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Projet de loi de

finances pour
2019
Rencontre d’actualités du Club
Finances de la Gazette
11 décembre 2018, Grenoble

kpmg.fr

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Sommaire Le contexte national
Les principales dispositions
relatives aux collectivités
Zoom : la réforme de la Dotation
d’intercommunalité

Réforme de la TH

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Le contexte :
la LPFP 2018-
2022

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Le contexte : la Loi de Programmation des Finances Publiques 2018-2022

• La Loi de Programmation des Finances Publiques (PLPFP) a pour ambition de faire passer le déficit
public de la France sous la barre symbolique des 3%.

En % de PIB 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Solde structurel -2,2 -2,1 -1,9 -1,6 -1,2 -0,8

Solde conjoncturel -0,6 -0,4 -0,1 +0,1 +0,3 +0,6

Solde public effectif


-2,9 -2,8 -2,9* -1,5 -0,9 -0,3
(hors mesures ponctuelles et temporaires)
Dépenses publiques
54,7 54,0 53,4 52,6 51,9 51,1
(hors crédits d’impôts)

Dettes des administrations publiques 96,7 96,9 97,1 96,1 94,2 91,4

* Transformation du CICE en allègement de charges pérenne (surcoût temporaire de 20 Md€)


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Le contexte : la Loi de Programmation des Finances Publiques 2018-2022

 La LPFP 2018-2022 maintient l’objectif de réduction du déficit public et donc l’effort demandé aux
administrations publiques, dont les APUL (collectivités territoriales et leurs groupements).

 Un nouvel effort d’économie demandé de 50 Md€ sur la période, dont 13 Md€ (soit 26% de l’effort)
pour les APUL sans baisse de la DGF

Taux de croissance des dépenses publiques 2018-2022


1,5%

1,0% 0,9%
0,6% 0,7%
0,5% 0,3%
0,2% 0,2%
0,1%
0,0%
2018 2019 2020 2021 2022
-0,5% -0,4%
-0,6%
-1,0%

-1,5%
-1,6%
-2,0%
Organismes divers d'administration centrale Administrations publiques locales (APUL)
Administrations de sécurité sociale (ASSO) Ensemble
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Le contexte : la Loi de Programmation des Finances Publiques 2018-2022

Après la réduction drastique des dotations de l’Etat sur la période 2014-2017 (-11,5 Md€), un nouvel effort
de 13 Md€ (2,6 Md€/an) est demandé au bloc communal (communes et EPCI), soit 26% de l’effort global
demandé (sur 50 Md€).

L’effort demandé se traduit par un double objectif :

• La limitation de l’évolution des dépenses réelles de fonctionnement à + 1,2%/an inflation comprise (des
modulations sont autorisées au regard de l’évolution démographique, de la richesse de la population et des
efforts de gestion déjà réalisés)

• La réduction du besoin de financement (emprunts contractés – remboursements de dette) de 2,6 Md€/an


pour arriver à un désendettement total de 13 Md€.

 CONTRACTUALISATION

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Le contexte : la Loi de Programmation des Finances Publiques 2018-2022

Premier bilan de la contractualisation :


• 230 contrats signés sur les 322 collectivités concernées

Evolution des Dépenses réelles de fonctionnement selon bilan à fin août 2018 :
• +0,9% pour l’ensemble des collectivités
• +0,6% pour celles concernées par la contractualisation

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Les principales
dispositions
relatives aux
collectivités

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La loi de finances 2019 : Une stabilité annoncée en 2019, pas si
évident
L’evolution de la
DGF et les
variables
d’ajustement et
Aménagement sa repartition
de la TEOM

Art 23
& 79
Art 7

Art 81
Soutien à
Art 25
l’investissement
Transition Local
énergétique Art 59
& 80

Réduction TVA –
prestation déchets

Décalage de la date
d’entrée en vigueur
de l'automatisation du
FCTVA

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Les principales dispositions intéressant les collectivités
Ordures ménagères (art. 7 et 59)
• Aménagement de la TEOM (Art. 7) :
• Définition des dépenses pouvant être prises en compte pour le calcul du taux de TEOM : dépenses de
fonctionnement + dotations aux amortissements des investissements n’ayant pas été financés par la taxe ou
montant des investissements dont la dotation aux amortissements n’a pas été financée par la taxe

