Contratación pública: foco de corrupción

Entre líneas

William Herrera Áñez

00:00 / 15 de mayo de 2016

La compra-venta de bienes y servicios del y para el Estado, las gobernaciones y los

gobiernos municipales siempre fue una fuente directa de tráfico de influencias y
enriquecimiento ilegítimo de los principales jerarcas de turno.

Y este Gobierno no ha sido la excepción, pese a enarbolar la “tolerancia cero a la

corrupción”, crear el Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha contra la
Corrupción, sancionar la Ley Marcelo Santa Cruz y proclamarse “la reserva moral” de la
sociedad.

En lo específico, el Decreto Supremo N° 0181, de 28 de junio de 2009, buscaba la

transparencia y la participación social en la compra-venta de bienes y servicios.

Esta normativa define al Sistema de Administración de Bienes y Servicios como el

conjunto de normas de carácter jurídico, técnico y administrativo que regula la contratación
de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas.

La normativa pregona que los recursos públicos deben favorecer a los bolivianos y
bolivianas y vela por su correcta ejecución. Los interesados pueden participar –dice la
norma– en igualdad de condiciones, restricciones y de acuerdo a su capacidad de producir
bienes y ofertar servicios. También se debe permitir la publicidad con el objeto de obtener
las mejores condiciones en cuanto a precio y calidad.

En la contratación pública existían (los megaproyectos tienen sus propios decretos

supremos) las siguientes modalidades y cuantías: a) Contratación Menor. De 1 Boliviano a
20.000 bolivianos; b) Apoyo Nacional a la Producción y Empleo: De 20.001 bolivianos a
1.000.000 de bolivianos); c) Licitación Pública: De 1.000.001 bolivianos adelante; d)
Contratación por Excepción: Sin límite de monto; e) Contratación por Emergencia: Sin
límite de monto; f) Contratación Directa de Bienes y Servicios: Sin límite de monto.

Esta normativa tenía que reproducirse en las entidades del sector público; por ejemplo,
mediante el DS N° 29506, de 9 de abril de 2008, se aprobó el Reglamento de
Contrataciones Directas en Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (ypfb). La máxima
autoridad ejecutiva de cada entidad pública es responsable de los procesos de contratación
desde su inicio hasta su conclusión.

En cualquier caso, la autorizada “contratación directa de obras, bienes, servicios

generales…” contrasta con la libre competencia, la transparencia e integridad en los
procedimientos de adquisiciones de bienes y servicios que debe existir para el sector
público, situación que motiva a los proveedores y contratistas a presentar mejores ofertas y
esto conduce, incluso, a un mejor proceso de contratación.

Sin embargo, en la realidad se impone la histórica discrecionalidad con que se maneja los
procesos de contratación de bienes y servicios del Estado y esta ha sido una fuente
sistemática de corrupción. Nunca faltan los burócratas “expertos” en buscar la forma de
cómo descalificar o declarar desierta una licitación pública para proceder con cualquiera de
las modalidades de contratación directa y sin límite de monto.

Este cuadro se distorsiona mucho más cuando el Estado se convierte en un comparador

compulsivo y adquiere desde productos propios de la canasta familiar hasta aviones,
satélites, bancos, armas, acciones, etc. En efecto, nadie podría negar la necesidad de
realizar compras directas y sin límite de monto cuando existen, por ejemplo, desastres
naturales o alguna emergencia nacional o departamental; pero, cuando la contratación por
excepción deja de ser excepcional –valga la redundancia– para convertirse en la regla,
constituye un indicio de corrupción generalizada.

Las prácticas corruptas comienzan manipulando las condiciones generales y especiales de

la contratación y terminan dirigiéndolas a determinadas personas o empresas conocidas que
pueden “acomodar” su oferta al pliego de especificaciones y demás condiciones técnicas a
cambio de un porcentaje en calidad de “comisión” para el contratante y que se hace
efectivo en cada cheque.

Otras modalidades de corrupción ocurren con la contratación de “obras fantasmas”,

sobreprecio en las obras y reajustes de valores (que muchas veces resultan mayores que el
valor original de los trabajos contratados), la mala calidad de los materiales empleados, así
como la falta de control y seguimiento a los bienes del Estado.

