El Mercosur

Los antecedentes más próximos están en el Programa de Integración y Cooperación Económica

(PICE, 1985), así como en el Tratado entre la Argentina y Brasil de Integración, Cooperación y
Desarrollo de 1988. Otro antecedente fue el Acta de Buenos Aires (1990, Argentina y Brasil), que
favorecía la creación de una zona de libre comercio. Se sumaron con Acuerdos de Alcance Parcial
Paraguay y Uruguay y finalmente se firmó el Tratado de Asunción, el 26 de marzo de 1991, que dio
origen al Mercosur. Desde 1991 y hasta fines de 1994 se desarrolló el llamado Periodo de
Transición.

Los Estados partes del Mercosur firmaron el llamado Acuerdo de Complementación Económica N°
18 (ACE N° 18). En 1996, Chile, y en 1997, Bolivia, pasaron a formar parte de una Zona de Libre
comercio con el Mercosur.

Desde un punto de vista jurídico esta inquietud integracionista viene a manifestarse como la
prevalencia de lo regional frente a lo bilateral.

En lo económico, que es la razón que ha movido a los Estados a iniciar está política de integración,
se sostiene que ella producirá un incremento del comercio internacional que, a su vez, mejorará el
bienestar general, ya que las uniones aduaneras, primera etapa de la integración, conducen a un
mejoramiento si los miembros poseen economías competitivas pero potencialmente
complementarias.

El Mercosur es, en rigor, una unión aduanera que se ha fijado como meta avanzar hacia la
creación de un mercado común. La unión aduanera es, teóricamente, una forma de discriminación
comercial en cuanto rebaja los aranceles dentro de la unión y establece una barrera arancelaria
externa común, con lo cual combina libre comercio con proteccionismo. Una forma más avanzada
de integración es el mercado común, una unión aduanera que además permite el libre
movimiento de los factores de producción entre los países miembros. Desde 1991 y hasta
diciembre de 1994 (período de transición), el Mercosur ha sido más bien una Zona de libre
comercio. De acuerdo a los plazos fijados en el Tratado de Asunción, debía constituirse un
Mercado común a partir de aquella última fecha (artículo 1). Pero en realidad, no ha pasado de ser
una Unión Aduanera, y aun así algo imperfecta, por no tener un arancel externo común para la
totalidad de los productos. Los productos que no tienen un AEC son las excepciones a ese arancel
(aproximadamente un 12%). Los acuerdos con Chile y Bolivia de 1997, con duración de diez años,
crearon Zonas de libre comercio de esos Estados con el Mercosur a través de un Programa de
Liberalización Comercial de desgravaciones progresivas y automáticas sobre los aranceles para
terceros países.

Los propósitos y principios del Mercosur están consignados en el capítulo 1 del Tratado de
Asunción. El artículo 1 señala, pedagógicamente, los presupuestos básicos para establecer un
mercado común. Para llegar al establecimiento del objetivo final (el mercado común) e impulsar la
integración se fijan los instrumentos (artículo 5) que serán: -un programa de liberación comercial; -
la coordinación de políticas macroeconómicas; - un arancel externo común, y -la adopción de
acuerdos sectoriales.

El artículo 2 define la política básica del instrumento: la reciprocidad de derechos y obligaciones,

que se flexibiliza en el artículo 6 al reconocer diferencias puntuales al Paraguay y al Uruguay. Así
pues, aparece una asimetría que establece un ritmo para Paraguay y Uruguay y otro diferente para
Argentina y Brasil, mientras dure el periodo de transición (artículo 6 y anexo I artículo 7). Al
iniciarse el proceso el autor uruguayo H. Gros Espiell estimaba que era necesario disponer
claramente que el Mercosur debía instituirse como una organización internacional con
personalidad internacional, e inspirado en las ideas que motorizaron a la Unión Económica
Europea. Aquel autor pensaba en la supranacionalidad para que tuviera sentido la formación de
un derecho comunitario.

Algunas de estas ideas inspiraron el Protocolo de Ouro Preto del 17 de diciembre de 1994, que
dispone que el Mercosur posee personalidad jurídica internacional (artículos 34 al 36).

i) Estructura

En el artículo 9 del Tratado de Asunción se estableció la estructura orgánica del Mercosur durante
el período de transición: el Consejo del Mercado Común (CMC) y el Grupo Mercado Común
(GMC). Por el Protocolo de Ouro Preto se actualizó la estructura básica del Tratado de Asunción y
se incorporaron nuevos órganos. El Programa Mercosur 2000 agregó nuevas instituciones.

El órgano superior es el Consejo, creado en 1991 e integrado por ocho miembros: los ministros de
Economía y de relaciones Exteriores de los Estados partes. Se reúne cada vez que así lo decidan
sus miembros y, por lo menos, una vez al año, con la participación de los presidentes de los
Estados. La presidencia del Consejo se rota entre los cuatro países.

