E.esteva - Historia Constitucional Del Uruguay

SERIE CURSOS Y MANUALES Nº 5
LECCIONES DE
DERECHO CONSTITUCIONAL 2º
T. I
HISTORIA CONSTITUCIONAL DEL URUGUAY
Eduardo G. ESTEVA GALLICCHIO

Profesor Titular de Derecho Constitucional
en la Facultad de Derecho
de la Universidad Católica del Uruguay
“Dámaso Antonio Larrañaga”
“REVISTA URUGUAYA DE DERECHO

CONSTITUCIONAL Y POLITICO”
MONTEVIDEO 1993
6 "Historia Constitucional del Uruguay"
ADVERTENCIA A LA SEGUNDA EDICION
Esta segunda edición de mis Lecciones de Derecho Constitucional 2º / Historia

Constitucional del Uruguay, reproduce con algún ajuste y actualización (período
1981-1990) la primera edición mimeográfica (tomos III, IV y V, Montevideo, 1981) de
la versión taquigráfica tomada por Nelson MÍGUEZ del curso de Derecho Constitucional
2º para Abogacía que dictara en el año 1981 —en mi calidad, por entonces, de Profesor
Titular de la asignatura en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad
de la República—, de acuerdo con el Programa para Abogacía del año 1980.
Es obvio que por la peculiaridad de dicho curso y programa, este material no
tiene otra utilidad que la de constituir una guía de clase para estudiantes, por lo que no
sustituye ninguna de las obras incluidas en la bibliografía general.
Por estar agotada desde hace algunos años la primera edición de los tomos
policopiados, opté por esta publicación, ínterin concluyo el Manual de Derecho
Constitucional.
Esta segunda edición actualizada de mis Lecciones de Derecho Constitucional
2º se desarrollará en cuatro tomos: Historia Constitucional del Uruguay en el presente
volumen y Derecho Positivo Vigente, en tres volúmenes.
El autor
Eduardo G. Esteva Gallicchio 7
INTRODUCCION A LA
HISTORIA CONSTITUCIONAL
Una de las disciplinas que guarda mayor relación con el Derecho Constitucio-
nal es, indudablemente, la Historia. Dentro de ella resulta posible distinguir, por una
parte, la llamada general y, por otra, la del Derecho.
La doctrina considera que la Historia general es una disciplina no jurídica
vinculada con el Derecho Constitucional y de la cual éste puede extraer elementos a
efectos de elaborar sus construcciones. La Historia general —universal, nacional,
etcétera—, utiliza, obviamente, un método histórico, y comúnmente los historiadores
distinguen dos posibilidades: la historia narrativa, que se limita a efectuar una expo-
sición de los hechos o sucesos, y la pragmática, que procura extraer conclusiones con
carácter de enseñanzas. La mera descripción de los ámbitos y de las posibilidades de la
Historia general demuestra diferencias con la Historia Constitucional.
Con el curso del tiempo fueron delineándose historias especiales: por ejemplo,
la Historia política, la Historia de las instituciones, la Historia del Derecho, la Historia
Constitucional, etcétera.
La Historia del Derecho se ocupa de investigar el pasado jurídico de una
sociedad determinada, o de todo el mundo, con el objeto de analizar la evolución de las
instituciones y de los sistemas, y perfeccionar así el conocimiento de una de las
manifestaciones culturales de mayor importancia. Este es el concepto que proporcionan
MOUCHET y ZORROAQUÍN BECÚ en Introducción al Derecho, y que en líneas generales
es compartido por los cultores de dicha disciplina. Su finalidad es la de investigar los
fenómenos jurídicos del pasado y su evolución, conforme lo expresa ANDRADE DE
OCHOA en su Curso de Historia del Derecho.
La Historia Constitucional ha ocupado la atención de la doctrina, espe-
cialmente en los últimos años, y se ha advertido que sus enfoques pueden ser
sustancialmente de dos tipos: es posible intentar una Historia Constitucional llamada
nacional o particular, que guardará relación con un Estado determinado —ese,
precisamente, será el objeto de nuestra preocupación: la Historia Constitucional
nacional uruguaya— pero cabe la posibilidad de realizar un estudio de Historia
Constitucional comparada tendiente a extraer, en base al cotejo de los diversos sistemas
—de acuerdo con la amplitud que se proponga el investigador—, conclusiones útiles
para el Derecho Constitucional. Son todavía escasos en el mundo los estudios con estas
características.
Cualquiera sea, entonces, la amplitud que el investigador asigne al objeto de la
Historia Constitucional, surgen algunas cuestiones que resulta menester, por lo menos,
plantear. Una de ellas es la del método que habrá de utilizarse para el estudio de una
Historia Constitucional particular. Las posibilidades son, fundamental aunque no

exclusivamente, dos: o utilizar el método histórico o emplear el método jurídico. Dentro
de la asignatura jurídica Derecho Constitucional habrá de acudirse al segundo, porque
no se trata, obviamente, de realizar un estudio de Historia general.
Es necesario preguntarse, a continuación, cuál es el objeto de la Historia
Constitucional del Uruguay. Estimo que la respuesta a dicha pregunta es que la Historia
Constitucional nacional tiene por objeto examinar las normas y los principios caracte-
rísticos de las soluciones constitucionales que han regido o que se han proyectado —e
incluso rechazado—, en la República Oriental del Uruguay, tratando de precisar los
orígenes de dichas soluciones, sus caracteres más notables y las proyecciones que
tuvieron.
Fundamentalmente, entonces, la Historia Constitucional particular del
Uruguay plantea una cuestión que implica la investigación acerca del Derecho
Constitucional positivo histórico —utilizo las dos últimas expresiones con el
significado que le asigna la doctrina general— fijando las tendencias de su evolución y
de los ensayos de reformas.
Cabe todavía preguntarse cuál es la finalidad de esta sub disciplina del Derecho
Constitucional. Radica en extraer conclusiones útiles para el examen del Derecho
Constitucional positivo vigente.
Por decirlo con la feliz expresión de Ferruccio PERGOLESI, se trata de realizar
un estudio de Derecho Constitucional comparado en el tiempo respecto de un Estado
determinado.
El conjunto de las conclusiones que se extraigan aparecerán como notas que
permitirán afirmar —o no— la existencia de un constitucionalismo uruguayo, esto es,
de un Derecho Constitucional positivo histórico o vigente caracterizado por signos de
originalidad o por ciertas notas que se den en forma constante y que lo diferencien de
otros.
Dentro del plano curricular primario —a diferencia de los niveles de Doctorad
en Derecho Constitucional— la Historia Constitucional plantea dificultades
provenientes de la amplitud de su objeto y finalidad, por lo que se imponen severas
limitaciones en su exposición.
LOS ANTECEDENTES HISTORICOS

DEL DERECHO CONSTITUCIONAL DE LA
REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
Siempre que se intenta abordar una Historia Constitucional particular o

nacional surge como primera dificultad la de fijar su punto de partida. Muchos autores,
al examinar esta cuestión en sus respectivos países, afirman que el comienzo de la
Historia Constitucional se encuentra en el momento en que surge el Estado. Si
trasladamos esa afirmación a la República Oriental del Uruguay encontraremos varios
posibles momentos, porque según el criterio que se utilice cabrían como respuestas
—por ejemplo—, las siguientes: 1813 en base a los intentos de organización
institucional de inspiración artiguista; 1825 con la instalación de los órganos de
Gobierno de la Provincia Oriental del Río de la Plata; 1828 con la Convención
Preliminar de Paz; 1830 con la entrada en vigor de la primera Constitución formal y
codificada del Estado Oriental del Uruguay; 1835, por imperio, también, del texto de la
Convención Preliminar de Paz; e incluso sería posible retrotraernos —en teoría— a
épocas anteriores al año 1813.
Esa dificultad inicial en fijar el comienzo de la Historia Constitucional del
Estado Oriental, se relaciona, asimismo, con la investigación acerca de los antecedentes
históricos del Derecho Constitucional de la República.
Justino JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA (nieto) destacó reiteradamente que es nece-
sario situarse antes del descubrimiento de América, por la proyección que tuvo, en la
estructuración de las diversas fórmulas constitucionales uruguayas, el Derecho Público
español tradicional.
Esta posición fue expuesta hacia 1925 por Justino E. JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA
cuando en Orígenes hispanos del Derecho de América, afirmó que el Derecho, como
concepto y como ley, es siempre condicionado por la historia, agregando que el
Derecho político nacional uruguayo nació condicionado por una tradición jurídica y por
un medio jurídico, y para hombres que por motivo histórico tenían un concepto propio
de la moral y del Derecho. Entendía el segundo de los ARÉCHAGA que es precisamente
de España de donde proviene el sentido de la libertad y el concepto del Derecho que han
sido característicos del Derecho político uruguayo.
Quince años después, el tercero de los ARÉCHAGA, en sus clases Sobre
Derecho Público Español, ratificaba esa conclusión, destacando, en primer término, la
que denominara "poderosa originalidad" del Derecho Público español, a pesar de
tratarse de un Derecho que recibió múltiples influencias culturales y jurídicas,
señalando, en segundo lugar, el hondo sentido liberal y democrático que lo caracterizó
durante el período feudal, y afirmando, en tercer término, la notoria influencia que
ejerció en la formación del sistema institucional uruguayo.
Si nos situamos luego del descubrimiento de América, también corresponde

concluir que fue el Derecho público español uno de los que contribuyó a delinear las
primeras fórmulas constitucionales de los países del Río de la Plata y, por proyección,
de las soluciones constitucionales uruguayas.
Esta opinión, que han sostenido los anteriores titulares de la Cátedra de
Derecho Constitucional, tiene la finalidad de situar la cuestión en sus justos términos,
reaccionando contra las opiniones que asignan un origen básicamente francés o
exclusivamente estadounidense a las fórmulas institucionales uruguayas.
La afirmación precedente no implica —obviamente— prescindir del grado de
influencia que tuvieron las ideas en materia institucional y las fórmulas constitucionales
francesas o estadounidenses. Porque es verdad que, en el momento de adopción de las
primeras fórmulas institucionales, eran conocidas por los hombres de la Revolución
Oriental —y en forma general por los hombres de la Revolución Americana— textos
como la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de agosto
de 1789, la Constitución Francesa de 1791, la Declaración de Derechos francesa de
1793, la Declaración estadounidense de Virginia de 1776, las Constituciones que se
dieron las hasta entonces Colonias Inglesas de la América del Norte, los Artículos de
Confederación y Perpetua Unión de 1781, y la Constitución Federal de los Estados
Unidos de 1787.
Es verdad, también, que el Derecho público español influyó muy espe-
cialmente a través de la Constitución de Cádiz de 1812, que recibió en varias de sus
soluciones una influencia francesa, aunque más no fuere por la simple circunstancia que
España terminaba de transitar la experiencia de elaboración de la Constitución de
Bayona de 1808.
Si esas son las principales líneas de influencia con relación a textos de
Declaraciones o a Constituciones formales, también debo destacar un conjunto de
influencias doctrinales. Por una parte, la de los doctrinarios —utilizo la expresión en su
significado preciso—, que habían tratado de dar una solución a la cuestión de las
relaciones entre el poder de la Iglesia y el poder civil, y, por otra parte, la influencia de
los autores iusnaturalistas, especialmente de Hugo GROCIO, John LOCKE, Samuel
PUFFENDORF, y con intensidad que se proyectará a través del tiempo, de Juan Jacobo
ROUSSEAU a través de El Contrato Social y de MONTESQUIEU con El Espíritu de las
Leyes.
A ello se añaden los intentos de difusión de las fórmulas que se elaboraban en
Europa y en América como consecuencia de los dos grandes acontecimientos del siglo
XVIII —la Revolución Americana y la Revolución Francesa— mereciendo destaque la
traducción de Manuel GARCÍA DE SENA titulada La independencia de la Costa firme.
Justificada por Thomas Paine treinta años há. Extracto de sus obras.
Esas son, pues, algunas de las influencias.
Hacia los primeros años del siglo XIX comenzaron a delinearse fórmulas
propias en los territorios españoles que iniciaban el tránsito hacia la independencia.
En el Río de la Plata hallamos algunos documentos que —incluso en la letra—
en ciertas normas continúan siendo Derecho positivo vigente en Argentina y en
Uruguay. Es el caso de algunas normas de los decretos expedidos en Buenos Aires en
1811 sobre seguridad individual y libertad de imprenta, o que exponen concepciones

jurídico-políticas durables como el "Reglamento de la división de poderes" sancionado
por la Junta Conservadora en octubre de 1811.
Hacia el año 1813 la Asamblea General Constituyente reunida en Buenos
Aires consideró —aunque no aprobó— los proyectos constitucionales de inspiración
porteña. Estos proyectos, no obstante su filiación ejercieron predominantemente
influencia en el Derecho Constitucional uruguayo, al tiempo que —paradojalmente—
fueron los proyectos constitucionales de inspiración artiguista los que contribuyeron
fundamentalmente a delinear las soluciones constitucionales argentinas tanto
provinciales como federal, según lo ha demostrado Alberto DEMICHELI.
Ya por entonces la fuente inspiradora por excelencia era la Constitución de
Cádiz, que fue jurada en Montevideo en setiembre de 1812, transformándose en
Derecho positivo.
Se produjo luego una oposición doctrinal —en perspectiva jurídico-política—
entre los hombres de la Provincia de Buenos Aires y los de la Provincia Oriental,
circunstancia que por los avatares de los sucesos —que examina la Historia general—,
condujo a la vigencia temporal en este territorio, de soluciones que se apartaban de los
postulados artiguistas.
Se llegó hacia el año 1821 a recibir la influencia lusobrasileña. El Congreso
Cisplatino aprobó ese año las bases de la Constitución política de Portugal elaboradas
en Lisboa y fue jurada en 1824 la Constitución política del Imperio del Brasil.
Esto sirve para completar primariamente el panorama acerca de fuentes del
Derecho Constitucional uruguayo. Digo 'primariamente', porque a partir del año 1825
existieron soluciones que tendencialmente comenzaron a esbozar un cierto matiz
vernáculo, y porque en la elaboración de la primera Constitución formal y codificada
del Estado Oriental jurada en 1830 influyeron varias Constituciones sudamericanas,
como la chilena de 1828.
Dentro de estos antecedentes corresponde haga referencia especialmente a dos
de ellos: la Revolución Oriental a través de las ideas jurídico-institucionales del General
José ARTIGAS, y la pre Constitución nacional del período 1825-1827.
LA REVOLUCION ORIENTAL
TEORIA DE LA RETROVERSION DE LA SOBERANIA
En lo que atañe a la doctrina jurídico-política, la Revolución Oriental no

presentó diferencias sustanciales con la de la llamada Revolución Americana, porque,
en efecto, se trató originalmente de un reflejo para los territorios españoles en América
de la situación planteada en España. Los autores que ejercían mayor influencia en
España, exponían la teoría llamada 'de la retroversión de la soberanía'.
El punto de partida radicaba en la concepción tradicional de la monarquía
contractual. Uno de los principales expositores para España fue Francisco MARTÍNEZ
MARINA, en su Teoría de las Cortes o grandes Juntas Generales de los Reinos de
Castilla y León. Para esta concepción, las abdicaciones de Bayona presentaban, en
perspectiva jurídica, un vicio que determinaba su nulidad, aun cuando no se hubiere
empleado violencia para obtenerlas, porque la posición institucional de los Reyes de
España tenía su base en un pacto concertado entre la Corona o familia real por una parte,
y el pueblo por otra parte.
En consecuencia para esta teoría no resultaba admisible la posibilidad de
trasmisión con carácter legítimo de la Corona en beneficio de otra dinastía, salvo que
mediare una decisión de la Nación reunida en Cortes. Al producirse la vacancia en la
Corona, la soberanía había retrovertido al pueblo y éste, en su carácter de titular
eminente de la misma, había quedado en condiciones de darse las soluciones de
gobierno que entendiera necesarias o convenientes en sustitución de las anteriores.
Estas son las grandes líneas de la concepción española de la retroversión de la
soberanía.
En el caso de la Provincia Oriental existió una importante —aunque en apa-
riencia sólo de matiz— diferencia, porque los documentos de inspiración artiguista, en
vez de hablar de la retroversión de la soberanía "al pueblo", expresaban "a los pueblos".
GROS ESPIELL en El pensamiento institucional del período artiguista
(1810-1820), ha examinado esta diferencia comparándola con las ideas expuestas por
Mariano MORENO en "La Gaceta". MORENO planteó tres posibilidades:
—1º) que frente a la acefalía se produjera la retroversión de la soberanía a cada
uno de los ciudadanos individualmente considerados;
—2º) que esa retroversión se realizara en favor de los pueblos;
—3º) que operara en favor de entidades mayores caracterizadas por vínculos
culturales o históricos, que serían las Provincias integrantes del Virreinato, como
Provincias unidas por tradición y necesidades comunes.
MORENO descartaba las dos primeras posibilidades y optaba por la tercera.
En la concepción oriental, los "pueblos" son las unidades urbanas y su
jurisdicción, según la tradición jurídica hispana.
Para plantear en perspectiva de Historia Constitucional el estudio de las ideas
de ARTIGAS, podemos tomar como base la convocatoria a elecciones de miembros del
Congreso o Asamblea General Constituyente que realizó el Segundo Triunvirato el 24

de octubre de 1812, la que fue acompañada por un reglamento electoral. Será
precisamente en virtud de este reglamento que se formulen objeciones de carácter
formal al procedimiento seguido en la Provincia Oriental para la elección de los
Diputados a la Asamblea Constituyente.
El reglamento establecía que los Alcaldes de barrio debían citar a todos los
vecinos libres y patriotas de sus respectivos cuarteles, a efectos de nombrar a pluralidad
de votos un elector por cada uno de los cuarteles. Disponía, asimismo, en qué forma
debía procederse, según la ciudad de que se tratare, para la división en cuarteles, cuando
ella no se encontrare establecida.
La elección de los electores o compromisarios debía verificarse, según el
reglamento, en un mismo día en cada cuartel y de ser posible a la misma hora. Estos
electores, actuando en consorcio con el Ayuntamiento o Cabildo respectivo y con su
Presidente, debían proceder a elegir mediante sufragio público al Diputado
correspondiente.
La norma establecía, asimismo, que a la capital —esto es a Buenos Aires—,
"por su mayor importancia política y superior población" habrían de corresponder
cuatro Diputados y a cada ciudad de su dependencia uno, excepto Tucumán que podría
tener dos Diputados.
Interesa especialmente, en este reglamento, la solución adoptada por los
artículos 8 y 9. El primero establece que los poderes de los Diputados serán concebidos
sin limitación alguna y sus instrucciones no conocerán otro límite que la voluntad de los
poderdantes. Por su parte, el artículo 9 dispone que todo ciudadano podrá indicar a los
electores que extiendan los poderes e instrucciones de los Diputados, lo que crea
conducente al interés general y al bien y felicidad común y territorial.
Advertimos en este reglamento la previsión de un sistema de sufragio indirecto
a dos grados, la recepción de una determinada concepción acerca de la representación,
concretamente, la existencia de 'poderes' otorgados a los Diputados y de 'instrucciones'.
Habrá de plantearse rápidamente la duda acerca de cuántos Diputados
corresponden a la llamada por entonces Banda Oriental, y se resuelve —por una
verdadera delegación hecha por las autoridades bonaerenses— que se trataría de dos
Diputados, uno por extramuros de Montevideo y otro por Maldonado.
Esta es el primer aspecto a considerar en perspectiva jurídico-constitucional.
EL CONGRESO DE ABRIL DE 1813
El segundo aspecto se relaciona con la convocatoria que realiza ARTIGAS del