La ausencia de transparencia en las licitaciones y contrataciones e independencia de las

instituciones encargadas de luchar contra la corrupción (el Gobierno hace de juez y parte) y
la impunidad, entre otras causas, constituyen el escenario ideal para que se generalice la
corrupción estatal. En fin, toda contratación discrecional, excepcional, directa y sin límite
de monto, constituye una fuente directa de corrupción.

El 63% de inversión se otorgó por vía directa

Economía


Modalidad de contratos del Gobierno. | Los Tiempos

Trabajos en la presa de Misicuni, obra en la que se dio contrato directo a la empresa china
Camce. | José Rocha


 Contratos de megaobras de Gobierno. | Los Tiempos

El Gobierno de Evo Morales en sus 10 años de gestión adjudicó obras por contratación
directa con el 63 por ciento del total de recursos para obras públicas (375 mil millones de
bolivianos), mientras que el dinero de proyectos que fueron adjudicados por licitación
pública apenas supera el 11 por ciento.

Los porcentajes son diametralmente inversos si se comparan con el lapso de 10 años antes
(del 22 de enero de 1996 al 22 de enero de 2006), período en el que las contrataciones
directas llegan al 0,008 por ciento, mientras que las licitaciones públicas alcanzaron el 75,2
por ciento.

Según el portal del Sicoes, entre el 22 de enero de 2006 y el 7 de marzo de 2016, el

Gobierno dispuso de más de 375 mil millones de bolivianos en contrataciones de obras (se
incluyen en este acápite, las iniciadas, en curso, finalizadas, contratadas y desiertas).

Del total de esta cifra, el 63 por ciento fue adjudicado mediante contratación directa y sólo
el 11 por ciento pasó por licitación pública. Además, cerca del 5 por ciento se destinó a
obras mediante contrato por excepción y sólo un 0,02 por ciento fueron erogados a obras
adjudicadas por invitación pública.

Por otro lado, un trabajo de investigación de Diego Ayo de la Fundación Pazos Kanki,
quien anuncia la publicación de un libro con esta información, devela que si en 2004 las
compras directas sumaban 600 mil bolivianos, para 2014 las cifras llegan a 19.603 millones
de bolivianos (unos 5.630 millones de dólares). Asimismo, el porcentaje de contratos
gubernamentales asignados a través de licitaciones públicas se redujo del 76 por ciento en
2004, al 41 por ciento en 2010, al 8 por ciento en 2013, y al 1 por ciento en 2014.

Sobre este tema, el economista Alberto Bonadona, hace un cálculo a mano alzada
indicando que entre el 90 y el 93 por ciento de las “megaobras” actuales se adjudicaron de
forma directa, y aunque las leyes lo permiten de forma excepcional (Decreto Supremo 181
Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios), con el tiempo, la
excepción fue convirtiéndose en la regla.

De la misma manera, el exdelegado del Ministerio de Transparencia de Cochabamba,

Johnny Ledezma, observa que el artículo 73 de este decreto permite a cada entidad pública
establecer las condiciones de contrato, además de que el artículo 13 de la misma norma
devela que no hay límites en el monto cuando se refiere a contrataciones directas.

Además, el artículo 72 indica: “Las entidades públicas podrán efectuar la Contratación

Directa de Bienes y Servicios provistos por Empresas Públicas, Empresas Públicas
Nacionales Estratégicas o Empresas con Participación Estatal Mayoritaria, siempre y
cuando: a) Su misión institucional determine la capacidad de ofertar bienes y servicios; b)
Dispongan de capacidad suficiente para cumplir con las condiciones establecidas por la
entidad convocante; c) Los precios de su propuesta económica fueran iguales o menores a
los precios del mercado; d) Los bienes o servicios ofertados cuenten con la calidad
requerida”.

Sin embargo, tanto Ayo, como Bonadona observan que este artículo habla de casos
excepcionales que acabaron convirtiéndose en la regla, argumentando la necesidad de
disponer de menor cantidad de tiempo. "El Gobierno subió a 19.603 millones de bolivianos
en obras de contrato directo, que representa un incremento de 3.100 por ciento. Esa suma
de dinero exorbitante, el Gobierno entregó sin licitaciones", dijo Ayo.

"El Gobierno alega rapidez, pero esta rapidez ha abierto, con toda certeza, grandes campos
de corrupción", sentencia por su parte Bonadona.