El Grupo Mercado Común (GMC) es el órgano ejecutivo del Merco-sur y posee la facultad de
iniciativa de cuanto juzgue necesario para la marcha de la institución. Está integrado por cuatro
miembros titulares y cuatro alternos por cada país, que representan a los Ministerios de
Relaciones Exteriores y Economía y al Banco Central respectivos. Las decisiones se toman por
consenso.

Además del GMC se estableció la Comisión de Comercio, que tiene por objeto vigilar la aplicación
de la política comercial común; la Comisión Parlamentaria, reemplazada en 2005 por el
Parlamento del Mercosur, que empezó a funcionar el 7 de mayo de 2007 el Foro Económico y
Social como órgano de consulta con representantes de la actividad privada. Por último, existe una
Secretaría administrativa (SAM) con sede en Montevideo, creada en 1994, y el Tribunal
administrativo laboral del Mercosur, para conflictos con el personal, creado en 2003.

Asimismo, existe la Comisión de Representantes permanentes del Mercosur (CRPM) y su

Presidente, creada en 2003. Su Presidente representa al Mercosur frente a terceros.
El Mercosur también funciona habitualmente mediante Reuniones de Ministros (RM), Reuniones
Especializadas (RE), Conferencias, y Reuniones ad-hoc.

ii) Miembros

Son los cuatro Estados que suscribieron originariamente el Tratado de Asunción, Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay.

iii) Estados asociados al Mercosur

El Tratado estuvo abierto a la adhesión de los demás países de la ALADI. Por ACE 35 se asoció Chile
(1996) que puede participar de las reuniones abiertas y de los foros de los que reciba invitación de
sus miembros titulares. Chile forma parte de una categoría intermedia. Más tarde también se
asoció Bolivia, por ACE 36 (1996).

Otros Estados asociados son Perú (2003), Colombia (2004), Ecuador (2004), y Venezuela (2004).
Estados todos integrantes en ese entonces de la Comunidad Andina (CAN). La condición de Estado
asociado responde a acuerdos bilaterales entre el Mercosur y cada país asociado, acuerdos donde
se indica el cronograma para la creación de una zona de libre comercio con los miembros del
Mercosur y la creciente reducción de aranceles entre el Mercosur y los firmantes, además de
participar como invitados a las sesiones de los organismos del Mercosur.

Venezuela, por su parte, entra como Estado miembro, de pleno derecho, al firmar el Protocolo de
adhesión al Mercosur el 4/7/2006.

El Mercosur prevé la incorporación de otros Estados de la región, ya sea como asociados o como
miembros plenos.

iv) La normativa

El Protocolo de Ouro Preto enumera las fuentes normativas:

• El Tratado de Asunción, como tratado-marco y sus instrumentos tanto complementarios como

adicionales.

• Los acuerdos posteriores en su marco.

• Las decisiones del Consejo y del Grupo Mercado común, así como las directivas fijadas por la
CCM.

La internalización de las normas del Mercosur y su rango respecto de las normas del derecho
nacional de cada Estado miembro es una cuestión aparte que depende de la modalidad adoptada
por cada uno de dichos Estados. En Argentina y Paraguay los tratados y protocolos ratificados se
ubican por encima de las leyes nacionales, en tanto que en Brasil y Uruguay los tratados y
protocolos tienen el mismo nivel que las leyes, y por ende la norma de fecha posterior prevalece
(lex posteriori derogat priori). Lo importante parece ser que cada Estado miembro ha establecido
procedimientos que facilitan su incorporación de las normas del Mercosur a sus legislaciones
domésticas.

v) Solución de controversias

En el Anexo III del Tratado, y luego en el Protocolo de Brasilia del 11 de diciembre de 1991, se
establece un sistema de solución de controversias. El Protocolo dispone una secuencia de etapas
que comienzan con las negociaciones directas entre las partes en conflicto, pasando, si esto no
alcanzara, al GMC. En caso necesario, esto es cuando el GMC no lograra una solución satisfactoria
para las partes, está previsto el procedimiento arbitral por tribunales compuestos por tres
miembros elegidos de las listas que avanzarán las partes, diez por cada Estado.

Asimismo se prevén (Capítulo V) los reclamos de particulares, que deberán formalizarse ante la
sección nacional del GMC, que decidirá. Si su decisión no fuera aceptada, el asunto pasará al GMC
principal, que deberá convocar a un grupo de expertos para que emita un dictamen.

Si se aceptara el reclamo en contra de un Estado parte cualquier otro Estado Parte podrá
requerirle la corrección de la medida cuestionada o su anulación. De no prosperar el
requerimiento el Estado parte recurrente podrá acudir directamente al procedimiento arbitral.