Congreso de Abril de 1813.
ARTIGAS pronuncia su Oración Inaugural, en la que encontramos varios
fragmentos que van delineando la solución institucional por él postulada. Se trata de una
Oración que pronuncia el "ciudadano" ARTIGAS a sus "conciudadanos". En ella afirma
que el resultado de la campaña pasada le puso al frente de sus conciudadanos "por el
voto sagrado de vuestra voluntad general". Comenzamos a advertir la influencia
doctrinal del contractualismo.
Manifiesta tener la honra de volver a dirigirse a sus conciudadanos "en la
segunda vez que hacéis el uso de vuestra soberanía". Se ha interpretado este fragmento
en el sentido que el primer uso de la soberanía se produjo en las Asambleas del 10 de
setiembre y del 10 de octubre de 1811, o sea, en las de la Panadería de Vidal y de la
Quinta de la Paraguaya. Es discutible si estas Asambleas y la del 23 de octubre (Paso de
la Arena) tienen una misma naturaleza y, más concretamente, si ellas implican o no
ejercicio de gobierno directo. Pero por sobre ello, ARTIGAS concibe como soberana a la
Asamblea, porque en la de la Quinta de la Paraguaya recibe la designación como Jefe de
los Orientales y ante el Congreso de Abril expresa que frente a la autoridad soberana
que éste inviste, su autoridad cesa. Nuevamente, pues, la concepción expuesta por
algunas de las corrientes contractualistas que entonces encontraban amplia difusión.
La Banda Oriental "es pueblo libre" y la tan anunciada Asamblea Consti-
tuyente a reunirse en Buenos Aires, efectivamente había comenzado sus sesiones el 31
de enero de 1813. Es la Asamblea Constituyente que ordena al Jefe de los Orientales
que realice su reconocimiento. Allí está uno de los objetos que ARTIGAS decide someter
a consideración del soberano reunido en el Congreso.
Interpretado el fragmento respectivo en perspectiva de Derecho Público,
ARTIGAS está trazando una precisa delimitación de competencia entre el Congreso o
Asamblea con carácter de órgano soberano y su competencia en calidad de Jefe de los
Orientales. Siendo la decisión sobre ese punto del reconocimiento de la Asamblea de
competencia del soberano, o si se quiere, de la voluntad general, resuelve someterla a
ella.
La cuestión planteada al Congreso de Abril es resumida por ARTIGAS en tres
puntos.
El primero: "si debemos proceder al reconocimiento de la Asamblea General
antes del allanamiento de nuestras pretensiones encomendadas a nuestro Diputado, don
Tomás García de Zúñiga". Estimo que la pretensión de mayor importancia para el
examen jurídico constitucional es la que expresa: "La soberanía particular de los
pueblos será precisamente declarada y ostentada como objeto único de nuestra
Revolución". Allí se está fijando, en la instrucción dada a GARCÍA DE ZÚÑIGA, un punto
diferencial con la concepción doctrinal imperante en Buenos Aires: "soberanía
particular de los pueblos".
El segundo punto es: "Proveer de mayor número de Diputados que sufraguen

por este Territorio en dicha Asamblea". Ya dije que, según la posición de Buenos Aires,
por aplicación del reglamento eran dos los Diputados de la Banda Oriental.
Cuando el Congreso se pronuncia al respecto, manifiesta el 5 de abril: "En
virtud de que en la Banda Oriental existen cinco Cabildos en veintitrés Pueblos, se ha
acordado deban reunirse en la Asamblea General cinco Diputados, cuyo nombramiento,
según la espontánea voluntad de los Pueblos recayó en los ciudadanos Don Dámaso
Larrañaga y Don Mateo Vidal por la Ciudad de Montevideo; Don Dámaso Gómez
Fonseca por Maldonado y su jurisdicción; Don Felipe Cardoso por Canelones y su
jurisdicción; Don Marcos Salsedo por San Juan Bautista, y San José; Don Francisco
Bruno de Ribarola por Santo Domingo Soriano y Pueblos de su jurisdicción". Se
mencionan, a pesar del texto del documento, seis Diputados de la Provincia Oriental,
porque a Montevideo, como capital de Provincia, según la posición oriental, deberían
corresponder dos.
La Asamblea General Constituyente rechazó por razones formales y políticas
la incorporación de los Diputados orientales, con excepción de GÓMEZ FONSECA, ya
incorporado.
Formales porque fueron objetados los procedimientos seguidos en la Provincia
Oriental para su elección, dado que se sostuvo que existió apartamiento de lo dispuesto
por el reglamento electoral de 24 de octubre de 1812. Se trató de una elección de tercer
grado en vez de la prevista por dicho reglamento que era de segundo grado. Recuerda
también Ariosto GONZÁLEZ que los poderes de los representantes orientales incluían la
cláusula que habrían de ejercerse con estricta sujeción a las instrucciones dadas.
Considera este autor que el otorgamiento de un mandato imperativo no obstaba a la
admisión por el Congreso.
El referido carácter imperativo se extrae de las Actas de ratificación y poder
conferidos a los Diputados que expresan: "... y que por separado y de nuevo le otorgan
poder bastante para cumplir y desempeñar las augustas funciones de su encargo, y para
que con los demás Diputados de la Asamblea General Constituyente, forme la
Constitución de Gobierno, delibere y acuerde cuanto entendiere conducente al bien
general de todas y cada una de las Provincias Unidas del Río de la Plata entre los límites
que por separado le prescribimos y con arreglo a las Instrucciones reservadas que de
antemano le hemos extendido, y entregado, por el referido nuestro Diputado ..., y
demás, sin poder alterar, derogar ni quitar en manera alguna ninguno de sus artículos
bajo cualesquiera pretexto que se le presente o pueda presentarse, sin que primero se
nos consulte y se obtenga nuestro consentimiento, y libre voluntad ..." (Documentos
incluidos en el tomo 11 del Archivo ARTIGAS).
Políticas —que fueron en verdad las fundamentales—, dada la importancia que
hubiere tenido, por su orientación federalista, la incorporación de los Diputados
orientales en la Asamblea Constituyente.
El tercer aspecto planteado por ARTIGAS al Congreso es la instalación de una
"autoridad que restablezca la economía del país".
Las ideas de los orientales continúan delineándose en el acta mediante el cual
se practica el reconocimiento de la Asamblea Constituyente. Se trata del mismo
documento que menciona los Diputados, e interesa, en lo formal, el encabezamiento:

"En el campo Oriental delante de Montevideo a cinco días del mes de Abril del año mil
ochocientos trece, juntos y congregados en el alojamiento del Ciudadano José ARTIGAS,
jefe de los Orientales, los vecinos emigrados de aquella Plaza, los habitantes de sus
extramuros, y los Diputados de cada uno de los pueblos de la Banda Oriental del
Uruguay, hecha la manifestación de los poderes de éstos y presentando así el Pueblo
Oriental como Soberano, después de haberse cerciorado bastantemente de las órdenes
con que se hallaba el predicho Ciudadano José ARTIGAS para el reconocimiento y jura
de la Asamblea Soberana de las Provincias Unidas del Río de la Plata, con la meditación
más seria sobre el particular, se decidió por el voto sagrado de su voluntad general, al
reconocimiento indicado bajo las condiciones siguientes:
...
6º) Será reconocida, y garantida la confederación ofensiva y defensiva de esta
Banda con el resto de las Provincias Unidas, renunciando, cualquiera de ellas, la
subyugación a que se ha dado lugar por la conducta del anterior Gobierno.
7º) En consecuencia de dicha Confederación se dejará a esta Banda en la plena
libertad que ha adquirido como Provincia compuesta de Pueblos Libres; pero queda
desde ahora sujeta a la constitución que emane y resulte del Soberano Congreso General
de la Nación, y a sus disposiciones consiguientes, teniendo por base la libertad".
LAS INSTRUCCIONES ORIENTALES DE 1813
En forma simultánea encontramos un tercer aspecto en el que aparecen las

ideas de ARTIGAS ya delineadas en profundidad. Se trata de las Instrucciones Orientales
del año XIII.
Si consideramos su naturaleza jurídica, no se trata de un proyecto de
Constitución formal, ni obviamente es un texto de Derecho positivo. Son las
instrucciones que caben dentro de la previsión del reglamento electoral expedido por el
Segundo Triunvirato en octubre de 1812. Es el instituto propio del Gobierno representa-
tivo en una de sus teorías o manifestaciones. Son recomendaciones o directivas
impartidas a los Representantes de los Pueblos de la Provincia Oriental, que deben
ejercer su encargo ante la Asamblea Constituyente reunida en Buenos Aires.
Si prescindimos por un momento de examinar las posiciones doctrinales
respecto de la existencia de diversos textos de Instrucciones, procede analizar
comparativamente los cuatro conocidos, esto es, las llamadas por algunos —el caso de
Alberto DEMICHELI— "Instrucciones del Congreso" de fecha 5 de abril de 1813; el
texto clásico de fecha 13 de abril de 1813, único firmado por ARTIGAS, delante de
Montevideo; el de fecha 18 de abril de 1813 otorgado por el Pueblo de Santo Domingo
Soriano a su Diputado Francisco BRUNO DE RIBAROLA; y el de fecha 8 de julio de 1813
otorgado por Maldonado a su Diputado sustituto, Dámaso Antonio LARRAÑAGA. Este
último es el menos conocido por haberse difundido recientemente.
Los cuatro textos presentan, en las líneas generales, una incuestionable
coherencia doctrinal, y difieren en aspectos de detalle. Se sabe de la existencia de otros
pliegos de instrucciones orientales del año 1813, pero sus textos no son conocidos; el
caso de los de Canelones, San Juan Bautista, San José y Extramuros de Montevideo.
Un primer aspecto que hallamos en los diversos textos atañe a la estructura del
Estado. Mientras las Instrucciones del 5 de abril, las del 13 y las del 18 expresan: "No
admitirán otro sistema que el de la Confederación para el pacto recíproco con las
Provincias que forme nuestro Estado", las de Maldonado, con otra fórmula, indican en
su artículo 7º: "El título será de Confederación, denominándose: Provincias Unidas del
Río de la Plata".
La fuente de inspiración de la solución adoptada respecto de la estructura del
Estado se encuentra evidentemente en los Artículos de Confederación y Perpetua Unión
y en la Constitución Federal estadounidense. Aunque en lo literal se utilice la expresión
"Confederación", algunos autores han interpretado que podría tratarse de un Estado
federal.
Si nos ceñimos al texto de las Instrucciones, existen elementos que para la
Teoría General del Derecho Constitucional de comienzos del siglo XIX conducen a
considerar al sistema como de Confederación y no de Estado Federal, especialmente
por el empleo reiterado en la formulación de la soberanía como nota características de
las Provincias o Estados integrantes de la 'Confederación'.
Dispone concretamente la 9ª Instrucción del Congreso de Abril: "Que esta
Provincia retiene su soberanía, libertad e independencia; todo poder, jurisdicción y
derecho que no es delegado expresamente por la Confederación a las Provincias Unidas
[que] decidirán juntas en Congreso", fórmula que coincide sustancialmente con la 11ª
de ARTIGAS y 6ª de Maldonado.
Con alcance similar dispone la 10ª del Congreso: "Que esta Provincia por la
presente entrará separadamente en una firme liga de amistad con cada una de las otras
para su defensa común, seguridad de su libertad, y para la mutua y general felicidad,
obligándose a asistir a cada una de las otras contra toda violencia, o ataque hechos sobre
alguna de ellas por motivo de religión, soberanía, tráfico, o algún otro pretexto
cualquiera que sea". En el mismo sentido, la 10ª de ARTIGAS y la 8ª de Maldonado.
Asimismo, la Instrucción 12ª del 5 de abril establece: "La Constitución
garantirá la soberanía, libertad e independencia de los Pueblos, su felicidad y
prosperidad con estatutos de la fuerza competente". Esta Instrucción carece de
concordancia en los restantes pliegos.
Se formula en segundo término una indicación acerca de la Independencia.
Con redacciones que presentan algunas variantes, se trata de la 1ª Instrucción de 5, 13 y
18 de abril, y de la 4ª de Maldonado. La fórmula más completa es la de Maldonado:
"Pedirá la declaración de la independencia absoluta de estas Colonias, que ellas están
absueltas de toda obligación de fidelidad a la Corona de España y familia de los
Borbones, y que toda conexión política entre ellas y el Estado de España, es, y debe ser,
totalmente disuelta: y como Provincias libres e Independientes, tienen un pleno poder
para hacer la guerra, concluir la Paz, contratar alianzas, establecer Comercio, y hacer
todos los actos y cosas que los Estados Independientes pueden por derecho hacer".
En la 4ª Instrucción de Maldonado, a diferencia de la 1ª de los otros tres pliegos
con texto conocido, hallamos elementos útiles en el marco de la Teoría General del
Derecho Constitucional decimonono para la caracterización de la solución como de

Confederación.
El Gobierno de la Confederación estará organizado en base al principio de la
separación o distinción de poderes. A este tema se refieren las Instrucciones 5ª y 6ª del 5
y 13 de abril, 6ª y 7ª del 18 de abril, y no se ocupa de él el texto de Maldonado. En el
Gobierno supremo de la Nación, o por decirlo con otras palabras, de la Confederación,
existirán el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial. La fórmula es
clara: esos tres resortes jamás podrán estar unidos entre sí y serán independientes en sus
facultades, esto es, básicamente, en sus competencias.
La competencia del Gobierno supremo se define por una fórmula restrictiva,
porque éste "entenderá solamente en los negocios generales del Estado. El resto es
peculiar al Gobierno de cada Provincia". Solución que encontramos en los tres textos de
abril con idéntica redacción, pero que no hallamos en el de Maldonado (Instrucciones 7ª
de las de 5 y 13 de abril, y 8ª de las Soriano).
El Gobierno Supremo no estará situado en Buenos Aires, según las tres
Instrucciones de abril (11ª del Congreso, 19ª de ARTIGAS y 13ª de Soriano). Tampoco se
ocupa de este tema el texto de Maldonado.
En la estructuración de la solución adoptada, existirá una Constitución, a la que
se llama, por las Instrucciones, 'General', y una Constitución 'Provincial' o 'territorial'.
El texto del 5 de abril destina a ese tema las instrucciones 13ª y 18ª: "sólo a los Pueblos
está reservado sancionar la Constitución General", pero la Provincia Oriental "tendrá su
Constitución territorial". Se desprende la misma conclusión de los tres textos restantes:
16ª del día 13 de abril; 14ª del día 18 de abril y 17ª del 8 de julio.
Descendiendo en la organización del Gobierno, encontramos previsiones sobre
los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Confederación. Sólo se refieren al tema las
Instrucciones del Congreso y las de Maldonado. El Ejecutivo será unipersonal; el
mandato por un año según las Instrucciones del Congreso y por dos de acuerdo con las
de Maldonado. El soporte del Ejecutivo es electo "por los pueblos y sorteado de entre
los que nombren con la finalidad de que turne por todos los individuos de las Provincias
Unidas el tal empleo y no se haga hereditario a los de una sola, que exija la preferencia,
pues todas deberán ser iguales", (Instrucciones 14ª del Congreso y 10ª de Maldonado).
El Legislativo es bicameral, con un Senado y una Sala de Representantes
elegidos "por los pueblos libres y no por la Asamblea Constituyente" (Instrucciones 15ª
del Congreso y 9ª de Maldonado).
El órgano competente para elaborar la Constitución General o, si se quiere, la
Carta de la Confederación o del Estado Federal —según la opinión doctrinal que se
adopte—, es la Asamblea, pero a ésta, según las Instrucciones, no le corresponde legis-
lar, fórmula que utilizan las Instrucciones del Congreso y las de Maldonado —20ª y 24ª,
respectivamente— y sobre lo cual guardan silencio las del 13 y 18 de abril.
Según las Instrucciones datadas el 5 de abril, los representantes no se
presentarán "... en la Asamblea como Diputado de la Nación, sino como representante
de este Pueblo, porque no aprobamos el decreto de ocho de Marzo, que se halla inserto
en el Redactor del sábado trece del mismo" (concuerda con la 23ª de Maldonado). Este
es un elemento de importancia para precisar la naturaleza de la Asamblea Constituyente

