consumidores de
etanol. A RMRP reúne aproximadamente 1,7 milhão de habitantes, segundo estimativa do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística (IBGE) em 2017, e produziu 2,84% do Produto Interno Bruto (PIB) paulista em
2015 (EMPLASA, 2018).

Tabela 5- Produto Interno Bruto (PIB) a preços correntes - RMRP 2015

Part.
PIB 2015 Part. Rel.
Município Acum.
(mil R$) (%)
(%)
Ribeirão Preto 27.809.706 55,2 55,2
Jaboticabal 2.434.057 4,8 60,0
Mococa 1.802.064 3,6 63,6
Monte Alto 1.615.405 3,2 66,8
Batatais 1.513.698 3,0 69,8
Média RMRP 1.482.920 - -
Orlândia 1.482.382 2,9 72,7
Luís Antônio 1.443.264 2,9 75,6
Morro Agudo 1.062.318 2,1 77,7
Demais 26 municípios 11.256.397 22,3 100
Total RMRP 50.419.291 100 -
Fonte: IBGE (2018)

Ribeirão Preto é o município com maior PIB dentre os municípios integrantes da RMRP, atingindo,
aproximadamente, 28 bilhões de reais, o que representa 55,2% do total. Ademais, destaca-se que juntos, sete
municípios, incluindo Ribeirão Preto, respondem por 75,6% do PIB regional, que é de 50 bilhões de reais,
aproximadamente. O PIB médio da RMRP é de 1,4 bilhão, aproximadamente, e o menor, 28,3 milhões, do
município de Taquaral.

Tabela 6 - Produto Interno Bruto (PIB) per capta a preços correntes - RMRP 2015.

PIB 2015
Município Per Capta
(R$)
Luís Antônio 107.883
Nuporanga 55.663
Ribeirão Preto 41.736
Cássia dos Coqueiros 41.169
Sertãozinho 39.478
Orlândia 34.734
Morro Agudo 33.596
Monte Alto 32.663
Jaboticabal 32.103
Santa Rosa de Viterbo 30.773
Cravinhos 28.094
Média RMRP 27.542
Mínimo (Serra Azul) 9.528
Fonte: IBGE (2018)

Verifica-se que, embora Ribeirão Preto detenha o maior PIB dentre os municípios da RMRP, com
aproximadamente, 28 bilhões de reais, quando se trata de PIB per capta, a situação se altera. Nesse caso,
Ribeirão Preto passa a ocupar a terceira posição, atrás de Nuporanga, com 55,6 mil reais, per capta, na
segunda posição, e de Luís Antônio com, cerca de, 108 mil reais per capta, na primeira posição. Os 11
municípios relacionados na Tabela 6 encontram-se acima da média da RMRP, que é de 27,5 mil reais. O
menor PIB per capta identificado é de 9,5 mil reais, em Serra Azul.
Tabela 7 - Número de estabelecimentos, segundo porte por faixa de empregados (dez. 2016)

Classificação Sebrae Porte do

Part. Rel.
Comércio e Estabeleciment Frequência
Indústria (%)
Serviços o
0 Empregado 5.418 11,7
Micro De 1 a 4 26.367 56,7
Micro
De 5 a 9 7.442 16,0
De 10 a 19 3.897 8,4
Pequena
De 20 a 49 2.221 4,8
Pequena
Média De 50 a 99 589 1,3
De 100 a 249 346 0,7
Média
De 250 a 499 104 0,2
Grande
De 500 a 999 51 0,1
Grande
1000 ou Mais 39 0,1
- - Total 46.474 100
Fonte: Elaborado a partir de MTE (2018)

Em termos de número de estabelecimentos, por porte (em número de funcionários), tem-se a expressiva
liderança de estabelecimentos na faixa de 1 a 4 empregados, com, aproximadamente, 26 mil
estabelecimentos na RMRP, ou 56,7% do total. Seguem-se estabelecimentos na faixa de 5 a 9 empregados,
com 7,4 mil estabelecimentos, ou 16% do total. Na terceira posição tem-se estabelecimentos com zero
empregados, com 5,4 mil estabelecimentos, ou 11,7% do total. Juntas, as três categorias de empresas,
classificadas como microempresas pelo Serviço Brasileiro de Apoio à Micro e Pequena Empresa (Sebrae),
sejam de comércio e serviços ou da indústria, somam 39 mil estabelecimentos, representando 84,4% do total
de estabelecimentos presentes na RMRP.

Tabela 8- Vínculos ativos por estabelecimento e porte, segundo faixa de empregados (dez. 2016)

Classificação Sebrae
Faixa de Vínculos Part. Rel.
Comércio e
Indústria Empregados Ativos (%)
Serviço
De 1 a 4 50.134 10,9
Micro
Micro De 5 a 9 48.774 10,6
De 10 a 19 52.180 11,4
Pequena
De 20 a 49 65.448 14,2
Pequena
Média De 50 a 99 40.588 8,8
De 100 a 249 52.889 11,5
Média
De 250 a 499 34.937 7,6
Grande
De 500 a 999 36.545 8,0
Grande
1000 ou Mais 77.982 17,0
- - Total 459.477 100
Fonte: Elaborado a partir de MTE (2018)

De modo geral, observa-se uma relativa homogeneidade na distribuição dos empregos segundo porte dos
estabelecimentos de acordo com a faixa de empregados dos estabelecimentos. Ainda assim, cabe destaque
para as grandes empresas (com 1000 ou mais empregados) na geração de postos de trabalho na RMRP,
respondendo por cerca 78 mil vínculos ou 17% do total. Seguem-se estabelecimentos na faixa de 20 a 49
empregados, com 65,5 mil vínculos, ou 14,2% do total. Esses estabelecimentos são considerados, pelos
critérios do Sebrae, quanto ao porte, como sendo pequenas empresas. Destacam-se, portanto, as categorias
“grande empresa” e “pequena empresa” para a RMRP, respondendo pela geração de, cerca de, 143 mil
vínculos ativos, ou 31% do total.

Tabela 9 - Estabelecimentos por atividade econômica (dez. 2016)

CNAE 2.0 Part. Rel. Part.

CNAE 2.0 Divisão Estabelec.
Divisão (%) Acum. (%)
47 Comércio Varejista 14.018 30,2 30,2
01 Agricultura, Pecuária e Serviços Relacionados 3.883 8,4 38,5
56 Alimentação 2.865 6,2 44,7
45 Comércio e Reparação Veic. Aut. e Motocicletas 2.723 5,9 50,5
86 Atividades de Atenção a Saúde Humana 2.252 4,8 55,4
49 Transporte Terrestre 1.975 4,2 59,6
46 Comércio por Atacado, Exceto Veic. Aut. e Motocicl. 1.645 3,5 63,2
- Demais 78 setores 17.113 36,8 100
Total 46.474 100 -
Fonte: Elaborado a partir de MTE (2018)

Observa-se que sete setores econômicos, representando 8,2% de um total de 85, respondem por 63,2% do
total de estabelecimentos existentes na RMRP. A liderança absoluta é exercida por “Comércio Varejista”,
com, cerca de, 14 mil estabelecimentos, representando 30,2% do total. Destaca-se a ausência da indústria de
transformação nessa listagem dos setores mais expressivos em termos de número de estabelecimentos.

Tabela 10 - Vínculos ativos por atividade econômica (dez. 2016)

CNAE 2.0 Total de Part. Rel. Part.

Descrição
Divisão Vínculos (%) Acum. (%)
47 Comércio Varejista 76.899 16,7 16,7
10 Fabricação de Produtos Alimentícios 40.380 8,8 25,5
84 Administração Pública, Defesa e Seguridade Social 38.782 8,4 34,0
86 Atividades de Atenção à Saúde Humana 23.864 5,2 39,2
01 Agricultura, Pecuária e Serviços Relacionados 21.058 4,6 43,7
85 Educação 20.969 4,6 48,3
46 Comércio por Atacado, Exceto Veíc. Autom. e Motoc. 18.035 3,9 52,2
- Demais 82 setores 219.490 47,8 100
Total 459.477 100 -
Fonte: Elaborado a partir de MTE (2018)

Observa-se que sete setores econômicos, representando 7,9% de um total de 89, respondem por, cerca de,
52% do total de empregos da RMRP. O principal deles é “comércio varejista”, responsável por
aproximadamente 77 mil postos de trabalho, ou 16,7% do total, seguido por “Fabricação de Produtos
Alimentícios”, que gera, aproximadamente, 40 mil postos de trabalho, ou 8,8% do total. Não menos
importante na geração de postos de trabalho para a Região é o setor “Administração Pública, Defesa e
Seguridade Social”, na terceira posição, responsável por, cerca de, 39 mil vínculos, ou 8,4%.

Tabela 11 - Vínculos ativos médios por estabelecimento, segundo atividade econômica (dez. 2016)

CNAE Total de
Estab.
2.0 Descrição Vínculos (b/a)
(a)
Divisão (b)
84 Administração Pública, Defesa e Seguridade Social 108 38.782 359
19 Fabricação de Coque, Prod. Deriv. Petróleo e de Biocomb. 12 3.537 295
51 Transporte Aéreo 3 884 295
11 Fabricação de Bebidas 20 2.083 104
Fonte: Elaborado a partir de MTE (2018)

De um total de 85 setores econômicos representados na RMRP, verifica-se que apenas quatro setores
econômicos têm uma média maior do que 100 vínculos por estabelecimento. O setor “Administração
Pública, Defesa e Seguridade Social” é o maior empregador relativo da RMRP. Ainda que, em termos de
número de estabelecimentos, encontre-se na 43 a posição, com, 108 estabelecimentos, e na 3ª posição em
relação ao número de vínculos, apresenta 359 vínculos por estabelecimento. Seguem-se empatados na
segunda posição os setores “Fabricação de Coque, Produtos Derivados do Petróleo e de Biocombustíveis” e
“Transporte Aéreo”. Com, aproximadamente, 295 trabalhadores por estabelecimento, o setor “Fabricação de
Coque, Produtos Derivados do Petróleo e de Biocombustíveis”, embora se encontre na 75ª posição no
tocante ao número de estabelecimentos, e se encontre na 25ª posição, quando ponderado pelo número de
vínculos, trata-se de um empregador expressivo na RMRP com, cerca de, 295 vínculos por estabelecimento.
Já, o setor “Transporte Aéreo”, ainda que esteja representado por apenas três estabelecimentos na Região,
ocupando a 78ª posição, quando ponderado pelo número de vínculos, apresenta uma média expressiva de 295
vínculos por estabelecimento. Por sua vez, o setor “Fabricação de Bebidas”, com 20 estabelecimentos na
Região, ocupando a 70ª posição, mantendo 2.083 vínculos, tem uma média de 104 vínculos por
estabelecimento. Os demais 81 setores econômicos representados na RMRP têm uma média menor do que
100 vínculos por estabelecimento.
Tabela 12 - Número de empresas exportadoras por município da RMRP 2017

Part.
Part. Rel.
Município Empresas Acum.
(%)
(%)
Ribeirão Preto 127 38,6 38,6
Sertãozinho 64 19,5 58,1
Jaboticabal 19 5,8 63,8
Cravinhos 18 5,5 69,3
Mococa 15 4,6 73,9
Monte Alto 14 4,3 78,1
Média RMRP 11,8 - -
Batatais 11 3,3 81,5
Demais 21 municípios 61 18,5 100
Total 329 100 -
Fonte: Elaborado a partir de MDIC (2018)

Em 2017, 329 empresas localizadas em 28 municípios da RMRP realizaram exportações de seus produtos.
Considerando que o número de empresas presentes na RMRP é de 46.474, tais empresas representam,
aproximadamente, 0,7% do total. Ademais, essas empresas estão distribuídas em 28 municípios, o que
representa 82% do total de municípios da RMRP. Ribeirão Preto liderou o número de empresas exportadoras,
com 127 empresas ou 38,6% do total, seguida por Sertãozinho, com Sertãozinho com 64 empresas, ou
19,5%. Juntos, ambos os municípios foram sede de 58% das empresas exportadoras em 2017.

Tabela 13 - Número de embarques para exportação RMRP 2017

Part.
Part. Rel.
Municípios Embarques Acum.
(%)
(%)
Ribeirão Preto 784 47,8 47,8
Sertãozinho 251 15,3 63,1
Cravinhos 117 7,1 70,2
Cajuru 86 5,2 75,4
Média RMRP 78 - -
Monte Alto 76 4,6 80,1
Batatais 74 4,5 84,6
Demais 16 Municípios 253 15,4 100
Total 1.641 100 -
Fonte: Elaborado a partir de MDIC (2018)

Em 2017, empresas localizadas em 22 municípios da RMRP realizaram 1.641 embarques de mercadorias

para o Exterior. O maior número de embarques foi realizado por empresas de Ribeirão Preto, com 784
embarques, representando 47,8% do total. Segue-se Sertãozinho com 251 embarques, ou 15,3% do total.
Juntos esses dois municípios responderam por 63% dos embarques realizados por empresas da RMRP.

Tabela 14- Valor FOB Exportação RMRP 2017.

Part.
Valor FOB Part. Rel.
Municípios Acum.
2017 (US$) (%)
(%)
Sertãozinho 89.671.461 45,4 45,4
Pradópolis 45.266.945 22,9 68,3
Ribeirão Preto 15.679.865 7,9 76,2
Batatais 12.320.914 6,2 82,4
Média RMRP 9.413.494 - -
Demais 17 municípios 34.744.191 17,6 100
Total 197.683.376 100 -
Fonte: Elaborado a partir de MDIC (2018)

Em 2017, empresas localizadas em 21 municípios da RMRP exportaram, aproximadamente, 198 milhões de

dólares em valor FOB. As empresas de Sertãozinho lideraram em termos de valor exportado, com,
aproximadamente, 90 milhões de dólares, o que representou 45,4% do total, seguido por Pradópolis, com 42
milhões de dólares, ou 22,9%. Na terceira posição, com valores proporcionalmente menos expressivos,
encontram-se as empresas de Ribeirão Preto, com cerca de 16 milhões de dólares e, na quarta posição, as
empresas de Batatais, com um volume de 12 milhões de dólares FOB. Juntas, as empresas desses quatro
municípios responderam por 82,4% do total exportado pela RMRP em valores FOB.

Tabela 15 - Valor FOB por Embarque (USS) RMRP 2017

Valor FOB / Part. Acum.

Municípios Part. Rel. (%)
Embarque (USS) (%)
Pradópolis 3.482.073 61,4 61,4
Dumont 414.444 7,3 68,7
Pitangueiras 397.939 7,0 75,7
Nuporanga 377.577 6,7 82,3
Sertãozinho 357.257 6,3 88,6
Média RMRP 270.165 - -
Ribeirão Preto 20.000 0,4 89,0
Demais 16 municípios 624.167 11,0 100
Total 5.673.457 100 -
Fonte: Elaborado a partir de MDIC (2018)

No tocante ao valor FOB dos embarques, para o ano de 2017, observa-se que as empresas localizadas em
Pradópolis apresentaram o maior valor, com cerca de 3,5 milhões de dólares por embarque. A média das
empresas da RMRP foi de 270 mil dólares. Chama atenção o valor, relativamente modesto, apresentado pelas
empresas de Ribeirão Preto, com 20 mil dólares por embarque.

Tabela 16- Número de empresas exportadoras da Indústria de Transformação RMRP 2017

 Part.
CNAE 2.0 Part. Rel.
Denominação Empresas Acum.
Divisão (%)
(%)
10 Fabricação de produtos alimentícios 15 17,6 17,6
28 Fabricação de máquinas e equipamentos 13 15,3 32,9
20 Fabricação de produtos químicos 10 11,8 44,7
Fabricação de produtos de metal, exceto
25 7 8,2 52,9
máquinas e equipamentos
- Demais 15 setores 40 47,1 100
Total 85 100 -
Fonte: Elaborado a partir de MDIC (2018)

De um total de 329 empresas exportadoras da RMRP em 2017, 85 delas, ou 25,8% do total, pertenciam à
“Indústria de Transformação”. Desse montante, a maior participação relativa refere-se à empresas do setor de
“Fabricação de produtos alimentícios”, com 15 estabelecimentos exportadores, ou 17,6% do total. Em
segundo lugar estão as empresas de “Fabricação de máquinas e equipamentos”, com 13 estabelecimentos (ou
15,3%), seguido, na terceira posição, por empresas de “Fabricação de produtos químicos”, com 10 empresas
(ou 11,8%), e de “Fabricação de produtos de metal, exceto máquinas e equipamentos”, em quarto lugar, com
sete empresas (ou 8,2%). Juntas, as empresas desses quatro setores responderam por, aproximadamente, 53%
do total de empresas exportadoras da “Indústria de Transformação” da RMRP. As demais 40 empresas,
distribuídas em 15 setores industriais distintos 155, responderam por 47,1% do total.

Tabela 17 - Setores da Indústria de transformação segundo nível de intensidade tecnológica - RMRP 2017

Part. Rel. Part.

Classificação SIIT – Empresas Exportadoras Empresas
(%) Acum. (%)
Indústria de Transformação de Media-Baixa Tecnologia 28 32,9 32,9
Indústria de Transformação de Baixa Tecnologia 26 30,6 63,5
Indústria de Transformação de Media-Alta Tecnologia 20 23,5 87,0
Indústria de Transformação de Alta Tecnologia 6 7,1 94,1
Não Classificada 5 5,9 100
Total 85 100 -
Fonte: Elaborado a partir de MDIC (2018)

Classificando-se as 85 empresas exportadoras da “indústria de transformação”, segundo nível de intensidade

tecnológica, observa-se que a maior parcela, ou seja, aproximadamente, 64% das empresas exportadoras da
RMRP são de “Media-Baixa Tecnologia” e de “Baixa Tecnologia”. Já, 23,5% das exportadoras são de
“Media-Alta Tecnologia” e apenas 7,1% são consideradas de “Alta Tecnologia”.

155Metalurgia; Manutenção, reparação e instalação de máquinas e equipamentos; Fabricação de veículos automotores, reboques e
carrocerias; Fabricação de produtos diversos; Fabricação de produtos farmoquímicos e farmacêuticos; Fabricação de produtos de
minerais não-metálicos; Fabricação de produtos de borracha e de material plástico; Fabricação de máquinas, aparelhos e materiais
elétricos; Fabricação de equipamentos de informática, produtos eletrônicos e ópticos; Fabricação de coque, de produtos derivados do
petróleo e de biocombustíveis; Fabricação de celulose, papel e produtos de papel; Fabricação de bebidasPreparação de couros e
fabricação de artefatos de couro, artigos para viagem e calçados; Fabricação de móveis; Confecção de artigos do vestuário e
acessórios.
 ● Brevíssimo balanço do processo de metropolização no Brasil:

aprendizado institucional para Região Metropolitana de Ribeirão Preto

A avaliação que os especialistas fazem da experiência de “metropolização” brasileira não é muito otimista.
Tampouco, parece o ser para o caso internacional, como aponta o Estudo Comparativo em Governança
Metropolitana156 (EMPLASA, 2014), apresentado no 11º Congresso Mundial de Metropolis (Associação
Mundial das Grandes Metrópoles), em Hyderabad (Índia), ao indicar que:

Na maior parte dos países, a ação municipal mostra-se fragmentada e limitada para
enfrentar o planejamento, a gestão e o financiamento de projetos conjuntos. A
maioria das regiões metropolitanas não conta com uma autoridade estabelecida e
reconhecida, com liderança política e influência, capaz de coordenar agendas
metropolitanas e prover financiamento para as ações (EMPLASA, 2014, p. 8).

Por sua vez, Castro e Santos Júnior, complementam a análise e exploram outros aspectos da metropolização.
Segundo os autores,

[...] verifica-se a continuidade das desigualdades socioespaciais nas RMs, em

especial dos países em desenvolvimento. Os territórios metropolitanos são
marcados por um intenso processo de valorização do capital, expresso na
financeirização do mercado imobiliário, que por sua vez retroalimenta a dinâmica
perversa de exclusão, por meio de fenômenos como o da propagação da
gentrificação em centros urbanos com intensa atividade fundiária especulativa
(CASTRO; SANTOS JÚNIOR, 2017, p. 717).

No caso brasileiro, estudo publicado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada 157 (IPEA), no âmbito do
projeto “Governança Metropolitana no Brasil”, intitulado “Brasil metropolitano em foco: desafios à
implementação do Estatuto da Metrópole”, ao atualizar o diagnóstico realizado em 2010 sobre do processo
de metropolização institucional, aponta que:

Passados oito anos [desde o estudo de 2010], constata-se que o processo se

acelerou desde aquele registro inicial, de modo que o país já conta com 83 áreas
metropolitanas instituídas, sendo oitenta RMs, sem que os vícios identificados
tenham sido sanados. Considerando o que o Estatuto da Metrópole qualifica como

156A publicação “Estudo Comparativo em Governança Metropolitana” foi resultado de projeto realizado pela Emplasa e por
Metropolis (Associação Mundial das Grandes Metrópoles) por um período de três anos (2012-2014). O projeto obteve a adesão de 19
regiões metropolitanas de sete países. Avaliou diversos arranjos para governança metropolitana, com destaque para os mecanismos,
processos e acordos institucionais que dão sustentação à tomada de decisões e à efetividade na solução de problemas complexos,
assim como a identificação de elementos básicos de arranjos institucionais e instrumentos financeiros capazes de tornar eficaz o
financiamento de ações metropolitanas.
157Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, o Ipea fornece suporte técnico e
institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento
brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos
 gestão plena158, observa-se que poucas são as RMs que alcançaram esse status
(COSTA, 2018, p. 14).

Para Emplasa (2014a, p. 9-10), “[...] os Estados vêm assumindo a missão de articulação regionalizada,
embora o grande e maior desafio seja a transição de executor direto das ações para coordenador e articulador
de ações regionalizadas entre municípios”.

Na análise que fazem sobre a criação de municípios e a formalização de regiões metropolitanas no Brasil,
Fernandes e Araújo (2015, p. 304), sustentam que “[...] os estados têm definido mediante lei complementar
estadual regiões metropolitanas que não possuem os requisitos técnicos para tanto, sobretudo pela
cidade-polo não ter região de influência de uma metrópole”.

Já, Costa (2013) em trabalho que tece um balanço sobre os quarenta anos de instituição de regiões
metropolitanas no Brasil, ao incluir o papel do Governo Federal na análise, aponta para o fato de que

A delegação da gestão metropolitana aos estados, numa Federação em que os

municípios são protagonistas na gestão de seus territórios, sem que isto seja
claramente regulamentado e sem que a União forneça qualquer orientação ou
regras para a gestão metropolitana, fez da gestão metropolitana uma tarefa
improvável (COSTA, 2013, p. 331).

Referindo-se especificamente ao processo de metropolização institucional verificado no estado de São Paulo,

Castro e Santos Júnior (2017, p. 717), mencionam que este “[...] ainda está longe de promover os
mecanismos necessários para a superação das desigualdades socioespaciais que persistem em esgarçar o
tecido social nas grandes aglomerações urbanas, como a de São Paulo”. Os mesmos autores prosseguem,
afirmando que

O plano legal-normativo metropolitano, de acordo com o que foi aprovado, está

deslocado do plano real-prático da vida cotidiana e do próprio histórico de
planejamento e execução de políticas públicas de caráter metropolitano do governo
paulista, que sempre exerceu grande poder centralizador e de tutela sobre as
políticas territoriais sobre seu território estadual, sem, no entanto, promover a
sinergia necessária para a ação cooperada entre diferentes atores, tanto públicos
como privados, com diferentes graus de autonomia e poder de intervir na agenda
pública (CASTRO; SANTOS JÚNIOR, 2017, p. 717).

Outro aspecto, não menos importante, do processo metropolização em curso é abordado por Rossbach et al.,
2018). Trata-se da participação da sociedade civil nas instâncias decisórias metropolitanas. Para os autores,

158Condição de região metropolitana ou de aglomeração urbana que possui: a) formalização e delimitação mediante lei
complementar estadual; b) estrutura de governança interfederativa própria; c) plano de desenvolvimento urbano integrado aprovado
mediante lei estadual (BRASIL, 2015, Art. 2º, Inciso III);
“[...] ainda há que se avançar muito para consolidar o entendimento sobre a necessidade de coordenação e
integração, especialmente no que diz respeito à participação da sociedade civil (ROSSBACH et al., 2018,
p.11)”.

A questão da participação sociedade nos remete ao chamado “cidadão metropolitano”, o qual deve ser
considerado como o beneficiário maior, ator central, desse processo de metropolização e de seus resultados.
Nesse sentido, Costa (2013), é bastante critico, ao mencionar que

O Estatuto da Metrópole poderia estabelecer a exigência de alguns recursos e

instrumentos para tornar universal, para o cidadão metropolitano (hoje, uma
abstração), serviços tais como o transporte público multimodal integrado com tarifa
única [...]. Da mesma forma, a adoção de soluções integradas para outras funções
públicas poderiam ser consideradas: o tratamento e a disposição de resíduos sólidos
seria outro exemplo (COSTA, 2013, p. 334, grifo nosso).

Nesse sentido, para Castro e Santos Júnior (2017, p. 717), a gestão de políticas públicas em âmbito
metropolitano,

[...] está longe de proporcionar as respostas necessárias para ao menos amenizar

essa dinâmica perversa, muito em função, inclusive, do próprio esvaziamento que
as estruturas institucionais acabam sofrendo, em virtude de problemas relacionados
a legitimidade política e conflito de competências, dentre outros fatores.

Por fim, como síntese do processo de metropolização em andamento no Brasil, Costa (2013, p. 333) afirma
que “[...] o quadro é antes de fragmentação e esvaziamento de sentido que de experiências inspiradoras”.

● CONSIDERAÇÕES FINAIS

A Região Metropolitana de Ribeirão Preto é a mais recente das RMs do estado de São Paulo, sendo
formalmente instituída em julho de 2016. Portanto, tem cerca de um ano e meio de existência. Nesse sentido,
é compreensível que anda não haja resultados concretos. A própria estrutura organizacional e de governança
ainda está em processo de formação.

Com efeito, sua trajetória está para ser construída. Sua conformação produtiva, econômica e social é diversa,
assim como o é na maioria das RMs do País. Isto pode ser considerado uma vantagem, apesar dos enormes
desafios a serem enfrentados até sua consolidação, o que, certamente, não será um processo de curto prazo,
tampouco linear, como nos mostra a experiência internacional e a brasileira, brevemente relatada neste
trabalho. O desafio de todas as RMs é fazer com que os benefícios da atuação metropolitana atingiam
diretamente o chamado “cidadão metropolitano” - ainda, conforme um dos autores citados, uma “abstração”,
uma figura de linguagem -, de forma a melhorar, ao fim e ao cabo, sua qualidade de vida. Da perspectiva das
políticas e da gestão pública, o objetivo-desafio é imprimir maior racionalidade no planejamento das ações e,
consequentemente, na utilização dos recursos. Já da perspectiva político-institucional, o desafio que se
coloca é o de promover a coordenação e o entendimento entre os atores municipais, além de instituir canais
efetivos de participação da sociedade nas decisões metropolitanas, associado à transparência e acesso à
informação.

A RMRP, pela sua condição de recém-criada, poderá aproveitar a experiência brasileira acumulada desde a
década de 1970, além da internacional, já há mais tempo, para aprender com os erros e acertos das iniciativas
anteriores, buscando, assim, abreviar a entrega dos benefícios decorrentes dessa forma de organização
politico-territorial para a sociedade e tornar realidade, e não mais uma figura de linguagem, o chamado
“cidadão metropolitano”.

● REFERÊNCIAS159

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: DF, 1988. Disponível em

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em 27 jul. 2018.

BRASIL. Lei nº 13.089, de 12 de janeiro de 2015. Institui o Estatuto da Metrópole, altera a Lei no 10.257, de
10 de julho de 2001, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 13 jan. 2015. Seção 1,
p. 2. Disponível em: <
http://www.imprensanacional.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/30169311/do1-20
15-01-13-lei-no-13-089-de-12-de-janeiro-de-2015-30169307>. Acesso em 28 jul. 2018.

BRASIL. Lei nº 13.683, de 19 de junho de 2018. Altera as Leis nos 13.089, de 12 de janeiro de 2015
(Estatuto da Metrópole), e 12.587, de 3 de janeiro de 2012, que institui as diretrizes da Política Nacional de
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“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

Paradigmas de administración pública y sistemas de servicio civil. Un análisis comparado de

los gobiernos centrales de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay

Autor: Leonardo Grottola

Correo electrónico: lgrottola@modernizacion.gob.ar

Pertenencia institucional: Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) / Universidad de Buenos

Aires (UBA)

Área temática: Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública.

RESUMEN

La discusión contemporánea sobre paradigmas de administración pública está centrada en el debate

entre visiones neo – weberianas y neo – gerencialistas, complementada por enfoques que resaltan la
necesidad de mayor coordinación (whole of government), la importancia de la interacción entre
actores estatales y no estatales (gobernanza) y la relevancia de la transparencia y la participación
ciudadana (gobierno abierto).

En virtud de estos cambios paradigmáticos y la pluralidad de enfoques imperante, en las

organizaciones públicas conviven diversos estratos administrativos ligados a cada proceso
reformista, a los que en el contexto latinoamericano se suman elementos patrimonialistas.

En cuanto al servicio civil, si bien la disputa entre sistema de mérito y spoils system parece saldada
en favor del primero, subsisten diferencias en torno a su tipo (de carrera o de empleo, cerrado o
abierto), el grado de politización aceptable en las capas directivas, la conveniencia de un régimen
especial de alta dirección y la asimilación de instituciones laborales del sector privado.

En función de las variables mencionadas, en este artículo, se clasifican y comparan los sistemas de
empleo público de los gobiernos centrales de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, a fin de extraer
conclusiones que contribuyan a potenciar nuestro servicio civil federal.
 Paradigmas de administración pública y sistemas de servicio civil. Un análisis comparado de
los gobiernos centrales de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay160

Paradigmas de administración pública: un breve estado de situación a nivel teórico

El presente trabajo se propone describir y comparar un conjunto de sistemas de servicio civil

sudamericanos que permitan extraer conclusiones que puedan representar insumos útiles para
quienes se propongan reformar y mejorar el sistema de servicio civil federal en el futuro cercano.

A tales efectos, es preciso comenzar por delinear los contornos del debate teórico actual sobre la
organización de la administración pública en general y del servicio civil en particular. Por lo tanto,
en este primer apartado procedemos a caracterizar sucintamente aquellos aspectos que resultan, a
nuestro modo de ver, las características más salientes del estado del arte de la disciplina en la
actualidad.

En efecto, consideramos que la discusión contemporánea sobre paradigmas de administración

pública está centrada en el debate entre visiones neo – weberianas y neo – gerencialistas,
complementada por enfoques que resaltan la necesidad de mayor coordinación (whole of
government), la importancia de la interacción entre actores estatales y no estatales (gobernanza) y la
relevancia de la transparencia y la participación ciudadana (gobierno abierto).

Nos centraremos en las corrientes neo – gerencialista y neo – weberiana, que a nuestro criterio
protagonizan la disputa por constituirse en paradigmas hegemónicos tanto en el plano interpretativo
como prescriptivo. Es decir, por un lado, como marco teórico para el estudio de las organizaciones
públicas y, por el otro, como instancia generadora de ideas, pautas, lineamientos capaces de influir
en la toma de decisiones por parte de aquellos involucrados en procesos de reforma administrativa.

La Nueva Gerencia Pública (NGP) surge y se consolida durante el último cuarto del siglo XX como
paradigma alternativo al modelo burocrático weberiano hasta entonces predominante. La crítica de
la burocracia tradicional se sustenta en el presunto carácter formalista, ritual y centrado en la propia
organización que definiría a su accionar.

Por lo tanto, en consonancia con las objeciones al modelo burocrático, desde la NGP se proponen
como principios organizadores de la administración pública: el énfasis en los resultados en
detrimento de los procedimientos; la definición de metas, objetivos e indicadores de cumplimiento;
la flexibilidad contractual y en el otorgamiento de gratificaciones económicas según desempeño; un
mayor grado de discrecionalidad para la toma de decisiones por parte de los directivos públicos; la
introducción de mayor competencia al interior del sector público a través de la tercerización y la
creación de cuasi-mercados; la separación entre organismos de formulación e implementación de
políticas públicas con la conformación de “agencias” abocadas a cuestiones específicas y la mayor
preocupación por la eficiencia económica y el control del gasto (Hood 1991).

Por otra parte, el modelo de Estado Neo-Weberiano (ENW) constituye la resultante de tres procesos
convergentes: la constatación de que la reforma gerencialista no gozó de aceptación universal, al
registrarse procesos de modernización y reforma administrativa refractarios a los principios
esbozados por la NGP que ameritan ser igualmente considerados por los estudiosos; la evidencia de
determinadas problemáticas derivadas de la implementación de reformas basadas en el programa de
la NGP que inspiraron críticas hacia este y, en relación con esto último, la creciente disposición de
un sector de la academia a revalorizar ciertos atributos del modelo burocrático tradicional. En
consecuencia, el ENW puede ser definido como un enfoque que retoma aspectos del modelo

160Las expresiones vertidas en este artículo son exclusiva responsabilidad de su autor y no representan la posición
oficial del Instituto Nacional de la Administración Pública.
burocrático tradicional al que incorpora elementos de la NGP. En efecto, reafirma la centralidad del
Estado en la resolución problemáticas públicas y del derecho administrativo como garantía de
igualdad ante la ley y seguridad jurídica, conserva la idea de una burocracia pública con un status,
cultura organizacional y régimen legal diferenciado y, a la vez, introduce el énfasis en los resultados
por encima del apego a las normas, la orientación a la satisfacción del ciudadano y el aliento a la
participación ciudadana (Lynn 2008, Olsen 2005 y Pollitt y Bouckaert 2011).

Por último, nos referimos a los enfoques que consideramos complementarios respecto de las
escuelas dominantes como el whole of government, la gobernanza y el gobierno abierto.
Justificamos esta caracterización tanto porque en algunos casos pueden considerarse variantes,
reacciones, derivaciones neo-gerencialistas como porque suelen centrarse en el abordaje de
dimensiones específicas de la organización administrativa pública (coordinación, interdependencia,
transparencia), a diferencia de la mirada más bien totalizadora de las visiones preponderantes.

El término “gobernanza”, si bien polisémico, ha sido empleado en el marco de los estudios sobre la
administración pública para referirse a un “nuevo modo de gobernar” que vendría a imponerse
como consecuencia de cambios operados en la relación Estado – sociedad, con su consecuente
impacto en el rol de las organizaciones públicas.

En efecto, según esta visión, producto de la complejidad de las problemáticas actuales, el Estado no
cuenta por sí mismo con suficientes recursos y capacidades para formular e implementar políticas
públicas sin tener en cuenta el punto de vista del resto de los afectados por ellas. Por ende, los
sectores público y privado se han vuelto interdependientes y deben interactuar en busca de
consensos. Es por ello que se plantea que las fronteras entre lo público y lo privado se ven
difuminadas y surge la necesidad de conformar redes de políticas públicas que integren a todos los
actores sociales involucrados (Hewitt de Alcántara 1998, Rhodes 1996, Stoker 1998 y Zurbriggen
2003).

A su vez, al interior de este enfoque, se suscita un debate sobre el rol del Estado entre quienes
consideran que sigue siendo el actor decisivo en los procesos de elaboración de políticas públicas y
los que entienden, en cambio, que este pierde centralidad y se equipara con los actores no estatales
(Peters y Pierre 1998, Peters 2007 y Rhodes 1996).

Luego del apogeo del reformismo gerencialista de los 80 y 90, aparecen diversas expresiones
englobadas por la literatura especializada dentro de la categoría de iniciativas “post – NPM”, entre
las que se destaca, junto con otras propuestas más estrechamente emparentadas con la corriente de
la gobernanza, el enfoque de “totalidad de gobierno” (whole of government). Dicha visión surge
principalmente en respuesta a los problemas de fragmentación generados por los procesos más
extremos de “agencialización”, ligados a la versión más radical de la NGP. Entre sus características
salientes, se destaca su énfasis en la coordinación e integración de la administración pública, con la
consecuente búsqueda de una re – centralización de las capacidades de formulación de políticas,
mayor articulación tanto entre organizaciones estatales como con actores no estatales, lo que
también podemos vincular con la idea de gobernanza (Christensen y Laegreid 2007, Christensen y
Laegreid 2011).

Si bien la expresión fue empleada por el gobierno de Thatcher durante los 80 en el Reino Unido, el
“gobierno abierto” cobró nuevo impulso recientemente a partir del lanzamiento de la Alianza para el
Gobierno Abierto (Open Government Partnership) y la presidencia de Obama en los Estados
Unidos de América. En el marco de este concepto se agrupan aquellas iniciativas vinculadas a la
promoción de la transparencia, la garantía del acceso a la información (por ejemplo a través de la
apertura de datos), la participación y deliberación de una ciudadanía capaz de una interacción fluida
con el Estado, facilitada por las nuevas tecnologías (TICs). Oszlak condensa adecuadamente las
características que definen a este enfoque:

… los supuestos implícitos en que se asienta esta novedosa fórmula de vinculación entre estado y
sociedad: podrían formularse en los siguientes términos: 1) en la actualidad, la tecnología disponible hace
posible una comunicación fluida y una interacción de doble vía entre gobierno y ciudadanía; 2) en la
medida en que el gobierno abra esos canales de diálogo e interacción con los ciudadanos, podrá
aprovechar su potencial contribución al proceso de gestión estatal; y 3) si la ciudadanía aprovecha la
apertura de esos nuevos canales participativos, podrá colaborar activamente con la gestión de gobierno,
promoviendo de este modo los componentes deliberativos y participativos de la democracia (2013: 4).

Modelos de servicio civil. Una caracterización típico ideal

En primer lugar, es necesario precisar, a los fines de este trabajo, qué entendemos por servicio civil,
término surgido en el ámbito británico y luego trasladado a contextos nacionales diversos, que suele
ser empleado para referirse a distintos universos de empleados públicos.

En función de dicho objetivo, recuperamos el aporte de Longo quien define al servicio civil como:

… el sistema de gestión del empleo público y los recursos humanos adscritos al servicio de las
organizaciones públicas, existente en una realidad nacional determinada.

En un sentido más restringido, puede hablarse en propiedad de SC cuando dicho sistema incorpora
arreglos institucionales específicos, más o menos alejados de los que caracterizan al empleo común, con
la finalidad de garantizar la existencia de administraciones públicas profesionales (2002: 7).

Una vez formulada la conceptualización precedente, procedemos a caracterizar los tipos de sistemas
de servicio civil reconocidos por la literatura especializada. Habitualmente se distingue entre los
sistemas de empleo o puesto (también llamado “abierto”) y los de carrera (o “cerrado”).
Puntualizamos que se trata de una clasificación “típico – ideal”, en los términos de Weber, dado que
ambos sistemas no suelen presentarse en la realidad en su forma pura, sino que constituyen más
bien una referencia con la cual contrastar cada caso concreto y determinar a qué tipo se parece más.
Esta aclaración deviene todavía más pertinente dada la tendencia a una creciente hibridez de los
sistemas de servicio civil que se observa en la actualidad.

A continuación, precisamos las características definitorias de cada uno de los tipos de sistema de
servicio civil mencionados:

… los modelos de función pública se dividen en abiertos y cerrados (Parada, 2004: 395-6; Longo, 2004:
78-84; Bodiguel, 2005) atendiendo a si el ingreso en la función pública se realiza a un puesto de trabajo
determinado, o si se accede a un determinado nivel de empleo o cuerpo desde el que es posible realizar un
recorrido ascendente o carrera. Por eso también se les denomina modelos de empleo o de puestos de
trabajo y de carrera.
(…)
Las diferencias esenciales entre los dos modelos afectan especialmente a la perspectiva de movilidad que
se tiene al ingresar en la Administración. En los modelos de empleo puros se accede a un puesto de
trabajo, por lo que no está previsto un sistema de ascensos, salvo el derivado de la concurrencia a la
convocatoria de otros puestos de trabajo. Por su parte, en los sistemas de carrera se accede a un cuerpo o
categoría y se prevé un sistema escalonado de ascensos (Arenilla Sáez 2005: 36-37).
Entonces, a diferencia de los sistemas de empleo, los sistemas de carrera:

… se basan en un diseño jerarquizado de los empleos públicos que implica que los empleados, reclutados
en un determinado nivel de empleo, puedan con el tiempo efectuar un recorrido ascendente a través de
una serie de niveles, hasta llegar al nivel máximo que les corresponda. Los sistemas de carrera suponen,
por tanto, que existen ciertos puestos que se consideran de acceso, reservados al reclutamiento externo, y
que el resto de los puestos correspondientes a niveles superiores son provistos mediante la promoción
interna (Longo 2001: 14).

A continuación, comenzamos con el análisis de los sistemas de servicio civil a nivel central o
federal de los países sudamericanos que propusimos poner en consideración, a los efectos de su
clasificación de acuerdo a la tipología que acabamos de esbozar y de su vinculación con los
paradigmas de administración pública descriptos en el apartado precedente.

El servicio civil federal en Brasil

El servicio civil federal brasileño se estructura fundamentalmente en torno a las disposiciones

contenidas en la Constitución Federal (más específicamente, los artículos 37 a 41, que integran el
Título III, Capítulo VII “De la Administración Pública”) y en la Ley 8112/90, que las reglamenta.
La Constitución Federal, sancionada en 1988 y enmendada en diversas ocasiones, establece dos
principios fundamentales que definen al servicio civil federal de Brasil, el ingreso por concurso
público abierto y la vigencia de un régimen jurídico único los funcionarios civiles de la
administración pública directa, de los organismos autónomos y de las fundaciones públicas 161. En
efecto, la ya mencionada Ley 8112/90 se constituye en el régimen estatutario unificado exigido por
la Constitución Federal que reglamenta las atribuciones, derechos y deberes de los servidores
públicos (Instituto Nacional de la Administración Pública, INAP 2018).

Antes de continuar con la descripción de las restantes dimensiones del sistema de servicio civil, es
preciso aclarar que, si bien rige la disposición sobre el régimen jurídico único, en la actualidad,
aunque con marcado predominio del estatuto de la Ley 8112/90, conviven al interior del servicio
civil federal brasileño diversas modalidades contractuales como resultado de la reforma
gerencialista de los 90, que propició la introducción del régimen celetista en la Administración
Pública Federal, y de ciertas excepciones que contemplan situaciones especiales de empleo.

En efecto, durante la presidencia de Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), se dio impulso a un

proceso de reforma del Estado emparentado con el paradigma neo-gerencialista. La puesta en
práctica de la reforma estuvo a cargo del Ministerio de Administración Federal y Reforma del
Estado (MARE), liderado por Luiz Carlos Bresser Pereira, y los lineamientos fundamentales de la
misma se plasmaron en el documento denominado “Plan Director de la Reforma del Aparato del
Estado” (PDRAE). Teniendo en cuenta que, en lo que respecta a la gestión de los recursos humanos,
la reforma apuntaba a una flexibilización de las relaciones laborales en el sector público, a través de
la Enmienda Constitucional 19/98, se eliminó la exigencia del régimen jurídico único de empleo
público dispuesta en el art. 39. Esta decisión, junto con la sanción de la Ley 9962/00, posibilitó la
contratación de servidores públicos celetistas (denominación que remite al Digesto de las Leyes del
Trabajo, Consolidação das Leis do Trabalho - CLT), es decir, regidos por disposiciones laborales
similares a las del sector privado. Los trabajadores contratados bajo esta modalidad carecen de
estabilidad, aunque se les exige superar un concurso público para el ingreso. Estas disposiciones
161En Brasil la Administración Pública Federal se divide en Directa, comprende a los organismos integrados en la
estructura de la Presidencia y los ministerios, e Indirecta, abarca las entidades con personería jurídica propia
(autarquías, fundaciones, empresas públicas y sociedades de economía mixta).
rigieron hasta el año 2007, cuando el Supremo Tribunal Federal (STF) emitió una “acción directa de
inconstitucionalidad” (ADI) que restableció la redacción original del art. 39 de la Constitución
Federal. Por lo tanto, a partir de ese momento, la administración pública directa, los organismos
autónomos y las fundaciones públicas no pudieron contratar más trabajadores a través de dicha
modalidad. En cambio, por su carácter comercial, el régimen celetista es obligatorio en las
empresas públicas y sociedades de economía mixta (INAP 2018).

Las restantes excepciones al estatuto básico corresponden a regímenes menores tales como
pasantías162, contratos en programas163, contratos temporales164 y contratos bajo régimen militar165.
Cabe aclarar por último que, como ya habíamos adelantado, pese a que es necesario consignar la
presencia de servidores públicos empleados al margen del estatuto único, la preeminencia de este
último es abrumadora, teniendo en cuenta que en 2017 aproximadamente un 85 % de los servidores
públicos federales pertenecientes a organismos del Poder Ejecutivo, autarquías y fundaciones se
regía por el régimen de la Ley 8112/90 (INAP 2018).

Una vez hecha mención a los regímenes contractuales al margen del general, nos centraremos en las
características de la carrera del núcleo de servidores civiles predominante, los “estatutarios”
(regidos por el estatuto de la Ley 8112/90). Como ya puntualizamos, el ingreso al servicio civil
federal opera a través del concurso público abierto a través del que se accede al cargo inferior del
escalafón correspondiente. El concurso, de acuerdo a la naturaleza del cargo, puede consistir en sólo
en exámenes o puede incluir además de estos la valoración de los títulos académicos del postulante
y tiene validez por 2 años, prorrogables por otros 2 166. Los servidores públicos estatutarios gozan de
estabilidad en el empleo una vez transcurridos 3 años de prestación de servicios efectivos, de no
mediar evaluaciones de desempeño negativas (INAP 2018).

En lo que respecta a la promoción de los agentes públicos, el régimen de empleo público federal
brasileño distingue, con un criterio similar a lo que en nuestro medio denominamos promoción
“horizontal” y “vertical”, entre “ascensos” (progressões) en el cargo y “promociones” (promoções),
que implican pasar a la categoría más baja del cargo inmediatamente superior, para lo que debe
mediar la aprobación del correspondiente concurso. Como puede apreciarse, se trata de un sistema
estrictamente cerrado de promoción interna desde el cargo inmediatamente inferior. En cuanto a las
progressões, si bien existen variantes de acuerdo al organismo, el criterio general es el de
“antigüedad calificada” (combinación del paso del tiempo con el buen desempeño)167 (INAP 2018).

A su vez, la Constitución Federal estipula en su art. 39 que la capacitación es requisito para el

progreso en la carrera y encomienda a la Unión, a los Estados y al Distrito Federal la creación de
escuelas de gobierno con el objeto de formar a los servidores públicos. En consonancia con esta
disposición, el sistema de capacitación está estructurado en torno a la Escuela Nacional de
Administración Pública (Escola Nacional de Administração Pública, ENAP) y la Red Nacional de
Escuelas de Gobierno (Rede Nacional de Escolas de Governo), que la ENAP integra y, a través de
la cual, articula con otras escuelas de gobierno e instituciones educativas a nivel federal y
sub-nacional para promover instancias de formación y capacitación de servidores públicos. Por otra
parte, como ya anticipamos, el sistema de servicio civil federal procura introducir mecanismos para
162Los pasantes (estagiários) son estudiantes que realizan prácticas laborales para completar su formación. El contrato
de estágio, regulado por la Ley 11788/08, reconoce a las pasantías como una prestación de servicios remunerada similar
a una relación laboral aunque sin ciertos beneficios de ésta como aguinaldo, vacaciones, horas extras
163Comprende médicos del Programa Mais Medico, médicos residentes y residencias multiprofesionales.
164Contratados para realizar tareas temporales excepcionales por un período limitado.
165Servidores civiles que prestan servicios a las fuerzas armadas y a las policías y bomberos militares.
166Esta disposición es criticada porque se advierte que resulta un período demasiado prolongado durante el que quienes
resultaron seleccionados pueden perder interés en el empleo u obtener otro.
167El tiempo requerido para ascender suele oscilar entre 3 y 5 años. Producto de deficiencias en la implementación de
la evaluación de desempeño, en ocasiones, la antigüedad termina por ser el único elemento tenido en cuenta al momento
de los ascensos.
vincular desempeño con progreso en la carrera. Además de condición para la adquisición de la
estabilidad y los ascensos, la Enmienda Constitucional 19/98 dispuso que la evaluación de
desempeño negativa es causal de remoción de los agentes con estabilidad. El régimen de evaluación
de desempeño se basa en las disposiciones de la Ley 11784/08, que se propone combinar la
dimensión individual con la organizacional, en función, en el caso de esta última, de las metas de
gestión de cada uno de los organismos. De hecho, el puntaje asignado a los agentes surge de
promediar la calificación individual con la alcanzada por el organismo. En el marco de este
régimen, las evaluaciones positivas suelen redundar en recompensas monetarias denominadas
“gratificación de desempeño” (gratificação de desempenho) (INAP 2018).

En lo que respecta a la alta dirección, se distingue un grupo específico de cargos denominado

“Dirección y Asesoramiento Superiores” (Direção e Assessoramento Superiores, DAS). Los puestos
que integran el DAS se distribuyen en 6 niveles de acuerdo al grado de responsabilidad que
comportan. El sexto nivel es el de mayor jerarquía. Los DAS son cargos de confianza política, es
decir que el nombramiento y remoción de sus ocupantes tiene carácter discrecional. En efecto, las
designaciones tienen lugar “en comisión” sin que medie un concurso (INAP 2018 y Zuvanic 2016).
No obstante, existen restricciones a la discrecionalidad de los nombramientos directivos. En este
sentido, el Decreto 5497/05, que reglamenta lo dispuesto por el artículo 37, inciso 5 de la
Constitución Federal, dispone que el 50 % de los cargos en comisión DAS de nivel 1 a 4 y el 60 %
de los de nivel 5 y 6 deben ser asignados a “servidores de carrera”, es decir servidores públicos
permanentes que hayan ingresado por concurso.

En función de las características descriptas, podemos concluir que el sistema de servicio civil
federal brasileño se enmarca en el paradigma administrativo neo-weberiano y se acerca bastante al
ideal del sistema cerrado o de carrera. En efecto, la estructuración de la Administración Pública
Federal se corresponde, al menos en el plano formal, con el modelo burocrático tradicional y,
producto de la influencia del reformismo gerencialista, incorpora los nuevos atributos valorados por
la variante burocrática renovadora del ENW. Por otra parte, en lo que respecta estrictamente al tipo
de sistema de servicio civil, vemos que el ingreso por concurso al cargo inferior del escalafón
correspondiente y la cobertura de los cargos superiores mediante un mecanismo exclusivamente
interno de promoción desde el cargo inmediato inferior representan características definitorias del
típico sistema de carrera.
El servicio civil en Chile

El servicio civil en Chile está organizado de acuerdo a lo dispuesto, en primer lugar, en la

Constitución Nacional (sancionada en 1980) que, en su art. 38, formula como criterios
fundamentales que guían la conformación del sistema la igualdad de oportunidades de ingreso y la
capacitación de los servidores públicos. El texto constitucional delega en una “ley orgánica
constitucional” la reglamentación de lo dispuesto en el art. 38 y la estructuración de la carrera
pública. En cumplimiento de esta disposición fue aprobada en 1986 la Ley Orgánica Constitucional
de Bases Generales de la Administración del Estado (Ley 18575) que, en lo que respecta al servicio
civil, establece el ingreso por concurso público, el derecho a la estabilidad, la creación de un
sistema de capacitación del personal y la instauración de mecanismos de evaluación de su
desempeño. A su vez, remite a un estatuto como norma encargada de definir las características de la
carrera pública. En virtud de esta prescripción, en 1989 fue aprobado el Estatuto Administrativo
(Ley 18834), norma que regula las relaciones laborales en el ámbito de la Administración Pública 168.
Por último cabe referirse a la Ley de Nuevo Trato Laboral para la Administración Pública (Ley
19882) aprobada en 2003, acaso el principal hito de reforma del sistema de servicio civil chileno,
que creó el Sistema de Alta Dirección Pública (SADP) y la Dirección Nacional del Servicio Civil
(DNSC) (INAP 2018).

El Estatuto Administrativo regula la carrera pública que desarrollan los “trabajadores de planta”.
Esta clase de empleados ingresa por concurso público y goza de estabilidad en el empleo. A su vez,
el Estatuto prevé modalidades contractuales transitorias, al margen de la carrera de los funcionarios
de planta. La principal de ellas es la de los empleados “a contrata”, con un importante protagonismo
en el ámbito del Gobierno Central (en 2016 representaban aproximadamente un 55 % del personal
total). Además, existen dos grupos adicionales de personal contratado de menor incidencia: el más
importante de ellos, los “a honorarios” (en 2016 representaban aproximadamente un 16 % del
personal total si tenemos en cuenta tanto a los que se desempeñaban a tiempo parcial como a
jornada completa) y el de menor relevancia numérica, los contratados a través del Código del
Trabajo. Los “contrata” se rigen por un vínculo de carácter anual renovable que, en la práctica,
suele ser habitualmente prorrogado, lo que contribuye a consolidar una extendida planta de
empleados transitorios que realizan tareas permanentes (INAP 2018).

En el marco de la carrera de los trabajadores de planta, se ingresa por concurso, en principio, al

“grado” más bajo de la “planta” respectiva 169. El Estatuto contempla las siguientes “plantas”, una
suerte de escalafones: Directivos, Profesionales, Técnicos y, por último, Administrativos y
Auxiliares. La carrera se extiende a hasta los cargos de jerarquía inmediatamente inferior a los
reconocidos como “de exclusiva confianza”, que comprenden a las autoridades superiores y a la
“alta dirección pública” (ADP), sobre cuya composición abundaremos luego. Cabe señalar que, si
bien no es obligatorio, existe un esfuerzo tendiente a incorporar también por concurso a los
“contrata”, lo que denota el interés por combinar mérito con flexibilidad por parte de la
Administración Pública chilena (INAP 2018).

El mecanismo de promoción de los agentes de planta varía según su escalafón. En el caso de las
plantas de directivos de carrera, profesionales, fiscalizadores y técnicos, se recurre al concurso
interno en el que pueden participar quienes, además de cumplir con los requisitos específicos para el

168La estructura administrativa del Estado chileno está conformada por ministerios, intendencias, gobernaciones y
“servicios públicos” (centralizados o descentralizados), encargados de temáticas específicas (asimilables, según el caso,
a los organismos desconcentrados y descentralizados en nuestro contexto). Estas entidades tienen la potestad de dictar
normas específicas sobre la carrera administrativa al interior de cada una de ellas, dentro del marco general brindado
por el Estatuto Administrativo.
169De existir cargos de grados superiores que permanezcan vacantes luego de no poder cubrirse por concurso interno,
es posible ingresar en grados superiores al inicial.
cargo, cuenten con calificaciones positivas en su evaluación de desempeño (deben encontrarse en
Lista 1 o 2) y revisten en cargos de hasta 3 grados inferiores al que pretender acceder. En el caso de
los administrativos y auxiliares, no se requiere del concurso, el mecanismo de promoción se
denomina “ascenso” y permite ser nombrado en un cargo vacante de grado superior. En cuanto al
sistema de capacitación, este es dirigido por la DNSC, que elabora los lineamientos fundamentales
de las actividades a realizar en el marco del “Programa de Mejoramiento de Gestión” (PMG), pero
su ejecución es descentralizada a nivel de cada servicio público, que elabora su “Plan Anual de
Capacitación”. El Estatuto reconoce tres tipos de capacitación: “para la promoción” (habilita a
postular a cargos superiores), “de perfeccionamiento” (apunta a la mejora del desempeño en el
cargo) y “voluntaria” (es de interés para la organización, no está vinculada a cargos específicos ni
habilita para el ascenso) (INAP 2018).

El sistema de evaluación de desempeño comprende tanto a los trabajadores de planta como a los
“contrata”. La evaluación es de carácter obligatorio e impacta en las posibilidades de promoción y
en las remuneraciones. Como ya vimos, es preciso contar con evaluaciones positivas para participar
en concursos internos de promoción y también para poder hacerse acreedor a un ascenso. En cuanto
a lo retributivo, la Ley de Nuevo Trato Laboral introdujo un mecanismo de pago por desempeño, la
Asignación de Modernización, que afecta las remuneraciones tanto de trabajadores de planta como
a contrata, en función de una ponderación de la evaluación del desempeño individual y
organizacional. La evaluación de desempeño individual consta de 4 calificaciones posibles: Lista 1
(desempeño destacado), Lista 2 (bueno), Lista 3 (condicional) y Lista 4 (de eliminación). A modo
de castigo por mal desempeño, el Estatuto contempla el despido de quienes sean calificados en Lista
4 o durante 2 años seguidos en Lista 3. No obstante, el sistema de evaluación ha sido criticado por
su implementación ritualista, dado que casi la totalidad de los evaluados suele obtener la máxima
calificación posible (INAP 2018).

Tal como adelantamos, el caso de Chile se destaca por haber impulsado en 2003, con la sanción de
la Ley de Nuevo Trato Laboral, una profunda reforma de su servicio civil que supuso la creación del
Sistema de Alta Dirección Pública (SADP) y la Dirección Nacional del Servicio Civil (DNSC),
órgano rector del sistema de gestión de los recursos humanos del Estado y encargado de la
administración del SADP. Este proceso orientado a reducir la discrecionalidad en las designaciones
de directivos públicos resulta una referencia ineludible para la región entre los intentos de instituir
sistemas que combinen los criterios de mérito y confianza. En efecto, la creación del SADP
constituye una de las innovaciones más importantes en el marco del servicio civil chileno, al punto
que la vigencia de un régimen específico de “alta dirección” se revela como una de las
características más salientes del sistema en la actualidad.

La conformación de regímenes específicos de “alta dirección” surge como tendencia a partir de

experiencias registradas fundamentalmente en el mundo anglosajón, con los casos paradigmáticos
del Senior Executive Service (SES) en Estados Unidos y del Senior Civil Service (SCS) en el Reino
Unido. Esta orientación tuvo su correlato en América Latina, donde, además de en Chile, se
impulsaron procesos de este tipo, por ejemplo, en México, Perú y (aunque sin constituir sistemas
estrictamente separados de la carrera) Uruguay.

La voluntad de constituir regímenes de alta dirección parte de conceptualizar a la “alta dirección

pública” (ADP) como un grupo especial que requiere de regulaciones e incentivos particulares. Al
interior de las capas directivas de la administración pública, se distinguen dos grupos: quienes
diseñan las políticas públicas (funcionarios políticos del gobierno) y quienes las implementan (la
ADP). A simple vista, este marco teórico parece reproducir la dicotomía política – administración
pero, en realidad, la pone en crisis, al reconocer que los miembros de la ADP deben tener un perfil
técnico aunque también sensible a la orientación política gubernamental. Es decir que, deben ser
profesionales idóneos pero a la vez gozar de la confianza del elenco gobernante. En definitiva, la
ADP ejerce la conducción de organismos y dependencias públicas, es la encargada de la
implementación de las políticas públicas y funciona como una suerte de nexo entre el gobierno y la
burocracia estatal.

En Chile, como consecuencia de la creación del SADP, los cargos de primer (Jefes de Servicio) y
segundo nivel jerárquico (Directores Regionales, Jefes de División, etc.) de la administración
pública chilena son sometidos a concurso mediante un sistema de selección abierto. Esto permite
seleccionar una nómina de candidatos entre los que la autoridad política facultada para designar
debe escoger a quien ocupará el cargo en cuestión, pudiendo declarar desierto el proceso. Los
directivos seleccionados de esta manera duran 3 años en el cargo, pudiendo renovarse su
designación hasta dos veces, aunque la autoridad política puede solicitarles la renuncia antes de
transcurrido ese lapso170. El SADP tiene su propio sistema de evaluación basado en “convenios de
desempeño” de 3 años de duración. Los acuerdos explicitan los objetivos de resultados y las metas
anuales estratégicas que se pretende alcanzar. También se definen indicadores, medios de
verificación y supuestos básicos en que se basan las estimaciones de cumplimiento (INAP 2018) 171.
El sistema incluye un mecanismo de “pago por desempeño”, denominado “Asignación de Alta
Dirección”, que consiste en un componente de remuneración variable asociado al cumplimiento del
convenio (Costa y Waissbluth 2007 y Cortázar Velarde 2011).

El SADP comenzó a implementarse en 2004 en un universo de 417 cargos. El alcance del sistema se
fue ampliando progresivamente, incorporando bajo su órbita no sólo a nuevos servicios públicos del
gobierno central sino a otros organismos del Estado y del ámbito municipal. Hacia el final de 2017,
se elegían en el marco del SADP 1507 puestos directivos, de los cuales 1122 (125 de primer nivel
jerárquico y 997 de segundo nivel jerárquico) correspondían a cargos pertenecientes a 131 servicios
públicos del gobierno central y los 385 restantes a 261 organismos públicos (Dirección Nacional del
Servicio Civil, DNSC s/f).

En el marco del proceso de implementación, se plantearon algunas críticas al funcionamiento del

sistema. Entre los problemas detectados, se destacan, por un lado, la elevada rotación de los
directivos públicos miembros del SADP (que sólo se mantenían en su cargo 2,4 años en promedio,
como consecuencia sobre todo del alto porcentaje de desvinculaciones con los cambios de
gobierno) y la ineficacia de los “convenios de desempeño” como herramienta para evaluar la
gestión de los directivos públicos reclutados a través del SADP, producto de una instrumentación de
carácter ritual (DNSC s/f y Costa y Waissbluth 2007).

En lo que respecta a este último punto, se advierte que:

… los Convenios de Desempeño han sido débilmente concebidos, que las autoridades ministeriales les
han prestado escasa o nula atención, y que en un extremo hay directivos que simplemente lo han
redactado para cumplir con el requisito legal, para luego guardarlos en un cajón (Costa y Waissbluth
2007:15).

La vulnerabilidad de los nombramientos ante los cambios de gobierno y la elevada rotación

resultante redujeron el interés por participar en los concursos, dada la percepción de escasas
perspectivas de desarrollo profesional, y contribuyeron a minar la legitimidad del SADP ante la
ciudadanía, debido a la creciente presunción de una politización de las designaciones (DNSC s/f).

170Los cargos son de dedicación exclusiva. Se contempla el pago de una indemnización por pedido de renuncia o no
renovación (Costa y Waissbluth 2007).
171Mientras que los jefes superiores de servicio suscriben un “convenio de desempeño” con el ministro
correspondiente a propuesta de este último, los directivos de segundo nivel de jerarquía lo acuerdan con el jefe superior,
a instancias de este último.
A fin de resolver los problemas detectados, se dio impulso a una serie de medidas, plasmadas en la
Ley 20955 (que reformó la Ley de Nuevo Trato Laboral), entre las que se destacan como
disposiciones principales: la eliminación de los cargos transitorios y provisionales (TyP) 172, la
limitación de los llamados a concurso en el marco del SADP durante los últimos 8 meses de
gobierno y la introducción de restricciones a la desvinculación de miembros del SADP de segundo
nivel jerárquico durante los 6 primeros meses de gobierno (DNSC s/f).

A modo de conclusión, puede afirmarse el servicio civil chileno es uno de los casos en Sudamérica
más permeados por el paradigma de la NGP. Esta influencia, en combinación con la persistencia de
rasgos propios de la burocracia tradicional, termina por dar lugar a un sistema globalmente híbrido.
En efecto, el Estatuto Administrativo consagra una carrera conforme al modelo burocrático y un
sistema de servicio civil casi tan cerrado como el brasileño. No obstante, esto resulta matizado, en
primer lugar, por la elevada preponderancia de las contrataciones transitorias, que terminan por
conformar una suerte de sistema de puesto, paralelo a la carrera formal. Por otra parte, la
instauración del SADP marca el ingreso definitivo de la impronta gerencial al servicio civil chileno,
dado que incorpora elementos tales como la flexibilidad contractual, los compromisos de gestión, el
énfasis en el desempeño. Además, es un sistema típicamente de puesto o abierto. En definitiva, en el
servicio civil de Chile conviven en la actualidad un sistema weberiano cerrado (trabajadores de
planta), un extendido régimen de contrataciones transitorias que dan lugar en la práctica a un
sistema de puesto y el SADP, con un diseño emparentado con el patrón de la NGP y de sistema
abierto.

El servicio civil en Uruguay

La administración pública uruguaya se compone de una Administración Central (Presidencia y 13

Ministerios), Administraciones Departamentales (2° nivel de gobierno) y Administraciones
Municipales (3° nivel de gobierno). Además, existen entes autónomos y servicios descentralizados
de carácter nacional (organismos reguladores, empresas públicas, Universidad de la República, etc.)
y un conjunto de “personas públicas no estatales” (Corporación Nacional para el Desarrollo,
Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria, etc.), sector que ha tenido un importante
desarrollo en las últimas décadas en el marco del proceso de “agencificación” experimentado por el
Estado uruguayo. En lo que respecta a la estructura jerárquica de los organismos que integran la
Administración Central, estos se organizan en torno a “unidades ejecutoras”. Por debajo de ellas se
encuentran las “Divisiones”, luego los “Departamentos” y, por último, las “Secciones” (Ramos,
Scrollini y Solórzano 2012).

Una vez formulada esta breve descripción de la estructura organizacional del Estado uruguayo, es
preciso aclarar que el análisis que proponemos a continuación corresponde a la Administración
Central. En este ámbito, el servicio civil está regulado por el “Estatuto del Funcionario Público de la
Administración Central” (Ley 19121, aprobada en 2013), norma que comprende a quienes prestan
servicios en la órbita del Poder Ejecutivo, con la excepción de colectivos tales como diplomáticos,
militares, policías, etc., quienes suelen contar con regulaciones específicas en la legislación
comparada y, por lo tanto, quedar al margen del universo habitual del servicio civil.

El Estatuto de la Ley 19121 consagra el principio de mérito, el ingreso por concurso, el derecho a la
carrera administrativa y a la “inamovilidad” (es decir, estabilidad) de los funcionarios
“presupuestados” (concepto asimilable al de planta permanente en nuestro contexto).

172La Ley de Nuevo Trato Laboral permitía originalmente nombrar en cargos del SADP a ocupantes transitorios y
provisionales (TyP), quienes podían ejercer la función mientras se llevaba a cabo el concurso público destinado a
proveerlos, pudiendo incluso participar en él. Esta facultad concebida como excepcional terminó por convertirse en un
mecanismo habitual, que facilitaba la remoción de los miembros del SADP y su reemplazo por funcionarios más afines.
En efecto,

… el personal administrativo ingresa a la función pública en el nivel más bajo de los escalafones del
sistema de carrera y divididos por tipo de tareas o calificaciones. Se ingresa por concurso (o sorteo,
cuando no se requieren especiales calificaciones) y luego se asciende también por concurso. (Narbondo
2015: 196).

De acuerdo con lo establecido por el Estatuto, constituyen “vacantes de ingreso”, aquellas ubicadas
en el último nivel del escalafón correspondiente o las de niveles superiores que no hayan podido
completarse a través del régimen de ascenso. Por lo tanto, podemos adelantar que se trata de un
sistema más bien cerrado, con algunos resquicios puntuales de apertura.

Además de los servidores públicos “presupuestados”, el Estatuto contempla a diferentes tipos de

trabajadores “contratados”, a los que distingue entre: en régimen de “provisoriato”, “Personal de
Administración Superior” y “Personal con contrato de trabajo”. Se trata de situaciones muy
disímiles entre sí, a las que nos referiremos a continuación. El “régimen de provisoriato” funciona
como una suerte de período de prueba de 15 meses durante el cual, quienes ocupan por concurso
alguna de las “vacantes de ingreso” que mencionamos previamente, suscriben un contrato que los
vincula con la administración hasta que, transcurrido ese lapso, de mediar una evaluación de
desempeño favorable, se incorporan definitivamente a la administración como “presupuestados”. El
“Personal de Administración Superior” es aquel que se incorpora a la administración por concurso
abierto (se recurre a esta modalidad luego de haber agotado todas las instancias internas de
selección) para ejercer “funciones de administración superior” (una suerte de régimen de alta
dirección al que nos referiremos luego) por espacio de hasta 6 años. Por último, resta referirse al
“personal con contrato de trabajo”. Se trata de la modalidad contractual pensada para satisfacer
necesidades transitorias de personal. Estos contratos pueden suscribirse por plazo de hasta 2 años y
pueden renovarse por idéntico período.

Llegados a este punto, cabe mencionar que, a partir de la década del 90, rigió un congelamiento de
vacantes, instrumentado a través de la prohibición del ingreso de “funcionarios presupuestados”.
Esta disposición estimuló la cobertura de puestos correspondientes a tareas permanentes con
personas contratadas a través de modalidades transitorias, sin derecho a la carrera, lo que contribuyó
a desnaturalizar dichos regímenes. Durante la primera presidencia de Tabaré Vázquez, en 2005, se
restableció el ingreso por concurso y se dispusieron medidas de “regularización” del personal
contratado (Ramos, Scrollini y Solórzano 2012).

El Estatuto de la Ley 19121 introdujo un nuevo sistema escalafonario que venía a simplificar la
estructura de carrera vigente hasta entonces y procuraba incorporar innovaciones tendientes a
promover una mayor movilidad al interior de la carrera. A continuación, esbozamos las
características más salientes de la nueva carrera, de acuerdo con la descripción que proporciona
Narbondo:

Los escalafones operativos son tres: servicios auxiliares y oficios, administrativo y técnico profesional. El
primero se subdivide en dos subtrayectos (servicios auxiliares y oficios); el tercero en tres (calificados en
tecnicatura terciaria, técnico universitario y profesional universitario); el segundo tiene solo un trayecto
(administrativo). Cada escalafón cuenta con seis niveles.

(…) Cada cargo, según el tipo de tarea, se ubica en alguno de los escalafones operativos y según su mayor
o menor complejidad en alguno de los seis niveles de cada escalafón.
 (…) cada cargo tiene un conjunto diferenciado de tareas de equivalente nivel de complejidad y exigencia
de calificación y responsabilidad. Esto permite mayor movilidad horizontal de los funcionarios que
pueden, manteniendo el mismo cargo y grado, cumplir distintas tareas en distintos puestos según las
necesidades de la Administración (2015: 196-197).

Cuadro 1 - Sistema escalafonario (Ley 19121)

Escalafón Subescalafón
Servicios auxiliares
Servicios auxiliares y oficios
Calificado en oficios
Administrativo
Calificado en técnicas terciarias
Técnico y profesional Técnico universitario
Profesional universitario
Fuente: Elaboración propia con base en Ley 19121 y Narbondo (2015)

No obstante, la nueva carrera instaurada por el Estatuto no ha sido implementada hasta el momento,
dado que el personal no ha sido reencasillado. Por lo tanto, rige el régimen escalafonario de la Ley
15809, que comprende los siguientes escalafones: Personal Profesional Universitario, Personal
Técnico, Personal Administrativo, Personal Especializado, Personal de Oficios, Personal de
Servicios Auxiliares, Personal Docente de la Universidad de la República, Personal Docente de la
Administración Nacional de Educación Pública, Personal Docente de Otros Organismos, Personal
Militar, Personal Policial, Personal de Servicio Exterior, Personal Judicial, Personal Político,
Personal Particular de Confianza, Personal no incluido en escalafones anteriores y Personal
Penitenciario.

Tal como adelantamos, el régimen de promoción es propio de un sistema cerrado aunque contempla
algunos rasgos de apertura. La promoción (denominada “ascenso” por el Estatuto) procede por
concurso (de méritos o de oposición y méritos, según corresponda) para ocupar un cargo vacante de
nivel superior. En principio, solo pueden postularse servidores públicos del “inciso” 173
correspondiente con al menos 2 años de antigüedad en el cargo. De no poder completarse la
vacante, la búsqueda se amplía a los miembros del inciso con al menos 1 año de antigüedad. En
caso de no poder cubrir el puesto de esta forma, se convoca a postulantes de toda la Administración
Central y, por último, recién en un cuarto llamado, se recurre a un llamado abierto. Como ya vimos,
quien ingrese desde fuera de la administración pública, lo hará a través del régimen de provisoriato.

En lo que respecta a la gestión del desempeño, se contempla un sistema de evaluación que tiene por
objetivo vincularlo con el progreso en la carrera y las remuneraciones. En efecto, el Estatuto
estipula que las evaluaciones constituyen un insumo, tanto para la elaboración de los puntajes de
méritos en los concursos de ascensos como para establecer la remuneración variable a la que se
haga acreedor el servidor público con buen desempeño. Estas disposiciones son reglamentadas por
el Decreto 170/14 que, a su vez, remite al Decreto 301/96. Esta norma crea un procedimiento de
evaluación anual y premios por desempeño “excelente” y “muy bueno”.

En lo que respecta a la “alta dirección”, Uruguay ha experimentado recientemente con diversos

intentos de reforma de las regulaciones referidas a los miembros de las capas directivas de las
organizaciones públicas. En primer lugar, cabe referirse al régimen de alta dirección consagrado por
el Sistema Integrado de Remuneración y Ocupaciones (SIRO). El SIRO, aprobado por Ley 18172
en 2006, creaba un nuevo sistema de servicio civil que, a su vez, contemplaba un escalafón
directivo específico. Pese a lograr el aval parlamentario, la carrera instaurada por el SIRO nunca fue
implementada (salvo por algunos cargos de “Alta Conducción” que actualmente permanecen con

173En Uruguay se utiliza el término “inciso”, propio del presupuesto, para referirse a los organismos públicos. En este
caso, como se trata del Poder Ejecutivo, remite básicamente a la Presidencia y los Ministerios.
carácter residual), dado que los servidores públicos no fueron reencasillados, y el régimen terminó
por ser derogado. No obstante su débil instrumentación, entendemos que el sistema de ADP
consagrado por el SIRO constituye un antecedente a tener en cuenta (Ramos, Scrollini y Solórzano
2012).

El SIRO creó un “Escalafón de Conducción”, dividido en tres subescalafones: Supervisión,

Conducción y Alta Conducción. El subescalafón de Alta Conducción corresponde a tareas de
dirección de un rango inmediatamente inferior al de los Directores de Unidades Ejecutoras, cuya
designación es política. Por lo tanto, la Alta Conducción representa la cúspide de la carrera
administrativa. Este subescalafón consta de 4 grados adicionales (17, 18, 19 y 20), por encima del
“grado 16”, máximo de la carrera ordinaria. No obstante, es preciso distinguir entre “cargos”
correspondientes al grado 17, para los que se concursa desde cualquier escalafón de la carrera
ordinaria, y “funciones”, correspondientes a los grados 18, 19 y 20, que se asignan por concurso en
el que pueden competir quienes se ubican en el grado 17. Para ingresar al subescalafón de Alta
Conducción se exigía a los postulantes la aprobación de la Maestría en Gestión Pública, dictada por
la Universidad de la República (UDELAR) o título equivalente, validado por la Oficina Nacional
del Servicio Civil (ONSC). La Alta Conducción se constituyó como un sistema básicamente cerrado
aunque con elementos de apertura, por recurrirse al sistema de “tres sobres”. En efecto, en primera
instancia los concursos admitían solo postulantes del inciso en cuestión, luego se permitían
presentaciones de toda la Administración Central y, de persistir desierto, se formulaba un llamado
abierto. En lo que respecta a la asignación de funciones, esta se asimila al SADP chileno en cuanto
a que se exige dedicación exclusiva y se suscribe un compromiso de gestión con impacto en un
porcentaje de la remuneración. No obstante, se registra una importante diferencia entre ambos
sistemas en cuanto a las consecuencias de una evaluación insatisfactoria. Mientras que en el SADP
ello acarrea la pérdida del puesto, en el caso del SIRO, se debe abandonar la función pero se
conserva el cargo de grado 17 a través del cual se ingresó a la Alta Conducción (Ramos, Scrollini y
Solórzano 2012 y Narbondo 2015).

Por último, el Estatuto de la Ley 19121 volvió a innovar en materia de alta dirección al crear un
régimen de “Funciones de Administración Superior” en el que no hay, como en el SIRO, cargos de
conducción de base, sino funciones asignadas por concurso (pueden ser de supervisión, conducción
y alta conducción). Las convocatorias siguen una lógica similar a las anteriormente descriptas, de
régimen, en principio, cerrado, aunque con una secuencia de apertura progresiva, a medida que los
llamados van quedando desiertos. En primer lugar se contempla a postulantes del inciso con al
menos 2 años de antigüedad en un cargo de tercer nivel de jerarquía o superior, luego a integrantes
del inciso con al menos 1 año de antigüedad en un cargo de segundo nivel de jerarquía o superior, a
continuación se procede a considerar a quienes reúnan los requisitos previamente mencionados en
todo el ámbito del Poder Ejecutivo y, por último, se recurre a un concurso abierto con cuyo ganador
se suscribe un contrato de administración superior con las características que ya explicamos
oportunamente. Las funciones son asignadas por un período de 6 años (se puede volver a concursar
una vez concluido el período). Al igual que en el SIRO, se contemplan compromisos de gestión y
las evaluaciones insatisfactorias no implican la salida del sistema de servicio civil. En efecto, ante la
conclusión del período de concurso o una evaluación negativa, se vuelve al cargo del escalafón
operativo en el que se revistaba previamente (Narbondo 2015). Cabe aclarar que, a la fecha de
escribirse este artículo, los concursos para “Funciones de Administración Superior” previstos por el
Estatuto de la Ley 19121 aún no han sido efectuados.

A modo de conclusión, puede afirmarse que el sistema de servicio civil de la Administración

Central de Uruguay se corresponde, de acuerdo con Narbondo (2015), con el paradigma
neo-weberiano y con un tipo de sistema fundamentalmente cerrado, aunque con algunos elementos
de apertura que se presentan como alternativa al fracaso de convocatorias cerradas. En lo que
respecta a la alta dirección, el régimen del Estatuto de la Ley 19121 no es un sistema plenamente
diferenciado del resto de la carrera, como en el caso del SADP chileno, sino más bien un régimen
de asignación de funciones directivas que forma parte del sistema de empleo general, similar al que
tiene lugar en el marco del Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP) argentino, que veremos a
continuación.

El Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP) en Argentina

El sistema de servicio civil federal argentino está regulado por un conjunto de normas entre las que
se destaca la Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional (Ley 25164). A diferencia de
otros ordenamientos nacionales considerados, la Constitución Nacional argentina es más bien
escueta en sus referencias a la regulación del empleo público. Entre sus pocas disposiciones en este
sentido, el texto constitucional consagra el derecho a la estabilidad del empleado público (art. 14
bis) y el principio de idoneidad como criterio rector entre los requisitos admisibles de ingreso (art.
16).

En efecto, la Ley Marco,

… reglamentada por el Decreto 1421/02, junto con el Convenio Colectivo de Trabajo General para la
Administración Pública Nacional (…) y los respectivos convenios sectoriales, constituye el conjunto de
normas que actualmente rigen las relaciones laborales en la administración pública nacional. (INAP 2018:
223).

A tono con lo enunciado previamente cuando nos referimos al caso uruguayo y en consonancia con
el criterio que suele primar en la legislación comparada, el universo del servicio civil nacional,
definido por la Ley Marco en su artículo 3, comprende a quienes prestan servicios en el ámbito del
Poder Ejecutivo (incluyendo los entes descentralizados), con la excepción de grupos tales como
diplomáticos, militares, policías, autoridades superiores, etc. Según la Ley Marco, el ingreso al
servicio civil procede por regímenes de selección que permitan acreditar la idoneidad de los
postulantes (por ejemplo, concurso). Los miembros del servicio civil, en consonancia con el
precepto constitucional, gozan de estabilidad174. No obstante, la Ley Marco contempla en su artículo
9 las contrataciones transitorias para realizar tareas de esa índole 175. El régimen de contrataciones, al
igual que en Chile, se encuentra muy extendido y se ha desvirtuado de su propósito original,
teniendo en cuenta que los vínculos por tiempo determinado (generalmente se pactan por un año)
suelen ser sucesivamente renovados. Por lo tanto, se presenta una situación similar a la descripta en
el caso del país trasandino, con una abultada dotación de empleados transitorios que desarrollan
actividades de carácter permanente176.

El marco legal argentino en materia de empleo público a nivel nacional tiene la particularidad de
conformar un sistema estatutario – convencional, es decir, que combina normas decididas por el
propio Estado en virtud de su imperio con regulaciones surgidas como fruto de la negociación
colectiva entre el Estado empleador y los representantes de los trabajadores 177. En efecto, las
174De modo similar a lo que ocurre en Brasil, pero con un lapso de duración considerablemente más corto, la
estabilidad en el empleo en el servicio civil nacional se adquiere luego de transcurridos 12 meses de prestación de
servicios efectivos, de mediar evaluaciones de desempeño satisfactorias durante dicho período.
175Otras modalidades contractuales transitorias habituales, además de los contratos Ley Marco, son los de servicios
profesionales regulados por el Decreto 1109/17 y los recientemente discontinuados por Decreto 632/18 y 641/18,
Convenios de Asistencia Técnica con Universidades Nacionales.
176Aproximadamente el 35 % de los servidores civiles nacionales son contratados. No obstante, la participación de los
trabajadores contratados varía mucho según de qué escalafón se trate. En el ámbito del Sistema Nacional de Empleo
Público (SINEP), se da una situación de predominio del personal contratado, que abarca al 70 % del escalafón (Fuente:
Pourthé 2018).
177La negociación colectiva en el ámbito de la Administración Pública Nacional (amparada por la ratificación de
Convenios OIT N° 151 sobre la “Protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las
condiciones de empleo en la Administración Pública” y N° 154 sobre “Fomento de la negociación colectiva”) está
regulada por la Ley 24185 y su decreto reglamentario (Decreto 447/93).
disposiciones contenidas en el estatuto de la Ley Marco y su reglamentación son complementadas
por convenios colectivos de carácter general (el Convenio Colectivo de Trabajo General
homologado por Decreto 214/06 comprende a buena parte de los organismos que componen la
Administración Pública Nacional) y sectorial, que contemplan las particularidades de las tareas que
realizan determinados organismos públicos a fin de determinar las características específicas de
cada escalafón (INAP 2018). Entre los convenios sectoriales, el análisis que proponemos a
continuación se centra en el régimen de carrera del Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP).
Esta decisión se funda, por un lado, en su carácter transversal178 y, por el otro, en que se trata del
régimen de carrera más extendido al interior del servicio civil nacional179.

El SINEP consagra como mecanismos de selección para el ingreso a la carrera al concurso de

oposición y antecedentes y al curso-concurso, siendo el más habitual el primero. Como podremos
apreciar a continuación, el sistema de servicio civil del SINEP contempla mayores grados de
apertura que los más típicamente cerrados que vimos anteriormente, por lo que podemos calificarlo
como un “sistema híbrido”. Esta caracterización se funda, en lo que respecta a ingreso, en que
habilita más puntos de acceso al sistema. Es decir que no necesariamente se ingresa a la carrera por
los niveles más bajos del escalafón. En efecto, el SINEP dispone la sustanciación de convocatorias
abiertas para cubrir cargos pertenecientes a los dos niveles inferiores del agrupamiento 180 “general”,
todos los niveles de los agrupamientos “profesional” y “científico – técnico”, el último nivel del
agrupamiento “especializado”, todos los cargos “con función ejecutiva” (alta dirección) y todos los
cargos correspondientes a convocatorias “generales” desiertas. El resto de los cargos deben cubrirse
por convocatoria “general” (incluye al personal comprendido en el convenio sectorial, ya sea
permanente o transitorio)181 (Decreto 2098/08).

El sistema de carrera del SINEP se conforma en torno a agrupamientos, niveles, grados y tramos,
conformando la estructura representada en el Cuadro 2. El escalafón comprende los 4
agrupamientos ya mencionados, 6 niveles de la “A” a la “F” (siendo el “A” el de mayor jerarquía),
10 grados y 3 “tramos”: general, intermedio y avanzado. Mientras que el nivel denota el grado de
complejidad y responsabilidad asociado al puesto en cuestión, el grado y tramo remiten a la
permanencia, capacitación y desempeño demostrados en el mismo (Decreto 2098/08).

La caracterización de la estructura del escalafón SINEP nos remite a la descripción de su régimen

de promoción. En el marco del SINEP, la promoción se descompone en dos dimensiones: vertical
(de un nivel a otro) y horizontal (de un grado a otro, dentro del mismo nivel). La promoción vertical
procede por concurso y, como vimos, suele someter a los aspirantes a instancias de competencia
abierta. A su vez, en consonancia con el mayor grado relativo de apertura del sistema, no es preciso
revistar en niveles inmediatamente inferiores al que se aspira promover, en la medida que se cumpla
con los requisitos mínimos exigidos por el mismo (INAP 2018).

178Comprende a la mayor parte de las tareas que lleva a cabo el Estado, por lo que encontramos personal encuadrado
en el mismo en todos los ministerios y buena parte de organismos descentralizados.
179El SINEP comprende al 35 % de los servidores civiles nacionales (Fuente: Pourthé 2018).
180Los agrupamientos engloban a aquellos puestos que comportan tareas o funciones de naturaleza similar.
181Este tipo de convocatorias puede abarcar también hasta el 30 % de los cargos (que no correspondan a funciones
ejecutivas) cuya cobertura corresponde a una convocatoria abierta.
 Cuadro 2 - Estructura del Escalafón SINEP
Agrupamient
Nivel Cantidad de grados Tramo
o
B
C
General D General
E
F
A
B
Profesional
C 10 Intermedio
D
A
Científico B
Técnico C
D Avanzado
A
Especializado
B
Fuente: INAP (2018)

Por otra parte, la promoción horizontal remite al concepto de “antigüedad calificada”, que vincula el
progreso en la carrera no solo con el paso del tiempo sino también con la capacitación permanente y
el desempeño satisfactorio. En efecto, para acceder a un grado superior, con su correspondiente
contrapartida salarial, es preciso certificar una determinada cantidad de “créditos” de capacitación y
alcanzar evaluaciones de desempeño positivas. En cuanto al “tramo”, también comporta un
adicional remunerativo asociado a la demostración de mayor capacitación en las tareas vinculadas
al puesto de trabajo. Para acceder a un tramo superior es necesario aprobar una actividad de
capacitación especial o certificar competencias laborales específicas. En función de las
características esbozadas, puede afirmarse que, en ambos casos, se trata de esquemas ligados a las
cada vez más extendidas políticas de “pago por desempeño” (INAP 2018).

En cuanto a la capacitación de los servidores públicos, como vimos, esta se vincula estrechamente
con las posibilidades de promoción horizontal. De acuerdo al nivel y tramo al que pertenezcan, los
agentes que aspiren a promover de grado deben realizar actividades de capacitación que comporten
una determinada cantidad de horas de cursada. Estas actividades pueden enmarcarse en la oferta de
capacitación oficial - contemplada en los planes anuales de capacitación elaborados por los
diferentes organismos de la Administración Pública Nacional (APN), en función de las pautas
establecidas por el Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP), órgano rector de
Sistema Nacional de Capacitación – o tratarse de instancias de capacitación realizadas a título
personal, sometidas a validación por parte del INAP (Ley 20.173, Decreto 214/06 y Decreto
2098/08).

En lo que respecta al sistema de gestión del desempeño en el marco del SINEP, se contemplan
evaluaciones anuales con 4 calificaciones posibles: destacado, bueno, regular y deficiente. La
responsabilidad de calificar a los agentes a su cargo recae en primera instancia en el superior
inmediato, que elabora una “precalificación”, que debe ser supervisada y eventualmente ratificada
por un superior con rango de, por lo menos, Director Nacional o cargo equivalente, quien decide la
calificación definitiva. Se prevén instancias de recuperación de calificaciones por debajo del nivel
pretendido y los agentes tienen la posibilidad de recurrir por disconformidad con la calificación
asignada. Como ya adelantamos, las evaluaciones de desempeño impactan en las posibilidades de
desarrollo de la carrera, a la manera de “premios y castigos”. Por un lado, se requieren 3
calificaciones buenas o 2 destacadas para promover de grado. Mientras que, de acuerdo a la Ley
Marco, la obtención de calificaciones deficientes durante 3 años consecutivos o 4 alternados durante
los últimos 10 años, habiendo contado con oportunidades de capacitación orientadas a la
recuperación de la evaluación, es causal de cesantía (Ley 25.164 y Decreto 2098/08).

En el caso argentino, al referirnos a la alta dirección en el servicio civil federal, debemos mencionar
los dos regímenes de ADP actualmente vigentes, el Cuerpo de Administradores Gubernamentales
(CAG) y el de cargos “con función ejecutiva” que funciona en el marco del SINEP. El CAG, creado
durante el gobierno Alfonsín por Decreto 3687/84 (luego reemplazado por el Decreto 2098/87), fue
concebido como un cuerpo gerencial de elite, inspirado en la experiencia de la École Nationale
d’Administration (ENA) francesa. Se ingresaba al CAG en virtud de la aprobación de un curso de
ingreso de al menos 2 años de duración, período durante el cual los postulantes eran remunerados y
se les exigía dedicación exclusiva. Los miembros del CAG gozaban de estabilidad (ingresaban a la
planta permanente de la por entonces Secretaría de la Función Pública) pero no debían permanecer
de manera prolongada en idéntico organismo. En efecto, el régimen imponía un fuerte énfasis en la
movilidad de sus integrantes, quienes debían rotar de un organismo a otro (no se permitía
permanecer en el mismo destino por más de 3 años). El proyecto del CAG fue discontinuado en la
década del 90. Luego de una serie de convocatorias de ingreso, estas dejaron de llevarse a cabo, la
última de ellas tuvo lugar en 1993. Ante la falta de nuevas incorporaciones, su dotación se redujo
paulatinamente, producto de jubilaciones, fallecimientos y el retiro voluntario del año 2000. A su
vez, perdió influencia producto de la falta de respaldo político. En consecuencia, el CAG tiene
actualmente un carácter más bien residual (INAP 2018).

En el marco del SINEP182, rige un régimen de funciones ejecutivas asociadas a un cargo base. Los
cargos con función ejecutiva se clasifican en cuatro niveles: Nivel I (Dirección Nacional), Nivel II
(Dirección de Primera Apertura), Nivel III (Dirección de Segunda Apertura) y Nivel IV
(Coordinación General, Regional o Temática). Como ya mencionamos, para acceder a un cargo con
función ejecutiva es preciso someterse a una instancia competitiva de concurso abierto. El sistema
introduce un elemento de discrecionalidad al momento de proceder a designar en un cargo con
función ejecutiva, dado que faculta a la autoridad con potestad para llevar a cabo el nombramiento a
seleccionar al postulante de su preferencia entre los 3 mejor calificados como producto del proceso
de selección. Quienes acceden a un cargo con función ejecutiva en el marco del SINEP gozan de
estabilidad funcional por 5 años. Una vez concluido ese lapso, permanecen en la carrera, ya sin
funciones ejecutivas, dado que cuentan con estabilidad en el empleo en el cargo de base (INAP
2018).

En función de las características descriptas, podemos concluir que el servicio civil federal argentino
se enmarca en el paradigma administrativo neo-weberiano, dado que se trata de un régimen
esencialmente burocrático, con elementos como el énfasis en el desempeño, que lo emparentan con
el ENW. En lo que respecta a la clasificación por tipos de sistema, el SINEP puede ser catalogado
como “híbrido”, ya que combina atributos propios del sistema de carrera con importantes grados de
apertura. En efecto, el régimen es más abierto que en todos los casos nacionales previamente
considerados, dado que existen varios puntos de acceso a la carrera (que corresponden a distintas
etapas de la misma) y las promociones no necesariamente se limitan al nivel inmediatamente

182Un régimen de cargos con función ejecutiva similar al del SINEP rigió desde la década del 90 como parte del
Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA), aprobado por Decreto 993/91.
superior. Además, estas suelen requerir someterse a una competencia abierta. No obstante la
caracterización del servicio civil federal argentino que acabamos de formular, esta debe contemplar
a su vez que, al igual que en el caso chileno, dada la elevada preponderancia de las contrataciones
transitorias, la carrera formal convive con una especie de sistema de empleo paralelo.

En lo que respecta a la ADP, el SINEP consagra un sistema de funciones ejecutivas concursables,

asociadas a un cargo base, que no se encuentra escindido del resto de la carrera pública. Estas
características resultan en buena medida asimilables a elementos presentes en la reglamentación
uruguaya. Sin embargo, el régimen directivo del SINEP admite grados de apertura notablemente
mayores, que lo emparentan en este punto con el sistema chileno. No obstante, estas reflexiones
devienen poco relevantes al constatar la débil implementación del régimen del ADP del SINEP. En
efecto, en la práctica, los puestos directivos suelen ser cubiertos de manera discrecional. Se recurre
a designaciones transitorias por 180 días, sucesivamente prorrogadas, con el argumento de cubrir
provisoriamente las vacantes hasta la sustanciación de los correspondientes concursos. Por lo tanto,
se configura un sistema de hecho de cargos de confianza política, más vinculado a la experiencia del
DAS brasileño, aunque con el agravante de no estar formalizado, ni garantizar, en consecuencia,
salvaguardias tales como un porcentaje mínimo de funcionarios concursados.

Cabe destacar que, recientemente se ha actualizado la normativa referida al régimen de selección de

directivos públicos (Resolución SEP 82/17 “Régimen de selección para cargos con función
ejecutiva ADP”) y se ha dado un renovado impulso a la convocatoria de concursos de ADP. Al cabo
de un período más prolongado, podremos evaluar los alcances de esta iniciativa y su continuidad en
el tiempo.

Reflexiones finales

Luego de este breve recorrido por algunas experiencias sudamericanas de sistemas de servicio civil,
podemos marcar como rasgos más salientes, por un lado, la prevalencia de regímenes más cercanos
al paradigma neo-weberiano, en contraposición a esto último, la perceptible influencia de la NGP al
momento de diseñar regulaciones específicas de ADP y, por último, la permeabilidad de los
sistemas a la práctica de las contrataciones transitorias, como lo demuestran fundamentalmente los
casos de Argentina y Chile.

A la luz de la comparación internacional, el SINEP argentino surge como un “sistema híbrido” que
presenta, en términos generales, mayores grados de apertura que el resto de los regímenes
considerados. Entendemos que se trata de un atributo valorable, dado que combina la perspectiva
del desarrollo de una carrera con posibilidades de acceso (sobre todo tratándose de profesionales) en
diferentes etapas de la misma e introduce un mayor nivel de competitividad.

En lo que respecta a la alta dirección, nuestro sistema busca articular los principios de mérito y
confianza, al prescribir un mecanismo de reclutamiento basado en concursos abiertos y otorgar un
margen de discrecionalidad política acotada en la selección definitiva del postulante. Consideramos
que se trata de un esquema adecuado, al menos en nuestro caso, dado que, al brindar más
oportunidades de permanencia en la carrera y propender a una menor rotación de los directivos
públicos, contribuye a garantizar la preservación de la memoria institucional de las organizaciones y
una mayor consistencia intertemporal de las políticas públicas, acaso uno de los déficits más
importantes del Estado Nacional argentino.

En función de los comentarios precedentes, los desafíos primordiales parecen tener que ver con la
implementación efectiva del sistema de carrera vigente, más allá de eventuales mejoras que puedan
buscar formularse. En efecto, el abuso en las contrataciones transitorias y el escaso porcentaje de
directivos públicos concursados constituyen los principales obstáculos a superar. En este sentido, en
lo que respecta a la alta dirección, el reciente proceso de actualización normativa y el renovado
impulso de los concursos constituyen una buena base para seguir avanzando por esta senda.

Fuentes

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Tensiones en el sistema científico-tecnológico: la evaluación diagnóstica disciplinar como
instrumento de políticas en el CONICET (1).

Leff, Laura Alejandra1, Szpeiner, Alfonsina2 y Jeppesen, Cynthia Verónica3

1
Gerencia de Desarrollo Científico y Tecnológico, CONICET. E-mail: laleff@conicet.gov.ar
2
Gerencia de Evaluación y Planificación, CONICET. E-mail: aszpeiner@conicet.gov.ar
2
Gerencia de Evaluación y Planificación, CONICET.E-mail: cjeppesen@conicet.gov.ar

AREA TEMATICA 3: Estado, Administración y Políticas Públicas.

Resumen

Un tema de amplia discusión en políticas públicas, en particular en ciencia y tecnología, es el

establecimiento de prioridades para la asignación de recursos. En el sistema científico-tecnológico,
los mismos investigadores otorgan legitimidad a sus actividades a través de la evaluación por pares.
De este modo, existe una autorregulación de la comunidad que en ocasiones, principalmente ante la
limitante en los recursos financieros, colisiona con la definición institucional de prioridades, y
provoca tensiones entre las instituciones de ciencia y tecnología y la comunidad científica. En el
marco del proceso de planificación estratégica que se está llevando a cabo en el Concejo Nacional
de Ciencia y Tecnología (CONICET), el reciente lanzamiento del proyecto "Redes Disciplinares"
apunta a reducir estas tensiones. En esta ponencia se desarrollan los principales avances y desafíos
que surgen de la reciente implementación de este proyecto cuyos principales objetivos son 1)
brindar un espacio de análisis, consenso y autoevaluación crítica para cada comunidad científica
disciplinar y 2) generar un documento diagnóstico “marco” que refleje la situación, en términos de
fortalezas y debilidades, de cada disciplina científica representada en el CONICET que sirva a la
institución a determinar prioridades en forma consensuada con la comunidad científica.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

➢ Este trabajo es una elaboración de un grupo de profesionales. Las opiniones aquí vertidas no
tienen carácter oficial alguno.

✓ Introducción

De la misma manera que para otras políticas públicas, la gestión de la ciencia y la tecnología ha
atravesado una transformación profunda en los últimos 30 años, en Argentina y en el mundo.
Tradicionalmente, las agencias y ministerios dedicados a la promoción y ejecución del quehacer
científico y académico gestionaban el financiamiento de las actividades a partir de la calidad
intrínseca de proyectos y productos.
En este esquema tradicional, las variables rectoras para la toma de decisiones eran
fundamentalmente la calidad aceptada por el consenso de las comunidades científicas. Estos
consensos eran y siguen siendo de alcance internacional y se refieren a la modalidad de trabajo
(proyectos de investigación), la formación de discípulos (becarios e investigadores jóvenes) y el
aporte realizado para el progreso de la disciplina.

Actualmente, existe un consenso a nivel internacional respecto de que las políticas de ciencia y
tecnología deben combinar, además, otros elementos tales como la vinculación con el medio
socio – productivo, la pertinencia y la relevancia para las disciplinas, y la articulación con otras
instituciones, a nivel regional y nacional. En sentido amplio, las políticas de Ciencia y
Tecnología deben estar justificadas y rendir cuentas pues se financian con el aporte de los
contribuyentes del país.

En el caso particular del CONICET, esta discusión cobró mayor relevancia con el crecimiento
del plantel de investigadores y becarios de los últimos 15 años y los lineamientos establecidos
en el Plan Argentina 2020 elaborado a partir de un análisis realizado por el MINCyT:

“Formulado con una modalidad “de abajo hacia arriba”, en base a una metodología de
planificación participativa que incluye el involucramiento de actores públicos y privados
desde el inicio mismo del proceso de definición de las líneas de trabajo y que asigna un
énfasis especial a la construcción colectiva de las opciones programáticas y de política
pública y, por ende, favoreciendo la apropiación del Plan por aquellos que son sus
destinatarios directos” (MINCyT, 2013, p.26).

Este plan enfatiza la necesidad de focalizar y orientar los financiamientos hacia temas
considerados estratégicos y hacia el fortalecimiento de núcleos socio-productivos de alto
impacto económico y social, con fuerte enfásis en lo territorial . Se entiende que en la discusión
de una política pública como la referida a la Ciencia y Técnica, además de la calidad académica
se suma la pertinencia de la inversión del Estado, apuntando a la mejora de la calidad de vida de
la población, en un marco de desarrollo sustentable.

En este contexto, las autoridades del CONICET resolvieron avanzar en la formulación de un

Plan Estratégico Institucional. Uno de los puntos de la discusión se centra en la necesidad de
contar con información experta para la toma de decisiones, sobre todo en el caso de
implementación de políticas que orienten el desarrollo de la investigación. En este ámbito de
política pública, la vastedad de las disciplinas y de las diversas especialidades hace que esta
tarea sea compleja, pues no solo se trata de tener un diagnóstico per-se de la situación de las
disciplinas del CONICET sino también ponderar cómo se está desarrollando la frontera del
conocimiento a nivel internacional.

Por lo tanto, una de las líneas de trabajo que se derivan de este Plan es la necesidad de contar
con información y un marco de análisis sobre el estado de desarrollo de las diversas disciplinas
 que se desarrollan en la institución. El sentido de este proyecto es fundamentar las decisiones de
financiamiento a través de una metodología validada y homogénea, a diferencia de otras
iniciativas del pasado (SECyT, 1999).

Este trabajo profundiza sobre esta cuestión y analiza la metodología utilizada en una prueba
piloto para realizar un diagnóstico que nos proporcione información sobre cuáles son las
fortalezas en investigación y desarrollo del CONICET, los principales problemas y las
oportunidades de desarrollo.

✓ El proyecto “Redes disciplinares”

El CONICET, organismo dedicado a la promoción de la investigación científica y tecnológica de

Argentina, que promueve y ejecuta actividades en todo el país, aprobó el proyecto Redes
Disciplinares en Octubre de 2017183. El mismo responde a la necesidad de disponer de información
actualizada y relevante para alcanzar los siguientes objetivos:

 Efectuar un diagnóstico de las disciplinas con el fin de establecer su “estado del arte” e
identificar líneas de investigación claves y de vacancia en la institución.
 Realizar recomendaciones sobre acciones a tomar en función de los avances en sus
investigaciones y nuevas tendencias o ideas.
 Detectar posibilidades de trabajo conjunto y proponer líneas de acción para integrar la
investigación y generar sinergia entre institutos e investigadores de la misma disciplina.
 Brindar insumos a CONICET para la toma de decisiones de las autoridades.

El proyecto “Redes Disciplinares”, que comenzó en 2017, es una iniciativa elaborada

conjuntamente por parte de los equipos técnicos de dos gerencias, la Gerencia de Evaluación y
Planificación y la Gerencia de Desarrollo Científico y Tecnológico.

La propuesta inicial fue revisada y validada por un comité de expertos interdisciplinarios. El campo
de aplicación del proyecto abarca la totalidad de las disciplinas. Actualmente se encuentra en una
fase piloto y su implementación se realiza en tres disciplinas: geología, informática y veterinaria.

✓ El abordaje metodológico de las redes disciplinares

La propuesta técnica consiste en un abordaje multidimensional que, identifique las dimensiones y

183Resolución de Directorio de CONICET Nro. 3227/17.
las problematice, buscando alcanzar un diagnóstico de las fortalezas, oportunidades, debilidades y
amenazas (FODA) de las disciplinas en el CONICET. Para ello, se elabora una selección de
indicadores cuanti-cualitativos, en base a los sistemas de información de datos generados por
Conicet. Estos indicadores previstos y los nuevos que surjan en función de la interacción entre el
grupo conformado por la Red serán puestos a disposición de los expertos que participen de las redes
disciplinares como material de apoyo en su análisis. La información se complementa con
documentos sobre metodología de análisis FODA y otros documentos disponibles y de pertinencia
para el análisis de la disciplina.

Esta propuesta fue consensuada y validada por un grupo de expertos pertenecientes a diversas
disciplinas y áreas de conocimiento. Buscando que las necesidades de las variadas disciplinas
estuviesen representadas, el grupo se conformó por expertos de las siguientes disciplinas: ciencias
químicas, sociología, ciencias de la atmósfera, biología, geología, tecnología en alimentos, derecho
y veterinaria.

Las funciones de los expertos convocados fueron:

 Analizar y validar la factibilidad de la propuesta metodológica para implementación de las

redes de expertos elaborada por el equipo técnico de las gerencias.
 Proponer un abordaje para lograr una mirada integral de las disciplinas y de sus
sub-disciplinas de modo de contemplar sus propias particularidades.
 Analizar y validar los insumos propuestos como material de apoyo al análisis disciplinar
experto.

✓ El diagnostico disciplinar

Como resultado de estas dos etapas, se acordó realizar un análisis de las fortalezas, oportunidades,
debilidades y amenazas (FODA), con particular énfasis en las fortalezas y debilidades (ambiente
endógeno a la disciplina), y se identificaron las siguientes dimensiones de análisis.

Dimensiones de análisis:

 Desarrollo científico y tecnológico: En esta dimensión se propuso analizar las

características del Personal científico-tecnológico de la institución que trabaja en la
disciplina (investigadores y personal de apoyo), de sus Becarios, de los recursos económicos
y financieros de la investigación, del equipamiento, colecciones e infraestructura disponibles
para el uso de la disciplina; la Producción científica (en términos de publicaciones
científicas, particularmente artículos en revistas), la adecuación del sistema de evaluación a
la disciplina así como el estado actual del desarrollo de las líneas de investigación
 principalmente en relación al estado actual de las líneas de investigación “históricas” y de
aquellas consideradas de “frontera” (y en lo posible ponderarlas pero principalmente
enfocado a detectar líneas que podrían ser consideradas clave y/o de vacancia para el
desarrollo de la disciplina en el CONICET.

 Gestión abierta de la información: En esta dimensión se propuso analizar el grado de

avance de la disciplina en términos del depósito, preservación y uso de la información
producida (publicaciones y datos primarios) y /o recolectada por investigadores, becarios y/o
personal de apoyo del CONICET en repositorios. En este contexto es importante destacar
que en el marco del cumplimiento de la Ley Nacional 26.889 de Creación de Repositorios
Digitales Institucionales de Acceso Abierto se crea CONICET Digital con el objetivo de
reunir, registrar, divulgar, preservar y dar acceso público a la producción
científico-tecnológica realizada por investigadores, becarios y demás personal de
CONICET.

 Vinculación con el medio social, económico, ambiental y cultural: En esta dimensión se

propuso analizar no sólo las actividades desarrolladas por la disciplina en términos de su
Vinculación y transferencia con el sector público, privado y el tercer sector sino también las
características de la disciplina en cuanto al desarrollo del conocimiento y la accesibilidad a
la protección de la propiedad intelectual.

 Articulación: En esta dimensión el análisis que se propuso se centró en cómo se desarrolla

la articulación de la investigación en la disciplina entre CONICET con universidades y
organismos nacionales y provinciales de CyT, las características de la interacción entre
centros y/o grupos de investigación con líneas de investigación afines, la articulación de la
política de CONICET con la política de CyT nacional o con los gobiernos nacionales,
provinciales y locales así como la disciplina logra su Inserción internacional (incluyendo
cooperación científica.)

 Divulgación de la disciplina. En esta dimensión se propuso analizar el nivel de desarrollo

de las actividades y de los productos de divulgación en la disciplina. Como productos de
divulgación se entiende la producción de libros de interés general (ej. colección ciencia que
ladra), de documentales u otros productos audiovisuales.

Dentro de las dimensiones el diseño del proyecto contempló la necesidad de un análisis integral de
cada disciplina que contemple desde la investigación denominada “básica” a la
“aplicada-tecnológica”. Asimismo, también se contempló la necesidad de mantener una mirada
global de la disciplina ya que si no se perdería el análisis agrupado de la misma y resultaría difícil
observar y comparar qué sucede en el interior de la disciplina.

Así mismo, se planteó desde el inicio un gran desafío: ¿A que llamamos disciplina? Esto no es un
tema resuelto en la literatura y la concepción varía entre grandes áreas de conocimiento. A los
efectos de viabilizar el proyecto, de decidió comenzar a trabajar a partir de la manera en que las
disciplinas se organizan en CONICET para su evaluación. Por lo tanto, el primer abordaje consistió
en partir de la forma en que actualmente se estructuran las comisiones evaluadoras en la institución,
aun cuando en muchos casos éstas no reflejan las disciplinas académicas ni nomenclaturas
internacionales (i.e. Manual de Frascati del OCDE).

Como se ha mencionado, la implementación del proyecto se llevó a cabo a partir de la

conformación de comisiones de expertos agrupados por disciplina (Red Disciplinar). Estas
comisiones están integradas por un número reducido de especialistas de reconocida trayectoria,
equivalente o superior a la Clase Investigador Independiente. Sobre esta base, la selección de los
miembros de las redes obedeció garantizar una mínima representatividad de la mayor parte de las
sub-disciplinas, una distribución lo más federal posible, y equidad de género. Asimismo, se
consideró deseable que los investigadores convocados sean referentes de su disciplina y posean una
mirada más allá de su propia experiencia por lo que se valoró a aquellos que ejercieran cargo de
directores de institutos o de regionales (Centros Científicos Tecnológicos) del CONICET.

Además del análisis disciplinar en las dimensiones ya mencionadas, el proyecto prevé que cada red
de expertos delimite la población de investigadores a las que representa la red en base a insumos
provistos por los equipos técnicos184. Sobre esta población delimitada se realizará, luego de
obtenidos los FODA por los expertos de la red, una encuesta para evaluar el grado de
acuerdo/desacuerdo con las principales conclusiones del análisis. Se propone ampliar la población
de la encuesta a becarios posdoctorales. Se espera los resultados de la encuesta permitan establecer
prioridades consensuadas con la comunidad sobre las distintas recomendaciones de las redes.

184De acuerdo a lo analizado hasta el momento existen investigadores que por su tema de investigación reportan a una
comisión evaluadora que no es estrictamente la que se relaciona con su disciplina de grado.
La figura 1 ilustra las distintas etapas del proyecto de redes disciplinares, actualmente en marcha.

Figura 1. Etapas del proyecto Redes Disciplinares

✓ La implementación de las primeras Redes Piloto

A Julio de 2018, se han llevado a cabo en las tres redes piloto puestas en marcha (geología,
informática y veterinaria), un promedio de 3 reuniones de 3 días de trabajo para cada red. Aunque
no fue previsto (salvo Geología185), en todos los casos se consideró crítico partir de una revisión
exhaustiva del conjunto de investigadores pertenecientes a la disciplina, lo que en otras palabras
obedeció a la necesidad de conocer y de categorizar a los investigadores en términos disciplinares
de una manera que les es propia a cada disciplina y no la habitualmente utilizada en la gestión de la
evaluación. En varios casos, esta reclasificación se basó en categorías disciplinares no sólo de uso
común en la disciplina sino también de relevancia nacional y/o internacional para la disciplina
especifica.

Esta nueva categorización de la población de investigadores, permitió a los investigadores no sólo

apropiarse del análisis disciplinar sino ahondar en cuestiones de representatividad subdisciplinar y
abrir la discusión a la necesidad de reforzar áreas que se consideraron de vacancia o estratégicas
para el país.

Luego de estos primeros pasos, la dinámica de las reuniones retornó al abordaje propuesto y la
dinámica de cada reunión siguió un patrón que en síntesis es mostrado en la FIGURA 2.

185Geología está incluida en la división disciplinar correspondiente a ciencias de la tierra del mar y de la atmósfera.
Figura 2: Dinámica de cada día de trabajo en una red disciplinar

6) Algunas reflexiones finales

La dinámica propuesta en este proyecto incluyó la recopilación de la información disponible en la

institución para realizar un diagnóstico del estado de las disciplinas y, a partir de allí, la apertura a
una consulta amplia a los investigadores, en tanto son expertos capaces de enriquecer los contenidos
y perfeccionar el análisis. Como señalamos, un objetivo central de este mecanismo es el de permitir
la participación de todo el colectivo de científicos, a partir de la formulación de una encuesta que
busca la legitimidad de la comunidad científica en su conjunto.

En este sentido, cabe destacar el alto compromiso por parte de los miembros de las redes
disciplinares, quienes tienen una actitud proactiva y continúan identificando nuevas aristas en pos
de generar acuerdos para avanzar en el diagnóstico de la disciplina y en generar sinergias entre
grupos de investigación de una misma disciplina. En los primeros borradores podemos observar una
gran profundidad de análisis y el esbozo de recomendaciones de políticas y de instrumentos
puntuales.
El desarrollo de un trabajo de este tipo ha sido un desafío para la gestión pues el esquema de trabajo
se basa en el abordaje de información de manera transversal. Su generación involucra
necesariamente a las áreas encargadas de gerenciar los aspectos sustantivos para la vida académica
de una institución como CONICET. Por un lado, resulta fundamental el acceso a la información
relativa a los recursos humanos, el financiamiento de proyectos de investigación y de equipamiento,
y la infraestructura disponible para el uso por parte de la disciplina. Este aspecto presenta en
ocasiones limitaciones en cuanto a la pertinencia, oportunidad, relevancia y calidad de la
información obtenida.

Por ello, uno de los resultados que se suma a esta experiencia piloto son las orientaciones y las
recomendaciones relativos a los sistemas de relevamiento de la información: el dialogo con los
investigadores expertos genera un nivel de discusión que resulta muy útil para mejorar los procesos
y criterios vinculados con la gestión y producción de la información sobre la disciplina.

Por otro lado, a lo largo de la implementación de la experiencia piloto han surgido sugerencias que,
consideramos, van a facilitar la aplicación de la metodología a otras disciplinas. Teniendo en cuenta
la cantidad de disciplinas que aborda el CONICET, uno de los puntos que se deberá ponderar es de
qué manera es posible realizar un diagnóstico sobre el universo que nos ocupa en un lapso de
tiempo razonable de manera de disponer de información de calidad para la toma de decisiones.

Finalmente, es importante tener en cuenta que, antes de pasar a la aplicación de esta metodología de
diagnóstico a todas las disciplinas, se contará con una evaluación de la misma y se realizarán los
ajustes pertinentes. El objetivo final es contar con un diagnóstico de cada una de las disciplinas, con
todas sus complejidades, pero a partir de un enfoque común. Entendemos que, a diferencia de otros
emprendimientos de este tipo en el pasado, la aplicación de una misma metodología garantizará la
aplicación uniforme de criterios en la elaboración de diagnósticos que van a ser clave para la toma
de decisiones.
Bibliografía

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Szpeiner, A y Jeppesen, C. (2013). Políticas de Federalización en Ciencia y Tecnología: Avances en

el CONICET. 7mo Congreso Argentino de la Administración pública. Mendoza, Argentina
Mesa: "Expertos en Gestión Pública de la provincia de Buenos Aires. Experiencias de
colaboración para la mejora organizacional"

Experiencia de prácticas restaurativas y participación ciudadana en el tratamiento

intracarcelario. “Reparar para no repetir”

Andrés López, andreslopezbatalla@yahoo.com.ar, abogado, auxiliar letrado, defensor ad hoc

Defensoría Descentralizada de Malvinas Argentinas, Departamento Judicial de San Martín.
Javier Bernabe Chirinos, chirinosjavier@yahoo.com.ar, abogado, Defensor Oficial, Defensoría
Descentralizada de Malvinas Argentinas, Departamento Judicial de San Martín.

Área temática 17. Estudios de Administración Pública.

Resumen
En esta ponencia se expone una experiencia innovadora que se sustenta en el Programa de Justicia
Restaurativa, que propone una reflexión profunda sobre las prácticas en el ámbito penal con el fin
de transformarlas, en beneficio de las partes involucradas y perjudicadas directamente en el proceso
penal. El objetivo de esta búsqueda, consideramos que contribuirá para restaurar cierta paz social, y
brindar herramientas para un mejor servicio de justicia.
Se presenta cómo surgió esta experiencia, sus antecedentes normativos, los objetivos que nos pro-
ponemos, cómo lo llevamos a cabo y se expone su desarrollo enunciando los contenidos de los dis-
tintos encuentros. Asimismo, resaltamos la participación en las reuniones de representantes de insti-
tuciones públicas y privadas, asociaciones civiles de víctimas de delito y profesionales particulares
de distintas disciplinas, como método de formación ciudadana y fortalecimiento de los vínculos in-
terpersonales positivos.
Por último, explicamos el proceso de evaluación que se realiza a partir de la asistencia de las Exper-
tas en Gestión Pública y del proceso de capacitación que estamos llevando a cabo a fin de fortalecer
el Programa.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”
Experiencia de prácticas restaurativas y participación ciudadana en el tratamiento
intracarcelario. “Reparar para no repetir”

Introducción
En esta ponencia se expone una herramienta de abordaje interpersonal: Conversatorios de justicia
restaurativa, dentro del medio carcelario que pone énfasis en el binomio educación-reparación, para
potenciar la reintegración social de las personas privadas de su libertad. Se presenta cómo surgió
esta experiencia, sus antecedentes normativos, los objetivos que nos proponemos, cómo lo llevamos
a cabo y se expone su desarrollo enunciado los contenidos de los distintos encuentros. Asimismo,
resaltamos la participación en las reuniones de representantes de instituciones públicas y privadas,
asociaciones civiles de víctimas de delito y profesionales particulares de distintas disciplinas, como
método de formación ciudadana y fortalecimiento de los vínculos interpersonales positivos.
Por último, explicamos el proceso de evaluación que se realiza a partir de la asistencia de las Exper-
tas en Gestión Pública y del proceso de capacitación que estamos llevando a cabo a fin de fortalecer
el Programa.

¿Cómo surge la experiencia?

El sistema tal cual hoy se concibe no da para más. Cárceles colapsadas, con mayor superpoblación y
menores oportunidades, cada vez menos acceso a derechos básicos fundamentales (salud,
educación, ni hablar de recreación y mucho menos introspección), escasez de personal,
infraestructura edilicia deficiente, falta de entrenamiento del personal penitenciario, baja
autoestima, ausencia de vocación (muchos de los últimos ingresos al Servicio Penitenciario
Bonaerense fue a partir de lograr una salida laboral), baja calidad de los espacios de formación
penitenciaria, falta de compromiso de los operadores judiciales, insuficiente o mal administrado
presupuesto, son algunas de las características del actual sistema de justicia y del sistema
penitenciario.
A partir de la lectura y de haber participado en convenciones, seminarios y charlas y sobre todo de
la práctica en el territorio, advertimos algunas consideraciones básicas de lo que produce y puede
producir la justicia restaurativa en el contexto de encierro. Una clara postura, casi unánime, es
aquella que coincide con la voz de que algo debemos modificar para que la situación de la
delincuencia actual se reduzca, desde nuestra mirada creemos, que la justicia o prácticas o acciones
restaurativas son las que nos van a permitir reducir los alarmantes índices de la creciente violencia,
de reiterancia y reincidencia de acciones que convergen en delitos.
Fue así que comenzamos a pensar en generar la posibilidad de crear nuevas oportunidades desde
nuestro lugar como magistrados y funcionarios del Poder Judicial. Porque creemos en la posibilidad
de hacer mucho más que firmar oficios o peticionar instrucciones suplementarias o simplemente ser
operadores de la Justicia, allí surge la propuesta de justicia restaurativa, de la mano de su creadora
la Dra. María del Carmen Rodríguez Melluso. Resignificando los espacios, a las personas y nuestro
trabajo.

Marco normativo y conceptual

El artículo 18° de la Constitución Nacional, establece al final de su párrafo que “...las cárceles de la
Nación serán sanas y limpias, para seguridad y no para castigo de los reos detenidos en ellas, y toda
medida que a pretexto de precaución conduzca a mortificarlos más allá de lo que aquella exija, hará
responsable al juez que la autorice”. En sintonía, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, que goza de supremacía constitucional por el artículo 75° inciso 22 CN, establece en su
artículo 10° punto 3° que “El régimen penitenciario consistirá en un tratamiento cuya finalidad
esencial será la reforma y la readaptación social de los penados...”. En consonancia se encuentran
las "Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos”, conocidas como
Reglas Mandela, formulan como uno de sus principios generales rectores que "Las medidas
privativas de libertad tienen por objetivo proteger a la sociedad contra el delito y reducir la
reincidencia. Esos objetivos sólo pueden lograrse si se ofrece a las personas presas educación,
salud, formación profesional y trabajo, así como otras formas de asistencia apropiadas que brinden
herramientas para lograr su reinserción en la sociedad tras su puesta en libertad”.
Tomando estos instrumentos legales podemos observar que el fin primordial del sistema penal
consiste en la resocialización de las personas privadas de su libertad.
Un mecanismo que han adoptado varios países en materia penal, son los espacios de prácticas
restaurativas. En respuesta a la insatisfacción y frustración con el sistema de justicia formal, de una
justicia retributiva desgastada, o de un interés que resurge para preservar y fortalecer las prácticas
tradicionales de justicia, se han planteado respuestas alternativas al delito, a los desórdenes sociales,
al alarmante crecimiento de la reincidencia en delitos. Muchas de estas alternativas proporcionan a
las partes involucradas, y a menudo también a la comunidad cercana (consideradas muchas veces
víctimas de los ofensores), la oportunidad de participar en la resolución de los conflictos y de
abordar sus consecuencias. Los programas de justicia restaurativa se basan en la creencia de que las
partes de un conflicto deben estar activamente involucradas para resolver y mitigar sus
consecuencias negativas contrariamente a lo que propone el paradigma retributivo. También se
basan, en algunas instancias, en la intención de regresar a la toma de decisiones locales y a la
construcción de la comunidad, a tender redes donde el tejido social se ve cada vez más
desmembrado, donde gana espacio el delito y las conductas negativas que llevan a jóvenes en
muchos casos a la vida dentro del delito. Estas metodologías también se consideran un medio de
motivar la expresión pacífica de los conflictos, promover la tolerancia y la inclusión, construir el
respeto por la diversidad y promover prácticas comunitarias responsables.La justicia restaurativa es
una metodología para resolver conflictos que, de varias maneras, involucra a la víctima, al ofensor,
a las redes sociales, a los operadores judiciales, a las instituciones públicas y privadas y a la
comunidad toda. Los programas de justicia restaurativa se basan en el principio fundamental de que
el comportamiento delictivo no solamente viola la ley, sino también hiere a las víctimas y a la
comunidad. Cualquier esfuerzo para solucionar las consecuencias del comportamiento delictivo
deberá, en la medida de lo posible, involucrar tanto al ofensor como a las partes ofendidas, y
proporcionar la ayuda y el apoyo que la víctima y el delincuente requieren.
El paradigma de la Justicia Restaurativa es un proceso que propone resolver el problema de la
delincuencia enfocándose en la compensación del daño a las víctimas, haciendo de los ofensores
responsables de sus acciones (hacerse cargo) y también, a menudo, involucrando a la comunidad en
la resolución del conflicto (muchos de ellos victimas secundarias). El que no siempre concluye con
la sentencia penal. Sino que suele perpetuarse el sentimiento de rencor de las víctimas directas,
como de aquellas indirectas, familiares, amigos de las primeras, comunidad. Por ello, la
participación de las partes es esencial en el proceso y enfatiza la construcción de relaciones y
reconciliaciones, así como el desarrollo de acuerdos en torno a un resultado deseado por las
víctimas y los victimarios.
Dentro del Derecho Penal, existen dos paradigmas, uno retributivo y otro restaurativo, aunque
diferentes en sus concepciones, ambos buscan el mismo fin. Mientras que para el paradigma
dominante -retributivo- el delito es sinónimo de infracción a la norma, en el paradigma restaurativo
centra el conflicto en las personas, mientras que la responsabilidad es individual en la justicia
actual, en la retributiva es individual y social, en tanto la finalidad en el sistema actual es probar
delitos, establecer en el mejor de los casos culpas y en todos aplicar castigos cada vez más severos,
en la justicia restaurativa es la de resolver conflictos, asumir responsabilidades, reparar el daño
ocasionado a la víctima directa y también a las indirectas, familiares, amigos y comunidad toda.
Desde esa propuesta general, se asume que el sistema penal se rige bajo una perspectiva retributiva,
aunque limitada por principios tales como, por ejemplo, el de proporcionalidad, de inocencia,
debido proceso legal, etc. Sabido es que la función principal del Derecho Penal es fijar los límites
para el ejercicio del poder punitivo estatal. Y que dicho ejercicio pone en permanente tensión la
realización de esos límites, que contienen el poder de policía en pos de garantizar la realización de
un Estado democrático de Derecho, y la obligación de las agencias de seguridad del Estado de
brindar seguridad. Dicha tensión se presenta, de manera errónea y maniquea, como antagónica e
irreconciliable. Creemos, quienes conformamos este programa, que debemos trabajar arduamente
para garantizar la realización de la justicia y la paz social de los habitantes de nuestro país sin
renunciar a los principios elementales democráticos.
Por ello, es que proponemos construir un espacio de encuentro, para el diálogo y la reflexión, que
intente restaurar la dignidad humana en su sentido más elemental. Una dignidad vulnerada por
condiciones sociales desfavorables, por la no realización de derechos fundamentales y también por
la violencia. Para ello, consideramos se requiere de un ejercicio de responsabilización personal
(pero no a modo de reproche) y del fortalecimiento de los vínculos que potencian y contribuyen a
una favorable integración social.
El modelo retributivo persigue, mediante la adecuación de una conducta a un tipo legal, imponer
una pena a una persona determinada bajo las normas del debido proceso. Sabemos que este sistema
penal se impuso a fin de evitar la venganza privada, y así garantizar cierta seguridad a los
ciudadanos. Ahora bien, este paradigma retributivo termina configurándose a modo de venganza
social o estatal (como sociedad organizada jurídicamente, en su sentido más amplio y simplificador)
ante una conducta individual reprochada como delito. El conflicto, que origina el delito, es
confiscado a las partes protagonistas. La víctima y el victimario pasan a ser objeto de prueba para
que las distintas agencias del Estado procedan adecuadamente al juicio penal. Pero el conflicto rara
vez se soluciona, o al menos se supera.
El conflicto, así confiscado, se suspende por lo que el daño ocasionado sigue latente y puede hasta
agravar la situación de vulnerabilidad ocasionada, para ambas partes. La víctima, es la gran
olvidada del sistema penal. Y el victimario, su objeto de castigo. La justicia, considerada en
términos vindicativos, profundiza la vulnerabilidad social de los afectados y se aleja de su gran
objetivo de garantizar la paz social.
A fin de volver a poner en el centro de atención los conflictos y sus actores, los individuos y sus
problemas, no podemos acudir a las herramientas que ofrece el paradigma retributivo, que no se
propone en modo alguno atender los conflictos sociales. Recordemos, rápidamente, que se propone,
bajo un modelo jurídico-dogmático, operar en términos lógicos para la adecuación de conductas
típicas, su debida constatación y si correspondiese la imposición de una pena proporcionada y
ajustada a derecho.
Por cuestiones varias, vivimos en un estado de confusión en el que se le demanda al poder punitivo
una seguridad a cualquier costo, y al poder judicial que legitime ese poder punitivo. Y al derecho
penal, se le exige soluciones mágicas. Todo ello exacerba un clima de hostilidad y vulnerabilidad
social, que concluye en un estado de emergencia permanente.
La noción de justicia restaurativa, bajo la que venimos trabajando y queremos profundizar, propone
una perspectiva de análisis, reflexión y de acción para abordar situaciones conflictivas que terminan
absorbidas por el sistema penal. Dicha perspectiva responde una mirada jushumanista del derecho y
de los conflictos sociales. Así, se identificarán a los actores del conflicto como ofensor y ofendido.
El ofensor ya no es aquél delincuente, estigmatizado como el enemigo de la sociedad. Y el ofendido
ya no es aquella víctima pasiva que se conforma sólo con que se haga justicia. Aquí, el ofendido
tiene la posibilidad de acceder a un reclamo de reparación, de ser oído y de poder ser protagonista
incluso de un proceso de mediación. También, bajo esta perspectiva jushumanista, se resignifica el
hecho delictivo, que remite a una circunstancia fijada y detenida en el tiempo, en una situación que
posibilite comprender de manera más amplia e integral el conflicto de origen y sus efectos.
De este modo, el valor justicia implica una praxis, una acción que trasciende los valores normativos
o morales fijados en un tiempo dado. Esta acción tiene como objetivo atender el conflicto en la
profundidad que permita remover los obstáculos que impidan o entorpezcan la convivencia pacífica
y respetuosa entre las personas en conflicto.
Se sabe que hay conflictos que no son posibles de reparar. Se sabe que hay daños que impiden la
resolución de un conflicto. En estos casos, consideramos que podemos aspirar a morigerar las
consecuencias de ese daño y la vulnerabilidad producida. Aquí, la palabra clave para lograr una
consecuencia real, es el acompañamiento. El Estado, desde distintas agencias, debe aportar
herramientas para abordar diferentes problemáticas relacionadas a los conflictos que se traten.
Bajo estas premisas, ofensor y ofendido se encuentran y participan del abordaje del problema del
cual son sus máximos protagonistas; intentarán reparar el daño ocasionado, restaurar un vínculo y
tendrán la posibilidad de fortalecer sus lazos comunitarios en la búsqueda de superación del
conflicto, este es el ideal que proponemos.
Cabe aclarar que no es un encuentro entre víctima y victimario de un hecho, sino el encuentro de
alguien que fue víctima y que en definitiva representa a la victima de ese hecho concreto.
En suma, el Programa de Justicia Restaurativa, viene a proponer una reflexión muy profunda sobre
nuestras prácticas en el ámbito penal para transformarlas, en beneficio de las partes involucradas y
perjudicadas directamente en el proceso penal. El objetivo de esta búsqueda, contribuirá para
restaurar cierta paz social, y brindar herramientas para un mejor servicio de justicia que solo se
lograra por medio del “hacerse cargo”, no como reproche, sino como responsabilidad por parte de
los ofensores.
Así, cuando el hecho punible que dio origen al conflicto penal no se contabilizó en el catálogo de
delitos mediables o puede ingresar en el esquema del art. 76 del Código Penal, bajo el paraguas del
instituto de suspensión del juicio a prueba, el modelo retributivo tradicional admite la utilización de
los principios de la justicia restaurativa, en la etapa de ejecución de la pena o reinserción social,
aunque no ya en búsqueda de un acuerdo que aleje al infractor de la persecución penal, sino
procurando la reconstrucción de los vínculos sociales quebrados por el delito o la obtención de
algún modo de reparación.
Pensamos, que este objetivo, fácilmente identificable con el ideal resocializador, puede ser
auspiciado en la etapa de tratamiento penitenciario, o para propiciar el avance en la progresividad
de la pena y acceder a la obtención de la libertad anticipada, en uso de las atribuciones
jurisdiccionales normadas en los arts. 13 y 27 bis del CP. por el cual el juez competente podrá
imponer la participación del liberado en un espacio restaurativo, en tanto resulte adecuado para
prevenir la comisión de nuevos hechos delictivos.
En apoyo de la iniciativa, advertimos que tanto la legislación penitenciaria nacional como
provincial, prevé la participación de la sociedad en el tratamiento carcelario. En efecto, cuando se
refiere a la educación, el art. 133 de la Ley N°24.660 alude a la participación tratamental de
organizaciones no gubernamentales, también el art. 168 establece que se alentará al interno para que
continúe o establezca vínculos útiles con personas u organismos oficiales o privados con personería
jurídica, que puedan favorecer sus posibilidades de reinserción social.
En paralelo, en el ámbito provincial, el art. 8 de la Ley N°12.256(texto actualizado Ley N° 14.296),
promueve la participación de instituciones comunales y organismos estatales o privados, aún
internacionales, en la instrumentación de los programas de asistencia y/o tratamiento, con fines de
reducir las diferencias que puedan existir entre la vida en prisión y la vida en libertad, y preservar o
reforzar la continuidad de los vínculos familiares, educacionales y laborales.

Nuestra experiencia en el Complejo Penitenciario Norte – San Martín- provincia de Buenos

Aires
En el ámbito penitenciario, donde venimos desarrollando un trabajo desde hace más de cinco años,
resulta fundamental abordar las problemáticas y necesidades de las personas privadas de su libertad,
para aportar a un proceso socializador más potente, sobre la base del fortalecimiento de los afectos,
del respeto por el otro y en el compromiso para la reconstrucción de un proyecto de vida y de esa
sumatoria garantizar la paz social tan ansiada por todos. Consideramos que de esta forma, será más
viable que por la vía retributiva la atenuación de la vulnerabilidad propia que produce el encierro y
que impide u obstaculiza la reintegración social de la persona privada de su libertad. Al mismo
tiempo, desde los valores y principios que propone el programa, se ofrece un espacio para que la
persona privada de su libertad aborde su responsabilidad, pero no en términos de reproche sino
como oportunidad de comprensión y de búsqueda de asumir y reparar el daño ocasionado a una
víctima. En ese sentido se propondrán encuentros y acciones con organizaciones sociales de
víctimas de delitos para generar un espacio de diálogo y de reflexión
Por ello desde el Programa Integral de Acción y Prácticas Restaurativas y específicamente desde los
Conversatorios de Justicia Restaurativa que venimos desarrollando en el Complejo Penitenciario
Norte de San Martín, provincia de Buenos Aires, creemos que es absolutamente compatible trabajar
desde una mirada restaurativa, incluso en las actuales condiciones que muchas veces se verían como
obstáculo para ello.
El desarrollo de los encuentros restaurativos se lleva adelante con la colaboración voluntaria de
profesionales y no profesionales de distintas áreas y poderes del Estado, incluso sociedad civil
involucrada en la realidad carcelaria. Nuestros conversatorios que en un principio fueron
denominados “talleres” se van perfeccionando a medida que vamos desarrollando cada edición. En
un primer momento comenzamos con cinco encuentros y en la actualidad son nueve. En los mismos
se desarrollan distintas metodologías de trabajo, técnicas de grupo, psicodramas, y en ellos se
desarrollan diferentes temas. Intentamos siempre sumar iniciativas innovadoras. Entre los temas que
sobresalen tienen que ver con la diferencia entre la justicia retributiva y restaurativa, recursos que
brinda el Estado al momento del egreso, perspectiva de género, métodos de prevención de
enfermedades en el contexto de encierro, la educación como transformación personal y social,
resolución de conflictos intracarcelarios, relaciones familiares conflictivas (la gran mayoría, con
una notable ausencia de la figura paterna) y principalmente el reconocimiento del hecho cometido,
ello merece un párrafo aparte.
Dentro de los esquemas de acciones y prácticas restaurativas podemos visualizar que existen
diferentes experiencias, en nuestro caso en el contexto de encierro, su creadora la Dra. María del
Carmen Rodríguez Melluso, Jueza de Ejecución Penal a cargo del Juzgado Nº 1 del departamento
Judicial de San Martín, Provincia de Buenos Aires,que además de su motivación personal, pensó en
una alternativa siempre con el respaldo de la legislación vigente: “Art. 25 CPPBA “El Juez de
Ejecución conocerá:…...inc. 10) En la reeducación de los internos, fomentando el contacto del
penado con sus familiares, y dando participación a entidades públicas y privadas que puedan
influir favorablemente en la prosecución de tal fin; propendiendo a la personalización del
tratamiento del interno mitigando los efectos negativos del encarcelamiento”, allí se habilitan a
los magistrados del área de ejecución a invitar a la sociedad civil en el proceso de resocialización de
las personas privadas de su libertad, único derecho que se ve restringido durante dure la medida
dictada por juez competente. Durante el encierro deben ser garantizados todos los derechos y el
acceso a ellos, a la educación, al trabajo, a un lugar digno, a la salud y a un tratamiento que los
acompañe y ayude a no repetir las acciones delictivas por las que llegaron a formar parte del
porcentaje del sistema penal. En ese marco dentro de los Conversatorios de Justicia Restaurativa el
principal objetivo es “Reparar para no Repetir”, así resumimos nuestra principal tarea. Ayudar a
deconstruir esa subjetividad que llevaron a los y las internas a estar presos. Conversar sobre su
devenir vital, el porqué del encierro y porqué se llegó a esa instancia. Claramente hay una o varias
víctimas de esas personas privadas de su libertad, son ellas, las victimas el eslabón más que
importantes en nuestra iniciativa. Dentro de los nueve encuentros además de pasar diferentes
referentes, de organizaciones públicas y privadas, tales como:

 responsables del CUSAM (Centro Universitario de la Universidad Nacional de San Martín),

de la asociación civil Nuevo Concepto Penal,
personal del Patronato de Liberados de la Provincia de Buenos Aires,
Hospital Interzonal de Agudos Eva Perón (ex Castex)
Organizaciones sociales de víctimas de delitos
 Asociación Civil Madres del Dolor
Asociación Madres contra el Paco
Defensoría Penal a cargo del Dr. Javier Bernabe Chirinos
Servicio Penitenciario Bonaerense

Es importante resaltar que contamos con la inmensa colaboración de víctimas de delitos como lo es
la Sra. Silvia Irigaray, madre de Maxi Tasca, (fundadora y presidenta actual de las Madres del
Dolor) y las Sras. Alicia Romero e Isabel Gómez de la asociación “Madres contra el paco”. Dos
organizaciones que nos permiten contar con vuestros testimonios que ayudan a transformar la vida
de las personas privadas de su libertad y también de quienes coordinamos los encuentros, a
reconocer el daño que ocasionaron, y a partir de ahí “hacerse cargo”, a restaurarnos. En el encuentro
con las víctimasen la certeza que resulta fundamental abordar las problemáticas y necesidades de las
personas privadas de su libertad, para despertar y generar un proceso socializador más potente,
sobre la base del fortalecimiento de la autoestima, los afectos, el respeto por el otro y en el
compromiso para con el diseño de un proyecto de vida superador.
Consideramos que el espacio que auspiciamos reduce la vulnerabilidad propia que produce el
encierro y que impide u obstaculiza la reintegración social de la persona privada de su libertad. Al
mismo tiempo, los valores y principios que proponemos desde los conversatorios, ofrecen un
espacio para que la persona privada de su libertad aborde su responsabilidad, pero no en términos
de reproche sino como oportunidad para asumir y reparar el daño ocasionado a la víctima. Para ello,
es necesario generar el clima que posibilite ese diálogo-escucha empático entre todos los y las
participantes del encuentro (desarrollando distintas dinámicas de trabajo en grupo), incluso en
aquellos a los que concurren integrantes de organizaciones sociales de víctimas de delitos, en posde
maximizar la posibilidad de diálogo y reflexión.
Algunos de los objetivos específicos que mencionamos y remarcamos en todos y cada uno de los
encuentros son:

 Lograr “Incomodar a los participantes”: para que puedan entender el porqué del encierro, cuales
fueron aquellos motivos que los llevaron a la cárcel.
 Brindar herramientas para lograr deconstruir la personalidad del pasado, para construir una nueva
personalidad, una nueva subjetividad.
 Reducir la violencia en el ámbito carcelario.
 Reducir los índices de reiteración de delitos y reincidencias.
 Se busca que esta iniciativa sea una política pública.

Como se dijo, hace más de cinco años que desarrollamos estos espacios en las unidades carcelarias
46, 47, y 48 de San Martín, provincia de Buenos Aires, obteniendo resultados ampliamente
satisfactorios. En los encuentros contamos con la presencia y compromiso permanente de
organizaciones como las ya mencionadas Madres del dolor, Madres contra el Paco, como también
de Centros de atención a las víctimas de abuso sexuales, e incluso con víctimas particulares que
creen en este tipo de espacios. Somos un equipo heterogéneo, provenientes de distintos ámbitos,
con un fiel objetivo, restaurar para no repetir.

Cómo lo hacemos:
 El ingrediente más importante que nos atraviesa a quienes componemos este espacio, es el amor por
el prójimo.
 Conversatorio como dispositivo de encuentro y dialogo. Por ello se apuesta a posicionarse en círculo
donde no hay jerarquías y se promueve la palabra.
  Conformamos un grupo interdisciplinario, aunque lo que más prevalece son las personas que lo
conformamos, más allá de las profesiones y cargos.
 En las últimas ediciones hemos decidido trabajar con una población mayormente de jóvenes adultos
y que se encuentren a un año aproximadamente para el vencimiento de su pena.
 Elegimos condenados/as por delitos contra la propiedad, contra la vida y delitos de Ley N° 27373.

Selección de los y lasparticipantes:

 publicidad, pabellón por pabellón y ámbitos de la escuela de cada unidad carcelaria.
lista de inscriptos por medio de algún líder espontaneo en los pabellones
depuración del listado (si efectivamente se encuentran condenados, estudiando y/o trabajando)
nueva recorrida por los pabellones quienes serán entrevistados/as
entrevistas personales con cada uno de los/as postulantes que cumplen con los requisitos.
con entrevistas en mano, reunión de equipo entrevistador para seleccionar a los/as 15 participantes
informamos quienes fueron seleccionadas/os y fecha de comienzo del taller.
Comenzamos el desarrollo de los 9 encuentros más dos encuentros familiares.

Algunas aclaraciones sobre los destinatarios:

En todas las selecciones los/as participantes deben reunir tres requisitos mínimos: estudiar, trabajar,
encontrarse condenado con sentencia firme
Los integrantes pueden ser de cualquier género u orientación sexual
Para lograr obtener el certificado deben tener un 100 % de asistencia
Llegamos a un acuerdo conel Servicio Penitenciario Bonaerense para que no trasladen a los/as participantes
durante el periodo del conversatorio.

Estructura de los encuentros

1.- Propiciar la actitud restaurativa. Presentación
Cada uno de los encuentros se inicia con un “mantra Hawaiano” (lo siento, perdóname, te amo,
gracias), finaliza con una meditación breve y una palabra que define su percepción de la reunión,
los encuentros duran aproximadamente tres horas. En el primer encuentro se entregan materiales
para el desarrollo del conversatorio (cuaderno, birome y lápiz). El objetivo de este encuentro es que
los participantes inicien el proceso de reflexión sobre las razones de su ingreso al sistema penal; y
sobre las consecuencias que ello trajo a su vida y la de terceros (víctima y familiares). Se propone
exponer y eventualmente discutir sobre los diversos factores que incidieron en su situación actual.
Creemos que con el uso de la palabra y la deconstrucción de las situaciones y las emociones se
pueden corregir, restaurar y mantener buenas relaciones entre los miembros de una familia, de una
comunidad, con otros individuos o grupos sociales o instituciones (públicas o privadas). Se trata
tanto de llegar al origen del problema que originó un conflicto determinado, como también de
implicarse o empatizar con el otro y así entender la complejidad de las causas que originaron el
conflicto, ahora, penalizado.
En comunidades tribales, generalmente, el miembro más antiguo de la familia conduce la reunión.
Él o ella reúnen a la familia y si esta no puede resolver el conflicto, se involucra a alguien ajeno a
quien respeten.
En alusión a esos métodos de solución de conflictos, es que elegimos comenzar nuestras reuniones
con oraciones (mantra). Se promueve el diálogo y cada participante es animado a expresarse sobre
sus circunstancias personales, para luego conversar sobre la transgresión sancionada y el daño
ocasionado. Al igual que en las comunidades tribales, se espera que los participantes logren
reposicionarse con relación a la situación que provocaron su estado actual y que puedan reconocer
en sus recorridos los errores cometidos. Se tomarán momentos de silencio para reflexionar en el
enredo de emociones o lesiones que se asocian a las vivencias relatadas. Los sentimientos de todos
son tomados en cuenta. De este modo, se busca liberar el conflicto personal que –muy
probablemente- dominó el transcurrir vital que culminó con la detención y prisionización del
participante.
Los y las participantes deberán escribir con birome sobre sus pensamientos: frases o palabras que
marcaron su infancia de manera positiva; y con lápiz aquellas que lo hicieron de manera negativa
para asociar a cada una de ellas un sentimiento o emoción.

2.- Justicias retributiva y restaurativa

En este encuentro se propone contraponer el modelo de justicia penal retributivo con el paradigma
de justicia restaurativa. El Poder punitivo estatal opera sobre el modelo retributivo. Encuadra
conductas reprochables en tipos penales establecidos en el código penal. En el proceso penal se
buscará determinar la culpabilidad o no del imputado sobre un hecho delictivo. Aquí la víctima es
un actor pasivo en el proceso penal (salvo que cuente con los recursos económicos para constituirse
como parte querellante, en la actualidad se encuentra en proyecto la asistencia letrada a las
victimas). De hecho, en algunos delitos las víctimas sufren una revictimización por parte de diversas
agencias del Estado. El conflicto es confiscado por el Estado y sus agencias (policial y judicial)
serán las protagonistas del proceso, relegando al imputado como objeto de castigo y a su víctima
como medio de prueba. El paradigma retributivo es objetivado por el proceso judicial. No hay más
conflicto, sino delito. No hay contrapartes, hay imputado y víctima.
En contraposición a este modelo, expondremos las características del paradigma restaurativo, cuyas
características centrales podemos resumir en: resignificación del conflicto y sus partes involucradas;
acercamiento de las partes; resignificar la justicia penal en venganza pública; proceso componedor
mediante mediación; responsabilización y compromiso entre las partes. Se trata de construir un
canal de comunicación para abordar los conflictos y buscar un modo de solución o superación. Se
podrá reparar tanto un daño como un vínculo. Y en caso donde no sea posible la reparación, se
buscará la morigeración de la vulnerabilidad de cada parte mediante el diálogo y acciones
concretas.
El objetivo de este encuentro es que las personas privadas de su libertad, que asistan puedan
elaborar una reflexión sobre los dos paradigmas expuestos (uno que niega el conflicto y lo confisca;
otro que lo resignifica y aborda), relacionar dichas características con la vida cotidiana e
institucional de la cárcel y vincular esas reflexiones con sus propias experiencias de vida.