• TEOMi :
• Diminution des frais de gestion de 8% à 3% pour les 3 premières années d’institution de la TEOMi
• Possibilité d’instaurer pour la première année d’institution, un produit de TEOMi excédant jusqu’à 10% du
produit N-1 de la TEOM afin de permettre la prise en compte du surcoût occasionné par la mise en place
de la part incitative

• Baisse du taux de TVA sur les prestations déchets (Art. 59)


• Le taux de TVA applicable aux prestations suivantes passe de 10% à 5,5% : prestations de collecte séparée,
de collecte en déchèterie, de tri et de valorisation matière, prestations de services concourant au bon
déroulement de ces opérations (prévention, acquisitions de sacs, de bio-seaux et de solutions techniques de
compostage de proximité).

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Les principales dispositions intéressant les collectivités
• Décalage de la date d’entrée en vigueur de l’automatisation du FCTVA (art.80)
• Il était prévu qu’à compter du 1er janvier 2019, la gestion du FCTVA soit automatisées par le biais du recours a une base
comptable des dépenses engagées et mises en paiement, permettant une dématérialisation quasi-intégrale de la procédure
d’instruction, de contrôle et de versement de la dotation
• Cette réforme est décalée au 1er janvier 2020

• Suppression de taxes à faible rendement dont :


• la taxe assise sur les résidences mobiles terrestres (Art. 9) : Le produit de cette taxe instaurée en 2010 permettait de financer les dépenses
liées aux aires d’accueil des gens du voyage. Aucune compensation n’est précisée dans le cadre du PLF. Il ne semblait y avoir aucun texte d’application
du dispositif.
• La taxe sur les friches commerciales : existante depuis 2008 elle avait été mise en place par 235 communes et 31 EPCI.

• Extension du fonds de compensation de pertes de bases de CET aux IFER et prolongation de 3 à 5


ans (Art. 25)

• Transition énergétique (Art. 25)


• Accompagnement des territoires concernés par une fermeture d’une centrale nucléaire ou thermique
• Création d’un fonds de péréquation entre les communes et EPCI bénéficiaires des IFER nucléaire et thermique : prélèvement
de 2% du produit des IFER alimentant une compensation de la perte de recettes de CET et IFER intégrale pendant 3 ans puis
dégressive sur les 7 années suivantes.

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Les principales dispositions intéressant les collectivités
Les Dotations (art. 23 et 79)
• Stabilisation du montant de la DGF à 26,9 Md€ : 18,3 Md€ pour les communes et les EPCI, et 8,6 Md€
pour les départements

• Baisse des variables d’ajustement de -144 M€. Initialement : - 40 M€ pour les régions, - 40 M€ pour les
départements, et - 64 M€ pour le bloc communal. Pour le bloc communal, ces 64 M€ étaient pris sur le
FDPTP (- 49 M€/-15%) et la DCRTP (- 15M€/-1,3%), mais suite à la première lecture, la ponction sur la
DCRTP a été ramenée à -5 M€ et le solde de 10 M€ serait ponctionné sur les départements et régions.
Le montant de la minoration est reparti entre les collectivités ou établissements bénéficiaires de la
dotation au prorata des recettes réelles de fonctionnement de leur budget principal telles que
constatées dans les comptes de gestion afférents à l’exercice 2017.

• Bloc communal (hors Dotation d’intercommunalité) :


• Augmentation de la DSU de +90 millions d’€ financés par minoration de la dotation forfaitaire et de la dotation de compensation
• Augmentation de la DSR de +90 millions d’€ financés par minoration de la dotation forfaitaire et de la dotation de compensation
• Maintien du FPIC à 1 Md.

• Départements :
• Augmentation de 10 M€ des dotations de péréquation des Départements financé par écrêtement de la dotation forfaitaire des
Départements
• Plafonnement de l’écrêtement désormais fixé à 1% des recettes réelles de fonctionnement pour chaque Département (au lieu
de 5% de la dotation forfaitaire aujourd’hui).