de acuerdo con la concepción oriental.
El Gobierno es, en la concepción oriental, necesariamente republicano, según
las fórmulas que surgen explícita o implícitamente de los cuatro textos (explícitamente
en las Instrucciones 20ª de ARTIGAS, 15ª de Soriano y 26ª de Maldonado).
Una vez organizado el Gobierno Supremo, también resulta necesario prever
cómo estará estructurado el Gobierno de cada una de las Provincias así como algunas de
sus características y elementos típicos.
Sobre el objeto y fin del Gobierno dispone la 4ª Instrucción del Congreso:
"debe ser conservar la libertad, igualdad y seguridad de los ciudadanos, y los Pueblos,
cada Provincia formará su Gobierno sobre esas bases, a más del Gobierno Supremo de
la Nación" (concuerda con la 4ª de ARTIGAS y la 5ª de Soriano).
Una concreta referencia al Gobierno de la Provincia la hallamos en la 19ª
Instrucción de Maldonado. Dispone: "Que esta Provincia tiene el derecho de nombrar
su Gobernador, Tribunales, y oficiales de la Administración de Justicia que fuesen
necesarios. Dar Leyes que puedan obligarles a dar cuenta de su modo de obrar, o mala
Administración, y con causa justa deponerlos y degradarlos, o tratarlos del modo que
exija la naturaleza del caso" (carece de concordancia en los otros textos).
En lo que más nos interesa, que es la solución para la Provincia Oriental, las
Instrucciones del 13 de abril determinan cuál es su territorio: "El territorio que ocupan
estos Pueblos de la Costa Oriental del Uruguay, hasta la fortaleza de Santa Teresa,
forman una sola Provincia, denominándose la Provincia Oriental". La 9ª Instrucción de
Soriano tiene una fórmula semejante, aunque no utiliza el vocablo 'Oriental'. Las de
Maldonado finalizan terminan la fórmula en estos términos: "denominándose la
Provincia Oriental del Uruguay" (5ª), que es uno de los antecedentes importantes a los
efectos del estudio del origen de la denominación de nuestro país.
Se realiza, también, en dos de los textos, una reivindicación territorial. Son las
Instrucciones expedidas y firmadas por ARTIGAS y las de Soriano. Las primeras
establecen: "Que los siete Pueblos de Misiones, los de Batoví, Santa Tecla, San Rafael y
Tacuarembó, que hoy ocupan injustamente los Portugueses y a su tiempo deben
reclamarse, serán en todo tiempo territorio de esta Provincia" (9ª). Con idéntico texto
imparten su instrucción los electores de Santo Domingo Soriano (Instrucción 10ª).
Otros aspectos previstos por las Instrucciones son los del Estado confesional,
la libertad religiosa y la libertad de cultos. Algunos autores han señalado ciertas
contradicciones, en virtud de las palabras que utilizan, porque las Instrucciones del
Congreso (3ª) dicen: "La Religión Católica Apostólica Romana será preponderante, y
así no admitirán otra", mientras que las firmadas por ARTIGAS (3ª) establecen;
"Promoverá la Libertad civil y Religiosa en toda su extensión imaginable". Por su parte,
las de Soriano rezan: 3ª) "Promoverá la Libertad civil y Religiosa en toda su extensión
imaginable". 4ª) No admitirá otra Religión que la Católica que profesamos". Las de
Maldonado no contienen solución expresa al respecto.
A los efectos del análisis, interesa la fórmula final utilizada por las Ins-
trucciones de Soriano y de Maldonado. Las de Soriano imploran que "la gracia del Ser
Supremo como Protector de Santa Causa, lo lleve por el camino de la salvación
americana". Las de Maldonado, "para todo lo cual imploramos la gracia del Espíritu
Santo para que lo ilumine y guíe por el camino de tan santos fines".
Para la teoría general del Derecho Constitucional, es relativamente sencillo
examinar la problemática que plantean estas redacciones, porque la cuestión de las
relaciones entre el Estado y la o las Iglesias se traduce en una cuestión de
confesionalidad o no del Estado, porque la existencia de una religión oficial se refiere
preferentemente al aspecto anterior, y porque dependerá de las fórmulas que la acom-
pañen el que implique existencia o inexistencia de libertad religiosa o de libertad de
cultos.
Si sobre esas bases se examinan estos textos, parece evidente que están
respondiendo a la solución imperante en la época, porque en estos territorios, que
recibieron directamente el influjo de España, obviamente, la religión Católica
Apostólica Romana es la preponderante. Se indica a los representantes que no admitirán
otra. Estimo que esto se relaciona con la confesionalidad del Estado. Mientras que las
Instrucciones firmadas por ARTIGAS expresan que deberán promover la libertad
"Religiosa en toda su extensión imaginable", esta redacción puede ser interpretada en
dos formas: con un método histórico, como hacen algunos autores, se puede estimar que
se procura la libertad respecto del ejercicio del derecho de patronato con relación a la
confesión oficial del Estado, a efectos que no quedare centralizado en Buenos Aires el
ejercicio de dicho derecho; o se puede interpretar con una proyección técnico jurídica,
asignándole a la expresión "libertad religiosa" su alcance preciso, por lo que las
Instrucciones estarían admitiendo todas las manifestaciones que caben en la libertad
religiosa.
Recién entonces es posible preguntarse si las Instrucciones de Soriano incurren
en contradicción, como se ha dicho, porque recogen las dos fórmulas anteriores. Estimo
que no habría contradicción, cualquiera fuere el método interpretativo que se utilice.
Las referencias finales contenidas en las de Soriano y Maldonado, simplemente son
exteriorización de la orientación mayoritaria que existía en la época en favor de la
Religión Católica Apostólica Romana.
EL PROYECTO DE CONSTITUCION FEDERAL DE

INSPIRACION ARTIGUISTA
Existen cinco proyectos de Constitución que corresponden al año 1813. Tres

de ellos son los que habitualmente se conocen como los proyectos de inspiración
porteña: se trata del proyecto de la Comisión Oficial, el de la Sociedad Patriótica y el
llamado por algunos "anónimo" o "tercer proyecto", de fecha 27 de enero de 1813. Por
otra parte, los dos proyectos constitucionales de inspiración artiguista, son comúnmente
conocidos como Proyecto Federal y Proyecto de Constitución Territorial o Provincial.
De estos cinco proyectos interesan especialmente los dos últimos aun cuando
corresponda señalar que los tres primeros tuvieron importancia considerable en la
estructuración de las soluciones constitucionales uruguayas de 1830.
El proyecto federal lleva por denominación oficial "Plan de una Constitución

liberal federativa para las Provincias Unidas de la América del Sud". Se han planteado
algunas discrepancias acerca de su autor, y especialmente respecto de a quién
corresponden tres iniciales que en él lucen. Originalmente, RAVIGNANI en Argentina, y
luego DEMICHELI en Uruguay, destacaron la inspiración artiguista de este proyecto. La
opinión mayoritaria en la doctrina uruguaya —incluso en la Argentina actual— es que
las iniciales corresponderían a Felipe Santiago CARDOZO, Diputado Oriental por
Canelones ante el Congreso Constituyente reunido en Buenos Aires.
Las fuentes de este proyecto se encuentran, fundamentalmente, en los textos
constitucionales estadounidenses. Algunos preceptos están inspirados en los Artículos
de Confederación y Perpetua Unión de 1781, otros en la Constitución Federal de 1787,
e incluso en las Enmiendas practicadas a la Constitución Federal. También pueden
encontrarse algunas fuentes en las primeras fórmulas constitucionales rioplatenses que
iban surgiendo desde 1811.
Si este proyecto hubiera sido una norma de Derecho Constitucional positivo,
habría correspondido que se le caracterizara como Constitución escrita, breve por su
extensión —dado que cuenta con setenta y cuatro artículos numerados y cuatro puntos
básicos para las Constituciones provinciales o territoriales—, rígida por imperio del
artículo 62, y semirígida si consideramos la inexistencia de institutos tendientes a
asegurar la superlegalidad constitucional. La rigidez resulta, por una parte, de la
exigencia de dos tercios de componentes de cada una de las Cámaras, o por la solicitud
de las legislaturas de las dos terceras partes de las diversas Provincias en el sentido de
convocar una Convención para proponer reformas, y también el requisito establecido
respecto de la ratificación —al estilo estadounidense— de las reformas por las tres
cuartas partes de los pueblos de las diversas Provincias o por Convención de las tres
cuartas partes de ellas.
En este proyecto los caracteres del Estado son los siguientes. Primero, en
cuanto a su estructura, resulta difícil emitir un pronunciamiento acerca de si se concibe
un Estado Federal o una Confederación de Estados. Hallamos aquí mayores dificultades
que las que encontramos en las Instrucciones.
Como elementos para resolver la cuestión, estimo merecen destacarse los
siguientes: en el exordio del proyecto se hace referencia a Artículos de Confederación y
Perpetua Unión entre las provincias de Buenos Aires, Santa Fé, Corrientes, Paraguay,
Banda Oriental del Uruguay, Córdoba, Tucumán y otras. En el artículo 1º se caracteriza
como Confederación a las Provincias Unidas de la América del Sur. En el 2º, se
consagra la denominada "cláusula de garantía", que hallamos en los Artículo de
Confederación norteamericanos. En el 3º, se reitera el concepto de las Instrucciones, de
establecimiento de "una firme liga de amistad entre las provincias. En el 34, se toma
base en los Artículos de Confederación.
Sin embargo, de otras normas articuladas del proyecto resulta implícitamente
la consagración de un Estado Federal, quizás por las fuentes de los artículos respectivos.
Es el caso del 35, cuya fuente es la Constitución Federal en vez de los Artículos de
Confederación.
En la doctrina uruguaya se ha afirmado que probablemente se trate de una

fórmula intermedia entre las dos soluciones estadounidenses, y precisamente en la
singularidad de la combinación de ambas se halla la originalidad de los textos orientales
del período.
Segundo, la denominación oficial de la Confederación o Estado Federal resulta
del artículo 1º: "Provincias Unidas de la América del Sur".
Tercero, el principal elemento para pronunciarse acerca de la confesionalidad
del proyecto, lo hallamos en el artículo 45: el Congreso de las Provincias Unidas "no
podrá prohibir el libre ejercicio de la (religión) católica que profesamos, como única y
preponderante en las Provincias Unidas".
Los caracteres del Gobierno del Estado son, en sus líneas principales,
plenamente coincidentes con los principios afirmados en las Instrucciones orientales de
1813. El proyecto opta por una forma de gobierno republicana, de acuerdo con el texto
expreso —dirigido a las Provincias—, del artículo 61, y según el coherente contexto.
Como principio de organización, el artículo 63 opta por la fórmula llamada "de
separación de poderes", porque "el Departamento legislativo nunca ejercerá los poderes
Ejecutivo y Judicial, o uno u otro de los dos"; el Ejecutivo nunca ejercerá el Legislativo
y Judicial o alguno de ellos; el Judicial nunca ejercerá los poderes Ejecutivo y
Legislativo o alguno de los dos, "a fin de que pueda ser un Gobierno de Leyes y no de
hombres", fórmula coincidente con la adoptada por el constitucionalismo
estadounidense, según textos de "El Federalista".
Del examen contextual del proyecto advertimos que se adopta un sistema
presidencial en virtud de las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, o más
claramente expresado, en base al silencio que sobre el tema hallamos en este proyecto,
en idéntica forma que en las soluciones estadounidenses.
La organización de los poderes es la siguiente. El Legislativo muestra la
admisión de un sistema bicameral, con una Sala de Representantes y un Senado, sin
perjuicio de la existencia del Congreso de las Provincias Unidas. En cuanto al Senado,
su integración está fijada por el artículo 12. Se compone de dos Senadores por cada
Provincia. El sistema electoral y de sufragio resulta simplemente de los siguientes
términos: "elegidos por el Pueblo de ella", fórmula que llevó a DEMICHELI a pensar que
se trata, por contraposición con los textos estadounidenses, de un sistema de sufragio
directo y no indirecto.
De acuerdo con los artículos 18 y 19, advertimos que: "Los tiempos, lugares y
términos de hacer las elecciones de Senadores y Representantes, se prescribirán en cada
Provincia por la Legislatura de ella; pero el Congreso puede en cualquier tiempo por
ley, hacer o alterar estas regulaciones ...". Simplemente se establece como límite para el
Congreso, la imposibilidad de variar el lugar de celebración de las elecciones, con la
finalidad evidente que ellas se realicen en la respectiva Provincia.
Por su parte, el artículo 19 prefiere, como resulta común para la época, la
fórmula de control de regularidad jurídica de los actos electorales que lo confía a la
respectiva Cámara, tanto en materia de juzgamiento de elecciones como de calificación
de sus miembros.
La atribución de competencia para la decisión se otorga a la propia Cámara,

actuando en calidad de Tribunal, con votación o quórum especial.
El mandato de los Senadores habrá de extenderse, según el artículo 12
—recuerden que se trata de un proyecto— "dos o tres años", y de acuerdo con el artículo
13, por tres años, operándose la renovación por tercios, con carácter anual, de tal forma
que el mandato o período de actuación de los soportes de este órgano legislativo se
extienda a tres años.
La solución respecto de las vacancias que se produzcan resulta del artículo 13,
independientemente de la causal que las haya motivado. La Legislatura de cada
Provincia es el órgano competente para cubrir la vacante, pero si se encontrare en
receso, la atribución se asigna al Poder Ejecutivo, que designará un soporte del órgano
con carácter interino.
Si examinamos contextualmente los artículos 12 y 13, surge como problema
técnico el de determinar si se ha optado para los casos de provisión ordinaria en
titularidad de cargos, por el sufragio directo —como lo quiere DEMICHELI— y para los
casos de provisión por vacancias por un sistema de sufragio indirecto, como resulta del
texto del artículo 13.
Las principales calidades exigidas para ser soporte del Senado las hallamos en
el artículo 14: treinta años de edad, ciudadanía legítima de las Provincias Unidas, y ser
al tiempo de su elección habitante de la Provincia por la cual va a ser electo.
La organización interior de la Cámara en examen resulta, respecto de la
designación del Presidente y demás oficiales, del artículo 15. Es la propia Cámara la que
realiza la designación, a la que la norma llama "elección".
La Sala de Representantes se integra de conformidad con lo previsto por el
artículo 7º. Los soportes son elegidos "por el Pueblo de cada Provincia", en fórmula
hasta aquí coincidente con la adoptada para los Senadores, pero el miembro final de la
oración alude a los "electores", circunstancia que coloca al sistema, según lo habitual en
la época y en concordancia con las fuentes, dentro de los de sufragio indirecto.
Los requisitos anexos para la realización de la elección y el control de su
regularidad jurídica, tienen idéntica fórmula que para la Cámara de Senadores.
El número de los miembros resulta de la aplicación del artículo 9º: "uno por
cada veinte mil personas". Ello no obstante, a cada Provincia se asigna como mínimo un
Representante. Esto se relaciona con la dificultad para realizar el censo en la época.
Los Representantes tendrán una duración en sus cargos de dos años, según el
artículo 7º, fórmula coincidente con la estadounidense.
Las calidades, por el artículo 8º, son de veinticinco años de edad, ciudadanía y
residencia (habitante de la Provincia en la cual fuere electo).
La remuneración se prevé por el artículo 23, en los mismos términos para los
miembros de las dos Cámaras. Recibirán una compensación por sus servicios, que será
determinada por ley y pagada por la Tesorería General de las Provincias Unidas.
Las vacancias están reguladas por el artículo 10º, y compete a la autoridad u
órgano ejecutivo de cada Provincia, formula la convocatoria a elecciones para llenar las
vacantes de marras.
La organización interior está regulada en idéntica forma que para el Senado por
el artículo 11.
La competencia del sistema orgánico legislativo muestra, en primer término, la
consagración de institutos tendientes a hacer efectiva la responsabilidad político-penal,
al estilo estadounidense, porque compete a la Cámara de Representantes, según el
artículo 11 in fine, formular la acusación. El Senado dispone del poder —o, con otra
terminología, de la atribución— para juzgar o procesar a los acusados por la Cámara de
Representantes, de acuerdo con el artículo 16. En este caso, los miembros del Senado
deben prestar un juramento especial. Para que el órgano adopte decisión, se requieren
dos tercios de votos de los miembros presentes y el objeto de su pronunciamiento está
ceñido por el artículo 17. Consiste —cuando exista mérito para ello— en la remoción
del oficio, en la declaración de "incapacidad para ejercer y obtener algún empleo de
honor, o de confianza o provecho de las Provincias Unidas", todo sin perjuicio de la
ulterior acusación, juicio y castigo, según lo que disponga la ley.
Dentro del sistema orgánico en examen, la competencia para expedir las
normas de procedimiento parlamentario las hallamos, fundamentalmente, en los
artículos 20, 21 y 56, porque cada una de las Cámaras puede determinar las reglas de sus
procedimientos; tendrá un Diario de sus "operaciones" o procedimientos, que de tiempo
en tiempo será dado a publicidad, salvo en los aspectos que requieren secreto.
En materia de rentas, el artículo 25 opta por la asignación de competencia para
la iniciativa, que resultaba ya tradicional. Es la Cámara de Representantes el órgano en
el cual tienen su origen las leyes que tengan por objeto levantar rentas, pero el Senado
aparece como segunda Cámara, en posición de paridad jurídica, excepto respecto a la
iniciativa, si la comparamos con la de Representantes. El proyecto establece que el
Senado podrá oponer sus reparos, como en cualquier otro proyecto de ley.
El procedimiento de elaboración de la ley es difícilmente caracterizable,
porque el inciso segundo del artículo 25 estructura un procedimiento, e incluso indica
las formas de superar las eventuales discrepancias que se produzcan entre ambas
Cámaras.
El empleo de algunas expresiones y la ubicación como segundo inciso del
artículo 25, que refiere a rentas, genera ciertas dudas acerca de si allí se consagra un
procedimiento general de aprobación y de promulgación de los proyectos de ley, o si
sólo se estructura el procedimiento referente a las normas legislativas ordinarias que
establezcan rentas. DEMICHELI se ha afiliado a la primera posición.
Por último, hallamos la atribución de competencia al Congreso, extremo que
obliga en cada caso a examinar si se trata de atribuciones cuyo ejercicio se concreta en
la expedición de actos legislativos formales, o en el dictado de actos administrativos.
Dicha competencia surge de los artículos 34 a 36 y 60, en lo fundamental.
Una de las atribuciones de mayor interés conferida al Congreso es la con-
sagrada por el artículo 36, que lo estructura como un tribunal de conflictos respecto de
apelaciones atinentes a las disputas y diferencias que existieren o pudieren suscitarse
entre dos o más provincias acerca de límites, jurisdicción u otros motivos.
Los artículos 34 y 35 son los que, en lo sustancial, regulan el grueso de las
competencias del Congreso. Encontramos allí, si las clasificamos materialmente,
atribuciones referentes a orden y seguridad, relaciones exteriores; moneda;