3.- Sociabilidades y conflictividades en la cárcel. Una mirada desde adentro

El propósito del encuentro es abordar las problemáticas vinculadas a las conflictividades y las sociabilidades
que se producen en el contexto de encierro, a partir de un ejercicio de reflexión individual para luego
construir un diálogo con el otro. Ese otro, además de los internos y el personal penitenciario, comprende
también a víctimas y familiares.
En el interior de la cárcel, en ocasiones se vive con poco aprecio por la vida humana. Ciertos códigos
carcelarios estructuran la vida intramuros, de forma tal que impiden determinadas manifestaciones y
perspectivas de reflexión vinculadas con el otro y que refuerzan una identidad basada en la violencia.
Espacios como este conversatorio permiten canalizar y dar respuesta a emociones, temores y necesidades de
las personas privadas de su libertad. Este encausamiento de las emociones favorece a los procesos de
reintegración.

4.- Alternativas para resolver conflictos

El objetivo de este encuentro es introducir los conceptos de Ubuntu y Hoponopono vinculándolos al
origen de la justicia restaurativa. Para ello se brindará a los participantes un resumen con
información relacionada a estos temas y se trabajará, también, con material literario (ej. poesías de
Cesar González). Además se abordarán los métodos de resolución alternativa de conflictos con sus
respectivas características. Asimismo, al encuentro siempre se presentan historias superadoras,
personas que han estudiado y recibido de Licenciados en Sociología egresados del CUSAM, cuyo
testimonio facilita la mirada del logro a pesar de todo.

5.- Género y Justicia Restaurativa

Para hablar de justicia restaurativa resulta imprescindible reflexionar sobre las relaciones con la
otredad y la manera de vincularse con las diferencias, aparecen directamente entonces la necesidad
de deconstruir las relaciones de género y los imaginarios que naturalizan las relaciones entre
mujeres y hombres. La violencia de género, como un ejemplo de la violencia en el trato con la
diferencia, es un problema que atraviesa tanto las relaciones familiares como el trato con los pares y
aparece en las diferentes clases sociales, grupos culturales y diferentes edades. De ahí la
importancia de volver la mirada sobre las propias nociones, que se ponen en juego al momento de
vincularnos con las otras personas. Por eso, surge la necesidad de sensibilizar a la población
penitenciaria, vinculada a cualquier causa, en la perspectiva de género y sacar a la luz las formas de
violencia, física, simbólica, económica, ambiental, verbal que entran en juego en las relaciones
sociales y que perjudican, no sólo a quienes las reciben sino también a quienes las ponen en
práctica.
En ese sentido, se proyecta que las dinámicas estarán centradas en la presentación de disparadores
que promuevan el diálogo entre los participantes a propósito de categorías como sexo, género,
sexualidad y diversidad, a fin de debatir algunas nociones del sentido común para re-construir, a
partir de la experiencia de los actores, miradas alternativas sobre las relaciones sociales, en especial
cuando involucran las diferencias sexo, género y sexualidades, en la construcción de la identidad.
Con el propósito de repensar los efectos de la ofensa tanto en las personas ofendidas, como de los
ofensores y sus familiares.

6.- Recursos que brinda el Estado al egreso del privado de libertad

Este encuentro se divide en dos momentos diferenciados. Se propone: a) Sensibilizar sobre el
pasado, con eje en el par complejo Victima-Victimario, a partir de tres momentos disruptivos en la
vida de cada uno de los participantes; y, b) dar cuenta de los derechos que el Estado debe garantizar
al liberado, tomando en consideración los desafíos que se presentan en la sociedad actual. Invitados
a conocer los dispositivos, aunque muchas veces escasos, brinda el Estado a todos aquellos que lo
requieran.

7.- Desafíos para la construcción de subjetividades libertarias

Tres historias atravesarán el encuentro: dos de ellas, demarcan la travesía y la producción de sujetos
por un discurso que los constituye. La historia Jurídica, efecto del discurso jurídico que efectúa un
tipo de sujeto criminal. Los presos toman la marca identitaria que el sistema penal les otorga y la
hacen su historia, su vida, su tiempo adentro y afuera. La historia Carcelaria, efecto de una
subjetividad resistente y superviviente. Se necesita sobrevivir “adentro”, una historia que se
construye en post de ciertos tics o gestos que lo preservan dentro de un ambiente hostil. Nuevas
categorías, nombres, apodos: “transa”, “escruche”, “escalador”, “violín”, “rastreador”. El
entrecruzamiento de estas dos historias da lugar a una posición o jerarquía dentro de la trama de
relaciones en el pabellón, en el patio, o en la unidad carcelaria. Paisaje fatal, demarcado, paisaje de
espera o de suspensión del tiempo, que traza un afuera que es fagocitado a su vez por el adentro.
Una tercera historia, que está por construirse, que se derrama en gestos, en miradas, en
hostilidades, en rebeldías, en risas, en lágrimas, en súbitas suspensiones del relato que se hace en el
espacio del conversatorio, pero que está permanentemente presente en la realidad del penal. Una
historia real que nunca fue contada, que es íntima y profunda y a la vez colectiva y de superficie.
El trabajo que se realiza en el encuentro, tiende sobre todo a facilitar mediante la palabra la
construcción compartida de esta tercera historia. Enredada y anudada a las otras dos en un
comienzo, desatada en sus mil vertientes en la medida de lo posible.
El horizonte, la producción de nuevas subjetividades, el encuentro con el otro que no fue visto, más
que en el duro choque de la verticalidad institucional. El recorrido por el riesgoso desfiladero del
dolor, de la vida y la libertad que late en las palabras y las voces de los presos y las presas.

8.- Encuentro Restaurativo y Participación de la víctima

El conversatorio asume las dificultades que acarrearía intentar reproducir un encuentro entre los
actores originales del conflicto, víctima-victimario, es por eso que durante el desarrollo de los
encuentros se dirige la atención hacia el recuerdo de la víctima del hecho por el cual han sido
detenidos o aquella víctima que impresionó el recuerdo del participante para rememorar o intentar
describir las múltiples circunstancias que pudieron atravesar esa historia de vida, al momento y con
posterioridad a ese hecho inesperado traumático y/o disruptivo.
A su vez, para describir esas circunstancias y mejor comprender la mirada de la víctima, se invita a
representantes de los intereses del ciudadano efectivamente afectado por un hecho de inseguridad,
por hechos muy graves (Madres del Dolor, Madres contra el Paco, Centro de Atención de Victimas
Sexuales, Victimas individuales entre otras) y se facilita el diálogo e intercambio de experiencias.
Un encuentro donde afloran las emociones más profundas y nos permiten mirar a los ojos a los
otros y poder percibir eso que tanto necesitamos todos, el reconocimiento efectivo para lograr la paz
social tan ansiada.

9.- Cierre de taller. Reflexión sobre Reparación y Perdón. Pasado Presente y Futuro.
Reconocimiento. Meditación. Entrega de Diplomas
Reparar. Sanar. Silencio como método de absoluta reflexión. Promover la relajación, construir
energía interna o fuerza de vida y desarrollar compasión, amor, paciencia, generosidad y perdón.
En este encuentro además de ello se genera un clima de valorización de los participantes, de su
compromiso desde ahora en más. Surgen los reconocimientos por parte de los participantes para con
distintos actores que ayudaron a culminar el conversatorio, en general por votación se elige un
personal penitenciario o procurador que supo ayudar a lograr el objetivo específico. En muchos
casos se entregan cartas a los coordinadores para hacer llegar a sus víctimas o familiares. Logramos
este encuentro con una técnica de pasado, presente y futuro. Principalmente permitirnos entre todos
visualizar esa reconstrucción de vida que pregonamos en todos los encuentros

Encuentros con referentes/ familiares:

Este año 2018, hemos entendido luego de transitar estos primeros cinco años, que era
imprescindible sumar a esta experiencia restaurativa a familiares o referentes de los y las
participantes. Es así que hemos realizado con gran recepción dos encuentros con familiares y/o
referentes de las personas que participaron en la última edición de los conversatorios y donde
hemos podido reflexionar sobre el devenir de su familia. Encuentros cargados de emoción y
expectativa. Reconocimientos cruzados de situaciones vividas y fortalecimiento de la vida por venir.
En el Primer encuentro solo con los referentes/familiares y el segundo en una primera instancia solo
con los referentes/familiares y a continuación con la incorporación de los y las participantes de la
última edición de los conversatorios, logrando reanudar relaciones casi quebradas por encontrarse
alejados por el encierro.

Articulaciones interinstitucionales para difundir y formar sobre la temática

- Asistencia del equipo de Expertos en Gestión Pública

Finalmente teniendo en cuenta que desde la percepción de los implementadores durante estos cinco
años se han obtenido resultados ampliamente satisfactorios desde lo vivencial, que la palabra y la
escucha es fundamental para los procesos resocializadores, se propuso realizar una evaluación que
integre una perspectiva cuali-cuantitativa de los resultados de los talleres. Para ello se solicitó una
asistencia técnica al equipo de Expertos en Gestión Pública del Instituto Provincial de
Administración Pública, Provincia de Buenos Aires (IPAP) a fin de encarar un proceso de
evaluación. Así hemos logrado con augurio el acompañamiento de dos excelentes profesionales
como la Lic. María Laura Pagani y la Ing. Marta Valeria Pau, quienes diseñaron distintos
instrumentos de relevamiento de información (encuestas de inicio y final de los talleres) que fueron
implementados por los coordinadores y algunos voluntarios.
Durante el desarrollo de la asistencia se trabajó en conjunto con los referentes del equipo de Justicia
Restaurativa (magistrados y funcionarios) y se nos asesoró tanto sobre estrategias de relevamiento
de información en el momento de su implementación, como en la carga de datos (previo al proceso
de evaluación de datos). También las expertas realizaron entrevistas a actores claves, de diversas
áreas tales como responsables de educación en contexto de encierro, el Jefe del Servicio
Penitenciario Bonaerense entre otros. De esta forma se diseñó un dispositivo de evaluación mixto,
donde se complementó la mirada externa, de las expertas, e interna con los que somos actores del
Poder Judicial, que se establecieron como referentes. Es dable destacar que la sede central del grupo
de expertas es en la ciudad de La Plata y los conversatorios se llevan a cabo a varios kilómetros de
esas oficinas y las expertas han asistido a encuentros para vivenciar el desarrollo de los
conversatorios.
Las encuestas se componen de los siguientes ejes de indagación:

 Nivel educativo alcanzado

 Reinicidencia
 Temas de interés de los conversatrorios
 Opinión sobre el Programa y su incidencia en: fortalecimiento de su autoestima, promoción del
respeto por el otro, mejora de las relaciones afectivas (familiares, amistad, etc), reflexión sobre la
responsabilidad en el delito cometido, entre otros
 Calificación del desempeño de los expositores a cargo de los conversatorios
 temas que le gustaría incluir en los conversatorios
 sugerencias para mejorar los conversatorios

Asimismo, se solicita que los participantes compartan la experiencia/vivencia más significativa en

el ámbito del conversatorio.
En la actualidad se están analizando los resultados obtenidos de la edición que finalizó en junio y
compilando la base de datos con las encuestas relevadas de años anteriores. Se espera generar
información sobre el Programa Integral de Acción y Prácticas Restaurativas a fin de poder realizar
ajustes que mejoren su desarrollo y conocer los principales resultados a fin de poder generar
informes y difundir esta experiencia.
- Seminario de Justicia Restaurativa, nuevo paradigma

Asimismo teniendo presente que el Programa es integral, hemos presentado un proyecto al IPAP de
Seminarios de Justicia Restaurativa, nuevo paradigma destinado a capacitar y sensibilizar con
mirada restaurativa a trabajadores estatales que están involucrados en la tarea con la personas
privadas de su libertad y que al ser implementadores potenciales de este nuevo paradigma
constituyen un eje central para su desarrollo: personal penitenciario de seguridad y sanidad, a los
agentes del Patronato de Liberados y docentes a los efectos de acercar herramientas al personal para
resolver pacíficamente distintos conflictos que a diario se presentan en el ámbito del contexto de
encierro.
La primera experiencia que se desarrolla en el ámbito del contexto de encierro con esta mirada,
reproduciendo la estructura de los conversatorios y dando rienda suelta a la palabra y reflexión
sobre distintos temas abordados, entre ellos perspectiva de género, diferencias entre justicia
restaurativa y retributiva, subjetividades, prevención de enfermedades de transmisión sexual en el
contexto de encierro entre otros temas. Logrando incorporar profesionales de distintas áreas.
En esta primera edición hemos contado también con los testimonios de las madres contra el paco y
las madres del dolor, así como clases magistrales a cargo de la comisario inspector Claudia D
´Estefano, actual Coordinadora General de las Comisarias de la Mujer y la Familia del
departamento Judicial de San Martín, de la Dra. Amelia Franchi, directora Ejecutiva del Hospital
Interzonal de Agudos Eva Perón (ex Castex), el Dr. Gonzalo Nogueira, coordinador académico del
CUSAM entre otros docentes participantes.
A continuación, se expone la propuesta de capacitación que se está desarrollando, con el fin de
capacitar, sensibilizar e incentivar a 240 personas del ámbito penitenciario en los meses de julio,
agosto y septiembre de 2018:

Fundamentación
En el marco del trabajo conjunto que realizamos con el Servicio Penitenciario Bonaerense y el
Patronato de Liberados, orientado a la resocialización de las personas que se encuentran privadas de
libertad, surge esta propuesta de realizar una capacitación sobre el paradigma de la justicia
restaurativa para todo el personal involucrado.
Teniendo en cuenta que el paradigma propuesto apunta a disminuir la violencia en cárceles y
reducir el índice de reincidencia o reiteración de delitos a partir de los principios de: fortalecimiento
de la autoestima y los afectos, el respeto por el otro y el compromiso para con el diseño de un
proyecto de vida superador, se evalúa conveniente capacitar en esta perspectiva al personal que se
desempeña en el ámbito carcelario.

Resultado esperado
Al cierre del seminario se espera que los participantes hayan adquirido recursos con relación a las
teorías y practicas desarrolladas relativas al paradigma de justicia restaurativa para aplicar a sus
dinámicas laborales.

Objetivo general
Ofrecer herramientas y conocimientos a los agentes que se desempeñan laboralmente en el ámbito
penitenciario, a fin de que puedan abordar las problemáticas y necesidades de las personas privadas
de libertad desde una perspectiva que promueva un proceso socializador más potente orientado a
bajar los niveles de violencia, así como los índices de reiterancia y reincidencia de los delitos.

Objetivos específicos
- Conocer los principios en que se basa la justicia restaurativa, identificando diferencias con otras
corrientes teóricas dentro de la justicia penal.
- Conocer los métodos y herramientas propuestos por la justicia restaurativa para el abordaje del
trabajo con personas privadas de libertad.

Contenidos
- El proceso penal y la pena de prisión. Consecuencias. Métodos Alternativos de resolución de
conflictos. Doctrina.
- Promoviendo cuestiones de Género. Instituciones públicas y red de contención existentes.
- El sujeto del proceso penal y su vínculo con las partes y las instituciones.
- La salud en el contexto de encierro.
- Subjetividades y encuentros con las víctimas. Encuentro restaurativo. Diferentes teorías y prácti-
cas restaurativas
- Herramientas y dinámicas de grupo.
A modo de cierre
En esta ponencia compartimos la experiencia del Programa de Justicia Restaurativa, que implica
para quienes lo llevamos adelante una reflexión profunda sobre las prácticas en el ámbito penal con
el fin de transformarlas, para contribuir a brindar un mejor servicio de justicia y en definitiva lograr
la paz social tan ansiada.
Se expusieron algunos antecedentes normativos, los objetivos propuestos y desarrollamos cómo lo
llevamos a cabo. En esta experiencia es esencial la participación del involucramiento de las asocia-
ciones civiles de víctimas de delito y profesionales particulares de distintas disciplinas que apuestan
a nuestro mismo horizonte. Creemos que esta experiencia puede replicarse y difundirse, para ello
iniciamos un proceso de evaluación que nos dará información sobre cómo continuar para fortalecer
el Programa y que en definitiva la Justicia Restaurativa llegue a ser una política pública.

Bibliografía
Naciones Unidas (2006). Manual Sobre Programas de Justicia Restaurativa. Nueva York.
OlleroPeran Jorge (s/f). “Menos prisión, más Justicia Restaurativa: estableciendo las prioridades en
el debate”. Disponible en: http://www.derechopenitenciario.com/comun/fichero.asp?id=3279 .
 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

Área temática: Estado, administración y políticas públicas

Desarrollo y cooperación científico-tecnológica internacional: aportes teóricos y empíricos

para el debate

María Paz López186

mpaz_lo@yahoo.com.ar
CEIPIL-UNICEN/CIC

Resumen: La presente ponencia se propone aportar al análisis de las relaciones entre desarrollo y
cooperación científico-tecnológica internacional en la Argentina de principios del siglo XXI. Desde
un punto de vista teórico, al tratarse de una temática compleja, desarrolla una propuesta de análisis
multidisciplinar que contempla elementos conceptuales de la Política Científica, la Sociología de la
Ciencia, las Relaciones Internacionales y la Economía. Desde un punto de vista empírico, estudia el
caso de la cooperación bilateral entre Argentina y contrapartes latinoamericanas promovida en el
marco del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva entre el año 2007 y 2015.
Desde un punto de vista metodológico, se realiza una revisión de la literatura con el objetivo de
elaborar un marco conceptual multidisciplinar y contextualizado. Asimismo, se acude al examen de
documentos emitidos por instituciones públicas gubernamentales y al análisis de entrevistas
realizadas con investigadores protagonistas de actividades de cooperación internacional con
contrapartes latinoamericanas.

Introducción
En su conjunto, los Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnología latinoamericanos han
resaltado las relaciones entre desarrollo y cooperación científico-tecnológica internacional desde
una perspectiva crítica y situada. Crítica, al señalar las ventajas y desventajas de la cooperación
científico-tecnológica internacional para el desarrollo de los países, y situada, al realizar dicho
análisis a la luz de las condiciones específicas de producción de conocimientos características de las
naciones latinoamericanas. Más precisamente, estos trabajos han advertido que la cooperación
científico-tecnológica ha estado históricamente deslindada de los problemas del desarrollo de los
países y de la región, dando lugar a problemáticas como la “fuga de cerebros”, la “emigración
temática” o la producción de “conocimiento aplicable no aplicado”, lo cual ha sido relacionado con
que los modelos de desarrollo de la región no han producido demandas concretas para orientar la
cooperación internacional en ciencia y tecnología así como con las relaciones asimétricas de poder
que signan el escenario internacional de producción de conocimientos (Oteiza, 1965; Varsavsky,
1969; Herrera, 1973; Vessuri, 1984; Kreimer y Thomas, 2005; Kreimer, 2006).
De acuerdo con este diagnóstico, los trabajos han propuesto la generación de una ciencia y
una tecnología autónomas, en el marco de un estilo de desarrollo endógeno, a partir de los cuales
conectarse con la ciencia internacional de una manera crítica (Varsavsky, 1979). En particular,

186Dra. en Ciencias Sociales; Magíster en Ciencia, Tecnología y Sociedad; Profesora en Ciencias de la Educación.
Integrante del Centro de Estudios Interdisciplinarios en problemáticas Internacionales y Locales (UNICEN-CICPBA).
Docente de la Facultad de Derecho (Departamento de Filosofía) y de la Facultad de Ciencias Humanas (Departamento
de Relaciones Internacionales) de la UNICEN.
destacan la importancia de la cooperación e integración entre los países de la región latinoamericana
tanto en lo que refiere a sus modelos de desarrollo como a sus producciones científico-tecnológicas
(Herrera, 1973; Sabato y Mackenzie, 1982). Se recuperan aquí estos aportes y discusiones, sobre
todo aquellos relacionados al papel de la Política Científica y la Sociología de la Ciencia en la
explicación de la cooperación internacional en la materia, a la vez que se los complementa con
contribuciones de la Economía y las Relaciones Internacionales.
Para ello, en una primera parte se discuten las relaciones entre desarrollo y cooperación
internacional en ciencia y tecnología. En una segunda parte se caracteriza brevemente el desarrollo
en la Argentina entre el año 2003 hasta 2015, significando el comienzo y cierre de un ciclo político,
que engloba el período aquí estudiado (2007-2015). En una tercera parte, se hace hincapié en los
lineamientos para la cooperación científico-tecnológica con países latinoamericanos en el marco del
Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (MINCYT). En cuarto lugar, a partir del
análisis de entrevistas mantenidas con sus protagonistas, se exponen los alcances y limitaciones
encontrados en iniciativas concretas de cooperación internacional desarrolladas en el marco del
MINCYT con contrapartes latinoamericanas. En último lugar se ofrecen reflexiones finales abiertas
a la discusión.

1. Desarrollo y cooperación científico-tecnológica internacional

Los procesos de cooperación internacional se encuentran condicionados por el concepto de
desarrollo prevaleciente en cada momento histórico (Piñero, 1999). Además, constituyen una
respuesta política, que implica compromiso, decisión y voluntad para trascender desde las buenas
intenciones hacia resultados concretos (Rojas Aravena y Beirute Brealey, 2011). En el caso de la
cooperación científico-tecnológica internacional, la misma puede ser comprendida como una
política pública, es decir, parafraseando a Albornoz (2007) en su definición de política científica,
como un conjunto de medidas colectivas adoptadas por un gobierno en la materia. La misma está
influida por -e interconectada con- otro conjunto de políticas, en particular, la científico-tecnológica
y la exterior, en el marco más amplio de un modelo de desarrollo (Kern, 2009; López, 2017). La
misma puede presentar, entonces, lineamientos, instrumentos y recursos propios para su desarrollo
(Sebastián, 2004; RICYT, 2007; López, 2016a).
En principio, la cooperación científico-tecnológica se enmarca en una política
científico-tecnológica entendida en su doble dimensión: como política “para la ciencia”, la cual
comprende el conjunto de medidas (económicas, institucionales, legislativas) que proporcionan los
medios para el desarrollo y el incremento de la productividad de la investigación científica, y como
política “de la ciencia”, en tanto conjunto de medidas encaminadas a poner a la ciencia al servicio
del bienestar económico y social de la comunidad (Herrera, 1995; Salomon, 1996).
Desde el punto de vista de la política científico-tecnológica “para la ciencia”, la misma
promueve capacidades de investigación, desarrollo e innovación a partir de las cuales el país se
proyecta internacionalmente en materia científico-tecnológica, tanto a nivel de recursos humanos,
como infraestructura y financiamiento. A su vez, la cooperación internacional permite a los
gobiernos estar al tanto de los desarrollos científicos-tecnológicos, fortalecer la comunidad
científica local, acceder a recursos no disponibles en el ámbito nacional y compartir experiencias
sobre la gestión de la ciencia. Cabe señalar que la precariedad de capacidades humanas, técnicas y
financieras de los grupos de investigación nacionales, conlleva una fuerte asimetría y dificultad para
la negociación, con la consecuencia de una cierta subordinación en la cooperación y la aceptación
de liderazgos externos. Ante la ausencia de recursos propios, una proporción importante de la
investigación científica se realiza con el apoyo financiero de organismos internacionales y
extranjeros de las grandes potencias, los cuales favorecen planes de trabajo basados en los temas
relevantes para los mismos (Sebastián y Benavides, 2007; López, 2016b).
Por su parte, las políticas científico-tecnológicas “de la ciencia” establecen los objetivos
políticos, sociales y económicos más amplios que resultan de interés, estableciendo agendas de
investigación, temáticas estratégicas y áreas de vacancia, pudiendo seleccionar asimismo a los
socios y programas respetuosos de estos intereses (Hurtado, 2012; López, 2015). Por el contrario, la
ausencia de prioridades conduce a que la agenda de investigación, en el marco de la cooperación
internacional, no necesariamente sea la más adecuada para el país y a que las prioridades sean
impuestas desde el exterior (Sebastián, 2004). Además, cuando la sociedad ejerce una escasa
demanda sobre su actividad científica, los investigadores se vuelcan hacia los temas “de moda”
cultivados en los centros científicos más importantes, los cuales permiten un ascenso más rápido en
la escala de prestigio internacional (Herrera, [1971] 2015).
Por su parte, la política exterior, entendida como el conjunto de decisiones y acciones
desarrolladas por la dirigencia de un Estado para modificar o preservar las condiciones del contexto
internacional y promover los intereses y valores de ese Estado, de acuerdo con la estrategia de
desarrollo vigente (Colombo, 2011), brinda señales acerca del catálogo de países o regiones con
quienes se promueve la cooperación científico-tecnológica (Kern, 2014). Distintos países han
impulsado una diplomacia que incluye objetivos y personal científico con el objetivo de
incrementar el crecimiento del sector con ayuda exterior. Es decir, existen esfuerzos
gubernamentales para incentivar el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación a través
del trabajo conjunto con actores internacionales. Por otra parte, la ciencia constituye una
herramienta de poder blando para moldear los diálogos internacionales y establecer nuevos canales
de comunicación entre países (Cruz Sandoval, 2014).
Tal como se ha mencionado, los procesos de cooperación internacional, así como la política
científica y exterior, se encuentran enmarcados en un modelo de desarrollo prevaleciente. En este
punto, cabe señalar la existencia de distintas concepciones de desarrollo, pudiendo destacar la
existencia de dos perspectivas centrales: las ortodoxas y las heterodoxas. La perspectiva ortodoxa
surge desde la realidad de los países desarrollados y es adoptada acríticamente por países en
desarrollo. La misma considera que el hombre (homo economicus) está al servicio de la economía y
que los mercados se autorregulan. Dicha perspectiva concibe al desarrollo acotado al proceso de
crecimiento económico, medido a través del PBI, y al subdesarrollo como situación de atraso en un
continuum que va desde el subdesarrollo al desarrollo, pasando por distintas etapas a través de la
“ayuda internacional”. Desde aquí se promueve la no intervención del Estado y se recomienda la
apertura comercial y financiera (Escalante, 2009).
Por su parte, la perspectiva heterodoxa surge desde y para la realidad de los países en
desarrollo, contemplando la especificidad y heterogeneidad de los mismos. La misma considera que
la economía debe estar al servicio del hombre y el bienestar social, defendiendo la intervención
estatal. En este marco, concibe al desarrollo como proceso multidimensional (económico, social,
ambiental, cultural) y al subdesarrollo como ubicación desventajosa en el capitalismo mundial. En
este marco, se promueve la intervención del Estado en la promoción de un desarrollo endógeno,
autónomo, sustentable y participativo (Carranza, 2014) así como la cooperación con países de
realidades e historias similares (Rojas Aravena y Beirute Brealey, 2011).
Por supuesto, la cooperación internacional en ciencia y tecnología incluye tanto el marco
político como las dinámicas micro (Kern, 2014), estudiadas por la Sociología de la Ciencia en su
vertiente constructivista. Una vez contemplados los lineamientos e instrumentos de política a nivel
estatal, cabe mencionar que la comunidad de investigación puede alterar, en la práctica, las
orientaciones de política formuladas. Es decir, a través de una sucesión de decisiones tomadas de
forma ad hoc en los procesos de evaluación por pares (ex-ante y ex-post), influye en la definición
de prioridades de investigación y la asignación de recursos, procesos donde se ponen en juego los
intereses específicos, las ventajas relativas, el control de recursos, la pertinencia disciplinaria y las
visiones ideológicas de la comunidad de investigación sobre la ciencia (Dagnino y Thomas, 1999).
A continuación se desarrollan las principales características del modelo de desarrollo vigente
en argentina entre los años estudiados, abarcando antecedentes desde el año 2003 para una
comprensión del ciclo político cerrado en 2015. En este marco, se presta atención a cuestiones
económicas, políticas, sociales y científico-tecnológicas del período, haciendo una síntesis
abreviada de las notas características.

2. Modelo de desarrollo en Argentina (2003-2015)

A partir de la asunción de Néstor Kirchner como Presidente en el año 2003, se produjo un
cambio en el modelo económico neoliberal que prevaleció en los años noventa, cuyo fracaso se
puso en evidencia con la crisis de 2001-2002 (Rapoport, 2010). De acuerdo a la literatura
consultada, entre los rasgos económicos centrales de los gobiernos desarrollados hasta 2015 se
encuentran: la expansión de la economía a partir del papel regulador, promotor y redistribuidor
asumido por el Estado; el impulso a la re-industrialización del país, el crecimiento del mercado
interno y la expansión y diversificación de las exportaciones; el desendeudamiento externo, la
independencia financiera y la recuperación del control de empresas clave por parte del Estado
(Colombo, 2011). Además, se dio un proceso de ampliación de derechos sociales, civiles y políticos
(Araya y otros, 2015).
Luego de la salida de la convertibilidad en el año 2002, el crecimiento argentino se sustentó
en un proceso de reindustrialización y reactivación de la capacidad productiva. De acuerdo con
Rapoport (2010), en la nueva estructura productiva argentina, la industria se constituyó en la rama
de la actividad económica más pujante. El repunte industrial no fue llevado adelante únicamente por
los actores empresariales preexistentes, sino que también se crearon nuevas empresas. En particular,
las PyME tuvieron altas tasas de crecimiento y mejoraron inserción exportadora. De acuerdo con
Moldovan, Gordon y Di Marzo (2011), la Argentina contó, en la comparación regional, con un
relativamente elevado grado de diversificación de su estructura productiva. En este punto, cabe
aclarar que el repunte industrial no estuvo exento de limitaciones, mostrando distancia respecto de
otros procesos de escalamiento tecnológico, como los del sudeste asiático (Schorr y Wainer,
2014)187.
En lo que concierne al tema aquí tratado, cabe destacar que si bien el impulso de la
industrialización se asoció a mayores niveles de valor agregado y desarrollo científico-tecnológico,
no se mejoró el gasto privado en actividades científicas y tecnológicas. Al respecto, cabe destacar
que las actividades productivas más importantes del país presentan un reducido gasto y dinamismo
tecnológico o una concentración de los esfuerzos en I+D en sus casas matrices (Moldovan, Gordon
y Di Marzo, 2011).
Las transformaciones sucedidas en el escenario nacional tuvieron su correlato en las
estrategias de inserción internacional del país. La política exterior se caracterizó por dos aspectos
clave con sus respectivos “ajustes en la continuidad” (Paredes Rodríguez, 2014) en los distintos
períodos presidenciales abarcados: el corte autonomista y el perfil latinoamericanista (Lorenzini,
2013). La autonomía remite al fin del alineamiento automático con los Estados Unidos y el rechazo
de las recetas ortodoxas de los organismos internacionales de crédito. El perfil latinoamericanista
refiere a la aproximación de Argentina al Mercosur y a América Latina (Miranda, 2015). La unidad
regional fue una prioridad, tanto desde el punto de vista económico, social y político. Dicha
integración persiguió el objetivo económico de consolidar un patrón regional de desarrollo
inclusivo, alcanzar una mejor inserción internacional, aumentar el comercio exterior, diversificar los
mercados y multiplicar de la oferta exportable. La ciencia y la tecnología estuvieron presentes en las

187Así, muchas firmas relevantes de capital nacional pasaron a ser propiedad de inversores extranjeros; no existieron
suficientes políticas activas de Estado para la creación de sectores de alta tecnología (Rapoport, 2010); y se generaron
cuellos de botella en el sector externo, producto de la ausencia de un cambio estructural en la especialización productiva
y el carácter divisa dependiente de la industria local (Schorr y Wainer, 2014).
iniciativas regionales (Kern, 2009).
Desde el punto de vista social, la integración regional incorporó objetivos como lucha contra
la pobreza y la promoción de la inclusión social, desafíos que interpelan también a los desarrollos
científico-tecnológicos (Botella y Suárez, 2012). Desde una perspectiva política se apuntó al
fortalecimiento de la solidaridad entre países latinoamericanos y la concertación de posiciones
afines, con el objetivo de tener una voz conjunta en la agenda del desarrollo sostenible propuesta
por otros organismos internacionales. La ciencia y la tecnología fueron visualizadas como motores
del desarrollo de los países de la región y como herramientas de poder en el diálogo con otras partes
del mundo más poderosas (Araya y otros, 2015).
Por su parte, durante el período 2003-2015, la política científico-tecnológica se caracterizó
por la recuperación de la concepción planificadora a largo plazo a través del Plan Estratégico
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación “Bicentenario” (2006-2010) y el Plan Nacional de
Ciencia, Tecnología e Innovación: “Argentina Innovadora 2020” (2012-2015). Dichos planes
estipularon metas económicas y sociales para el sector científico-tecnológico, relativas a contribuir,
a través de la ciencia y la tecnología, a la diversificación de la matriz productiva del país y a la
solución de problemas sociales. En este marco, se estipularon prioridades concretas para la
investigación científica y el desarrollo tecnológico así como para la formación de investigadores,
científicos y tecnólogos.
Asimismo, se asistió a un proceso de fortalecimiento institucional y una importante
ampliación de la base de recursos para el sector. Una transformación central de carácter
institucional fue la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, lo cual
implicó la presencia directa de la temática científica y tecnológica en el proceso de toma de
decisiones a nivel país. Respecto de los recursos humanos, la cantidad de investigadores
equivalentes a jornada completa se incrementó en un 193% (de 27.367 en 2003 pasó a un total de
52.969 en 2015) (RICYT, 2017). A su vez, a través del Programa R@ICES (Red de Argentinos
Investigadores y Científicos en el exterior), se repatriaron más de 1.100 científicos y tecnólogos
argentinos.
El presupuesto destinado por el Estado a la financiación de actividades
científico-tecnológicas también se incrementó considerablemente y hubo una preocupación
particular por mejorar la infraestructura científico-tecnológica. La inversión en actividades de
ciencia y tecnología como proporción del PBI pasó de representar un 0,46% en 2003 a un 0,67% en
2015 (RICYT, 2017). A continuación se caracterizan los lineamientos de cooperación
científico-tecnológica identificados para el caso de Argentina con países de América Latina.

3. La cooperación con América Latina en el marco del MINCYT (2007-2015)

Tal como fuese mencionado, en 2007 se creó el Ministerio de Ciencia, Tecnología e
Innovación Productiva, lo cual implicó la presencia directa de la problemática científica y
tecnológica en el proceso de toma de decisiones a nivel país. De acuerdo con su presentación web
oficial, el Ministerio fue creado con el objetivo de orientar la ciencia y la tecnología hacia los
objetivos de diversificación de la matriz productiva del país y la solución de problemas sociales.
El Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva contó, entre 2007 y 2015, con
una Dirección Nacional de Relaciones Internacionales, encargada de los asuntos inherentes a la
cooperación con países extranjeros, organismos y demás instituciones de índole internacional,
vinculados al campo de la ciencia, la tecnología y la innovación. Respecto de los instrumentos de
promoción de actividades de cooperación internacional, el MINCYT contó con Proyectos
Conjuntos de Investigación, a través de los cuales financió la movilidad internacional de
investigadores y becarios realizada en el marco de proyectos conjuntos de investigación y
cooperación seleccionados de común acuerdo con el país contraparte. Por su parte, también financió
de manera compartida la realización de seminarios y talleres en áreas de interés común para los
países involucrados con el objeto de que los científicos contacten a colegas que trabajan en la
misma temática.
Otro de los instrumentos fueron los Centros Binacionales, los cuales funcionaron sobre la
base de la articulación de polos generadores y difusores de conocimientos e incluyeron acciones
como la formación de recursos humanos, el intercambio de profesores e investigadores, la
organización de seminarios y talleres, la coordinación de redes nacionales, la constitución de grupos
de trabajo mixtos con empresas para identificar nichos de mercado, productos y desarrollos y la
financiación de proyectos conjuntos de investigación. Por su parte, a través de los Proyectos de
Investigación Científico-Tecnológica Internacionales, un grupo de investigación argentino
presentaba un proyecto conjunto con otro extranjero, donde se financiaban rubros como
equipamiento, movilidad y publicaciones.
Entre los lineamientos del MINCYT se encontró “la ciencia y tecnología en el mundo”,
sosteniendo que las relaciones internacionales constituyen un instrumento central para fortalecer las
capacidades nacionales científico-tecnológicas, de investigación y desarrollo así como para generar
procesos de cooperación que contribuyan al crecimiento económico y social de los países
involucrados (López, 2017). De esta manera, la cooperación internacional presentaba un doble
propósito: por una parte, era considerada como un instrumento fundamental para fortalecer y
complementar las capacidades y esfuerzos nacionales en el sector; por otro, se la entendía como una
herramienta capaz de contribuir al cumplimiento de los objetivos económicos y sociales más
amplios propuestos en las distintas instancias de planificación. Desde el MINCYT se planteaba que
los esfuerzos de cooperación internacional debían focalizarse en áreas de investigación clave para el
país.
En este marco, se destaca la cooperación regional, la cual tuvo como ámbito principal al
MERCOSUR y UNASUR y como horizonte a América Latina. De acuerdo con la página web
oficial, el Ministerio ha trabajado en el fortalecimiento de las relaciones con socios estratégicos y en
la cooperación con los países de menor desarrollo para disminuir las asimetrías existentes y lograr
una mejor interlocución de la región con otros actores de la comunidad internacional. Más
específicamente, se financiaron centros binacionales, seminarios, talleres, movilidades y proyectos
de cooperación a la vez que se desarrollaron visitas oficiales y reuniones con autoridades de
contrapartes latinoamericanas como Cuba, Colombia, Chile, Perú, Brasil, Uruguay y México
(López, 2017). A continuación se desarrollan los lineamientos encontrados en los documentos y
comunicados de prensa oficiales en lo concerniente a la cooperación científico-tecnológica con
estos países de la región, relacionados con distintos aspectos del desarrollo (científico-tecnológico,
económico, social, ambiental, entre otros).

3.1. Cooperación internacional para el desarrollo científico-tecnológico regional

La cooperación científico-tecnológica posibilita el fortalecimiento político, institucional,
financiero y de gestión del sistema científico-tecnológico; el intercambio de experiencias, asesorías
y asistencia técnica para la formulación de estrategias y políticas científicas; el intercambio de
información a través de talleres, seminarios, redes electrónicas y grupos de discusión; la formación,
actualización y especialización de recursos humanos para la investigación; la creación,
mantenimiento y puesta en común de infraestructuras científicas; el desarrollo de proyectos
conjuntos de investigación; la publicación en colaboración internacional; la participación en eventos
y asociaciones científicas de carácter internacional; la realización de actividades de difusión y
transferencia tecnológica, entre otros (Sebastián, 2007).
Tal como se señaló, en el marco del MINCYT, “ciencia y tecnología en el mundo” se
constituyó en uno de los lineamientos de la institución, entendiendo a la cooperación internacional
como un instrumento con un doble objetivo: fortalecer las capacidades científico-tecnológicas
nacionales y contribuir al crecimiento económico y social de los países involucrados (López, 2017).
De acuerdo con el primer objetivo, se consideró importante la integración
científico-tecnológica de América Latina para adquirir “una masa crítica de recursos humanos y
materiales” así como para “orientar la producción de conocimientos y la formación de
investigadores de una manera acorde a las necesidades y problemáticas regionales” (MINCYT, 17
de junio de 2013). La formación y actualización de los recursos humanos resulta un aspecto
fundamental en la dinámica científica, a la vez que la cooperación internacional constituye un
mecanismo central para lograr dicho objetivo. Ahora bien, la formación de recursos humanos en
países de mayor desarrollo relativo (los países “del Norte”) ha sido criticada por su lejanía respecto
de las necesidades de las instituciones de origen, por la dificultad en la reinserción de los becarios y
científicos y por el peligro de fuga de cerebros que supone (Sebastián, 2003). El intercambio
regional aparece como una opción para lograr pertinencia temática y disminuir el riesgo de pérdida
de recursos.
El intercambio de investigadores, docentes universitarios y becarios de postgrado a nivel de
maestría y doctorado en el marco de proyectos de cooperación bilateral con contrapartes
latinoamericanas constituye una constante, llamándoselas “misiones” en las iniciativas de
cooperación bilateral promovidas desde el Ministerio. Como ejemplo, en el caso de la cooperación
con Uruguay, se destacó la implementación de proyectos binacionales de investigación y desarrollo
y la formación de recursos humanos a nivel de postgrado (MINCYT, 16 de agosto de 2012). En la
cooperación con Brasil en el tema de células madres, se propuso fomentar la formación de recursos
humanos en el área, a través del intercambio de estudiantes entre ambos países, la realización de
pasantías de trabajo, postdoctorados y cursos de capacitación de personal calificado (MINCYT, 13
de noviembre de 2008).
Por otra parte, se asumió como relevante el llevar adelante acciones de cooperación
internacional tendientes a la comparación de políticas, resultados e instrumentos para contribuir a la
gestión de la ciencia en los países latinoamericanos. De acuerdo con la entonces Directora Nacional
de Relaciones Internacionales, Águeda Menvielle, en Argentina existió la voluntad política de
“jerarquizar las relaciones con América Latina en materia científico-tecnológica” y de “poder
transferir el ejemplo exitoso de nuestro país a otros países de la región” (MINCYT, 26 de enero de
2012). Por ejemplo, en 2012, funcionarios argentinos se reunieron con contrapartes del Perú para
asesorarlos en la creación de una nueva estructura científico-tecnológica y compartir la experiencia
del Ministerio argentino (MINCYT, 26 de enero de 2012).
En una reunión ministerial de 2012, los funcionarios de Argentina y Brasil reflexionaron
acerca de la importancia de las herramientas de financiamiento estatales para el impulso a la
ciencia, la tecnología y la innovación productiva de la región (MINCYT, 6 de noviembre de 2012).
Por otra parte, en un encuentro binacional de autoridades realizado en 2013 en Chile, el ministro
argentino destacó: “esta oportunidad sirvió para hacer una comparación de políticas y evaluar los
resultados de instrumentos que son útiles a la hora de elaborar acciones concretas que permitan
mejorar la gestión de las ciencias en nuestro país” (MINCYT, 23 de agosto de 2013). Las reuniones
entre autoridades latinoamericanas resultaron espacios para definir temas de interés a ser
promovidos en la cooperación bilateral (MINCYT, 24 de agosto de 2012; MINCYT, 18 de febrero
de 2013).

3.2. Cooperación científico-tecnológica para el desarrollo productivo y social

El conocimiento y la capacidad de inventar nuevos productos y procesos, ha estado siempre
asociado al desarrollo, al crecimiento económico y a la elevación del bienestar social. Sin embargo,
hacia fines del siglo XX comienza a hablarse de la “economía fundada en el conocimiento”
marcando una ruptura con etapas anteriores. Las notas características de esta nueva etapa son la
aceleración sin precedentes del ritmo de creación, acumulación y depreciación del conocimiento; la
expansión del capital intangible -creación de nuevos conocimientos y de nuevas ideas y su
incorporación al equipo físico y a las personas-; y la intensidad y aceleración de la innovación -y de
la “necesidad de innovación”- para sobrevivir y prosperar en economías competitivas y globalizadas
(David y Foray, 2002).
En este marco, la prosperidad de los países depende en gran medida del valor que agrega el
conocimiento a la producción de bienes y servicios y de su capacidad de gestionar el cambio
tecnológico aplicado a la producción (Albornoz, 2015). A partir de entonces, la tríada
ciencia-tecnología-innovación se ha convertido en el motor del capitalismo contemporáneo y la
generación, difusión y uso de conocimientos constituye una estrategia fundamental de desarrollo
económico (Sebastián, 2007). De acuerdo con Kern (2009), la visión de la economía basada en el
conocimiento se ha trasladado al ámbito de la cooperación científico-tecnológica, ya que el interés
que tiende a movilizarla refiere a mantener o mejorar la competitividad internacional de la
economía. Durante el período estudiado, en el marco del MINCYT, la cooperación internacional
en ciencia y tecnología fue vista como un instrumento para incluir al país en la economía
globalizada y promover la sociedad del conocimiento. En este punto, se visualiza una intención de
otorgar una dimensión económica a la cooperación científico-tecnológica internacional, asociada
principalmente a la generación de empresas de base tecnológica (López, 2017). En distintos
protocolos de creación de centros binacionales de producción de conocimientos, se hizo hincapié en
el estudio de cuestiones relativas a patentes y propiedad intelectual e industrial, en la detección de
mecanismos para la protección y distribución de los derechos de propiedad intelectual generados en
los proyectos de cooperación bilateral y en la creación de grupos de trabajo mixtos con empresas
para identificar nichos de mercado, productos y desarrollos tecnológicos (CAMEB, 2011; CAMEN,
2011).
Otro ejemplo se encuentra en 2011 cuando se firmó un acuerdo en ciencia y tecnología entre
Argentina y Colombia en el cual se buscó promover “proyectos de desarrollo e investigación en
innovación presentados por empresas PyMES” que contribuyesen “al desarrollo de productos,
procesos y servicios con potencial impacto en el sector productivo” (MINCYT, 19 de agosto de
2011). En el caso de la cooperación con México, se propuso la creación de dos centros binacionales
focalizados “en estimular la articulación entre el sector público, privado, académico y productivo en
las dos áreas tecnológicas”, como la biotecnología y la nanotecnología. En este marco, se pretendió
promover “la creación de empresas binacionales para la generación de productos nanotecnológicos
y biotecnológicos” (MINCYT, 12 de abril de 2011). En lo que concierne a la cooperación con Cuba,
durante una reunión realizada en 2014, el ministro destacó la importancia de “ayudar a producir
cadenas de valor agregado, que no sólo generen volumen de producción sino también calidad de
vida y puestos de trabajo” (MINCYT, 9 de abril de 2014). En el caso de la cooperación con
Uruguay se señaló la importancia de acompañar el intercambio y movilidad de investigadores hacia
las “relaciones internacionales con empresas” (MINCYT, 29 de julio de 2014).
Desde perspectivas que señalan los límites del modelo económico actual, se destaca la
acentuación de las desigualdades, el cambio climático, los crecientes niveles de pobreza y exclusión
social, los problemas alimentarios y energéticos, entre otros (Rojas Aravena y Beirute Brealey,
2011). En este marco, se asocia la ciencia, tecnología e innovación al desarrollo social, ambiental y
económico sustentable e inclusivo, de manera de proveer no sólo al crecimiento y aumento de
productividad de las economías sino también al direccionamiento de la producción y el consumo
hacia metas sustentables, desvinculando el crecimiento económico de la degradación
medioambiental (Bortagaray, 2016). Más allá de la conexión con el sector productivo, en el
contexto específico de América Latina, la ciencia, la tecnología y la innovación constituyen una
herramienta valiosa para enfrentar retos como la pobreza y la desigualdad e impulsar el desarrollo
sostenible y la justicia social (Botella y Suárez, 2010). En este marco, la ciencia y la tecnología
contribuyen a la comprensión de los problemas y aspiraciones de la sociedad, a la conformación de
una ciudadanía democrática, a la mejora de la calidad educativa y a la satisfacción de las demandas
sociales en sectores críticos (salud, vivienda, transporte, etc.) (Sebastián, 2007).
En el marco del MINCYT, se consideró que la cooperación internacional en ciencia y
tecnología debía apuntar al logro de sociedades más justas, al incremento de la calidad de vida de
las personas y a la generación de una distribución de la riqueza más equitativa (López, 2017). Como
ejemplos, en el caso de la cooperación con Perú para el uso sustentable de energías renovables y de
la biodiversidad, se destacó la importancia de realizar proyectos conjuntos aplicando “criterios de
sustentabilidad ambiental, social y económica” (MINCYT, 23 de marzo de 2010). Respecto de la
cooperación con Brasil en el campo de las células madre, se buscó priorizar trabajos con “aplicación
en enfermedades cardiovasculares, neurológicas autoinmunes, óseas, relativas al cartílago, diabetes
y cáncer” (MINCYT, 9 de febrero de 2011). La cooperación argentino-brasileña en el campo de la
ciencia, tecnología y sociedad buscó “tener presente no sólo el avance tecnológico, sino también el
desarrollo humano, la inclusión y la sustentabilidad” (MINCYT, 14 de noviembre de 2011). En la
colaboración con contrapartes cubanas, se destacaron áreas de interés para la investigación en
vacunas y adyuvantes, aportando a temáticas de salud pública.
A continuación, en base a entrevistas semi-estructuradas mantenidas con investigadores
argentinos directores de proyectos de cooperación internacional con contrapartes mexicanas y
cubanas, se realiza una primera aproximación a los alcances y límites de los instrumentos de
cooperación bilateral propuestos a nivel ministerial, teniendo en cuenta su relación con el desarrollo
en los dos sentidos hasta aquí caracterizados a nivel de los lineamientos de política pública.

4. Alcances y límites en la cooperación científico-tecnológica con contrapartes

latinoamericanas
Tal como se ha mencionado anteriormente, a partir del análisis de las entrevistas mantenidas
con directores argentinos de proyectos de cooperación con contrapartes mexicanas y cubanas en las
áreas de nanotecnología y biotecnología, respectivamente, se han podido identificar los siguientes
alcances188.
Los proyectos de cooperación bilateral financiados por el MINCYT permitieron apoyar
económicamente y potenciar lazos científicos pre-existentes, asentados sobre la confianza y el
reconocimiento mutuo. A partir de esta participación en proyectos de cooperación bilateral, se
realizaron actividades diversas como: publicación conjunta, presentación a congresos, formación de
recursos humanos, desarrollo de nuevas líneas de investigación, visitas a laboratorios, utilización
compartida de equipamiento, dictado de cursos y envío de muestras.
Respecto de los avances en término de conocimiento, se encuentra la síntesis y
caracterización de nuevos materiales nanotecnológicos así como aportes en etapas pre-clínicas de
desarrollo de vacunas, drogas y terapias para el tratamiento de diferentes enfermedades a partir de la
aplicación de conocimientos biotecnológicos. En cuanto a la vinculación con otros actores, se
reconocen casos de articulación con el sector industrial nacional y con pequeñas y medianas
empresas así como producción de conocimiento interesante para científicos y empresas del ámbito
internacional y nacional.
Por otra parte, los entrevistados destacan la complementariedad de capacidades y beneficios
mutuos, mostrando que –a diferencia del imaginario común- los científicos latinoamericanos tienen
recursos importantes que compartir. En este marco, se señala la existencia de un trabajo sinérgico,
acompañado de calidad científica, la utilización conjunta de equipamiento y una división de tareas
complementarias.
Por ejemplo, uno de los entrevistados señala que ha sido “una buena y novedosa iniciativa

188Específicamente, los directores de proyectos de cooperación bilateral con contrapartes mexicanas trabajaron en el
marco del Centro Argentino-Mexicano de Nanociencia y Nanotecnología. Por su parte, los entrevistados que trabajaron
con contrapartes cubanas, se desempeñaron en el marco del Centro Argentino-Cubano de Biotecnología Aplicada al
Desarrollo de Vacunas y Fármacos.
de la cual se extrae un balance positivo”, por promover vínculos con contrapartes que “hablan de
igual a igual” y donde los beneficios se distribuyen “cincuenta y cincuenta”. Otro de los
entrevistados señala el deseo de que “existan muchas de estas iniciativas con países no sólo del
norte y de Europa sino con países como Cuba, que (…) tienen muy buena ciencia (…) Cuando
firmás convenio con cualquier universidad de Estados Unidos, generalmente va todo a favor de
ellos”, destacando la diferencia en los objetivos y beneficios percibidos en la cooperación con
contrapartes simétricas y asimétricas.
Por su parte, respecto de las limitaciones, se encuentra una ausencia de coordinación en
cuestiones de financiamiento y reuniones conjuntas, lo cual desalentó un trabajo colaborativo en
sentido fuerte, es decir, en todas las etapas de la investigación (Katz y Martin, 1997). Asimismo, se
señala el retraso de los montos asignados en relación al valor del dólar y la menor disponibilidad
financiera de las contrapartes latinoamericanas (a diferencia de socios de países de mayor desarrollo
relativo), lo cual se tradujo en limitaciones para el escalamiento de procesos. Además, los
entrevistados destacaron una desarticulación entre los objetivos de la cooperación internacional (la
cual buscó generar resultados con impacto en otros sectores de la sociedad) respecto de las formas
de evaluación científica (las cuales se centran principalmente en el conteo de papers en revistas del
mainstream).
Ahora bien, lo más destacable refiere a que se trató de experiencias de corto plazo, acotadas
a unas pocas experiencias concretas de dos años cada una, con una finalización de la iniciativa.
Desde entonces, se carece de dicho financiamiento para sostener los lazos, aunque se mantienen
vínculos a través de medios virtuales o colocando recursos del propio salario de los investigadores.
La disponibilidad de recursos financieros para sostener los vínculos entre países de menor
desarrollo es escasa e inestable. Además, la promoción de los sistemas científico-tecnológicos y la
orientación de las actividades de cooperación hacia la región no constituyen ejes de una política de
largo plazo. Como resultado, se obtiene una sucesión de ciclos en los esfuerzos científicos de estos
países que desincentiva las vocaciones científicas y añade incertidumbre a los emprendimientos
científicos y tecnológicos (Forero-Pineda y Jaramillo-Salazar, 2002), a modo del mito de Sísifo
(SELA, 2016).

Reflexiones finales
La ponencia se propuso aportar al análisis de las relaciones entre cooperación
científico-tecnológica internacional y desarrollo en la Argentina de principios del siglo XXI. La
contribución se enmarcó en los debates críticos y situados llevados adelante por los Estudios
Sociales de la Ciencia y la Tecnología latinoamericanos respecto de la relación entre
internacionalización de la ciencia en la región y la contribución de la misma al desarrollo de los
países.
En una primera parte, desarrolló una propuesta de análisis que contempló elementos
conceptuales de distintas disciplinas para dar cuenta de la cooperación científico-tecnológica como
objeto de un conjunto de medidas colectivas adoptadas por un gobierno, influido y atravesado por
diferentes políticas públicas. Así, desde la Política Científica, se recuperaron conceptos como
“política de la ciencia” y “política para la ciencia”; desde las Relaciones Internacionales, se tomaron
los conceptos de “política exterior” y “diplomacia científica”; desde la Economía, se caracterizaron
los modelos ortodoxos y heterodoxos del desarrollo; y desde la Sociología de la Ciencia, se
estudiaron las dinámicas micro-sociales de la cooperación científico-tecnológica internacional.
En una segunda parte, se caracterizó brevemente el desarrollo en la Argentina entre 2003 y
2015, destacando lineamientos como la diversificación de la matriz productiva, el perfil
latinoamericanista de la política exterior, la inclusión y lucha contra la pobreza y la centralidad del
sector científico-tecnológico para dar respuesta a demandas económicas y sociales del desarrollo,
como marco para la interpretación de la cooperación científico-tecnológica internacional como
política pública.
En una tercera parte, se hizo hincapié en los lineamientos para la cooperación
científico-tecnológica con países latinoamericanos en el marco del MINCYT. Allí se destacaron dos
lineamientos centrales: a) la cooperación internacional para el desarrollo científico-tecnológico
regional y b) la cooperación científico-tecnológica para el desarrollo productivo y social. Respecto
del primer punto, se consideró la importancia de cooperar con países de América Latina con el
objetivo de lograr una masa crítica y una formación pertinente de recursos humanos así como para
realizar actividades de comparación de políticas y difusión de experiencias exitosas en la gestión de
la ciencia y la tecnología. En cuanto al segundo punto, se destacó la necesidad de vincular las
actividades de cooperación científico-tecnológica al desarrollo del sector productivo (por ejemplo, a
través de la creación de empresas de base tecnológica y la articulación público-privado) así como a
la cuestión social (por ejemplo, a partir de contemplar la sustentabilidad ambiental y atender a
problemáticas del sector de la salud).
En cuarto lugar, a partir del análisis de entrevistas mantenidas con sus protagonistas, se
expusieron los alcances y limitaciones encontrados en iniciativas concretas de cooperación
internacional desarrolladas en el marco del MINCYT con contrapartes latinoamericanas, más
precisamente, mexicanas y cubanas. Allí se observó que las iniciativas promovidas desde el
Ministerio permitieron sostener y apoyar económicamente relaciones de cooperación
complementarias pre-existentes para el desarrollo de distintas actividades, las cuales
correspondieron mayormente al plano académico pero que también buscaron conectar la producción
de conocimientos con demandas de otros sectores de la sociedad.
Respecto de las limitaciones, se encontraron cuestiones de descoordinación y retraso de los
montos respecto de la moneda internacional de referencia; una menor disponibilidad de recursos
para la cooperación entre países de la región en comparación con los provistos por la cooperación
extra-regional; y contradicciones entre los objetivos de vinculación con otros actores sociales y las
formas de evaluación académica. Asimismo, se destacó que estas iniciativas constituyeron una
experiencia de corto plazo, las cuales se dieron por finalizadas una vez cumplidos los plazos
previstos para los proyectos seleccionados en la única convocatoria realizada. Dicha finalización
coincidió con un cambio más amplio a nivel político, mereciendo un análisis aparte sobre la actual
política de cooperación internacional en ciencia y tecnología, lo cual escapa a los objetivos de esta
presentación.
Para finalizar, se advierte que el trabajo buscó aportar a una temática compleja, la cual
requiere de futuras indagaciones. Se trata de una investigación en curso que pretende seguir
profundizando la temática desde un punto de vista teórico y empírico. Se considera importante
visibilizar experiencias de cooperación científico-tecnológica entre países de América Latina y
atender a la construcción de vínculos científico-tecnológicos de carácter más horizontal y
respetuosos de los intereses particulares de los cooperantes, con intentos de ganar visibilidad
internacional así como de ser útiles al desarrollo de la sociedad.

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Sistema Gubernamental de Evaluación de las Políticas Públicas de los municipios de
San Miguel, José C. Paz y Malvinas Argentinas

Emanuel López Méndez

emanuelopezmendez@gmail.com
Universidad Nacional de General Sarmiento
Área temática 17. Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública.

Resumen
La evaluación es una instancia clave en el análisis de políticas públicas ya que es el
momento en el cual se construyen juicios sobre sus productos, resultados e impactos. No existe una
única forma de evaluar, sino que en cada caso pueden encontrarse distintas metodologías y
diferentes niveles de sistematicidad, racionalización y pertinencia. Los trabajos que analizan la
evaluación de políticas públicas en Argentina indican un alto nivel de fragmentación e informalidad
y baja inserción institucional. Si bien es una de las principales preocupaciones del análisis de
políticas públicas, existe una vacancia respecto a sus particularidades en instancias subnacionales.
El presente trabajo presenta algunas especificidades de la evaluación de políticas públicas en
el ámbito local y realiza un análisis del Sistema Gubernamental de Evaluación de las Políticas
Públicas de los municipios de San Miguel, José C. Paz y Malvinas Argentinas. Por Sistema
Gubernamental de Evaluación de las Políticas Públicas se entiende el conjunto de prácticas de
evaluación y su relación, sean realizadas por el propio municipio o actores del estado nacional o
provincial. Las políticas públicas consideradas serán tanto las que formula y ejecuta el municipio
como los programas en que el municipio actúa como unidad ejecutora.
Introducción
La evaluación es una instancia clave en el análisis de políticas públicas ya que es el
momento en el cual se construyen juicios sobre sus productos, resultados e impactos. No existe una
forma única y correcta de evaluar, si no que en cada caso pueden encontrarse distintas metodologías
y diferentes niveles de sistematicidad, racionalización y pertinencia. Si bien se la suele colocar al
final del ciclo de las políticas públicas, este orden es meramente analítico y puede encontrarse
evaluación en cualquier momento de su desarrollo.
En Argentina los diferentes diagnósticos realizados al sistema de evaluación del gobierno
nacional coinciden que se encuentra altamente fragmentado y su inserción institucional es baja. Si
bien la evaluación es una de las principales preocupaciones del análisis de políticas públicas, existe
una vacancia respecto a las particularidades en instancias subnacionales. La descentralización de
funciones estatales que se dió en los años 90 no fue acompañada por la creación de capacidades que
permitiesen afrontar las nuevas o ampliadas atribuciones. La evaluación es una de estas
capacidades.
En este trabajo no se miran las evaluaciones individualmente si no se que se apunta al
sistema de evaluación. Esto implica que se mira el conjunto de estructuras, organizaciones y
prácticas evaluadoras, y sus relaciones, que existen en torno a las políticas públicas.
Específicamente se concentra en el Sistema Gubernamental de Evaluación, es decir las estructuras,
organizaciones y prácticas evaluadoras, y sus relaciones, en los distintos niveles estatales. Uno
enfoque más amplio del Sistema de Evaluación hubiese implicado también tener en cuenta el lugar
que tienen universidades, ONGs, think-tanks, asociaciones de vecinos, partidos políticos y
organizaciones internacionales.
El presente trabajo presenta algunas especificidades de la evaluación de políticas públicas en
el ámbito local y realiza un primer diagnóstico de los sistemas gubernamentales de evaluación de
las políticas públicas de los municipios de San Miguel, José C. Paz y Malvinas Argentinas. El
sistema gubernamental considera las estructuras, organizaciones y prácticas evaluadoras del
municipio, la provincia de Buenos Aires y el nivel nacionaltanto sobre las políticas públicas que
formulan y ejecutan estos tres municipios como aquellas en que los municipios actúan como unidad
ejecutora de programas provinciales o nacionales.
Los tres municipios seleccionados pertenecen al segundo cordón que rodea a la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y hasta el año 1995 conformaban el partido de General Sarmiento. La
ley 11.551 que reglamentó la división explicitaba que se debía establecer un modelo de gestión
basado en los siguientes principios: “a) modernización tecnológica administrativa, b)
desburocratización, c) descentralización funcional y administrativa, d) gestión, presupuesto y
control por resultados, e) calidad de servicio y cercanía con el vecino, f) proporcionalidad del gasto
de los concejos deliberantes respecto de los presupuestos globales de los municipios y g)
racionalidad de estructuras administrativas y plantas de personal acorde a las modalidades de
prestación de los servicios”.
En la primera parte del trabajo se presenta la bibliografía sobre la evaluación de políticas
públicas. Es necesario clarificar el concepto y las discusiones sobre cuál es su función y por qué es
necesaria. Determinar qué se considera una evaluación implica también ver su parte en otras
actividades estatales como la planificación, el control y la rendición de cuentas.
En la segunda parte del trabajo se describe la situación de Sistema de evaluación de políticas
públicas en Argentina. Los municipios no se encuentran aislados y es importante tener en cuenta la
situación que se presenta en el nivel provincial y nacional y los rasgos generales que presenta el
Sistema de Evaluación en el país. Además, algunas partes del Sistema de Evaluación del gobierno
nacional o provincial son también parte del Sistema de Evaluación de las políticas públicas de los
municipios.
En tercer lugar, se presentanla importancia que tiene el estudio del nivel local para las
políticas públicas y las particularidades que tiene la evaluación de políticas públicas locales. En este
sentido, no se trata solo de una cuestión de escala: el territorio, las peculiares relaciones políticas en
él y el tipo de políticas públicas que implementan los municipios hacen necesario que se considere
la evaluación en el nivel local con sus particularidades. Es decir, no como una versión más pequeña
de las evaluaciones que hacen los gobiernos nacionales o provinciales.
Por último, se va a presentar un primer diagnóstico del Sistema Gubernamental de
Evaluación construido para los municipios de San miguel, José C. Paz y Malvinas Argentinas. En
esta instancia se van a caracterizar los municipios y luego sus sistemas. Se identifican las partes
formales del Sistema y se señalan algunas instancias informales de evaluación que pueden ser
consideradas parte del sistema de evaluación. Por evaluación formal entendemos que existe una
estructura organizacional dedicada explícitamente a la actividad, transversal o sectorial, dentro del
organigrama municipal y su presupuesto. Por evaluación informal se va a comprender las instancias
en que se evalúa sistemáticamente, aunque este no sea su función principal ni se encuentre explicita.
La descripción del sistema se va a hacer según las cuatro dimensiones claves que reconocen
Acuña et.al. (2016). Se va a analizar el sistema de evaluación gubernamental a partir del marco
organizacional, el marco normativo, la práctica evaluadora y la utilización de las evaluaciones. Este
enfoque permite abordar tanto las cuestiones normativas como la práctica concreta de las
evaluaciones.
Evaluación de políticas públicas
La evaluación es una actividad que busca emitir juicios respecto algún aspecto de los
productos, resultados e impactos de las políticas públicas. Es una práctica que implica la
construcción, análisis y comunicación de información útil sobre el diseño o la implementación de
una política pública. Aunque en distintos grados, es un proceso abierto, plural, cambiante y
propositivo desarrollado por actores específicos sean de la burocracia gubernamental, grupos de
interés u organizaciones sociales y políticas (Uvalle, 2004). La evaluación que se utiliza para las
políticas públicas debe ser sistemática y debe seguir un método, además, la información obtenida
tiene vocación de ser práctica y útil. Esto la diferencia de la investigación académica cuyo fin está
puesto en la acumulación de conocimiento (Vázquez, 2014)
La teoría de la evaluación se puede clasificar en tres grandes ramas según cuál es su
principal preocupación: los métodos, la valoración o los usos de la evaluación. Aunque las ramas no
son excluyentes, los autores se enfocan en las preocupaciones metodológicas de la evaluación o
enfatizan en el rol de los juicios, objetivos o subjetivos, que deben realizarse o abordan cómo
pueden ser utilizados los resultados (Carden y Alkin, 2012).
Las evaluaciones se pueden realizar de maneras distintas ya que según los objetivos y
recursos disponibles serán pertinentes distintas metodologías. Sin embargo, Osuna y Bueno (2013)
señalan que las diferencias entre evaluaciones pueden surgir de tres instancias distintas pero
relacionadas, la metodología es solo una de ellas. El nivel metateórico se conforma por los
principios y paradigmas desde los que se plantea la evaluación, es decir, la posición ontológica y
epistemológica que guía al evaluador. La elección de un paradigma, explícita o implícita,
condiciona toda elección posterior. El evaluador debe elegir dentro de su paradigma cual es la
manera correcta de hacer la evaluación, esto es lo que llaman la opción entre enfoques o nivel
teórico. Los autores ya mencionados señalan que en este punto pueden darse elecciones dicotómicas
o combinar enfoques. Los principales son el enfoque participativo, el basado sobre la teoría del
problema, basado en la teoría del programa y el enfoque orientado a la toma de decisiones. En
tercer lugar, se encuentra el nivel empírico donde se opta por las técnicas que se van a utilizar. El
paradigma y el enfoque van a acotar la disponibilidad de técnicas cuantitativas, cualitativas,
comparativas o de integración para cada evaluación. La metodología es el resultado final de esta
triple elección y debe ser coherente en sus niveles.
De Simone y Sarchí (2013) identifican una serie de variables clave que pueden ser
analizadas en una evaluación: el propósito, el momento en que se realizan, su metodología, el grado
de participación, el actor que se encarga de evaluar, la fuente de financiamiento, la publicación de
los resultados y la utilización de la evaluación. En este sentido, no existe una forma única y correcta
de evaluar, en cada caso pueden encontrarse distintos niveles de sistematicidad, racionalización y
pertinencia.
La distinción según el momento en que se realiza es importante ya que rompe la idea de la
evaluación como proceso de cierre del ciclo de las políticas públicas. Se denominan exante a las
evaluaciones que se realizan antes de la intervención y buscan determinar la relevancia o
pertinencia de la intervención. Las evaluaciones intermedias son las que se hacen durante la
evaluación para considerar correcciones o la continuidad del programa. Por último, la evaluación
expost se realiza una vez terminada la intervención y generalmente se orientan hacia los resultados
o impactos. Otra distinción importante de las evaluaciones es si ponen el foco en los procesos, los
resultados o los impactos. Mientras que la evaluación de impacto focaliza en los objetivos que se
propone la política pública, la de resultados atiende lo que se hizo y la de procesos hace foco en los
medios con los que se los intentan alcanzar los objetivos (Nogueira, 2016).
Los criterios por los que se evalúa a las políticas son diversos, pero Vedung (2006) identifica
tres grandes grupos. Los criterios del mérito pueden ser sustantivos, económicos o de proceso. Los
criterios sustantivos abordan el contenido, los productos y los efectos de la intervención. En este
sentido, se consideran las metas, los criterios de quien hace o pide la evaluación, las preocupaciones
de las partes interesadas o las concepciones profesionales. Los criterios económicos toman en
cuenta los costos de la intervención y la relación de estos con resultados sustantivos y de impacto.
Por último, los criterios de proceso hacen foco en cómo se llega a los resultados sustantivos. Es así
que se pueden utilizar como criterios la legalidad, equidad, publicidad, representatividad,
participación y deliberación de los procesos de la política.
Feinstein (2006) señala dos funciones principales de la evaluación que no son excluyentes.
La primera, la evaluación formativa, busca aprender para mejorar el diseño e implementación de las
políticas públicas. Puede servir para hacer un uso más eficiente de los recursos, mejorar el resultado
e impacto de las intervenciones, racionalizar los procesos internos y tomar decisiones informadas
sobre modificaciones o la continuidad o finalización de la política pública. La segunda función es
realizar juicios de valor que sean útiles para la rendición de cuentas al parlamento o la sociedad. Es
decir, la evaluación interna o externa puede ser una herramienta para asegurarse que ocurra
efectivamente la rendición de cuentas. Esta idea tiene dos dimensiones distintivas: la primera es la
capacidad de los representados para demandar explicaciones a los funcionarios públicos y la
segunda es la capacidad de sancionar a quienes hayan incurrido en actos de ilegalidad o incumplido
con sus obligaciones públicas (Peruzzotti, 2008). La evaluación de políticas públicas se relaciona
directamente con la primera ya que permite dar información sobre el accionar estatal con el cual
demandar explicaciones y puede ser utilizado de insumo para hacer efectiva la sanción de la
segunda dimensión.
Al plantearse la cuestión de por qué es importante evaluar deben tenerse en cuenta que no
solo implica un proceso interno del Estado, sino que puede ser útil para profundizar la
institucionalidad democrática (Ospina, 2002). En este sentido, es relevante la distinción que realiza
O'Donnell (2001) entre rendición de cuentas vertical y horizontal. En este trabajo nos interesa
principalmente la dimensión horizontal ya que implica que tanto el sujeto como el objeto de control
son agentes estatales. Al tomar en cuenta la evaluación no se debe olvidar las distintas instancias
que existen de control entre poderes, sea el legislativo sobre el ejecutivo o distintos niveles de
jurisdicción (nación sobre provincias, provincias sobre municipios, nación sobre municipios). Si
bien el control y evaluación no son sinónimos existen áreas comunes en las que se apoyan. Es
decir, parte del control puede incluir evaluación de políticas públicas y las evaluaciones pueden
tomar gran parte de su información de procesos de control.
Además, se considera que la evaluación puede promover procesos de responsabilización
interna y externa de los políticos y burócratas (Neirotti, 2012). La responsabilización interna refiere
a que los evaluados deben responder por su producción en el ámbito del sector gubernamental al
que pertenecen. La responsabilización externa refiere a la forma en que los miembros de la
administración pública toman como un compromiso personal la rendición de cuentas antes
mencionada. Este elemento debe ser demandado por un actor capaz de pedir explicaciones y la
evaluación es una de las formas de efectivizar la responsabilización (Oszlak, 2003).
En los años 60 se consolida la evaluación de políticas públicas como práctica gubernamental
en Europa y Estados Unidos, pero se pueden rastrear sus orígenes al comienzo del Estado de
Bienestar. (Bouzas, 2005). La crisis de este en los 70’ trajo también una crítica a la capacidad estatal
para evaluar mejor que el mercado. Esto se da en consonancia con la discusión mas general sobre el
rol del Estado y la necesidad de su intervención en la economía y la sociedad. Sin embargo, en los
años 90’ resurgió la evaluación en la práctica gubernamental. Esta vez el objetivo estaba en la
eficiencia de los programas y se promovieron los diseños experimentales. (Guzman, 2007).
En este mismo sentido apunta Neirotti (2012) que identifica tres momentos históricos en la
práctica de la evaluación de políticas y programas en América Latina. El primer momento es el de la
vigencia del Estado de bienestar y se caracterizó por la generación de información utilizada para la
toma de decisiones de la planificación normativa. Sin embargo, la evaluación de estos planes era
mínima y se ponía foco en los procesos al ver el cumplimiento de normas y procedimientos.
También señala que la evaluación existente se centraba sobretodo en estudios de factibilidad previo
a la implementación de las políticas.
El segundo momento fue el de la retirada del Estado en el marco del Consenso de
Washington, se le dio una creciente importancia al estudio de resultados, el alcance de metas y la
calidad del desempeño de la gestión pública. Este enfoque permitió una amplia participación de
empresas privadas y organizaciones de la sociedad civil. Para la difusión de este tipo de
evaluaciones fue central el rol de los organismos internacionales y las organizaciones multilaterales
de crédito (FMI, Banco Mundial, BID)
El tercer momento es el del retorno del Estado y un renovado protagonismo de la sociedad
civil y política. Se cuenta con la presencia de diversos actores participando del diseño, e
implementación de las políticas públicas y esto comienza a extenderse también a la evaluación. Los
actores pueden ser de distintos niveles gubernamentales, pero también de la sociedad civil.
Al analizar la evaluación de políticas públicas se puede observar un nivel micro o uno
macro. El nivel micro es el análisis de las evaluaciones y el nivel macro es el análisis del “Sistema
de Monitoreo y Evaluación” (SME). Este es el “conjunto de instituciones, actores y prácticas
(público estatales, no estatales y privadas) encaminados al desarrollo del monitoreo y la evaluación
en una sociedad” (De Simone y Sarchi, 2007) 189. Las partes del sistema se encuentran
interrelacionadas, pero como señala Canievsky (2007) no se debe asumir quees “un todo integrado
y armónico”. Esta última es solo una forma en que puede presentarse el sistema de evaluación y, de
hecho, es la más infrecuente.
En síntesis, la evaluación es una herramienta útil y necesaria porque puede colaborar en
aumentar el conocimiento, satisfacer necesidades de información y transparencia, facilitar la toma
de decisiones, hacer efectiva la participación de los ciudadanos, posibilitar la rendición de cuentas,
incrementar la eficacia y eficiencia de los planes, mejorar los aspectos técnicos de los planes y
mejorar las prácticas de la Administración (Osuna, 2004). En este trabajo se focaliza además en el
nivel macro de las evaluaciones, es decir, en el conjunto de ellas y la forma en que interaccionan.
Evaluación de políticas públicas en Argentina
El actual sistema de evaluación de Argentina nace ligado al régimen de contabilidad estatal.
Tiene su primer antecedente en la ley N° 428 de 1870. En ella se establecieron las bases de la
organización financiera del Estado (sistema presupuestario, contable y de control administrativo).
Este ordenamiento tuvo vigencia hasta 1947 cuando se crea la Contaduría General de la Nación
para encargarse del contralor interno. A esta se le suma el Tribunal de Cuentas de la Nación en 1956
como órgano de control externo. La práctica evaluadora en estas Entidades Fiscalizadoras
Superiores se encontraba limitada a la hacienda pública y el control de la legalidad de los actos
administrativos (Moreno, 2014).
Para la administración pública nacional el ordenamiento legal actual tiene su origen en las

189En este trabajo se considera solo el Sistema de Evaluación y no el Sistema de Evaluación y Monitoreo.
reformas de los años 90. Sancionada en 1992, la Ley N° 24.156 de Administración Financiera y
Sistemas de Control establece que en la Cuenta de Inversión debe ser tenido en cuenta el grado de
cumplimiento de los objetivos y metas previstos en el presupuesto. Además, esta ley creo la
Sindicatura General de la Nación (SIGEN) y la Auditoria General de la Nación (AGN) encargadas
del control externo e interno respectivamente. Las dos entidades fiscalizadoras superiores hacen
tareas de evaluación, aunque este no sea su fin principal.
Además, la Ley 24.354 que establece el Sistema Nacional de Inversiones Públicas designa
en las oficinas que elaboran proyectos de inversión pública la obligación de realizar la evaluación
en su área. Otra herencia de los 90' es la Ley 25.152 de Solvencia Fiscal y Calidad de la Gestión
Pública Nacional en la que se designa bajo la órbita de la Jefatura de Gabinete de Ministros el
Programa de Evaluación de Calidad del Gasto de la Administración Pública Nacional. Este
programa contempla la evaluación de eficiencia en los gastos y permite que el Jefe de Gabinete de
Ministros realiceacuerdos con los máximos responsables de organismos públicos incluyendo
compromisos medibles y cuantificables (Orlansky, 2001)
En Argentina no existe un sistema integral de evaluación, pero se encuentran regulados
algunos aspectos del accionar de la administración pública en este sentido. Acuña et. al. (2016)
muestran que el sistema de evaluación de la administración pública nacional está conformado por
algunas iniciativas transversales y otras sectoriales. Las iniciativas transversales buscan evaluar
programas de más de un ministerio o de la totalidad de la APN. Existen dos ministerios que se
encargan de este tipo de evaluaciones: el Ministerio de Modernización (antes en Jefatura de
Gabinete de Ministros) y el Ministerio de Hacienda.
El Ministerio de Modernización tiene a su cargo el Programa Carta Compromiso con el
Ciudadano (PCCC), el Sistema Integral de Seguimiento y Evaluación de la Gestión (SISEG) y el
Programa de Evaluación de Políticas Públicas (PEPP).
El PCCC es fruto del decreto 229/2000 y busca evaluar el desempeño de organismos que
realizan servicios directos en la administración pública. Para cumplir este objetivo se monitorean
indicadores de proceso, calidad y producto de los servicios provistos.
Por otra parte, el SISEG está compuesto por cinco subsistemas que sistematizan la
información obtenida por el monitoreo de indicadores de desempeño de organismos de la APN o los
municipios. Para ser parte de este sistema se debe adherir de manera voluntaria a alguno de los
subsistemas de acuerdo a los objetivos de la organización: a) Tablero de Metas de Gobierno; b)
Sistema de Información Parlamentaria; c) Sistema de Información para la Gestión; d) Sistema de
Información para la Gestión Local; e) Sistema de Información para la Gestión de Proyectos.
En tercer lugar, el PEPP comenzó a funcionar en el año 2013 y tiene como objetivos
promover la institucionalización de la evaluación en la APN, diseñar metodologías y herramientas
de evaluación y evaluar programas en el ámbito de la APN en coordinación con los organismos que
ejecutan las intervenciones. Hasta la fecha publicaron un Manual de Base para la Evaluación de
Políticas Públicas y un Banco de Evaluaciones con 44 evaluaciones (ninguna posterior a 2015).
El Ministerio de Hacienda también realiza evaluaciones transversales a través del Sistema de
Seguimiento Físico-Financiero (SSFF) que desde 1992 mantiene un sistema de información de la
ejecución financiera y sigue indicadores de meras físicas de los bienes y/o servicios de los
programas presupuestarios. Esta información es utilizada para elaborar la Cuenta de Inversión que
debe ser remitida al Congreso todos los años. Es decir, es un mecanismo de rendición de cuentas
para el poder legislativo, pero también es útil para el poder ejecutivo que utiliza la información
obtenida para las tareas de asignación y administración presupuestaria.
 El otro conjunto de experiencias son evaluaciones sectoriales que no evalúan el conjunto de
la APN. El Consejo de Coordinación de Políticas Sociales, presidido por el Ministerio de Desarrollo
Social, tiene a su cargo el Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales
(SIEMPRO). Este programa debe seguir los programas sociales a través de indicadores de
desempeño y debe proporcionar información sobre las actividades realizadas, los recursos utilizados
y los resultados obtenidos. Además, realiza evaluaciones o supervisa la tercerización de
evaluaciones en universidades y consultorías.
El Ministerio de Educación cuenta con la Dirección Nacional de Información y Evaluación
de Calidad Educativa del Ministerio de Educación (DiNIECE)para evaluar los aprendizajes de los
estudiantes y a los programas educativos. El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
cuenta con el Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial para el análisis estructural del
empleo y las empresas. Por último, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva
cuenta con el Programa de Evaluación Institucionalpara generar recomendaciones sobre cómo
mejorar el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.
Respecto a los programas de evaluacióndescripta se señala que "evidencian el predominio de
una perspectiva presupuestaria y operativa de la evaluación centrada en el monitoreo del gasto y de
indicadores de desempeño”. El nivel de intercambio de información entre los programas y con los
transversales es bajo y se usa la información propia como insumo. Los autores concluyen que el
sistema de evaluación en Argentina tiene baja inserción institucional y un alto grado de
desarticulación y descoordinación. No existe un marco integral que articule y les de coherencia y un
sentido estratégico (Acuña et. al., 2016).
En este mismo sentido se encuentran los resultados del diagnóstico que realizó la Red
Argentina de Evaluación (2015). Un aspecto novedoso que se incluye en este análisis es que se
considera la mirada de los actores implicados en la evaluación. De este apartado se destaca la
consideración de que la evaluación se la relaciona mas con el aprendizaje y la toma de decisiones
que con la rendición de cuentas, la transparencia o el control societal de la gestión. Sumado a esto
De Simone (2013) señala que en Argentina los problemas del Sistema de Evaluación no están solo
en la oferta sino también en la demanda. Esta demanda es baja tanto en el aspecto interno (de las
autoridades políticas) como externa (de la sociedad civil). Canievsky (2007) apunta al hecho de que
las iniciativas relativas al sistema de evaluación estuvieron ligadas a “iniciativas personales o
grupales, más que a tendencias generales, tributarias de cambios reconocidos nacionales o
extranjeros.
Pasando al nivel subnacional se puede ver que las iniciativas descriptas anteriormente
prácticamente no se trasladaron ni replicaron en las provincias o municipios (Canievsky, ibid.). Los
límites y problemas que se encuentran para el nivel nacional se ven aumentados en las provincias.
La mayoría de la administración pública provincial no fue objeto de procesos consistentes de
institucionalización de la evaluación más allá del seguimiento del presupuesto. En el nivel
provincial pueden encontrarse que las Entidades Fiscalizadoras Superiores (Auditorias, Tribunales
de Cuentas) y las instancias de planificación (ej. COPADE) son las que cobra mayor relevancia en
las estructuras y la normativa. En estas se encuentran algunas tareas de evaluación, aunque esta no
es su función principal. El rol de las Entidades Fiscalizadoras Superiores provinciales es importante
para este trabajo ya que se encargan del control presupuestario de los municipios.
Mas allá de esto, algunas iniciativas de evaluación concretas se pueden encontrar cuando
hay convenios sobre programas sociales con el gobierno nacional (SIEMPRO), hay financiamiento
de organismos multilaterales de crédito (BID, BM), organismos internacionales de desarrollo
(PNUD) o agencias bilaterales de cooperación (GTZ, IDRC). En este sentido, se puede decir que las
provincias no son promotoras de la institucionalización de la evaluación, sino que la realizan
cuando es condición de financiamiento.
En los municipios la presencia es aún menor y a pesar de que muchos municipios ya pueden
dictarse su propia Carta Orgánica, la evaluación no es parte relevante. En el mejor de los casos, los
Tribunales de Cuentas Municipales son los que toman esta función. También debe señalarse que los
municipios que muestran prácticas de evaluación de manera sistemática son ciudades de gran
tamaño (caso de Rosario, Mar del Plata, Córdoba, Mendoza).
Por último, Orrego y Traverso (2013) también señalan que la falta de evaluación en el nivel
subnacional en Chile se explica por el centralismo que tienen como principio rector del Estado. Es
así, que también cabe plantearse en qué medida el sistema federal que organiza el Estado argentino
explica la heterogeneidad de los Sistemas de Evaluación en el nivel subnacional. También permite
pensar el lugar central que pueden tener las relaciones intergubernamentales para fomentar la
institucionalización de la evaluación.
Políticas públicas en el nivel local, el lugar de la evaluación
El ámbito local cobra mayor relevancia en el escenario actual producto de varias tendencias:
las iniciativas descentralizadoras del Estado (regionalización y municipalización), las nuevas
prácticas del proceso productivo (desverticalización y flexibilidad) y el pasaje hacia un paradigma
tecnológico basado en la producción de conocimiento. Sumado a esto se presentan la reivindicación
de la sociedad civil por nuevos derechos de ciudadanía y el nacimiento de prácticas culturales
favorables a la recuperación o construcción de identidades locales (Carmona, 2006).
Este nuevo escenario, generó nuevas formas de hacer política y estilos de gestión que han
sido abordados desde dos enfoques, uno con la mirada puesta en el territorio y los actores sociales y
otro con el foco en los gobiernos locales. En modo general y específicamente para el Conurbano
Bonaerense se señalan las particularidades que tiene el conflicto social y la creciente importancia
del carácter territorial y las nuevas modalidades de participación y toma de decisiones (Merklen,
2005). Los sectores sociales populares se relacionan a la política de nuevas maneras producto del
aumento de la pobreza, la precarización laboral y la segregación socio-espacial entre otros procesos
(Vommaro, 2016).
El enfoque en los gobiernos locales enfatiza las nuevas responsabilidades (asistencia social,
promoción económica y empleo, medio ambiente) en materia social y económica que asumieron
frente a las transformaciones estructurales. Este proceso no fue acompañado por la creación de
capacidades ni los recursos necesarios para afrontar las responsabilidades asumidas de hecho
(Cravacuore, 2003). En este sentido, la descentralización no fue un mecanismo para hacer al Estado
más eficiente sino una transferencia de la carga de la crisis (Andrenacci, 2002). Tampoco fue un
proceso que generase mayor autonomía a los gobiernos locales ni impulsó, aunque en distintos
grados, avances respecto a la eficiencia, eficacia, calidad de los servicios, niveles de control ni
participación activa de la ciudadanía (Iturburu, 2007).
A este diagnóstico se le debe sumar que el margen de acción de los municipios está
restringido tanto normativamente como financieramente por factores del nivel provincial y nacional.
Estos se rigen por la constitución provincial y su régimen municipal. En el caso de Buenos Aires se
cuenta solo con una ley orgánica que es común para todos los municipios, es decir, no pueden
dictarse su propia carta orgánica. A su vez, las limitaciones financieras los hacen dependientes de
transferencias provinciales y nacionales ya que solo un tercio de los ingresos son propios (Iturburu,
2012). Si bien la cuestión de lo local excede los límites políticos, el gobierno más próximo a esta
categoría es de los municipios.
 Las políticas públicas locales surgieron como comportamientos defensivos a los procesos de
cambios y luego se plantearon, de manera variada y parcial, la discusión sobre el rol y el tipo de
intervención que debían llevar a cabo los gobiernos locales. La ampliación de la agenda de gobierno
ante el contexto socioeconómico y político más inestables y variable resultó en innovaciones en la
gestión de las políticas públicas locales. Las tendencias observadas apuntan hacia la planificación y
gestión estratégica, la descentralización y la participación ciudadana. Estos factores son parte de
nuevos estilos de gobernanza local que permiten la regulación y resolución de conflictos que hacen
más gobernable la relación Estado-sociedad (Carmona, 2012).
En este marco de discusión sobre las políticas públicas en el nivel local es que se señala la
poca relevancia que ha tenido, tanto en el plano académico como de gestión, la evaluación de
políticas públicas en el nivel local (Díaz et.al., 2007). Los miembros de la gestión pública local
consideran que la falta de prácticas sistemáticas de evaluación tiene estrecha relación con las
capacidades disponibles y potenciales. Sin embargo, las autoras señalan que restringen la idea de
capacidades a su dimensión institucional. A esto se le suma la idea de que la evaluación debe ser
instalada desde el Estado local e institucionalizada de manera top-down.
Por su parte, en el plano académico se presenta una tensión respecto a si las experiencias de
evaluación en distintos niveles y contextos puedenser extrapoladas al nivel local o deben
reconocerse matices y distancias para comprender los procesos locales. Por su parte, la relación
entre el ámbito académico y de gestión se encuentra tensionado por la posición del primero que
pretende ser el actor clave para construir las capacidades necesarias para la evaluación en el nivel
local pero que muchas veces desconoce la gestión pública "realmente existente".
Inclusive trabajos que buscan abordar todo el ciclo de las políticas públicas locales tienen
dificultades para pensar las especificidades de la evaluación mientras si lo hacen con las otras
etapas (Diaz, 1998). Los trabajos que abordan lo peculiar de las evaluaciones locales suelen referir a
cuestiones metodológicas. Según Saraceno (1999) las políticas con enfoque "bottom-up" o con un
abordaje territorial no pueden ser evaluadas con los mismos conceptos y herramientas utilizados
para las evaluaciones convencionales. La razón para ello es que existen factores locales que son
considerados, explícita o implícitamente en la teoría de la política y son distintos entre un lugar y
otro. Estos factores pueden ser el contexto institucional y económico, los actores sociales del
territorio y los recursos disponibles.
En este sentido, Gilsing (2000) señala que se deben enfrentar problemas de comparación y
representatividad. Los primeros refieren a la dificultad para establecer indicadores comunes para
comparar el resultado o impacto de distintas políticas en un municipio o de políticas similares en
distintos municipios. Por su parte, la cuestión de la representatividad se vuelve una cuestión
importante para los diseños experimentales que pueden encontrar en el nivel local una escala
demasiado pequeña.
Las alternativas propuestas para abordar estos dos problemas se encuentran en dos canales.
Para el problema de comparación se ha buscado estandarizar indicadores y variables relevantes
respecto a las cuales los gobiernos locales deberían recolectar información. Con este fin es clave la
articulación con actores provinciales y nacionales que generen marcos de referencia (CNCPS,
2017). Sin embargo, esto genera tensión respecto a cuál es la frontera entre buscar comparabilidad y
no perder las especificidades del contexto local. Para el problema de la representatividad se indica
que se deben priorizar abordajes que complementen el uso de indicadores con la evaluación
intersubjetiva de las partes interesadas o el uso de una perspectiva orientada al cliente (Gilsing,
2002, Nurudeen, 2015)
También se encuentra la cuestión de la evaluación local dentro de la discusión del pasaje de
un modelo de administrativo burocrático a un modelo gubernativo gerencial. La lógica del control
del accionar estatal deja de ser de proceso y de normas y se pasan a considerar el impacto, la
eficacia, la eficiencia y la idea de rendición de cuentas (García Delgado, 1998). Desde este enfoque
la evaluación no es una actividad exclusivamente técnica, sino que debe ser compartida tanto por el
gobierno como por los representantes. Es así que en el contexto local cobra especial relevancia la
evaluación participativa de las políticas públicas (Tecco, 2002).
Cravacuore (2004) identifica la evaluación como la etapa del ciclo de las políticas públicas
que menos relevancia cobra en la gestión municipal y específicamente en la articulación
intermunicipal. Se acota a acciones individuales y sin indicadores ni criterios explícitos de
evaluación de procesos y productos. El autor señala que la única evaluación que consideran los
dirigentes políticos es la competencia electoral.
Esta falta de evaluación en ámbitos subnacionales contrasta con la descentralización de las
últimas décadas. Los gobiernos pasaron a tener crecientes responsabilidades y atribuciones en la
prestación de bienes y servicios públicos. Aun así, el proceso de descentralización no se vio
acompañado por construcción de capacidades ni institucionalización en lo relativo a planificación,
monitoreo y evaluación (Trujillo; Hernández, 2013).
Sistema Gubernamental de Evaluación en San Miguel, Malvinas Argentinas y José C. Paz
Caracterización de los municipios
Los municipios de San Miguel (en adelante SM), Malvinas Argentinas (en adelante MA) y
José C. Paz (en adelante JCP) nacen el 10 de diciembre de 1995 como fruto de la división del
partido de General Sarmiento (ley 11.551). A pesar del espíritu innovador que se proponía la
reforma terminó reproduciendo en cada uno de los municipios los problemas que se querían
resolver con la división. Dos características en esta línea son la frontera desdibujada entre el órgano
ejecutivo y legislativo, y la alta importancia que tienen para la estructura administrativa las
necesidades de acumulación política y las relaciones de fuerza del partido dominante en el territorio
(PJ) (López Acotto y Krakowiak, 2005)
Respecto al contexto político, en SM, Joaquín De la Torre fue electo en el 2007 (FPV) y
reelecto en el 2011 (FPV) y 2015 (FR). Actualmente el intendente es Jaime Méndez, hombre de
confianza de De la Torre quien dejo su cargo para sumarse como Ministro de Producción de la
Provincia de Buenos Aires por Cambiemos. En el caso de MA el partido estuvo gobernado desde
1995 a 2015 por Jesús Cariglino quien perteneció al duhaldista Partido Unión Popular, luego al
Frente Renovador y actualmente en el PRO. Perdió las elecciones en el 2015 contra Leonardo
Nardini, miembro del Partido Justicialista - Frente para la Victoria. Por último, el caso de JCP
muestra una centralidad de la figura de Mario Ishii (PJ) desde 1999 hasta la actualidad. El caudillo
local había dejado el cargo de intendente entre 2011 y 2015 para ser senador provincial, pero siguió
manteniendo el control sobre el territorio.
Respecto a las características sociales, el desarrollo econonómico-social es bajo en términos
de PBG per cápita y Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). En el año 2008 el ingreso per cápita
de los municipios se encontraba por debajo del promedio de la provincia (15.8 mil), siendo en SM
de 10.1 mil pesos, en MA de 13.8 mil pesos y en JCP de 6.7 mil pesos. Respecto a las NBI tanto
MA como JCP se encuentran con un nivel elevado de carencia mientras que SM se encuentra en el
nivel provincial (OCB, 2018; Censo 2010).
En este sentido, podría pensarse desde Bonvechhi (2008) que no solo va a encontrarse poca
evaluación de políticas públicas, sino que la autonomía de las políticas sociales de los municipios es
baja. En los municipios se encuentran de manera débil las dos condiciones que el autor señala como
claves para la existencia de políticas sociales subnacionales: competencia política (predominio de
reelecciones) y herramientas institucionales (no hay autonomía institucional). La demanda social
existente se ve limitada por estas dos condiciones estructurales, pero también por las condiciones
coyunturales: restricción fiscal y capacidades estatales.
Sistema Gubernamental de Evaluación
En este apartado se presentan los principales resultados de la exploración del sistema
gubernamental de evaluación (SGE) de las Políticas Públicas de los municipios de San Miguel, José
C. Paz y Malvinas Argentinas. Las políticas públicas consideradas son tanto las que el municipio
diseño y ejecutó como las que fueron diseñadas por el gobierno provincial o nacional y el municipio
se encargó solo de su ejecución. Se consideran tanto las evaluaciones formales como informales.
Por evaluación formal entendemos que existe una estructura organizacional dedicada explícitamente
a la actividad dentro del organigrama municipal y su presupuesto. Por evaluación informal se va a
comprender las instancias en que se evalúa sistemáticamente, aunque este no sea su función
principal ni se encuentre explicita.
Según Acuña et.al. (2016) existen cuatro dimensiones relevantes para el análisis de los
sistemas de evaluación: marco organizacional, marco normativo, práctica evaluadora y utilización
de las evaluaciones. El marco organizacional se define por la localización del órgano coordinador,
los órganos de coordinación y la distribución de funciones. El marco normativo por el tipo de
normas que regulan el sistema y los aspectos regulados. La práctica evaluadora por los mecanismos
de selección de programas a evaluar, quienes realizan las evaluaciones y que tipos de evaluaciones
son predominantes. En este sentido puede haber practica evaluadora sin que sea parte explicita de la
normativa o del marco organizacional. Por último, la utilización de las evaluaciones refiere a que se
hace con los resultados obtenidos.
Marco organizacional:
Ninguno de los tres municipios cuenta en su estructura con un sector específico que se
encargue explícitamente de coordinar o realizar evaluaciones de las políticas públicas. Aunque con
matices, los organigramas funcionales permiten localizar en las áreas de Gobierno, Desarrollo
Social y Hacienda las estructuras que tiene tareas de evaluación. En la Secretaria de Gobierno se
encuentra la evaluación política del desempeño de los funcionarios de igual o menor rango
(secretarias, subsecretarias, direcciones). En la Secretaría de Desarrollo Social se establece la
función de evaluación de manera descentralizada, es decir, cada subsecretaria o cada campo de
política debe evaluarse a sí mismo. Por último, la Secretaria de Hacienda evalúa las cuestiones
presupuestarias de todo el municipio. El caso JCP no presenta ninguna particularidad mas allá de
estos aspectos comunes.
En el caso de SM, la Secretaría de Gestión Pública tiene un programa de gobierno abierto
que apunta a "promover un gobierno más transparente". Sin embargo, no se ha encontrado en esta
área ningún tipo de evaluación ni información que pueda ser útil con este fin en su programa de
Datos Abiertos. Además, cuenta con un programa de Presupuesto Participativo desde el año 2010.
El PP de este municipio contempla la participación desde la formulación del problema hasta la
implementación de un proyecto. Sin embargo, la evaluación no constituye un objetivo relevante del
programa mencionado.
Por su parte, MA cuenta con dos particularidades respecto a la evaluación dentro del marco
organizacional. La Secretaría de Salud cuenta con un sector en cada hospital que se encarga de la
evaluación y de mantener la información actualizada. Además, la Secretaria de Servicios cuenta con
17 Unidades Locales de Gestión. Cada una de ella debe evaluar las tareas que realiza. En este
sentido, la descentralización no es solo en la dimensión estructural sino también territorial.
Marco normativo:
La constitución nacional reformada en 1994 dispone en el artículo 5 que las provincias
deben dictar su propia constitución y en ella deben establecer un régimen municipal que les asegure
la autonomía. La Constitución de la Provincia de Buenos Aires contiene un Régimen Municipal que
no permite a los municipios dictarse su carta orgánica. Es decir, carecen de una autonomía
institucional plena ya que todos los municipios de la provincia están sujetos al Decreto-Ley
6769/58. Tanto en la Constitución provincial como en la Ley orgánica de la Municipalidades se
contempla a la evaluación exclusivamente como una tarea que le corresponde al Tribunal de
Cuentas. Este organismo contempla en su Ley Orgánica el control de las cuentas municipales.
Ninguno de los tres municipios cuenta con ordenanzas ni decretos que reglamenten la
evaluación más allá del control presupuestario. La evaluación solo aparece en instrumentos y
reglamentos específicos de algunas políticas o convenios, pero no existe una normativa general. En
el caso de MA, el programa Somos Barrio contempla en su decreto de creación (6576/17) la
evaluación para mejorar la resolución de la problemática.
Practica evaluadora
Respecto a la práctica evaluadora el principal mecanismo de selección de programas a
evaluar es la existencia de otro nivel de gobierno interesado en la evaluación. En este sentido, la
principal evaluación del Tribunal de Cuentas de la Provincia a los municipios se trata de una
evaluación ex-post de la legalidad de los procedimientos contables y la economía del gasto.
Además, deben aprobar la rendición de cuentas que presenta tanto la Municipalidad como el
Consejo Escolar. El resultado se ve plasmado en fallos en los que el Tribunal tiene poder
jurisdiccional, es decir, puede establecer multas en el caso de encontrar irregularidades.
Desde el año 2013 a partir de su Plan Estratégico 2013-2017 incorporaron auditorias
operacionales en las que se tiene en cuenta la economía, eficiencia, eficacia y efectividad no solo de
los procedimientos sino también con la mira en los resultados (HTCPBA, 2016). A la fecha se
terminaron cinco auditorias de este tipo, una de ellas en el Hospital Abete de Malvinas Argentinas.
El fin de la auditoria fue operacional ya que se efectuaron una serie de recomendaciones sobre
cómo mejorar el Sistema de Ingreso y circulación de pacientes. El informe es público, pero está
pensado para el uso interno del hospital (HTCPBA, 2015).
Además, los municipios pueden ser evaluados cuandoson parte de políticas sociales
nacionales a través del Sistema de Información, Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales del
Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Públicas. Sin embargo, las publicaciones de este
organismo no contienen los datos desagregados y la información para cada municipio no es pública.
En los tres municipios la práctica evaluación se caracteriza por darse de una manera
informal, sin criterios ni indicadores establecidos y primando las lógicas políticas del uso de la
evaluación. Lógica política entendida como la evaluación que realizan los funcionarios de mayor
jerarquía o de la Secretaría de Gobierno según sus objetivos y tomando decisiones con esa
información. Esto tiene distintos niveles de sistematicidad según el municipio, en el caso de San
Miguel se tratan de evaluaciones que se hacen anualmente a subsecretarios que tienen a cargo
políticas consideradas claves.
En este municipio también se realizó una evaluación de impacto del Programa “1000 días”
que se encuentra a cargo de Pablo de la Torre, secretario de Salud y Bienestar Familiar y hermano
del ex intendente Joaquín de la Torre. La evaluación fue realizada por CIPPEC y consistió en una
evaluación de impacto sobre la percepción de los beneficiarios sobre la política y una evaluación
cualitativa sobre los resultados. A pesar de haber sido realizada por una organización no
gubernamental esta evaluación fue considerada dentro del sistema gubernamental de evaluación
porque se realizó un convenio con el municipio.
Utilización de las evaluaciones:
En los tres municipios se reconstruye un sistema de evaluación que, limitado por su
informalidad y falta de prioridad en los objetivos de gestión, se encuentra orientado a un uso
interno. A pesar de esto, no existe ningún mecanismo para verificar que existan las evaluaciones o
que se cumplan sus recomendaciones, quedando limitado a un fin informativo. Además, el uso
interno de las evaluaciones tampoco se encuentra orientado hacia la mejora de los resultados de las
políticas públicas, sino que tiene una lógica de control político por parte de funcionarios de mayor
rango y especialmente desde la Secretaria de Gobierno hacia las demás.
La evaluación no está vinculada a ningún tipo de rendición de cuentas ni a la sociedad civil
ni al poder legislativo local (consejo deliberante). En cambio, si aparece como factor de rendición
de cuentas ante otras instancias de gobierno: el Tribunal de Cuentas de la provincia de Buenos Aires
y los ministerios del gobierno nacional. En el caso del TCPBA el demandante tiene una lógica de
control del uso del presupuesto y en el caso de los ministerios de Nación la rendición de cuentas
suma un factor de control sobre fondos trasferidos y de resultados o impacto de las políticas sociales
implementadas.
Reflexiones finales
La evaluación de políticas públicas es una función estatal relegada en Argentina. Su
presencia en el nivel nacional es de baja institucionalización y poca integralidad. En el nivel
provincial hay una importante heterogeneidad y prima la evaluación financiera. El nivel local, el
ámbito específico que aborda este trabajo, presenta un escaso desarrollo de la evaluación tanto en
las esferas de gestión como académica.
En el presente trabajo se delinearon los principales rasgos del sistema gubernamental de
evaluación en San Miguel, Malvinas Argentinas y José C. Paz. En los tres municipios se presenta un
nivel de institucionalización bajo, sin normativas específicas ni estructuras que se encarguen de
evaluar transversalmente las políticas públicas municipales. La informalidad predomina y da lugar a
evaluaciones cuya sistematicidad es baja, sin criterios ni indicadores establecidos y sujeta a lógicas
políticas y no de los objetivos que se propone la política. Además, la evaluación no guarda ninguna
relación con la rendición de cuentas a actores del territorio, pero si a organismos de otros niveles de
gobierno (provinciales y nacionales).
El caso de San Miguel presenta como particularidades la existencia de una política de
presupuesto participativo y de institucionalización del gobierno abierto. Aunque en ninguna de las
dos se ha avanzado hacia la evaluación de políticas públicas son cuestiones que pueden facilitar una
incipiente práctica evaluadora. Además, en este municipio ya se avanzó con un convenio con
CIPPEC para valuar una política. Esto podría traducirse en la transferencia de capacidades hacia el
municipio o bien en una forma de articular con actores no gubernamentales para que se encargue de
la práctica evaluadora. En el caso de Malvinas Argentinas se descentralizó no solo a cada secretaria,
sino que la práctica evaluadora se descentralizó a las 17 Unidades Locales de Gestión.
En este sentido, quedan algunas líneas para profundizar la investigación. En primer lugar, es
necesario profundizar el trabajo de campo para terminar el diagnóstico del sistema gubernamental.
En especial en lo que refiere al tercer eje, la práctica evaluadora. Cuestiones que en la estructura y
la normativa se contemplan o fueron consideradas como evaluación podrían no estar siendo
llevadas a cabo en la práctica y, caso contrario, pueden existir evaluaciones que se realizan y no
están contempladas ni en la normativa ni en la estructura. Además, es necesario sumar al
diagnóstico la voz de los actores de la administración pública relacionados a la práctica.
También puede extenderse la consideración a todo el sistema de evaluación de políticas
públicas. Esto implica también la consideración a los actores no gubernamentales como
universidades, ONGs, think-tanks, asociaciones de vecinos, partidos políticos y organizaciones
internacionales. Definir qué evalúan y como lo hacen es importante pero también se debe analizar
cómo se relacionan con los gobiernos locales.
Una vez consolidado el diagnóstico de manera integral se puede avanzar en dos sentidos. El
primero es pensar la situación del sistema de evaluación como variable dependiente e indagar sobre
las causas que le dan sus características particulares. El segundo es avanzar sobre las
particularidades que debe adoptar un sistema de evaluación de políticas públicas para poder
funcionar en un contexto como el de estos municipios y los beneficios que le puede reportar a los
gobiernos locales y los beneficiarios de las políticas públicas.
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Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018”

Organismos internacionales y políticas de ciencia, tecnología e innovación en la Argentina

reciente190*
Romina Loray
rominaloray@gmail.com
CEIPIL - FCH/UNICEN -CIC
Becaria Posdoctoral CONICET

Área temática: Estado, Administración y Políticas Públicas

Resumen

El papel que han desarrollado los organismos internacionales en Argentina ha sido múltiple:
asesoramiento técnico, configuración de políticas públicas y financiamiento como los tres espacios
más relevantes donde han ido marcando la impronta sobre la Ciencia, la Tecnología y la Innovación
(CTI).
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial son las dos instituciones
que mayor financiamiento externo han otorgado a los países de la región, y en los últimos veinte
años Argentina ha formado parte de este proceso. Ha sido a través de sus financiamientos que se
han desarrollado gran parte de las capacidades científico-tecnológicas, mediante sus operaciones de
préstamos y cooperación técnica.
El objetivo de este trabajo es analizar la incidencia que el BID ha tenido en la
implementación de instrumentos de política CTI en el marco de la negociación de un crédito entre
el gobierno argentino -a través del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva- y
dicho organismo.

Introducción
Un conjunto de estudios señalan que entre 2007 y 2015, luego de un período de recuperación pos
crisis 2001-2002 en Argentina se adoptaron un conjunto de iniciativas que significaron un avance y,
con ello, un fortalecimiento de varios aspectos centrales del sistema científico-tecnológico
argentino, tales como el aumento de inversión en I+D, repatriación de científicos, incremento de
recursos humanos, mejoramiento edilicio, federalización del sistema, creación del Ministerio de
Ciencia Tecnología e Innovación Productiva (MINCyT), entre otros (Albornoz, 2009; Gordon,
2011; Unzué y Emiliozzi, 2017).
En lo que respecta a la inversión en I+D, Argentina presenta un crecimiento de 49% entre
2009 y 2015, superando a sus pares de Brasil (42%) y México (36%) según datos de la RICyT
(2017). Del mismo modo, en 2015 la inversión en I+D representó el 0,63% en relación al PBI,
acercándose a la media iberoamericana de 0,79% para el mismo año.
A su vez, cabe resaltar que entre las políticas de CTI adoptadas durante el período, se
evidencia cierta tendencia a favorecer espacios considerados estratégicos, incorporados en una
nueva generación de instrumentos como son los Fondos Sectoriales, incluidos al interior del Fondo
190*Este trabajo se desprende de la Tesis Doctoral:” Organismos internacionales y políticas de ciencia, tecnología e
innovación. El rol del Banco Interamericano de Desarrollo en el diseño e implementación de los Fondos de Innovación
Tecnológica Sectorial de Argentina (2009-2015)”. Loray, Romina Paola (Universidad Nacional de Quilmes,
2018-05-03)
Argentino Sectorial (FONARSEC), cuarto fondo ejecutado por la Agencia Nacional de Promoción
Científica y Tecnológica (ANPCyT) del MINCyT.
Sin dudas, otra de las particularidades de estos instrumentos es que se han implementado a
partir de préstamos obtenidos principalmente de dos organismos internacionales de crédito: el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM), por tal razón resulta
necesario analizar el rol de los organismos internacionales en materia de CTI. Los organismos
internacionales han dejado de ser considerados como agentes que únicamente cumplen con el
mandato definido por los Estados nacionales que los conforman, sino que han desarrollado
concepciones propias, permitiendo definir un accionar distintivo en el sistema internacional (Jakobi,
2009) y se han convertido en referentes globales sobre temáticas específicas.
Más allá de estos aportes puntuales, dentro de los Estudios Sociales de la Ciencia y la
Tecnología (CTS), los abordajes sobre la política científica y tecnológica en Argentina han resaltado
con mayor énfasis el rol de los organismos estatales y, en menor medida, de los organismos
internacionales en la promoción del desarrollo científico y tecnológico del país. Aunque
históricamente han afectado la situación de la ciencia y la tecnología de Argentina, los actores
internacionales no han tenido un lugar preestablecido en la concepción del funcionamiento del
sistema científico-tecnológico argentino y con ello en su estudio.
Entre los interrogantes centrales de esta investigación se encuentran los siguientes: ¿Cómo
incide el BID en la definición de las políticas de ciencia, tecnología e innovación de Argentina? ¿En
base a qué concepciones de ciencia y tecnología actúa? ¿Qué tipo de instrumentos emplea para
afectar la política en el área? ¿Cuál es la relación que establece con los policy makers?.
Para ello en primer lugar se realizará un abordaje acerca de la naturaleza de los organismos
internacionales así como sobre los instrumentos que utilizan para incidir en las políticas de CTI. En
segundo lugar,

Los Organismos Internacionales en la esfera de la promoción de la Ciencia, la Tecnología y la

Innovación

A través de la literatura se puede observar a distintos autores que elaboran clasificaciones acerca de
las herramientas que los organismos internacionales utilizan para influir en las decisiones de
políticas domésticas de los Estados. Jakobi (2009), considerando los antecedentes del
institucionalismo sociológico, profundiza el papel y las funciones de las organizaciones
internacionales, identificando los instrumentos mediante los cuales éstos pueden difundir políticas e
influir en los procesos de política interna. Desde allí, construye una tipología de los instrumentos
generales por medio de los cuales los organismos internacionales buscan afectar el desarrollo de la
política doméstica.
Por un lado, la Difusión Discursiva significa establecer ideas en las agendas políticas
nacionales. De acuerdo a Jakobi (2009) éste es un instrumento muy importante de las
organizaciones internacionales, en particular porque suele preceder a los demás instrumentos: “Las
ideas preparan el terreno para seguir las iniciativas políticas y son también el primer elemento del
cambio político” (Jakobi, 2009: 5). No obstante, sólo las ideas pueden no ser suficientes, por el
contrario la difusión de ideas por parte de las organizaciones internacionales suele estar vinculada a
otros instrumentos.
El Establecimiento de Normas equivale de alguna manera a la capacidad de regulación del
Estado nacional, lo cual puede darse a través de medios formales e informales, tales como normas,
reglamentos, regulaciones, entre otros. Los Medios Financieros, según esta autora, constituyen a su
vez una retribución para establecer programas o instituciones relacionadas con un objetivo de
política internacional, estableciendo incentivos para orientar hacia un comportamiento específico.
Las funciones de Coordinación son instrumentos de vigilancia, así como de supervisión informal y
formal. Las funciones coordinadoras internacionales evalúan el progreso de los países hacia un
objetivo político común. Desde el monitoreo y la sanción del comportamiento o el órgano de
solución de diferencias hasta medios más suaves como la coordinación de grupos de países o la
publicación de resultados políticos comparables.
Finalmente, el instrumento de Asistencia Técnica se ocupa de apoyar o mejorar las
capacidades de un Estado en su objetivo de avanzar hacia un fin de política internacionalmente
esbozado. Las organizaciones internacionales, en su mayoría, aplican este instrumento en relación a
países en desarrollo, donde el apoyo puede ir desde la legislación modelo hasta el asesoramiento de
expertos o simplemente la oferta de campañas de concientización pública.
Los tipos de instrumentos mencionados sumados a las formas que adquieren la influencia de
los organismos internacionales de acuerdo a las concepciones vigentes, cobran cierta variación de
acuerdo a las esferas temáticas, sin embargo todos tienen un impacto en la relación entre el Estado y
el o los Organismo/s Internacional/es representando instrumentos de gobernanza.
En materia de CyT, la actuación de éstos está enmarcada por la cooperación internacional,
fenómeno en el que participan diferentes actores: Estado, Organismos Internacionales, Comunidad
Científica, Sector Privado y Sociedad Civil. Así como también intervienen un amplio conjunto de
factores políticos, sociales, económicos y culturales (Sarthou, 2016).
Desde el campo de las Relaciones Internacionales es posible analizar la cooperación
internacional en sus diferentes formas y características, mientras que desde los Estudios CTS
explican la dinámica de la cooperación internacional haciendo especial hincapié tanto en las
relaciones científicas internacionales como en las dinámicas más globales de los modelos de CTI
preponderantes. A partir de los aportes conceptuales de ambos campos es posible distinguir los
organismos internacionales que han afectado la dinámica de la CTI en la región de América Latina.

Cooperación Internacional en Ciencia, Tecnología e Innovación y organismos internacionales

Desde la corriente liberal de las Relaciones Internacionales Keohane y Nye (1988) han cuestionado
la posibilidad de que el Estado por sí solo y de manera unilateral pueda llevar a adelante sus propios
objetivos. Por el contrario, es la creciente interacción entre los actores internacionales estatales y no
estatales la que ha promovido la cooperación a través de diferentes mecanismos con el objetivo de
considerar la diversidad de temas que presenta la agenda internacional, entre los que se ubican las
políticas de CTI.
Pueden observarse diversas dinámicas de cooperación en ciencia y tecnología. Si la
cooperación se define según el origen de los fondos es pública o privada; de acuerdo a la cantidad
de participantes puede definirse como bilateral, multilateral y triangular; de acuerdo a los tipos de
actores involucrados se distingue entre gubernamental y no gubernamental). Mientras que si se
considera la orientación de la vinculación, ésta puede ser norte-sur, estratégica-abierta, cooperación
de países de renta media, cooperación sur-sur (Colacrai, 2013).
Marquina Sánchez (2014) sostiene al menos cinco razones por las que la cooperación
internacional es fundamental para el abordaje del campo CTS. Entre ellas añade que además de la
cooperación bilateral o regional, se formalizan espacios de discusión y mecanismos de gobernanza
global para generar consensos y dirimir las controversias tecnológica y se logran diseñar los marcos
institucionales para la difusión y transferencia de las innovaciones. Pero también la autora marca la
influencia de los organismos internacionales para determinar las regulaciones y las
recomendaciones de política pública. Además, la cooperación internacional es un componente
intrínseco de la generación del conocimiento (Sebastián, 2011).
De acuerdo con Sebastián (2004), aunque en referencia a la cooperación internacional de las
universidades, este señala la existencia de dos modelos de política de cooperación internacional en
ciencia y tecnología: uno espontáneo y otro integrado. En el modelo espontáneo la cooperación es
considerada como un elemento externo y adicional a las políticas gubernamentales; dicha actividad
se da de manera individual y espontánea. En el segundo caso, la cooperación se presenta como un
elemento estratégico e integrado activamente en un plan de acción donde se definen los objetivos,
políticas e instrumentos propios así como los criterios de selectividad de los socios más adecuados
de cara a garantizar el beneficio mutuo.
En el caso de Argentina, López (2015) reconoce la influencia de la dimensión internacional
en el origen y desarrollo de la comunidad científica así como también en la conformación de una
institucionalidad científico-tecnológica, considerando que la dirección históricamente predominante
en la cooperación científico-tecnológica internacional ha sido Norte-Sur, despertando arduos
debates en términos de sus beneficios y perjuicios para la ciencia nacional, al entender que las
colaboraciones han sido asimétricas y diferentemente capitalizadas por los participantes.
En línea con lo anterior, Hurtado (2012) entiende que el problema no radica en la naturaleza
negativa y subordinada de la colaboración Norte-Sur, sino más bien en que la cooperación debe
desarrollarse en el marco de definiciones de política nacional en materia de CTI con implicancias de
todo el entramado socio-económico que permita seleccionar el tipo de colaboración más
conveniente.

Naturaleza en el perfil e influencia de los Organismos Internacionales

De acuerdo a su naturaleza en el perfil e influencia Bagattolli, et al (2015) mencionan una posible

clasificación entre los organismos internacionales en el marco de la cooperación internacional en
CTI: organismos multilaterales, organismos de integración regional y organismos de crédito o
bancos de desarrollo.
Por un lado, las organizaciones multilaterales asesoran, recomiendan y promueven la
realización de estudios y sistematizan buenas prácticas de política. Tal es el caso de la OCDE, la
UNESCO, la OEA y la CEPAL. Desde la década del ´50 –y a lo largo de la historia de las políticas
de CTI en la región de América Latina y particularmente de Argentina– estas instituciones han
marcado su impronta de una u otra forma, desde la aproximación de una plataforma de aprendizaje
para las élites técnicas hasta en los propios planes nacionales.
Los diferentes tipos de incidencia de estos organismos internacionales se han desarrollado
tanto de manera individual como en alianzas, a través de una especie de división del trabajo (Nupia,
2013). Ahora bien, los organismos internacionales han seguido una base conceptual a modo de guía
en su accionar internacional y de ello ha dependido en gran parte el grado de influencia en las
políticas domésticas.
El objetivo de los primeros tiempos consistía en la necesidad de promover la adopción e
institucionalización de la planificación científica a través de mecanismos de transferencia de los
modelos desarrollados en los países centrales. En términos específicos, estas instituciones fueron
permeando y consolidando algunas ideas sobre la vinculación entre ciencia, tecnología y desarrollo
orientando la formulación de la política científica por parte de los gobiernos, así como también
consolidando un complejo de relaciones científicas internacionales. De acuerdo a Velho (2011) las
políticas de CTI de la región, desde su institucionalización hasta el presente han sido bastante
similares, compartiendo la misma base conceptual, estructura organizativa, herramientas de
financiamiento y evaluación.
Por otro lado, los organismos de integración regional se caracterizan por la intención de
armonizar políticas entre sus miembros; en este caso la coerción se presenta más por motivos de
integración política y comercial que por consecución de recursos financieros.
Junto a la definición de políticas de CTI por parte de estos organismos, se ha consolidado la
presencia de las instituciones de crédito. De ahí en adelante, la preeminencia en la esfera de la
promoción y el financiamiento de CTI ha sido permanente. Según Bagattolli et al. (2015) los
organismos de crédito o bancos de desarrollo promueven sus modelos y políticas a cambio de
recursos financieros, dando lugar a relaciones más coercitivas o coactivas aunque no de imposición,
pero sí con ciertos niveles de condicionamiento, siendo los casos más específicos los del BID y el
Banco Mundial (BM), pero también se han ido incorporando otras instituciones como es el caso del
Banco de Desarrollo de América Latina (CAF)191
De acuerdo con algunos autores, en las décadas más recientes, el carácter imitativo en la
generación de políticas de CTI con sus respectivos mecanismos e instrumentos, ha perdido casi toda
su espontaneidad y se ha convertido en un proceso de homogeneización con pautas normalizadas y
normativas de implementación de políticas. El discurso homogeneizador de la globalización, tal
como ha sido concebido en algunas usinas generadoras de ideas y la visión implícita en el accionar
de los bancos de desarrollo han tenido una gran influencia en el curso de los acontecimientos,
aunque no han sido los únicos factores (Albornoz y Gordon, 2011).
No obstante, otros autores como Bagattolli et al.,2015 identifican a partir de Di Maggio y
Powell tres tipos de mecanismos que operan en la convergencia de cambios institucionales o
isomorfismo: a) coerción o coacción, cuando hay presiones formales o informales de una
organización sobre otra, implicando fuerza, persuasión o invitación al trabajo conjunto; b) mímesis,
cuando surge de la propia organización imitar a otra; c) normatividad, cuando hay reglas que
obligan a cada institución a una actuación particular.
Se acepta la preposición de que los cambios sucedidos -tanto en materia de políticas como
de la propia institucionalización de la CTI - al interior de los países de la región de América Latina
son el resultado de la coerción o coacción de los organismos internacionales para imponer sus
propias concepciones sobre la ciencia y la tecnología. Al atender los propios cambios
institucionales, en ocasiones la persuasión o la invitación al trabajo conjunto, convergen en la
apropiación de las formas de hacer de los propios organismos internacionales sin la vinculación
necesaria con la realidad de cada país.
En este sentido, Casas et al. (2014) considera que durante la década de los años noventa los
países latinoamericanos observaron cambios, no siempre favorables al desarrollo de la CTI,
atribuibles al hecho de que el Estado dejó de ser el agente promotor del desarrollo y las estrategias
económicas e industriales quedaron bajo el control de las fuerzas del mercado. Sin embargo, en
algunos países, especialmente los sudamericanos, los cambios de regímenes políticos en el siglo
XXI y los procesos de democratización que se experimentaron luego de las crisis neoliberales,
permitieron un nuevo posicionamiento del Estado y un cambio de discurso respecto a la importancia
de la CTI para los proyectos nacionales de desarrollo.
Esta situación no escapa a la realidad de que los diversos organismos internacionales han
continuado ejerciendo una decisiva influencia en los países de la región difundiendo y generando
recomendaciones para la formulación y diseño de las políticas de CTI, llevando adelante cierta
homogeneización en las concepciones de política de CTI concebidas en base a los modelos
vigentes.
En Argentina, como en la mayor parte de los países de América Latina, el impulso a la
política científica ha sido descripto como un proceso caracterizado por la transferencia de modelos
institucionales (Oteiza, 1992). Las formas institucionales e instrumentales de la política científica
tendieron a replicarse miméticamente, siendo frecuentemente imitadas de un país a otro. En esta
vinculación la referencia de Di Maggio y Powell a los mecanismos de cambios institucionales
permite observar que entre los países de la región prevaleció la mímesis a medida que se iban
consolidando las instituciones y prácticas en materia de CTI.
En estos primeros años, la acción de organismos internacionales, como la UNESCO y la
OEA fue muy importante en la difusión de los modelos institucionales. Ambas cumplieron un papel

191El Banco de Desarrollo de América Latina se denomina a la Corporación Andina de Fomento, banco de desarrollo
constituido en 1970 y conformado por 19 países - 17 de América Latina y el Caribe, España y Portugal- y 13 bancos
privados de la región. Su misión es promover un modelo de desarrollo sostenible, mediante operaciones de crédito,
recursos no reembolsables y apoyo en la estructuración técnica y financiera de proyectos de los sectores público y
privado de América Latina. Tiene su sede en Caracas, Venezuela, y cuenta con oficinas en Buenos Aires, La Paz,
Brasilia, Bogotá, Quito, Madrid, México D.F, Ciudad de Panamá, Asunción, Lima, Montevideo y Puerto España
(https://www.caf.com/es/sobre-caf/).
generador de ideas semejante, en cierto modo, al de la OCDE de cara a los industrializados. Casi
todos los países acomodaron a un tiempo sus estructuras para dar impulso a la política científica,
siguiendo las tendencias dominantes que eran difundidas en la región por algunos organismos
internacionales. Prueba de ello es que entre 1967 y 1970, seis países latinoamericanos crearon
consejos de ciencia y tecnología, con diseños y funciones muy similares (Albornoz y Gordon,
2011).
Por tanto, el rol de los organismos internacionales en la región de América Latina fue
multiplicando su incidencia consolidándose tanto en el asesoramiento técnico, la configuración de
políticas públicas, como en el financiamiento.
Dentro de los estudios de CTS algunos autores sostienen que sin la participación y el apoyo
de instituciones internacionales, como la UNESCO, la CEPAL, la OEA, la OCDE, el BID, el BM,
entre otros, no hubiera sido posible difundir las ideas, estrategias, programas y propuestas que
permitieron un avance en las políticas científicas y tecnológicas en toda la región de América Latina
(Sagasti, 2011).

Organismos multilaterales de crédito y políticas de CTI

EL BM es el mayor banco de desarrollo en términos globales y el BID es el mayor banco regional

de desarrollo (Makino, 2014).
De manera complementaria, los organismos multilaterales de crédito se han constituido
como actores claves en el proceso de financiamiento y coordinación de la CTI en América Latina.
Es así como las principales fuentes de financiamiento en la región se componen de los presupuestos
públicos nacionales, los programas de inversión pública, junto a préstamos y donaciones de
organismos multilaterales, recursos provenientes de la cooperación y de fundaciones (Sagasti,
2011).
EL BM y BID son las dos instituciones que mayor financiamiento externo han otorgado a
los países de la región. Ha sido a través de sus financiamientos que se ha desarrollado gran parte de
las capacidades científico-tecnológicas, mediante sus operaciones de préstamos y cooperación
técnica. A modo de ejemplo, el BID mantiene relación con Argentina desde 1962, cuando otorgó el
primer préstamo, para reequipar universidades nacionales (Sagasti, 2011). En un documento
institucional, el organismo procura diferenciarse de otras entidades financieras al sostener que “En
contraste con las prácticas del mundo financiero internacional de los años sesenta, el BID inició a
comienzo de esa década, los financiamientos para el desarrollo de la educación superior, la ciencia y
la tecnología” (Mayorga, 1997: 2).
En el pasado puede observarse que el financiamiento del BID específicamente dedicado a
ciencia y tecnología asignó el 53% de sus recursos a sólo tres países (Argentina, Brasil y México),
25% a los seis andinos y 13% a los de Centroamérica (Sagasti y Cook, 1987: 1007)
Mientras que en el presente, el BID constituye la principal fuente de financiamiento, con
préstamos vigentes en toda la región (Aguiar et al., 2015), entre los que se pueden mencionar
algunos créditos activos dirigidos a Argentina, Chile, Guatemala, Jamaica, Nicaragua, Panamá,
Paraguay, Perú y Uruguay (Sagasti, 2011). Asimismo, el BM, aunque con menor incidencia, ha
apoyado financieramente proyectos para la promoción de la competitividad, desplegando su
influencia en toda América Latina.
En línea con lo anterior, Sebastián (2007) considera que el BID ha jugado un papel
fundamental en el desarrollo de la educación superior, en el fomento de la investigación, el
desarrollo tecnológico y la innovación en América Latina. A su vez, observa que la influencia del
BID no se ha reflejado exclusivamente en la financiación, sino en la conceptualización y
organización de los sistemas científico-técnicos de los países, otorgándole relevancia a otros
instrumentos de influencia descriptos anteriormente. En este sentido, “(…) los enfoques y
condiciones de los préstamos han contribuido a definir prioridades, diseñar nuevos instrumentos de
fomento y catalizar cambios en los procedimientos de gestión de la I+D+i. (Sebastián y Benavides,
2007: 75).
El tipo de financiamiento que dichas instituciones llevan adelante se corresponde con líneas
diseñadas y orientadas para apoyar proyectos conjuntos entre universidades, centros de
investigación y empresas, buscando impulsar la asociatividad entre distintos actores. Así, también
las características sobresalientes de las últimas líneas de créditos son la dimensión de los volúmenes
desembolsados, la continuidad entre los programas y la especial coordinación que ambos
organismos mantienen para, entre otras cosas, no solapar su labor y duplicar recursos.
De lo señalado, se desprende la cuestión de la relación entre el financiamiento y la
coordinación de políticas públicas, observando los condicionamientos que conllevan este tipo de
líneas de créditos. Dicha vinculación puede producir rigideces en la aplicación de los instrumentos
financiados, ya que han sido muchas veces diseñados conforme a estructuras o dinámicas que
pueden ser propias de dichos organismos o de economías desarrolladas, pero que no necesariamente
responden a la estructura científico-tecnológica a la cual le otorgan financiamiento.
Considerando esto, algunos autores sostienen que el avance de los organismos multilaterales
de crédito en la región ha traído consigo la pérdida de definición de prioridades por parte del
Estado, y con ello, la tendencia a quedar supeditado a las condiciones impuestas por los organismos.
Sobre todo, se destaca que el otorgamiento de créditos por parte de organismos externos implica
atender a metodologías de implementación, monitoreo y evaluación de los programas públicos en
función de lo acordado con los bancos (Kohon et al, 2012). Con el objetivo de ordenar la operatoria
de las líneas de financiamiento, los organismos han promovido la creación de estructuras de
funcionamiento y organización dentro de los propios Estados, que se mantienen en el tiempo.
No obstante, el margen de maniobra del Estado en las negociaciones puede variar y ser
mayor o menor, de acuerdo con los condicionamientos que como contraparte pueda imponer,
entendiendo que se trata de políticas de Estado. En este sentido, algunos autores se atreven a afirmar
—para el caso de Argentina, por ejemplo— que, producto del propio proceso evolutivo de las
políticas públicas en materia de CTI, ha quedado superada la etapa fundacional, y con ello, la
dependencia del financiamiento internacional (Del Bello, 2014).
De algún modo, dicha afirmación confirma, al menos para Argentina, la dependencia
financiera con el BID, permaneciendo abierto el interrogante sobre cuál es el rol que el organismo
adquiere más recientemente.

Bancos de desarrollo, financiamiento y configuración de políticas de Ciencia, Tecnología e

Innovación

Dentro de la literatura que aborda la naturaleza de los bancos de desarrollo, Sagasti y Prada (2006)
consideran que estas instituciones financieras están situadas en la intersección del sistema
internacional de desarrollo y el sistema financiero internacional. Entre sus principales objetivos se
destacan, movilizar recursos de los mercados de capitales privados y de fuentes oficiales para
conceder préstamos en mejores condiciones que las del mercado; proporcionar asistencia técnica y
asesoramiento sobre políticas que favorecen el desarrollo económico y social; y ofrecer un abanico
de servicios complementarios a los países en desarrollo y a la comunidad internacional.
Los bancos de desarrollo en sí no tienen fines de lucro, más allá de que se entiende que el
equilibrio financiero es necesario para su funcionamiento (Tussie et al. 1997). Cuando se observa la
dinámica de éstos, los países clientes o beneficiarios (los prestatarios) son también sus propietarios,
actuando como una especie de cooperativa de crédito.
A continuación, y atendiendo el objetivo del trabajo, se describen y analizan las principales
características del BID y su desempeño en la escena regional, desde un análisis general a uno
particular que focalice en el rol ejercido en el sector de CTI.
La creación del BID, posterior a la del BM, se realizó en 1959 en el marco de la Guerra Fría,
iniciándose por la asociación de diecinueve países latinoamericanos y Estados Unidos, a los que
luego se fueron sumando nuevos países regionales y extra-regionales. El anclaje regional es una de
las principales diferencias con el BM y es motivo de su nacimiento: dar apoyo financiero pero
también de asistencia técnica a la región en tiempos donde el BM atendía la reconstrucción europea
de posguerra. Si bien, la primera iniciativa de creación del organismo provino del presidente de
Brasil Juscelino Kubitschek, se hizo efectiva en el marco de la OEA a través de la firma del
Convenio Constitutivo.
En este sentido, la configuración histórica del organismo reviste suma importancia al
observar que la influencia de Estados Unidos ha sido determinante y especialmente reforzada luego
de iniciada, hacia los años ´60, la “Alianza para el Progreso”, definiendo la finalidad del mandato,
condicionando el financiamiento para el desarrollo con el objetivo de promover la estabilidad
política en la región durante el apogeo de la Guerra Fría (Algañaraz y Bekerman, 2010).
La preocupación por los problemas exclusivamente latinoamericanos marca la óptica
cepalina donde está presente la promoción de las exportaciones, el fomento de la industrialización,
los esfuerzos de integración económica del continente, así como la preocupación por la rápida
urbanización que ocurría entonces y sus problemáticas, constituyendo las características más fuertes
en la concepción e inicio de las actividades del BID en la región (Scherma, 2007).
Por su parte Vivares (2013) entiende que en el contexto de los cambios de estrategia
geopolítica de Estados Unidos y sus aliados durante la Guerra Fría, los Banco Regionales de
Desarrollo, (como el BID) fueron el resultado de la acción de las élites y gobiernos regionales
quienes buscaban la integración internacional y acceso al apoyo financiero y político de Estados
Unidos. Estos bancos han sido actores claves en la Guerra Fría y, al mismo tiempo, promotores del
desarrollismo en las décadas de 1960 y 1970, pero también, líderes en la promoción de reformas pro
mercado en la década de 1990.
En cuanto a su estructura organizativa, la máxima autoridad es la Asamblea de
Gobernadores, la cual tiene entre sus funciones designar al presidente del BID, quien
tradicionalmente es representante de algún país miembro latinoamericano ocupando el cargo por un
período de cinco años, y el vicepresidente ejecutivo es por tradición estadounidense. La oficina
central se asentó en Washington, y bajo la égida política y guía de las principales instituciones
políticas y financieras de EEUU, y sus funciones claramente definidas, el BID se convirtió en el
tercer pilar del sistema Interamericano junto con la OEA y la CEPAL, consolidando así la
hegemonía de EEUU en la región (Vivares, 2013).
Dentro del organigrama institucional el Directorio Ejecutivo se ocupa del funcionamiento
del organismo internacional. Actualmente, el denominado Grupo BID se encuentra compuesto por
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación Interamericana de Inversiones (CII) y
el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN).
Está conformado por cuarenta y ocho miembros, de los cuales veintiséis son prestatarios y
regionales, concentrando el 50,02% del poder de voto en el directorio de la institución. Mientras
que los restantes veintidós no prestatarios incluyen, entre otros, a Estados Unidos, Canadá, Japón,
China y 16 países europeos. A partir del año 1976, ingresaron al BID países extra-regionales en
calidad de miembros no prestatarios, incluyendo a países europeos, a Israel y a Japón. Desde aquel
momento, el requisito para ser admitido como miembro regional del BID es ser un país miembro de
la OEA y para ser admitido como miembro extra-regional del BID se requiere ser un país miembro
del Fondo Monetario Internacional (FMI). De este modo hacia 2008 se incorpora también la
República Popular China.
Ésta es una diferencia sustancial con el BM, ya que pese a que más del 30% le corresponde a
Estados Unidos, la mayoría de los votos la detentan los países de la región. De este modo, el
financiamiento de sus operaciones se sustenta ampliamente por su Capital Ordinario el cual está
conformado por los aportes efectivos de cada país miembro.
A fin de supervisar la distribución del financiamiento de sus proyectos, el BID comenzó en
1999 a usar una clasificación que divide a los países en Grupos I y II, según su PIB per cápita de
1997: El Grupo I incluye a los de mayor ingreso y el Grupo II a los de menor ingreso. Un aspecto
importante de destacar es que el BID canaliza un 35% del volumen de sus préstamos a los países del
Grupo II, los de ingreso menor, que incluye a Belice, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú,
República Dominicana y Suriname. Mientras que el 65% restante se canaliza a los países del Grupo
I: Argentina, Bahamas, Barbados, Brasil, Chile, México, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.
No obstante, el poder de voto recae en una mayoría concentrada en pocas economías (Brasil,
Argentina, México y Venezuela), y en países con necesidades muy diversas, lo que según algunos
autores puede dificultar la convergencia de intereses y favorecer la promoción de proyectos
particulares (Aristimuño et al, 2017).
El BID divide su accionar en once sectores, de los cuales Reforma/Modernización del
Estado se lleva el 12% de las operaciones, mientras que Transporte e Inversión Social comparten
12% cada sector. Le sigue Energía con el 10% y Agua y Saneamiento con 9% de los préstamos a la
región. Con 7% Agricultura y Desarrollo Rural y Mercados Financieros. Educación y Desarrollo
urbano y Vivienda han obtenido el 5% de los créditos. El resto de los sectores incluidos Energía,
Medio Ambiente y Desastres Naturales, Salud, Industria, Empresas privadas y desarrollo de las
PyMES, Integración Regional, Turismo sostenible y Comercio han participado por escasos
porcentajes del financiamiento por parte del BID. En este último grupo se ubica el sector de Ciencia
y Tecnología con el 2% de los préstamos recibidos desde la creación del organismo. En el Gráfico
Nº 1 se puede observar la distribución relativa del financiamiento del BID de acuerdo a cada sector
en términos históricos sobre un aproximado de 282 billones de dólares.

Gráfico 1

Fuente: elaboración propia en base a datos del BID (2017)

En términos particulares, el sector de CTI del organismo expone -como áreas prioritarias para toda
la región- aumentar la inversión en ciencia, tecnología e innovación, tanto pública como privada
para reducir el déficit de innovación que caracteriza a las economías de región; mayor acceso al
financiamiento para inversiones en tecnología e innovación por parte de las empresas, en especial
las PyMES; apoyar la generación de capital humano altamente cualificado; incrementar la inversión
pública y privada en infraestructura tecnológica y científica; y la mejora del entorno de negocios y
las normas sobre competitividad que existe en la mayoría de países.
Efectivamente el sector de CTI cuenta con un financiamiento histórico de 4,35 billones de
dólares en préstamos con garantía soberana por parte del BID. Los subsectores que ocupan mayor
importancia en los montos de los préstamos son el Financiamiento de la Ciencia, el Desarrollo, la
Tecnología y la Innovación con algo más de 1.800 millones de dólares (41%), le sigue Ciencia y
Tecnología con casi US$1000 millones (23%) y en tercer lugar con US$ 600 millones Política e
instituciones de CTI (14%), tal como se ilustran en el gráfico 2.
En términos porcentuales le siguen en nivel de importancia el financiamiento a los Sistemas
de Investigación y Desarrollo (11%), las Políticas Públicas de Telecomunicaciones (7%), las Tic´s
(2%) y con un 1% de participación se ubican los préstamos para Infraestructura de
Telecomunicaciones y Capital Humano Superior.
Gráfico 2

Fuente: elaboración propia en base a datos del BID (2017)

En relación a los préstamos otorgados por el BID se puede afirmar que desde su creación la
participación en el financiamiento de la CTI ha sido escasa, aún así se ha constituido en la principal
fuente de financiamiento externo del sector en América Latina. En palabras de Abeledo se advierte
que las primeras operaciones en CyT se financiaron sin el beneficio de una política explícita.
Fundamentalmente, tuvieron por objeto financiar infraestructura física para la investigación y el
desarrollo en investigaciones públicas y en universidades. Recién en 1968 el Banco aprobó una
política para las operaciones de ciencia y tecnología” (Abeledo, 2000:2).
El escaso financiamiento iba dirigido en los primeros años a sólo tres países que contaban
con cierta infraestructura y sistemas institucionales más desarrollados, de este modo, la creciente
institucionalización de la CyT para Argentina, México y Brasil también contaban con estructuras
similares, suficientes para ser destino de los préstamos con el objetivo de fortalecer y ampliarlas.
De acuerdo a Mayorga (1997) esta primera etapa de acercamiento del BID a una política
operatoria en CyT (1961-1987) mostró una notable concentración de actividades e inversiones en el
cumplimiento de un solo propósito básico: la creación de capacidad de I+D en universidades y
centros de investigación públicos. Los dos instrumentos donde se canalizaron los préstamos fueron
dirigidos a becas de posgrado en el exterior para la formación y especialización de los recursos
humanos de esas instituciones, y a la inversión para la construcción y el equipamiento de
infraestructura.
La segunda etapa (1988 - 1998) -marcada por la consolidación de instituciones de CyT y la
transición hacia el apoyo de la productividad- presentaba, según este mismo autor, un objetivo
establecido: el estímulo directo a las demandas de las empresas y la correspondiente creación de
vínculos entre productores y usuarios de conocimientos y técnicas. ¿Cuáles eran las razones de este
cambio en los objetivos del BID y cómo se desarrollaron los nuevos instrumentos de
financiamiento?.
Según Mayorga (1997) y más recientemente Aguiar et al (2017) el BID fue respondiendo a
la demanda de los países y a las solicitudes de los funcionarios, de acuerdo a la necesidad de
aumentar la capacidad tecnológica de las empresas. Para promover en sus operaciones este tipo de
objetivos el BID utilizó diversos instrumentos, generalmente extraídos de las experiencias
incipientes de los propios países de la región y a menudo inspirados en las prácticas de los países
desarrollados. Un instrumento importante ha sido el "fondo de desarrollo tecnológico", que
directamente facilita recursos financieros y asistencia técnica a empresas que desean realizar o
contratar su propia I+D o emprender otros esfuerzos de innovación tecnológica (Mayorga, 1997).
A continuación quizás vale preguntarse ¿cuáles eran los países que fueron presionando para
esas transformaciones y si las mismas no eran producto de un aprendizaje institucional entre el BID
y los países con mayor incidencia, y una forma de innovar en nuevos programas e instrumentos sin
los costos iniciales tomados desde los ámbitos estatales.
En la tercera etapa (1999-2006) se consolida la visión de Sistema Nacional de Innovación.
Según Sagasti (2011), a partir de la evaluación que el organismo realizó sobre los programas de
CyT desde los primeros préstamos, se constató que en términos de vinculación entre las
instituciones y los procesos de desarrollo, no se había obtenido el éxito esperado. Entre las
principales recomendaciones se instaba a la adopción del enfoque de sistemas nacionales de
innovación, acompañando esto con el patrocinio de diagnósticos para evaluar el estado de los
complejos científico-tecnológicos de la región.
Los instrumentos que sobresalen en este período son los fondos competitivos para empresas,
entre las que se destacan las PyMES y algunos programas para la atracción de recursos humanos
desde el exterior. A su vez, continúan los préstamos para la inversión en equipo e infraestructura y
los fondos sectoriales se destacan como novedad. En cuanto a los actores más representativos de la
etapa, se ubica a las empresas y los centros de investigación en vínculo cooperativo.
La cuarta etapa (2007-2015), signada por la creación de la División de Competitividad,
Tecnología e Innovación en 2007, trajo un renovado compromiso del organismo con el sector. Los
objetivos, que se traducen de la naturaleza de sus instrumentos, expresan la búsqueda de la
focalización temática o sectorial, reforzando el modelo sistémico. A modo ilustrativo la siguiente
imagen manifiesta la presencia efectiva del BID (2017) con Proyectos de Competitividad,
Tecnología e Innovación en la región de América Latina y el Caribe.
En concordancia con los datos presentados, Abeledo (2000) indica que los programas de
CyT del BID han representado una pequeña fracción del financiamiento, por ello entiende la
importancia de obtener mayor impacto en el desarrollo tecnológico de los países prestatarios al
atender el componente tecnológico implícito en otros sectores como Infraestructura, Salud,
Educación y Medio Ambiente donde el organismo tiene mayor presencia financiera. En adición, es
necesario resaltar, tal como se desarrolló a inicios del capítulo, que las formas de influencia de los
organismos internacionales, especialmente del BID, son variadas y no siempre predomina una por
sobre otra, así como tampoco los instrumentos.
En este sentido, y luego de haber observado que la influencia del BID en el sector de CyT
sobre la región de América Latina y Caribe ha sido sostenida a lo largo de la historia, también fue
posible advertir que los montos de los préstamos en el sector no han superado el 2% del total de la
inversión del Banco en dicho espacio geográfico. Si atendemos a la clasificación de la tipología de
instrumentos de influencia de los organismos internacionales desarrollada por Jakobi (2009) se
puede afirmar que no han sido sólo los Medios Financieros las herramientas para consolidar su
presencia en la región. Por tanto, es conveniente seguir las concepciones de los constructivistas,
quienes aseveran que las ideas a través de la Difusión Discursiva son un elemento fundamental para
entender la incidencia de los organismos internacionales en las políticas internas de los países.
Argentina y el Banco Interamericano de Desarrollo: 2009-2015

Al realizar un análisis de las Estrategias de País para Argentina, así como de las producciones que
evalúan los períodos correspondientes con esas estrategias, es posible observar un conjunto de
prioridades y conclusiones que se desprenden de los documentos. Dentro de las acciones
contempladas en la Estrategia vigente entre el 2009 y 2015, el documento refleja que en términos
generales “fueron acotadas y parcialmente relevantes dado el espacio limitado que dio el gobierno
para el diálogo de políticas y para el apoyo en áreas claves para afrontar los desafíos de desarrollo
del país”. (BID, 2016: VIII), incluyendo el clima de negocios y el financiamiento de la inversión en
infraestructura básica y su sostenibilidad.
No obstante, en el documento de Evaluación de la Estrategia País (2009-2015), se asegura
que Argentina es uno de los socios más importantes del BID en lo que respecta a cartera,
desembolsos y exposición crediticia. De las 81 operaciones activas durante el período, 48 préstamos
fueron con garantía soberana por un total de US$8.013,5 millones. Las 33 operaciones restantes, por
US$6.449 millones, fueron aprobadas antes del período de evaluación pero contaban con un saldo
por desembolsar. Por otro lado, el 75% del financiamiento del programa del BID se dio a través de
líneas programáticas de inversión: Líneas Condicionales de Crédito (CCLIP), operaciones dentro
del Programa del Norte Grande, y operaciones multi-fase en los sectores más importantes.
Entre 2007 y 2015, el BID aprobó US$5.313 millones en operaciones que son parte de
programas CCLIP, en los sectores de Agricultura, Agua Potable y Saneamiento, Desarrollo Urbano,
Educación, Ciencia y Tecnología, y Transporte, mientras que las operaciones correspondientes a
cooperaciones técnicas fueron acotadas y financiaron actividades de preparación de proyectos para
operaciones de préstamo, así como para mejorar la gestión por resultados. Por último, los préstamos
al sector privado se concentraron en entidades financieras, especialmente la financiación del
comercio (BID, 2016).
A través de la lectura de los documentos del organismo se advierte una clara división del
trabajo con predominancia del BID en todos los sectores. De allí se anuncia, que a pesar de la
reducción de las aprobaciones y desembolsos en esos años, el programa del BID fue el más
importante entre las instituciones multilaterales de desarrollo:
“En un escenario de fuertes restricciones al financiamiento internacional, y ante la fuerte demanda del
país, el Banco fue el principal proveedor de financiamiento multilateral. El Banco Mundial aprobó
US$3.300 millones en préstamos SG (US$730,7 millones en préstamos NSG ) entre julio de 2010 y junio
de 2012 principalmente en APS , Protección Social, Medio Ambiente, Salud, Transporte y Agricultura. El
Banco Mundial no aprobó nuevas operaciones entre julio de 2012 y junio de 2014 y no aprobó una nueva
Estrategia de Alianza hasta agosto de 2014. Entre julio y diciembre de 2015 el Banco Mundial aprobó
US$1.343 millones. Entre 2009 y 2015 la CAF aprobó US$4.621 millones en préstamos SG”. (BID,
2016: 14-15).