CONSTRUCTORES OBSERVAN

La Cámara de la Construcción de Santa Cruz, mediante una solicitada, también expresó su

preocupación por el incremento de estas modalidades de adjudicación, que estaban
previstas más para casos excepcionales, de emergencia o desastre, y previa justificación de
la entidad contratante.

“Con el argumento de que los procesos de licitación son largos, se invita directamente a
empresas que no necesariamente pueden ser las mejores o las más idóneas, son
simplemente las elegidas. Las adjudicaciones por invitación directa se prestan a la
subjetividad de los dependientes de la administración pública en la asignación”, dice la nota
de Cadecocruz.

Además, según Cadecocruz, la mayoría de las obras de magnitud se adjudica a empresas

extranjeras que sólo traen al país “garantías y gerentes” llevándose los excedentes a sus
países de origen, “aunque casi la totalidad de los profesionales, obreros y maquinarias son
bolivianos”. Los constructores recuerdan que en 2014 se presentó al Gobierno un proyecto
de ley que garantiza una participación de al menos 30 por ciento a las empresas bolivianas
y en condición de socias.

ALGUNAS OBRAS DE CONTRATO DIRECTO

• Tramo Ivirgarzama-Ichilo, de 66 kilómetros (km), que forma parte del proyecto de la

doble vía que unirá los departamentos de Cochabamba y Santa Cruz. Las obras serán
ejecutadas por la empresa china Sinohydro. Inversión de 144 millones de dólares.

• Planta de urea y amoniaco de Bulo Bulo en Cochabamba, el ingenio de San Buenaventura

en La Paz.
• Muchas grandes obras se han ejecutado y se están ejecutando bajo contratación directa,
contratación por excepción y llave en mano, como ser el teleférico de La Paz, la carretera
Oruro-La Paz, proyecto hidroeléctrico Misicuni, entre otros.

• Proyecto Hidroeléctrico Rositas tiene un financiamiento de 1.000 millones de dólares,

bajo "contratación directa con proceso previo modalidad llave en mano", se busca contratar
a una empresa.

• Tranvía Santa Cruz. El proyecto tendrá una inversión aproximada de 750 millones con
financiamiento. El presidente Evo Morales ya adelantó que una empresa alemana se
adjudicará de forma directa.

• Hub Viru Viru. Se destinarán 400 millones de dólares y tendrá una ejecución de cinco
años. Se prevé contratación directa.

• Planta industrial de sales de potasio. Se estima una inversión de 177 millones de dólares.
La empresa china Camce se adjudicó la obra por contratación directa.

• San Buenaventura. La Planta Industrial de azúcar está a cargo de Camce bajo contratación
directa con una inversión de 167,9 millones de dólares.

• Tres perforadoras. También la china Camce se adjudicó de forma directa la compra de

tres perforadoras para Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos por un valor de 60
millones de dólares.

• Se prevé la construcción de un estadio para 60.000 personas con una inversión de 200
millones de dólares con miras a la realización de los Juegos Odesur, 2018. El Ministerio de
Obras Públicas dijo que la modalidad de contratación será llave en mano.

EL DECRETO 181

El 28 de junio de 2009, el Ejecutivo aprobó el Decreto Supremo 181 que establece las
Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS). La
normativa, sin embargo, es una réplica del DS 29190 del 11 de julio de 2007 que modifica
la reglamentación de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y
Servicios, permitiendo contrataciones directas para las empresas estratégicas del Estado.

La normativa establece que la licitación pública se aplicará cuando el monto sea mayor al
millón de bolivianos. Las convocatorias deben ser pública nacional, para contrataciones
entre un millón y 40 millones de bolivianos; y pública Internacional, para contrataciones
mayores 40 millones de bolivianos.
Asimismo, define la modalidad de contratación por excepción, en este proceso la MAE de
la entidad es responsable. La autorización de las contrataciones por excepción será
mediante resolución expresa, motivada técnica y legalmente.

La contratación por excepción procederá única y exclusivamente cuando exista un único

proveedor para la contratación; cuando los servicios de consultoría requieran de experiencia
o especialización que sólo pueda ser realizada por un único consultor.