La integración europea

Comienza el largo camino de la integración europea con la creación de la Comunidad del Carbón y
del Acero (CECA) entre Francia, la RFA, Bélgica, Italia, Luxemburgo y Países Bajos, por el Tratado de
París, del 18 de abril de 1951.

Posteriormente, por el Tratado de Roma de 1957, se da nacimiento a las otras dos comunidades:
la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad europea de la energía atómica. Era la
Europa de los seis (los tres países del Benelux más Alemania Federal, Francia e Italia). En 1972
ingresaron el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca. (Noruega firmó el tratado, pero no lo ratificó en
ese entonces.)

En 1981 ingresó Grecia, en 1986 España y Portugal y en 1995 lo hicieron Austria, Finlandia y
Suecia. El 1 de mayo del 2004 se incorporaron la República Checa, Chipre (sólo la parte greco-
chipriota), Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta y Polonia. En enero 1,
2007 se incorporaron Rumania y Bulgaria. Son candidatos a ingresar en un futuro más o menos
indefinido Turquía, Macedonia y Croacia.

i) Desarrollos posteriores

Hubo instrumentos posteriores que tienen carácter constitutivo: el Acta única europea,
firmada en Luxemburgo y en La Haya el 17 y 18 de febrero de 1986 y el Tratado de Mastricht,
llamado Tratado de la unión europea (TUE), del 7 de febrero de 1992 que dio comienzo a una
nueva evolución al crear la Unión Europea y dotarla de cierta forma de política exterior y de
seguridad común, así como de una mayor cooperación en asuntos de justicia y del interior.
 Posteriormente se suscribió el Tratado de Amsterdam de 1997, que profundizó la integración
e inició la reforma de las instituciones europeas al fortificar el papel del Parlamento europeo.
Su texto introduce algunas modificaciones al TUE y a los tratados constitutivos de las
comunidades.

Luego, el Tratado de Niza, en vigencia desde febrero 1 de 2003, desarrolló otras reformas
institucionales con vistas a la mayor ampliación histórica de la Unión con los países de Europa
del Este. El proceso hacia una constitución europea continuó con la Convención europea
clausurada en julio del 2003, la Conferencia Intergubernamental (CIG) de 2003/2004 y la
Constitución europea, firmada en octubre de 2004. Este itinerario se vio obstaculizado por el
resultado negativo de las consultas populares en Francia y en los Países Bajos en 2005, por lo
cual se llamó a una nueva Conferencia Intergubernamental con el objeto de que se propusiera
un nuevo tratado para la reforma antes de que termine 2007.

Los objetivos generales que persiguen esos tratados que constituyen la UE son, en suma, la
integración económica y unión política progresiva de sus miembros. Obviamente, en el campo
económico el progreso en esa dirección es considerable. El objetivo político, sin embargo, no
figura expresamente entre los objetivos constitucionales, por lo que el paso que significa el
nuevo tratado constitucional sería necesario como acto de voluntad política.

ii) Estructura

Se inspiran los modelos institucionales de las comunidades en el de la CECA. Aunque los órganos
principales y la administración de las comunidades quedaron unificadas, principalmente por el
tratado de fusión de abril 8 de 1965, que crearon un Consejo y una Comisión únicos. Las
instituciones comunitarias son la Comisión, el Consejo, el Tribunal de Justicia y el Parlamento
Europeo.

• La Comisión

Por sus funciones, tiene cierto parecido con el Poder Ejecutivo de un Gobierno. Desempeña un
papel central en el proceso de integración, está compuesta por 27 personas, una por cada país de
la UE. La designación de sus miembros es el producto de un complicado proceso: en primer
término, los Estados, previa consulta con el Parlamento europeo, designan al Presidente. Luego,
en consulta con éste, se designa a los demás miembros. Es necesario un voto de aprobación del
Parlamento. La Comisión es independiente de los Estados, ya que defiende los intereses de Europa
como un todo. Entre las funciones de la Comisión está muy especialmente la defensa de los
intereses comunitarios. Por esa razón ha sido llamada “Guardiana de los tratados” que consagran
dichos intereses. Tiene iniciativa legislativa y presupuestaria; competencias de ejecución de
normas establecidas por el Consejo, en particular desde la sanción del Acta única europea; así
como ciertas competencias en materia de relaciones exteriores.
* Parlamento Europeo

Representa a los pueblos de los Estados miembros y se compone de representantes elegidos

directamente por sufragio universal. En el seno del Parlamento, los representantes suelen
agruparse por afinidades políticas.