Entre los primeros préstamos al sector de CTI se distinguen tres otorgados en 1968, 1979 y 1986. A
esos puede sumarse uno anterior en el año 1966 el cual es señalado como el primer antecedente de
préstamo con Argentina con el propósito de equipar laboratorios de metalurgia de la CNEA, siendo
el monto de un millón de dólares (BID, 2006). De acuerdo a las temáticas que predominaban en los
aspectos centrales de los préstamos, las mismas estuvieron gobernados por un enfoque ofertista,
concentrándose en el fortalecimiento de las capacidades científicas del país, tanto en infraestructura
como en formación de recursos (Sarthou, 2017).
La segunda etapa del BID (1988-1998) es clave para analizar la relación del BID con el
sector de CTI de Argentina. Recientemente varios autores se han detenido a analizar el rol del BID
en la construcción de las políticas de CTI en la década de los años ´90 (Aristimuño y Aguiar, 2015;
Aguiar et al, 2015; Aristimuño et al, 2017). Estos autores designan al BID el rol de articulador de
redes de asunto en los espacios de generación de políticas de CTI, constituyéndose no sólo como
financiador de las reformas sino también como una usina de conocimiento privilegiada.
 En este marco es fundamental destacar la importancia de la fundación de la ANPCyT en
1996 como un quiebre significativo en los modos de financiar la promoción de la CTI. La misma se
constituyó en una institución destinada a concentrar los instrumentos de promoción de la
investigación científico-tecnológica y de la innovación y el BID fue el organismo principal que
acompañó este proceso.
En los primeros años de la década del ´90 no estaba claro qué organismo se encargaría de
operacionalizar el marco normativo que establecía la Ley para la Promoción Estatal a la Innovación
Tecnológica. Tampoco la institución más óptima para centralizar el préstamo solicitado al BID para
la promoción de la modernización tecnológica de las empresas. Finalizada la década, la ANPCyT
era la depositaria de tales funciones.
La indefinición organizativa inicial permitió que el préstamo realizado por el BID en 1993,
denominado Proyecto de Modernización Tecnológica (PMT), desarrollara una parte en el ámbito de
la Secretaría de Programación Económica (SPE), dependiente del Ministerio de Economía y otra
parte bajo la administración compartida de la SECyT y el CONICET; a consecuencia de ello se
dividió en dos subprogramas. El primero llevó a la creación del FONTAR para canalizar los
recursos obtenidos, mientras que con parte de los recursos del subprograma 2 se creó el FONCyT,
un fondo concursable -como ya se analizó en el Capítulo II- para financiar, en primera instancia,
Proyectos de Investigación Científico-Tecnológica (PICT).
Según estos autores “Difícilmente los PICT pudieran haber surgido de una negociación para
la entrega de un préstamo (del BID), pero una vez aprobado y en ejecución, las posibilidades de
modificarlo fueron flexibles”. (Aristimuño et al, 2017: 121). Esta afirmación permite reflexionar
sobre los canales abiertos en las negociaciones. Hasta aquí, las imposiciones reales del organismo
de crédito en el sector de la promoción de CTI parecen ser, al menos, discutibles.
La creación de la ANPCyT hacia 1996 entonces, fue configurando la arquitectura
institucional más acorde con las exigencias del BID para la ejecución del préstamo otorgado en
1993 y reformulado en 1996 para absorber, tanto los recursos como los Fondos desarrollados para
tal fin. Como resultado de esta segunda etapa del BID y bisagra institucional, la promoción a través
de sus préstamos fomentó vínculos entre los centros formales de I+D y las empresas y lo hizo con
iniciativas tendientes a transformar los requisitos institucionales de elegibilidad de proyectos a
financiar y a cambiar los criterios taxonómicos para clasificar la I+D, identificando mejor la
investigación cuyos resultados sean transferibles a la actividad socio-económica (Aristimuño et al,
2017).
En los hechos, la crisis económica en Argentina afectó los compromisos de contrapartida de
todos los programas del BID en el país, por lo que el PMT II tuvo la mayor ejecución de sus fondos
durante 2004 y 2005, donde la estabilidad económico-social se recuperó a ritmo lento pero con un
fuerte compromiso estatal con el sector de CTI. En sintonía, Unzué y Emiliozzi (2017) sostienen
que el proyecto de desarrollo científico que se perfila desde el año 2003 produce un discurso en el
que la ciencia pasa a ser valorada como motor del desarrollo económico, “(…) lo que supone un
sector científico que debe crecer y articularse en interacción con los sectores productivos nacionales
en general, contribuyendo a la complejización de la matriz productiva nacional, elevando el
componente tecnológico local, y generando empleos más calificados”. (2017:17).
Bajo esta lógica, pero en un contexto de recuperación de los indicadores más importantes de
CTI ya desarrollado en el Capítulo II, se renegocia el PMT III con una inversión de US$280
millones de dólares más una contraparte local de US$ 230. Los recursos estaban destinados a la
financiación, a través del FONCyT, de investigaciones científicas; para promover proyectos en
empresas destinados al desarrollo de innovaciones y la modernización del aparato productivo, a
través del FONTAR; y un subprograma para el fortalecimiento institucional de entidades de CTI.
De este modo, el apoyo del BID se dirigía a consolidar el SNI de manera continua a través de los
principales fondos concursables de la ANPCyT. No obstante, y en paralelo a esto, la ANPCyT había
comenzado la diversificación de sus instrumentos a partir de la creación del FONSOFT.
Participación del BID en la promoción de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación Argentina:
financiamiento 2009-2015

La mayor parte del financiamiento del BID aprobado entre el 2009 y el 2015 se canalizó mediante
préstamos de inversión con garantía soberana (95,4%). Los cinco sectores con mayor participación
en el volumen total de préstamos con garantía soberana entre el 2009 y el 2015 incluyen como, se
observa en el Gráfico 4.1: Agua y Saneamiento (21%), Transporte (16%), Educación (12%),
Desarrollo Urbano (11%) y Protección Social (11%). Juntos representan el 71% del total del
financiamiento con garantía soberana aprobado durante el periodo, mientras que en cuarto lugar
aparece el sector de CyT con 8%, y el 21% restante se compone de préstamos a la Agricultura,
Energía, Desarrollo del Sector Privado y Otros sectores de menor relevancia.
Esos datos, específicos para el período 2009-2015, confirman la tendencia general del
organismo sobre la asignación de recursos de CTI respecto del total de los montos destinados en
Argentina y su distribución en los sectores específicos.
Del mismo modo, si se observa la modalidad de asignación de recursos el lugar de la CTI se
repite. El 75% del financiamiento del programa del BID se concentró en operaciones enmarcadas en
líneas programáticas de inversión: Líneas Condicionales de Crédito (CCLIP), operaciones dentro
del Programa del Norte Grande, y operaciones multi-fase. El monto aprobado a través de líneas
CCLIP fue de US$5.313 millones, en los sectores de Agricultura, Agua y Saneamiento, Desarrollo
Urbano, Educación, Ciencia y Tecnología, y Transporte.
De los ocho préstamos CCLIPs para el período 2009-2015, el Programa de Innovación
Tecnológica (PIT) ocupa el cuarto lugar en importancia de acuerdo a los montos representados
(US$750 millones), luego de aquellos préstamos pertenecientes a los sectores de Educación,
Trasporte y Desarrollo Urbano. No obstante, si se considera el conjunto de préstamos por sector, los
montos del PIT se diluyen en el octavo y último lugar dentro de los préstamos CCLIP, detrás de
Agricultura (US$ 900) y Agua y Saneamiento con US$ 1430 (acumulado de CCLIP PAyS y PAyS
Bs. As).
De este modo, el BID considera que el objetivo del uso de los CCLIPs como instrumento
para el diálogo de políticas y la programación de operaciones con Argentina ha sido “(…) mantener
la presencia del Banco en sectores claves y, a su vez, mantener un diálogo de política sectorial con
una perspectiva de mediano a largo plazo”. (BID, 2012: 2).
A través de esta línea crediticia se acordó la celebración de Contratos de Préstamo
Individuales, con el objetivo de cooperar para “(…) reforzar el Sistema de Innovación de Argentina
y llevarlo a un nivel de plena madurez institucional”. (BID, 2009). Al mismo tiempo su
fundamentación se basa en la generación de nuevos desafíos como el diseño de nuevos programas
sectoriales, dando un enfoque transversal e interministerial a las políticas de CTI.
El siguiente cuadro sintetiza la distribución en tiempo y recursos del CCLIP general, tanto el
financiamiento específicamente proveniente del BID como aquellos fondos comprometidos por el
aportante local.
 CCLIP General BID - Programa de Innovación Tecnológica

Fuente: Elaboración propia en base BID.

Nota: Si bien los recursos del PIT V se terminaron de ejecutar en 2017
corresponden al PIT general firmado en 2009.

El Fondo Argentino Sectorial: innovaciones instrumentales y complementariedad de

influencias del BID y el BM

Durante 2007 se presentan dos sucesos que van a definir el contexto donde se emplazan los nuevos
lineamientos de política: la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación comenzó a renegociar
las líneas de créditos con el BID y un nuevo préstamo con el BM, y ese mismo año, se crea el
MINCyT convirtiéndose en la estructura de gobierno encargada de la planificación, la promoción, la
ejecución y la evaluación de las políticas CTI de Argentina.
En lo inmediato, el MINCyT inicia sus funciones y comienza a administrar el
financiamiento crediticio del BID, proveniente del PMT III renovado en, y la concreción de un
préstamo con el BM. En este marco de jerarquización de la CTI como política pública, se desarrolla
la creación del Fondo Argentino Sectorial (FONARSEC con el objetivo de administrar –a través de
él– parte de los recursos a ejecutar provenientes de los créditos.
En el caso del BM, las negociaciones dieron como resultado un crédito otorgado de US$ 150
millones por parte del organismo y un contraparte local de US$ 80 millones , consignando la
totalidad de US$ 230 millones para desarrollar el programa previsto (BM, 2008). El Programa de
Innovación Tecnológica en Sectores Productivos y Sociales acordado entre el MINCyT y el BM
contemplaba varios componentes, de los cuales la mayoría de los recursos disponibles
correspondieron, luego de su creación, a subprogramas administrados por el FONARSEC. El
primero, propuso recursos para la formación de personal científico; el segundo, para la prestación
de apoyo a empresas de base tecnológica; el tercero, tenía como objetivo estimular la capacidad
tecnológica específica en áreas tecnológicas prioritarias. Entre tanto, el cuarto componente era para
financiar la reconstrucción de edificios y la dotación de equipos de investigación especializada para
centros o institutos de tecnología que presten servicios de tecnología o capacitación para el sector
productivo. El último componente del préstamo estaba dirigido a consolidar la estructura de
políticas para la innovación, incrementar la capacidad de formulación de políticas, seguimiento y
evaluación del MINCyT.
En el marco del tercer componente, crearon los Fondos Sectoriales para el desarrollo de la
Biotecnología, la Nanotecnología y las TIC`s. Para llevar adelante la identificación de las
actividades prioritarias de cada uno de los Fondos, el MINCyT contrató a una consultora, a través
de un proceso de concurso abierto (Sommer, 2009), tal como se establecía el contrato de préstamo
con el organismo.
En paralelo, también hacia 2007 comienzan las negociaciones para continuar el
financiamiento proveniente del PMT III con el BID, resultando de ello deviene el CCLIP por
US$750 millones acordada entre el país y el Banco en 2009, tal como se desarrolló ampliamente en
el capítulo IV.
Según indica el BID este programa se proponía consolidar el papel del MINCyT como
articulador del SNCTI y como coordinador de los esfuerzos tecnológicos realizados por otros
ministerios como los de Industria, Salud y Agricultura. Durante las negociaciones se consideró el
financiamiento para un Programa de Fondos Sectoriales con el objetivo general de apoyar el
crecimiento sostenido, promoviendo la diversificación de las exportaciones y la colaboración en la
resolución de los desafíos sociales que permanecían pendientes (BID, 2012).
Dentro del proceso de negociación de los créditos, se pone a consideración la creación de
una nueva estructura dentro de ANPCyT tendiente a administrar los recursos financiados por el BID
(BID, 2008). En este contexto, se acuerda -en vínculo con el BM- la creación del FONARSEC con
el objetivo de contener las acciones de promoción sectorial derivadas de ambos financiamientos.
Según la misión del BID (BID, 2008), el nuevo Fondo contaba con la posibilidad de
aprovechar las capacidades ya instaladas en la ANPCyT en actividades de evaluación de proyectos
y en áreas transversales, en tanto podría compartir con los otros tres fondos las dependencias
administrativas, legales, de recursos humanos, entre otras. De este modo, la línea CCLIP del
préstamo quedó prevista en cinco tramos, dando continuidad financiera al PMT III y con ello a los
programas e instrumentos que financiaba aquel.
Es necesario destacar el carácter focalizado de los préstamos que derivan en instrumentos
altamente selectivos, priorizando la articulación con el sector privado, con el objetivo de desarrollar
productos competitivos, así como un empuje hacia emprendimientos que contengan un desarrollo
más integral en cuanto a los sectores involucrados.

Conclusiones

La configuración de FONARSEC constituye un punto de inflexión como parte de un conjunto de

políticas de CTI orientadas a la reconfiguración del aparato productivo en el marco de una
estrategia del desarrollo nacional tendiente a consolidar el entramado socioproductivo del país, en la
medida en que se incorpora en una misma estructura la lógica de las políticas de carácter focalizado.
De este modo, el análisis del FONARSEC podría permitir examinar los propósitos y objetivos de
dicha política y dar cuenta de las restricciones que ejerce un contexto en particular sobre esa
elección, entendiendo que la neutralidad no es un atributo de los instrumentos. La implementación
de éste, no sólo puede ayudar a comprender el tipo de política que lo inspira, sino la base conceptual
de la misma, los lineamientos de políticas que los respaldan, los actores intervinientes, las formas de
financiamiento, la distribución de recursos para su implementación, entre otros elementos.
Específicamente, esta presentación permitió observar el rol del BID en la configuración de la
política de promoción de la CTI tanto en América Latina como en Argentina. Así como también la
complementariedad entre dicho organismos y el BM. Por un lado, las líneas conceptuales del BID,
predominantemente enfocadas en el paradigma de la competitividad, impactan tanto en los
lineamientos de políticas como en la implementación de instrumentos afines sin generar rigideces
con los referentes locales, ya que al interior de las esferas del MINCyT y la ANPCyT coinciden y se
nutren mutuamente. Por lo que resulta inevitable dar cuenta de que la presencia del BID es
fundamental a través de los Medios Financieros pero no se agota en ellos.
En el caso particular de Argentina es posible distinguir que la recuperación de la crisis de
2001 no implicó un salto presupuestario inmediato en materia de CTI. Comenzó un camino de
crecimiento estable y sostenido desde 2006 para el área que se extiende a lo largo del período,
donde en 2012 hay un pico de crecimiento del Gasto de I+D en relación al PBI de 0,64 %, para
establecerse en 0,63% en 2015. Lejos de arribar al 1% que los organismos internacionales como
UNESCO sugerían para el país es relevante en particular por oposición al ciclo contractivo previo
que había llevado a la mayor parte de los indicadores a números muy alejados de lo deseable
 En ese contexto de mejoramiento del desempeño del sector, se observa la distribución del
presupuesto de CTI entre 2009 y 2015, en el cual es posible identificar cuál fue el papel del
financiamiento externo y particularmente del BID en la promoción de la CTI.
Puede observarse que el 86% del presupuesto acumulado 2009-2015 del MINCyT proviene
de fuente interna, es decir del Tesoro Nacional y Recursos Propios, mientras que la fuente externa,
compuesta de Transferencias Externas y Crédito Externo, implican el 14% del presupuesto. De este
14% hay que considerar que el 97% corresponde a Crédito Externo, alrededor de US$650 millones
de dólares sobre algo más de US$ 5000 millones del Presupuesto total del MINCyT acumulado
2009-2015.
De este modo, los recursos internos durante el período previsto han evolucionado
favorablemente a un ritmo mayor que el perteneciente a créditos externos, permitiendo un mayor
margen de maniobra en las definiciones de política de CTI en el marco del desarrollo de una
incidencia mutua entre el BID y el MINCyT/ANPCyT en la configuración del FONARSEC.

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NUEVAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES COMO
HERRAMIENTAS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA.
EL CASO DEL PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN ARGENTINA.

María Isabel Arias

isabel.arias@pjn.gov.ar
PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN ARGENTINA
isabel.arias@uns.edu.ar
UNIVERSIDAD NACIONAL DEL SUR

Área Temática: Eje N.º17- Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública.

RESUMEN
Las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en la actividad estatal han servido como
base para la transparencia de sus procesos de gestión, permitiendo mayor acceso a la información e
inclusión social. Este trabajo analiza su implementación en el Poder Judicial de la Nación
Argentina, con un enfoque cualitativo y descriptivo, teniendo en cuenta la importancia del acceso a
la información judicial y del desarrollo de políticas públicas complementarias de Inclusión Digital a
efectos de lograr su mejor aprovechamiento. Los resultados muestran que actualmente vía web
pueden consultarse todos los procesos judiciales y son publicadas las sentencias generadas a partir
de la segunda instancia. Sin embargo, es necesaria la difusión de la existencia de estas herramientas,
brindando a los sectores más vulnerables de la población no sólo la infraestructura necesaria para
poder utilizarlas, sino también capacitación de manera tal que se generen las habilidades que
permitan aprovecharlas en su máximo potencial. Los pilares sobre los cuales deberán basarse las
futuras implementaciones son integridad y transparencia de la información, a partir de una adecuada
aplicación de los principios de publicidad de los actos de gobierno y de inclusión social.

“TRABAJO PREPARADO PARA SU PRESENTACIÓN EN EL XIII CONGRESO NACIONAL Y

VI CONGRESO INTERNACIONAL SOBRE DEMOCRACIA, ORGANIZADO POR LA
FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES DE LA
UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO. ROSARIO, 10 AL 13 DE SEPTIEMBRE DE 2018.”

1. INTRODUCCIÓN
La región Latinoamericana presenta grandes niveles de desigualdad, por lo que son muchos los
reclamos de fortalecimiento de las instituciones, mayor transparencia y rendición de cuentas
[CITATION Rod14 \l 3082 ]. Estas exigencias hacia los poderes públicos[CITATION Ram14 \l
3082 ] generan la necesidad de acceso a la información [CITATION Cam14 \l 3082 ] por parte del
ciudadano.
A efectos de satisfacer dicha necesidad, se ha destacado el papel de las nuevas Tecnologías de
Información y Comunicaciones (TIC) [ CITATION Are14 \l 3082 ]. Es que la vinculación de la
administración pública con la sociedad mediante TIC permite informar con inmediatez y
transparencia los servicios que se prestan a la ciudadanía desde los distintos niveles en los tres
poderes de gobierno. Específicamente, para el servicio de justicia las TIC facilitan la publicidad de
los procesos, lo que hace más certero y transparente el trámite [ CITATION Rib11 \l 3082 ].
En Latinoamérica, debido a las restauraciones democráticas de las décadas de los 80 y 90, se han
experimentado progresivas reformas en materia judicial entre las que se destacan la implementación
de TIC [ CITATION CEJ14 \l 3082 ]. Entonces, es importante que los países de la región continúen
avanzando en su incorporación, mientras que compartan e intercambien buenas prácticas
[ CITATION CEJ15 \l 3082 ].
Siguiendo esta tendencia, en la República Argentina la Corte Suprema de Justicia de la Nación
(CSJN) y el Consejo de la Magistratura de la Nación (CM) han desarrollado para el Poder Judicial
de la Nación Argentina (PJN) distintas herramientas basadas en TIC, aunque analizando distintos
estudios (CEJA, 2012, 2014, 2015) se observa que, todavía, existen posibilidades de mejora relativa
en cuanto al grado de penetración de la web como herramienta de mejoría de acceso a la justicia.
Esto porque, hay que tener en cuenta que si solo un pequeño segmento de la población aprovecha
las TIC, su implementación no podrá avanzar en el desarrollo social con igualdad[CITATION Bra11
\l 3082 ]. Entonces, en América Latina dadas las características de heterogeneidad estructural y
desigualdad referidas, los objetivos buscados al implementar TIC sólo se lograrán si se incrementa
la cantidad de personas que tienen acceso a ellas. Es decir que sin Inclusión Digital (ID) de quienes
están fuera del sistema tecnológico no podrán alcanzarse completamente sus beneficios
[ CITATION Ale11 \l 3082 ].
Es que un mayor y mejor acceso y uso de TIC por parte de la población no se relaciona solamente
con los problemas de costos que presentan las clases socioeconómicas más vulnerables [ CITATION
CEJ12 \l 3082 ], sino también con la capacidad de incorporar las TIC en forma adecuada
[CITATION Bia02 \l 3082 ] para aprovecharlas en su máximo potencial.
Así, un desafío para el Estado al desarrollar TIC es evitar que con su uso aumenten aún más las
desigualdades sociales. Resulta indispensable formular políticas integrales que permitan encarar
sistémicamente esas iniciativas TIC, de manera de incluir a toda la población, logrando así una
mayor inclusión social.
Lo expuesto precedentemente justifica la presente investigación que intenta responder al siguiente
interrogante: ¿cuáles son las políticas de TIC e inclusión social implementadas en el PJN a efectos
de mejorar la publicidad, transparencia y acceso a la justicia?
En consecuencia, este trabajo pretende contribuir a la exposición de experiencias en el desarrollo de
TIC como herramientas para brindar mayor acceso a información judicial, destacando, también,
políticas públicas de ID complementarias que resultan necesarias para acercar el servicio a la
población.
A su vez, se espera profundizar el conocimiento del grado de penetración de TIC en el PJN para
complementar diversos estudios realizados tanto respecto al impacto de las TIC en el servicio de
justicia de la República Argentina (Altamira, 2013; Arias & Argañaraz, 2015a, 2015b; Camps,
2014; Molina Quiroga, 2011; 2014; Ramírez Carbajo, 2014; Ribera, 2011; Quadri, 2014) como al
acceso de la información judicial en el ámbito internacional (CEJA, 2012, 2014, 2015).
Además del presente apartado introductorio, el artículo se estructura como se detalla a continuación.
En primer lugar, se expone el impacto de las TIC para el acceso a la información pública y,
particularmente, en el servicio judicial. Luego, se introduce la importancia de las políticas públicas
de ID a efectos de lograr mayor inclusión social y aprovechamiento de esas TIC.
Seguidamente, se presenta la evolución del desarrollo de TIC en el PJN a efectos de favorecer el
acceso a información por parte de los ciudadanos. Inmediatamente, se discuten los aspectos que
quedan por enfrentar en dicho proceso. Por último, a partir de lo expuesto en las secciones
anteriores, se presentan las conclusiones alcanzadas.

2. IMPACTO DE LAS TIC EN EL ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA

Las TIC han transformado profundamente las relaciones sociales [CITATION Iac13 \l 3082 ],
incluidos sus aspectos políticos y económicos (Prince & Jolías, 2011). Estos cambios se deben al
desarrollo de nuevos medios de almacenamiento y distribución de contenidos que aumentan la
capacidad de transmisión de datos y de interactividad (Bianco et al., 2002).
Por esto, en general, los proyectos de gestión basados en TIC contribuyen a mejorar los sistemas
comunicacionales [ CITATION Cuk05 \l 3082 ], produciéndose un gran potencial para aumentar el
acceso y la permanencia de la información. Así, las TIC rompen con la necesidad de presencialidad
y el concepto de distancia, ya que la ubicuidad1 que generan internet y los sistemas móviles
permiten que la interacción ocurra en cualquier momento y lugar [ CITATION Her11 \l 3082 ].
Actualmente, se cree que el uso de TIC es indispensable para alcanzar resultados aceptables en
todas las actividades económicas y sociales, incluso las del Estado [ CITATION Ste14 \l 3082 ].
Esto representa nuevos desafíos para las administraciones públicas y ha generado una revolución en
las políticas públicas [ CITATION Ale11 \l 3082 ].
En un Estado democrático es fundamental que la ciudadanía y, particularmente, los grupos
vulnerables de la población conozcan sus derechos y sus mecanismos de ejercicio, a fin de
participar activamente en los procesos de deliberación, control y fiscalización de quienes detentan el
poder público [ CITATION CEJ14 \l 3082 ].
Las TIC permiten esa mayor participación ciudadana y trasparencia de las actividades estatales. En
efecto, brindar acceso a información mediante TIC produce un quiebre en la relación privilegiada
que solía tener el Estado frente a los ciudadanos, forjándose una nueva forma de relación entre
ellos, con nuevos estándares de eficiencia y transparencia [ CITATION CEJ12 \l 3082 ].
Este tipo de políticas públicas se denominan Gobierno Electrónico (GE) [ CITATION Ale11 \l
3082 ] y generan mayor empoderamiento al ciudadano, fortaleciendo los procesos de democracia
deliberativa al elevarse los niveles de legitimidad (Stalker, 2013) y gobernabilidad del régimen
político.
La importancia del GE para lograr mayor transparencia e inclusión social ha sido reconocida por
diversos organismos internacionales. Entre ellos, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) se
destaca con sus informes evolutivos a través de su encuesta global de GE (ONU, 2001, 2003, 2004,
2005, 2008, 2010, 2012, 2014).
En un principio el GE se utilizó principalmente en las actividades desarrolladas por el poder
ejecutivo, aprovechándose internet para publicar información y facilitar trámites [ CITATION
CEJ12 \l 3082 ]. Sin embargo, la obligación del Estado de garantizar el acceso a la información
alcanza a sus tres poderes porque la publicidad es esencial para la forma republicana de gobierno
[ CITATION Cen121 \l 3082 ].
Para el servicio de justicia, la garantía de acceso a la información requiere de instrumentos que
promuevan la publicación de información judicial. Es que el efectivo ejercicio del control de los
tribunales por parte de la ciudadanía solo es posible si se conocen sus decisiones[CITATION Koo05
\l 3082 ].
Entonces, el objetivo de publicar sentencias en internet es transparentar los procesos y la actuación
de la justicia [ CITATION Sab12 \l 3082 ] y se debe poder confiar en esa información (Leoncio
Arizu S.A. S.A.A.I.C. c/ Oderzo Beinat S.A, 2007; Empresa Distribuidora de Electricidad de
Mendoza (EDEM-SA) c/Fornari, Oscar Ramón p/cobro de pesos s/inc., 2014). Además, esta
posibilidad de consulta web facilita el seguimiento del trámite, desde cualquier lugar y sin
restricciones de días u horarios [ CITATION Are14 \l 3082 ].
Sin embargo, a fin de publicar información útil que sirva para solucionar problemas de los
ciudadanos, esos sitios web deben referirse a varios aspectos y no sólo al quehacer o información
institucional porque ello no necesariamente mejora el acceso a la justicia [ CITATION CEJ12 \l
3082 ]. También, son importantes su usabilidad y accesibilidad, medidas de atributos de calidad en
cuanto a la facilidad de uso [ CITATION Nie121 \l 3082 ] y acceso por toda la población.
En el ámbito internacional se han desarrollado instrumentos que sirven para promover, evaluar y
comparar en distintos países la generación y publicación de información judicial de manera tal de
asegurar la garantía del acceso a la información pública y la transparencia del sistema judicial.
El Índice de Accesibilidad a la Información Judicial en Internet (IAcc) es un indicador publicado
por el Centro de Estudio de Justicia de las Américas (CEJA) hace más de una década con el objeto
de medir el nivel de acceso a la información a través de las páginas web de Poderes Judiciales (PJ)
y Ministerios Públicos (MP) de los países que conforman la Organización de los Estados
Americanos (OEA).
El IAcc permite obtener un valor único y comparable que representa el nivel de cumplimiento
respecto a una serie de estándares de transparencia activa, rendición de cuentas y buenas prácticas
tecnológicas.
En aquellos países con sistema federal de gobierno, además de la evaluación de la justicia federal, la
última versión del IAcc [ CITATION CEJ14 \l 3082 ] introdujo la evaluación de las jurisdicciones
de la capital federal y provincias con mayor y menor población. La Figura 1 expone los resultados
para las jurisdicciones analizadas en Argentina.

Figura 1. IAcc 2014 para Argentina

Fuente: Elaboración propia a partir de CEJA (2014)

La Figura 1 muestra que la provincia de Tierra del Fuego tiene el menor nivel del indicador tanto
para el PJ (30,09%) como para el nivel global (35,31%). El MP Federal obtiene el menor valor
(38,67%) de todos los MP. Por el contrario, los resultados para el caso del PJN son alentadores ya
que ostenta el mayor valor (67,40%).
Sin embargo, si se comparan los resultados globales para Argentina con los de la versión anterior,
observamos una disminución del IAcc (Tabla 1). Esta diferencia se explica fundamentalmente por la
disminución de información en el sitio del MP Fiscal. Respecto del PJN el estudio señala
posibilidades de mejora principalmente en la publicación de recursos físicos y materiales y salarios,
antecedentes, patrimonio y cuestiones disciplinarias de sus empleados.

Tabla 1. Comparación IAcc para Argentina

Fuente: Elaboración propia a partir de CEJA (2014).

Además, en 2012 y 2015 el CEJA publicó el Índice de Servicios Judiciales en Línea (ISJL) aplicado
también a países miembros de la OEA con miras de evaluar la respuesta que sus sistemas judiciales
brinda a sus ciudadanos en cuanto a información y servicios en línea para solucionar problemas
concretos y, de esta manera, eliminar barreras de acceso a la justicia.
La Tabla 2 muestra la comparación entre los resultados obtenidos para Argentina y el promedio total
para los países analizados. A pesar de que Argentina obtuvo valores relativamente superiores al
promedio, su ISJL disminuyó del 0,500 al 0,494 contradiciendo la tendencia general de suba que
pasó de un 0,439 al 0,442.

Tabla 2. Comparación ISJL para Argentina y total de los países

Fuente: Elaboración propia a partir de CEJA (2012, 2015).

Entonces para la Argentina, los resultados de los estudios del CEJA (2012, 2014, 2015) muestran
que sin perjuicio de las herramientas TIC existentes, todavía existen posibilidades de mejora
relativa en cuanto el grado de penetración de la web como herramienta de mejoría de acceso a la
justicia de manera de cumplir con la obligación estatal de poner a disposición de la ciudadanía
información pública.
Este adelanto implicará eliminar cuestiones burocráticas que siempre perjudican más a los sectores
más vulnerables [CITATION Mol11 \t \l 3082 ]. Es que, la efectiva operatividad de las TIC debe
evaluarse en conjunto con otras políticas impulsadas por el Estado a efectos de que sean
aprovechadas por toda la población, logrando así una mayor inclusión social [ CITATION Ale11 \l
3082 ]. Por ello, en el siguiente apartado, son abordadas cuestiones relacionadas con políticas
públicas de ID.

3. POLÍTICAS PÚBLICAS DE ID
El desarrollo económico de los países permite contar con la infraestructura suficiente para que sus
ciudadanos puedan utilizar nuevas TIC pero, a pesar de la disminución del costo de internet, hay
que tener en cuenta que el acceso a TIC no sólo tiene que ver con factores económicos, sino
también con políticas públicas y culturales [ CITATION CEJ12 \l 3082 ].
Por ello, a nivel mundial, organismos internacionales señalan la necesidad de favorecer el acceso y
uso de TIC, analizándolas como un factor de desarrollo económico e inclusión social. Tal es el caso
de los estudios impulsados a través de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de Información
(CMSI) y el Observatorio sobre la Sociedad de la Información (OSI) por la Organización de las
Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, 2014a, 2014b).
Sin embargo es posible pensar que en Latinoamérica los rasgos principales en el proceso de
adopción y apropiación de TIC no serán los mismos que en los países desarrollados. Por ello, en la
región, existen organismos enfocados al estudio y fomento de TIC como el Observatorio para la
Sociedad de la Información en Latinoamérica y el Caribe (OSILAC) y el Plan de Acción eLAC2015
dependientes de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2005, 2013).
En Argentina, entre los aspectos motivacionales que fomentan la adopción de TIC por parte de la
población, Benitéz Larghi et al. (2013) han destacado:
i. La capacitación, de manera de adquirir habilidades informáticas mediante el autoaprendizaje y la
confianza en el espacio virtual.
ii. El trabajo, ya que muchas personas piensan que los conocimientos y habilidades en el manejo de
TIC son un requisito indispensable para insertarse en el mercado laboral.
iii. La participación ciudadana, al facilitar la realización de trámites o la participación en una
organización.
iv. La sociabilidad, a través de las funciones comunicacionales de las TIC que permiten trascender
límites geográficos del lugar de residencia.
De esta manera, las TIC son una potente herramienta de integración para regiones o individuos
ubicados en sitios tradicionalmente aislados, ya que redefinen conceptos como la cercanía y el
tiempo. Pero, también, pueden tener un fuerte efecto de exclusión, haciendo crecer las diferencias
entre quienes tienen las capacidades para utilizarlas y quienes no (Bianco et al., 2002).
Entonces existe una Brecha Digital (BD) por la distancia que existe entre personas, familias,
organizaciones y áreas geográficas respecto de las posibilidades de acceso y uso de las TIC. Esta
BD puede presentarse tanto entre países, como en el interior de un país.
La extensión y profundidad de la BD en Latinoamérica, tiene una influencia significativa en el
aprovechamiento de las TIC por parte de su población (Bianco et al., 2002). Es que la BD no es una
causa de la existencia de inequidades socioeconómicas, sino una manifestación de éstas y, frente a
ella, el Estado debe promover la ID, que se refiere a la democratización del acceso a TIC en
condiciones de igualdad [ CITATION Ale11 \l 3082 ].
En la región, se debe fomentar la modernización de la infraestructura de telecomunicaciones ya que
hay desequilibrios estructurales en el acceso a servicios por un limitado alcance de las redes, una
restringida competencia fuera de los grandes centros urbanos, una baja calidad y un elevado precio
de los servicios de banda ancha [ CITATION Fre13 \l 3082 ].
En el caso de Argentina, las personas de mediano y alto perfil socio-demográfico han sido
conectadas por la economía de mercado, en cambio, gran parte de la población requiere de políticas
públicas para ello. Así, algunos programas de ID intentan luchar en pos de la desaparición de la BD
[ CITATION Ale11 \l 3082 ]. Entre los impulsados por el Gobierno Nacional se pueden destacar los
siguientes planes:
i. Mi PC2, para la instalación de Centros de Enseñanza y Acceso Informático en todo el país los
cuales son gestionados por organizaciones sociales.
ii. Conectar Igualdad3, a fin de distribuir netbooks a alumnos y docentes de educación secundaria y
especial y en los institutos de formación docente de gestión estatal.
iii. Argentina Conectada4, que refiere a infraestructura y equipamiento útil para la conectividad,
configurando una red de fibra óptica en todo el territorio nacional, comenzando por las zonas sin
infraestructura y federalizando calidad, precios y contenidos.
En concordancia a estas políticas, a fin de obtener estimaciones para el análisis de la ID en
Argentina, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) administró en 2011 y 2015 la
Encuesta Nacional sobre Acceso y Uso de Tecnologías de la Información y la Comunicación
(ENTIC). Un resumen de sus resultados se expone en la Figura 2.

Figura 2. Comparación resultados ENTIC

Fuente: Elaboración propia a partir de INDEC (2011, 2015).

La Figura 2 muestra que el celular tiene mayor presencia en los hogares argentinos que la
computadora y que internet. Sin embargo, el aumento del acceso a computadora (10,6%) e internet
(13,8%) se elevó más que para el celular (2,9%). En concordancia, el uso también se elevó más para
computadoras (7%) e internet (7,8%) que para el celular (4,2%).
El informe del INDEC también compara cinco países Latinoamericanos en cuanto al uso y acceso a
TIC, siendo Argentina el primero respecto al uso de computadoras y el segundo relativo al acceso a
computadoras, internet y celular y respecto del uso de estas dos últimas TIC. Estos resultados
demuestran el éxito de las políticas destacadas llevadas a cabo por el Gobierno Nacional en la
última década.
Además de estas políticas, se debe considerar que la capacidad de aprovechar los beneficios de las
TIC excede a la mera disponibilidad de infraestructura, ya que incluso entre quienes acceden a ellas
persisten diferencias. Esto es así porque existe un complejo conjunto de factores de índole social,
como educación, ingreso, ocupación, entre otros, que determinan el aprovechamiento efectivo que
se haga de las TIC (Bianco et al., 2002)
De esta manera la ID debe estar acompañada por una situación igualitaria de acceso a la educación
y al trabajo. De no solucionarse esas brechas, el sector más vulnerable de la población no podrá
hacer una apropiación ni un uso con sentido y valor de progreso de las TIC. Así, se debe facilitar el
acceso no sólo a computadoras e internet, sino también a habilidades y conocimientos suficientes a
fin de poder aprovecharlas [ CITATION Ale11 \l 3082 ].
En lo que respecta al servicio de justicia, este será inclusivo en la medida que tienda a transformar
las diferentes formas de exclusión existentes en la sociedad, defendiendo los intereses de los
sectores más desprotegidos en miras de la inclusión social. Para ello se debe entrar en diálogo con
organizaciones sociales y desburocratizar, logrando agilizar trámites y mejorar la calidad de
respuesta a partir de una gestión orientada a los problemas sociales [ CITATION Ger13 \l 3082 ].
Para lograr inclusión social mediante TIC en la administración pública se requiere de nuevos
marcos normativos (Stefanelli, 2014) que autoricen su aplicación en todas las actividades estatales,
incluidos los procedimientos judiciales (Molina Quiroga, 2011). Los métodos para su identificación
para el caso del PJN se exponen en la próxima sección.

4. METODOLOGÍA

A fin de identificar las políticas de TIC e inclusión social que posibilitan el acceso a la información
y la apertura del servicio judicial a su comunidad, el método de investigación empleó un enfoque
cualitativo con un alcance descriptivo y estudió el caso del PJN.
Se concibe un estudio de caso como una investigación sobre un individuo, grupo, organización,
comunidad o sociedad, que es visto y analizado como una entidad. El estudio cualitativo está
caracterizado por el compromiso con la recolección de los datos, triangulando sus fuentes, y la
generación de información en forma cuidadosa (Hernández Sampieri, Fernández Collado &
Baptista Lucio, 2010).
En el presente trabajo se recogió información pública disponible sobre el PJN en la web. Por un
lado se identificó la normativa publicada en el portal de Información Legislativa y Documental del
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación Argentina5 y, por otro lado, se evaluó la
divulgación de información en las páginas web institucionales del PJN6, CM7, CSJN8 y Centro de
Información Judicial9 (CIJ). Estas fuentes de datos secundarias permitieron destacar la información
que resulta de mayor interés a los fines del estudio. En la próxima sección se exponen los resultados
obtenidos.

5. TIC PARA EL ACCESO A INFORMACIÓN DEL PJN

La CSJN ha reconocido que el PJN necesita grandes reformas a efectos de acercar el servicio de
justicia a las necesidades de la población. En este sentido, además de las páginas web
institucionales, existe una política comunicacional abierta que promueve el conocimiento de las
decisiones judiciales, permitiendo el acceso a esta información por internet en el CIJ (Acordada
CSJN 17/2006).
Además, se han desarrollado distintas políticas de promoción del acceso a la justicia a través de la
Comisión Nacional de Acceso a Justicia10 (Acordada CSJN 37/2007) que promueve métodos
alterativos de resolución de conflictos, realizando programas educativos y sugerencias de reformas
legislativas a efectos de disminuir la litigiosidad judicial.
Asimismo, se ideó un proyecto de nueva página web [ CITATION PJN08 \l 3082 ], con sistemas
interactivos de consulta y links claros, para permitir la navegación de toda la población, con
terminología simple y sentido de ayuda al ciudadano, guiándolo de manera sencilla y amigable.
Estas experiencias sirvieron de sustento para demostrar que las TIC proporcionan una herramienta
fundamental a fin de que el servicio de justicia llegue con mayor transparencia a la comunidad. Este
argumento motivó la Ley 26.685, que autoriza el uso de las TIC en todo el ámbito del PJN. A partir
de ella, la CSJN reglamentó distintas herramientas que revolucionaron la forma de gestionar los
expedientes judiciales y, consecuentemente, la posibilidad de acceso a información y transparencia.
Así, se estableció el uso obligatorio del Sistema Informático de Gestión Judicial (SGJ). En él deben
registrarse todos los expedientes judiciales y toda actividad vinculada a su tramitación. El SGJ
permite la consulta web11 de las causas que tramitan en cualquier instancia y fuero del PJN, siendo
totalmente públicas las causas civiles y restringido el acceso a las partes sólo en los procesos
penales (Acordada CSJN 14/2013).
Posteriormente, se estableció la obligatoriedad de la publicación de todas las sentencias, acordadas
y resoluciones administrativas emitidas por cámaras y tribunales orales del PJN a través del CIJ
(Acordada CSJN 15/2013). Paralelamente, se dictó la Ley 26.856, que dispuso la publicación, a
través de un diario judicial digital accesible al público en forma gratuita y por medio de la página
web de la CSJN, de las sentencias, acordadas y resoluciones que dicte dicho tribunal y los de
segunda instancia, además de una lista de la totalidad de las causas que se tramiten en el PJN.
Por ello, se aprobó un protocolo de registro de sentencias, acordadas y resoluciones administrativas.
Conforme a él, las cámaras y tribunales de segunda instancia deben utilizar el SGJ para registrar sus
sentencias en un protocolo virtual y, posteriormente, son publicadas en el CIJ. Además, se habilitó
una aplicación en dicho portal para publicar acordadas y resoluciones administrativas (Acordada
CSJN 24/2013). Así, actualmente, toda la información registrada se concentra en una base de
datos12, que es de acceso público y permite a cualquier ciudadano buscar, leer, descargar, copiar,
distribuir e imprimir los textos completos de todas las decisiones publicadas en forma gratuita.
Por otro lado se buscó asegurar la publicidad de los actos procesales mediante la transmisión de
eventos de audio y video (Acordada CSJN 4/2014), desarrolándose CIJ TV13 para transmitir en
vivo juicios orales, audiencias públicas y actos institucionales.
Posteriormente se hizo obligatoria la utilización de un libro digital dentro del SGJ a efectos de
implementar la protocolización de sentencias e interlocutorios electrónicamente para todo el PJN,
facilitando su posterior publicación y búsqueda en el CIJ (Acordada CSJN 6/2014).
A fin de continuar con el avance del expediente digital y lograr su integridad se dispuso que, de las
presentaciones que realicen las partes de un proceso judicial o los auxiliares de justicia, deben
adjuntarse copias digitales14, de manera que puedan visualizarse en el SGJ y en el momento de la
consulta web (Acordada CSJN 11/2014).
En las actividades de apoyo a la justicia también se ha intentado aumentar su transparencia.
Ejemplo de ello son el: Sistema Único de Administración de Peritos y Martilleros de la Justicia
Nacional y Federal, aplicable para la confección de las listas y la designación mediante sorteo
aleatorio dentro del SGJ entre los profesionales, garantizando equidad en el reparto de causas
(Acordada CSJN 2/2014); Sistema Integrado de Gestión Bibliotecaria que permite que se compartan
e intercambien datos de las bibliotecas dependientes del PJN con consultas on line y acceso remoto
a esas bases (Acordada CSJN 31/ 2014); y Registro Público de Procesos Colectivos de acceso libre
dentro de la página web de la CSJN15, donde se asientan de manera vinculada con el SGJ las
causas colectivas a efectos de favorecer el acceso a justicia de todos los ciudadanos y compartir esa
información (Acordada CSJN 32/2014).
A fin de integrar todas estas herramientas, promover la transparencia, el acceso a la información y la
participación ciudadana, recientemente, la CSJN ha creado la Secretaría de Comunicación y
Gobierno Abierto (Acordada CSJN 42/2015). En este marco, la CSJN ha reformado su sitio
institucional que ahora se presenta como un gran buscador que pone a disposición información con
tres ejes centrales: rendición de cuentas, decisiones judiciales y participación ciudadana. Además de
poner a disposición toda la información on line, se busca hacerlo en formato de datos abiertos para
que puedan ser reutilizados [CITATION CIJ11 \l 3082 ].
La Tabla 3 expone un resumen de las políticas que posibilitan el acceso a la información y la
apertura del PJN junto con su correspodiente marco normativo.

Tabla 3. Resumen de los resultados

Fuente: Elaboración propia.

La Tabla 3 muestra que a pesar de lo logrado, tanto en la apertura de la información como en las
actividades desarrolladas mediante TIC en el PJN, aún queda mucho por hacer. En el siguiente
apartado se intentan abordar cuestiones pendientes de resolución y se aportan ideas a efectos de
continuar con el desarrollo de nuevas TIC.

6. EL FUTURO DESARROLLO DE TIC EN EL PJN

Lo expuesto en la sección anterior muestra que la informatización del PJN ya lleva varios años de
desarrollo. Lo logrado al momento resulta un gran avance para la digitalización del proceso
[CITATION Ste14 \l 3082 ] y la consecuente publicidad de información relevante para el ciudadano,
acorde a las exigencias actuales [CITATION Qua14 \l 3082 ] de la sociedad.
Del último informe publicado en el CIJ[CITATION CIJ15 \n \t \l 3082 ] surge que el SGJ funciona
en 660 oficinas, permitiendo la consulta web para todas las causas que tramitan en esas
dependencias. Durante el año 2015, se completó su implementación en el fuero de la Seguridad
Social (Acordada CSJN 13/2015) y se preveía la incorporación de las oficinas centralizadas de la
CSJN restantes y los juzgados de ejecución penal.
Si bien todavía se encuentran en una fase de implementación inicial el SGJ y las consultas de
despachos a través de la web [CITATION Cam14 \l 3082 ], el informe referido [CITATION CIJ15 \t
\l 3082 ] refleja un alto grado de avance: durante el año 2014 se realizaron 45 millones de consultas
y el promedio diario de sesiones creció de 26.000 a 43.000, mientras que sólo para el primer
semestre de 2015 se hicieron 55 millones de consultas con un crecimiento de 51.000 a 62.000 en el
promedio diario de sesiones.
Sin embargo en la consulta web, a pesar de la reciente obligatoriedad de integración de actuaciones
por todas las partes y auxiliares de justicia, continúa ausente información esencial en el expediente
digital, que puede consistir en informes de otros organismos que sirvan de auxilio a la justicia. Por
ello, en la actualidad no puede prescindirse en su totalidad del papel y el expediente electrónico
existe pero incompleto. Así, la presencia de un sistema judicial íntegramente digitalizado se
dificulta por el momento (Ramírez Carbajo, 2014).
Habrá que continuar entonces el reemplazo del tradicional expediente en papel por su
correspondiente digital de manera gradual [ CITATION Rib11 \l 3082 ], en la medida que la
implementación de TIC en el PJN continúe en expansión [CITATION Ste14 \l 3082 ]. Luego, a
partir de la digitalización de todas las actuaciones que lo forman, podrá lograrse un acceso total a la
información por parte del ciudadano vía web, favoreciendo la transparencia y la publicidad de las
actividades desarrolladas dentro del servicio.
En este proceso, más allá de las falencias a solucionar que puedan surgir [CITATION Mol14 \t \l
3082 ], se requerirá de ajustes en la idea original [CITATION Alt13 \l 3082 ]. Sin embargo, habrá
que seguir por el camino iniciado por la CSJN y el CM con nuevas normas y funcionalidades que
permitan el perfeccionamiento del SGJ [CITATION Ram14 \l 3082 ].
En este sentido resulta inminente la suscripción de convenios entre el PJN y el MP Fiscal y de
Defensa a efectos de que puedan exportarse las actuaciones que se generan desde sus propios
sistemas informáticos (FISCALNET y DEFENSAPUBLICANET) en forma automática al SGJ.
También deberán suscribirse convenios con otros organismos de auxilio a la justicia —Policía
Federal, Registro Nacional de las Personas, Registro Nacional de Reincidencia, entre otros— para
que éstos puedan integrar sus informes al expediente digital (Arias & Argañaraz, 2015b).
Además será necesario contar con la participación de todos los intervinientes en el proceso, como
las organizaciones profesionales involucradas, con el fin de que todos participen del cambio a
desarrollar [ CITATION Rib11 \l 3082 ], de manera de distribuir cargas e integrar los servicios que
ya se encuentran disponibles en los organismos intervinientes [ CITATION Are14 \l 3082 ].
Asimismo será clave tener en cuenta a los usuarios finales del servicio de justicia, es decir, a la
comunidad en general, de manera de que toda la población, y no sólo los participantes activos del
sistema judicial (abogados de la matrícula y empleados y funcionarios de las dependencias
judiciales), tengan conocimiento de las TIC que son aplicadas a efectos de favorecer al acceso a la
información judicial y a la transparencia de los procesos judiciales. En este sentido, a pesar de los
logros alcanzados mediante TIC en el PJN, se observa una falta de difusión masiva de los planes
desarrollados hasta el momento y menos aún que se fomente su uso por parte del ciudadano.
Es que el proceso de incorporación y uso de estas TIC debe acompañarse simultáneamente con
educación y comunicación hacia los ciudadanos respecto de las maneras en que pueden hacer un
uso efectivo de estas tecnologías y, así, hacer valer sus derechos de acceso a la información. Esto
dependerá, a mediano y largo plazo, del funcionamiento pleno de las instituciones, junto con las
necesarias mejoras en la distribución del ingreso y la educación de todos los sectores y niveles de la
sociedad [ CITATION Ale11 \l 3082 ].
En este sentido, los objetivos al aplicar nuevas TIC en el servicio de justicia debieran ser: lograr una
mayor relación con el ciudadano; fomentar su participación; eliminar barreras de acceso al servicio;
promover transparencia y rendición de cuentas; brindar un servicio judicial eficiente; y una mayor
relación entre instituciones [ CITATION CEJ12 \l 3082 ] fomentando que la información se integre,
comparta y sea pública (Arias & Argañaraz, 2015a).
En resumen en el PJ, que normalmente sigue estructuras organizacionales tradicionales y
formalistas, las TIC se presentan como herramientas estratégicas que, adecuadamente utilizadas,
permiten mejorar el servicio prestado a la población ante la creciente necesidad de contar con
información y acceso a la justicia de manera pronta y oportuna [ CITATION CEJ12 \l 3082 ].

7. CONCLUSIÓN

La sociedad demanda una mejor calidad de respuesta, transparencia y accesibilidad a la información

estatal. A estos fines, en todos los ámbitos estatales (en sus distintos poderes y niveles) la utilización
de TIC va en aumento. El presente trabajo tiene como objetivo identificar qué TIC son aplicadas en
el PJN como herramientas de mejora de la publicidad, transparencia y acceso a la justicia.
A pesar de las limitaciones en cuanto a las fuentes de información secundaria y el estudio solo del
caso del PJN, este trabajo pretende contribuir al conocimiento complementando estudios previos y
exponiendo prácticas de uso de TIC como herramientas para lograr acceso a información pública e
inclusión social.
Conforme lo expuesto en las secciones precedentes, puede apreciarse que en el PJN se ha hecho uso
de las TIC para compartir información y transparentar los procesos judiciales. Actualmente, gracias
al SGJ pueden consultarse vía web todas las causas que tramitan en el PJN, siendo públicas las
civiles y restringido el acceso a las partes en las penales. Asimismo, la base de datos del CIJ brinda
acceso a decisiones judiciales en forma completa, facilitando la usabilidad y accesibilidad a la
información. También existe la posibilidad de consultas on line y acceso remoto a otros servicios
como las bibliotecas y el Registro Público de Procesos Colectivos.
A pesar de esta apertura del PJN, estudios internacionales indican que aún existen posibilidades de
mejoría en cuanto a la posibilidad de compartir la información y del acceso a la justicia (CEJA,
2012, 2014, 2015), por lo que habrá que continuar con el desarrollo de nuevas TIC profundizando
lo realizado hasta el momento, a la vez que la comunidad haga uso de ellas.
En este sentido es importante que todos los sectores de la población, especialmente los que
requieran pero no tengan acceso a la justicia por su condición de vulnerabilidad o socioeconómica,
tengan conocimiento de las TIC que son aplicadas en el PJN y, más aún, posean la infraestructura y
las habilidades necesarias para poder utilizarlas.
Esto genera la necesidad de aplicación de políticas de ID y capacitación que permitan el acceso a
información pública por parte de toda la ciudadanía. Los pilares sobre los cuales deberán basarse
estas nuevas políticas son integridad y transparencia de la información respondiendo a las
necesidades sociales.

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http://www.unesco.org/new/es/communication-and-information/unesco-and-wsis/resources/unesco-
wsis-related-publications/
 “El momento de la implementación. Análisis y
experiencias en torno al Plan Vuelvo a Estudiar”
Alicin, Silvia - IRICE – CONICET
alucinsilvia@gmail.com

Marioni, Valentina - UNR

valentina.marioni90@gmail.com

Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública

Resumen:
El propósito del presente trabajo es analizar, en la ciudad de Rosario, la implementación del
Plan “Vuelvo a estudiar”, dependiente del Ministerio de Educación de la provincia de Santa Fe. El
mismo apunta a la inclusión socioeducativa en el nivel medio y se ejecuta a través de un trabajo
territorial e integral, ya que opera en cada barrio a través de la articulación con diversas
instituciones y organizaciones. La participación observante aparece como la principal metodología
de investigación, así como entrevistas a consejeros juveniles, los actores responsables de las
prácticas y representaciones que dan forma al Plan en cada territorio. Partimos del supuesto de que
desde el diseño de la política se habilitan repertorios de acción que direccionan la actuación de los
agentes territoriales, pero no la determinan. Así, el Estado se presenta no como un entre abstracto,
sino materializado en el accionar cotidiano de dichos agentes concretos, que codifican y recodifican
constantemente las prescripciones, dándole sentido a los enunciados en relación a sus propias
trayectorias, a las características de cada barrio, a las instituciones disponibles y al contexto
histórico-político. En este movimiento constante se va configurando la modalidad y los contenidos
que adopta la política en el territorio y frente a cada sujeto afectado por ella.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

Introducción

En este trabajo abrevamos en los resultados de investigaciones realizadas por quienes

escribimos, para la realización de la Tesis de Licenciatura en Ciencia Política (Marioni, 2017) en un
caso y en el marco de una beca posdoctoral de CONICET (Alucin, 2017) en el otro. Marioni se ha
desempeñado desde el año 2015 como consejera del Plan Vuelvo a Estudiar y ha realizado su
trabajo como una problematización de su propia práctica y la de sus colegas, realizando un análisis
de implementación con un enfoque centrado en la figura del Consejero Juvenil. Alucin ha
establecido una relación con el Ministerio de Educación de la Provincia, a partir de su
investigación, que le ha permitido incorporarse al Laboratorio de Políticas Públicas Educativas
Santafesinas, inserción que le ha facilitado llevar adelante actividades de transferencia. Por esta
razón es que apelamos al concepto de “participación observante” como la herramienta que sustenta
nuestras producciones. Tomamos esta categoría de Fassin (2016), quien tras su trabajo de
investigación con organizaciones humanitarias en las que él mismo ha ocupado cargos de dirección,
llega a invertir la clásica fórmula propia del método etnográfico y a postular una participación
observante en vez de una observación participante. Si en el esquema tradicional la experiencia
etnográfica consistía en vivir en los contextos donde uno estudia, la participación observante
implicaría estudiar los contextos en los que uno trabaja, cambiando el eje de la investigación a la
acción.

En ambas investigaciones el trabajo de campo se llevó adelante en los años 2016 y 2017,
utilizando como fuentes de información las observaciones en territorio y entrevistas con actores del
Plan, así como también la participación en reuniones de equipo y en instancias de formación
internas. A su vez, se trabajó con material escrito y documentado sobre el Plan. Para ampliar y
potenciar la observación de los casos, utilizamos la noción de Contexto (Achilli, 2000) como una
“configuración constituída-constitutiva de un conjunto de prácticas y significados referidos a
procesos que, a su vez, llevan las huellas de otras escalas témporo sociales”. Esta perspectiva nos
permitió rastrear la historia no documentada del Plan y poner en relevancia aquellos procesos que
desde la iniciación del mismo contribuyeron a la especificidad de las modalidades que actualmente
presenta.

El presente trabajo está organizado de la siguiente manera: en principio se realiza una

introducción a las características y funcionamiento del Plan Vuelvo a Estudiar, para a continuación
detallar la actividad del Consejero Juvenil, que es la principal figura analizada. Posterior a eso se
presentan específicamente los resultados de investigación, vinculando alternadamente los análisis
con los conceptos del marco teórico. Se presentan primero observaciones en torno a cómo se
desenvuelve el proceso de implementación y aspectos destacados de las actividades y el rol del
Consejero. A partir de allí se caracterizan, por un lado, los diversos parámetros, lineamientos y
perspectivas que propone el diseño de la política como marco de actuación para sus operadores
territoriales. Por otro lado, se profundiza en aquellos aspectos y modalidades que fueron aportando
los Consejeros Juveniles en su actividad diaria y que afectan/constituyen a la impronta que toma el
Plan en cada barrio.

El Plan Vuelvo a Estudiar

El Plan “Vuelvo a Estudiar” surgió en 2013 como una iniciativa del Ministerio de Educación
de la Provincia de Santa Fe en el marco del Plan ABRE (Plan Integral de Barrios) 192, en
192El Plan Abre propone una estrategia de intervención integral sustentada en la coordinación entre diversas áreas que
conforman el Gabinete Social Provincial y los gobiernos locales, con el fin de Mejorar la calidad de vida en los barrios
mediante la generación de obras de infraestructura, fortalecer las redes sociales del barrio promoviendo el encuentro, la
participación y la convivencia en el espacio público, Implementar dispositivos interministeriales orientados al abordaje
de las trayectorias de vida de los niños, adolescentes y jóvenes para promover su inclusión social, cultural, educativa y
coordinación con las áreas de Salud, Desarrollo Social y Seguridad. Desde su diseño el Plan se
presenta como una estrategia de inclusión socioeducativa, que busca dar respuestas alternativas a la
problemática de la re-vinculación de adolescentes, jóvenes y adultos que, por diferentes razones, no
han ingresado, permanecido y/o concluido sus estudios secundarios. A tal fin y durante los años de
ejecución se han ido estructurando tres líneas estratégicas: “Vuelvo a Estudiar Territorial”, “Vuelvo
a Estudiar Tiempo de Superación” y “Vuelvo a Estudiar Virtual” 193. Dichas iniciativas se enmarca
en la obligatoriedad del nivel secundario –establecida en el 2006 por la Ley de Educación
Nacional– y en el reconocimiento de la elevada cifra de deserción escolar en dicho nivel. Este
trabajo se abocará exclusivamente al análisis de la línea de acción territorial que fue la primera que
se puso en práctica.

En cuanto a la ejecución, el Plan se concibe como una iniciativa novedosa ya que propone
un “armado artesanal” en función de las particularidades de cada región y de sus situaciones. En
líneas generales consta de dos etapas. En la primera, los equipos territoriales toman contacto con
cada uno de los jóvenes que han dejado la escuela en el año inmediatamente anterior (dicha
información es proporcionada por el Sistema de Gestión Administrativa Escolar - SIGAE que
nominaliza individualmente la trayectoria educativa de cada estudiante de la provincia). Dicha
instancia tiende a la sensibilización para el retorno a la escuela, propiciando la aparición de diversas
situaciones y factores que habilitan el inicio de un abordaje personalizado. En la segunda fase, se
realiza un seguimiento de la trayectoria escolar de los jóvenes, desde el trabajo territorial y en
colaboración con las instituciones educativas, en donde los Consejeros Juveniles coordinan el
trabajo con supervisores, directivos, docentes, tutores y preceptores. A su vez, un objetivo central de
esta etapa es también propiciar un cambio en la cultura institucional de las escuelas, con el fin de
favorecer la inclusión, “sensibilizar a las escuelas”, como señalan los trabajadores del programa y
“resignificar los vínculos de la escuela con el contexto, articulando acciones con diferentes actores
en el territorio” (Informe 2013 Plan Vuelvo a Estudiar. Documento interno no editado).

Nuestro interés por la figura del Consejero Juvenil surge a partir de que es el principal
operador de la política de cara a la población afectada y por lo tanto, es quien instrumenta la misma
en el nivel territorial. Esta figura aparece con un rol específico en el año 2014, a partir de la
necesidad operativa de realizar un acompañamiento cercano y afectivo de aquellos jóvenes que se
habían vuelto a re-vincular con el sistema educativo. A partir de allí, este actor es el encargado de
fortalecer el vínculo del joven con las escuelas o con otras instituciones barriales y de realizar un
seguimiento personalizado del abordaje.

Se puede decir que el Consejero Juvenil es una figura original sin precedentes, que se
enmarca dentro de un esquema de actores donde aparecen tanto trabajadores del Ministerio de
Educación como trabajadores externos (estatales y no-estatales). Dentro de la estructura vertical de
responsabilidades, los consejeros responden a un equipo de coordinación, que a su vez tiene
vinculación directa con el Equipo Central del Plan Vuelvo a Estudiar, creado en 2013 a los fines de
la implementación (Ver anexo 1: Actores involucrados en la implementación del plan Vuelvo a
Estudiar Territorial).

laboral, Impulsar la constitución de Mesas de Gestión Barrial como espacios de participación ciudadana y de diálogo
con autoridades locales y provinciales, a fin de priorizar en conjunto los problemas a resolver. Para más detalle véase
https://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/view/full/193144
193El ‘Vuelvo a Estudiar Territorial’ es la primera línea de acción puesta en práctica y se desarrolla con detalle en el
presente trabajo. El ‘Vuelvo a Estudiar Tiempos de Superación’ es una línea destinada específicamente a los
trabajadores del Estado, empresas y gremios para los que se habilitan espacios de escolaridad específicos, junto con un
cursado flexible que respeta la carga horaria laboral; el ‘Vuelvo a Estudiar Virtual’ es una modalidad de educación
secundaria para adultos que combina el uso de los entornos virtuales con un cursado semipresencial.
 Hoy en día, en la ciudad de Rosario el número de consejeros juveniles asciende a 22
personas, que se organizan en duplas de trabajo y cubren diversos barrios distribuidos en los seis
distritos. Para caracterizar su actividad laboral es posible diferenciar tres períodos durante el año en
donde las tareas de los consejeros son específicas:

• Primer período (Febrero y Marzo): Realización de visitas domiciliarias en base a los

registros del SIGAE (Fase 1 del diseño).

• Segundo período (Marzo a Diciembre): Trabajo territorial y acompañamiento de

trayectorias escolares (Fase 2 del diseño).

• Tercer período (Enero y Febrero): Acompañamiento de jóvenes al interior del Programa

Verano Joven.

En el presente trabajo nos abocaremos exclusivamente a analizar las actividades de los

consejeros durante el Segundo período, ya que es donde mayor desenvolvimiento tienen los
abordajes. A su vez, es posible presentar un esquema del formato que toma el abordaje a cada joven,
reconociendo que dicho formato aparece en la práctica siempre matizado por diversos factores. Este
esquema está compuesto de tres momentos: el inicio de la intervención (que implica la realización
de visitas domiciliarias y entrevistas, en donde se genera un acercamiento a la situación y se apunta
a la vinculación con el joven), el proceso de re-vinculación (donde aparecen las actividades
relativas al asesoramiento/búsqueda de la documentación necesaria y al trámite mismo de
inscripción en la escuela) y el período de acompañamiento (donde aparecen, por un lado, acciones
por fuera de las instituciones educativas: visitas domiciliarias, comunicación telefónica y encuentro
en instituciones, gestión de programas, vinculación con las familias, invitación a eventos o
actividades, derivación a otros abordajes, inscripción a espacios complementarios, apoyo escolar; y,
por otro lado, acciones al interior de las instituciones educativas: comunicación con la escuela,
reincorporaciones, flexibilización del horario de cursado, pases de escuela, pases de turno,
presencia en actos escolares, iniciación de trayecto alternativo con trabajos prácticos, abordaje
conjunto con equipos socioeducativos). Todas estas acciones aparecen dentro de un horizonte de
posibilidades de acción para los consejeros, como aquellas prácticas que dan contenido a la
consigna de ‘acompañamiento de trayectorias escolares’. Todas estas actuaciones han sido
observadas durante el trabajo de campo, pero no necesariamente aparecen en todas las duplas ni en
el orden expuesto. Según los propios actores, las estrategias son “muy artesanales”, ya que se van
delineando de acuerdo a las necesidades de cada joven o adulto y a partir del contexto territorial de
actuación.

A partir de las investigaciones se puede observar que el grupo de consejeros en la ciudad de

Rosario presenta un perfil particular, conformándose principalmente por estudiantes y graduados
universitarios, con trayectorias de participación barrial en diversos espacios. Este perfil juvenil, con
sensibilidad social y compromiso, fue específicamente pensado al momento del diseño de la
política, en línea con el tipo de referencia que se buscaba construir con los jóvenes
desescolarizados. Esta impronta que toma el ‘Vuelvo a Estudiar’ en Rosario diferencia la
implementación con respecto a otras localidades, donde por ejemplo, en algunos casos, los
consejeros son docentes que operan desde dentro de la escuela, o realizan un trabajo de referentes
del Plan en varias localidades a la vez, generando la aparición de actores intermediarios entre los
Consejeros y los sujetos jóvenes.

Habiendo delineado la figura del Consejero Juvenil dentro del marco de operación del
Vuelvo a Estudiar, nos abocaremos a continuación a los resultados de investigación y análisis
específicos sobre la implementación del programa.

Micro-Implementación

En el estudio de las políticas públicas las producciones de los últimos tiempos han dejado
atrás la perspectiva racionalista desde la cual se sostenía que podía existir un diseño perfecto cuyo
fracaso se explicaba por fallas en la implementación. Como desarrolla Fontaine (2015), el modelo
del ciclo de las políticas públicas –identificación del problema, evaluación de posibles soluciones,
toma de decisión, implementación de la política y evaluación de resultados–, ha servido para
entender quienes intervienen y cuáles son los resultados, socavado el fetichismo de la decisión,
aunque ha recibido críticas por su linealidad interpretativa. En este trabajo se utiliza el modelo
‘fásico’ o de ‘ciclo’ (Díaz, 1998) sólo a los fines analíticos, para enfocar la observación en el
momento de la ejecución, comprendiendo el mismo como la puesta en práctica, la realización de la
política. Igualmente consideramos pertinente destacar la dificultad para escindir la instancia de
implementación de las demás, por lo que ampliamos el marco teórico con aportes de Ball y Bowe
(1992). Dichos autores proponen un ciclo de políticas compuesto por un “contexto de influencia”,
un “contexto de producción de los textos de las políticas”, un “contexto de la práctica”, un
“contexto de los efectos” y un “contexto de las estrategias políticas”, que no tienen una secuencia
temporal o espacial, sino más bien son contextos interrelacionados en los que hay discusiones e
intereses en juego. Llevado al caso analizado esto implica que si bien la observación se realiza
principalmente en el plano del “contexto de la práctica”, aparecen de forma yuxtapuestas los otros
contextos, siempre interviniendo, afectando las acciones y generando direccionalidades.

Retomando la perspectiva del análisis antropológico de las políticas públicas de Shore y

Wright (1997), planteamos que las políticas pueden ser definidas como una particular forma de
acción social y simbólica, por ello pueden ser analizadas como símbolos, en la acepción elaborada
por Turner (1980), por lo tanto son ambiguas y polisémicas. Además, según estos autores, las
políticas públicas funcionan de manera similar al mito en sociedades no letradas, proveen planes de
acción y narrativas de justificación.

Esta vertiente retomada de la ciencia política comparte con el enfoque antropológico una
predilección por el análisis cualitativo, lo que impacta en la escala del trabajo, ya que el interés está
puesto en el nivel último de desenvolvimiento de las actuaciones estatales, el cual puede definirse
como micro-implementación. Dicho concepto surge de la diferenciación entre
macro-implementación y micro-implementación de Berman (2011), dos dimensiones del proceso
que se diferencian por los contextos institucionales en los que se desenvuelven. La
micro-implementación hace referencia a la puesta en funcionamiento del proyecto por parte de los
prestadores directos de los servicios, no de los funcionarios. En la misma sintonía Williams (1980)
ha reconocido la importancia determinante que tienen los actores empíricos que prestan los
servicios gubernamentales al público, aquellos que suelen ocupar los escalones más bajos de la
administración. El momento de realización de una política significa puntualmente poner en
operación, a través de una organización concreta y a través de unos operadores concretos, en una
localidad determinada, un conjunto de acciones cuyas consecuencias previsibles, benéficas para una
población, son consideradas la realización de los objetivos ordenados por esas políticas. Es en este
nivel de micro-implementación donde la política pública cobra vida, entra en una red de relaciones
con distintos actores e instituciones, instancia en la cual genera efectos, esperados o inesperados. En
base a estos postulados es que Shore (2010) establece que las políticas públicas tienen agencia
propia.
 A partir de este enfoque es que elegimos centrarnos en el trabajo de los consejeros juveniles,
quienes podrían ser descritos como “burócratas al nivel de calle”, los verdaderos “policy makers”
(hacedores de política) de los que habla Lipsky (1971), ya que son sus decisiones, pautas y rutinas
de trabajo lo que dan vida a la política pública que deben implementar (Lipsky, 1971).

Por todo lo anteriormente expuesto podemos decir que nuestras investigaciones se sostienen
en la concepción de que los agentes territoriales (consejeros, docentes, trabajadores estatales, etc.)
son los que terminan por definir el contenido y la forma que toman las políticas, pero que al mismo
tiempo dichos agentes son afectados y constituidos por ellas (Ball, 2016). Para nuestro caso de
estudio, sostenemos que en ese movimiento nunca definitivo es que se configura situada e
históricamente lo que el Plan Vuelvo a Estudiar ‘es’. En los dos apartados que siguen a
continuación, proponemos diferentes análisis en un sentido y en el otro, siempre en base a los
resultados de investigación alcanzados previamente.

Cómo la política hace al consejero

Hay diferentes concepciones que rigen el diseño del Plan Vuelvo a Estudiar, consideramos
que es fundamental explorarlas ya que éstas suponen una forma específica de construir y
comprender el problema a atender, y por ende, afectan al diseño de posibles intervenciones. En este
sentido es que podemos pensarlas -retomando a Bourdieu (1996)- como “categorías de pensamiento
del Estado”, es decir, categorías de pensamiento que se aplican al mundo social y a los formatos que
toma el Estado mismo. Al ser portadoras de estas categorías de pensamiento las políticas públicas
proveen esquemas de percepción, así como narrativas de justificación y planes de acción (Shore y
Wright, 1997).

El diseño del Plan parte de una concepción de complejidad 194 (Morin, 1999, 1997, 1998)
para pensar la realidad social y la educación. A partir de allí convergen tres marcos de pensamiento
sobre los que se asienta la propuesta de acción: uno se basa en la Justicia Educativa195 (Veleda,
Rivas, Mezzadra, 2011) en la que se combinan los principios de redistribución y reconocimiento,

194El pensamiento complejo de Morin (1999, 1997,1998) es una teoría que atraviesa al diseño del plan. Este autor
plantea la heterogeneidad, la interacción y el azar como parte del conocimiento, que debe ser contextual, es decir
siempre en vinculación con su entorno, porque toda realidad es sistema. Se podría distinguir cuatro principios del
pensamiento complejo: el dialógico (porque a diferencia de la dialéctica no existe superación de contrarios, sino que los
dos términos coexisten sin dejar de ser antagónicos); la recursividad (el efecto se vuelve causa, la causa se vuelve
efecto, el individuo hace cultura y la cultura hace a los individuos), y el hologramático (este principio busca superar el
“holismo” y el reduccionismo, desde el primero no se ve más que el todo, desde el segundo no se ve más que las
partes). Desde esta concepción educar no es transmitir información, sino enseñar a pensar desde la complejidad.
195Veleda, Rivas, Mezzadra (2011) han establecido 7 criterios que le dan forma a la justicia educativa: 1) la educación
debe ser considerada un derecho humano, lo cual establece su aspiración universal. 2) Esta misma aspiración universal
requiere situar a los sectores populares en el centro del sistema educativo. 3) Conjugar la redistribución con el
reconocimiento de las características diversas de los alumnos, que deben gozar de un igual estatus, por eso se deben
crear pedagogías diferenciadas, o sea, distintas trayectorias de enseñanza que puedan favorecer a todos, no en escuelas y
aulas diferenciadas sino en espacios comunes, donde la diversidad enriquezca el aprendizaje. 4) La redistribución y el
reconocimiento tienen por fin último la formación de sujetos capaces de actuar libremente en diversas esferas de la vida
personal y social para ampliar las definiciones y posibilidades del “éxito” escolar y social. 5) La justicia educativa no
puede ser definida de manera abstracta e ideal, pero sí puede ser construida en base a la comparación de los diversos
modelos y criterios de justicia existentes en el mundo, siempre a partir de la historia de cada contexto. 6) Esta justicia
debe estar situada en el mundo real, ello requiere de un planeamiento educativo reflexivo que comience por
desnaturalizar los criterios de justicia implícitos. 7) La responsabilidad central del Estado no puede ejercerse sin la
participación de todos los actores del sistema educativo, porque la justicia educativa no puede derivar de un modelo
iluminista sino que debe ser el resultado de las prácticas de diversos actores.
otro en la de Justicia Curricular196 (Connel, 1997) en la que convergen la redistribución y la
participación, y finalmente también se apela a la noción de Educación Popular197 (Freire, 1970,
1973), basada en una relación dialógica que apunta a la concientización y la emancipación.

En el trabajo de campo se observa que estas categorías de pensamiento han sido trabajadas
al interior de los equipos a través de diversas capacitaciones y de actividades en los encuentros
grupales, también se visualiza que estas perspectivas atraviesan las prácticas y representaciones de
los consejeros. Por ejemplo, la forma de relacionarse con los jóvenes es a partir del reconocimiento,
de un sujeto que a pesar de las dificultades económicas, realidades sociales o de salud, “sí puede”,
en tanto la institución y los agentes estatales involucrados puedan flexibilizar formatos y criterios
para hacer posible su educación. Bajo esa perspectiva el consejero procura interpelar a la escuela y
colabora en el armado de “trayectorias alternativas”, en donde se combina un menor tiempo de
cursado, con la realización de trabajos prácticos y asistencia a tutorías. En las investigaciones se
observó que los consejeros se involucran de forma diferente en la realización de dichas estrategias,
a veces entregando los trabajos prácticos a los jóvenes y otras incluso acompañando en su
realización. En algunos casos también se involucran con directivos y docentes para trabajar en torno
al reclamo que puede aparecer desde el resto de los alumnos que cursan trayectorias tradicionales,
“apelando a la solidaridad y a la comprensión de que todas las trayectorias educativas son
diferentes entre sí”, como explica una consejera durante una entrevista.

Otra característica que adopta la política desde su diseño es la modalidad de la focalización,

que se puede conceptualizar para el ‘Vuelvo a Estudiar’ como abierta, complementaria y
transitoria. En primer lugar, es abierta en contraposición al efecto de “cuello de botella” que tenían
los programas de becas que hacían una doble selección, seleccionaban a los más pobres y entre ellos
a los de mejor rendimiento. Esta focalización abierta se ve reflejada en la cantidad de abordajes que
inicia cada dupla, situación que está anudada a las demandas que aparecen en el territorio y a los
criterios de operatividad, pero que no tiene un límite formal o establecido. Esta característica
también aparece reflejada en la variedad de edades de las personas con las que tratan los consejeros
y la gran diversidad de situaciones en las que se involucran con diferente grado de participación.
Esta amplitud permitió por ejemplo varios casos de adultos que retomaron la escuela junto con hijos
o sobrinos, buscado acompañarlos en el mismo proceso. En segundo lugar, la focalización es
complementaria. Generalmente se antagonizan universalismo y focalización bajo el argumento de
que el primero ciudadaniza, mientras el segundo des-ciudadaniza, ya que no define a los sujetos en
tanto ciudadanos sino como sujetos pobres o necesitados (Grassi y otros, 1994), que incluso deben
probar esta condición para ser beneficiarios de los programas en cuestión. Este antagonismo surge
durante la década del ‘90, etapa en la cual se hegemoniza una mirada negativa en torno a las

196Connell (2006) ha desarrollado tres principios de justicia curricular: el primero es la incorporación de los intereses
y perspectivas de los menos favorecidos; el segundo principio es el de participación y escolarización común, pues ser
participantes activos en la toma de decisiones requiere una diversidad de conocimientos y destrezas a las que deben
acceder todos los ciudadanos para evitar que algunos acaten las decisiones tomadas por otros, para lo cual se necesita
una educación común que garantice la formación de ciudadanos iguales; el tercero y último es el principio de
producción histórica de la igualdad, donde se conjugan los anteriores, saldando el aparente conflicto que podría existir
entre la atención especial otorgada a los intereses de los grupos menos favorecidos y una educación común orientada a
producir una participación ciudadana igualitaria, porque dicho principio plantea tales acciones como parte de un mismo
proceso histórico que requiere diferentes estrategias.
197Paulo Freire es el principal referente de la educación popular en Latinoamérica. Este pedagogo ha postulado la
necesidad de asumir la politicidad de la práctica docente, la cual implica definir contra qué y en favor de quién se educa.
Así elaboró una pedagogía para el oprimido (1970), con el fin de brindarle herramientas para que pueda concientizarse
de su situación, como primer paso para poder liberarse; en este sentido la educación es vinculada a la emancipación. la
enseñanza no se basa en la extensión de información desde “aquel que sabe” a otro que “no sabe”, sino en un acto de
comunicación que conlleva la marca del diálogo (Freire, 1973), en el cual pueda ser valorada la cultura y los saberes
que traen los estudiantes, separándose de esta manera de la educación “bancaria”
políticas universales, proceso en el cual la concepción de las políticas focalizadas también cambia,
porque dejan de ser complementaria con las políticas universales, es decir al servicio de efectivizar
la universalidad de ciertos derechos. En el diseño del ‘Vuelvo a Estudiar’ y en las representaciones
de sus trabajadores queda claro que el objetivo es garantizar un derecho universal: la educación. Por
eso se procura hacer una re-vinculación con las escuelas, con todas: Escuelas de Enseñanza
Técnica, Secundarias Orientadas y EEMPAs. En este sentido hay una voluntad de diferenciarse de
estrategias con otro tipo de focalización como las Escuelas de Reingreso 198 de ciudad de Buenos
Aires, las CESAJ de provincia de Buenos Aires y las de Córdoba 199, porque hay una apuesta por la
educación común, en el sistema formal. En tercer lugar, esta focalización es transitoria, justamente
porque es complementaria también. Como dice Susana, Directora Provincial de Innovaciones
Educativas: “el vuelvo territorial, no así el virtual, tiene que llegar a desaparecer, hay que lograr
que no haya abandono, que no haya exclusión, entonces el plan no será necesario”.

Otro lineamiento que aparece desde los niveles de jerarquía y que llega como discurso o
perspectiva en el accionar de los trabajadores territoriales es el hecho de que no hablan de
“deserción”, ni de “rescate”, tampoco plantean hacer meramente apoyo escolar, más que como
estrategia de vinculación, porque el objetivo principal de su rol es la re-vinculación con la escuela.
Desde el diseño, el problema del abandono es ubicado en el propio sistema educativo, dejando de
ser responsabilidad individual de los adolescentes y jóvenes, como se sostenía desde otros enfoques
que postulaban que la adaptación y la permanencia dependía del estudiante (Blanco, 2006).

Asimismo, desde el diseño del Plan se proponen abordajes integrales, entendiendo la

necesidad de involucrar a diversos organismos estatales y sociales que puedan unirse como soporte
de las estrategias. El hecho de que el Plan surja desde un acuerdo interministerial en el marco del
Plan ABRE, genera una impronta de actuación conjunta. Se puede decir, en base a los trabajos de
investigación realizados, que el Vuelvo a Estudiar articula con variadas instituciones a través de la
vinculación de sus trabajadores con otros agentes asentados en cada barrio. Consideramos que esto
es posible a partir de la existencia de instituciones previas y de diferentes trayectorias de
participación y organización en los barrios de Rosario, que hacen viable dicha modalidad de
intervención. En este sentido, “si bien la propuesta apunta a eso, a restituir el derecho a la
educación, hay un montón de cosas que se trabajan previamente y que hacen también al plan y al
proyecto de vida de la persona, para mí la escuela es como la frutilla del postre”, explicaba una
consejera en una entrevista.

Una característica que se considera fundamental del Plan desde sus diseñadores/pensadores
es que el mismo no implica ninguna transferencia monetaria, sino que se sustenta en el trabajo
simbólico de búsqueda y acompañamiento de aquellos jóvenes que se han desvinculado del sistema.
En este sentido se diferencia con los programas de becas que han sido la estrategia de reinserción
más usada en otras épocas. Este aspecto no implica que el Vuelvo a Estudiar no se complemente
con las herramientas económicas que aportan al sostenimiento escolar hoy en día, tales como la
198Las escuelas de Reingreso, en Capital Federal, son instituciones que promueven la re-vinculación de los jóvenes
no escolarizados, a través de un formato pedagógico e institucional diferente a los del sistema de educación formal. Para
más información consultar:
http://www.buenosaires.gob.ar/sites/gcaba/files/2007escuelas_de_reingreso._miradas_de_directores_docentes_y_alumn
os_0.pdf
199Los Centros de Escolarización Secundaria para Adolescentes y Jóvenes, en la Provincia de Buenos Aires, fueron
diseñados para el reingreso de aquellos jóvenes que abandonaron el sistema educativo con el propósito de que los
mismos concluyan el ciclo básico de la secundaria en dos años, incluyendo su capacitación en formación profesional. Se
trata de espacios de transición ubicados en una escuela o
en otra institución educativa localizada por fuera del sistema educativo para el cual fue implementado un diseño
curricular específico. Para más información consultar:
http://unipe.edu.ar/images/phocadownload/investigacion/2013-2015/Informe-final-CESAJ1.pdf
Asignación Universal por Hijo y el PROGRESAR que dependen de Nación y las becas
socio-educativas del Misterio de Santa Fe, así como Medio Boleto y el programa Equidad
Educativa de la Municipalidad de Rosario.

En síntesis, sostenemos que el diseño del Plan se encuentra atravesado por una lógica del
derecho y que esto permea en las prácticas de los consejeros, como decía un coordinador durante
una reunión general: “nosotros trabajamos con sujetos cuyos derechos fueron vulnerados y como
trabajadores del estado debemos trabajar para garantizarlos”.

Cómo el consejero hace la política

Una de las hipótesis que guiaron nuestro trabajo es que la implementación del Plan Vuelvo a
Estudiar se da como un proceso de carácter artesanal, que presenta una direccionalidad pero que no
predetermina la modalidad de las intervenciones. Por eso es posible observarlo y analizarlo como
una suma de experiencias micro-sociales, donde la impronta de los abordajes se anuda a los
contextos de actuación y a la modalidad de trabajo que presenten los equipos.

En nuestras investigaciones hemos comprobado que el funcionamiento de las duplas está

anudado a las características de cada territorio, ya que factores como la ubicación y la extensión del
barrio, su historia, la cantidad de escuelas y modalidades disponibles, el funcionamiento interno de
las instituciones, las características poblacionales, son elementos que influyen en la forma de
organizar el trabajo, y en consecuencia, el tipo de abordaje que se realiza.

Se ha observado que en algunos casos, la dupla tiene una alta integración con la institución
de anclaje y en consecuencia los abordajes se realizan siempre en conjunto con los trabajadores de
dicha institución, apareciendo una vinculación más grupal con los jóvenes, y visitas más
esporádicas a las escuelas donde se realizaron las inscripciones. En otros casos los consejeros
trabajan más independientemente de las instituciones de anclaje, presentando en consecuencia un
trabajo más disperso, generando el acompañamiento en base a visitas domiciliarias y visitas a
escuelas.

Otro factor que interviene en la modalidad de trabajo es la cantidad de días que la dupla
tiene presencia territorial. La asignación de barrios a cada una de las duplas de trabajo aparece
como una configuración que ha ido modificándose y ampliándose a lo largo de la implementación
del Plan. A los barrios iniciales donde se implementó el Plan (Tablada, Ludueña, Santa Lucía, Las
Flores, Empalme Graneros, Flamarión, Barrio Toba) se le fueron sumando otros como consecuencia
de diversos factores, como el grado de vulnerabilidad educativa, la implementación del Plan ABRE
en determinados barrios, la demanda desde instituciones específicas al Plan, y el aumento del
número de consejeros. En la actualidad se trabaja en 27 barrios, cada dupla aborda como mínimo
dos, apareciendo algunas con presencia en cuatro y en hasta cinco. Esta situación genera que las
duplas tengan disponibilidad variable para cada uno de los barrios donde operan, apareciendo
duplas con una presencia intensiva de tres días en un barrio y duplas con presencia de una vez por
semana, lo que puede considerarse como una presencia de baja intensidad. Este factor interviene en
el tipo de abordaje que se realiza en cada lugar, apareciendo muy diversos mecanismos para
mantener el contacto con los jóvenes y realizar el seguimiento.

A su vez, encontramos que existen muchos protocolos de acción (formas de proceder

formalizadas/rutinizadas para la vinculación con los jóvenes, las escuelas o las instituciones)
exclusivos de cada duplas de trabajo, lo que da cuenta de que la organización del trabajo se hace en
función de la impronta de cada dupla y de sus decisiones internas en pos de la operatividad y el
logro de los objetivos. Estos resultados también muestran la amplia autonomía de los Consejeros
hacia la construcción de su figura en el territorio y en sus modalidades de actuación para optimizar
su tiempo de trabajo.

Por todo lo anterior, se puede decir que los consejeros juveniles operan a partir de la
elaboración de estrategias de intervención situadas, en base a contextos territoriales de actuación y a
modalidades específicas de trabajo de la dupla. Las estrategias de inclusión varían de un barrio a
otro, apareciendo modalidades más grupales o individuales de abordaje, y vinculaciones con o sin
marco institucional. A su vez, la disponibilidad de escuelas, turnos y modalidades varía en cada
territorio, por lo que el proceso de re-vinculación también presenta diferentes patrones o rutinas
para cada una de las duplas, priorizando la inscripción en determinadas escuelas, entablando
relaciones más permanentes con otras, realizando inscripciones en escuelas céntricas con
determinadas características, utilizando el recurso del Vuelvo Virtual, etc.

A través de las investigaciones, se ha constatado que algunos de los formatos de trabajo que
surgieron desde la práctica de los consejeros juveniles han sido institucionalizados, esto es,
formalizados y estandarizados para todas las duplas, por parte de la coordinación y del equipo
central. Por ejemplo, como los Consejeros Juveniles no pertenecen directamente a ninguna
institución con anclaje territorial, ya que dependen del Ministerio de Educación, en los inicios de la
implementación se fueron tejiendo relaciones con diferentes instituciones, especialmente con
Centros de Convivencia Barrial (CCB) y Centros de Salud. Esto surgió como una estrategia para
mantener los abordajes, así como para poder fortalecer su presencia en los barrios, ya que muchas
de estas instituciones tenían varios años de antigüedad y seguimiento de la situación de la
población, información y legitimidad. De apoco los consejeros fueron entablando relaciones con los
actores territoriales de estas instituciones, fueron ganando su confianza, estableciendo acuerdos y
modalidades de trabajo conjunto. En base al tiempo de trabajo y al compromiso sostenido por los
consejeros, se empezó a construir una legitimidad de su figura en el territorio que posibilitó un
trabajo coordinado y acuerdos formales. De hecho, esto que comenzó como una estrategia de los
consejeros para operar en el territorio, terminó siendo institucionalizado, a través de la firma de un
convenio con la Secretaría de Desarrollo Social de la Municipalidad. Este hecho aparece como un
soporte de la idea de que sin bien el diseño propone un marco de actuación, los operadores de calle
aportan una impronta que termina impactando en el contenido mismo de la política, volviéndose al
mismo tiempo diseñadores. Otros ejemplos son: la creación de material específico (folletos, juegos,
banner) para la presentación del Plan frente a diferentes instituciones y organizaciones, la
estructuración y organización de las visitas a las escuelas (actividad que anteriormente se realizaba
sin planificación y con un alto nivel de autonomía).

Asimismo, se puede sostener que los consejeros también realizan tareas de evaluación y
monitoreo. En el trabajo de campo observamos que los mismos realizan registros mensuales de sus
actividades y tienen planillas de seguimiento de cada joven. Existen instancias en las que,
conjuntamente con la coordinación, se realizan valoraciones sobre el trabajo realizado en cada
barrio, sobre las metas propuestas, sobre las prioridades de actuación. Gracias a estas instancias de
evaluación y reflexión han surgido nuevas unificaciones y proyecciones, que han redundado en una
mayor organicidad y unificación de criterios, en base a dificultades que han tenido diferentes duplas
en situaciones específicas, tales como: las formas de proceder frente a necesidades materiales de los
jóvenes (falta de dinero para el transporte, la vestimenta o los útiles escolares) de una manera
institucional, para no caer en intervenciones asistenciales de la urgencia, que escapen a la lógica del
Plan; las formas de proceder en las inscripciones a las escuelas; la vinculación con otros entes
estatales y las maneras de derivar los casos hacia otros programas o abordajes.

En base a todo lo expuesto, se puede interpretar que los consejeros juveniles realizan tareas
muy heterogéneas, pero que pueden presentarse dentro de cuatro roles. Existen dos funciones
proyectadas para estos trabajadores desde el diseño, que son la de ser un 1) ‘acompañante’ de las
trayectorias escolares y un 2) ‘referente’ de los sujetos jóvenes. A su vez, aparecen otras dos
funciones que se han ido construyendo a lo largo de la implementación, 3) ser un ‘agente de
re-vinculación’, ya que al día de hoy los consejeros son los actores exclusivos encargados del
acompañamiento del trámite de inscripción, lo que implica la gestión de lugares, la vinculación con
la escuela, la intervención en circuitos puramente institucionales. En vinculación a esto, aparece una
última función: ser un 4) ‘articulador’ en la interfaz escuela-barrio. Si bien esta función aparecía
delineada desde el diseño, en la ejecución de la política el consejero cobró mayor protagonismo, a
partir de la ausencia en la mayoría de las escuelas, de la figura de referente institucional, así como
por la identificación de algunas prácticas escolares expulsivas y de resistencia, sumado a la
desinformación sobre el circuito escolar por parte de las familias. Todo esto generó que el consejero
sea situado como un interlocutor clave entre los jóvenes, las instituciones barriales y la escuela,
posicionándose como la principal figura que ‘hace’ a la política.

Consideraciones finales:

Como establece Ball (2012, 2015), las políticas pueden entenderse simultáneamente como
“texto”, como “discurso” y como “puesta en práctica”. En tanto texto constituyen intervenciones
textuales (leyes, normativas, manuales), objeto siempre de codificaciones y recodificaciones; al
definirlas como discurso Ball (2012, 2015) retoma la noción de formaciones discursivas de
Foulcault (1991), es decir, una forma de ejercer el poder a través de la construcción de “verdades” y
“conocimientos”, que delimitan subjetividades; la puesta en práctica las políticas es justamente la
traducción de los textos y discursos que hacen a las políticas, en procesos creativos situados. En
relación a esto, Ball (2012, 2015) delimita dos tipos de políticas, define unas como readly, en tanto
promueven la lectura, y a otras como writerly, en tanto promueven la escritura, éstas últimas son
más ambiguas y difusas, al ser más abiertas dejan mayor margen de interpretación. Podríamos decir
que el Plan vuelvo a estudiar, al ser presentado como una construcción artesanal, es susceptible de
ser calificado como una política writerly.

Entonces, como decíamos la política hace al consejero y el consejero hace a la política,

realizando un trabajo simbólico-afectivo, para el que tiene un repertorio de conceptos y acciones,
que es reactualizado y resignificado en el día a día y frente a cada joven. De ese aspecto central
derivan tres factores que circunscriben las actividades cotidianas de los consejeros: el primer factor
es que el trabajador es quien establece la impronta de su práctica; el segundo factor es el hecho de
que es el consejero quien debe enmarcar, para sí mismo y hacia terceros, ese rol vincular dentro de
una prestación estatal; y finalmente un tercer factor que implica que el trabajador es el que establece
límites propios de involucramiento en cada ‘vinculación’, justamente por establecerla desde una
investidura estatal.

En este tipo de trabajo de orden simbólico construye y reconstruye la subjetividad de los

destinatarios y de los agentes, a través de diferentes interpelaciones, relaciones o clasificaciones. La
palabra que utilizan la mayoría de los consejeros para describir su práctica es la de
“acompañamiento”, desde allí tejen vinculaciones basadas en la lógica del derecho, pues desde el
Plan la educación es definida como un derecho y el joven como sujeto de derecho. A su vez, en la
interacción que exige esta política integral se da el encuentro y desencuentro de estas lógicas y
compromisos disímiles, donde la propia subjetividad de los consejeros es interpelada. Muchos
trabajadores del programa tienen diferentes formas de relacionarse y de clasificar a quienes
coordinan intervenciones con ellos, en relación a los planes de acción, así como a las retóricas de
justificación y condena que son provistas por la propia política (Shore y Wright, 1997). De esta
manera, se diferencian a sí mismos y a otros de los empleados públicos que trabajan sin
compromiso, que “simplemente cumplen un horario”, “que no caminan el barrio”, “que
estigmatizan y subestiman a los jóvenes”, “que controlan y discriminan”-como argumentan
diferentes consejeros en sus reuniones de equipos o durante las observaciones realizadas en sus
tareas cotidianas-. Estas clasificaciones mapean las acciones de articulación, estableciendo
relaciones con ciertos agentes e instituciones.

Entonces, como adelantamos, las políticas públicas proveen repertorios, formas de pensar y
hacer que implican formas de ser, en el trabajo cotidiano del agente estatal (Ball, 2001). Es así que
los consejeros construyen una forma de ser “la cara del estado en el territorio” -como ellos mismos
expresan-, pero a su vez tienen gran incidencia en cómo hacerlo. En cierta forma el Plan hace al
consejero y éste hace al Plan, esta es la agencia que Shore (2011) le adjudica a las políticas
públicas, ella se hace carne en los trabajadores estatales. Por todo esto difícil escindir la política en
etapas de un ciclo, como explicamos el consejero es el actor principal de la micro-implementación
del Vuelvo a Estudiar, pero también hace contribuciones al diseño de estrategias y acuerdos, a la
evaluación del plan, al diagnóstico de los problemas que se deben abordar y la escala de prioridades
para hacerlo. Como decíamos nos parece más pertinente hablar de contextos yuxtapuestos, sin
secuencia temporal o espacial, tal como el “contexto de influencia”, el “contexto de producción de
los textos de las políticas”, el “contexto de la práctica”, el “contexto de los efectos” y el “contexto
de las estrategias políticas” ( Ball y Bowe, 1992).

De esta manera, el Estado lejos de ser una entidad abstracta y neutral, se constituye como
instrumento de poder a través de discursos, prácticas y relaciones que forman parte del trabajo de
agentes concretos (Fassin, 2016), como es el caso de los consejeros juveniles del Plan Vuelvo a
Estudiar.

Anexos:

Anexo 1: Actores Involucrados en la implementación del Plan Vuelvo a Estudiar Territorial

(Fuente: Marioni, 2017)
Bibliografía

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ENERGIAS DE FUENTES RENOVABLES EN ARGENTINA: ASPECTOS JURIDICOS
IMPOSITIVOS Y POLITICAS PUBLICAS.

Autores:

José Horacio Grando200 - grandosan@gmail.com

Miguel Andrés Goldfarb201 - doctormgoldfarb@gmail.com
Mgter Marcos Medina 202 mrcsmedin@gmail.com

Comisión: congreso nacional de estudios de administración pública. Rosario 2018.

Resumen:
El cambio clímático y sus nefastas consecuencias han despertado la conciencia global acerca de la
necesidad de propender al desarrollo de modo sustentable. Desde la década de los años setenta el
mundo asiste a un proceso cada vez más fuerte de regulación ambiental. Cabe recordar al protocolo
de Kioto de 1997 y el reciente Acuerdo de París que Argentina suscribió. En el plano interno el
mandato constitucional y la Ley General del ambiente que fija presupuestos mínimos junto con una
vasta normativa al respecto. En este contexto es indispensable –y así lo han entendido la mayoría de
los países- ir hacia una matriz energética amigable con el ambiente. Aparecen así las llamadas
energías renovables. En Argentina rige la reciente ley 27.191 que posee altos objetivos pautados en
un sistema escalonado en donde se instrumentan políticas de fomento a la generación de energías
limpias y se compromete a los usuarios a participar de este proceso. Los programas puestos en
marcha han tenido importante éxito así como desafíos en pos de aumentar hasta el 20% la
participación de las energías renovables en la matríz energética del país hacia 2025.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

Introducción:
La problemática ambiental, el calentamiento global y la consecuente necesidad de crear
200Abogado. Doctor en Derecho. Profesor Adjunto categorizado investigador de Derecho Administrativo I Facultad de
Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional del Nordeste.
201Abogado. Doctor en Derecho Público Política y Gobierno (UNNE) Docente categorizado investigador de Derecho
Administrativo I y Derecho Financiero y Tributario de la facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad
Nacional del Nordeste.
202Abogado Magister en asuntos sociales latinoamericanos. PUCA. Docente categorizado investigador de las
Facultades de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas y de Humanidades (UNNE)
instrumentos de desarrollo dotados de sustentabilidad han venido generando en la mayoría de los
países un intenso debate con la finalidad de implementar y regular políticas públicas tendientes a
reducir las emisiones contaminantes.203 En este sendero, con idas y venidas, los estados vienen
desarrollando mecanismos alternativos de generación de energía puesto que “las fósiles” están
indicadas como una de las principales causantes y responsables de los altos niveles de
contaminación y deterioro ambiental que sufre la humanidad. Este arduo camino se enmarca en una
serie de nuevos paradigmas ambientales que se han desarrollado desde aquella ya célebre primera
cumbre de Estocolmo de 1972 y que, dada su relevancia, serán objeto de análisis en la primera
parte de esta ponencia. 204
No es obvio recordar que todo país necesita un sistema energético sólido, eficiente,
sustentable y diversificado que satisfaga las necesidades directas de la población -el acceso a la
energía eléctrica y reviste la calidad de derecho fundamental- y también del desarrollo económico,
razón por la cual la cuestión de la energía reviste una trascedencia notoria desde el punto de vista
social, económico, político y geoestratégico.
En materia específica energética la Argentina no escapa al escenario mundial. Así, los
combustibles fósiles (petróleo, gas, carbón) abastecen actualmente un 80% aproximadamente del
consumo de energía mundial. La fuente protagónica es el petróleo con un 35% seguido por el gas
con un 24% . El consumo de energía en el mundo se incrementará según los informes elaborados
por la Energy Information Administration en un 57% entre 2004 y 2030. El mayor crecimiento se
espera en los denominados países emergentes (Argentina?). Por su parte en el mundo el 20% de la
energía consumida es de fuente renovable, pero considerando como tal también a las de origen
hidroeléctrico de más de 10MV205
En Argentina alrededor de un 85% de la energía proviene de fuentes fósiles . A 2016 sólo el

203Se ha venido hablando de un paradigma en relación al cuidado del Ambiente, el de “Sustentabilidad”. Tal
tinte se impuso con fuerza a nivel “global” desde la década del ´90, cuando se realiza la Conferencia de Río del año
1992. Con ella la comunidad internacional tomó conciencia del problema del deterioro del Medio Ambiente, que ya era
observado con preocupación. Ahora bien, la evolución jurídica de los últimos años sirve a los efectos de distinguir una
primera instancia a partir de la Conferencia de Estocolomo de 1972, centrada en lo ambiental, con características
integradoras y sistémicas. Una segunda instancia de la evolución estaría dada por la Cumbre de la Tierra, con una
concepción más integradora de los aspectos sociales, ambientales y económicos, ya el concepto de sustentabilidad busca
completar y enriquecer el contenido del derecho ambiental. El derecho constitucional relativo al ambiente sano, la
internalización de costos ambientales y la utilización de las herramientas económicas, son elementos que caracterizan a
esta etapa del derecho de la sustentabilidad. .El “paradigma de Sustentabilidad” tiene un eje central en el debate
jurídico, como en el filosófico, pues implica valores, creencias y actitudes frente al deterioro que se avizora. En la
temática se encuentran dilemas de diversas índoles. En ese contexto las ciencias jurídicas deben tomar, al momento de
legislar, el saber que le proporcionaren las antedichas ramas del conocimiento. (Consulta: Ríos Benitez Ivan.
Tributación ambiental. Una visión local. Durkem Corrientes 2015)

204En los últimos años, la energía renovable ha aumentado considerablemente en la UE. En concreto, el porcentaje de
energía procedente de fuentes renovables en el consumo final bruto de energía se ha duplicado prácticamente en los
últimos años, pasando del 8,5 % aproximadamente en 2004 al 17,0 % en 2016.
A esta positiva evolución han contribuido los objetivos jurídicamente vinculantes dirigidos a aumentar el porcentaje de
energía procedente de fuentes renovables establecidos con arreglo a la Directiva 2009/28/CE, relativa al fomento del
uso de energía procedente de fuentes renovables. Mientras que la UE, en su conjunto, va camino de cumplir los
objetivos de 2020, algunos Estados miembros deberán realizar esfuerzos adicionales para cumplir sus obligaciones en
relación con los dos objetivos principales: el porcentaje total de energía procedente de fuentes renovables en el consumo
final bruto de energía y el porcentaje específico de energía procedente de fuentes renovables en el transporte..”
http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Renewable_energy_statistics/es

205RODRIGUEZ GALLEJOS-ALBERTOS, Esther. Entorno Energético. Área de energías renovables. CEU

Universidad San Pablo. Ediciones Roble SL. España, marzo de 2008 Página 76 y siguientes.
2% provenía de energías renovables. 206
En este contexto la República Argentina ha venido dictando desde el año 1998 leyes de
fomento a la generación de energía de fuentes renovables. En un principio solar y eólica hasta la
actualidad en donde los marcos normativos comprenden una vasta cantidad de formas de
renovables.
Por su parte un informe emitido por el Instituto para el Desarrollo Energético Sustentable
explica lo siguiente : “…Si comparamos a la Argentina con el mundo, tenemos que la participación
de no renovables en la matriz energética global es 90%, apenas por encima del 88% de nuestro país.
Respecto a las energías fósiles su contribución es también de 86%. Sin embargo, en la matriz global
destaca la gran participación del carbón con 29%, mientras que en la Argentina su aporte es de
apenas el 2%. Al hacer la comparación regionalmente, observamos que la matriz energética
latinoamericana se compone de un 75% de energías no renovables (74% fósiles y 1% nuclear) y
25% de renovables, de las cuales 22% es hidráulica y 3% otras renovables como eólica, solar y
biomasa. En esta región la participación del carbón es de apenas 5%. Cabe destacar que del total de
la oferta interna de energía primaria en la Argentina, el 12% es importada y se distribuye
principalmente entre gas natural (56%), combustible nuclear (24%), carbón mineral (15%) y
petróleo (5%). En el caso de la oferta interna de energía secundaria el 13% se importa,
repartiéndose entre gas distribuido por redes (53%), diesel/gas oil y fuel oil (35%), energía eléctrica
(7%) y motonafta (3%). 207
Cabe aquí recordar que, conforme surge de la ley que sirve de marco regulatorio al servicio
público de energía eléctrica en Argentina (Ley N° 24.065) , la generación de la electricidad no
constituye servicio público, a diferencia de las otras dos etapas en que se ha dividido a la actividad
bajo la modalidad de desintegración vertical del servicio, a saber: transporte y distribución. Este
dato no es menor dado que el poder regulatorio y la intervención sobre las actividades definidas
como servicio público poseen una fuerza mayor que aquellas que revisten el carácter de
“actividades de interés general” como lo es el caso de la generación. En consecuencia, por ejemplo,
características tales como generalidad, regularidad, continuidad e igualdad no son propias de estas
últimas. En materia puntual de generación de energías renovables veremos que los marcos
normativos recurren a la técnica del fomento y/o la promoción; clásicas figuras de intervención
público más tenues que la publificación lisa llana de la actividad (a la postre, los servicios
públicos).
En primer término haré referencia a los principales aspectos normativos en la materia y
posteriormente se hará mención a una serie de desafíos que el nuevo marco regulatorio de fomento
plantea. Finalmente se expondrán las conclusiones.

El marco regulatorio y de promoción de las energías renovables:

Recuerda Cassagne que más de sesenta países cuentan con instrumentos jurídicos de fomento o
promoción de “las renovables”208 entre los cuales se encuentra Argentina. Entre las ventajas de las
energías renovables se pueden señalar: a) las renovables permiten al país disminuri la enomre
206www.minem.gob.ar.
207Consultar en http://www.tea.org.ar ISSN 2545-6415
208CASSAGNE, Ezequiel. El nuevo marco normativo de las energías renovablesLA LEY 01/03/2017, 01/03/2017, 1
Cita Online: AR/DOC/499/2017
dependencia energíetica del exterior. Son autóctonas mientras que los combustibles fósiles existen
en un número limitado de países; b)generan más puestos de trabajo (hasta cinco veces) que las
convencionales; c)ventajas medioambientales vinculadas con el calentamiento global, disminución
de la capa de ozono, acidificación o lluvia ácida; degradación de las aguas, contaminación por
metales pesados, nieblas de verano e invierno, sustancias cancerígenas, residuos radioactivos,
agotamiento de recursos energéticos etc.
Como lo señalamos ut supra ya en el año 1998 se dictó ley -la Nº 25.019-, en virtud de la cual
se declaró de interés la generación de energía eólica y solar. Estableció además una serie de
beneficios de tipo fiscal y creó un Fondo Fiduciario de Energías Renovables destinado a incentivar
la generación de ese tipo de energía, mediante un sistema de prima por MW (actualmente, aprox. 10
dólares por MW).
En un segundo paso, ya más reciente, se dictó la Ley Nº 26.190, denominada “ Regimen de
Fomento Nacional para el uso de fuentes renovables de energía destinada a la producción de
energía eléctrica” que en sintonía con la anterior declaró de interés nacional la generación de
energía eléctrica a partir del uso de fuentes de energía renovables con destino a la prestación de
servicio público así como para la investigación.209
Esta norma fue luego reformada por la Ley N° 27191del año 2015 210 que reitera aquel objeto del
artículo primero pero introduce una más que importante reforma al artículo segundo al establecer
que se fija como meta alcanzar el 8% de consumo de energías de fuentes renovables al 31 de
diciembre de 2017 y no diez años como lo sostenía el anterior régimen. La cuestión no es menor.
Establece asimismo, como ambicioso objetivo, alcanzar el 20% para el año 2025. 211
En este contexto se instrumentaron los programas RenovAR que vienen licitando cupos de
producción de energía renovable con singular éxito desde 2016.
Al respecto, con acierto, señala Cassagne que “..A partir de la nueva normativa antes citada,
una nueva etapa se ha abierto en el campo del desarrollo de energías renovables en la Argentina. Y
ello se ha concretado por medio del nuevo programa de fomento de energías renovables,
denominado RenovAR (Plan de Energías renovables). Se trata de una política pública bien
definida, que se mantiene en el tiempo, que podrá concretarse siempre que exista seguridad
jurídica y un clima de confianza que permita el acercamiento de los inversores que apuestan a este
tipo de proyectos. El programa RenovAR se inserta en el cumplimiento de los objetivos establecidos
por las leyes 26.190 y 27.191 y su decreto reglamentario 531/16, de contribución de generación
renovable. El Ministerio de Energía y Minería de la Nación emitió la resolución 136/16, por medio
de la cual se establecieron las condiciones para licitar la instalación de potencia de energía
renovable con un objetivo de 1000 MW. La licitación, denominada "RenovAR Ronda 1" fijó como
criterio el de adjudicar 600 MW a proyectos eólicos, 300 MW a proyectos solares, 65MW a
proyectos de biomasa, 20MW a pequeños aprovechamientos hidráulicos, y 15MW a ofertas de

209Expresamente rezaba aquella norma: Artículo1º — Objeto - Declárase de interés nacional la generación de energía
eléctrica a partir del uso de fuentes de energía renovables con destino a la prestación de servicio público como así
también la investigación para el desarrollo tecnológico y fabricación de equipos con esa finalidad. Articulo 2° Alcance
- Se establece como objetivo del presente régimen lograr una contribución de las fuentes de energía renovables hasta
alcanzar el OCHO POR CIENTO (8%) del consumo de energía eléctrica nacional, en el plazo de DIEZ (10) años a
partir de la puesta en vigencia del presente régimen.
210B.O. 21/10/2015
211ARTÍCULO 5° — Se establece como objetivo de la Segunda Etapa del “Régimen de Fomento Nacional para el Uso
de Fuentes Renovables de Energía Destinada a la Producción de Energía Eléctrica” instituido por la ley 26.190, con las
modificaciones introducidas por la presente ley, lograr una contribución de las fuentes renovables de energía hasta
alcanzar el veinte por ciento (20%) del consumo de energía eléctrica nacional, al 31 de diciembre de 2025
biogás. La Ronda 1 de Renovar ha sido estructurada con un sistema de tres garantías. En primer
lugar, el FODER antes mencionado garantiza el pago que CAMMESA debe hacer de la energía
contratada, y asimismo ante un evento de terminación contractual. A su vez, existe un segundo
nivel de garantía, asumiendo el Estado Nacional como garante frente a la terminación de los
contratos. Finalmente, en caso de que sea necesario, como garantía final se encuentra el Banco
Mundial, también para este último supuesto. El éxito ha sido tan rotundo que en forma inmediata
se publicó un nuevo concurso, denominado "Ronda 1.5", en el cual solo se admitieron que
participaran aquellos proyectos que hayan sido presentados en la Ronda 1, y no hubieran resultado
adjudicados. El nuevo llamado indicó en forma expresa la lista de los proyectos que podían
manifestar su interés de participar en esta nueva convocaría. En la "Ronda 1.5" se adjudicaron 30
proyectos por un total de 1.281,6 MW, distribuidos de la siguiente forma, 10 contratos de energía
eólica, por un total de 765,4 MW y 20 contratos de energía solar, por un total de 516,2 MW. En
esta Ronda los precios medios adjudicados por tipo de proyecto fueron los siguientes, 53,34
USD/MWh para energía eólica y 54,94 USD/MWh para la energía solar.212
Al analizar la norma entre los aspectos más relevantes encontramos las siguientes definiciones,
contenidas en el artículo cuarto y que vienen a despejar toda duda acerca de algunos conceptos
debatidos por los especialistas en la temática energética: a) Fuentes Renovables de Energía: Son
las fuentes renovables de energía no fósiles idóneas para ser aprovechadas de forma sustentable en
el corto, mediano y largo plazo: energía eólica, solar térmica, solar fotovoltaica, geotérmica,
mareomotriz, undimotriz, de las corrientes marinas, hidráulica, biomasa, gases de vertedero, gases
de plantas de depuración, biogás y biocombustibles, con excepción de los usos previstos en la ley
26.093. (Inciso sustituido por art. 2° de la Ley N° 27.191 B.O. 21/10/2015) b) El límite de potencia
establecido por la presente ley para los proyectos de centrales hidroeléctricas, será de hasta
cincuenta megavatios (50 MW). (Inciso sustituido por art. 2° de la Ley N° 27.191 B.O. 21/10/2015)
c) Energía eléctrica generada a partir de fuentes de energía renovables: es la electricidad
generada por centrales que utilicen exclusivamente fuentes de energía renovables, así como la
parte de energía generada a partir de dichas fuentes en centrales híbridas que también utilicen
fuentes de energía convencionales. d) Equipos para generación: son aquellos destinados a la
transformación de la energía disponible en su forma primaria (eólica, hidráulica, solar, entre
otras) a energía eléctrica.
Por su parte, el artículo sexto fija como políticas públicas en la materia a los fines de la
captación de inversiones, las siguientes: “… a) Elaborar, en coordinación con las jurisdicciones
provinciales, un Programa Federal para el Desarrollo de las Energías Renovables el que tendrá en
consideración todos los aspectos tecnológicos, productivos, económicos y financieros necesarios
para la administración y el cumplimiento de las metas de participación futura en el mercado de
dichos energéticos. b) Coordinar con las universidades e institutos de investigación el desarrollo de
tecnologías aplicables al aprovechamiento de las fuentes de energía renovables, en el marco de lo
dispuesto por la Ley 25.467 de Ciencia, Tecnología e Innovación. c) Identificar y canalizar apoyos
con destino a la investigación aplicada, a la fabricación nacional de equipos, al fortalecimiento del
mercado y aplicaciones a nivel masivo de las energías renovables. d) Celebrar acuerdos de
cooperación internacional con organismos e institutos especializados en la investigación y
desarrollo de tecnologías aplicadas al uso de las energías renovables. e) Definir acciones de
difusión a fin de lograr un mayor nivel de aceptación en la sociedad sobre los beneficios de una
mayor utilización de las energías renovables en la matriz energética nacional. f) Promover la
capacitación y formación de recursos humanos en todos los campos de aplicación de las energías
renovables…”

212..” CASSAGNE, Ezequiel. Obra citada.

 De manera coetánea el artículo séptimo instituye un régimen de inversiones cuya finalidad
es promover las obras necesarias para generación de energías renovables. El régimen prevé en su
artículo séptimo la creación de un fideicomiso (FODER) y una serie de incentivos fiscales
relevantes vinculados al impuesto a las ganancias , ganancia mínima presunta y al IVA en virtud de
las cuales hay compensaciones y reintegros. 213
Son recursos del fondo: a) Los recursos provenientes del Tesoro Nacional que le asigne el
Estado Nacional a través de la Autoridad de Aplicación, los que no podrán ser anualmente inferiores
al cincuenta por ciento (50%) del ahorro efectivo en combustibles fósiles debido a la incorporación
de generación a partir de fuentes renovables obtenido en el año previo, de acuerdo a como lo
establezca la reglamentación; b) Cargos específicos a la demanda de energía que se establezcan; c)
El recupero del capital e intereses de las financiaciones otorgadas; d) Los dividendos o utilidades
percibidas por la titularidad de acciones o participaciones en los proyectos elegibles y los ingresos
provenientes de su venta; e) El producido de sus operaciones, la renta, frutos e inversión de los
bienes fideicomitidos; f) Los ingresos obtenidos por emisión de valores fiduciarios que emita el
fiduciario por cuenta del Fondo. A tales efectos, el Fondo podrá solicitar el aval del Tesoro Nacional
en los términos que establezca la reglamentación.

213ARTICULO 8º — Beneficiarios - Serán beneficiarios del régimen instituido por el artículo 7º, las personas físicas
y/o jurídicas que sean titulares de inversiones y concesionarios de obras nuevas de producción de energía eléctrica
generada a partir de fuentes de energía renovables, aprobados por la autoridad de aplicación y comprendidas dentro del
alcance fijado en el artículo 2º, con radicación en el territorio nacional, cuya producción esté destinada al Mercado
Eléctrico Mayorista (MEM) o la prestación de servicios públicos.

ARTICULO 9º — Beneficios - Los beneficiarios mencionados en el artículo 8° que se dediquen a la realización de

emprendimientos de producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables de energía en los términos de la
presente ley y que cumplan las condiciones establecidas en la misma, gozarán de los beneficios promocionales previstos
en este artículo, a partir de la aprobación del proyecto respectivo por parte de la Autoridad de Aplicación, siempre que
dicho proyecto tenga principio efectivo de ejecución antes del 31 de diciembre de 2017, inclusive. Se entenderá que
existe principio efectivo de ejecución cuando se hayan realizado erogaciones de fondos asociados al proyecto por un
monto no inferior al quince por ciento (15%) de la inversión total prevista antes de la fecha indicada precedentemente.
La acreditación del principio efectivo de ejecución del proyecto se efectuará mediante declaración jurada presentada
ante la Autoridad de Aplicación, en las condiciones que establezca la reglamentación.

Los beneficios promocionales aplicables son los siguientes:

1. Impuesto al Valor Agregado e Impuesto a las Ganancias. En lo referente al Impuesto al Valor Agregado y al Impuesto
a las Ganancias, será de aplicación el tratamiento dispensado por la ley 26.360 y sus normas reglamentarias, que a estos
efectos mantendrán su vigencia hasta la extinción del “Régimen de Fomento Nacional para el Uso de Fuentes
Renovables de Energía Destinada a la Producción de Energía Eléctrica”, con las modificaciones establecidas a
continuación:

1.1. Este tratamiento fiscal se aplicará a la ejecución de obras de infraestructura, incluyendo los bienes de capital, obras
civiles, electromecánicas y de montaje y otros servicios vinculados que integren la nueva planta de generación o se
integren a las plantas existentes y conformen un conjunto inescindible en lo atinente a su aptitud funcional para la
producción de energía eléctrica a partir de las fuentes renovables que se definen en el inciso a) del artículo 4° de la
presente ley.

1.2. Los beneficios de amortización acelerada en el Impuesto a las Ganancias y de devolución anticipada del Impuesto
al Valor Agregado no serán excluyentes entre sí, permitiéndose a los beneficiarios acceder en forma simultánea a ambos
tratamientos fiscales.

1.3. El beneficio de la devolución anticipada del Impuesto al Valor Agregado, se hará efectivo luego de transcurrido
como mínimo un (1) período fiscal contado a partir de aquél en el que se hayan realizado las respectivas inversiones y
se aplicará respecto del Impuesto al Valor Agregado facturado a los beneficiarios por las inversiones que realicen hasta
la conclusión de los respectivos proyectos dentro de los plazos previstos para la entrada en operación comercial de cada
uno de los mismos.
 Por su parte la ley contiene normas que tutelan el empleo al establecer que le se dará
especial prioridad, en el marco del presente régimen, a todos aquellos emprendimientos que
favorezcan, cualitativa y cuantitativamente, la creación de empleo y a los que se integren en su
totalidad con bienes de capital de origen nacional. La autoridad de aplicación podrá autorizar la
integración con bienes de capital de origen extranjero, cuando se acredite fehacientemente, que no
existe oferta tecnológica competitiva a nivel local.
El régimen de la Ley 27191 es complementario del establecido por la Ley 25.019 –energías
eólica y solar- y sus normas reglamentarias, siendo extensivos a todas las demás fuentes definidas
en la presente ley los beneficios previstos en los artículos 4º y 5º de dicha ley, con las limitaciones
indicadas en el artículo 5º de la Ley 25.019. Finalmente se invita a la Provincias a adherir a la citada
ley.

Los desafíos de la ley

El nuevo marco legal, al que vengo haciendo referencia plantea una serie de desafíos más
que interesantes en la materia. Establece, por ejemplo, que a las empresas privadas, instituciones
públicas y otros usuarios de energía que tengan un consumo mensual superior a los 300 KW que el
8% de la energía que consumen provenga de fuentes de energía renovable. La cuestión no es menor
y le reconoce a actores extra-estatales un papel preponderante en los loables objetivos de la ley. 214
En primer lugar el espíritu de la norma –y su meta- es que los usuarios y generadores
energéticos liberen al medio ambiente la menor cantidad de dióxido de carbono posible;
reduciéndose así la contaminación. Se fomenta así el uso de energías que no produzcan gases de
efecto invernadero"
En segundo lugar, el cálculo del consumo se hace por CUIT y no por suministro:, de modo

214ARTÍCULO 8° — Establécese que todos los usuarios de energía eléctrica de la República Argentina deberán
contribuir con el cumplimiento de los objetivos fijados en la ley 26.190, modificada por la presente, y en el Capítulo II
de esta ley, del modo dispuesto en este Capítulo.A tales efectos, cada sujeto obligado deberá alcanzar la incorporación
mínima del ocho por ciento (8%) del total del consumo propio de energía eléctrica, con energía proveniente de las
fuentes renovables, al 31 de diciembre de 2017, y del veinte por ciento (20%) al 31 de diciembre de 2025. El
cumplimiento de estas obligaciones deberá hacerse en forma gradual, de acuerdo con el siguiente cronograma: 1. Al 31
de diciembre de 2017, deberán alcanzar como mínimo el ocho por ciento (8%) del total del consumo propio de energía
eléctrica. 2. Al 31 de diciembre de 2019, deberán alcanzar como mínimo el doce por ciento (12%) del total del consumo
propio de energía eléctrica. 3. Al 31 de diciembre de 2021, deberán alcanzar como mínimo el dieciséis por ciento (16%)
del total del consumo propio de energía eléctrica. 4. Al 31 de diciembre de 2023, deberán alcanzar como mínimo el
dieciocho por ciento (18%) del total del consumo propio de energía eléctrica. 5. Al 31 de diciembre de 2025, deberán
alcanzar como mínimo el veinte por ciento (20%) del total del consumo propio de energía eléctrica. El consumo mínimo
fijado para la fecha de corte de cada período no podrá ser disminuido en el período siguiente. ARTÍCULO 9° — Los
Grandes Usuarios del Mercado Eléctrico Mayorista y las Grandes Demandas que sean Clientes de los Prestadores del
Servicio Público de Distribución o de los Agentes Distribuidores, con demandas de potencia iguales o mayores a
trescientos kilovatios (300 kW) deberán cumplir efectiva e individualmente con los objetivos indicados en el artículo
precedente. A tales efectos, podrán autogenerar o contratar la compra de energía proveniente de diferentes fuentes
renovables de generación a fin de cumplir con lo prescripto en este artículo. La compra podrá efectuarse al propio
generador, a través de una distribuidora que la adquiera en su nombre a un generador, de un comercializador o
comprarla directamente a CAMMESA bajo las estipulaciones que, para ello, establezca la Autoridad de Aplicación. Los
contratos suscriptos por los sujetos indicados en el párrafo anterior no podrán fijar un precio promedio mayor a ciento
trece dólares estadounidenses o su equivalente en moneda nacional, por cada megavatio-hora comercializado entre las
partes (U$S 113/MWh). Cumplidos dos (2) años desde la entrada en vigencia de la reglamentación de la presente ley y
hasta la finalización de la Segunda Etapa del “Régimen de Fomento Nacional para el Uso de Fuentes Renovables de
Energía Destinada a la Producción de Energía Eléctrica”, la Autoridad de Aplicación podrá modificar el precio máximo
establecido precedentemente si las condiciones de mercado lo justifican, aplicable para los nuevos contratos que se
celebren.
que una empresa con varias sucursales y/o edificios debería considerar la suma de los consumos de
los mismos.
Esta situación obliga a las instituciones y empresas a establecer fuertes medidas de ahorro de
energía. Finalmente la legislación prevé fuertes multas para las empresas que no cumple con la
reglamentación. Para cubrir el porcentaje de energía previsto en la ley las empresas tienen varias
opciones, a saber:
a) Autogenerar energía, invirtiendo en fuentes renovables
b)Comprar energía a la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico (CAMMESA).
c) Firmar contratos con privados que produzcan energía limpia.215

Los desafíos para el desarrollo de fuentes de energías alternativas:

Nuestro país cuenta con abundancia de recursos solar, eólico y biomasa., en variedady
disponibilidad. A efectos de exponer con mayor claridad sobre las distintas formas de energía
energías renovables previstas en la ley recurriremos a las definiciones proporcionadas por la
Asociación Argentina de Energías Renovables y Ambiente:
• Energía Eólica: Energía obtenida a partir de la componente del movimiento del aire paralela
a la superficie terrestre (movimiento adventivo) denominado vientos. Se utiliza principalmente para
producir electricidad mediante aerogeneradores, si bien tradicionalmente se la ha utilizado para
generar energía mecánica para bombeo de agua.
• Energía Hidráulica: Se define como energía hidráulica a la energía potencial gravitacional
que contienen las aguas. Su aprovechamiento se realiza en la fase del ciclo donde el agua fluye de
regreso al mar (ríos), a través de ruedas y turbinas que la convierten en energía aprovechable
(mecánica o eléctrica).

• Energía Solar: Energía proveniente del Sol en forma de radiación electromagnética. Se

utiliza para generar calor (conversión fototérmica de la energía solar) o directamente electricidad
(conversión fotovoltaica de la energía solar).

215Afirma Cassagne: Sin perjuicio de ello, entre las alternativas que tienen los grandes consumidores, estos pueden
proveerse de energía renovable por medio de tres mecanismos alternativos:
1) La contratación individual con un generador renovable en forma directa o a través de una distribuidora o
comercializador, a ser negociados de manera libre entre las partes. 2) La autogeneración El autogenerador es aquel
consumidor que genera energía eléctrica como producto secundario, siendo su propósito principal la producción de
bienes y/o servicios. Debe contar con una potencia instalada no inferior a 1 MW, con una disponibilidad media anual no
inferior al 50%. La potencia disponible, o sea el producto de la potencia instalada por la disponibilidad informada, debe
ser capaz de cubrir el 50% o más de su demanda anual
de energía informada. Los autogeneradores pueden vender en el MEM sus excedentes de energía o comprar
faltantes. Como variante, existe la figura de "autogenerador distribuido" (creado por la Resolución SE 269/08), siendo
además de consumidor de energía un generador de la misma, con la característica particular de que los puntos de
consumo y generación se vinculan al Sistema Argentino de Interconexión (SADI) en diferentes nodos de conexión. 3)
La cogeneración La figura del cogenerador representa a aquel que genera conjuntamente energía eléctrica y vapor u otra
forma de energía para fines industriales, comerciales, de calentamiento o de enfriamiento. Los cogeneradores pueden
vender en el MEM su producción de energía eléctrica necesaria para la producción de vapor u otro tipo de energía
necesaria para su proceso productivo, pero a diferencia de los autogeneradores no pueden comprar energía…”
CASSAGNE, Ezequiel. Obra citada.
• Energía Mareomotriz: Los mares constituyen una enorme fuente de energía, disponible en
diversas formas. Es posible extraer ésta a través del aprovechamiento de diversos procesos que
ocurren en su seno: Diferencia entre las mareas, las olas, diferencia de temperaturas, las corrientes
marinas o la diferencia de potenciales químicos.
• Energía Geotérmica: s la energía que se encuentra en forma de calor en la corteza terrestre.
El término geotérmico se refiere al calor contenido en el interior de la tierra asociado con el
sustrato móvil, denominado manto, debajo de la delgada corteza sólida.
• Biomasa: Energía obtenida a partir de materia o desechos orgánicos, en forma directa (por
ejemplo, por combustión) o mediante su transformación en biocombustibles. A partir de los
diferentes tipos de biomasa se pueden obtener, a través de distintos procesos, tres tipos de
biocombustibles: Sólidos, líquidos o gaseosos.

Los desafíos para el mercado eléctrico.

La promoción de las energías renovables también tienen un fuerte impacto en el mercado
eléctrico a saber: Se observa una transición de la centralización a producción localizada diversa.
Transformación del modelo de negocio de los servicios centralizados, mediante el cual las
empresas obtienen beneficios mediante la entrega de potencia a través de una red centralizada, hacia
un modelo local distribuido con el aumento de la penetración de las energías renovables a pequeña
escala.
Esto está transformando los consumidores tradicionales en prosumidores.
Los desafíos para la Sociedad:
La sociedad deber reconocer la relevancia de las energías renovables a nivel ambiental La
mayor conciencia pública aumenta la demanda popular por la incorporación de energías renovables
que son que son más sustentables, y apoyan el desarrollo de políticas tendientes al desarrollo de
estas fuentes.

Desafíos para el Estado

A través de las licitaciones llevadas a cabo durante el año 2016 se aseguró el objetivo para
fines de 2017 de abastecer como mínimo un 8% de la demanda del país con energía de fuentes
renovables. Sin embargo, las políticas de apoyo son aún el principal motor de desarrollo de las
energías no convencionales por lo que el estado
-Eliminar las barreras regulatorias
- Establecer sistemas de finaciamiento de inciativas locales
- Sistematizar el conocimiento desarrollado por el sistema científico nacional
- promocionar en la población la concientización de la importancia de las energías no renovables y
el ahorro energético.
Diseñar d productos financieros innovadores, adaptándose el apoyo del gobierno a las
cambiantes condiciones del mercado y la transformación de los modelos de negocio de
servicios públicos.
El sector de las energías renovables se desarrolla con rapidez, por lo que las políticas y
medidas de apoyo deben actualizarse permanentemente y basarse en información recientes.

Conclusiones
La problemática ambiental global obliga a los estados a adoptar políticas públicas que
promuevan el desarrollo sustentable en todas sus facetas. Una de ellas, central por cierto, constituye
la matríz energética de los pueblos.
En este esquema es indispensable y bajo los nuevos paradigmas ambientales sabiamente
consagrados en los textos constitucionales, dadas sus múltiples ventajas, fomentar la generación de
energías “renovables” amigables con el medioambiente y los nuevos paradigmas en la materia.
De forma coetánea con la mayoría de los países desarrollados, ya desde 1998 Argentina
viene dictando leyes al respecto, destacándose la reciente Ley N° 27191 que modificó a la anterior
del año 2006. Si bien con objetivos más modestos que la UE, Argentina ha transformado la cuestión
en una verdadera política pública.
El actual marco regulatorio eleva las exigencias de generación de energías limpias para la
matriz argentina hasta llegar a un 20% en el año 2025, fomenta la generación de estas energías a
través de la creación de un fondo especial (fideicomiso) que cuenta con importantes recursos a la
vez que brinda innumerables beneficios fiscales a las empresas generadoras. En este contexto se
lanzó con éxito el plan renovAR en distitnas etapas.
Asimismo la Ley 27.191 impone una serie de desafíos a los actores del sistema: usuarios, el
mercado, empresas y estado en el marco de los cuales, por ejemplo, se estila que los grandes
usuarios deberán autogenerar parte de la energía que consumen. En virtud de lo expuesto creemos
que el camino está abierto y que Argentina cuenta con los recursos humanos y naturales para ir
hacia una matriz energética sustentable. No queda más que activar con fuerza y responsabilidad las
políticas públicas que emanan del espíritu de la ley 27.191.

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA:
CASSAGNE, Ezequiel. El nuevo marco normativo de las energías renovablesLA LEY 01/03/2017,
01/03/2017, 1 Cita Online: AR/DOC/499/2017
RODRIGUEZ GALLEJOS-ALBERTOS, Esther. Entorno Energético. Área de energías renovables.
CEU Universidad San Pablo. Ediciones Roble SL. España, marzo de 2008
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

Título de la ponencia: ¿Hacia la democracia tecnológica?: reflexiones en torno a la

participación ciudadana en decisiones relacionadas a las tecnologías.

Mg. María del Mar Monti - CONICET/Fcpolit,

mdmmonti@gmail.com

Área temática: Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública.

Resumen:

La creciente politización de la ciencia y la tecnología y, la importancia de la participación ciudadana

en cuestiones relacionadas con el diseño, desarrollo y uso de las tecnologías que nos rodean en lo
cotidiano, son asuntos públicos frente a los cuales el Estado debe posicionarse. Para abordarlos, este
trabajo propone reflexionar en torno a la relación entre tecnología, política y políticas.

A partir de un recorrido bibliográfico y de análisis documental, el foco se coloca en la dimensión

cultural y en la dimensión política de las tecnologías, para en base a ello, analizar las decisiones
sobre tecnologías como una cuestión de participación ciudadana.

A partir de estos puntos, se pretende reflexionar acerca de la influencia de las tecnologías sobre la
democracia y la participación ciudadana, y (re)pensar las posibilidades de lo que algunos autores
llaman “democracia tecnológica”.
 ¿Hacia la democracia tecnológica?: reflexiones en torno a la participación ciudadana en
decisiones relacionadas a las tecnologías.

El presente trabajo está organizado en cuatro aparatado a lo largo de los cuales se pretende
reflexionar sobre diferentes dimensiones de la relación: tecnología, política, políticas.

En el primer apartado, se aborda la dimensión cultural de las tecnologías colocando el foco

en la interacción entre la cultura y las decisiones en materia de diseño, desarrollo y uso de
tecnologías en una determinada sociedad. El segundo apartado, reflexiona sobre el contenido
político de las tecnologías y su influencia sobre las mismas. Con esta base, en el tercer apartado, se
analiza cómo y por qué la participación ciudadana es importante al momento de tomar decisiones en
materia de tecnologías (desde el uso de una app en la gestión hasta la instalación de un proyecto
tecnológico). Finalmente, se presentan algunas reflexiones que dejan abierto el debate.

● La dimensión cultural de la tecnología.

La politización de la ciencia y la tecnología es un asunto cada vez más visibilizado en la agenda

pública, al mismo tiempo que crece la importancia de la participación ciudadana en cuestiones
relacionadas con decisiones que involucran a la ciencia y la tecnología, muchas de ellas grandes
debates de esta época (cambio climático, seguridad, salud, capacidad innovadora, etc.).

En este marco, el conocimiento se posiciona en nuestros días como uno de los principales
recursos para promover el desarrollo económico y social. No sólo a nivel de la innovación
productiva sino también, del bienestar de las sociedades. En un sentido amplio, es posible
considerar al conocimiento como parte de la cultura de cada sociedad. Profundicemos en este punto.

Tomando la definición de Mosterín (1999), la cultura puede entenderse como “la información
transmitida por aprendizaje social”. Este aprendizaje social puede darse a través de mecanismos de
imitación, mediante el lenguaje y otras formas codificadas (desde los libros hasta los servidores de
internet). En todos los casos según el autor, esa información se transmite y es interpretada.

Desde esta mirada, el conocimiento de los aspectos sociales, políticos, económicos relacionados
con el cambio científico y tecnológico debe considerarse parte de la cultura de la sociedad, por
ende, ser transmitidos e interpretados dando lugar a procesos de aprendizaje social en torno a los
mismos. Recogiendo esta noción de cultura, Quintanilla (2005) presenta dos conceptos centrales: el
de cultura científica y el de cultura tecnológica, necesarios para pensar la participación de los
ciudadanos en la toma de decisiones.

El autor parte de la noción de cultura técnica a partir de dos abordajes. Por un lado, pone énfasis
en el conjunto de técnicas, entendidas como habilidades, reglas y conocimientos prácticos para
obtener ciertos fines y para transformar objetos, con las que cuenta un grupo social, por ejemplo,
técnicas de agricultura. Por el otro, el foco se pone en el conjunto de representaciones, reglas,
normas y valores relacionados con las técnicas, por ejemplo, las percepciones positivas o negativas
sobre la biotecnología o el uso de agroquímicos.

Este punto de partida permite abordar la “cultura científica” y “cultura tecnológica”, también
desde dos perspectivas. La primera, como los conjuntos de representaciones, de normas, reglas,
valores y pautas de conducta que tienen los agentes (actores) de los sistemas técnicos, científicos o
tecnocientíficos, y que son indispensables para que funcione el sistema. La segunda, como los
conjuntos de esos mismos elementos que son relevantes para la comprensión, la evaluación, y las
posibilidades de aprovechamiento de la técnica, de la tecnología, de la ciencia y de la tecnociencia
por parte de una sociedad o de ciertos grupos sociales.

Entonces, por un lado es posible reconocer la cultura científica y cultura tecnológica de los
actores que participan de los sistemas (científicos, tecnológicos, tecnocientíficos) y por otro, la del
conjunto de la sociedad de la cual esos actores son parte.

Nos interesa en este trabajo, poner atención principalmente en la cultura tecnológica. Volviendo
a Quintanilla (2005) la cultura técnica se puede presentar en dos modalidades: aquellos que están
incorporados a sistemas técnicos y aquellos otros que, aun siendo parte de la cultura técnica de un
grupo social, no están incorporados a ningún sistema técnico216.

Según el autor, la cultura tecnológica incorporada a un sistema técnico está formada por el
conjunto de creencias o conocimientos, hábitos y valores que los agentes/actores de un sistema
técnico necesitan tener para que éste funcione de forma adecuada. Siguiendo a Olivé (2005), la
cultura tecnológica de un grupo social (un país, una empresa, etc.) en sentido restringido puede
entenderse como el conjunto de todos los rasgos culturales incorporados a los sistemas técnicos: el
nivel de formación y entrenamiento de sus miembros en el uso o diseño de esas tecnologías, pero
también la asimilación de los objetivos de esas tecnologías como valores deseables, etc.

Por su parte, la cultura tecnológica no incorporada a sistemas técnicos está formada por el
conjunto de rasgos culturales que se refieren o se relacionan con la tecnología, pero que no están
incorporados a sistemas técnicos concretos:

Por ejemplo, un buen conductor de auto necesita determinados conocimientos sobre la mecánica
del mismo, conocimiento y práctica para conducirlo y una cierta interiorización de valores que
representan las normas viales. Todo esto constituye una parte de la cultura incorporada a la
tecnología del automóvil de nuestros días. Pero además de eso, el conductor puede tener
determinadas creencias (acertadas o no) sobre el efecto contaminante de los motores de combustión

216Un sistema técnico consta de agentes intencionales (al menos una persona que tiene alguna intención), de al menos
un fin que los agentes pretenden lograr (cortar una fruta o intimidar a otra persona), de objetos que los agentes usan con
propósitos determinados (la piedra que se utiliza instrumentalmente para lograr el fin de pulir otra piedra y fabricar un
cuchillo), y de al menos un objeto concreto que es transformado (la piedra que es pulida). El resultado de la operación
del sistema técnico, el objeto que ha sido transformado intencionalmente por alguna persona, es un artefacto (el
cuchillo). Al plantearse fines los agentes intencionales lo hacen contra un trasfondo de representaciones (creencias,
teorías) y de valores. Los sistemas técnicos, involucran creencias y valores. Hoy en día los sistemas técnicos pueden ser
muy complejos, por ejemplo: una planta núcleo eléctrica o en un sistema de salud preventiva en donde se utilizan
vacunas (Olivé, 2005, p. 57).
Siguiendo la distinción propuesta por Quintanilla, llamaremos “tecnológicos” a los sistemas técnicos que involucran
conocimientos de base científica y que se usan para “describir, explicar, diseñar, y aplicar soluciones técnicas a
problemas prácticos de forma sistemática y racional” (Quintanilla y Aibar, 2002, p. 16). Desde este punto de vista los
sistemas tecnológicos son, pues, una subclase de los sistemas técnicos.
interna, puede tener ciertas pautas de comportamiento en relación con el transporte individual y
determinados valores referidos a la necesidad de preservar de la contaminación el centro histórico
de las ciudades. Todos estos rasgos forman parte de una cultura tecnológica, en la medida en que
afectan al uso, diseño y difusión de determinadas tecnologías, pero pueden no estar incorporados,
por el momento, a ningún sistema técnico concreto (Quintanilla, 2005).

Es decir, los sistemas técnicos se desenvuelven en un contexto social más amplio, e interactúan
con actores que pueden o no ser usuarios o agentes de estos sistemas, pero cuya cultura incluye
representaciones, reglas y valoraciones de los mismos (más allá de estar o no involucrados en ellos).

Se trata de valoraciones que pueden tener contenido moral o religioso sobre determinadas
tecnologías (desde el rechazo a la fecundación in vitro hasta a las centrales nucleares), ideológicas
sobre su posibles beneficios o perjuicios (robotización del trabajo, la introducción de TIC en las
gestiones públicas, las tecnologías militares), o responder a determinados intereses que influyen en
el estar a favor o en contra de determinada innovación tecnológica. El punto es que hay
determinados rasgos culturales que son más o menos compatibles con el funcionamiento de
determinados sistemas técnicos. Asimismo, hay valores que pueden considerarse con un origen
tecnológico que se han generalizado al resto de la cultura, los valores de la eficiencia, la innovación,
el progreso están altamente vinculados a las tecnologías y hoy son centrales en las sociedades
occidentales.

Las fronteras entre la cultura técnica incorporada y no incorporada no son fijas. El desarrollo y
la difusión de las tecnologías tienen un doble efecto: por una parte, amplía el abanico de contenidos
culturales que se incorporan a los sistemas técnicos, por ejemplo, la incorporación de algunos
rasgos culturales de la sociedad japonesa a la organización de los procesos de producción en la
industria del automóvil. Por otro lado, suscita la aparición de nuevos rasgos técnico-culturales en
sentido no incorporado, por ejemplo, la extensión al público en general de las controversias
tecnológicas acerca de la idoneidad, el riesgo, el impacto ambiental o las consecuencias sociales de
determinados sistemas o proyectos tecnológicos (Quintanilla, 1998).

Así como es posible coincidir con Freeman y Pérez (1988), en cuanto a que todo desarrollo
tecnológico debe pensarse en relación a los cambios sociales e institucionales que los rodean,
igualmente importante es considerar la dimensión cultural junto con los factores económicos (y las
trayectorias tecnológicas previas y actuales de cada país) y sociales, ya que permite reconocer el
papel que la cultura juega en la innovación y la difusión de innovaciones.

Sobre esta base, la cultura científica y cultura tecnológica pueden ser consideradas como
recursos en la “sociedad del conocimiento”. Ello, por varias razones. Por una parte, en la llamada
sociedad del conocimiento, el conocimiento se crea, acumula, difunde, distribuye y aprovecha. Pero
la principal diferencia es que ahora ya no todo el conocimiento es susceptible de apropiación
pública, sino que una buena parte de él se compra y se vende. Precisamente, la novedad es que se
han creado mercados del conocimiento dando lugar a su apropiación privada (Olivé, 2005).

Siguiendo a este autor, otro de sus rasgos es que ya no hay un lugar central de producción del
conocimiento, sino que éste se genera de manera distribuida en muchas unidades dispersas, que
físicamente pueden ser distantes, pero que a la vez se mantienen en contacto mediante redes de
 comunicación, expresado en conceptos como el de “sociedad red” de Castells (1999). Pero, esta
forma distribuida de producción del conocimiento no significa una democratización del mismo.

El mayor desafío en este marco, es el de promover formas de apropiación de la ciencia y la

tecnología por parte de la ciudadanía en general, lo cual requiere acceso a información pero
también, y esencialmente, de una institucionalidad que canalice formas de participación. Siguiendo
a López Cerezo (2005), la “capacidad para que el proceso de participación genere aprendizaje social
en relación a la ciencia y la tecnología”.

Con estas bases conceptuales, a continuación, se avanza en torno a la relación entre política y
tecnologías a la hora de pensar las políticas públicas. Recuperando las palabras de Quintanilla
(2017): “Las tecnologías son como son porque hay personas que toman decisiones para que sean
así”.

● Las tecnologías como cuestión de políticas públicas.

En el apartado anterior, hemos abordado a la tecnología en su idea y vuelta con la cultura, la

influencia mutua entre ambas. El siguiente paso es reflexionar en torno al ida y vuelta entre las
tecnologías y la política. Para ello, se parte de la pregunta: por qué las políticas públicas deben
ocuparse de las tecnologías.

En palabras de Parselis (2018), los acercamientos son múltiples. Así, desde el mercado la noción
de tecnología se asocia a un bien de cambio y a la idea de innovación y a su incorporación en
nuestras vidas a través de la aceptación comercial. La mirada desde la historia da cuenta de la
presencia de la tecnología en nuestras vidas en forma comparativa, lo que conforma un contexto
histórico que deriva en la idea de era tecnológica. Desde un punto de vista político, la tecnología
como objeto de decisión para la arena pública implica la evaluación y gestión asociadas a las
infraestructuras en función de prácticas sociales y rendimientos económicos, en principio asociados
al interés público jurídicamente ordenado. La perspectiva sociológica abre la discusión a las formas
de poder que se manifiestan en la aceptación y la implementación de ciertas tecnologías, como
también en su modo social de producción. La filosofía, tardíamente, también ha realizado diversos
aportes desde el punto de vista antropológico, analítico, abriendo nuevas preguntas derivadas del
estatuto actual de la influencia de las tecnologías en nuestras vidas (p.14).

Retomaremos del autor la aproximación política que entiende a la tecnología como objeto de
decisión para la arena pública, para introducir a las tecnologías como un asunto sobre el cual los
decisores públicos deben posicionarse, como una “cuestión de políticas”.