naturalización, etcétera.
Es de destacar que la oración final del artículo 35 presenta en lo sustancial la
fórmula en base a la cual se desarrolló en los Estados Unidos la teoría de los poderes
implícitos y resultantes del Legislativo.
Según el modelo estadounidense, al tiempo que se otorgan atribuciones se
prevén limitaciones. Entre otros artículos, hallamos este aspecto en los numerados 37,
38, 45 y 46.
Los extremos no mencionados hasta ahora del estatuto del legislador están
resueltos por el proyecto en la siguiente forma: de acuerdo con el artículo 20, cada
Cámara es competente para sancionar a sus miembros por desorden de conducta; y
mediando el voto de dos tercios de sus miembros, puede disponer el cese.
Por el artículo 23, se consagra la inmunidad de arresto durante su asistencia a la
sesión de la respectiva Sala y mientras van y vuelven de la misma, pero se exceptúan los
casos de traición, felonía y violación de paz.
La irresponsabilidad por los discursos y debates resulta del artículo 23: por
ellos no podrán ser molestados ni en una u otra de las Salas ni en ningún otro lugar.
Las prohibiciones e incompatibilidades se consagran en el artículo 24. Como
prohibición, ni los Senadores ni los representantes podrán, durante el tiempo por el que
fueron elegidos, ejercer otros oficios que se hayan creado bajo la autoridad de las
Provincias Unidas; y como incompatibilidad se consagra una el desempeño del cargo de
legislador y el simultáneo de un oficio civil de las Provincias Unidas.
El segundo sistema orgánico es el Ejecutivo. La fórmula preferida fue la
unipersonal: "un Presidente", de acuerdo con el artículo 40. El procedimiento de
selección de su soporte resulta de los artículos 41, 42 y 43, aunque convenga
prácticamente leerlos en orden inverso.
Debe tratarse de una elección que consta de una determinación por el Congreso
del momento para elegir electores, del día en que habrán de emitir su pronunciamiento,
el que deberá ser coincidente en todas las Provincias. En definitiva, cada Provincia
nombra, por medio de su Pueblo, aunque sea por sufragio indirecto, un candidato. El
nombramiento se remite el Presidente del Senado. Una vez recogidos todos los
nombramientos, se estructura una lista y, dentro de ella, se practica un sorteo, de tal
forma que se opere una rotación de individuos provenientes de las distintas Provincias.
Por supuesto que en el sorteo quedará excluida la Provincia cuyo representante esté
desempeñando en ese momento el Poder Ejecutivo.
Según el artículo 40, el mandato es de dos años —término coincidente con el
de las Instrucciones de Maldonado—, por lo que se reduce a la mitad el término
estadounidense. A texto expreso está prohibida la reelección, a diferencia del sistema
estadounidense.
Las calidades requeridas para ser soporte del Ejecutivo son: ciudadanía natural,
según el artículo 44, porque también cabe la hipótesis de naturalización, pero si se trata
de un ciudadano —por usar terminología posterior— legal, se requerirán veinte años en
calidad de residente en las Provincias Unidas. También se fija como mínimo 35 años de
edad —que luego será común en el Derecho uruguayo— para el desempeño del cargo.
La competencia del Ejecutivo podemos extraerla de varios miembros de
oraciones. En el artículo 25 se consagra la facultad de devolver un proyecto de ley, es
decir, el comúnmente llamado veto, junto con el veto "de bolsillo" del
constitucionalismo estadounidense en caso de receso de las Cámaras. Del artículo 26
surge la necesaria aprobación por el Poder Ejecutivo de toda "orden, resolución o voto",
para el cual se requiere la concurrencia del Senado y la Sala de Representantes.
En el proyecto no son mencionados los Secretarios del Ejecutivo.
En cuanto al Poder Judicial, sólo hallamos mínimas referencias. Una, la ya
indicada del artículo 63, consagradora de su independencia. Otra, en el artículo 35, que
importa la existencia de una Corte Suprema y de Tribunales inferiores instituidos por el
Congreso.
Ingresando a la parte dogmática, en materia de ciudadanía, hallamos normas
dispersas en los artículos 35, 44 y 54 que implican la existencia de dos clases de
ciudadanía y la eventualidad de pérdida de la misma en los supuestos que se establecen.
En materia de derechos y libertades, encontramos diversas fórmulas. Mientras
el artículo 4º está consagrando las libertades de migración interprovincial y de
comercio, el 45 consagra la libertad de prensa, los derechos de petición y de reunión de
"los pueblos" y otros artículos instituyen varias libertades o derechos. Por ejemplo, el
49, que regula el principio del non bis in idem en materia penal; la posibilidad de
privación del derecho de propiedad pero mediando causal —"para los usos públicos"—
y justa recompensa; el debido proceso en los supuestos de privación de la vida, libertad
o bienes, éste último complementando por el artículo 50, especialmente para la materia
criminal. Y sin que la enumeración que realizo sea completa, el artículo 51, que regula
las penas no admitiendo algunas de ellas, el caso de las crueles, y que contiene el primer
antecedente vernáculo del actual artículo 72 de la Constitución de 1967 al disponer que
"la enumeración en la constitución de ciertos derechos, no será hecha para negar o
desigualar los otros retenidos por el Pueblo".
Cada Provincia tendrá su propia Constitución, que a más de estructurarse en
base a los cuatro puntos principales incluidos sobre el final del proyecto, debe respetar y
debe ajustarse a las previsiones de reserva contenidas en los artículos 27 a 31, 39 y 58,
especialmente.
La concepción general para la "Constitución provincial" es la radicación, con
carácter original, del poder en el pueblo; la existencia de soportes de los órganos del
gobierno —nominados en el proyecto Magistrados u Oficiales del Gobierno— en
calidad de derivados del pueblo, investidos de las autoridades —esto es, funciones—
legislativa, ejecutiva y judicial —técnicamente, jurisdiccional—, pero en carácter de
sustitutos, y agentes del pueblo, responsables en todo tiempo ante él.
El Gobierno se instituye "para el bien común, para la protección, seguridad y
prosperidad del pueblo". El pueblo tiene un derecho inalienable, incontestable e
irrevocable para constituir el Gobierno y para modificarlo o cambiarlo totalmente
cuando lo requieran su protección, seguridad, prosperidad y fidelidad. Debe existir
igualdad para el ejercicio de los oficios públicos. Las elecciones deben revestir la nota
de ser libres. La igualdad, pero en proyección general, para los hombres, corporaciones
o asociaciones de hombres; la desigualdad admitida sólo en consideración a los
públicos servicios; la inadmisibilidad de los títulos, distinciones o cualesquiera otras
notas desigualitarias, trasmisibles o hereditarias, porque todos los hombres, según el
último punto, han nacido iguales por naturaleza, y ninguno nace magistrado, legislador
o juez.
Independientemente, pues, que este texto fue sólo un proyecto, el mayor
interés que presenta radica en su perfecta coherencia en lo estructural y en lo dogmático,
con las Instrucciones orientales del año 1813, y su proyección para el
constitucionalismo uruguayo ulterior, amén de la modernidad de algunos de los puntos
que destaqué.
EL PROYECTO DE CONSTITUCION TERRITORIAL

O PROVINCIAL DE INSPIRACION ARTIGUISTA
Este proyecto de Constitución, que está datado en el cuarto año de la

independencia de la América del Sur, según las opiniones de mayor recibo corres-
pondería al año 1813.
En la época existían dos formas de realizar el cómputo: una que consideraba
como primer año el de 1810, y otra que partía de 1811. Generalmente se utilizaba la
primera. Por consiguiente, este proyecto correspondería al año 1813, conclusión que se
ve reforzada por el encabezamiento del proyecto de Constitución Federal
precedentemente analizado, que expresamente incluye una mención al año 1813, y de
inmediato, dice "cuarto de nuestra emancipación política".
En base a dicha fecha se ha afirmado que este proyecto podría corresponder a
la obra del llamado Gobierno Económico, y más específicamente, algunas opiniones
sostienen que su autor fue José REVUELTA.
La denominación del proyecto es: "Constitución de la Provincia Oriental del
Uruguay". Las fuentes principales son: la Constitución de Massachusetts de 1780, los
Artículos de Confederación y Perpetua Unión de 1781 y la Constitución Federal
estadounidense de 1787 —dentro del constitucionalismo norteamericano—, sin perjui-
cio de que algunas de las fórmulas provienen del ámbito rioplatense, especialmente del
proyecto de Constitución de la Sociedad Patriótica del año 1813.
De haberse transformado el proyecto en Derecho positivo hubiere sido una
Constitución escrita, breve —porque consta de sesenta y cuatro artículos divididos en
cinco capítulos, un preámbulo y una nota final— y rígida, aun cuando no exista ninguna
previsión expresa respecto de los procedimientos que deberían seguirse para su
reforma, porque en dos oportunidades el artículo 5º del capítulo 2º hace referencia a
leyes "que no sean contrarias a esta Constitución". En forma coincidente con las
soluciones de la época, no previó ningún procedimiento de defensa de la superlegalidad
constitucional.
Entre los caracteres del Estado encontramos los siguientes. Se proyecta
estructurar una Provincia o Estado libre, soberano e independiente, que formaría parte
de una entidad mayor, de acuerdo con el artículo 1º de capítulo 2º y el artículo 4º del

capítulo 1º.
El territorio de la Provincia estaba definido por el artículo 1º del capítulo 2º: es
el que corresponde a la "anteriormente llamada Campaña Oriental". La denominación
oficial de la Provincia, en virtud del mismo artículo, era Provincia Oriental del Uruguay.
Existen fundamentalmente dos elementos para emitir un pronunciamiento
acerca de si prevé un Estado confesional. Ellos son el artículo 2º del capítulo 1º, que se
refiere al culto "de la Santa Iglesia Católica", y el artículo 15 del capítulo 2º, que
establece la fórmula básica de juramento que deben prestar los soportes de los
principales órganos del Gobierno. Menciona a la "Santa Religión Cristiana" y hace
invocación a la ayuda de Dios. Esta fórmula del juramento se verá precisada para el
soporte del Poder Ejecutivo, por el artículo 2º del capítulo 4º, porque éste debe
necesariamente profesar la Religión Cristiana.
Los caracteres del Gobierno y sus principios estructurales son:
1º) forma de gobierno republicana. Aun cuando no exista una fórmula expresa
que así lo establezca, esta conclusión se extrae del contexto del proyecto así como de
algunas soluciones específicas, caso del artículo 6º del capítulo 1º;
2º) separación de poderes. Consagrada por el artículo 21 del capítulo 1º, en
forma básicamente coincidente con la que hallamos en el proyecto de Constitución
Federal;
3º) relaciones entre Ejecutivo y Legislativo. De acuerdo con las fuentes toma-
das en consideración para la redacción del proyecto en examen, son de tipo
presidencial; y
4º) finalidad del Gobierno. Se consagra por el artículo 8º del capítulo 1º: es
"instituido para el bien común, para la protección, seguridad, prosperidad y felicidad del
Pueblo, y no para el provecho, honor o interés privado de algún hombre, familia o clase
de hombres".
Ingresando a la consideración de la parte orgánica del proyecto, hallamos una
fórmula general, que se incluye en el artículo 5º del capítulo 1º. Es en el Pueblo donde
reside originalmente todo poder. Los Magistrados o miembros del Gobierno que están
investidos con autoridad legislativa, ejecutiva o judicial, son delegados, agentes o
sustitutos del Pueblo, y responsables en todo tiempo ante él. Sobre esa base se instituyen
los tres sistemas orgánicos tradicionales: Legislativo, Ejecutivo y Judiciario o Judicial.
En cuanto a la estructuración del Legislativo surgen algunas dificultades para
la interpretación del proyecto, quizás como consecuencia de la disparidad de fuentes
antes mencionada. Sustancialmente se opta por la solución bicameral, con una Sala de
Representantes y un Senado. Al Senado en ocasiones se le denomina Poder Legislativo,
otras veces Cuerpo Legislativo, en algunos artículos Legislatura, y se le define como el
primer ramo de la Legislatura.
El Senado tiene siete miembros y se prevé un Secretario carente de voto. Los
siete miembros son electos por sufragio indirecto, de acuerdo con los artículos 2º y 6º
del capítulo 2º. El artículo 2º prevé la formación de una Asamblea General, y el artículo
6º establece que en cada Pueblo habrá una junta de todos los ciudadanos, "el primer mes
del último tercio del quinto año", porque el término de actuación de los soportes del
Senado es de cinco años. Se trata de una Junta que se celebra en público, y en esa
oportunidad los ciudadanos "con libertad" seleccionan "tres sujetos de probidad, juicio
de conocimientos", que habrán de conformar, con los tres seleccionados por cada uno
de los otros Pueblos, la Asamblea competente para elegir a los miembros del Senado.
Las calidades necesarias para poder ser elegido Senador están previstas por el
artículo 10º. Se requiere:
a) poseer legítimamente una propiedad dentro de la provincia, cuyo valor sea
de seis mil pesos, por lo menos;
b) tener bienes muebles hasta el valor de tres mil pesos; y
c) ser habitante de la Provincia al tiempo de la elección o ciudadano, según la
Constitución.
Los miembros del Senado perciben, de acuerdo con el artículo 11 del capítulo
4º, una remuneración calificada como "salario arreglado y honorífico, ampliamente
suficiente". Están sujetos a la incompatibilidad que consagra el artículo 6º del capítulo
5º, porque "ninguna persona podrá ejercer a un mismo tiempo dos empleos", por
ejemplo, el de legislador —esto es, senador— y representante; o legislador y
gobernador, etcétera. Prevé, asimismo, una prohibición en carácter de inelegibilidad,
por el mismo artículo in fine, porque no podrá ser elegida una persona que esté en
ejercicio de los empleos que la norma especifica.
El Senado celebra juntas ordinarias cada cuatro meses y puede reunirse con
carácter extraordinario cuando lo juzgue necesario, o mediando convocatoria del Poder
Ejecutivo para tomar consejo sobre asuntos interesantes a la felicidad de la Provincia,
todo de acuerdo con el artículo 3º de capítulo 2º.
La organización interior deriva, fundamentalmente, del artículo 11 del capítulo
2º. Al Senado compete designar al Presidente del Cuerpo; nombrar sus Oficiales;
determinar las reglas del procedimiento, extremo complementando por el artículo 7º del
mismo capítulo respecto del "diario de operaciones" de esta Sala.
La Sala de Representantes, por su parte, está estructurada, en lo sustancial, por
el capítulo 3º. En principio, es un órgano formado por sesenta miembros,
correspondiendo tres soportes a cada Cabildo. Por supuesto que de sufrir alteración el
número de los Cabildos, también se modificará el número de miembros de la Sala de
Representantes.
Existiría una contradicción entre la fórmula de encabezamiento del proyecto en
examen y el artículo 14 del capítulo 2º, porque mientras la primera menciona veintitrés
Pueblos, el segundo hace referencia a sesenta diputados de los diferentes Pueblos. Si
todos esos Pueblos tuvieran "Cabildo", deberían integrarse sesenta y nueve —en vez de
sesenta— miembros a la Sala de Representantes.
La elección es también indirecta, de acuerdo con los artículos 1º y 2º del
capítulo 3º, y supone la intervención de los Cabildos, definidos como "verdaderos
órganos de los Pueblos".
El término de actuación de los soportes de la Sala de Representantes, en forma

