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CAPÍTULO PRIMERO
ORDEN VERSUS ANARQUÍA: LA RECONSTRUCCIÓN
DEL ESTADO MEXICANO Y LA FORMACIÓN
DEL RÉGIMEN POSREVOLUCIONARIO
CAPÍTULO PRIMERO
ORDEN VERSUS ANARQUÍA: LA RECONSTRUCCIÓN
DEL ESTADO MEXICANO Y LA FORMACIÓN
DEL RÉGIMEN POSREVOLUCIONARIO
I. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
1. El Porfiriato
Desde 1876 hasta 1911 —con una breve interrupción durante el periodo
de 1880 a 1884—, la presidencia del país fue ocupada por un solo
hombre: Porfirio Díaz. Durante este periodo México entra en una nueva
dinámica. Por un lado, se presenta un crecimiento acelerado aunado a una
gran modernización económica, pero por el otro, un sistema político
dictatorial, en el cual el propio Díaz era el eje sobre el que giraba todo el
poder político.
Porfirio Díaz dio al país su primera etapa de estabilidad desde la In-
dependencia. Ello fue posible gracias a que México vivía bajo una dicta-
dura relativamente benigna, donde el poder político estaba concentrado y
todos los actores aceptaban de forma incondicional al dictador como el
árbitro inapelable y al que obligadamente se tenía que recurrir en caso de
que los diversos intereses entraran en pugna. La máxima que regía la ac-
tuación del porfirismo era “poca política y mucha administración” y esta-
ba basada en una férrea voluntad negociadora y en la instrumentación de
una estrategia de cooptación, más que en el enfrentamiento.
Durante el porfiriato se logra unificar y consolidar al Estado mexica-
no como tal. El país se encamina hacia una aguda centralización política.
Se desarrollan instituciones legales y administrativas. Claramente, el pro-
ceso modernizador estuvo impulsado por la creación de un espacio eco-
nómico nacional, es decir, se comenzaron a desarrollar mercados tanto de
capital, como de bienes y de trabajo: durante este periodo, el país vive un
impresionante desarrollo económico, resultado natural del largo periodo
de estabilidad política y de la importante entrada de capital extranjero. La
economía crece a un ritmo del 2.7% anual, a diferencia del periodo ante-
17
1 Meyer, Lorenzo, La segunda muerte de la revolución mexicana, 7a. ed., México, Ediciones Cal y
Arena, 1995, pp. 26 y 27. Por su parte, Samuel Huntington afirma: “El sistema político era un
régimen personal y oligárquico no institucionalizado, carente de autonomía, complejidad, coherencia
y adaptabilidad... el desarrollo económico de que fue responsable Díaz dio nacimiento a fuerzas so-
ciales que no pudieron acomodarse dentro del sistema político que insistía en mantener”, El orden
político en las sociedades en cambio, 3a. reimp., Barcelona, Ediciones Paidós, 1996, pp. 279 y 280.
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2 Sobre la Revolución Mexicana, véase, entre otros, Aguilar Camín, Héctor y Woldenberg,
José, “México”, en Jaguaribe, Helio (comp.), La sociedad, el Estado y los partidos en la actualidad
brasileña, t. II, México, Fondo de Cultura Económica, 1992; Aguilar Camín, Héctor y Meyer, Loren-
zo, A la sombra de la revolución mexicana. 15a. ed., México, Ediciones Cal y Arena, 1995; y Cárdenas
García, Nicolás, “Revolución y cultura política: el caso mexicano (1910-1940)”, en VV. AA., Los
valores de la democracia. Ensayos ganadores del primer certamen de ensayo “Francisco I. Madero",
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3. La Constitución de 1917
24 JOSÉ CARBONELL
1. Introducción
3 Para abundar acerca del proceso constituyente y del significado de la Constitución de 1917
véase Córdova, Arnaldo, La formación del poder político en México, 20a. reimp., México, Ediciones
ERA, 1996; Escobedo Delgado, Juan Francisco, “Ataduras históricas de la democracia en México”,
en Varios autores, Los Valores de la democracia. México, IFE, 1998; id. Resonancias del México
autoritario. México, Universidad Iberoamericana-UNESCO-Fundación Manuel Buendía, 2000; y
Marván Laborde, ignacio, ¿Y después del presidencialismo? Reflexiones para la formación de un nuevo
régimen, México, Océano, 1997.