En este sentido, los grandes debates de esta época han surgido en torno a cuestiones de carácter
científico y tecnológico. Cuestiones que pueden surgir como problemas científicos y/o tecnológicos
pero que se vuelven parte de un proceso social, cultural, económico en un determinado momento
para una determinada sociedad.

Por ejemplo, cuando se discute con las empresas y laboratorios sobre alimentos transgénicos,
cuando se organizan asambleas ciudadanas para decidir la instalación una planta nuclear, cuando se
trata el cambio climático en los medios de comunicación, se están problematizando socialmente
asuntos que tienen fundamentos científico-tecnológicos pero que en el momento que afectan o
influyen en las decisiones o intereses de otros actores sociales, pasan a ser asuntos públicos. Por
ende, asuntos de políticas públicas.

Desde esta lectura, las decisiones vinculadas a la ciencia y a la tecnología pueden considerarse
“cuestiones” frente a la cuales el Estado decide (o no) posicionarse. Siguiendo a Oszlak y O
´Donnell (1978) “(…) esas tomas de posiciones son importantes factores en la definición del
contenido y en la explicación de la existencia misma de posiciones de otros actores” (p.117).
Actores que se posicionan y reposicionan en torno a estas cuestiones con intereses, recursos de
poder y posibilidades de influencia encontradas y en disputa en la hechura misma de las políticas.

En la década del 80, Langdor Winner escribió el texto titulado: ¿Tienen política los artefactos?
(1983), texto que aún es referencia al momento de reflexionar acerca de las propiedades políticas de
las tecnologías, llamando la atención sobre la importancia del contexto social donde se implementan
y las formas de organización de la autoridad y el poder en cada sociedad. Siguiendo a este autor, la
pregunta clave a plantear es: ¿se deriva este estado de cosas de una respuesta social inevitable a las
propiedades de las cosas en sí mismas, o es, sin embargo, un patrón impuesto de manera
independiente por un cuerpo de gobernantes, una clase dominante, o por cualquier otra institución
social o cultural con el propósito de realizar sus propios intereses?

En su respuesta, Winner distingue entre dos tipos de casos. Por un lado, aquellos en los que la
invención y diseño de un determinado artefacto o sistema técnico se convierten en un medio para
alcanzar un determinado fin dentro de una comunidad. Por otro lado, aquellos sistemas diseñados de
modo tal que parecen necesitar o ser fuertemente compatibles con ciertos tipos de relaciones
sociales, es decir, las tecnologías inherentemente políticas.

Para ejemplificar el primer caso, el autor toma los puentes sobre las avenidas de Long Island en
Nueva York diseñados por el arquitecto Robert Moses. Estos puentes fueron diseñados
intencionalmente para que su altura no permita el ingreso del transporte público, en el que en aquel
momento viajaban los sectores populares pero, con la altura apta para que puedan circular los
automóviles que tenían los sectores más ricos. A partir de ello, Winner explica como el diseño de
una determinada tecnología puede perseguir un claro efecto social, mostrando el contenido político
acompaña a una obra técnica en este caso.

Este contenido político se relaciona con el momento en que existió la posibilidad de decidir un
diseño diferente. En ese momento, ese puente podría haber sido diferente, por lo tanto, existía
flexibilidad en darle forma. Una vez que se realiza con una determinada intención, esta flexibilidad
desaparece (Parselis, 2018).

El segundo caso es el de las tecnologías inherentemente políticas. Es decir, aquellas que

requieren indefectiblemente un modo de organización social determinado para que funcionen. Tal es
el caso de una central nuclear o la bomba atómica. Y que puede relacionarse con la dimensión
cultural de la que hablamos en el apartado anterior.

El abordaje de Winner, nos permite pensar cómo al mismo tiempo que algunas tecnologías
necesitan de un determinado entramado social y político para poder desarrollarse, también las
tecnologías influyen y modifican los modos de relación social.
 En este último punto, el uso de las tecnologías, especialmente de las tecnologías de la
información y comunicación (TIC), en los procesos de políticas o procesos políticos, suele estar
asociado a la noción de modernización. Progreso, acceso, rapidez, transparencia, cercanía, son
algunas de las etiquetas que suelen describir a las tecnologías. Ahora bien, es preciso interrogarnos
acerca de si la extensión del uso de determinadas tecnologías implica linealmente una mayor
calidad en estos procesos.

Por un lado, se puede afirmar que el uso extendido de tecnologías en la gestión no implica que
todos quienes hacen uso y acceden a las mismas, entienden su funcionamiento, pueden abiertamente
utilizarlas y son beneficiados con sus resultados. Esto, nos lleva a cuestionar aquellas miradas que
considerar a las tecnologías en sí mismas como portadoras de nuevas capacidades para las
gestiones. Siguiendo a Grandinetti (2005), las tecnologías son situadas, no son inocuas ni válidas
universalmente y su despliegue está sujeto a su articulación con el resto de los componentes que
integran la capacidad de gestión. A lo que puede agregarse, están de una determinada forma de
organización de la gestión que las sostiene.

Para ejemplificar tomaremos el trabajo Alfred Chandler, The Visible Hand, donde plantea que la
construcción y operatividad cotidiana de muchos sistemas de producción, transporte y
comunicación (en los siglos XIX y XX), necesitaron el desarrollo de determinadas formas sociales,
es decir, de una organización centralizada y jerarquizada a gran escala, administrada por gestores
altamente especializados. El caso del ferrocarril lo deja explícito:

"La tecnología hizo posible un transporte más rápido y eficiente; pero el transporte de pasajeros
y productos, así como la continua reparación y mantenimiento de las locomotoras, vagones, trenes,
estaciones, almacenes y otros equipos, requerían la creación de una organización administrativa de
tamaño considerable. Esto implicó la contratación de un conjunto de gestores que supervisasen el
funcionamiento de todas las actividades en una extensa área geográfica; así como la formación de
un mando administrativo de ejecutivos altos y medios que guiasen, evaluasen y coordinasen el
trabajo de los gestores responsables de la operatividad cotidiana (…) Por tanto, las necesidades
operativas de los ferrocarriles exigieron la creación de las primeras jerarquías administrativas de la
empresa americana" (Chandler, 1977 en Winner, 1983).

Estos textos ya clásicos, aparecen con una gran actualidad para pensar a las tecnologías como
cuestiones de políticas, al remarcar la importancia del contexto y el momento histórico donde se
piensan y diseñan las tecnológicas, el tejido social y cultural que puede o no sostenerla, las
relaciones políticas que las atraviesan y, los modelos de gestión donde pretenden insertarse.

Otro punto central, está en reconocer sobre estos elementos cual es el discurso que legitiman
esas tecnologías, es decir, la legitimidad del discurso tecnológico, de sus prácticas, de los fines que
persigue y de sus consecuencias (Tula Molina, 2008).

Tal como plantea este autor:

“En muchos casos la mera posibilidad de mejora, evaluada sobre un sólo parámetro (por
ejemplo, mayor velocidad, mayor resistencia, mayor alcance, mayor definición, productividad etc.),
parece ser suficiente para legitimar la inversión de los recursos necesarios para concretar tales
 posibilidades. Si, además, hay quienes ven la posibilidad de capitalizar los beneficios realizando las
inversiones correspondientes, parecen estar dados todos los factores para concretar la mejora, y
pensar en términos de progreso” (Tula Molina, 2008, p. 475).

Reconocer el discurso que legitima la elección de tal o cual tecnología, implica indagar sobre
los intereses que las atraviesan y los actores que las promueven o rechazan. Lo que aparentan ser
meras elecciones instrumentales sobre esta o aquella tecnología, son elecciones acerca de la forma
de la vida social y política que construye una sociedad. Frente a lo cual, las tecnologías se
convierten en cuestiones sobre las cuales no sólo se tiene el derecho a ser consultado sino también
el deber de estar informado (Giuliano, 2008, p. 375).

Con perspectiva de derechos también lo presenta Quintanilla (2002), cuando plantea el derecho
a poder acceder al conocimiento técnico y de contar con el juicio de los expertos como elemento
fundamental para conformar la opinión pública y participar en las decisiones políticas sobre asuntos
técnicamente complejos. Este es, según el autor, “el contenido mínimo de la democracia
tecnológica” (p. 641).

La democracia tecnología se plantea en etapas. La primera de ella, como contenido “mínimo” es

el acceso a la información, la democratización del conocimiento científico y tecnológico en manos
de los expertos. Pero para alcanzar la democracia tecnológica en forma plena es preciso un paso
más, es preciso lograr consensos sobre la técnica.

“Se tata de poder participar no solo en las decisiones acerca de qué debemos hacer a partir de las
posibilidades que nos ofrece la tecnología disponible, sino también en las decisiones acerca de qué
queremos poder hacer en el futuro gracias a las tecnologías que hoy nos proponemos desarrollar
(…) el derecho de todos los ciudadanos a participar en las decisiones acerca del desarrollo y control
de la tecnología” (Quintanilla, 2002, p. 644).

Es decir, requiere un determinado rol del Estado: la acción política del Estado en la dirección y
el control del desarrollo tecnológico.

El primer paso es entonces comenzar a abrir la “caja negra” de las tecnologías. Empezar por
ejemplo por proporcionar información a la ciudadanía acerca de cómo funcionan los programas o
algoritmos con los que cotidianamente se toman decisiones de carácter público.

● Las decisiones sobre tecnologías como una cuestión de participación.

Gran parte de las TIC en su diseño conciben que el usuario debe ser capaz de usar y disfrutar
una tecnología sin necesidad de entenderla. Las tecnologías diseñadas bajo esta concepción se
consideran “opacas” porque ocultan su función y estructura: el propósito al que sirve, sus
prestaciones. Ortega y Gasset (1939) denominó con el término alienación tecnológica a la situación
cotidiana que transita los ciudadanos de “llegar a perder la conciencia de la técnica y de las
condiciones, por ejemplo, morales en que se produce, volviendo como en el primitivo, a no ver en
ella sino dones naturales que se tienen, desde luego, y no reclaman esforzado sostenimiento” (en
Quintanilla, 2017).

La incorporación de tecnologías como instrumentos de y para las políticas públicas, requiere

de un análisis crítico de los intereses que se encuentran por detrás de las mismas, ante el tecno
optimismo acrítico que refuerza la idea de las tecnologías como fines en sí mismo. En este punto,
Natalia Zuazo (2016) plantea la importancia del control político sobre las tecnologías, al decir:

“Ningún Estado puede funcionar sin información de sus ciudadanos y el manejo de esa
información no puede ser el mismo que hace 40 años. La tecnología cambia y los datos son cada
vez más y más precisos. Nos facilitan hacer trámites, sacar turnos, procesar la información. El punto
es cómo se manejan esos datos, quién los maneja y, sobre todo, quién controla a aquellos que
manipulan nuestros datos. En esto, Argentina solo es un país más de los que tienen que resolver ese
punto. Con la posibilidad de obtener, procesar y manipular cada vez más información en tiempo
real, se facilita la administración pública, pero también se genera un nuevo problema: cómo hacer
eso respetando los derechos de las personas”.

Una forma de ejemplificar la opacidad de las tecnologías la ofrece el debate abierto en 2016
en torno a la reforma electoral y la incorporación de la Boleta Única Electrónica (BUE) en
Argentina. El posicionamiento público del Ejecutivo en cuanto a la incorporación de tecnologías al
proceso electoral como modos de transparentar el sistema, brindarle mayor celeridad a los
resultados y “acabar con el clientelismo”, puso en un segundo lugar los cuestionamientos ante las
posibles “fallas” del sistema y la opacidad que puede representar el mismo para gran parte de la
población en edad de votar.

Desde la academia y el CONICET, fueron diversos los posicionamientos sobre la cuestión,

coincidentes en la vulnerabilidad del sistema. De estos posicionamientos “expertos” tomaremos dos
que nos ayudan a ejemplificar lo que venimos desarrollando.

En primer lugar, la concepción de que la tecnología puede ser manipulable y con ello, vulnerar los
derechos de los ciudadanos.

“(…) existen resultados teóricos donde se demuestra la imposibilidad de satisfacer

simultáneamente tres de los atributos requeridos para el sistema (secreto, auditabilidad e
integridad). Esto genera un compromiso entre estos atributos, que se vuelve crítico durante la fase
de emisión de voto si esta fase está mediada por una computadora” (Informe CONICET, 2016).

La incorporación de tecnologías a los procesos políticos y de políticas, se encuentra con el

desafío de “desnaturalizar” la técnica: de conocer sus condiciones de diseño, producción, y uso.
Reconocer la vulnerabilidad del sistema impulsado por el Ejecutivo en el caso de la BUE, las zonas
“opacas” que ponen en riesgo la propia calidad de la democracia, no implica desconocer las
bondades y beneficios del uso de tecnologías sino por el contrario, echar luz sobre lo que el proceso
de diseño y producción oculta.

Asimismo, partir de la concepción de que los usuarios no están capacitados para explorar las
tecnologías, veda su posibilidad de comprender su funcionamiento y por ende, de poder
apropiárselas. Las tecnologías en los procesos de políticas deben ser accesibles a los ciudadanos, la
pregunta por el cómo aparece en el centro de la escena.

El segundo argumento que se retoma del informe de CONICET contribuye en este ultimo
punto, ya que pone el foco en los desarrollos “abiertos” y el acceso y disponibilidad de la
información al “público en general”:

“Un objetivo importante en un sistema de votación es la construcción de la confianza que la

sociedad en su conjunto va a tener sobre el sistema electoral. Debido a la importancia de los
aspectos de seguridad y de construcción de confianza, se considera necesario realizar un desarrollo
abierto, que implica que todos los artefactos (por ej., diseños, especificaciones, implementaciones,
documentos de auditoría y revisiones) de todos los sistemas involucrados (hardware y software)
deben estar completamente disponibles al público en general y con plazos adecuados. Esto permite
que los sistemas puedan ser evaluados, con análisis forenses, progresivamente mejorados, y en
última instancia se contribuya al objetivo de confianza” (Informe CONICET, 2016).

Así como se pretende un control político de los desarrollos tecnológicos, aparece la

importancia del control social que debe rodear al diseño e implementación de tecnologías en las
políticas. La promoción de la cultura tecnológica y, la participación se plantean como medios para
ello.

En el intento por no caer en visiones demasiado reduccionistas y reconociendo el conflicto

como parte siempre presente en los procesos de políticas, se aborda la noción de participación
ciudadana no sólo como un derecho básico de la vida democrática sino fundamentalmente, porque
el proceso mismo de participación es pasible de generar cultura científica y tecnológica (López
Cerezo y Luján, 2004).

Se entiende entonces, la relación entre participación y cultura científica y tecnológica en un ida

y vuelta en pos de la construcción de una ciudadanía que contenga la dimensión tecnológica que
reclama la llamada “democracia tecnológica”.

Jon Miller aporta una mirada interesante para reflexionar sobre las sociedades actuales, en
especial en cuanto a los modos en los que se da el acceso a la información y a la cultura científica y
tecnológica. Este autor haciendo una analogía con el modelo de producción capitalista, propone un
cambio de paradigma: reemplazar la acumulación y almacenamiento de conocimientos (propio de la
educación tradicional) por un “modelo just in time” (Miller, 2014, p.75) donde los ciudadanos
puedan crear capacidades para apropiarse de los conocimientos y valores de la ciencia y la
tecnología que necesitan en cada momento, principalmente mediante las TIC.

Los aportes de Miller se suman a los cuestionamientos en torno al pretendido mínimo cognitivo
que desde el modelo del déficit se le exige a la ciudadana para participar.

Siguiendo a Ana Muñoz (2014), las políticas de ciencia y tecnología dirigidas a la ciudadanía,
tendieron a formularse desde la “demanda”: primero de conocimiento, luego de confianza y más
tarde, de compromiso. Inicialmente la relación entre ciudadanía y políticas de ciencia y tecnología
estuvo basada en la necesidad de la ciencia de lograr apoyo por parte de la sociedad, de legitimar su
autoridad y por ende, su poder. Fundándose en un modelo lineal y unidireccional donde los
científicos ofrecen conocimiento, desarrollo y bienestar a cambio de apoyo público.
 En este sentido, el modelo del déficit cognitivo está asociado al surgimiento de la noción
misma de cultura científica. Parte del supuesto de que cuantos más conocimientos científicos tiene
un ciudadano, mayor es su apoyo a la inversión en ciencia y tecnología. Lo cual, no siempre tiene
su correlato en la práctica. Se asienta sobre una concepción restrictiva de la democracia, ya que el
ciudadano para poder tomar decisiones en asunto referidos a la ciencia y tecnología debe contar con
ciertas competencias cognitivas, es decir, la participación ciudadana requiere necesariamente de un
cierto nivel previo de cultura científica y cultura tecnológica.

Sobre esta base, las políticas de promoción de la cultura científica pusieron el foco (y el
financiamiento) en la alfabetización científica, reducida en gran medida a transmitir los
conocimientos científicos (hechos, leyes, teorías) de los libros de texto. Asimilando la cultura
científica a la compresión mínima de los principales resultados de la ciencia, la tecnología y su
método. Como es posible advertir este modelo se sostiene en una concepción positivista y estrecha
de la ciencia, cultura científica y la participación ciudadana y es justamente sobre esta dirección
donde se dirigen sus principales críticas (Arancibia Gutiérrez, 2011): su carácter unidireccional, la
supuesta ignorancia y subestimación del ciudadano como mero receptor, una participación pasiva en
pos de legitimar determinadas decisiones, la concepción neutral y descontextualizada del
conocimiento que se transmite (el conocimiento científico es patrimonio de los científicos).

A medida que el modelo del déficit perdió terreno, la “confianza en la ciencia” se fue
convirtiendo en la cuestión principal de las políticas. El informe Science and Society (2000) del
Comité de expertos de la Cámara de Lores del Reino Unido, fue un disparador al marcar la
preocupación por la reacción negativa de la población hacia determinadas áreas de la ciencia. La
confianza no se deposita solo en los científicos sino también en sus métodos, hallazgos,
recomendaciones. “Cuando no hay suficiente confianza, los ciudadanos piden a las instituciones que
ejerzan el control de la regulación sobre la actividad científica (…) de aquí que surge la necesidad
de fomentar la confianza entre ciencia y sociedad mediante el desarrollo de esfuerzos por implicar a
la población con la ciencia y su regulación” (Bates et al., 2010 en Muñoz, 2014, p.89).

Hacia fines de los años noventa, el foco comenzó a ponerse en promover el compromiso público
con la ciencia, Public Engagement with Science (PES), es decir, “el dialogo”. Se parte del supuesto
de que las controversias e incertidumbres no pueden afrontarse basándose solo en el conocimiento,
por ello es preciso la participación de los diversos actores implicados. Las políticas fueron tomando
diferentes formatos de participación ciudadana. Aunque según sostienen los críticos de este
enfoque, en gran medida “estas iniciativas siguen estando dominadas por la ciencia y se plantean
exclusivamente en términos científicos” (Davis et al., 2009 en Muñoz, 2014, p.90).

Mientras el PES procura alcanzar los ideales de la democracia participativa, otro modo de
abordar la participación en ciencia es la perspectiva del Public Understandig of Science (PUS),
centrada en mejorar la educación y la enculturación de los ciudadanos en prácticas científicas. En
este marco, el modelo de “ciencia ciudadana permitiría la consecución de los objetivos principales
tanto del PUS como del PES teniendo como eje central la implicación ciudadana en el sistema de
ciencia y tecnología” (Cuevas y Urueña, 2017, p.6) El problema como marcan estos autores, es que
en general estos modelos siguen partiendo de la distinción entre expertos y legos.

La ciencia ciudadana es un modelo de producción científica que promueve la participación de

ciudadanos en la práctica científica, especialmente mediante la labor de recolección de datos. La
extensión de este modelo implica replantear el rol de los ciudadanos, yendo más allá de la
recolección de datos y procurando avanzar hacia la idea de “prosumidores” (Finquelievich y
Fischnaller, 2014), productores y consumidores en los asuntos científicos y tecnológicos

La posibilidad de “participación en el plano cognitivo” precisa de un conocimiento y una

investigación científica de carácter abierto. Que las instituciones científicas y políticas se abran a la
participación ciudadana, no significa inmediatamente que el conocimiento se construya mediante
procedimientos democráticos (Cuevas y Urueña, 2017).

El trabajo de Gómez González et al (2008), coloca en escena una cuestión interesante para
abordar la amplitud de los canales de participación. Los autores, proponen pensar la participación
en las diferentes fases del ciclo de los proyectos tecnológicos:

a). La fase ex-ante o fases de iniciación, corresponde a la identificación de una situación

problemática, necesidad u oportunidad que lleva a la realización del proyecto.

Algunos interrogantes surgen al respecto: qué realidad es la que se quiere modificar, cuáles
necesidades se deciden abordar y cuáles no, cómo se define esa necesidad, quiénes las definen y
quiénes las problematizan, son algunas de las cuestiones que fundamentan los proyectos
tecnológicos. Quienes deciden qué tecnologías debe financiar el Estado, por ejemplo, involucra de
lleno a la ciudadanía en esta materia.

La participación pública es necesaria en esta fase “para asegurar que se cubren las
necesidades de las partes interesadas, para recoger ideas y conocimientos de las personas no
técnicas que puedan ser de relevancia para el proyecto, así como para fomentar un contexto de
aceptación social de los resultados”. Los autores introducen así una variable esencial para los
estudios de los proyectos tecnológicos: viabilidad social y medioambiental, que permitan correr el
foco sólo de la viabilidad financiera y económica.

b). La fase de planificación y ejecución:

Esta fase permite reflexionar acerca de las decisiones iniciales que se han tomado por parte
de los actores que participan del proceso (políticos y técnicos). Reflexionar acerca de la forma en la
que se plantea esta participación y a través de qué canales: si se pretende que la ciudadanía legitime
lo ya resuelto o si realmente, se la involucra con el rol activo y crítico, es decir, como otra de las
partes interesadas en el proyecto.

c). La fase ex-post o fase de cierre:

En este punto del proyecto, la participación es importante no sólo para valorar el

cumplimiento de lo propuesto sino también, en la difusión y divulgación de los resultados.

No se desconoce que llevar adelante estas iniciativas es un proceso complejo, ya que

requiere de un progresivo cambio en las prácticas y las formas más instaladas en las que se toman
las decisiones hasta ahora, que son justamente las que se cuestionan si se pretende democratizar
estos procesos. Implican también, cambios institucionales en las formas de formular, implementar
 y evaluar las decisiones relacionadas con tecnologías.

● Reflexiones finales:

Vivimos en una sociedad en constante movimiento. En la actualidad, “tenemos tecnologías

más ubicuas aun que las tradicionales tecnologías industriales y más impenetrables, pero no
obstante eso las hemos incorporado a nuestra vida como prolongaciones de nosotros mismos”
(Quintanilla, 2015). Volviendo a las nociones de cultura incorporada y no incorporada al sistema
técnico, o a la tecnología en este caso, es posible plantear que la “opacidad” es un límite a las
posibilidades de interacción y retroalimentación de la cultura y la política con las tecnologías,
interacción que es clave para promover la democracia tecnológica.

La idea de “decidir sobre lo digital”, sobre nuevos territorios en disputa, ante un mercado
que parece crecer sin límites y un Estado con dificultades para abordar las zonas grises y los abusos
de los intereses económicos que entran en juego. “Usar la tecnología como un medio para el bien
común y no como fin en sí mismo” (Zuazo, 2018), parece ser el desafío que se abre en las gestiones
públicas. Ejemplos como Santalab y sus propuestas de innovación ciudadana, aparecen como una
posibilidad de desarrollo abiertos y colaborativos.

Politizar la tecnología como modo de apropiación, reclamar y ocuparnos del destino de

nuestros datos y del uso público y privado que se hace de los mismos. “La tecnología podrá
ayudarnos, incluso podrán hacerlo las plataformas pensadas de una manera distinta, abierta y
democrática (…) podemos construir tecnologías con sentido político, que significa hacernos las
preguntas de siempre, que siguen siendo las más importantes: quién las controla, para qué. Pero
sobre todo quiénes ganamos y perdemos con ellas” (Zuazo, 2018, p. 180).

Como sostiene Muñoz (2014) “(…) es evidente que una sociedad científicamente culta
puede ser, en muchos sentidos, más incómoda, porque tendrá la capacidad de oponerse a aquellos
desarrollos científicos y tecnológicos que puedan dar lugar a una visión del mundo que vaya en
contra de lo que la ciudadanía considera importante y deseable. Sin embargo, con una sociedad así
estaríamos más cerca de conseguir la mejor ciencia posible para todos”. A lo que se puede agregar,
estaríamos más cerca de conseguir mayores niveles de democracia tecnológica.

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 Implementación de la Nueva Escuela Secundaria: Análisis de las percepciones de
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didácticas pedagógicas (2016-2018)

Autor: Prof. Pablo Andrés Mosquera

Universidad Nacional de General San Martín – Escuela de Política y Gobierno

Área temática: Educación

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

Resumen

El propósito de esta investigación es abordar las percepciones de estudiantes y docentes sobre si

el diseño curricular educativo de la Nueva Escuela Secundaria (NES), afecta las didácticas
pedagógicas de los docentes y las metodologías de estudio de los estudiantes, y si dichas
modificaciones curriculares redundan en una mejora de la calidad educativa, tal fue el objetivo
principal del Ministerio de Educación de la Ciudad de Buenos Aires. Es menester mencionar que el
trabajo no consiste en una evaluación técnica del Diseño Curricular sino más bien en las
percepciones de los docentes y alumnos respecto al mismo. La idea de un Diseño Curricular hace
referencia a un proceso que permite organizar y desarrollar un plan educativo. A través de esta
estructuración se busca satisfacer las necesidades formativas de los estudiantes. El currículum,
como serie estructurada de aprendizajes pretendidos tiene que responder a una organización efectiva
que permita al alumno lograr el aprendizaje. “Todo currículum tiene una estructura organizativa
general que condiciona las decisiones que se toman para el diseño. En razón de esta es que
hablamos de modelos de organización por materias, áreas, módulos, etc.” (Ministerio de
Educación de la Ciudad de Buenos Aires, 2015).

En este sentido, puedo observar que actualmente la escuela está inserta en un contexto político
social en el que pareciera ser que los problemas que atraviesa la sociedad son pura y exclusivamente
responsabilidad de la educación. Como señala Pablo Gentili (2014), la educación funciona mal
porque los docentes están mal preparados, carecen de competencias necesarias para hacer de los
niños y niñas sujetos emprendedores y competitivos, ciudadanos activos y responsables,
consumidores criteriosos (u obsecuentes). Terigi (2010) nos plantea la existencia de distintas
políticas educativas que no hacen a la problemática real que respecta a la enseñanza. El problema de
la enseñanza no es una cuestión exclusivamente de los docentes. Las condiciones desfavorables que
atraviesa la educación hoy, conducen a que no haya una enseñanza de calidad.

Existen ciertas inflexiones entre la institución escolar y el momento histórico-cultural por lo

cual es menester plantear posibles “soluciones” desde las prácticas de la enseñanza en general como
así también desde la propia práctica docente. No se trata de “recetas” sino de reflexiones generadas
desde la práctica. En ese sentido, Tenti Fanfani (1999) explica que los pedagogos clásicos
distinguían dos dimensiones de la educación: la formación y la instrucción. "Esta última se asociaba
con el aprendizaje de conocimientos y aptitudes, mientras que la formación tenía que ver con el
desarrollo del juicio moral, las actitudes y se dirige tanto a la inteligencia como al corazón de los
aprendices" (p. 15). Es importante considerar lo que expresa Pérez Lindo (2012) al decir que la
didáctica pedagógica tiene que ver con la transmisión de conocimientos y de estimular al alumno
para que los adquiera. El aprendizaje es la adquisición de conocimientos. Enseñanza y aprendizaje
se encuentran estrechamente correlacionados, normalmente la enseñanza provoca el aprendizaje.

Uno de los cambios importantes de este nuevo plan, radica en la incorporación de las
Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) en el aula, a fin de educar a los estudiantes
en el auge tecnológico del siglo XXI. Las TIC permiten generar motivación en el aula, lo cual
determina una movilización de energía, que se ha consumido cuando el aprendizaje ha sido llevado
a cabo. Si el esfuerzo tiene éxito, la tensión también se alivia: “la motivación se define usualmente
como algo que energiza y dirige la conducta”. (Romero, 2009).
Nueva Escuela Secundaria (NES)

El acuerdo nacional sobre la NES se realizó en el año 2009, y gozó de gran consenso entre los
diferentes actores de la comunidad educativa, bajo el espíritu de que había que reformular la escuela
media tal cual estaba planteada. Se aprobó a través de la Resolución N° 84/09 del Consejo Federal
de Educación (CFE), como organismo testigo de concertación y coordinación de las políticas
educativas a nivel nacional.

A partir del artículo 23 de su Constitución, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, debe

establecer los lineamientos curriculares para cada nivel educativo; de acuerdo a la Ley 4.013 al
Ministerio de Educación le compete diseñar, promover, implementar y evaluar las políticas y
programas educativos que conformen un sistema educativo único e integrado a fin de contribuir al
desarrollo individual y social; a su vez, la Ley 898 implementó la obligatoriedad de la Escuela
Secundaria en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; la Ley de Educación Nacional
26.206 también consagra la obligatoriedad del citado nivel, estableciendo en el artículo 32 la
revisión de la estructura curricular, con el objeto de actualizarla y fijar criterios organizativos y
pedagógicos comunes y núcleos de aprendizaje prioritarios a nivel nacional, como asimismo las
alternativas de acompañamiento de la trayectoria escolar, tales como tutores/as y coordinadores/as
de curso, fortaleciendo el proceso educativo; del mismo modo, las Resoluciones CFE Nros. 84/09,
93/09 y 191/12 aprobaron los documentos “Lineamientos Políticos y Estratégicos de la Educación
Secundaria Obligatoria”, las “Orientaciones para la Organización Pedagógica e Institucional de la
Educación Obligatoria” y el “Núcleo Común de la Formación del Ciclo Orientado de la Educación
Secundaria”, respectivamente; teniendo en cuenta que la Resolución CFE 84/2009 establece que:
“La Formación General constituye el núcleo de formación común de la Educación Secundaria” y
por ello “debe estar presente en todas las propuestas educativas del Nivel en el país e incluirse en
los planes de formación de todas y cada una de las orientaciones y modalidades. Comienza en el
ciclo básico y se extiende hasta el fin de la obligatoriedad, en el ciclo orientado”.

La construcción de la NES engloba y articula los diversos aspectos de la vida escolar, como las
propuestas de enseñanza, la formación docente, el régimen de promoción, evaluación y
acreditación, la convivencia escolar, y la gestión institucional. En este sentido, la transformación de
la Nueva Escuela Secundaria implica abordar la mejora de los distintos componentes de la
organización institucional y pedagógica de las escuelas de nivel secundario según cuatro ejes:
Transformación de la organización institucional de la escuela secundaria; Actualización y
perfeccionamiento docente; Mejora del acompañamiento a los estudiantes; y Elaboración e
implementación del Diseño Curricular del Nivel Secundario.

Pre Diseño Curricular de la Escuela Secundaria Orientada

Desde el Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires al elaborar el Pre

Diseño Curricular pretendían con la aplicación del mismo lograr que los institutos educativos de
Nivel Medio formaran “estudiantes con capacidades, habilidades y conocimientos que les permitan
expresarse claramente en forma oral y por escrito, acceder a información de diversas fuentes y
seleccionar, analizar y utilizar dicha información de manera adecuada a diversos propósitos,
contextos e interlocutores. Jóvenes con capacidad para el pleno ejercicio de la ciudadanía, sujetos
de derechos y obligaciones, conocedores del rol del Estado como responsable de su efectiva
vigencia. Egresados con capacidad para continuar sus estudios e integrarse al mundo del trabajo,
trabajar en equipo y respetar la diversidad de opiniones, posturas y puntos de vista. Jóvenes
comprometidos con el desarrollo de prácticas saludables, el cuidado de sí mismos y de los otros.”
(Pre Diseño Curricular NES, 2013)

La necesidad de contar con un nuevo Diseño Curricular se puso en consideración en el año 2014
y sus principales fundamentos tenían que ver con que las experiencias y los aprendizajes
promovidos en la escuela secundaria hasta ese momento eran limitados y pocos significativos para
muchos adolescentes, se observaban altos niveles de desgranamiento y retraso en el avance de los
estudiantes y se contaba con la necesidad de dar lugar a una mayor variedad de estrategias de
enseñanza y formatos pedagógicos, así como potenciar el desarrollo de proyectos institucionales en
el marco de una política educativa con perspectiva jurisdiccional y nacional. Si analizamos los
diferentes contextos sociales en los que está inserta la escuela hoy, podemos hacer mención a
Duschatsky, S. y Birgin, A. (2001) quienes manifiestan que los chicos se hacen cargo de situaciones
familiares complicadas dado que en muchos casos son los que llevan adelante sus hogares, tanto
económica como afectivamente. Como personas todos estamos ubicados en un contexto que activa
y da sentido a nuestro quehacer como seres comunicativos, sociales. Existir es salir de sí mismo en
cuanto a relación, contacto y acción con múltiples elementos a circunstancias que se introducen de
formas distintas en toda nuestra realidad humana, mental, afectiva y psicosocial influyendo así en
nuestro actuar vital comunicativo, tanto físico, sensible como espiritual.

Es difícil conocer toda la riqueza del contexto que se hace presente en nosotros. Se lo puede
resumir como el contexto económico, social, político, cultural, histórico, etc. pero cada uno de estos
grandes subsistemas, carga una gran variedad de elementos y matices, aunque todos se hacen
presentes en nuestra vida cotidiana y en ella de manera particular en el proceso educativo de cada
persona en la concreción de la interacción enseñanza-aprendizaje. A partir de ello contextualizamos
el currículum, la metodología de cada disciplina, las relaciones humanas.

Los criterios para definir el Diseño Curricular de la NES tienen que ver con el cumplimiento de
los siguientes propósitos:

 Aumentar el sentido y la relevancia de la oferta formativa para los adolescentes.

 Aumentar la retención de los alumnos en los primeros años de la escuela secundaria y

disminuir el fracaso escolar en el nivel.

 Potenciar el funcionamiento de las instituciones escolares y su capacidad para la gestión de

la acción educativa y la implementación curricular.

 Diversificar las modalidades pedagógicas y las prácticas de enseñanza en la escuela

secundaria.

 Actualizar los contenidos educativos y las estrategias de enseñanza considerando en su

definición las nuevas culturas juveniles, la importancia de la cultura digital, y los avances y
descubrimientos en los planos científico y tecnológico propios del siglo XXI.

Siguiendo la línea de Tenti Fanfani (2006) “…El sentido común considera la burocracia como
uno de los demonios más perjudiciales de nuestra época (…) se asocia a la organización ineficiente,
rutinaria, pesada, llena de complicaciones inútiles (…) hasta el punto de convertir el adjetivo
burócrata en un insulto…” (pp. 37). A su vez el mismo autor, nos enfrenta a una propuesta teórica
más clara, donde Weber explica que el tipo de dominación legal más puro es el burocrático,
subyaciendo la idea de poder como una posibilidad de imposición de voluntades entre los actores
que intervienen en la relación de dominación. Las normas técnico-jurídicas establecidas sientan la
base para que el superior jerárquico actúe, demande y espere resultados.

Devoluciones de las Jornadas de Reflexión institucionales

Durante el período 2013-2015 se realizaron diferentes Jornadas de Reflexión con la Comunidad

Educativa a fin de realizar un análisis en conjunto para detectar las diferentes fortalezas y
debilidades del Pre Diseño Curricular.

Las jornadas se encontraban organizadas de la siguiente manera: tenían una duración de 4 horas
por turno (en los diurnos) y 3 horas (en los vespertinos y nocturnos). Se esperaba contar con la
participación de toda la comunidad educativa (docentes, alumnos y familias, etc.).

La función de los Supervisores/as tenía que ver con: supervisar que las escuelas realicen la
convocatoria de manera fehaciente a todos los integrantes de la comunidad educativa (docentes,
alumnos y familias); fiscalizar la realización de las mismas; recibir luego de la jornada: copia del
acta de la misma, conclusiones y aportes en el formato que se establecía.

La función de los Equipos de Conducción se basaba en organizar una jornada por turno (dado
que participaban los alumnos debía respetarse el turno), en escuelas de más de un turno no se
podían unir dos o más jornadas; realizar la convocatoria fehaciente a docentes, y a través del
cuaderno de comunicaciones a alumnos y familias, promoviendo la participación de todos. La
Jornada debía respetar la temática fijada por el Ministerio de Educación, dado que ésta fue acordada
por las Áreas; debían estar presentes en cada jornada al menos una autoridad de la escuela; la
modalidad de la Jornada y la forma de participación de los diferentes actores, era elegida por cada
institución de acuerdo a las características de su comunidad.

El Ministerio de Educación de la CABA elaboró un material con distintas propuestas de trabajo

con el fin de contribuir a lo organización de las jornadas por parte de los equipos de conducción. Se
recomendaba organizar las Jornadas con la participación de los equipos de apoyo con que cuente
cada escuela (Consejo Consultivo, equipo de tutores, etcétera). Se debía confeccionar un acta de la
Jornada que luego se remitiría a la Supervisión informando la cantidad de docentes participantes, la
cantidad de alumnos que asistieron, la cantidad de padres/adultos a cargo y las conclusiones y
aportes.

8. Respecto al personal docente y no docente -se incluyeron en esta categoría todos los cargos
de la escuela- (profesores, preceptores, ayudantes de clases prácticas, etc.) debían concurrir al
establecimiento donde tienen mayor carga horaria independientemente de que ese día les
correspondiera o no trabajar en esa institución; tenían que participar como mínimo en una
Jornada y presentar constancia en caso de tener más de un turno o establecimiento.

9. En referencia a los alumnos, debían ser invitados a participar activamente de la jornada a

través de una nota en el cuaderno de comunicaciones y su participación tenía que ser
promovida por la escuela; la modalidad de participación la establecía cada escuela.
 10. En virtud a los padres: su participación en la Jornada era voluntaria, pero las escuelas debían
promover su participación; la invitación a los padres debía ser fehaciente a través de una nota
en el cuaderno de comunicaciones; la modalidad de participación la definía cada escuela.

Respecto a una de las jornadas del año 2013 podemos destacar que las escuelas sostienen que la
estructura propuesta debe estar acompañada por una modificación en la normativa vigente para
lograr la flexibilidad necesaria para la implementación de la NES. En líneas generales se la
considera una propuesta amplia y unificadora que atiende a las diversidades pertinentes de una
formación general. Entre las mayores preocupaciones se mencionan:

La eliminación de contenidos de materias troncales que favorecen la formación del

ciudadano.

La posible pérdida de fuentes de trabajo y el horario laboral de los preceptores por el

aumento de la carga horaria.

Una infraestructura inadecuada, espacios insuficientes y superposición horaria. Algunas

escuelas incluso sugieren la posibilidad de habilitar espacios externos al colegio para el
desarrollo de talleres y/o seminarios.

Incompatibilidad de la carga horaria con el funcionamiento de la escuela nocturna.

La compresión de contenidos en 1º y 2º Año.

Se observa una sobredimensión de la carga horaria de las materias de formación general en

perjuicio de la formación específica. Se recomienda contar con la posibilidad de cursar
talleres extracurriculares que no se encuentren dentro de la estructura curricular obligatoria
pero que acerquen a los alumnos a las distintas orientaciones.

Considerando una de las jornadas del año 2014, año en el cual ya fueron seleccionadas escuelas
sedes con sus orientaciones definidas y en las que se comenzaría a aplicar el nuevo Diseño
Curricular como prueba piloto. Los docentes de una escuela sede ubicada en el barrio de
Constitución remarcaron lo siguiente en la jornada:
 1 Mantener la esencia de la especificidad de las escuelas de comercio.

2 Consideramos importantes cambios fundamentales como, por ejemplo: cambio en la

denominación de perito mercantil disminuyendo la carga horaria de materias que son
sumamente fundamentales para la formación del alumnado, tanto para el campo laboral como
para continuar estudios superiores; cambio de formatos pedagógicos; cambio en las prácticas
docentes.

3 No obstante, todos los espacios de discusión no logran avanzar en conclusiones favorables

debido a que en la práctica se encuentran definiciones políticas educativas no concretadas,
como: problemas edilicios, imposibilidad de implementar talleres en contra turno, se
incrementa la inestabilidad laboral y precarización del trabajo docente, falta de
desconocimiento del funcionamiento de la escuela media, falta de una devolución y
definición de lo trabajado en los encuentros en general y de los referentes a la orientación en
particular.

4 En cuanto a lo curricular, consideramos que: no somos especialistas en diseño curricular; al

ser referentes de la orientación no tenemos herramientas para diseñar el currículo de la
formación general, a simple vista vemos poca carga horaria de materias específicas, y
espacios curriculares insuficientes para la orientación, falta de tutorías de 3º a 5º año, falta de
espacios curriculares para trabajar temas de orientación laboral y estudios superiores; por
otro lado no todas las escuelas presentes trabajaron en la Jornada NES institucional el cuadro
del espacio curricular general por distintas motivos que se lo imposibilitaron.

Analizando las conclusiones de la Comunidad Educativa en ambas jornadas podemos dar cuenta
que existen ciertas debilidades en cuanto al Pre Diseño proponiendo diferentes sugerencias para
tener en cuenta a la hora de la elaboración del Diseño Curricular final. Cabe mencionar que las
conclusiones de estas jornadas de reflexión, tal como se mencionó ut supra quedaban registradas en
actas y el Ministerio de Educación de la CABA las tenía en cuenta para efectuar las modificaciones
pertinentes.
Diseño Curricular

De acuerdo a la propuesta del Diseño Curricular elaborado por el Ministerio de Educación de la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2015), la escuela secundaria orientada en CABA tiene una
duración de cinco años. El nivel comprende dos ciclos:

 Ciclo Básico, de dos años de duración (primero y segundo año), cuyo Diseño Curricular se
encuentra establecido desde el año 2013. Comprende formación general y común a todas las
orientaciones.

 Ciclo Orientado, con una extensión de tres años (tercero, cuarto y quinto año), cuya
propuesta se detallará más adelante. Proporciona formación general y común a todas las
orientaciones y formación específica según cada una de las trece orientaciones adoptadas
por la Ciudad.

Las orientaciones adoptadas por la CABA son:

1) Agro y Ambiente

2) Arte (Artes Visuales, Música, Teatro)

3) Ciencias Naturales

4) Ciencias Sociales y Humanidades

5) Comunicación

6) Economía y Administración

7) Educación

8) Educación Física

9) Informática

10) Lenguas

11) Literatura

12) Matemática y Física

13) Turismo
 Las bases imperantes de este Diseño Curricular apuntan a “construir una escuela que sea un
espacio abierto, flexible, participativo e interconectado en el que se desarrollan procesos de
enseñanza y aprendizaje, basados en la innovación pedagógica. Particularmente, en instituciones
formadoras de alumnos con las aptitudes necesarias para su desempeño pleno en la sociedad del
siglo XXI. Entre ellas, se destacan: el cuidado de sí mismo, la ciudadanía responsable, el análisis y
comprensión de la información, la competencia comunicativa, el trabajo colaborativo, el
pensamiento crítico, la iniciativa y la creatividad, el aprendizaje autónomo y el desarrollo personal y
social.” (Ministerio de Educación, Diseño Curricular, 2015; p. 30).

Ciclo Básico

El documento presentado por el Ministerio de Educación de CABA establece que “cada

asignatura que se presenta en el diseño curricular para el ciclo básico estará conformada por una
serie de componentes que facilitan su comprensión y se encuentran orientados a los fines didácticos
que el docente se plantea. Estos componentes hacen referencia a: a) objetivos y contenidos troncales
para finalización del nivel secundario; b) presentación; c) propósitos de enseñanza; d) objetivos de
aprendizaje por año; d) contenidos que contemplen: alcances (para 1º y 2º año) y sugerencias para la
enseñanza, formas de conocimiento y técnicas de estudio; y e) un último apartado que contemple las
orientaciones para la evaluación.” (Ministerio de Educación, Diseño Curricular Ciclo Básico, 2015;
p. 20).
 William A. Reid (1961, 1998) decía que un cambio curricular es una forma de cambio
sociocultural muy profundo. Si nosotros queremos cambiar realmente el currículo que se enseña y
no solamente lo que está escrito en los papeles, y no aludo al pequeño cambio que implicaría sacar
una materia e introducir otra, sino de un cambio serio, aunque ese cambio estuviera escrito en los
papeles, si no se tradujera en un cambio muy profundo no sería efectivo, no existiría en la realidad.

Ciclo Orientado

Se definen diferentes orientaciones: 1) Agro y Ambiente, 2) Arte -Artes Visuales, Música,

Teatro-, 3) Ciencias Naturales, 4) Ciencias Sociales y Humanidades, 5) Comunicación, 6) Economía
y Administración, 7) Educación, 8) Educación Física, 9) Informática, 10) Lenguas, 11) Literatura,
12) Matemática y Física, y 13) Turismo.

El Ciclo Orientado hace énfasis en el desarrollo de los estudiantes para su continuidad en la

formación de estudios superiores y pone una impronta en el desarrollo de habilidades para la
incorporación al mundo laboral, desde la resolución de problemas hasta la adaptación al cambio y el
trabajo autónomo.

Este ciclo se define a partir de, en primer lugar, una consolidación de saberes generales y, en
segundo lugar, la introducción progresiva en un campo de conocimientos específico. Responde a
dos propósitos que tienen que ver con: 1) dar respuesta efectiva a los intereses de los alumnos y, 2)
posibilitar la ampliación en un campo específico del saber, permitiendo adquirir los conocimientos,
hechos y principios propios de un área conjuntamente con sus métodos y formas de indagación.

En la estructura curricular se distinguen dos campos:

Formación general: es la formación que tendrán que recibir todos los estudiantes la NES
independientemente de las orientaciones (primero y segundo año). Los diferentes planes
contemplan espacios curriculares destinados a proporcionar formación general,
conocimientos y saberes generales y vinculados al ejercicio responsable, crítico e informado
de la ciudadanía y al desarrollo integral de las personas. Inicia en el Ciclo Básico y continúa
en el Ciclo Orientado.

Formación específica: los planes del Ciclo Superior (tercero a quinto año) se enfocarán en
unidades diferenciadas según la orientación, permitiendo que los estudiantes adquieran
saberes más especializados, con énfasis en el trabajo en áreas de conocimiento y de práctica.
La formación específica introducirá unidades con distintos formatos pedagógicos, tales como
seminarios, talleres, laboratorios y proyectos destinados a favorecer la diversidad y
enriquecimiento de las experiencias de aprendizaje.

“Es intención de esta reforma evitar rasgos enciclopédicos en la presentación de las

orientaciones, y enfatizar la adquisición de conocimientos, capacidades y aptitudes, valorada como
la modalidad más adecuada para responder a las exigencias que impone la participación activa en
una sociedad en constante cambio. Este Diseño Curricular tiene la intencionalidad de brindar
lineamientos que procuran acompañar a la gestión institucional, a los supervisores, directivos y
profesores para lograr la mejora de los aprendizajes de los estudiantes, ofreciéndoles una
formación integral y plena.” (Ministerio de Educación, Diseño Curricular Ciclo Orientado, 2015; p.
20).
Didácticas Pedagógicas

Muchos docentes o futuros docentes en la actualidad eligieron y eligen formarse en la docencia

a fin de lograr incursionar en los jóvenes para el desarrollo de su aprendizaje, sobre ellos muchos
profesores piensan que el adolescente de hoy es muy distinto al adolescente de su época. Esto lo
deja plasmado Chaves (2004) al manifestar que es un tipo de dicho muy común en los docentes y
que el mismo suele decirse con tono de nostalgia y de un castigo del pasado. Es común escuchar en
la jerga docente: “Al adolescente de hoy le cuesta horrores concentrarse, están atentos a cosas que
no tienen sentido y que no les deja nada para el futuro”, y esto mismo lo puedo relacionar con lo
que demuestra Tenti Fanfani (2000) al hablar que, al tener un presente incierto, no se tiene un futuro
asegurado, por la tanto la idea de sacrificio y esfuerzo como recompensas a futuro está ausente en
los adolescentes.

La Educación Digital en el aula

El Diseño Curricular de la NES (2015), define a la Educación Digital como la integración de las
prácticas de enseñanza y aprendizaje de competencias necesarias para el desarrollo integral de las
personas en el contexto de la cultura digital. Este modo de pensar las prácticas de enseñanza y
estrategias de aprendizaje, reconoce que la educación digital no se traduce en la incorporación de
tecnologías en las aulas, sino que va más allá pues, implica una propuesta genuina de innovación
pedagógica más abarcadora y compleja que entiende las Tecnologías de la Información y la
Comunicación (TIC) como formas culturales y no como dispositivos electrónicos. Desde este punto
de vista, no solo es importante saber utilizar este dispositivo, sino ser usuarios competentes,
desarrollando habilidades que traspasen el aula y perduren en la vida cotidiana de los estudiantes.

Algunos autores sostienen que el uso de la tecnología es una suerte de solución a muchas
problemáticas actuales de los alumnos. Esto me lleva a compararlo con lo expuesto por Ferreyra, H.
(1993) al decir que la incorporación de las tecnologías actualmente se constituye en una necesidad
socio pedagógico para la transformación en todos los ámbitos sociales y no sólo para las mejoras en
los métodos de enseñanza. Los docentes actualmente suelen considerar una herramienta que sirve
para resolver problemas que el alumno quizás tenga al momento de la enseñanza teórica en el aula,
y esto me permite compararlo con el mismo autor quien aclara que los medios informáticos no
resuelven la problemática de la educación, sino que son una herramienta que se utilizan en las
clases para lograr determinados objetivos.
La confirmación de un aprendizaje efectivo

En las entrevistas realizadas a los docentes se les pregunta acerca de cómo dan cuenta de que el
alumno aprende, y en su mayoría coinciden que el trabajo en equipo y la puesta en común de las
actividades desarrolladas permiten comprobar que el alumno efectivamente incorporó el
aprendizaje. Ante esta conclusión puedo contrastar lo manifestado por la docente con lo que
exponen Frigerio, G. y Poggi, M. (1993) al decir que la participación no tiene que obstaculizar sino
debe ser una herramienta dinámica que permita la toma de decisiones, y que no sólo se aprende a
comunicarse con otros, sino que también permite tomar decisiones responsables, intercambiar
opiniones, ayudarse, etc.

El conflicto en el aula

En una de las entrevistas realizadas se le consulta a una docente acerca de cómo es la resolución
de los conflictos de enseñanza/aprendizaje, a lo que ella responde: “…dejar en claro cuál es el rol de
cada uno (el alumno es alumno, y el profesor es profesor)”, esto lo puedo contrastar con lo que
expresa Chaves, M. (2004) diciendo que la escuela le exige al joven en su condición de alumno, no
como joven en sí. También se lo puede contrastar con lo que dicen Dussel, I. y Southwell, M.
(2009) al explicar que la autoridad se vuelve autoritaria al fijarse lineamientos de forma
inconmovible, cuando no se da lugar a la palabra, cuando no se permite crecer ni mirar las cosas
desde otra perspectiva, cuando ya están fijadas las posiciones de cada uno.

En uno de los momentos de la entrevista le pregunto sobre su opinión acerca de la función de la

escuela de hoy y ella, entre otras cosas, responde: “Hoy en día el adolescente esta visto como un
mal en la sociedad y ese paradigma es lo que hay que modificar”. Esta respuesta rápidamente la
puedo enlazar con lo que manifiesta Chaves, M. (2004) al hablar de que todo joven es sospechoso y
visto, a medida que pasa el tiempo, como peligroso para la sociedad.

En todo el recorrido de la entrevista pude observar que las prácticas de la docente tienen
características tanto de la escuela Tradicional, al resaltar cierta distancia cuando habla sobre los
roles del docente y del alumno, esto lo podemos relacionar claramente con lo que explica Chaves
(2004) al decir que la escuela toma a los jóvenes como alumnos solamente y no en su condición de
jóvenes en sí, como así también presenta particularidades de la escuela Constructivista cuando
explica la metodología que implementa para dar cuenta que el alumno aprende, utilizando la forma
de trabajo en grupo; sobre esto hablan Frigerio y Poggi (1993) manifestando que la participación no
sólo permite aprender a comunicarse con otros sino también fomenta la toma de decisiones
responsables, la ayuda mutua, el intercambio de opiniones, entre otras. En todo momento demostró
coherencia y respeto al tratar los temas planteados. Me hizo dar cuenta que detrás de la exigencia y
los valores tradicionales como docente se manifiestan también actitudes sensibles y acordes a la
realidad del adolescente actual. También dejó en claro que los docentes de esta área deben atreverse
a innovar mediante la utilización de nuevas tecnologías ya que las mismas provocarían un incentivo
en el alumno y de esta forma facilitaría su aprendizaje. Ella dice que para que esto genere un
resultado óptimo, se debería capacitar a los docentes logrando que aprendan a enseñar Contabilidad
con las nuevas tecnologías que se vayan implementando; con respecto a esto Ferreyra (1993)
plantea que la incorporación de las tecnologías genera una transformación social, más allá de
mejorar los métodos de enseñanza.

Bibliografía

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Paidós. Pcia. de Buenos Aires.

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información. [en línea], en Zer Revista de estudios de comunicación, consulta realizada el
19/04/18, material disponible en: http://www.ehu.es/zer/zer13/adolescentes13.htm

 Chaves, M. 2004. Biopolítica de los cuerpos jóvenes: aproximación e inventario. Editorial

Kairós, Revista de Temas Sociales. Universidad Nacional de San Luis.

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Disponible en: http://www.unter.org.ar/imagenes/Gentili.pdf

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Veintiuno Editores Argentina S.A. Pcia. de Buenos Aires.

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Secundaria de Calidad: síntesis de aportes al pre diseño curricular de la escuela
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http://www.buenosaires.gob.ar/sites/gcaba/files/documento_aportes.pdf
 Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. (2015). Nueva Escuela
Secundaria de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Marco General. Disponible en:
http://www.buenosaires.gob.ar/sites/gcaba/files/nes-co-marco-general_w_0.pdf

 Pérez Lindo, A. (2012) Competencias docentes para el siglo XXI. Editorial Tinta Fresca.
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 Romero, C. (2009). Claves para mejorar la escuela secundaria. Editorial NOVEDUC. Pcia.
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 Tedesco J., (2007). Educar en la Sociedad del Conocimiento. Fondo de Cultura Económica.
Pcia. de Buenos Aires.

 Tenti Fanfani, E. (1999): Más allá de las amonestaciones: el orden democrático en las
instituciones escolares, Buenos Aires, Cuadernos del UNICEF.

 Tenti Fanfani, E. (2006). La escuela como Organización. Universidad Virtual de Quilmes.

Pcia. de Buenos Aires.

 Terigi, F. (2010) Las cronologías de aprendizaje: un concepto para pensar las trayectorias
escolares. La Pampa: Ministerio de Cultura y Educación.
 Auditorias para los Objetivos de Desarrollo Sustentable, caso de
estudio ODS 11 “Conseguir que las ciudades y los asentamientos
humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”.

Mg María Alejandra Olivarez marita_olivarez@yahoo.com.arAuditoria

General de la Ciudad de Buenos Aires.
Área temática: Eje N° 17- Congreso Nacional de Estudios de Administración
Pública.

Esta ponencia se propone motivar un debate sobre las auditorias para los ODS, a través del ODS 11,
““Conseguir que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros,
resilientes y sostenibles”.

Siendo parte la Argentina de los 193 estados miembros que aprobara en la Asamblea General de las
Naciones Unidas del año 2015, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, tiene desde su
gobierno, las demás Instituciones, el sector privado y la sociedad en su conjunto la responsabilidad
de desarrollar todas las acciones y esfuerzos necesarios, consistentes y sostenidos para el
cumplimiento de los ODS.

La inteligencia de cómo lograr este desafío considerando las restricciones presupuestarias requerirá
más que nunca del buen uso de los recursos públicos.
Los ODS conforman una hoja de ruta a nivel global que alcanzará éxito en la medida que sea
adoptada en los ámbitos locales como gestión de gobierno.

Ante este desafío, los organismos de control internos y externos deberán adaptar sus estrategias,
planificaciones, procesos, capacitaciones para que el control público aporte los elementos
necesarios como herramienta de la gestión gubernamental en la aplicación de la AGENDA 2030.

Presentada la provocación al debate.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”
En la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible realizada en Nueva York en septiembre de
2015, los Estados Nacionales miembros de la Organización de Naciones Unidas (ONU) aprobaron
en el documento “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”, los
17 Objetivos y 169 Metas que deberán ser cumplidos de aquí al 2030.

Estos objetivos entraron en vigencia en marzo del 2016, y de acuerdo a la Declaración “(…)
guiarán las decisiones que tomaremos los siguientes quince años. Todos los países trabajarán para
implementar la Agenda a niveles regionales y globales, teniendo en cuenta las diferentes
realidades, capacidades y niveles de desarrollo nacionales,incluidas las políticas y prioridades de
cada país; integran todas las dimensiones del desarrollo sostenible: la económica, la ambiental y la
social, y se basan en un enfoque de derechos con su carácter de integralidad.

Los temas implicados y las metas definidas apuntan a erradicar el hambre y lograr la seguridad
alimentaria; garantizar una vida sana y una educación de calidad; lograr la igualdad de género;
asegurar el acceso al agua y la energía sustentable; promover elcrecimiento económico sostenido;
adoptar medidas urgentes contra el cambio climático; promover la paz; facilitar el acceso a la
justicia y fortalecer una alianza mundial para el desarrollo sostenible.

En esta Declaración de los estados miembros se señaló que (…) “Nuestros gobiernos tienen
la responsabilidad primaria para el seguimiento y la revisión, a los niveles
nacional, regional y global, en relación con los progresos realizados en la
aplicación de los objetivos y metas durante los próximos quince años “(…).

A principios de 2016, la Argentina inició el proceso de adaptación de los ODS a la realidad

nacional. Se determinó que el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, CNCPS 217,
realizara una priorización de las metas de los ODS de acuerdo a los Objetivos y Prioridades del
Gobierno Nacional, en particular respecto del objetivo aspiracional de eliminación de la pobreza.
Esta priorización de metas fue entregada para su consideración y análisis a todos los ministerios y
organismos del Poder Ejecutivo Nacional218.

Para la adaptación se consideró:

• Adoptar las metas e indicadores como han sido internacionalmente planteados.
• Adecuar el contenido de las metas a las prioridades nacionales (contenido y horizonte temporal) y
seleccionar indicadores pertinentes de seguimiento.

Más tarde, en el mes de julio de 2017, Argentina presentó el Informe Nacional Voluntario en el Foro
Político de Alto Nivel de Naciones Unidas, en el que se describe el proceso de adaptación llevado a
cabo. En su Anexo figuran las metas (adoptadas y adaptadas) e indicadores de ODS, definidos y
aprobados por los organismos nacionales participantes. Actualmente el CNCPS continúa
coordinando el proceso de definición e incorporación de nuevos indicadores de seguimiento de
ODS.

A diciembre del 2017, las provincias adheridas a los ODS que han firmado convenios con el
CNCPS son: Jujuy, La Rioja, San Juan, Mendoza, Tucumán, CABA, Salta, Tierra del Fuego,
Neuquén, Santa Fe, Corrientes y el Municipio de Vicente López.

¿Qué implica esta adhesión?

Considerando nuestra organización institucional y las competencias de los distintos niveles de

gobierno (nacional, provincial y municipal), estos convenios de adhesión constituyen el primer
paso para la localización efectiva (aunque no es excluyente) de los ODS en el territorio,
reconociendo al ámbito local como actor estratégico para mejorar el bienestar y la calidad de vida
de la población en el marco de la Agenda global.

En este sentido cobra relevancia el ODS 11 “Conseguir que las ciudades y los asentamientos
humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”, ya que el mismo fue incorporado
217El CNCPS fue creado por Decreto PEN 357/2002.
218A partir de esta priorización se inició un proceso de trabajo en comisiones, consultas y revisiones
transversales en el que intervinieron 26 organismos nacionales. Metas e Indicadores, CNCPS 2017
especialmente en la Agenda 2030 debido al reconocimiento internacional de la importancia de la
dimensión subnacional del desarrollo219.

En este sentido es importante señalar que es en las ciudades y asentamientos donde se verifican
las consecuencias de la rápida urbanización relacionadas con: falta de viviendas adecuada y
crecimiento de asentamientos, infraestructura inadecuada y obsoleta (sean autopistas, avenidas,
transporte público, agua, saneamiento o electricidad), aumento de la pobreza y el desempleo,
problemas de seguridad y delincuencia, cuestiones de contaminación y salud, desigualdades, así
como desastres naturales causados por el ser humano y otras catástrofes relacionadas a los efectos
del cambio climático.

Pero también es en las ciudades bien planificadas y desarrollados donde se pueden promover
sociedades económica, social y ambientalmente sostenibles220.

Dicho esto, el ODS 11 “Conseguir que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos,
seguros, resilientes y sostenibles” presenta las siguientes metas;

METAS ODS 11

11.1 Para 2030, asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y
asequibles y mejorar los tugurios.
11.2 Para 2030, proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequibles, accesibles y sostenibles
para todos y mejorar la seguridad vial, en particular mediante la ampliación del transporte público, prestando
especial atención a las necesidades de las personas en situación vulnerable, las mujeres, los niños, las
personas con discapacidad y las personas de edad.
11.3 Para 2030, aumentar la urbanización inclusiva y sostenible y la capacidad para una planificación y
gestión participativas, integradas y sostenibles de los asentamientos humanos en todos los países.
11.4 Redoblar los esfuerzos para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y natural del mundo.

11.5 Para 2030, reducir de forma significativa el número de muertes y de personas afectadas por los
desastres incluidos los relacionados con el agua, y reducir sustancialmente las pérdidas económicas directas
vinculadas al producto interno bruto mundial causadas por los desastres, habiendo especial hincapié en la
protección de los pobres y las personas en situaciones vulnerables.
11.6 Para 2030, reducir el impacto ambiental negativo per cápita de las ciudades, incluso prestando especial
atención a la calidad del aire y la gestión de los desechos municipales y de otro tipo.
11.7 Para 2030, proporcionar acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros, inclusivos y
accesibles, en particular para las mujeres y los niños, las personas de edad y las personas con discapacidad.

219Manual para la adaptación de los ODS, CNCPS, 2017.

220“El Futuro que Queremos”, ONU, 2012.
 11.a Apoyar los vínculos económicos, sociales y ambientales positivos entre las zonas urbanas, periurbanas y
rurales mediante el fortalecimiento de la planificación del desarrollo nacional y regional.
11.b Para 2020, aumentar sustancialmente el número de ciudades y asentamientos humanos que adoptan y
ponen en marcha políticas y planes integrados para promover la inclusión el uso eficiente de los recursos, la
mitigación del cambio climático y la adaptación a él y la resiliencia ante los desastres, y desarrollar y poner
en práctica, en consonancia con el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030,
la gestión integral de los riesgos de desastre a todos los niveles.

Como se expresara anteriormente, la CNCPS, en la adaptación de los ODS a nivel nacional ha

identificado la vinculación de los mismos con los Objetivos Nacionales de Gobierno y ha
propuesto indicadores de seguimiento.

Así, para el ODS 11 ha propuesto como indicadores de seguimiento los siguientes:

No se definieron indicadores para la meta 11.7 y 11 a.

11.7 Para 2030, proporcionar acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros,
inclusivos y accesibles, en particular para las mujeres y los niños, las personas de edad y las
personas con discapacidad.
 11.a Apoyar los vínculos económicos, sociales y ambientales positivos entre las zonas urbanas,
periurbanas y rurales mediante el fortalecimiento de la planificación del desarrollo nacional y
regional.

¿Qué está sucediendo con el Control Público y los ODS?

Las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) conscientes que a través de sus auditorías y
en consonancia con sus mandatos y prioridades, pueden hacer valiosas
contribuciones a los esfuerzos nacionales para seguir el progreso, supervisar la
aplicación e identificar las oportunidades de mejora a través de la serie completa
de los ODS , comenzaron a desarrollar un programa de desarrollo de capacidades
en Auditorías de Desarrollo Sostenible (IDI-Intosai, Comité de Intercambio de
Conocimiento ,KSC).

La INTOSAI (Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras

Superiores) ha decidido incluir los ODS en su plan estratégico 2017-2022 como
un tema transversal.

Nuestro país, en abril de este año ha sido sede del Programa Auditando ODS, siendo la Auditoría
General de la Nación (AGN) protagonista de este encuentro para la Planificación de la Auditoría
Coordinada de la Preparación para la Implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS), y en este aspecto el ODS seleccionado ha sido el número 5 “ La Igualdad de Género”, el
cual desarrolla temas de género como violencia, participación e inclusión, y donde los auditores
presentarán sus matrices de planificación para luego dar inicio a las auditorías(abril 2018
www.agn.gov.ar).

¿Qué características pueden tener las Auditorias sobre los ODS?

En términos generales, podría definirse que, en principio, una auditoría de los ODS no es diferente
de otros enfoques de auditoría practicados y que podría englobar todos los tipos de auditoría.

Sin embargo existen algunos aspectos que pueden plantear desafíos para la realización de la
Auditoría ODS en comparación con otras auditorías y ellos son los siguientes:
 ✓ Llevar a cabo una Auditoría de los ODS requiere un mínimo de conocimientos sobre el
“enfoque de Derechos”, los objetivos planteados, sus metas e indicadores universales

✓ El desarrollo de los ODS requiere relevar información, crear indicadores y datos de

referencia, que en algunas casos podría ser por primera vez. Por ejemplo, para la meta
11.1.

✓ Entender los factores que generan o inhiben el cumplimiento de los mismos.

✓ Los ODS son concurrentes, conexos, se interrelacionan y pueden estar desarrollados en

simultáneo por multiples actores de distinto nivel gubernamental, empresarial y social.

✓ El cumplimiento de los ODS compromete una Agenda Global Transformar nuestro

mundo, la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible y las auditorias pueden tener
impactos tanto regionales como globales.

¿Cuáles pueden ser los Objetivos de las auditorias ODS?

La auditoría de los ODS puede presentar diversos objetivos, puesto la AGENDA 2030 puede
ser abordada de diferentes maneras.

Los objetivos pueden ser expresados como:

 Informar acerca del cumplimiento del enfoque de derechos humanos relacionado con
los principios de universalidad, igualdad y no discriminación; participación; rendición
de cuentas y de responsabilidad

 Informar acerca del manejo de los fondos del Estado que las entidades sujetas a control
destinaron al cumplimiento de los ODS.

 Determinar si la gestión gubernamental, se realiza considerando la AGENDA 2030 en

las políticas, planes, objetivos, metas, resultados, beneficios, alcance, cobertura, costos
y controles.
  Establecer el grado de cumplimiento de normas, políticas, planes, programas,
proyectos, obras y actividades vinculados al cumplimiento de los ODS.

¿Qué tipo de auditorías podrían abordarse para los ODS?

Podrían desarrollarse auditorias coordinadas entre los distintos organismos de control para evaluar
el cumplimiento de los ODS a nivel interjurisdiccional.

Sin dudas pueden desarrollarse auditorias financieras o de estados contables que podrían incluir;
 la evaluación de los recursos asignados a los compromisos asumidos; al fortalecimiento
institucional y conformación de la información;
 los recursos asignados para la protección y salvaguarda del patrimonio cultural y natural
(meta 11.4); al mejoramiento de los tugurios (11.1),
 Los estados contables del patrimonio natural.
Asimismo en una auditoria de conformidad, los criterios que utilice el auditor pueden servir para
considerar: si los ODS han sido integrados en los planes estratégicos locales como herramientas de
gestión; Si se han establecido las metodologías de verificación, monitoreo y control ; Si la entidad
ha realizado todos los procesos y acciones necesarias para, por ejemplo;
- “asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados,
seguros y asequibles (…)” ( 11.1) ;
 si la entidad ha ejecutado las actividades relacionadas con la adecuada gestión de los
residuos (11.6).

Una auditoria de rendimiento en el contexto de los ODS, se encargará de evaluar por ejemplo:

- La economía de las prácticas administrativas.

 La efectividad del programa o las actividades para alcanzar los objetivos y el impacto
deseados.

En una auditoría del rendimiento los criterios seleccionados deben permitir que el auditor se
forme una opinión por ej., sobre la validez de los indicadores seleccionados para el seguimiento
de los ODS;
Conclusión

El cumplimiento de los ODS requerirá de esfuerzos consistentes y sostenidos de todos los actores,
incluidos el Estado y sus instituciones, el sector privado y la sociedad en su conjunto; siendo los
gobiernos actores claves para el logro de los objetivos, específicamente a través de los procesos de
planificación y gestión pública.
Considerando las restricciones presupuestarias, es de vital importancia el buen uso de los recursos
públicos para el desarrollo de políticas que aporten al logro de los objetivos, es decir, mejorar la
“calidad del gasto”, con un uso eficaz y eficiente de los recursos para la obtención de los
resultados esperados de las intervenciones públicas.

Para asegurar la calidad del gasto público es necesaria una buena gestión pública. En este
escenario, los conceptos de costo/efectividad o ‘value for money’ 5 y rendición de cuentas o
‘accountability’221 debieran ser los que guíen la administración pública.

Ante este desafío, los organismos de control internos y externos deberán adaptar sus estrategias,
planificaciones, procesos, capacitaciones para que el control público aporte los elementos
necesarios como herramienta de la gestión gubernamental en el marco de la AGENDA 2030.

Mg Maria Alejandra Olivarez

221 Hunt, G. 2010. “The Principle of Complementarity: Freedom of Information, Public Accountability & Whistleblowing”, cap 5 en R A
Chapman & M Hunt (eds) Open Government in a Theoretical and Practical Context. Ashgate, Aldershot, 2006. Bovens, M. "Two
concepts of accountability: accountability as a virtue and as a mechanism," West European Politics 33 (2010), 946–967. Christopher,
W. 2006. Leadership, accountability in a globalizing world. London: Palgrave Macmillan.
Ponencia preparada para su presentación el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario, 10 al 13 de setiembre de 2018.

El rol del municipio como promotor de desarrollo local: LA PARTICIPACION

CIUDADANA.-

Omar Pablo Castro.

pablochamical@gmail.com

Universidad Nacional de La Rioja.

Municipalidad de la ciudad de La Rioja.

Área Temática 3: Estado, Gobierno y Políticas Públicas.

RESUMEN
Hoy existe un amplio consenso en que el nivel local representa el espacio por excelencia
para hacer efectiva la participación, porque en él es posible el encuentro cierto entre los ciudadanos
y sus representantes y entre las necesidades de la población y las decisiones de la autoridad. La
participación de los ciudadanos fortalece la gestión local, ya que incrementa la eficiencia y la
eficacia de las decisiones.
Este trabajo postula que la participación a nivel local también puede contribuir a generar
capacidades en los sujetos y en las organizaciones para que debatan y participen en la toma de
decisiones, lo que redunda en el fortalecimiento de la ciudadanía y la extensión del ejercicio de los
derechos ciudadanos. No cualquier tipo de participación contribuye a la obtención de estos
resultados.
Para comprender mejor esta afirmación en el comienzo de este documento se abordan
algunos asuntos conceptuales relacionados al valor que se le asigna al “Desarrollo Local” y “La
Participación Ciudadana” y sus niveles posibles y esperados.
Revisaremos algunos instrumentos y esfuerzos tendientes a fomentar la participación
ciudadana a nivel local y el impacto que ellos tienen en el mejoramiento de la gestión comunal y el
fortalecimiento de la ciudadaní8a, para concluir sobre “el rol del municipio como promotor de
desarrollo local”. GOBIERNO LOCAL – PARTICIPACION CIUDADANA – DESARROLLO
LOCAL.
El Rol del Municipio como promotor de Desarrollo Local.-
El paradigma de la globalización con su consecuente proceso de deslocalización avanzó
fuertemente en las últimas décadas del siglo XX, modificando con ello el papel tradicional de los
gobiernos en todos sus niveles. Los avances en lo que concierne a nuevas tecnologías
comunicacionales, formas de transmisión de datos, movilidad y mercados fuertemente
interrelacionados derivaron en una revalorización del territorio como elemento esencial en la vida
del ser humano, siendo éste sustento de efectos, identidades y aspectos culturales.
Las nuevas dinámicas principalmente económicas, propias del proceso de globalización
mencionado, han configurado una lógica de “revalorización selectiva” que deriva en ganadores y
perdedores. Bajo este paradigma de competitividad por la supervivencia de aquellas localidades
que, dada su escala y características, puedan destacarse y pasan a formar parte de las nuevas
configuraciones mundiales, tienden a trascender, promulgando modelos exitosos que son
observados y replicados sin importar distancias. En contraposición, aquellas que no logran hacerlo,
son propicias a desaparecer en el pretexto de la incapacidad de adaptación a los cambios que
demandas estos tiempos.
Las posibilidades de accesibilidad están supeditadas a la capacidad de los espacios y actores
de insertarse en una red global de intereses dinámicos y cambiantes. No todas las áreas y actores
tienen la oportunidad de acceder a este nuevo esquema global, configurándose así un nuevo mapa
territorial. En este contexto, desde los años 80 a nuestros días las teorías predominantes sobre el
desarrollo mutaron rápidamente ante el surgimiento de nuevas necesidades, viéndose el contexto
local-regional altamente revalorizado.
En nuestros días, el desarrollo es entendido según Jorge Razeto, como “las formas en las que
una sociedad entiende el bienestar social y la forma de organizar los diferentes sistemas sociales,
económicos y culturales que la componen” (Razeto, Jorge. 2005).
En esta revalorización deriva en la comprensión del Desarrollo Local como proceso
orientado o inducido hacia la transformación del espacio geográfico en pos del mejoramiento de
aspectos que hacen a la calidad de vida de los ciudadanos, entendiendo a la misma como la
cosmovisión e interrelación armónica entre los individuos y su 4 entorno (compuesto por otros
individuos, perfiles económicos, crecimiento, medio ambiente, espiritualidad, etc.) tanto en su
dimensión local como regional.
Tras los nuevos y complejos paradigmas globalizantes tanto los organismos
gubernamentales, organizaciones sociales y empresas privadas como la ciudadanía en general hacen
hincapié en la necesidad de focalizar en la formación de “agentes” entendiendo a estos como
individuos polivalentes e interdisciplinarios, “portadores de propuestas que tiendan a capitalizar
mejor las potencialidades locales” (Burin y Heras: 2001) y como sujetos activamente capaces de
lidiar con las nuevas complejidades y problemáticas para el mejoramiento de la calidad de vida de
la ciudadanía en su conjunto.
En este marco es que cobra relevancia la necesidad de establecer bases y contenidos
teóricos-prácticos multidimensionales para la formación de aquellos agentes que impulsan de forma
institucional y/o personal, dichas construcciones, cumpliendo en este sentido un rol fundamental el
municipio como promotor del desarrollo local mediante la activa participación ciudadana.
Formación de ciudadanos como agentes para el desarrollo mediante una activa participación.
 Al agente de desarrollo local se le presenta así, el firme desafió de “intervenir” resinificando
y apropiándose de diversos conceptos a fin de propiciar la construcción de nuevas formas de
interpretación de la realidad. En su raíz latina, el concepto de la palabra intervención, alude o hace
alusión a “entrar en la realidad, para actuar y propiciar lo que va a venir”, esto es para el agente en
definición, dar forma a la realidad y necesariamente comprenderla como un esquema maleable de
tensiones y rigideces que puede ser cambiado, ya que si el mundo es entendido tanto como cosmos
o como caos, podemos coincidir en la estructuración de su diversidad; y en términos de diversidad,
sí ésta existe, existe también, como necesidad participe, lo contradictorio.
La comprensión de la realidad se presenta como un esquema diverso e impenetrable en el
intelecto de un solo individuo, debiendo el agente por ello articular permanentemente con otros.
Bajo este requisito y sumado a la preponderancia creciente de la técnica como disciplina, a su
permanente fragmentación del análisis y a la actuación sobre problemáticas y entornos locales, es
que el proceso de desarrollo local en sí demanda miradas que puedan hacer frente a la confluencia
de intereses, situaciones conflictivas y soluciones multidisciplinarias.
Una idea central de desarrollo local, en cuanto a su propósito como forma de intervención
social, es la movilización de los recursos (humanos, institucionales, etc.) de una localidad,
suponiendo con ello el protagonismo de su gente. Entre las actividades de importancia para la
construcción de nuevas lógicas locales se encuentran la participación que como lo indica la
etimología del término significa “ser parte de algo”, “tomar parte en algo” o “tener parte en alguna
cosa”, se trata de un acto ejercido por un sujeto/agente que estando involucrado con un terreno
muchas veces puede y debe tomar decisiones.
En cuanto a compartir se lo puede definir como hacer partícipe de….al otro, configurando
así un entramado o tejido social que permita el sostén de la aplicación de herramientas o
instrumentos a fin de alcanzar los objetivos propuestos por el conjunto. En estas condiciones es que
el agente en desarrollo local habrá de reconstruirse o recrearse identitariamente desde la
comprensión y desvelamiento constante de sus limitaciones y oportunidades.
Es en este proceso que es muy importante el sumar a “otros” a fin de potenciar la capacidad
de incidencia de proyectos y actividades en pos de los objetivos planteados. “Los conocimientos y
sobre todo las técnicas y metodologías del desarrollo local, están en desarrollo continuo, por ello se
requiere que los agentes participen en procesos de formación que les permitan mantenerse al día”
(Suarez Zozana, María H, 2008).
Otro aspecto clave en la formación es la generación de, como señala Boisier, un
conocimiento pertinente que no necesariamente se corresponde con un saber acabado de la temática
como lo puede tener un profesional especializado, sino que más bien oriente al agente hacia la
adquisición de una capacidad crítica (saber diferenciar).
El Desarrollo Local a través de un municipio participativo.
En este sentido, podemos decir que la acción de todos los sectores esté orientada con una
visión y una perspectiva de qué clase de sociedad queremos tener y no que sigamos esperando como
ahora que nos da el gobierno, o que la respuesta venga de algún lado. Por el contrario, si queremos
un verdadero desarrollo, éste no va a venir desde afuera. Puede ser que en algún municipio se
instale alguna empresa grande, que va a ocupar poca gente, pero va a exigir una gran infraestructura
a nivel municipal, y seguramente aportará muy poco a nivel fiscal. Entonces debemos persuadirnos
de que el desarrollo no va a venir desde afuera y no va a producirse en base a grandes inversiones,
que son necesarias, pero hay que promoverlas. Por el contrario, el desarrollo tiene que venir desde
adentro, como dicen los expertos, tiene que ser endógeno, desde adentro o desde abajo, a partir de
ello el desarrollo local se coinvierte en una guía de trabajo, de pensamiento y de acción.
No estoy viendo el desarrollo local como un problema de una comunidad que trata de desarrollarse
a costa del resto de la sociedad, sino que se extienda, en nuestro objetivo, como hoy están ustedes
reunidos aquí buscando alternativas eficientes y eficaces que nos permita cambiar nuestra realidad,
pero hay que ver que es posible modificar y lo que está a nuestro alcance. Entonces, además de este
diagnóstico de que no podemos seguir esperando que cambie el gobierno o el contexto, es necesario
ponerse a trabajar ya desde lo local para cambiar lo que nos pasa y el contexto mismo, porque
debemos asumir esa responsabilidad, porque cada vez más el sistema de gobierno está
descentralizándose y pasando responsabilidades a los municipios.
Todo esto implica cambiar la cultura política, la democracia delegativa que supone votar y
esperar o peticionar, no se puede seguir esperando que de pronto empiece a haber empleo, hay que
generarlo, hay que generar ingresos, hay que buscar soluciones más urgentes desde la misma
sociedad.
Los problemas que enfrentamos son complejos, además de los problemas nuevos que nos aparecen
día a día, es por eso que hay que desarrollar espacios públicos de participación, porque aquí ha
habido un proceso de degradación no solo del Estado, sino de la vida en sentido biológico. Es una
degradación sostenida y los expertos de las sociedades, comunidades, saben que cuando se somete a
una sociedad a un período prolongado de vivir casi a niveles de supervivencia generan unas
tendencias poco deseables, es decir pragmatismo y al inmediatismo, al sálvese quien pueda.
Es por eso que cuesta encontrar una participación ciudadana activa y un rol del municipio,
como promotor del desarrollo local, debido a que han sido expuestos durante mucho tiempo a
condiciones de estar en el límite de la supervivencia, es por eso que son apáticos a oír proyectos,
visiones, están muy atados al hoy, ni siquiera al mañana, y tratan de aferrarse a lo poco que tiene.
Esto significa que si buscamos una verdadera participación y un verdadero rol del municipio y la
gente en el desarrollo local, al movilizarnos por querer cambiar las cosas, nos podemos enfrentar a
una resistencia de la gente a participar, a oír proyectos, a que la gente siga diciendo si me traen
alguna solución, algún recurso, entonces voy, por el contrario, si buscamos persuadirlos de reunirse,
conversar, trabajar pensando en nuestro futuro, eso poco les interesa, es aquí donde debe jugar un
papel preponderante el municipio. Antes pensábamos que el desarrollo local se lograba con grandes
obras, quizás podría ser cuando había recursos, ahora hay menos recursos y lo que estamos
buscando es transformar las condiciones de vida de nuestra sociedad, pero para lograr esas
transformaciones hay que comenzar cambiando la forma de hacer política.
Esto hace necesario agregar, juntar lo disperso, porque este proceso nos ha fragmentado,
todos los procesos tienen cosas positivas y negativas, nosotros debemos tomar lo positivo
fundamentalmente a partir de la solidaridad, generando redes de contención, agrupamientos,
espacios en donde la gente se encuentra y necesita de esto porque la siente que el resto de la
sociedad se lo está negando, es por eso que debemos aprovechar nuestra fuerza, nuestra solidaridad
y nuestras ganas de participar, dándole fuerza desde abajo para que emerja ese poder ciudadano,
mediante cuya capacidad nos pueda definir hacia donde debe ir nuestra sociedad.
A partir de esto debemos ser creativos, tenemos que posibilitar mejorar la calidad de vida y,
sobre todo impedir que siga el deterioro o la indiferencia, al contrario 8 debe ser un proceso cada
vez más participativo, que involucre a todos los sectores, que genere esa famosa sinergia de la cual
tanto se habla pero que a veces es difícil lograrla.
El objetivo de desarrollo tiene que ser la calidad de vida de todos los ciudadanos del municipio,
pero un desarrollo orientado a la consolidación de las estructuras de tremenda desigualdad donde
hay sectores excluidos de manera estructural. La política para el desarrollo debe ser integral, de una
vez, y no sectorial como hasta ahora, no se puede avanzar aisladamente en educación, salud,
empleo, transporte, etc., al contrario el desarrollo requiere que todos vayan parejos y
coordinadamente, y debe ser integrador abarcando a todos los sectores, porque es muy difícil lograr
el desarrollo a partir y sólo con los sectores que menos recursos tienen, que menos capital social
tienen, que menos capital cultural y educativo tienen, hay que trabajar con comunidades
heterogéneas y con todos los ciudadanos, en donde todos los niveles sociales estén trabajando en
consonancia con su municipio o dentro de su territorio.
Hoy por hoy tenemos una sociedad, pero también hay una estructura pública que se vincula
o no con ella, pero siempre en una relación externa, entre niveles o sujetos ajenos el uno del otro,
con roles diferentes el que pide y el que da u otorga, el que sirve el ciudadano-cliente. Al contrario
debemos recrear la institución municipio como un espacio de gobierno participativo donde está
instalada una capacidad efectiva para crear alternativas por parte de los ciudadanos reunidos, no en
un espacio para manipular a la gente, al contrario, para pensar todos juntos en futuro, convertir a
veces esas ideas utópicas en proyectos viables, que brinde una real igualdad de oportunidades a
todos, con posibilidades efectivas.
Es importante reconocer que no hay un agente de desarrollo local, como el municipio; todos
somos o podemos ser agentes de desarrollo local, debe haber definitivamente un pluralismo de
identidades y lugares desde los cuales realmente se participe, desde todos los lugares podemos
participar, desde las organizaciones barriales, ONG, sindicatos, organizaciones de profesionales,
desde la escuela, desde la universidad, de todos los lugares se debe estar contribuyendo y se es
agente de desarrollo local, pero para ello debemos tener todos una visión del desarrollo mucho más
compleja y que va mas allá de lo que hacemos diariamente. Hay que pensar que es lo mejor, que
podemos hacer, que decisiones se deben tomar, y porqué, cual es la más adecuada.
Ahora bien, a partir de todo esto del desarrollo local, bueno sería relacionarlo con un
municipio participativo que es el objetivo que todos buscamos. La participación debe ser de todos,
como una contribución directa a la calidad de vida de nuestra sociedad, porque parte de la calidad
de vida es ser ciudadano. Una persona que no se considera ciudadano, es un cliente, por lo tanto no
tiene derechos, solo pide favores, y la persona por ser como tal tiene dignidad, mucho más si es
ciudadana. Es por eso que resalto la participación ciudadana, quien a veces se hace difícil a nivel
nacional, pero a nivel local no hay razón porque es directa, cerca en donde nos conocemos todos o
casi todos, porque cuando haya más participación se cometerán menos errores en el gobierno,
porque participar implica que todos nosotros estemos involucrados en los procesos de decisión, de
diagnóstico, de priorización e identificación de los problemas y fundamentalmente de cómo se
asignan los recursos. También sabemos que toda participación genera conflictos, porque hay
distintos puntos de vista, pero no hay desarrollo sin conflicto. Tiene que haber un espacio donde los
distintos puntos de vista se puedan encontrar y consensuar, y no que alguien los tenga que imponer
el propio y la gente tenga que aceptarlo o rechazarlo.
Cualquier municipio que decide seguir el camino de la participación, este encuentro de
saberes se topa con un problema el saber de los técnicos y profesionales y el saber de la gente, los
dos son muy necesarios pero en la participación efectiva me inclino por el de la gente.
Es preciso también tener en cuenta que otro problema de la participación son los intereses.
En todo proceso participativo aparecen siempre intereses distintos. Lo bueno es que en un proceso
participativo estos intereses se tienen que transparentar, no se los puede ocultar o negar, es necesario
que aparezcan, que se expresen, buscando conciliarlos, si se puede, y si no, decidir cuál es el interés
general predominante.
 Para una real participación es fundamental pensar que no es sólo un sistema desde arriba se
vincula con el de abajo, sino que hay un encuentro horizontal, falta que la sociedad se vincule entre
sí, que haya un espacio de encuentro y reconocimiento del otro. No hablamos de participación
cuando solo desde arriba se convoca y la gente puede hablar con los funcionarios, sino que debe
haber una posibilidad de un encuentro que sea autónomo, que sea horizontal, porque la voz
horizontal es fundamental para el desarrollo de un municipio, y de eso tenemos memoria porque
toda la vida nos privó el centralismo.
Parte del cambio de ir hacia un proyecto de desarrollo local participativo es salir del
esquema “demanda de la gente-respuesta del gobierno”. Esta posibilidad de ser ciudadanos
responsables y no sólo portadores de derechos y demandas tienen que ser desarrollada por un
sistema político que realmente abra la participación. Participación, entonces,
No es hacer una lista de demandas sino hacerse cargo del problema, y esto implica que la
gente entienda la complejidad de los problemas, un proceso de aprendizaje de lo técnico para
enriquecer sus saberes. Es posible, sólo hace falta la voluntad de llevarlo adelante y cambia
notablemente el panorama de lo que es una sociedad local, esto implica la superación del
clientelismo.
Para el Desarrollo Local, la formación de los agentes es uno de los obstáculos más
frecuentes a la hora de la realización de agendas compartidas, en palabras de Daniel Cravacuore:
“Otro obstáculo relevante es la carencia de recursos humanos idóneos para la canalización de
los procesos de desarrollo local. Este tipo de enfoque requiere de funcionarios no sólo provistos
de competencias técnicas para la elaboración, implementación y ejecución de políticas, sino
también para la armonización de intereses y la construcción de consensos”. (Cravacuore,
Daniel: 2006).
Ahora debemos preguntarnos ¿porqué el desarrollo local?
El desarrollo local es una estrategia de democracia territorial que permite aprovechar las
potencialidades locales, bajo objetivos de corto y largo alcance, en concertación con todos los
actores de los sectores locales. Bajo este enfoque, los programas y proyectos se insertan en procesos
de desarrollo, dejando de ser esfuerzos puntuales, dispersos y aislados, para pasar a ser eslabones de
encadenamientos de producción, empleo, bienestar social, que contribuyen a que las localidades
cobren dimensiones competitivas a escala regional, nacional y global. ¿Por qué´ la Participación
Ciudadana?
En la gestión de territorio se requieren que todos los actores se involucren, pues un plan de
desarrollo local debe reflejar los intereses de los sectores que conforman la sociedad local.
La Participación Ciudadana es un recurso clave de desarrollo local, tanto para planificar como para
gestionar, evaluar los procesos y controlar la gestión pública. La Participación Ciudadana, a su vez,
garantiza la gobernabilidad y supone un ejercicio político de corresponsabilidad ante quienes tienen
el poder político y la sociedad civil.
EL CASO DE LA MUNICIPALIDAD DE LA RIOJA COMO DEFINIR SU PERFIL DE
DESARROLLO.
Como dijimos una Polìtica Pùblica es:” un conjunto de decisiones del Estado frente a asuntos o
problemas de la sociedad que se vuelven de interés general o público y que inciden en los
procesos de desarrollo, en la resolución de estos involucra la sociedad y el gobierno,
beneficiando al conjunto de la sociedad o a amplios sectores sociales, porque es producto de la
concertación entre diversos sectores sociales y el Estado, y recoge las necesidades e intereses de
grupos organizados que requieren y demandan recursos y acciones del Estado para su
ejecución”.
Otro de los elementos fundamentales en las políticas y estrategias de desarrollo económico local,
tal como señala Daniel Arroyo (Arroyo, Daniel, 2002) es la definición del perfil de desarrollo del
municipio o territorio en cuestión. En el sentido que lo plantea Antonio Gramsci, un proyecto
hegemónico, por el contrario de un proyecto dominante, es el que permite incluir al conjunto de la
población a través del consenso y no sólo de la coerción. perfil de desarrollo, a nuestro entender, es
aquella actividad económica o conjunto de actividades, que, asociada a la identidad y capacidades
locales, motoriza el crecimiento económico de la localidad, creando empleo, distribuyendo el
ingreso y mejorando las condiciones sociales y de vida.
Según las tres situaciones que plantea D. Arroyo en cuanto a la definición de un perfil (localidades
que tienen un perfil definido, localidades con un perfil en crisis, ya sea abrupta o paulatina, y
municipios o localidades sin un perfil definido, al menos para el desarrollo local), encontramos una
gran cantidad de municipios o localidades cuyo perfil se encuentra en crisis o que no poseen un
perfil definido.
La situación de crisis del perfil planteada describe la realidad de una gran mayoría de municipios y
localidades del país y representa además en muchos casos, el punto de partida para el replanteo por
parte de los gobiernos locales, de la necesidad de tomar acciones e iniciativas de fomento y
desarrollo endógeno, a partir del agregado de valor a la producción local, el aprovechamiento de
recursos inexplorados, la búsqueda de alternativas productivas o la diversificación.
Sin embargo, las acciones emprendidas desde los gobiernos locales, a través de programas y
proyectos productivos o de empleo, no son suficientes para contrarrestar las fuertes tendencias
económicas y de la estructura productiva. En Argentina, el grueso de las localidades está en
situación de crisis del perfil o con un perfil no definido para el desarrollo económico local,
existiendo según algunas estimaciones (Arroyo, 2002) solamente alrededor de un 5% de los
municipios del país que poseen un perfil de desarrollo definido.
En esta oportunidad la Municipalidad de la ciudad Capital de La Rioja a puesto consideración de la
ciudadanía riojana el Programa de Fortalecimiento de las Políticas Públicas de Desarrollo Local, en
la búsqueda de los consensos necesarios que nos permitan aterrizar definitivamente con las
soluciones que los diversos sectores de nuestras economías reclaman y exigen.
Creemos oportuno dentro de la experiencia en la gestión pública local y provincial se producir un
verdadero cambio en las agendas de los gobiernos locales y potenciar el protagonismo político que
tienen los municipios como primera célula de la sociedad, junto a la familia y la educación.
Todavía padecemos que la mayoría de los municipios, siguen barriendo las calles, iluminando,
desmalezando, tratando los RSU (residuos sólidos urbano), es decir están limitados solo su
responsabilidad aun cuestionada a los servicios públicos.
Esto también obedece a que los gobiernos centrales por opción política, por negligencia, por
corrupción o por impericia, transfirieron responsabilidades en áreas muy sensibles, y las mismas sin
recursos suficientes dando lugar a un esquema tan lejano al principio de subsidiariedad en la idea de
un país democrático y federal.
Hoy tenemos nuestros gobiernos locales preocupados por los Niños y jóvenes con su educación,
salud, por la seguridad en todos sus aspectos, la pobreza en la región, como ir mitigando estos
flagelos, solo por nombrar materias claves.
Lo cierto es que ningún nivel de gobierno se ocupa del desarrollo de los seres humanos como los
municipios, no existe un gobierno más identificado con las personas, cuestión que cobra mayor
relevancia si pensamos en los desafíos de los próximos años, como el combate a la pobreza, la
generación de trabajo, la sustentabilidad ambiental, y el fortalecimiento de nuestras deterioradas
economías regionales, problemáticas estas cuyo gobierno depende fundamentalmente del consenso
y de las intervenciones conjuntas y en escalas territoriales ampliadas, nunca visto en nuestra
provincia.
Es por eso que se ha considerado que en esta nueva etapa los municipios se convierten en actores
protagónicos de los cambios y de las soluciones que exigen, pero entendiendo al municipalismo
como un proyecto estratégico regional y es sobre la base de estas ideas que venimos trabajando.
Es importante tener en cuenta la regionalización, más allá de su actual situación real y de su
contemplación en la Constitución Provincial, sino a través de una descentralización de acciones y la
desconcentración del Estado provincial hacia esas comunidades regionales, como una verdadera
política de Estado que está mucho más allá de los hombres y de los partidos, buscando superar la
confrontación que nos permita construir consenso entre dirigentes y fuerzas políticas de signos
diferentes, tal cual está plasmado en los gobiernos provinciales de un signo y el gobierno nacional
de otro signo.
Estas ideas-acuerdo no pueden quedar en el marco solo de un gobierno municipal, provincial o
nacional, sino que se hace necesario que se extienda hacia la confluencia de los gobiernos locales
con las Universidades.
Es por eso que se hace necesario un diagnóstico de la cuestión para marcar iniciativas de trabajo
con las distintas comunidades regionales en la provincia, y que esto signifique una visión
compartida de cara al futuro, que nos permita promover el desarrollo regional y optimizar la gestión
del interés público en el orden local, creando mecanismos institucionales para la concertación,
elemento ineludible a la hora de concretar las reformas pendientes.
Este programa pretende dar cuenta de este proceso, que nos permita dar a conocer los resultados de
las primeras discusiones en el seno de las distintas comunidades y la configuración de las primeras
agendas de problemas sobre las que se deberán trabajar conjuntamente las distintas instancias de
gobierno existentes en la provincia.
El Programa busca que las comunidades regionales puedan desarrollar definitivamente sus
inquietudes en donde se destaque como prioridad la construcción y mejora de la infraestructura vial,
la adopción de políticas para atender la problemática ambienta (el tratamiento de los residuos
sólidos industriales y patógenos, las medidas para limitar la contaminación y el control ambiental,
así como para el uso de todos los recursos naturales, muchos de los cuales implican responsabilidad
de los gobiernos locales, la ejecución de medidas para potenciar el acceso a la educación de todos
los sectores, y el de respuestas para optimizar e implementar la infraestructura productiva tan
deteriorada por las inclemencias climáticas o por falta de apoyo gubernamental, agregado a ello la
construcción de nuevas viviendas, el acceso al servicio de salud, la expansión del servicio de agua
potable en la provincia, la red de distribución del gas natural, la adopción de políticas justas y
eficaces para gestionar los recursos, la ampliación de la red de energía eléctrica, pero
fundamentalmente la construcción del servicio de cloacas.
Todas estas problemáticas deben estar contempladas en este Programa y deben ser consideradas
prioritarias y evaluadas y trabajadas desde el consenso, por lo tanto no tienen finalidades políticas, y
han de valorarse en el conjunto, con una visión estratégica. El liderazgo no es una posición en que
uno se encuentra, es una opción que uno debe decidir y construir. En este sentido el Intendente de la
ciudad de La Rioja Dr. Alberto Paredes Urquiza ha decidió llevar adelante esta transformación y
llevarla junto con la gente, partiendo de la premisa de coincidir, debatir y planificar.
Desde el Municipio de La Rioja se ha cambiado el endeudamiento por administraciones ordenadas,
el financiamiento de obras con financiamiento municipal, se optimizaron los recursos humanos,
económicos y productivos para crear un nuevo desafío, se planificó y se debatieron las prioridades
para este período de gobierno.
Por otra parte este programa prevé en primer lugar, la constitución formal de las comunidades
regionales actualmente integradas y la profundización de los liderazgos que expresan hoy los
Intendentes, verdaderas fuerzas activas sin las cuales ningún avance será posible.
La continuidad se relaciona con el terreno ganado, un espacio consolidado que no ha de cederse,
porque significa la posibilidad para los gobiernos locales de discutir, por primera vez un proyecto
de región y de provincia, es por eso que consideramos oportuno o y necesario la Participación
Ciudadana porque son los que están llamados a constituirse en una de las garantías de
gobernabilidad democrática de las nuevas agendas de las economías regionales.
Con ello se busca la concertación y el cumplimiento por parte de la provincia, los gobiernos locales
y las comunidades regionales, de los objetivos concertados y definidos, que surgirán del consenso y
que generará la base de confianza y de cooperación mutua.
Finalmente, no deberán perderse de vista los valores y los propósitos últimos en los que sustenta
este programa y cuya iniciativa cuente con un amplísimo consenso político, porque no será posible
el desarrollo de nuestras economías regionales si no se orientas todas y cada una de las políticas
hacia la igualdad de los territorios y de sus habitantes, potenciando lo que cada uno genera, pero
considerando prioritario la inclusión social para el cumplimiento de los objetivos propuestos.
La Rioja, debe pensar definitivamente en su gente y lo que cada uno produce porque son los que
están cerca de donde nacen y crecen y en esa dirección debe orientarse cualquier gobierno que se
precie de democrático, abierto y participativo.
Conclusiones.
El proceso de desarrollo local es hoy muy necesario para la dinamización de diversas
potencialidades que permitan reconfigurar realidades hacia paradigmas locales y regionales cada
vez más sustentables. La complejidad multidisciplinar de los contextos y situaciones que componen
la realidad sobre la que se debe actuar, le imprimió un giro a los requerimientos de los diversos
organismos (públicos, privados, estatales o no gubernamentales), hacia la formación de ciudadanos
que posean una visión holística de la realidad local, en donde los nuevos agentes dotados de un
conocimiento pertinente y actualizado, combinado con actitud crítica como bien lo señala Boisier,
tendrán el deber de optimizar la capitalización de potencialidades locales.
Esto será posible a través del despliegue de habilidades ligadas a la capacidad de gestionar y
dirigir iniciativas en las que intervendrán otros actores. La función que ha de desempeñar un agente
en desarrollo, es posible compararlo con un director de orquesta, ya que este agente debe poseer un
manejo de ciertos instrumentos y herramientas claves de la gestión de procesos. Sin embargo su rol
consiste en un trabajo que va más allá de esa visión encapsulada, sus conocimientos y formación le
permitirán acceder a nociones cognitivas comunes al resto de los músicos actores fundamentales de
la sinfonía que se quiere componer. Por parte del municipio como promotor de este desarrollo debe
cumplir un rol fundamental que es lograr la participación ciudadana, a través de considerar nuevas
formas de inclusión, consulta y movilización social con la finalidad de informar además de ejercer
influencia sobre instituciones y políticas que afectan la vida de la comunidad.
 Para ello es necesario que la sociedad civil sea activa y comprometida, con capacidad de
expresar sus demandas propiciando espacios de concertación y diálogo para la cogestión del
territorio. Los procesos participativos pretenden fortalecer a la sociedad civil alimentando un
aprendizaje continuo y dinámico donde se promueva la concertación así como la constitución de
nuevos incentivos y espacios para la acción colectiva.
Al mismo tiempo debe permitir la renovación de los liderazgos locales y el fortalecimiento
de las identidades a partir de la construcción de una visión de conjunto. Una gestión participativa
impulsa la creación de esferas públicas no estatales, autónomas que cumplen el rol de interlocutores
ante las diferentes instancias del gobierno local. No existen fórmulas mágicas o modelos estándares
para desarrollar procesos de gestión participativa. Los fenómenos sociales son complejos, con
avances y retrocesos. Constituyen un proceso de aprendizaje así como de construcción de valores y
de una cultura política distinta a la que hemos estado acostumbrados.
Hemos visto en este trabajo las dificultades existentes en los gobiernos locales argentinos
relacionadas a las capacidades técnicas existentes para la promoción del desarrollo local, orientadas
a conocer su propio territorio, definir el perfil del mismo, promover proyectos y planes estratégicos;
a las capacidades de liderazgo, básicamente orientadas a propiciar la concertación y articulación de
actores, la cooperación público- privada e intermunicipal y la conformación de micro regiones. A
ello debemos agregar, si bien no ha sido el objeto principal de análisis de este trabajo, las
dificultades que presentan los gobiernos locales para la refundación de las prácticas políticas, hacia
una mayor democratización, transparencia y la conformación de gobiernos de proximidad.
Lo que ha encarado en esta oportunidad la Municipalidad de la Ciudad Capital de La Rioja,
con la implementación de una Política Pública aplicada al Desarrollo Local, es un gran avance hacia
los consensos con las fuerzas sociales en lograr el despegue definitivo de la región, y dejar de ser
dependiente en todo sentido de los gobiernos provinciales y nacionales, porque ha quedado
demostrado que quienes están más cerca de la gente tienen la posibilidad directa deponerlo en
práctica.
Por ello es indispensable contar con una clara voluntad política, mucha transparencia en las
acciones y principios rectores compartidos, que posibiliten construir un escenario de confianza. La
planificación y el presupuesto participativo constituyen dos instrumentos fundamentales en el
desarrollo local y para la gestión democrática que están despertando interés a nivel mundial. Pero
debemos ser conscientes que si bien constituyen de un lado una gran oportunidad para fortalecer a
nuestras débiles democracias, por otro lado pueden convertirse en un arma de doble filo si son
usados para cooptar y utilizar la participación ciudadana con otros fines.
Para finalizar con el concepto de Participación Ciudadana de Giovanni Sartori que dice
que “es entendida como el conjunto de actividades voluntarias mediante las cuales los miembros
de una sociedad participan en la selección de sus gobernantes y, directa o indirectamente en la
elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de la política gubernamental”.
Mientras que Pedro Mujica Barrientos nos dice: “que la participación es tomar parte en
las decisiones, es la expresión e integración de las demandas ciudadanas para lograr un interés
de carácter general; es un incentivo para una gestión pública eficiente y eficaz, como un
instrumento de control ciudadano y como instrumento para la satisfacción de necesidades
básicas”.
 Bibliografía utilizada y Recomendada.
● Altschuler, Bárbara: “Situación actual de los Municipios Argentinos en cuanto al Desarrollo
Económico Local y la Economía Social". Primer Encuentro del Foro Federal de Investigadores y
Docentes. Ministerio de Desarrollo Social. Buenos Aires, 2004.
● Arroyo, Daniel, “Los ejes centrales del Desarrollo local en Argentina”. Mimeo, material curso de
postgrado, Desarrollo local y Economía social, FLACSO Buenos Aires, 2002.
● Cravacuore, Daniel. “La articulación de actores para el desarrollo local”. Año 2006. Primera
Edición. Espacio. Editorial. Buenos Aires.
● Coraggio José Luis. “Desarrollo local y Municipios Participativos”. Año 1997. Página 14. Consejo
Federal de Inversiones “Municipio y Desarrollo en la Argentina”.
● Razeto, Jorge. 2005. “Trabajar cultura; reflexiones y prácticas para el desarrollo sostenible.
Ediciones Viva. Chile.
● Soria Laura. “Presupuesto Participativo para el desarrollo local”. Universidad Católica
de Perú. 2003.
“Participa vos también”
Ma. Laura Pagani (UNLP- CIC).
mlpagani76@gmail.com

Área temática: 3. Estado, Administración y Políticas Públicas.

Resumen
El Presupuesto Participativo, originado en Porto Alegre a fines de los años ´80, se difundió por
varios países con diversas metodologías y fue impulsado por dirigentes políticos de diversos
partidos y organismos internacionales como una herramienta apta para mejorar los gobiernos
locales. Pasado varios años de su desarrollo y expansión se ha reflexionado sobre sus diseños,
implementaciones y resultados. En esta ponencia se presenta un avance de los resultados
preliminares de una investigación iniciada del análisis de la experiencia de Pinamar, que tuvo la
particularidad de implementar además del Presupuesto Participativo para la localidad, en los años
2014/5, una versión orientada a la juventud. Se aborda de este caso: el ingreso a la agenda estatal; el
diseño implementando, monto, destinatarios, etapas, proyectos, modalidad de elección y resultados
alcanzados.
Para esta investigación se utilizaron diversas técnicas de relevamiento de información como el
análisis documental (normativa, presentaciones institucionales), noticias periodísticas, la
observación y la realización de entrevistas.

Presentación
El Presupuesto Participativo (en adelante PP), originado en Porto Alegre a fines de los años ´80, se
difundió por varios países con diversas metodologías y fue impulsado por dirigentes políticos de
diversos partidos y organismos internacionales como una herramienta apta para mejorar los
gobiernos locales. Pasado varios años de su desarrollo y expansión se ha reflexionado sobre sus
diseños, implementaciones y resultados. En esta ponencia se presenta la experiencia de Pinamar en
los años 2014/5, que tuvo la particularidad de implementar además del Presupuesto Participativo
para la localidad, una versión orientada a la juventud222.
En primer lugar se realiza una revisión de la bibliografía respecto de los argumentos detrás de los
PP y de las diferentes perspectivas de análisis para sus resultados. Luego, se abordan las
particularidades del caso, describiendo los principales hallazgos de una investigación en curso 223: el
ingreso a la agenda estatal; el diseño implementando, monto, actores habilitados para participar,
etapas, modalidad de elección y se analizan los resultados, tanto desde una visión cuantitativa de los
proyectos seleccionados, como de otros resultados para la ciudad, la gestión municipal y la
comunidad. Para esta investigación se utilizaran diversas técnicas de relevamiento de información
como entrevistas224, análisis documental, observaciones de algunos lugares donde se realizaron las
222Sobre este tipo de PP hay menos experiencias entre las que podemos mencionar la de Rosario, Merlo, Río Cuarto,
Trenque Lauquen, Villa Carlos Paz, entre otros.
223Realizada en el marco de líneas de investigación sobre participación ciudadana como investigadora Asociada de la
CIC y como integrante del Proyecto: “Gobernabilidad, democracia y reformas político-estatales en la provincia de
Buenos Aires: estudios de caso sobre la vinculación entre producción de conocimiento especializado y toma de
decisiones en la elaboración de políticas públicas (2003-2013)”. Radicado en el Instituto de Investigación en
Humanidades y Ciencias Sociales (IdIHCS / UNLP-CONICET). Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación
– UNLP.
224En el caso de exposición de citas de entrevistas se resguarda la identidad de quienes fueron los informantes, tal
como se acordó durante el trabajo de campo realizado en la primera parte del 2018. Por ello los nombres son
reemplazados por entrevista a Vecino 1, 2 y 3; en el caso de una integrante del equipo municipal tampoco se expone su
nombre y en las citas extraídas de noticias de página web donde se menciona a distintos vecinos, éstos aparecen como
“XX”.
asambleas y de los proyectos concretados.

Definiciones sobre la participación ciudadana y perspectivas de análisis

En la revisión bibliográfica225 identificamos cuatro líneas argumentativas a partir de las que se
analizan los resultados de los PP.
En primer lugar ubicamos los trabajos desde una perspectiva de las ciencias políticas que vinculan a
los PP con la democratización de la relación Estado-sociedad (Genro y Souza, 1998; Carmona,
2011). En este amplio espectro de trabajos se encuentran quienes relcionan los procesos de
democratización a partir de la deliberación en temas del gasto público (Abascal, 2004; Bolos,
2010), otros que remarcan la potencialidad en tanto la reducción del clientelismo y la corrupción
(Blanco Fillola, 2002; Souza, 2004; Goldfrank, 2012) y Avritzer (2014:p. 21) que interroga hasta
qué punto los PP pueden representar una forma de profundización de la democracia en Brasil y ser
extendido a otras ciudades y regiones del mundo. En esta misma línea, según Goldfrank (2006: 3) el
crecimiento de los PP ocasionó que “lo que alguna vez fue un poco conocido proceso de
participación popular, impulsado por algunos partidos latinoamericanos de izquierda, como una
forma de reinventar el socialismo, se ha convertido en una ‘buena práctica’ dentro de la caja de
herramientas de buen gobierno promulgada por instituciones internacionales de desarrollo”.
Un segundo grupo de estudios se centran en los cambios en la gestión y las políticas públicas: la
redistribución más justa de los recursos (Caruso, Páez y Adaro, 2010; Prince y Jolias, 2013) y, por
lo tanto, promueve mayor equidad social en la inversión pública al incorporar a sectores sociales
tradicionalmente excluidos de las decisiones gubernamentales (Souza, 2004). Podemos citar como
ejemplo a Pineda Nebot y Fernández Rodríguez (2005) que sostienen que el PP tiene por objetivo la
difusión de formas de “solidaridad negociada”, que permiten la redistribución justa de los recursos
públicos a favor de las categorías con mayores desventajas culturales, sociales y económicas. En
este grupo de estudios, también se incluyen los trabajos que se refieren a cambios organizacionales
a partir de modificación de estructuras, normativas, prácticas y vínculos entre sectores estatales
(Rossi y Pavese, 2009; Iorio, 2009). Contrariamente, otro grupo de trabajos enfatizan la
insuficiencia y dificultad de generar cambios en el plano de la gestión, ya que la inclusión de
mecanismos participativos provoca resistencias en las propias estructuras técnico-administrativas
municipales. En este sentido, algunos estudios sobre casos de aplicación de PP enfatizan que la
administración municipal suele no ser lo suficientemente ágil en la gestión de los recursos
(Martínez, 2009), evidencian déficit de coordinación interorganizacional e interjurisdiccional y en
las capacidades estatales (Tecco y López, 2009; Nardaccione, Annunziata y Carmona, 2011, Ford,
2013) e identifican tensiones y disputas entre áreas de gobierno (Landau, 2008).
Asimismo, se analiza críticamente lo limitado del presupuesto participado (Calvacanti Fadul y Maia
Muniz, 1999; Ganuza, 2005) y de la escala de las inversiones limitada a un nivel micro local
(Blondiaux, 2013). En esta misma línea Annunziata (2011) advierte sobre el reducido margen de
acción de los municipios en áreas cruciales para la vida cotidiana (menciona por ejemplo salud,
empleo, educación) y que lo importante y estructural no se somete a participación.
En tercer lugar reconocemos los estudios que valoran a los PP desde una dimensión social, por la
ampliación de los espacios de ciudadanía y el fortalecimiento de la sociedad, la promoción del
sentido cívico o de la conciencia ciudadana (Pineda Nebot y Fernández Rodríguez, 2005; Rossi y
Pavesse, 2009); el incremento del capital social comunitario (Abascal, 2004; Caruso, Páez y Adaro,
2010), la participación vinculada con la idea de estimular a los ciudadanos en su capacidad de
actuar de manera autónoma (Sintomer, 2005) y el surgimiento de nuevos liderazgos (Navarro,
2008). En este sentido, Avritzer (2014: 21) plantea como tema de debate si los procesos de
participación requieren de prácticas pre existentes en la sociedad civil que creen condiciones para el

225Para profundizar sobre la sistematización de la bibliografía al respecto se recomienda la lectura de mi tesis doctoral
(Pagani, 2015).
surgimiento de los PP.
Otro trabajo interesante es el de Navarro (2008) que específicamente aborda los efectos de los PP en
cuanto a nuevas oportunidades de participación, a lo que denomina “rendimientos”. Se refiere
particularmente a los sectores “movilizados” en el proceso participativo, es decir personas que no
contaban con experiencias anteriores de participación y, concluye, que implica alrededor de la mitad
de los participantes y que esta proporción es mayor en los sectores medios –bajos
Por último, identificamos la bibliografía que relaciona los PP con el desarrollo local (Cabannes,
2004) y enfatizan el protagonismo del sujeto “sobre el espacio que habita” (Barragán, Sanz y
Romero, 2015:370). Los autores proponen como un indicador para analizar las propuestas de los PP
en cuanto a que contribuyen a la “habitabilidad de la ciudad”, en la medida que los espacios
construidos provean de una serie de condiciones que los hagan apropiados para el desarrollo de la
vida humana.
En síntesis, “el Presupuesto Participativo tiene varios beneficios potenciales, tanto para el gobierno
local como para la sociedad civil; puede mejorar la transparencia del gasto municipal y estimular la
participación de la ciudadanía para la toma de decisiones en cuanto a la disposición de los recursos
locales; puede aumentar los ingresos de una ciudad y canalizar la inversión municipal hacia la
infraestructura básica en barrios de escasos recursos; puede reforzar las redes sociales y ayudar a
mediar las diferencias entre los líderes electos y los grupos de la sociedad civil” (Cabbanes 2004:
3).
En cuanto a la evaluación de los PP, retomamos a los autores citados anteriormente (Barragán
Robles, Sanz Alcántara y Romero, 2015) que identifican tres dimensiones básicas para el análisis de
las propuestas de los PP que retomamos en esta ponencia: la funcional, la interna y la subjetiva; y
plantea dos tipos de distribuciones: la material y la política, que en este trabajo consideramos que
pueden atravesar a las anteriores categorías.
Por dimensión funcional, los autores hacen referencia a la capacidad de influencia en la realidad que
se habita. Alude a la estructura espacial de la ciudad, al acceso a recursos y, por ello, lo vinculamos
a la “distribución material”. En la dimensión interna, los autores la vinculan con la comunicación
por la cual la población traslada sus preferencias a la administración estatal. Mientras que en la
dimensión subjetiva se relaciona con la presentación y decisión de las propuestas, debido a que se
hace una reflexión y deliberación sobre el lugar que se habita (sobre las necesidades y preferencias)
y respecto a sus posibilidades de mejoras. En esta dimensión se incluye la percepción de las
vivencias que tienen los sujetos de su entorno. Creemos que esta dimensión se corresponde con lo
que los autores denominan “distribución política” en tanto esta política posibilita obtener derechos y
libertades.
Por otra parte, ubicamos un grupo de trabajos que analizan los resultados en relación de un conjunto
de condiciones relativas que deberían estar presentes para el desarrollo de los PP, entre los que
Manjavacas Ruiz (2008) señala: compromisos políticos reales de las autoridades, acertada inserción
en las estructuras y procesos técnico-administrativos municipales y la participación efectiva y plural
de la ciudadanía y de sus entidades y asociaciones más relevantes.

El municipio de Pinamar
El municipio de Pinamar es joven, fue creado primero como Municipio Urbano de Pinamar en 1978
cuando se independiza del Gral. Madariaga y en 1983 pasa a denominarse Partido de Pinamar.
Actualmente está integrada por las localidades de Pinamar, Ostende, Valeria del Mar y Cariló.
Tiene una superficie de 67 km2, con una población que viene demostrando un incremento, ya que en
1991 el censo arrojaba una cifra de 10.316 habitantes, en el del 2010, 25.728 habitantes y se estima
que en el 2014, la población ascendería a 45.000 habitantes. Es una ciudad que se destaca por su
actividad turística balnearia, por lo que en verano, recibe una multiplicidad de turistas 226 y en

226Para citar un ejemplo en enero de 2015, la localidad recibió 801.626 turistas.

segundo lugar se ubica la construcción (relacionada a la propia actividad turística y aumento de
población). También tiene un sector comercial vinculado al turismo.
Los principales atractivos son la playa, los médanos y el bosque de pinos, que hacen característica a
la ciudad.
Para Varisco (2008), un rasgo distintivo de la ciudad es el perfil de la demanda turística,
correspondiente a sectores medios y altos. Otra característica de los últimos años es la construcción
de barrios cerrados. Para el intendente el crecimiento demográfico tiene dos puntas: "Por un lado el
que vino a trabajar en pos del crecimiento inmobiliario (sobre todo vinculado a la construcción) y,
por el otro, el emergente es el que se escapa del Gran Buenos Aires con un nivel socioeconómico
alto, harto de la inseguridad. Queda su familia en la semana y ellos van y vienen los fines de
semana. Conforme al ingreso de sectores acomodados, ha habido un continuo crecimiento de
barrios privados. Solo dentro de esta ciudad ya hay dos muy consolidados: Terrazas al Golf (pegado
a la cancha, de 35 lotes y 24 dúplex) y Pinamar Chico (unas 40 casas en la zona norte)”. (Nota en la
Nación 11/1/2018. En
https://www.lanacion.com.ar/2098794-pinamar-abierta-todo-el-ano-los-barrios-cerrados-elegidos-p
or-los-nuevos-habitantes. Consulta: 28/7/2018).

Ingreso a la agenda estatal

El Presupuesto Participativo fue una iniciativa que surge en 2014 y, según material de difusión de la
municipalidad, fue una propuesta de la campaña 2013 de distintos partidos 227. Durante este año se
aprueba la Ordenanza 1907/13 que establece la reglamentación funcional y operativa del PP y en su
art. 2 lo define como una política pública cuyo objetivo principal es “promover la participación de
los vecinos en la definición de prioridades para el gasto público de las partidas asignadas
específicamente en la Ordenanza anual de Presupuesto”.
La coordinación técnica y planificación anual de la agenda de reuniones vinculadas con ejecución
del Presupuesto Participativo dependieron de la Secretaría de Modernización del Estado del
Departamento Ejecutivo Municipal, bajo la denominación Oficina de Presupuesto Participativo
encargada de la asistencia técnica y operativa del proceso de promoción, elaboración, ejecución y
monitoreo.
Varios entrevistados reconocen al funcionario a cargo de la política como el impulsor y motivador
del Presupuesto Participativo. En efecto se relata cómo ésta política comienza a ser pensada en un
aula, en una asignatura de una tecnicatura donde algunos y trabajadores municipales cursaban 228, en
la materia que dictaba el funcionario municipal.

“Como docente fue una secuencia soñada de acontecimientos: planificar, enseñar, ejecutar
y ver el resultado plasmado en tantas obras y proyectos presentados” (Entrevista al
Secretario de Modernización del Estado).

“Comenzamos a estudia otras ciudades, estudiamos el caso de en Brasil, de Rosario y otras

municipalidades por la web y leímos bibliografía. La idea era aplicar una adaptación
creativa” (Entrevista a miembro del equipo del PP).

Desde las piezas comunicacionales elaboradas por el municipio 229 se definen al PP como “un
mecanismo de participación que permite a los vecinos de la ciudad destinar una parte del
Presupuesto Municipal a la realización de propuestas y proyectos que consideren necesarios para
http://www.telam.com.ar/notas/201502/94287-el-turismo-crecio-76-este-verano-y-registro-168-millones-de-arribos-a-de
stinos-nacionales.php (Consulta: 29/6/2018).
227Cabe destacar que fue un municipio que entre 2007 y 2015 tuvo 5 intendentes.
228En el Instituto Gabriela Mistral de Pinamar.
229Power Point del PP (2015) facilitado por la municipalidad.
su localidad o barrio” y reconocen como antecedente la primera experiencia que se llevó a cabo en
Porto Alegre, Brasil en 1989 y en Argentina, se menciona que el primer paso lo dio la ciudad de
Rosario, Santa Fe en el año 2003.
Esta experiencia valora a la “transparencia” como uno de los fundamentos para implementar el PP,
en base a la distribución equitativa del ingreso, la racionalidad en utilización de recursos, el
cumplimiento de las reglas, el acceso a la información y la rendición de cuentas, pero también se
destaca la participación como un valor que fomenta el sentido de pertenencia con la ciudad.
Asimismo, los entrevistados destacan el proceso de participación generado, refriéndose a una
experiencia “transparente” y “democrática”.
El municipio tuvo una característica distintiva en cuanto al diseño del PP, impulsó además un PP
Joven, con el objetivo de la priorización de obras y de proyectos que beneficien de manera directa a
la población juvenil de la ciudad (población entre 16 y 25 años). En este marco desde el Concejo
Deliberante se invitó a los jóvenes a un encuentro para trabajar en un proyecto de ordenanza para la
implementación de un PP Joven. En la convocatoria, que se realizó a través de medios locales y
redes sociales, se especificaron los ejes del debate: edad de participación, monto a asignar, cantidad
de proyectos mínimos, restricciones para presentar proyectos, etapas de implementación, votación
seguimiento posterior.
Desde el inicio el objetivo fue trabajar con las escuelas (ya se contaba con el antecedente de un
proyecto iniciado en 2005, Declarado de Interés Municipal, “El presupuesto va a la escuela”) y con
una organización social muy reconocida en la zona, la Asociación Conciencia sede Pinamar.

Características del PP
Monto
Cada año la Municipalidad asigna una partida de dinero al programa del Presupuesto Participativo.
Ese dinero se distribuye entre las 4 localidades del Partido (Pinamar, Ostende, Valeria del Mar y
Cariló) en partes iguales y un 10% para PP joven, también por localidad.
En 2015 el total del PP fue de $5.150.000, por lo tanto al PP Joven le correspondió $515.000, cuya
distribución fue de $1.158.750 para el PP general y $128.750 para el joven de cada localidad.

Destinarios
El proceso de formulación del PP fue abierto a vecinos del Partido de Pinamar, residentes,
trabajadores o estudiantes mostrando la acreditación correspondiente (provenientes incluso de los
municipios vecinos de Villa Gesell y Madariaga). Según la Ordenanza 1907/13 también podían
votar propietarios no residentes.
Las instituciones sociales podían presentar proyectos a través de sus integrantes.

Conformación y funcionamiento del Consejo

En cada una de las localidades se eligió (por mayoría simple, y a propuesta abierta de los asistentes)
a 2 (dos) vecinos para que integren el Consejo como miembros titulares y 1 (un) miembro suplente.
Este Consejo tuvo por función determinar el cronograma de ejecución de las obras, controlar su
ejecución y darla a difusión. Asimismo, en las distintas reuniones se abordaron los siguientes temas:
los resultados del acto eleccionario, las renuncias ocasionales de alguno de sus miembros, pedido de
informes y solicitud de impugnaciones. El mandato duraba hasta finalizar el proceso de ejecución
anual del PP. El Consejo estaba integrado además por una persona del equipo técnico de la
municipalidad que actuaba como secretaria y en los encuentros también participaban el Secretario
de Modernización del Estado del municipio y, en algunas oportunidades, la Presidente de la Sede
Pinamar de la Asociación Conciencia.
En las primeras reuniones se consensuó que la presidencia de la asamblea del Consejo se haría en
forma rotativa por localidad. En caso de que alguna votación salga empatada, se decidió otorgar en
esta instancia el doble voto a la presidencia. También se coordinó trabajar en red para aprovechar el
tiempo de las reuniones y concurrir a las mismas con toda la información asimilada y votar con un
diagnóstico más certero de los temas.

Ejemplos del funcionamiento:

“Los miembros del equipo del Presupuesto Participativo Pinamar, encabezado por el
secretario de Modernización del Estado, XX, llevaron a cabo la reunión mensual del
consejo en el Salón Bonilla del Palacio Municipal. En esta ocasión se invitó a participar a
vecinos proyectistas que tienen sus obras demoradas por diferentes motivos. Los
representantes vecinales, uno de Pinamar (Fundación Ecológica) y uno de Valeria del Mar
(Veredas), expusieron los motivos de las demoras y, con el asesoramiento del Consejo, se
avanzó en la búsqueda de soluciones para poder concluirlas positivamente” (En:
http://www.diario elmensajero.com.ar/index.php?notaid=201557105912. Consulta:
3/7/2018)

“En una amena asamblea se detallaron todas las obras ejecutadas, las que están siendo
terminadas al día de la fecha y las que aún continúan en trámite en el municipio del año
2014, sumando el detalle de los expedientes abiertos y los subsidios decretados para los
ganadores del año 2015 (…) Asimismo, en la reunión se confirmó la renuncia a su
representación a partir de su aceptación de XX y XX por Cariló, y XX por Valeria del Mar,
todos por razones personales, por lo cual quedará como primer tema del orden del día de la
próxima asamblea la programación de las elecciones de representantes año 2016” (En:
https://diario-elmensajero.com.ar/index.php?notaid=2015123113447. Consulta:
28/01/2018).

Por lo tanto el diseño participativo de participación incluye ciudadanos a título individual y en

forma colegiada (asociaciones intermedias y organizaciones sociales) a través de elección de
consejeros como representantes de las localidades, posibilitando una modalidad mixta que combina
la participación individual y la que se realiza a través de asociaciones. Este diseño de PP que
combina formas de participación directas e indirectas, Ramella (2013) los denomina como modelo
“mixto estratificado” (en este tipo de formato la autora ubica la mayor parte de los PP en
Argentina).

Equipo del PP
El equipo estuvo compuesto por el Secretario de Modernización del Estado, 1 (una) persona
encargada de agenda y logística, 3 (tres) del equipo técnico, 4 (cuatro) equipo para asambleas, 1
(una) de diseño, 3 (tres) prensa, 2 (dos integrantes) por el convenio de la Asociación Conciencia de
Pinamar.

Metodología de Implementación
Etapas: en una primera instancia hubo una asamblea informativa general para todo el Partido de
Pinamar, explicando el mecanismo del PP y la agenda de asambleas, según la localidad. En la
asamblea se distribuían “tarjetas” donde se consignaban el problema que daba origen a una
presentación, la necesidad puntual, las propuestas de solución y los datos de contacto de los
promotores de esa propuesta.
Durante la segunda edición del PP (en el año 2015) algunos vecinos que habían participado el año
anterior expusieron su experiencia:
 “Se desarrolló la última asamblea de la 1º etapa del presupuesto participativo 2015. El encuentro tuvo lugar
en el Centro Integrador Comunitario (CIC) de la localidad de Valeria del Mar. La primera ronda tuvo como
eje fundamental dos premisas: por un lado, los ganadores 2014 expusieron sus experiencias, tanto del
proceso de participación como del avance- o en algunos casos- culminación de las obras ganadoras. En este
sentido, XX, XX y XX hicieron uso de la palabra en esta localidad. Por otra parte, esta instancia (desarrollada
en cada una de las localidades del Partido de Pinamar) fue el escenario donde se presentaron los proyectos
que se votarán este año. Fue así que XX presentó su idea de “intervención en la Plaza por la Paz” del mismo
modo que Lorena expuso la suya acerca de la “intervención en la Plaza Tokio. Por su parte, las vecinas XX y
XX , si bien aún no tienen desarrollados sus proyectos, explicaron sus ideas, la primera relacionada con otra
intervención en una plaza, mientras que la segunda tiene como objetivo ayudar al Club Defensores de
Valeria” (Noticia publicada el 1/6/2015 en:
http://www.infobaires24.com.ar/presupuesto-participativo-en-pinamar-balance-mas-que-positivo-para-la-1o-fa
se/ Consulta 28/01/2018).

Entre la primera y segunda ronda el municipio realizaba una evaluación técnica,

económica-financiera y legal con un dictamen de prefactibilidad con estimación de plazos, montos
y recursos, designación de responsable.
Ejemplo de evaluación de prefactibilidad:

“De común acuerdo con el proyectista XX y su grupo de trabajo por el proyecto del Centro Cultural Joven se
está trabajando para poder reformular el mismo. Cabe recordar que esta reformulación fue impulsada por el
Art. 3 de la Ordenanza 4664/15 del 15.10.15, que prohibe todo tipo de construcciones en la plaza de Martin
Pescador y Shaw otorgada en Comodato a la Agrupación "Ayudar nos hace bien". Esta reprogramación
impide mantener la fecha de votación prevista originalmente para el Miércoles 11 de Noviembre, fecha que
seguramente será reprogramada para los primeros días de Diciembre, pasado el balotaje presidencial”
(Noticia publicada en Facebook del Presupuesto Participativo Joven 6/11/2015. Consulta: 19/3/2018)

En la segunda ronda se elegían los Consejeros y se presentaban los anteproyectos para el posterior
debate y correcciones. En esta ronda se acuerda que en los proyectos que se presentarían en la
tercera ronda debían tener la siguiente información: cálculo con el monto y plazo de ejecución,
oficina y funcionarios responsables, descripción de beneficiarios y que los mismos deberían tener
publicación y difusión.
La comunicación fue un tema esencial en este proceso, se promovió la participación a través de las
redes sociales, particularmente de una página de facebook, por la cual se difundieron las novedades
y noticias más relevantes.
Finalmente, en la última ronda se presentaron los proyectos y se comunicó sobre lugar y fechas de
votación.

PP joven
Una particularidad de este municipio es que desarrolló además un PP joven que tuvo como objeto la
priorización de obras y de proyectos que beneficien de manera directa a la población juvenil de la
ciudad (entre 16 y 25 años que residan, trabajen ó estudien en cada localidad). En este sentido, los
destinatarios fueron quienes se involucraron en todo el proceso: formulación, propuesta y selección
de los proyectos. Como se mencionó anteriormente se destinó el 10% (diez por ciento) del total por
localidad de los fondos asignados al PP.

“Se realizó en la Escuela Secundaria ESB N° 4 ARVIS de Pinamar un taller de proyectos

del Presupuesto Participativo Joven edición 2015, en Coordinación con su Directora XX
con la presencia de la Prof. XX de la materia Política y Ciudadanía, XX de Conciencia
Pinamar, XX Consejera del PP por Valeria del Mar y XX Secretario de Modernización de la
 Municipalidad quienes fueron los oradores del encuentro, donde se ejercitaron algunas
cuestiones de priorización de políticas públicas, con un alto grado de participación de los
jóvenes que interesados en la metodología cumplieron con los objetivos planteados
originalmente.
La idea de todos ellos es poder lograr la presentación de un proyecto para la jornada del
Próximo 1ero de Julio en Pinamar” (Noticia publicada en el Facebook del PP con fecha
16/6/2015. Consultado 3/3/2018).

Votación y ejecución
Los proyectos presentados se mandaban a una elección y los vecinos votaban, hasta tres proyectos,
según su preferencia.
En cuanto a los resultados de la elección la Municipalidad realizaba primero el proyecto más votado
y, luego, el que estaba a continuación, hasta agotar el monto asignado para la localidad.
Finalmente, las obras públicas se realizaron mediante licitaciones públicas o entrega de subsidios en
el caso de instituciones. Sobre el seguimiento de éstas se iba informando por los medios y redes
locales.

“Se realizó hoy la apertura de sobres de la Licitación Pública correspondiente a

OSTENDE Proyecto ganador Plaza 25 de Mayo de XX. Las ofertas referentes a la
adquisición de CONSTRUCCIONES EN PLAZAS y PROVISION MATERIALES Y MANO
DE OBRA. La apertura se efectúa en tiempo y forma, según lo establecido en las
condiciones de esta LICITACION PUBLICA
Participan de este acto las siguientes personas (…) Conforme a lo establecido en las
Condiciones de LICITACION PUBLICA, la documentación recibida será analizada y
evaluada por el Comité de Adjudicaciones del Programa. La adjudicación será efectuada y
comunicada a los oferentes en los términos de las mencionadas condiciones. Siendo las
11:34 hs., se da por terminado el acto, procediéndose a la firma de esta acta por los
señores/as participantes del mismo” (Noticia publicada en el Facebook del PP con fecha
2/7/2015. Consultado 3/3/2018).

“Comienza el alambrado perimetral del espacio verde en Valeria del Mar delimitado por
Arcachón, Loria, Corbeta Neptuno y Corbeta Halcón, donde se ejecuta el proyecto ganador
de XX. Huertas y espacios verdes en Valeria del Mar ….” (Noticia publicada en el Facebook
del PP con fecha 24/6/2015. Consultado 3/3/2018).

Resultado de las votaciones

Votantes Proyectos finalistas Proyectos Ganadores

2014 2015 2014 2015 2014 2015
Pinamar 642 1110 11 8 2 3
Ostende 257 479 6 7 3 4
Valeria
310 192 8 6 5 5
del Mar
Cariló 76 22 6 2 2 2
Totales 1546 1793 33 23 12 14

PP Jóven
 Votantes Proyectos finalistas Proyectos Ganadores
2014 2015 2014 2015 2014 2015
261 125 2 2 1 1

Teniendo en cuenta que el padrón electoral es de 22.153 personas, el voto en el PP joven fue del
8,20%, y 5,80 para el general donde votaron los adultos (Información brindada en Telpin TV Canal
2 HD. 18/6/2015. En https://www.youtube.com/watch?v=--TGonP7rzg. Consultado 3/3/2018).

Análisis de resultados
Para el análisis de resultados en esta experiencia de Pinamar abordaremos las tres dimensiones
planteadas de Barragán Robles, Sanz Alcántara y Romero (2015) al inicio del trabajo. En primer
lugar analizamos la dimensión funcional, a partir del detalle de los tipos de proyectos ganadores,
que concebimos como demandas que la ciudadanía propuso y eligió como necesarias para su
localidad, luego de haber participado en los espacios habilitados para su presentación y de haber
sido evaluados por su factibilidad por los equipos municipales.
En tanto la dimensión interna, además de incluir la comunicación, complementaremos este análisis
con la propuesta de Sintomer (2005) y Pineda Nebot y Fernández Rodríguez (2005) que analizan
resultados en la administración y la gestión: se remarca las mayores capacidades estatales en la
respuesta a las necesidades de la ciudadanía, incorporación de nuevas prácticas internas de
articulación interinstitucional, como por ejemplo la comunicación y procesos al interior de la
gestión; así como avances en la coordinación entre órganos descentralizados y las áreas centrales,
vínculos con otras políticas, conocimiento que la gestión logra sobre las características físicas y
sociales del territorio.
Por último, en la dimensión subjetiva, entendemos que las vivencias, se manifiestan en la expresión
de las necesidades y demandas que surgen de los espacios de participación. Los sujetos desarrollan
sus propias opiniones en relación a lo vivido en un contexto determinado y generan sentimientos de
pertenencia, especialmente, a nivel barrial. Por otra parte, podemos abordar los efectos de los
procesos de participación en el PP a partir de los nuevos aprendizajes para los actores de la
comunidad y de la gestión local. Tomamos como antecedente una serie de investigaciones sobre los
procesos “pedagógicos” surgidos de los PP que, que por ejemplo, Pontual (2004) menciona como
“escuelas de ciudadanía”. Con esta denominación, el autor entiende el proceso de movilización de
la población y de los agentes gubernamentales, el carácter deliberativo que adquiere la participación
de los actores y su protagonismo en todo el proceso. Señala que este aprendizaje en la sociedad civil
se construye a partir de actitudes de solidaridad y unión entre sectores sociales distintos,
reconociendo comparativamente las necesidades de cada región o sector. Para los representantes del
gobierno, se destaca la capacidad adquirida de oír y dialogar con la población, de administrar
conflictos y el desarrollo de una actitud de mayor respeto a las diferencias de intereses de los
distintos sectores de la comunidad.

- Dimensión funcional:

Aquí se presentan los 28 proyectos que fueron seleccionados por la ciudadanía:

Localidad Proyectos ganadores PP 2014

Valeria Patinódromo
Valeria Paradas de colectivo
Valeria Pasarela cordón medanoso
Valeria Veredas
Valeria Huertos y espacios verdes
Pinamar Playón deportivo Techado Escuela N° 6
Pinamar Centro de Hidroterapia. Centro de Jubilados
Ostende Plaza
Ostende Instrumentos Orquesta Infanto Juvenil
Ostende Plaza
Cariló Tanque aéreo Bomberos
Cariló Subcomisaría (mejoramiento infraestructura)
Joven Aula Siglo XXI
Localidad Proyectos ganadores PP 2015
Valeria Etapa Techado Playón Club Defensores de Valeria
Valeria Intervención plaza Tokyo
Mejoramiento en el Playón deportivo “Plaza de las
Valeria Américas”
Valeria Intervención en la Plaza frente a los Bomberos
Valeria Subsidio a cooperadora del Jardín 903
Pinamar Construcción etapa de predio deportivo Club Social y
Deportivo
Pinamar Playon deportivo Escuela N° 6 (2da etapa)
Pinamar Centro de Hidroterapia. Centro de Jubilados (2da etapa)
Subsidio para construcción DIABETPIN (Asociación
Ostende Diabéticos)
Ostende Intervención en “Plaza 25 de Mayo”
Ostende Subsidio al Club “Nuevo Amanecer”
Ostende Subsidio para construcción en la “Plaza Perú”
Cariló Ampliación Obra Tanque de agua
Cariló Placas identificación de calles
Joven Playón Deportivo en Escuela

Como puede observarse los proyectos se refieren en su mayoría a obras de infraestructuras con una
heterogeneidad en cuanto a: a) los destinatarios en relación al grupo etario al que están dirigidos, a
las instituciones sociales participantes y a los sectores geográficos donde se emplazan (distintos
puntos y barrios de la ciudad) y b) las diversidades de temáticas que abarcan: medioambientes,
seguridad, cultura, educación, salud, recreación, etc.
Entre los entrevistados hubo coincidencia en que más allá de la diversidad de temas, todos los
proyectos fueron relevantes porque tuvieron como fin mejorar el espacio público y colaborar con las
instituciones que trabajan para la comunidad. También se destaca las particularidades de cada zona:

“Cada lugar tiene su identificación, por ejemplo, en Valeria del Mar hay tres propuestas de
espacios públicos, de recreación y deporte; en Pinamar, es más dirigida a instituciones, en
Ostende es más mezclado” (Entrevista a Secretario de Modernización del Estado por el
medio local Telpin TV Canal 2 HD, 14/11/2015. En https://www.youtube.com/watch?
v=5WYOjbxOyiU. Consulta: 3/3/2018).

Otro aspecto valorado por los entrevistados, tanto del equipo municipal como de los vecinos
participantes es que las obras van cambiando la fisonomía de los barrios y que a medida que se
ejecutan éstas son apropiadas por la comunidad de forma colectiva. Los proyectos presentados
tienen las características de que deben ser “realizables” y los vecinos los piensan en tanto mejoran
su calidad de vida.

“El Patinódromo: era un terreno baldío, sin uso real, sin iluminación, a partir de su
creación fue un espacio de creación, de encuentro para los vecinos, se generó un ámbito de
esparcimiento y de deportes. Queda en Valeria del Mar, es un barrio cerca de la ruta, más
sensible y con más necesidades, que necesitaba, más del Estado (Entrevista a miembro del
equipo del PP).

- Dimensión Interna:

En esta dimensión hacemos referencia a las capacidades estatales desarrolladas a partir de la

interacción con la ciudadanía, que implican desde la mirada de los entrevistados vinculados a la
gestión municipal dos grandes puntos: replantear prácticas que apuntaron a la utilización de nuevos
canales y formatos de comunicación y que el vínculo con las necesidades del vecino permitió
conocer las características físicas y sociales del territorio.

Sobre la comunicación se destaca:

“El momento histórico nos permitió llegar a mucha gente con las redes sociales ya que
fueron los años que explotó facebook y fue mayoritariamente la forma de difundir las
actividades, asambleas y convocatorias (…) La virtud fue la convocatoria tanto de adultos
como de jóvenes que se hizo por redes sociales. Por falta de medios nos movimos por redes
sociales. Fue bastante exitoso por ser la primera edición (…) La prensa local que dio un
sincero apoyo al tema ya que lo consideró una acción política muy positiva” (Entrevista a
Secretario de Modernización del Estado).

“Lo que más destaco del presupuesto de Pinamar, es que con buen tino se decidió utilizar
las redes: facebook, instagram, twitter, algunas recién se conocían y a partir de ahí
empezamos, utilizamos mucho la imagen y se creaba un sentido de pertenencia importante:
el vecino se veía y se generaba un feedback, sentirse integrado al programa” (Entrevista a
miembro del equipo del PP).

Otro resultado es que el PP posibilitó que la gestión tenga actualización sobre las demandas en el
territorio:

“Se toman decisiones que se creen que es conveniente para el bienestar general y a veces
difiere de lo que cree el vecino. Por eso nosotros decíamos que el presupuesto participativo
era como un timón de mando, es una herramienta maravillosa para la gestión, te ayuda a
ver las necesidades que no están satisfechos para los vecinos” (Entrevista a miembro del
equipo del PP).

Desde la gestión se reflexionó sobre las dificultades en el proceso del PP y la necesidad de mejorar
en:
 Ampliar los recursos humanos y la estructura para organizar las asambleas, las presentaciones y el
momento de la votación
 Capacitaciones a los propios funcionarios, “que desconocían el tema y que no se acercaban por
miedo a las asambleas barriales que tocaban los temas a su cargo”.
  Informatización, socialización de la información
 Sistematización de la administración, simplificación. “Los tiempos de la municipalidad no son los
tiempos del vecino. La municipalidad tiene una cuestión de tiempos administrativos” (Entrevista a
vecino 3).

También se hizo mención a los problemas ocasionados por la inflación:

“Hubo un problema en la agilidad de los pagos, era una época inflacionaria, pedias 100
mil pesos y al mes salía mas, entonces el presupuesto iba aumentando, cuando se atraso el
cheque se complicó. El presidente de la cooperadora decía de poner plata de nuestro
bolsillo para solucionar el tema. Nosotros no teníamos experiencia” (Entrevista a vecino 2).

- Dimensión subjetiva:

En esta dimensión se analiza al PP como generador de un espacio de reflexión y deliberación sobre

las necesidades respecto del territorio que se habita. En este sentido los participantes entrevistados
valoraron la exposición de distintos proyectos, con su fundamentación y objetivos de mejora para
los barrios e instituciones. También de los relatos surge cómo se fueron modificando las ideas
originales y el trabajo colectivo implicado.

“Me pareció bueno que se implementara un sistema donde se habilitara al habitante a

decidir dónde invertir obras, a partir de las necesidades que se ve para su barrio, que se
pueda incidir. Lo más importante fue la participación ciudadana y lo otro es haber
conseguido fondos para nuestro proyecto, nosotros no podíamos avanzar con los recursos
propios” (Entrevista a vecino 1).

“Nos juntamos un día, nos enteramos de que había un PP joven y se nos ocurrió tener un
espacio para que las bandas de Pinamar pudiesen ensayar. Luego de varios debates surgió
la idea de tener un espacio para integrar distintos tipos de actividades: taller de teatro,
cocina, ajedrez, diyak, surgió la idea de que este al lado del Skate Park, para trabajar en
conjunto. Realizamos los planos con un arquitecto, tenemos una tasación (…)” (Entrevista a
vecino participante del PP Joven. Canal 4 el 26/8/2015. En
https://www.youtube.com/watch?v=y_ECtFJMUBo. Consulta: 25/7/2018).

Otro dato significativo es que todos los entrevistados, independientemente de su rol, señalaron que
su involucramiento implicó algún tipo de aprendizaje, sobre diversas temáticas y respecto de
diferentes procesos y, también, podríamos concebirlos como resultados del PP como política
pública, en relación a aspectos cualitativos que involucra a los actores que participan en ella. En
este sentido, identificamos en los distintos testimonios aprendizajes en diversos planos, tanto a
nivel colectivo como en el personal. Aprendizajes que siguiendo a Martínez (2009), tomamos como
“lecciones aprendidas”, considerando que dan cuenta de la incorporación de saberes y cambios en
los sujetos, tanto en los vecinos participantes como en los integrantes del equipo municipal.

“Para mí esto fue maravillosos. Yo estaba en Contaduría trabajando con papeles,

devengados, preventivas, a mi esto me sirvió muchísimo, esto fue un espacio de
transformación para todos, creces como ciudadano, tomas un rol mucho mas protagónico.
Generas un sentido de pertenencia con tu comunidad, ya no volves a trabajar de la misma
manera. Yo creo que lo que pasa con el Prespuesto Participativo, de ética, era diferente. Te
 involucras de otra manera, es diferente que las necesidades te lo cuenten en primera
persona. Y ver las obras terminadas y el uso de esas obras por la gente es lo que más
satisfacción te da, son ámbitos de crecimiento para todos” (Entrevista a miembro del equipo
del PP).