coincidente con la periodicidad establecida para los miembros de los Cabildos, será de
un año.
La opinión generalmente admitida —que expusiera entre otros
DEMICHELI—, sostiene que los miembros de la Sala de Representantes son honorarios,
porque el artículo 3º del capítulo 3º sólo prevé de cargo de la Tesorería Pública de la
Provincia "los gastos del viaje para ir a la Asamblea y restituirse a sus lugares".
Las calidades necesarias para ser electo miembro del órgano son las mismas
que para los senadores. Son asimismo coincidentes las soluciones respecto de
incompatibilidades y prohibiciones.
El artículo 5º del capítulo 3º regula un aspecto del estatuto jurídico de los
miembros de la Sala: ninguno de ellos "será arrestado o tenido en caución por demandas
sobre arrendamientos en tierras, durante su ida y vuelta de la Asamblea, o su asistencia
en ella".
El proyecto prevé ciertos casos en que se requiere la actuación del Senado y de
la Sala de Representante. Ellos son los siguientes:
1º) El artículo 9º del capítulo 2º, porque a ambos órganos compete determinar
"el día de la elecciones de los individuos que deben pasar al Congreso General para
desempeñar los empleos de Senadores y Representantes en la Corte de la Confe-
deración", así como de aquéllos que deben presentarse en carácter de candidatos para
desempeñar el Poder Ejecutivo de las Provincias Unidas;
2º) el artículo 4º del capítulo 3º, que establece que ambos órganos son
competentes para actuar en calidad de "Jueces de las elecciones de los miembros para el
Congreso General de la Confederación"; y
3º) el caso de mayor claridad, que resulta del artículo 3º del capítulo 4º, que
prevé la formación de "un solo Cuerpo" con las Salas del Senado y de Representantes,
para la elección del Gobernador de la Provincia, aunque con la peculiaridad de un
reforzamiento, porque ese órgano se integra, además, con tres representantes
adicionales de los pueblos. Si resultare un número par, deberá traerse otro miembro,
"pues siempre se ha de procurar en toda elección que los votos sean nones".
El examen de las competencias de este sistema orgánico y de sus principales
órganos, muestra algunas soluciones de interés. Según el artículo 14 del capítulo 2º, el
Senado "nunca podrá deliberar de por sí solo sobre los importantes negocios de la
Provincia" sin la concurrencia de los delegados de los pueblos, esto es, de los miembros
de la Sala de Representantes. Esta norma implica la solución bicameral.
El proyecto también prevé —básicamente por el artículo 4º del capítulo 2º— el
procedimiento para la elaboración de los actos legislativos.
Advertimos la actuación en Cámaras separadas para la aprobación de los
proyectos de ley, y la necesidad de promulgación por el Poder Ejecutivo. De mediar
observaciones —esto es, el llamado veto— del Ejecutivo, las Salas podrán dar al
proyecto nueva aprobación, y éste adquirirá, según la fórmula literal, "fuerza de ley".
Se incluyen, asimismo, algunas soluciones específicas, como el caso del
artículo 20 del capítulo 1º, que consagra el principio de legalidad en materia tributaria,
porque "ninguna tasa, carga, impuesto o derecho será establecido, fijado, impuesto o
levantado, bajo algún pretexto ... sin el consentimiento del Pueblo o sus representantes
en la Sala de la legislatura".
También se regula, con carácter específico, la legislación en materia de ense-
ñanza, por el artículo 3º del capítulo 1º.
El juicio político comienza con la acusación, como atribución de la Sala de
Representantes; son sujetos pasibles de este procedimiento cualesquiera de los Oficiales
y empleados de la Provincia; las causales son: mala conducta y mala administración en
sus empleos; es competente al Senado para —como corolario del juicio político—,
"separarlo del cargo, declararlo inepto para tener o gozar alguna plaza de honor,
confianza o provecho, bajo acusación criminal, proceso juicio o castigo según las
leyes", todo conforme, pues, en lo sustancial, con la fórmula estadounidense incluida en
las fuentes que indiqué.
La competencia básica del sistema orgánico Legislativo se incluye en el
artículo 5º del capítulo 2º. Entre otras atribuciones destaco: constituir tribunales de
justicia y expedir órdenes, leyes, estatutos, ordenanzas, direcciones, instrucciones,
etcétera.
El segundo sistema orgánico a mencionar es el Ejecutivo. El proyecto prevé la
solución unipersonal. Su soporte será el Gobernador de la Provincia Oriental del
Uruguay, de acuerdo con el artículo 1º del capítulo 4º. Su elección requiere la actuación
del órgano reunión de ambas Salas antes mencionado. Su mandato se extiende por un
año, según el artículo 2º del capítulo 4º.
Las calidades requeridas para ser designado Gobernador resultan de la
conjugación de los artículos 10º del capítulo 2º y 2º del capítulo 4º. Coinciden, en lo
sustancial, con las establecidas para los miembros de los órganos legislativos, con el
agregado de profesar la Religión Cristiana.
La retribución prevista por el artículo 11 del capítulo 4º, es coincidente, en lo
conceptual, con la fijada para los legisladores.
En caso de vacancia de la Gobernación, existen dos soluciones según el
artículo 12 del capítulo 4º. Una, para ser actuada de inmediato, en virtud de la cual se
hace competente al Cuerpo del Cabildo en consorcio de 33 ciudadanos
—probablemente se trate del Cabildo Gobernador de la Provincia—, y otra, que
podríamos llamar definitiva, que reclama el ejercicio de la competencia del órgano
reunión de ambas Salas, en la forma preceptuada para cualquier designación en
titularidad del soporte del órgano jerarca del ejecutivo.
Dentro de la competencia del Ejecutivo destaco la prevista participación en el
ejercicio de la función legislativa a través del "veto"; el Gobernador es Comandante
General de las fuerzas militares de las Provincias, puede dirigir la milicia, reunirla,
adoptar medidas de emergencia, dispone de atribuciones para quitar la vida a los
miembros del Ejército, Armada y Fuerza de Mar que falten a las leyes militares según la
Ordenanza del Ejército y Armada; es competente para el ejercicio de un poder de
emergencia en tiempo de revolución, para tomar y sorprender por todas las vías y
medios (cualesquiera que sean) todas y cada una de las personas que de una manera
hostil invadieren o intentaren invadir, conquistar o perjudicar a esta Provincia.
Alguna de sus atribuciones —los casos previstos por los artículos 7º, 8º y 9º—
requieren el ejercicio concertado de atribuciones de coadministración asignadas al
Senado y a la Sala de Representantes.
El Gobernador es competente para dirigir propuestas al Senado, a efectos de
lograr su aprobación, para la designación del Secretario, Tesorero, Comisario, Oficiales
de oficinas y Capitanía de Puerto —hallamos, pues, en el proyecto en consideración,
una mención expresa al Secretario del Ejecutivo. Debe también dar noticia —según el
artículo 10º— al Legislativo, con periodicidad anual, del estado de algunos aspectos de
la Provincia, referentes, fundamentalmente, a cuestiones de defensa.
Merece destaque la competencia del Senado como un verdadero Consejo de
Estado —según el modelo del proyecto de la Sociedad Patriótica y en forma indirecta
del Derecho público español—: el artículo 5º del capítulo 4º establece que el
Gobernador podrá convocar a los senadores de la Provincia, o a lo menos a cinco de
ellos durante el tiempo de su receso, para tomar consejo sobre asuntos importantes y
prontos de la Provincia, conforme a la Constitución y a las leyes.
El tercer sistema orgánico, el Judicial, fue previsto por el proyecto de
Constitución para la Provincia en base a dos principios: uno incluido en el artículo 10º
del capítulo 1º —todos los individuos deben obtener justicia libremente, sin ser
obligados a comprarla y sin ninguna repulsa o dilación, conforme a las leyes—; el otro
resulta del artículo 17 del mismo capítulo, cuando expresa que: "Todo Ciudadano será
juzgado por Jueces los más imparciales para preservación de los derechos de su vida,
libertad, propiedad y felicidad de su existencia política".
El proyecto dedica el capítulo 5º al Poder Judiciario. Confía el ejercicio
predominante de la función jurisdiccional, de acuerdo con la fórmula tradicional del
Derecho español, a los Cabildos de las ciudades y de las villas.
La elección de los miembros de los Cabildos está prevista por el artículo 1º del
capítulo 3º, procurando lograr la participación de todos los ciudadanos de la Provincia
en base a los principios de igualdad, felicidad y seguridad de la vida. Los miembros de
los Cabildos son elegidos por voto público, por cada habitante que tenga derecho a
votar. El período de actuación de los miembros de los Cabildos es anual.
Otros órganos de la Administración de Justicia son: el Senado, en carácter de
órgano competente para conocer de las apelaciones en los casos dudosos respecto de
sentencias pronunciadas y que no puedan resolver definitivamente sobre la importante
vida de un ciudadano. Siendo la proyectada una organización primaria para la
Administración de Justicia, es razonable que el artículo 5º del capítulo 2º establezca
como atribución del Legislativo "erigir y constituir tribunales de Justicia ... para
escuchar, juzgar y determinar sobre todo género de crímenes, ofensas, alegaciones,
procesos, quejas, hechos, materias, causas y cosas cualquiera que se originen, o sucedan
dentro de la Provincia, o que sean concernientes a los habitantes o residentes en ella, o
traídos dentro de la misma".
El proyecto prevé, por último, jueces anunciadores, como verdaderos jueces
instructores, cuyas tareas serán reglamentadas por el Legislativo de acuerdo con el
artículo 2º del capítulo 5º; los que tendrán como competencia, original para la época, el
examen de las faltas consistentes en que un habitante propietario en su departamento no
ponga a sus hijos en la escuela antes de darles otro giro; y en las causas criminales, de
acuerdo con el artículo 12 del capítulo 1º, haciéndoseles responsables por las omisiones
en que incurrieren.
La solución del proyecto respecto del fuero militar, resulta, básicamente, de
dos artículos. El 19 del capítulo 1º, en cuanto establece que "Ningún habitante de esta
Provincia gozará fuero militar, ni estará sujeto a las leyes de él, excepto los que están
empleados en el Ejército, Buques de fuerza y la milicia cuando esté en el actual
servicio"; y el artículo 8º del capítulo 4º, en virtud del cual "El Gobernador, dando
cuenta al Senado, podrá separar a los Oficiales, Comandantes y demás empleados de
sus puestos, haciéndoles formar sus correspondientes procesos, para ser juzgados en un
Juicio legal de un Consejo de Guerra, por el cual se les aplique la Ley que hubiesen
quebrantado, y sin cuyo requisito no serán removidos de sus empleos".
En la parte orgánica del proyecto hallamos previsiones sobre el gobierno
municipal confiado a los Cabildos: deben formar anualmente padrones de habitantes en
sus distritos, de propiedades y valor de ellas, de nacimientos y fallecimientos en el año,
siendo obligación de los curas pasar anualmente correspondientes noticias de
matrimonios, etcétera.
Además de los principios generales ya señalados, en el proyecto se estructura
una parte dogmática, con normas referentes a derechos del hombre, derechos del
pueblo, principios institucionales, deberes del hombre y deberes del gobierno.
La solución adoptada acerca de los derechos del hombre importa la admisión
de la concepción ius naturalista contractualista, porque como todos los hombres nacen
libres e iguales y tienen ciertos derechos naturales esenciales e inajenables —esto es,
inalienables—, entre los cuales se cuenta el de gozar y defender sus vidas y su libertad,
el de adquirir, poseer y proteger la propiedad, buscar y obtener su seguridad y felicidad,
fórmula complementada por el artículo 9º del mismo capítulo 1º, por el cual "todos los
individuos de la sociedad tienen un derecho para ser protegidos por ella en el goce de su
vida, libertad y prosperidad, conforme a las leyes establecidas", solución ésta que
hemos de encontrar en el Derecho Constitucional uruguayo positivo, histórico y
vigente.
El proyecto de Constitución territorial para la Provincia Oriental prevé algunos
derechos del hombre —por utilizar una terminología moderna— entre los que se
encuentra el de adorar públicamente y en ocasiones determinadas al Ser Supremo, al
gran Creador y preservador del universo y practicar el culto en la manera y ocasiones
que más agrade a cada individuo, según lo dicte su propia conciencia. En definitiva, se
trata de aspectos de la libertad acerca del "cómo", según la construcción doctrinal de los
derechos de la personalidad. Ambos aspectos resultan del artículo 2º del proyecto en
examen.
El texto del proyecto prevé la protección del derecho de propiedad, no sólo
porque se le incluye en las fórmulas generales acerca de los derechos inherentes al
individuo, sino también porque se consagra la protección en el goce respecto de la
propiedad de cualquier individuo, de la cual no podrá ser privado sino mediante su
consentimiento o el del órgano legislativo respectivo.
En forma complementaria a la solución contenida en el artículo 9º, hallamos

previsiones en los artículos 13, 18 y 10: inviolabilidad de las posesiones del individuo;
posibilidad de lograr el aseguramiento de la propiedad en caso que sufra injurias o
injusticias y se limita la eventualidad de acuartelamiento de soldados en tiempo de paz
en la casa de los individuos sin que medie su consentimiento.
Es fundamental la previsión de los artículos 11 y 12 sobre el debido proceso,
que se integra con la facultad del individuo de producir las pruebas que le sean
favorables, la de ser asistido por un técnico en Derecho elegido por él y la actuación
perfectamente reglada del Juez anunciador competente.
El proyecto consagra la protección de la seguridad individual —entendiendo
estos vocablos en el sentido tradicionalmente utilizado en Francia—, porque el artículo
13 prevé las formalidades que debe revestir la orden de arresto que se pronuncie
respecto de algún individuo. Por el mismo artículo se consagran garantías atinentes a la
casa y papeles del hombre; la libertad de imprenta se define por el artículo 14 como
"esencial para la seguridad de la libertad de un Estado", extremo que se complementa
con la protección de un aspecto de la libertad de expresión que en el texto del proyecto
se menciona como "escribir".
Por su parte, el artículo 15 prevé el derecho del Pueblo de juntarse pacífi-
camente, que corresponde a la moderna libertad de reunión, así como el de representar
al Gobierno para la reforma de abusos, lo cual significa la recepción del derecho de
petición.
Por último, en esta enumeración corresponde destacar el artículo 16, que
incluye el derecho al voto activo y pasivo en situación jurídica de igualdad para todos
los habitantes de la Provincia que cumplan con los requisitos establecidos por otros
artículos del proyecto.
En concordancia con una de las fuentes básicas del proyecto de Constitución
en análisis —los Artículos de Confederación y Perpetua Unión—, hallamos derechos
del pueblo. Entre ellos destaco: el de guardar y llevar armas como aspecto que implica
contribución a la seguridad de la Provincia, y el de alterar el Gobierno cuando éste no
actúe de acuerdo con las finalidades establecidas. Ambos derechos resultan de los
artículos 15 y 1º, respectivamente. Además, en concordancia con las Instrucciones y
con algo que examinaremos luego y que forma parte de la concepción jurídico-política
de Artigas, la definición de algunos aspectos de índole militar por relación con el
centralismo porteño.
El proyecto de Constitución para la Provincia Oriental del Uruguay admite el
principio institucional de igualdad, a través de manifestaciones específicas, como las
contenidas en los artículos 6º, 7º, y 9º, entre otros.
Hallamos deberes del hombre, entre ellos: adorar a Dios según el artículo 2º;
contribuir con su porción para los gastos que demande la protección de la vida, libertad
y prosperidad de todos los individuos de la sociedad; prestar su servicio personal
cuando sea necesario; y conocer o saber el manejo de armas (artículos 9º y 15 del
capítulo 1º).
Como deberes del Gobierno hallamos, en el artículo 1º asegurar los derechos

de los individuos; proteger la existencia del cuerpo político y lograr que los gobernados
gocen con tranquilidad de las bendiciones de la vida.
Por último, el proyecto incluye una fórmula relativa a la vigencia del anterior
ordenamiento jurídico. El artículo 9º del capítulo 5º prevé que "todas las leyes que han
sido hasta ahora adoptadas, usadas y aprobadas" por los pueblos que abarcan la
Provincia, y practicadas, como de costumbre, permanecerán todavía —salvo el Tribunal
de la Inquisición— y serán en su plena fuerza ejecutadas hasta que sean alteradas o
revocadas por la legislación. Todo sin perjuicio que aquellas leyes que sean contrarias a
los derechos de los hombres libres que se contienen en la Constitución pierdan su fuerza
jurídica. Adviertan el empleo de los vocablos "fuerza jurídica".
Los seis documentos examinados —los cuatro pliegos de Instrucciones y los
dos proyectos de Constitución— recogen lo sustancial de la concepción jurídi-
co-constitucional artiguista.
EL GOBIERNO ECONOMICO
ARTIGAS previó en la Oración Inaugural al Congreso de Abril —como tercer

punto— la necesidad de establecimiento de un gobierno para la Provincia en forma
inmediata; según sus palabras: "una autoridad que restablezca la economía del país".
Habrá de concretarse en la sesión del 20 de abril del Congreso de Tres Cruces, cuando
se dispone la creación de un cuerpo municipal. En el Acta se considera conveniente para
la Provincia dicha creación, y el órgano debería ser competente para entender en la
Administración de Justicia y demás negocios de la economía interior del país. Según el
texto del acta que ARTIGAS manda circular por bando el 21 de abril de 1813, la creación
resulta de un "acuerdo" del pueblo oriental.
Este cuerpo municipal existirá sin perjuicio de las ulteriores providencias que
para ese mismo propósito emanen de la Asamblea soberana del Estado, reunida por
entonces en Buenos Aires pero —y aquí se reafirma la doctrina oriental— con acuerdo
de los respectivos Diputados de esta Provincia.
ARTIGAS manifiesta que la mencionada Acta debe tener el debido cumpli-
miento, por lo cual encarga a todos los jueces, comandantes militares y, en general, a los
habitantes de la Provincia Oriental, que estén a las deliberaciones del Congreso, órdenes
y disposiciones escritas y de palabra, para su debido respeto y cumplimiento en la parte
que a cada uno corresponda.
Se extrae de la mencionada Acta de 20 de abril que el Cuerpo municipal de
marras, comúnmente llamado Gobierno Económico, es un órgano compuesto de
acuerdo con los lineamientos tradicionales del Derecho español para los Ayun-
tamientos, porque hallamos once miembros si incluimos entre ellos al secretario y al
escribano de la corporación. Esta circunstancia reitera las soluciones que ya resultan de
otros textos —el caso del proyecto de Constitución para la Provincia Oriental—, en
cuanto a la opinión favorable que existía entre los orientales acerca de esta institución
española tradicional, con gran influencia en la formación de los primeros sistemas
democráticos del continente.
El Congreso designa a ARTIGAS en calidad de titular de la Gobernación militar

de la Provincia y Presidente sin ejemplar del cuerpo municipal. Este órgano municipal
desarrolla una acción que, en lo que interesa para la Historia constitucional nacional, se
concreta básicamente en tres aspectos.
1º Restablecimiento del Cabildo o Ayuntamiento como órgano de gobierno
municipal en las diferentes ciudades y villas, con aplicación, en lo pertinente, de la
legislación española.
2º Subsistencia de la soberanía provincial —fue el sentido procurado por
ARTIGAS—, que se exterioriza en la percepción y administración de los tributos por
parte de la Provincia Oriental.
3º Reestructura de la Administración de Justicia, con la peculiaridad —de
destacable originalidad— de su gratuidad.
Estos tres aspectos importan en la medida en que fueron determinaciones
eficaces en perspectiva jurídica y no sólo postulados contenidos en textos como los que
consideré precedentemente.
Este órgano de gobierno provincial —llamado Cabildo Gobernador en ciertos
casos—, actúa hasta la determinación del Congreso de Capilla Maciel, el 9 de diciembre
de 1813. Comprobaremos posteriormente, en 1815, una solución semejante con el
establecimiento, por iniciativa de ARTIGAS, del Cabildo Gobernador Intendente de la
Provincia, con sede en Montevideo.
EL REGIMEN DE PACTOS
Corresponde también efectuar una referencia a la forma en que ARTIGAS

consideró debía realizarse la relación entre las Provincias, porque ella tiene importancia
para hallar la verdadera solución por él postulada respecto de la estructura del Estado.
Se trata del régimen de pactos cuya importancia jurídico-constitucional fue
puesta de manifiesto especialmente por DEMICHELI. Alguno de esos pactos tiene
simplemente proyección en lo militar, pero otros importan en lo constitucional.
El primero con este alcance es el que hallamos en los Tratados con RONDEAU
de 19 de abril de 1813. El gobierno bonaerense ya había sentado su posición afirmando
que ARTIGAS había practicado una convocatoria a los pueblos orientales como requisito
previo para la Jura del soberano Congreso Constituyente y las autoridades bonaerenses
sostenían que ARTIGAS jamás podría acreditar la personería pública y representación
legítima para convocar a los pueblos orientales.
El Segundo Triunvirato imparte instrucciones a RONDEAU en las que expresa
que la organización del Estado corresponde a la Asamblea Constituyente y que los
pueblos de la Banda Oriental forman un solo Estado con los demás de las Provincias
Unidas. En esas expresiones del gobierno bonaerense se centra la discrepancia básica
que habrá de mantener con las autoridades de la Provincia Oriental.
Los Tratados con RONDEAU comprenden las Pretensiones de la Provincia
Oriental, las Pretensiones de las tropas orientales y los Artículos Convencionales de la
Provincia Oriental.
Interesan especialmente los Artículos Convencionales porque en ellos se

expresa:
"Artículo 1º.- La Provincia Oriental entra en el rol de las demás Provincias
Unidas. Ella es una parte integrante del Estado denominado Provincias Unidas del Río
de la Plata. Su pacto con las demás Provincias es el de una estrecha e indisoluble
confederación ofensiva y defensiva. Todas las Provincias tienen igual dignidad, iguales
privilegios y derechos, y cada una de ellas, renunciará al proyecto de subyugar a otra".
"Artículo 2º.- La Provincia Oriental es compuesta de Pueblos libres y quiere se
la deje gozar de su libertad; pero queda desde ahora sujeta a la Constitución que
organice la Soberana Representación General del Estado, y a sus disposiciones
consiguientes, teniendo por base (inmutable) la libertad Civil".
"Artículo 3º.- Atendida la Población de esta Banda y siguiendo el orden
establecido en las demás Provincias, pasarán a incorporarse, y completar la Re-
presentación del Estado en la Asamblea Soberana los cinco Diputados electos por esta
Provincia además del de la Ciudad de Maldonado, en cuyo número se incluyen ya dos
que pertenecen a Montevideo como cabeza de provincia".
Si la posición del gobierno bonaerense era la expresada a RONDEAU, de los tres
artículos de la Convención de la Provincia Oriental se extrae la solución propugnada
por ésta. Dichos artículos hacen una directa aplicación de las soluciones aprobadas por
el Congreso de Abril. Por supuesto que generarán de inmediato observaciones del
Triunvirato que las hace conocer a la Asamblea General Constituyente.
Pero esos tres artículos serán la base del segundo pacto —en importancia—
para la formación constitucional de los Estados rioplatenses, que es el celebrado el 29
de junio de 1815 en el Congreso de Concepción del Uruguay, o Arroyo de la China, o
Congreso de Oriente, dado que en base a los escasos documentos conocidos del mismo,
se trata del pacto de la Liga Federal, con participación de Córdoba, Santa Fé, Entre
Ríos, Corrientes, Misiones y Banda Oriental, que importa la plena ratificación de las
Instrucciones del Congreso de 5 de Abril de 1813, y de la Convención de la Provincia
Oriental suscrita con RONDEAU el 19 de abril de 1813.
Salvo la ulterior manifestación, con cierto grado de semejanza, del Pacto de
Avalos, habremos de encontrar en lo sucesivo una separación en el proceso de
formación de las soluciones constitucionales argentina y uruguaya, que para el caso
argentino habrán de concretarse a la letra, de acuerdo con las ideas de ARTIGAS, en la
Constitución Federal de 1853, pactos posteriores y reforma de 1860.
EL REGLAMENTO PROVISORIO DE 1815
Corresponde realizar, por último, una referencia al Reglamento de 1815. Su

importancia, en la perspectiva de Historia Constitucional, se comprueba en dos
aspectos: el primero, referente a la división territorial de la Provincia, el segundo, a la
organización administrativa y judicial.
La subdivisión territorial resulta de la conjugación de los artículos 2º y 3º y se
concreta en el establecimiento de cuatro jurisdicciones: una confiada al Alcalde Pro-
vincial y las restantes a Subtenientes de Provincia. La organización administrativa y

judicial se integra, de acuerdo con el Reglamento, en la siguiente forma:
A) El Cabildo Gobernador, con carácter de órgano fundamental del Gobierno
según, entre otros, los artículos 20 y 21.
B) El Alcalde Provincial, cuya competencia resulta de los artículos 1º, 2º y 4º,
que ejerce atribuciones a las que se califica de ordinarias —que serán coincidentes con
las tradicionalmente asignadas a este funcionario en la legislación española—, además
de las que forman el objeto específico del Reglamento; distribución de terrenos, y
asegurar la tranquilidad del vecindario, actuar como Juez inmediato en todo el orden de
la instrucción que es el Reglamento y la facultad de instituir tres Subtenientes de Pro-
vincia y Jueces Pedáneos, esto es, jueces competentes en las causas menores.
C) Los subtenientes de Provincia, cuya competencia resulta del artículo 2º,
para el objeto específico del Reglamento; del artículo 26, como norma limitativa, por
cuanto no podrán entender en demandas, y del artículo 4º, en cuanto son competentes
para instituir Jueces Pedáneos en sus respectivas jurisdicciones.
D) Jueces Pedáneos, cuya competencia es ayudar a establecer el mejor orden.
E) Jueces para el Pueblos y Partidos, de acuerdo con el artículo 26, competen-
tes, en lo pertinente, para conocer de demandas.
F) La organización de la Policía del Orden de la Provincia, por el artículo 25.
LA PROYECCION DE LAS IDEAS DE ARTIGAS
DEMICHELI destaca, en Artigas el Fundador, los siguientes puntos:

1º.- La Independencia absoluta de las colonias; idea ésta que resulta, por
ejemplo, de las Instrucciones; y, que marca una diferencia con las soluciones imperantes
en Buenos Aires, porque si examinamos los textos bonaerenses de 1811 y de 1812
advertimos la continua invocación a "Nuestro Señor Don Fernando VII". Quizá
solamente se puedan marcar como excepciones en los documentos porteños, los
proyectos de Constitución de la Sociedad Patriótica, de la Comisión Oficial y tercer
Proyecto, presentados en febrero de 1813 a la Asamblea Constituyente.
2º.- El establecimiento de las bases para la formación de una república demo-
crática y representativa, extremo que surge no sólo de los pliegos de Instrucciones y de
los proyectos constitucionales de inspiración artiguista, sino también de los ejemplos
concretos y prácticas de aplicación del sistema, que encontramos en las asambleas y en
el establecimiento de órganos de gobierno representativo.
3º.- La Confederación Republicana de Estados, como solución para el
problema de la estructura a dar a las jurisdicciones integrantes del anterior Virreinato;
con una profunda originalidad, porque si bien las fórmulas orientales toman como
modelo los textos estadounidenses, los combina llegando a soluciones que se conside-
ran aplicables a una realidad concreta que es la de la Provincia Oriental y demás
Provincias existentes.
4º.- La división tripartita del poder público —dice DEMICHELI— a instituirse,
de acuerdo con el modelo de la Constitución Federal estadounidense, según la fórmula
de dos artículos de las Instrucciones. Destaca Alberto Ramón REAL que fue "acertada la
imitación de las Constituciones de Virginia y Massachusetts en cuanto éstas prohibieron
expresamente la reunión de dos o más de los poderes (entendidos como funciones) por
cada uno de los Departamentos de Gobierno". (Las ideas institucionales en la época de
las Instrucciones del Año XIII).
5º.- La representatividad política de dichos poderes, que se extrae del examen
armónico de los pliegos de Instrucciones y de los proyectos constitucionales.
6º.- Los derechos fundamentales del hombre y las libertades políticas, religio-
sas, civiles y económicas, en una hábil combinación de fuentes, por ejemplo, de la
declaración estadounidense de 1776 y de los artículos de Confederación y Perpetua
Unión.
7º.- La previsión de enseñanza primaria obligatoria y gratuita, de acuerdo con
el Proyecto de Constitución territorial.
8º.- La libre navegación de los ríos y el tránsito libre por todo el territorio.
9º.- La igualdad de las provincias.
10º.- El pacto preexistente, previo a la formación nacional, libremente
celebrado por todas las Provincias para la sanción y resguardo de la futura Constitución.
Quizá pueda sintetizarse el pensamiento de DEMICHELI —que se extrae de los
siete tomos que consagró al tema: los tres volúmenes de Formación constitucional
rioplatense, los dos de Origen federal argentino y Artigas el fundador— en la siguiente
expresión: es una rara combinación de fórmulas y principios, ya que de la Declaración
de Derechos de 1776, ARTIGAS capta la fórmula de la Declaración de la Independencia;
de los artículos de Confederación, los derechos de los Estados; de la Constitución Fede-
ral, la organización de los poderes públicos; de las enmiendas aprobadas o en curso de
aprobación hasta 1811, la concepción acerca de los derechos individuales; de la
Constitución de Massachusetts, las bases estructurales de las Constituciones
provinciales que luego serán Derecho positivo en las provincias argentinas; de la
Constitución de Virginia, las soluciones patrimoniales. Todo en singular selección y con
reconocido espíritu.
EL GOBIERNO PROVISORIO ORGANIZADO

EN 1825 Y LA OBRA DE LA SALA DE
REPRESENTANTES
A partir del desembarco de los Treinta y Tres orientales —el 19 de abril de

1825—, se produjeron acontecimientos de interés en el plano institucional.
LAVALLEJA ejerció originalmente una jefatura interina, pero rápidamente dio
paso a la institucionalización. En efecto, LAVALLEJA expidió el 17 de mayo de 1825 una
proclama en la que hizo referencia a la próxima reunión del Congreso de la Provincia
para que determine "sobre la suerte del país y demás que corresponda". En el ínterin, el
Jefe hace responsables a los "padres de la Patria" por la recta administración de Justicia,
el orden en los respectivos vecindarios y demás que corresponda.
El 27 de mayo de 1825, LAVALLEJA formuló la convocatoria para la formación
de un Gobierno que represente a la Provincia. Se dirigió a los Cabildos, a los que colocó
en situación de órganos competentes para realizar la elección de los miembros del
"Gobierno Provisorio". Los Cabildos debían realizar la elección, "en consorcio de los
Jueces territoriales y demás comisionados de su dependencia". Cada Cabildo debía
seleccionar un miembro para el Gobierno Provisorio.
Las calidades exigidas fueron: sujeto de virtudes, patriotismo, instrucción y
responsabilidad.
En el aspecto formal, cada uno de los miembros seleccionados debía asistir al
lugar de convocatoria munido del acta de nombramiento, "que es su diploma y creden-
cial" para el ejercicio de sus funciones.
El Gobierno Provisorio de la Provincia Oriental del Río de la Plata se instaló
efectivamente el 14 de junio de 1825. Fue un órgano pluripersonal, compuesto por seis
miembros y un secretario. Ante él LAVALLEJA —Jefe interino—, prestó reconocimiento,
respeto y obediencia.
Se ha discutido cuál fue la fuente de legitimidad de los actos expedidos por
LAVALLEJA como Jefe interino. Al respecto, el propio LAVALLEJA expresó que fue
colocado por voto unánime a la cabeza de los héroes, y luego hizo caudal de la
necesidad, de "la urgencia de las circunstancias" como base tomada en consideración
para la adopción de medidas que importaron actos propios de gobierno. Concretamente,
y según sus palabras, el establecimiento de una Comisión de Hacienda, de una Recep-
toría General en Canelones, el otorgamiento de patentes de corso provisorias, la reali-
zación de gestiones ante el Gobierno Ejecutivo nacional instalado en Buenos Aires,
etcétera; pero por sobre todo, es menester destacar el acto de convocatoria del Gobierno
Provisorio.
Una vez instalado este órgano colegiado, LAVALLEJA procedió —en fecha 17
de junio de 1825—, a realizar la convocatoria a elecciones de miembros del órgano
legislativo. Según el texto de la convocatoria, "la suerte de los Pueblos y su política
existencia debe librarse a los órganos legítimos de su voluntad", añadiendo —extremo
que habrá de resultar de interés en virtud de los desarrollos posteriores— que "la
Provincia Oriental, desde su origen, ha pertenecido al territorio de las que componían el
Virreinato de Buenos Aires, y por consiguiente fue y debe ser una de las de la Unión
Argentina, representadas en su Congreso General Constituyente".
Esta convocatoria estuvo acompañada de lo que constituye la primera norma
electoral del Estado entonces denominado Provincia Oriental. Las instrucciones que
conforman la norma, hacen referencia, por una parte, a la composición del órgano
legislativo y, por otra, al procedimiento electoral que debía seguirse.
En cuanto a lo primero, la Sala de Representantes se compondrá, según la
primera instrucción, de tantos Diputados cuantos son los Pueblos de su comprensión.
El procedimiento electoral podemos sintetizarlo así:
En primer lugar correspondía practicar la citación del vecindario por edictos,
así como la de los jueces respectivos, de conformidad con la séptima instrucción.
En segundo término debía celebrarse una Asamblea primaria, en la cual debían
votar todos los que se encontraban establecidos en los pueblos, mayores de veinte años,
con excepción de los esclavos, según la tercera instrucción. Esta Asamblea primaria era
presidida por la autoridad judicial del pueblo y por el Párroco o, en su defecto, por el
vicepárroco. Debía designar un secretario y dos escrutadores, de acuerdo con la cuarta
instrucción.
En tercer lugar cada individuo en la Asamblea primaria votaba in voce por
electores, que debían ser ciudadanos propietarios en el Pueblo o su jurisdicción, de
conocido patriotismo, extremo que resulta de las instrucciones quinta y sexta.
En cuarto término se efectuaba el escrutinio y resultaban seleccionados como
electores los tres individuos que reunían el mayor número de votos en la Asamblea
primaria, según la instrucción octava.
En quinto lugar se reunían los tres electores así seleccionados y elegían al
Diputado del respectivo pueblo, que debía ser un individuo que mereciera su confianza,
sea de la clase civil, militar o eclesiástica, y debía reunir la calidad de americano o con
carta de ciudadanía, propietario y residente en cualesquiera de los distritos de la
Provincia, y conocido amigo de su independencia, requisitos que se extraen de la
instrucción novena.
Por último, el electo Diputado, munido del acta del nombramiento, debía
presentarse en la Villa de la Florida a efectos de incorporarse a la representación
provincial, añadiéndose, en virtud de las circunstancias de la época, que nadie podía
excusarse del encargo de Diputado bajo pretexto alguno, según la décima y undécima
instrucciones.
Esta primera norma electoral del Estado habrá de mantenerse en vigor —con
pocas alteraciones—, en los años inmediatos. Será el acto-regla que se aplicará para la
elección de los miembros de la Asamblea General Constituyente y Legislativa del
Estado, instalada en 1828, con el encargo de elaborar la primera Constitución
codificada de la República Oriental del Uruguay.
El 18 de agosto de 1825 se reunieron los ciudadanos representantes de los

pueblos libres de la Provincia y quedó instalado el órgano denominado "Honorable Sala
de Representantes de la Provincia Oriental del Río de la Plata".
La obra de este órgano puede examinarse en varias perspectivas; pero a los
efectos de la Historia Constitucional nacional, importan sustancialmente dos aspectos:
las normas expedidas el 25 de agosto de 1825 y el conjunto de leyes materialmente
constitucionales que expidió desde su instalación hasta su disolución por imperio de la
denominada Acta Oriental de octubre de 1827, que forman la comúnmente llamada
primera Constitución del Estado o Preconstitución nacional.
LAS LEYES DEL 25 DE AGOSTO DE 1825
Las leyes del 25 de agosto de 1825 —según la fecha de su aprobación legisla-

tiva, dado que el "cúmplase" es de fecha 26 de agosto—, son las de Independencia,
incorporación y fijación provisoria del Pabellón Nacional, expedidas en ese orden,
conforme al acta respectiva.
Disponemos de la posibilidad de formar dos grupos con estas tres leyes, porque
las dos primeras fueron expresamente calificadas como "ley fundamental", mientras
que en la tercera se omitió el último vocablo y fue nominada simplemente "ley".
La ley fundamental de Independencia —si la examinamos tomando como base
su texto y como elementos confirmatorios la correspondencia de algunos de los
principales integrantes del Gobierno de la Provincia y el texto de las actas de la
Honorable Sala de Representantes—, tuvo por objeto declarar, por tratarse de algo
preexistente, la nulidad de los actos que menciona, en base a un fundamento jurídico
integrante de la teoría general del Derecho, perfectamente conocido en la época, que es
la teoría de los vicios del consentimiento o, como suele decirse ahora por algunos
autores, vicios "de la voluntad".
El órgano constituyente y legislativo "declara írritos", esto es, en perspectiva
jurídica, carentes de fuerza o, en otros términos, inválidos, pero, al mismo tiempo,
"nulos", o sea, carentes de valor y de fuerza, y agrega, "disueltos y de ningún valor para
siempre", tratando de determinar los efectos jurídicos "ex nunc" y "ex tunc" de la
declaración de nulidad. Luego dice: "todos ..." —esto es, sin excepción— "... los actos
de incorporación, reconocimientos, aclamaciones y juramentos ..." —que pudieron
haberse efectuado desde 1817, o por el Congreso Cisplatino o posteriores (a vía de
ejemplo, el juramento de la Constitución política del Imperio del Brasil del año 1824)—
"... arrancados a los pueblos de la Provincia Oriental ..." —y aquí aparecen los vicios de
violencia, dolo, etcétera— "... por la violencia de la fuerza unida a la perfidia ..." —con
este último vocablo se destaca el extremo deslealtad— "... de los intrusos poderes de
Portugal y el Brasil ..."
Esta ley, por su singular coherencia jurídica, como consecuencia de la decla-
ración de nulidad, expresa que la Provincia Oriental reasume "la plenitud de sus dere-
chos, libertades y prerrogativas, inherentes a los demás Pueblos de la tierra", y entonces
"se declara de hecho y de derecho libre e independiente del Rey de Portugal, del
Emperador del Brasil y, de cualquiera otro del universo".
Podrá discutirse, concretamente, el alcance de la expresión "de cualquiera otro

del universo", y podrá considerarse, como lo hizo Luis ARCOS FERRAND, que se refiere
sólo a Estados, coronas o imperios europeos, o como lo estimó Alberto DEMICHELI, que
se emplea esta expresión para indicar la independencia respecto de cualquier solución
monárquica. Pero la Sala lo hace expresando, además, que la Provincia libre e
independiente, queda "con amplio y pleno poder para darse las formas que en uso y
ejercicio de su Soberanía estime convenientes". Provincia independiente, según la
primera ley, y soberana, porque ha reasumido su ejercicio quizás por nueva aplicación
de aspectos de la teoría clásica ya utilizada en el territorio oriental de la retroversión de
la soberanía.
A partir de tales consideraciones se expide la segunda ley, que se podrá llamar
de unión, de incorporación, de anexión o de reincorporación, según los vocablos
preferidos por los historiadores.
Sin embargo, examinada en perspectiva jurídica, esta ley contiene una segunda
declaración, que requiere como presupuesto la primera, sin la cual no puede formularse
la segunda. Dice: "declara que su voto general, constante, solemne y decidido, es y debe
ser por la unidad con las demás Provincias Argentinas, a que siempre perteneció por los
vínculos más sagrados que el mundo conoce", fórmula que reitera puntualmente la
solución conceptual que hallamos en las Actas del Cabildo de 1823 y en múltiples otros
documentos, hasta llegar a los expedidos por el propio LAVALLEJA.
Por esta declaración, "queda la Provincia Oriental del Río de la Plata unida a
las demás de este nombre en el territorio de Sud América, por ser la libre y espontánea
voluntad de los pueblos que la componen, manifestada en testimonios irrefragables y
esfuerzos heroicos desde el primer período de la regeneración política de dichas
Provincias".
Resta la tercera ley. Como la Provincia ha recobrado, de hecho y de derecho, su
independencia, procede a fijar, con carácter provisorio, el pabellón, pero esto
transitoriamente, "y hasta tanto que incorporados los Diputados de esta Provincia a la
Soberanía Nacional, ..." —que resultaría del Congreso a reunirse— "... se enarbole [el
pabellón] reconocido por el de las Provincias Unidas del Río de la Plata, a que perte-
nece".
Al analizar las dos primeras leyes, los cultores de la Historia general
destacaron aparentes contradicciones, e incluso en cierto momento fijaron dos tesis
extremas: una, considerar que el propósito de los integrantes de la Sala de
Representantes era el de efectuar una declaración de independencia absoluta, dando
preeminencia a la primera ley; y otra, estimar que la Provincia quedaba definitivamente
incorporada a las Provincias Unidas, perdiendo todo rasgo de independencia.
La perspectiva histórico-constitucional del tema la proporcionan escasos
autores. Uno de los primeros fue Francisco BAUZÁ, en sus Estudios Constitucionales,
específicamente en el que dedica a "La Constitución uruguaya". BAUZÁ, en definitiva,
examina la aparente colisión entre las dos leyes como un producto de las circunstancias,
porque él dice: "Lo que tiene de implacable la política es el imperio con que formula sus
exigencias, dando a elegir entre lo posible y la nada. En el caso de los Diputados de la
Florida, lo posible era el sacudimiento del tutelaje brasileño al arrimo de otro tutelaje
más simpático; y eso fue lo que buscaron por el momento, confiando en que el porvenir
realizaría la obra total de la independencia".
Se debe a quien fuera Catedrático de Derecho Constitucional de la Facultad de
Derecho de la Universidad de la República, Luis ARCOS FERRAND, uno de los intentos
de examinar, en una perspectiva de mayor proyección, la cuestión que suscitan las dos
leyes fundamentales del 25 de agosto. ARCOS FERRAND examina los que denomina
"actos institucionales". Para él se trata de la instalación del gobierno provisorio, la ley
de independencia y la ley de incorporación a las Provincias Unidas. Analiza las
posiciones extremas sentadas hasta entonces por los historiadores y considera que la
respuesta la dan los hechos y los documentos que los perpetuaron. Afirma que los orien-
tales de 1823 y de 1825 no tenían como objeto inmediato la independencia absoluta de
la Banda Oriental ni consentían en renunciar a su vocación autonómica: procuraban, sí,
la unión convencional con las Provincias Unidas del Río de la Plata.
ARCOS FERRAND estima que cuando la ley de unión es comunicada al Go-
bierno y al Congreso Legislativo y Constituyente reunido en Buenos Aires, este último
era una Asamblea de Representantes de varias provincias dislocadas, separadas e
independientes, que iban a deliberar sobre su suerte futura, y que empezaban por
declarar que hasta la promulgación de la Constitución que el Congreso formase, las
Provincias se regirían por sus actuales instituciones (Ver del autor: La cruzada de los
Treinta y Tres).
Recuerda también ARCOS FERRAND la influencia que en la elaboración de las
dos leyes fundamentales, tuvo el pensamiento institucional artiguista.
Muy pocos años después, fue Eduardo JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA el que colaboró
al esclarecimiento, señalando cómo independencia e incorporación no son términos
antagónicos para la teoría general del Estado. Independencia e incorporación se pueden
conciliar perfectamente, y señala que, por tanto, también se podrán conciliar las dos
leyes fundamentales del 25 de agosto. Para eso sólo se requiere acudir a Paul LABAND, a
Jorge JELLINEK y a Hans KELSEN especialmente en sus estudios sobre la estructura del
Estado.
Entiende Eduardo JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA que la incorporación es la adhesión
a un régimen confederativo. Nadie puede discutir que el Estado miembro de una
Confederación es plenamente independiente. Más: aunque la doctrina alemana
generalmente le añada la nota de soberanía, el Estado independiente puede no ser
soberano.
Y en su perspectiva de examen de las ideas de ARTIGAS, Alberto DEMICHELI,
en el último libro que dedicó al tema, Artigas, el Fundador, sostiene que aparentemente
habría contradicción entre las tres leyes, ya que una proclama la independencia al
tiempo que las otras consagran la dependencia. Sin embargo, sostiene, no es así: la
independencia es del Rey de Portugal, del Emperador del Brasil y de cualquier otro del
universo, en clara alusión a todo monarca extranjero. La dependencia, en cambio,
—dice DEMICHELI— era de sí misma, pues argentinos eran entonces los orientales, a
cuya Patria común se reintegraban. No es un acto de independencia absoluta sino de
mera reintegración a la única patria que los orientales por entonces conocían.
Analizadas exhaustivamente las tres leyes, la contradicción desaparece porque