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cada facción, grupo o cacique local, lo ejercía sin límite alguno en el te-
rritorio bajo su control.
El movimiento revolucionario produjo un doble problema en materia
política: por un lado, la existencia de muchos grupos organizados —en
algunos casos enfrentados entre sí— que tenían un marcado tono perso-
nalista y carecían de un proyecto de nación o ideológico alternativo; por
el otro, había dejado a una parte significativa de la población movilizada
y con expectativas crecientes, basadas en el contenido programático de la
Constitución de 1917 y en su participación en la revolución. Después de
la etapa armada, el país no contaba con instituciones políticas y económi-
cas sólidas. El Estado tuvo que hacer frente al problema de controlar a
las masas, así como a sus líderes e iniciar un decidido esfuerzo de
reconstrucción en todos los frentes.
El grupo en el poder cuyo soporte eran las armas, tenía que transfor-
marse, establecerse y reconstruir las capacidades estatales. Refundar el
Estado y darle un alcance nacional y un poder indisputado. Era
necesario, además, llevar a la práctica las promesas recogidas en la
Constitución. Así, la construcción de las instituciones y de mecanismos
políticos adecuados, es decir, de todo un sistema de dominación que
permitiera consolidar la hegemonía del grupo revolucionario, fue la tarea
más apremiante. México, a través de Obregón, Calles y Cárdenas —
principalmente—, encontró a los hombres necesarios para abordar dicha
misión. Sin embargo, ante la dimensión y complejidad del desafío, los
revolucionarios tuvieron que hacerle frente, de forma obligada, en etapas
sucesivas y mediante una serie de mecanismos diversos. Tanto a las
etapas como a los mecanismos a los que recurrieron, nos referiremos a
continuación.
Cárdenas
3. La centralización económica
Las necesidades del desarrollo de una economía atrasada y de una sociedad débilmente
organizada. Por ello esta fase puede caracterizarse como de preparación de las condiciones
necesarias para el crecimiento económico de largo plazo. En efecto, en el Plan Sexenal se
reconoció la necesidad de impulsar la reforma agraria, la construcción de infraestructura, la
expansión del gasto público, etc. Como los pilares de un “bloque” a partir del cual se
consolidó un proyecto de desarrollo con fuerte orientación nacionalista.5
A. Introducción
Además de los procesos de modernización en materia militar y económica
ya descritos, la centralización y unificación política de las diver-
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32 JOSÉ CARBONELL
sas fuerzas existentes en el país era la tarea más importante que tenía
ante sí el grupo revolucionario. Dicha centralización resultaba
indispensable para superar la espiral de anarquía, resultado de la
existencia de múltiples facciones y grupos que ejercían el poder político
en todo el territorio nacional. En particular, la estrategia adoptada por los
principales dirigentes del grupo revolucionario se puede expresar a partir
de cuatro puntos:
— La creación de un espacio político que aglutinara y le diera uni-
formidad al grupo revolucionario y a la vez permitiera resolver
sus diferencias; esto se cristaliza con la creación del Partido Na-
cional Revolucionario (PNR).
— La incorporación a la política de las grandes masas, permitiendo
el control político de éstas por parte del Estado. Esto se hace
realidad mediante la transformación del PNR en PRM y la
creación al interior del partido de los sectores, instituyendo el
corporativismo.
— La creación de un poder político fuertemente centralizado —úni-
co— que diera coherencia e instrumentara el “programa de la re-
volución”, poniendo fin a los feudos locales de poder. Todo esto
se realizó mediante la institucionalización de la presidencia como
el gran poder y el supremo árbitro de los conflictos políticos, por
encima de caudillos o caciques.