“Fue una experiencia muy linda (…) me nutrió las preguntas de los otros chicos. Si
ganamos vamos a tener un espacio para los jóvenes. Un punto de referencia entre la
Universidad y la secundaria, un espacio para todos. Me emociona mucho, me pone muy
contento, que podamos elegir y practicar nuestros derechos y el sufragio” (Entrevista a
alumno realizada por la Dirección de Prensa de la Municipalidad de Pinamar el 15/11/2015.
En: https://www.youtube.com/watch?v=OjfAeUJgj8A. Consulta: 25/7/2018)

La relación que se generó entre la municipalidad y los vecinos es valorada en la mirada del
funcionario como una de las experiencias más significativas:

“Lo mas importantes es el contacto con la gente, la escucha activa que se genera, uno
convive con el vecino, el vecino empieza a abrirse con el funcionario y al gobierno y recibe
una devolución cosa que no pasa habitualmente en otros medios.
Esta escucha se da en las asambleas, en las reuniones informativas y cada vez que a alguien
lo identifican con el PP, como se describe y se genera una energía en las reuniones para el
desarrollo de una política pública local” (Declaración del Secretario de Modernización230.
En https://www.youtube.com/watch?v=m3QpD-61q7o. Consulta: 20/3/2018).

Asimismo se destaca la posibilidad de encuentro entre los vecinos y la visibilidad que cobran las
organizaciones sociales de la zona.

“Había muchos vecinos que iban con láminas, se mostró con espíritu de solidaridad.
Fueron muy respetuosos de escucharse, a veces no respetaban los tiempos, en el afán de
querer vender su proyecto en el buen sentido, se extendían, se entusiasmaban mucho. Somos
pocos, muchos nos conocemos. Los actores que participaron eran referentes pioneros, pero
sirvió para conocerse más. Pinamar es un crisol de comunidades, tenemos una comunidad
muy joven, porque el municipio surge en el ´78 y en los que llegaron hace menos tiempo hay
menos sentido de pertenencia, queríamos generar y consolidar lazos (…)
Venían vecinos pero las instituciones se empezaron a agrupar y afianzar. Había obras
postergadas desde hacía muchos años. Sobre todo después del primer Presupuesto donde
ganaron unas instituciones y cuando vieron la obra en pie, por ejemplo la cooperadora N°6,
cuando ves la obra te da incentivo. Estaba también la asociación Conciencia y ella fue uno
de los pilares fundamentales, era una referente, se hacia una auditoria vigilando el
procedimiento de la votación, para que se desarrollara con normalidad y transparencia”
(Entrevista a miembro del equipo del PP).

Reflexiones finales
Si bien estos resultados son preliminares ya que se trata de un estudio que aún se está desarrollando
podemos establecer algunos puntos sobresalientes de este caso.
En cuanto al ingreso a la agenda estatal se observó que fue una propuesta que nació primero como

230En el marco del VII Encuentro Nacional de Presupuesto Participativo, 13 y 14 de noviembre de 2014,
Gualeguaychú, Entre Ríos.
proyecto educativo, antes que en el marco de un proyecto de gestión y ello consideramos que
permea los resultados referidos a los aprendizajes que hemos señalado en el último apartado.
Se trata de un diseño que se adaptó colectivamente entre los integrantes del equipo municipal. Este
involucramiento tuvo sus consecuencias en las implicancias subjetivas del propio equipo municipal.
En cuanto a los argumentos más recurrentes desde los actores entrevistados se remarca la cuestión
de que el PP posibilitó un ejercicio democrático y, especialmente aparece con fuerza esta cuestión
del fortalecimiento de la sociedad (en su capacidad de presentar proyectos y elegir) y el sentido de
pertenencia desarrollado en una ciudad joven. En este sentido, en los relatos, la escala geográfica
del barrio, las relaciones sociales, los vínculos que se generan con el lugar de residencia se
vinculan con un sentimiento de afecto por la ciudad.
Asimismo, si bien se remarcó que es una política que lamentablemente la actual gestión municipal
no continuó, en su momento implicó cambios en el vínculo entre municipio y ciudadanía,
implementando una relación cercana con los vecinos y las instituciones de la zona (posibilitada por
ser un municipio de poca cantidad de habitantes, “donde todos se conocen”). Continuando con el
tema comunicacional, es de destacar que éste es un buen ejemplo del uso de las redes sociales para
informar las novedades de una política pública, ya que los entrevistados hicieron referencia a su uso
y seguimiento.
Por último, y retomando la categorización de Barragán Robles, Sanz Alcántara y Romero (2015)
sobre las distribuciones materiales y políticas que posibilitan los PP, respecto de la primera se
destaca la variedad de proyectos generados en relación a obras significativas para la comunidad y,
de la segunda, el reconocimiento de la ampliación de espacios de construcción de la ciudadanía
(especialmente aprendizajes en cuanto a profundización del ejercicio democrático). Asimismo, se
valorizan resultados tanto desde las implicaciones desde lo personal de quienes se involucraron,
hasta el fortalecimiento de colectivos preexistentes a esta experiencia, nos referimos especialmente
a las organizaciones sociales de la zona y el sector juvenil que participó de esta propuesta.

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 Políticas Participativas en la ciudad de La Plata. Del dicho al hecho.

Ricardo Sebastián Piana r_piana@yahoo.es*,

Diego Martín Furnari, furnaridiego@hotmail.com**

Área temática: eje N.º17- Congreso Nacional de Estudios de Administración

Pública

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

Resumen

Se pretende estudiar comparativamente las políticas participativas en la ciudad de La

Plata durante el período 2014-2018. El período de análisis elegido comprende los dos
últimos años de la gestión del ex Intendente Pablo Bruera durante la cual se
intensificaron las políticas de Presupuesto Participativo y los primeros años del nuevo
jefe comunal Julio Garro quien decidió modificar algunos aspectos sustanciales de esta
política pública.
Este tipo de políticas, entendidas como acciones en pos de una gestión municipal que se
presenta como “abierta” a la comunidad y que intenta (con diferentes grados de éxito)
transparentar sus acciones y otorgarle al ciudadano un mayor espacio han sido
sostenidas por ambas gestiones de distinto color político. Sin embargo, más allá de las
continuidades, los cambios parecen ser grandes.
Estos cambios serán el eje de análisis de la comparación: analizaremos no sólo las
acciones concretas sino también los aspectos discursivos de los distintos gobiernos.
Advertiremos cómo los cambios procedimentales en las políticas participativas, más allá
de una cierta continuidad discursiva, suponen modificaciones de fondo en la manera de
entender la relación gobernante-gobernados, de entender la realidad y de actuar de
conformidad a ese entendimiento.

Palabras Claves
Participación – Gobierno Abierto – Presupuesto Participativo - Transparencia

* Doctor en Ciencia Política. Doctor en Ciencia Jurídica. UNLP/UCALP/USAL. La Plata, Argentina,

r_piana@yahoo.es

* *
Magister en Planificación y Gestión de Procesos Comunicacionales, UNLP. La Plata, Argentina,
furnaridiego@hotmail.com
 210

1. Introducción

El presente trabajo pretende describir comparativamente las políticas participativas,

especialmente el presupuesto participativo, en la ciudad de La Plata durante el período
2014-2018.
Dicho conjunto de políticas, enmarcadas hoy en las prácticas del gobierno abierto, se
presentaron como uno de los ejes de campaña para el actual gobierno (en los niveles
nacional, provincial y municipal). Se ha pretendido impulsar novedosas maneras de
intervenir en el espacio público conjuntamente con la ciudadanía entendida como sujeto
de derechos pero también de obligaciones. Desde esa doble perspectiva se insiste en
generar las condiciones (instrumentos de política pública, piezas comunicacionales,
discursos de campaña, entre otras) para que la ciudadanía se acerque y aproveche los
beneficios de participar y colaborar en los procesos políticos que el gobierno de turno
ofrece a la vez que se promueve, desde lo discursivo, una serie de reformas a políticas y
prácticas prexistentes.
Esta tendencia no es nueva, pero ha encontrado en los últimos años un fuerte impulso
desde diversas áreas, tanto por parte de los académicos como por los gobiernos, que
encuentran en estas prácticas un mecanismo de legitimación para las políticas públicas.
Proponemos centrar el foco para estudiar estas políticas participativas en los gobiernos
locales por varias razones. En primer lugar, porque en nuestro país las experiencias
participativas se han desarrollado inicialmente (y han encontrado interesantes espacios
de desarrollo y estudio académico) en los gobiernos municipales. Los casos de Rosario,
Morón, Ciudad de Buenos Aires y La Plata han sido municipios señeros en esta
temática, pudiendo señalar como antecedes de estudio las investigaciones de Abdulhadi,
2009; Annunziata, 2011 y 2013; Balardini y Torrillate, 2009; Bloj, 2008; Carmona,
2011; Carmona y Martínez, 2014; Furnari, 2014; Pagani, 2015 y 2016; Plot, 2005; Parra,
2009; Pinillos y Signorelli, 2014; Quintar, 2009; Ramella y Galván, 2012; Romero,
2004; Santana, 2009; Schillagi, 2005; Sortino, 2013, entre otras.
Además, en el contexto de la actual crisis de representación política que influye sobre la
baja percepción de los ciudadanos latinoamericanos sobre los resultados de sus
democracias (Piana, 2014), se sostiene que en la detección de los problemas de política
pública, cuanto más cerca del territorio esté puesto el análisis, más eficientes deberían
ser los diagnósticos y, por tanto, mejores las soluciones propuestas. Tal como lo sostiene
Uranga (2005:3):

Hoy las condiciones son otras, el contexto global es distinto y los modos de
participación son también diferentes. Los partidos políticos tradicionales han
dejado de ser por sí solos actores eficaces para la construcción democrática.
Vivimos una profunda crisis de la partidocracia tradicional y aún hoy los
liderazgos emergentes, surgidos de las nuevas prácticas, no logran consolidarse
para constituirse en alternativas de poder. Es necesario pasar de una democracia
de electores, a una democracia de participación, es decir, a una democracia de
ciudadanos con capacidad de incidencia y poder real, partiendo del
reconocimiento y el respeto por la diferencia.
Y añade,

Hay que trabajar en una suerte de nueva democracia de lo público, donde se

redefina el espacio mismo, donde los actores encuentren modos renovados de
participación, donde se generen otras formas de diálogo, negociación y
construcción de consensos y donde todos y todas, sujetos y organizaciones,
puedan alcanzar la visibilidad real que la democracia necesita, tanto para
210
 211

expresar sus demandas como para poner de manifiesto sus posiciones (Uranga,
2005:8).

En efecto, la necesidad de fortalecer las democracias, encuentra hoy en el gobierno local

la clave de bóveda para sostenerlo: la profundización de los procesos de
descentralización de la política pública (de nación a provincia y de ésta última a los
municipios) prioriza al régimen municipal porque brinda las mayores posibilidades de
trabajar al lado del vecino-ciudadano desde un plano de proximidad y permite conocerlo
para crear o afirmar vínculos de interacción para el trabajo comunitario y generar
soluciones para los problemas cotidianos231.
Ahora bien, qué distancia existe entre las consignas y las prácticas; esto es, cómo se
trasladan estas prácticas discursivas a las acciones. Para intentar responder este
interrogante -sin pretender que del presente estudio se puedan inferir resultados
generales- hemos tomando la política de presupuesto participativo de la ciudad de La
Plata entre los años 2014 y 2018. El municipio de La Plata, además de ser uno de los
primeros gobiernos locales que inició este tipo de políticas, resulta relevante porque a
pesar de los cambios políticos, se ha mantenido en las dos últimas gestiones. En efecto,
a pesar de las fuertes críticas durante la campaña electoral a la gestión anterior, la actual
conducción liderada por Julio Garro continuó la política del ex Intendente Pablo Bruera.
Para el estudio de las continuidades y cambios se propondrá un camino
descriptivo/comparativo en la aplicación, el diagnóstico, la visión, el rol ideológico y
los objetivos de gestión. Al finalizar el presente estudio se intentará comprender las
motivaciones de la actual gestión y la existencia o no de un correlato entre el aspecto
discursivo, ideológico y práctico a la luz de las nuevas estrategias de Gobierno Abierto.

2. Los antecedentes institucionales

En la esfera política, como en ninguna otra, se ha tornado indispensable la definición de

un marco conceptual que no sólo brinde certezas terminológicas respecto del camino a
seguir, sino, y más importante, que brinde legitimidad a la multiplicidad de
acciones/decisiones que se adoptan durante una gestión de gobierno. Ello se torna
fundamental dado los altísimos niveles de desconfianza que la ciudadanía, en general,
aún conserva respecto de las motivaciones de nuestros funcionarios, sobre todo, cuando
se proponen cambios de fondo en las políticas públicas.
La llegada de una nueva gestión política de manera simultánea al nivel nacional,
provincial y local brindó el contexto adecuado para que el gobierno defina una
estrategia para alcanzar determinados objetivos de gestión modificando algunas
prácticas: luego de asumir la presidencia, Mauricio Macri encabezó una serie de

231 Esta idea se inscribe dentro de la lógica liberal de subsidiariedad por el cual el hombre debe resolver
sus problemas mediante su esfuerzo y capacidad, a través de las herramientas y el marco que facilite
el Estado como intermediador. Es decir, el Estado debe darle al ciudadano la libertad para que pueda
desarrollarse por sí mismo y sólo intervenir cuando las limitaciones propias de cada uno impiden la
resolución de un problema o conflicto puntual. Es decir, que el gobierno debe transformarse (aún está
lejos de ello) en un facilitador o generador de condiciones o contextos para la acción ciudadana.
Dicho principio es uno de los justificativos para la creación de mecanismos o políticas públicas que
me permita una gestión conjunta entre los actores intervinientes con el fin de mejorar su calidad de
vida al mismo tiempo que se les brinda las herramientas para que ellos mismos puedan desarrollarse
en comunidad, es decir que lo que se busca es el fomento de la participación política de los
ciudadanos.
211
 212

anuncios entre los cuales se destacaron la firma del Decreto N° 117/16 mediante el cual
se instruyó a los Ministerios, Secretarías y organismos desconcentrados y
descentralizados dependientes del Poder Ejecutivo Nacional, a elaborar y presentar en
un plazo no mayor a ciento ochenta (180) días ante el Ministerio de Modernización
(órgano del cual depende el plan en cuestión) un “Plan de Apertura de Datos”, cuyo
principal objetivo está destinado a promover la difusión pública de información de los
funcionarios a través de las declaraciones juradas así como datos respecto del uso de los
fondos públicos y los resultados de gestión de los distintos organismos. La tendencia se
profundizó con la aprobación del Decreto N° 434/16 (marzo de ese año) mediante el
cual se aprobó el “Plan de Modernización del Estado” cuyos ejes son: 1) Plan de
Tecnología y Gobierno Digital; 2) Gestión Integral de los Recursos Humanos; 3)
Gestión por Resultados y Compromisos Públicos; 4) Gobierno Abierto e Innovación
Pública; 5) Estrategia País Digital. Propiciada por el Poder Ejecutivo, en septiembre de
ese mismo año se sancionó la Ley, registrado bajo el n° 27.275, que regula el derecho de
acceso a la información pública aún cuando las modificaciones que se introdujeron por
decreto de necesidad y urgencia han sido cuestionadas232. En julio de 2017, el gobierno
nacional presentó ante la Alianza para el Gobierno Abierto, el 3 er Plan de Acción
Nacional de Gobierno Abierto, con compromisos de los 3 poderes del Estado Nacional,
de los Organismos de Control Nacional y de 11 Provincias. La última iniciativa que
puede tomarse como antecedente, es el lanzamiento de la “Plataforma Digital de
Participación Ciudadana”, la cual fue anunciada por la Secretaria de Modernización del
Estado, Ciencia y Tecnología, Lucrecia Escandón, en el Encuentro Regional para las
Américas de la Alianza para el Gobierno Abierto el cual promueve el intercambio de
buenas prácticas entre los 70 países miembros y que se inauguró en Buenos Aires con la
presencia del presidente Mauricio Macri en diciembre de 2017.
Estas líneas se replicaron en la mayoría de las provincias argentinas y los municipios
gobernados por Cambiemos de manera de demostrar un hilo conductor que, en materia
de reforma administrativa, pretende impulsar la actual gestión.
En el caso de la provincia de Buenos Aires, la gobernadora María Eugenia Vidal, en
febrero de 2016, aprobó el régimen de las declaraciones juradas patrimoniales de los
funcionarios y agentes del Poder Ejecutivo, lo cual se profundizó, por Decreto N°
407/17, al personal policial con jerarquía superior a subcomisario.
También en Provincia de Buenos Aires, se suscribió, en marzo del 2016, un acuerdo de
cooperación con el Ministerio de Modernización de la Nación para la implementación
del expediente digital (hoy Sistema de Gestión Documental Electrónica - GDEBA) con
el objeto de agilizar los procesos administrativos con una inversión de más de 150.000
millones de pesos.
En julio de 2016, también impulsado por el Poder Ejecutivo provincial, la Legislatura
aprobó el Plan Estratégico de Modernización de la Administración Pública de la
Provincia de Buenos Aires, Ley N° 14.828, destacándose en los fundamentos, que el
“proyecto responde a la imperiosa necesidad de adecuar los procesos administrativos a
los sistemas de calidad, herramientas informáticas y buenas prácticas de gestión
administrativa actualmente vigentes a nivel regional y mundial”233. Ese mismo mes, a
través del Decreto N° 805/16, se anunció la creación de un portal de datos abiertos para
el Estado bonaerense a los efectos de sintetizar la información de los distintos

232 Decreto N° 746/17.

233 Como hemos señalado en otro lado, esta Ley, con un amplio abanico de herramientas, sólo abrió
paso a los diversos decretos y resoluciones que han implantado la obligatoriedad del GDEBA (Piana,
2017).
212
 213

organismos de gobierno (Piana y Amosa, 2018).

En abril de 2017 se anunció la creación de la Oficina de Fortalecimiento Institucional
(OFI) cuyo principal objetivo radica en la concreción de los objetivos de transparencia,
eficacia y transformación de la Administración Pública, en sintonía con las acciones del
gobierno nacional.
La ciudad de La Plata, capital de la provincia de Buenos Aires, también cambió de color
político en 2015 y de la mano de la nueva conducción se convirtió rápidamente en uno
de los bastiones de la gestión provincial. Con una muy buena relación entre ambos
ejecutivos, La Plata se transformó en un reducto clave para la consolidación del espacio
Cambiemos y las decisiones tomadas desde el nuevo gobierno municipal así lo
manifiestan.
En lo que nos atañe, el entonces candidato Julio Garro, como parte de su campaña
manifestó su postura respecto a las nuevas tendencias en materia de reforma
administrativa cuando anunciaba que su hipotética gestión se basaría en “un gobierno
abierto, transparente y que piense en la gente”234. Ya en la gestión, el responsable del
ejecutivo municipal presentó en julio de 2017 el Portal de Datos Abiertos, un sitio que
reúne información del sector público a disposición de la ciudadanía, el cual cuenta con
el apoyo tanto del gobierno provincial como nacional. Sobre el portal de datos, el
secretario de Modernización de la comuna, Federico Ortiz, señaló que:

Esta iniciativa responde al pedido expreso de nuestro intendente Garro de abrir

el gobierno a los vecinos, utilizando las nuevas herramientas que nos ofrece la
tecnología de la información y la comunicación. Tomamos la decisión de poner
la información al servicio del ciudadano, estableciendo un nuevo paradigma de
comunicación entre el sistema político y el vecino 235.

Más allá de estas intenciones, no caben dudas que en la ciudad de La Plata el

Presupuesto Participativo es la estrella de las políticas participativas, no sólo por la
proporción del presupuesto general que se destina (98 millones de pesos en 2017,
aproximadamente) sino también por la cantidad de personas que vienen participando
directa e indirectamente y por la continuidad en el tiempo que ha tenido,
independientemente de los cambios de gestión (tuvo sus inicios en 2008 con la gestión
de Pablo Bruera y se encuentra en ejecución con Julio Garro).
Todos los antecedentes se encolumnan para identificar al Gobierno Abierto como el
marco de referencia y paraguas legitimador de las propuestas de reforma administrativa
del actual gobierno nacional, provincial y local.
Veremos en el próximo apartado, qué es lo que se entiende como Gobierno Abierto y
por qué identificamos a las políticas de presupuesto participativo, aún con un origen
anterior a este nuevo paradigma, como parte de estas políticas.

3. El Gobierno Abierto como paraguas protector y legitimador

¿Qué es este nuevo concepto de Gobierno Abierto, que engloba y genera tanto adeptos?
A partir de la iniciativa del entonces presidente de los Estados Unidos Barack Obama,
este enfoque no se centra ya en los aspectos tecnológicos (aunque la tecnología sí

234 http://221radio.com.ar/v2/garro-vamos-a-hacer-un-gobierno-transparente-y-que-piense-en-la-gente/
Fecha de acceso, 25/5/2018.

235 http://www.lavozdelaprovincia.com.ar/garro-presento-portal-datos-abiertos/ Fecha de acceso,

4/5/2018.
213
 214

importa), sino en la participación, colaboración y transparencia junto a otros conceptos

claves como el de rendición de cuentas y la apertura-disponibilidad de la información
pública. Como señala la Declaración de Gobierno Abierto suscripta en el marco de la
Alianza de Gobierno Abierto, más conocida por su acrónimo en inglés, OGP, varios
gobiernos de la región se han comprometido a aumentar la disponibilidad de
información sobre las actividades gubernamentales; apoyar la participación ciudadana;
aplicar los más altos estándares de integridad profesional en todos nuestros gobiernos y
aumentar el acceso a las nuevas tecnologías para la apertura y la rendición de cuentas236.
En nuestro ámbito, el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo 237
señala en su Carta de Gobierno Abierto adoptada por la XXV Cumbre Iberoamericana
de Jefes de Estado y de Gobierno de 2016 que es…

…el conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la gobernanza

pública y al buen gobierno, basado en los pilares de la transparencia,
participación ciudadana, rendición de cuentas, colaboración e innovación,
centrando e incluyendo a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones, así
como en la formulación e implementación de políticas públicas, para fortalecer
la democracia, la legitimidad de la acción pública y el bienestar colectivo
(Capítulo Segundo – A , CLAD, 2016).

Sin embargo, es importante aclarar, como lo señala Álvaro V. Ramírez-Alujas, que

El término Gobierno abierto no es nuevo. A fines de los años 70 del siglo XX se

usó por primera vez en el espacio político británico y en su concepción original,
trataba diversas cuestiones relacionadas con el secreto de Gobierno e iniciativas
para “abrir las ventanas” del sector público hacia el escrutinio ciudadano, con el
objeto de reducir la opacidad burocrática. En la actualidad, se ha posicionado
como un nuevo eje articulador de los esfuerzos por mejorar las capacidades del
Gobierno y modernizar las administraciones públicas bajo los principios de la
transparencia y apertura, la participación y la colaboración (Ramírez-Alujas
2011: 99).

En igual sentido, Oscar Oszlak, afirma que:

El gobierno abierto no es un nuevo desarrollo tecnológico: es una verdadera

filosofía acerca de cómo gobernar y de cuál es el rol que juegan el gobierno y
los ciudadanos en la gestión pública y en sus resultados. El razonamiento del
que se parte, puede interpretarse en términos de los supuestos implícitos sobre
los que se basa esta novedosa fórmula de vinculación entre estado y sociedad.
En esencia, quienes propician su adopción, consideran que: 1) la tecnología
disponible permite una fluida comunicación e interacción de doble vía entre
gobierno y ciudadanía; 2) el gobierno debe abrir esos canales de diálogo e
interacción con los ciudadanos, para aprovechar su potencial contribución en el
proceso decisorio sobre opciones de políticas, en la co-producción de bienes y
servicios públicos y en el monitoreo, control y evaluación de su gestión; y 3) la

236 https://www.opengovpartnership.org/declaraci-n-de-gobierno-abierto . Fecha de acceso 26/6/2018.

237 El CLAD es un organismo público internacional, de carácter intergubernamental que se constituyó

en el año 1972 bajo la iniciativa de los gobiernos de México, Perú y Venezuela y su creación fue
recomendada por la Asamblea General de las Naciones Unidas (Resolución 2802 - XXVI) con la idea
de establecer una entidad regional que tuviera como eje de su actividad la modernización de las
Administraciones Públicas como factor estratégico en el proceso de desarrollo económico y social.
214
 215

ciudadanía debe aprovechar la apertura de esos nuevos canales participativos,

involucrándose activamente en el desempeño de esos diferentes roles (como
decisor político, productor y contralor) (Oszlak, 2012:3)

En efecto, pese a la intención de presentar estas iniciativas como una revolución

administrativa, la realidad es que se viene hablando de estos temas hace más de 40 años
y muchos de los países económicamente más desarrollados ya han impulsado este tipo
de experiencias más allá del nombre que se les hayan asignado.
Resulta evidente que los tres ejes del Gobierno Abierto, transparencia, colaboración y
participación son los centrales pero no los únicos. La revolución tecnológica
(globalización de por medio) y el proceso de mediatización de la política por el cual los
medios impusieron su lógica en la construcción de la realidad, obliga a considerar la
incorporación de nuevas herramientas tecnológicas que, por un lado, acortan la distancia
entre gobernante y gobernado, y por otro lado, brindan un mayor y mejor acceso a la
información pública, así como nuevos canales de interacción entre los vecinos.
Justamente, es imposible desconocer que el Gobierno Abierto es precedido por otra
“moda” en materia de reforma administrativa como la de Gobierno Electrónico (Piana y
Furnari, 2015). Sabemos, sin embargo, que la sola existencia de las nuevas tecnologías
(plataformas digitales, web 3.0, redes sociales, entre otros) no resultan suficientes si los
ciudadanos (usuarios) no están preparados para el aprovechamiento integral de las
mismas; tampoco cuando estas tecnologías sólo reproducen los procesos en papel sin
aportar aspectos verdaderamente innovadores.
Para que el Gobierno Abierto sea una verdadera práctica es también esencial la apertura
de canales de dialogo entre el gobierno y los ciudadanos: los canales tradicionales
(comunicación telefónica, reclamos presenciales, etc.) ya no son suficientes. Es
indudable que los gobiernos han expandido las alternativas para que el ciudadano
peticione ante las autoridades, para que realice sus reclamos, genere sus espacios de
diálogo y para que proponga sus ideas. Ahora bien, y en sintonía con la reserva
realizada con anterioridad, la mera predisposición o puesta en marcha de canales
institucionales para el diálogo no convierte mágicamente a un sistema administrativo en
un gobierno abierto a su ciudadanía. La comunicación implica un compromiso consiente
entre los participantes para poder avanzar en una relación fructífera y de doble vía. Es
decir, que además de la existencia de canales oficiales y de una predisposición
discursiva del gobierno, los ciudadanos deben querer esa vinculación y también
considerarla y valerse de ella por ser oportuna y útil para sus objetivos.
Queda expuesto que los tres componentes no pueden ser considerados sin analizar un
elemento fundamental y que los amalgama para poder comprenderlos en su totalidad, lo
cual apunta fundamentalmente al rol del ciudadano en este esquema de relacionamiento.
En tal sentido
… no es concebible la participación de la sociedad civil en el diseño, puesta en
marcha y evaluación de las políticas estatales, a menos que ésta haya sido
empoderada. El empoderamiento implica que el ciudadano conoce sus derechos
individuales y los colectivos, la forma en que se puede obtener la garantía de su
ejercicio y la capacidad de análisis de la información pertinente, así como su
capacidad de agencia, o sea, de ser o hacer aquello que se tiene razones para
valorar; y que aún empoderado, el ciudadano valora la participación política y
tiene la voluntad de ejercerla (Oszlak, 2012:16).

El ciudadano debe considerarse a sí mismo como un actor activo en la relación con el

gobierno y propender a la co-producción de las decisiones públicas. Es decir, que no
sólo depende de la voluntad del Estado sino que también de la voluntad, predisposición
215
 216

o decisión del ciudadano de participar de las propuestas que desde el gobierno o desde
sus conciudadanos, se le ponen a su consideración. Si los depositarios de esta filosofía
no consideran importante u oportuno hacer uso de la misma, no tendría sentido
verdadero ninguna iniciativa ya que no se trata de crear estructuras unidireccionales o
vacías de contenido sino de generar las condiciones necesarias para una mejor
democracia y una administración más eficiente, transparente y participativa238.
En nuestra Región, la convivencia (poco sana) entre un modelo burocrático weberiano
incompleto y la necesidad de avanzar hacia esquemas de tipo gerencial (al mejor etilo
de las reformas aplicadas en Nueva Zelanda), nos enfrenta con un modelo amorfo,
extraño y sumamente compleja dentro de la cual las actuales gestiones gubernamentales
pretenden incluir nuevos enfoques y propuestas desde la óptica del Gobierno Abierto.
Como también ha señalado Oszlak (2014) en otro trabajo que analiza las distintas
iniciativas enmarcadas en las políticas de Gobierno Abierto, podría inferirse que los
países no latinoamericanos, han avanzado más en la implementación de iniciativas que
los de Latinoamérica aún cuando éstos presentan muchas propuestas. Por eso, y frente al
carácter muchas veces discursivo de estas políticas, entendemos que en nuestro contexto
es más relevante analizar prácticas y no sólo planes o programas pues muchas veces
éstos no pasan de las buenas intenciones.
Las políticas de presupuesto participativo nos ofrecen una perfecta oportunidad para
estudiar las acciones concretas de Gobierno Abierto en la esfera local: hoy identificadas
como políticas de Gobierno Abierto, aún cuando hayan iniciado antes que este vocablo
tomara fuerza teórica, el presupuesto participativo aporta la suficiente prueba empírica
más allá de los aspectos discursivos. Este análisis cobra mayor relevancia si tomamos
en cuenta el cambio de gobierno acaecido en 2015 en los tres niveles de gobierno.
Para realizar nuestro estudio, se analizarán las prácticas locales en la ciudad de La Plata
desde el punto de vista discursivo primero, y práctico luego; esto es, lo que las dos
gestiones de gobierno en análisis (Bruera y Garro) fueron prometiendo y realizando
durante el período en cuestión para poder arribar a una conclusión actual basada en la
comparación entre modelos de gestión y gobierno que, en principio, se han planteado
como diferentes.

4. Presupuesto participativo en la ciudad de La Plata

Como se intentó dejar en claro en los párrafos anteriores, las nuevas estrategias de
Gobierno Abierto se apoyan fuertemente (aunque no de manera exclusiva ni excluyente)
en las herramientas, canales o modalidades que permitan la participación de los
ciudadanos (individual o colectivamente a través de las distintas formas que toma la
sociedad civil) en las diferentes instancias de la política pública de los gobiernos.
Resulta difícil reconocer instancias concretas de políticas públicas participativas en la

238 Detrás de las buenas intenciones deben reflejarse acciones concretas que brinden las condiciones
necesarias para que el ciudadano pueda estar en condiciones de hacer un uso eficiente de las posibilidades
que el gobierno pretende brindarle a los efectos de mejorar los procesos de política pública pero,
fundamentalmente, la democracia en sí misma. Si ese empoderamiento no existe o simplemente la
ciudadanía no se encuentra deseosa de aumentar sus márgenes de maniobra, nunca estaremos en presencia
de un verdadero gobierno abierto. Es decir que, no es posible considerar seriamente una gestión, un
mandato de gobierno o una plataforma político-electoral en términos de la filosofía del gobierno abierto si
los responsables no prevén mecanismos que aseguren el empoderamiento de los depositarios de las
políticas públicas que orientarán las estrategias en cuestión. Por ello resulta tan atrayente la concepción
del gobierno abierto como una filosofía y no simplemente como una política pública ya que ello nos
brinda una perspectiva más amplia e integradora de los elementos constitutivos de dichas acciones.
216
 217

Argentina anteriores a la llegada del Presupuesto Participativo el cual fue, por mucho
tiempo, sinónimo casi excluyente de las políticas participativas.
La ciudad de La Plata fue una de las pioneras junto a Rosario y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires al instalar el Presupuesto Participativo en el año 2008 y esta política que
ha tenido continuidad hasta la actualidad. ¿Pero qué se ha dicho y cómo se
justifica/legitima el presupuesto participativo?
Como sostiene María Cristina Mata:

El conjunto de lo decible –que obviamente incluye lo no dicho– como

podemos denominar al discurso social, es evidentemente un conjunto
articulado a partir de disposiciones que revelan un orden establecido.
Dentro del mismo las posibilidades de variación son tan amplias o
estrechas según sean las condiciones que regulan su producción. Porque
lo decible no se restringe a unos ciertos temas y modos expresivos, sino
que incluye además un conjunto de disposiciones explícitas o implícitas
–pero siempre legitimadas socialmente– acerca de los sujetos
habilitados para proferir determinados discursos sociales, acerca de los
lugares desde los que ellos pueden ser enunciados, acerca de los modos
en que ellos pueden y deben circular y ser recibidos. (Mata, 1985:9).

Retomamos las preguntas, para intentar responder ¿cómo era el esquema de

funcionamiento del Presupuesto Participativo (hasta 2015) y cómo es hoy? y ¿qué
resultados cuantitativos ofrecen estas políticas en perspectiva comparada?

4.1. Los aspectos discursivos

Ya hemos señalado que las políticas de presupuesto participativo se dieron inicio en

2008 con la recién arribada gestión de Pablo Bruera. Como ha señalado María Laura
Pagani (2014:107)

En ese momento, se instala fuertemente una modalidad de campaña a partir de

caminatas que lideraba el propio Bruera y la línea de atención gratuita “Bruera
te escucha”, que recepcionaba reclamos que se intentaban resolver desde el
Consejo Deliberante. Estas dos modalidades perduraron hasta la campaña del
2007, en la que Bruera logra ser electo con el 25,7% de los votos, con una
diferencia de 7% con su rival Alak (que se presentaba a la cuarta reelección).

Ese bajo umbral electoral lo llevó a implementar una batería de políticas tendientes a
cooptar el apoyo de un espectro electoral más amplio: en ese contexto nacen las
políticas de presupuesto participativo junto con otras de visible impacto como la mejora
de plazas, residuos secos y el “Servicio Municipal 72 horas” (conf. Pagani, 2014).
Según el entonces intendente, el presupuesto participativo era parte de un cambio
político en torno a una forma de gestionar más abierta y expresó en el acto inaugural:
“Dijimos que veníamos a cambiar la forma de administrar el Municipio a partir de la
idea de una comuna de puertas abiertas, sin exclusiones y este Presupuesto
Participativo es un paso importante que estamos dando hacia ese objetivo”239
En igual sentido, el entonces Director ejecutivo del presupuesto participativo, Diego
Santana (2009:3) expresó:

239 https://www.eldia.com/nota/2008-2-22-con-criticas-bruera-lanzo-el-presupuesto-participativo

217
 218

El Presupuesto Participativo se propone como un medio para alcanzar dos

objetivos intrínsecamente relacionados: proponer nuevas formas de gestión
pública que garanticen su eficiencia a través de la intervención de los
ciudadanos y profundizar las bases democráticas del régimen, a través de una
mayor participación en cuestiones estrechamente vinculadas con la vida
cotidiana.
Otro de los objetivos de la implementación del Presupuesto Participativo era el
de acercar la gestión municipal a los vecinos, el mismo fue cumplido de manera
total, a partir de la generación de Asambleas Populares extraordinarias. Las
mismas fueron fruto de los debates que surgían de los vecinos, quienes
planteaban distintas dificultades en diversas áreas de gestión local. A partir de la
propuesta de uno de los vecinos se generaba una fecha en la cual el funcionario
responsable del área se presentaba para comunicar y debatir junto a los vecinos
las políticas que su área de gestión estaba desarrollando en la zona, dichas
Asambleas permiten reorganizar la gestión local, maximizando los recursos.

Pero más allá de estas declaraciones, hay muy pocas menciones a esta política durante
los años de estudio tanto por parte del entonces Intendente Bruera como de sus
funcionarios.
La gestión de Julio Garro, en sintonía con la decisión política del gobierno nacional y
provincial, inició su gestión con el propósito de realizar una gestión más ágil, eficiente y
trasparente. La adopción de los presupuestos fundamentales del Gobierno Abierto fue
uno de los ejes de esta decisión y el presupuesto participativo nuevamente se transformó
en la punta de lanza para que la gestión se mostrarse más abierta a la recepción y
participación del vecino, potenciando ahora (y como elemento diferenciador), el uso de
las TICs.
En tal sentido, en abril de 2017, el Intendente Julio Garro anunció el relanzamiento de
dicha política pública (en 2016 no se ejecutó) y se manifestó señalando que: "Queremos
que el vecino se involucre, participe y sea parte de un gobierno abierto”240. Esta nueva
mirada implicó un cambio de forma, pero, como veremos más adelante, de fondo en la
manera de pensar y ejecutar el Presupuesto Participativo.
Aún cuando en su campaña electoral y los primeros meses de gestión se promovió la
revalorización de las herramientas del gobierno abierto como una manera de
transparentar la gestión municipal y de acercarse a la ciudadanía, resultó fuertemente
contradictorio que durante el 2016 no se llevara adelante el presupuesto participativo,
por primera vez desde sus inicios, sin explicación pública alguna: no existió
comunicación oficial por parte de las autoridades, dejando sin espacio a muchos vecinos
que año a año venían participando e interesándose por esta posibilidad. Consultado el
actual director del Presupuesto Participativo, Emiliano Calanna, explicó que “la no
implementación del Presupuesto Participativo durante el 2016 respondió a la
necesidad del Municipio de auditar los procedimientos que se venían implementando
así como las obras votadas en el 2015”. (E. Calanna, comunicación personal, 14 de
febrero de 2017).
En efecto, la nueva gestión consideraba que algunas obras no habían sido evaluadas
desde el punto de vista técnico haciendo peligrar su factibilidad. A su vez, entendían que
la modalidad mediante la cual se venía implementando esta política pública (asambleas
barriales y votación presencial) excluía a muchos vecinos y perjudicaba la transparencia
de la misma ya que el vecino votaba en cualquier delegación o barrio,

240 http://realpolitik.com.ar/nota/24045/con_criticas_a_la_gestion_anterior_garro_presento_la_nueva_eta
pa_del_presupuesto_participativo
218
 219

independientemente de su domicilio legal lo cual, en palabras del entrevistado,

“beneficiaba a los punteros políticos” que movilizaban a la gente de acuerdo a la obra
que quisiesen promover.
En vistas del diagnóstico realizado por el gobierno municipal durante los primeros
meses del 2016, se decidió realizar algunos cambios tanto de forma como de fondo para
el Presupuesto Participativo 2017, entre las que destaca un portal web donde los vecinos
votan propuestas realizadas por el municipio. Según el propio Intendente Julio Garro en
declaraciones al Diario Hoy durante la presentación del Presupuesto Participativo 2017
en la localidad de Olmos:

… el programa es muy importante porque es una herramienta que tiene mucha

más transparencia que la anterior. Hoy solamente el vecino del barrio podrá
votar por internet o celular por la obra que considere más importante ejecutar.
Van a haber obras que presente el municipio y otras que serán propuestas por
los vecinos241.

En palabras de Emiliano Calanna, “se decidió que los vecinos propongan y voten los
proyectos directamente desde la plataforma digital (desde dispositivos móviles, tablets
o pc) desde la comodidad de su hogar o espacio de trabajo, facilitando el acceso de
todos”. (E. Calanna, comunicación personal, 14 de febrero de 2017).
Pero no todas las veces fueron contestes en cuanto a la apertura que proporciona este
nuevo canal e instancia de participación. Carlos Sortino, funcionario a cargo la
organización y el desarrollo del Presupuesto Participativo de La Plata entre los años
2008 y 2013, sostuvo que:

…el Presupuesto Participativo es una práctica que puede ser utilizada como una
simple herramienta de marketing o como una estrategia de inclusión e
innovación políticas. En La Plata, a partir de la gestión de Cambiemos, se optó
por lo primero: hacerlo exclusivamente vía internet, sin debate público, sin
encuentro de personas en su propio territorio, es decir: un simulacro. Y el
empoderamiento del pueblo, de esta manera, no puede materializarse,
simplemente porque lo único que se le ofrece es confianza en sus representantes
y paciencia para lograr sus demandas. (C. Sortino, comunicación personal, 01
de junio de 2018).

4.2. Los aspectos regulatorios

En el primer esquema, reglamentado por Decreto Nº 343/08242, podían intervenir con

voz todas las personas mayores de 16 años y con voto las mayores de 18, siendo
necesario un quorum de al menos 20 personas o agrupaciones para constituir la
Asamblea Popular.
Se preveían 4 Asambleas: la primera de ellas, simultánea en 35 zonas con carácter
informativo sobre el mecanismo de funcionamiento del Presupuesto Participativo, la
organización del debate, la votación de los proyectos y la ejecución de las obras. En la
segunda y tercer Asamblea se debatirían los proyectos. Entre una reunión y otra, el
equipo técnico del Consejo de Presupuesto Participativo se ocupaba de definir el

241 https://diariohoy.net/politica/garro-presento-el-presupuesto-participativo-2017-y-los-vecinos-pueden
-votar-online-93590

242 http://www.concejodeliberante.laplata.gov.ar/digesto/decmun/dm343_2008.asp
219
 220

proyecto más adecuado, en forma conjunta con el área pertinente del Estado municipal
según el tipo de propuesta. El equipo técnico del Consejo de Presupuesto Participativo
se ocupaba de definir la viabilidad técnica, jurídica y económica del proyecto
presentado y, en su caso, presentar a los vecinos reunidos en asamblea un proyecto
alternativo. En la cuarta y última Asamblea se votarían los Proyectos definitivos que
formarán parte de la semana de las Muestras Populares del Presupuesto Participativo
Como se ha señalado, la cuarta Asamblea Popular era la etapa del cierre de los
proyectos: se votarían hasta 20 propuestas pudiendo participar en ésta aquellos vecinos
e Instituciones que hayan participado de todas las Asambleas Populares de la zona 243. La
segunda votación se llevaría a cabo en la etapa de las Muestras Populares respecto de
las 20 propuestas, votación en la que podrían participar todos los vecinos de la zona
mayores de 18 años incorporados al último padrón electoral. Finalmente, los recursos
del Presupuesto Participativo se asignarían a las obras siguiendo ese orden, hasta que los
recursos zonales alcancen definiendo la norma que este orden no podría ser modificado
bajo ningún concepto244.
Desde sus inicios ésta política pública casi no sufrió cambios estructurales hasta que en
el año 2013,

… desde el Consejo del Presupuesto Participativo, se comenzó a implementar

una nueva herramienta participativa cuyo objeto es establecer un marco
regulatorio para las reuniones y procedimientos que se desarrollen en el marco
del presupuesto y brindarle al vecino la posibilidad de participar en la
elaboración o modificación del Reglamento Participado. Esta herramienta
brinda posibilidades para que los vecinos puedan colaborar con el municipio
para mejorar diariamente los instrumentos normativos que regulan al
Presupuesto Participativo. De esta manera se profundiza la decisión política de
otorgarle al vecino la mayor cantidad de espacios de participación y
construcción social de sentido (Furnari, 2014: 84).

Sin embargo, y aún cuando fuera un cambio positivo porque introducía una herramienta
útil a los efectos de regular los procesos participativos e integrar en esa regulación a los
propios vecinos, esto es, no sólo se permitía participar en propuestas de políticas
públicas sino ahora también se participaba en cómo se regulaba la participación, no
hubo modificación alguna al Decreto del Ejecutivo que regulaba el presupuesto.
Con el cambio de gobierno a fines de 2015, una nueva vuelta de tuerca se va a dar en
materia de las pautas para decidir el presupuesto participativo que se plasmarían recién
en 2017245. En primer lugar, se hizo hincapié en la incorporación de nuevas tecnologías
que hiciesen más accesible al vecino su participación y ampliase la transparencia de la
política pública. Para ello se trabajó en una nueva plataforma digital (página web) que

243 Esto generaba un premio demasiado alto, a nuestro criterio, para la asistencia perfecta.

244 Conf. Decreto Nº 343/08. “Artículo 21º. Si luego de asignarse los recursos para la primer propuesta
(la más votada), queda dinero disponible para otras, se asignarán recursos a la segunda y así
sucesivamente a tantas como alcance el fondo para financiar propuestas completas”. Hemos señalado en
otro trabajo que un folleto explicativo informaba otra cosa, señalando que si bien el proyecto más votado
en cada Asamblea tenía garantizada su realización, de allí en más, no sólo se tomaba la cantidad de votos
que obtuvo cada proyecto, sino el sobrante de la partida presupuestaria luego de la realización del más
votado. Según esa información, era posible que, incluso, pudiera realizarse el proyecto menos votado si
era el único que podía completarse con el sobrante, o que sólo se realice el proyecto que más votos
cosechó, si este consumió el total de la partida presupuestaria asignada (Furnari, 2014).
245 Como ya señalamos, no hubo presupuesto participativo en 2016.
220
reemplazó a la anterior. La página actual
(https://presupuestoparticipativo.laplata.gob.ar) se presenta más dinámica, con videos de
la implementación de obras y tres simples pasos para el vecino: “¿Dónde vivís?” (para
que el ciudadano confirme su lugar de residencia); “Elegí tu proyecto” (para poder
proponer alternativas de política pública); y “Votá” (para que el ciudadano elija entre los
diferentes proyectos propuestos por los vecinos de su barrio)246.
Otro cambio interesante en términos de apertura del gobierno fue la puesta en marcha de
un portal de datos abiertos (http://datos.laplata.gov.ar/) en donde el vecino puede
consultar diferente tipos de información (datos demográficos, económicos, turísticos,
etc..), y entre ellos, lo que respecta al Presupuesto Participativo247.
Estos cambios trajeron una consecuencia de suma importancia en comparación con el
modelo anterior: la eliminación de las asambleas barriales como espacio donde se
discutían las problemáticas barriales y se proponían las alternativas que luego evaluaba
el municipio. Esos tres momentos de dialogo entre vecinos y autoridades municipales
dejó de existir para ser reemplazado por la plataforma y la posible propuesta por parte
del propio gobierno que, en palabras del propio jefe Comunal, puede presentar
propuestas aún cuando no quede claro cómo, cuándo ni dónde.
Un dato, por demás interesante en este cambio de prácticas, es que no se pudo detectar,
desde la propia página del Digesto Municipal y de diversas consulta hechas a concejales
de La Plata, norma alguna que haya reemplazado al Decreto sancionado durante el
período de Bruera.

4.3. Los resultados

En el siguiente cuadro veremos los resultados del presupuesto participativo a partir de

sus indicadores más relevantes:

246 La página web actual fue un paso hacia adelante ya que la anterior era poco atractiva a la vista y sin
interacción con el ciudadano.
247 Es una página muy dinámica y de fácil acceso, pero la información parece estar más preparada para
visualizar desde un dispositivo móvil y sin mucha profundización porque los datos no se desagregan.
 Cuadro I – Indicadores presupuesto participativo – La Plata 2008 a 2018
Indicadores 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016248 2017249 2018250
Presupuesto asignado251 7 14 20 40 100 120 125 150 ----- 98 -----
Proporción s/ Presupuesto General 2,1% 3,4% 3,7% 6,1% 8,8% 9,2% ----- ----- ----- ----- -----
Proyectos presentados 513 341 368 255 275 142 131 150 ----- 204 -----
Proyectos elegidos 39 40 43 40 40 40 30 30 ----- 76 -----
Proyectos Infraestructura Urbana 64,9% 48,5% 61,2% 77,5% 83,5% 87,5% 97% 94% ----- 94,2% -----
Proyectos Acción Comunitaria 35,1% 51,5% 38,8% 22,5% 16,5% 12,5% 3% 6% ----- 5,8% -----
Asistencia a asambleas 3.342 3.200 5.230 2.682 3.570 2.150 2.528 6.000 ----- ----- -----
Asistencia a Consulta Popular 17.686 29.574 45.037 49.561 51.104 52.017 32.198 34.000 ----- 20.000252 -----
Participación s/ población253 3,8% 6,3% 9,6% 9,9% 10,2% 10,4% 6,5% 8% ----- ----- -----
Hogares favorecidos254 2.100 6.800 8.695 9.053 37.680 53.860 29.920 30.512 ----- ----- -----
Satisfacción s/ total de hogares255 1% 3,1% 3,9% 4% 16,3% 22,8% 13,5% 15% ----- ----- -----
Fuente: Elaboración propia.
|

248 No hay datos ya que no se ejecutó la política.

249 Datos obtenidos de la página http://datos.laplata.gov.ar/

250 Hasta el momento de finalización del presente paper, no se registraron acciones ni información al respecto.

251 En millones de pesos.

252 Este número proviene de las entrevistas realizadas a diversos funcionarios actuales, aún cuando no hay dato publicado que lo respalde.

253 Participación media en términos de votación en la Consulta Popular.

254 Cuando decimos “hogares favorecidos” estamos diciendo que si allí donde se hace una cuadra de asfalto viven, por ejemplo, veinte familias, esas veinte familias están
experimentando una mejora en su calidad de vida, ya que esa obra es lo que estas familias señalaron como la necesidad más urgente a satisfacer (primero, presentando el
proyecto en la asamblea correspondiente; luego, logrando la cantidad de votos necesaria para que ese proyecto resulte elegido).

255 El indicador “satisfacción sobre total de hogares” corresponde a la relación de “hogares favorecidos” sobre el total de hogares estimados en el municipio.

222
Durante los años en análisis, se evidencia claramente una continuidad que se quiebra
con el cambio de gestión.
Por un lado y desde el inicio de 2008, el aumento de los fondos públicos destinados a
esta política (sobre todo en 2015) pero una fuerte caída en la cantidad de participantes
tanto en las asambleas (instancias de participación directa) como de la votación.
A partir de 2017, por primera vez desde 2008, se redujo el presupuesto destinado a ésta
política pública a 98 millones de pesos (150 millones fueron en 2015) de los cuales el
50% se divide en partes iguales para cada sección (25), mientras que el otro 50% se
destinará de acuerdo a las necesidades de cada zona y a la densidad poblacional. Pero el
dato central es la ausencia oficial de información respecto a la participación, aún cuando
se utilizaron las plataformas electrónicas.

4.4. Algunas consideraciones

Algunas reflexiones del caso, a partir de la observación de ciertos resultados y aspectos,

pueden dividirse de acuerdo a dos dimensiones centrales: por un lado la dimensión
comunicacional/discursiva a partir de la cual es posible identificar las intenciones y los
discursos que giraron en torno a las políticas participativas en las gestiones en análisis;
por otro lado, la dimensión operativa, es decir, las medidas concretas que se fueron
tomando y su impacto en la realidad de las políticas participativas en la ciudad. La
puesta en común de ambas variables nos permitirá obtener las conclusiones finales del
presente paper.

a) 2014-2015

a. En cuanto a los aspectos discursivos durante este período:

i. Se pudo observar el lugar secundario que la gestión encabezada

por el ex Intendente Pablo Bruera le otorgó a las políticas o
iniciativas participativas en cuanto a sus estrategias
comunicacionales. Pocas o nulas referencias en las aperturas de
cesiones del Poder Legislativo local (sobre todo los últimos dos
años en donde las prioridades estuvieron basadas en el aspecto de
seguridad y en las críticas recibidas tras las inundaciones del 2 de
abril); escasa presencia de funcionarios de segundo o tercer rango
en los medios de comunicación;

ii. Evidentemente, y como consecuencia de una política pública

consolidada, la “gestión Bruera” no consideraba prioritario
incorporar nuevas perspectivas o propuestas participativas en sus
estrategias de campaña (especialmente, en la de 2015).

iii. Por otro lado, la gestión no generó una estrategia comunicacional

de difusión del Presupuesto Participativo que permitiese la
incorporación de nuevos actores o multiplicase la cantidad de
vecinos interesados en participar. Incluso, la difusión de las
fechas para las Asambleas, los resultados de las mismas e incluso
la realización o no de las obras, pasaron casi desapercibidas a
 excepción de la intervención de algún medio de comunicación
local que se hacía eco de reclamos vecinales. Incluso el sitio web
utilizado oportunamente, presentaba características propias de
una web 1.0 (falta de dinamismo, un usuario pasivo, falta de
interacción entre usuario y productor de contenidos, diseño poco
amistoso) en comparación con las plataformas actuales que
priorizan la denominada web 2.0 o web social y que implica una
evolución en la participación del usuario (hoy denominado
prosumidor).

b. En cuanto a los aspectos operativos durante este período:

i. Detectamos una tendencia a la baja en la participación: iniciada

en 2008, la cantidad de proyectos presentados y asistencia a
Consulta Popular, había crecido en forma constante, pero que
disminuyó en el último bienio 2014-2015. Si bien se registró en
2015 el mayor número de asistentes a las asambleas barriales
desde la implementación en 2008 con 6.000 vecinos y un
aumento respecto de 2014 en la cantidad de votantes: de 32.198 a
34.000, la votación s/ población, que había llegado a su pico en
2013 (10,4%), disminuyó a casi la mitad en 2014 (6,5%) y
alcanzó al sólo el 8 % de la población en 2015.

ii. Fuera del Decreto de 2008, durante la gestión de Bruera no

existieron iniciativas ni políticas complementarias tendientes a
ampliar los márgenes participativos ni a generar nuevas
herramientas o espacios para que la ciudadanía pudiese
informarse o generare nuevas propuestas. No se pensó ni se
propuso, por ejemplo, en una manera ágil de abrir la información
pública a los interesados ni espacios de control o auditoría que
permitiesen una retroalimentación favorable para la toma de
decisiones municipal. La poca información que se publicaba se
limitaba a lo que la página web (sumamente precaria y poco
interactiva) sugería respecto de los proyectos puestos a votación y
posteriormente los resultados finales.

iii. El Presupuesto Participativo vio incrementado su partida

presupuestaria desde su inicio hasta el final de este período.

b) 2016-2018

a. En cuanto a los aspectos discursivos durante este período:

i. Discursivamente la gestión Cambiemos tomó la decisión de

convertir los presupuestos del gobierno abierto en ejes
fundamentales de su campaña electoral y como un instrumento
inmediato de legitimación en sus primeros meses de gobierno. A
su vez, la unificación de la estrategia comunicacional (traducida
en productos comunicacionales) entre el nivel nacional,
provincial y local, favoreció la aceptación social del discurso
 propuesto por el partido en el poder.

ii. A diferencia de lo señalado respecto de la gestión anterior, la

alianza Cambiemos en general y Julio Garro en particular,
priorizaron la idea (presentada como necesidad) de modernizar
los procesos políticos, de transparentar los procesos decisorios y
de convertir al gobierno en un verdadero Gobierno Abierto. Ello
puedo observarse en las propuestas de campaña; en las
declaraciones ante los medios de comunicación; en la apertura de
sesiones del Concejo Deliberante; actos públicos, entre otros.
Incluso funcionarios de rangos menores fueron partícipes de este
tipo de declaraciones.

iii. No se logró explicar, suficientemente, la falta de aplicación de la

experiencia en 2016. Ni el cambio de gestión, ni los supuestos
errores del sistema anterior justifican la suspensión de la
experiencia. Así mismo, hasta la presentación de este paper, el
Municipio no realizó ninguna acción comunicacional ni política
vinculada a poner en marcha el Presupuesto Participativo 2018.
Este reproche, le cabe también a la falta de pedidos de informes
por parte de la oposición en el Concejo Deliberante así como de
asociaciones civiles o ciudadanos: no hubieron reclamos
concretos a este respecto, lo que tensiona la bidireccionalidad de
esta política.

b. En cuanto a los aspectos operativos durante este período:

i. Se detectó una rápida reforma de las plataformas y canales de

comunicación utilizados por el gobierno, quien transformó a las
TICs (en especial las redes sociales como Twitter y Facebook) en
la herramienta principal de comunicación. Desde allí generó un
flujo informativo y de interacción con el vecino mucho mayor al
que la ciudad venía acostumbrada.

ii. En lo que respecta al Presupuesto Participativo la gestión

modernizó la vieja web y la reemplazó por una plataforma que
permitiría una relación bidireccional con los vecinos y un mayor
acceso.

iii. La falta de datos de la experiencia de 2017 deslegitima todas las

bondades del nuevo sistema. En efecto, más allá de los aspectos
positivos que presenta la plataforma
https://presupuestoparticipativo.laplata.gob.ar, no hay información
referida a los proyectos ganadores, a los plazos de
implementación, a lo que se ejecutó durante el presente año, entre
otros aspectos. Resulta, al menos curioso, que hasta el momento
de presentación del presente paper, la página no permita
consultar si los procesos están abiertos o no ni permita presentar
proyectos.
 iv. Otro aspecto curioso, es la ausencia de una ordenanza municipal
o decreto del Ejecutivo que formalizase los cambios sustanciales
que se desarrollaron a partir del año 2017.

v. Como complemento, y en línea con la apertura de la información

pública, es dable destacar como un avance importante la creación
del portal Datos Abiertos (datos.laplata.gov.ar) el cual brinda
acceso a información actualizada en diferentes ramas del
gobierno aun cuando no en algunos casos sea incompleta.

5. Consideraciones finales

Buscamos comparar dos gestiones de gobiernos provenientes de espectros políticos e

ideológicos opuestos a partir de la promoción o no de las políticas participativas, en
particular del presupuesto participativo, entendiendo que el Estado en general se
encuentra, desde hace varios años, frente al desafío de reformular sus propias lógicas en
cuanto a la relación con el vecino-ciudadano.
En ese sentido, es fundamental poder destacar las enormes distancias que existieron
entre las gestiones de gobierno analizadas respecto a lo que se decía y lo que se hizo.
Como quedó evidenciado, la gestión de Pablo Bruera se caracterizó por la escasa
estrategia comunicacional pero con importantes (y contundentes) avances en materia de
presupuesto participativo aunque redujo la apertura del sistema político casi
exclusivamente a dicha alternativa de política pública. Poca difusión a través de los
medios de comunicación, canales casi obsoletos (como la web 1,0), estancamiento de
alternativas participativas que complementasen al presupuesto participativo; casi nula
referencia en la plataforma de campaña 2015. Desde lo comunicacional la gestión
demostró importantes falencias, cuya superación hubiesen permitido un mayor avance,
sobre todo cualitativo, en la participación ciudadana en el gobierno. No obstante, desde
2008 hasta la salida del gobierno de Bruera en 2015, se registraron los mayores avances
en materia de Presupuesto Participativo (tanto en cantidad de participantes como en
presupuesto asignado) sin que fuese necesario convertir al mismo en un elemento
discursivo preponderante para su gestión de gobierno o campaña electoral.
Por otro lado, la gestión encabezada por Julio Garro se basó (incluso en la campaña) en
una propuesta moderna para modificar las lógicas estatales en vía de transformar al
mismo en un Gobierno Abierto a partir de sus presupuestos fundacionales: la
trasparencia, la apertura de datos y la participación. Una abundante presencia de estos
elementos tanto en discursos de campaña como en la apertura de sesiones ordinarias del
poder legislativo local y declaraciones en los medios de comunicaciones fueron los
espacios preponderantes en donde diferentes funcionarios expresaron sus ideas al
respecto.
Esos condimentos le dieron fuerza y cierto margen de legitimidad a los primeros meses
de gobierno (tanto a nivel provincial como local) pero no encontraron respaldo en las
acciones llevadas a cabo por los diferentes actores políticos a lo largo de los primeros
años. Lejos de profundizar una política pública ya consolidada a nivel local, la actual
gestión la puso en duda, primero al no ejecutarla en 2016 (sin dar explicación alguna al
respecto) y luego sin otorgar un marco de legalidad a los cambios de fondo
implementados para el período 2017. La eliminación de las asambleas, principal
instrumento de vinculación e interacción real entre vecinos y organizaciones, no deja de
asombrar en el marco de una propuesta cuyo objetivo principal era la de aumentar los
márgenes de interacción entre el gobierno y el ciudadano, de dotar de más y mejores
instrumentos al vecino para mejorar la calidad democrática y de gestión. Ello, junto a la
la ausencia de acciones durante el primer semestre de 2018, conllevan a intuir una serie
de contradicciones muy importantes entre lo que la gestión prometió, sugirió o
promovió (el dicho) y lo que realmente ejecutó, propuso o implementó (el hecho).
En este sentido es importante destacar que lo no dicho (y la actual gestión utilizó mucho
este recurso) también comunica, también nos dice algo respecto de las verdaderas
intenciones que pude tener una gestión de gobierno, hacia dónde verdaderamente quiere
dirigirse o, lo que es más importante, cómo quiere hacerlo
Quedarnos con los grandes anuncios respecto de la incorporación de nuevos sistemas,
modernas formas de gestión de los trámites o “más ágiles” procedimientos
administrativos, nos conduciría a un enfoque reduccionista y nos alejaría de la
concepción de Gobierno Abierto como una filosofía de gobierno. En ese contexto, como
hemos señalado en otro lado:

Son necesarias nuevas formas y prácticas que promuevan una cultura cívica
participativa que deje de lado las prácticas delegativas; implica trabajar en pos
de un cambio cultural, relacionado con una nueva ética en el servicio público en
la que el cliente (tradicional rol pasivo) se transforma en un ciudadano, lo que
conlleva un cambio en la relación entre el servidor público y el ciudadano
donde destaca una perspectiva colaborativa en la función pública (Piana y
Furnari, 2015: 53).

Para poder hablar de Gobierno Abierto no sólo deben generarse condiciones que lo
fomenten y consoliden sino también menos dichos y más hechos.

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Estado y Administración Pública en la Sociedad de la Información. El
caso del Programa de Equidad Tributaria Territorial de la
Municipalidad de Almirante Brown

Autores256: Josefina Vaca

Pablo Fontdevila

Área temática: 3. Estado, Administración y Políticas Públicas.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”

Resumen:

La ponencia se elaboró en el marco de un Proyecto de Investigación desarrollado en el

Centro de Investigaciones en Administración Pública (CIAP) de la Facultad de Ciencias
Económicas de la Universidad de Buenos Aires (FCE-UBA).
En primer lugar se explicitan diferentes líneas teóricas y visiones sobre la tecnología y
los cambios acontecidos en el Estado y en la Administración Pública, en el marco de la
llamada Sociedad de la Información.
Luego se pasa revista a las etapas que según la CEPAL signaron la evolución del
gobierno electrónico en la región, desde los inicios de la revolución informacional hasta
la actualidad.
Posteriormente se describe una experiencia de innovación tecnológica en política
tributaria, implementada en la Dirección de Planificación e Inteligencia Fiscal de la
Agencia Municipal de Recaudación (AMR) de la Municipalidad de Almirante Brown.
Finalmente, a modo de conclusiones, se exponen algunos problemas y factores que
intervienen en la construcción de un futuro deseable para el gobierno electrónico en la
Argentina.

Palabras clave: Sociedad de la Información, Estado, Administración Pública, Gobierno

Electrónico, Política Tributaria, Inteligencia Fiscal.

256Josefina Vaca es Magister en Ciencia, Tecnología y Sociedad. Investigadora del Centro de

Investigaciones en Administración Pública de la Facultad de Ciencias Económicas de la
Universidad de Buenos Aires. Directora de Planificación e Inteligencia Fiscal en la Agencia
Municipal de Recaudación de Almirante Brown.
Pablo Fontdevila es Licenciado en en Física de la Universidad Nacional de Tucumán. Director
del Departamento de Ciencia y Tecnología de la Universidad Nacional de Tres de Febrero y
Subsecretario a cargo de la Agencia Municipal de Recaudación de Almirante Brown
 1. Revolución informacional y cambios en el Estado y la Administración Pública

Un relato ampliamente aceptado por el mundo académico, da importancia crucial al

componente de innovación tecnológica, en el análisis del cambio social ocurrido a partir
del último cuarto del siglo XX.

En esta perspectiva, se destaca el rol que ocupan las Tecnologías de Información y

Comunicación (TICs), que involucran los desarrollos informáticos, audiovisuales y de
telecomunicaciones. Estas industrias, que hasta entonces habían seguido caminos
paralelos, pasan a tener una estrecha vinculación entre sí, provocando una revolución de
alcance mundial. Tanto es así que, diferentes actores (Comisión Europea/OCDE),
nominaron la etapa bajo el nombre de “Sociedad de la Información”, esto es, bajo el
sino de la mutación producida por las TICs.

El nuevo paradigma tecnológico, la globalización, la aceleración de los cambios

conforman un nuevo escenario al que el Estado no es ajeno. Y aunque ya se han
producido cambios en su conformación, todo parece indicar que habrá más
transformaciones en el futuro. En este punto, es interesante revisar la opinión de algunos
autores al respecto.

Jeremy Rifkin, por ejemplo, sostiene que la alianza entre multinacionales mediáticas y
las mayores empresas de manufacturas y servicios es muy poderosa, y que su capacidad
para controlar conjuntamente el flujo de comunicaciones, bienes y servicios supone una
amenaza formidable para el poder político ejercido tradicionalmente por los Estados
(Rifkin, 2000: 60).
Por su parte Alvin Tofler afirma: “Todos los partidos políticos del mundo industrial,
todos nuestros congresos, parlamentos, y soviets supremos, nuestras presidencias y
jefaturas de gobierno, nuestros tribunales y agencias reguladoras y capa tras capa
geológica de burocracia gubernamental -en resumen todas las herramientas que
utilizamos para adoptar y hacer cumplir decisiones colectivas- han perdido vigencia y
están en trance de transformación. Una civilización de la tercera ola no puede funcionar
con una estructura política de la segunda ola” (Toffler, 1986: 378).

En suma, aunque el nuevo escenario parece promover cambios significativos en el

Estado, es objeto de disputa si esto implicará debilitar su lugar en la sociedad.
Especialmente en los países en vías de desarrollo donde su intervención resulta vital
para el diseño, la tematización, y la democratización social del Proyecto de
incorporación a la Sociedad de la Información.

En cuanto a los cambios en la Administración Pública, también existen diferentes

posturas sobre el peso relativo de la tecnología y de lo social. Algunas de las cuáles se
plantean bajo lógicas antagónicas y visiones polares, como el clásico “tecnofílicos u
ortodoxos vs. Sociales o heterodoxos”.

- Tecnofílicos - causalidad tecnológica: los avances tecnológicos determinan cambios

en la vida cotidiana de las personas y organizaciones y, a partir de ellas, se genera el
cambio social.
- Sociales - causalidad social: la configuración del cambio tecnológico surge de la
interrelación de individuos y grupos que conforman la sociedad y es esta interacción
la que motiva y orienta el cambio tecnológico.

Manuel Castells por ejemplo, sostiene que el factor histórico más decisivo para acelerar
y moldear el paradigma de las tecnologías de la información y las comunicaciones
(TICs) e inducir sus formas sociales, fue y es, el proceso de reestructuración del sistema
capitalista emprendido desde la década de 1970 en los países centrales. “El desarrollo y
expansión de las TIC's no puede explicarse en términos meramente tecnológicos, sino
que debe ser comprendido en el marco de los cambios generados por las necesidades de
recomposición del proceso de acumulación de capital y la mutación del patrón
tecnológico, económico y social del mundo industrial” (Castells 2000: 44).

En la vereda opuesta, El investigador del MIT (Massachusetts Institute of Technology),

Nicolás Negroponte, de reconocido enfoque “tecnofílico”, afirma: “Hoy en día, el 20
por ciento del mundo consume el 80 por ciento de los recursos. Una cuarta parte de la
población mundial tiene un nivel de vida aceptable mientras que tres cuartas partes
viven en la miseria. Con este panorama ¿Cómo podremos unificar estas divisiones que
parecen insalvables? Mientras que los políticos luchan contra el peso de la historia, una
nueva generación va emergiendo del paisaje digital, libre de gran parte de los viejos
prejuicios […] la tecnología digital podrá ser la fuerza natural que impulse a los
hombres a una mayor armonía mundial” (Negroponte, 1995: 232).

En oposición a las visiones deterministas tanto tecnológicas como sociales, surgieron

dentro de la nueva sociología de la tecnología una serie de enfoques que procuran captar
la naturaleza compleja de los procesos de cambio tecnológico.

Estos enfoques de línea constructivista coinciden en afirmar que es imposible e

inconveniente realizar, a priori, distinciones entre lo tecnológico, lo social, lo político, lo
económico, e intentan mostrar el carácter social de la tecnología y el carácter
tecnológico de la sociedad generando un nivel de análisis complejo, lo “sociotécnico”.

Desde esta perspectiva Thomas, Juárez y Picabea entienden que: “las tecnologías son
construcciones sociales tanto como las sociedades son construcciones tecnológicas. Por
ello hablamos de lo sociotécnico” (…). Si pensamos la Administración Pública como un
gran sistema sociotécnico, nos encontraremos con un hábitat humano, con oficinas,
sistemas de servicios energéticos, de comunicaciones, etc. Una compleja trama que, si
bien orienta y configura parte de las conductas desde lo tecnológico, no es suficiente
para determinarla, puesto que también es una consecuencia de la acción de actores y
grupos de actores sociales; es un escenario en el que se toman cotidianamente, con
ciertos márgenes de libertad, un sinnúmero de decisiones configurándolo como tal
(Thomas, Juárez, Picabea, 2015: 11).

2. Innovación y desarrollo tecnológico en las oficinas estatales

Para adentrarnos en los procesos de innovación y desarrollo tecnológico en las oficinas

estatales, es preciso definir lo que constituye nuestro objeto de estudio: el gobierno
electrónico y la administración electrónica.

2.1. Gobierno Electrónico – Administración Electrónica

Podemos definir al Gobierno Electrónico como un nuevo modelo de gobierno y de

gobernanza (e-Governance) acorde al paradigma de la llamada “Sociedad de la
Información y el Conocimiento”. En este contexto el Gobierno Electrónico (GE) es el
resultado del uso de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones en la
Administración Pública. Con él se abre la posibilidad de mejorar cualitativamente la
provisión de servicios y de información a los ciudadanos, de aumentar la eficiencia, la
eficacia y la transparencia del sector público, y de habilitar nuevos canales de
participación de la ciudadanía.

Lo dicho se podría sintetizar en el siguiente esquema

Figura Nº 1
Esquema de Gobierno Electrónico

El Gobierno Electrónico se ha planteado como una oportunidad para transformar la

gestión de la Administración Pública. En este ámbito, la tecnología funciona como una
herramienta que produce y promueve modificaciones en las rutinas y mecanismos de
gestión de los asuntos públicos que tienen lugar en las oficinas estatales, impactando en
los procedimientos burocráticos.

Por su parte la e-administración, o administración electrónica refiere a los mecanismos

de transformación de las oficinas tradicionales a digitales, convirtiendo los procesos y
procedimientos llevados a cabo y documentados en papel a procesos electrónicos. No se
trata sólo de la mutación hacia la oficina sin papeles, sino de una herramienta que
apunta a mejorar la productividad del personal y de cada dependencia gubernamental,
simplificando y agilizando los diferentes procesos y rutinas que día a día se realizan en
las diferentes organizaciones del Estado. Tiende, además, a optimizar las
comunicaciones tanto internas de una oficina como las comunicaciones entre oficinas de
diferentes dependencias y organizaciones.

2.2. El camino recorrido

En este acápite repasaremos los pasos o etapas que, según la CEPAL, han signado la
evolución del gobierno electrónico en la Argentina y en otros países de la región desde
los inicios de la era informacional (CEPAL 2013: 90, 91).

• Informatización de la administración pública. Durante los años setenta y hasta

mediados de los años ochenta se construyeron grandes centros de cómputos de gestión
centralizada. En ellos se comenzaron a digitalizar algunas bases de datos (por ejemplo,
de documentación personal) y automatizar procesos seleccionados de gestión (pago de
salarios, jubilaciones).

• Etapa cliente-servidor. Migración hacia aplicaciones cliente-servidor e interfaces estilo

Windows. Desde mediados de los años ochenta, las computadoras personales con
capacidad de procesamiento individual permitieron poner en práctica soluciones de este
tipo más económicas y de aplicación más rápida. Con la popularización de la plataforma
Windows se simplificó y masificó la interacción de los funcionarios públicos con las
computadoras, que dejaron de ser el dominio exclusivo de los ingenieros y se
transformaron en herramientas comunes en las oficinas.

• Portales informativos de gobierno. Desde mediados de los noventa, el uso de Internet

fue más allá de los medios académicos, de seguridad y de defensa, y amplió su ámbito
de acción a otras áreas de la sociedad. El gobierno electrónico empieza a cobrar forma
cuando la administración pública identifica a Internet como un nuevo canal de
interacción con la ciudadanía; se crean entonces los primeros portales informativos de
gobierno.

• Portales de servicios de gobierno y elaboración de estrategias nacionales. Desde

finales de los años noventa los países de la región tomaron posición con respecto a la
sociedad de la información. Se advierte una presencia masiva de organizaciones
gubernamentales en la Web, que brindan información y servicios en línea a la
ciudadanía. Esto llevó a que desde los inicios del siglo xxi los niveles de interacción
fueran más sofisticados, se utilizan formularios electrónicos (por ejemplo, para la
obtención de certificados de nacimiento, antecedentes, etcétera) y se realizan
transacciones (como pago de multas e impuestos, etc.). La web se convirtió en un canal
alternativo para el acceso a los servicios y se transformó en una nueva ventanilla de
atención para obtener información del servicio público y para transaccionar en aquellos
casos más avanzados.

Desde entonces, las iniciativas que se implementan en la región en el área de gobierno

electrónico han resultado en mejoras significativas en la gestión pública de muchos
países, provincias y municipios. Y todo parece indicar que estos procesos de innovación
y desarrollo tecnológico continuarán evolucionando, al igual que evolucionará la
Sociedad de la Información.

3. Inteligencia Fiscal. El Caso del Programa de equidad tributaria territorial

de Almirante Brown.

La experiencia desarrollada en la Agencia Municipal de Recaudación de Almirante

Brown, que expondremos a continuación, es un claro ejemplo de los procesos de
innovación en el sector público.

En principio, es importante mencionar que al asumir la gestión Municipal en diciembre

de 2015, el Intendente Cascallares crea, en el ámbito de la Secretaría de Hacienda y
Finanzas, la Agencia Municipal de Recaudación (AMR) designando como Responsable
del Organismo a Pablo Fontdevila, quien impulsa un significativo proceso de
innovación en la gestión y fortalece la Dirección de Planificación e Inteligencia Fiscal.

Se entiende por Inteligencia fiscal al uso sistemático de técnicas especializadas que

buscan la producción de conocimientos, con el propósito de asesorar a la administración
tributaria en la planificación y ejecución de políticas. Cabe señalar que la utilización de
las tecnologías informáticas y de la "big data" resultan cruciales, ya que permiten
sistematizar, controlar, y explotar datos para el uso inteligente de la información
disponible.

Los objetivos de la inteligencia fiscal son numerosos y diversos, como reducir la

informalidad, lograr un mayor conocimiento de los contribuyentes de manera que las
políticas fiscales sean más justas y equitativas, entre otros. En este caso debemos
destacar:

 La producción de conocimiento para apoyar el proceso de toma de decisión en la

administración tributaria.
 Esclarecer y anticipar escenarios que podrían conllevar efectos contrarios a los
objetivos y metas propuestos.
 La elaboración de estudios y procedimientos tendientes a lograr las metas de
recaudación.

3.1. Contexto

Una de las leyes impositivas aprobadas recientemente por la Provincia de Buenos Aires
es la del revalúo de propiedades en los distritos que la componen. Teniendo en cuenta
que la ley impactaría en la tasa más importante para los gobiernos locales pues en
términos de recaudación representa el porcentaje más significativo de ingresos propios,
surgió el problema de adecuarse a dicha ley, sin presionar excesivamente a los
contribuyentes y evitando que descienda la recaudación.

Conscientes del desafío que se avecinaba, la Agencia Municipal de Recaudación, a

través de la Dirección de Planificación e Inteligencia Fiscal, decidió innovar y utilizar
una herramienta informática de Big Data para realizar una revisión integral de la Tasa
de Servicios Generales, y modelizar diferentes escenarios que ayudaran a las
autoridades en la toma de decisiones.

Es importante aclarar que en Almirante Brown no se había realizado en los últimos

años, un análisis de las tasas, alícuotas y valuaciones, circunscribiéndose a actualizar la
valuación y la tasa de quienes presentaban planos de mejoras. Esto constituía un
contrasentido, ya que el contribuyente que cumplía con la normativa se veía afectado
por la actualización de su impuesto mientras la mayoría de sus vecinos mantenían
valores desactualizados.
La necesidad de adecuarse al revalúo provincial y la importancia de respetar la realidad
valuatoria de las diferentes localidades del distrito, derivó en la necesidad de desarrollar
un Programa que, sin hacer caer la recaudación, posibilitara la democratización del
esfuerzo de la sociedad para sostener los servicios que le brinda el sector público
municipal.

Ahora bien, para la toma de decisiones estratégicas, era necesario contar con un
instrumento que permitiera anticipar y analizar diferentes opciones y resultados
posibles, sin comprometer el cálculo y emisión de la tasa que se realiza en sistema
COBOL -cabe aclarar que la AMR se encuentra en pleno proceso de migración a bases
de datos relacionales y a Sistemas de Gestión transaccionales-. Consecuentemente, se
conformó un equipo de trabajo con la misión de desarrollar lo que se llamó “Programa
de Equidad Tributaria Territorial” (PETT).

3.2. Características del Programa

El programa se orientó a regularizar las valuaciones de las diferentes localidades y

zonas del Municipio en un mosaico que asegure equidad territorial, y a disponer de una
base imponible equilibrada. Esto llevó a definir la base Imponible tomando como
referencia el 10% de las valuaciones determinadas por ARBA, y un valor de la alícuota
tal que multiplicada por la base imponible total diera como resultado la misma
recaudación existente a la fecha de su implementación.

Por aplicación de la mencionada alícuota que se denominó “Alícuota de Equilibrio

(Ae)” se llevó adelante el cálculo de la Tasa de Servicios Generales correspondiente a
cada Partida Catastral del Distrito.

Las partidas que resultaran con una tasa equivalente a la vigente a la fecha de
implementación, serían liquidadas en adelante con la mencionada Ae (entiéndase por
tasa equivalente a aquella que difiera en +/- un 5% de la tasa vigente). Las tasas que
resultaran incrementadas en más del 5%, serían liquidadas a partir del siguiente período
con una alícuota transitoria “At” de carácter variable, de modo que el incremento
mensual de la Tasa hasta cubrir el incremento, no fuera superior a un 5% o 10%
mensual. Y las partidas cuya tasa resultara inferior, seguirían pagando la tasa vigente
hasta que las subas por inflación de la alícuota de equilibrio (Ae) equiparen los montos
de ambas tasas (vigente y de equilibrio).

3.3. Tecnología aplicada y especificaciones

Tecnología aplicada: Base de datos de SQL - Business Intelligence (Power BI)

Estrategia: revisión y ajuste de valuaciones, construcción de escenarios para aplicación

de alícuota de equilibrio y cálculo de la Tasa de Servicios Generales correspondiente a
cada partida catastral del Distrito.

Total Partidas: 165.122

Base Imponible: el 10% del Revalúo practicado por ARBA en cooperación con el
Municipio.
Alícuota: La alícuota es el resultado de la sumatoria de la recaudación dividida en el
total de la base imponible; esta alícuota se denomina alícuota de equilibrio (Ae). El
cálculo se realizó sobre las partidas que en 2016 registraron un pago anual o 10 pagos
de 12 (con este grupo de partidas se controló la recaudación en la simulación). El valor
de alícuota se ha definido de manera tal que multiplicada por la base imponible total de
como resultado la misma recaudación existente a la fecha de su implementación.

Tasas: Se trabajó con tres tipos de tasas. Tasa actual (TA)= es la tasa vigente de SG;
Tasa de Revalúo (TR)= es la que surge del proceso de revalúo y de la aplicación de la
alícuota de equilibrio; Tasa de Emisión (TE)= es la que surge de intervenir en el proceso
de revalúo de cada grupo de partidas (porcentajes, montos y tiempos), con el objetivo de
controlar que no caiga la recaudación y regular la presión fiscal sobre los
contribuyentes.

Comportamiento de pago: Se discriminó según comportamiento de pago en pagador y

deudor.

Grupos de partidas:Se identificaron tres grupos de partidas

*Partidas que resultan con una tasa equivalente a la vigente (definida en +/- 5%) y no
cambian.
*Partidas que resultan con una tasa inferior a la existente y tendrán congelada la alícuota
hasta que las subas por inflación de la Ae equiparen la tasa obtenida por el uso indistinto
de las mismas.
*Partidas que requieren un incremento para alcanzar la Ae.

Subgrupos de partidas: Se segmentaron los grupos de partidas en diferentes subgrupos

según la brecha existente entre la tasa actual y la de revalúo (incremento o descenso), a
fin de controlar la recaudación y el impacto del revalúo en cada segmento y en cada
partida.

Coeficiente de corrección de emisión: Este coeficiente determina el porcentaje de

aumento que tendrá la alícuota en cada emisión del revalúo hasta alcanzar la alícuota de
equilibrio. Con este coeficiente se controla la cantidad de emisiones y el incremento en
la tasa.

Alícuotas transitorias (At): Las alícuotas transitorias tienen carácter variable, progresivo
y provisorio; surgen del control del proceso de revalúo hasta igualar la alícuota de
equilibrio.

El Programa de equidad tributaria territorial y el proceso de revalúo concluirán

cuando todas las partidas catastrales del distrito hayan alcanzado la alícuota de
equilibrio y la tasa de SG correspondiente. Cada grupo y subgrupo lo culminará en
diferente momento de acuerdo a la brecha existente entre la tasa vigente y la de revalúo
y, consecuentemente, en el tiempo que se requiera para que alcancen el equilibrio
según los criterios definidos para cada caso.

Tablero de visualización: El tablero se encuentra alojado en la herramienta Power BI, en

la URL:https://powerbi.microsoft.com/es-es/
Los Usuarios autorizados pueden acceder con los datos que les son facilitados
oportunamente (nombre de usuario y contraseña), y allí observar e interactuar con los
datos que contiene en varias pestañas.

En este caso, contiene 6 pestañas: portada; punto de partida; revalúo; recaudación

acumulada; total recaudación deudor-pagador y perfil partida.

En la “portada” se observa el nombre del Programa y las referencias Institucionales.

En “punto de partida” se visualizan los datos generales correspondientes al mes de

enero de 2017 sobre los que se realizó la simulación del revalúo, que incluye: cantidad
total de partidas; la emisión del total de partidas; la valuación ARBA, la cantidad de
partidas pagadoras; la recaudación que arroja las partidas pagadoras; la base imponible;
y la alícuota de equilibrio. Además, las características de las partidas según información
catastral y el porcentaje que cada grupo representa en el total.

En la pestaña “revalúo” se expone la información de los resultados del revalúo para el

total de partidas y de cada uno de los segmentos en los que se agruparon para ejecutar el
proceso, tanto en valores absolutos como porcentuales, pudiendo comparar la emisión
actual con la de revalúo y seleccionar comportamiento de pago. Además, la información
se refleja en dos gráficos ubicados en la derecha de la pestaña que también permiten
seleccionar las opciones que se deseen visualizar.

En “recaudación acumulada” se refleja cómo se prevé la ejecución del revalúo

emisión a emisión, de acuerdo a la cantidad de partidas que van alcanzando el equilibrio
y el monto que representan. La línea verde representa el acumulado del revalúo y la
negra lo que resta por completar de cada segmento de partidas de acuerdo a los tiempos
previstos para cada caso.

En la pestaña “recaudación total deudor - pagador” se puede observar el

comportamiento de la recaudación total a partir del revalúo, pudiendo seleccionar
comportamiento de pago.

En “perfil partida” se expone la información de los resultados del revalúo para cada
partida catastral del distrito, según los criterios utilizados para controlar el proceso. Al
seleccionar las partidas se puede observar la valuación de ARBA, la valuación
Municipal, la tasa actual, la tasa de revalúo, la cantidad de emisiones que requiere para
alcanzar el equilibrio y el porcentaje de aumento de la tasa en cada emisión. Para afinar
la búsqueda es posible seleccionar el segmento, el comportamiento de pago, la
característica catastral y el destino del inmueble.

Por último, cabe destacar que el Programa fue avalado por el ejecutivo Municipal y
actualmente se trabaja en la presentación al Consejo Deliberante para, de ser aprobado,
iniciar su implementación.

4. Conclusiones. Hacia la construcción de un futuro deseable

Al pensar en un futuro deseable respecto del gobierno electrónico se hacen evidentes

una serie de factores que es preciso tener en cuenta, pues intervienen en su construcción.

En primer lugar, es preciso considerar un fenómeno característico de la revolución

informacional, y es la diferencia que existe entre los territorios y sectores sociales que
acceden y se benefician con la difusión y utilización de las TICs y aquellos que no: la
brecha digital.
La brecha digital es un fenómeno dinámico y complejo, que existe desde los inicios de
la revolución informacional y que tiene un notable grado de paralelismo con la brecha
económico-social.
En nuestro país algunos estudios que han analizado la difusión de las TICs en las 24
jurisdicciones y en diferentes períodos (1978/2001/2013), han demostrado que aunque
se experimentó un incremento en la cantidad de bienes y servicios
infocomunicacionales con que cuenta la Argentina, no se produjeron cambios en su
distribución relativa.
Por sólo dar un ejemplo, en el año 1978, cuando la revolución digital daba sus primeros
pasos, el 60% del parque de computación existente en el país se concentraba en la
Capital Federal; ya en el año 2013 el esquema se repite, mientras en la Capital del país
se registran más de 131 conexiones a banda ancha por cada 100 habitantes, en
provincias como Santiago del Estero el acceso se reduce a menos de 8 conexiones
(Vaca, 2014).
Asimismo, un informe de la CEPAL del año 2016 sobre el estado de la banda ancha en
América Latina y el Caribe, advierte que si bien en el último quinquenio se incrementó
el uso de Internet en la región en 20puntos porcentuales, persisten los problemas
relacionados con la calidad (velocidades de conexión) y la equidad en el acceso
(diferencias según la ubicación geográfica y la situación socioeconómica de la
población).
En términos de calidad del servicio, en los países de América Latina las conexiones con
velocidades superiores a 15 Mbps no llegan al 5%, mientras que en los países avanzados
el porcentaje de conexiones de esta velocidad es cercano al 50%.
En cuanto a la equidad, los estudios revelan que en los países de la OCDE –que agrupa
a las veintinueve naciones más ricas del globo- el 85% de los hogares tienen acceso a
Internet, mientras que en América latina sólo llega al 43 % de los hogares; y en términos
de ingresos, la expansión del acceso se ha concentrado en los quintiles más ricos
ensanchando la brecha con los quintiles más pobres (CEPAL,2016: 5 a 8).
Si nos enfocamos en las barreras para acceder al aparato estatal –las que tienen una
notable relación con las de la brecha digital-, es preciso reconocer que también impactan
de manera diferente en la ciudadanía.
“Las burocracias estatales están organizacionalmente diseñadas para tratar a todos los
ciudadanos por igual. Sin embargo, en la práctica, discriminan a los más desfavorecidos.
(…) Realizar un trámite para un ciudadano con menos recursos es más costoso que para
uno con mayores recursos, tanto en términos monetarios como cognitivos”
(Chudnovsky, 2017: 35 y 36).
Y es que la base sobre la que se organizan las burocracias son los trámites, y todos ellos
presuponen por parte de los diferentes sujetos sociales, capacidades tales como acceder,
obtener, entender la información y llevar adelante procedimientos administrativos
complejos, posesión de documentación personal, de una dirección postal y, en muchos
casos, de e-mail, cuenta bancaria, así como también de recursos para trasladarse e
incluso para resignar lo que ganaría ese día si trabaja en forma autónoma.
Chudnovsky afirma que el Estado diseña políticas técnicamente viables pero que no
llegan a sus beneficiarios porque se implementan a través de la Administración Pública,
y en esa interacción se expulsa a los que más dificultades tienen para interactuar con el
aparato estatal. Advierte que no es menor el hecho de que cuanto más costoso sea
acceder al Estado, más barato será apelar a la red clientelar. Y recomienda bajar las
barreras de acceso al Estado diseñando, en el corto plazo, programas que acompañen a
los más desfavorecidos a “navegar” la burocracia, y en el mediano/largo plazo
mejorando las disfuncionalidades burocráticas (Chudnovsky, 2017: 36).
Otro aspecto importante por considerar es que existen diversas “capas” o “niveles” a
encarar desde una política de promoción del gobierno electrónico para que sea virtuoso,
tales como:
 Organizacional / Política: Involucra las transformaciones normativas, los acuerdos
políticos, la reformulación de procesos, el cambio cultural y la gestión de
conocimiento que se deberá producir en el interior de la administración. En cada una
de sus áreas, agencias, instituciones y organismos, el Estado se constituye como un
espacio donde se desarrollan pujas sectoriales que pueden impactar de diferente
manera en el desarrollo de proyectos de modernización administrativa y tecnológica.
Dentro de este nivel sería recomendable:
o Un creciente consenso intraestatal entre actores de la Nación, las Provincias y
los Municipios responsables de brindar soluciones, aunado a la generación de
espacios de trabajo tanto virtuales como presenciales que coadyuven al logro de
estos fines
o La formalización de comunidades de gestores públicos como mediadores entre
las diferentes áreas de la administración y las coordinaciones de Gobierno
Electrónico.
o Una progresiva convergencia de actores de las burocracias estatales, de la
industria, de la academia y de la sociedad. La creación de estas redes podrían
constituir un sostén, especialmente para las áreas más rezagadas y/o con menos
recursos y capacidad para innovar e incorporar tecnología.
 Informacional/ de aplicaciones: Comprende la generación y validación de estándares
semánticos y sintácticos para la gestión e intercambio de información, orientado a la
integración de servicios en lo que se conoce como ventanillas únicas. En este
aspecto, se debería contar con:
- El desarrollo e implementación de software para la creación e integración de
servicios y la reutilización de elementos entre diferentes áreas, que tendrá a algunas
industrias locales (informática, audiovisual y telecomunicaciones) como
proveedoras
- La producción por parte de las agencias estatales más dinámicas, de herramientas
tales como estándares de información, vocabularios controlados y la formación de
grupos de agentes que operarán a diario con estos sistemas.
Por último, es importante considerar que la agenda pública definida en cada momento
por la sociedad, problematiza y prioriza determinadas cuestiones por sobre otras (salud,
lucha contra la pobreza, desarrollo industrial y tecnológico, etc.). En este sentido,
resultará medular que los desarrollos del gobierno electrónico y la e-administración no
estén direccionados a generar artificialmente una agenda paralela y sin vinculación
efectiva con las políticas públicas de aplicación definidas como prioritarias.
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Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

“Agua y Saneamientos Argentinos S.A. (AySA): más de una década de

gestión estatal”.
Mariela Verónica Rocca.

Centro de Estudios en Ciudadanía, Estado y Asuntos Políticos (CEAP- FSOC- UBA).

maverocc@yahoo.com.ar.

Eje Nº17 - Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública.

Resumen

Contrariamente a lo ocurrido durante las décadas del ochenta y noventa, fue posible identificar, a
mediados del nuevo siglo, una mayor participación estatal en las economías mundiales. Esta
intervención más activa puede ser reconocida –aunque no exclusivamente- para los servicios
públicos de infraestructura. En Argentina, dicha participación dio cuenta de un cambio de
paradigma político-económico y puso de relieve las falencias del proceso privatizador junto a la
necesidad de nuevas definiciones en materia de gestión y regulación.

Transcurridos más de 10 años de la creación de Aguas y Saneamientos Argentinos S.A. (AySA),

este trabajo tiene por objeto analizar la reestatización del servicio, a partir de estudiar el desempeño
empresario y las relaciones laborales establecidas desde 2006. ¿Qué características adoptó la
gestión de la prestación? ¿Cómo se plantearon las condiciones laborales en la empresa estatal? Una
primera aproximación parece mostrar que la gestión estatal privilegió el mantenimiento y expansión
de los servicios por sobre los resultados económicos de la compañía. En cuanto a las condiciones
laborales, el sindicato resultó ser una pieza clave en el mantenimiento de buenas condiciones de
trabajo. Considerando el cambio político producido en diciembre de 2015, se abordan también las
continuidades y rupturas con el período anterior.

Introducción

Aun cuando en las últimas tres décadas se había afianzado la idea de que el Estado no debía
intervenir directamente en la economía, desde mediados de los 2000, se ha evidenciado una
reversión de este proceso, pudiéndose constatar una mayor presencia de empresas públicas en países
desarrollados y en vías de desarrollo. Diversos autores (Warner 2008, Ramesh et al. 2010, Florio,
2013 y 2014; Cló et al. 2015, entre otros) coinciden en señalar que, a partir de la crisis financiera de
2007-2008, los Estados recuperaron un rol más activo en algunos sectores donde habían dejado de
participar (bancos, compañías de seguros, servicios públicos, entre otros). En algunos países de
América Latina, dicha participación tuvo por objeto contrarrestar las consecuencias derivadas de las
reformas neoliberales implementadas y afianzar la soberanía sobre sectores estratégicos que habían

 Dra. en Ciencias Sociales y Mgr. en Administración Pública, Universidad de Buenos Aires
(UBA).
sido privatizados. Este resurgir de la intervención estatal no presenta las mismas condiciones del
modelo vigente en los años sesenta sino que se trata de un fenómeno más complejo donde se
combina el uso de los mercados, la planificación estatal y la participación pública (Warner, 2008).
Teniendo en cuenta estos aspectos y puntualizando el análisis en los servicios públicos de
infraestructura, debe señalarse que, en paralelo a la desaceleración de las privatizaciones en el
sector, se presentaron escenarios de reestatización y remunicipalización de las prestaciones.
Principalmente, esto se debió a que las ventajas enunciadas respecto de la mayor eficiencia de las
gestión privada resultaron, en muchos casos, limitadas o inexistentes.

Al respecto de esta tendencia hacia la corporatización, McDonald (2015: 14) señala que la misma
“plantea cuestiones contradictorias y complejas sobre el significado de ´lo público´ y del carácter
del Estado en el suministro de servicios esenciales” pues que una empresa sea pública en teoría no
necesariamente implica que lo sea en la práctica. Es decir, la corporatización puede adoptar una
forma progresista de prestación o constituirse bajo una lógica de mercantilización. Las empresas
corporatizadas neoliberales se comportan como compañías privadas pues se sustentan en su
discurso y prácticas. En cuanto a las formas progresistas posibles, McDonald y Ruiters (2012)
presentan una tipología en la que identifican tres tipos institucionales: 1) entidad pública, 2) entidad
sin fines de lucro y 3) partenariados, en los que dos más organismos públicos y/o sin fines de lucro
suministran el servicio de manera conjunta. Quedan excluidos así los operadores privados y los
gubernamentales, no gubernamentales o comunitarios con fines de lucro.

Tras trece años de concesión a manos privadas, el servicio de agua potable y saneamiento del Área
Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) fue reestatizado en marzo de 2006. Mediante el Decreto
N° 304/06 y su ratificación a través de la Ley N° 26.100 (07/06/06), se creó la empresa estatal,
AySA. El 90% de las acciones quedó a cargo del Estado, bajo la titularidad del Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (MPLAN) y el 10% restante en poder de los
trabajadores adheridos al Programa de Propiedad Participada (PPP). Este trabajo se interroga por las
características que adoptó la gestión estatal del servicio a partir de analizar su desempeño
empresario (resultados económico-financieros, nivel de cobertura alcanzado, inversiones, etc.) y las
relaciones laborales establecidas desde 2006. Considerando el cambio político producido en
diciembre de 2015, se abordan también las continuidades y rupturas con el período anterior.

La exposición se organiza en cuatro apartados. En el primero de ellos, se presenta el marco analítico

a partir del cual se analizará el caso de AySA. El segundo apartado examina el desempeño
empresario buscando semejanzas y diferencias entre períodos gubernamentales. Seguidamente se
presenta la dinámica de relaciones y condiciones laborales durante la gestión estatal. Se abordan
principalmente los aspectos relativos a la organización del trabajo y las cuestiones salariales
contenidas en los Acuerdos y Convenios Colectivos de Trabajo celebrados. Por último, el cuarto
apartado está destinado a las reflexiones finales.

● Marco analítico

A fin de caracterizar el desempeño de AySA se toman en consideración los indicadores propuestos

por McDonald y Ruiters (2012). Estos autores proponen diversos "[...] criterios [que] pretenden ser
un primer intento de proporcionar comparaciones generales de los éxitos/fracasos de diferentes
alternativas, así como iniciativas de mejora y reforma en la prestación de servicios públicos. [...]
[En] ningún caso pretenden ser una evaluación exhaustiva [...] partiendo de la base de que [...]
ninguna entidad de servicio podía cumplir con todos los criterios y que era muy posible que
surgieran tensiones significativas entre las categorías (por ejemplo, una mayor eficiencia a expensas
de recortar puestos de trabajo)" (McDonald y Ruiters, 2012: 31-32). De este modo, junto al criterio
de eficiencia económica, incorporan los conceptos de equidad, participación, calidad del servicio,
transparencia, calidad del lugar de trabajo, sostenibilidad, solidaridad y ética pública.

Si bien toman en consideración el criterio de eficiencia económica, ponen en discusión algunos

aspectos. Entre éstos señalan la necesidad de tener en cuenta un horizonte de análisis prolongado en
el tiempo porque muchos resultados se deben a inversiones a largo plazo en personal y
equipamiento que no serían contempladas en la evaluación de corto alcance. Por otro lado, este
criterio puede colisionar con otros, pues “puede alcanzarse a expensas de la salud, la seguridad y las
condiciones laborales de los trabajadores o de la participación comunitaria” (McDonald y Ruiters,
2012: 40). Plantean así que hay aspectos relacionados con los objetivos sociales de la prestación que
quedan por fuera de este tipo de abordaje y que sería mucho más apropiado considerar a pesar de la
dificultad de su medición. En cuanto a la equidad plantean que no constituye un concepto fácil de
medir. Por una parte, es vinculada a la disponibilidad física de los servicios para diversos grupos
sociales, es decir, de qué modo son distribuidos de acuerdo con las necesidades de estos sectores o
si se establece un conjunto de prestaciones básicas que deben ser cubiertas para todos. Otros
enfoques se centralizan en la accesibilidad, con lo que se contempla la cantidad y calidad de las
prestaciones. El sistema de fijación de la tarifa también es considerado un factor importante para
determinar el nivel de equidad con que se brindan los servicios. Finalmente, puntualizan que, más
allá de que en la práctica se apliquen criterios de equidad, es necesario que se establezcan
compromisos formales o institucionales a fin de garantizar su aplicación de manera sistemática.

Respecto del criterio de participación, los autores plantean que se requiere cierta precisión en su
definición pues es referido tanto en la literatura a favor como crítica de la privatización de los
servicios. Debe contemplarse que la participación sea significativa y no se limite a una mera
consulta, que los ciudadanos tengan poder para generar cambios de importancia respecto de la
gestión de los servicios. Asimismo se plantea que exista una participación equitativa de los
miembros que integran la comunidad por lo que se pone en cuestión el grado de representatividad
de los participantes respecto de las partes interesadas y de qué modo se incluyen, si es que se hace,
a sectores posiblemente marginados. Es necesario también que se cuente con recursos técnicos,
humanos y económicos junto a información adecuada y una formación específica para que la
intervención pueda ser lo más informada posible. El éxito de la participación también depende del
grado de institucionalización y de que su propia constitución le permita adaptarse a nuevas
situaciones que puedan surgir en la práctica.

La calidad del servicio también se presenta como un criterio problemático debido a que depende
mucho de “percepciones culturales y demandas del mercado” y ha quedado asociado a una cualidad
que puede cumplimentar mejor el sector privado respecto del público. En lo relativo a la rendición
de cuentas agregan que no sólo debiera contemplarse su cumplimiento sino cuál es su alcance, es
decir, quiénes deben rendir cuentas y ante quiénes y si los mecanismos establecidos efectivamente
se ejecutan. De este modo, plantean un control tanto vertical como horizontal en el que los
ciudadanos participen activamente. Vinculado a esto, se encuentra el criterio de transparencia pues
el ejercicio de control requiere del acceso a la información sobre el funcionamiento y el desempeño
económico del servicio. Entre los criterios a considerar incluyen también la calidad del lugar
trabajo, pues entienden que los trabajadores son fundamentales para garantizar las prestaciones.
Enfatizan así la necesidad de que éstos cuenten con salarios y condiciones laborales apropiadas que
les permitan desarrollarse profesionalmente.

En lo referente a la sostenibilidad de los servicios, McDonald y Ruiters (2012) aluden a los debates
en relación a cómo asegurar la obtención de los recursos económicos y medioambientales
adecuados para que ésta sea posible. Puntualizan que algunos autores abogan por que exista
autonomía e independencia del Estado para la obtención de los recursos, mientras otros, por el
contrario, plantean la necesidad de su involucramiento para lograr el éxito de las empresas públicas
cuando no están directamente a su cargo. Asimismo, respecto de los recursos medioambientales,
señalan que en su producción y consumo se debe evitar una explotación excesiva que ponga en
peligro su obtención y calidad. Evaluar el nivel de solidaridad presente en las prestaciones se
relaciona con la creación de vínculos e intercambios entre los diversos sectores de la sociedad y los
proveedores del servicio. Aun cuando esta solidaridad puede traducirse de diversas maneras, el
objetivo es comprender el modo en que contribuye a “superar los efectos individualizadores y
enajenantes de la comercialización” (McDonald y Ruiters, 2012: 47).

Dado que el criterio de ética pública constituye uno de los principios destacados que motivan los
modelos públicos de servicios, los autores señalan la necesidad de avanzar en una definición
explícita que permita dar cuenta de todos los aspectos considerados. Destacan así algunas
interpretaciones amplias de lo público que se extienden más allá de la titularidad formal de la
gestión y que contemplan de qué manera ese carácter público atraviesa al conjunto de actores que
integran el sistema: “sentir orgullo del propio trabajo (trabajadores), valorar al personal
(administradores y usuarios), transparencia y rendición de cuentas (encargados de políticas) y
participación comunitaria” (McDonald y Ruiters, 2012: 47). Finalmente, del criterio de
transferibilidad señalan que si bien no constituye un indicador de éxito, tener en consideración
factores como la ubicación geográfica, el tamaño de la población, el clima político, entre otros, que
permitan analizar la adaptabilidad/ pertinencia de ciertos modelos de gestión en determinados
contextos es de utilidad por las enseñanzas que pueden obtenerse para la constitución de nuevos
servicios.

En los apartados que siguen, se avanzará en la caracterización de la prestación a cargo de AySA y de

las relaciones y condiciones laborales establecidas, considerando aquellos criterios que sean
posibles de identificar de acuerdo con los datos disponibles. Si bien dichos indicadores pueden
presentar aspectos susceptibles de discusión, éstos serán problematizados a la luz de las
particularidades del caso bajo estudio. Sobre todo se tendrá en cuenta el cambio implementado, a
partir de diciembre de 2015, en la orientación de la política hacia los servicios públicos.

● Desempeño de Agua y Saneamientos Argentinos S.A.

Al abordar su desempeño empresario de AySA puede señalarse que para el período 2006-2015, los
datos económicos financieros mostraron que sólo durante 2008 y 2009 las transferencias corrientes
recibidas por la empresa estatal representaron un porcentaje menor en el total de sus ingresos
corrientes (Gráfico N° 1). Aun cuando en los años posteriores, dichas transferencias constituyeron,
en promedio, un 61% de sus ingresos, no llegaron a cubrir el total de sus gastos por lo que se
registraron resultados económicos negativos (Gráfico N° 2). Respecto de la composición de los
gastos de operación, las erogaciones relativas al personal y aquellas efectuadas en bienes y
servicios, presentaron valores constantes para toda la serie. En promedio, las primeras representaron
el 46% del total de estos gastos, mientras que las segundas un 51%. En cuanto a las transferencias
de capital, éstas fueron en constante ascenso por lo que la totalidad de las obras fueron efectuadas
exclusivamente con aportes del Estado Nacional (Gráfico N° 3). El monto registrado a diciembre de
2015 representó un valor sesenta y nueve veces mayor que el establecido al inicio de la gestión
pública. Tal como se presenta en el Gráfico N° 4, la relación ingresos/gastos de capital presentó
valores positivos sólo durante tres años de la serie (2007, 2008 y 2013).

Los datos presentados están calculados en base a la información presentada por AySA en sus ejecuciones
presupuestarias.
Aunque la empresa se constituyó en 2006, fue a partir de 2008 cuando comenzó a recibir este tipo de transferencias.
Al analizar estos aspectos a partir del cambio de gobierno a fines de 2015, se observaron algunas
continuidades y también rupturas. En relación a las transferencias corrientes, se revirtió la tendencia
de los seis años anteriores pues la empresa recibió bajo ese concepto un valor semejante (38%) al
registrado en los dos primeros años de la serie, llegando, en 2017, a no registrar transferencias bajo
ese concepto. Aun cuando en 2016 se presentó un resultado económico positivo, cuestión que no se
registraba desde 2008, en 2017 nuevamente fue negativo. El incremento de la participación de los
ingresos de operación frente a las transferencias corrientes y el resultado económico positivo en
2016 pueden ser explicados por el aumento de tarifas dispuesto a partir del 1° de abril de ese mismo
año. Por el contrario, los gastos de operación no presentaron mayores diferencias respecto de los
valores que se venían registrando. Si bien en 2016 y 2017, las erogaciones relativas al personal
descendieron dos puntos porcentuales en relación a diciembre de 2015 (de representar el 48%
pasaron al 46%), el valor registrado fue el mismo que en 2014. Con respecto a los gastos en bienes
y servicios se mantuvo también el porcentaje de aquel año (49% para 2016 y 48% para 2017). En lo
que refiere a las transferencias de capital, éstas mostraron para 2016 un aumento del 41% respecto
de diciembre de 2015. Al comparar el monto transferido en 2017 con el de 2016 se presentó un
descenso de apenas un 1%. Estos datos evidencian el rol clave que posee el Estado Nacional como
garante de las inversiones en el sector.

Gráfico N° 1
Transferencias corrientes e ingresos de operación AySA (2006 – 2017)
(En miles de pesos, a valores constantes*)

*IPIM base 1993= 100.

Fuente: elaboración propia en base a Ejecución presupuestaria AySA (2006 -2017).

Gráfico N° 2
Ingresos/gastos corrientes y resultado económico AySA (2006 – 2017)
(En miles de pesos, a valores constantes*)
*IPIM base 1993= 100
Fuente: elaboración propia en base a Ejecución presupuestaria AySA (2006 -2017).

Gráfico N° 3
Ingresos de capital AySA: recursos propios y transferencias de capital
(2006 – 2017) (En miles de pesos, a valores constantes*)

*IPIM base 1993= 100.

Fuente: elaboración propia en base a Ejecución presupuestaria AySA (2006 -2017).

Gráfico N° 4
Ingresos/gastos de capital y resultado económico AySA (2006 – 2017)
(En miles de pesos, a valores constantes*)
 *IPIM base 1993= 100
Fuente: elaboración propia en base a Ejecución presupuestaria AySA (2006 -2017).

En lo que refiere al nivel de endeudamiento sobre el patrimonio neto (Gráfico N° 5), éste presentó
una tendencia oscilante aunque predominantemente descendente a lo largo del período 2006-2016,
de 118% en 2006 pasó al 32% en 2016. La rentabilidad empresaria (Gráfico N° 6) también registró
una tendencia decreciente, presentando valores negativos a partir de 2009 (con excepción de los
años 2010 y 2016). Estos datos se inscriben en el marco ya descripto respecto del aporte constante y
en aumento de transferencias del Tesoro producto de la falta de recursos propios suficientes para
cubrir su operatoria. Para 2016 este cambio de tendencia se vincula al incremento tarifario ya
mencionado.

Gráfico N° 5
Nivel de endeudamiento sobre patrimonio neto AySA
(2006 – 2016) (En porcentaje)

Fuente: elaboración propia en base a Informes Anuales de AySA (2006 -2016).

 Gráfico N° 6
Rentabilidad sobre patrimonio neto AySA
(2006 – 2016) (En porcentaje)

Fuente: elaboración propia en base a Informes Anuales de AySA (2006 -2016).

Considerando el criterio de eficiencia económica clásico, el déficit de AySA puede ser cuestionado
ya que, con excepción de unos pocos años, no logró cubrir con ingresos propios ni sus gastos
corrientes ni los de capital. Sin embargo, tal como señalan Mc Donald y Ruiters (2012), dicho
criterio deja por fuera otros aspectos relativos a los objetivos sociales involucrados en el servicio.
Los datos consignados permitieron mostrar que, para el período 2006-2015, el objetivo de gestión
no estuvo asociado a la búsqueda de rentabilidad sino a garantizar el servicio a pesar del
desequilibrio en los resultados económicos-financieros de la empresa. Esta decisión debe ser
analizada en el marco de las medidas generales tomadas en materia de servicios públicos (inversión
estatal en infraestructura, congelamiento y posterior aumento gradual de las tarifas, el incremento
de los subsidios, etc.) con las que, a la vez que se buscó ampliar la cobertura, se procuró evitar
impactos directos sobre la inflación. A partir de 2016, con una nueva orientación de política que
retiró al Estado como principal promotor del acceso a los servicios públicos, esta lógica presentó
cambios pues la sostenibilidad de la prestación quedó vinculada a los incrementos tarifarios.

Si para abordar el criterio de equidad se analiza la cuestión tarifaria, caben identificar tres etapas: 1)
desde el inicio de la reestatización en marzo de 2006 hasta noviembre de 2011, 2) a partir de
diciembre de 2011 hasta marzo de 2016 y 3) desde abril de 2016 en adelante. La primera de ellas se
caracterizó por el mantenimiento de gran parte de las condiciones vigentes durante la gestión
privada. Por un lado, la tarifa permaneció congelada al valor de enero de 2002 . Esta decisión se
enmarcó en una política más general mediante la cual, el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) evitó
trasladar a los consumidores residenciales el impacto de los aumentos de los servicios públicos. Así
buscó contener una posible alza en el índice inflacionario y resguardar el poder adquisitivo de los
sectores de más bajos recursos. Ligada a esta cuestión fue que se implementó una política de
subsidios indirectos cuyos montos fueron incrementándose significativamente y de la que, como ya
se señalara, el servicio de agua potable y saneamiento no fue una excepción . Por otro lado, hasta
que las facturas fueron emitidas de acuerdo a lo estipulado por el Reglamento de Aplicación de
Para más detalles ver Rocca (2013).
A esa fecha la factura media era de $27,40.
A 2015, las transferencias corrientes crecieron casi cuatro veces más respecto de 2008. Si se consideran los datos de
2016 el incremento fue de casi cinco veces. Como se señalara, en 2017, el Estado Nacional no realizó transferencias
corrientes a la empresa.
Normas Tarifarias (RANT), se mantuvo el régimen tarifario heredado de Aguas Argentinas S.A.
(AASA). Éste se basaba, por una parte, en el sistema de tipo catastral de Obras Sanitarias de la
Nación (OSN) y por otra, en un sistema medido, optativo para usuarios residenciales, y obligatorio
para los no residenciales y la venta de agua “en bloque”. De este modo, el cambio de gestión no
conllevó la rediscusión del carácter regresivo vinculado a los cargos fijos que habían sido
incorporados a la tarifa durante la concesión a AASA . Para la serie 2006-2017 estos cargos no
sufrieron modificaciones y representaron, en promedio, el 18% del total de los ingresos de AySA en
concepto de facturación.

El segundo período que abarca desde diciembre de 2011 hasta marzo de 2016 se caracterizó por
progresivos aumentos del coeficiente de modificación tarifaria K y la segmentación de los
subsidios. Se buscó así que los incrementos tuvieran un impacto gradual y acorde al poder
adquisitivo de los usuarios. La primera quita se efectúo a los sectores económicos más rentables
(bancos, financieras, juegos de azar, aeropuertos internacionales, empresas de telefonía móvil,
hidrocarburos y minería). A partir de enero de 2012 ésta se extendió a la totalidad de los usuarios de
los barrios de mayor valor catastral según la tasa de Alumbrado Barrido y Limpieza (ABL) (Barrio
Parque y Puerto Madero) y a los barrios privados. Asimismo se implementó la posibilidad de
renunciar voluntariamente a los subsidios (Disposición conjunta N° 229/11 y 810/11, 02/12/11). La
última etapa que se inició a partir de abril de 2016, mostró un cambio significativo respecto de la
política tarifaria. El nuevo gobierno dispuso la eliminación de la mayoría de los subsidios  aunque
mantuvo la tarifa social. “Las adecuaciones de nivel tarifario que se fueron sucediendo en este
proceso, afectaron de manera dispar a distintos segmentos de usuarios, así la combinación de
recomposición tarifaria y la eliminación de los descuentos implicó que los mayores impactos
durante 2017 se dieran en las áreas de coeficiente zonal bajo, y en menor medida en las áreas con
coeficiente zonal medio y alto, las que presentaban un atraso tarifario relativo de menor cuantía”
(AySA, 2018: 6). Para 2018, el aumento tarifario dispuesto (Resolución SIyPH N° 07/18, 27/04/18)
se fundamentó principalmente en dos cuestiones: a) la no aplicación de los cuadros tarifarios
vigentes en el Partido de La Matanza  y la ampliación del área concesionada . El Coeficiente K se

La reestatización del servicio conllevó el establecimiento de un nuevo marco regulatorio (Ley N° 26.221, 02/03/07). En
su "Anexo E Régimen tarifario" se dispuso que la Autoridad de Aplicación debía aprobar el RANT, donde se
especificarían los valores adoptados por los componentes de la tarifa según el tipo de usuario. De este modo, mediante
la Disposición SSRH N° 45/10 (16/11/10) fue aprobado el RANT, que entró en vigencia el 14 de febrero de 2011. AySA
tenía un plazo máximo de un año calendario desde aquella fecha para emitir las facturas acorde al régimen aprobado
(Art. 3). La adecuación del sistema de facturación se registró finalmente a partir de mediados de 2013.
Estos cargos fijos el Servicio universal y medio ambiente (SUMA), Cargo de infraestructura, por titularidad no
declarada y por mantenimiento al servicio.
Hasta mayo/junio de 2013 la facturación incluyó todos estos componentes. A partir de ese período se incorporó el
Aporte Universal Diario (AUD) fijo y variable.
Esta política se implementó en todos los servicios públicos bajo el argumento de que era necesario adecuar las tarifas
para propiciar mayores inversiones y mejoras en las prestaciones.
Este programa consiste en un subsidio al acceso y/o al uso del servicio para aquellos usuarios que no pueden afrontar el
pago pleno de las tarifas vigentes. Asimismo el subsidio puede destinarse para la regularización de situaciones de
morosidad.
“En efecto los cambios tarifarios de la Disposición SSRH N° 19-E/17 confluyeron con la caída de la medida cautelar
que impidió la aplicación de la Disposición SSRH N° 62/16 por lo que se acumularon dos ajustes tarifarios que podían
generar un impacto negativo relevante en las facturas de los usuarios […] Teniendo en cuenta ello, se trabajó en la
profundización y difusión del Programa de la Tarifa Social en el área afectada, con el objetivo de mitigar el impacto que
el incremento en el monto de las facturas pudieran producir en las economías de estos hogares. A partir de 1° de enero
de 2018 se comenzaron a aplicar las tarifas aprobadas por la Disposición SSRH N° 19/17, quedando pendiente el
tratamiento de los retroactivos correspondientes” (AySA, 2018: 10).
Con la firma del Acta Acuerdo (12/05/16) y el Acta Complementaria (5/07/16) entre el Ministerio de Infraestructura y
Servicios Públicos de la Provincia de Buenos Aires y el Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda de la Nación
(MIOPyV) (ratificadas por Ley Provincial N° 14.830 y las Resoluciones MIOPyV N° 655/16 (13/05/16) y N° 425-E/16
(01/11/16) el área de concesión se amplió. Se incluyeron a los partidos de Escobar, Florencio Varela, José C. Paz,
estableció en 25,0971, representando un incremento del 26% de las tarifas. Los descuentos para los
usuarios del zonal bajo irán descendiendo del 25% al 6,25%, valor que regirá desde el 1°de
noviembre hasta el 31 de diciembre de 2018.

Respecto del Programa de Tarifa Social, se mantuvieron, hasta 2014, las condiciones vigentes
durante la gestión privada. En ese año con la Disposición SSRH N° 16/14 (5/09/14) se estableció un
nuevo Reglamento del Programa de Tarifa Social y se aprobaron también los Criterios de inclusión
y asignación del beneficio del Programa (Resolución ERAS N° 46/14, 27/11/14). Producido el
traspaso de gobierno, con la Resolución ERAS N° 19/16 (26/05/16) se estableció el procedimiento
de regularización de deudas en sus diferentes modalidades (Art. 1°), se implementó un formulario
en línea para tramitar la incorporación de usuarios a la tarifa social y se renovaron también los
Criterios de inclusión y asignación. Seguidamente, otra Resolución (ERAS N° 30/16, 25/07/16)
dispuso un nuevo Reglamento y añadió los Criterios previamente establecidos. Si se consideran los
datos para el período 2006-2015, el promedio de recursos asignados al Programa de Tarifa Social
rondó los AR$ 4 millones (a precios corrientes). En cuanto a la evolución de la cantidad de
beneficiarios ésta fue fluctuante. En 2007 se presentó el valor más alto de la serie con 118.953
beneficiarios, mientras que el registro más bajo fue en 2015 con 15.390. El año 2016 presentó
valores muy superiores a los previamente registrados: 253.576 beneficiarios y alrededor de AR$
115 millones asignados. Estos valores también crecieron en 2017 cuando la cantidad de
beneficiarios pasó a ser de 272.328 y el monto destinado AR$ 292 millones (Informes Anuales
AySA, 2006-2017). Esta ampliación de la cobertura se vinculó directamente con los incrementos
descriptos en materia tarifaria.

Si se analiza el saldo pendiente de cobro  en relación al total de facturación por los servicios de agua
potable y/o saneamiento se observa que éste fue incrementándose hasta presentar su valor máximo
en 2011 y 2012 (34%), para culminar registrando un 25% en 2016 (Gráfico N° 7). Realizar una
quita total de subsidios, para aquellos años, hubiera profundizado las limitaciones existentes por lo
que la gradualidad implementada contuvo ese posible impacto. Si bien en 2016 este valor presentó
un descenso de 9 puntos porcentuales, resta conocer qué efecto tuvieron los incrementos tarifarios
posteriores pero aún no se cuenta con los datos necesarios para efectuar este análisis.

Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Presidente Perón y San Miguel totalizando 25 partidos del Conurbano
Bonaerense y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La superficie total cubierta pasó de 1811 km 2a 2949 km2,
abarcando una población de 13.558.139 habitantes.
Se entiende por saldo pendiente de cobro a aquella “facturación pendiente de cobro al final del período informado
(deudores por ventas)” (Informe Anual AySA, 2006: 846).
"Total de la facturación en el período, por los servicios de agua potable, incluyendo agua exportada, y saneamiento,
incluyendo aguas residuales importadas (no debe incluir impuesto "IVA", sí en cambio otros impuestos que forman
parte del costo de operación)" (Informe Anual AySA, 2006: 846).
No debe soslayarse que 2011 fue un año electoral por lo que una medida de esa índole podría haber acarreado efectos
negativos de cara a la reelección presidencial.
 Gráfico N° 7
Saldo pendiente de cobro sobre facturación total usuarios residenciales AySA
(2006 – 2016)(En porcentaje)

Fuente: elaboración propia en base a Informes Anuales de AySA (2006 -2016).

Siguiendo la propuesta analítica de McDonald y Ruiters (2012), otro aspecto que puede observarse
para considerar el grado de equidad con el que se presta el servicio refiere a la accesibilidad, es
decir a la cantidad y calidad en la que el mismo es ofrecido. A este respecto, en materia de cobertura
del servicio de agua potable, el déficit total existente al momento de la rescisión era del 22%
(2.062.000 habitantes) y del 41% (3.832.000 habitantes) para los desagües cloacales. A fin de
atender esta situación, mediante la implementación del Plan Director de Saneamiento 2006-2020,
AySA se propuso alcanzar, para el 2011, el 100% de cobertura en el servicio de agua y el 80% en
los desagües cloacales. En el período 2012-2020 se preveía mantener la cobertura total de agua y
alcanzar el 95% respecto de las cloacas. Aun cuando, para esos años, no se cumplieron con esas
metas, se presentó una evolución ascendente en la cantidad de población incorporada a las
prestaciones durante 2006-2017. En cuanto al servicio de agua potable, la cobertura se incrementó
en 2015, en 6 puntos porcentuales y 9 en 2017: el 78% registrado en 2006 pasó al 84% en 2015 y al
87% para el 2017. Para los desagües cloacales los datos muestran para 2015 un crecimiento de 5
puntos porcentuales respecto de 2006 (del 59% pasó al 64% de cobertura), mientras que en 2016, el
aumento fue de 10 puntos (69%). En lo que refiere a las nuevas áreas incorporadas a la concesión,
la cobertura registrada en 2017 fue del 38% para agua potable y del 27% respecto del servicio de
cloacas.

Al desagregar los datos por regiones, los mayores incrementos en la cobertura de agua potable se
presentaron en la zona oeste (La Matanza, Morón y Tres de Febrero) y la zona suroeste (Almirante
Brown, Esteban Echeverría y Lomas de Zamora). En la primera, la población servida a 2017 creció
25 puntos porcentuales más que en 2006, se pasó del 55% al 80%. Respecto de la zona suroeste, el
aumento se dio en 10 puntos porcentuales más que al inicio de la concesión, del 50% se alcanzó el
60%. La cobertura en desagües cloacales acompañó este crecimiento aunque en menor nivel. La
Los datos presentados están calculados en base a la información presentada por AySA en sus Informes Anuales
(2006-2017).
Al comparar las unidades funcionales (incluye usuarios residenciales, no residenciales y baldíos de ambos servicios) a
diciembre de 2006, con el total existente en diciembre de 2017, se observó un incremento del 16% para ambos
servicios. Los distritos que más crecieron fueron los de Ezeiza, Tristán Suárez y Spegazzini y el de Esteban Echeverría.
Para los primeros, el aumento fue del triple: de 11.921 unidades funcionales pasaron a 36.216. En Esteban Echeverría,
éstas se duplicaron de 37.239 en 2006, se registraron 77.880 en 2017.
zona oeste presentó el incremento más alto de toda el área concesionada (17 puntos más que en
2006, de 43% al 60%), seguida por la zona norte (San Fernando, Tigre, San Isidro, San Martín y
Vicente López) (13 puntos, de 54% al 67%), la zona suroeste (13 puntos, de 16% al 29%) y la zona
sureste (Avellaneda, Lanús y Quilmes) (13 puntos, de 49% al 62%).

Finalmente, esta activa participación estatal sobre las prestaciones puede observarse también al
analizar los datos en materia de inversión. El Gráfico N°8 muestra que, durante el período en
estudio (2006-2016), hubo un aumento constante de la inversión presupuestada y de la ejecutada,
alcanzando ambas su máximo valor en el 2015. Sin embargo, este año no fue el de mayor
porcentaje de ejecución de las inversiones. Los registros más altos se dieron en los años 2007
(98%), 2011 (97%) y 2014 (92%). En cuanto a la variación presentada respecto de 2006, la
inversión presupuestada creció casi 33 veces, mientras que la ejecutada más de 54.

Gráfico N° 8
Inversión presupuestada e inversión ejecutada AySA
(2006 – 2016) (En miles de pesos y porcentaje)

Fuente: elaboración propia en base a Informes Anuales de AySA (2006 -2016).

Para referir a los criterios de rendición de cuentas y transparencia es necesario caracterizar

brevemente el marco regulatorio establecido por la Ley N° 26.221 (02/03/07). En este esquema
pueden distinguirse tres ámbitos de acción: 1) el de política y supervisión, 2) el de control y 3) el de
auditoría y fiscalización. Para el período 2007-2015, el primer ámbito estaba integrado por: a) el
MPLAN que tenía a su cargo el dictado de normas complementarias, la aprobación del plan de
negocios y la supervisión del desenvolvimiento de la empresa; b) la Secretaría de Obras Públicas
(SOP) que se desempeñaba como autoridad funcional entre el concedente y el concesionario y c) la
Subsecretaría de Recursos Hídricos (SSRH) establecida como autoridad de aplicación y responsable
de impartir políticas, ejercer el poder de policía y control en materia de prestación del servicio. Con
el cambio de gestión en diciembre de 2015, estas funciones quedaron a cargo del Ministerio del
Interior, Obras Públicas y Vivienda (MIOPyV) y la Secretaría de Infraestructura y Política Hídrica
(SIyPH) pasó a desempeñarse como la autoridad de aplicación. En materia de control se
establecieron dos organismos, la Agencia de Planificación (APLA) y el Ente Regulador de Agua y
Saneamiento (ERAS). La primera debe intervenir en la elaboración de los planes y proyectos, el
desarrollo de las obras, la elaboración de los estudios de impacto ambiental y el establecimiento de

Respecto de 2015, el impacto por regiones sufre algunos cambios. Aunque la cobertura en la región oeste sigue siendo
la que más creció (13 puntos), le siguen: la región sureste (10 puntos), la suroeste (9 puntos) y la norte (6 puntos).
las metas de calidad. Por su parte, el ERAS tiene que fiscalizar la calidad del servicio, verificar el
cumplimiento del contrato de concesión y proteger los intereses de los usuarios. Por último, en el
ámbito de auditoría y fiscalización, se dispuso la conformación de una Comisión Fiscalizadora,
integrada por el Estado Nacional (dos representantes de la Sindicatura General de la Nación
–SIGEN- y uno del PPP –trabajadores-). Quedando la auditoría externa en manos de la Auditoría
General de la Nación (AGN) y de un grupo de auditores externos, técnicos y económicos (Plan de
Saneamiento de AySA, 2006).

Este régimen de múltiples autoridades presenta superposiciones de funciones entre los organismos y
entes diseñados, y a la vez, tiende a la centralización de competencias en las autoridades de la
Administración central. La ostensible injerencia asignada al Ministerio a cargo y sus respectivas
dependencias pone en cuestión la independencia de los organismos de control propuestos. A
diferencia de las facultades y obligaciones que poseía el Ente Tripartito de Obras y Servicios
Sanitarios (ETOSS) (aprobación de los cuadros tarifarios y los planes de mejoras y expansión), al
ERAS sólo le caben funciones de control (niveles de calidad, contabilidad regulatoria y
benchmarking). Dentro de sus competencias no figuran el establecimiento de las tarifas ni la
fijación y modificación de las metas de expansión del servicio, estas funciones son asumidas por la
SIyPH. Tampoco tiene facultad para sancionar a AySA, sólo puede amonestar a los directivos o
gerentes de la empresa. Por otra parte, el modo de elección de las autoridades en el ERAS y la
APLA, los vincula directamente al poder político. El PEN designa a los integrantes de los
respectivos Directorios, uno de manera directa y los dos restantes por recomendación de los Poderes
Ejecutivos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de la Provincia de Buenos Aires. La
presidencia del Directorio del ERAS queda a cargo del representante del gobierno nacional mientras
que, en el caso de la APLA, ésta es desempeñada por el Secretario de Infraestructura y Política
Hídrica. Dicho funcionario no sólo ejerce la representación legal, sino que su voto vale doble en
caso de producirse un empate. Esta designación sin concurso público, les resta independencia a los
organismos pues se originan compromisos políticos con las autoridades de las jurisdicciones, que
pueden interferir el desarrollo de las gestiones. Desde la técnica regulatoria esto concita diversos
cuestionamientos debido a la dependencia que genera respecto del PEN pero, desde el punto de
vista político, asegura que las presidencias se mantengan afines a sus disposiciones.

En lo que respecta a la información necesaria para llevar adelante la regulación y el control de lo

actuado por AySA, se dispuso que la compañía debía registrar la información relativa a la calidad,
operación y mantenimiento de los servicios prestados a fin de estar disponibles ante los pedidos de
la autoridad de aplicación, de la APLA y el ERAS. Asimismo debe elaborar diferentes tipos de
informes (sobre niveles de servicio, anuales, periódicos y adicionales) que está obligada a publicar.
Cabe consignar que al inicio de la gestión, AySA fue reticente en la entrega de información aun
cuando el marco regulatorio la obligaba a brindarla. La empresa reiteradamente había eludido al
ente respecto de la entrega de información financiera que, por el contrario, enviaba a la SSRH. Al
carecer ésta de capacidad técnica para analizarla, la remitió al ERAS y de este modo comenzó a
analizarla. Asimismo, la intervención del ERAS en relación al presupuesto de AySA, se da
formalmente desde 2008 (con anterioridad no se los enviaban) y se le solicita que se expida, en un
plazo breve, sobre lo que ya fue aprobado por el Congreso Nacional, constituyendo una mera
formalidad.

En cuanto al criterio de participación de los ciudadanos en la gestión de los servicios, AySA no

cuenta con este tipo instancias. La participación institucionalizada está circunscripta a cuestiones de

Durante la concesión a AASA y hasta el cambio de marco regulatorio, la regulación del servicio estuvo a cargo del
ETOSS, agencia creada por el Decreto N° 999/92 (30-06-92).Para más detalles sobre su diseño y desempeño ver Rocca
(2012).
control a través del accionar de las asociaciones de usuarios y consumidores en la Sindicatura de
Usuarios que funciona bajo la órbita del ERAS. La estructura y funciones de esta Sindicatura se
asemejan a las de la Comisión de Usuarios del ETOSS . Sus recursos institucionales y de
información se mantuvieron acotados, pues sus pronunciamientos no son vinculantes, la
información requerida respecto de la empresa es provista por el Ente y su conformación quedó
restringida a asociaciones registradas con actuación a nivel nacional. A esto se suma que, a
diferencia de su antecesora, el nuevo marco regulatorio estableció que sus miembros se desempeñen
ad-honorem. De acuerdo a los representantes de las asociaciones, esta disposición conlleva ciertas
dificultades para su funcionamiento. En lo que respecta a la APLA, si bien por su función
(establecimiento y modificación de la metas de expansión del servicio) sería deseable la
participación de los usuarios, su intervención se da indirectamente a través de las demandas y
propuestas presentadas por los intendentes de los diversos municipios que integran la Comisión
Asesora de la Agencia.

El marco regulatorio estableció también en su Art. N° 54 la creación en el ámbito del ERAS de un

Defensor del Usuario, elegido mediante concurso público y sujeto, al igual que los Directores, al
régimen de incompatibilidades de funcionarios públicos. Éste tiene por función, “representar
institucionalmente los intereses de los usuarios en las audiencias públicas, así como en cuestiones
contenciosas o de procedimientos administrativos en las que el ente regulador sea parte y los
derechos de los usuarios pudieran estar afectados por la decisión”. Tras más de una década de
establecido el marco y luego de siete años de efectuado el llamado a concurso, el cargo fue
adjudicado por el plazo de cuatro años mediante la Resolución ERAS N° 59/16 (30/12/16). Otro
procedimiento público de participación disponible para la ciudadanía son las audiencias públicas
relativas a las adecuaciones tarifarias. Su alcance como espacio deliberativo encuentra limitaciones
no sólo por la efectiva participación ciudadana que queda circunscripta a funcionarios, expertos y
representantes de asociaciones de usuarios sino también por el carácter no vinculante de sus
resoluciones. Parece constituir más un requisito formal que una instancia amplia de deliberación.

Por último y vinculados a estas cuestiones, vale considerar los datos referidos a la atención de los
usuarios (reclamos recibidos y respondidos por la empresa). Para el período 2006-2017, se observa
que en promedio se registraron cerca de 500 mil reclamos por año. Entre los motivos que los
originaron se encontró que los reclamos por cuestiones técnicas explicaron el 80% del total (44%
por problemas en el servicio de agua y 36% en el servicio de saneamiento) siendo los reclamos
comerciales (por facturación, errores de medición, etc.) los de menor cuantía con un 19%.
Asimismo, el nivel de respuesta alcanzado fue de casi el 100% pues tan sólo 6158 casos quedaron
sin ser respondidos dentro del tiempo estipulado (Informes Anuales de AySA, 2006-2017). Si se
observan las estadísticas elaboradas por el ERAS , los valores registrados son considerablemente
inferiores: la cantidad de reclamos por año fue, en promedio, de 5600 casos . Sin embargo, las
razones técnicas son también las que explican el mayor porcentaje de reclamos con un 94% (43%
son urgencias, 37% por el servicio de agua y 14% por el servicio de saneamiento), mientras que el
6% restante se debieron a razones de índole comercial (Estadísticas ERAS, 2007-2017).

● Las relaciones y condiciones laborales en la gestión estatal

Esta Comisión fue creada en abril de 1999 (Resolución ETOSS N° 38/99, 28/04/99) e integrada, en principio, por ocho
asociaciones registradas a nivel nacional. Esto último constituyó una barrera para la participación de organizaciones
vecinales (principalmente del Conurbano Bonaerense) que venían trabajando en relación al servicio.
AySA había intercedido para restaurar el subsidio, solicitando recursos a través de la SSRH.
Estos datos se encuentran disponibles desde el año 2007 en adelante. Los reclamos de 2011 están consignados hasta
noviembre y no a diciembre como en el resto de los años.
Aun cuando no es el propósito de este análisis, una explicación de esta diferencia debiera ahondar en el nivel de
conocimiento que los usuarios poseen respecto del Ente regulador.
Antes de considerar el criterio de calidad del lugar de trabajo propuesto por McDonald y Ruiters
(2012) para analizar las relaciones y condiciones de trabajo del personal de AySA, es necesario
presentar brevemente las características que éstas habían adquirido durante el período de concesión
privada. Al igual que en el resto de las empresas públicas privatizadas o concesionadas, en el caso
del servicio de agua potable y saneamiento del AMBA, no sólo se propició el ajuste de los planteles
mediante despidos, retiros voluntarios, jubilaciones anticipadas, etc., sino que paralelamente, se
implementaron programas de capacitación para los trabajadores que permanecerían en sus puestos y
programas de reconversión laboral para facilitar la reinserción de aquéllos que habían quedado en
disponibilidad. Por otra parte, con la introducción del PPP, el Sindicato Gran Buenos Aires de
Trabajadores de Obras Sanitarias (SGBATOS) se aseguró la tenencia de acciones de AASA y su
cobro con anterioridad a aquellos sindicatos que se oponían al traspaso de los servicios públicos a
manos privadas (Loftus y McDonald, 2001).

Siguiendo a Senén González (2000), de un CCT de alcance nacional (incluía a todos los
trabajadores del país) firmado por la Federación Nacional de Trabajadores de Obras Sanitarias
(FENTOS), se pasó a uno regional y por empresa, establecido entre el SGBATOS y AASA. Los
CCT instaurados tras el inicio de la concesión (CCT N° 92/93 “E”, 162/95 “E”, 279/98 “E” y
435/01 “E”) plantearon condiciones laborales menos favorables para los trabajadores. Entre otras
cuestiones, la jornada de trabajo se prolongó a ocho horas diarias (una hora más que en la empresa
estatal) y las 24 categorías existentes en la estructura pasaron a ser siete niveles, lo que concitó una
mayor concentración de tareas por cada puesto de trabajo, y con ello, la necesidad de trabajadores
polivalentes. “[…] [Las] tareas de menor calificación serán adjudicables cuando sean
complementarias del cometido principal de su desempeño y cuando una circunstancia excepcional y
transitoria lo haga requerible […] pero en ningún caso la aplicación […] podrá efectuarse de
manera que comporte un ejercicio irrazonable […], o causen perjuicio material o moral al
trabajador” (Art. 31°, CCT N°435/01 “E”).

En relación a este concepto de polivalencia se vincula el énfasis dado a la capacitación. Tal como lo
plantea Senén González (2000: 69), en los CCT ya referidos, ésta fue concebida “como un derecho
del trabajador pero –a la vez- como una obligación frente a la iniciativa empresaria, y
concomitantemente alentando la iniciativa individual en la promoción de su desarrollo profesional
interno”. En una primera fase, la capacitación fue de carácter masivo y estuvo impulsada hacia la
reconversión laboral. Posteriormente, se avanzó en la capacitación individual, teniendo en cuenta
las necesidades de AASA y el potencial de cada uno de los trabajadores. Los distintos aspectos que
adquirió resultaron estratégicos para reforzar la posición del SGBATOS. Le permitió dinamizar su
accionar en distintas áreas y “se transformó en una herramienta eficaz para la capacitación continua
y la formación profesional tendiente al perfeccionamiento profesional y la empleabilidad de los
trabajadores” (Senén González, 2000: 114).

Al analizar el primer Convenio Colectivo establecido durante la etapa estatal (CCT N° 798-06 “E”)
se comprobó que muchos de estos aspectos fueron modificados parcialmente. La extensión de la
jornada laboral se mantuvo aunque se incorporó un período diferenciado de seis horas diarias para
el personal técnico-comercial encargado de la atención a los usuarios (Art. 10° Inc. 1 y 3). En lo que
refiere a la organización del trabajo, se conservó la estructura de siete niveles donde “[…] cada uno
“El personal comprendido en el presente Convenio Colectivo tiene derecho a la capacitación con el objeto de mejorar
los conocimientos, habilidades, y aptitudes requeridas para la mejor y segura realización de las tareas y desempeño del
trabajador […] A tal fin la Empresa establecerá la programación y funcionamiento de los planes de capacitación, siendo
obligatorio para el personal capacitarse en la forma y oportunidades que ésta indique, con el objetivo de adecuarse a los
requerimientos técnicos de las tareas y con el propósito de mejorar la calificación profesional del conjunto de los
trabajadores” (Art. 33°, CCT N°435/01 “E”).
de estos niveles importa una posibilidad de recorrido desde un punto inicial hasta una meta […] Al
cambiar de nivel no sólo cambia […] el [índice] inicial [para el cálculo del sueldo básico], sino que
se le ‘sube el máximo’, esto es la ‘meta’ del nivel superior que es más alta que la del nivel anterior”
(Art. 32°). Aun cuando el principio de polivalencia o de movilidad funcional no fue enunciado
como en los Convenios anteriores, el mantener este criterio por niveles, pareciera considerarlo
tácitamente.

A diferencia de lo establecido durante la concesión a AASA, se amplió la actividad y categoría de

los trabajadores a los que se refiere (Art. 4°), pues no sólo pasó a comprender a aquellos cualquiera
sea su situación de revista o imputación presupuestaria sino también cualquiera sea el tipo de
contrato que lo vincule con la actividad. Asimismo, se incluyó dentro del personal sujeto a
Convenio a los Jefes de departamento, Jefes de establecimientos y distritos . Esta incorporación no
sólo permitió que el sector quedara bajo el amparo de la estructura sindical sino que a la vez,
pareció prever a futuro un bajo nivel de conflictividad entre los trabajadores y la empresa . Respecto
del plantel directivo y gerencial de AySA pudo apreciarse una ostensible continuidad con el que
tuviera su predecesora. De acuerdo a la información obtenida, al inicio de la gestión estatal, de los
66 cargos fuera de convenio (18 Directores y 48 Gerentes), el 73% estaba ocupado por personal que
había trabajado para AASA (13 Directores y 35 Gerentes). Dentro de este grupo que provenía de la
gestión privada, el 19% conservó su mismo puesto (dos Directores y siete Gerentes). De los 11
Directores restantes, uno fue designado Presidente, cinco habían sido Directores en otras áreas y los
otros cinco estuvieron a cargo de gerencias. En relación a los 28 Gerentes, el 75% de ellos se había
desempeñado como Jefe en AASA.

Al abordar específicamente la evolución de la planta de personal, se observó un incremento

sostenido para el período 2006-2017. Efectivamente, para este último año se registró un aumento
del 90% con respecto a la cantidad de trabajadores presentes al comienzo de la gestión estatal . En
cuanto al tipo de contratación, predominó la contratación por tiempo indeterminado (planta
permanente) pues los pocos cargos existentes en planta transitoria sólo perduraron hasta 2009
inclusive. Puesta en consideración la composición de la dotación, pudieron identificarse dos
momentos bien diferenciados: 1) el período 2008-2014 y 2) a partir de 2015. En la primera etapa
consignada, la distribución promedio del total de puestos mostró que más de la mitad fueron
desempeñados por el personal dela categoría "obreros y maestranza" (52%). Le siguieron los
administrativos con un 32%, mientras que los técnicos y profesionales representaron el 15% del
plantel. Esta participación cambiaría por completo en 2015 (y se incrementaría en los dos años
siguientes), cuando los cargos técnicos y profesionales pasaron a constituir el 58% de la dotación,
cayendo a un 31% los puestos de obreros y maestranza y al 11% los ocupados por administrativos
(Ejecución presupuestaria AySA, 2006 -2017). Como se verá más adelante, esta profesionalización
del plantel fue impulsada por un importante incremento de la capacitación brindada en ese año.

Siguiendo con lo dispuesto por este nuevo Convenio, los lapsos previstos para algunas licencias
especiales y el alcance de beneficios sociales presentaron apreciables modificaciones. A modo de
ejemplo, para el primer caso, se incrementó en ocho días la licencia por nacimiento de hijo para los

Se detallan como excepciones al Presidente, integrantes del Directorio, Directores y Gerentes.
Generalmente, las Jefaturas se mantienen por fuera del Convenio, ya que en caso de presentarse un conflicto sindical,
los jefes deben ser los encargados de mantener la operatoria.
De acuerdo a los datos disponibles, al comparar la dotación de AASA (junio de 2005) con la de AySA (diciembre de
2006) el incremento registrado había sido sólo del 6%. Por otra parte, el dato para 2017 incluye la incorporación de 621
trabajadores de Aguas Bonaerenses S.A. (ABSA) quienes prestaban servicio en las áreas que fueron transferidas a la
órbita de AySA.
Para los años 2006 y 2007 se cuenta con datos parciales por lo que se decidió considerar a partir del 2008 cuando la
información se presenta completa.
padres (de dos a 10 días) y se incorporó, por igual plazo, la licencia por adopción. Asimismo, se
extendieron las licencias por exámenes. Para enseñanza media se agregaron al máximo anual, dos
días por año calendario (de 10 a 12) y para enseñanza universitaria, se incorporó un día más corrido
por examen y seis días más como máximo por año calendario (de 12 a 18). Respecto de los
beneficios sociales, valen destacar la incorporación de gastos de representación y viáticos por
capacitación, el incremento de becas completas para los hijos de los trabajadores y el otorgamiento
de becas para promover la prosecución de estudios de todo el personal. En cuanto a la capacitación
se reiteró la doble condición de derecho-obligación analizada por Senén González (2000), aunque
no con el mismo énfasis respecto de su carácter obligatorio (Art. 39°). Con el desarrollo de diversos
programas de actualización y perfeccionamiento de técnicos y profesionales, el SGBATOS
conservó la activa participación que tuviera durante la gestión de AASA. A fin de formar al personal
en los oficios necesitados, se amplió la Escuela de aprendices que funciona dentro de la empresa y
se desarrollaron cursos de especialización en temáticas relativas al sector.

Al avanzar en el análisis de los CCT que se sucedieron en la gestión estatal (CCT N° 1234-11 “E” y
1494-15 "E") se identificaron algunas diferencias que deben ser destacadas respecto del Convenio
de 2006. En primer lugar, los exceptuados del CCT se circunscribieron exclusivamente a los
integrantes del Directorio (Presidente, Vicepresidentes y Director General). Así, al personal de
carrera de dirección se le reconoció los beneficios del CCT, con la salvedad de los establecidos en el
Título 5 (Condiciones Económicas), puesto que para estas cuestiones se regirían por los contratos
de trabajo suscriptos. Por otra parte, aun cuando, en el último Convenio vigente, su alcance se
delimitó exclusivamente a los trabajadores en relación de dependencia directa de la empresa, se
estableció que para los casos cuyas condiciones no se encuentren reguladas por la Convención,
éstas deberán ajustarse al Estatuto del SGBATOS.