Su misión principal es aprobar las leyes europeas. El Parlamento Europeo comparte esta
responsabilidad con el Consejo de la Unión Europea, mientras que las propuestas legislativas
provienen de la Comisión Europea. El Parlamento y el Consejo también comparten la
responsabilidad de aprobar el presupuesto anual de la UE.

Los sucesivos tratados de reforma han ido reforzando el papel del Parlamento en los procesos de
toma de decisión europeos, y en el nuevo tratado constitucional se simplifican los procedimientos
legislativos. Su aplicación convertirá al Parlamento, por el proceso de “codecisión”, en un poder
colegislador en compañía del Consejo, que entre ambos adoptarán las leyes y leyes-marco
europeas. Por el nuevo tratado constitucional, esta competencia se extiende grandemente. Para
ciertas de esas leyes y leyes-marco se requiere un procedimiento especial, con consulta o a veces
aprobación del Parlamento.

• El Consejo de la Unión Europea

Llamado anteriormente Consejo de Ministros, comparte como dijimos antes la responsabilidad de

aprobar las leyes junto con el Parlamento, así como la de adoptar decisiones políticas. Es
responsable de la UE en lo relativo a la política exterior de la Unión, así como en materias de
seguridad y de justicia. Los votos con que cuenta cada Estado miembro están en proporción, en
líneas generales, con su población, aunque en el reparto de votos resulten algo más favorecidos
los países chicos. Las decisiones se adoptan por votación mayoritaria, pero en algunos asuntos
especialmente importantes (inmigración, asuntos fiscales, política exterior) se requiere la
unanimidad de los miembros. Adolece de una cierta ambivalencia, ya que representa a los Estados
miembros siendo simultáneamente una entidad de carácter comunitario. Tiene nivel ministerial, lo
que hace que cambie según el tema que aborde: serán a veces los ministros de economía los que
se reúnan, o los de agricultura, etc. Los ministros de relaciones exteriores forman el Consejo
general, que coordina a los que se forman con ministros de otros ramos. Tiene una Secretaría
general y un cuerpo auxiliar, el COREPER, formado por los representantes permanentes
(embajadores) de los Estados miembros ante las comunidades cuya misión es preparar los trabajos
del Consejo y realizar las tareas que éste le encomiende.

Las funciones del Consejo son importantes. Adopta decisiones y actúa como factor decisivo en la
formulación de normas de derecho comunitario derivado.

• El Consejo Europeo

Organo de gran importancia, funcionó primero sin un tratado que lo constituyera y se

institucionalizó más tarde por el Acta única europea y luego por el TUE. Es una reunión de jefes de
Estado o de Gobierno, con lo que se advierte su máximo nivel. También se sienta en él el
presidente de la Comisión y asisten a los jefes de Estado los ministros de asuntos exteriores. En la
práctica, ha fijado líneas de orientación generales. En el Tratado constitucional actual se dice que
el Consejo en cuestión dará los impulsos necesarios para el desarrollo de la Unión y definirá sus
orientaciones y prioridades políticas generales.

Se le asigna un papel importante en el ámbito de la acción exterior de la Unión, desde que

identificará sus intereses y objetivos estratégicos. Esta labor de planificación no debe confundirse
con la aplicación de las políticas, que es materia de la Comisión, el Parlamento y el Consejo. Se le
otorga asimismo competencia en relación con algunas decisiones constitucionales y participación
en el nombramiento de importantes dignatarios, al proponer al Parlamento el presidente de la
Comisión y al nombrar, de acuerdo con dicho presidente, al representante de la Unión para las
relaciones exteriores.

® El Tribunal de Justicia

Su función es interpretar y aplicar los tratados, que comparte con los tribunales de los Estados
miembros y con un tribunal de primera instancia creado en 1989. A diferencia con los tribunales
internacionales, éste tiene jurisdicción obligatoria en las materias de su competencia y es
responsable de que el derecho comunitario se aplique en manera uniforme en todo el ámbito de
la Unión. Cada Estado miembro tiene un juez.

iii) Conclusión

Se trata de una estructura muy particular, que se articula en función de la representación de

intereses: la Comisión representa el interés comunitario, el Consejo y el Consejo europeo son
de naturaleza intergubernamental y representan básicamente los intereses de Estados
miembros, aunque siempre con la ambivalencia expuesta que le confiere su simultáneo
carácter de institución comunitaria. El Parlamento representa a los pueblos. El Tribunal es
neutral y asegura el imperio del derecho.

El funcionamiento es igualmente complejo. La función legislativa corresponde, como vimos, a

tres órganos; la iniciativa es de la Comisión, el Parlamento da su dictamen y la decisión final es
del Consejo. En cuanto a la función ejecutiva, ésta pertenece al Consejo, quien la delega en la
Comisión. Las competencias presupuestarias son compartidas entre el Consejo y el
Parlamento, aunque también participa la Comisión.