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Les principales dispositions intéressant les collectivités
Soutien à l’investissement local (art. 81)
• Soutien d’un montant global de 1,8 Mds sur l’ensemble des dotations (DPV, DETR, DSIL)
représentant un accroissement de +73% par rapport à la situation 2015.

• Ajustement des modalités de répartition de la Dotation Politique de la Ville (DPV) notamment


modalités de sélection des communes éligibles (critères pouvant être remplis sur les 3
dernières années et non plus uniquement sur l’année précédente), critère population figée à
celui de 2016 (DPV 2017).
Le montant réparti (150 M€) reste identique

• Transformation de la DGE des Départements en Dotation de Soutien à l’Investissement Local

• DETR : Par dérogation, lorsque la subvention s'inscrit dans le cadre d'un contrat signé avec le
représentant de l'État, les maîtres d'ouvrage désignés par le contrat peuvent être désormais
bénéficiaires de la subvention.

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Zoom : la réforme
de la Dotation
d’intercommunalité

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Un retour sur le débat
Pourquoi une proposition de réforme de cette part de la DGF ?
Cette ressource qui • La réforme territoriale a donné lieu à une évolution de périmètre des
intercommunalités dont le nombre a été réduit de 40%. Elle a également
pesait encore près de posé de nouvelles règles relatives au périmètre des compétences
14% des ressources intercommunales.
intercommunales en
2017 est devenue • Ces évolutions ont eu des effets secondaires mal maitrisés sur la
imprévisible répartition de la DGF :
 Effondrement des valeurs de points et mise en garantie de la
plupart des communautés d’agglomération en 2016
 Effondrement des valeurs de points et mise en garantie de plus de
120 communautés de communes à FPU bénéficiant jusqu’alors de la
Le défaut d’efficience part « bonification » et rétrogradées au regard de leurs compétences
exercées en 2018 – la moitié des CC en 2018 restent à la DGF bonifiée
de la DGF en tant
qu’outil de correction  Modification des potentiels fiscaux communaux liée aux évolutions
intercommunales avec des pertes de dotations de péréquation (DNP,
de la répartition des DSU, DSR)
richesses nationales a
récemment été mis en
exergue par des • Ces constats s’ajoutent à ceux des travaux des parlementaires PIRES-
BEAUNE et GERMAIN qui dénonçaient une DGF a bout de souffle
travaux
 le poids des garanties et des corrections sur les montants attribués
parlementaires pèse trop fortement dans la DGF dont les montants sont plus fortement
(rapport PIRES- déterminés par «l’historique de l’EPCI » que les critères de répartition
actuels
BEAUNE-GERMAIN)

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Poids des garanties sur les attributions de DI en 2018

% EPCI avec une garantie


% sur
Nb 2018
catégorie
CA 63,1% 140
CC 95,4% 963
CU 54,5% 6
Métropole 40,9% 9
Total 88,4% 1118

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Un retour sur le débat
Les orientations du Comité des Finances Locales
« Chaque année, on Le CFL a validé, le 3 juillet, les conclusions d’un groupe detravail lancé
est obligés de en Avril sur la réforme des dotations d’intercommunalité (et la réforme
rajouter de l’argent de la fiscalité).
pour telle ou telle
catégorie Pour résoudre les difficultés rencontrées, il propose de fusionner les
d’intercommunalité » différentes enveloppes de la dotation d’intercommunalité

« Quand un certain Les premiers scénarios produits organisaient d’importantes


nombre redistributions entre les catégories (mécaniquement en faveurs des
d’intercommunalités CC les moins urbaines du fait des valeurs de points actuelles)
changent de
catégorie, cela Le CFL a également acté l’introduction d’un critère de revenu par
impacte au-delà des habitant afin de de tenir compte des charges auxquelles sont
capacités financières confrontés les territoires
des dites
catégories »

André Laignel
Président du Comité
des finances locales
(CFL)

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Le projet de réforme retranscrit sur le PLF 2019

Le PLF 2019 reprend en partie les propositions formulées par le CFL se prononçant sur la réforme de la
dotation d’intercommunalité.