En relación a la declaración de principios y derechos (Art. 8°), el CCT N° 1234-11 “E” incorporó el
compromiso compartido por las partes de "proponer acciones para la implementación de políticas
de Estado que den sustentabilidad y viabilidad en los aspectos técnicos, operativos y económicos".
De este modo, la empresa y los trabajadores se asumieron como partes activas en el desarrollo de
los servicios. En el CCT N° 1494-15 "E" no sólo se sumó la necesidad de trabajar conjuntamente
para prevenir la violencia laboral sino que también se establecieron como principios algunas
cuestiones que, posteriormente, el nuevo gobierno impulsaría en las discusiones paritarias de los
diversos sectores de actividad. Si bien este CCT fue celebrado el 22 de octubre de 2015 (tres días
antes de la elección presidencial), se dispuso el monitoreo del "presentismo del personal con el
objeto de reducir los índices de ausentismo, como asimismo, de mejorar la productividad y la
calidad del servicio". A este último aspecto se sumó evitar "la tercerización cuando haya recursos
humanos y elementos de todo nivel disponibles que no justifiquen este proceder". De la misma
forma, se comprometieron a "supervisar el cuidado integral del patrimonio de la empresa a efectos
de evitar la negligencia en su uso y el cumplimiento de las normas de Seguridad e Higiene". En este
Título 2 (Compromiso social y ético), el CCT N° 1234-11 “E” había incluido además un nuevo
"[...] la Empresa y el SGBATOS acuerdan que los básicos de convenio actuarán sólo como niveles de remuneración
diferencial, afirmando que la aplicación de una remuneración superior a las Escalas Salariales, no excluirá al personal
de Dirección, de quedar comprendido en el Convenio Colectivo, dado el carácter irrenunciable del mismo" (CCT N°
1494-15 "E", Art. 4°).
En los dos Convenios anteriores (CCT N° 798-06 “E” y 1234-11 “E”) se contemplaban funciones o tareas que "de
acuerdo con la legislación vigente o al presente Convenio puedan ser catalogadas de eventual". Asimismo, debía darse
intervención a la Comisión Permanente de Aplicación, Relaciones e Interpretación (CoPAR) a los fines de discutir la
situación y fijar el salario y las condiciones de trabajo.
La gestión del Presidente Mauricio Macri procuró la incorporación de cláusulas tendientes a mejorar la productividad y
también disminuir los niveles de ausentismo. Según DERT (2017), el 31% del total de las homologaciones de convenios
y acuerdos en 2016 incluyeron al menos una cláusula de productividad. En ese conjunto, el 22% de las homologaciones
presentaron cláusulas donde se establecieron premios por presentismo y productividad.
artículo (10°) mediante el cual se dispuso promover "el valor de la diversidad, garantizando la
equidad en el otorgamiento de derechos, trato, oportunidades y condiciones laborales [...] sin
distinción de género, raza, nacionalidad u orientación sexual, edad, credo, opinión política o
sindical, ideología, posición económica o cualquier otra condición social o familiar".

En lo que respecta a las condiciones de trabajo (Título 3), a partir del CCT N° 1234-11 “E” se
explicitó un régimen especial (con jornada de nueve horas diarias, entre otros aspectos) para el
personal que ocupa los puestos de Capataces generales, Supervisores y Jefes técnicos en áreas
técnicos operativas vinculadas directamente a la continuidad del servicio. A la vez, se dispuso que
dicha modalidad fuera compensada con el pago del adicional "Disponibilidad horaria para el
aseguramiento de la continuidad del servicio". Las licencias especiales también presentaron
cambios respecto del CCT de 2006. En los dos Convenios posteriores, las variaciones introducidas
siempre incrementaron los días establecidos para cada tipo de licencia. Por otra parte, bajo el Título
4 (Empleo, categorías y promociones) se presentó la reformulación del sistema de funciones que
resultara de la incorporación del personal de carrera de dirección en el Convenio. La estructura pasó
de siete niveles a una escala de ocho funciones (A, B, C, D, E, F, G y H)  agrupadas en cuatro
familias de puestos: obreros, administrativos, técnicos/profesionales y personal de conducción. Esta
variación incorporó también el pago de permanencia en Grado de Escala de Funciones (Art. 40°,
Título 5 -Condiciones económicas) "que podrá aplicarse al trabajador que haya permanecido en los
últimos 5 (cinco) años en el mismo Grado de Escala de Funciones y será equivalente al corrimiento
de 1 (uno) Grado dentro de la misma, siendo el incremento salarial entre el 5% o 7% del Salario
Básico Mensual (SBM) [...] En caso que el trabajador se encuentre en el Grado final de la Escala de
Funciones el incremento será equivalente al 7% del SBM".

Siguiendo con las condiciones económicas establecidas por el Convenio, cabe señalar que aquellas
compensaciones (por reemplazo o asignación y por traslado a otros servicios), adicionales (por
antigüedad, guardia técnico operativa, por sistema de trabajo en equipo en horarios rotativos,
disponibilidad horaria para aseguramiento de la continuidad del servicio, quebranto de caja y
disponibilidad plena) y viáticos (gastos por comida, gastos por movilidad, gastos por
representación, viáticos capacitación y reintegro por uso de vehículo particulares ) que tenían
carácter remunerativo en el CCT N° 1234-11 “E”, lo perdieron en la renovación de 2015. Lo mismo
sucedió con dos de los beneficios sociales establecidos (Título 6): el reintegro de gastos incurridos
en el jardín materno infantil (Art. 49°) y el otorgamiento de becas para los/as hijos/as de los
trabajadores que cursan estudios secundarios (Art. 51°). A pesar de esto, el número de becas
disponibles a partir de la Convención de 2015 se incrementó en 100 (de 450 pasó a 550). Otra
incorporación realizada en 2011 fue la posibilidad de sumar, como accesorio del Contrato de
Trabajo, la adjudicación del uso y goce de vivienda o terreno  (Art. 53°). Asimismo se amplió la
gratificación especial por años de servicio, ya que de sólo ser reconocida para los trabajadores con
25 y 35 años en 2006, se integró también a aquellos con 40 y 45 años y, finalmente, a los de 35 años
en el CCT N° 1494-15 "E". Las asignaciones especiales por "reconocimiento al trabajador
sanitarista", bonificación que se adjudica al trabajador dado de baja por acogerse a la jubilación
ordinaria (Art. 57°) y "al trabajador ex- combatiente de Malvinas" (Art. 58°)  fueron parte de los
beneficios incorporados mediante el CCT N° 1234-11 “E y que se mantuvieron con posterioridad.

En cuanto a las modificaciones introducidas por el CCT N° 1494-15 "E", éstas abarcaron
Cada escala de funciones tiene un sistema de 10 grados de crecimiento económico, donde el trabajador puede
desarrollarse en base a sus calificaciones, mérito y evaluaciones de desempeño (Art. 35°).
Los adicionales "viáticos de capacitación" y "reintegro por uso de vehículo particulares" no estaban en el CCT N°
798-06 "E". Asimismo, este último adicional fue sacado del CCT N° 1494-15 "E".
El uso y goce de terreno fue sacado como beneficio para lo establecido en 2015.
Al igual que en los otros casos presentados también perdió su carácter remunerativo en 2015.
principalmente cuatro aspectos: 1) la implementación de los principios de presentismo y
productividad (Art. 48°), 2) disposiciones especiales (Título 7), 3) la capacitación del personal
(Título 8) y 4) las relaciones gremiales (Título 11). En el primer caso, se trata de la creación de un
"reconocimiento anual al trabajador por cumplimiento de presentismo y productividad" para dar
cumplimiento al nuevo principio establecido en el Art. 8°. Este reconocimiento equivale "a la suma
de un salario de Escala D, Grado VIII, al trabajador/a que cumpla con los objetivos acordados sobre
el presentismo y productividad de su función". Por su parte, en el Título 7, además de presentar y
mantener las cuestiones ya dispuestas en 2011 respecto de la participación accionaria de los
trabajadores en la empresa (Art. 60°), se establecieron tres artículos más: a) "la participación del
trabajador/a en las ganancias de la empresa (Art. 61°) a través del pago de una suma única, b) el
derecho de cada trabajador a recibir "una indemnización especial" (Art. 62°) en caso que se
modifique la conformación de la empresa y c) asegurar la financiación "de los planes y programas
de corta, mediana y larga duración en las áreas de Capacitación, Formación, Educación; Salud,
Beneficios y Prestaciones sociales y asistenciales" (Art. 63°). De acuerdo con esto, "la empresa
contribuirá mensualmente con recursos propios por el monto equivalente al 3,5% de las
remuneraciones brutas totales correspondientes al personal comprendido en el Convenio. El pago se
efectivizará a la orden de la entidad gremial, iguales plazos y procedimientos previstos para la cuota
sindical".

Respecto de la capacitación del personal, en el Título 8, se mantuvo la importancia asignada en los

Convenios anteriores (incluso los establecidos durante la gestión privada) aunque se enfatizó la
contribución central del SGBATOS en este aspecto. En efecto, entre otras cuestiones, se priorizaron
las entidades educativas y formativas sindicales para la ejecución de las actividades (Art. 66° y
67°). Desde 2006, las horas de capacitación se fueron incrementando: de 22.550 pasaron a 146.327
horas en 2015. En ese año casi se duplicó la cantidad de horas de 2014, situación que coincide con
el ya mencionado, crecimiento exponencial de trabajadores que pasaron a revistar en puestos
técnicos/profesionales. Esto hace suponer que la capacitación contribuyó directamente en estas
promociones. En cuanto a 2016, aun cuando estas horas experimentaron un descenso del 41%
respecto del año anterior, el valor registrado fue el tercero más alto para el total de la serie (86.271
horas). En 2017 los datos mostraron nuevamente un incremento significativo, un 55% más que en
2016 (Informe Anual 2016 y 2017). En ésta como en otras cuestiones, se torna difusa la distinción
entre el accionar del sindicato y el de la empresa. Finalmente, es posible señalar dos nuevos temas
presentes en el Título 11, aquel referido a las relaciones gremiales. Por una parte, a los fines de
tratar sanciones disciplinarias y/o despidos del personal, se dispuso la convocatoria inmediata a una
Comisión de Disciplina (Art. 83°) que no existía con anterioridad. Y por otra, el Art. 89° que
establece la reserva de empleo producto del desempeño de cargos ejecutivos o representativos de
carácter sindical, incorporó también a aquellos de índole política.

La negociación salarial a partir de julio de 2008 hasta abril de 2017 se desarrolló mediante 10
Acuerdos homologados en los que se pactaron nuevas escalas salariales. En cuanto a su vigencia, en
El Art. 62 considera su subdivisión, redistribución, municipalización, concesión o privatización en todo o en partes. Este
pago se establece sin perjuicio de la indemnización que pudiera corresponder por la ruptura del contrato de trabajo. Se
dispuso también que, producido el traspaso, los trabajadores "mantendrán la antigüedad registrada y reconocida por
AySA al momento de la cesión del contrato de trabajo".
Si bien se cuenta con los valores salariales fijados para el período agosto de 2006 – junio de 2008 (ACU-714-06 “E” y
ACU-1198-07 “E”), los datos considerados en el análisis son los establecidos a partir de julio de 2008 (ACU 404-08).
Esto se debe a que no fue posible reconstruir con precisión de qué manera fueron recategorizados algunos puestos de
trabajo tras la reducción de cinco grados en la escala (de un máximo de 15 se pasó a 10).
Se considera hasta esa fecha a los fines de poder comparar con los datos disponibles respecto de las negociaciones
colectivas de los trabajadores de la empresa estatal Aguas Bonaerenses S.A. (ABSA) nucleados en el Sindicato de
Obras Sanitarias de la Provincia de Buenos Aires (SOSBA) que, al igual que el SGBATOS, forma parte de la FENTOS.
El último Acuerdo homologado (ACU-213-17 “E”) abarca el período marzo de 2016 a febrero de 2017.
la mitad de los Acuerdos se concertaron aumentos con un alcance de un año (tres de ellos, a su vez,
implementados en dos etapas) mientras que para el resto se observó: dos con una vigencia de seis
meses, otros dos de 10 meses (en dos y tres etapas) y un último de 14 meses (en tres etapas). Para
analizar estos incrementos salariales, se consideró la evolución del salario conformado de convenio
(SCC) sobre el que, a su vez, se calculó un promedio paritario. En el Gráfico N° 9, pueden
identificarse tres momentos: 1) de julio de 2008 – junio de 2011, 2) julio de 2011 – abril de 2016 y
3) a partir de mayo de 2016. Los dos primeros presentaron aumentos salariales constantes mientras
que el último mostró un descenso en el valor promedio alcanzado. En el primer caso, los
trabajadores incrementaron su SCC en $73 promedio a valores de agosto de 2006 contra los $28 del
segundo. No obstante, debe señalarse que en el pasaje de uno a otro existió un alza de $265. Esta
trayectoria se revirtió a partir de mayo de 2016 con una pérdida promedio de $169. Para el total del
período considerado el incremento promedio fue de $197. Al comparar este resultado con el
obtenido por los trabajadores de la empresa estatal Aguas Bonaerenses S.A. (ABSA)  se observó
que, aun cuando los valores promedio del SCC fueran mayores que los asignados a los de AySA,
perdieron en promedio $557.

Por otra parte, la variación interanual del SCC frente a la del Índice de Precios al Consumidor (IPC) 
(Gráfico N° 10) mostró una evolución oscilante que fue compensándose. Cuatro períodos
presentaron valores que ampliamente superaron el incremento de los precios (entre +5 p. p. y +13
p.p.) mientras que en tres estuvieron por debajo (entre –4 p.p. y –13 p.p.). En el primer grupo se
encuentran los períodos de: a) septiembre de 2008 a diciembre de 2009 (21% frente a 16% ), b)
enero de 2011 a junio de 2012 (37% frente a 24%), c) mayo de 2013 a octubre de 2013 (34% frente
a 24%) y d) septiembre de 2014 a diciembre de 2015 (38% frente a 30%). Los períodos decrecientes
fueron: a) enero 2010 a diciembre de 2010 (22% frente a 26%), b) noviembre de 2013 a agosto de
2014 (22% frente a 35%) y c) enero de 2016 a abril de 2017 (32% frente a 39%). Por otra parte, si
se la contrasta con la variación interanual del SCC de los trabajadores de ABSA, ésta presentó un
comportamiento similar que también fue compensando subas (entre +6 p. p. y +20 p.p.) y bajas
(entre –5 p.p. y –20 p.p.). Si bien no pueden ser considerados aumentos o pérdidas del poder
adquisitivo de los salarios realmente percibidos dan cuenta del peso que tuvieron en su constitución,
a la que, a su vez, proveyeron de cierto equilibrio.

Se trata de un salario teórico al que se le asigna una antigüedad fija, sobre el que no se consideran las variaciones de las
horas trabajadas ni el nivel de producción y se excluyen del análisis las categorías menores y aprendices (TOE, 2006).
En este caso, para medir su nivel y evolución se seleccionó como más representativa la categoría Función D- grado 5
que se corresponde con un puesto que “exige cierto grado de especialización en tareas técnicas/administrativas, posee
autonomía y tiene responsabilidad sobre el control de calidad de su trabajo, de otros trabajadores e instalaciones a su
cargo” (CCT N° 1234-11 "E": 29). Asimismo la antigüedad establecida para el cálculo fue de 10 años.
Las funciones del personal están comprendidas en un sistema de siete niveles con la posibilidad de un recorrido por 15
subniveles. La categoría más representativa seleccionada para la comparación fue el nivel 5, subnivel 5 con una
antigüedad de 10 años. Este nivel 5 "corresponde a funciones o tareas varias y/o complejas, que pueden implicar una
alta profesionalidad con planificación de sus trabajos y coordinación con otros grupos, incluyendo instrucciones
específicas de los trabajos a realizar, integración, coordinación y supervisión de tareas homogéneas de conjuntos de
trabajadores que funcionalmente se relacionen o dependan orgánicamente con responsabilidad en el resultado. Se
requiere formación profesional específica o secundaria técnica o terciaria apropiadas a la tarea o incumbencia
profesional en relación al título terciario o universitario habilitante"(CCT N° 695-05 "E": 19).
El IPC utilizado resultó del empalme de los datos de los IPC de la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad de Buenos
Aires y la Provincia de San Luis.
En ambos casos se considera un porcentaje promedio.
 Gráfico N° 9
Evolución salario conformado de convenio y promedio paritario
(julio de 2008 - abril de 2017)
(En pesos, a valores constantes*)

*IPC base agosto 2006= 100

Fuente: elaboración propia en base a Acuerdos Colectivos firmados por el SGBATOS (2006-2017).
 Gráfico N° 10
Variación interanual salario conformado de convenio
y variación interanual IPC (septiembre de 2008 - abril de 2017)
(En pesos, a valores constantes*)

*IPC base agosto 2006= 100

Fuente: elaboración propia en base a Acuerdos Colectivos firmados por el SGBATOS (2006-2017).

● Consideraciones finales

Tras considerar los criterios propuestos por McDonald y Ruiters (2012) para analizar el desempeño
de AySA, se evidenció una significativa ampliación de la cobertura que tuvo como eje central la
activa participación estatal en el incremento de las transferencias e inversiones entregadas. Sin
embargo, es preciso observar también que durante el período 2006-2015 (con excepción de los años
2008 y 2009), AySA no pudo cubrir el total de sus gastos corrientes con ingresos propios.
Asimismo, las obras realizadas se solventaron exclusivamente con transferencias del Estado
Nacional. A partir de 2016, con la llegada del nuevo gobierno, este esquema se modificó mediante
la implementación de un significativo aumento tarifario. Como consecuencia de ello, para 2016, se
revirtieron los resultados económicos negativos que venía presentando la empresa aunque con un
impacto directo y regresivo sobre los usuarios de menores ingresos. Situación que también puede
explicar, en parte, la ampliación exponencial de los beneficiarios de la tarifa social en sus diversas
modalidades. A partir de 2017, estos aspectos se profundizaron producto de la implementación de
nuevas subas tarifarias que fueron justificadas por el contexto inflacionario y la incorporación de
nuevos partidos al área concesionada. Respecto de las transferencias de capital, éstas permanecieron
a cargo del Estado y para 2017 fueron incrementadas en un 39% respecto de 2015.

En cuanto a los criterios de rendición de cuentas y transparencia se observó que la regulación y el

control del servicio alcanzaron formalmente mayor cercanía al poder político y con ello, una mayor
discrecionalidad. Este tema no debería ser cuestionado per se sino ser considerado a la luz de la
mayor intervención que tuvo el Estado en la prestación (crecientes transferencias e inversiones
directas en infraestructura). ¿Por qué crear dos organismos de control con restricciones de diseño y
de funcionamiento efectivo, si en ese nuevo esquema no eran relevantes? Frente a esto, surge la
necesidad de redefinir una clara estrategia regulatoria, donde el contralor normativo y social –sea la
forma que adquiera (centralizada o descentralizada)- se conciba como condición para asegurar
buenos servicios. Vinculado a esto, la participación de los ciudadanos también presentó limitaciones
pues como se señalara su participación institucionalizada se circunscribió a cuestiones de control a
través de lo actuado por las asociaciones de usuarios y consumidores.

En lo que respecta a la calidad del lugar trabajo, se observó que, aun cuando las pautas que rigen la
organización del trabajo mantuvieron algunos de los rasgos existentes durante la gestión privada, no
es posible identificar CCT taxativamente a la baja. Las desventajas presentes en algunos planos
fueron compensadas con avances significativos en otros, por ejemplo, en cuanto a los beneficios
sociales y la extensión de licencias especiales. La capacitación y formación tuvieron un gran
impulso que se vio reflejado de manera directa, a partir de 2015, en la composición del plantel con
el significativo crecimiento de los puestos técnicos/profesionales. La búsqueda de equilibrio pudo
ser contemplada también, como se viera, en términos salariales a partir del estudio de la evolución
del salario conformado de convenio.

En síntesis, el regreso del Estado a la gestión del servicio implicó un mayor compromiso político
que se tradujo en amplios aportes de recursos estatales. Habiendo adoptado la corporatización una
forma progresista de prestación, nuevos interrogantes se plantean respecto del significado de "lo
público" y su concreción práctica a partir del cambio de gobierno en diciembre de 2015. El énfasis
centrado en los incrementos tarifarios y la ausencia de transferencias corrientes a partir de 2017
¿constituyen indicios de una incipiente reconfiguración del servicio? ¿Se encamina nuevamente la
prestación hacia una lógica de mercantilización? Ante el anuncio de nuevos recortes de fondos a las
empresas estatales y el contexto económico crítico, ¿de qué manera se verán afectadas las
negociaciones salariales? ¿Qué márgenes de negociación tendrá el SGBATOS? ¿Bajo qué
condiciones podrá renegociar la renovación del CCT en octubre de 2020? En esta búsqueda por
reducir costos, surgió también como posibilidad la transferencia de la titularidad de los servicios a
los gobiernos de la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires. Aun cuando no hay definiciones en ese
sentido, queda por conocer si esto afectará la estructura unificada de la empresa y el alcance de la
representación sindical. Estas cuestiones serán indagadas en un futuro trabajo.
Bibliografía

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Ejecución presupuestaria AySA (diciembre 2006, mayo 2007, diciembre: 2008 a 2017).

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Informe Anual Agua y Saneamientos Argentinos S.A. (2006 a 2017).

Plan de Saneamiento de AySA, 2006.

TÍTULO DE LA PONENCIA:
Encuestas de opinión y participación de funcionarios nacionales en la gestión del régimen de
empleo público. Metodología resultados y balance.
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

AUTOR: Licenciado Eduardo Arturo SALAS

DIRECCIÓN ELECTRÓNICA: salased2002@gmail.com
INSTITUCIÓN DE PERTENENCIA: ASOCIACION ARGENTINA DE ESTUDIOS DE
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A.A.E.A.P.
AREA TEMATICA: CONGRESO NACIONAL DE ESTUDIOS DE ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
MESA: CAPACIDADES BUROCRÁTICAS EN EL ESTADO NACIONAL: UNA MIRADA
SOBRE SECTORES ESTRATÉGICOS
COORDINADOR: FERNANDO ISUANI

RESUMEN
Se expone una experiencia en la Administración Nacional por la que se relevaron de manera
sistemática las opiniones, clima y valoraciones de la situación laboral del personal del Convenio de
Trabajo General (Decreto N° 214/2006) entre 2007 y 2014, materializándose en diez relevamientos
e informes públicos de cuyos resultados se da cuenta. Por envergadura (10.135 empleados
convocados), participantes (6.337) y temáticas fue, hasta el momento, única así como por ser
consultados empleados de 19 provincias. La experiencia no logró consolidarse, por lo cual su
presentación en público busca además, sugerir inversiones para su reactualización. Buscaba
registrar de manera directa la “voz “de un actor de la gestión pública, como son los empleados
estatales. Nadie ignora la trascendencia para gestionar asuntos, políticas y recursos públicos, del
accionar honesto, serio, competente, efectivo y austero de miles de empleados públicos. Saber qué
piensan, cómo se ven (y creen que se los ve), cómo sienten, qué factores valoran o sufren, qué
percepción tienen de sus regímenes laborales, cuáles son sus niveles de satisfacción, identificación
y orgullo de trabajar en la Administración, etc. parcerían ser dimensiones significativamente críticas
que hacen a las capacidades burocráticas requeridas para cualquier país que se precie de gobernase
seriamente. Se trata, ni más ni menos, de ciudadanos al servicio de los demás ciudadanos.

INTRODUCCIÓN
La ponencia recoge la experiencia desplegada en la Administración Pública del Poder Ejecutivo
Nacional para relevar de manera progresivamente sistemática las opiniones, clima y valoraciones de
la situación laboral del personal que se encontraba en el ámbito del Convenio Colectivo de Trabajo
General, instrumentado por el Decreto N° 214/2006, aún vigente.
Esa experiencia se desplegó durante los años 2007 y 2014, materializándose en una serie de diez
relevamientos con sus correspondientes informes públicos de cuyos principales resultados se dará
cuenta más adelante. Importa dejar por anticipado, que esta experiencia por su envergadura,
cantidad de participantes y temáticas abordadas fue, hasta el momento, única. En especial, merece
también resaltarse que, por primera vez, se procedió con el relevamiento de esas dimensiones al
personal localizado fuera del Ámbito Metropolitano de Buenos Aires de 52 localidades de 19
provincias.
La experiencia se sostuvo por varios años, pero no logró consolidarse y, menos aún,
institucionalizarse por lo cual su presentación puede servir no sólo de registro y puesta en
conocimiento público de lo realizado, sino como inspirador de inversiones a efectuar de ahora en
más.
Esta ponencia es parte de un esfuerzo mayor tendiente a presentar e analizar la gran cantidad de
datos recogidos por lo que solo se concentrará en exponer algunos de los resultados que se
entienden hasta acá significativos. En razón de ello, se dará cuenta de lo siguiente:
1.-Se contextualiza la experiencia en el marco más general de la política de empleo público nacional
dentro de la que se produjo;
2.-Se rememora los antecedentes inmediatos que habían iniciado tímidamente esta línea de acción;
3.-Se presenta las características de los estudios, un primer marco teórico global y metodología,
volumen de las personas consultadas y demás aspectos de la implementación;
4.-Se analiza algunos resultados más significativos de aquéllas temáticas abordadas a lo largo de
todos o de la mayoría de los estudios de manera de ofrecer, además, alguna percepción de la
evolución o constancia de las opiniones y percepciones relevadas; y,
5.-Se efectúa un balance provisional de aprendizajes y errores, así como de posibles proyecciones a
futuro.
De forma preliminar, pero basal, hay que adelantar que esas experiencias buscaban promover y
consolidar el registro de la “voz “de los actores de buena parte de la gestión pública, como son sus
empleados, permanentes o contratados temporariamente, de la Administración Nacional. Voz directa
que usualmente tiene poco eco en los ámbitos académicos, menos o mal escuchada (sino silenciada)
en los medios de comunicación masiva, y, frecuentemente, ignorada por los funcionarios de los
gobiernos que deben conducirlos por limitados períodos de tiempo. No es casual tampoco que la
opinión pública en general, guarde frente a ellos, ambivalentes apreciaciones sobre el valor de sus
trabajos y capacidades.257.
Lo cierto es que nadie ignora la trascendencia para bien o mal gestionar los asuntos, políticas y
recursos de todos, y por eso públicos, del accionar honesto, serio, competente, efectivo y austero de
miles de empleados públicos.
Saber qué piensan, cómo se ven (y cómo creen que los ven), cómo se sienten, qué factores valoran o
sufren, qué percepción tienen de los regímenes laborales que los encuadran, cuáles son sus niveles
de satisfacción laboral, cuáles son sus niveles de identificación con la Administración y de orgullo
de trabajar en ellas, y los factores que los motivan o desmotivan para prestar los servicios, etc.,
parecerían ser dimensiones significativamente críticas que hacen a las capacidades burocráticas
requeridas para cualquier país que se precie de gobernase seriamente.
Son, además, ciudadanos al servicio de los demás ciudadanos, y por eso sujetos de derechos,
algunos especialísimos como el de la estabilidad en su empleo y carrera, pero también de exigentes
y severas condiciones y responsabilidades por desempeños laborales acordes que legitimen y
dignifiquen tales derechos. Sirva entonces también esta presentación para poner de realce estas
cuestiones y ampliar estas voces ciudadanas, testigos y actores de cómo se gestiona públicamente
en la Administración Pública.

1.-MARCO GENERAL DE LA POLÍTICA DE EMPLEO PÚBLICO

La consolidación del servicio civil basado en el llamado principio del “mérito” es una tarea
pendiente en la Argentina, al menos a nivel de la Administración Nacional. Esa consolidación es un
vasto emprendimiento pluridimensional y complejo, pero especialmente, es un proceso de
aprendizaje socio, histórico y político de largo aliento. Como en todos estos tipos de
emprendimientos comporta, asimismo, un profundo cambio cultural que refleja asimismo la
evolución de la sociedad en su conjunto.
En el caso argentino se puede establecer que la Constitución de 1957 ha sido la piedra basal de este
proceso, toda vez que consagró, por primera vez en su artículo 14 bis, el derecho a la estabilidad del
empleado público como diferencial significativo de la protección contra el despido arbitrario que
alcanza a los restantes trabajadores. Este nuevo artículo, inspirado en buena medida en los mejores

257 Aunque por lo usual, despreciativas. El famoso personaje de Antonio Gasalla contribuyó en buena medida a “popularizar” esta impresión
negativa.
avances de la Constitución de 1949 y bajo el paradigma del constitucionalismo social, completaba
el círculo iniciado en el artículo 16 por el que se exige idoneidad en igualdad de condiciones en el
acceso al empleo, en este caso público. Desde esa fecha, 1957, y en el plano jurídico, se registra
hasta el presente importantes avances que permiten afirmar una consolidación importante en la
materia. No es éste lugar para reseñar los avances y demoras efectuados 258 pero, en todo caso, vale
mencionar como mínimo la Ley N° 25,164 de 1,999, primera en la materia y en la historia del país
por un Congreso en democracia, que consagra el “Marco de regulación del empleo público
nacional”. Así también la Ley N° 24,185 de 1,992 por la que se consagró un régimen específico de
negociación colectiva para el personal de la Administración Nacional. Esta última materializa el
derecho colectivo igualmente establecido por primera vez en el citado artículo 14 bis y sobre el
antecedente de la aún vigente Ley N° 14.250 de 1953, y en consonancia con una tendencia histórica
de raigambre profunda en el país que hace a la democratización de las relaciones laborales en
Argentina.
Finalmente, en este marco global deben citarse a dos fallos relativamente recientes de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación (Madorrán María Cristina vs. Administración Nacional de
Aduanas (2007), y Ramos José L. c/ Estado Nacional (2010). Por el primero, la Corte interpreta
definitivamente que la estabilidad del empleado público es la denominada “propia”. Esto es, que el
despido de un funcionario debe motivarse solo en las faltas tipificadas en la legislación
correspondiente y mediante el debido proceso adjetivo. Por el segundo, deja claro que el único
ingreso que abre la vía para ser titular de ese derecho es el concurso bajo igualdad de condiciones.
La Constitución de 1994 no sólo ratificó ese rumbo, sino que lo refuerza con otras prescripciones
relativas a la Administración Pública y adopta, con rango constitucional, una serie de tratados
internacionales con precisas referencias al empleo en cuestión.
Podría señalarse que estos avances son “formales “, pero lo cierto es que, además, de jurídicos son
expresiones de actores políticos significativos aun cuando ellos hayan sido diversos y encima de
signos y orientaciones políticas diferentes.
La puesta en vigor de la ley referida a las negociaciones colectivas desembocó en el actual
Convenio de Trabajo General antes citado (Decreto N° 214/2006 y sus modificatorios). Bajo su
ámbito de aplicación se han acordado entre el año 2005 y el año 2016, 10 convenios colectivos de
trabajo sectoriales, abarcando a una población de personas, sea bajo el régimen de estabilidad o bajo
contratación laboral anual.
En este contexto además se han establecido regímenes integrales de carrera administrativa, es decir,
de institutos de ingreso por concurso, escalafones, de promoción horizontal, de ascenso, de
calificación del desempeño laboral anual, de capacitación y de retribuciones. En estas carreras
destaca el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP – Decreto N° 2,098/2008) por ser el
régimen que más ámbitos institucionales y personal cubre en la Administración, por haber sido
modelo para los demás, y por aquilatar la experiencia del anterior régimen del Sistema Nacional de
la Profesión Administrativa vigente desde el año 1991 (Decreto N° 993/91), y del cual es
continuación mejorada.
Dicho de otro modo, a la consolidación política jurídica de los regímenes mencionados se debe
también contabilizar en favor, la puesta en funcionamiento real de sus institutos cuyos impactos en
miles de funcionarios se vienen evidenciando en estos años.
No obstante, subsisten importante problemas y brechas entre las cuales no menor, ha sido la
prohibición de cubrir vacantes desde mediados de 1999 hasta el año 2009, en la que se retomaron
los procedimientos para la sustanciación de concursos de ingreso y ascenso. Estos procesos han
venido desplegando hasta el presente, no sin demoras y complicaciones, a las que sólo la
persistencia y el convencimiento de que ésta es la única vía de ingreso, no solo legal sino sobretodo

258 El lector interesado puede acudir a nuestro trabajo con el Dr. Marcelo Wegman titulado Libro Digital “Para el servicio civil que merece un
país en serio: hacia la consolidación del derecho de igualdad de todo ciudadano a ingresar a la Administración Publica por concursos de méritos y
capacidades” Eduardo A. Salas; Marcelo V. Wegman. – 1a ed. – CABA: Asociación Argentina de Estudios en Administración Pública, 2016. LINK:
https://aaeap.org.ar/bibliotecas/para-el-servicio-civil-que-merece-un-pais-en-serio/
legítima y republicana, permitirá resolverlas.
Ello, a su vez, condujo a un incremento descomunal en la contratación temporaria de miles de
personas (con y sin relación de dependencia laboral), generando además, el consecuente
envejecimiento del personal permanente. Ello aumentó la presión y gravedad de un fenómeno
relativamente opaco para la mayoría de la población, cual es la ordenada renovación de los planteles
(y la consecuente transmisión de memorias, saberes y tecnologías) en favor de la incorporación de
las nuevas generaciones de jóvenes funcionarios de cara al siglo XXI.
En este amplio inter juego de circunstancias, la incorporación de los actores sindicales por el
proceso de negociación, pero también por la gestión de los convenios colectivos de trabajo
acordados introdujo, entre otros aportes valiosos y problemas, un aire creciente de mayor
democratización, participación y responsabilización, ahora como “socios”, por la efectiva
implantación de este andamiaje. Pero, también, del impulso a la concreción de condiciones
laborales dignas y decentes que promovieran y alentaran desempeños laborales acordes con las
necesidades y expectativas de los gobiernos y la ciudadanía. De paso a materializar la configuración
real de una administración pública como empleador ejemplar hacia adentro de sus filas y por efecto
demostración, hacia fuera en el mercado laboral.
Entre esas condiciones se puede contabilizar no sólo la participación sindical, sino también reclamar
la necesaria y requerida participación de los demás actores de la vida nacional en estas cuestiones,
tanto intra burocráticos como externos a la Administración. En lo que hace a la primera, las
experiencias a dar cuenta acá, apuntaron precisamente a instrumentar un canal simple de
participación de los funcionarios a título personal que les facilitará la expresión directa de sus
percepciones, opiniones, valorizaciones y propuestas acerca de todas estas cuestiones. En efecto, se
garantizó el completo anonimato para permitir la más amplia libertad expresión. Como bien lo
señala la Carta Iberoamericana de la Función Pública (2003) acordada por todos los gobiernos
respectivos a instancias del Centro Latinoamericano de Administración del Desarrollo (CLAD), “#
49.-Los empleadores públicos deberán ocuparse de conocer el clima laboral de sus organizaciones,
evaluándolo periódicamente y teniendo en cuenta estas evaluaciones para la revisión y mejora de
sus políticas y prácticas de gestión de las personas.”

2.-ANTECEDENTES
Una de las falencias más significativas de la gestión estratégica del empleo público es la ausencia de
un registro central del personal, completo y confiable, por lo que no dejó de estar presente desde el
inicio, la intención no sólo de asegurar la actualización permanente de los datos “duros” de los
empleados (tales como sexo, edad, de estudio, antigüedad, puesto de trabajo, etc.) sino también de
comenzar a proceder con el que lo que podría denominar datos “blandos”.
Es de resaltar que en nuestra historia se efectuaron sólo dos censos completos de funcionarios
nacionales: el primero en 1947 y el segundo en 1973, ambos durante gobiernos justicialistas. De
este último se consolidó la entonces Dirección General del Registro Automático de Datos
(DIGRAD) que mantuvo la actualización de los mismos hasta su disolución durante las primeras
instancias del Gobierno del Dr. Menem. La creación en esos momentos del Sistema de Información
de Recursos Humanos (SIRHU) en el contexto de la instalación de un sistema de gestión integral
del Presupuesto, modélico en la región, en las áreas de Hacienda del ex Ministerio de Economía,
comportó un avance parcial y limitado que, en muchos aspectos, debió ser complementado desde
las áreas de gestión pública259.
No obstante, buena parte de los datos que cualifican al Personal suelen no estar completos o
actualizados toda vez que ellos no son estrictamente necesarios para proceder con la liquidación de

259 La fuente oficial por excelencia en estos temas es la (ex) Dirección Nacional de Salarios y Ocupación del Sector Público Nacional, Subsecretaría
de Presupuesto, Secretaría de Hacienda. A través de ella se gestiona el denominado Sistema de Recursos Humanos (SIRHU), como parte integrante
del sistema informático con el cual se opera el presupuesto nacional. Su gran fortaleza estriba en que el aporte de datos del personal por parte de cada
entidad es obligatorio, bajo pena de ver restringido el giro de los fondos presupuestados. Se alimenta en el procedimiento de liquidación de haberes
por lo que se asegura una cobertura muy importante.
haberes. La habitual separación entre las unidades organizativas a cargo de las materias del Personal
y las Administración y Contabilidad explica que dicha liquidación, que cuenta con plazos
perentorios, se preocupe por los datos estrictamente necesarios. Los datos de variables relevantes
para la gestión integral y cualitativa del Personal queden muchas veces incompletos,
desactualizados o no procesados.
Ello motivó a que, desde el órgano rector dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros, y su
antecesor, la ex Secretaría de la Función Pública entonces de la Presidencia de la Nación se
procediera a través de la Oficina Nacional de Empleo Público a complementar tal información. En
efecto desde abril de 1.994 se había establecido el Registro del Personal del ex Sistema Nacional de
la Profesión Administrativa por Resolución de la ex S.F.P. N° 113, siendo mejorado a partir del
2005 mediante Resolución S.G.P. N° 15/05. La cobertura importante pero parcial de ese Registro es
evidente260.
Sobre la base de lo dispuesto por el Decreto N° 312/2010 (“Sistema de información para el control
del registro y actualización de los cargos y contratos desempeñados por personas con discapacidad
certificada”261) se pudo empezar a registrar información detallada y certificada del personal
comprendido en el Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública Nacional
(Decreto N° 214/06) y del volumen de las dotaciones del resto del Sector Público Nacional262.
Asimismo, para el personal contratado, sea por modalidades de locación de servicios (autónomos o
monotributistas- Decreto N° 1.184 del 2001, sustituido por el N° 2.345 de 2008 a su vez, sustituido
por el N° 1.109 de 2017) o de prestación de servicios (bajo dependencia laboral - Decreto N° 1.421
del 2002, y Resolución ex SGP N° 48 del 2002 y modificatorias), se venía consignado los datos ante
la necesidad de ir controlando el desborde en las cuantías de personas contratadas a la luz de la
obligación de la Administración de no superar el 15% del volumen de personas bajo estabilidad en
el Convenio Colectivo de Trabajo General (art. 156 y en correspondencia con el art. 9° del Anexo
de la Ley N° 25.164)263.
Estas debilidades y la ausencia de un único, completo y actualizado Sistema de Información de las
personas que trabajan en y para la Administración Nacional ha motivado que, por la Dirección
Nacional de Gestión de Información y Política Salarial de la actual Secretaría de Empleo Público
del Ministerio de Modernización, se ponga en marcha la Base Integrada de Información de Empleo
Público y Salarios en el Sector Público Nacional como un auspicioso intento de resolver este
histórico problema y carencia (Decreto N° 365 de 2017). Habrá entonces que esperar la efectiva
puesta en marcha de la citada Base.
En medio de estas circunstancias, la preocupación por dotar a la Administración y simultáneamente
materializar la “voz” de los empleados siempre estuvo presente desde muchos años atrás. En efecto,
con la Resolución ex S.F.P. N° 619/94 se habilitó la realización en 1996, de la primera Encuesta
Permanente de Actitudes, Opiniones y expresiones (EPAOYE) y, en 1999, a la segunda. Ambas
cuentan con sus respectivos informes de las respuestas de 346 y 255 personas, respectivamente,
intervinientes. Habrá que esperar al 2007 para iniciar la serie de estudios de los que se da cuenta en
la presente264.

260 Otro antecedente importante, aunque no se llegó a implementar correspondientemente, fue la creación del Registro Central del Personal del
Personal comprendido por la Ley N° 25.164 antes mencionada (cfr. Art. 9° del Decreto N° 1421/02), que suponía una ampliación del ámbito de
cobertura respecto del mencionado REPER SINAPA:
261 Establecido por Decreto N° 312/2010, y regulado por Resolución ex SGP N° 56 del 2010, para dar cumplimiento al art. 8° de la Ley N° 22.431 y
modificatoria. Obligación que se impone a todo el sector público nacional dependiente del Poder Ejecutivo Nacional.
262 En efecto, con ocasión del inicio del cumplimiento del artículo 8° de la Ley N° 22.431 (y en especial su modificatoria N° 25.689) referido al
cumplimiento del cupo legal a favor del ingreso y contratación de personas con discapacidad, se había dictado una Resolución ex S.F.P. N° 137/98 sin
mayor trascendencia ni cumplimiento. A partir del Decreto citado 312/10 se procedió a establecer todo un sistema obligatorio, organizado por
Resolución de la entonces Secretaría de la Gestión Pública N° 56/2010, de cuyos informes se obtienen datos más significativos y complementarios a
los obtenidos por el SIRHU. Un precedente importante fue el establecido Registro Central del Personal del Sector Público Nacional mediante
Decisión Administrativa N° 506/2009.
263 Cfr. Resoluciones de la ex SGP N° 48/02 y 48/08, así como para los monotributistas, la Resolución Conjunta entre la Subsecretaría de
Presupuesto y la de Gestión Pública N° 17/02.
264 Efectuados con el apoyo del 1° y 2° Proyecto de Modernización del Estado (Préstamos BIRF N° 4423/AR y 7449/AR, respectivamente).
3.-CARACTERÍSTICAS DE LOS ESTUDIOS, MARCO TEÓRICO, METODOLOGÍA,
PERSONAS CONSULTADAS Y DEMÁS ASPECTOS DE LA IMPLEMENTACIÓN
El emprendimiento dio como resultado los siguientes estudios sobre.
- Algunos aspectos significativos de las condiciones y del clima laboral del Personal de la
Administración Pública Nacional comprendido en el Convenio Colectivo de Trabajo
General, Decreto N° 214 del 2006 y sus modificatorios. De estos, se efectuaron cinco.
- Poblaciones específicas. De estos se efectuaron 5, aunque de uno no se completó la
elaboración del informe. Son a saber:
 Población científico técnica a punto de jubilarse y dotaciones de reemplazo.
 Personal directivo y a cargo de jefaturas y coordinaciones.
 Profesionales en Administración Pública Nacional.
 Situaciones y problemáticas del personal no permanente y demás personas vinculadas con la
prestación de servicios personales.
- Problemáticas específicas transversales.
 Igualdad de trato y oportunidades.

ESTRATEGIA GENERAL
Del listado y clasificación puede desprenderse el criterio general adoptado. Por un lado, se trataba
de cubrir los aspectos y dimensiones globales sobre las percepciones y valoraciones de las
condiciones y del clima laboral en muestras de gran magnitud en poblaciones diversas (sea por
modalidad de empleo, régimen escalafonario, ministerios y entidades, y destinos geográficos) como
columna vertebral.
Por el otro, abordar las problemáticas y las perspectivas distintivas de poblaciones específicas
consideradas críticas. Así, ante el envejecimiento del personal permanente, en especial de áreas de
investigación o aplicación científica tecnológica, del personal con grado universitario o
profesionales, del personal a cargo de la conducción de empleados, o del personal contratado 265. Sin
perjuicio de indagar sobre los aspectos generales antes citados, se buscaba comenzar a ahondar en
estas y otras subpoblaciones que, por su envergadura cuantitativa y/o impacto cualitativo en la
gestión de las organizaciones públicas, portaban (y portan) problemas y desafíos que deberían llevar
a la Administración a un trato laboral específico y mejor adaptado.
En medio de los procesos de negociación colectiva en curso en esa época, y en el establecimiento de
regímenes de carrera integrales e integrados que afectaban de manera general a amplios conjuntos
de empleados, se vislumbraba la necesidad de ir preparando una segunda ola de mejoramientos que
permitieran hacer sintonía “fina” en las prescripciones a acordar, así como a determinar mejor las
necesidades y exigencias en capacitación, la calificación del desempeño, los criterios de promoción
y demás aspectos que hicieran al más justo y exigente encuadramiento y trato de este personal con
miras a elevar el nivel general de capacidades y rendimientos laborales a exigir. Para ello debía
dotarse de capacidades propias a la Administración para la detección, diagnóstico y diseño de
políticas públicas especializadas para lo cual estas experiencias eran parte de esa inversión.
Finalmente, se comenzó a ensayar el abordaje de problemáticas de cuestiones sensibles y de índole
transversal266, esto es, de asuntos que hacen al mejoramiento de la calidad del ambiente laboral
derivados de demandas explícitas o implícitas de numerosos actores y funcionarios. Una de estas
cuestiones refería al cumplimiento de los principios de igualdad de trato y de oportunidades, de
cuya importancia da cuenta el propio Convenio Colectivo General en su Título IX y corporizada en
el establecimiento, por primera vez, de una comisión paritaria de igualdad de oportunidades y trato,

265 Un estudio sobre Personal Técnico no pudo llegar a completarse en su Informe oficial definitivo por lo que se excluye de esta presentación.
266 Se había podido identificar y consensuar el abordaje de problemas tales como cuestiones de violencia y acoso laboral y sexual, seguridad y medio
ambiente laboral, así como de iniciativas para la mejora de los regímenes, prácticas y contenidos de la capacitación y de la calificación del desempeño
laboral. Con un sentido más proyectivo, se había razonado la conveniencia y necesidad de estudiar las imágenes, características y competencias
laborales requeridas para la Administración Pública de cara al siglo XXI. También se venía preparando el abordaje de estudios orientados a investigar
en mayor profundidad, los aspectos valóricos y las estructuras motivacionales de nuestros funcionarios nacionales.
tanto central como de delegaciones en todos los ministerios y entidades descentralizadas abarcadas
(ver artículos 121 a 128 del citado convenio).

ÁMBITO PERSONAL Y GEOGRÁFICO.

Debe quedar claramente establecido que los estudios se refirieron siempre y solo a las dotaciones de
personal comprendido por el citado Convenio Colectivo (cfr. Anexos I y II del mencionado decreto)
en el ámbito metropolitano de Buenos Aires (citar los partidos comprendidos) y uno en el personal
destinado en 52 localidades de 19 provincias.
Merecen ser explicitadas las razones que llevaron a privilegiar estos ámbitos y no otros como
hubiera sido ideal, el conjunto de todas las personas, en el ámbito civil, que trabajan en el sector
público nacional. Por un lado, la dedicación de las áreas a cargo de la puesta en marcha de la Ley
N° 24,185 supuso recursos que hacían más difícil para encarar emprendimientos más extensos o
incluso más profundos. Por otro lado, parecía más adecuado y conveniente comenzar por ámbitos
más ligados a la gestión de estas nuevas modalidades de vinculación acordadas paritariamente y, a
posteriori, sobre la base de los aprendizajes esperados buenos resultados, ir extendiendo el alcance
de los estudios a colectivos laborales por fuera del ámbito antes mencionado267.
Fueron convocados por primera vez en la historia de la Administración Pública Nacional, cerca de
10.000 funcionarios de los que, más de 6.300 se prestaron voluntariamente a contestar. La
envergadura de esta convocatoria y de la tasa de respuestas, disímil según el tipo de estudios,
permite sostener la significación de estos estudios268269. El listado y características puede observarse
en el próximo cuadro.
ESTUDIO MUESTRA RESPUEST % AÑO
1. CLIMA I 1.800 AS 1.141 RESPUEST 63.4 2007
2. CLIMA II 1.200 907 63.4 2009
3. CLIMA III 1.200 930 75.5 2010
4. CLIMA IV 800 445 55.6 2011
5. CLIMA V 1.200 905 75.4 2012
SUBTOTAL 6.200 4.328 69.8
6. PERSONAL JUBILABLE 625 157 25.1 2008
7. PERSONAL DIRECTIVO 774 334 43.2 2012
8. PERSONAL PROFESIONAL 625 334 53.4 2008
9. PERSONAL CONTRATADO 800 665 83.1 2010
SUBTOTAL 2.824 1.490 52.8
10. IGUALDAD DE TRATO 1.111 519 46.7 2008
TOTAL GENERAL 10.135 6.337 62.5
1.-Colección Estudios N° 1- Clima laboral 2007-2008-Algunos aspectos significativos de las
condiciones y clima laboral del personal de la administración pública nacional comprendido en el
convenio colectivo de Trabajo General. Jefatura de Gabinete de Ministros-Secretaría de la Gestión
Pública -Subsecretaría de Gestión y Empleo Público-Oficina Nacional de Empleo Público.
2.-Colección Estudio N° 5- Clima laboral 2009-2010-Ídem. Jefatura de Gabinete de
Ministros-Secretaría de Gabinete y Coordinación Administrativa -Subsecretaría de Gestión y
267 En cierta manera se siguió el mismo criterio que con el abordaje de los problemas mencionados al Registro Central de Personal. Se comenzó con
el personal del ex Sistema Nacional de la Profesión Administrativa, se añadieron luego los registros del Personal Contratado (con y sin relación de
dependencia laboral), se extendió al personal del Convenio y, más recientemente, a todo el sector público nacional.
268 A ellos habría que sumarles quienes participaron de numerosos grupos focales o se prestaron a las entrevistas en profundidad.
269 Las muestras obtenidas al azar podrían haber estado compuestas por personas que se repitieran a lo largo de dos o más estudios. Dada la
disociación de los datos de identificación personal para garantizar el anonimato completo de los respondientes, no es posible sostener una cifra
depurada de la cantidad de personas diferentes que participaron.
Sin perjuicio de la precaución metodológica, las probabilidades de que una misma persona participara de dos o más estudios fue prácticamente
bajísima.
Empleo Público-ONEP.
3.-Colección Estudios N° 6-Clima laboral 2009-2010-Ídem. Jefatura de Gabinete de
Ministros-Secretaría de Gabinete y Coordinación Administrativa-Subsecretaría de Gestión y
Empleo Público-ONEP.
4.-Colección Estudios N° 8-Clima Laboral 2011- Algunos aspectos significativos de las condiciones
y clima laboral del personal de la administración pública nacional que se desempeña fuera del
Ámbito Metropolitana de Buenos Aires. JGM-Secretaría de Gabinete y Coordinación
Administrativa-Subsecretaría de Gestión y Empleo Público-ONEP.
5.-Colección Estudios N° 9-Clima Laboral-2012- Ídem. JGM-Subsecretaría de Gestión y Empleo
Público-ONEP.
6.- Colección Estudios N° 2-Características de la situación laboral del personal científico técnico
próximo a jubilarse comprendido en el Convenio Colectivo de Trabajo General. La problemática de
las dotaciones de reemplazo- ONEP-Subsecretaría de Gestión y Empleo Público-Jefatura de
Gabinete de Ministros.
7.- Colección Estudios N° 10-Ejercer jefaturas en la Administración Pública Nacional-Estudio de
situaciones y problemáticas del personal directivo y a cargo de jefaturas y coordinaciones que se
desempeña en el Área Metropolitana de Buenos Aires2011-2012- ONEP-Subsecretaría de Gestión y
Empleo Público-Jefatura de Gabinete de Ministros.
8.- Colección Estudios s/n° -Situación del personal profesional de la Administración Pública
Nacional- ONEP-Subsecretaría de Gestión y Empleo Público-Secretaría de la Gestión
Pública-JGM.
9.- Colección Estudios N° 7.-Cuestiones relacionadas con las prestaciones del personal no
permanente y demás personas vinculadas bajo otras modalidades en el ámbito del Convenio
Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública Nacional. ONEP-Subsecretaría de
Gestión y Empleo Público-Jefatura de Gabinete de Ministros.
10.- Colección Estudios N° 3-Algunos aspectos concernientes a la aplicación del principio de
igualdad de oportunidades y trato en la Administración Pública Nacional- ONEP-Subsecretaría de
Gestión y Empleo Público-Secretaría de la Gestión Pública-

MODALIDADES DE DISEÑO Y EJECUCIÓN DE LAS ENCUESTAS.

1.-Funcionarios de la Oficina Nacional de Empleo Público, sobre la base de los datos actualizados
del personal registrado conforme los sistemas información antes mencionados, elaboraron las
muestras conforme a las estratificaciones pertinentes.
2.-Asimismo, diseñaron las encuestas y realizaron las pruebas piloto según los objetivos y el
encuadre de cada estudio.
3.-Los responsables de las unidades a cargo de las materias de Personal procedían a invitar a los
funcionarios seleccionados para a concurrir a determinados días, horas y lugares asignados en el
Ministerio o entidad descentralizada en la que trabajaban.
4.-Diferentes empresas privadas especializadas procedieron con la duplicación de formularios y de
administrarlos concurriendo con su personal a las citas mencionadas.
5.-Los funcionarios acudieron voluntariamente. Completar los formularios les insumía en promedio
general, entre media y tres cuartos de hora.
6.-La reserva completa del anonimato se aseguró mediante el depósito en una urna cerrada cuya
logística estuvo a cargo de las citadas empresas.
7.-Estas procedieron con la codificación y procesamiento estadístico de los datos resultantes de las
respuestas, entregando las bases de datos y los reportes correspondientes.
8.-El análisis de la información y la elaboración de los informes estuvo a cargo del personal de la
citada Oficina Nacional, en muchos casos con la colaboración del personal de la Dirección de
Investigaciones del Instituto Nacional de Administración Pública.
9.-En ningún caso las autoridades que aprobaron y prologaron buena parte de los informes,
ejercieron ningún tipo de intervención en la gestión de los datos ni en la redacción de los informes.
10.-No se registró ningún incidente a lo largo de este proceso, y menos en lo que podría haber
significado la violación del secreto o anonimato de los participantes.
11.-Los informes fueron editados por personal especializado de los Proyectos que contribuyeron
con el financiamiento de estas actividades (básicamente la contratación de personal y de las
empresas de la recolección de los datos). El personal de la ONEP y del INAP no percibieron
retribución alguna por sus actividades y no fueron dispensados de sus tareas habituales y
permanentes.
12.-Las publicaciones fueron realizadas en la página web institucional y sus versiones impresas
distribuidas a las Autoridades Superiores, a los funcionarios de las áreas de Personal de los
ministerios y entidades participantes, de los gremios habilitados para suscribir convenios colectivos,
así como a entidades académicas ligadas a la enseñanza e investigación en temas de Administración
Pública. Toda persona que solicitó ejemplar fue satisfecha mediante su entrega en la sede de la
ONEP.

OBJETIVO GENERAL
Proveer información estratégica para fomentar una mejor planificación e implantación de políticas y
acciones orientadas al fortalecimiento de la gestión del personal comprendido en el Convenio
Colectivo de Trabajo General.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
a) Analizar datos significativos de las opiniones y percepciones de los empleados públicos que
permitan una mayor inteligencia y comprensión de la situación actual y deseada de la gestión
integral de las políticas de personal de la Administración Pública Nacional.
b) Identificar el perfil de los empleados según su percepción del clima laboral en la Administración
Pública Nacional, evaluando sus expectativas, para contribuir con ello a iluminar aspectos
relevantes de la cultura de este colectivo laboral.

ENFOQUE TEÓRICO Y DIMENSIONES ABORDADAS

En la mayor parte de los estudios se encararon dimensiones que abarcan las circunstancias más
cercanas al puesto de trabajo en su específico contexto laboral en el que el empleado realiza sus
servicios habitualmente hasta otras que suponen una mirada y apreciación de cuestiones que
atraviesan o comportan a la Administración Pública en su conjunto. Desde estas perspectivas se
entendía que colaboraban en (¿o explicaban?) la construcción (o no) de un “sentimiento” de
satisfacción y orgullo por el empleo público” pero también en la generación de un sentido finalista
que hace al trabajo en y para la Administración Pública como diferenciado al trabajo en otros
ámbitos.
En los próximos cuadros se ofrece un panorama de las dimensiones centrales y los aspectos
abordados en cada una, dejando aclarado que no todos los estudios tuvieron exactamente los
mismos aspectos, aunque sí las dimensiones. Dada la extensión de los resultados obtenidos, solo se
ofrecerá más adelante aquéllos que, además de significativos, fueron los más replicados.
En la primera dimensión, las preguntas referían a las percepciones subjetivas del ejercicio de y en el
puesto de trabajo, su contenido funcional, tareas, exigencias, posibilidades y retribuciones, ambiente
físico y recursos puestos a su disposición para poder desempeñarse eficazmente. También se trataba
de identificar factores que inciden en uno o en otro sentido la calidad del trabajo para, finalmente,
estimular una evaluación global de las características (positivas y negativas) en las que operan sus
puestos.
DIMENSIÓN 1 Características
Características del -Relevancia de la tarea
contenido funcional del -Reconocimiento de metas y objetivos de la unidad organizativa
puesto de trabajo y de -Características rutinarias
 DIMENSIÓN 1 Características
-Jornada laboral
los recursos para -Disponibilidad de los recursos necesarios para ejecutar las tareas
atenderlo -Carga de trabajo (relación entre la cantidad de personal con el volumen o
ritmo de trabajo del área; presión percibida durante la jornada laboral)
-Uso y requerimiento de las capacidades laborales: posibilidad de hacer pleno
uso de las mismas, consideración sobre el adecuado aprovechamiento de sus
conocimientos y capacidades por la APN
Relación -Capacidad motivadora de las tareas
empleado-puesto de -Balance entre vida personal-familiar y exigencias laborales
trabajo -Cantidad de puestos previos
-Norma de acceso al actual puesto de trabajo
-Adecuación de categoría escalafonaria y tareas similares
-Adecuación entre trabajo y remuneración
-Temperatura
-Iluminación
-Ventilación
-Ruido ambiental
Ambiente físico del -Baños
puesto de trabajo -Mobiliario
-Limpieza
-Adecuada distribución de los espacios
-Ascensores
-Accesibilidad para personas con movilidad reducida
-Calificación global del espacio físico
-Existencia de elementos de seguridad en caso de emergencias o incendios
Algunas condiciones en
-Servicio Médico
materia de seguridad
-Existencia de riesgos para la integridad física
laboral
-Acerca de la capacitación para enfrentar situaciones de riesgo
Evaluación de las -Características más positivas
características del -Características más negativas
puesto de trabajo
-Apoyo relativo de las Autoridades, de los cambios frecuentes de jefes, de
prioridades u órdenes
-Exceso en las instancias de aprobación de las tareas
-Falta de información necesaria
Factores que afectan la
-Falta de tiempo suficiente, plazos muy cortos o poco razonables
calidad del trabajo
-Falta de personal y de personal capacitado
personal
-Falta de presupuesto, falta de recursos en general, incremento del trabajo con
iguales recursos
-Falta de motivación del personal y de valoración de los esfuerzos del
personal

Una segunda dimensión exploraba la valoración que hacen de las relaciones socio laborales en las
que desarrollan sus tareas, tanto con respecto a sus jefes inmediatos como de sus compañeros de
trabajo. En el caso de los jefes, se añadía la relación que ellos creían tener con sus subordinados.
DIMENSIÓN 2 Características
-Estimación del compromiso del jefe con los objetivos del área
Relación con los
-Competencia en su especialidad
superiores
-Valoración de la capacidad para dirigir al personal
 DIMENSIÓN 2 Características
-Capacidad de enseñar a trabajar
-Capacidad para acercar críticas constructivas
-Reconocimiento de los logros del personal
-Valoración sobre la disposición a delegar tareas en base a la confianza en sus
dependientes
-Capacidad comunicacional hacia los empleados: apreciación general,
facilitación de la información, transmisión adecuada y oportuna de las
decisiones, grado de conocimiento de lo que piensan sus empleados
-Grado de conocimientos suficientes para evaluar el desempeño laboral.
Ecuanimidad
-Grado de respeto existente
-Integración en equipo de manera eficiente
-Difusión de la información necesaria para la realización de las tareas
Relación con otros
-Participación en la distribución de las tareas
compañeros
-Relevancia de los procesos de trabajo del área
-Apreciación del logro de los otros
-Clima de trabajo y logro de objetivos
-Personal a cargo
-Apreciación de la comunicación de los empleados con el jefe
Relaciones como jefes
-Apreciación de la comunicación del jefe con sus empleados
-Autoevaluación en su rol de jefe

La tercera dimensión buscaba registrar las percepciones y valoraciones sobre el marco institucional
en el que se trabaja, espacio laboral intermedio entre el puesto de trabajo en una dependencia y
grupo de trabajo (dimensiones N° 1 y 2) y la Administración Pública Nacional en general
(dimensión N° 5 y 6)
DIMENSIÓN 3 Características
-Satisfacción por trabajar en una Dirección Nacional o Gerencia específica
Identificación y -Expectativas sobre el desarrollo futuro de la institución
compromiso con la -Utilidad de las actividades de la institución para la sociedad
institución pública -Compromiso con el éxito de la institución
-Conocimiento de la misión y las funciones de la institución
-Existencia de objetivos definidos respecto al puesto de trabajo y de la unidad
organizativa
De la comunicación -Adecuada comunicación sobre las decisiones que afectan el propio trabajo y
intra institucional al personal en general
-Claridad respecto a los criterios sobre los cuales se es evaluado
-Disposición de los superiores respecto a los empleados
De la trayectoria del -Satisfacción con la trayectoria transcurrida en la institución
personal en su -Evaluación de la institución como ámbito para el desarrollo laboral
institución -Posibilidades de progreso laboral en el organismo

La cuarta dimensión buscaba las ponderaciones de los empleados con su régimen de carrera, esto es
con las cualidades de las prácticas de ingreso, promoción, capacitación y evaluación del desempeño
en tanto apuntaban al reconocimiento del personal como empleado público y sus derechos.
DIMENSIÓN 4 Características
-Año del primer ingreso a la Administración Pública Nacional
Ingreso y concursos -Mecanismo de ingreso a la Administración Pública Nacional
-Cantidad de concursos a los que se presentó
 DIMENSIÓN 4 Características
-Disponibilidad a participar de un concurso para cubrir vacante
-Motivos por los que participaría, o no
-Opinión sobre la manera en que se desarrollan los concursos
-Aspectos relevantes para evaluar a los candidatos
Criterios reconocidos -Puntuación asignada a cada criterio de promoción
para la promoción
-Si fue evaluado. Último período.
De la evaluación del -Calificación de la Evaluación del Desempeño Laboral recibida
desempeño laboral -Factores a contemplar en la evaluación
-Finalidades que debería tener
-Recepción de ofertas de capacitación
-Participación en actividades respectivas
-Evaluación general de la capacitación recibida
De la capacitación -Valoración de la aplicación o utilidad de lo aprendido para las tareas.
-Razones por las que no se participó en dichas actividades
-Autoridad reconocida para decidir sobre la participación en actividades de
capacitación
-Realización de trámites en el área de personal en los
De la gestión del área
últimos 12 meses
de personal
-Atención y resolución del trámite o requerimiento realizado

La quinta dimensión apuntaba a registrar la “imagen” que los empleados públicos se asignan a sí
mismos, así como la que creen tener en la “sociedad”. Finalmente, si como era de esperar, esta
última más negativa que positiva, les afectaba en su rendimiento laboral.
DIMENSIÓN 5 Características
-Descripción del perfil típico del empleado público desde la propia
Imagen del empleado perspectiva
público atribuida a la -Correspondencia entre el perfil típico del empleado público y la imagen
sociedad y desde la social del mismo
propia perspectiva -Imagen que tiene la población del empleado público.
-Si la imagen social afecta la calidad de su trabajo

En la sexta dimensión se exploraba cuestiones directamente apuntadas a ponderar la satisfacción

general de los empleados, a su sentimiento de identificación y orgullo como trabajadores estatales y
a sus deseos y posibilidades estimadas de migrar a otros puestos o al sector privado. En ello jugaban
aspectos ligados a la apreciación que hacían de las ventajas y desventajas de trabajar en el sector
privado.
DIMENSIÓN 6 Características
-Calificación del nivel de satisfacción con el trabajo
De la satisfacción -Orgullo de ser empleado público
laboral en general de -Satisfacción personal producto del trabajo
estar en la APN -Aspectos a contemplar por la APN para que los empleados se sientan más
satisfechos con su trabajo
-Expectativas sobre el desarrollo de la carrea administrativa en el mediano
plazo (en la Institución y en la APN)
De las expectativas de
-Si cambiaría de puesto y los motivos de permanencia o de cambio
movilidad a otras tareas
-Si está planeando dejar la APN en los próximos dos años. Motivos
o al sector privado
-Facilidad para obtener un trabajo en el sector privado
-Si el sector privado paga mejor que el público
 -Aspectos comparados del trabajo en la APN y el sector privado

Atento a la experiencia en materia de negociación colectiva y puesta en marcha de los Convenios,

General y Sectoriales, se efectuaron algunas preguntas tendientes a apreciar el grado de
conocimiento de los mismos y sus pareceres favorables o no. Para completar las encuestas se
solicitaba expresar la creencia en que los resultados de éstas sería objeto de la atención debida de
las autoridades.
DIMENSIÓN 7 Características
-Conocimiento del Convenio Colectivo de Trabajo General
Convenio Colectivo de
-Motivos por los cuales no accedió a la lectura del CCTG
Trabajo General
-Alcance del CCTG en la mejora del servicio público
Convenio Colectivo de -Conocimiento del Convenio Colectivo de Trabajo Sectorial
Trabajo Sectorial -Alcance del CCTS en la mejora del servicio público
-Nivel en que las Autoridades atenderán a las conclusiones de la encuesta

4.-ALGUNOS RESULTADOS MÁS SIGNIFICATIVOS

En esta sección se ofrecen solo algunos de los resultados, en especial aquellos que pueden dar
lugar a contrastes significativos en el tiempo (por caso, la serie de estudios de clima) o entre
poblaciones diferentes.

RELACION DEL EMPLEADO PÚBLICO CON SU CONTEXTO LABORAL

Esta primera dimensión fue abordada en todos los estudios buscando develar aquellos aspectos más
cercanos al ámbito en el cual se desempeñan las tareas habituales como una de las claves del
desempeño y rendimiento laboral pero también como indiciario de la satisfacción e identificación
con la organización.

PONDEDRACIÓN DE LAS TAREAS A CARGO DEL EMPLEADO

Carácter funcional y relevancia: La utilidad e importancia de las tareas que se hacen, lucen
significativas, por lo que resulta interesante que una amplia mayoría repitiera a lo largo de los
estudios, respuestas favorables. En todos, cerca del 80% declaró que sus tareas son útiles e
importantes. Cerca del 50% las considera MUY importantes270.
¿Cuán importantes considera ESTUDIO DE CLIMA LABORAL N°
Ud. que son sus tareas? II III IV V
MUY IMPORTANTES 47.4 47.5 51.7 41.2
BASTANTE IMPORTANTES 32.8 34.6 33.0 39.7
NORMALES 18.5 16.7 13.9 17.3
POCO IMPORTANTES 0.6 0.7 0.4 1.0
NADA IMPORTANTES 0.1 0.3 0.2 0.3
NO CONTESTA 0.7 0.3 0.7 0.6

CLIMA I.-. Las tareas que desempeño son de utilidad para el área :

270 Esta categoría fue evaluada solamente en los estudios sobre Clima Laboral.
También se indagó sobre la “presión” que sienten en el ejercicio cotidiano de esas tareas pues más
allá de las respuestas solicitadas anteriormente, las exigencias de la organización podían estar
exigiendo más allá de lo que entendían era una prestación “normal”. Los resultados obtenidos
reflejan que para la mitad esa presión era “normal”, aunque para otro tercio que ella era mucha o
bastante. Apenas cerca de un 15% declaró que esa presión era baja.
En términos generales, la ESTUDIO DE CLIMA LABORAL N°
presión que siento durante mi
I II III IV V
jornada laboral es
MUCHA 17.5 10.8 10.2 8.3 9.2
BASTANTE 42.3 21.1 21.7 18.2 19.9
NORMAL N/C 52.4 53.2 59.8 53.5
POCA/ESCASA 26.3 6.9 7.0 5.6 10.6
NULA 7.5 7.9 7.0 7.2 5.8
NO CONTESTA 6.4 0.9 0.9 0.9 1.0

PERSONAL DIRECTIVO (%) PERSONAL CONTRATADO (%)

El 48% del personal contratado declaró que dicha presión superaba los límites normales y solo un
38,8% que era “normal”. Poco más de la mitad de los demás entrevistados a lo largo de la serie,
declaran que esa presión era normal, incluyen el personal directivo.

RELACIÓN ENTRE PERSONAL Y VOLUMEN DE TRABAJO

La presión se pensó que podía tener que ver con la escasez de personal en el área de trabajo por lo
que se indagó la relación entre su cantidad y el volumen y/o ritmo de trabajo exigido.
El grueso (dos tercios) declaró que la dotación era adecuada o más, aunque un tercio se pronunció
en el sentido inverso. En un sentido más negativo, cerca del 70% del personal científico técnico
próximo a jubilarse y poco más de la mitad de los contratados, declararon la inadecuación de la
cantidad de personal con la cantidad/ritmo de tareas que debían efectuarse.
La relación entre el personal ESTUDIO DE CLIMA LABORAL N°
disponible y el volumen de trabajo es II III IV V CONTRA-
 TADOS
MUY ADECUADA 5.9 4.6 4.5 5.1 4.4
BASTANTE ADECUADA 11.9 10.3 10.6 17.3 N/C
ADECUADA 46.9 49.2 53.7 43.6 43.9
NI ADECUADA NI INADECUADA N/C N/C N/C N/C N/C
BASTANTE INADECUADA 23.4 23.2 22.5 24.7 25.1
MUY INADECUADA 6.0 8.2 5.6 7.9 8.4
NO CONTESTA 5.9 4.6 3.1 1.4 2.1

CLIMA LABORAL I (%) POBLACIÓN JUBILABLE (%)

CAPACIDADES LABORALES Y PUESTO DE TRABAJO

Poder hacer uso (y en qué orden de magnitud) de las propias capacidades en el puesto de trabajo
aparece como otro factor interesante. Se suponía que la satisfacción estaría asociada con la
posibilidad de poder hacer mayor uso de los propios talentos.
De la observación de los resultados registrados, se percibe una amplia mayoría (circa 90%) que
encontraba que sus tareas le permitían ejercer sus capacidades, con un interesante 20/25% que
declaró que “mucho”. En cambio, lo que sentían que sus tareas poco o nada movilizaban sus
capacidades no superaba el 20% en el peor de los casos.
En esta importante cuestión, e interrogados con otras fórmulas, los datos siguen siendo
concluyentes en el mismo sentido, aún por parte del personal contratado que respondió con el
mismo patrón.
Mi trabajo me permite hacer pleno uso de mis ESTUDIO DE CLIMA LABORAL N°
capacidades laborales. ¿En qué medida su trabajo le
III IV V
permite hacer pleno uso de sus capacidades laborales?
MUCHO 21.4 25.2 21.0
BASTANTE 31.1 29.0 25.6
LO SUFICIENTE 31.7 35.1 35.5
POCO 11.9 9.0 15.9
NADA 3.1 1.1 1.3
NO CONTESTA 0.7 0.7 0.7

CLIMA I CLIMA II
Estoy en un puesto adecuado a mis Mi trabajo me permite hacer pleno uso de
capacidades laborales mis capacidades laborales
 PERSONAL CONTRATADO
¿Las tareas que realizan les permiten hacer pleno uso de sus capacidades laborales?
50 43,9
40
30 18,3 17,7
20 13,4
5,2 1,5
10
0

Interrogados acerca de si la Administración aprovechaba al máximo esas capacidades laborales, las

respuestas son, en general levemente positivas, pero llevados a calificar este aprovechamiento en
una escala de 10 puntos, los promedios no superaron los siete y en el caso de los profesionales, a
solo un 6,3.

Aprovechamiento de las capacidades laborales por la Administración (puntajes promedio)

ESTUDIO DE CLIMA PUNTAJE PROMEDIO (1 A 10)
II 6.4
III 6.4
IV 7.0
V 7.2
PERSONAL PROFESIONAL 6.3

TAREAS MOTIVADORAS
Preguntados de manera directa acerca de si consideraban a sus tareas como motivadoras, una gran
mayoría manifestó estar de acuerdo y muy de acuerdo con esta calificación (8 de cada diez).
Se usaron escala del 1 al 10, para puntuar la afirmación “mis actuales tareas me resultan
motivantes”, se obtuvo 7 puntos promedio para los funcionarios en el AMBA, y 7,5 para los del
interior.
Acuerdo con la afirmación “Mis actuales tareas me resultan motivantes” (promedio)
ESTUDIO DE CLIMA PUNTAJE PROMEDIO (1 A 10)
II 7.1
III 7.0
IV 7.5
V 6.8
 CLIMA LABORAL I
Las tareas que realizo me motivan a trabajar bien (%)

De lo encontrado hasta acá, la imagen que proyectaron los funcionarios era de satisfacción con lo
que hacen en tanto les resultaba motivante, en que podían hacer buen uso de sus capacidades,
aunque la Administración no las aprovechaba completamente, y que la presión cotidiana no era
excesiva.

SOBRE LA CATEGORÍA ESCALAFONARIA

La relación entre las tareas desempeñadas y la categoría escalonaría 271 se indagó en todos los
estudios (aunque con diferentes categorías de respuesta272)
Es interesante observar que en los estudios de Clima Laboral más del 45% declaró que esa relación
era adecuada, pero otro tanto que era inadecuada. Si se compara los porcentajes a lo largo del
tiempo, en el último estudio de Clima Laboral, solo el 30% declaró que la relación era o bastante
inadecuada (19%) o muy inadecuada (11.6%). En la inmediata anterior esas proporciones juntas
llegaban al 45.3%.
En esta relación, los más insatisfechos son los profesionales (61.4% cree que están mal
posicionados escalafonariamente). Entre la población jubilable, la consigna forzaba a respuestas
dicotómicas, y se expresaron entre un “SI” 45,2% y un “NO” 49,7% (incluyendo (in)adecuación
entre categoría, tareas y antigüedad.

Comparando la relación entre las responsabilidades y ESTUDIO DE CLIMA LABORAL N°

tareas que tengo asignadas en mi puesto de trabajo con
mi nivel o categoría escalafonaria, considero que esta II III IV V
categoría o nivel es: (%)
MUY SUPERIOR 0.9 1.6 2.0 7.1
SUPERIOR 3.9 4.6 6.3 14.8
ADECUADA 46.5 46.0 49.0 44.7
INFERIOR 33.07 38.1 30.6 19.0
MUY INFERIOR 10.5 7.2 7.9 11.6
NO CONTESTA 4.4 2.5 4.3 2.0

271 Si bien la categoría escalafonaria determina el salario o buena parte de él, a diferencia de éste suele contener una carga “simbólica” mayor.
Representa “jerarquía” y merecimientos reales o imaginados por el empleado.
272 En el primer estudio se interrogó acerca del nivel de acuerdo entre la categoría escalonaría del sujeto y la quienes hacían tareas similares en la
Administración. Ello comportaba un juicio evaluador a bulto y altamente influido por conocimientos poco sólidos del respondiente por lo que, en los
siguientes, se solicitó opinión sobre la adecuación entre sus responsabilidades y tareas y su nivel o categoría escalafonaria.
 CLIMA I PERSONAL PROFESIONAL
Tengo la categoría que me corresponde si Su categoría o nivel escalafonario es la/el
lo comparo con quienes hacen tareas que le corresponde, tomando en cuenta sus
similares en la Administración Pública (%) tareas y responsabilidades? (%)

REMUNERACIÓN Y TAREAS REALIZADAS

La ponderación de la remuneración percibida y el trabajo efectuado, deja ver, en términos generales,
cierta satisfacción en más de la mitad de la población si se consideran a quienes declaran que esa
relación no es ni insatisfactoria ni satisfactoria.
Una mirada más cercana permite vislumbrar la presencia de cerca de un 40% que la aprecia como
inadecuada o muy inadecuada, de un 30% aproximadamente que se muestra satisfecho. Otro cuarto
se expresó sin considerarla adecuada pero tampoco inadecuada273.
En esta relación, los menos conformes es el personal contratado con un 46,6% de disconformes en
proporción casi equivalentemente inversa con la apreciación de los jefes (47,3%).
La relación entre mi trabajo y ESTUDIO DE CLIMA LABORAL N°
mi remuneración es CONTRA DIRECTI
I II III IV V
TADOS VOS
MUY SATISFACTORIA 3.7 3.7 3.6 2.7 3.2 3.2 2.1
SATISFACTORIA 23.3 25.6 43.4 29.0 29.2 26.9 45.2
NI SATIS. NI INSATIS. 27.1 28.5 24.5 26.1 21.3
INSATISFACTORIA 28.8 31.0 40.7 32.6 32.9 33.5 27.3
MUY INSATISFACTORIA 13.0 9.2 8.6 9.0 7.4 13.1 4.2
NO CONTESTA 4.1 1.9 3.7 2.2 1.3 2.0 21.3

DE LAS CARACTERISTICAS MÁS POSITIVAS DEL PUESTO DE TRABAJO

Como una forma de condensar estas apreciaciones se solicitó a los encuestados identificar
características positivas y negativas de sus puestos y trabajos en la Administración.
Para más de la mitad, y a lo largo de todos los estudios, el horario y la estabilidad laboral (de un
45% a un 60%) son los atributos más y mejor valorados. Regístrese que más aún por quienes se
desempeñan fuera del Ámbito Metropolitano de Buenos Aires y, del personal contratado.
La autonomía para realizar el trabajo, el clima laboral y el trabajo en equipo reunían buena
proporción de respuestas positivas (entre los contratados, el compañerismo superaba a la autonomía
y apenas superado por contribución a la sociedad).

273 En el tercer estudio de Clima III, el no uso de categoría intermedia llevó a una polarización de las opiniones.
 ESTUDIOS DE CLIMA
Características Positivas del Puesto de
Trabajo (%) CONTRA
I II III IV V
TADO
Horarios 51,1 52,9 54,0 57,3 44,5 60,3
Estabilidad laboral 0,3 44,5 43,8 47,9 27,4 46,9
Clima laboral 30,0 40,7 38,9 33,9 35,9 30,0
Trabajo en equipo 30,7 36,4 36,0 33,7 32,8 29,4
Autonomía para realizar mi trabajo 0,1 34,8 39,8 38,9 46,4 21,9
Compañerismo 26,6 28,3 25,7 25,2 23,5 31,8
Tranquilidad- Comodidad 23,2 26,2 23,6 28,3 19,4 21,8
Cantidad de horas semanales s/d 25,6 23,1 25,4 22,8 24,4
Régimen de licencias y justificaciones 17,8 24,9 25,6 22,5 18,8 26,8
Jefes competentes s/d 20,5 19,1 13,3 16,9 s/d
Contribución a la sociedad s/d 20,2 20,0 21,1 s/d 32,8
Ambiente físico agradable 9,0 15,6 12,9 20,7 15,8 9,3
Creatividad, innovación 9,5 15,2 16,9 15,5 21,9 15,5
Capacitación recibida 13,2 13,3 13,4 13,0 12,1 11,9
Organización de las tareas 17,0 11,9 9,9 9,9 s/d s/d
Desarrollo vocacional 22,7 10,3 9,9 12,6 s/d 14,2
Desarrollo técnico y profesional 12,8 10,2 12,9 8,1 s/d 18,5
Acceso a tecnología actualizada 11,6 6,5 7,6 11,0 6,4 8,6
Salario con relación a tareas 9,4 6,5 6,7 7,4 s/d s/d

DE LAS CARACTERISTICAS MÁS NEGATIVAS DEL PUESTO DE TRABAJO

Entre las características negativas, el “Salario con relación a las tareas” (por encima del 40%), la
“falta de acceso a la tecnología adecuada” (circa 30%) y “la capacitación recibida” (30%) fueron las
más mencionadas. Entre el personal contratado, la falta de desarrollo técnico profesional y de
creatividad e innovación colectó una buena proporción de menciones y, de manera cónsona, la
inestabilidad laboral propia de su condición (24.4%).
Características Negativas del Puesto
Clima I Clima II Clima III Clima IV Clima V Contratad
de trabajo
Salario con relación a tareas 52,6 47,0 41,7 42,7 s/d s/d
Falta de acceso a tecnología actual. 32,2 41,2 36,1 31,5 30,4 33,7
Ambiente físico inadecuado 22,8 36,5 36,0 21,6 32,5 26,3
Capacitación recibida 29,4 31,6 27,5 31,5 28,2 31,7
Jefes poco competentes 0,1 21,7 23,4 23,8 21,0 s/d
Clima laboral 22,8 19,6 18,7 19,8 18,8 16,7
Falta de desarrollo técn. o profesional 15,8 18,9 17,8 20,2 17,0 24,6
Falta de creatividad ,innovación 12,4 18,4 20,3 13,7 21,9 29,7
Dificultad para trabajar en equipo 11,3 17,5 15,7 20,9 19,4 17,3
Deficiente organización de las tareas 10,9 16,1 17,4 17,8 20,9 20,6
Falta de desarrollo vocacional 11,2 15,4 15,6 16,4 13,0 12,7
Inestabilidad laboral 0,1 13,9 12,4 11,7 7,7 24,4
Falta de compañerismo 14,1 13,6 14,2 14,6 12,4 13,9
Intranquilidad- Incomodidad 5,4 11,0 11,2 8,3 11,4 13,3
Escasa contribución a la sociedad s/d 10,6 8,3 9,9 6,3 5,1
Escasa autonomía para el trabajo 0,1 8,3 5,8 6,1 10,3 7,7
Cantidad de horas semanales s/d 6,2 8,4 7,2 8,4 8,2
Características Negativas del Puesto
Clima I Clima II Clima III Clima IV Clima V Contratad
de trabajo
Régimen de licencias y justificaciones 5,9 5,3 5,1 5,4 3,9 5,0
Horario 9,7 4,1 5,2 6,3 6,6 4,8

DE LAS RELACIONES SOCIO LABORALES

Otro de los factores o dimensiones que hacen al Clima Laboral se vincula con la calidad percibida
en las relaciones que se mantienen con pares y jefes (subordinados).
RELACION CON EL SUPERIOR
Una primera relación crítica en el ambiente, clima y satisfacción laboral es la vinculación con los
superiores. Más del 70% la declaró como satisfactoria o muy satisfactoria, con alguna poca
diferencia en menos entre el personal contratado.
ESTUDIO DE CLIMA LABORAL N°
La relación con mi superior es CONTRA
II III IV V
TADO
MUY SATISFACTORIA 38.9 37.1 28.0 34.2 24.4
SATISFACTORIA 36.6 36.8 43.4 40.9 40.2
NI SATISFACTORIA NI
13.1 12.6 16.4 11.1 16.2
INSATISFACTORIA
POCO SATISFACTORIA 4.7 6.3 7.4 8.3 9.9
INSATISFACTORIA 3.8 3.8 2.9 2.8 7.1
NO CONTESTA 2.9 3.5 1.8 2.7 2.2

CLIMA LABORAL I (%)

El siguiente cuadro deja apreciar en forma comparativa las diferencias de opiniones de los aspectos
evaluados en relación a los Jefes para los estudios acerca de Clima Laboral e Igualdad de Trato en
los que fueron indagados274.
CLIMA IV
CLIMA III

CLIMA V
CLIMA II

Igualdad
de Trato

Aspectos

Los jefes están preparados para Siempre/ A

51,4 44,9 41,8 52,9 42,4
dirigir al personal menudo
A veces 35,2 39,3 27,0 31,6 44,9
Casi nunca/ 11,3 13,4 26,5 11,5 11,2
Nunca
274 Estos aspectos no fueron inquiridos en el estudio Clima Laboral I.
 Ns/Nc 2,0 2,4 4,7 4,0 1,5
Siempre/ A
59,9 54,1 48,3 63,1 47,6
menudo
Los jefes delegan y confían en sus A veces 29,4 31,5 25,4 22,6 38,5
dependientes Casi nunca/
5,8 10,4 21,1 8,8 11,4
Nunca
Ns/Nc 4,9 4,0 5,2 5,5 2,5
Siempre/ A
34,9 28,9 43,2 43,4 30,9
menudo
Los jefes cuando critican, lo hacen A veces 36,3 43,4 36,0 29,1 39,7
constructivamente Casi nunca/
21,0 22,0 16,9 20,9 24,9
Nunca
Ns/Nc 7,9 5,6 4,0 6,6 4,5
Siempre/ A
51,9 42,5 51,2 47,8 51,9
menudo
Los jefes son competentes en sus
A veces 32,7 35,1 29,7 29,3 32,9
especialidad aunque no sepan
Casi nunca/
dirigir bien a sus empleados 9,7 14,3 10,8 12,7 11,6
Nunca
Ns/Nc 5,8 2,7 8,3 10,3 3,7
Siempre/ A
38,0 27,0 40,2 32,4 27,8
menudo
Los jefes enseñan a trabajar a los A veces 28,5 36,3 27,9 33,4 36,8
demás Casi nunca/
29,0 31,8 27,2 29,5 32,9
Nunca
Ns/Nc 4,5 4,9 4,7 4,7 2,5
Siempre/ A
29,2 25,5 39,6 36,3 22,1
menudo
Los jefes comparten la A veces 37,3 39,7 32,6 32,8 38,5
información con los demás Casi nunca/
27,6 28,5 23,6 26,2 35,6
Nunca
Ns/Nc 6,0 6,3 4,3 4,7 3,7
Siempre/ A
s/d 44,9 56,0 49,9 s/d
menudo
Los jefes tienen buena A veces s/d 35,8 31,0 31,2 s/d
comunicación con nosotros Casi nunca/
s/d 16,7 12,4 14,5 s/d
Nunca
Ns/Nc s/d 2,6 2,9 4,4 s/d
Siempre/ A
s/d 39,4 49,0 45,7 s/d
menudo
Los jefes conocen lo suficiente A veces s/d 36,3 31,0 31,1 s/d
para evaluar el desempeño Casi nunca/
s/d 20,1 16,0 17,0 s/d
Nunca
Ns/Nc s/d 4,2 4,0 6,2 s/d
Los jefes se comprometen con los Siempre/ A s/d 54,8 63,2 60,4 55,7
objetivos del área menudo
A veces s/d 26,8 26,1 25,3 30,8
Casi nunca/ s/d 11,3 6,7 8,0 9,5
Nunca
Ns/Nc s/d 7,1 4,0 6,3 4,0
 Siempre/ A
32,5 28,0 s/d s/d s/d
menudo
Los jefes evalúan con ecuanimidad
A veces 33,9 32,0 s/d s/d s/d
a todos los integrantes de la unidad
Casi nunca/
organizativa275 25,3 31,8 s/d s/d s/d
Nunca
Ns/Nc 8,2 8,2 s/d s/d s/d
Siempre/ A
s/d s/d s/d s/d 32,8
menudo
Los jefes reconocen y valoran los
A veces s/d s/d s/d s/d 34,3
logros del personal, evaluando con
Casi nunca/
justicia su desempeño276 s/d s/d s/d s/d 28,9
Nunca
Ns/Nc s/d s/d s/d s/d 4,0

Hay acuerdo en la preparación de los jefes para dirigir y en su capacidad para delegar y confiar en
sus dependientes (de 42 a 53% “siempre o a menudo”).
En cuanto a la crítica constructiva, el acuerdo es menor y el desacuerdo oscila en todos los estudios
entre 17% y 25%.
La competencia en su especialidad es valorada en general, particularmente en los estudios de Clima
Laboral II, IV e Igualdad de Trato (51 a 53%).
La disconformidad es expresada al admitir que “casi nunca” o “nunca” los jefes enseñan a trabajar a
los demás (de 27 a 32%) ni comparten información, siendo este aspecto el más criticado en
Igualdad de Trato (35,6%).
La buena comunicación con sus empleados, el conocimiento para evaluar los desempeños y el
compromiso con los objetivos del área son aspectos cuya valoración se ha incrementado a través de
los años, como lo demuestran la favorable evaluación de los mismos en los últimos estudios de
Clima Laboral IV y V.

RELACIONES DEL PERSONAL DIRECTIVO CON SU PERSONAL A CARGO

También se investigó la relación inversa interrogando a los jefes acerca de cómo caracterizaban sus
relaciones con el personal a cargo. En todas las ocasiones esa relación fue calificada como “muy
buena” o “buena” por más del 65% aunque debe advertirse un porcentaje de no respuestas bastante
más elevado que en otras preguntas. Aun suponiendo que estos respondientes hubiesen esquivado
tener que responder como regular o mala, los porcentajes anteriores son igualmente contundentes.

CLIMA LABORAL I (%)277 CLIMA LABORAL II (%)

CLIMA LABORAL III (%) CLIMA LABORAL IV (%)

275 Esta categoría fue solamente indagada en los estudios de Clima Laboral II y III.
276 Esta categoría fue solamente interrogada en el estudio específico de Igualdad de Trato.
277 En este caso se unificaron las categorías “muy buena” y “buena” obteniéndose un acuerdo del 83,8%.
 En el último estudio de Clima se indagaron estas cuestiones con un poco más de detalle.
CLIMA LABORAL V
La comunicación que tengo A Casi
Siempre A veces Nunca Ns/NC
con las personas a mi cargo es menudo nunca
Fluida 56,4 8,8 1,6 0,1 0,3 32,8
Cordial 42,6 11,8 1 0,8 0,3 43,5
Clara 33,8 23,5 1,2 - 0,3 41,2
Normal 34,1 13,3 1,4 0,8 0,2 50,2
Tensa 1,5 2,2 5,9 24,7 9,3 56,3
Complicada 0,7 2,2 9,1 16,7 13,3 58,0

Si bien la tendencia a una valoración de la comunicación como “fluida” y “cordial” reúne un

elevado porcentaje favorable. Pero, se registró también en el resto de las categorías elevados
porcentajes de no respuesta, aunque los que respondieron lo hicieron en términos positivos (“clara”,
“normal”). En el caso de comunicaciones “tensas” cerca de un cuarto las declaró producidas “casi
nunca”.
En cambio, en el estudio sobre el Personal Directivo, la comunicación con sus subordinados fue
puntuada con notas 9 y 10 en un 75,1% de los que contestaron.

RELACIONES ENTRE COMPAÑEROS

La trascendencia de estos vínculos en el entorno laboral ha sido ampliamente estudiado y
catalogado como altamente significativo. De allí que se exploraran con una serie de preguntas
específicas. En el próximo cuadro se ofrecen los datos relevados a respuestas de “Total acuerdo” en
las frases que procuraban dar cuenta de dimensiones significativas de esta relación entre pares.
“Total acuerdo” (%) con las siguientes CLIMA CLIMA CLIMA IGUAL
CLIMA II
frases III IV V TRATO
En general, consideramos que los procesos del
62,2 59,3 61,6 59,2 53,2
trabajo del área son importantes
Hay respeto entre los compañeros 50,6 45,1 87,9 41,5 37,2
Tenemos buen clima de trabajo y logramos
49,7 42,2 46,5 42,9 38,3
objetivos.
En general, formamos un equipo de trabajo
48,7 44,7 44,0 43,3 39,5
eficiente
Puedo opinar sobre la distribución de las tareas 35,7 36,2 34,4 29,4 26,4
Mis compañeros comparten mis logros 35,9 27,9 48,8 s/d 25,8
Todos compartimos información necesaria para
2,8 41,2 40,0 38,0 32,8
realizar tareas
En general, se logran los objetivos del área. s/d s/d 50,1 48,5278 s/d
En los estudios informados se reitera la apreciación no solo de la importancia de las tareas del
propio empleado sino también que consideraban importantes las del grupo o área de trabajo. Entre
un 40% y un 50% calificaron a esas relaciones como de “respeto”, buen clima y logro de objetivos,
así como una percepción de constituirse en equipos eficientes. Entre los funcionarios del Interior
(Clima IV) sobresale el 87,9% de quienes resaltan el respeto entre los pares. Poder opinar sobre la
distribución de las tareas o compartir los logros, en cambio, recogen menor porcentaje de
respuestas.

DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA
Las cuestiones que hacen al régimen de carrera importan en el diseño de políticas, pero sobre todo
porque actúan como factor estructurante de la vida laboral de todos y cada uno de los funcionarios,
bajo el supuesto de estar ligadas al mejor estar en la organización, así como en el fomento del
empeño por desempeños más efectivos.
Si bien no todas las características fueron indagadas de la misma en todos los Informes, las
principales fueron las siguientes.

CONCURSOS
El ingreso a la carrera administrativa por concurso fue institucionalizándose progresivamente, pero
para la década de 1990 en adelante prácticamente se consolidó. En el ámbito del Sistema Nacional
de Empleo Público (ex SINAPA), la experiencia de concursos masivos se remonta a 1.992, pues el
anterior régimen de carrera (Decreto Nº 1.428/73) no tuvo aplicación real en esta cuestión. En los
demás ámbitos comprendidos por el Convenio de Trabajo General recién en el 2009 comenzó a
extenderse esta práctica279.
De allí que las expectativas por las convocatorias a concurso fueran creciendo en cantidad e
intensidad, sobre todo a medida que la situación fiscal fue mejorando y los convenios colectivos
sectoriales se fueron aprobando e implementando.
Por otro lado, la prohibición legal para cubrir vacantes y el incremento del personal contratado
desde fines de los 90 agravaron las tensiones al respecto280.
Si se participó o
CLIMA CLIMA CONTRA
participaría en un CLIMA I CLIMA II CLIMA V
III IV TADO
concurso (%)
SI 67.0 75.2 37.4 39.3 67.9 88.4
NO 26.0 24.8 62.60 59.7 32.1 6.5
NS/NC 7.0 0 0 1.0 0 5.1

La expectativa del personal contratado era esperable y efectivamente en el estudio específico se

registró que el 88% se manifestó dispuesto a concursar. La significativa proporción de los que sí
participarían o participaron en concursos, esgrimió las siguientes razones.
Razones para participar en un CLIMA I CLIMA CLIMA CLIMA CLIMA CONTRA
concurso (%) II III IV V TADO
Necesito aumentar mi sueldo 61,5 62,9 50,9 53,8 41,1 42,2
Me gustaría asumir mayores
47,8 37,6 35,2 32,9 18,5 24,6
responsabilidades
No tengo suficientes desafíos 31,9 19,4 19,3 14,9 15,1 10,6
278 En este caso la categoría indagada fue:” En general, cooperamos para lograr los objetivos de trabajo”
279 El lector interesado en la evolución de todos estos aspectos puede acudir a un trabajo previo de este autor junto con Marcelo Wegman,
280 Considerando la situación del personal del ex SINAPA y actual SINEP, ello se da a pesar de la existencia de convocatorias a concursos durante el
mismo período. Véase Secretaría de la Gestión Pública, Oficina Nacional de Empleo Público (2009). Los procesos de selección de personal en el
Sistema nacional de la Profesión Administrativa Decreto Nº 993/01 T.O. 1995. Características significativas de los procesos de selección convocados
entre el 1º de enero de 1993 y el 30 de noviembre de 2008.
Razones para participar en un CLIMA I CLIMA CLIMA CLIMA CLIMA CONTRA
concurso (%) II III IV V TADO
laborales
No estoy conforme con mi
20,2 10,5 12,3 11,0 12,4 4,1
actual puesto de trabajo
Necesito estabilidad laboral s/d 24,2 24,5 21,5 5,5 49,5
Deseo ascender de categoría o
s/d 49,9 45,6 58,4 4,5 s/d
nivel escalafonario
Cuento con la capacidad
laboral o técnica suficiente s/d 48,3 50,3 60,1 2,9 29,9
para promocionar
Se perfilaron tres motivos principales que impulsan a concurrir:
 El aumento del sueldo recogió los mayores porcentajes, con una clara disminución a medida que
iban pasando los años (del 61.5% al 41.1%). El 42,2% del Personal Contratado también lo
mencionaba, pero en menor proporción.
 El deseo de asumir mayores responsabilidades surgió como el segundo motivo más apelado,
aunque con una evolución decreciente (del 47,8% a 18,5%), y también la percepción de no tener
suficientes desafíos laborales (de 31% a 15%)
 En cambio, el deseo de ascender, así como el sentir que se contaban con las capacidades
necesarias para ello, fueron cobrando creciente participación en el porcentaje de respuestas. Así
del 49.9% se pasó al 58.4% y del 48.3% al 60.1%, respectivamente.
En cambio, en los contratados, y como se ha visto, la mitad declaraba la necesidad de acceder a la
estabilidad laboral.
También se indagó los motivos a quienes no estaban dispuestos a participar en los concursos.
CLIMA CLIMA CLIMA CLIMA
Razones para NO participar en un concurso (%)
II III IV V
Estoy conforme con mi actual puesto de trabajo 61,1 63,6 79,3 73,6
No creo en la transparencia de los concursos 40,7 39,3 16,3 15,3
Tengo suficientes desafíos laborales 24,4 25,3 33,7 6,0
No deseo aumentar mis responsabilidades 21,5 19,6 19,6 2,1
No cuento con capacidad laboral o técnica suficiente
s/d 19,7 16,3 0,6
para promocionar
No necesito aumentar mi sueldo 3,2 2,9 3,3 1,8
No necesito estabilidad laboral 5,5 2,9 7,6 0,7
Otro 7,9 4,8 s/d s/d
No sabe/ No contesta s/d 6,7 3,3 0
Estar conforme en el actual puesto de trabajo fue la razón más aludida en proporciones que
oscilaron entre el 61,1% y el 79,3%, lo que daría indicios de una tendencia creciente a lo largo de
los estudios de Clima Laboral (el personal de localidades del interior se mostró más conforme). En
idéntico sentido puede interpretarse las respuestas de tener suficientes desafíos laborales
La no credibilidad en la transparencia de los concursos se mantuvo en el orden del 40% aunque
luego declinó a valores menores al 20%.

ACERCA DE LA IMPARCIALIDAD DE LOS CONCURSOS

Las creencias sobre la imparcialidad en la sustanciación de los concursos hacen a la legitimación de
éstos, pero también reflejan pre conceptos fuertemente arraigados en la cultura interna de la
Administración, pero sobre todo de la sociedad en general. Por otra parte, la búsqueda de consolidar
una función pública sobre la base de principios de mérito e igualdad conforme a la Constitución
Nacional no es un tema menor. De allí que se explorasen diversas cuestiones alrededor de estos
 procedimientos.
La primera observación que los siguientes cuadros permiten efectuar refiere a un porcentaje elevado
de no respuesta. Ello puede deberse al desconocimiento sobre lo interrogado ante la falta de
concursos que venía sucediendo, a una prudente cautela hasta ver cómo se desenvolvían, o bien a
una desconfianza genérica (poco más de un cuarto así se expidió). En tres de los estudios de Clima,
la categoría intermedia (a veces sí, a veces no) pareciera estar indicando esto último (poco más de
un tercio en cada ocasión así se pronunció). Por el contrario, más de un cuarto opinó que nunca o
casi nunca los concursos son imparciales frente a un creciente, pero aún escuálido, 15 a 20% que sí
creían en ellos.
Es significativo que más o menos estas mismas proporciones se reiteren entre el personal directivo.
¿Cree que los concursos se desarrollan de PERSSONAL
CLIMA II CLIMA III CLIMA IV
manera justa e imparcial? (%) DIRECTIVO
SIEMPRE 7.0 3.5 7.4 3.6
A MENUDO 8.3 9.4 12.8 16.8
A VECES SI, A VECES NO 32.7 32.6 36.6 41.5
CASI NUNCA 16.9 21.9 11.2 16.2
NUNCA 8.1 9.7 7.6 4.5
NS/NC 27.0 23.0 24.3 17.4

Interrogados de otras maneras, los resultados indicarían un desconocimiento importante sobre la

cuestión (en parte por la relativa falta de práctica usual en la mayoría) y/o cierta desconfianza sobre
la imparcialidad. Los que sostenían la falta de ésta representaban poco más del 20% en general.

PERSONAL CONTRATADO (%) CLIMA LABORAL V281 (%)

¿Cree que los concursos se desarrollan de Ud. considera que: Se desarrollan de
manera justa e imparcial? manera transparente e imparcial

PERSONAL DIRECTIVO (%)

Con relación a los concursos en general ¿cree Ud. que se desarrollan de manera justa e
imparcial?

281 En el caso de Clima Laboral V y Personal Contratado variaron las categorías respecto del resto de los estudios.
 Las poblaciones de Personal Jubilable y Profesional se expresaron de otra manera. Entre el personal
científico en condiciones de jubilarse, los concursos gozaban de mayor aceptación (32.5% vs.
33.8%).
PROFESIONALES (%) POBLACIÓN JUBILABLE (%)

DE LOS CRITERIOS A TOMAR EN CUENTA PARA LA SELECCIÓN DEL PERSONAL

En los estudios de Clima Laboral (excepto en el primero) y del Personal Contratado se solicitó a los
encuestados a identificar los aspectos que deberían considerarse para mejor escoger a los
concursantes.
Ranking medio de relevancia de cada
CLIMA CLIMA CLIMA CLIMA CONTRA
aspecto a considerar en la selección de
II III IV V TADO
personal (orden decreciente desde el 1)
Antecedentes educativos 2,7 2,2 2,3 3,2 2,9
Antecedentes laborales 3,1 2,4 2,5 3,5 3,6
Antecedentes laborales en el puesto de trabajo s/d s/d s/d 2,6 2,5
Años/contratos en la Administración s/d s/d s/d 5,3 2,8
Pública
Entrevista personal 4,5 3,4 3,0 s/d s/d
Cualidades/Capacidades sociales o personales s/d s/d s/d 3,9 4,4
Cursos de entrenamiento específicos realizados 5,3 s/d s/d s/d 4,4
Pruebas escritas de conocimientos 5,5 3,9 4,2 s/d s/d
Pruebas orales de conocimientos 6,0 4,1 4,1 s/d s/d
Pruebas con ejercicios prácticos 6,5 4,5 4,6 s/d s/d
Antecedentes penales 6,4 s/d s/d s/d 6,5
La valoración de los antecedentes educativos, de los laborales y de los antecedentes en el puesto de
trabajo son los tres criterios que mejor estimaron los funcionarios a la hora de seleccionar personal.
Es decir, hay una predilección general a considerar lo adquirido en el pasado o la antigüedad como
mejores predictores del buen desempeño laboral a futuro.
El mérito pareciera estar más asociado a lo realizado que a la comprobación fehaciente de lo que se
es capaz de hacer.
 El segundo criterio general es la apreciación de las cualidades personales de los candidatos y, en
tercer lugar, los criterios más “técnicos” a constatar mediante pruebas (sean escritas, orales o
prácticas).

DE LA PROMOCION EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA

De la misma manera se procedió en lo tocante a las valoraciones de una serie de criterios para
fundamentar el progreso en la carrera. Esta cuestión fue abordada en los cinco estudios sobre Clima
Laboral debiendo puntuar los criterios según importancia relativa en una escala de 10.
Aspectos sobre los que debería sustentarse el ascenso en CLIMA CLIMA CLIMA CLIMA CLIMA
el escalafón (puntaje promedio del 1 al 10) I II III IV V
La evaluación del desempeño laboral 8,8 8,6 8,6 8,0 7,4
El cumplimiento oportuno de las tareas 8,5 8,3 8,3 7,9 8,1
La experiencia laboral adquirida 8,7 8,2 8,2 7,8 8,1
La capacitación que reciba el empleado 8,8 7,3 7,3 7,4 7,6
El cumplimiento de la jornada laboral 7,5 7,4 7,4 7,2 7,6
Valoración del mérito personal por los superiores 7,8 7,1 7,1 7,0 7,1
La antigüedad en el puesto 5,1 6,8 6,8 6,7 6,7
La antigüedad en el organismo 5,1 6,7 6,7 6,6 6,3
Concursos s/d 6,7 6,7 7,0 6,9
Exámenes técnicos periódicos 7,2 6,5 6,5 6,6 7,4
Buena relación con el superior inmediato 5,7 5,7 5,7 6,2 5,7

Los valores promedio obtenidos reflejan una tendencia a privilegiar la premiación de los méritos
laborales desplegados por el empleado (evaluación del desempeño laboral, cumplimiento oportuno
de las tareas) y un poco más atrás, el cumplimiento de la jornada laboral y la valoración de los
superiores.
En este lote, la experiencia adquirida es otro factor fuertemente valorado (no así la antigüedad en el
puesto o en el organismo).
La capacitación también fue bien ponderada. Los concursos de ascenso o los exámenes técnicos
periódicos alcanzan la misma ponderación relativamente baja que la antigüedad.
Siendo la evaluación de desempeño laboral un criterio por cierto reflejada en las preferencias de los
funcionarios (pero también una “innovación” en las normas introducidas a partir de 1.991) se les
requirió puntuar a dicho procedimiento, obteniendo los siguientes valores:
Puntajes promedio del 1 al 10, para la PUNTAJE
evaluación del desempeño) MEDIO
CLIMA II 7.7
CLIMA III 7.6
CLIMA IV 7.8
CLIMA V 7.5
PERSONAL CONTRATADO 7.2

Los valores obtenidos por la evaluación de desempeño parecen reflejar una aceptación suficiente
del procedimiento. En el caso de los contratados, ella fue un tanto menor, pero en ningún caso
inferior a 7.
La eficacia o confiabilidad de la evaluación como instrumento para calificar el desempeño solo fue
requerida en dos de los estudios. Los profesionales son los más críticos (4.7 puntos), en cambio el
personal directivo, le asigna un puntaje promedio un tanto mayor (6.4)

CRITERIOS PARA MEJOR EVALUAR EL DESEMPEÑO

Al igual que con la selección de personal, se interrogó acerca de los criterios que debían aplicarse al
momento de evaluar los desempeños laborales requiriendo en algunos estudios, que los funcionarios
los puntuaran de 1 a 10, decreciente.
Aspectos a considerar en la evaluación de desempeño CLIMA II CLIMA III CONTRA
TADO
El compromiso con las tareas 2,6 3,3 2,9
El logro de las metas y objetivos 3,3 3,4 4,0
La profesionalidad o técnica con la que se trabaja 4,5 4,5 5,4
El esfuerzo personal 3,1 4,1 3,7
El respeto a la normativa 5,9 6,5 7,4
El cumplimiento de las directivas del jefe 5,0 5,7 7,3
Asistencia perfecta 6,2 7,2 9,6
Los procedimientos que se utilizan para realizar las tareas s/d 5,4 s/d
La capacitación realizada en el período evaluado 7,4 7,1 9,6

Los aspectos a ser evaluados mejor ranqueados tienen que ver con el rendimiento laboral
(compromiso, logro de resultados y profesionalismo en las tareas). Pero también se reclama la
consideración al esfuerzo personal.
En cambio, es interesante la coincidencia en todos los grupos a relativizar fuertemente el respeto a
la normativa, la asistencia y aún la capacitación.
Es interesante observar los resultados obtenidos en el estudio de Clima V, pues al usar otras
categorías se replica la misma orientación en los resultados.
Es rotunda la preferencia porque se considere el compromiso con las tareas (61,1%), el logro de las
metas y objetivos (49,7%) y la profesionalidad o técnica con la que se trabaja (48,8%) como los
mejores criterios a tomar en cuenta en la calificación del desempeño laboral de los funcionarios.

CLIMA LABORAL V
¿Qué es lo que debería evaluarse en el desempeño de un funcionario público como usted? (%)

También se interrogó a los jefes acerca de los factores que deberían ser usado por la Administración
para que los evalúe en tanto directivos. Los resultados a continuación.
 Factores señalados para usar en la evaluación de directivos o jefes %
Capacidad de resolución de conflictos 74,6
Conocimientos y habilidades relacionadas con el puesto de trabajo 71,9
Logro de los objetivos establecidos 67,7
Eficacia en los resultados 61,1
Organización del trabajo 58,1
Empeño manifestado en el alcance y logro de los objetivos establecidos 57,2
Asunción de responsabilidades 56,6
Motivación del personal 56,3
Predisposición al trabajo 54,2
Cooperación y predisposición al trabajo en equipo 49,1
Desempeño de la función específica 47,9
Creatividad e innovación 43,4
Productividad y Calidad 41,3
Supervisión y control del cumplimiento de las tareas 38,9
Capacidad analítica 37,1
Flexibilidad 30,8
Perseverancia y resistencia a tensiones 30,5
Delegación de tareas 29,6
Competitividad 9,9
Evaluación y promoción 8,7
Además de la orientación similar a los reflejados en los párrafos anteriores en cuanto a criterios de
efectividad y orientación a resultados se les hace igualmente importante ser evaluados por sus
capacidades para resolver conflictos (74,6%) y por sus conocimientos y habilidades relacionadas
con el puesto de trabajo (71,9%). Esto último parece coincidente con el reconocimiento que hiciera
el personal a cargo según se ha visto en sección anterior.

FINALIDADES ESPERADAS DE LA CALIFICACIÓN

¿Qué impactos esperan de las evaluaciones que se hacen de sus desempeños? Los datos dan cuenta
de una rotunda aspiración a que sus esfuerzos sean reconocidos con justicia (del 51,8% a 73,5%).
Ello es palmario en todos los estudios, pero en especial, entre los respondientes del interior.
Un poco más lejos están las expectativas de que la calificación favorezca mejore los ingresos y/o en
la carrera, y en menores proporciones casi iguales a ser estimulados a su progreso técnico
profesional.
Qué espera de la evaluación de CLIMA CLIMA CLIMA CLIMA CLIMA
desempeño I II III IV V
RECONOCER ESFUERZOS CON 57.0 67.6 62.1 73.5 51.8
JUSTICIA
MEJORAR SUS INGRESOS 55.1 55.1 52.3 47.4 43.7
PROMOVER EN LA CARRERA 47.9 43.1 47.9 42.0 40.0
ESTIMULARLO A QUE PROGRESE 36.1 41.4 52.1 44.3 36.0
DAR A CONOCER CAPACIDADES Y 31.3 30.1 28.1 32.1 22.6
DEFECTOS
DETERMINAR CAPACITACION 20.3 27.0 26.5 25.8 23.5
NECESITAD
FIJAR METAS PARA PERIODO 19.0 11.1 14.1 12.6 12.7
SIGUIENTE
ACERCAR A JEFES Y EMPLEADOS 8.8 9.5 7.6 5.8 2.5
 NS/NC 4.3 0.3 1.6 10.2

DE LA CAPACITACIÓN
La Capacitación ocupa actualmente y a la época en que se realizaron los estudios un papel
relevante, como inversión en los empleados, pero también en sus carreras en tanto requisito para
promover. Inversión como una condición necesaria para la mejora de los servicios, la actualización
tecnológica general y la mayor efectividad en la gestión. De allí que fuera objeto de indagación en
todos los estudios.
Al personal directivo se lo interrogó acerca de la capacitación que recibe su personal a cargo. El
gráfico da cuenta de sus respuestas.

El personal a su cargo ¿recibe capacitación? (%)

Ellos mismos (73.7%) declararon haber recibido capacitación para fortalecer sus capacidades
específicas como jefe.

CALIFICACIÓN DE LA CAPACITACIÓN RECIBIDA (PROMEDIO)

Habiéndose explorado la realización de actividades de capacitación, también se buscó ver la
apreciación con las que las calificaron en una escala del 1 a 10. Los resultados muestran una
creciente valoración a lo largo de los estudios de Clima (en el primero de 4,9 y en el último de 6,7),
con una significativa mejor apreciación (7,8 puntos) por quienes estaban destinados en el interior (y
que seguramente contaban con menos oportunidades de acceder a ellas). La apreciación de los
directivos fue de 6,3 puntos.
Puntajes promedio del 1 al 10, para la PUNTAJE
capacitación MEDIO
CLIMA I 4.9
CLIMA II 6.3
CLIMA III 5.8
CLIMA IV 7.8
CLIMA V 6.7
PERSONAL DIRECTIVO 6.3

IMPACTOS DE LA CAPACITACIÓN
Interrogados quienes consideraron positivamente acerca de los aprendizajes o mejoras derivadas de
la capacitación, el grueso declaró que esas actividades se aplicaban a sus respectivos puestos de
trabajo (desde la mitad a los dos tercios), o que les permitía ampliar las tareas que realizaban.
En menores proporciones declararon que mejoraba la profesión ejercida. Que las actividades eran
también del interés del empleado aparece bien representada. Las razones más utilitarias apenas
aparecen valoradas.
Llamaba la atención a la diferente pauta de respuesta en Clima IV que estaría develando problemas
en su capacitación ya que, si bien el 55,3% señaló que se aplicaba a sus tareas, en el resto de las
opciones se diferencia de los demás colectivos laborales que respondieron.
¿Por qué considera que obtuvo
CLIM CONTR
elementos suficientes para mejorar CLIM CLIM CLIM CLIM
A A
su desempeño de las actividades de A II A III A IV AV
I TADO
capacitación? (%)
SE APLICA A TAREAS DE MI
66.3 67.4 67.0 55.3 53.7 50.1
PUESTO
SE APLICA A MI PROFESIÓN 46.0 33.2 36.5 11.0 12.1 28.2
ME PERMITE AMPLIAR MIS
42.1 42.4 42.4 13.7 12.6 51.0
TAREAS
ERAN TEMAS DE MI INTERES N/C 46.8 47.7 14.4 14.1 45.1
MEJORA MI RELACION CON
10.5 18.9 13.7 2.7 2.8 11.8
PÚBLICO
PERMITEN PROMOVER Y
2.8 12.6 10.8 2.4 3.6 14.6
MEJORAR INGRESOS

Se interrogó también los motivos a quiénes la capacitación no había sido bien calificada y se
reiteraron las razones en el sentido inverso: carecer de aplicación a las tareas, y/o a su ampliación o
a su profesión.
¿Por qué considera que NO obtuvo
CLIM
elementos suficientes para mejorar su CLIM CLIM CLIM CLIM
A
desempeño de las actividades de A II A III A IV AV
I
capacitación? (%)
NO SE APLICA A TAREAS DE MI PUESTO 59.8 72.3 70.2 48.7
NO SE APLICA A MI PROFESIÓN 21.5 22.7 10.2 59.0
NO PERMITE AMPLIAR MIS TAREAS 34.1 31.5 24.1 12.8 34.1
NO ERAN TEMAS DE MI INTERES 17.2 13.4 9.0
NO MEJORA MI RELACION CON
7.1 6.9 2.6
PÚBLICO
NO PERMITEN PROMOVER NI MEJORAR
15.3 18.5 17.8 11.5 15.3
INGRESOS

IMÁGENES DEL EMPLEADO PÚBLICO

¿Cómo se ve y se aprecia el propio empleado público? ¿Cómo cree que es visto y apreciado por la
sociedad a la que sirve? ¿Cómo afecta todo esto al desempeño y a la prestación de los servicios?
Preguntas claves que intentaron ser respondidas en los estudios presentados. En esta dimensión, se
abordaron los siguientes aspectos.

IMÁGENES DE LOS PROPIOS EMPLEADOS PÚBLICOS

Para el abordaje de la imagen que los funcionarios se atribuyen se solicitó en los estudios sobre
Clima Laboral escoger de una lista de 10 características debiendo calificarlas del 1 al 10. De la
misma manera se procedió con el personal contratado, quien en su situación de estar “adentro de la
Administración Pública, pero con posibilidades de estar “afuera”, podía servir de contrapunto.
En los cuatro estudios de Clima Laboral se observa una estabilidad en la imagen del funcionario
público. Tomando el puntaje de 6 como límite de corte, se ven a sí mismos como un trabajador
 solidario, competente, pacífico, adaptable, responsable, trabajador, eficaz, comprometido y
cooperativo.
Un poco menos flexible, cumplidor, emprendedor, creativo, dinámico, puntual y, con porcentajes
bastante más bajos, motivado.
En cambio, el personal contratado lo ve más como solidario, competente, pacífico y adaptable pero
luego en las restantes características tiende a ser más severo. Especialmente en lo de puntual y
motivado.
Perfil típico del
CONTRA-
empleado público CLIMA II CLIMA III CLIMA IV CLIMA V
TADO
(promedio)
Solidario 6,6 6,2 6,7 6,5 6,5
Competente con su labor 6,4 6,0 6,8 6,4 6,2
Pacífico 6,4 6,0 6,7 6,2 6,2
Adaptable 6,3 6,0 6,4 6,3 6,2
Responsable 6,2 5,8 6,7 6,3 5,8
Trabajador 6,2 5,7 6,4 6,1 5,9
Eficaz 6,1 5,7 6,4 6,1 5,9
Comprometido 6,1 5,6 6,3 6,1 5,9
Cooperativo 6,1 5,7 6,1 6,0 5,8
Flexible 5,7 5,3 6,1 5,9 5,7
Cumplidor 5,7 5,1 6,1 5,6 5,3
Emprendedor 5,6 5,1 5,9 5,4 5,1
Creativo 5,5 5,0 5,8 5,4 5,1
Dinámico 5,5 4,9 5,9 5,4 5,2
Puntual 5,4 4,7 6,1 5,2 4,8
Motivado 5,2 4,7 5,4 5,0 4,7

IMAGEN QUE PIENSAN QUE LA SOCIEDAD TIENE DEL EMPLEADO PÚBLICO

Igualmente, se los interrogó acerca de la imagen que suponían tenía la “sociedad” respecto de ellos.
En dos de los estudios se registraron fuertes porcentajes de respuestas en categorías negativas
(47,6% como malas/muy malas; aunque entre los del interior, esa proporción baja al 24%) o regular.
Muy pocos sostienen que esa imagen es buena o muy buena.
Una vez más, las apreciaciones del personal contratado siguen la misma pauta, pero con tono
negativo más acentuado (casi 42% mala o muy mala y casi otro 41%, regular).
En los estudios en que se usaron escalas del 1 al 10, los resultados no superaron los 5 puntos: en
Clima II fue de 4.7, en Clima III de 4.3 y en Clima V, de 5.0.
Para Ud. la imagen en general que tiene la
CLIMA I CLIMA IV CONTRATADO
población del empleado público es: (%)
MUY BUENA 2.2 1.2
10.5
BUENA 15.5 9.8
REGULAR 34.2 46.0 40.9
NI MALA NI BUENA 7.6 4.5
MALA 21.1 28.2
47.6
MUY MALA 2.9 13.4
NS/NC 7.7 4.4 2.0

Cerca del 50% sostuvo una “coincidencia parcial” entre la propia percepción con la imagen que la
población tiene del empleado público.
¿Piensa Ud. que dicha imagen coincide
con la imagen que la población tiene con CLIMA II CLIMA III CLIMA IV CLIMA V
el empleado público? (%)
PLENAMENTE 23.7 25.4 22.2 20.2
PARCIALMENTE 44.0 42.8 43.8 46.0
POCO 17.0 16.6 16.4 17.0
NADA 6.1 6.6 6.0 7.4
NS/NC 9.5 8.6 11.5 9.3

IMPACTO DE LA IMAGEN DE LA SOCIEDAD SOBRE EL DESEMPEÑO

FUNCIONARIO
Ahora bien, independientemente de la “objetividad” de esas apreciaciones, interesaba también ver si
esos juicios societarios los afectaban en el trabajo. En todos los estudios de Clima Laboral, cerca de
un cuarto sostenían que les afectaba “algo”, otro cuarto bastante o mucho, y más o menos de la
mitad que ello no les afectaba en poco o en nada.
¿Cómo siente que lo afecta en su CLIMA I CLIMA II CLIMA III CLIMA IV
trabajo la imagen que la población
tiene del empleado público? (%)
MUCHO 4.3 8.8 8.9 3.6
BASTANTE 10.8 16.5 19.8 17.5
ALGO 26.5 26.5 20.4 23.6
CASI NADA/POCO 17.2 17.7 19.3 16.8
NADA 33.3 23.3 26.1 31.9
NS/NC 7.9 7.3 5.6 6.5

NIVELES DE SATISFACCIÓN GENERAL DE TRABAJO EN LA ADMINISTRACIÓN

En las características abordadas en esta sección se procuraba apreciar satisfacción con el propio
trabajo, con la trayectoria y compromiso con la institución. Pero también el sentimiento de orgullo
de ser empleado público y de trabajar en una organización determinada. Para mejor apreciar estas
opiniones, se interrogó también acerca de posibles decisiones de cambiar de trabajo o incluso, de
migrar al sector privado si pudiera.

SOBRE LA SATISFACCIÓN CON EL PROPIO TRABAJO

La satisfacción con el trabajo fue relevada en todos los estudios, solicitando la calificaran en una
escala (del 1 al 10). Recuérdese que ya había sido indagada esta cuestión al inicio de la encuesta por
lo que se buscaba una ratificación o rectificación de lo que ya se había manifestado. En todos ellos
estudios, se reflejaba un elevado de satisfacción con valores en general, de entre 7 y 8 puntos. Los
mayores valores se registraron en el Personal Directivo, en el Personal en Situación de Retiro y en
los que trabajan en el Interior (con valores de 8,0 y 7,7 puntos, respectivamente). En cambio, los
menores puntajes se registraron en los estudios del Personal Profesional y Contratado (6,5 y 6,7
puntos, respectivamente).

¿Cómo calificaría el nivel de

satisfacción con su propio Puntajes promedio
trabajo?
Clima I 6,9
Clima II 7,6
Clima III 7,6
Clima IV 7,7
 ¿Cómo calificaría el nivel de
satisfacción con su propio Puntajes promedio
trabajo?
Clima V 7,5
Personal Jubilable 7,7
Personal Contratado 6,7
Personal Profesional 6,5
Personal Directivo 8,0
Igualdad de Trato 7,4

SATISFACCION Y ORGULLO DE TRABAJAR EN SU DEPENDENCIA

Una aplastante mayoría (entre el 67% y el 80%) se manifestó orgulloso de pertenecer y trabajar en
su institución.
En la población próxima a jubilarse, la calificación fue de 8.2 sobre 10.
Entre los profesionales que, en general, presentaban respuestas más negativas en muchas de las
dimensiones estudiadas, el sentimiento de orgullo por pertenecer a su institución es, no obstante,
muy alto (20.5%) o normal (46.4%). En cambio, lo que siente poco (4.8%) o nada de orgullo (2.1)
son una ínfima proporción.
CLIMA LABORAL I
Me siento orgulloso de pertenecer a esta
organización
(%)

En los restantes estudios de Clima Laboral se reflejaba pautas de respuesta bastante estables al
respecto.
Nivel de satisfacción por trabajar en la actual CLIMA CLIMA
CLIMA II CLIMA V
Unidad (%) III IV
MUY SATISFACTORIO 19.9 17.3 18.9 17.9
SATISFACTORIO 49.5 52.3 57.0 54.0
NI SATISFACTORIO NI
15.3 18.7 11.0 16.2
INSATISFACTORIO
POCO SATISFACTORIO 8.6 6.8 9.2 7.1
INSATISFACTORIO 1.8 1.6 0.9 2.2
NS/NC 4.9 3.4 2.4 2.6

NIVEL DE ORGULLO POR SER EMPLEADO PÚBLICO

Sentir orgullo de ser empleado público o por trabajar en una institución, permite registrar al menos
parcialmente, la identificación con la organización. En todos los estudios este sentimiento de
orgullo registró como muy elevado, aún con el uso de diferentes indicadores.
En el primer estudio, el 58,9% se manifestó total o de acuerdo con sentirse orgulloso de ser
empleado público.
En los restantes, los puntajes no bajaron de 7 (que, en el caso de los funcionarios del interior, trepó
a 8.1 y, en el del personal científico-técnico en situación de retiro subió a 8,2 puntos).
Aún los profesionales expresaron orgullo en el 73,1 % de los relevados, el personal contratado en el
66,9%.
CLIMA I
Me siento orgulloso de ser un empleado público (%)

Me siento orgulloso de declarar ante

extraños
Estudio
que soy empleado público (puntaje
promedio)
Clima II 7.4
Clima
III 7.2
Clima
IV 8.1
Clima V 7.4

Estas apreciaciones quisieron ser corroboradas o complementadas en los estudios de Clima Laboral
solicitando puntuación en la clásica escala del 1 al 10 a una serie de afirmaciones.
CLIM CLIM CLIM CLIM
Acuerdo con las siguientes expresiones (1 a 10-promedios)
A II A III A IV AV
Las actividades que se realizan en la institución donde trabajo son
8,0 7,9 8,1 7,7
útiles para la sociedad
Puedo explicar claramente a otros la misión y funciones de mi
7,8 7,9 8,0 7,6
institución
Me siento profundamente comprometido con el logro del éxito de
7,6 7,6 8,2 7,5
mi institución
Soy optimista respecto al futuro de esta institución 7,1 6,9 7,6 7,1
Mis actuales tareas son importantes para el logro de los objetivos
7,7 7,6 8,0 7,4
de la institución
Mis actuales tareas me resultan motivantes s/d s/d 7,5 6,8
Mi trabajo me ha producido muchas satisfacciones personales 7,0 s/d 7,9 7,2
Los objetivos/resultados del puesto de trabajo están definidos con
7,2 7,1 7,7 6,9
claridad
Conozco los criterios sobre los cuales se basa mi evaluación de
6,3 6,1 7,3 6,0
desempeño
 CLIM CLIM CLIM CLIM
Acuerdo con las siguientes expresiones (1 a 10-promedios)
A II A III A IV AV
Los objetivos de mi labor y el ritmo en que los persigo los fijo yo s/d s/d 6,7 6,3
Mi unidad de trabajo es un buen lugar para trabajar 7,4 7,2 7,8 7,1
Los objetivos/ resultados de mi unidad organizativa están
7,2 7,0 s/d 6,8
definidos con claridad
Me siento satisfecho con la trayectoria transcurrida en mi
7,3 7,4 7,7 7,3
institución
Trabajar en mi institución incide favorablemente en mi currículo 7,0 7,0 7,5 6,9
Las medidas que afectan al personal de mi dependencia se
6,1 5,8 6,5 5,9
comunican de manera apropiada y oportuna

Con excepción del conocimiento acerca de los criterios para ser evaluado y sobre la buena
comunicación de medidas que pudieran afectar al personal, en todas las demás las puntuaciones son
de 7 o más en general. Una vez más se detectó que las valoraciones del personal del interior eran
mayores a las del resto de sus colegas.
En todos los estudios, poder explicar a otros las misiones y funciones de la institución, (7,6/8 puntos
de promedio), la utilidad de las actividades para la sociedad (7,7 a 8,1), el firme compromiso con el
logro del éxito institucional (7.6 a 8.2), y auto reconocer la importancia de las tareas para el
cumplimiento de los objetivos institucionales (de 7,4 a 8,0) fueron lo mejor ponderado.
Pero también se registraba una buena ponderación acerca de la unidad organizativa como buen
ámbito de labor, así como por la satisfacción de haber efectuado una buena trayectoria.

DEL EGRESO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL

Ese sentimiento identitario, de pertenencia y orgullo de trabajar en la APN puede ser también
matizado por el deseo, y posibilidad percibida, de egresar a otros ámbitos en los “próximos dos
años”.
Así, más del 70% declaró no tener intenciones de abandonar la Administración.
¿Está planeando dejar la APN en los próximos dos años? CLIM CLIM CLIM CLIM
(%)282 A II A III A IV AV
SI 6.7 8.2 10.8 9.1
AUN NO LO SE 13.2 23.0 13.7 13.2
NO 76.5 68.9 73.2 74.5
NS/NC 3.6 2.2 3.2

DE LA POSIBILIDAD DE MIGRAR AL SECTOR PRIVADO

Ahora bien, el deseo de no emigrar podría atribuirse a que el empleado no percibiera posibilidades
reales de poder hacerlo. Para ello se les interrogó acerca de si creían que les sería fácil irse al sector
privado.
De las respuestas parece desprenderse la creencia y actitud vacilante. Por un lado, entre un 37,4% a
43,7% encuentran esta posibilidad “ni fácil ni difícil”, pero a muy pocos se les ocurre que ello sería
fácil o muy fácil. Frente a éstos, lo que creían que no sería fácil son más, aunque el porcentaje de no
respuesta en todos los estudios es relativamente importante.
¿Está planeando dejar la AP en los CLIMA CLIMA CLIMA CLIMA CLIMA
próximos dos años? (%) I II III IV V
MUY FACIL 3.4 3.9 5.5 3.8 4.2
FACIL 17.7 9.4 10.7 11.7 11.4
283
POCO FACIL 25.9 37.4 43.5 38.0 42.6
282 Esta pregunta no fue incluida en el informe Clima Laboral I (2007).
 ¿Está planeando dejar la AP en los CLIMA CLIMA CLIMA CLIMA CLIMA
próximos dos años? (%) I II III IV V
ALGO DIFICIL 16.1
DIFICIL 15.8 21.0 17.0 18.6 16.9
MUY DIFICIL 9.4 8.0 6.6 9.2 5.6
NS/NC 11.7 20.3 16.7 18.6 19.3

SOBRE LAS RETRIBUCIONES EN EL SECTOR PÚBLICO Y EN EL SECTOR PRIVADO

Dado el atractivo que se supone de las mejoras salarios en el sector privado, se interrogó acerca de
los valores pagados que estimaban obtener en el sector privado por trabajar en puestos que podría
conseguir. Poco más de la mitad sostenía que en el sector privado podría obtener salarios mucho o
levemente mejores, aunque solo un cuarto los estimaba como mucho mejores. Aún entre el personal
contratado, esa creencia parece firmemente arraigada. Con todo debe observarse el grado de
desconocimiento evidenciado por el porcentaje elevado de no respuesta.
Comparando su sueldo con los que
CLIMA CLIMA CLIMA CLIMA CONTR
Ud. podría conseguir en el sector
II III IV V ATADO
privado, Ud. cree que este sería: (%)
MUCHO MEJORES 26.0 26.4 29.0 31.9 20.6
LEVEMENTE MEJORES 26.8 28.1 24.0 27.5 30.9
IGUALES 12.5 14.9 12.8 9.3 17.3
UN POCO PEORES 5.1 6.4 6.7 5.4 14.0
PEORES 2.8 3.0 3.8 3.3 4.1
NS/NC 26.8 21.3 23.7 22.6 13.2

MEDIDAS DE LA ADMINISTRACION PARA PROMOVER MAYOR SATISFACCION

LABORAL EN SUS EMPLEADOS
En buena parte de los estudios se indagaron las demandas de mejoras que los empleados hacían a la
Administración PN para que pudieran trabajar mejor y más satisfechos.
La mejora de los salarios, en especial se destacan los que trabajan en el interior, es la demanda
preponderante para más del 50%.
Pero obsérvese que el “Asegurar la igualdad de oportunidades a partir de una estructura
escalafonaria clara y efectiva” es otro reclamo masivo para entre el 44,5% y 53,1% de los
encuestados, así como todo lo concerniente a mejorar la gestión de los concursos para ascender.
En otro orden el “Asegurar al ubicar el personal en áreas y con funciones afines a su capacitación y
especialización” se constituyó en el reclamo de entre el 26,2% y el 42,3% de los consultados.
Los funcionarios del interior del país reclamaban muy fuertemente, además, cuestiones ligadas al
“Mejorar la legislación laboral y/o el Convenio Colectivo de Trabajo” (47,0%), “Evaluar mejor los
desempeños para distinguir a quienes trabajan mejor” (49,0%), “Reconocer, aunque sea
simbólicamente sus esfuerzos” (41,0%) y “Proveer más y/o mejor equipamientos, insumos o locales
para trabajar” (37,0%).
Aspectos a considerar por la APN para mejorar los CLIMA CLIMA CLIMA CLIMA
niveles de satisfacción laboral (%) II III IV V
Mejorar los salarios 52,9 52,9 65,0 60,6
Equiparar salarios del personal permanente, transitorio y
s/d s/d s/d 31,8
contratado
Asegurar igualdad de oportunidades a partir de una 44,5 44,5 51,0 53,1

283 Ni fácil ni difícil.

 Aspectos a considerar por la APN para mejorar los CLIMA CLIMA CLIMA CLIMA
niveles de satisfacción laboral (%) II III IV V
estructura escalafonaria clara y efectiva
Asegurar al ubicar el personal en áreas y con funciones
26,2 40,7 41,0 42,3
afines a su capacitación y especialización
Concursos para ascender 40,7 s/d s/d s/d
Asegurar la plena aplicación de criterios definidos y
24,9 36,4 34,6 38,8
transparencia en los concursos para ascender
Mejorar la legislación laboral y/o el Convenio Colectivo
34,8 28,3 47,0 33,4
de Trabajo
Evaluar mejor los desempeños para distinguir a quienes
36,4 34,8 49,0 30,0
trabajan mejor
Reconocer aunque sea simbólicamente sus esfuerzos 25,6 25,6 41,0 23,0
Ofrecer más adecuada formación y capacitación 28,3 26,2 40,0 32,2
Proveer más y/o mejor equipamientos, insumos o locales
20,5 24,9 37,0 26,4
para trabajar
Dar mayor participación en las decisiones que afectan su
15,6 20,5 25,0 15,4
trabajo

VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE TRABAJAR EN EL SECTOR PÚBLICO Y PRIVADO

Finalmente se solicitó acuerdo frente una serie de afirmaciones recogidas de las conversaciones que
circulan en la Administración acerca de las imágenes que se poseen de los contrates en el trabajar en
uno u otro sector.
La estabilidad laboral es reconocida como una clara ventaja del sector público con proporciones de
respuestas superiores al 80% de total o parcial acuerdo y bajo porcentaje de no respuestas.
Similarmente, en porcentajes muy elevados, pero en segundo orden, mencionaron la mayor
comodidad horaria (80%) y la mejor posibilidad de conciliar la vida familiar con la profesional
(70%). La valoración de mejores licencias que en el sector privado ronda el 66% pero el porcentaje
de no respuestas se eleva a más del 15%.
En tercer orden y con respuestas favorables de más del 75% a la afirmación relativa a que “en la
Administración se puede trabajar para el país”, aunque en la afirmación sobre “prefiero trabajar en
la Administración porque se trabaja a favor de todos, aunque paguen menos” solo recolectó un 50%
en general de total o parcialmente de acuerdo.
Los bajos salarios como causa de egreso de gente joven al sector privado recogió muchas opiniones
favorables (entre el 68% y el 84%), en especial de los Profesionales (84,1) y en el estudio sobre
Igualdad de Trato (83,3). En la afirmación sobre que en la empresa privada se gana más, dos tercios
así lo acuerda, aunque alrededor de un 20% no responde (o no sabe).
Otro aspecto considerado estuvo ligado al contraste entre la habitual imagen separada entre
empleados de un sector y de otro.
Así, por caso, que “Las empresas no valoran el perfil del empleado público” es opinión de casi dos
tercios de los interrogados (en especial del 71.8% de los Profesionales), aunque un cuarto
aproximadamente no respondió o no supo reaccionar ante la afirmación.
En cambio, apenas solo un tercio en general, estuvo de acuerdo con que “En la Administración
trabaja gente menos capacitada que la del sector privado” con otro 20% que solo estuvo
parcialmente de acuerdo con ello, casi tantos como los que estuvieron completamente en
desacuerdo con esa imagen. Algo semejante se refleja ante la afirmación que sostenía que “En la
Administración se emplean personas con menos ganas de trabajar que en el sector privado”
Asimismo, se cotejaron otras imágenes atribuidas al trabajo en el sector privado tales como “En el
sector privado se sabe la hora de entrada, pero no el de salida”, la que cosechó poco más del 50% de
respuestas favorables (especialmente entre el 57.2% de los profesionales) y una proporción de no
respuestas importante.
Así también, dos tercios sostenían que en la Administración hay más obstáculos para ascender que
en el sector privado y que en éste, se promociona al trabajador por su rendimiento y productividad.
En cambio, la proporción de respuestas favorables a la afirmación que sostenía que “En la
Administración, los ascensos se obtienen por amistades y contactos mientras que en la empresa
privada por méritos” se reduce a poco más del 50%, con acuerdos parciales del orden del 20% y
otro tanto de no respuestas.

5.-A MODO DE CIERRE

A lo largo de esta ponencia se ha dado detallada cuenta de la realización y resultados de los estudios
en los que se recoge una extensa gama de dimensiones que hacen el conocimiento y progresiva
comprensión del sentir, pensar y querer de miles de funcionarios nacionales.
Con ello en mente, pueden sintéticamente presentarse algunas reflexiones a guisa de conclusión
provisional.
a) la experiencia demostró la utilidad de la información obtenida tanto para la Administración como
para los restantes actores concernidos en estas cuestiones. Esa información es condición necesaria
para políticas públicas más efectivas y sensibles a las particularidades de los distintos colectivos
laborales que integran al funcionario público nacional y, a través de ellas, para una mejor gestión
pública.
Lamentablemente no se institucionalizó por lo cual, si bien se prolongó por más de siete años de
trabajo, quedó trunca al agotarse el financiamiento de los proyectos de asistencia técnica. Al no
insertarse en las responsabilidades y acciones de los órganos rectores en la materia, no se asignaron
recursos y personal suficiente para continuarlos. Frente a la auspiciosa mejora en la reciente
conformación de una Base Unificada de Datos del Personal, ojalá de una vez y para siempre, falta
volver a insistir en la necesidad de abordar el registro e inteligencia, ya no solo de esos datos
registrales duros, sino de aquéllos que hacen a la comprensión y diálogo iluminado de los
involucramientos y calidades laborales del funcionariado.
b) Fueron manifiestas las limitaciones de los análisis de los datos a cargo de los analistas de las
empresas consultoras intervinientes ante la ausencia de experiencia y contacto habitual con la
Administración y sus trabajadores. De allí que la apuesta por constituir equipos profesionales
especializados e Interdisciplinarios es una conclusión que entendemos fundamental. En esto, la
Dirección de Investigaciones del INAP podría constituirse en uno de los principales actores junto
con aquellos funcionarios que compartan el accionar habitual de los órganos rectores a cargo de la
gestión estratégica del personal público.
c) Los estudios de clima laboral debieran ser práctica habitual y de ejecución bianual de manera de
consolidar un grupo crítico de indicadores a seguir en el tiempo y facilitar la evaluación de sus
evoluciones y de los impactos de las políticas puestas en juego.
En ello, la de adaptación de indicadores usados en otros países de más larga tradición en la materia,
puede contribuir, además, a la contrastación fundada de la situación de nuestro país en el mundo.
d) En paralelo a lo expresado más arriba, es conveniente consensuar las temáticas o problemáticas
significativas para la ejecución de otras investigaciones más acotadas, de manera de ir acumulando
datos e información relevantes para la toma de decisiones. Dicho de otra manera, en un Plan no
inferior a cinco años para asegurar continuidades y sobre todo cualidades y cualificaciones en el
ejercicio de estos estudios.
En estas cuestiones, la mayor sensibilidad de las políticas y acciones a seguir en la mejor
conformación de la dotación del personal redundará, en primer lugar, en un mejor trato y clima
laboral como condición básica para la mayor exigencia de niveles de desempeño y eficiencia de los
funcionarios. Y, en segundo lugar, a su mayor participación, sin intermediación alguna, a través de
opiniones expresadas sin censura y de manera directa pero, simultáneamente, con el resguardo de
un estricto anonimato. En tercer lugar, y consecuentemente, en la promoción de involucramientos
mayores para con la mejora contínua de la gestión pública en general y, en especial, de la gestión de
convenios colectivos y regímenes de carrera más iluminados.
Una temática crítica a futuro es la mejor comprensión de los marcos de lógicos y vocacionales
específicos del funcionariado, así como del fortalecimiento del sentido finalista (y por ende más y
mejor comprometido) de sus labores y motivaciones. Si el funcionariado es un actor de pleno en la
gestión pública, contribuir a que se fortalezca su identidad y ética profesional específicas debiera
ser un vector estratégico en la conformación de nuestra Administración Pública del siglo XXI.
e) Ampliar la divulgación de los estudios a más actores concernidos, pero en especial, de espacios
de intercambio y elaboración de propuestas y de generación de iniciativas. El marco paritario ya
consolidado no sólo debe ser fortalecido en el tratamiento de las cuestiones sustantivas, sino ser
integrado a una participación más amplia de los demás actores extra burocráticas. En ello, el aporte
de las universidades y equipo de investigación especializados en estas temáticas puede elevar
significativamente la calidad de las políticas públicas del sector, no sólo en su diseño sino en su
contrastación y en su evaluación de impactos.
Para ello, es una condición necesaria la divulgación de los datos (Open data) y de los resultados
“oficiales “de manera de facilitar el control teórico y epistemológico, elevar la calidad de la
discusión pública y de elaboración de políticas, a la calidad de estas últimas, y a configurar
comunidades intra y extra burocráticas en la cuestión. En suma, a multiplicar las voces en estas
materias y en el involucramiento activo de sus respectivos tratamientos. La calidad de la
democracia, que entre otras requiere de una Administración Pública acorde, también está en juego
en todas estas relativamente pequeñas acciones.
TÍTULO DE LA PONENCIA: Apuntes para un balance de la gestión del régimen de empleo
público nacional durante 2002-2015. Aportes para una agenda consensuable
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

AUTOR: Licenciado Eduardo Arturo SALAS

DIRECCIÓN ELECTRÓNICA: salased2002@gmail.com
INSTITUCIÓN DE PERTENENCIA: ASOCIACION ARGENTINA DE ESTUDIOS DE
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A.A.E.A.P.
AREA TEMATICA: CONGRESO NACIONAL DE ESTUDIOS DE ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
MESA: Problemas, agenda y políticas de empleo público en la Administración Pública Nacional
durante el período 2002 y 2015
COORDINADOR: Eduardo Arturo SALAS

RESUMEN
La ponencia contribuye a la exposición motivada de las políticas, acciones, inacciones, mejoras o
no, en el régimen del empleo público de los trabajadores de buena parte de la Administración
Nacional alcanzados por un régimen de negociación colectiva específico (Ley N° 24.185) en la
última década. Apunta a revitalizar la conciencia y actuación de numerosos actores sociales,
gremiales, empresarios y políticos en torno a la necesidad de consensuar y consolidar de manera
explícita y comprometida, una política de Estado para recomponer la burocracia pública.
Se despliega en momentos: primero da cuenta de las 8 principales orientaciones, políticas y
acciones de profunda modernización del régimen y realidades del empleo público, segundo hace
balance de 7 falencias y, tercero, aportan algunas ideas (9) para alimentar un diálogo y consenso de
largo aliento entre actores concernidos. No queda duda en el mundo que la gestión pública efectiva,
y en especial democrática, depende del desempeño competente, honesto, austero e involucrado de
los trabajadores estatales. El camino está emprendido, pero exige de todos no cejar hasta lograrlo.
Porque se ha hecho mucho, pero también falta aportar mucho más por lo que quedó sin hacer y por
lo que la Argentina necesita y merece, en estos y otros temas, con mayor perentoriedad, seriedad y
altura de miras.

PRESENTACIÓN GENERAL
La ponencia busca contribuir, parcialmente, con la exposición motivada de las políticas, acciones,
inacciones, mejoras o no, en el régimen del empleo público de los trabajadores civiles de una buena
parte de las entidades de la Administración Pública Nacional alcanzados por un régimen de
negociación colectiva específico (Ley N° 24.185) en las últimas décadas. Huelga escribir que este
lapso histórico en abrumadora proporción, estuvo bajo la conducción de gobiernos justicialistas,
pero, en todo caso, a cargo de gobiernos democráticos284.
Su objetivo apunta a contribuir a la revitalización de la conciencia y actuación de los numerosos

284 En esta ocasión, además, con el diálogo con las Autoridades Superiores que estuvieron a cargo del órgano rector en la mayor
parte de estas materias y el que suscribe quien tuvo el honor de prestarles servicios desde el 2000 como Director Nacional de la
Oficina Nacional de Empleo Público.
actores sociales, gremiales, empresarios y políticos del país en torno a la necesidad imperiosa de
consensuar y consolidar, de manera explícita y comprometida, una política de Estado para
recomponer la burocracia pública. Burocracia necesaria para asegurar una gestión efectiva de los
recursos y políticas públicas de la Nación, y de su bien común que da sentido real a la convivencia
republicana y democrática del pueblo argentino que, con inclaudicable decisión, viene sosteniendo
desde hace décadas285.
El artículo se despliega en tres grandes momentos: en el primero se da cuenta de las principales
orientaciones, políticas y acciones que demuestran la profunda reforma y modernización del
régimen y de las realidades del empleo público. En el segundo, se hace balance provisional de
falencias y decisiones o acciones pendientes que demoraron, y demoran, la concreción de una
burocracia civil acorde. En el tercero, se aportan algunas ideas para materializar esto último y, en
todo caso, para alimentar un diálogo y consenso de largo aliento entre todos los actores
concernidos.
Aspecto que, entre otros, encuentra aportes e impulsos desde diversas instancias nacionales como
por caso, la de los Obispos argentinos quienes, en marzo de 2005, reiteraban que “la calidad de la
vida de las personas está fuertemente vinculada a la salud de las instituciones de la Constitución,
cuyo deficiente funcionamiento produce un alto costo social.” Y profundizaban al “… afirmar y
reconocer que hay una diferencia sustancial entre el Estado y el Gobierno, y tanto más entre el
Estado, los partidos y las personas.”, por lo que “Si queremos que los cambios de gobernantes no
impliquen ignorar legítimos logros, debiéramos alcanzar un adecuado nivel de madurez cívica,
donde en temas importantes y permanentes, sea posible acordar entre los distintos partidos y
sectores sociales, políticas de Estado que se desarrollen más allá de los cambios de Gobierno”.
Entre algunos de esos temas, y en lo que acá interesa, se refieren a la “transparencia en la
Administración Pública y la lucha contra toda forma de corrupción” pero también a que “el acceso
al gobierno no implique la designación o contratación adicional de personal perteneciente a un
partido o sector. Es indispensable dotar a la administración pública de un cuerpo profesional y
permanente de funcionarios que ingresen y asciendan en atención al mérito y no a las
afinidades ideológicas286.”Si hasta un sector en general más preocupado por otras cuestiones hace
un llamamiento como el registrado, es porque esta problemática guarda vínculo esencial con la
gobernanza democrática del país de cara a los desafíos del siglo XXI y con la posibilidad de un
desarrollo sustentable, justo y competitivo en el marco de la globalización que nos toca vivir.