— Finalmente, al reformarse el PRM y convertirse en el Partido Re-
volucionario Institucional (PRI), se centraliza —aún más— la
toma de decisiones en su seno. De esta forma, la subordinación
del partido al poder que ejerce la presidencia de la República es
absoluta.
Estos cuatro procesos políticos fueron —principalmente— los que
permitieron sentar las bases para un adecuado funcionamiento del
sistema político postrevolucionario. Lo que se buscó, antes que nada, fue
concentrar el poder político y asegurar un gobierno eficaz, que contara
con la capacidad suficiente para controlar y organizar los diversos
intereses, en ocasiones contrapuestos, de las facciones y grupos
revolucionarios. Este fue el verdadero propósito para la creación del
régimen priísta y no la búsqueda de un poder democrático, con límites y
contrapesos.
6 En este punto, cabe ejemplificar la fragmentación en la que se encontraba sumido el país. Se puede
afirmar que: “Muchas veces los ‘partidos’ se confunden con una persona, o desaparecen al poco tiempo de
nacer... a menudo se distinguen por matices geográficos o sociológicos: un barrio, un gremio... El gran
Partido Oriental Veracruzano reúne más de 150 partidos y clubes; el Partido Socialista Radical Tabasqueño
agrupa 544 organizaciones y 164 ligas de resistencia... En el Estado de México, en el registro electoral de
1925, eran más de 200 los partidos reconocidos; había 107 en el D.F., y para todo el país se identifica en 1928
la módica suma de... ¡8000 partidos!”, Meyer, J., Krauze, E., y Reyes, C., Historia de la revolución
mexicana núm. 11 1924-1928. Estado y sociedad con Calles, 1a. reimp., México, COLMEX, 1981, p. 97.
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34 JOSÉ CARBONELL
7 Pacheco, Guadalupe, “La XIV asamblea nacional del PRI”, Estudios políticos, tercera época, núm.
8, octubre-diciembre de 1991, pp. 75 y 76. La función que desempeñó el PNR como aglutinador de partidos y
fuerzas regionales fue fundamental: permitió la unificación política del grupo revolucionario y del país. En
este sentido Víctor López Villafañe afirma: “El PNR tuvo como una de las primeras tareas asimilar la
membresía de dichos partidos, y ser el vocero de los mismos en el contexto político nacional. Fue sin duda un
paso muy importante en la formación del sistema político mexicano”, La formación del sistema político
mexicano, 3a. ed., México, Siglo XXI Editores, 1993, p. 41. Por su parte, José Wolden- berg advierte que:
“No se trató de una casualidad sino de una construcción. Luego de la ola centrífuga que marcó al final de la
etapa armada de la revolución, y que llevó a la formación de decenas, centenas, de partidos nacionales,
regionales, estatales y hasta municipales, con la constitución del Partido Nacional Revolucionario en 1929 se
invierte dicha tendencia y se inicia un proceso centralizador que en su momento fue ordenador e
institucionalizador de la vida política nacional... Militares, ‘hombres fuertes’, caudillos revolucionarios,
políticos, etcétera, encuentran en el PRN (sic) una primera fórmula cívica para procesar sus intereses y una
plataforma común para reproducir la abigarrada red de intereses y expectativas que puso en acto el
movimiento armado”, Woldenberg, José, “¿Y el sistema de gobierno?”, Universidad de México, Revista de
la UNAM, núm. 533, junio de 1995, p. 3.
8 Cosio Villegas, Daniel, El sistema político mexicano, 20a. reimp., México, Editorial Joaquín
Mortiz, 1991, p. 35. En el mismo sentido, Jesús Silva-Herzog Márquez afirma: “(el PNR) No era el vehículo
de una ideología sino un artefacto para terminar con una guerra civil. Condensador del pluri- partidismo
extremo de los años veinte, el partido oficial tenía como función principal el evitar que las diferencias
explotaran a balazos. De esta manera, el hijo de Calles sacó a México del círculo feroz de la anarquía y el
militarismo.”, El antiguo régimen..., op. cit., nota 2, p. 24.