Ces dispositions permettent d’éviter les dysfonctionnements liés aux transformations.

Principales dispositions :
• Une fusion des enveloppes de DGF des différentes catégories d'EPCI (Métropoles, CU, CA, CC)
• Intégration de la Contribution au Redressement des Finances publiques à l’enveloppe globale répartie
• La suppression de la DGF bonifiée pour les CC à FPU (abrogation de l'article L.5214-23-1 CGCT)
• Le maintien des dotations de base et de péréquation dans leur répartition actuelle (30%-70%) mais prise
en compte des revenus moyens par habitant (de l'ensemble des EPCI et non de la catégorie), en plus du CIF
et du potentiel fiscal
• La part de CIF supérieur à 0,6 n'est plus prise en compte pour le calcul de la DGF (44 communautés
dont environ la moitié à fiscalité additionnelle) mais celui des Métropoles se voit appliquer un coefficient de
1,1.
• Intégration des redevances assainissement et eau potable dans le calcul du CIF pour toutes les catégories
• La DSC est prise en compte dans le CIF des CC à FA comme pour les CC à FPU (50% de sa valeur)
• Les garanties sont harmonisées entre catégories d’EPCI et la DI/hab. ne peut évoluer que de -5% à +10%
d’une année sur l’autre.
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Le projet de réforme retranscrit sur le PLF 2019

Néanmoins le projet proposé tient compte d’éléments visant à éviter une baisse des dotations des
intercommunalités les plus urbaines (Métropoles et CA) :
• Le critère potentiel fiscal reste appliqué à chaque catégorie d'EPCI, les écarts entre la moyenne des CU / Métropole
étant très important par rapport à celui des CC

• Une augmentation de 30M€ de l'enveloppe allouée, financée par les écrêtements sur la dotation forfaitaire des
communes et la CPS

Les associations d’élus restent vigilantes sur les effets de cette réforme dont l’opportunité n’est pas
unanimement reconnue :

• Quel intérêt d’une réforme partielle de la DGF alors même que d’importants dysfonctionnements sont observés au
niveau des dotations de péréquation communales … qui partagent la même enveloppe de répartition que la DI,

• Une vision consolidée à l’échelle des territoires intercommunaux est nécessaire (partage de ressources et de charges
avec les intercos, incidence des transformations intercommunales sur la valeur des critères communaux,

• Perspective de la réforme fiscale,…

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Réforme de la
TH

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Deux scénarios de remplacement de la taxe d’habitation pour le bloc
communal

Scénario 1 :
Scénario 2 :
Réallocation de la part départementale de
Transfert d’une fraction d’un impôt national
TFB au bloc communal complétée par une
au bloc communal
attribution d’impôt national

Modalité n°1 :
Transfert de la part départementale de
TFB aux communes et aux EPCI au
prorata de leurs anciennes recettes de
TH

Modalité n° 2 :
Spécialisation intégrale de la TFPB sur
les communes et transfert d’une fraction
d’impôts national aux EPCI

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Scénario 1 : Transfert de la part départementale de TFB au bloc communal
Evolution du « panier » de recettes fiscales ou assimilées du
bloc communal, en valeur 2016 (en Md€)

60

50 CET CET
13,2 13,2
Compensation
40 d’exo TH
1,2 Impôt national
9,2

30 TH
21,8

20
TFPB
31,9

10 TFPB
18,1

0
Panier de recettes avant réforme Panier de recettes après réforme
Source : DGFIP ; mission
Note : Ce graphique ne retrace pas les impôts divers perçus par le bloc communal

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Scénario 1. 1. : Transfert de la part départementale de TFB aux communes
et aux EPCI au prorata de leurs anciennes recettes de TH