A MODO DE INTRODUCCIÓN
Ya no queda duda alguna, y en ningún lugar del mundo, que la gestión pública efectiva de la
administración de un Estado, y en especial en clave de gobernación democrática, depende necesaria
y críticamente, aunque no totalmente, del desempeño laboral competente, honesto, austero e
involucrado de los trabajadores estatales. Asimismo, asumir esta perspectiva, que por obvia no deja
de ser ignorada en buena parte de los discursos y prácticas consecuentes, es focalizar en la realidad

285 Atento a la naturaleza de la Mesa Redonda y de las finalidades expuestas se obvian todas las referencias teórico-académicas de
rigor en una clásica presentación entre académicos. Al mismo tiempo en razón de las limitaciones de espacio determinadas por la
organización del evento. En tal sentido, el lector interesado puede acceder libremente a un trabajo contentivo y detalladas de muchas
de las cuestiones tratadas en la presente. Cfr. Libro Digital “Para el servicio civil que merece un país en serio: hacia la consolidación del derecho
de igualdad de todo ciudadano a ingresar a la Administración Publica por concursos de méritos y capacidades” Eduardo A. Salas; Marcelo V.
Wegman. – 1a ed. – CABA: Asociación Argentina de Estudios en Administración Pública, 2016. LINK:
https://aaeap.org.ar/bibliotecas/para-el-servicio-civil-que-merece-un-pais-en-serio/
286 Negrita no original.
concreta y cotidiana en la que el personal de la Administración Pública gestiona de manera
impactante y significativa, recursos, bienes, acciones, regulaciones, inspecciones y controles, datos,
aspiraciones, necesidades, demandas, reclamos y todo tipo de intereses públicos. En el marco de la
lucha contra la corrupción público, su papel puede llegar a ser decisivo.
De allí, la trascendencia de atender a la recomposición y fortalecimiento de la burocracia como un
actor social, laboral profesional y político de envergadura y significación. Ellos son ciudadanos al
servicio de los demás ciudadanos y, en un país abierto a todo hombre y mujer de buena voluntad, de
los habitantes del país. Las condiciones para su ingreso, promoción, retribución y salida no son
cuestiones menores pues hacen al involucramiento laboral y a la honestidad con que la que se
dispongan a trabajar para el buen desempeño (gobernabilidad) de la Administración, del Gobierno y
de los Estados en general. Pero también, y cada vez más necesario y oportuno, para fomentar las
potencias, diálogos, concertaciones y participación ciudadanas (gobernanza democrática) en la
materialización de una comunidad nacional vigorosa que asegure dignos destinos colectivos en un
siglo que se presenta complejo y conflictivo. Pero este buen desempeño sólo se legítima en
definitiva instancia, cuando asegura el bien común de la Nación.
Atento a ello cabe observar y apreciar la evolución del régimen que el país se ha dado para este
vasto colectivo laboral de trabajadores estatales. Dicho de otro modo, comenzar a interrogar acerca
de hasta dónde hemos llegado y agendar los nuevos desafíos y responsabilidades para seguir
avanzando.

DEL MARCO POLITICO Y JURÍDICO INSTITUCIONAL

Tomando como referencia a la Constitución Nacional de 1957, debe señalarse como hitos, la
sanción del artículo 14 bis así como la continuidad del 16 consagrado con anterioridad 287.
Centralmente se rescata la apuesta consagrada en este marco jurídico, por el denominado “principio
del mérito” como base para organizar a la burocracia estatal profesional 288. En efecto, al reiterar el
artículo 16 el principio de igualdad para acceder a puesto público por idoneidad, se le acopla el
consagrado por el 14 bis en el que, entre otros, se consagra la estabilidad del empleado público
como contracara de la protección contra el despido arbitrario del trabajador no estatal. Derechos
que, por más establecidos en la Constitución Nacional, fueron larga y prolijamente ignorados,
postergados o conculcados (ver Leyes Nros. 14.794 (1958) y 16.432 (1961), Decreto Ley N° 17.343
(1967), Leyes Nros. 20.549 (1973) y N° 21.124 (1976) así como, lamentablemente, con aval de
numerosos fallos de la Corte Suprema de Justicia. Asimismo, por artículo 14 bis se reconoció
constitucionalmente el derecho a la negociación colectiva, cuyo antecedente fuera la Ley N° 14.250
de 1953.
Pero la Constitución de 1994 amplió el tratamiento de cuestiones vinculadas con la mejora de la
administración y la gestión pública (Auditoría General, Defensoría del Pueblo, Jefatura de Gabinete
de Ministros, etc.) y afianzó aún más, el compromiso con principios liminares para organizar una
burocracia profesional. En efecto, la inclusión con jerarquía constitucional de varios tratados
internacionales consolida el espacio jurídico institucional en tal sentido, en especial en lo tocante al
derecho de acceder al empleo público en condiciones de igualdad de toda la ciudadanía. Así deben
ser mencionados los tratados referidos a la Declaración de los Derechos Humanos, el Pacto de San
José de Costa Rica, el Pacto Internacional de Derechos Cívicos y Políticos, y las Convenciones

287 Mantenido incluso en la Constitución de 1949 en su artículo 28.

288 Ver intervención del convencional Bravo citado en el Fallo Madorrán.
sobre toda forma de discriminación racial, contra la mujer, o sobre los derechos de las personas con
discapacidad.

CARTA IBEROAMERICANA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

En el 2003, el país se adhería a este documento elaborado a través de una organización
intergubernamental- Centro Latinoamericano de Administración del Desarrollo (CLAD)-, con rica
participación argentina en su orientación y gestión. Si bien no constituye documento mandatorio, sí
refleja un compromiso público doctrinario y político de primera magnitud. En dicha Carta, los
países acuden, como lo vienen haciendo, para dotarse de un sistema profesional y eficaz de función
pública, como pieza clave para la gobernabilidad democrática, en un marco genérico de principios
rectores que sirvan de inspiración para las aplicaciones concretas que resulten adecuadas a cada
Estado.
Importa enfatizar que, para los signatarios, “Se entiende por administración profesional una
Administración Pública dirigida y controlada por la política en aplicación del principio
democrático, pero no patrimonializada por ésta, lo que exige preservar una esfera de independencia
e imparcialidad en su funcionamiento, por razones de interés público…”. La Carta, aprobada por la
V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado en
Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, junio de 2003, fue respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana
de Jefes de Estado y de Gobierno.

DE LAS BASES ESTATUTARIAS

A fines del Gobierno del Dr. Carlos S. Menem, el Congreso Nacional sancionó en septiembre de
1.999, por primera vez en nuestra historia, una Ley Marco de Regulación del Empleo Público
Nacional (en adelante Ley Marco o LM) N° 25.164. Quedaban atrás regímenes estatutarios
sancionados por vía de decretos o decretos leyes tales como los Nros. N° 16.672/43 y 6.666/57 así
como la Ley N° 22.140 de 1980. Pese a los esfuerzos durante el Gobierno del Dr. Fernando de la
Rúa por reglamentar y ponerla en completo vigor, hubo que esperar al gobierno del Dr. Eduardo
Duhalde para que, en agosto del 2002, se emitiera su reglamento (Decreto N° 1.421).
Dicho de otro modo, la concreción del régimen de empleo público inspirado por la Constitución
tuvo mucho que ver con gobiernos justicialistas. Ello no implica desconocer que la piedra basal del
régimen de burocracia profesional, la estabilidad en su empleo, fue establecida en la Constitución
Nacional de 1957 y no en una ley siempre sujeta a modificación por otra ley 289. Estabilidad que
busca proteger al funcionario de las presiones de la cooptación política o corporativa, para que esté
en condiciones de actuar imparcial, neutral y republicanamente en la aplicación de la legislación, no
una prebenda corporativa o gremial de baja estopa.
Este derecho había sido objeto de repetidas violaciones (ver supra), pero queda asegurado mediante
fallo de la Corte Suprema de Justicia durante otro gobierno justicialista. En el 2007, caso Madorrán
M. Cristina vs. Adm. Nac. de Aduanas, la Corte estableció de manera definitiva, entre otras
determinaciones, que “ Es sabido que la Constitución Nacional es una norma jurídica y que, en
cuanto reconoce derechos, lo hace para que éstos resulten efectivos y no ilusorios, sobre todo
cuando, como en el sub exámine, está en discusión un derecho humano, y la "estabilidad del
empleado público" expresada por el art. 14 bis es cláusula operativa, según ya lo entendió esta
Corte: "en su recto sentido la norma proscribe la ruptura discrecional del vínculo de empleo público
289 Ver intervención del convencional Crespo, Anales de Legislación, 1957, página 121.
y es, así, susceptible de autónomo acatamiento por las autoridades administrativas" (Fallos:
269:230, 234, considerando 6°, y su cita).”
Obsérvese que esa estabilidad es razonada no sólo para un empleado de la Administración Central
sujeto a estatuto público sino a otro cuyas tareas en un ente descentralizado se encontraba alcanzado
por la Ley de Contrato de Trabajo y por un convenio colectivo de trabajo (N° 56/92E) modificado
por laudo (N° 16) de 1972. Bajo esta sentencia, ya no hay funcionarios de una u otra clase dejando
claro que no importa el régimen de empleo, sino su común consideración de ser empleado estatal.
La estabilidad es la denominada “propia”, e incluye el derecho a la carrera, por la que un empleado
sólo puede ser cesado por los causales y procedimientos legales establecidos.
Entre otros fundamentos, el fallo considera la inspiración y finalidad de los constituyentes del 1957
por aventar el denominado “spoils system” o sistema de despojos. Queda abierta la consideración
de este precepto constitucional y su aplicabilidad a provincias y municipios.
Pero también queda abierto el desafío de combinar armónicamente esta enorme garantía societaria
hacia el funcionariado, con las exigencias de su eficiencia, efectividad e involucramiento laboral.

DERECHO A NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y DEMOCRATIZACIÓN DE LA RELACION

LABORAL
Como se expresara este derecho alcanzaría jerarquía constitucional en 1957. Habrá que esperar a
1.992 en otra gestión justicialista, para la sanción de una Ley (N° 24.185) que consagrase un
régimen de negociación específico para el personal del Poder Ejecutivo Nacional. 290. Al respecto
cabe resaltar al menos, dos implicancias.
En primer lugar, la Administración como empleadora renuncia a la prerrogativa de fijar
unilateralmente las condiciones laborales, propia de la tradición estatutaria de los tradicionales
Estados Modernos, entre otros de países de Europa occidental, para receptar el reconocimiento por
el que los trabajadores estatales organizados sindicalmente, son actores de pleno derecho para fijar
con el Estado, buena parte de las normas que regulan sus desempeños y carreras profesionales al
servicio del pueblo. La ley faculta a negociar todas las materias menos las facultades de dirección y
organización del Estado así como la idoneidad para el ingreso y para la carrera de los
funcionarios291. La radical transformación del paradigma rígidamente “verticalista” se hace evidente
en el reconocimiento y promoción para involucrar activamente a los propios trabajadores estatales
en la mejora de la gestión pública. De hecho, la Argentina ha sido pionera en la región
iberoamericana, aunque se observan tendencias en esta dirección en al menos Uruguay (Ley N°
18.508 de 2009) y en España (Ley N° 7 del 2007).
En segundo lugar, la ley autoriza la continuidad de las negociaciones y convenios celebrados al
amparo de la Ley N° 14.250 aunque faculta a que, por acuerdo de las partes, decidan migrar al
nuevo régimen. Por Ley N° 25.250 del 2000 se modifica el artículo 1° de esa ley, forzando al uso
del nuevo régimen para organismos y colectivos laborales públicos venideros292.
Esta política es consistente con la adhesión a la mayoría de los convenios de la Organización

290 Este impulso consagratorio del derecho previsto en el artículo 14 bis produjo también las Leyes Nros. 23.929 (1991) y 24.447
(1994), aplicables al personal docente y al universitario, respectivamente. En 1995 se aprueba el régimen para el personal del
Congreso Nacional (Ley N° 24.600) no habiendo hasta la fecha, uno específico para el personal del Poder Judicial. Numerosas
provincias han establecido sus propios regímenes de negociación.
291 Idoneidad e igualdad en el ingreso ya estaban consagrados por la Constitución. Los acuerdos que comporten erogaciones a cargo
del Estado quedan sujetos a las pautas de elaboración del presupuesto nacional.
292 La explicación de por qué varios colectivos laborales migraron a la ley de contrato de trabajo, y por ende a la posibilidad de
celebrar convenios colectivos por la Ley N° 14.250, excede el estrecho margen del presente, pero con evidente significación a futuro.
Internacional del Trabajo en especial, los Nros 151 (Ley N° 23.328 de 1986) y 154 (Ley N° 23.544
de 1987) así como al concepto de “trabajo digno y decente” que esa organización viene
preconizando en sintonía próxima al concepto justicialista.
En síntesis, aportes de índole republicana pero democratizadoras y dignificantes de la gestión del
personal de la Administración.

DE LOS CONVENIOS COLECTIVOS DE TRABAJO

El nuevo enfoque negociador quedó plasmado, no sin inicial demora, en un primer convenio
colectivo general acordado durante 1998 (Decreto N° 66 de febrero de 1.999). Un segundo
convenio, negociado en el segundo semestre del 2.005, está vigente desde el Decreto N° 214 de
febrero del 2.006 y sus modificatorios. Quedan alcanzados los funcionarios contratados y
transitorios, así como el derecho a negociar todas las materias para aquellos colectivos
comprendidos por la L.C.T., entre otras mejoras cuyo detalle alargarían este texto.
Dada la naturaleza de convenio marco, se desplegaron intensos procesos de negociación de
convenios sectoriales por escalafón, habiéndose aprobado hasta diciembre del 2015 los
correspondientes293 al personal del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, del Servicio
Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria, del Instituto Nacional de Tecnología Industrial, de
Coros, Orquestas y Ballets, del Sistema Nacional de Empleo Público, del Instituto Nacional de Cine
y Artes Audiovisuales, Profesionales de Establecimientos Hospitalarios y Asistenciales e Institutos
de Salud, de la Sindicatura General de la Nación, y del Personal Civil y Docente Civil de las
Fuerzas Armadas y de Seguridad. Otros estaban en negociaciones aún inconclusas.
Especial consideración merece el del personal civil y docente civil de las FF.AA. y de Seguridad,
segundo colectivo por la cantidad de trabajadores después del SINEP, este último presente en la
Administración Central y buena parte de la Descentralizada. La inclusión de este personal en el
Convenio General por Decreto N° 1.106 de agosto de 2005, reflejó un cambio llamado a tener
consecuencias significativas en un ámbito tradicionalmente “verticalista”.
En suma, miles de trabajadores estatales (más del 75% de todo el personal del Convenio General)
cuenta con convenios celebrados y regímenes de carrera y remunerativo propios en plena vigencia
y/o implementación. No se trató solo de prometer, sino especialmente de realizar.

DE LOS REGÍMENES DE CARRERA DEL FUNCIONARIADO

En este vasto conjunto de colectivos laborales se establecieron diferentes regímenes de carrera
conforme a la naturaleza de la entidad y a las tareas y exigencias en sus desempeños. Su descripción
excedería los márgenes del artículo, pero todos deben respetar una serie de criterios para ser
aprobados (cfr. Título VI del Convenio General). Entre ellos merece resaltarse:

1.-el acceso al régimen de estabilidad sólo procede cuando el ingreso se efectúa mediante concurso
abierto al público, o general al ámbito del convenio sectorial, para comprobar debidamente la
idoneidad exigida por las funciones a desarrollar. Este criterio cumple con la Constitución y la Ley
N° 25.164, extendiéndolo a los colectivos alcanzado por la LCT. Anticipa lo que será criterio de la
Corte Suprema en el fallo Ramos (2010). La idoneidad mostrada por concurso debe ser convalidada
en período de prueba de 12 meses (Ley Marco) o de 3 meses (L.C.T.) en el que el funcionario debe

293 Decretos Nros. 127/20006, 40/2007, 109/2007, 973/2008, 2.098/2008, 1.032/2009, Nº 1.133/2009, N° 1.714/2010, y 2539/2015,
respectivamente.
ser calificado 2 veces por su desempeño laboral, y aprobar actividades de capacitación específicas.

2.-La promoción del funcionario no podrá ser consecuencia de la mera antigüedad o paso del
tiempo. Es resultado de su idoneidad permanentemente actualizada (mediante capacitación o
certificación de competencias laborales), y constatada por calificación anual de su desempeño para
la promoción horizontal. Esta promoción da lugar al pago de los adicionales respectivos sin que
instancia política o administrativa pueda entorpecer el reconocimiento a los méritos acreditados por
el funcionario. Para el ascenso se exige concurso acreditativo de la mayor idoneidad requerida para
las tareas de mayor complejidad. Tanto en la selección como en la evaluación se establecen pautas
para asegurar objetividad y neutralidad.

3.-También se redujeron los niveles o categorías escalafonarias al mínimo posible con lo cual se
simplifica y transparenta el régimen remunerativo persiguiendo asegurar, en lo posible, el principio
de igual remuneración por igual tarea. En casi todos, además, se procuró el blanqueo de los
suplementos y adicionales respectivos asegurando los aportes a las obras sociales y a la seguridad
social, conforme a lo esperable de un empleador ejemplar.

4.-Junto con ello y a sus mejoras remunerativas resultantes, se fijaron anualmente los incrementos
salariales por acuerdos paritarios, habiéndose recompuesto y aún mejorado los salarios reales.

Sería tedioso detallar todas las normas y acciones desplegadas para que esos acuerdos se
concretaran. Miles de empleados fueron capacitados anualmente como parte de su obligación, pero
también de su derecho a promover, miles fueron evaluados y miles promovieron horizontalmente.
La importancia dada a la idoneidad y a la profesionalidad, pero también a la dignidad de su
condición de trabajador estatal puede ilustrarse con la puesta en marcha del Fondo Permanente de
Capacitación y Recalificación Laboral, autorizado por el Capítulo X de la Ley Marco, creado por
(arts. 43, 44 y 45) el decreto reglamentario, y fondeado y administrado paritariamente por (arts. 75,
76 y 77) según el Convenio General.
Salvando algunos colectivos de excelencia que contaban con carreras de cierta data, arraigo y
cumplimiento, fue la primera vez que en este ámbito se ponían en marcha regímenes de promoción
de los trabajadores estatales de manera tan masiva294.

DEL PERSONAL CON FUNCIONES EJECUTIVAS Y DE JEFATURA

El Convenio General, y por ende los Sectoriales, mantuvo y expandió el régimen particular que
había sido adoptado desde el SINAPA en 1991. En efecto, desde esa época se habían introducido
innovaciones significativas en la gestión de los cargos de conducción de la Administración
(Direcciones y Direcciones Generales o Nacionales).
Varias determinaciones, que en su momento, eran únicas en las administraciones públicas de
América Latina; a) los cargos debían ser ocupados por personas resultantes del proceso de selección
por convocatoria abierta, y cuyo producto era una terna de candidatos entre los cuales, la autoridad
superior podía designar; b) los así designados duraban 5 años, con posibilidad de 2 más, en el
ejercicio de sus funciones, c) solo podían ser removidos por graves razones disciplinarias, de
294 Casos como el CONICET o el INTA, entre los primeros, o como el del Cuerpo de Administradores Gubernamentales creado por el
Gobierno del Dr. R. Alfonsín en 1987. O de manera más extensa, la puesta en funcionamiento de la carrera del Sistema Nacional de la
Profesión Administrativa desde 1991 hasta su reconversión en el actual Sistema Nacional de Empleo Público en el 2008.
desempeño incompetente (conforme a evaluación anual por metas y resultados conformados en un
Plan Anual, o por eliminación del cargo; d) percibían un generoso suplemento adicional y, e)
superado el período de prueba, adquirían condición de funcionarios de carrera 295. Ello dio lugar, por
primera vez en la historia de la Administración, a procesos (casi 1.800) que culminaron con
designación resultante y a ejercicio quinquenal o septenal sin mayores contratiempos. Miles de esos
cargos fueron ejercidos conforme a ese esquema en un esfuerzo por dotar a las Administración de
personal competente en las arenas de la política pública respectiva y en la conducción de unidades
organizativas de relevancia.
Por primera vez, y en esa gran escala, el gobierno limitaba su hasta entonces capacidad discrecional
de nombrar funcionarios de alta jerarquía y de respetar temporalmente el ejercicio de sus funciones.
Sin embargo, está universal y delicada dialéctica entre funcionarios políticos (subsecretarios,
secretarios y ministros) y altos administradores terminó estragando este más que interesante y
relevante instituto.
A fin del gobierno del Dr. Menem y más aún a partir del gobierno del Dr. de la Rúa, esta figura
entró en severa crisis de la cual aún no se ha recuperado hasta el presente. Florecieron las
designaciones transitorias, usualmente por 180 días, y las remociones sin mayor fundamentación
hasta prácticamente volver a la situación previa a 1.991. Retroceso en los hechos más no en la
voluntad expresada en la normativa convencional. Así, por un lado, el convenio general y los
sectoriales recogen la figura de la ahora denominada alta dirección pública, por el otro, determina
su selección por concurso abierto, la estabilidad en el ejercicio del cargo por 5 años y a que su
eventual remoción solo proceda por las causales antes mencionadas. Más aún, con leves
adaptaciones, se extendió al personal de jefaturas intermedias (departamentos, divisiones, etc.)
reservadas en primera opción, para el concurso por entre el personal de carrera.
A estos avances, se le corresponde una casi nula aplicación y hasta la Decisión Administrativa N°
468 del 2014 estuvo vedada la convocatoria para la cobertura de estos cargos. En el 2015,
prácticamente todos eran ocupados por actos del PEN sin concurso previo y sin derecho a
permanencia. La “política” volvía a ganar esta partida. Por la trascendencia e impacto de estos
cargos y del personal directivo, esto es y será una severa y grave problemática y desafío si se
pretende una administración profesional296.

DE LOS CONCURSOS
En ocasión previa hemos dado cuenta exhaustiva del impulso en esta materia, superador de otros
realizados en el pasado reciente297. En efecto, la reconstrucción de la burocracia civil se inicia con el
aseguramiento del derecho de toda la ciudadanía a ingresar a la función pública. De paso a
contribuir para que las nuevas generaciones de argentinos se incorporen al servicio público frente a
un envejecimiento progresivo e importante que se venía y se viene detectando298.
Las aperturas de las ofertas de empleo público procedieron mediante la autorización para su
cobertura a través de varias Decisiones Administrativas, pero en especial una vez completada la
mejora del personal contratado, por las Nros. 506/09, 1126/12 y 609/14 por 1.000, 5.000 y 7.500

295 Aunque una buena proporción de estos cargos fueron ganados por personal permanente de la Administración.
296 Hoy Chile y Perú, y otros países de la Región avanzan en tal sentido. Por otra parte, la Carta Iberoamericana dedica todo el
capítulo 5° a estas cuestiones.
297 Ver Libro Digital citado.
298 Para mediados del 2014, el promedio de edad del personal conveniado era de 44.9 años, pero entre el personal de carrera subía a
51.1 y en el contratado a 38.7. Entre este último, el 52.5% eran mujeres.
cargos vacantes respectivamente, así como por las convocatorias y ejecución de los procesos
concursales consecuentes. Por Decisión Administrativa se impuso la obligación de generar nuevos
reglamentos de concursos o de adecuar los existentes a los preceptos del Convenio General tanto de
las entidades bajo la Ley Marco como bajo la LCT 299. Así puede darse fe de la realización de miles
de convocatorias300.

DEL PERSONAL CONTRATADO

En estas convocatorias se puso especial atención al numeroso personal contratado por o para la
Administración. La consideración de una Administración como empleadora ejemplar comporta
superar prácticas de contratación inspiradas en el neoliberalismo o en criterios meramente fiscalistas
de ahorro de aportes patronales. La brecha generada por el régimen de contratación de autónomos al
calor de la autorización del Congreso mediante Ley Complementaria Permanente de Presupuesto,
fue sancionado por el Decreto N° 92 de 1.995, bajo inspiración del Consenso de Washington que
contagió la gestión del Dr. Menem. Se acentuó con el Decreto N° 1.184 del 2001 y con el abandono
de las contrataciones laborales a término fijo, sea bajo la LM como de la LCT. Para enfrentar ello se
dispuso, en primer lugar, la oferta para que el personal se contratara bajo figura laboral mediante los
Decretos Nros. 707/05, 2.031/06 y 480/08. En segundo lugar, para acotar el régimen de locación de
servicios por Decreto N° 2.345 del 2008. Cerca de 20.000 trabajadores vieron así mejoradas sus
condiciones y sus salarios fueron equiparados relativamente, con la de sus pares permanentes en
funciones o puestos de trabajo equivalentes.
Asimismo, en el marco de la política de concursos para el ingreso se acordaron medidas para
promover la participación del personal contratado sin afectar el derecho de todo ciudadano a aspirar
ingresar en igualdad de condiciones, de oportunidades y de trato (ver Decreto N° 274/13 y
complementarios y para la reserva para personas con discapacidad D.A. N° 609/14).
En síntesis, no sólo se sentaron las bases para dar cumplimiento a la inspiración constitucional, sino
que se adoptaron medidas y acciones concretas de envergadura para contribuir al adecentamiento de
los vínculos laborales.

A MODO DE RECUENTO PARCIAL

Llegados a este punto cabe efectuar una pequeña síntesis preliminar.
● Está demostrado que la gestión de los gobiernos democráticos, y en especial de los
justicialistas, han sido decididos impulsores de la profesionalización de la burocracia civil
del Poder Ejecutivo Nacional;
● que tal impulso se encuadró en procura de dar cumplimiento cabal de los preceptos
constitucionales consagrados en 1957 y reforzados por la Constitución del 94;
● que se han materializado en buena, aunque dispar, proporción para miles de trabajadores
estatales y en un régimen de negociación colectiva sin precedentes por su ámbito personal y
por las materias en juego

299 Doce colectivos contaban con sus propios reglamentos, y los restantes debieron usar el del SINEP (Res. Ex SGP N° 39/10 y
modificatorias).
300 La gestión de las autorizaciones, convocatorias y designaciones de concursos para el ingreso y promoción del personal en el
ámbito del CCTG entre 2009 y 2014 refleja que 18.571 cargos fueron autorizados para su cobertura, 15.699 solo en el SI.N.E.P, 6.801
cargos fueron convocados (4.292 en el ámbito del SI.N.E.P), que 2.074 personas fueron designadas, 775 en el SI.N.E.P. y otras 1.875
tenían trámite de designación en curso. Otros 383 concursos contaban con Orden de Mérito aprobado y otros 2.052 aún estaban en
proceso de selección. Durante el 2015, esas cifras aumentaron. Entre 1.993 y 2.008, en el SINAPA se efectuaron 9.826 designaciones
por concurso (1.776 en cargos ejecutivos).
En suma, apego a la legalidad constitucional en el marco de una concepción republicana y de
democratización responsable de las relaciones laborales. Bases suficientes para albergar esperanzas
de progresivas mejoras sustentables en la materia, pero también de estrecha vigilancia para evitar
retrocesos.

Y, SIN EMBARGO
Cabe también reflejar lo que no se hizo o se hizo mal o tarde. A este respecto, se señalan solo
algunas cuestiones.

Democratización sí, pero limitada

Albergar la expectativa de una burocracia profesional, como el Servicio Civil de la Nación (ver
artículo 3°de la Ley Marco), comporta considerarla como una institución y un patrimonio de todos
y, en especial, de los ciudadanos quiénes, además de ser sus sostenedores, son al mismo tiempo los
destinatarios finales del esfuerzo y el trabajo administrativos.
La participación quedó acotada al estricto marco gremial del sector, sin esfuerzos evidenciados para
asegurar consenso con otros actores sociales, políticos y aún empresarios. El protagonismo fue
exclusivamente de la gestión gubernamental y de los dos sindicatos involucrados (UPCN y ATE, a
nivel general y otros cuantos a nivel sectorial), con las esperables debilidades para asegurar política
e legitimación institucional y el debido control y mejora de las políticas puestas en juego, así como
para evitar las previsibles tendencias a las capturas corporativas.
Si esta construcción institucional se la busca como política e inversión de Estado de largo aliento, la
búsqueda de consensos e instancias de reflexión, colaboración y seguimiento debe ser ampliada a
más actores y a la participación ciudadana.

Adecentamiento del régimen de trabajo sí, pero limitado

La proliferación de regímenes, instituciones y uso de contrataciones bajo la figura de los
“autónomos” o monotributistas iniciada en 1995, solo fue parcialmente contrarrestada por la nueva
regulación de los contratos laborales en el marco de la Ley Marco (Resolución ex SGP N° 48/02 y
modificatorias) y el impulso al uso de las figuras de contratación a término fijo de la LCT (artículo
93 y concordantes).
Como fuera señalado se impulsaron contrataciones de esta naturaleza, con beneficio de miles de
contratados. Sin perjuicio de ello, proliferaron viejas y nuevas modalidades de contratación
burlando a estos regímenes a través de consultoras, organismos internacionales, fundaciones,
convenios de asistencia técnica con universidades nacionales, etc. Esta tendencia refleja diversos
factores explicativos, aunque en el fondo regurgitan conocidos argumentos neoliberales, alusiones a
la flexibilización laboral, al disciplinamiento “político”, a resabios de amiguismo, al supuesto
“facilismo” en el procedimiento frente a las supuestas complejidades burocráticas, al ahorro fiscal
por la evitación de los debidos aportes patronales, al formal congelamiento de vacantes etc.

Ley Marco, pero no tanto

Se ha comentado el sustancial avance que significó esta ley por su contenido y por ser la primera
del Congreso, pero aún se mantiene una dualidad en el régimen laboral que carece de mayor
significación, en especial por las proyecciones del fallo Madorrán.
En este aspecto puede aludirse a reminiscencias, también neoliberales de flexibilización y facilidad
del despido (artículo 245 de la LCT) que quedan ahora al desnudo. Dieron inspiración, por caso, a
que, durante los 90s, los entes de regulación de concesiones y servicios públicos adoptarán la LCT.
Cuestión tanto más grave para asegurar la independencia de sus funcionarios ante el tipo de
funciones de regulación, control y monitoreo, así como de formulación de políticas de enorme
trascendencia para los intereses públicos y usuarios comprometidos. Pero además por su específica
e indelegable naturaleza estatal y estratégica de estas materias.
Esta cuestión no fue resuelta en la totalidad de los entes dependientes del ex Ministerio de
Planificación Federal y solo comenzó a ser remitida en el único ente regulador del ex Ministerio de
Economía. En efecto, por primera vez en estos años, el personal de la Comisión Nacional de
Valores (Decreto N° 110/14) pasó de estar encuadrado en la LCT a la Ley Marco, además de quedar
comprendido en el SINEP renunciando a contar con un convenio sectorial propio.
Otros casos y causas tienen que ver con otros entes como lo son los ligados a la recaudación de
fondos, en los que la historia de su salida del régimen de empleo público tuvo más que ver con la
fortaleza gremial para evitar despidos y para mejorar salarios por fuera de las pautas de presupuesto
nacional.
En un caso por desidia o confusión doctrinaria, aunque es de sospechar convivencia o captura de
empresas e intereses sujetos a control, y en el otro, por cristalizaciones de vieja data y de presentes
ventajas sectoriales, esta cuestión habrá de considerar oportunamente.

Diversidad ¿genuina? de regímenes de carrera funcionaria y retributivos

La existencia de potenciales 34 sectoriales en el propio ámbito del Convenio General es una
cuestión a resolver. Cuánto más fragmentación, mayor probabilidad de tendencias centrífugas,
atrincheramiento de intereses corporativos, opacidades, etc. Y más importantemente, inequidades
retributivas y condiciones laborales al interior de la propia Administración.
Si bien el Título VI del Convenio constituye una relativa “unidad de concepción”, no impide los
peligros mencionados.
Por otra parte, hay sectoriales para colectivos de gran envergadura cuantitativa y ámbito pluri
institucional (vgr. SINEP, PECIFA) con otros que carecen de volumen, presentan similitudes y a la
fecha aún, de escalafones y regímenes de carrera propiamente dichos. Por ejemplo, en muchos entes
reguladores, y en estricto sentido, solo cuentan con una grilla salarial y poco más. En otros casos
sus escalafones o regímenes prácticamente no se aplican.
En cierta medida esta falencia fue reconocida por las partes signatarias y establecieron la
posibilidad de unificar sectoriales mediante lo dispuesto en el artículo 8° del convenio. Lo cierto es
que no se avanzó en esta cuestión.

Intensos procesos de negociación y morosidad para su concreción

Se ha documentado el importante avance. Mas sin perjuicio de ello, debe registrarse que el cierre de
muchos de procesos se alargó inconvenientemente, o se frustraron sin más. Como ejemplo de los
primeros, vale citar el Convenio del personal civil y docente civil de las FFAA y de seguridad.
Iniciado temprano y cerrado aceleradamente dos meses antes de la entrega del gobierno después de
un tortuoso proceso demorado por presiones corporativas, de las instituciones concernidas y las
supuestas cargas fiscales que se suponían. Como ejemplo de lo segundo, la prolongación indefinida
de las negociaciones en la Autoridad Regulatoria Nuclear y en la Comisión Nacional de Energía
Atómica sin mayor motivo fiscal o laboral.
Más allá de lo expresado, cabe también considerar que estas negociaciones suponen un complejo
proceso de aprendizaje social colectivo y de construcción de confianzas entre los actores para
dialogar de buena fe y acordar resignando parcialmente sus iniciales pretensiones. Ello comporta
tiempos “sociales” que van más allá de los tiempos materiales por lo que cabe suponer que
habiéndose recorrido los caminos negociadores mencionados, en un futuro estos aprendizajes y
confianzas deberían ser obtenidos más rápidamente.

Mejora en el régimen de contratación de personal versus demora y complejidad para los

ingresos por concursos y ausencia de planificación sistemática y razonable
Se documentó la búsqueda para romper con el criterio de “tercerizar” las prestaciones laborales sin
perder la libertad de la Administración de poder contratar subsidiariamente, por esta vía en casos
específicos de especializaciones profesionales (Decreto N° 2.345/08).
La mejora significativa en el régimen laboral de trabajadores contratados debía, y debe, completarse
con la adecuada planificación cuanti-cualitativa de la dotación de personas requeridas para cada
entidad pública y, consecuentemente, con la cobertura de las vacantes financiadas mediante
concursos abiertos para garantizar la igualdad de todo ciudadano a ingresar.
Con relación a lo primero y pese al compromiso asumido por las partes a través del artículo 159 del
Convenio General, poco y nada se hizo al respecto. O, mejor dicho, la “planificación” resultante
derivó de las necesidades y demandas, genuinas y no tanto, de cada servicio o autoridad, sin
perjuicio de detectarse también exceso de contrataciones por diversas razones. En esta
consideración no se escapa la expansión relevante de la presencia del Estado y de la Administración
Pública en el período superada la crisis del 2001 y en especial, por las consecuencias aún visibles de
lo que fuera la reforma de los 90.
En cuanto a la segundo, se disparó la cobertura de miles de vacantes. Coberturas que presentaron
diversos inconvenientes a considerar. Desde la inexperiencia relativa de los órganos técnicos a
cargo de los procesos por falta de concursos durante muchos años, hasta las presiones políticas y
gremiales por asegurarse perfiles de requisitos ajustados a las personas contratadas en detrimento de
exigencias que aseguraran a todos por igual. Si bien ambas cuestiones fueron enfrentadas y
acotadas, no es menos cierto que supusieron demoras a veces, importantes.
La ausencia de planificación de dotaciones también generó demoras ante la perplejidad e
imprecisión a la hora de definir necesidades de personal: superada las excusas del supuesto
congelamiento de vacantes. Al momento de contarlas no se sabía muy bien qué pedir o en su caso,
en qué orden de prioridades de los cargos a cubrir.
Finalmente, la centralización innecesaria301 por asegurar que todos los nombramientos fueran por
decreto, generó no solo desánimo en muchos sino un atasco y demoras administrativas de miles de
nombramientos. Considerando que el acceso a la estabilidad comporta, además, la satisfacción de
un período de prueba extenso, esas demoras debilitaron el reconocido derecho de acceso oportuno a
la función pública.

Indefinición en la dirección superior de la Administración

Se mencionó la brecha entre lo legislado vía convenial en esta estratégica cuestión y la ausencia de
voluntad y acciones orientadas a poner en marcha el nuevo régimen de funciones ejecutivas y aún,

301 Cfr. Decreto N° 491/02 dictado en los peores momentos de la saga de la crisis de diciembre del 2001 y mantenido vigente sin mayor ganancia ni
necesidad cuando ésta había sido superada.
el de jefaturas. Las tendencias a la politización de la alta dirección de la Administración es una
dialéctica universal que no solo nos afecta a los argentinos. De allí que sea sorprendente que en el
plano de lo puramente normativo se continuaran aprobando convenios colectivos que albergan ese
régimen.
Uno de los factores “administrativos” que afecta a la resolución de esta problemática tiene que ver
con la ausencia de un explícito y preciso esquema de diferenciación entre funciones directivas
llamadas a ser, o mejor a decidir, profesionalizadas de aquéllas que se reservan a funcionarios de
confianza. Si los sueldos de los primeros son más atractivos, la tendencia esperable es a cobijar los
cargos de confianza bajo el amparo de los otros. En la búsqueda de solucionar desde esta
perspectiva, no se avanzó en la elaboración de un régimen específico para este personal
extraescalafonario.
Esta problemática es crítica en el futuro de la Administración, pero su tratamiento, y aún su
completo diagnóstico, excedería en mucho los límites del presente. En ella, además, se hace sentir
la ausencia de marcos de confianza entre los actores políticos por lo que todo arreglo institucional
que pretenda ser duradero exigirá diálogos y consensos más profundos y explícitos.

Estabilidad propia ¿y ahora qué?

No hay excusas. La estabilidad propia plenamente reconocida y la instrumentación de regímenes de
empleo, convencionales y de carreras perfectibles, pero carreras al fin, exige como contrapartida un
intenso involucramiento laboral del personal, en especial del permanente. Ello comporta una
persistente acción de persuasión y convencimiento que fortalezca la cultura laboral y cívica del
funcionariado resaltando la inspiración y el ejercicio de los valores propios de la moral funcionaria.
Los incentivos y las sanciones pueden y deben jugar su papel, pero no son el factor preponderante
de la cultura del servicio público y en la motivación de quien ha elegido a la Administración como
su ámbito de realización laboral profesional. Estabilidad, efectividad, flexibilidad y eficiencia no
deben ser conjugados dilemáticamente sino dialécticamente, esto es, en la sinergia superior que
permite reconocer derechos con obligaciones correlativos.
Si bien, el convenio general declaró los alcances de semejante emprendimiento, mucho quedó por
hacer para generar un impacto de confianza e involucramiento más activo en la gestión efectiva
propia de una burocracia profesional moderna. Solo una Administración empleadora ejemplar está
en condiciones y autoridad de exigirles a sus trabajadores mucho más. Solo en el marco de un
trabajo digno y decente se puede generar las bases de un contexto laboral que estimule la entrega de
sus energías a pleno. Si bien hubo avances en la generación de las condiciones estructurales,
normativas y salariales para ello, no se profundizó lo suficiente para estimular a las nuevas
responsabilidades emergentes. También en esto influyó la importante brecha generacional entre el
personal permanente, más envejecido y por lo tanto más próximo a su salida, y el personal
contratado, más joven y con mejores niveles de educación, pero con una vinculación provisional
que los afecta en etapas de la vida en plena construcción. Mucho de ello ha y sigue bloqueando el
proceso de cambio cultural ante las nuevas modalidades de la gestión pública y la psicología y
expectativas de una nueva generación de funcionarios llamados a personificar la Administración del
siglo XXI.

En síntesis
Las novedades introducidas a nivel masivo y el cúmulo de ampliación de responsabilidades del
Estado y de su Administración en los últimos años, también afectaron y afectan a las prácticas y
entidades gremiales en su tránsito de meros defensores de los intereses profesionales específicos
hacia prácticas y representaciones que hacen más y mejor, a su nueva condición de actores y “socios
estratégicos” de la mejora sustancial de la gestión pública que el país necesita. Algo de esto se ha
iniciado y el Prólogo del Convenio. En esta materia, el camino está empezado y bastante recorrido,
pero resta un larguísimo trecho en la construcción de una burocracia civil acorde a las exigencias de
Argentina

¿Y AHORA QUÉ HACER? HACIA UNA AGENDA DE POSIBLES CONSENSOS

Múltiples iniciativas pueden exponerse y propiciarse. En las próximas líneas se sugieren solo unas
cuantas, pero hay una que parece reclamarse cada vez más perentoriamente como necesaria.

1.-HACIA UNA CONFIGURACIÓN DE CONSENSOS PARA UNA POLÍTICA DE

EMPLEO PÚBLICO
El servicio civil es (o debe ser) una cuestión que atañe a toda la sociedad y no sólo a los gobiernos.
En tal sentido, para la configuración de una política de Estado sustentable se hace perentorio
trascender los altibajos innecesarios que se generan en cada cambio de Gobierno, sobre todo cuando
las medidas al respecto no han sido compartidas, consensuadas y puestas bajo escrutinio
transparente a los diversos actores, aun de los “menos directamente” implicados en la gestión del
servicio civil o de la función pública, o, de la ciudadanía en genérica expresión.
Si la Administración Pública es uno de los vehículos principales para la gestión de los intereses y
aspiraciones comunitarias, su mejora hace a la calidad y efectividad de las políticas públicas que
afectan a la sociedad y al mercado en su conjunto. En tanto tal, la cuestión excede en mucho, la
preocupación exclusiva de una gestión gubernamental, necesariamente acotada en el tiempo y en las
miras, por lo que es más que conveniente evitar la delegación completa de esta responsabilidad
ciudadana solo hacia el Gobierno de Turno.
Es la que refiere a la iniciativa de distintos actores, en primer lugar, sin duda, de quienes por
elección popular tienen un mandato de gobierno que, aunque temporalmente acotado, está llamado
a pensar e invitar a pensar estratégicamente, pero también a actuar con grandeza la construcción de
una institución como la administración pública y su burocracia que lo trascenderá.
Entendida así, la problemática de la administración pública, y en ella de la burocracia, es también
cuestión de los que aspiran a ser Gobierno, es decir de los partidos políticos de oposición, aunque
tampoco sólo de estos. Es (o debiera ser) crecientemente de todas las expresiones con las que se
manifiesta una ciudadanía activa de sus destinos comunes.
Desde la sociedad “civil” es alentador ver ámbitos relativamente alejados de estas preocupaciones
preocuparse explícita y públicamente en estas problemáticas302.
Juegan papel relevante los medios de comunicación, por el anuncio debidamente fundado de
desvíos o errores, pero también de los logros y merecimientos, fomentando el esclarecimiento e
involucramiento ciudadano.
En la misma orientación, el mundo académico tiene enorme espacio para contribuir a la verificación
y esclarecimiento de estos asuntos y procesos.

302 Así véase por caso el documento “Las elecciones, exigencia de compromiso ciudadano” emitido por los Obispos en marzo de 2015. O de
cámaras empresarias, ONGs, Universidades, etc.
 - Para ello cabe sugerir la instrumentación de una Comisión Asesora de Seguimiento del
Servicio Civil en la que puedan integrarse y/o expresarse diversos sectores concernidos
en estas cuestiones.
- Para la elaboración y consenso a nivel técnico, una Comisión Asesora para el
Planeamiento Estratégico del Servicio Civil que alimentará al Gobierno y a la anterior
Comisión en la consideración detallada de las diversas líneas de acción presente o
futuras.

2.-PROFUNDIZAR Y CONSOLIDAR LA MATERIALIZACIÓN DEL ÁMBITO LABORAL

ESTATAL CENTRADO EN EL CONCEPTO DE TRABAJO DIGNO Y DECENTE Y DE
UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DESPLEGADA COMO EMPLEADORA EJEMPLAR.
Ello, a su vez, por efecto demostración, contribuiría a la misma orientación en el ámbito privado. Se
honra así una larga tradición política y gremial que distingue a nuestro país en la Región y
consolida el abandono definitivo por disvalioso, falso, ineficaz e inoperante de las prédicas en favor
de la flexibilización laboral que tanto daño hicieron no solo al empleo público y privado, así como
al tejido social de nuestros países.
La sustancial mejora de las condiciones laborales en el servicio civil es plataforma segura para
avanzar en una gestión pública efectiva, innovadora y sensible a los grandes intereses del país.
A los derechos ampliamente reconocidos hasta ahora, corresponderá ahora prestigiar la profesión
del administrador público a través de una dedicación e involucramiento activo, austero, diligente,
competente y efectivo por parte del personal, cónsono con esa amplitud y profundidad de mejoras.
El personal, entendido como ciudadanos trabajando al servicio de los demás, y ya no más como
“recursos humanos”, requiere ser considerado como un actor social a prestigiar. Ese prestigio que
debería ser alentado públicamente solo puede asentarse en el cumplimiento del deber y
responsabilidad por una prestación individual y colectiva de la misma magnitud y calidad
desprendidas del honor de servir al pueblo. Será motivo más que suficiente para atraer a las nuevas
generaciones a ingresar en el servicio a la Administración.
 En el Convenio General resulta insostenible el trato formal desigual entre empleados bajo el
régimen de la Ley Marco y los de la LCT, en especial para éstos últimos, excluidos
explícitamente del reconocimiento de su derecho al régimen de estabilidad propia y en
materia de causales de egreso, en consonancia con el citado fallo Madorrán. Seguramente en
convenios de vieja data, tal desigualdad se mantiene por lo que cabe una profunda revisión
de sus textos.
 En otro orden, el Convenio General debiera ser ampliado y reconceptualizado para cobijar
personal de entidades de diversa naturaleza funcional, en especial de aquéllos que se alejan
del más clásico trabajo en oficinas y de la aparición de nuevas profesiones y modalidad en la
prestación del servicio.
 Dicha consideración también debe señalarse respecto de la subsistente ambivalencia que se
desprende de la permanencia de organismos bajo la égida de la LCT a la luz del mandato
legislativo y la especificidad del régimen laboral de la Ley Nº 25.164.

3.-PLANIFICACIÓN RAZONABLE DE LOS PLANTELES DE PERSONAL.

Todo Plan de Gobierno debería tener en cuenta en su formulación desagregada, las necesidades de
personal permanente, gerencial, profesional y técnico, según la planificación estratégica que debe
formular para su período de gestión a través de los ministerios y entidades, de modo de pautar los
tiempos razonables que insumen los procesos concursales y actuar en consecuencia. Ello puede ser
materializado en la fundamentación transparente con ocasión de la elevación del presupuesto anual.
Pero, también, debe someterse a escrutinio y mirada pública de mayor alcance temporal para
asegurar una dimensión de los planteles, en términos de cantidades y cualidades, del personal a
requerir para atender intereses y requerimientos de la Administración más allá de un mandato.
En esta cuestión, es necesario reivindicar la austeridad y prudencia por las erogaciones que supone
esta inversión. Un sobredimensionamiento no solo será insostenible por la carga fiscal pero además
porque la efectividad (que incluye la eficiencia) de la gestión pública guarda vínculo no solo a la
competitividad global del país, sino a la justicia social, toda vez que los salarios provienen de la
ciudadanía y, en especial de los más pobres. Pero también, para evitar o desautorizar persuasiva y
argumentalmente la arraigada idea en algunos actores poderosos del país del mero ajuste y achique
del Personal. Achacar déficits fiscales al Personal es una falsedad y repetir las viejas fórmulas de
reducción del Estado demostraron el rotundo fracaso conocido en la Argentina.
➢ La adopción de una metodología técnica aceptable y hecha pública es hasta ahora, un
profundo déficit en el país.
➢ La materialización de un sistema unificado y transparente de registro de los datos del
personal es otra carencia importante303.
➢ Pero, además, de un sistema de relevamiento “cualitativo” y sistemático de valores,
percepciones, expectativas y evaluaciones tanto del personal como de los actores
concernidos acerca de la marcha de la Administración y de las prestaciones de su personal.
Puede ser también una fuente importante y rica de receptar iniciativas e innovaciones al
respecto, alimentando el debate y la reelaboración o fortalecimiento de consensos.

4.-NO MÁS INGRESOS AL RÉGIMEN DE ESTABILIDAD SIN CONCURSOS Y EN TODO

EL PAÍS.
Acceder al empleo público es un derecho igual para todos (artículo 16). Siendo el concurso la única
forma válida, la satisfacción de las necesidades de Personal debe seguir su procedimiento,
reservando las contrataciones a los supuestos de estricta transitoriedad y/o estacionalidad para lo
cual han sido concebidas.
El salto cualitativo dado con la aceptación del concurso es un requisito afianzado en la
Administración Nacional (y sostenido por la Corte Suprema) pero debiera generalizarse en todos los
demás ámbitos del PEN aún rezagado, en las provincias, municipios y demás Poderes de Estado.
Derechos consagrados en la Carta Magna no son sólo para unos pocos sino para todos y en toda la
República. En esta determinación no puede y debe dejarse a vacilación alguna en la ciudadanía,
pero especialmente en los actores políticos que debieran acordar sobre esta cuestión a saldar de una
vez por todas. Mucho menos cuando, como se ha visto, se cuenta con los instrumentos necesarios.
➢ Como muestra de transparencia y buena fe, podría sugerirse la prohibición de efectuar
concursos durante los últimos meses de la gestión de un Gobierno para ventilar sospechas y
evitar “avivadas” del último momento. Las necesidades perentorias de los servicios pueden
ser satisfechas mediante interinatos o contratados a término.
➢ Cumplimiento efectivo de la ponderación definitiva de la idoneidad del funcionario
ingresante mediante las calificaciones del desempeño de un único período de prueba de doce
303 No resuelta pese a varios esfuerzos infructuosos de las gestiones anteriores.
 meses, capacitación específica con especial atención a las implicancias de la dignidad del
trabajo para la Administración y apreciación global del funcionario.
➢ Concursos por convocatoria abierta en al menos el 60% de las ofertas. Ello impulsa a la
ciudadanía a poder ingresar, pero introduce un potente aliciente para quienes ya son
funcionarios a mantener su idoneidad al día para poder competir. Ayudará de paso, a reducir
y, ojalá, evitar posibles tendencias y/o capturas corporativas.

5.-REGULACIÓN Y APLICACIÓN DE CARRERAS ADMINISTRATIVAS EN TODA LA

ADMINISTRACIÓN
La idoneidad no es solo criterio para el ingreso al empleo público, es también para su conservación
y eventual progreso del empleado. De allí que sea postulable para todas las carreras, la adopción de
los criterios que, con las actualizaciones del caso, están consagrados por el Titulo VI del Convenio
General. En especial, el abandono de la mera antigüedad como criterio exclusivo de promoción.
Dicho de otra forma, la promoción horizontal de funcionario solo debiera proceder mediante la
satisfacción de su actualización técnica, profesional y ética (capacitación en todas sus modalidades
y/o certificación pública de sus mayores competencias exigibles) así como de la rendición de
cuentas de la idoneidad efectivamente manifestada en el cumplimiento cabal de sus
responsabilidades en el puesto de trabajo (evaluación del desempeño).
✓ En materia de capacitación y/o acreditación, el diseño de trayectorias formativas y de
entrenamiento para la mejora en el puesto de trabajo, pero también para su reubicación en
puestos de tareas contiguas (movilidad funcional) que debieran configurar “senderos” en la
ocupación del trabajador a lo largo de una vida consagrada a la Administración en distintas
tareas, servicios y aún, entidades.
✓ También la mejora sustancial de los regímenes de calificación del desempeño para asegurar
la fehaciente constatación de los débitos y méritos laborales de cada trabajador.
✓ Ascensos por rigurosos procesos de antecedentes y oposición por convocatorias a todo el
personal de cuanto menos la jurisdicción ministerial o entidad descentralizada para fomentar
la genuina competencia entre los candidatos.
✓ Reducción al mínimo de la cantidad y diversidad de escalafones y regímenes. En el ámbito
del Convenio General se debiera considerar la posibilidad del artículo 8º para articular
convenios sectoriales unificados o subsumirlo en alguno de los existentes. Un ejemplo a
mano es la situación que presenta el personal de los diversos entes reguladores.
✓ Pero también, debieran actualizarse las carreras de varios colectivos fuera del Convenio
General con equivalentes consideraciones.
✓ La búsqueda de una mayor equidad interna para el pago de puestos y funciones equivalentes
al interior del Convenio General (e idealmente de toda la Administración Nacional) es otro
capítulo pendiente para lo que puede ayudar la construcción de un nomenclador de puestos
que permita, además, estandarizar perfiles competenciales y hasta asegurar concursos de
ingreso equitativos y homogéneos, así como facilitar la movilidad de los trabajadores.
✓ Concordante con lo anterior, reducción a no más de 10 niveles escalafonarios a lo largo de la
Administración simplificando el régimen remunerativo, con los adicionales específicos del
avance en la carrera de cada funcionario y suplementos explícitos basados en las
características, exigencias o merecimientos derivados de la prestación laboral, con la más
 amplia difusión y transparencia pública que avente opacidades y ventajas corporativas
indebidas.

6.-PERSONAL DIRECTIVO
El avance que supuso la consagración del derecho a la estabilidad temporalmente acotada para el
ejercicio de los puestos con funciones ejecutivas y, más recientemente, de jefaturas intermedias,
mediante concurso merece específica consideración. Pero más que nunca se requiera una mejor
clarificación conceptual y jurídica de a cuáles puestos se aplicará, y sobre todo a una valiente
determinación de los actores políticos (y no sólo del Gobierno) acerca de cuáles de esos cargos
deben ser reservados para personal estable y cuáles, objeto de designaciones por confianza política.
Aún en estos últimos, si algunos serán sometidos a concurso304.
En esta estratégica cuestión se hacen sentir las más profundas desconfianzas entre los diversos
actores políticos y los menores intentos de concordar. Si el éxito de una organización reposa en
buena proporción en la calidad de sus directivos, ésta problemática no admite mayores demoras.

7.-DE LOS EGRESOS

Las garantías, mejoras normativas, retributivas, gremiales e institucionales logradas en los últimos
años sólo son (y deben ser) sostenibles con la consecuente entrega en rendimiento, involucramiento
y compromiso laboral del empleado estatal.
 Pero también, requieren un aceitado procedimiento de investigación y disciplinario, para
asegurar la salida expeditiva y justa del empleado incumplidor.
 Si bien la ley prevé cesantía por 3 calificaciones bajas seguidas o 4 alternadas en los últimos
años, semejante “liberalidad” no solo es inaceptable vis a vis el principio de idoneidad, sino
que pone en un plano de privilegio innecesario frente a los demás trabajadores. Desluce
también la dignidad que merece el empleo público.

8.-MEJORA DEL RÉGIMEN DE CONTRATACIONES DE PERSONAL TRANSITORIO

Aún sin planificación razonable, esta cuestión es igualmente válida. Aún sin concursos de ingreso,
también lo es pues lo que está en juego siempre es el concepto del trabajo digno y decente en
nuestro Estado. Para avanzar en esta cuestión cabe sugerir:
 la necesidad de articular un procedimiento abreviado para constatar idoneidad en igualdad
de condiciones y reducir la actual cuasi arbitrariedad en las contrataciones.
 Asegurar el efectivo cumplimiento de la cláusula legal y convencional de no superar cierta
cantidad de personal contratado en cada jurisdicción. Para ello, los concursos son pieza
clave pero también la introducción de no recontratar a la misma persona por más de una
cierta cantidad de años (sugerimos 3) Si hace falta por ese tiempo, es que el puesto de
trabajo luce permanente.
 Mejora en el régimen remunerativo equitativo con el del personal de carrera respetando el
principio de igualdad de pago por igual tarea.
 Mejorar los actuales regímenes de contratación laboral a término (LM o LCT) facultando un
esquema indemnizatorio que fije condiciones y montos para las desvinculaciones, teniendo
304 Ver por caso, experiencias mejorables para la titularidad del Museo Nacional de Bellas Artes o de la Administración Nacional de Medicamentos,
Alimentos y Tecnología Médica, o, en el exterior de las experiencias de alta dirección pública como en Chile o Perú.
 en cuenta los fallos de la Corte al respecto, la experiencia acumulada pero también las
posibilidades de la llamada “puerta giratoria” (cese en un organismo y recontratación en
otro).
 Compromiso estatal de prohibir el uso de cualquier otra modalidad “en paralelo” (con y a
través de terceros, tales como convenio de asistencia técnica, entes cooperadores,
consultoras, fundaciones, etc.), y restitución del sentido original y genuino de figuras
legalmente cobijadas desvirtuadas en su finalidad y uso (por caso, el régimen de pasantías
orientada a un ciudadano que aprende, y no a un trabajador encubierto).
 Mayor ajuste a su finalidad de la autorización que el Congreso Nacional ha dado al Poder
Ejecutivo Nacional para establecer un régimen de locación de servicios altamente
especializados temporales (Decreto Nº 2.345/08).
Ello plantea la necesidad de abordar la delimitación de los llamados cargos y contratos de confianza
de aquéllos regulados por la Ley Marco o de LCT. Al replanteo del actual régimen de unidades
retributivas para dedicarlo solo a financiar al personal de gabinete debiera sumársele dos cuestiones:
la existencia de cargos reservados para las designaciones políticas no directivas en una proporción o
cantidad razonable para evitar el desborde o presión sobre los otros contratos y cargos, la
determinación de los puestos directivos sujetos a designaciones políticas, sobre lo que se comentara
antes. Sintéticamente, a regular explícitamente la presencia y debida proporción de personal
reclutado y designado en base a los principios de confianza.

9.-INTEGRACIÓN DE LAS ACCIONES GUBERNAMENTALES SOBRE EL PERSONAL.

La gestión del Personal es, y debe ser, una de las cuestiones más trascendentes en la mejora de la
gestión y efectividad de la Administración. De allí que sea necesario invertir en el fortalecimiento
del Órgano Rector, de las instancias técnicas a su cargo. Y especialmente en las hoy relativamente
relegadas unidades organizativas a cargo de las acciones en materia de Personal.

CIERRE
Estado y entidades sindicales han acordado que sus regímenes y relaciones laborales estarán
orientados a
“a) la mejor y más efectiva prestación de los servicios públicos en favor de los habitantes de la
Nación, en especial de aquéllos sectores más postergados, contribuyendo a la recuperación del
Estado como factor central en la construcción de una sociedad justa, equitativa, libre, armoniosa y
solidaria.
b) el afianzamiento del cumplimiento de las leyes y demás normativa, así como de los objetivos
establecidos y de las actividades orientadas por el Poder Ejecutivo Nacional, en el marco del
fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y de la calidad institucional del régimen
republicano establecido en nuestra Constitución.
Con estas miras han considerado que, entre otros factores que hacen a la calidad y mejor actuación
de la Administración Pública Nacional en su conjunto, los miles de mujeres y hombres que
componen el personal a su servicio configuran uno de los actores más trascendentes en estas
cuestiones. De allí que mediante el presente convenio también persiguen profundizar:
∙ una cultura de trabajo competente, honesto, austero y eficaz que materialice la organización y
funcionamiento de una Administración Pública moderna y de calidad.
∙ relaciones laborales armoniosas y de mutuo respeto, en un ambiente libre de violencia laboral y
promotoras del principio de la no discriminación y de la igualdad de oportunidades y trato,
∙ el desarrollo y aplicación de modernos regímenes de carrera administrativa basados en el acceso,
permanencia, capacitación y desarrollo en el empleo público organizados para asegurar la idoneidad
y la igualdad de oportunidades, conforme al artículo 16 de la Constitución Nacional, y la
profesionalización y dignificación laboral de los trabajadores, así como, cuando corresponda, de un
régimen de contratación de personal no permanente acorde con esas orientaciones.”

Ni más, ni menos. El camino está emprendido, el siglo XXI exige de todos los actores no cejar hasta
lograrlo. Porque ya se ha hecho mucho, pero también falta aportar mucho por lo que quedó sin
hacer y por lo mucho más que la Argentina necesita, y se merece en estos y otros temas, cada vez
más con mayor perentoriedad, seriedad y altura de miras.
El rol de la transparencia municipal en el nuevo proceso
descentralizador: El caso de las municipalidades de la
Araucanía
Jean Paul Sepúlveda/Bárbara Fernández.
Universidad Católica de Temuco
jean.sepulveda2015@alu.uct.cl/barbara.fernandez2016@alu.uct.cl
Área Temática: Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública.

Resumen.
La nueva política pública sobre fortalecimiento regional, representa un desafío en términos de
fiscalización en cada uno de los procesos de implementación, teniendo en consideración que la
transferencia de atribuciones se realizará incluso a las municipalidades. Lo anterior, no sólo se debe
resolver mediante los entes creados por ley para dicha función (como la Contraloría General de la
República), sino también, desde la ciudadanía mediante la transparencia declarada desde las
entidades públicas antes mencionada en el portal del Consejo para la Transparencia.
El presente estudio, pretende otorgar una mirada holística de la información que detallan las
municipalidades con peor indicador de transparencia en la región de la Araucanía (Chile),
permitiendo realizar un diagnóstico detallado de ésta mediante entrevistas y datos cuantitativos,
dando un rol central a la ética y probidad pública, elementos claves para aumentar la legitimidad y
confianza de parte de la ciudadanía hacia la gobernabilidad que se desarrolla en cada una de las
comunas.
Palabras Claves: Transparencia, gobernabilidad, probidad, municipalidades.
Abstract
The new public policy on regional strengthening represents a challenge in terms of oversight in
each of the implementation processes, taking into consideration that the transfer of attributions will
be made even to the municipalities. The previous, not only must be resolved through the entities
created by law for such function (such as the Comptroller General of the Republic), but also, from
the citizenship through the transparency declared by the public entities mentioned above in the
portal of the Council for the Transparency.
The present study aims to provide a holistic view of the information provided by the municipalities
with the worst indicator of transparency in the Araucanía region (Chile), allowing a detailed
diagnosis of this through interviews and quantitative data, giving a central role to the ethics and
public probity, key elements to increase the legitimacy and trust on the part of the citizens towards
the governability that develops in each of the communes.
Key words: Transparency, governability, probity, municipalities.
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.”
 i. Introducción.

Dentro de los diferentes niveles de gobiernos que podemos encontrar en el país, los gobiernos
locales resaltan por su cercanía y responsabilidad directa frente a las necesidades de sus habitantes.
Incluso, en términos legales, son los encargados del desarrollo económico, social y cultural (art. Nº
1, inc. 2, Ley Nº 18.695 Orgánica Constitucional, en adelante “LOCM”).

Sin embargo, durante el último tiempo, diversos casos de irregularidades financieras han afectado a
las municipalidades por su gestión, dejando entrever deficiencias en transparencia y probidad,
elementos esenciales para poseer una institución fuerte y condiciones necesarias para un traspaso de
recursos seguro. Debido a lo anterior, surge la necesidad de determinar aspectos sobre el proceso de
declaración de información de estas entidades, como una forma de orientar los elementos que se
deben mejorar antes de comenzar una descentralización, específicamente, en materia fiscal para
asegurar el éxito de ésta.

El estudio que se presenta, pretende entregar una mirada holística respecto a la transparencia de
los gobiernos locales (focalizándose en transparencia activa), específicamente de tres municipios
de la región de la Araucanía con el peor índice respecto a esta materia, de modo que permita
establecer el estado actual del proceso, cuyas conclusiones pretenden ayudar a generar una
utilización de recursos responsable y una descentralización fiscal segura (política pública pronta a
implementarse), en donde se sabrá con certeza en qué se han gastado los recursos y la razonabilidad
de estos.

Cabe mencionar que, la idea fundamental de una gestión transparente, consiste en recuperar la
confianza, credibilidad y legitimidad que le otorga la ciudadanía a estos gobiernos locales. Además,
se debe tener en cuenta que las situaciones señaladas están ocurriendo antes de comenzar una mayor
transferencia de recursos y responsabilidades.

A partir de éste apartado introductorio, se presenta el marco teórico sustentador de la investigación,

la respectiva metodología, resultados y conclusiones.

2. Marco Teórico.

Antes de entrar al debate conceptual de “transparencia” con la respectiva importancia, conviene

primeramente, complementar y especificar la discusión con una breve reseña descriptiva de gestión,
definición y rol de los gobiernos locales chilenos, de forma de ir en concordancia con el objeto y
objetivos de estudio.

2.1 Municipalidades.

Las municipalidades se encuentran dentro de los diversos actores fortalecidos con nuevos roles e
interacciones. En términos institucionales, resultan ser el gobierno más cercano y determinante
frente a las necesidades de bienestar de los habitantes, mientras que complementariamente, en
términos legales son “corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y
patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su
participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas” (Art. Nº 1,
Inc. Nº 2, Ley 18695).
Éstas entidades en sí, como gobierno local, poseen diversas funciones que trascienden del aspecto
político administrativo, llegando a proveer bienes y servicios que intentan generar un desarrollo
estable en sus habitantes, reflejado en el siguiente cuadro:

Fuente: Rosales, M. (2005). Chile: un municipio social con limitaciones para impulsar el desarrollo local.
Procesos políticos comparados en los municipios de Argentina y Chile (1990-2005), 146.

Su organización política/administrativa, reside en alcalde (autoridad máxima dentro de una comuna)

y respectivos concejales, ambos cargos son seleccionados por votación popular y poseen una
duración de 4 años actualmente, anteriormente, durante la dictadura militar, el alcalde era designado
por el poder ejecutivo. Sin embargo, a partir de 1990, se llevaron a cabo diversas reformas que
permitieron democratizar los gobiernos locales mediante la elección popular de autoridades, en
otras palabras, “las municipalidades como organismos de la administración del Estado y los alcaldes
y concejales como actores políticos se posicionen frente a la ciudadanía en su calidad de actores
democráticos” (SUBDERE, 2000, citado en Montecinos E., 2005), lo que en definitiva, en términos
de gobernabilidad, es acercar el Estado hacia la ciudadanía y habitantes en general, lo que además
genera que éstos puedan responder de forma oportuna a las necesidades de éstos últimos (Candia
R., 2014, P. 8).

Tkachuk (2005, p. 30, citado en Candia R., 2014, p. 13), señala en relación a las autoridades que:

“son las autoridades locales (en especial las públicas, pero también privadas) quienes
mejor pueden identificar cuáles son las potencialidades y necesidades de su territorio en
cuanto al desarrollo de su sistema productivo, coordinar, gestionar y dirigir la estrategia
de desarrollo local más adecuada a las características propias del entorno local”.

Dentro de las principales funciones del alcalde, se encuentra la dirección, administración y

supervigilancia del funcionamiento de la municipalidad (Se detallan las principales funciones de los
alcaldes en el anexo Nº 1). Mientras que los concejales, poseen la principal función de aprobación,
normar y fiscalizar las acciones de la municipalidad (Se detallan las principales funciones en el
anexo Nº 2).
Respecto a las elecciones democráticas locales señaladas anteriormente, se puede considerar como
uno de los primeros avances concretos y profundos de descentralización en nuestro país,
entendiendo a ésta como “aquel proceso de transferencia de poder político, fiscal y administrativo
desde el nivel central a los niveles subnacionales del gobierno” (Montecinos E., 2005: Pag. 74).

El proceso anterior, trajo durante su evolución y aplicación, variadas interrogantes y desafíos que se
vuelven a discutir con la nueva ley de transferencia de competencias regionales que ya comienza a
cimentarse, sin embargo, actualmente los gobiernos locales han sido detectados con irregularidades,
denotando falta de transparencia y probidad que finalmente, decrecen la democracia representativa
y termina por instaurar la interrogante sobre qué lugar/prioridad tendrá la transparencia local y qué
mejoras se deben hacer con respecto a ésta, considerando que a partir de este mecanismo legal, los
municipios podrán obtener una mayor cantidad de recursos fiscales para el desarrollo de sus
funciones.
Actualmente, los recursos y el patrimonio municipal, está compuesto por los siguientes elementos:

5 Los bienes corporales e incorporales que posean o adquieran a cualquier título;

6 El aporte que les otorgue el gobierno regional respectivo;
7 Los ingresos provenientes de su participación en el Fondo Común Municipal;
8 Los derechos que cobren por los servicios que presten y por los permisos y concesiones que
otorguen;
9 Los ingresos que perciban con motivo de sus actividades o de las de los establecimientos de su
dependencia;
10 Los ingresos que recauden por los tributos que la ley permita aplicar a las autoridades
comunales, dentro de los marcos que la ley señale, que graven actividades o bienes que tengan
una clara identificación local, para ser destinados a obras de desarrollo comunal, sin perjuicio de
la disposición sexta transitoria de la Constitución Política, comprendiéndose dentro de ellos,
tributos tales como el impuesto territorial establecido en la Ley sobre Impuesto Territorial, el
permiso de circulación de vehículos consagrado en la Ley de Rentas Municipales, y las patentes
a que se refieren los artículos 23 y 32 de dicha ley y 3º de la Ley sobre Expendio y Consumo de
Bebidas Alcohólicas;
11 Las multas e intereses establecidos a beneficio municipal, y

Los demás ingresos que les correspondan en virtud de las leyes vigentes.

Se debe señalar que dentro de los recursos que constituyen los gobiernos locales, existe un pilar
importante de financiamiento, siendo éste, el denominado “Fondo Común Municipal” (en adelante,
“FCM”). Desde la Subsecretaría de Desarrollo Regional (en adelante “Subdere”), se señala que éste
“constituye la principal fuente de financiamiento para los municipios chilenos, tal como lo define la
propia Constitución Política en su Artículo 122: "Mecanismo de redistribución solidaria de los
ingresos propios entre las municipalidades del país". Lo anterior, se ha ido incrementando desde su
aplicación en 1980, aproximadamente “un 116%, pasando desde los $292.398.074 recaudados en el
año 2001 a los $633.409.211 obtenidos durante el año 2009” (Pressacco, 2012, Pag.79),
aumentando así, su nivel de determinación en el desarrollo comunal.

Ahora, el nivel de justificación y legitimidad que se le otorga a la gestión de las autoridades e

instituciones locales mediante la ciudadanía, dependerá de cuán informados se encuentren éstos
últimos sobre la gestión municipal mediante los mecanismos creados y la adecuación de ésta
gestión a las necesidades reales de la comunidad.

Respecto a lo anterior, y a modo de conclusión en término de descripción municipal, los principales

mecanismos de participación ciudadana son: Plebiscito Comunal, audiencias públicas, cuenta
pública, Pladeco (Plan de Desarrollo Comunal), y acceso a la información mediante
transparencia activa y pasiva (se identificarán conceptualmente en los apartados posteriores).
2.1 Transparencia en la gestión pública local: Rol, desafío y relevancia.

La transparencia, indistintamente del nivel de gobierno o institución en la que se emplee, representa

el logro de una democratización en la gestión, con el cual se pretende informar a la ciudadanía y a la
comunidad en general, las acciones que se realizan y los costos asociados a éstas, que
consiguientemente, permite un aumento de un nivel de aproximación entre la(s) autoridad(es) y los
habitantes, aproximación que ha diezmado por las irregularidades y que plantea la necesidad de
replantear y evaluar los mecanismos de información de gestión municipal.

En el ámbito público específicamente, la idea de transparencia hace referencia a que los ciudadanos
dispongan de los mecanismos efectivos para acceder a la información pública y aquella acerca de
cómo se han decidido los asuntos que le interesan (Olavarría Gambi, et. al, 2014, P. 4).
Adicionalmente, Florini (2007:2-3, citado en Olavarría Gambi, et. al, 2014, P. 4) señala que la
transparencia es un componente clave de la efectividad y eficiencia de las políticas públicas (...) y
para el funcionamiento de las sociedades democráticas.

A modo de complementar, conviene destacar el aspecto democrático que conlleva la gestión pública
transparente. Así, se puede señalar que “en las sociedades democráticas, el acceso a la información
y a la transparencia pueden ser considerados como uno de los derechos humanos fundamentales”
(Bellver e Kaufmann, 2005, citado en Ferreira Cruz, et al., 2012, p. 4). Se debe considerar también
que la transparencia del gobierno es una condición necesaria para el funcionamiento de los
mecanismos de rendición de cuentas, ya que, de hecho, estos mecanismos de control y supervisión
están fuertemente condicionados por la transparencia y la visibilidad de las acciones de gobierno
(Ceneviva, R. y Ferreira S., M, 2012, p. 7).

Además del carácter eminentemente democrático, se agrega el carácter de control y fiscalización,

identificando tal complemento como un mecanismo de rendición de cuentas, entiendo a este último
como “el requerimiento para que los representantes den cuenta y respondan frente a los
representados sobre el uso de sus poderes y responsabilidades, actúen como respuesta a las críticas
o requerimientos (...) y acepten responsabilidad en caso de errores, incompetencia o engaño”
(Mclean, 1996, citado en Ugalde, 2002, P. 12).

Desde un punto de vista teórico, para Hagopian (2005, Citado en Pressacco C., et. Al, 2015):

“la calidad de una democracia no solo implica la protección de las libertades, de los
derechos básicos, de la supremacía del Estado de derecho y de una igualdad básica, sino
también de gobiernos que rindan cuentas (accountable) ante otros agentes del Estado y
ante los ciudadanos, que sean responsivos (responsive) a las preferencias de éstos, que
haya una competencia significativa por el poder y que los ciudadanos satisfechos
participen en la vida política” (p. 43).

En este sentido, se debe señalar que la importancia de tener un mecanismo de control serio y eficaz,
radica en mitigar la corrupción y malas prácticas, debido a que en la mayoría de los gobiernos
locales se ha replicado el clientelismo (propio de la política latinoamericana) y una cultura
personalista semiautoritaria con un fuerte déficit de participación ciudadana efectiva, así como
diversas modalidades de gestiones cooptativas de los actores sociales (Campos, 2012, citado en
Pressacco C., et. Al, 2015), y lo fundamental es que este control lo entrega a la ciudadanía.

Cabe destacar que el control que se ejerce desde la ciudadanía, termina por reforzar los
planteamientos democráticos de una sociedad y la idea de gobernabilidad, entendiendo a ésta última
como “un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y la capacidad del
sistema político (estado/gobierno) para responderlas de manera legítima y eficaz” (Camou 2001,
P.36, citado en Mayorga, F., et al, 2007). Lo anterior, se traduce en legitimidad o identificación
ciudadana con la gestión del gobierno local cuando se responde a las necesidades, entendiendo
también que la democracia exige efectividad de los gobiernos (Uvalle R., 2007). Ricardo Uvalle
agrega (2007) que:

“Desde el mirador de la gobernabilidad, la transparencia responde a la nueva edad

institucional del poder democrático, porque el Estado entendido como el administrador
de los recursos y la información de la sociedad, debe favorecer un ambiente de
confianza que inicia cuando los gobernados tienen el derecho de acceder a lo que realiza
en nombre del interés público, pues la calidad de vida a la que tienen derecho se sustenta
en la adopción de medidas que pueden favorecer o no las condiciones de la pervivencia
asociada” (P. 6).

Así, la idea de gobernabilidad y el aumento de ésta, detenta un reforzamiento de la

institucionalidad actual, y que suma importancia cuando se señala que en escenarios de una
descentralización fiscal, actores locales capturan al gobierno comunal cuando éste carece de
una estructura institucional fuerte, produciendo consiguientemente, el fracaso de ésta
(Montecinos E., 2005, P. 3). Emilio Pineda (2017) refuerza lo anterior, señalando que una de
las condiciones de éxito de una descentralización fiscal es “la existencia de marcos de
transparencias”(191) para conocer con “oportunidad en qué se gasta el dinero, quién lo gastó y
qué resultados estuvieron asociados” (194) eliminando de esa forma, cualquier
discrecionalidad que se presente en una toma de decisiones.

Desde otra perspectiva, Catalina Vitory (1999) agrega un sentido político de la información en la
gestión pública, señalando que:

“La comunicación y la información forman parte de las estrategias políticas para

incrementar las condiciones de calidad de vida de la ciudad. Son necesarias para la
igualdad de oportunidades (un elemento de discriminación social es el acceso a la
información), para la libertad de elección (no se puede escoger sin información), para la
participación ciudadana (conocer es previo a participar), para la transparencia de la
gestión municipal (es necesario explicar lo que se hace y por qué se hace)” (Pag. 20).

Letizia P. (2017) agrega que la transparencia en sí, no solo se debe considerar como un mecanismo
de control a una institución en pleno, mencionando que la transparencia agrega un sentido
normativo de responsabilidad social a los funcionarios donde éstos no sean cooptados por intereses
individuales.

Ahora, la política chilena de transparencia dentro de los órganos administrativos del Estado,
comenzó con la promulgación de la Ley Nº 20.285 en el año 2008 durante el primer gobierno de la
entonces presidenta Michelle Bachelet. Durante sus primeros años, surgieron diferentes datos de
estudios que detectaron diversas problemáticas y situaciones que llamaban la atención. Por ejemplo,
el puntaje alcanzado por los gobiernos municipales representó el 30,26 % de cumplimiento
(Dirección de Fiscalización, 2012, citado en Valdivieso P., et al, 2014, P. 7).

Adicionalmente, se debe destacar que el hecho de que la información se encuentre abierta el

público no significó una apertura total a fundamentación de la gestión, para que ocurra aquello es
necesario que esta sea tenga facilidad en la interpretación y con la oportunidad requerida. Patricio
Valdivieso, et al (2014), señala que :
“Un alto porcentaje de la población de las comunas no puede procesar los documentos y
datos, porque los costos de interactuar con esas piezas de información varían de acuerdo
con los niveles de educación. Para ciudadanos con bajos niveles relativos de educación, los
costos son altos, dado que el tiempo que necesitan para poder interactuar con la
información en esos formatos es mayor (buscar, seleccionar, entender los formatos y el
lenguaje técnico, entre otros)”.
Motivo de lo anterior, afirman que se debe a que “los ítems de información dispuestos por la
transparencia activa han sido formateados por funcionarios especializados y abogados, con un
lenguaje técnico propio de ellos” (Valdivieso P., et al, 2014), lo cual se transformó en una dificultad
de implementación en los primeros años.
Por último, dentro de las interrogantes que se generaban en los primeros años, se encontraba sobre
qué capacidades técnicas y administrativas se poseían para declarar la información, es decir, si la
información se estaba declarando por funcionarios capacitados, y en caso de no ser así, qué
gestiones se deben realizar.

Las interrogantes presentadas, detentaban situaciones de las que hasta el momento, no existe
evidencia empírica de que se haya solucionado o esclarecido.

Procederemos a continuación a contextualizar respecto al marco normativo de la transparencia,

principalmente transparencia activa, en Chile.

2.1 Transparencia Activa: Marco normativo.

Según la Ley 20.285 en su artículo 7°, los organismos del Estado están obligados a mantener abierto
al público y de forma actualizada por lo menos una vez al mes, vía sitio electrónico, la siguiente
información:
- Su estructura orgánica
- Las facultades, funciones y atribuciones de cada una de sus funciones y atribuciones de
cada una de sus unidades u órganos internos.
- El marco normativo que les sea aplicable.
- La planta del personal y el personal a contrata y a honorarios, con la correspondientes
remuneraciones.
- Las contrataciones para el suministro de bienes muebles, para la prestación de servicios,
para la ejecución de acciones de apoyo y para la ejecución de obras, y las contrataciones
de estudios, asesorías y consultorías relacionadas con proyectos de inversión, con
indicación de los contratistas e identificación de los socios y accionistas principales de
las sociedades o empresas prestadoras, en su caso.
- Las transferencias de fondos públicos que efectúen, incluyendo todo aporte económico
 entregado a personas jurídicas o naturales, directamente o mediante procedimientos
concursales, sin que éstas o aquéllas realicen una contraprestación recíproca en bienes o
servicios.
- Los actos y resoluciones que tengan efectos sobre terceros.
- Los trámites y requisitos que debe cumplir el interesado para tener acceso a los servicios
que preste al respectivo órgano.
- El diseño, montos asignados y criterio de acceso a los programas sociales en ejecución.
No se incluirán en estos antecedentes los datos sensibles, esto es, los datos personales
que se refieren a las características físicas o morales de las personas o a hechos y
circunstancias de su vida privada o intimidad, tales como los hábitos personales, el
origen social, las ideologías y opiniones políticas, las creencias o convicciones
religiosas, los estados de salud físicos o psíquicos y la vida sexual.
- Los mecanismos de participación ciudadana, en su caso.
- La información sobre el presupuesto asignado, así como los informes sobre su ejecución,
en los términos previstos en la respectiva Ley de Presupuestos de cada año.
- Los resultados de las auditorías al ejercicio presupuestario del respectivo órgano y en su
caso, las aclaraciones que procedan.
- Todas las entidades en que tengan participación, representación e intervención
cualquiera sea de su naturaleza y el fundamento normativo que la justifica.
Mencionar que la declaración de información mediante sitios web institucionales, forma parte de la
incorporación de Tics” (Tecnología de información y comunicación) a la administración del Estado,
enlazado así con el denominado “Gobierno Electrónico”, siendo éste el uso que le otorgan los
órganos de la administración del Estado a la tecnología con el fin de ejercer la función pública de
manera eficiente y eficaz, creando mecanismos de transparencia y participación ciudadana
(Cendrós, G., et al, 2004).
Junto con lo anterior, cabe recalcar que la Transparencia activa cumple un rol fundamental, debido a
que no es sólo una obligación por parte de las instituciones públicas, sino que también es un canal
formal y directo con la participación ciudadana, generando que el foco de la información publicada
en los portales y distintos sitios webs, vaya más allá del mero cumplimiento de la ley,
posicionándose principalmente en la búsqueda de satisfacción y legitimación desde los
usuarios/ciudadanos por la entrega de bienes y servicios.
2.2 Transparencia Pasiva: breve descripción procedimental.
Por último, se debe señalar que se puede solicitar la información por transparencia pasiva a las
entidades, en donde se llena una solicitud (puede ser vía online o presencial en el organismo
público en el que se requiera la información)para que en un plazo máximo de 20 días hábiles
(prorrogable con justificación a 10 días más) provea la información requerida, la cual no se está
presentando en transparencia activa.

2.3 Consejo para la transparencia: Institución de fiscalización en Chile.

Mediante la Ley Nº 20.285 promulgaba el año 2008 en Chile ”Sobre Acceso a la Información
Pública”- se crea la institución fiscalizadora y rectora de la gestión transparente, siendo ésta, el
Consejo para la Transparencia. En dicho texto legal, se menciona que consiste en una corporación
autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con domicilio en
Santiago (Art. Nº 31).
Las funciones específicas, son señaladas en el artículo Nº 33 de dicha ley:

 Artículo 33: El Consejo tendrá las siguientes funciones y atribuciones:

a) Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones de esta ley y aplicar las sanciones

en caso de infracción a ellas.
b) Resolver, fundadamente, los reclamos por denegación de acceso a la información
que le sean formulados de conformidad a esta ley.
c) Promover la transparencia de la función pública, la publicidad de la información
de los órganos de la Administración del Estado, y el derecho de acceso a la información,
por cualquier medio de publicación.
d) Dictar instrucciones generales para el cumplimiento de la legislación sobre
transparencia y acceso a la información por parte de los órganos de la Administración del
Estado, y requerir a éstos para que ajusten sus procedimientos y sistemas de atención de
público a dicha legislación.
e) Formular recomendaciones a los órganos de la Administración del Estado
tendientes a perfeccionar la transparencia de su gestión y a facilitar el acceso a la
información que posean.
f) Proponer al Presidente de la República y al Congreso Nacional, en su caso, las
normas, instructivos y demás perfeccionamientos normativos para asegurar la
transparencia y el acceso a la información.
g) Realizar, directamente o a través de terceros, actividades de capacitación de
funcionarios públicos en materias de transparencia y acceso a la información.
h) Realizar actividades de difusión e información al público, sobre las materias de su
competencia.
i) Efectuar estadísticas y reportes sobre transparencia y acceso a la información de
los órganos de la Administración del Estado y sobre el cumplimiento de esta ley.
j) Velar por la debida reserva de los datos e informaciones que conforme a la
Constitución y a la ley tengan carácter secreto o reservado.
k) Colaborar con y recibir cooperación de órganos públicos y personas jurídicas o
naturales, nacionales o extranjeras, en el ámbito de su competencia.
l) Celebrar los demás actos y contratos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones.
m) Velar por el adecuado cumplimiento de la ley Nº 19.628, de protección de datos
de carácter personal, por parte de los órganos de la Administración del Estado.

La dirección y administración superiores del Consejo corresponderán a un Consejo Directivo

integrado por cuatro consejeros (Artículo N° 36):

 Designados por el Presidente de la República, previo acuerdo del Senado, adoptado por los
dos tercios de sus miembros en ejercicio.
 Duran 6 años en sus cargos, pudiendo ser designados sólo para un nuevo periodo.

 Se renuevan por parcialidades de 3 años.

 Entre sus miembros se elige un Presidente. Si no hay acuerdo, se escoge por sorteo y dura
18 meses en su cargo.
 La importancia de crear una institución específica para la transparencia, consiste en dar legitimidad
y respaldo a una ley que se instalaba como una nueva forma de ver la política y la gestión de las
políticas en cualquier nivel gubernamental.

Por último, conviene destacar las sanciones que se pueden dictar desde éste organismo:

● Artículo 45.- La autoridad o jefatura o jefe superior del órgano o servicio de la Administración del
Estado, requerido, que hubiere denegado infundadamente el acceso a la información,
contraviniendo, así, lo dispuesto en el artículo 16, será sancionado con multa de 20% a 50% de su
remuneración.

✓ Artículo 46.- La no entrega oportuna de la información en la forma decretada, una vez que
ha sido ordenada por resolución a firme, será sancionada con multa de 20% a 50% de la
remuneración correspondiente.
Si la autoridad o jefatura o jefe superior del órgano o servicio de la Administración del
Estado, requerido, persistiere en su actitud, se le aplicará el duplo de la sanción indicada y la
suspensión en el cargo por un lapso de cinco días.

13. Artículo 47.- El incumplimiento injustificado de las normas sobre transparencia activa se
sancionará con multa de 20% a 50% de las remuneraciones del infractor.

➢ Artículo 48.- Las sanciones previstas en este Título, deberán ser publicadas en los sitios
electrónicos del Consejo y del respectivo órgano o servicio, dentro del plazo de cinco días
hábiles, contados desde que la respectiva resolución quede a firme.

 Artículo 49.- Las sanciones previstas en este título serán aplicadas por el Consejo, previa
instrucción de una investigación sumaria o sumario administrativo, ajustándose a las normas
del Estatuto Administrativo. Con todo, cuando así lo solicite el Consejo, la Contraloría
General de la República, de acuerdo a las normas de su ley orgánica, podrá incoar el
sumario y establecer las sanciones que correspondan.

3. Metodología de Recolección de Datos.

En primer lugar, se utilizaron entrevistas semi-estructuradas correspondientes a metodología

Cualitativa, entendidas como una “herramienta para recolectar datos cualitativos, debido a que el
problema de estudio no se puede observar o es muy difícil hacerlo por ética o complejidad, (...). (...)
se basan en una guía de asuntos o preguntas y, en donde el entrevistador tiene la libertad de
introducir preguntas adicionales para precisar conceptos u obtener mayor información” (Hernández,
et al., 2014; 403).

Estas entrevistas se realizaron a las máximas autoridades de las municipalidades en estudio,

funcionarios encargados de la declaración de información de estas entidades y un directivo del
Consejo para la Transparencia. Mencionar que se seleccionaron para este estudio, las tres
municipalidades con peor transparencia activa a nivel regional (Araucanía), siendo éstas, la
Municipalidad de Teodoro Schmidt, de Carahue y de Melipeuco (los cuales poseen un 66,1%,
67,6% y 73,5%, de cumplimiento respectivamente), lo que se puede observar en el Cuadro N°1.

Fuente: Fiscalización Transparencia Activa ORT 2017/Elaborado por Observatorio Regional de

Transparencia Araucanía

Lo anterior, denota que para nuestro proyecto de investigación, se utilizó un muestreo intencional,
el cual no se ajusta a leyes del azar y en donde no hay modo de estimar la probabilidad que tiene
cada sujeto de ser incluido en la muestra (Ruiz Olabuénaga, 2012; 64). Ésta estrategia de
recolección de datos ha sido seleccionada por la flexibilidad que nos presenta al momento de la
recolección de datos, puesto que, entendemos que un contexto puede existir una diversidad de
situaciones que no han sido determinadas previamente y una estructura rígida para el muestreo, con
leyes de azar y probabilidad, nos limitaría y determinaría la información que se nos entrega,
generando que no encontremos la información requerida y relevante para el conocimiento.

Lo anterior, se complementa con un muestreo Opinático, definido como “muestreo en que se utiliza
una estrategia de criterio personal” (Ruiz Olabuénaga, 2012; 64), debido a que las municipalidades
han sido seleccionadas por el criterio de nivel de transparencia, en donde se entrevistará a
autoridades comunales y funcionarios. Las entrevistas además, han sido solicitadas por medio del
sitio disponible de “Ley del Lobby” y vía telefónica por detalles de coordinación.

En segundo lugar, se utilizaron datos cuantitativo secundarios, los cuales corresponden a datos de
cumplimiento del consejo para la Transparencia a modo de justificación de selección de
municipalidades y caracterización de éstas en la gestión mencionada. Cabe señalar que se
consideraron los últimos dos años (2016-2017) por la disponibilidad de datos y mayor
retroalimentación a los gobiernos locales en estudio.

4. Presentación de Resultados.
4.1 Caracterización municipalidades de estudio.
Las municipalidad en estudio, al año 2017 presentaron los siguientes niveles de cumplimiento de
transparencia activa:

Municipalidad de Municipalidad de Carahue Municipalidad de Teodoro

Melipeuco Schmidt

73.5% 67.6% 66.1%

Fuente: Cuadro de Elaboración propia de acuerdo a datos entregados por el observatorio para la
transparencia,Araucanía. Las imágenes superiores a la tabla , corresponden a sofware de ofimática.

4.2 Proceso de declaración de información en portal transparencia activa.

Transparencia activa, identificado como el mecanismo virtual por el cual se declara determinada
información respecto a lo servicios públicos (si desea retomar este punto, dirigirse al apartado
2.1), tiene un proceso de recolección y complejo. El proceso, tiene la siguiente modalidad de
acuerdo a las entrevistas recolectadas:

Fuente: Elaboración propia en base a entrevistas a funcionarios municipales de transparencia.

Cada departamento municipal (la cantidad de departamentos en la imagen es de ejemplificación)

envía la información al encargado de transparencia para que éste la pueda subir durante los
primeros diez días hábiles del mes (plazo establecido legalmente), en el que se encuentran
principalmente las remuneraciones, informes financieros y de recursos y bienes municipales.

Ahora, como observamos esta situación, se encuentra la unidad de Control interno, el cual consiste
en el fiscalizador de los actos administrativos de la municipalidad, de forma que éstos cumplan con
las obligaciones establecidas por ley, y que el cumplimiento de éstos se realice de acuerdo al
principio de legalidad de los servicios públicos. Sin embargo, se ha presentado que en al menos una
municipalidad , tiene una unidad de control flexible y con falta de rigurosidad:

“(...) dentro del portal hay un revisor, hay un editor y hay un publicador, y yo hago todo,
yo reviso, me mandan, me meto a revisar y después publico, claro, aunque igual caso
control a veces está revisando lo que se sube al portal pero no digamos que siempre
tampoco, ha pasado tiempo, varios meses que control no ingresa como a revisar”.
-Funcionario municipal a cargo de transparencia activa.

(..) ha pasado que a mi por ejemplo me aumentan el sueldo en la planilla de transparencia

como en un millón y yo me doy cuenta porque yo sé cuánto gano pero los demás, no sé,
no podría ponerme a revisar todas las remuneraciones, y eso también da a entender que
incluso los balances pueden estar malos, a mi colega que está al lado aquí igual por
ejemplo, a veces lo declaran en planta pero el es contrata (tipos de personal).
-Funcionario municipal a cargo de transparencia activa.

Además, los departamentos tampoco demuestran un compromiso por mejorar la declaración de

información, “a veces los departamentos no envían la información y tengo que mandarles correos
para que la envíen” (Funcionario municipal de transparencia), lo que también se refuerza por dos
ediles pertenecientes a las municipalidades seleccionadas, señalando que “los directivos no entregan
a tiempo la información al equipo”, y que si preguntas a funcionario ajeno al proceso de subida de
información, no lo conoce o no lo siente parte de su responsabilidad.

Lo anterior, denota falta de fiscalización municipal, compromiso y de proactividad,

transformándose en uno de los obstáculos para fortalecer la democracia de éstos gobiernos locales,
consiguientemente, daña y debilita la institucionalidad, puesto que la legitimidad desde la
ciudadanía se compromete. De hecho, se puede omitir información fácilmente (entrevista a
funcionario municipal de transparencia).

4.3 Perspectivas de causas del bajo nivel: puntos complejos.

Para los ediles, la principal deficiencia de la ley y conjuntamente, la principal causa de su bajo nivel
de cumplimiento, sería a la necesidad de mayores recursos, ya sea tecnológicos y financieros, en
donde el aumento de éstos, aumentarán el capital humano de los gobiernos locales. De acuerdo a las
entrevistas realizadas, se elaboró el siguiente cuadro:
 Fuente: Elaboración propia de acuerdo a las entrevistas a ediles.

Respecto a la preparación y capacitación, autoridades locales la identifican como la principal causa

de sus bajos niveles de cumplimiento.

“(..) no tenemos capital humano idóneo para poder dar una responsabilidad como
corresponde de acuerdo a los estándares que hoy día siglo veintiuno el servicio público
con respecto a los cambios a la normativa de la ley de transparencia, falta capacitación,
aún más, es decir, que sea transversal, porque transparencia es, abarca desde el que es
auxiliar hasta el que tiene el más alto cargo” (Concejal, Municipio de la Araucanía).

“Sí, es que con todos estos años estando mal internamente, no podíamos informar a la
gente, porque se nos van a acercar y vamos a tener dificultades internas, entonces no
queremos darle esa percepción queremos fortalecernos internamente, que todos, desde la
persona que está en la entrada maneje lo que es la ley de transparencia. Entonces así si
alguien viene esté con la información, la sepa orientar , sepa el proceso porque hoy en
día no saben, nosotros estamos eh.. recién haciendo un curso por funcionario, entonces
el curso inicial es ley de transparencia, pero la ley general, cuando se dictó eh… es más
o menos para que sepan que la información es pública eso está aprendiendo, pero el
proceso interno cuesta y es otro desafío.”-funcionaria municipal de transparencia activa.

Como se puede observar, no solamente es un problema para el cumplimiento de la ley, sino que
también un personal no capacitado, retrasa el resto de los procesos e impide educar y guiar a la
población hacia el acceso a la información, que tal como nuestros entrevistados reconocieron, la
comunidad en general, desconoce la ley y no se interesa en este aspecto de la gestión municipal.

Para reforzar la necesidad de capital humano, se debe señalar que se presenta un aspecto que afecta
la calidad y la información en sí que se está declarando, es que los funcionarios encargados de
transparencia poseen una multiplicidad de funciones dentro de los gobiernos locales:
 “ (...) soy yo el equipo de transparencia activa, y pasiva es otra persona que tampoco es
como el encargado porque él ve el tema de tránsito y aparte el tema de transparencia
pasiva. (...) yo estoy como encargado de OIRS y no se, no tengo así como el cargo,
cargo de transparencia, osea yo soy encargado de oirs y subo la informacion, ahora
quien tiene como el cargo es la secretaria municipal que es mi jefa directa, ella es la que
tiene como más responsabilidad en transparencia (..), ella no tiene mucha injerencia
(entrevista a funcionario municipal de transparencia).

“En mi caso solamente transparencia pasiva, en transparencia activa él es el informático,

yque es también el informático de toda la municipalidad, entonces él ve desde el
equipo, no se, computadores… todo eso, el tiene otra funciones” (entrevista a
funcionaria municipal de transparencia).
“(..) nuestro municipio no tiene como una unidad específicamente de transparencia,
incluso a mi me gustaría que en un tiempo más hubiera una unidad de capital humano
también, de recursos humanos, que tampoco existe, le dan responsabilidad a una persona
para que pueda responder (Concejal, Municipio de la Araucanía).

Lo anterior, no solo dificulta que los funcionarios puedan subir la información de forma verídica,
sino también que el proceso de declaración de información se realice sin conocimiento legal, de
hecho, antes de cualquier entrevista, hubo encargados que nos declararon “no tener conocimiento de
la ley”, siendo que eran los funcionarios responsables de transparencia dentro de la municipalidad.

Sin embargo, esta causal referente a recursos, es variable y no determinante, puesto que la
municipalidad con mayor nivel de transparencia, es la municipalidad de Galvarino, la cual posee
menos personal y/o menos recursos comparado con las municipalidades en estudio (datos obtenidos
según el Sistema Nacional de Información Municipal, “SINIM”, sitio de transparencia de los
respectivos municipios), en ese sentido, se señala que “muchos municipios con muy bajos recursos
han demostrado que si se puede y que lo hacen perfectamente bien” (Funcionario del consejo para
la transparencia). Lo anterior, le agrega un aspecto valorativo mayor al siguiente elemento/causal.

Ingreso total percibido Puntuación

Municipio 2017 M($ transparencia activa
2017 (%)

Galvarino 3.113.246 98,1%

(Primer lugar en transparencia)

Melipeuco 2.364.026 73,5%

(Trigésimo lugar en transparencia)
 Carahue 5.057.789 67,6%
(Trigésimo segundo lugar en
transparencia)

Teodoro Schmidt 3.761.494 66,1%

(Trigésimo lugar de transparencia)

Fuente: Elaboración propia según los datos de SINIM y observatorio para la transparencia región de la
Araucanía.

Se suma una causal reconocida principalmente por los funcionarios encargados de los sistemas
mencionados y ciertos ediles de las municipalidades en estudio (al menos dos ediles no concuerdan
en esta causal), la cual consiste en la voluntad política y, por ende, la prioridad que les asigna un
municipio a los mecanismos de transparencia, para estos, existe la siguiente figura:

Fuente: Elaboración propia de acuerdo a entrevistas a funcionarios encargados de los sistemas de

información.

La importancia de lo anterior, radica principalmente en que funcionarios municipales hacen

mención que desde su municipalidad no hay voluntad para que el desempeño en el mecanismo de
transparencia sea mejor. En el municipio, no es prioridad, la transparencia se realiza sólo por
cumplir con la Ley. (Entrevistas a funcionarios municipales encargados de transparencia y
funcionario del consejo para la transparencia).

Incluso, los concejales tampoco han exigido un mejor cumplimiento de la ley, se señala que los
concejales han hablado “muy vagamente”, y que si bien conocen el desempeño de transparencia,
dentro de la práctica, “no lo conocen, y me sumo a eso, porque soy parte del cuerpo colegiado (...)”
(Entrevista a concejal de la región de la Araucanía). Refuerza la causal mencionada, los siguientes
extractos:

“(...) si la autoridad política estuviera centrado un poco más en esta ley de transparencia,
porque de repente, se esconde un poco la situación, si estuviera más mezclado, yo creo
que sería más saludables, ayudaría más, pero yo creo que sí, el sector político de repente
como que no quiere agregarse o allegarse digamos a esta ley por miedo a ciertas cosas,
seguramente, pero yo creo que no sé un país que quiere emprender un viaje, un vuelo
 como quieran decirle, necesita también del sistema político (..)”.- Alcalde, municipio de
la región de la Araucanía.

“(...) la impresión que me da, como le vuelvo a decir, no se toman en serio lo que es la
transparencia en los municipios los alcaldes (...)“.-Alcalde, municipio de la región de la
Araucanía.

Por medio de los relatos, se evidencia que el elemento de la voluntad(es) de la autoridad(es) tiene
un impacto mayor al de recursos, puesto que en las municipalidades en estudio, éstos se
contradecían con sus funcionarios, por ejemplo, en una oportunidad, para el alcalde, existía un
equipo de transparencia, con una administradora que coordinaba, sin embargo, al entrevistar al
funcionario de transparencia activa, señala que él era el equipo de transparencia activa (y pasiva era
una persona que trabaja encargado de tránsito), así como también, se nos señaló que una
municipalidad tenía problemas de internet y que por eso tenían retraso en la declaraciòn de
información, situación desmentida por el propio funcionario encargado.

4.4 Transparencia en la gestión: Utilidad, beneficios y desafíos.

La transparencia en sí, refuerza la comunicación, y por consiguiente, el nivel de proximidad

que tiene el gobierno local con la ciudadanía, de hecho, es un elemento al que se le reconoce
un valor importante:

“(..) la transparencia municipal es tan importante para nosotros, porque nosotros

tenemos que tener a nuestra ciudadanía informada, no solo con los funcionario
municipales que han trabajado en el municipio, sino hay que ser transparente con nuestra
ciudadanía, con la gente, para que tenga confianza también cons sus autoridades (...)”.-
Alcalde, municipio región de la Araucanía.

(...)estoy de acuerdo con el tema de la información, osea, eeh subir la información al

portal y todo el tema, que se dé a conocer mas o menos los gastos y todo lo que se hace
en el municipio po (...).- Entrevista a funcionario municipal de transparencia.

(...) creo que es un buen mecanismo para evaluar específicamente lo que es

transparencia, es decir, las personas pueden estar informadas de los procesos públicos,
que sea una información que esté abierta a la comunidad, que esté abierta a nivel
transversal (...).- Concejal, municipio región de la Araucanía.

(..) pero hay sido una herramienta importante para la sociedad civil, para solicitar
información para acceder a otros derechos, o para nivelar la información que tienen
respecto a las instituciones y al Estado, y poder generar mejores propuestas de políticas
públicas, mejoran la participación ciudadana, “eeh” por ahí y también ejercer el control
social, yo creo que por ahí va los impactos y beneficios que ha tenido a nivel local y
regional este mecanismo que entrega la ley (...)”.- Funcionario del Consejo para la
Transparencia
Sin embargo, la proximidad mencionada anteriormente, no se produce por dos situaciones
importantes según los datos recolectados, primero, por la baja importancia y conocimiento que
hay desde la ciudadanía respecto a la existencia de los mecanismos de transparencia, y
segundo, por el tipo de información que se presenta, debido a que si ésta no es acorde a la
realidad de la comuna, el nivel de entendimiento de información será muy bajo.

Respecto a la primera situación, surge la necesidad de educar/informar a la población y a la

ciudadanía, de modo que el uso que se le dé a la información, sea la correcta, entre los usos, se
presentan las siguientes perspectivas y situaciones:

“(...) por la falta de información la gente como que comete el error de sentirse con el
derecho de provocar exigencias que no les corresponden, y eso es porque solamente, no
tienen información, pero si la tienen, o la tuvieran, sería distinto, ellos creen que con esta
ley van a ser posible que se mezclen en ciertas cosas que no les corresponden (...)”.-
Alcalde, municipio de la región de la Araucanía.

“(...) no lo ve mucha gente, desconoce muchas personas que existe ese portal, uno les
pregunta a cualquier persona común y corriente si conoce el tema de transparencia, no
sabe que existe (...).- Funcionario municipal de transparencia).

“(...) no tenemos una buena eficiencia en cómo se entrega la información, y si tú me

preguntas, si sirve o no sirve en este minuto, da lo mismo que gobierno de turno esté, no
sirve porque las personas si tu sales a preguntarle a la calle, de diez, a lo mejor una te va a
decir “aah que es para hacer bien las cosas”, a lo más, pero, no creo que sea todavía una
herramienta que es conocida por la comunidad (...).- Concejal, municipio de la región de
la Araucanía.

Referente a la segunda situación, se debe considerar que la información debe ser acorde a la
región y localidad a la que se pertenece, considerando que las municipalidades en estudio,
poseen un nivel de pobreza multidimensional (la cual considera los niveles educativos de la
población, en el anexo n° 2 se detalla este tipo de pobreza metodológicamente) considerable
(Carahue: 43,3%, Melipeuco: 39,8%, Teodoro Schmidt: 39,2%, según encuesta Casen 2015).

“(...) en cuanto “aa” aa” presupuesto de finanzas, balances y cosas así que hacen, cosas
muy técnicas que ni yo entiendo de hecho, que subo pero es porque me dicen que esto se
sube acá y eso yo creo que está complicado de entender, como quizás ahí cómo se podría
no sé, poder hacer algún documento que explique mas o menos en qué consiste cada tema.
(...)”.-Funcionario encargado de transparencia municipal

“(...) falta educación en temas de transparencia y falta educación en el tema yo diría

tecnológico, en el uso que se le debe dar a la tecnología, (...)”.- Alcalde, municipio de la
región de la Araucanía.
 “(...) pido a gritos la educación cívica para que las personas se vayan culturizando,
entendiendo los procesos, alfabetizando incluso a las nuevas generaciones ir educándolas
en información dura de las bases de datos, que transparencia maneja información dura,
como el INE (Instituto Nacional de Estadísticas) que te pide datos para poder dar
estadísticas nacionales de lo que necesitan, pero la transparencia a nivel local la
necesitamos para saber qué respuesta le tenemos que darle a la ciudadanía en el corto,
mediano y en el largo plazo (...)”.-Concejal, municipio de la región de la Araucanía.

Por los relatos expuestos, vemos que desde los gobiernos locales sienten la urgencia y necesidad de
educar/informar a la población para la utilización de las plataformas, pero también, de mejorar el
cómo se entrega la información de modo de facilitar un entendimiento para fortalecer las elecciones
de los ciudadanos (tal y como se expuso anteriormente), no sólo con fines electorales, sino también
en las votaciones sobre actividades comunales en que tengan injerencia, en este sentido, se debe
mencionar que desde las entrevistas realizadas, se reconoce que la transparencia e información
ciudadana fortalece a la institucionalidad y ayuda a identificar las demandas de los habitantes de la
comuna.

Respecto a ésto, hay un acuerdo unánime, aunque, difieren sobre quién debería informar a sus
habitantes, y en este sentido, que se presentan las siguientes perspectivas:

“(...) Sí, yo creo que sí, es responsabilidad del municipio, deberían crear al menos alguna
reunión o deberían hacer algo como para que la gente sepa que ahí está la información,
porque por lo general se comete el error de pedir la información por transparencia pasiva
pero está todo en el portal (portal de transparencia activa) entonces al final es como doble,
uno contesta diciendo que está en el portal de transparencia (...)”.-Funcionario encargado
de transparencia municipal.
“yo creo que es el consejo (para la transparencia) quien debe tomar cartas en el asunto para
ver de qué manera educar porque es un tema nuevo y cuesta mucho echarlo andar de buena
forma, y yo creo que ahí el consejo vuelvo a lo mismo, recurrir a ciertos recursos que
puedan haber capacitaciones nuevas y que la ciudadanía tenga claro los procedimientos a
seguir, para utilizar la información, si todo estuviera de la mano, todo sería mejor, debe
haber un encuentro en común en donde hablemos un idioma en común todos los
actores”.-Alcalde, municipio de la región de la Araucanía.

“(...) tenemos que mejorar la pobreza en mi región, y para mejorar eso, tenemos que ser
más transparente aún, más información, educar a las personas, por eso (...)”.-Concejal,
municipio de la región de la Araucanía

Aunque, respecto a éste último extracto, un edil postula una articulación de todos los servicios
públicos locales, de modo de que los organismos fiscalizadores (como el consejo para la
transparencia) y político-administrativos (como el municipio), tengan una mayor participación
y coordinación respecto a la mejora en los procesos informativos, y no sólo desde las
autoridades, sino que también, desde los funcionarios debe existir un mayor compromiso y una
cultura organizacional de transparencia, punto reforzado mediante las entrevistas de los
funcionarios.

Cabe recalcar la utilidad política que posee la información, no desde los ciudadanos, sino que
desde las autoridades, para el concejal entrevistado, el hecho de que ellos soliciten información,
pondría a los funcionarios bajo presión, y para los alcaldes, la información se utiliza para sacar
provecho político, aunque, estos usos no se le daría a la transparencia activa, sino
principalmente, a la transparencia pasiva.

4.5 Consejo para la transparencia: Actuar fiscalizador e colaborador.

Como se expuso el marco teórico, existe el consejo para la transparencia, que corresponde el ente
fiscalizador y coordinador de la implementación de todas las disposiciones legales respecto a la
transparencia en los servicios públicos, sin embargo, existen ciertas limitantes que no permiten una
inspección de información rigurosa. A continuación, se expone la situación desde el consejo para la
transparencia:

“(...) el tema es que esas fiscalizaciones y esas, y esa mirada del consejo tiene una
limitante que es observar lo que las instituciones publican o lo que las
instituciones entregan, (...) se tiene que avanzar, en poder fiscalizar y poder mirar
el contenido y la veracidad de la información, poder constatar diferentes fuentes,
poder instalarse en los organismos públicos y realizar auditorías para
efectivamente “eeh” verificar el contenido y la veracidad de la información, eso el
consejo lo está haciendo hace un par de años pero por supuesto que es mucho más
difícil llegar a la totalidad de los organismos con un mecanismo así, por tanto hay
que ir buscando estratégicamente cómo ir avanzando en esa línea de “eeh” ya ir a
escarbar un poco más en la información que está detrás de lo que se publica
digamos en lo que uno ve en transparencia activa (...).-Funcionario del consejo
para la transparencia.

En el siguiente extracto, se denota la situación anterior:

“han fiscalizado a comienzos de enero si no me equivoco, a principios de enero,

yo no asumía todavía y la encargada anterior estaba con licencia, entonces como
que igual hubo como una baja al tema de fiscalización y la evaluación no fue una
muy buena, ahora, no nos han fiscalizado (...) ellos cuando vienen, nunca revisan
cada, cada, siempre se van a algún un tema más específico, nunca revisan todo en
general porque hay algunos que tienen más puntajes.-Funcionario encargado de
transparencia municipal.

Ahora, como ente colaborador, el funcionario del consejo para la transparencia, nos
mencionaba que ésta entidad, también es colaborativa apoyando en capacitación
principalmente:
 (...) y lo otro que yo siempre le digo, una vez fuimos a hacer una capacitación, el consejo
también lo exige, una capacitación sí o sí teníamos que hacerle a la comunidad y
elegimos una junta de vigilancia , entonces acá el alcalde está preocupado, pero también
quién lo fiscaliza a él, es el consejo para la transparencia, entonces aquí la ley es como,
se hace o se hace no más, hay que responder, hay un plazo, hay fiscalización, entonces
hay sanciones también.-Funcionaria de transparencia municipal

“(...)marzo, en marzo hubo igual dos capacitaciones y participé de las dos”.-Funcionario

encargado de transparencia municipal.

Respecto a la modalidad de actuar desde el consejo luego de la fiscalización, éste llega a la

municipalidad, y comienza con las auditorías y sumarios correspondientes, sin embargo, antes
de aplicar las sanciones, da un plazo a la institución para que tenga todo de acuerdo a la
normativa.

“Aquí con nosotros fueron súper flexibles, porque nos dieron la oportunidad de subsanar
los vacíos que presentábamos. Pero en otros casos nos mencionaron, que han existido
muy bajos porcentajes y han aplicado la sanción de inmediato. “ -Encargada de
transparencia municipal
“Sanciones igual, igual es complicado el tema de las sanciones, es que este municipio ya
fue sancionado hace años, si así fue, parece que le descontaron el sueldo a varios jefes
(...)”.-Funcionario encargado de transparencia municipal.

Ahora, en relación a la importancia de las sanciones y la necesidad de aumentarlas, existe

desacuerdo entre los ediles nuevamente, por un lado, ciertas autoridades locales señalan que el
hecho de aumentar las sanciones será un incentivo a que se cumpla mejor con la información
presentado (los funcionarios encargados de forma unánime apoyan a mayores sanciones), los ediles
que difieren, señalan que no puede haber mayores sanciones si no tienen recursos y el capital
necesario. Consultando al funcionario del consejo para la transparencia, señaló que más allá de
avanzar en fiscalizaciones y sanciones, las municipalidades deben avanzar en las buenas prácticas
en temas de transparencia, no sólo realizar gestiones por tema de normativa y regulación, vinculado
a la voluntad política antes mencionada.

4.6 Mejoras en transparencia: Relevancia y urgencia.

De las situaciones expuestas, considerando las diferentes ventajas y desventajas, necesidades y

utilidades de la información, desde los funcionarios y autoridades, reconocen tal y como se
mencionó en el marco teórico, la necesidad de mejorar los mecanismos de transparencia municipal
para asegurar un mejor uso de los recursos, considerando que se realizará una mayor transferencia
de éstos cuando se implemente en su totalidad la ley de traspaso de competencias regionales
(proceso descentralizador chileno).

Un funcionario, entrevistado, recalcó la importancia de la transparencia en un manejo de recursos

“por el tema de los fondos, no se sabría en qué se gastan los recursos (...)”, a continuación, se
exponen las principales perspectivas de los entrevistados respecto a la necesidad de mejorar la
transparencia antes de realizar una mayor asignación de recursos:

“(...) la transparencia se asocia inevitablemente a lo que es rendición de cuentas, y uno

de los componentes fundamentales de la transparencia es justamente rendir cuentas de
los recursos y el financiamiento, y los presupuestos que tienen las instituciones públicas,
(...) debería traducirse en un gasto más eficiente de los recursos, en un gasto más
adecuado, más completo, eem bajo el principio de que si tengo que rendir cuentas y van
a ver ojos observando a como yo ejecuto el presupuesto, las instituciones deberían ser
un poquito más cuidadosa y mucho más eficiente, y mucho más responsable en la
ejecución de estos, entonces es un incentivo tremendamente positivo también en esa área
(...).-Funcionario del Consejo para la transparencia.

(...) Se debe mejorar urgentemente, incluso, me atrevo decir que la gestión pública debe
estar articulada, y muchas veces no está articulada, transparencia debe estar articulada
con participación ciudadana, y es una rueda, y transparencia está relacionada con
descentralización, deberíamos tener respuestas y estar articulados con todos los servicios
públicos, como una cadena, y anhelo que exista continuidad en la política pública y que
la gente esté informada (...)- Concejal, municipio de la región de la Araucanía.

Los testimonios expuestos, toman importancia considerando las prácticas que se desarrollan en el
proceso de declaración de información, en donde no hay seguridad (desde los propios funcionarios
que suben al portal los datos) que ésta sea verídica y corresponda fielmente a los datos de gestión de
la municipalidad, y no solo de lo que se observa en transparencia activa, sino también, en
transparencia pasiva, es decir, la rendición de cuentas hacia la ciudadanía carece de certeza, y es
complejo, porque si actualmente, las municipalidades han presentado problemas en la gestión
financiera con los recursos actuales, al tener una mayor asignación de éstos, y escasa veracidad de
lo que se presenta a los habitantes, se deja un espacio de discrecionalidad desde los gobiernos
locales en la toma decisiones debido a que el control social será insuficiente.

5. Conclusiones

De acuerdo a nuestra recolección de datos, se ha concluido que los mecanismos dispuestos para
transparencia en los servicios públicos, son mecanismos que acercan al organismo hacia los
ciudadanos y que intentan fortalecer la gestión de éstos mismos.

Sin embargo, la información está siendo procesada y declarada por funcionarios no capacitados, no
sólo en conocimientos técnicos, sino también en conocimientos legales/procedimentales que no
permiten el desarrollo y cumplimiento efectivo de la ley de transparencia, lo que también denota
falta de mecanismos u opciones de verificación de información.

Por otro lado, tanto los recursos como la voluntad política, se posicionan como determinantes de la
declaración de información, siendo ésta última la más importante y con mayor evidencia,
considerando en primer lugar, que los ediles conocían escasamente del proceso de transparencia que
se llevaba en su propia municipalidad, y en segundo lugar, la causal de recursos, es variable y
existen municipalidades en la región con menor o igual cantidad de éstos que cumplen de buena
forma con el mecanismo de transparencia activa.

También, se debe destacar la labor del consejo para la transparencia, si bien consiste en un ente
fiscalizador y colaborativo, no alcanza a llegar a todos los servicios públicos o su fiscalización no
ha sido rigurosa, no así, las sanciones que se emiten desde ésta entidad, han ayudado a cumplir con
ciertos parámetros y normativas.

Además, la información que se está declarando es técnica, y presenta dificultades para los mismos
funcionarios que la declaran, lo que también denota que la información no se encuentra adecuada a
las realidades comunales, surgiendo la necesidad de capacitar a la población para que ésta ejerza su
control de la forma adecuada mediante los mecanismos dispuestos y que en ciertas ocasiones
desconocen.

De igual forma, se debe mencionar la urgencia de mejorar actualmente los mecanismos y el tipo de
información que se dispone, antes de la implementación de la descentralización, considerando que a
partir de ésta, las comunas tendrán una mayor asignación de recursos. El cómo las comunas utilicen
estos recursos, dependerá estrictamente de los controles que se realicen, siendo el más próximo, el
control social que surge desde los habitantes y ciudadanos, de lo contrario, éstos se encontrarán
alejados de cualquier toma de decisión del gobierno local y la gestión pública se realizará con
discrecionalidad de intereses comunales.

Para concluir, se evidencia que actualmente las comunas con peor índice no se encuentran
preparadas en la normativa de transparencia, y el rol de ésta en el proceso descentralizador será
empoderar a los ciudadanos por medio de la generación de un control social efectivo, lo que
permitirá que los gastos no solo se encuentren adecuados a las necesidades y urgencias, actuales y
futuras de las comunas, sino también de forma legal bajo el actuar de la probidad, fortaleciendo la
institucionalidad.
Bibliografía.

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CIDOB d'Afers Internacionals, No. 47, CIUDADES Y DESARROLLO EN
IBEROAMÉRICA (Octubre 1999), pp. 15-49.

ANEXOS.
Anexo Nº 1:

*Alcaldes

Atribuciones sin requerimiento de acuerdo del consejo, Artículo N° 63, LOCM:

 Representar judicial y extrajudicialmente a la municipalidad;
 Velar por la probidad administrativa dentro del municipio.
 Administrar los recursos financieros de la municipalidad.
 Administrar los bienes municipales y nacionales de uso público de la comuna que
correspondan.
 Otorgar, renovar y poner término a permisos municipales;
 Coordinar el funcionamiento de la municipalidad con los órganos de la
Administración del Estado que corresponda;
 Coordinar con los servicios públicos la acción de éstos en el territorio de la comuna;
 Convocar y presidir, con derecho a voto, el concejo; como asimismo, convocar y
presidir el Consejo comunal de organizaciones de la sociedad civil.
Fuente: biblioteca del congreso nacional según indicaciones de la ley orgánica de municipalidades, Ley
Nº 18695.
Atribuciones del alcalde o alcaldesa en que necesita acuerdo previo del Concejo,
Artículo N° 65:
● el plan comunal de desarrollo.
● el presupuesto municipal.
● el plan regulador.
● las políticas de la unidad de servicios de salud y educación y demás incorporados a
su gestión.
● las políticas y normas generales sobre licitaciones, adquisiciones, concesiones y
permisos.

Fuente: biblioteca del congreso nacional según indicaciones de la ley orgánica de municipalidades, Ley
Nº 18695.

Anexo N° 2.

Fuente: Mint. Desarrollo Social.

 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018

Título
El arte de “tire y afloje”: coordinación territorial de políticas públicas
Autora
Lic. Paulina Teglia Palermo – Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
(Universidad Nacional de Rosario) – paulinategliapalermo@gmail.com
Área temática asignada
Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública
Resumen
El presente artículo recupera las claves de análisis más importantes de la investigación para mi
tesina de grado. El objetivo principal del trabajo fue indagar cuáles son los factores que afectan la
coordinación territorial de políticas públicas. Específicamente, se analizaron aquellos
condicionantes de tipo políticos, socio-culturales y técnico-gerenciales que obstaculizan y/o
dinamizan la relación entre distintos actores estatales que pretenden gestionar problemas sociales
actuales, multidimensionales, atravesados por distintas territorialidades y con necesidad de un
abordaje integral. Para esto, a partir del enfoque de políticas públicas, se llevó adelante una
investigación cualitativa enfocada en el caso del Plan de Convivencia Barrial (PCB) en el barrio La
Tablada de Rosario, durante los años 2014-2015. La información se obtuvo a través de entrevistas
en profundidad y la lectura de informes y documentos de gestión, discursos, noticias, entre otros.
Así se revela que los condicionantes a la coordinación son variados tanto respecto a su naturaleza
como a su grado de complejidad y efectos en los diferentes procesos. Por ello, es fundamental que
exista una decisión política firme de articular estratégicamente el trabajo de distintas organizaciones
estatales, se fortalezcan las capacidades de los trabajadores territoriales y se elaboren fórmulas
inteligentes de coordinación.
Introducción
La transformación estructural del Estado a partir de la década de los noventa y los cambios sobre la
“cuestión social” ponen en escena la complejidad de los problemas sociales, su
multidimensionalidad, los territorios que habitan y la necesidad de abordar la protección, restitución
y promoción de los derechos de las familias de manera integral. Para llevar adelante una
intervención de este tipo, se ha considerado como primordial la implementación y gestión
coordinada de políticas públicas a través del trabajo conjunto de distintas organizaciones estatales.
Es así que, específicamente, en el desarrollo de la tesina de grado de la que escribe, se abordó
la complejidad de la coordinación de políticas públicas en clave de aquellos factores políticos,
socio-culturales y técnico-gerenciales que podrían obstaculizar y/o dinamizar la implementación del
Plan de Convivencia Barrial (PCB) en el barrio La Tablada de la ciudad de Rosario, durante los
años 2014-2015. En este artículo se presentan los nudos críticos más relevantes respecto al análisis
mencionado mostrando como estos factores obstaculizan o dinamizan el proceso de coordinación.
La iniciativa surge por el interés que se suscita luego de una práctica pre-profesional llevada
adelante en el Centro de Convivencia Barrial (CCB) La Tablada durante el año 2015, lo que
permitió conocer de cerca algunos aspectos de su funcionamiento interno y el trabajo con otras
instituciones públicas. Así, se vislumbró que uno de los mayores desafíos de la gestión territorial de
políticas se presenta cuando las organizaciones estatales articulan acciones entre sí (o al menos
intentan hacerlo).
Para desarrollar el interrogantes principal se llevó a cabo un análisis cualitativo que contempló
las opiniones, creencias, significados, valores y actitudes del equipo del CCB sobre la gestión de sus
acciones y el “cómo” se relacionan directa o indirectamente con otros organismos estatales, en
vistas a generar conclusiones que aporten al campo de la gestión e implementación territorial de
políticas públicas. A su vez, se hizo una lectura de documentos internos de gestión, informes de
evaluación, entre otros.
Dicho análisis se llevó adelante utilizando conceptos relacionados a lo que se considera como
“política pública”, los rasgos principales del ciclo de políticas públicas en general y de la fase de
“implementación” en particular y la coordinación de políticas públicas a nivel intra e
interorganizacional.

Caja de herramientas teórico-metodológicas

“El cómo”
El presente trabajo tiene como finalidad principal indagar cuáles son los factores que inciden en la
coordinación de las políticas públicas de juventudes implementadas en el marco del PCB de la
ciudad de Rosario durante el período 2014-2015, a partir del caso del CCB La Tablada. Se delimitó
temporalmente el análisis en el periodo completo de una de las coordinaciones: entre 2014 y 2015.
Se trata de una investigación cualitativa que intentará abordar la coordinación de políticas
públicas desde las opiniones, creencias, significados, valores y actitudes de los trabajadores
municipales del CCB La Tablada que despliegan sus acciones en este territorio, la gestión de
acciones desde la institución y el “cómo” se relacionan directa o indirectamente con otros
organismos estatales, equipos y personas que los conforman, por medio de entrevistas en
profundidad.
 Retomando a Subirats (1989), en el marco de este tipo de investigación se recurrió al modelo
bottom up de análisis de procesos de implementación, abordando en primer lugar estas distintas
relaciones entre el CCB y actores estatales (principalmente a nivel municipal, y en algunos casos,
provincial) que ponen en marcha la política pública seleccionada. Así, se pondrá el foco en los
elementos que influyen en estas relaciones, y en algunas ocasiones, las determinan positiva o
negativamente.
Con el objetivo de mostrar la puesta en práctica concreta del PCB se tomó como unidad de
estudio el caso del CCB La Tablada, por lo que la metodología fue predominantemente inductiva, al
partirse de un caso particular para luego formular conclusiones generales.
“Lentes conceptuales”305
Aguilar Villanueva (1992) enuncia que la política es:
Por una parte, la política que se decide y se quiere llevar a cabo es básicamente
un conjunto más o menos interrelacionado de acciones que (…) es considerado
idóneo y eficaz (o eficiente) para realizar el estado de cosas preferido. Por otra
parte, el curso de acción que se desata y que efectivamente es desarrollado,
intencional o reactivamente, por los varios actores gubernamentales, por los otros
poderes estatales, por la multitud de diferentes actores políticos (p.25-26).
En esta línea, la política se abordará como parte de un ciclo de “(…) permanente aprendizaje,
corrección y continuidad de las políticas, prefieren hablar del “ciclo de la política” cuyos
momentos son: fijación de la agenda, análisis de la cuestión, implementación, evaluación y
terminación” (Citado por Aguilar Villanueva, 1993, p.16).
Como parte de este ciclo podemos citar a Morata (1991) para definir el proceso de
implementación: la “(…) síntesis de las interacciones entre una multiplicidad de actores con
intereses, objetivos y estrategias diferenciados” (p.156).
Estas interacciones son constantemente influidas por una serie de factores resumidos en lo que
Pressman & Wildvasky llamaron “la complejidad de la acción conjunta”, es decir, el conjunto de
condicionantes que hace que las acciones de la implementación no se lleven a cabo, o lo hagan a
destiempo y sin el impacto esperado (Aguilar Villanueva, 1993). Estos autores se refieren a la
multiplicidad de participantes y perspectivas, sus intereses y grados de compromiso; y a la
multiplicidad de decisiones y aprobaciones que merece una política para ejecutarse en el rumbo
deseado.
Esta pluralidad de actores, acciones y decisiones serán analizadas con cierto nivel de precisión
en lo que Berman (1993) llama la “micro-implementación”. Tal como se expresa en el apartado
anterior, se trata de determinar y analizar qué cuestiones son relevantes al momento de adaptación
(o no) de los órganos locales que implementan las políticas, con la política pública ya formulada y
con su contexto organizativo local, cómo responden éstos a los lineamientos ya establecidos y cómo
los transforman para llevar adelante sus acciones diarias.
En resumen, y teniendo en cuenta esta síntesis de conexiones sumergidas en la “complejidad de
la acción conjunta”, se llevará adelante un estudio de implementación, el cual examinará “(…)
aquellos factores que contribuyen a que se realicen o no los objetivos de la política” (Van Meter &

305 El siguiente apartado introducirá la “caja de herramientas” conceptuales que se utilizará en miras a responder a las
preguntas de investigación; y que a su vez, expresará una postura teórico-analítica a través del recorrido de ciertos
aportes que funcionan como “lentes conceptuales” guías del trabajo (Díaz, Curti, Monti & Miguez, 2015). Esta postura
retoma la idea de que todo análisis de políticas públicas es político. Esto quiere decir que se caracteriza según un tiempo
y un espacio y que “está lidiando con alguna lectura de lo coyuntural y en clave de revalorización del momento actual”
(Díaz et al., 2015, p.1).
Van Horn, 1993, p.100).
Sin caer en la idea errónea de que el “fracaso” de algunas políticas se debe adjudicar sólo a una
implementación “defectuosa”, es necesario centrarse en la cuestión de que se deben crear fórmulas
inteligentes de coordinación que intenten relacionar la actividad de los diversos actores, siempre
teniendo en cuenta el objetivo final a alcanzar, en vistas a que esta puesta en marcha no se
transforme en un esfuerzo sin sentido (Aguilar Villanueva, 1993). Esto debe considerarse más aún
para las políticas sociales ya que la multidimensionalidad de las problemáticas muestra que el
desafío de lograr cierta convergencia de tiempos, propósitos y contenidos podría alcanzarse
adoptando a la coordinación como mecanismo para que fluya el trabajo entre las distintas
organizaciones estatales (Martínez Nogueira, 2010).
Así, el concepto de coordinación ha sido abordado por varios autores, en su mayoría en clave
de analizarlo como un proceso o mecanismo para un fin determinado, y que busca principalmente
generar sinergia entre una multiplicidad de políticas y aquellos actores que las diseñan,
implementan y evalúan. Repetto (2005) plantea que la coordinación es:
(…) el proceso mediante el cual se va generando sinergia entre las acciones y los
recursos de los diversos involucrados en un campo concreto de gestión pública, al
mismo tiempo que en dicho proceso se va construyendo (o re-definiendo en caso de
su preexistencia) un sistema de reglas de juego formales e informales a través de
los cuales los actores participantes encuentran fuertes incentivos a cooperar, más
allá de sus intereses e ideologías particulares, habitualmente en conflicto entre sí
(p.2).
Otra de las definiciones que determina claramente ciertos aspectos de la coordinación es la de
Isuani (2007) quién expone que es un proceso con ajustes constantes, creativo, flexible,
cooperativo, en el que se dan distintos acuerdos en vistas a que funcione como “lubricación” de la
maquinaria rígida, jerárquica y poco adaptable que poseen los Estados (p.11). Como plantea
Bifarello (2014), esta flexibilidad se debe ejercitar mediante intervenciones transdisciplinarias, en
las que se involucren distintos sectores de la gran estructura jerárquica del Estado y de sus
entramados administrativo-burocráticos, aún más para las políticas sociales que requieren de un
“territorio en red” donde se cimienten nuevas relaciones de poder entre distintos actores, en el cual
el Estado tiene un rol crucial para la provisión y articulación de recursos.
En este caso, el PCB se considera como una política de protección social ya que combina líneas
de prevención y reducción de los riesgos sociales, de restauración, promoción y protección de
derechos básicos como la salud, la educación y la cultura y las de tipo compensatorias. Y tal como
formulan Cecchini & Martínez (2011), se supone que la atención debe ser enfocada en la familia
como unidad de intervención, reconociendo siempre a los sujetos con sus particularidades, por
ejemplo, los jóvenes.
Todo proceso de coordinación, ya de sea de políticas de protección social o de otro tipo, está
atravesado por una amplia variedad de factores los cuales inciden en el mismo facilitando u
obstaculizando la gestión y el sostenimiento de las políticas públicas implementadas entre varios
actores. Con fines analíticos, se ha decidido retomar la clasificación de Ilari (2015) según sean
condicionantes políticos, socioculturales y técnico-gerenciales, que contemplan tanto elementos
como situaciones, circunstancias e influencias.
Si bien se estudiarán de forma independiente, en la implementación real se muestran
desordenados y, a veces, totalmente unificados; y no existe jerarquía alguna entre uno y otro ya que
la relevancia de cada factor dependerá del caso a seleccionar y estudiar. Es pertinente aclarar que,
de algún modo, retomar una tipología y considerar los puntos que condicionan procesos de
coordinación desde ciertas dimensiones y no otras, es limitar su potencialidad explicativa. Sin
embargo, es útil para expresar cuán variados son los factores, cómo inciden según distintos aspectos
en la gestión coordinada de acciones y estudiarlos de manera específica.
Al poseer un carácter dinámico, el proceso de implementación estará marcado por
condicionantes que aunque se reconozcan en el momento inicial de la política, pueden no estar
presentes en uno posterior (Van Meter & Van Horn, 1993). A su vez, aquellos que se consideran
como dinamizadores durante un momento específico de la puesta en marcha de la política pueden
no serlo en otro momento de la misma. Por esto se plantea que las relaciones entre organizaciones
detectadas en un cierto momento de la implementación es probable que no sean útiles en otro, por
ejemplo, debido a la incorporación de nuevos actores y por ende, nuevos intereses, cambio en las
“reglas de juego”, redistribución del poder, entre otros motivos.
Se considerarán como factores políticos aquellos agrupados en dos concepciones históricas:
como ejercicio del poder, en un marco de relaciones de fuerzas y como decisión pública,
enmarcados en organismos estatales (Ilari, 2015, p.161). Tanto en el plano de la formulación como
de la implementación de una política pública se actúa en un contexto de incertidumbre y disputas
que hacen necesaria la interacción estratégica entre distintas organizaciones con niveles particulares
de poder, en vistas a una toma de decisión inteligente y a la ejecución de acciones que aportarán a
acercarse a la situación deseada (Repetto & Fernández, 2012). En dicha relación las distintas partes
elaboran mecanismos y formas de supervivencia con el objetivo de sostener y mejorar sus espacios
de trabajo e intervenciones con otros que se consideran positivas, es decir, cuando beneficien
directa o indirectamente a la organización en cuestión (Durigo, 2013, p.82).
Las relaciones deben analizarse teniendo en cuenta los modos en que se ejercen, el rol que
cumplen en la coordinación de políticas públicas y los conflictos que generan. Este punto hará
referencia también a qué incentivos se deberían aplicar para aumentar los niveles de cooperación de
las partes involucradas, y por ende, a la concreción de políticas coordinadas que fortalezcan un tipo
de institucionalidad (normas tanto formales como informales) que genere el interés de los
involucrados en desarrollar acciones pro-coordinación. En esta línea, uno de los factores que
condiciona el trabajo conjunto es el nivel de participación de los implementadores en la elaboración
de la decisión política; y otro si la comunicación entre organizaciones y las actividades para obligar
a la acción están claras, es decir, si se informa a los implementadores de las políticas qué se espera
de ellos en este proceso y cómo colaborar a la realización de las metas comunes (Van Meter &
Horn, 1993).
Otro punto a observar es cómo se gestionan los procesos de coordinación en clave de las
acciones que se formularon y las que efectivamente se implementaron; el nivel de coherencia de
objetivos y prácticas reales; la decisión política firme (o no) de llevar a cabo planes, programas y
proyectos coordinados entre distintas áreas de gobierno y personas que las componen. La decisión
política está en estrecha relación con la institucionalidad política global, la cual influye claramente
en los procesos de coordinación.
Tal como lo presenta Repetto (2005), algunas de las cuestiones de esta institucionalidad que
pueden afectar negativamente a la coordinación están referidas a reglas formales que sólo
establecen articulación en lo prescriptivo pero no en la práctica; la indecisión y volatilidad de las
autoridades decisoras en cuanto a la aplicación de estrategias pro-coordinación en lo social; la
manera en que se conforman los equipos de gobierno; y la debilidad de quienes son nombrados para
generar o mantener procesos de coordinación real. Sin embargo, es necesario aclarar que coordinar
constituye a la vez un proceso técnico y político por lo que no será condición suficiente la elección
de funcionarios entrenados y motivados si no se traza una “hoja de ruta de prioridades” que
determine una cierta direccionalidad política-estratégica al proceso (Repetto, 2010, p.59).
Es fundamental expresar que esta institucionalidad política se enmarca en un contexto difícil de
abordar, el cual se torna aún más complicado ya que los actores que forman parte de los procesos
están ubicados en distintos niveles del Estado y con disímiles jerarquías internas. Repetto (2010)
refuerza esta idea a través del reconocimiento de la descentralización como fenómeno creador de
nuevas modalidades de gestión que requieren de adaptaciones organizacionales para funcionar en
niveles locales. Este último genera ciertos problemas cuando no se establece quién posee la
capacidad de decisión y cómo se distribuye en estos niveles territoriales; cuando no se tiene en
cuenta en qué medida las diferencias entre jurisdicciones coinciden con diferencias reales en el
entorno social; y por último, pero no menos importante, cuando no se cuenta con normas formales,
precisas y de efectivo cumplimiento que aseguren la coordinación en territorio.
Tal como ya se enunció, si bien la coordinación es un proceso político y técnico a la vez,
también existen aspectos socioculturales a considerar. Los mismos están relacionados con la
cultura organizacional, interorganizacional, condiciones del contexto macro-social, demandas
sociales y elementos y características de la relación entre los trabajadores involucrados en el
proceso colaborativo (Ilari, 2015).
Etkin (2000) entiende por cultura organizacional al conjunto de formas de pensar y
comunicarse que son compartidas por todos los miembros de la organización, como así también
formas de hacer (métodos y tecnologías) y de actuar que se consideran deseables en el grupo social,
siendo esto la “realidad intersubjetiva” de la organización. Sin embargo, las organizaciones pueden
presentar varios modelos de cultura, es decir, micro culturas que también deberán ser foco de
atención en vistas a abordar la relación entre sus miembros de la manera más armoniosa posible.
Los equipos están compuestos por personas con experiencias, subjetividades, saberes y bagajes
culturales que determinarán de una u otra forma al vínculo de la organización en cuestión con otras,
y/o internamente. Dichos sujetos, encargados de la implementación de las políticas en un proceso de
comunicación constante, moldearán su comportamiento según el nivel de conocimiento sobre la
política y orientación e intensidad de su respuesta a la misma (Van Meter & Horn, 1993, p.128). A
su vez, manifestarán distintas maneras de comprender el fenómeno de la coordinación en relación al
diseño e implementación de políticas públicas, cómo esta debe ser ejercida dentro de una
organización y quién debe controlar que efectivamente las intervenciones se desarrollen de manera
articulada.
En concordancia con este último punto, Elmore (1993) explica que la distribución del poder en
las organizaciones nunca se da de manera estable sino que depende de la capacidad de movilización
de cada actor, su conocimiento especializado y operativo, el control de los recursos materiales y la
capacidad para obtener apoyo político del exterior. Estos factores conjugados determinarán qué
nivel de discrecionalidad manejarán los gestores de las políticas, la adaptación a situaciones no
previstas por las autoridades responsables y a los casos urgentes. Considerando esta necesidad de
flexibilidad por parte de los gestores, Morata (1991) agrega que “(…) todo proceso de ejecución
exige ajustes constantes entre finalidades y objetivos. Por ello, el éxito de una decisión presupone
una capacidad de adaptación en respuesta a las modificaciones que se van introduciendo” (p.162).
La cultura organizacional le atañe, a su vez, a factores externos a la organización ya que existe
una interacción diaria entre ambos, siendo lo distintivo de la cultura la forma de procesar esas
influencias externas en lo cotidiano bajo las condiciones de la propia organización (Etkin, 2000,
p.24). Por ejemplo, el territorio en el cual se gestionan las políticas interpelan a las organizaciones
que lo habitan y a aquellas que trabajan para éste, presentes en lo que Berardo, Bergami & Crescini
(2014) llaman “entramado complejo de violencia urbana”, es decir, el conjunto de relaciones entre
actores en y para territorio que lo constituyen, conciben de manera violenta y modifican en términos
urbanos, políticos y jurisdiccionales (p.67).
Aunque anteriormente se observó a la gestión de la política social como proceso político y de
toma de decisiones, también puede abordarse como un conjunto de herramientas gerenciales (de
monitoreo y evaluación, manejo de redes e información, negociación, etc.) y relaciones entre
actores que se dan en el territorio donde se desarrollarán las intervenciones, en vistas a analizar
cómo se efectúa la gestión técnica y operativa de la coordinación (Beretta & Galano, 2014; Repetto,
2009).
Así, Repetto & Fernández (2012), expresan con claridad que la coordinación:
En tanto proceso técnico, puede ser entendido como un proceso de articulación
operativo. Bajo esta óptica, lo fundamental es que las organizaciones cuenten con
dispositivos y estructuras que las habiliten a implementar (en forma conjunta,
eficiente y eficaz) las políticas, programas o proyectos que se traducen en servicios
a los ciudadanos (p.46).
Estas herramientas, relaciones y la combinación de saberes sectoriales e intersectoriales
deberán desplegarse de forma coherente para generar, según Repetto (2010), espacios y ámbitos
orientados a instaurar y sostener procesos de coordinación, los cuales requerirán de soportes
técnicos, entre otras razones, porque la intersectorialidad implica pasar del saber especializado a un
saber que debe añadir conocimientos de gestión más transversales. A su vez, es preciso que las
organizaciones tengan en cuenta quién será el encargado de gestionar este saber intersectorial, si los
propios equipos técnico-sectoriales ya construidos, o mediante un equipo propio de especialistas en
el tema (Repetto, 2009).
En esta línea, también se deben considerar aspectos personales como saberes específicos de los
trabajadores; y a su vez, la preparación y/o instrucción sobre formas, procesos, mecanismos, etc. en
la gestión de la coordinación, la cual debería ser impartida, en primera medida, por el responsable
de la unidad estatal correspondiente. Al abordar esta cuestión se torna fundamental efectuar una
adecuada asignación y distribución de puestos de trabajo específicos, principalmente de aquellos
roles que tomarán quienes se encargarán de implementar políticas coordinadamente desde el
territorio. Es necesario aclarar que la solidez técnica está fuertemente condicionada por las formas y
herramientas de comunicación previas a procesos de articulación y de las que hacen uso las
organizaciones estatales del territorio para estar en contacto intra e interorganizacionalmente
Además, el despliegue de esta capacidad estará atado a restricciones legales y marcos de
acción. Como plantea Ilari (2015): “(…) en cada organización existen determinadas formas
asociativas aceptadas y otras no. Lo establecido por la norma constituye un límite claro a la
gestión de estos procesos (…)” (p.174).
Otro elemento relevante es la capacidad financiera de la alianza que llevará adelante el proceso
de coordinación de políticas, ya que se acrecienta de manera considerable la complejidad del mismo
y se pone en riesgo su sustentabilidad y la del resultado final si no se cuenta con los recursos
económicos para llevar adelante la acción compartida en el tiempo previsto (Durigo, 2013).
Como último punto, pero no por eso menos relevante, la discusión sobre los factores técnicos
también afecta a la sistematización de datos para la determinación de algún sistema de
comunicación, monitoreo y evaluación de los procesos de coordinación, junto a una estrategia de
comunicación, con el fin de poder sensibilizar, asegurar equidad en el acceso a la información y
favorecer el diálogo entre los actores claves para mejorar la pertinencia de las políticas (Licha &
Molina, 2006, p.15).

El Plan de Convivencia Barrial y los CCB como dispositivos de coordinación territorial

Con el objetivo de mejorar la calidad de vida de las familias y atender distintas demandas sociales,
desde la gestión municipal se consideró como prioritario reconocer la complejidad de las
problemáticas territoriales y realizar acciones tendientes a la concreción de procesos de inclusión
social de grupos vulnerables. Es así que el PCB se presentó como una respuesta organizada en
líneas estratégicas vinculadas a distintos componentes que se orientan a la promoción y protección
de derechos: inclusión educativa y cultural; promoción de la recreación y el deporte; inclusión
laboral; promoción de la seguridad alimentaria; protección social; y participación ciudadana. Y se
articuló, a grandes rasgos, alrededor de los siguientes puntos:
• Paradigma familiar e integral: se considera a los sujetos como parte de un núcleo familiar
relacional.
• Estrategia de acción enmarcada en los derechos de las personas entendidos como integrales e
indivisibles.
• Abordaje integrado, articulado y en red de diferentes instituciones territoriales (gubernamentales y
no gubernamentales) y políticas públicas vigentes a través de equipos únicos e interdisciplinarios
dependientes de cada dirección municipal de la Secretaría de Promoción Social (SPS).
El PCB se materializa a través del trabajo en los CCB “(...) los cuales se asientan en los
barrios donde se sitúa la mayor cantidad de hogares en situación de vulnerabilidad social de la
ciudad (...)” (Plan de Convivencia Barrial, 2013, p.5). Se los presenta como espacios pertenecientes
a la SPS y ubicados en los barrios más vulnerables de la Ciudad. Sus equipos trabajan a través de
intervenciones directas en la población por parte de educadores de cada dirección de dicha
Secretaría y coordinadores, constituyendo una parte de la red de instituciones públicas locales de
protección e integración social en territorio.
Específicamente, las acciones del CCB La Tablada están enmarcadas en un proyecto
socio-educativo que se elabora para cada grupo etario asistente a la institución, traducido en
actividades semanales y especiales. Si bien se trata de llevar a cabo una gestión coordinada de
manera eficiente con otras organizaciones del territorio, para el caso de los jóvenes es aún más
complejo, ya que son los que mayormente se ven afectados por el narcotráfico, la delincuencia, la
violencia interpersonal, el trabajo precario y la violencia institucional (principalmente ejercidas por
fuerzas de seguridad públicas), entre otras.
En esta línea y para abordar casos específicos de jóvenes que requieren “seguimiento” o
“acompañamiento”, en 2015 se creó la Consultoría Joven, la cual nace por la necesidad de contar
con un espacio para trabajar demandas singulares de los jóvenes que participan del CCB y
desplegar interrogantes en relación al proyecto de vida de cada joven, creando articulaciones con
otras organizaciones que puedan realizar intervenciones conjuntas y mejorar su situación. A su vez
se desarrollan espacios socioeducativos que constan de talleres de percusión, cursos de capacitación
laboral en oficios (Programa Nueva Oportunidad306), entre otros.