concuerdan en su íntima finalidad política: la primera, de franca repulsa al Imperio
dinástico; la segunda y la tercera, de retorno cierto a la república democrática. Se trata,
en suma, para DEMICHELI, de leyes de unión federal, y por lo mismo, de libertad y de
autonomía de la Provincia.
La "soberanía" que faltaba habrá de lograrse, en última instancia, merced al
Golpe de Estado de LAVALLEJA al disolver la Sala de Representantes de la Provincia
Oriental en octubre de 1827.
Destaca con precisión Eduardo JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA en La primera Cons-
titución de nuestro Estado, que el Golpe de Estado de LAVALLEJA por una curiosa
consecuencia paradójica no es la negación y el fin del Estado Oriental sino su afirma-
ción como entidad jurídica independiente porque hizo imposible que se incluyera en al
órbita del Estado unitario creado por la Constitución rivadaviana de 1826. Concluye
que fue una reafirmación de nuestro Estado como entidad autónoma.
El examen de las leyes del 25 de agosto debe necesariamente complementarse
con el de otros cinco documentos. Se trata de las instrucciones que con fecha 25 de
agosto expide la Sala de Representantes a los Diputados de la Provincia que se
desempeñarían en el Congreso General Constituyente; del acto de reconocimiento, de
fecha 6 de febrero de 1826, que la Sala de Representantes realiza del Congreso de la
Provincias Unidas del Río de la Plata como representación legítima de la Nación y
suprema autoridad del Estado; del acto de aceptación de la Constitución rivadaviana
unitaria argentina, según acta de la Sala de Representantes de la Provincia Oriental del
31 de marzo de 1827; del manifiesto del 10 de abril de 1827 de la Junta de
Representantes a los Pueblos que representa; y de la ley del 23 de setiembre de 1827 por
la que la Provincia reasume la parte de soberanía de que se había desprendido, al
incorporar sus Diputados al Congreso General Constituyente que había sido disuelto el
18 de agosto de 1827.
Esos cinco documentos marcan la continuación de la concepción resultante de
las leyes fundamentales de 25 de agosto de 1825. El último implica que la Provincia
Oriental ya independiente, dispone de la plenitud de su soberanía. Los intentos de
incorporación al Estado Unitario argentino serán erradicados por el Golpe de Estado de
LAVALLEJA, momento a partir del cual quedará la entidad jurídica ya existente en
situación de asumir las formas que la proyectan hasta la actualidad.
LA PRIMERA CONSTITUCION DEL ESTADO ORIENTAL
La Sala de Representantes expidió una Constitución documental, no codi-

ficada, flexible, con una extensión de aproximadamente cien artículos, que regularon
materia constitucional.
Algunos autores la denomina "primera Constitución del Estado", obviamente
que como entidad partícipe de una mayor que puede ser, según las principales tesis
manejadas, una Confederación o un Estado Federal y en ocasiones se la llama
"preconstitución nacional", por referencia a la primera Constitución uruguaya, codifi-
cada y rígida, de 1830.
La Sala de Representantes expidió los actos legislativos con una fórmula que
importó la radicación en ella del ejercicio de las funciones legislativas ordinaria y
constituyente. Esto se advierte cuando hace referencia a la soberanía "ordinaria" y
"extraordinaria" que a ella corresponde. Es menester, pues, para formar la llamada
"preconstitución nacional", individualizar según el criterio material, cuáles fueron las
normas sustancialmente constitucionales expedidas por la H. Sala de Representantes de
la Provincia Oriental.
Los caracteres del Estado denominado Provincia Oriental, en esta Constitución
flexible, son fundamentalmente, los dos siguientes:
1º En cuanto a su confesionalidad, hallamos algún elemento que ha permitido a
determinados autores afirmar que ésa era la solución adoptada. Por ejemplo, la fórmula
prevista para el juramento por parte del Gobernador y Capitán General de la Provincia.
Y también se trae a colación un argumento consistente en una propuesta formulada por
el representante MUÑOZ, que fue rechazada por la Sala, y se interpreta dicho rechazo
como confirmatorio de una confesionalidad implícita, admitida por entonces en el
ámbito del órgano legislativo y constituyente;
2º el ya señalado de tratarse de una Constitución para una Provincia o Estado
—según la doctrina nacional dominante—, integrante de una entidad mayor.
Los caracteres del gobierno resultan de algunos textos expresos.
En primer lugar, se trata de un gobierno representativo republicano, de acuerdo
con la fórmula del mencionado juramento.
En segundo término, se consagra una distinción entre órganos a los cuales se
confía el ejercicio de las tres funciones jurídicas clásicas: un órgano ejecutivo, otro
legislativo y un sistema orgánico judicial. No obstante esa separación o distinción entre
los indicados órganos, hallamos en la ley de 7 de setiembre de 1825 una solución de
carácter transitorio, porque las apelaciones respecto de los pronunciamientos de los
jueces ordinarios actuantes en primera instancia, habrán de tramitarse ante el Gobierno
de la Provincia con carácter de "por ahora".
Tercero, se estructura un sistema cuasipresidencial, afirmación que es posible
extraer de la posición institucional asignada a los Ministros —rectius: verdaderos
Secretarios— del Ejecutivo, de acuerdo con la ley de 6 de febrero de 1826 que regula
como institutos el de la responsabilidad de los Secretarios, la concurrencia a Sala y el
"llamado" a Sala por el órgano legislativo.
Otras leyes completan la configuración de la llamada parte dogmática de las
Constituciones. En materia de derechos del hombre, por ley de 7 de setiembre de 1825
se reconoció la libertad de vientres y la prohibición del tráfico de esclavos. Esta norma
está modificando, en lo pertinente, la instrucción de 17 de mayo de 1825 acerca de las
calidades exigidas para formar parte de las Asambleas primarias electorales, porque en
lo sucesivo no nacerán esclavos en la Provincia, y precisamente la calidad de esclavo
era la que excluía a determinados individuos de la posibilidad de integrar dicha
Asamblea.
Por ley de 12 de julio de 1826 se regulan expresamente algunas libertades,
determinados derechos y sus correspondientes garantías:
-el artículo 1º consagra una garantía de carácter procesal en cuanto "ningún

individuo podrá ser arrestado ni detenido, sino para ser juzgado por la autoridad res-
pectiva en el más breve tiempo posible";
-la libertad de industria, que no puede ser sujeta a "trabas que contradigan su
engrandecimiento", aun cuando obviamente quepan posibilidades de regulación no
comprendidas por la causal referida;
-la libertad de expresión del pensamiento, a través de manifestaciones escritas,
orales o por la prensa, exenta de cualquier tipo de censura, previa o a posteriori, y
carente de toda dirección administrativa. Solamente el artículo 4º consagra —en una
lectura contextual con el 5º—, como limitaciones la injuria y la calumnia —para
proteger el honor o libertad moral del individuo—, y la sedición —para asegurar el
orden—;
-por el artículo 2º se instituye una regulación del derecho de propiedad, en
cuanto las propiedades consagradas por las leyes, estarán protegidas respecto de toda
violación o extorsión arbitraria.
Cuando en la Sala de Representantes se discutió sobre el proyecto de esta ley,
MUÑOZ propuso como artículo 6º, un texto que resultó rechazado y que en lo pertinente
decía: "El culto privilegiado mantenido a expensas de todos los ciudadanos y aun por
aquéllos que no lo profesan, no restringe de ninguna manera la libertad de las demás
creencias religiosas". Esta actitud de la Sala es la que interpreta la doctrina
—habitualmente sin realizar los indispensables distingos técnicos— en el sentido que
intentó conservar la confesionalidad y no reconocer la libertad de cultos.
En materia de ciudadanía hallamos lo sustancial de la regulación en la norma
electoral de 17 de junio de 1825. El ejercicio de la ciudadanía es conferido a partir de los
veinte años.
Ingresando a la parte orgánica, señalo que se consagró un sistema orgánico
ejecutivo en el que fue órgano jerarca la Gobernación y Capitanía General de la
Provincia. Este órgano tenía sólo un soporte, el Gobernador y Capitán General, con la
peculiaridad que ejercía simultáneamente lo que, con terminología propia de la época,
se expresaba como "mando político y mando militar".
El estatuto jurídico del Gobernador y Capitán General de la Provincia fue el
siguiente. Su elección se realizaba a través de un sistema de tercer grado, porque la Sala
de Representantes, cuyos miembros, como vimos anteriormente, eran electos a segundo
grado, efectuaba la designación del soporte del órgano ejecutivo jerarca. (Resolución de
22 de agosto de 1825).
El período de actuación se fijó en tres años, por ley del 3 de setiembre de 1825.
Acerca de su reelección, según la misma ley, debía pronunciarse la Legislatura de la
época en que terminara su mando. La dotación la fijaba el órgano legislativo, y se
adicionaba a la remuneración correspondiente al grado militar de "Brigadier y
Comandante General del Ejército de la Patria" (LAVALLEJA).
En caso de vacancia de la Gobernación, el artículo 3º de la ley de 7 de se-
tiembre de 1825 dispuso que "recaerá interinamente el mando de las armas en el jefe de
mayor graduación y antigüedad del Ejército de la Provincia, y el mando político en los
dos señores del Gobierno Provisorio" que continuaban por entonces en ejercicio de
funciones, "hasta que, convocada la Sala de Representantes, nombre quien deba susti-
tuirle".
Entre los aspectos de mayor interés relativos a la competencia del Gobernador
y Capitán General, hallamos por vez primera en textos orientales, la previsión de
delegación, según el artículo 1º de la ley de 7 de setiembre de 1825. La norma establece
que "queda facultado el Gobernador para delegar en una o más personas, el mando
político, siempre que las ocurrencias de la guerra o cualquier otra causa le decidiesen a
hacerlo". Por consiguiente, no queda comprendida en la hipótesis de delegación la
atribución o atribuciones referentes al mando militar.
Según la ley de 5 de enero de 1826, se modifica la posibilidad de delegación,
porque el delegatorio será el Ministro Secretario cuando el delegante —esto es, el
Gobernador— tenga la necesidad de ausentarse a una distancia que se predetermina
respecto del lugar donde reside la Sala de Representantes; y se deroga la ley anterior.
Una de las principales atribuciones del Gobernador es designar "por sí" a su
Ministro Secretario o Ministros Secretarios, según las épocas. En la práctica de esta
solución, existió un pronunciamiento del órgano legislativo frente a una comunicación
del órgano ejecutivo respecto de la designación de un Ministro Secretario, en el sentido
que podía tratarse meramente de una cortesía mas no de un requisito jurídicamente
exigible. Ese aspecto contribuye a delinear el sistema como básicamente presidencial,
del subtipo cuasipresidencial o presidencial al modo latinoamericano en el que
corresponde incluirlo. (Leyes de 7 de setiembre de 1825 y 5 de enero de 1826).
El Gobernador también es competente para designar otros funcionarios. Es el
caso del Oficial Encargado del Despacho de Guerra. De él depende directamente la
Policía (Ley de 17 de octubre de 1826) y se le hace competente para ejercer poderes de
emergencia (Ley de 18 de abril de 1827).
Los Ministros Secretarios fueron tres originalmente —según la ley de 7 de se-
tiembre de 1825—, correspondientes a los Departamentos de Gobierno, Guerra y
Hacienda. Posteriormente —por ley de 5 de enero de 1826—, su número se redujo a
uno (Gobierno y Hacienda). Eran designados por el soporte del órgano ejecutivo jerarca
y por aplicación de principios generales de Derecho público, a él competía disponer su
cese. La responsabilidad en que podían incurrir el o los Ministros Secretarios —según el
momento que consideremos—, era según el tenor literal por el puntual y acertado
desempeño de sus respectivos Departamentos.
La remuneración de los Ministros era fijada por el órgano legislativo, y por ley
de 21 de marzo de 1827 debieron refrendar las comunicaciones del Gobierno. El
vocablo "Gobierno" en el conjunto de leyes en análisis, alude al órgano ejecutivo
jerarca.
Se previó un sistema orgánico legislativo y nos hallamos ante la primera
solución unicameral de la Historia Constitucional nacional. Ese órgano fue, obviamen-
te, la Sala Representantes. Su integración presentó, a través del tiempo, dos soluciones.
Originalmente se compuso de tantos Diputados cuantos eran los pueblos de la Provin-
cia, de acuerdo con la instrucción de 17 de junio de 1825. Más tarde, por ley de 20 de
enero de 1826, se integró por cuarenta Diputados, que se elegían en base a los nueve
Departamentos de la Provincia, correspondiendo ocho a Montevideo, cinco a Maldo-
nado, cinco a Canelones, cuatro a San José, cinco a Colonia, cinco a Soriano, cuatro a
Paysandú, dos a Cerro Largo y dos entre Yí y Río Negro. Esta norma destaca la
diferente importancia en punto a la población que tenía cada uno de los mencionados
Departamentos.
La Sala de Representantes celebraba sesiones ordinarias y extraordinarias. La
primera Legislatura, instalada en agosto de 1825, debía, según la ley de 7 de setiembre
de 1825, suspender sus sesiones "tan luego que se concluyan los principales objetos que
motivaron su instalación". Por ley de 6 de febrero de 1826, se previó la realización de
sesiones ordinarias durante los últimos tres meses de cada año.
Por ley de 17 de julio de 1826, los miembros de la Sala se debían renovar
anualmente por tercios. El procedimiento electoral resultó originalmente de la
instrucción de 17 de junio de 1825, ratificada por ley de 19 de enero de 1826, con las
modificaciones que en lo pertinente resultaron de otras normas.
Las calidades requeridas para ser integrante del órgano legislativo, se extraen,
también, de la ley de 19 de enero de 1826, por remisión a la citada instrucción de 17 de
junio de 1825.
El estatuto jurídico de los representantes se integró con los siguientes institu-
tos: irresponsabilidad por opiniones, según la ley de 21 de marzo de 1827, porque ellos
jamás serían responsables por "sus opiniones, discursos o debates", fórmula que, en lo
sustancial, encontraremos en las Constituciones formales uruguayas; inmunidad de
arresto durante su asistencia a la Legislatura y mientras vayan o vuelvan de ella, salvo el
caso de delito flagrante; según la ley de 31 de diciembre de 1825 existió
incompatibilidad del ejercicio de las funciones de Representante con el desempeño de
cualquiera otro empleo, civil o militar; se previó una hipótesis que corresponde
aproximadamente a la del desafuero, porque si se formulaba querella por escrito contra
cualquier representante, debía realizarse un juicio público —extremo que lo aproxima a
las soluciones de juicio político— por parte de la Sala, y por resolución adoptada por
dos tercios de votos el acusado quedaba suspendido en sus funciones y era puesto a
disposición del tribunal competente, por lo que, estimo, básicamente, se consagró el
instituto del desafuero, aun cuando aparezcan vocablos —por entonces ya conocidos en
este territorio—, que corresponden al juicio político.
Las facultades disciplinarias de la Sala se consagraron por el artículo 4º de la
misma ley, porque a ésta competía corregir a cualquiera de sus miembros, por dos
tercios de votos, por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones. También
podía removerlos por inhabilidad física o moral superveniente a su incorporación. Las
renuncias eran aceptadas por la Sala por mayoría de presentes.
La competencia de la Sala de Representantes no surgía de un texto que la
enumerara. Simplemente, su competencia se concretaba en el ejercicio de la función
legislativa ordinaria y de la función constituyente. Deben tener presente que tratándose
de una Constitución flexible, prácticamente se estaba frente a la técnicamente llamada
"soberanía Parlamentaria".
Ello no obstante, se dictaron algunas leyes tendientes a precisar ciertas atribu-
ciones del órgano legislativo. Es el caso de la de 6 de febrero de 1826, de acuerdo con la
cual ninguna otra autoridad que la de los Representantes de la Provincia, podría
establecer tributos o penas pecuniarias. También se le asignaba el control de regularidad