También se podrá recurrir a esta modalidad cuando una convocatoria internacional, hubiese
sido declarada desierta por segunda vez o una convocatoria nacional, declarada desierta por
tercera vez.

En la Ley 181 se considera las modalidades de contratación por desastres y/o emergencias;
directa de bienes y servicios; con financiamiento del proponente, llave en mano; realizadas
en países extranjeros; de seguros; de alimentos para desayuno escolar y programas de
nutrición; de productos farmacéuticos. Las contrataciones llave en mano podrán realizarse
en proyectos donde sea racionalmente más económico otorgar a un mismo contratante todo
el proceso de construcción y puesta en marcha.

ANÁLISIS INVITACIÓN

Alberto Bonadona. Economista y Docente UMSA

El proceso da pie a corrupción

De un tiempo a esta parte, la adjudicación de construcción de "megaobras", compras de

accesorios de magnitud que se realizaba a través de licitaciones internacionales, se ha
reducido a un mínimo porque ahora se recurre a la entrega de estos trabajos a través de una
invitación directa a una industria elegida. Yo calculo que entre 90 y 93 por ciento de los
últimos contratos millonarios ha sido realizado de esta manera, por el contrato excepcional.

Las licitaciones públicas toman demasiado tiempo,y el afán del Gobierno por cumplir los
compromisos ha venido acompañado de gran cantidad de recursos.

Esta rapidez, sin embargo, abre, con toda certeza, grandes campos de corrupción. Este
proceso directo es de gran riesgo para los que participan, ya que hay mucho dinero en juego
y no siempre la cabeza recibe todo, a veces no recibe nada. El que efectivamente está
haciendo el contrato puede ser el intermediario, el que hace el lobby y que al final es el que
garantiza, por la influencia que tiene.

Los contratos con excepción siempre han sido una puerta a la corrupción y cuando vienen
unidos a contratos llave en mano, el asunto empeora, porque el costo es mayor y entonces
también el soborno va a ser mayor.
Debe haber una agencia pública que pueda comparar los costos de algo que se compra aquí
en Bolivia, con los costos en el mercado internacional, pero por lo general lo que se hace es
comprar el mismo producto internacionalmente y ahí se van a poder ver los sobreprecios y
hasta qué punto ha habido una coima encubierta. Esto se hace complicado cuando es llave
en mano, porque puede existir la excusa de que es tecnología de otra parte.

En BoA se amparan en un decreto para contratos directos

La aerolínea estatal hizo este año 279 contrataciones sin licitación. No menciona el monto
de las adjudicaciones

Boliviana de Aviación (BoA) puede prescindir de las licitaciones públicas para adquirir
bienes y servicios para su funcionamiento. El Decreto Supremo 181 establece que las
empresas públicas estratégicas tienen 'luz verde' para hacer contrataciones directas y omitir
las licitaciones. La aerolínea estatal realizó 279 contratos directos sin licitación.

El analista Julio Alvarado afirmó que las contrataciones directas son legales, pero en
la mayoría de las veces se aplica cuando no hay proveedores. Recomendó las
licitaciones públicas para "transparentar" las adquisiciones en el Estado.

El jefe del Departamento de Planificación y Control de Gestión de BoA, Gonzalo Mayorga,

explicó que todos los gastos e inversiones que realiza la línea aérea se encuentran inscritos
en su presupuesto institucional y que la firma no ejecuta licitaciones públicas en apego a la
normativa de las empresas públicas.

"Las contrataciones de Apoyo Nacional a la Producción y Empleo, Licitaciones

Públicas, Contratación por Excepción y Contratación por Desastres y/o Emergencias
no son aplicadas en la empresa BoA, en estricto apego a la normativa", afirmó
Mayorga. Explicó que las 279 contrataciones directas que realizó BoA se hicieron en
apego al decreto supremo y que "en ningún caso se trata de una contratación a dedo".

La normativa

El artículo 83 del DS 181, firmado por el presidente Evo Morales el 28 de junio de 2009,
establece que las empresas públicas "de acuerdo a su naturaleza jurídica, en base a su
función de producción y generación de excedentes, deberán realizar todos sus procesos de
contratación de bienes y servicios de manera directa". Sin embargo, el analista Julio
Alvarado detalló que una contratación directa está en el marco legal, pero se debe evitar;
recomendó recurrir a una licitación pública para "transparentar" los procedimientos de
contratación.