Mapeo de organizaciones I: la coordinación deseada

Como política pública, en el PCB se puede diferenciar claramente lo que se decidió llevar a cabo y
lo que efectivamente se desató como curso de acción desarrollado por los distintos actores en y para
territorio. En consonancia con lo que se decidió, se intentará mostrar el conjunto de instituciones
que serían parte de una “red ideal” de contención para los jóvenes. El mapeo se construyó
considerando a aquellas organizaciones estatales que se presentan en la formulación del PCB y se

306 Es un programa que comenzó a ejecutarse en el 2013 en el marco del Plan Abre de la provincia de Santa Fe, el cual
“Cuenta con equipos de trabajo territorial que convocan a jóvenes de entre 16 y 30 años, que hayan dejado la escuela,
no tengan empleo ni formación en oficios. Les permite capacitarse y participar de espacios de intercambio y reflexión
para que adquieran herramientas de inserción laboral y hábitos de convivencia social”. Información extraída del portal
web de la Municipalidad de Rosario: https://www.rosario.gov.ar/web/ciudad/jovenes/programa-nueva-oportunidad.
Última visita: 28-07-18.
entiende que controlan y movilizan recursos imprescindibles para la puesta en práctica del mismo,
están representadas legítimamente y poseen capacidad de trabajo conjunto (Durigo, 2013; Isuani,
2005).
El reconocimiento de agentes se pretendió construir a través de una infografía, la cual presenta
una estructura multinivel formada por círculos concéntricos establecidos en relación a su
cercanía-distancia al conjunto de micro-áreas de trabajo del CCB (Bertolaccini, Herrera Penisi,
Rodríguez Musso & Teglia Palermo, 2015). Estos actores se ubican según sean en o para territorio y
acorde a su lógica de funcionamiento, es decir, visualizándolas desde el centro hacia afuera, si son
organizaciones territoriales que se relacionan de manera directa con la población y sirven de nexo
entre ésta y los equipos intermedios (primer nivel); si se orientan a ser nexos entre jóvenes en
situación de vulnerabilidad y servicios públicos presentes en las áreas centrales de la SPS o
dependencias provinciales (segundo nivel) o si directamente pertenecen al área central municipal o
provincial (tercer nivel) (Manual de Servicios de Intervención Social en Vulneración de Derechos,
2012).
Si bien el territorio del barrio La Tablada es más amplio, a los fines de este trabajo se decidió
retomar la delimitación geográfica construida por los trabajadores del CCB ya que esta área es en la
que efectivamente actúa el equipo. Como se ha visto, cada órbita se crea de acuerdo a su nivel de

proximidad al territorio, lo que no tiene que ver con distancias físicas sino con el modo en que se
gestionan las distancias relativas y las discontinuidades geográficas y organizacionales en y entre
las organizaciones provinciales y locales (Catenazzi & Da Representacao, 2009).
Fuente: elaboración propia

A simple vista, es posible deducir que se torna sumamente complejo para el equipo del CCB
coordinar las acciones necesarias con los actores que se visualizan en la infografía, más aun
teniendo en cuenta que las estrategias orientadas a los jóvenes se deben dar en el marco de un
abordaje de la familia como unidad de intervención.
Aunque el PCB sea impulsado únicamente por la SPS, la complejidad está presente ya en su
formulación porque se trata de un conjunto de acciones, proyectos, programas y políticas que
deberían llevarse adelante mediante un trabajo articulado entre esta Secretaría y las de Salud
Pública, Cultura y Educación, General, Gobierno, Servicios Públicos y Producción, el Instituto de la
Mujer, organizaciones de la sociedad civil y programas del Estado Provincial (Plan de Convivencia
Barrial, 2013, p.4). Así, se enfatiza la idea de red para el abordaje de problemáticas sociales que
superen la visión fragmentada de las responsabilidades delegadas en dependencias estatales
particulares, es decir, desde una mirada particular en la que no permeen otras formas de trabajar,
pensar y analizar los escenarios actuales de complejidad social.
Mapeo de organizaciones II: la coordinación en su práctica territorial
En este punto se hará referencia a cuáles son las relaciones del CCB La Tablada con otras
instituciones estatales y las acciones concretas que éste desarrolló al momento de la gestión de
intervenciones de juventudes. Se tomaron muestras de las articulaciones cotidianas, es decir, de
aquellas que forman parte de la “micro-implementación” del PCB con el objetivo de visualizar
distintos tipos y grados de coordinación, tensiones y disputas de sentido; y de este modo, revelar
cómo la misma cambia de morfología al gestionarse en el territorio.
En consonancia con la lógica y diseño de la infografía anterior, la siguiente considerará las
acciones que se han coordinado desde y con el CCB en el territorio de influencia del mismo. Se han

definido como actores relevantes aquellos con los que el CCB ha entablado alguna relación de
coordinación ya sea para la planificación, implementación, gestión y/o monitoreo de acciones
puntuales o proyectos a mediano plazo.
Fuente: elaboración propia

Tal como se podrá visualizar en la infografía de arriba y en relación a la que exhibe la “Red
ideal” de actores, el CCB La Tablada ha logrado algún tipo de trabajo en conjunto con la mayoría de
las organizaciones. Según el informe sobre la implementación del Plan de Convivencia Barrial en
los Centros de Convivencia Barrial (2014) es posible expresar que la mayoría de las propuestas
articuladas que se llevaron a cabo, fueron con las áreas y direcciones de la SPS u otras dependencias
municipales y en menor medida provinciales, y que todas las instituciones mencionadas se
reconocen, comunican, articulan, colaboran y/o coordinan tareas a nivel intersectorial e
intergubernamental. También lo hacen a nivel intraorganizacional, al ser los miembros del equipo
interdisciplinario del CCB, parte de distintas direcciones de la SPS y la de Cultura y Educación.
En referencia a lo comentado tanto por la coordinadora como por los educadores, los dos
programas que conllevaron mayores niveles de comunicación y cooperación entre agentes estatales
de distintos niveles fueron el programa Nueva Oportunidad y el programa Vuelvo a Estudiar. Según
Informe de Implementación del PCB (2014), el primer programa, considerado como “novedoso”
por algunos entrevistados, se llevó adelante por un equipo territorial que organizó distintas
instancias de trabajo conjunto con el Centro de la Juventud, el Parque de Mercado y la Dirección
General de Empleo, entre otros.

Coordinación interorganizacional y condicionantes políticos

A continuación y retomando como punto de partida las relaciones entre actores que se detallaron
arriba, se observarán aquellos factores políticos contextuales y específicos que obstaculizaron o
dinamizaron la coordinación de acciones desde el CCB La Tablada.
En el marco del alto nivel de fragmentación que poseen las administraciones públicas de los
estados latinoamericanos, una cuestión importante que incide de manera positiva en la creación de
procesos dinámicos de coordinación, son los espacios en los que las autoridades responsables de la
política social deciden estratégicamente cómo se llevará adelante la misma y cómo generar que la
gestión de lo social se dé en forma coordinada. Si bien no se ahondó en el funcionamiento del
mismo, el Gabinete Social es uno de los espacios que hacen a una institucionalidad política global
que permitiría establecer una “hoja de ruta de prioridades” imprimiendo una direccionalidad política
a los distintos procesos de coordinación presentes en la formulación, implementación y evaluación
de las políticas sociales como intervenciones específicas, en la cual estaría incluido el PCB
(Repetto, 2010). A su vez, en caso de generarse acuerdos entre las secretarías sería más fácil
comprometer a los funcionarios a que sostengan en el tiempo algunas estrategias pro-coordinación
en lo social, aunque puede no darse de esta manera ya que en algunas cuestiones sólo se vislumbran
acciones coordinadas en la definición de políticas y no en su implementación o gestión.
Lo antedicho está en estrecha conexión con un factor político también macro contextual que es
la tensión que se genera cuando las políticas sociales se descentralizan y qué forma toman en
relación a la centralidad o puestos intermedios de la SPS, y también a actores que forman parte de
otros niveles del Estado, como el provincial. Acorde a la entrevista con la sub coordinadora, se
introdujo a los equipos territoriales sobre el PCB con una presentación en el marco de una reunión
política pero no se transmitió de manera específica. Y según lo conversado con la coordinadora se
puede agregar que:
El PCB en su parte argumentativa y de objetivos es sólida pero viene acompañado
de un marco operativo que se presentó sin mediación, en un ámbito en el que era
difícil para una coordinación seguir a un equipo tan grande, de una institución a la
que asistía una gran cantidad de personas, con los problemas complejos del
barrio.
En este punto se vislumbra cuán importante es intentar que las organizaciones se adapten para
funcionar según la lógica de las políticas que se delinean en la “centralidad”, aclarando quién toma
las decisiones y cómo se distribuyen en la red territorial y clarificando las normas formales de
efectivo cumplimiento que deben asegurar la coordinación de dicha red (Repetto, 2010). Es decir,
era sumamente necesario abordar de otra manera la descentralización de los “nuevos” lineamientos
del PCB debido a que la estructura fragmentada que posee el Estado no está adecuada a las
estrategias de implementación. En esta línea, la directora de la DPPJ expresó que si bien dicho Plan
fue ideal en vistas a un “hacia dónde vamos”, no pudo materializarse debidamente en el territorio ya
que las condiciones no estaban dadas para un cambio de estructura, por lo que los CCB dependían
de la Dirección de Infancias y Familias, provocando inconvenientes a la hora de llevar adelante sus
tareas, como se analizará más adelante teniendo en cuenta los factores técnico-gerenciales.
Esto, entre otras cuestiones, hizo que la legitimidad del PCB en particular, y de otras políticas
sociales en general, se viera debilitada respecto al apoyo y/o aceptación de las mismas por parte de
gestores y decisores públicos (Repetto, 2005), la cual podría ser abordada como un elemento clave a
la hora de pensar por qué los procesos de coordinación se frustran, son exitosos o simplemente no
generan cambios sustanciales en modos de implementación y/o gestión. Es decir, el PCB se
encuentra legitimado a nivel discursivo por los secretarios, directores y coordinadores de los niveles
intermedios, pero no respecto a las acciones llevadas adelante por los equipos territoriales, lo que
llevaría a pensar que está pendiente su visibilización como herramienta de gestión territorial,
específicamente desde organizaciones estatales barriales que dependen de otras secretarías como las
de Salud Pública y la de Cultura y Educación. Y por ende, es fundamental el compromiso activo de
los funcionarios para que esto efectivamente se lleve adelante, en el marco de una visión estratégica
del sector público.
Dentro de la larga lista, otro factor político que está íntimamente relacionado con la legitimidad
política del PCB es el nivel de conocimiento y reconocimiento del CCB La Tablada respecto a otros
actores en y para territorio. Si bien desde la coordinación social distrital se expuso como uno de sus
objetivos el trabajo de reconocimiento de organizaciones del barrio y su posterior conexión con los
CCB, en este caso, los educadores expresaron que el ejercicio de reconocer y conocer las
instituciones barriales se dio en la gestión diaria de intervenciones y tomando como base sus
contactos y experiencias personales.
Tal como se analizará debajo, se destacó el obstáculo que genera la ausencia de la mesa barrial
en el barrio La Tablada ya que esto no ayuda a que las instituciones se conozcan entre sí, (aunque se
reconozcan, y en algunos casos, estén al tanto sobre algunas de sus actividades) y establezcan una
comunicación fluida. En la mayoría de los casos el diálogo no se da en el marco de la organización
como entidad sino con personas en particular para el seguimiento de ciertos jóvenes, haciendo que,
en caso de que éstas se trasladen a otro puesto, se pierda el contacto y el trabajo realizado hasta ese
momento; y se tenga que entablar nuevamente una relación, con el esfuerzo que eso implica.
Aunque ninguno de los entrevistados pudo comentar por qué no se convoca a las
organizaciones barriales a la mencionada mesa, podría deberse, por ejemplo, las autoridades
distritales no poseen la suficiente autoridad política formal o informal para dialogar con las
instituciones; o su capacidad de liderazgo está limitada por cuestiones internas y externas a su
gestión, respecto a los miembros de las organizaciones, sus formas de trabajar e ideologías o ideas
políticas que posean.
Estos aspectos de la institucionalidad política global influyen y, a su vez, son influidos por el
contexto de complejidad política en el que se delineó el PCB durante el año 2013: proceso de
agendamiento y visibilización de la violencia urbana atada a la economía delictiva propia del
narcotráfico, de la cual la población joven es la principal víctima, procesos de desterritorialización y
degradación de instituciones comunitarias básicas e incapacidad de las organizaciones estatales
barriales como las escuelas y centros de atención primaria a la salud de abordar las problemáticas
sociales que atraviesan al tejido social (Bertolaccini, Herrera, Iglesias, Pontelli & Ridruejo, 2014).
De este modo, se empiezan a construir nuevas herramientas en vistas a un mejor diagnóstico de
la situación social, como por ejemplo, el Dispositivo de Intervención ante la Violencia Armada
(DISVA), que arrojó datos interesantes para poder crear un mapa de los homicidios en la Ciudad y
vislumbró que los afectados en su mayoría, son jóvenes varones baleados cerca de su lugar de
residencia por sujetos que conocían con anterioridad. Así, La Tablada, al ser un barrio con niveles
acuciantes de diferentes tipos de violencias, fue priorizado por la gestión municipal durante el 2014.
A su vez, respondiendo a intereses políticos, dicha priorización también puede estar relacionada con
el hecho de que la gestión de acciones que puedan hacerse visibles en ciertas organizaciones
estatales territoriales, aportarían a mejorar la imagen de la gestión municipal, específicamente en
aquellos barrios donde la misma es muy negativa. En palabras de la coordinadora del CCB:
Me encontré con una gran cantidad de recursos y herramientas porque fue uno de
los primeros territorios priorizados (…) Además el Barrio era priorizado
internamente por todas las direcciones de Promoción Social. Efectivamente se
apostó a que fuera un ejemplo, una prueba piloto de trabajo de equipo único, hasta
con sub coordinadora.
Este punto se relaciona estrechamente con los factores socioculturales y técnicos-gerenciales
propios de los miembros del CCB, ya que si bien los recursos estaban disponibles, era fundamental
que la coordinación y sus educadores sean capaces, aplicando sus experiencias, conocimientos
técnicos y saberes especializados (Durigo, 2013), de combinarlos y gestionarlos en vistas a crear
estrategias que habiliten a intervenciones coordinadas.
Aunque haya sido exitosa la ampliación de los equipos de los CCB, no fue así con los roles
definidos para facilitar los procesos de coordinación, es decir, las redes políticas ya construidas o a
construir no estuvieron lideradas por actores individuales o colectivos capaces de generar procesos
sinérgicos debido, en algunos casos, a una cierta limitación en la capacidad de liderazgo y autoridad
tanto formal como informal (Ilari, 2015). Y en otros a la no determinación clara de las acciones que
deben ser ejecutadas por cada uno y cuáles en conjunto, la sobrecarga de funciones y el tipo de
problemáticas que deben tratar. Esta cuestión está estrechamente conectada con la capacidad de
gestión de la complejidad de los trabajadores como un factor socio-cultural que, de no ser utilizada
correctamente, podría constreñir aún más la articulación entre organizaciones o miembros de las
mismas. Los roles más relevantes respecto a la generación y sostenimiento de trabajo colaborativo
son las coordinaciones del CCB y la social distrital, en este caso.
Respecto a los niveles de autonomía de cada trabajador tampoco están muy claros, aunque
tanto las coordinadoras como los educadores de juventudes reconocen que forman parte de una
estructura y que deben respetar autoridades superiores. Sin embargo, en muchos casos no está
definido cómo actuar y si pueden hacerlo sin recurrir a instancias superiores. La situación en
general respecto a la autonomía de los trabajadores se resume en el siguiente fragmento de
entrevista a la subcoordinadora: “(…) teníamos situaciones de libertad y de laissez faire, de
“arreglátelas como puedas. Estaba en otro CCB sin educadores de juventudes e ingresé a uno
nuevo y nadie me comentó nada; sólo me dijeron que me tenía que trasladar”.

El desafío del abordaje de incidencias socio-culturales en las relaciones interorganizacionales

del CCB La Tablada
Tal como incidieron positiva y negativamente ciertos factores políticos en los procesos de
coordinación del CCB, también lo hicieron los socioculturales, algunas veces para facilitarlos y
otras para obstaculizarlos. Es importante aclarar, retomando la idea del marco teórico, que dichos
factores están relacionados a la cultura de la organización en cuestión y de otras con las que ésta
trabaje (Ilari, 2015), por lo que primero se analizarán aquellos elementos internos a la organización
que influyen en la posible coordinación de actividades e intervenciones con otros actores en y para
territorio.
Desde el nivel general, y también en consonancia con una decisión política específica, la
Directora de Políticas Públicas de Juventudes imprime la idea de repensar la política social en clave
de la generación de sinergias para que el PCB y otras políticas se lleven adelante lo más
coordinadamente posible, a diferencia de lo que sucede con la lógica programática de las
intervenciones:
En muchas instituciones existe un “hasta acá llegué”, es decir, plantean que tienen
un objetivo, por ejemplo, que es que el joven vuelva a la escuela, aun sabiendo que
sus derechos básicos son vulnerados, y por ende, no es capaz de volver a la escuela
o necesita repensar su vuelta. Entonces allí está la limitación, ya que no se debería
seguir insistiendo para que regrese a la institución educativa sino convocar a otros
actores que sean un soporte para el abordaje de las problemáticas del joven y
luego, pensar un trayecto adecuado para él.
La coordinadora del CCB es clara respecto al concepto de trabajo en conjunto con otros que
podrían potenciar las intervenciones, aunque a veces sucede que la relación con éstos sea difícil de
forjar:
No entiendo al abordaje territorial de las problemáticas sin otras instituciones, no
podemos trabajar como en una isla, tenemos que articular. Lo complejo es ver
cómo, con quiénes, en qué casos, qué herramientas tenemos para hacerlo, cómo y
por qué buscamos a las instituciones: ¿para hacerles derivaciones? ¿O armamos
propuestas para trabajar con ellas? (…) Para mí lo que hay que hacer, además de
derivaciones, es armar estrategias de trabajo conjunto.
Así es posible expresar que en ningún momento las tareas de coordinación fueron tomadas por
el equipo como una responsabilidad extra o sobrecarga a sus funciones sino que se entiende que las
incorporaron como una modalidad de gestión que fortalece en todo momento al equipo y enriquece
su trabajo sectorial (Pignatta, 2015).
En general, cada trabajador mostró su potencial personal respetando a los otros, se valoraron las
diferencias y se las asumió como parte de nuevas relaciones, lo que permitió que se trabajara
sistemáticamente para obtener el mayor efecto de conjunto posible. A su vez, esto permitió una
construcción colectiva del espacio por parte de los miembros del CCB y produjo que modificaran
ciertas inclinaciones y prácticas personales a favor de la gestión articulada (Durigo, 2013). Por esto
es posible pensar en que el equipo logró gestionar las políticas, programas y proyectos desde la
organización con cierta proximidad organizacional, es decir, se dio la confluencia de ciertas reglas
de acción para la orientación de los comportamientos hacia los jóvenes y otros actores estatales,
como se verá debajo, en miras una adecuada toma de decisiones (Catenazzi & Da Representacao,
2009).
Ya que no son suficientes el acuerdo sobre el hecho de coordinar y las buenas relaciones
interpersonales para generar efectivamente trabajo articulado (aunque no sean cuestiones menores),
es importante analizar cómo entienden los trabajadores la distribución del poder para coordinar,
tanto en referencia a las decisiones públicas que se tomen como al ejercicio del mismo en las
relaciones de fuerza. Todos los entrevistados están de acuerdo en el rol que debe cumplir la
coordinación del CCB respecto a la articulación con otras instituciones e incluso plantean que la
misma debería poder relacionarse aún más con las instituciones barriales en miras a generar
prácticas permanentes y planificación conjunta. No obstante, reconocen que en muchas situaciones
no se da así ya que el rol debe ocuparse de la gestión de recursos, de cuestiones administrativas en
articulación con todas las direcciones de la SPS, del cuidado de lo edilicio, del acompañamiento a la
sub coordinadora en lo relativo a los espacios socioeducativos, entre otras funciones.
La discrecionalidad en cada rol está también influida por la capacidad de gestionar la
complejidad de los trabajadores, es decir, el know how que posean en clave de los escenarios
ambiguos en los que esté involucrado el equipo del CCB en relación a las problemáticas y
organizaciones con las que deben lidiar. De este modo, la idea que plantea el PCB de que las
intervenciones sociales son procesos complejos y que cada una de ellas debe ser pensada aplicando
estrategias y técnicas específicas, se encuentra en estrecha conexión con aquella que acuerda en que
las decisiones se deben ir tomando de forma incremental, es decir, mejorando los procesos de
trabajo y adecuándolos según las necesidades que surjan, por medio de la experiencia concreta
(Lindblom, 1992).
Sin embargo, tanto los educadores como las coordinadoras se refirieron a este “saber hacer”
como aquella capacidad de armar artesanalmente un gran rompecabezas, de piezas que nunca
encajan ya que si bien existe una línea de cuidado de los derechos de los jóvenes que respetar, para
la mayoría de las intervenciones no existen protocolos de acción, tal como se verá en los
condicionamientos técnico-gerenciales. Entonces deben aplicar el concepto que Subirats (1989)
denomina como muddling through, es decir, la idea para darse maña en el diseño de intervenciones
personalizadas para cada joven, aunque no sepan o no estén preparados para hacerlo, entre otras
cuestiones, por insuficiencias de la política a implementar o de las estructuras y/o recursos
designados para esta ejecución.
Y aquí es donde aparece la cuestión política de la autonomía de los trabajadores en clave de
espacio de libertad o de incertidumbre (Bertolaccini et al, 2015). Es decir, hasta qué punto pueden
desarrollar sus tareas artesanalmente para generar procesos coordinados y personalizados a los
jóvenes, pero sin guías a seguir, con un apoyo de la SPS que se diluye a medida que se
descentralizan las áreas de la misma y con instituciones de servicios sociales colapsadas, que deben
acompañar este armado. Esto quiere decir que, en cierto punto, el abordaje “artesanal” supondría
una debilidad para los equipos ya que si bien se necesita un margen de acción amplio para actuar, a
la vez se precisan tener a disposición equipos territoriales, herramientas de trabajo e interlocutores
válidos para llevar adelante intervenciones que constituyan un aporte a la red barrial que pretende
consolidarse con la implementación del PCB (Pignatta, 2015).
Una de las educadoras remarca esto, principalmente en referencia a casos muy complejos; y lo
conecta con un posible obstaculizador a la hora de pensar estrategias en conjunto:
(…) en situaciones complicadas de asesinatos o pibes baleados, todo es peor. Uno
está devastado, cansado y encima renegar para gestionarle una tarjeta al joven que
tiene que ir en colectivo a controlarse una herida de bala al HECA una vez a la
semana, te desgasta. Esto forma parte de la idea de que los trabajadores
territoriales terminan “quemados”, de que aunque todas estas cuestiones parecen
menores, afectan directamente a la hora de pensar “el qué” con los jóvenes, es
decir, antes de renegar con todo lo que pensé que estaría bueno como actividad,
hago otra cosa.
La artesanalidad en la diagramación de “hojas de ruta” para los abordajes con jóvenes,
principalmente desde la coordinación del CCB y la Consultoría Joven, se basa en el conocimiento
de cada trabajador sobre las posibles políticas y programas a implementar, la intensidad de la
respuesta a las mismas (Van Meter & Horn, 1993), y tal como ya ha sido analizado, la concepción
sobre la coordinación, la relación interpersonal de los educadores y coordinadoras y sus perfiles,
bagajes culturales y conocimiento técnico (este último punto que se retomará en el próximo
apartado). Estas cuestiones pueden hacer que el PCB que se decide, en muchos casos, no se
traduzca como tal en el curso de acción que se desata a través del trabajo de los distintos actores
gubernamentales con los que se relaciona el CCB (Aguilar Villanueva, 1992).
La cultura organizacional del CCB también está ligada a factores externos al mismo, por lo que
éste debe considerarlos y procesarlos cotidianamente en vistas a adaptar sus intervenciones a los
objetivos que debe cumplir (Etkin, 2000). Respecto a las relaciones interpersonales del equipo con
otras instituciones y sus miembros, se tendrá en cuenta la forma en la que se dieron, para qué, qué
niveles de coordinación implicaron; y si se podría traducir esto en una labor continua entre las
organizaciones o si sólo se trata de derivaciones específicas. Todo esto se examinará en clave de si
la relación interorganizacional favorece u obstaculiza los desempeños de los educadores y
coordinadoras y las posibles articulaciones.
A grandes rasgos algunos de los condicionantes negativos para el sostenimiento y
consolidación de procesos de coordinación se refieren a la diferencia de concepciones sobre la
necesidad de diseñar, implementar y monitorear intervenciones en conjunto. En el caso del CCB
son positivos y destacan los beneficios de abordar situaciones de los jóvenes junto a otros, siendo de
forma opuesta para varios de los actores a analizar. Esta negativa se vislumbra principalmente en los
coordinadores institucionales, quienes, por una cuestión de “protocolo” muestran estar de acuerdo
en realizar acciones en el marco de un trabajo interorganizacional, pero a la hora de llevarlas a cabo
no dedican el tiempo y recursos suficientes, obstruyendo la articulación deseada. El “qué piensa” y
cómo toma cada organización al concepto y al acto de coordinar determinan la forma de llevar
adelante las tareas de cada una, condicionante que se encuentra indefectiblemente atado al factor
político de cómo se descentralizan y transmiten las políticas públicas.
En este caso, si bien las actividades que el CCB lleva adelante son en algún punto articuladas,
en muchos casos (y principalmente al comienzo de las relaciones) se dan sólo espacios para la
comunicación y derivación de situaciones complejas o que requieren de forma directa intervención
del CCB, pero no para pensar, planificar y gestionar acciones a mediano y largo plazo que,
progresivamente, intenten restituir y proteger los derechos de los jóvenes. Aquí se vislumbra lo que
Van Meter & Horn (1993) plantean respecto a que los procesos de coordinación se encuentran
afectados por inclinaciones organizacionales hacia la autosuficiencia y al trabajo fragmentado.
Sin embargo, un dato a destacar es que en todas las entrevistas se mencionó la importancia del
programa Nueva Oportunidad como “invitación” a que las diferentes instituciones municipales y
agentes provinciales se reúnan a delinear propuestas de abordajes para los jóvenes, lo que se supone
como un “verdadero salto cualitativo” en las relaciones interorganizacionales dadas y aquellas que
podrían darse. Retomando lo expresado arriba, el claro ejemplo es la dinamización que se dio en la
relación con el Centro de Salud Municipal Luis Pasteur, la cual se modificó con el tiempo, logrando
que ambos equipos se reunieran todas las semanas, materializaran ideas específicas en ciertas
intervenciones o actividades, las sostuvieran en el tiempo y efectuaran acompañamientos y visitas a
las familias en conjunto.
Otro de los indicadores socioculturales externos que afecta directamente a la política pública
estudiada es el conjunto de condicionamientos que le imprime el territorio (con sus
micro-territorios) a las prácticas que se dan desde el CCB (y viceversa). Una de las características
más notorias es la fragmentación territorial construida y sostenida por los enfrentamientos entre
bandas delictivas, lo que provoca que ciertas familias, y los jóvenes específicamente, no puedan
acercarse al CCB. El diagnóstico territorial efectuado antes del año 2014 permitió reconocer un
conflicto barrial de gran complejidad que involucra a grupos delictivos “dueños” de dos zonas: la
banda de Centeno y la banda de Ameghino.
A raíz de lo arriba mencionado, la circulación de los jóvenes se redujo, haciendo que aquellos
que viven por calle Centeno no puedan asistir al CCB ya que el edificio se encuentra emplazado en
la zona de Ameghino, de la que es “dueña” la banda oponente, por lo que si se movilizan por allí
corren riesgo de muerte debido a los tiroteos constantes. Incluso, se manifestó que por ciertas partes
no pueden transitar; por ejemplo, cuando se los acompañaba personalmente al Parque de Mercado o
al CECLA les pedían a los educadores o coordinadoras caminar por cuadras en las que no tendrían
conflictos.
Esta complejidad se muestra como un obstaculizador al reconocimiento y conocimiento del
CCB ya que si bien pueden estar al tanto de dónde se encuentra el edificio, ese “algo” relacionado a
la Municipalidad, algunos no pueden acercarse a trabajar trayectos subjetivos o participar de
espacios socioeducativos colectivos. Sin embargo, la referencia fue mejorando con el tiempo porque
antes del año 2014 la institución era hermética y no tomaba las demandas de los jóvenes sino que
era al revés, los jóvenes debían adaptarse a las ofertas socioeducativas del CCB.
De este modo, el equipo se cuestionó cómo gestionar las intervenciones en este entramado de
violencia urbana (Berardo, Bergami y Crescini, 2014) por lo que se determinó que el trabajo del
CCB se daría en un sector, y en otros lo harían agentes de Seguridad Comunitaria con el objetivo de
evitar que los jóvenes tengan que cruzar estas calles y ser posiblemente baleados.
En resumen, a pesar de las complicaciones que podría conllevar la gestión territorial de la
coordinación con otras organizaciones, el equipo del CCB intentó generar sinergia entre sus
acciones y las de éstas, logrando consensuar ciertas reglas informales que le imprimieron un
carácter cooperativo a los procesos de trabajo, haciéndolas convivir con intereses e ideologías
particulares y, algunas veces, en conflicto (Repetto, 2005). Y aunque en muchas oportunidades no
se perciba como tal por el equipo, dicha sinergia permitió que el CCB se relacionara con las
instituciones estatales superando el conocimiento entre ellas y avanzado a una comunicación más
fluida, con ciertos consensos cooperativos y articulación de acciones. Sólo en algunos casos, no se
dio reciprocidad sino compatibilidad ya que se relacionaron pero no permitieron que se fortalezcan
los propios efectos individuales de cada actor (Durigo, 2013), principalmente de los centros de
salud con aquellos que costó comunicarse.

¿Cómo inciden los factores de tipo técnico-gerenciales en las relaciones del CCB La Tablada
con otros actores?
Un factor que condiciona de manera general y específica al CCB es la estructura de la SPS, órbita
municipal bajo la cual se encuentra el funcionamiento de los CCB. Si bien es un Plan que abarca a
todas las franjas etarias las decisiones se toman desde esta Dirección. Sin embargo, por ejemplo,
para la solicitud y gestión de recursos de las actividades del PCB, aunque haya una entrega anual de
materiales mediante la presentación de un proyecto socioeducativo para las actividades
programáticas, el resto de los pedidos que vayan surgiendo en la gestión diaria deben dirigirse a
cada dirección en particular, o en algunos casos a la coordinación social distrital.
De este modo, la estructura del Estado generaría ciertas limitaciones a la concreción de los
objetivos del PCB ya que el tiempo que se subutiliza podría ser invertido en la mejora de las
propuestas socioeducativas y crear lazos con las organizaciones del Barrio y así, posibles acuerdos
de trabajo (Repetto & Fernández, 2012). Y también es un obstáculo en vistas al abordaje de la
unidad familiar en su conjunto, tal como lo prevé dicho Plan, ya que si bien se intentan crear
intervenciones integradas e intersectoriales, para ello se debería contar, al menos, con una figura de
coordinación central del PCB, y en la realidad no se da de esta forma.
Una de las cuestiones que más aparecieron en las entrevistas respecto a recursos es la falta de
una computadora, con la cual debería contar la institución no sólo para el uso diario de las
actividades sino también, y principalmente, para la carga de datos en el Registro Social, las planillas
de monitoreo de la UME, planillas de asistencia de los trabajadores y la realización de la
planificación y evaluaciones anuales. Por ello, se podría indicar que la capacidad financiera de las
relaciones interorganizacionales del CCB no depende de la existencia de los recursos sino más bien
de la gestión de los mismos con otras organizaciones estatales, las cuales se encuentran en distintos
niveles del Estado Municipal y poseen diferentes reglas formales e informales, incluyendo rutinas y
costumbres que enmarcan sus dinámicas políticas y administrativas (Repetto, 2010).
Respecto a capacidades técnicas, en todos los relatos de las entrevistas se vislumbra que la
experiencia laboral de la coordinadora combinada con sus conocimientos técnicos como politóloga
y ciertos elementos adquiridos en sus trayectos por la administración pública colaboraron a la
construcción de un liderazgo que generó cohesión institucional y negociaciones fructíferas y
constantes con otras organizaciones. Así, se creó efectivamente un equipo único que coordina
acciones interdisciplinariamente e intersectorialmente e incluso, las planifica y monitorea.
Lo mismo sucedió con los educadores, que si bien marcaron que al tener perfiles diferentes en
algunas cuestiones no estaban de acuerdo, pudieron lograr un consenso y llevar adelante las tareas
entre todos, teniendo en cuenta la especificidad de cada uno. El grupo está conformado por una
psicóloga, un estudiante de abogacía y dos educadores populares, especializados en educación,
cultura y música y agroecología, lo que hizo que se pudieran abordar los distintos espacios
utilizando variados recursos y metodologías y apoyándose en sus recorridos laborales previos. Esto
fue un verdadero dinamizador de la coordinación intraorganizacional, lo cual podría traducirse en
un mejor desempeño en la relación con otras instituciones, ya que si bien el equipo no tuvo ningún
soporte técnico especializado supo cómo combinar los saberes sectoriales en miras a una gestión
más transversal de las intervenciones con los jóvenes, siendo ellos mismos los dispuestos a utilizar
este nuevo tipo de saber en favor de la creación de valor a través del ajuste mutuo (Repetto, 2009).
Una de las educadoras lo expresa de la siguiente forma:
Creo que cuando se conjuga la formación acumulada, los criterios comunes de
intervención en el equipo, las responsabilidades asumidas seriamente y las tareas
determinadas, los trabajadores pueden actuar adecuadamente. Cada uno sabía qué
hacer y cómo aportar al proyecto.
Tomando en cuenta a la coordinación distrital, tal cual se expresó en el abordaje de los
condicionantes políticos, son notables algunas deficiencias en la forma de diagramar (o
directamente no hacerlo) la relación con el CCB La Tablada y el acercamiento del mismo con otros
actores barriales y áreas municipales. Si bien esto es un obstaculizador, se debe tener en cuenta que
el equipo de coordinación social distrital está compuesto por muy pocos trabajadores para llevar
adelante todas sus funciones, entre las que se proponen, según el Manual Operativo de los CCB
(2014): aportar diagnósticos sociales sobre el Distrito a nivel social; profundizar canales de
comunicación y mecanismos de articulación entre los efectores de la SPS y demás actores
territoriales; definir circuitos de comunicación sistemáticos con los coordinadores de CCB,
distritales de Recreación y Deporte, de Polideportivos y de Centros Integrados Comunitarios (CIC);
participar en mesas barriales propiciando procesos de construcción colectiva y participación
ciudadana.
Así, y volviendo a los objetivos del PCB y las decisiones tomadas para que las prácticas
coincidan con los mismos, el nivel de coherencia entre estos sería bajo, ya que se pretende que la
coordinación distrital sea responsable de liderar el proceso de descentralización y gestión
estratégica de las políticas sociales de la SPS en un distrito completo sólo con tres trabajadores.
Adicionalmente, los perfiles pueden no ser adecuados para las funciones a cumplir o que los
trabajadores estén sobre cargados de demandas y por ende, imposibilitados de cumplir eficaz y
eficientemente con todas las intervenciones.
Estos perfiles y conocimientos técnicos específicos deberían fortalecerse a través de
capacitaciones y espacios de reflexión sobre la práctica misma de los trabajadores que informen
sobre herramientas para movilizar equipos y redes y crear marcos compartidos para el diagnóstico
del contexto en el que está inserto la organización (Licha & Molina, 2006). Si bien se expresó que
las instancias de este tipo son pocas y esporádicas, se dan en mayor cantidad desde la DPPJ si se
compara con el resto de las direcciones de la Subsecretaría de Acción Social, lo que provocó que los
educadores de juventudes (aunque no con el nivel de rigurosidad que se necesita) colaboren con
esos conocimientos en el desarrollo de acciones de primera y segunda infancia y de adultos
mayores. Teniendo en cuenta las capacitaciones de juventudes, los educadores expresaron que
además de que fueron pocas, en su mayoría se trataba de espacios de “catarsis”, que si bien
consideran que son necesarios, expresaron que deberían ser más los de formación.
Otro elemento dentro de los factores técnico-gerenciales tiene que ver con los mecanismos de
comunicación con otras áreas municipales. El Marco Operativo de los CCB (2014) prevé otras tres
instancias (aparte de la reunión de equipo) dentro de los lineamientos estratégicos generales. Una de
ellas es la reunión distrital, un espacio mensual en el que participan el director de distrito, los
directores de cada una de las áreas de distrito y los coordinadores de los CCB de dicho distrito. Sin
embargo, acorde a lo comentado, este espacio sólo se da muy pocas veces al año, siendo otro
obstaculizador a la hora de generar conexiones interorganizacionales. De este modo, se ve
nuevamente limitada la capacidad de planificar actividades conjuntas, pensar metodologías de
abordaje de las problemáticas y tal como plantea Bifarello (2014) aportar una adecuada lectura del
territorio con el objetivo de crear un desarrollo social óptimo, siempre priorizando y fortaleciendo
“lo local”, es decir, teniendo una mirada estratégica de la red barrial a restaurar y fortalecer. Lo
mismo sucede con las reuniones de sub coordinación las cuales han sido muy pocas, distinto a lo
que sucede en otros distritos.
Las acciones para coordinar con otros, en la mayoría de los casos, provienen de la convocatoria
desde el CCB a otras áreas. En este punto, se resalta nuevamente la capacidad gerencial de la
coordinadora para promover estos procesos, dinamizarlos y sostenerlos en cada propuesta. A su vez,
esta capacidad se retroalimenta de la necesidad de invitación a distintos actores y la puesta en
práctica del “compartir” y no “derivar” los casos de las juventudes del Barrio que plantea el CCB.
El desarrollo de las actividades diarias del CCB respecto a los jóvenes con los que trabajan
también está condicionado por la presencia (o no) de un marco normativo, protocolos y guías de
acción a respetar por el equipo, principalmente en abordajes que necesitan de la presencia de otros
agentes estatales. El funcionamiento del CCB se debe enmarcar en el Manual Operativo de los CCB
(s/f), el cual contiene información sobre los distintos puestos de trabajo, el marco operativo general
de los CCB y los marcos operativos correspondientes a todas las áreas de la Subsecretaría de Acción
Social en los CCB y de la Subsecretaría de Recreación y Deporte y de Economía Solidaria.
Específicamente, el Marco Operativo de la DPPJ en los CCB determina que las intervenciones se
implementarán mediante la presencia de equipos territoriales de juventudes en vistas a un trabajo
integral e integrado con otros actores estatales que desarrollan propuestas específicas orientadas los
jóvenes de esos territorios (Manual Operativo de los CCB, s/f, p.20).
Si se consideran las prácticas con otras dependencias estatales, aunque el equipo sabe que
existe una autoridad superior que puede limitar ciertas acciones y que es obligación trabajar por las
situaciones de niños/as, jóvenes, mujeres y grupos familiares con vulneración en sus derechos, lo
hacen sin contar con protocolos de acción, simplemente con la guía de teléfonos que se entrega
desde la SPS. Este punto, si bien lo consideran como una falencia, también reconocen que no sería
fácil adaptar las acciones a ciertos “moldes” ya que cada demanda tiene una urgencia específica y
son demasiado complejas como para estandarizarlas; y que en ciertas situaciones los protocolos no
funcionan, tal como lo comentó uno de los educadores: “Hay veces que el tiempo del Estado no es
el mismo que el del barrio. Al pibe lo pueden matar ahora entonces hay que sacarlo del barrio; no
se puede esperar el papel, que le pongan un sello para llevarlo”.
Si bien no existen protocolos de acción, el equipo reconoce que el PCB se encuentra enmarcado
en la Ley Nacional Nº 26.061 de año 2005 y la Ley Provincial Nº 12.967 del 2009 de Protección
Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes y la Ley Provincial Nº 11.529 de
Violencia Familiar, por lo que las intervenciones que se lleven adelante con los jóvenes y las
familias en general, deben respetar dicho cuerpo normativo.
En línea con la cuestión de las capacitaciones, plantearon que lo óptimo sería que desde la SPS
se pueda proveer una guía con los proyectos, programas, planes y servicios a nivel local, y en la
medida de lo posible, provincial que sean útiles para abordar los casos de los jóvenes integralmente.
Y que se los pueda instruir sobre cómo combinarlos en vistas a que la calidad del trabajo no
dependa únicamente de la entrega de agendas de contactos de las distintas áreas municipales. Es
decir, se expresó que existe la necesidad no sólo de que estas cuestiones se vayan aprendiendo en la
práctica misma, lo que podría conllevar errores que obstaculicen el tratamiento de las situaciones,
sino también al momento previo de desarrollar el trabajo con otros agentes estatales.
Según la información a la que se pudo acceder, el único documento que establece protocolos de
acción es el de los Servicios de Intervención Social presentes en todas las áreas de la SPS. En este
caso, aunque los trabajadores comentaron que podría ser un poco “rígido” el circuito para
convocatoria a los SEIS, al existir un protocolo, la misma no es tan “caótica” sino que saben a quién
convocar, qué pueden hacer específicamente los Servicios, como ingresar la solicitud y cómo
continúa el circuito luego de ese momento. A su vez, este registro de la información del caso del
joven se guarda en el CCB y puede ser útil a la construcción de su situación.
Analizando lo anterior se podría determinar que sí se sabe qué cosas no pueden hacerse pero no
cuáles sí y cómo hacerlas, es decir, si bien se comentó que para programas específicos como el
Vuelvo a Estudiar o el Nueva Oportunidad se comunicaron con los educadores desde la centralidad
para informar sobre los mismos y se posee, por ejemplo, un manual para convocar a los SEIS, no se
realiza esto a nivel general de la SPS o específicamente desde la DPPJ.
Esta cuestión insiste en que la materialización de los objetivos en territorio difiere de su
determinación en la formulación de la política, lo que generaría una mirada fragmentada a la hora
de abordar los casos y dejaría a voluntad de los trabajadores que conozcan dichas políticas.
Otra de las herramientas que deben ser adoptadas en miras a informar, tomar decisiones
adecuadas y favorecer el diálogo entre sus actores claves son aquellas relacionadas al registro de
datos sobre prácticas diarias del CCB y en concreto, de las intervenciones con jóvenes que
involucran cierto grado de trabajo interorganizacional. A nivel de la centralidad se entiende que este
es un tema clave y complejo de las políticas sociales ya que la mayoría de los educadores no han
interiorizado el hábito de registrar y detectar en sus tareas los aspectos más relevantes, formas de
gestión y áreas con las que se abordaron los distintos casos. Por ello, es difícil que comprendan que
el desarrollo de sus funciones y tareas actuales debe trascender a una postura individual y pensarse
transversalmente en todos los equipos, autoridades y actores de otras organizaciones estatales que
puedan acceder a información útil para moldear adecuadamente las decisiones políticas y de gestión
con datos fiables, atándose a la situación real de las familias y jóvenes con derechos vulnerados.
En el caso estudiado, el registro de datos de las familias se ejecutó en el marco de un trabajo de
sensibilización y esfuerzo, impulsado principalmente por la coordinación, ya que en la cultura
organizacional del CCB no estaba instaurada esta práctica, aunque se anotaban algunas
intervenciones, pero de forma fragmentada e imparcial. Este proceso comenzó cuando la
coordinadora notó que las intervenciones de cada joven o familia que llegaba al CCB directamente
no se registraban, y por ende, no se conocía quiénes eran, dónde vivían y en qué situación se
encontraban, por lo que propuso al equipo ser responsables, según cada espacio socioeducativo, y
utilizar una simple ficha que constara con los datos personales, lugar de residencia y teléfono para
contactarse y realizar visitas. Luego se invitó al equipo a crear documentos y planillas únicas que
permitieran tener la información ordenada. A cerca de este punto la coordinadora expresó:
Les planteé que la institución la construimos todos, en los actos cotidianos y
mediante charlas en las reuniones negociamos y empezamos a armar procedimientos
de trabajo. Por ejemplo, cómo se registraban las personas que entraban al CCB con
una carpeta unificada de consulta, el registro de DNI y la utilización de encuestas
para diagramar las actividades espaciales en conjunto con las familias del barrio.
Esto también sirvió como excusa para articular mejor el trabajo entre los equipos de
cada Dirección presentes en el CCB.
Una de las prácticas que más ordenó la información fue el registro de la situación y trayecto
institucional de cada joven que asistía a la Consultoría Joven, el cual permitió también armar una
especie de estadística y mapeo de la cantidad y ubicación de homicidios de los jóvenes por
conflictos barriales. Si el joven que asiste a este espacio participa del programa Nueva Oportunidad,
se registra cada trayecto en una carpeta con fichas para centralizar la información (ya que del
programa participan tanto actores municipales como provinciales) sobre cada intervención y
demandas en vistas a presentar al equipo del programa un documento ordenado con la situación de
cada uno. Lo mismo se efectuó para los trayectos socio-educativos de los jóvenes que participan del
programa Vuelvo a Estudiar.
Por todas las utilidades que se le fueron dando a los distintos registros sería importante que
como parte de un proceso de sensibilización y apropiación de las distintas herramientas, se pueda
tratar con los equipos de los CCB la relevancia de las mismas como forma de interconectar a las
distintas organizaciones estatales y que todas tengan acceso a la información completa y en el
momento preciso. Si bien se contempla que no es necesario registrar todas las prácticas con detalles
ya que tampoco el equipo cuenta con el tiempo para poder hacerlo, es fundamental que la mayoría
de las intervenciones se describan no de manera parcial, sino hasta el final del proceso y con los
agentes que intervinieron en las mismas.

Conclusiones y más interrogantes

Retomando la pregunta principal sobre cuáles son los factores que inciden en la coordinación de
políticas públicas implementadas territorialmente, el trabajo de investigación realizado revela que
estos condicionantes son variados tanto respecto a su naturaleza como a su grado de complejidad y
efectos en los procesos de coordinación. Se han desagregado en aquellos que afectan directamente e
indirectamente a la coordinación y han sido analizados teniendo en cuenta la “caja de herramientas”
con distintas teorías y conceptos.
Como reto principal, en el marco de administraciones públicas fragmentadas y con estructuras
rígidas, es esencial la presencia de espacios de diálogo como el Gabinete Social, que permitan
generar, en este caso, acuerdos entre las secretarías a nivel central y que esto se traduzca en una
descentralización acabada de las distintas políticas sociales municipales. Esta última debe
diagramarse teniendo en cuenta el contexto social del momento, las problemáticas barriales, las
concepciones e inconvenientes presentados por los trabajadores territoriales e instruyéndolos de
forma adecuada, con herramientas y recursos que les permitan generar y sostener procesos de
coordinación interorganizacionales. Asimismo, los últimos deben estar liderados por personas
capacitadas y con experiencia en la gestión de redes y trabajo colaborativo, capaces de orientar a
sus equipos y en el marco de un modelo de política que “no de nada por sentado” y comunique a
cada trabajador lo que se debe hacer y cómo llevarlo adelante.
Esta sinergia institucional se logrará también si se considera que las organizaciones deben
conocerse y reconocerse como actores legitimados para actuar sobre la “cuestión social”, tanto en la
esfera central como territorial, y específicamente en los distintos barrios, como agentes preparados
para llevar adelante acciones conjuntas que incidan positivamente en la calidad de vida de las
poblaciones. Y esta aceptación debe darse a nivel de la política en general, en vistas a que no sólo
las organizaciones que deben ser responsables de manera directa de su implementación, tengan la
voluntad de llevar a cabo actividades coordinadas sino también el resto de las instituciones de la red
barrial.
Entonces podría decirse que no sólo deben crearse y reforzarse los CCB como dispositivos de
articulación propios del PCB sino también aquellos que flexibilizarían las relaciones institucionales
en miras al diálogo social, como las mesas barriales o las reuniones entre equipos de organizaciones
estatales en territorio. A su vez, se deberá reforzar el trabajo con equipos de programas o proyectos
de distintos niveles del Estado que conlleven comunicación o algún otro grado de coordinación.
Acerca de los factores socioculturales, éstos están relacionados a la cultura de la organización
en cuestión y de otras con las que se trabaje y de condiciones del contexto, reconocimiento y
demandas de la población y características de las relaciones interpersonales a nivel tanto interno
como externo, sus valores, formas de gestionar las tareas y percepciones sobre el trabajo en
conjunto con otros (Ilari, 2015). Se debe hacer hincapié, específicamente en los casos estudiados a
nivel territorial, en los territorios como interpelantes a los procesos de coordinación, más aún en
aquellos en los que las instituciones están replegadas hacia su interior, entre otras cuestiones, por las
problemáticas de violencia urbana.
Desde el caso abordado, es posible determinar de manera general que se necesita una decisión
política específica para la generación de sinergias en las políticas sociales en clave de aliviar las
tensiones que se generan al descentralizarla. Es fundamental asumir el reto de reforzar las
capacidades de los trabajadores en vistas a que al momento de “gestionar la complejidad” puedan
hacerlo de la mejor manera posible, incorporando modalidades de trabajo coordinado que los
fortalezcan y les permitan combinar distintas herramientas, experiencia y conocimiento técnico
sectorial, en pos de lograr intervenciones que aborden articuladamente los casos de los jóvenes.
Precisamente, se aportaría a que las prácticas diarias se desplieguen coordinadamente, no sólo para
su implementación sino también para poder pensarlas, diagramarlas y monitorearlas en conjunto; e
indirectamente, que los procesos se afiancen, sostengan en el tiempo y, en el mejor de los casos,
generen una modificación de la gestión al interior de las organizaciones que formen parte del
trabajo colectivo.
 Estos procesos también están determinados negativa y positivamente por los acuerdos sobre
valores y opiniones que hacen a la realidad intersubjetiva de la organización y por el trato
interpersonal en el equipo, ambos factores relevantes a la hora de pensar cómo se construyen las
relaciones que cimentarán consensos (o no) para la potencial gestión coordinada de acciones
puntuales, actividades sistemáticas y proyectos a largo plazo.
El reconocimiento de la dependencia interorganizacional, la convergencia de percepciones y la
limitación de riesgos mediante la aplicación de estrategias de coordinación son factores que
promueven los procesos de coordinación mencionados, pero estos no son determinantes
espontáneos que surgen por la voluntad de los equipos, sino que se alcanzan y consolidan en el
marco de dispositivos que promuevan la coordinación (Isuani, 2007), como en este caso son los
CCB en sí mismos y otros externos, a saber: el DISVA, el programa Nueva Oportunidad y el Vuelvo
a Estudiar.
Con dispositivos también es posible referirse a espacios en los cuales los trabajadores puedan
capacitarse y conocer herramientas que permitan reforzar su “saber hacer” y las capacidades para
“darse maña” en el diseño de intervenciones personalizadas para cada joven. Esto debe ir
acompañado de la claridad y límites a la función de cada trabajador, respetando su autonomía y sus
márgenes de acción.
A su vez, los procesos de coordinación están afectados no sólo por la existencia de recursos
materiales y una adecuada elección del tipo de coordinación y grados, sino también por cuestiones
multidimensionales que podrían ser analizadas a través de la racionalidad técnica de los gestores, la
cual permitiría imaginar el nivel de complejidad y efectos negativos posibles que conllevaría el
desafío de generar instancias de articulación interorganizacioanl (Ilari, 2015), por lo que es
fundamental tener en cuenta los factores técnico-gerenciales en dichos procesos.
Esta racionalidad se encontrará limitada, en primera medida, por la presencia de estructuras
estatales rígidas, las cuales implican distintos niveles del Estado Municipal y por ende, diferentes
reglas formales e informales, incluyendo rutinas y costumbres que enmarcan sus dinámicas políticas
y administrativas. Tanto para la gestión de equipos y redes como personas se requiere conocer las
lógicas anteriores, lo que generaría una sobrecarga de ciertas actividades en los responsables de
llevar adelante el trabajo interorganizacional. Por ello es esencial que los programas, proyectos y
políticas que contemplan a la coordinación como protagonista en todo su ciclo, creen innovadoras
prácticas administrativas, dispositivos y puestos de enlace que intenten optimizar las relaciones que
puedan darse en una estructura estatal, que en muchos casos, parece inmutable. Más aún para el
abordaje de políticas de protección y promoción de derechos, en las cuales son constantes las
situaciones de jóvenes en peligro, por estar involucrados activa o pasivamente en conflictos del
“entramado complejo de violencia” de las ciudades.
Otro elemento que actuaría como reparador de las complicaciones y gestiones burocráticas del
Estado, podría ser la elección de perfiles adecuados y la consiguiente conformación de equipos de
trabajo que intenten combinar los saberes sectoriales en miras a una implementación más
transversal y que eviten la insularización y autosuficiencia en la gestión diaria. A su vez, estos
equipos deberían consolidarse mediante capacitaciones que inviten a conocer herramientas para
movilizar equipos y redes y crear marcos compartidos para el diagnóstico del contexto (Licha &
Molina, 2006).
También, estos dispositivos estarán condicionados por la institucionalización (o no) de
protocolos de acción, mecanismos y espacios de reflexión, comunicación y registro de información
intra e interorganizacional que promuevan la articulación entre los equipos, no sólo para
implementar las acciones sino también para pensarlas estratégicamente, monitorearlas y evaluarlas.
 Tal como ya se mencionó, es necesario crear fórmulas inteligentes de coordinación, más aún
para las políticas sociales, que intenten lograr cierta convergencia de tiempos, propósitos y
contenidos (Martínez Nogueira, 2010) en vistas abordar las necesidades integralmente,
considerando la multidimensionalidad de las problemáticas y a las familias en su conjunto.
Todo lo anterior indica que la coordinación no es una función que proviene naturalmente de la
acción social y/o colectiva sino que se trata de un proceso de tipo organizacional e institucional que
requiere ser diseñado formal e informalmente, a nivel individual y de regulación de lo social
(Isuani, 2007). De esta manera, los procesos de coordinación se transforman en claves para evitar la
superposición y duplicación de intervenciones estatales en los territorios, dar coherencia a las
políticas públicas, abordar de manera integral e integrada las problemáticas de las familias y
fecundar y afianzar relaciones interactorales, entendiendo que “solos no se puede”. Así, las
articulaciones estatales aportarían al fortalecimiento de las redes barriales, las cuales funcionan
como sostén y contención, no sólo para los trabajadores, sino también, y principalmente para los
jóvenes que habitan los distintos territorios, e intentan en ellos, encontrar un espacio para vivir y
convivir con sus pares, familias y amigos.

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Documentos internos
Informe sobre la implementación del Plan de Convivencia Barrial en los Centros de Convivencia
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Páginas web consultadas

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https://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/view/full/190728
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

Patronazgo en Niveles Subnacionales

Área Temática: Reforma de la Administración Pública.
Por Franco Exequiel Totero estudiante de 4to año de la Licenciatura en Ciencias Políticas y
Administración Pública, de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad
Nacional de Cuyo.
exequiel.totero@gmail.com

Resumen
El objetivo del presente paper es el de analizar el nivel de profesionalización de los sistemas
de empleo público en los municipios de Las Heras y Maipú, situados en la Provincia de Mendoza.
El enraizamiento del patronazgo ha dificultado la plena implementación de sistemas meritocráticos
en el orden local que propicien el desarrollo económico y la consolidación de las instituciones
democráticas. Los gobiernos subnacionales no han podido institucionalizar burocracias
profesionales debido al papel que ha desempeñado el patronazgo en construcción de poder político.
Además, el carácter centralista del Estado Argentino no ha generado una estructura de incentivos
que estimule el desarrollo de sistemas de carrera. En este marco, el presente trabajo busca evaluar el
grado de desarrollo de las burocracias profesionales a partir de la aplicación de una escala bipolar
de politización / profesionalización. Este estudio se encuentra enmarcado dentro de un proyecto de
investigación de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Cuyo,
dirigido por las Dras. Mercedes Llano y Miriam Bilbao.
Palabras claves
Patronazgo / servicio civil / burocracia pública / politización / administración pública / niveles
subnacionales.
Introducción
El nivel de profesionalización de las burocracias municipales suele ser bajo, a raíz de la
expansión de las prácticas de patronazgo en los gobiernos subnacionales. El patronazgo se
encuentra institucionalizado en los municipios y es necesario implementar sistemas de carrera
meritocráticos para evitar tales prácticas.
Para comenzar el análisis se definirá qué se entiende por patronazgo. ¿Qué es patronazgo?
"Patronazgo significa la preferencia o discriminación irregular de personas o grupos de personas
familiares, étnicas u otras en la regulación del acceso a un cargo público, o bien del servicio de un
cargo público" (Pritzl, 1997).
En otras palabras es “la utilización de criterios discrecionales en el acceso a los cargos
públicos no electivos” (Grindle, 2012, cit. en Llano, 2017: 45)
Stokes lo define como “el ofrecimiento de recursos públicos (por lo general, empleo
público) por parte de los titulares de cargos a cambio de apoyo electoral” (Stokes, 2007)
Pero el mismo, no se limita en el acceso a cargos públicos. Peters y Pierre analizan al
fenómeno como la sustitución de los criterios meritocráticos por criterios políticos en la selección,
promoción, recompensa, etc. de los cargos públicos no electivos (Peters y Pierre 2004: 1-2), es decir
en toda la carrera. Cuando está práctica es la principal vía de acceso a los cargos públicos no
electivos, la misma se convierte en un sistema institucionalizado (Llano, 2017: 45).
Finalmente la definición de patronazgo adoptada por el presente trabajo es la realizada por
Peters y Pierre en el anterior párrafo.
Este sistema de patronazgo ha afectado tanto a las administraciones centrales de los
Estados latinoamericanos como a los gobiernos subnacionales, sin embargo, el fenómeno ha
suscitado mayor interés académico en el orden nacional. La importancia en estudiar las prácticas de
patronazgo en el ámbito local, que afectan negativamente en los niveles de profesionalización,
radica en el peso que tiene el empleo público subnacional en el conjunto de agentes estatales.
Siguiendo a Oszlak (2000), en el marco de las reformas implementadas en la administración central
durante la década del 90, las administraciones subnacionales crecieron en cantidad de empleo
público y en sus funciones, debido, principalmente, al proceso de descentralización de los servicios
de salud y educación del estado nacional hacia las provincias.
La importancia del patronazgo en niveles subnacionales, radica tanto en el peso fiscal que tiene
el empleo público, como en la cantidad de agentes que tienen las burocracias subnacionales.
Comenzando en primer lugar por el peso fiscal de la burocracia, en el año 2017 el
presupuesto nacional le asignó al gasto en personal la suma de doscientos sesenta y cuatro mil
ochocientos treinta y cinco millones setecientos dos mil cuatrocientos ochenta y cinco pesos ($
264.835.702.485), mientras que el presupuesto total fue de dos billones trescientos sesenta y tres
mil seiscientos diecinueve millones ochocientos setenta mil quinientos setenta y cuatro pesos ($
2.363.619.870.574), siendo el gasto en personal el 11.20 % del gasto total. En las provincias y
municipios el impacto del gasto en personal sobre el presupuesto total de las mismas es mucho
mayor en términos porcentuales. En Mendoza para el año 2017 el gasto en personal de la
Administración Central fue de treinta y cinco mil ciento cuarenta y tres millones novecientos veinte
cuatro mil quinientos sesenta y un pesos con cincuenta y ocho centavos ($ 35.143.924.561,58)
siendo el gasto total de noventa y dos mil doscientos treinta y nueve millones seiscientos noventa y
siete mil, doscientos treinta y dos pesos. ($ 92.239.697.232). Lo que equivale al 36.10 % del gasto
total. Y si se tiene en cuenta el gasto en personal provincial de los entes descentralizados, el mismo
asciende a cincuenta y dos mil ciento ochenta y cuatro millones doscientos cincuenta mil ciento
veintiséis pesos con 58 centavos ($ 52.184.250.126,58), lo que equivale al 56.58 % del gasto
provincial, según lo presupuestado para el año 2017. Como se analizará más adelante, el peso fiscal
de los casos seleccionados ronda en el 48 %.
En segundo lugar, la cantidad de agentes estatales, según un estudio de CIPPEC (Centro de
Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) del año 2016, el 81 % de
los empleados públicos se desempeñan en los niveles subnacionales, es decir en provincias y
municipios, y solo el 19 % presta servicios en la nación. Específicamente el 56 % se encuentra en
las provincias y el 25 % en los municipios Por lo que es imprescindible estudiar el enraizamiento
del sistema de patronazgo y los niveles de profesionalización del empleo público subnacional, ya
que en ellos se encuentran el mayor gasto en personal y la mayor cantidad de empleados públicos.
Su magnitud es sumamente significativa.
El presente trabajo se estructura en primer lugar con la presentación de la metodología
aplicada. Luego se realizará una interpretación de los resultados obtenidos y se expondrán e
interpretarán índices referidos al empleo público de los casos seleccionados. Finalmente se realizará
una breve conclusión final.
Metodología
La metodología del trabajo consiste en aplicar una escala bipolar donde uno de los extremos
representa un escenario de politización y el otro, el escenario opuesto que sería el de la
profesionalización. Los datos se recopilaron a partir de encuestas electrónicas y personalizadas- y
entrevistas aplicadas a empleados de carrera que se desempeñan en el poder ejecutivo de los
municipios seleccionados. La elección de ambos casos no es casual, la misma se realizó
entendiendo que uno de ellos representa uno de los niveles de profesionalización más altos del gran
Mendoza y el otro, por el contrario, uno de los niveles más bajos.
El cuestionario abarca una serie de tópicos relacionados a reclutamiento y selección,
remociones, desarrollo, gestión salarial y evaluación del desempeño. El formulario se despliega en
11 ítems cuyas respuestas se estructuran escalas bipolares, donde cada extremo representa un
escenario de máxima politización o de máxima profesionalización (Ver Cuadro Nº1). El índice de
profesionalización de los municipios se calcularía como un promedio lineal del conjunto de
respuestas. Luego se elaborarán índices en relación al empleo público municipal a partir de la
información obtenida de los organismos consultados.
A continuación, se presenta el Cuadro N° 1 que expone la Escala bipolar de politización
– profesionalización:
 Cuadro Nº1: Descripción de los ítems de la escala bipolar (politización-profesionalización)
Ítem Pregunta Extremo Extremo
Politización Profesionalización
1) Reclutamiento De una escala de 1 a RECLUTAMIENTO PARCIALIZADO Y OPACO RECLUTAMIENTO DEMOCRÁTICO, TRANSPARENTE Y
5, las convocatorias No se publicitan o son difundidas parcial, expeditiva o MERITOCRÁTICO
para cubrir puestos escuetamente a través de medios casi inaccesibles al público Son detallada y ampliamente difundidas mediante sitios web,
vacantes…. objetivo, con el fin de direccionar discrecionalmente la portales de postulación en línea, boletines oficiales, medios de
cobertura del puesto comunicación masiva y/o carteleras, de tal forma que generan
un número apropiado de postulaciones solventes
2) Mecanismos de De una escala del 1 SELECCIÓN DISCRECIONAL SELECCIÓN MERITOCRÁTICA
selección al 5, los empleados Prácticas arbitrarias, flexibles e informales que eluden los Mecanismos formales, competitivos, objetivos e imparciales
municipales son procesos meritocráticos formalmente establecidos, con
predominantemente posibilidades de posterior regularización (blanqueo)
contratados a través
de…
3) Criterios de De una escala de 1 a APLICACIÓN CRITERIOS DISCRECIONALES APLICACIÓN CRITERIOS OBJETIVOS
selección 5 los criterios de En afinidades políticas, ideológicas, personales o de En credenciales académicas, competencias y/u otros méritos
selección parentesco técnicamente comprobados
dominantes se basan
en….
4) Órganos de De una escala de 1 a ÓRGANOS DE SELECCIÓN CON ESCASA O NULA ÓRGANOS DE SELECCIÓN AUTÓNOMOS
selección 5 los órganos de AUTONOMÍA Están integrados en base criterios de profesionalidad y
selección…. Actúan sin autonomía en relación a los poderes políticos y experiencia técnica, contemplan la participación de miembros o
corporativos, ni se componen sobre la base de criterios de veedores externos y operan con autonomía
profesionalidad y capacidad técnica, y su conformación tiende
a ser coyuntural
5) Sistemas de alta De una escala de 1 a INEXISTENCIA DE SISTEMAS DE SELECCIÓN EXISTENCIA DE SISTEMAS DE SELECCIÓN ESPECÍFICOS
dirección pública 5, la selección de ESPECÍFICOS PARA ALTOS DIRECTIVOS PARA ALTOS DIRECTIVOS
los altos No está sujeta a procedimientos institucionalizados, Se realiza aplicando procedimientos formales, meritocráticos y
funcionarios prevaleciendo la aplicación de criterios discrecionales (lazos competitivos, sujetos
(directores, políticos, ideológicos, personales y nepóticos) para su
subdirectores)…. incorporación
6) Desvinculaciones De una escala de 1 a REMOCIONES ARBITRARIAS REMOCIONES MERITOCRÁTICAS Y/O BASADAS EN
5, los agentes son CRITERIOS OBJETIVOS
predominantemente Por motivos discrecionales y/o ante escenarios de cambios de Por bajo rendimiento o por razones disciplinarias, económicas u
despedidos…. gobierno organizativas objetivamente acreditados.
7) Equidad salarial De una escala del 1 REMUNERACIONES INEQUITATIVAS REMUNERACIONES EQUITATIVAS
interna al 5, los salarios…. No presentan un equilibrio adecuado entre segmentos de Mantienen un equilibrio razonable entre similares niveles de
responsabilidad equivalente a raíz del achatamiento de la responsabilidad y son percibidas por los empleados como justas
pirámide salarial, la proliferación de suplementos y y equitativas en relación a las recibidas por sus pares
 adicionales y/o por su distribución arbitaria
8) Competitividad De una escala de 1 REMUNERACIONES DIRECTIVAS INEQUITATIVAS REMUNERACIONES DIRECTIVAS COMPETITIVAS
salarial al 5, las EXTERNAMENTE
remuneraciones de Son menores o mayores que las desembolsadas a ocupantes Son equiparables en relación a puestos de equiparable
los funcionarios cargos de similar responsabilidad en el ámbito privado, responsabilidad en el sector privado, permitiendo la atracción y
directivos…. generando problemas de retención o percepción de retención del personal
ilegitimidad por parte de la ciudadanía
9) Incentivos De una escala de 1 INCENTIVOS DISCRECIONALES INCENTIVOS OBJETIVOS
monetarios y no al 5, los incentivos Se distribuyen parcial y discrecionalmente en función a Estimulan el esfuerzo, el desempeño individual o grupal, el
monetarios monetarios afinidades políticas, personales o de parentesco, como compromiso con la institución y/o el desarrollo de competencias
(retribuciones mecanismos para premiar o castigar
variables, premios
pecuniarios, etc.) y
no monetarios
(prestigio, becas,
distinciones, etc.)
10) Promociones Del 1 al 5, las PROMOCIONES ARBITRARIAS PROMOCIONES MERITOCRÁTICAS
decisiones en Tienden a ser automáticas o discrecionales en función de la Se basan en mecanismos y criterios ligados al desempeño,
materia de proximidad política, ideológica o personal capacitación y desarrollo de competencias y/o en la aplicación
promoción… de procesos competitivos

11) Evaluación del Del 1 al 5, el INEXISTENCIA O RUTINIZACIÓN DE MECANISMOS MECANISMOS DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO
desempeño desempeño de los DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EFECTIVOS Y CONFIABLES
servidores No son evaluados formalmente por la organización o son Es evaluado frecuentemente mediante mecanismos formales,
públicos… sometidos a procesos institucionales de evaluación ritualistas, objetivos y fiables en base a resultados, competencias y factores,
poco confiables, benevolentes y/o sesgados, desprovistos de entre otros métodos. Sus resultados permiten distinguir los
capacidad para distinguir entre rendimientos divergentes diferentes rendimientos de los agentes y sirven como insumo
para decisiones en materia de promociones, capacitación,
desvinculación y/o salariales.
Fuente: elaboración Mercedes Llano basada en BID (2006, 2014), Evans y Rauch (2000) y (Dahlström, Lapuente y Teorell, 2009, 2010).
Análisis de los resultados obtenidos
En este apartado se expondrán los resultados obtenidos, para luego realizar una breve
interpretación de los mismos. En ninguno de los casos analizados estamos en presencia de un alto
nivel de profesionalización, no obstante, se advierte una relación desigual en el grado de
institucionalización de la profesionalización de las burocracias.
Solo en dos de las dimensiones, que son la evaluación del desempeño y las
desvinculaciones, el sistema de empleo público de Maipú supera la media de la escala aplicada. Los
niveles más bajos se encontraron en los interrogantes relacionados con las remuneraciones del
empleo público y su comparación con las remuneraciones del sector privado y una comparación
interna hacia adentro del mismo municipio. Un dato que es importante a destacar, a la hora del
análisis, es que la Municipalidad de Maipú lleva varios años gobernada por la misma gestión por lo
que no se han producido recambios en el empleo público producto del recambio gubernamental.
Distinta es la situación de la Municipalidad de Las Heras quien en el 2015 asumió una nueva
gestión, y se dieron de baja a 500 contratos aproximadamente según las entrevistas realizadas. Más
adelante se expondrán los argumentos del por qué se dio esa baja de contratados.
A continuación, se presenta el Cuadro N° 2 que expone la sistematización de los datos
obtenidos.
 Cuadro Nº 2 Aplicación de la escala bipolar a los casos analizaos
Reclutamiento
32 casos analizados Las Heras Maipú 22 casos analizados
RECLUTAMIENTO
RECLUTAMIENTO DEMOCRÁTICO,
1,5 2,13
PARCIALIZADO Y OPACO TRANSPARENTE Y
MERITOCRÁTICO
Mecanismos de Selección
SELECCIÓN DISCRECIONAL 1,78 2,72 SELECCIÓN MERITOCRÁTICA
Criterios de Selección
APLICACIÓN CRITERIOS APLICACIÓN CRITERIOS
2 2,36
DISCRECIONALES OBJETIVOS
Órganos de Selección
ÓRGANOS DE SELECCIÓN
ÓRGANOS DE SELECCIÓN
CON ESCASA O NULA 2,46 2,5
AUTÓNOMOS
AUTONOMÍA
Sistema de Alta Dirección Pública
INEXISTENCIA DE
EXISTENCIA DE SISTEMAS DE
SISTEMAS DE SELECCIÓN
2,96 2,95 SELECCIÓN ESPECÍFICOS PARA
ESPECÍFICOS PARA ALTOS
ALTOS DIRECTIVOS
DIRECTIVOS
Desvinculaciones
REMOCIONES
REMOCIONES MERITOCRÁTICAS Y/O
2,53 3,54
ARBITRARIAS BASADAS EN CRITERIOS
OBJETIVOS
Equidad Salarial Interna
REMUNERACIONES REMUNERACIONES
1,5 1,73
INEQUITATIVAS EQUITATIVAS
Competitividad Salarial
REMUNERACIONES
DIRECTIVAS REMUNERACIONES
1,93 2,41
INEQUITATIVAS DIRECTIVAS COMPETITIVAS
EXTERNAMENTE
Incentivos Monetarios y no Monetarios

INCENTIVOS
2,09 2,63 INCENTIVOS OBJETIVOS
DISCRECIONALES

Promociones
PROMOCIONES PROMOCIONES
2 2,45
ARBITRARIAS MERITOCRÁTICAS
Evaluación del Desempeño
INEXISTENCIA O
MECANISMOS DE
RUTINIZACIÓN DE
EVALUACIÓN DEL
MECANISMOS DE 1,93 3,09
DESEMPEÑO EFECTIVOS Y
EVALUACIÓN DEL
CONFIABLES
DESEMPEÑO

Fuente: Elaboración propia a base del Cuadro N°1

Reclutamiento, mecanismos de selección, criterios de selección y órganos de selección.

En el caso de Las Heras, no existe un sistema formal ni informal de reclutamiento, en
general lo que se realizan son análisis de curriculum que le llegan al Municipio por diversos
motivos y de acuerdo a las necesidades del momento se contratan. No se aplican los concursos para
el acceso de personal. Durante la gestión actual, que comenzó en el 2015, no se han realizado pase a
planta. Tienen previsto realizar algunos a partir de Agostos del presente año. Se ha realizado un
concurso para la Orquesta y el Ballet municipal, dando por resultado la contratación por 2 años de
los artistas, pero no deja de ser un caso aislado.
En el caso de Maipú han comenzado a realizar concursos en algunas dependencias y en
busca de profesionalizar el empleo público se ha creado recientemente la Dirección de Empleo.
Para el reclutamiento también se realizan análisis de curriculum y entrevistas. Desvinculaciones:
para las mismas, cuando el personal se encuentra en planta, en general se aplican los criterios que
indica la ley 5892/92 de empleo público. El empleado adquiere estabilidad laboral cuando es
personal de planta, por lo que la remoción solo puede ser aplicada por criterios objetivos según la
ley. En ambos casos, uno de los motivos, más frecuentes de remoción, son las cesantías a los
empleados por faltas injustificadas. Otras razones de desvinculaciones son las jubilaciones del
personal, y la renuncia del mismo.
En el caso de Las Heras se produce una gran cantidad de renuncias y de rotación del
personal, lo cual será analizado más adelante. También existen aunque en menor medida,
desvinculaciones por mala conducta. En el año 2015 en Las Heras asumió una nueva gestión, y se
dieron de baja a 662 contratos aproximadamente, de los cuales luego reincorporaron a 220. Esto se
realizó a través del decreto municipal 3738/15 Frente a esta situación, existen dos interpretaciones.
Por un lado quienes sostienen que esto se debe a cuestiones políticas, en donde las nuevas gestiones
reemplazan a los que se identifican o han sido contratados en la gestión anterior y contratan a
personal afín a su gestión. Pero por otro lado, algunos referentes mencionan que existían contratos,
cuando asumió la nueva gestión, en donde no se sabía a qué dependencia o lugar de trabajo
correspondía los mismos. Llegando a algunos casos a no poder encontrar a la persona que poseía
ese contrato.

Equidad Salarial Interna y competitividad salarial

En este punto hay que hacer una distinción entre la competitividad salarial interna, la
competitividad entre organismos públicos y la competitividad con el sector privado. Tanto en Maipú
como en Las Heras, la remuneración del empleo público es inferior al privado.
En el caso de Las Heras, tienen una alta rotación de profesionales médicos y docentes,
producto de las bajas remuneraciones. En el caso de profesiones como las de abogado, contador o
ingenieros, buscan retenerlos aplicando la flexibilidad laboral.
Las ventajas, que ambas municipalidades argumentan en favor del empleado público, es la
adquisición de la estabilidad laboral cuando llegan a ser personal de planta, y la posibilidad de
realizar otra tarea por fuera del empleo público, ya que se trabajan 6 horas corridas, dejando la
posibilidad de hacer horas extras. En el caso de la competitividad interna, hacia adentro de la
municipalidad, Maipú presenta una coherencia en la aplicación del escalafón del empleo municipal,
es decir del sistema de categorías, asociando la categoría a la función desempeñada. Mientras que
en Las Heras existe, en muchos casos, una disociación entre la categoría asignada al empleado y la
función que cumple, producto de aplicar mejores categorías para mejorar las remuneraciones de los
empleados.
Para finalizar este punto, en cuanto a la competencia salarial entre entidades públicas, si se
compara ambos municipios, las remuneraciones de Maipú son más elevadas que las de Las Heras.
Las remuneraciones de la Municipalidad de Las Heras, se encuentran por debajo de las
municipalidades de Guaymallén, Godoy Cruz, Ciudad de Mendoza y Maipú. Siendo las más bajas
del gran Mendoza, sin analizar el caso de la Municipalidad de Lavalle. Las remuneraciones del
municipio por ende, no permiten retener al personal calificado. Además, la mayor responsabilidad
no se condice con una mayor remuneración, habiendo casos en donde Jefes de Áreas poseen una
menor remuneración que a las personas que tienen a cargo. Es más significativo el adicional por
antigüedad que por mayor responsabilidad funcional.

Promoción e Incentivos monetarios y no monetarios

En el caso de Maipú se aplican capacitaciones a todos los empleados públicos, la
Municipalidad tiene convenio con el Instituto de Educación Superior Nº 9.023 en el cual los
egresados de la Tecnicatura en Administración pública ingresan a trabajar al municipio.
La realidad de Las Heras es diferente, ya que la misma ha tenido que lanzar un plan hace ya
varios años, en el que los empleados estudian en horario de trabajo para terminar la primaria y la
secundaria. La gestión actual, ha incorporado a dichos estudios, temáticas que tengan relación con
la función que cumple el empleado en el Municipio. Además tienen planeado para el año 2019
comenzar a realizar una Tecnicatura en administración pública para los empleados, a través del
ITEC (Fundación Instituto Tecnológico Leandro N. Alem – ITEC). La pirámide salarial es achatada
para ambos casos.

Evaluación del Desempeño

Existe en el municipio de Maipú, un sistema de evaluación del desempeño que se aplica a
nivel general implementado por la norma de calidad ISO 9001/2015. Caso contrario en el
Municipio de Las Heras las evaluaciones de desempeño se realizan dependiendo de cada dirección.
Por lo que la misma queda a disposición de cada una en cuanto a la realización de la evaluación y
en cuanto a los criterios que la misma tendrá en cuenta tanto para evaluar como para el uso que se le
dé a los resultados de las mismas.
Las fuentes de los datos presentados no se revelan porque el tratamiento de la información
suministrada es confidencial, a los fines de resguardar a los informantes.
Todos los municipios de Mendoza poseen una baja institucionalización de la
profesionalización de sus burocracias. El nivel de profesionalización se ha desarrollado de manera
desigual producto de varios factores que tienen que ver, con el desarrollo económico social del
entorno de los municipios y de las condiciones presupuestarias que los mismos tienen, como así
también, con la concentración del poder político y la utilización de criterios discrecionales para
consolidar y mantener el poder político.
Indicadores de Empleo Público
Como bien se indica anteriormente según estudios realizados por la CIPPEC, el 80 % del
empleo público se encuentra en niveles subnacionales. Lo que se ve reflejado en el peso fiscal tanto
a nivel nacional como subnacional. Siendo el gasto en personal de la nación el 11.20 % para el año
2017 del presupuesto nacional. En la provincia de Mendoza el peso fiscal aumenta al 36.10 % para
el mismo período de análisis.
El Cuadro N°3 presenta el Peso fiscal de los municipios analizados:
Cuadro N 3º Peso fiscal del empleo público. Municipios del Gran Mendoza. Año
2017 (Gasto en personal/gasto total *100)
$
Maipú 541.367.783,23 $ 1.117.173.755,01 48,5%
$
Las Heras 723.158.625,83 $ 1.496.261.717,15 48,3%
Fuente: Tribunal de Cuentas. Informes trimestrales: 4º trimestre 2017. Anexo 2: de la
ejecución del presupuesto con relación a los créditos acumulada al fin del trimestre.
Ambos municipios presentan un peso fiscal del empleo público similar para el año 2017
aunque superior al de la provincia o nación, lo que manifiesta una carga del empleo público para las
municipalidades. Esto las hace dependientes de las transferencias de la nación y la provincia.

GRÁFICO Nº 1. Evolución del peso Fiscal del Empleo público. Gasto en Personal/Gasto Total

Maipú Las Heras

70,00%

60,00%

50,00%

40,00%

30,00%

20,00%

10,00%

0,00%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Fuente: Tribunal de Cuentas. Informes trimestrales: 4º trimestre 2017. Anexo 2: de la ejecución del
presupuesto con relación a los créditos acumulada al fin del trimestre.

A lo largo de los años analizados la proporción del peso fiscal del gasto en personal en la
Municipalidad de Maipú ha sido más estable variando entre el 44.38 % y el 52.32 %. Mientras que
en la Municipalidad de Las Heras, la variación del mismo ha oscilado entre el 47 % y el 61.33 %.
En el último año producto del incremento presupuestario y del congelamiento del ingreso a la
administración pública, el peso fiscal del empleo ha disminuido considerablemente generando en el
caso de Las Heras una disminución del 61.33% al 48.3 %. Para el caso de Maipú, dicha
disminución pasó de 55.92 % a 48.5 %.
Además, para el caso de Las Heras, cabe destacar que, el personal presupuestado es mayor al
personal efectivamente contratado en planta. Hay una gran cantidad de vacancias que según las
fuentes entrevistadas, desde el municipio no hay intención de cubrirlas, salvo para necesidades
específicas. Según el anexo del presupuesto de Las Heras para el año 2017 la planta temporaria y
permanente, tanto del Poder Ejecutivo como del Legislativo es de 2.932 cargos, siendo los vacantes
1.311.
GRÁFICO Nº 2. EVOLUCIÓN DE LA PRECARIZACIÓN LABORAL COMPARADO.
25,0
21,4
20,0
17,8 17,0
15,5
15,0 15,9 15,3
13,5 12,9
9,8
9,4 9,3
10,0 9,8 9,8 8,8
9,4 9,6 9,4
6,6 7,1
6,0
5,0

0,0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Maipú Las Heras

Fuente: Tribunal de Cuentas. Informes trimestrales: 4º trimestre (2008, 2009, 2010, 2011, 2012,
2013, 2014, 2015, 2016, 2017).Anexo 19: Detalle de la planta de personal y contratos de locación.

Este gráfico muestra la evolución de la precarización laboral, calculada a partir del peso de
los contratados en relación al total del personal de los municipios. La diferencia entre ambos
municipios, a lo largo de los años fue considerable, pero dicha diferencia se ha achicado producto
del cambio de gestión en la Municipalidad de Las Heras, donde muchos de los contratos fueron
dados de baja, si bien como hemos mencionado, luego se reincorporaron algunos, el número de
contratados no llegó a superar el número de contratos dados de baja.
A pesar del acercamiento del peso de los contratados en ambos municipios, en proporción al
total del empleo público municipal, la diferencia en la precarización laboral se da en las
remuneraciones percibidas entre ambos municipios. Según las fuentes entrevistadas, los niveles
salariales de Maipú son superiores a los de Las Heras, siendo estos últimos uno de los más bajos del
gran Mendoza. El escalafón de categorías, es fijado por paritarias provinciales. También se realizan
paritarias municipales para otorgar ciertos ítems o para ciertas temáticas específicas. Los
adicionales otorgados son un porcentaje alto en las remuneraciones totales del empleado público.
Para las Heras los adicionales en los sectores profesionales están entre el 50 % y el 60 % y para
sectores no profesionales los adicionales representan entre un 30 % y un 40 %. Esto se debe a que
existe un adicional por título que es el 46 % para carreras superiores a los 3 años. Mientras que en
Maipú los adicionales representan el 60 % del salario total aproximadamente para todo el empleo
público. Esto genera que en las remuneraciones finales los salarios de Maipú sean más altos. Ya que
se otorgan más adicionales para compensar que los básicos son muy bajos.

El Cuadro N° 4 muestra la proporción existente entre la población total de cada municipio

analizado y el total de personas que trabajan en la Administración pública:

Cuadro 4: Número total de agentes en relación a la población. Municipios del

Gran Mendoza. Año 2017
Total agentes
Total
Departamento (permanentes + Población
agentes/población
transitorios + contratados)
Maipú 1.932 193.898 1,0%
Las Heras 3.138 227.667 1,4%
Fuentes: Tribunal de Cuentas. Informes trimestrales: 4º trimestre 2017.Anexo 19:
Detalle de la planta de personal y contratos de locación; INDEC, Proyecciones

Si comparamos a ambas municipalidades, hay un 40 % más de empleo público por habitante

en la Municipalidad de Las Heras que en Maipú. La diferencia se ve reflejada principalmente en la
incorporación de personal administrativo de los años anteriores a la nueva gestión del municipio. El
municipio tiene actualmente dificultades para atender el servicio realizado por los operarios. Poseen
más administrativos de los necesarios para sus funciones y pocos operarios. Llegando a
delegaciones alejadas de los centros urbanos principales, donde hay 30 empleados, 20 son
administrativos y solo 10 operarios. Siendo que Las Heras es un departamento con grandes
extensiones territoriales, la escasez de operarios es un problema significativo, según lo que indican
los entrevistados. Los mismos indican que han logrado convencer a algunos administrativos para
que realicen trabajos de operarios. Para los cuales se presenta que la categoría que tienen en su bono
de sueldo no se condice con la función realizada. Además, para poder hacerle frente a las
necesidades operativas (servicio limpieza, cuneta, plazas, obras, etc) se han tenido que tercerizar
algunas funciones o determinadas zonas. El municipio necesita de una gran reforma administrativa
para reordenarse internamente y poder atender eficientemente a las necesidades del vecino.
Contrario a Maipú, según las fuentes entrevistadas, la mayor parte del personal son operarios que
trabajan en las calles del municipio.
El Cuadro N° 5 expone la distribución del personal según la modalidad de contratación

Cuadro Nº 5: Distribución modalidades de contratación. Municipios Gran

Mendoza. Año 2017
Municipalida (proporción
Planta personal dePlanta
empleados según modalidad
personal Contratosde contratación
Total )
Maipú d permanente78% temporario14% locación 8% personal
100%
Las Heras 47% 44% 8% 100%
Fuente: Tribunal de Cuentas. Informes trimestrales: 4º trimestre 2017.Anexo 19: Detalle
de la planta de personal y contratos de locación.

La diferencia entre ambos municipios sobre la distribución del personal según la modalidad
de contratación radica en el personal temporario. Esta relación se da porque durante la nueva
gestión de Las Heras, se ha disminuido el personal de planta permanente y las nuevas
incorporaciones a planta se han hecho a través de la modalidad de planta temporaria. Distinto es el
caso de Maipú, el cual lleva varios periodos con la misma gestión gubernamental, por lo que el
personal es estable y no ha sufrido drásticas modificaciones en la modalidad de contratación.
Para ambos casos, la oposición argumenta que los recursos públicos y el empleo público
significan una ventaja que tiene el oficialismo en las elecciones municipales.

Conclusión final
El patronazgo es una práctica institucionalizada en los municipios analizados. Es utilizado
para la construcción del poder político y como herramienta para las elecciones municipales. Es
necesaria la implementación de una reforma administrativa general para la incorporación de
sistemas meritocráticos de carrera, en busca de una mayor eficiencia y eficacia de las
administraciones municipales. Los sistemas de carrera deben ser claros, estableciendo criterios,
características y mecanismos que tiene que poseer cada uno de los subsistemas de gestión de los
recursos humanos (planificación, organización del trabajo, gestión del empleo, gestión del
rendimiento, gestión de la compensación, gestión del desarrollo y gestión de las relaciones humanas
y sociales) (Longo, 2004). Se deben establecer procedimientos meritocráticos para el acceso a los
cargos públicos, los ascensos y el establecimiento de los adicionales correspondientes, de tal forma
que estos últimos no queden librados al criterio discrecional del director del área. El sistema de
categorías debe ser claro y fundamentalmente en la práctica, debe relacionarse la función con la
categoría asignada, en busca de un sistema de recategorizaciones significativas para que el
empleado sepa hasta dónde puede llegar. Es necesario incentivar la profesionalización del mismo
para lograr una mayor y mejor eficiencia y eficacia de las responsabilidades asignadas. Se debe
tener un sistema que genere transparencia en el manejo de los recursos públicos y que estos sean
utilizados para el bienestar y la satisfacción de las necesidades del vecino y no para construcción del
poder político de la gestión de turno.

Bibliografía:
DIÉGUEZ, Gonzalo y GASPARIN, José (2016) “El rompecabezas del empleo público en
Argentina: ¿Quiénes hacen funcionar la maquinaria del Estado?”. Informe CIPPEC (Centro de
Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).
LLANO, Mercedes (2016) “Burocracia pública y sistema político en América Latina: factores
asociados a la politización de los sistemas de gestión de empleo público en la región”.
LLANO, Mercedes (2017) “Discusión sobre las relaciones entre política y administración pública
en América Latina: patronazgo y burocracia. Una interacción inexplorada”.
LLANO, Mercedes y IACOVIELLO, Mercedes (2017) “Confianza mata mérito: el impacto de la
concentración de poder presidencial en la gestión de recursos humanos en el Estado argentino”.
LLANO, Mercedes, IACOVIELLO, Mercedes y STRAZZA, Luciano: (2011) “Profesionalización
de altos cargos de dirección pública en América Latina”.
LONGO, Francisco (2004) “Mérito y flexibilidad”.
OSZLAK, Oscar (2000) “El mito del Estado Mínimo: Una Década de Reforma Estatal en
Argentina”.
PETERS, G. y PERRE, J. (2004) Politicization of Civil Service in Comparative Perspective. The
quest of control.

Normativa:
● Presupuesto de la Nación Argentina 2017
● Presupuesto de la Provincia de Mendoza 2017
● Presupuestos de las municipalidades de Maipú y de Las Heras.
Organismos consultados:
● Informe de Tribunal de Cuentas de la Provincia de Mendoza. Ley de Responsabilidad Fiscal.
Anexo 2 y 19 de los años 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017.
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

Trabajo Tecnología y Estado

Mg. Nestor Balich – Unión Personal Civil de la Nación (UPCN) Secretaria de Profesionales Grupo
de Ingenieros, Profesor/ Director del Laboratorio de Robótica Física,
Universidad Abierta Interamericana (UAI). Nestor.Balich@uai.edu.ar

Dr. Guillermo Batista – Unión Personal Civil de la Nación (UPCN) Consejo Directivo Profesor
Facultad de Ciencias Sociales de Universidad Nacional de Lomas (UNLZ).
profesorgbatista@hotmail.com

Área Temática Estado, Administración y Políticas Públicas

Abstrac:

El presente trabajo busca reflexionar sobre el impacto en el trabajo de la incorporación de las

nuevas tecnologías y enfocado en los procesos cíclicos de modernización del estado. Para ellos
realizaremos una breve descripción de un marco histórico internacional y del estado Argentino. Esta
introducción histórica sumada a los debates realizados durante 2017 en las reuniones de la
comisión de tecnología de la CGT (Confederación General de Trabajadores Argentina) y en los
grupos de trabajo de la secretaria de profesionales de la UPCN (Unión Personal de la Nación) nos
permite realizar un análisis y puesta en común desde el enfoque sindical y la problemática
Argentina en el mundo del trabajo.

Moderar la velocidad de transformación tecnológica es fundamental para morigerar el impacto

social, la marginación tecnológica y promover la igualdad de oportunidad. Algunas herramientas
para ellos son sin duda la capacitación, la intervención estatal y la participación de los trabajadores
organizados en asociaciones sindicales que defiendan el bienestar social en las mesas de
planificación y ejecución integrada por estado, empresas y trabajadores.

Trabajo, Tecnología y Estado

 Para poder reflexionar sobre este paradigma es necesario situarnos brevemente en un marco
histórico para luego profundizar en nuestra visión como representantes de los trabajadores estatales.

Desde que surgió la tecnología como uno de los principales elementos del desarrollo de la
humanidad y dada su relación causa efecto con el trabajo, existen dos miradas, una optimista: que
la visualiza como una herramienta fundamental para el avance de la humanidad y la mejora de la
calidad del trabajo; y una pesimista, que la sitúa como una herramienta que vino a reemplazar a los
trabajadores, generar desempleo y su único fin el aumento las ganancias del sector empresario
dentro del sistema capitalista.

Este fantasma existe desde finales del SXVIII, con la aparición de los telares y máquinas de
hilado industriales durante la Revolución Industrial en Gran Bretaña, en cuya contraposición
extrema se encontraban los Ludditas que debieron su nombre a su líder Ned Ludd, quienes
buscaban destruir las máquinas de manera organizada para no ser reemplazados y así poder
mantener su fuente de trabajo. Pues bien, existió una línea de defensa que se mantuvo a lo largo de
las transformaciones técnicas y tecnológicas que fueron (y siguen siendo) los trabajadores
organizados en sus sindicatos, buscando alternativas positivas a las transformaciones a veces
inevitables impuestas por el sistema económico o el avance tecnológico.

Esta dualidad entre la automatización y especialización en desmedro de la mano de obra no

calificada también ha impulsado a los sindicatos a accionar mediante la creación de nuevos
convenios colectivos, a impulsar nuevas leyes, modificar o impedir que surjan otras que les
impongan límites a su accionar en defensa de los derechos laborales. Es fundamental rescatar de
estas lecciones del pasado la responsabilidad y la importancia estratégica de estar un paso adelante
antes de que se produzcan las crisis, el desempleo, la pobreza y la marginalidad, generando los
anticuerpos necesarios.

En el caso de nuestro país las décadas del ‘40 y el ‘50, particularmente, han apuntado a la
industrialización con el consiguiente desarrollo de una cultura del trabajo como eje fundamental del
despegue económico dejando atrás un modelo netamente centrado desde los finales del SXIX en el
Modelo agro-exportador, que tuvo una coyuntura de incipiente industrialización hacia mediados de
la Década de 1930. Es así como han surgido los planes de promoción industrial, el desarrollo de la
industria nacional, por ejemplo la automotriz que dio origen a modelos como el “Justicialista”
expuesto en el Salón de París en Europa en el año 1954, o la camioneta “Rastrojero” junto a los
tractores nacionales como “El Pampa” producido por la “Industria Aeronáutica y Mecánica del
Estado” (IAME). (González, 2016).

La industria aeronáutica que llegó hasta nuestros días con aviones desde “el máximo desarrollo
logrado por el I.A. fue el avión caza a reacción I.Ae 33 “Pulqui II” capaz de alcanzar los 1.100
Km/hora, cuyo prototipo tuvo su vuelo inaugural el 16 de junio de 1950” (González, 2016)..
hasta el “Pucará” o el avión de entrenamiento “IA-63 Pampa” fabricado en la provincia de
Córdoba, la industria aeroespacial con proyectos como el cohete lanzador “Tronador” y la creación
de satélites nacionales fabricados por ARSAT en el SXXI. La industria nuclear que hoy en día nos
sitúan como líderes mundiales, con la creación en el año 1952 del “Instituto de Física de Bariloche”
hoy “Instituto Balseiro” considerado uno los centros educativos científicos de mayor renombre del
mundo, la creación de los reactores de “Atucha I” y “Atucha II” producidos en colaboración con la
“Comisión Nacional de Energía Atómica” (CNEA) y el proyecto CAREM en la actualidad que
busca crear el primer reactor 100% Argentino. La repatriación de científicos, y el parque educativo
tecnológico como difusión de tecnología llamado “Tecnópolis” por citar brevemente algunos
hechos concretos.
También se sitúa como eje la educación como valor fundamental en este desarrollo, al permitir
que todos los trabajadores pudieran acceder a formarse gratuitamente y con becas a una educación
universitaria de calidad.

Las principales medidas eran el ingreso irrestricto, la gratuidad y las becas, a fin de abrir la
Universidad al pueblo, lo cual representaba toda una revolución socio cultural para la época. La gratuidad
fue receptada en el decreto 29337 de 1949 (Broches, 2009). Durante el primer gobierno de Perón se
coordinaron los planes de estudio, se unificaron las condiciones de ingreso a la Universidad, se crearon 14
nuevas universidades, se elevó el presupuesto de 48 millones (’46) a 256 millones (’50). La gratuidad
universitaria permitió que de 49 mil alumnos en 1946, se llegase a 96 mil en 1950. Se estableció la
dedicación exclusiva para permitir a los profesionales investigar (Perón, 1951). (CIPER, 2015).

, en pos de esa industria que se quiere desarrollar en el marco de un programa nacional, al mismo
tiempo de apuntalar el sector agro ganadero. Esto se logró con la creación de la “Universidad
Obrera Nacional” hoy “Universidad Tecnológica Nacional” (UTN), las escuelas fábrica (colegios
industriales), las escuelas agrarias que complementa a la ya existente “Universidad de Buenos
Aires” (UBA) con el decreto del 22 de Noviembre del año 1949 en donde Juan Domingo Perón
establece la gratuidad de la enseñanza universitaria con la medida de buen gobierno, el estado debe
apoyar
 Ahora bien, en cuanto al trabajador estatal se produce una gran heterogeneidad debido
fundamentalmente al roll integrador que exige ocupar todas las áreas relevantes para el desarrollo
del país, esto que se evidenció en los Ministerios y Secretarías, algunas centradas en el bienestar
del pueblo como Educación, Salud, Trabajo, Desarrollo Social y otras que se solo se dan como
actividad administrativa del Estado: Economía, Política Exterior, Justicia con Seguridad (poder de
policía) y Legislativo (sanción de leyes), Defensa.

Esto lleva al desafío de crear, actualizar y defender nuestros convenios colectivos que enmarque
a todos los diferentes agrupamientos de empleados públicos estatales que representan el 30% de los
trabajadores a nivel nacional. Desde la asistente social que presta servicios en los barrios
carenciados hasta el científico que trabaja en Atucha.

Es de este modo que por ejemplo “Sistema Nacional de Empleo Público” (SINEP) es un hecho
concreto que enmarcó las condiciones escalafonarias de los trabajadores estatales del cual
destacamos el marco establecido para la carrera administrativa, la capacitación y la
profesionalización del trabajador es público como medio para el progreso del mismo y así también
como herramienta de actualización a las nuevas tecnologías y formas del trabajo. En este sentido
también es importante la creación hace tiempo del “Instituto Superior de Administración Pública”
(ISAP) que daría lugar al actual “Instituto Nacional de la Administración Pública” (INAP), y la
vinculación con el mismo desde nuestro gremio mediante la participación activa en los planes
estratégicos de capacitaciones (PEC/PAC) de cada organismo, el funcionamiento de nuestra Escuela
de Formación Sindical y los Institutos de formación o fundaciones en temas como la capacitación
en prevención laboral adaptado a las nuevas tecnologías y patologías (NOMED) y capacitación
como es la Fundación Unión que permiten reaccionar rápidamente a los cambios tecnológicos con
acuerdos y convenios como es el Fondo Permanente de Capacitación (FOPECAP) y convenios de
formación técnica y profesional con Universidades.

Existen también en el estado, un nuevo trabajador de carácter tecnológico informático, ante el

cual deben actualizarse los convenios colectivos y la legislación laboral, entre los que por ejemplo
podemos encontrar a los administradores de páginas web de los ministerios, los comunity manager
que como tantos otros trabajadores deben trabajar full time, los call center en materia de CyMAT
(Condiciones y medio ambiente de trabajo), o el teletrabajo en materia de definiciones de accidentes
laborales y seguridad informática.

Surgen nuevos nombres o iniciativas para objetivos que como citamos están en marcha desde
hace décadas como por ejemplo Modernización, Jerarquización del Estado, Universidad Estatal,
Gobierno Electrónico, Gobierno Abierto y otros que generalmente se los vincula a la industria
privada como efectividad, productividad y eficiencia. Sobre estos últimos consideramos es una
falacia querer aplicarlos al estado en los mismos términos, porque un estado presente debe llegar a
lugares en donde no hay retorno económico, como por ejemplo una trabajadora social, una maestra,
un médico, un policía muchas veces deben estar presentes en pueblos y del interior profundo
simplemente por justicia social y no en términos económicos de recaudación de impuestos.

Desde hace poco más de una década la inclusión masivamente de la informática como
herramienta en el Estado modificó directamente a la forma en que el trabajo administrativo es
realizado; esto nos llevó a transitar en temas como la incursión y capacitación del trabajador en
software libre y sistemas informáticos propios o la implementación de sistemas de gestión
documental electrónica (GDE) impulsado por el actual gobierno, tema que impactó directamente en
las mesas de entradas y despacho de cada organismo al dejar de existir el documento en formato
papel y pasar a formato electrónico; con este cambio también surgieron de detectamos nuevas
formas de trabajo como la digitalización documental o el operador de GDE. Todo ello junto a los
sindicatos permitió la reconversión del trabajador desde la capacitación y la creación de nuevas
fuentes de trabajo dentro del mismo Estado, siendo una forma de direccionar favorablemente los
cambios tecnológicos lo cual creemos fundamental para mantener las fuentes de trabajo. Otro
ejemplo para destacar en este sentido, es la reconversión que tuvo el trabajador estatal a raíz de la
decisión del Ministerio del Interior hace unos años de realizar los documentos nacionales y
pasaportes adecuados a las nuevas tecnologías. Esto no solo permitió mantener la fuente laboral
sino también cumplir con estándares internacionales en materia tecnológica, reduciendo el tiempo
de emisión y garantizando un derecho fundamental a los ciudadanos.

En cuanto a la jerarquización, profesionalización y eficiencia del estado, ya existe y es la

garantía de la aplicación de los Convenios Colectivos, la generación de concursos abiertos y
transparentes que no solo da estabilidad a los trabajadores, sino que son una herramienta para que
en particular los cuadros técnicos, con experiencia e idoneidad a los largo de los años puedan
ocupar responsabilidades en donde ese potencial sea devuelto al pueblo mediante una gestión
efectiva.

Por supuesto que son necesarios cuadros políticos a tono con las nuevas demandas nacionales e
internacionales, pero es fundamental una base de trabajadores a nivel técnico y profesional que son
quienes mueven los engranajes del Estado, pues en definitiva son la única constante y es su trabajo
el que impacta en beneficios concretos en todo el ámbito nacional. Pues es importante se valore al
conjunto de los empleados públicos nacionales, provinciales y municipales como el corazón del
Estado nacional.

Las industrias se automatizan cada vez más en búsqueda de la eficiencia pero dado el alto costo
de la tecnología, esto solo es solo viable si producen a gran escala.

Para saber si una industria es sustentable a la ecuación de factibilidad económica, se debe

agregar la variable ambiental, responsabilidad social empresaria (RSE) y su función como
generadora de fuentes de trabajo.

Seguramente nos falten incluir otros momentos de la Historia Nacional de intentos de desarrollo
tecnológico autónomos o comentar los avances en áreas fundamentales como la educación con sus
nuevas herramientas como sus formatos de audiovisuales, capacitación a distancia. O el rol de los
medios masivos de información y su utilización mediante las redes informáticas o “sociales” por
parte de los trabajadores para difundir sus ideas y proyectos actualizados y todo ello en el
conveniente contexto internacional de la globalización surgida a partir del Consenso de Washington
a comienzos de la década de los ’90 del SXX.

Conclusión:

En síntesis, la tecnología no es un problema en sí misma, y como toda herramienta puede ser

administrada y utilizada en función de las necesidades de la población en su conjunto o por una
minoría para maximizar ganancias generando a profundización en el marco del modelo neoliberal la
Cultura del Descarte el de la neocolonización económica.

Es posible y necesario aprender de los errores cometidos en la revolución industrial, en los

procesos industrialización y modernización despiadadas que generan desocupación,
sobre-explotación y marginados tecnológicos que tienen acceso a una educación que les brinde
igualdad de oportunidad en el mundo del trabajo. Este camino es evidente aumenta la brecha entre
los que más y menos tienen promoviendo la concentración de la riqueza. Por ello es necesario
moderar la velocidad de los cambios encontrando un equilibrio con la reconvención de los
trabajadores a nuevas formas de trabajo y no reparar los errores que lleva décadas con un costo
social que no es posible recuperar.

Cada vez está más claro que sí además consumimos el planeta, la tecnología habrá sido una
trampa en la historia humana. El equilibrio es delicado, y el desafío está en nuestras manos para
seguir sosteniendo al trabajador/trabajadora como centro del paradigma que da título a este breve
ensayo.

Referencias:

CIPER (2015), Centro de Interpretación del Peronismo, La Obra Educativa del Peronismo del
‘46 al ‘55. (p-p. 12-13 ). Editorial UPCN Octubre de 2015

González (2016). Roberto César. Tecnonacionalismo. El caso IAME. Argentina 1951-1955. - 1a

ed . – Ciudad Autónoma de Buenos Aires: UPCN- Unión Personal Civil de la Nación, 2016. ISBN
978-987-1506-21-7

SINEP, Convenio Colectivo Sectorial Sistema Nacional del Empleo Público. Cuadernillo
UPCN http://upcndigital.org/~archivos/pdf/conveniosycarreras/convenios/Convenio-SINEP.pdf
Título: Extensión Universitaria como alternativa de intervención en políticas públicas: el caso
del Programa de Extensionismo Jurídico Vecinal de la Universidad Nacional de Lomas de
Zamora.

Autores: Lic. Tomás Vellani, UBA, tomasvellani@hotmail.com.ar

Camila Siede, UBA, camila.siede@hotmail.com

Área temática: eje N.º17- Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública.

Resumen
Este trabajo se propone explorar y analizar el proyecto de acceso a la justicia conocido como
“Programa de Extensionismo Jurídico Vecinal” llevado a cabo por la Secretaría de Extensión
Universitaria de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora entre los
años 2006 y 2018. El objetivo de este estudio de caso es observar la trayectoria del programa como
alternativa de intervención en políticas públicas a nivel local por parte de un ente estatal autónomo
no perteneciente a los Poderes Ejecutivos de los distintos niveles de la Administración Pública
Argentina y demostrar el impacto real tanto en sus participantes como en la Sociedad. Así, el foco
se sitúa en las ventajas, desventajas y limitaciones experimentadas por los funcionarios de la
Universidad Nacional de Lomas de Zamora a la hora de impulsar el proyecto en distintos barrios del
conurbano bonaerense. Este análisis se sustenta en entrevistas realizadas a los principales actores
involucrados en el programa, es decir, vecinos, docentes y funcionarios de la Universidad y en
evaluaciones cuali-cuantitativas realizadas por la propia Secretaría de Extensión.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.
Introducción
Desde el año 2006 la Secretaría de Extensión Universitaria de la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional de Lomas de Zamora lleva a cabo el Programa de Extensionismo Jurídico
Vecinal cuyo objetivo es capacitar vecinos del conurbano en torno a temáticas de acceso a la
justicia. Así, la Universidad interviene en el territorio brindando un servicio de interés público y
tendiendo lazos con varios barrios del Área Metropolitana de Buenos Aires para formar
“extensionistas jurídicos”. A su vez, los participantes formados en cuestiones básicas del derecho
adoptan el compromiso de montar estudios jurídicos vecinales que ofician como “salas de primeros
auxilios jurídicos” en los barrios donde viven, buscando así democratizar el acceso a la justicia y
facilitar la resolución de inquietudes vinculadas al derecho en barrios de clase baja y clase
media-baja.
En las siguientes páginas interpretaremos las experiencias en torno al Programa, poniendo
especial énfasis en los alcances, potencialidades y limitaciones del proyecto como camino
alternativo a las vías más frecuentes de intervención en políticas públicas. Pretendemos destacar los
aciertos del proyecto en materia de acceso a la justicia así como también las dificultades
enfrentadas. En particular, consideramos de especial interés de investigación la experiencia en torno
a la intervención territorial. Dado que, en el ámbito universitario, no son frecuentes las experiencias
en territorio comparadas con otras esferas del Estado como son los ejecutivos nacionales,
provinciales y los municipios.
El trabajo cuenta con cinco apartados. El primero consiste en una caracterización de la
extensión universitaria y un recorrido por la literatura sobre la problemática del acceso a la justicia.
El segundo apartado se centra en el diseño del Programa. En el tercer acápite definimos el sujeto del
Extensionismo Jurídico-Vecinal y evaluamos la efectividad de las intervenciones a través de un
análisis cuantitativo de los datos provistos por la Secretaría de Extensión Universitaria de la
Universidad de Lomas de Zamora. Finalmente, en el cuarto apartado señalamos algunas posibles
áreas de mejora para el Programa de aquí en adelante.
Desde un punto de vista metodológico, el estudio de caso se sustenta en las técnicas de
entrevista en profundidad y entrevista grupal, aplicadas a los principales actores del programa:
docentes, funcionarios y extensionistas jurídicos. También incluye información previamente
recopilada por los funcionarios a cargo de la ejecución del proyecto, en particular ponencias y un
conjunto de datos cuantitativos recopilados entre los años 2011 y 2012.
1.1 Relación Universidad - Sociedad a través de la extensión universitaria
Antes de exponer nuestro estudio de caso, consideramos necesario hacer mención sobre aquel hito
histórico que insertó a la extensión universitaria en agenda.
El Movimiento de la Reforma Universitaria Latinoamericana, originado en la ciudad de Córdoba,
llevó adelante un ideal propio de nuestro continente a través de la conocida Reforma Universitaria
de 1918. Así, nació una Universidad cogobernada, de alto nivel académico y comprometida con la
Sociedad (Arocena, 2011). Este compromiso está directamente relacionado con el deber de la
comunidad universitaria en ser un actor fundamental que promueve el bienestar de la población,
brindando sus esfuerzos y conocimientos con el fin de llevar adelante el desarrollo sociocultural de
la comunidad (Rodríguez, 2011). Esta actividad de compromiso y de relación con la Sociedad es
considerada como la tercera función de la Universidad, luego de la enseñanza y la investigación, y
es conocida como “Extensión Universitaria”.
Si bien mencionamos que la aparición de la actividad extensionista como una fuerte demanda del
estudiantado sucede con la Reforma Universitaria de 1918, existe un antecedente, también en
nuestro país, que se sitúa en 1905 en la Universidad de La Plata la cual inicia este tipo de
actividades. En 1907 Joaquín V. González quien fuera su presidente en ese momento, inaugura las
Conferencias de Extensión Universitaria y señala la importancia de "la incorporación con carácter
legal de la extensión universitaria, esto es, la de una nueva facultad destinada a crear y difundir las
relaciones de las enseñanza propia de sus aulas con la sociedad ambiente” (Calzoni, 2011).

Según Sandra Gezmet (2014) se pueden identificar cuatro modelos que organizaron y estructuraron
la actividad extensionista:
a) el modelo tradicional o de divulgación donde predomina una relación unidireccional, con una
universidad positivista que pretendía ser la iluminadora de los pobres y de aquellos que no tuvieron
acceso a la educación superior, como una misión civilizatoria. En este tipo de extensión no hay
reciprocidad entre la Universidad y la Sociedad, incluso la primera determina cuáles son las
necesidades de la comunidad pero sin un profundo conocimiento sobre ella.
b) el modelo concientizador, llevado adelante desde ‘60 hasta mediados de los ‘70 impulsado por
las corrientes de izquierda que se identificaban con el pensamiento de Paulo Freire. Este modelo
critica el anterior y propone una nueva visión del extensionismo, donde este es una instancia de
encuentro y diálogo. En este proceso se co-educan los participantes, no sólo se transforma la
realidad sino también los propios sujetos que participan del acto extensionista. La
unidireccionalidad es reemplazada por la bi o multi direccionalidad de las interacciones.
c) el modelo economicista o empresarial, que surgió con el neoliberalismo y demostró un
desplazamiento de la actividad; los destinatarios son aquellos que puedan pagar por este servicio:
empresas y sector productivo. Aquí la extensión se piensa una propuesta de interacción
bidireccional en tanto la universidad daría respuesta a demandas provenientes de un sector. Sin
embargo, al estar atravesado por la lógica de oferta y demanda impuesta por el mercado, quienes
condicionan las investigaciones, las innovaciones y los desarrollos tecnológicos que las
universidades son capaces de producir, son aquellos que las financian.
d) el modelo integral tiene su desarrollo en la actualidad y como bien aparece en su nombre, tiene
como finalidad la integración total de los involucrados en la actividad extensionista. Pensada desde
una universidad democrática, crítica y creativa que aporte a la democratización del saber, tiene
como función social aportar a la mejora de forma cualitativa y cuantitativa de los individuos y la
comunidad en general.
Los modelos anteriormente mencionados corresponden a la idea de Universidad que predominaba
en cada época. En la actualidad, podríamos decir que el modo integral hegemoniza la actividad
extensionista, sin embargo, hay casos en donde podríamos encontrar características de los otros
modelos. Como veremos en los apartados siguientes, el Programa analizado se encuentra
firmemente en el campo del modelo integral.

Para poder continuar con la temática, luego de haber hecho mención sobre el momento histórico en
el que irrumpió la vida universitaria la actividad extensionista, debemos definir qué es
específicamente tal cuestión.
Muchas autores han dado distintas definiciones sobre qué es la extensión universitaria, e incluso ha
sido definida en oposición a las actividades de docencia y de investigación. Nosotros tomaremos el
concepto de extensión brindado en el Plan Estratégico 2012-2015 de la Red Nacional de Extensión
Universitaria (REXUNI):

“Entendemos la extensión como espacio de cooperación entre la universidad y

otros actores de la sociedad de la que es parte. Este ámbito debe contribuir al
mejoramiento de la calidad de vida de las personas y está vinculado a la finalidad
social de la Educación Superior: la democratización social, la justicia social y el
derecho a la educación universal […] se materializa a través de acciones concretas
con organizaciones sociales, organizaciones gubernamentales y otras instituciones
de la comunidad, desde perspectivas preferentemente multi e interdisciplinarias
[…] Las acciones de extensión deberán desarrollarse desde un enfoque interactivo
y dialógico entre los conocimientos científicos y los saberes, conocimientos y
necesidades de la comunidad que participa […] La extensión contribuye a la
 generación y articulación de nuevos conocimientos y nuevas prácticas sociales,
integra las funciones de docencia e investigación, y debe contribuir a la definición
de la agenda de investigación y reflejarse en las prácticas curriculares.”

Esta elección de definición por nuestra parte se debe a que consideramos que la misma demuestra el
carácter bidireccional que creemos debe tener la extensión universitaria, donde el proceso de
producción y circulación de los conocimientos no sucede de la Universidad a la Sociedad, sino más
bien que esta incluye lo “no universitario” como sujeto activo de dicho proceso a través del diálogo
y participación (Furfaro, 2010). En consonancia a esto, Silvia Brusilovsky (1998) construye la idea
del conocimiento colectivo o democratización epistemológica, definiéndola como “el proceso por el
cual se genera conocimiento científico y técnico con posibilidad de participación de la mayoría de
la población en su construcción” y tiene como función ser significativa en el entender y resolver los
problemas relacionados a la vida material y simbólica de las comunidades para la transformación
social. A su vez, Bordoli (2010), habla de interpelación recíproca. La relación existente entre la
Universidad y la Sociedad supone una interpelación de la primera por la segunda y viceversa, donde
la Universidad necesita el reto de nuevos problemas para aumentar su caudal creativo, y a su vez, la
comunidad espera que la Universidad forme parte en la búsqueda de respuestas y superación de
esos problemas.

Siguiendo esta última idea, el análisis de Tommasino y Rodríguez (2011) plantea tres tesis, donde
manifiestan el carácter integrador de la Extensión Universitaria:
● Tesis I: la realidad es indisciplinada. La intervención para su transformación debe ser
necesariamente interdisciplinaria. Todas las disciplinas pueden y deberían estar implicadas
en procesos de extensión.
● Tesis II: la extensión se aprende y se enseña en la praxis concebida como el camino de
recurrentes idas y vueltas desde los planos teóricos a los concretos. La praxis debe ser
construida junto con la población y la sociedad en forma global, pero debe prestarse especial
atención y esfuerzos al trabajo junto a los movimientos y organizaciones populares.
● Tesis III: La extensión concebida como proceso dialógico y crítico debe contribuir a
orientar la investigación y la enseñanza. Esta concepción implica la consolidación de las
prácticas integrales y la natural articulación de la investigación, la enseñanza, el aprendizaje
y la extensión en la intimidad del acto educativo.
Todos los aspectos anteriormente mencionados, se observan en el Programa de Extensionismo
Jurídico Vecinal llevado adelante por la Universidad Nacional de Lomas de Zamora.

1.2 Definiendo acceso a la justicia

El Programa analizado busca dar respuesta a las dificultades en torno al acceso a la justicia.
Consideramos necesario definir esta idea para llegar a una comprensión más abarcativa sobre
nuestro estudio de caso.

En primera instancia, es necesario tener presente que cuando hablamos de acceso a la Justicia
hablamos de una de las garantías fundamentales para el pleno ejercicio de los derechos humanos, de
las vías formales existentes para los procesos jurídicos y del derecho de los ciudadanos a recibir una
respuesta satisfactoria a las inquietudes y necesidades legales por medio de distintas vías para la
resolución de los conflictos (Majdalani, 2016). Es decir, el acceso a la Justicia tiene su fundamento
en la estrecha relación entre los ciudadanos y sus derechos, desde el conocimiento de los mismos
hasta los recursos que el sujeto debe usar para acceder a ellos. A su vez, es clara la intensa relación
que existe entre la democracia y el acceso a la Justicia, donde la calidad de una democracia se mide
por la tutela y vigencia de los derechos humanos, en este caso, el derecho de que todo ciudadano
pueda proteger sus derechos acudiendo a mecanismos (tradicionales o no) de justicia.
 Según Birgin y Gherardi, acceder a la Justicia “implica la posibilidad de convertir una circunstancia
que puede o no ser percibida inicialmente como un problema, en un cuestionamiento jurídico” y
menciona cinco etapas en las que se desarrolla esta posibilidad:
● reconocer la existencia de un problema.
● identificar el problema como una cuestión jurídica
● identificar la persona (pública o privada) responsable de haber causado el problema o que hubiera
incumplido en su obligación de resolverlo.
● transformar el problema en demanda o reclamo y hacer seguimiento de su consecuencia judicial.
● una vez lograda la definición judicial, intentar hacer efectiva la resolución.

Los autores acentúan que el segundo punto, reconocer la existencia de un problema e identificarla
como una cuestión judiciable es un obstáculo a superar debido a la falta de conocimiento, de
alfabetización jurídica y de consciencia de la existencia de derechos en la sociedad para poder
identificar el aspecto jurídico o legal del problema y que se pueda llevar adelante su solución de
forma correcta.

Ahora bien, la realidad es que no todos los ciudadanos tienen el mismo acceso a la Justicia y ello se
debe a la existencia de grupos vulnerables que por diferentes razones, encuentran dificultades para
el ejercicio pleno de sus derechos. La vulnerabilidad puede suceder por la edad, por el género, por
estado físico o mental, o por condiciones sociales, económicas y culturales entre otros. Es así como
el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) en su informe anual del año 2016, planteó la
necesidad de “ redefinir el vínculo que existe entre el Poder Judicial y los sectores populares, para
quienes las políticas públicas que brindan asistencia jurídica son insuficientes” ya que “si no se
tienen en cuenta las condiciones en las que se encuentran las personas que se presentan ante el
Poder Judicial, los procedimientos judiciales pueden cristalizar desigualdades y dificultar o impedir
planteos”.

Esta cuestión nos da una clara pauta de la urgente y necesaria existencia de mecanismos jurídicos
no convencionales pensados para estos sectores así como la creación de políticas públicas para,
principalmente atacar este flagelo y a su vez fortalecer nuestra democracia.
Creemos que el Programa “Extensionismo Jurídico Vecinal” cumple con el anhelo mencionado. No
sólo genera conocimiento sobre los derechos humanos a los sectores vulnerables, sino que también
busca superar la desigualdad existente en el acceso a la Justicia. Es decir, garantiza un derecho. En
palabras de Furfaro (2010)

“Los programas de alfabetización jurídica constituyen, en este marco

conceptual, un escenario propicio para escuchar las voces de todos los
sectores de la sociedad y fundamentalmente de aquellos más desfavorecidos,
para atender sus necesidades y sus demandas, para construir en este espacio
dialógico un nuevo conocimiento, un nuevo derecho, radicando en ese
escenario único, la oportunidad de cambio, de transformación social”.

2. El diseño del Programa de Extensionismo Jurídico Vecinal

El Programa de Extensionismo Jurídico Vecinal de la Secretaría de Extensión Universitaria de la
Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora funciona desde el año 2006
en diversos Partidos de la Provincia de Buenos Aires (Esteban Echeverría, La Matanza, Avellaneda,
y Zárate, entre otros). La meta general del Programa es lograr el “acceso a la justicia” por parte de
los sujetos o, en otras palabras, formar cívicamente a las personas para que puedan ejercer sus
derechos. En otras palabras, el Programa se propone achicar la brecha socio-económica de
desigualdad en el acceso de justicia situando al referente vecinal como el actor central.
Concretamente, el objetivo se cumple a través de la capacitación de vecinos por parte de docentes
de la Facultad de Derecho de la UNLZ. A su vez, los vecinos asumen el compromiso de montar sus
propios Consultorios Jurídicos Vecinales y mantenerlos en funcionamiento por un plazo mínimo de
12 meses, contando con el soporte y asistencia de la Secretaría de Extensión de la Facultad. Una vez
finalizada su formación, el extensionista ya se encuentra en condiciones de comenzar su trabajo
solidario dentro de la propia comunidad, brindando asesoría jurídica y transformándose en un
mediador entre la justicia, la universidad, las instituciones gubernamentales y las ONGs.
Así, se contribuye a la resolución de problemas cotidianos a partir de acciones comunitarias como el
voluntariado, acercando a los participantes herramientas informativas, procedimentales y
conceptuales relacionadas a sus derechos y obligaciones. En otras palabras, estamos ante un
Programa que busca brindar métodos alternativos de resolución de conflictos (Cappelletti, 1993) o
justicia restaurativa (Llobet, 2005). Estas nociones se encuentran enmarcadas en el concepto más
amplio de justicia restaurativa que plantea al conflicto como un asunto entre partes, opuesto a la
concepción tradicional de justicia retributiva donde el conflicto es con la norma y se penaliza
(Dignan 2005; Llobet 2005).
A su vez, la estrategia de resolución de conflictos es parte de la noción de "mediación comunitaria"
(Nató, Rodríguez y Carbajal 2006), amparada en una sensibilidad legal alternativa (Geertz, 1994).
En cuanto a su implementación, es posible dividir al Programa en cuatro etapas más una pre-etapa
de búsqueda de financiamiento que denominaremos etapa 0 y desarrollaremos al final del acápite.
0- Financiamiento del Programa
1- Acercamiento inicial
2- Formación de Extensionistas
3- Puesta en marcha de Consultorios Jurídicos Vecinales
4- Soporte y Seguimiento
A su vez, cada etapa exige la coordinación de un conjunto de actores. A saber,
➢ Funcionarios de la Universidad
➢ Organizaciones socias
➢ Docentes
➢ Participantes
➢ Tutores
La primera etapa consiste en el acercamiento inicial por parte de los funcionarios de la Universidad
a una organización con anclaje territorial con el fin de presentar el programa y tener discusiones
preliminares sobre su implementación. Como surge de las entrevistas, no existe un proceso
predefinido para la selección de organizaciones participantes. Más bien resultan propuestas por una
combinación de proximidad, afinidad e interés en trabajar junto a la Secretaría de Extensión de la
Facultad. Como la proximidad es clave para el éxito del Programa, contar con el apoyo de un actor
de fuerte presencia territorial resulta esencial. El objetivo detrás de esta selección y trabajo conjunto
es doble. Por un lado la organización debe proveer la locación donde se realizarán los talleres de
formación. Por otra parte, también participan a la hora de comunicar el Programa y facilitar la
participación de los vecinos. En este punto es importante aclarar que la participación en el Programa
es libre, es decir, no requiere pertenencia alguna a la institución que facilita el espacio para realizar
los talleres.
En cuanto a las características de las organizaciones, encontramos un conjunto muy diverso tanto en
tamaño como representación legal. Al no existir un proceso de selección predeterminado, del
Programa han participado clubes, organismos gubernamentales y ONGs barriales. Esto significa
que los esfuerzos de coordinación y alcance tanto en términos comunicacionales como de
participación ha ido fluctuando de año a año. Para fines del 2012, habían participado del programa
13 organizaciones distintas incluyendo: la Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires,
el Municipio de Avellaneda, 4 Iglesias, 2 clubes, 4 ONGs barriales, y una Escuela Primaria.
Una vez finalizada la primera etapa de acercamiento, la UNLZ monta talleres de capacitación en
espacios cedidos por estas organizaciones, dando comienzo a la segunda fase del programa: la
formación de los extensionistas. Las capacitaciones duran un cuatrimestre y versan sobre cuestiones
básicas del derecho. Se encuentran divididas en cuatro módulos referentes a los Derechos
Constitucionales, el Derecho Penal, el Derecho Laboral y el Derecho Civil y de Familia. Finalizada
la cursada, aquellos que cumplen con los requisitos de asistencia reciben un diploma que los
acredita como Extensionistas Jurídicos Vecinales.
Según se desprende de las entrevistas y los informes del programa,el reconocimiento oficial por
parte de la UNLZ es un aspecto importante. La abrumadora mayoría de los participantes cuentan
con un nivel educativo de secundario completo o incompleto. (Denis y Vázquez, 2012). En
consecuencia, ven a la Universidad como un espacio remoto e inalcanzable. La oportunidad de
asistir a clases dictadas por docentes universitarios y de recibir una certificación por su estudio goza
de importante prestigio en su entorno vecinal. Si bien los talleres se dictan directamente en los
barrios por una cuestión de proximidad y conveniencia, el acto final de colación y entrega de
diplomas se realiza en el campus de la Universidad.
La intención es doble, por un lado acercar y desmitificar la Universidad ante los ojos de los
participantes y, por otra parte, dotar al programa de cierto prestigio. Por ejemplo, algunos de los
participantes han comentado cosas como las siguientes: “pensé que la Universidad era privada, por
el tamaño y lo linda que está”, “¿hay que ser estudiante para que te permitan ingresar al Campus?”,
“no sabía la diferencia entre las facultades y la universidad”, “desconocíamos que hubiesen talleres
en los que podemos participar sin ser estudiantes”. Elvira, una de las primeras Extensionistas,
señalaba “yo nunca había entrado a la Facultad, nunca pensé que podía entrar, y la primera vez que
entré, me sentía una diva, en la puerta estaba el cartel que dice Facultad de Derecho y no lo podía
creer” (fragmento de entrevista realizada en el año 2012) (Vázquez, Arce, Delvalle y Denis, 2017)
La participación en los talleres es libre y gratuita. Los insumos los provee la UNLZ y no hay
requisitos a la inscripción salvo el compromiso de, una vez finalizada la capacitación, dedicar un
mínimo de dos horas semanales a brindar asistencia en el barrio a través de la creación de un
Consultorio Jurídico Vecinal. Así, comienza la tercera etapa del programa.
Los consultorios funcionan en espacios cedidos por las organizaciones y cuentan con cartelería
identificatoria provista por la UNLZ. El objetivo de los consultorios es ofrecer un primer punto de
contacto para consultas de índole legal. Desde allí, la persona que tiene una inquietud puede ser
derivada a otras instituciones en caso de ser necesario. A su vez, el Extensionista tiene acceso a
abogados provistos por la UNLZ que ofrecen tutorías y asesoramiento ante cuestiones legales más
complejas.
Actualmente funcionan consultorios en los partidos de La Matanza, Esteban Echeverría,
Avellaneda, Almirante Brown y Zárate (Denis y Vázquez, 2012).
De un total de 18 consultorios en 2012, 10 siguen funcionando. A continuación, enumeramos los
consultorios.
- Esteban Echeverría
Iglesia Evangélica Asamblea de Dios. Oliver 863, Barrio 9 de Abril
 Sociedad de Fomento en lo Social, Cultural y Deportivo Las Colinas. Carmen de Areco 150
Pasaje Marcos Sastre, Luis Guillón. Extensionista: Elvira Mesa
Máximo Paz 1437, El Jaguel. Extensionista: Mariela Rivas
- La Matanza
Iglesia Sagrado Corazón. Polledo 2008, Rafael Castillo
Barrio La Recoleta. Ruta 3 Km 43, calle Pillado esq. Núñez. Extensionista: Sandra Villa
Icalma 4843, entre Las Flores y Resero, Barrio La Juanita. Extensionista: Blanca Careaga
- Avellaneda
Club Alvión. Av. Roca y Palacios
Comisión Central Barrio La Saladita. Génova y Cucha Cucha, Sarandí
Club de Madres Unidad y Lucha. Campichuelo 3794, Sarandí
Entre Ríos 1848, Villa Castellino, Piñeyro
Centro de Estudios Los Niños al Poder. Heredia 3703, Villa Domínico
Capilla Nuestra Señora de Luján. Manuel Estevez 800, Villa Tranquila. Extensionista:
Roxana Santa Cruz
Capilla San Miguel. Manuel Estevez 1100, Villa Tranquila. Extensionista: Roxana Santa
Cruz (como consecuencia de su trabajo coordinado en ambos consultorios, analizaremos los
datos de este consultorio y del anterior de manera conjunta)
Escuela Primaria N° 41. Galicia 467, Piñeyro. Extensionista: Leonor Mendez
Centro Comercial Villa Corina, local 10, Sector “B”, Villa Corina. Extensionista: Julia
Reynoso.
✓ Almirante Brown

Francisco Vidal 2336, Burzaco. Extensionista: Viviana Tosso

 Lanús

24 de junio 554, Villa Diamante. Extensionista: Irene Escobar

Como se puede observar, de un total de 18 centros, 4 funcionan en Iglesias, 4 en sedes de
fundaciones barriales, 7 en domicilios privados, uno en un club deportivo, uno en un centro
comercial en un local financiado por el Municipio de Avellaneda y otro en una Escuela. Según las
entrevistas, un 78% de los extensionistas son mujeres, mientras que un 22% hombres. Es decir, de
ese total de 18 extensionistas que asumieron el compromiso de abrir consultorios vecinales, hay 14
mujeres y 4 hombres.
Por último, hay una cuarta etapa del programa cuyos tiempos se superponen con la tercera. A saber,
la fase de seguimiento y soporte. Para garantizar el éxito de los Consultorios Jurídico Vecinales, la
UNLZ pone a disposición docentes abogados especialistas en las distintas temáticas estudiadas en
las capacitaciones. Los tutores ofrecen asesoramiento a los Extensionistas para resolver consultas
complejas que exceden sus conocimientos. A su vez, esta línea de contacto también permite brindar
soporte logístico y administrativo.
Este proceso de cuatro etapas abarca todo el año. Finalizado este período, los y las extensionistas
terminan su compromiso con el Programa. Sin embargo, tienen la opción de continuar sus tareas
como Extensionistas al año siguiente con el mismo soporte y apoyo de la UNLZ. La renovación del
compromiso ha resultado bastante exitosa. De los 18 consultorios en funcionamiento en el 2012, 10
seguían funcionando en 2016.
Desde el punto de vista de la Secretaría de Extensión Universitaria de la Facultad, el intercambio
fluido con los Extensionistas permite recopilar datos cuantitativos y cualitativos sobre el alcance y
éxito del programa. Esta cuestión, forma parte de una de las funciones generales que Vega Mederos
(2002) menciona debe tener la actividad extensionista, donde se debe “difundir y divulgar los
resultados más relevantes de la educación superior, el quehacer de la vida universitaria y social, y
las actividades extensionistas en la universidad y en la comunidad, para información de la población
universitaria y la de su entorno”.
Las mediciones cuantitativas fueron realizadas entre los años 2006 y 2012, luego discontinuadas. El
proceso consistía en el uso de formularios de consulta donde se indagaba sobre algunas métricas
claves como la edad, el género y el nivel educativo del vecino. Además, incluía un breve detalle
sobre el motivo de la consulta. El propósito de las mediciones es doble. Por un lado, permite un
proceso de mejora continua de aspectos claves del Programa como la currícula de las capacitaciones
y la formación de los tutores. Por ejemplo, al detectar un alto número de consultas de Derecho de
Familia, se reforzaron los contenidos de esta rama del derecho (Vázquez, Arce, Delvalle y Denis,
2017). El otro propósito es el de posibilitar futuras investigaciones académicas, en línea con uno de
los principales objetivos de la Extensión Universitaria según fue definida por la REXUNI (2012) :
“La extensión contribuye a la generación y articulación de nuevos conocimientos y nuevas prácticas
sociales, integra las funciones de docencia e investigación, y debe contribuir a la definición de la
agenda de investigación y reflejarse en las prácticas curriculares”
A su vez, a día de hoy se siguen realizando entrevistas para obtener datos cualitativos. El objetivo
de esta otra metodologìa es nuevamente asistir en investigaciones académicas así como obtener
información acerca de posibles áreas de mejora en el Programa. A diferencia de los formularios de
consulta que se centran en los vecinos que asisten con inquietudes, las entrevistas se centran en la
experiencia del Extensionista. De esta forma, se pueden recopilar datos sobre la experiencia y las
dificultades enfrentadas desde un punto de vista administrativo, logístico y organizacional.
Para concluir con la descripción, nos centraremos en el aspecto financiero. Si bien no es una etapa
del Programa en sí, fue señalado como un aspecto crucial en las entrevistas con los funcionarios
responsables del Programa. Motivo por el cual lo consideramos una pre-etapa, anterior al desarrollo
del Programa pero de interés para nuestro estudio.
A lo largo de los 12 años de funcionamiento ininterrumpido, la Secretaría de Extensión ha obtenido
financiamiento de diversas fuentes pero el proceso de captación de fondos siempre ha sido el
mismo, la solicitud de subsidios a Organismos Estatales u Organizaciones de la Sociedad Civil. La
primera experiencia en Lomas de Zamora contó con el apoyo económico y técnico de la Fundación
AVINA, una organización de la sociedad civil
“creada en 1994, enfocada en producir cambios a gran escala para el desarrollo
sostenible de la región mediante la construcción de procesos de colaboración entre
actores de distintos sectores para impactar de manera positiva en los Objetivos del
Desarrollo Sostenible. Fundación Avina ha identificado, incubado y apoyado
espacios, instituciones e iniciativas de colaboración a través de las mejores
oportunidades de cambio sistémico, tecnologías de futuro, iniciativas sociales
innovadoras y nuevos modelos de negocios.” (AVINA, 2018)
Este apoyo se mantuvo durante los primeros años del Programa. Luego han recibido financiamiento
del Municipio de Avellaneda, la Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires y, más
recientemente, de la Secretaría de Políticas Universitarias de la Nación. Cada una de estas
solicitudes de fondos exigen como contrapartida la producción de informes de seguimiento y la
adecuación del Programa a la solicitud de subsidio. Por ejemplo, el financiamiento de la Defensoría
del Pueblo fue en el marco del Programa Guías Ciudadanos
“El Programa Guías Ciudadanos de la DP se basa en una alianza estratégica entre la
DP y diversas instituciones (tales universidades, colegios profesionales y
organizaciones sociales) con el fin de garantizar la promoción y difusión de los
derechos humanos. La DP aporta capacitación, apoyo financiero, materiales de
difusión; sin embargo, la riqueza de trabajar junto con la DP radica en la posibilidad
de que los Extensionistas cuenten con el apoyo de una institución gubernamental en
la cual radicar las denuncias o los conflictos que son motivos de consulta, así como
contar con el seguimiento que realiza la DP sobre los problemas que llegan a ella. A
través del Programa Guías la DP busca componer una red entre las diferentes
instituciones con las cuales trabaja así como fomentar la creación de redes sociales
comunitarias mediante diversas actividades. La posibilidad de generar redes
“ciudadanas” (2) que ofrece la DP se vincula con uno los objetivos del
Extensionismo Vecinal: fomentar la participación colectiva, colaborativa y voluntaria
entre los vecinos para generar precisamente eso: “redes de acción comunitaria”
(Vellani, Arce y Vázquez, 2012)
A su vez, estos subsidios son por tiempo limitado, nunca superior a un año. Depende del caso
particular si se puede volver a solicitar al año siguiente o no. Dada la naturaleza del Programa de
Extensionismo Jurídico Vecinal y sus aspiraciones de extenderse en el tiempo más allá del acotado
margen de un año, este tipo de financiamiento suele resultar inadecuado según el entendimiento de
los funcionarios a cargo.
Con este último punto finalizamos la descripción del Programa. A continuación, analizaremos los
datos cualitativos y cuantitativos recopilados por la UNLZ. Finalmente, realizaremos un análisis de
los principales aciertos, problemas y áreas de mejora detectadas. Para eso, nos apoyaremos en las
entrevistas realizadas para este estudio.
3. Análisis cuantitativo: definiendo al sujeto del Programa y evaluando la efectividad en la
resolución de consultas
En este acápite nos centraremos en el análisis de los datos cuantitativos recopilados a lo largo del
período 2011-2012 (Vellani, Arce y Vázquez, 2012) (Denis y Vázquez, 2012). no poseemos datos
más nuevos debido a que se discontinuaron las mediciones cuantitativas. De todos modos, entre
2006 y 2012 los resultados se mantuvieron consistentes en términos porcentuales. Teniendo en
cuenta que el objetivo detrás del análisis numérico es entender un poco más sobre el sujeto que se
beneficia del Programa, no consideramos crucial poseer los datos más actuales.
A continuación, presentamos los números del 2011 y del 2012. En 2011 se recibieron 310 consultas
y en 2012, 345.
FUENTE: (Vellani, Arce y Vázquez, 2012) (Denis y Vázquez, 2012)

Como podemos observar, no sólo la mayoría de los extensionistas son mujeres sino que también las
consultas son realizadas principalmente personas del sexo femenino. Existen varias explicaciones a
esto, sustentadas por las entrevistas realizadas.
Por un lado, las consultas ligadas a derecho de familia, divorcios, tenencia de los hijos y situaciones
de violencia doméstica afectan principalmente a las mujeres. También hay un elevado número de
consultas penales pero, como veremos más adelante, esas corresponden en su mayoría a hombres o
a parejas que realizan la consulta a instancia del hombre.
A su vez, también existe una cuestión de rapport y empatía. La mayor parte de las extensionistas
son mujeres y, en consecuencia, tienden lazos de solidaridad con otras mujeres. Este último punto es
doble. Las interesadas en realizar una consulta se sienten más cómodas preguntando a otras
mujeres. A su vez, las extensionistas frecuentan espacios de sociabilidad mayoritariamente
femeninos, como clubes de madres o escuelas, donde sitúan sus consultorios.
Consideramos este punto especialmente valioso porque estas mujeres se encuentran en una doble
posición de vulnerabilidad económica y de género. Al contar con estos datos, el Programa dirige su
formación especialmente a las necesidades de este colectivo. Haciendo foco, por ejemplo, en
derecho de familia.
 Nivel de Educación 2012

Terciariocompleto
Secundario completo
6% 1% Primario incompleto
Secundario incompleto 26%
23%

Primario completo
44%

FUENTE: (Vellani, Arce y Vázquez, 2012) (Denis y Vázquez, 2012)

Los datos sobre rango etario parecen indicar una distribución pareja de los consultados. No se
detectan sesgos hacia alguna franja etaria en particular. Por otra parte, los números sobre el nivel
educativo de quienes realizan las consultas resultan esclarecedores. En línea con el objetivo de
acceso a la justicia, los consultantes pertenecen a sectores con bajo nivel de instrucción. La
abrumadora mayoría sólo tiene instrucción primaria y casi no se registran consultas de personas con
estudios terciarios. Tampoco estudios universitarios.
Teniendo en cuenta las tres preguntas demográficas del análisis cuantitativo del Programa, podemos
afirmar que los sujetos del Programa son , en su mayoría, personas con educación primaria
completa e incompleta (representan entre el 70% y el 75% en ambos años observados),
principalmente mujeres de edades diversas. Consideramos este punto de particular interés para
nuestro análisis. La comprensión de quienes son los principales beneficiarios del Programa nos
permite considerar formas de maximizar su alcance y efectividad.
Para continuar con el análisis cuantitativo, nos centraremos en las consultas en sí. A continuación
presentamos un gráfico con los tipos de consulta y el porcentaje de resolución de estas. Esta última
métrica es clave para evaluar la efectividad del Programa en sí.

FUENTE: (Vellani, Arce y Vázquez, 2012) (Denis y Vázquez, 2012)

Como podemos observar, cuestiones de familia, laborales, barriales, de seguridad social y penales
son las más importantes. Un dato a destacar es que la fuerte alza en consultas penales se debe a la
apertura de un centro de extensión que trabaja con personas privadas de la libertad.
La disponibilidad de estos datos permite la adecuación del contenido de las currículas para atender
las necesidades particulares de los extensionistas.

FUENTE: (Vellani, Arce y Vázquez, 2012) (Denis y Vázquez, 2012)

Finalmente, presentamos los números de resolución de consultas. En ambos años el número rondó
la mitad del total. Consideramos estos datos alentadores para el programa así como también
aleccionadores en torno a las dificultades que existen en el acceso a la justicia. Muchas de estas
consultas no requieren abogados y, en caso de no existir una iniciativa como esta, no resultaría
canalizadas. Algunos ejemplos que surgieron de las entrevistas realizadas: consultas sobre derechos
en torno a situaciones particulares, preguntas sobre dónde realizar reclamos o cómo hacer
denuncias, consultas sobre documentación y trámites. A su vez, los y las extensionistas también
enfrentan consultas más complejas. Para esto se encuentran los tutores que, como se puede
observar, atienden entre un cuarto y un tercio de las consultas más graves o de difícil solución.
También hay un porcentaje de consultas que son derivadas a organismos estatales, como es el caso
de denuncias ante la justicia o ante entes reguladores, así como también trámites administrativos.
Habiendo terminado el análisis cuantitativo, pasaremos al último capítulo donde realizaremos
algunas recomendaciones.

4. Áreas de mejora del Programa

Una de las principales ventajas del Programa frente a otros mecanismos de facilitación del acceso a
la justicia es sacar provecho de las relaciones de vecindad en ese entramado espacio-cultural para
desarrollar un método alternativo de resolución de conflictos (Cappelletti 1993). El
extensionista-vecino opera desde la proximidad y la inserción en el barrio. Esto supone un doble
acierto. Por un lado, el extensionista ya cuenta con lazos sociales que lo unen a la comunidad,
facilitando la circulación de información y mediación de problemas. Por otra parte, el carácter
vecinal de la tarea es el principal atractivo para los participantes. De instituirse un sistema de
voluntariado en barrios distintos al del vecino, el incentivo a formarse y retribuir a la comunidad
desaparece. En ese sentido, los organizadores y participantes del Programa destacan en las
entrevistas que la mayor parte de los participantes son referentes barriales con experiencia previa en
tareas sociales.
Otra de las ventajas es la recogida de datos cuali-cuantitativos que permiten adaptar el programa a
las necesidades de los beneficiarios del programa. Las entrevistas son particularmente útiles para
mejorar la experiencia de los extensionistas mientras que las fichas, con sus datos de índole
cuantitativa, sirven para evaluar el alcance del programa y la efectividad en la resolución de
consultas. En ese sentido es una desventaja que haya cesado la recopilación de datos cuantitativos.
Si bien insume tiempo, es aconsejable la utilización de planillas para la recopilación de datos pues
permite un seguimiento mucho más efectivo del Programa. Sería de utilidad incluir en las
capacitaciones un módulo de metodología para transmitir con claridad la importancia de la
recopilación de datos para la Universidad, tanto desde un punto de vista de la investigación como
de la mejora continua del Programa.
Además de la necesidad de retomar el seguimiento cuantitativo, hay dos grandes inconvenientes en
el Programa tal como funciona actualmente. El primero es la falta de un método estandarizado para
contactar instituciones La ausencia de un proceso que evalúe ciertas métricas para la búsqueda y
contacto de instituciones tiene el potencial de generar inconvenientes para la existencia del
Programa a lo largo del tiempo. El trabajo con las instituciones territoriales que brindan soporte
edilicio y su plataforma de comunicación resulta clave. Así, es distinto el número y perfil de los
extensionistas participantes dependiendo de si el proyecto se encuentra amparado por una ONG o
una Intendencia u organismos del gobierno provincial, como es el caso de la Defensoría del Pueblo.
El principal escollo para la estandarización de un proceso de asociación con otras instituciones es la
dificultad la hora de conseguir apoyos. En otras palabras, tener requisitos rígidos para buscar
apoyos significaría correr el riesgo de no conseguirlos. Para dar respuesta a esto, una posibilidad
sería implementar requisitos flexibles y un orden de búsqueda según prioridades. Por ejemplo,
comenzando por instituciones que cumplan ciertas características y luego ampliando la búsqueda.
Consideramos que este punto es central pues el soporte territorial brindado por las organizaciones
que acompañan la propuesta resulta clave a la hora de determinar el alcance del programa y el perfil
de los asistentes.
Por otro lado, el segundo problema clave es el acceso al financiamiento, como se ha detallado en las
entrevistas. El escollo es doble. Por un lado, los bajos montos de financiamiento. Por otra parte, la
mayoría de los subsidios son para proyectos de un año de duración. Si bien el Programa se
encuentra estructurado de forma tal de mostrar resultados en un año, hemos observado que la tarea
de los extensionistas continúa más allá de ese plazo de tiempo. La necesidad de buscar
financiamiento todos los años insume muchos recursos y tiempo de los funcionarios de la
Secretaría. Una posible alternativa es buscar fuentes de financiamiento más estables a través de
convenios más duraderos con otras instituciones, amparados en la larga trayectoria del Programa.
Finalmente, una tercera área de mejora tiene que ver con la participación del estudiantado de la
Universidad. Actualmente, la participación es mínima. Una posibilidad de subsanar esta situación
consistiría en buscar estudiantes voluntarios interesados en hacer tutorías o en asistir a los docentes
que dan las capacitaciones. De todas formas, como destacan los funcionarios de la Universidad, el
principal problema es la generación de incentivos a la participación estudiantil. La extensión
universitaria es considerada, desde la Reforma Universitaria Latinoamericana, como uno de los tres
pilares sustantivos de la Universidad, junto con la investigación y la enseñanza. Siguiendo este
argumento, sería interesante integrar la extensión a los planes de estudio como horas prácticas,
creando un interés concreto del estudiantado para participar en las tareas de extensión.
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