Ressources à remplacer (avec ou sans compensation Montants La TFPB serait ventilée au sein du bloc
d’exo) (Md€) communal entre communes et EPCI au prorata
TH des communes 15,1 de leurs anciennes recettes de TH. Pour
mémoire, la TH des communes représente 69%
TH des EPCI 6,7
de la TH du bloc communal et la TH des EPCI,
Total TH du bloc communal (hors syndicats) 21,8 31%.
Compensations d’exonération de TH (communes) 1,2
Au niveau macro-économique, les ressources
Ressources de remplacement (avec ou sans Montants des EPCI et des communes ne seraient
compensation d’exo) (Md€)
compensées qu’au 3/5ème. Un complément de
TFB des départements 13,8 ressources serait apporté par le transfert d’une
Reste à compenser (hors compensations fraction d’impôt national.
8,0
d’exonération)
Reste à compenser (avec compensations
9,2
d’exonération)

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Scénario 1. 1. : Transfert de la part départementale de TFB aux
communes et aux EPCI au prorata de leurs anciennes
recettes de TH
Conséquences :
 Risque de fortes variations de recettes dans les comptes d’une commune à l’autre
puisque l’uniformité du taux de TFB départementale transférée aux communes ne reflète pas
la disparité des taux antérieurs de TH d’une commune à l’autre, au sein d’un même ensemble
intercommunal

• 39% de communes seraient « surcompensées » (principalement en milieu rural,


moins de 5 000 hab). Pour les EPCI, cette part représente 19%.

• 80% des EPCI seront « sous-compensés » (entre 33% et 99%). 35% des communes
seront « sous-compensées » entre 66 et 100%, et 26% des communes seront
« sous compensées » entre 0% et 66%.
Solutions proposées par le rapport Richard-Bur :

Création d’un FNGIR communal et d’un FNGIR intercommunal

OU

Prise en charge par l’Etat de la garantie individuelle des ressources :


• Versement d’une fraction d’impôt national pour les collectivités « sous compensées »
• Prélèvement par l’Etat des excédents perçus par les collectivités « surcompensées »
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Scénario 1. 2. : Spécialisation intégrale de la TFB sur les
communes et transfert d’une fraction d’impôt national aux
EPCI
Etape 1 : compensation des communes

La perte de la TH des communes est compensée par


la spécialisation intégrale de la TFB sur l’échelon
communal, résultat du transfert de la part
départementale ainsi que de la part intercommunale

Le produit fiscal de la TH des EPCI est de


Etape 2 : compensation des EPCI 6,7M€
La perte de la TH ainsi que de la TFB des EPCI
Le produit de la TFPB est de 1,3M€
(résultant de la spécialisation intégrale sur l’échelon
communal) est compensée par le partage de  8M€ en valeur à compenser
fiscalité nationale et, le cas échéant, par le transfert
de certaines impositions économiques dévolues Pour mémoire les DMTO des communes
aux communes (DMTO) représentent 2,2M€

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Scénario 1. 2. : Spécialisation intégrale de la TFB sur les
communes et transfert d’une fraction d’impôt national aux
EPCI
1) Impact pour les communes Ressources à remplacer (avec ou sans compensation d’exo) Montants (Md€)
Au niveau macro- TH des communes 15,1
budgétaire, transférer la
part départementale et Compensations d’exonération de TH (communes) 1,2
intercommunale de TFB
Total TH des communes avec compensation d’exonération de TH 16,3
aux communes
permettrait une DMTO communaux 2,2
compensation totale (hors
compensations Ressources de remplacement (avec ou sans compensation d’exo) Montants (Md€)
d’exonération de TH). TFB des départements 13,8
TFB des EPCI 1,3
Total TFB transférable aux communes 15,1
Reste à compenser (hors compensations d’exonération) 2,2
Reste à compenser (avec compensations d’exonération) 3,4

Certaines impositions communales existantes pourraient à l’inverse être réallouées aux EPCI. Ainsi, le transfert
des DMTO communaux aux EPCI induirait un reste à compenser plus conséquent, de l’ordre de 2,2Md€
(3,4Md€ si l’on ajoute les compensations d’exonération de TH). Le transfert de la TCFE communale (0,8Md€)
pourrait être également étudié.
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Scénario 1. 2. : Spécialisation intégrale de la TFB sur les
communes et transfert d’une fraction d’impôt national aux
EPCI
1) Impact pour les communes
Malgré une compensation
cohérente au niveau macro-
budgétaire, 71% du total des
communes seraient Part de communes « surcompensées » selon leur taille
« surcompensées », à hauteur
de 112€/hab. Les communes
rurales sont majoritairement
favorisées.
Les communes restantes seraient
« sous-compensées » de l’ordre
de 52€/hab.