"Una contratación directa es legal, pero se debe ejecutar cuando no hay proveedores.
Así que lo más transparente es una licitación", dijo Alvarado.

Según el Ministerio de Economía, el DS 1497 agilizará el proceso de compra de bienes y

contratación de servicios del Estado. BoA acotó que las contrataciones directas que realiza
no tienen límite de cuantía y que los procedimientos están regulados en un reglamento
específico.

Al respecto, el jefe de bancada del MAS en el Senado, Julio Salazar, dijo que las
entidades públicas "prefieren" evitar las licitaciones porque demoran los
procedimientos.

La diputada Norma Piérola (CN) insistió en que BoA evita las licitaciones "para favorecer a
amigos y familiares de las autoridades"

Para saber

No explican montos
BoA evitó dar el monto que destinó en las 279 contrataciones directas. Estos compromisos
están en apego a la normativa, explicó el funcionario de la línea aérea Gonzalo Mayorga.

Disolución de contrato
La empresa aérea ejecutó un contrato directo con Air Catering, firma que tiene como
accionaria a la cuñada del vicepresidente Álvaro García Linera.

11 empresas públicas pueden hacer contrataciones directas

Las compañías pueden prescindir de las licitaciones y contratar en el exterior por comparación
de ofertas de bienes, si éstos no están disponibles en el país.

Once empresas públicas, además del Ministerio de Culturas y Turismo, tienen

autorizaciones para realizar contrataciones directas o por comparación de ofertas de bienes
y servicios especializados en el extranjero, cuando éstos no están disponibles en el mercado
nacional.
La facultad de prescindir de las licitaciones rige cuando no se pueden recibir ofertas en el
país o, si tras una comparación, éstas son de mayor beneficio económico para la entidad,
según dispone el Decreto Supremo 2328, aprobado por el Gabinete gubernamental el 15 de
abril.
La norma fue emitida para viabilizar que el Ministerio de Culturas y Turismo pueda
beneficiarse de esta modalidad de adquisición de bienes, obras y servicios especializados
en el extranjero, para la promoción y difusión del "Destino Bolivia” y la "Marca País”.
Las firmas que tienen la autorización para hacer contrataciones directas son YPFB, la
Empresa Boliviana de Industrialización de Hidrocarburos, Enatex, la Empresa Azucarera
San Buenaventura, Yacana, Boliviana de Turismo, Comibol y sus empresas filiales y
subsidiarias y la Administración de Servicios Portuarios.
También tienen esta facultad el Servicio de Desarrollo de las Empresas Públicas
Productivas, la Empresa Nacional de Electricidad y Bolivia TV.
El decreto subraya que en la contratación de bienes y servicios especializados y en la
contratación directa, las empresas señaladas y el Ministerio de Culturas y Turismo podrán
"adherirse a los contratos elaborados por los proveedores y contratistas”.
Además, el Decreto Supremo 2294, aprobado el 18 de marzo, autoriza que las
contrataciones directas de bienes, obras y servicios suban de 20.000 a 50.000 bolivianos.
La norma permite ese incremento en los gobiernos municipales que pertenecen a la
categoría A (5.000 habitantes) y B (entre 5.001 y 15.000 habitantes); además, los
ministerios de Comunicación, Desarrollo Rural y Medio Ambiente pueden realizar esas
adquisiciones sin licitación.
Discrecionalidad

El secretario de Hacienda de la Gobernación de Santa Cruz, José Luis Parada, opinó que la
aprobación de este tipo de normas causa discriminación entre entidades del sector público
que pueden evitar las licitaciones y otras que no, lo cual, además, puede generar
discrecionalidad.

"¿Quién fiscaliza ese tipo de invitaciones directas? Se supone que la Contraloría debería
ver el cumplimiento de la norma. La contratación directa lleva a contratos llave en mano y
que pueden tener fallas. En muchos proyectos grandes no se hizo licitación y se tienen
proyectos con criterio político, no técnico”, precisó.
En su criterio, se vulnera la Ley Safco y los procesos de planificación y fiscalización.

El economista Alberto Bonadona dijo que las compras directas generan discrecionalidad y
corrupción, y no deberían ser aplicadas por ninguna repartición del sector público.