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mo fue sobre todo de orden negativo: no sirvió tanto para implantar un programa como para
reducir los choques entre las facciones y someter a los levantiscos. Aunque no fue una
semilla de democracia, fue el comienzo de una estructura política nacional, estrechamente
fundida al nuevo Estado. Entre las palabras que formaban su nombre, la significativa era la
segunda (nacional): el PNR combatió y debilitó el poder de los sátrapas regionales y de los
atamanes revolucionarios.9
a. Introducción
Cuando Cárdenas llega a la presidencia en 1934, el poder real recaía
no en el Ejecutivo ni en el partido oficial, sino en el “jefe máximo”: Plu-
tarco Elías Calles. Controlaba al gabinete, a los militares, al Legislativo,
al partido y a los gobernadores. No obstante, Cárdenas —a diferencia de
los anteriores tres presidentes— se enfrenta (y vence) a Calles. El
mandato presidencial cardenista resultó fundamental para la
institucionalización del régimen político: llevó a cabo una serie de
reformas institucionales que permitieron dar forma a lo que sería la
“etapa clásica”. Es durante este periodo que el Estado adopta nuevos
instrumentos para hacer realidad las promesas postergadas y profundiza,
en la práctica, el programa de la revolución mexicana.
Durante esta etapa finaliza el proceso de disolución del poder de los
caudillos y de las fuerzas políticas locales. Se crean nuevas estructuras y
organizaciones más acordes con las necesidades del momento
(facilitando el control de las mayorías por parte del Estado; asegurándose
el apoyo y subordinación de éstas). Surge —a través de una importante
reforma— un partido oficial mucho más funcional, con un mayor poder
(gracias al apoyo de los sectores corporativizados) y, a la par, la
presidencia obtiene la gran fuerza con que contaría en los años
subsecuentes. El gran impulso que el presidente dio a las reformas se
tradujo en que este periodo (19341940) sea considerado crucial para la
consolidación de los instrumentos de la dominación priísta. De este
modo, se vuelve realidad el afianzamiento de la estabilidad y del control
político por parte del grupo revolucionario, permitiendo el
establecimiento de su larga hegemonía.
9 Paz, Octavio, El peregrino en su patria. Historia y política de México. Obras completas, tomo 8, 2a.
reimp., México, Fondo de Cultura Económica, 1996, p. 282.
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38 JOSÉ CARBONELL
Para poder tomar las riendas del poder, Cárdenas tuvo que hacerse
primero de la ayuda del ejército y después del apoyo de las grandes
masas (obreros, campesinos, servidores públicos). Ante todo, percibió la
necesidad de contar con fuertes bases de sustentación social para
imponerse al grupo callista. En un primer momento, apuesta por
aprovechar y recomponer las organizaciones de masas existentes. En
particular, buscó una doble meta: organizar a la ciudadanía a través de la
participación política para evitar conflictos o revueltas sociales y, a su
vez, utilizar —llegado el momento— a estas organizaciones como apoyo
político para desplazar a Calles, terminar con su influencia y hacerse del
poder político real.
La disputa entre Calles y Cárdenas se produce de forma abierta en
1935. Fue, en verdad, un enfrentamiento entre el poder real (Calles) y el
poder formal (Cárdenas) por hacerse del control de las instituciones esta-
tales. Al producirse la victoria del general michoacano, los sectores que
apoyaban a Calles fueron “purgados” del partido, del ejército, del Con-
greso, las gubernaturas y del aparato gubernamental en su conjunto:
separados los miembros del gabinete, los Diputados y Senadores fueron
desaforados, y removidos 17 gobernadores proclives al desterrado líder.