Source : Mission Richard-Bur

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Scénario 1. 2. : Spécialisation intégrale de la TFB sur les
communes et transfert d’une fraction d’impôt national aux
EPCI
1) Impact pour les communes

• La somme des excédents des communes « surcompensées » représente 3,4 Md€.


• La somme des restes à financer des communes « sous compensées » est de l’ordre de 3,3 Md€.

Solutions proposées par le rapport Richard-Bur :

Création d’un FNGIR communal

OU

Prise en charge par l’Etat de la garantie individuelle des ressources :


• Versement d’une fraction d’impôt national pour les collectivités « sous compensées »
• Prélèvement par l’Etat des excédents perçus par les collectivités « surcompensées »

La seconde option permettrait de pallier la difficulté d’administrer l’extinction progressive du FNGIR.

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Scénario 1. 2. : Spécialisation intégrale de la TFB sur les
communes et transfert d’une fraction d’impôt national aux
EPCI Ressources à remplacer Montants (Md€)
TH des EPCI 6,7
2) Impact pour
les EPCI TFB des EPCI 1,3
Produit fiscal des EPCI à remplacer 8,0

Compensations d’exonération de TH pour les EPCI 0,0

Ressources de remplacement Montants (Md€)


Partage d’impôts nationaux 5,8 ou 8,0
Transfert des DMTO communaux 2,2

La perte de recettes des EPCI pourrait être compensée par le transfert d’une fraction d’impôt
national non territorialisée et sans pouvoir de taux.
La mission propose de choisir un impôt à caractère économique, pour des raisons de
cohérence entre la nature de la ressource et la nature des compétences exercées par les EPCI
(ex : fraction de TVA)

Des recettes fiscales à caractère économique pourraient également être transférées aux EPCI
• DMTO communaux (2,2 Md€)
• TCFE (0,8 Md€)
Mais les communes devraient être compensées à due proportion.

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 Scénario 2. : Transfert d’une fraction d’un impôt national au
bloc communal
Evolution des ressources du bloc communal (en Md€ ; données 2016)

60

50 CET CET
13,2 13,2
Compensation
40 d’exo TH
1,2

Impôt national
30 TH 23
21,8 (max)

20

10 TFPB TFPB
18,1 18,1

0
Bloc communal avant refonte Bloc communal après refonte

Source : Mission Richard-Bur


Note : Ce graphique ne retrace pas les impôts divers perçus par le bloc communal

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 Scénario 2. : Transfert d’une fraction d’un impôt national au
bloc communal
Le second scénario ne modifie pas le panier fiscal des départements, qui conserveraient un
pouvoir de taux, au prix d’une perte de levier fiscal pour le bloc local.

 La recette à reconstituer pour le bloc communal serait de l’ordre de 21,8 Md€ (23 Md€ avec les
compensations d’exonération de TH).

 Cette reconstitution pourrait être faite par le transfert d’une fraction du produit d’une imposition
nationale, non territorialisée, et sur laquelle les communes et les EPCI ne détiendraient pas de
pouvoir de taux.

 Le rapport propose à nouveau le transfert d’une fraction de la TVA (15,1%)


Aucun mécanisme de garantie des ressources entre collectivités n’est nécessaire car elles
reçoivent une ressource fiscale nationale qui correspond à leur niveau historique de recette de
TH, auquel s’ajouterait la progression nationale de l’imposition partagée.

 La perte du pouvoir de taux serait « compensée » par le dynamisme de l’impôt national transféré.

Ce scénario a été « unanimement » rejeté par les représentants du bloc local lors de la
Conférence nationale des territoires à Matignon le 17 juin.
ADCF : « Profondément défavorables »
APVF : « Très attachée à l’autonomie financière et fiscale des collectivités »
France urbaine : « Scénario de l’inacceptable »

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