Con el triunfo de Cárdenas, el aparato estatal apoyó de forma decisi-
va las demandas de los trabajadores y de los campesinos. A diferencia de
lo que ocurría en el pasado, el jefe del Ejecutivo se puso del lado de los
grupos populares, quienes rebasaron por completo a las viejas organiza-
ciones. Sin embargo, esto no significó su autonomía; por el contrario, el
aparato público siguió controlando los movimientos de masas. Así, se
crearon dos organizaciones para concentrar a las grandes mayorías, las
cuales, con el tiempo, resultarían clave para el mantenimiento de la esta-
bilidad del sistema político: la Confederación de Trabajadores de México
(CTM) y la Confederación Nacional Campesina (CNC).
Buscando dar una mayor participación a las grandes mayorías y
como una forma de apoyo hacia el aparato estatal, en 1938 se reforma el
partido oficial (PNR). Bajo el liderazgo del presidente Cárdenas se
transforma en el Partido de la Revolución Mexicana (PRM). Al interior
de la nueva institución se crean los llamados “sectores”, cuatro en un
principio: el campesino, el obrero, el popular y el militar; incluyéndose a
prácticamente todos los actores políticos relevantes en esa época (sobre
todo en el sector
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EL FIN DE LAS CERTEZAS AUTORITARIAS 39
10 Rubio, Luis, “Frente al cambio político”, en Kaufman Purcell, Susan y Rubio, Luis (coords.),
México frente al umbral del nuevo siglo. Entre la crisis y el cambio , México, CIDAC-M. A. Porrúa, 1999,
p. 27. Luis Javier Garrido se pronuncia en un sentido similar, cuando escribe: “El gobierno de Cárdenas
logró consolidar un amplio frente de organizaciones populares en el interior del partido. Al reorganizar o
apoyar la organización de obreros, campesinos, empleados públicos y grupos de las capas medias de la
población y encuadrarlos al lado de los militares en las centrales, integrando éstas a los cuatro sectores del
partido, el régimen cardenista pudo presentar al PRM como el legítimo representante de la nación y
disponer por consiguiente de un formidable apoyo popular”, El partido de la revolución institucionalizada.
La formación del nuevo Estado en México (1928-1940), 6a. ed. México, Siglo XXI Editores, 1991, p. 297.
Igualmente, José Woldenberg afirma: “con la conversión del PNR en el Partido de la Revolución Mexicana,
en 1938, se produce un giro muy profundo... Al incorporarse al partido las grandes organizaciones de masas
(centrales obreras, campesinas y populares) y el ejército en pleno, se construye una especie de agrupación
omniabarcante que deja un espacio muy estrecho para la emergencia y reproducción de otras opciones
partidistas”, op. cit., nota 16, p. 3. En general sobre este punto véase Hansen, Roger, op. cit., nota 14;
Escobedo Delgado, Juan Francisco, “Ataduras históricas de la democracia en México”, op. cit., nota 12, y
Cárdenas García, Nicolás, op. cit., nota 11. Sobre el conflicto entre Calles y Cárdenas véase, entre otros,
Gutiérrez Rivas, Rodrigo, “El Conflicto Calles-Cárdenas: un acercamiento al origen del Presidencialismo
Mexicano”, en Varios autores, Ensayos sobre Presidencialismo Mexicano, México, Editorial Aldus, 1994.
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de los poderes locales. Al final, con la fuerza y el apoyo que le dan los
sectores, el PRM se convierte en una gran organización de masas, que
representa una amplia base social y que brinda apoyo a la dirigencia esta-
tal, permitiéndole a esta última llevar a cabo “el programa de reformas y
de desarrollo social” de la revolución mexicana.
La transformación del PNR en PRM significó, pues, un cambio
cualitativo del propio partido. Si el PNR era una confederación de grupos
y camarillas, un partido de cuadros, el segundo se convirtió en un
verdadero partido de masas..., sin perder su carácter vertical y altamente
centralizado. Además, entre estos partidos existió una marcada diferencia
en el papel y la función que les tocaría desempeñar. Mientras que el
objetivo primordial del PNR había sido el de poner fin a la multiplicidad
de núcleos de poder local organizados en torno a los caciques y
caudillos, el PRM representó el declive de la participación militar en
política y permitió subordinar a las organizaciones sindicales y
campesinas al nuevo régimen y al Estado posrevolucionario, otorgándole
un apoyo popular nunca antes visto.
Si bien las acciones emprendidas tanto por Obregón como por Calles
buscaron la centralización del poder político —limitando la acción dis-
gregadora de caciques locales y disciplinando al ejército—, Cárdenas fue
el encargado de darle un sentido popular, un apoyo por parte de las gran-
des mayorías. Logró que sus anhelos y demandas fueran canalizadas a
través del Estado, concediéndole el rol principal en la conducción y el
mando de la sociedad (ejercido de una forma tutelar y paternalista).
c. La instauración e institucionalización de la
presidencia como el centro de poder
(despersonalización)
No constituye una exageración decir que por lo menos desde 1917
existió en el país una “diarquía” del poder político. Por un lado se encon-
traba el presidente de la República (que era el poder formal) y por el otro
el poder real (llámese un caudillo o jefe máximo). Esta fue la tónica que
prevaleció durante 1917-1919 (con la diarquía Carranza-Obregón), 1920
(De la Huerta-Obregón), 1924-1928 (Calles-Obregón) y 1928-1935
(Portes Gil, Ortiz Rubio, Rodríguez y Cárdenas respecto a Calles). Sólo
durante el periodo de 1920 a 1924 no se presentó esta situación, ya que
coincidieron en Álvaro Obregón las dos caras de la moneda (poder real y
formal).11
la sombra.
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42 JOSÉ CARBONELL
d. Corolario
13 Huntington, Samuel, op cit., nota 10, p. 284. También Meyer, Lorenzo, “El presidencialismo.
Del populismo al neoliberalismo”, Revista mexicana de sociología 93/2, México, abril-junio de 1993.
14 Semo, Ilán, “El cardenismo revisado: la tercera vía y otras utopías inciertas”, Revista Mexicana
de Sociología 93/2, México, abril-junio de 1993, pp. 197 y 198.
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El desarrollo político nunca es completo, y sistema político alguno soluciona jamás los
problemas que tiene ante sí... juzgada en comparación con otras revoluciones, la mexicana
logró un éxito en materia de desarrollo político, es decir, en la creación de organizaciones y
procedimientos complejos, autónomos, coherentes y adaptables, y obtuvo un triunfo
razonable en la modernización política, o sea, en la centralización del poder necesaria para la
reforma social y en la expansión de éste, imprescindible para la asimilación de grupos.15
Calles y Cárdenas terminaron como enemigos políticos, pero vistos bajo la perspectiva de la
institucionalización, se complementaron de manera excelente. El sonorense puso las bases
del Estado Mexicano contemporáneo, y creó las instituciones para que finalmente se pasara
de la era de los caudillos a la de los procedimientos rutinarios —al menos al nivel local—.
Pero debido al vacío de poder que encontró en 1928 no pudo resistir el llamado a preservar
un elemento de caudillaje. Cárdenas logró arrancarlo de esa posición en 1935, y lo eliminó
como un obstáculo para que se cumpliera cabalmente el proyecto que Calles había diseñado
para México al término de su mandato. Fortalecida de esta manera la presidencia,
transformado el PNR en PRM en 1938, destruidos así los viejos partidos y aceptadas en su
lugar las organizaciones de masas que se convirtieron en los canales predominantes de la
relación entre los directores del régimen, todo quedó listo para presenciar el surgimiento del
actual sistema político.19
19 “La etapa formativa..., Ibid. pp. 475 y 476. En este sentido resulta útil, Aguilar Camín, Héctor y
Meyer, Lorenzo, op. cit., nota 11, pp. 85-185.
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