del gasto público, por el artículo 2º de la misma ley.
Se instituyó una Comisión Permanente de la Sala, que según la ley de 7 de
setiembre de 1825, se integró con tres miembros designados por la propia Sala de su
seno, y según el artículo 3º de la ley de 6 de febrero de 1826, se compuso del Presidente,
Vicepresidente y dos miembros de la Sala nombrados por la misma.
La competencia de la Comisión Permanente resultaba de varias normas: del
artículo 2º de la ley de 7 de setiembre de 1825, porque en todo pacto o alianza con
alguno o algunos de los demás Gobiernos o personas particulares en que resultaren
comprometidos los intereses o créditos de la Provincia, el Capitán General debía obrar
de inteligencia y acuerdo con la Comisión Permanente de la Sala; por el artículo 4º de la
ley de 7 de setiembre de 1825, la Comisión fue competente para convocar la Sala de
Representantes; según la ley de 7 de setiembre de 1825, tuvo varias atribuciones, entre
ellas, algunas relativas al mantenimiento de relaciones internacionales; y por ley de 7 de
setiembre de 1825, se previó, incluso, la facultad de la Comisión en materia de
autorización de empréstitos.
El sistema orgánico judicial también presentó distintas soluciones a través del
tiempo de actuación de la Sala de Representantes.
Por ley de 7 de setiembre de 1825, se previó que la Administración Civil de
Justicia constaría de causas de escaso monto, que serían resueltas verbalmente por
jueces territoriales, comisionados o alcaldes de barrio de los pueblos; que existirían
jueces ordinarios de primera instancia y que la apelación respecto de sus fallos se
concedería ante el Gobierno de la Provincia mientras no se estuviera en situación de
establecer el Tribunal de Apelaciones. La solución definitiva resultó, en lo sustancial, de
la ley de 17 de octubre de 1826, por la cual se suprimieron, a partir del 1º de enero de
1827, los Cabildos, y se instituyó una Administración de Justicia cuyos órganos serían
Jueces de Paz, Jueces Letrados de Primera Instancia y Tribunal de Apelaciones.
Por último, la ley de 18 de abril de 1827, creó el Tribunal de Apelaciones,
formado por tres Ministros. Encontramos algunas peculiaridades, ya que uno de los
Ministros del Tribunal ejercía la tarea de Fiscal en los negocios de Hacienda, y para la
decisión de los negocios de Hacienda en que no pueda conocer el Ministro Fiscal, se
integraba el Tribunal con el Colector General, Contador o Tesorero, seleccionados por
sorteo. Este fue el primer esbozo oriental de distinción entre la Administración de
Justicia Ordinaria y la Administración de Justicia en asuntos de Hacienda.
Respecto de la Hacienda Pública, hallamos normas en la ley de 6 de febrero de
1826. El órgano Ejecutivo debía presentar a la Sala de Representantes, en el último mes
de cada año, el Presupuesto de Gastos y Recursos para el año entrante y en el primer
mes de cada año debía presentar la cuenta de las inversiones del año anterior,
Presupuesto, pues, anual, con Rendición de Cuentas, en sentido técnico, anual.
Por ley de 13 de febrero de 1826, se crearon tres órganos denominados
"Oficinas generales" para la Administración de las rentas, su recaudación y conserva-
ción: una Contaduría —es el origen de la Contaduría General de la Nación, creada en
esa fecha— que liquide todas las acciones activas y pasivas, que intervenga en todas las
rentas y pagos del Tesoro, que arregle y metodice el establecimiento y cobranza de los
impuestos directos o indirectos; una Receptoría general, como oficina recaudadora de

todos los impuestos directos o indirectos y una Tesorería general, como órgano de
conservación del Tesoro Público de la
Provincia. Está, pues, para la época, más que insinuada la función contralora de
regularidad de esta actividad estatal.
EL DERECHO CONSTITUCIONAL URUGUAYO

EN TANTO QUE DERECHO
Examinamos en el primer curso de la asignatura, los conceptos de Derecho

Constitucional General considerado como Derecho y como ciencia. En este momento
se trata de caracterizar al Derecho Constitucional uruguayo en el primer sentido, y ello
nos conduce, necesariamente, al análisis de sus fuentes.
Se ha afirmado, en general, que la fuente por excelencia del Derecho
Constitucional nacional uruguayo es la Constitución; pero, obviamente, puede tratarse
de un concepto de Constitución en sentido formal, de uno en sentido material, u otros.
Por lo común, ha sido fuente de Derecho Constitucional en Uruguay la Constitución
formal, a partir de la del año 1830. Sin embargo, en diversos períodos se expidieron
actos jurídicos materialmente constitucionales, que corresponden a los llamados
gobiernos de facto o provisorios, o —en términos políticos— dictaduras.
El Derecho Constitucional uruguayo se ha desarrollado a través de múltiples
etapas, que quizás puedan configurarse en función de las diferentes Constituciones
formales que han regido en el país. Hasta el momento se han perfeccionado y entrado en
vigor once actos constitucionales formales, que corresponden a los años 1830, 1912,
1918, 1932, 1934, 1936, 1938, 1942, 1952, 1967 y 1990. Los años indicados no impli-
can que entre ellos haya tenido pleno vigor y eficacia la Constitución anterior porque, a
vía de ejemplo, en el lapso que se extiende desde 1830 hasta 1912, hallamos varias
rupturas del orden institucional y consiguiente organización de gobiernos de facto, y lo
mismo puede decirse respecto de otros períodos.
Indudablemente, la Constitución de 1830 conformó una de las principales
etapas de la evolución del Derecho Constitucional uruguayo. Fue, como veremos, una
Constitución que respondió a los lineamientos doctrinales imperantes en las primeras
décadas del siglo XIX.
La Constitución de 1918 fue una Carta que introdujo trascendentes inno-
vaciones. A vía de ejemplo, la descentralización territorial con amplia proyección, la
descentralización por servicios y una concepción quizás más contundente respecto a la
distinción de poderes, porque se proyectó incluso el aspecto interior del Poder
Ejecutivo, mediante la institucionalización, junto a la Presidencia de la República, del
Consejo Nacional de Administración.
Un tercer momento en importancia lo hallamos con la Constitución de 1934,
colofón del Golpe de Estado del 31 de marzo de 1933. Fue la oportunidad en que el
Derecho Constitucional nacional hizo una puesta al día con relación a las concepciones
del llamado movimiento constitucionalista de la primera post-guerra mundial. Como
ejemplos —que selecciono al azar—, se recogieron las nuevas concepciones en materia
de derechos —el caso de la recepción de los derechos económicos y sociales— y se
consagró en líneas generales —con peculiaridades debidas al equilibrio del paralelo-

gramo de fuerzas políticas imperante a la sazón en la República— el parlamentarismo
racionalizado que habían institucionalizado varias Constituciones europeas en los años
inmediato anteriores.
La Constitución de 1934 experimentó modificaciones formales de menor tras-
cendencia técnica aunque de singular importancia política —el caso de las enmiendas
de 1936 y la de 1938—, y será precisamente la consolidación de ese movimiento —que
se exterioriza en la casi constante preocupación reformista—, la Carta de 1942,
producto del Golpe de Estado del 21 de febrero de 1942, que aparece como puntual
respuesta de los sectores opuestos al movimiento del 31 de marzo de 1933. La Carta de
1942 significó el inicio de un período de estabilidad en lo institucional, al extremo que
por aplicación de las normas que previó para se reforma, se realizó la enmienda por ley
constitucional, que se perfeccionó en 1951 y entró en vigor en 1952, y lo mismo
sucederá —es una manifestación de la validez en el sentido de KELSEN—, con la
reforma perfeccionada en 1966 y entrada en vigor en 1967.
La Carta Constitucional formal de la República de 1967 tuvo como caracte-
rística —quizás no demasiado notable en el aspecto cuantitativo—, el haber procurado
la recepción de soluciones que se iban difundiendo en el mundo a partir de la
finalización de la Segunda Guerra Mundial (v.g.: en materia presupuestaria y de
planificación, respecto del procedimiento de elaboración de la ley, etc.).
La Constitución de 1967 se mantuvo parcialmente en vigor durante el
Gobierno de facto que formalmente se inició con el decreto 464/973 de 27 de junio de
1973, de disolución de las Cámaras y creación del Consejo de Estado. Entre
junio de 1973 y diciembre de 1983, la conducción del Gobierno de facto —denominado
por sus partidarios proceso cívico-militar o proceso revolucionario y por sus opositores
dictadura—, procuró infructuosamente estructurar una "nueva institucionalidad",
basada en el planteo de problemáticas no coincidentes con las que halláramos en otros
momentos de la evolución constitucional nacional.
Las problemáticas tradicionales se habían resumido para otros países —y
también resultaban de aplicación para el Uruguay—, en la búsqueda de un equilibrio
entre el Derecho Constitucional concebido —según las expresiones de Boris MIRKINE
GUETZÈVITCH— como "técnica de la libertad", y el Derecho Constitucional entendido
—por ejemplo, según las palabras de André HAURIOU—, como "técnica del poder" o
"técnica de la autoridad".
Dentro de ese planteo tradicional de la problemática institucional se añadía —y
así lo señalaron reiteradamente los documentos de rango constitucional expedidos por
el Poder Ejecutivo, en uso de facultades constituyentes o de institucionalización del
proceso revolucionario— el ingreso de un nuevo aspecto, el de la seguridad.
Esos fueron, por lo demás, los lineamientos que surgieron del Mensaje 15/980
dirigido por el Poder Ejecutivo al Consejo de Estado, a los efectos de la estructuración
del anteproyecto de "nueva" Constitución según la terminología expresamente utilizada
durante el orden de transición.
Habiendo sido rechazado mayoritariamente por la ciudadanía el proyecto de
Constitución plebiscitado en 1980, fue difundido el denominado "nuevo plan político"
que incluyó un cronograma para el período 1981-1985. No habiendo acordado los
representantes del Gobierno de facto con los representantes de los Partidos Colorado,
Nacional y Unión Cívica en 1983 —reuniones del Parque Hotel— sobre las reformas
constitucionales, quedó expedito —a la luz del referido cronograma institucional del
Gobierno de facto— el restablecimiento de la vigencia de la Constitución de 1967 —a
partir del 15-II-1985 ó 1-III-1985, según las Secciones—, lo que así se produjo
mediante el Acuerdo o Pacto del Club Naval, celebrado en agosto de 1984 por los repre-
sentantes de los Partidos Colorado, Unión Cívica y Demócrata Cristiano —lema que
empleaba la coalición Frente Amplio— y Laborista —de aparente creación ad hoc— e
instrumentado en el Acto Institucional 19.
Después de concretada en 1985 la restauración del ordenamiento constitucio-
nal de 1967, en forma simultánea con la realización de las elecciones generales de
noviembre de 1989 fue ratificado plebiscitariamente un proyecto de reforma
constitucional que adicionó un inciso al art. 67 —el inc. 2— y una Disposición
Transitoria y Especial, individualizada con la letra uve. Ambas incorporaciones se
hallan en vigor desde el 1-V-1990.
Es posible, en base al análisis de las diferentes etapas por las que ha atravesado
el Derecho Constitucional uruguayo, preguntarse si existe propiamente un
constitucionalismo uruguayo. Esta pregunta presenta como primera dificultad la de
precisar la acepción con que se utiliza el vocablo "constitucionalismo". Algunos autores
uruguayos han caracterizado al constitucionalismo como un movimiento en virtud del
cual los Estados se dan Constituciones escritas, y por lo común rígidas. Con esa
acepción, es evidente que existe un constitucionalismo uruguayo, desde el momento en
que Uruguay se inscribe, en el año 1830, entre los Estados que optan por la solución de
norma fundamental con características de supralegalidad o, como suele decirse, de
superlegalidad.
Los actos constitucionales formales uruguayos —1830 y enmiendas de 1912;
1918 y enmienda de 1932, 1934 y enmiendas de 1936 y 1938; 1942, 1952, 1967 y
enmiendas de 1990—, han sido estructuralmente codificados o, para usar la expresión
grata a Aníbal Luis BARBAGELATA, sistemáticos. Pero también se utilizan otras
acepciones del vocablo "constitucionalizar". En ocasiones, se le vincula con un
concepto valorativo de Constitución, por ejemplo, con el que surge del artículo 16 de la
Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de agosto de 1789.
También en ese sentido ha existido un constitucionalismo uruguayo, por la
recepción que en las diversas Cartas Constitucionales formales se ha realizado de los
derechos del hombre, y por la admisión, como principio de organización, del de

separación o distinción de poderes. Esas Cartas Constitucionales han tratado de
estructurar un Estado de Derecho en la plenitud del significado doctrinal que la
expresión tiene en teoría general del Derecho Constitucional.
Ha existido, por lo demás, una tendencia nítida en favor de la solución
democrática, que aparece como connatural al consenso prestado por la ciudadanía
—por lo menos en forma mayoritaria—, a las Cartas Constitucionales que general-
mente obtuvieron su vigencia de un plebiscito de ratificación.
Este tema está ubicado en el programa luego del examen de la concepción
jurídico-constitucional artiguista y de la Constitución flexible expedida por la Sala de
Representantes entre 1825 y 1827. Esta comprobación, sin perjuicio de la existencia de
múltiples acepciones de la voz "constitucionalismo", está considerando que existe el
Derecho Constitucional nacional como Derecho, a partir del momento en que fue
expedida la primera Constitución rígida y codificada del Estado Oriental del Uruguay,
es decir, la de 1830.
ANTECEDENTES DE LA CONSTITUCION DE 1830
LA CONVENCION PRELIMINAR DE PAZ DE 1828
¿Cómo se llega a la Constitución de 1830? Es posible tomar como punto de

partida la disposición de LAVALLEJA, por la que comunica a la Sala de Representantes y
al Gobierno sustituto que han cesado en el ejercicio de sus atribuciones, porque los
Comandantes de los Departamentos de la Provincia Oriental, por especial
recomendación y voluntad de los pueblos, han resuelto el 4 de octubre de 1827 que
LAVALLEJA reasuma al mando de la Provincia. Se instala, entonces, lo que podríamos
llamar —a efectos de individualizarlo—, el Gobierno Provisorio de 1827-1828.
Hallaremos básicamente innovaciones en los sistemas orgánicos Ejecutivo y Judicial.
LAVALLEJA en decreto de 6 de diciembre de 1827 expresa que adopta medidas
por considerar que se trata del "medio más seguro de garantir a la Provincia los
derechos civiles, mientras ella misma se ha suspendido en el ejercicio de los políticos".
Habrá un Gobierno Provisorio que ejerce el propio LAVALLEJA y una reorganización de
la Administración de Justicia, porque este decreto establece en cada pueblo cabeza de
Departamento, un Alcalde, que ejercerá las atribuciones hasta entonces confiadas a los
Comisarios de Policía y a los Jueces de Primera Instancia por la norma expedida por la
Sala de Representantes. En cada distrito se instituye un Juez Subalterno, confiándole las
atribuciones que desempeñaban los Jueces de paz y Tenientes Alcaldes y dos
comisionados.
"Mientras no se establezca el Tribunal de Apelaciones, será de competencia del
Gobierno, con dictamen de su Asesor Letrado, conocer en todas las apelaciones que se
interpongan contra los fallos de los Alcaldes".
Estos funcionarios judiciales son designados por el Gobierno, que los
selecciona de ternas propuestas —en el caso de los Alcaldes para el año 1828—, por el
Pueblo, que elige electores, los que a su vez seleccionan a los integrantes de la terna. En
el caso del Juez Subalterno, la propuesta es formulada en terna por el Alcalde, según el
decreto de 6 de diciembre de 1827.
Esta organización de la Administración de Justicia se complementa con la
institución en cada pueblo cabeza de Departamento de un Defensor de Pobres y
Menores y de un Agente Fiscal del Crimen. Se trata de una novedad, porque el Alcalde
y los dos funcionarios recién mencionados, forman un Concejo de Administración que
aparece, al decir de JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, como ejemplo de confusión del gobierno
local y del Poder Judicial, cuya competencia es "velar" sobre las necesidades de su
Departamento y "proponer" al Gobierno las mejoras que crea convenientes,
organización ésta para lo local que muestra un apartamiento respecto de los Concejos de
Administración de la Constitución rivadaviana argentina, que al menos formalmente
terminaba de ser Derecho positivo en este territorio, y una aproximación a lo que será la
definición de competencia de las Juntas Económico Administrativas, previstas por la
Constitución de 1830.
Por decreto de 9 de agosto de 1828, el Gobernador Delegado Luis Eduardo
PÉREZ expide un Reglamento Provisorio para el Tribunal de Apelaciones, compuesto
por un Ministro Letrado y dos hombres buenos. Uno de los puntos de mayor interés de
este decreto resulta de su artículo 10º, en cuanto establece un procedimiento tendiente a
resolver eventuales conflictos que se planteen entre el Gobierno y el máximo órgano
judicial, y que consiste en que concurran ambas autoridades "a discutir y conferenciar el
caso o duda", adoptándose decisión por la mayoría. Estima Jiménez de Aréchaga que se
trata de uno de los escasos ejemplos en el Derecho uruguayo de jurisprudencia como
fuente de Derecho.
Durante la gestión del Gobierno Provisorio en examen, habrá de celebrarse la
Convención Preliminar de Paz de 27 de agosto de 1828, con la mediación de Gran
Bretaña, y suscribiéndola los representantes de los Gobiernos de las Provincias Unidas
del Río de la Plata y del Imperio del Brasil. Se trata, como lo indica su denominación
oficial, de una Convención Preliminar, que debía ser seguida de un Tratado Definitivo
de Paz entre los Estados signatarios.
En cuanto antecedente del Derecho Constitucional uruguayo es preciso
destacar las siguientes disposiciones. Los artículos 1º y 2º, en cuanto ambos Estados
declaran a la Provincia de Montevideo, llamada por entonces Cisplatina, libre e
independiente de toda y cualquier Nación, utilizando la fórmula que en lo sustancial
aparecerá en el artículo 2º de todas las Constituciones formales uruguayas. Como
Estado con esas características, adoptará "La forma de gobierno que juzgare
conveniente a sus necesidades, intereses y recursos".
De acuerdo con el artículo 3º, ambos Estados signatarios se obligan a defender
la independencia e integridad de la Provincia de Montevideo, por el tiempo y el modo
que se ajustaría en el Tratado Definitivo de Paz.
El artículo 4º prevé la convocatoria de representantes de la Provincia de
Montevideo, que queda confiada al Gobierno actual de la Banda Oriental —esto es, al
ejercido por LAVALLEJA— y al Gobierno actual de Montevideo, en lo pertinente,
respecto de los representantes que correspondan a este Departamento.
A este propósito, LAVALLEJA había indicado el 7 de julio de 1828 al
Gobernador Delegado Luis Eduardo PÉREZ, que convocara a los pueblos para una
elección de representantes, puesto que él había sido designado como Gobernador y
Capitán General por la Sala de Representantes el 22 de agosto de 1825, y el término de
su actuación se había fijado en tres años, que estaban próximos a cumplirse.
El 17 de agosto de 1828 se celebraron las elecciones para integrar la Sala de
Representantes, y ellas se utilizaron, en definitiva, para componer el órgano que preveía
la Convención Preliminar de Paz por sus artículos 4º y siguientes,en tanto que los ocho
Diputados por Montevideo fueron seleccionados —más tarde— el 31 de octubre de
1828 y con los anteriores integraron el órgano llamado Asamblea General
Constituyente y Legislativa del Estado.
La Convención previó en su artículo 6º los cometidos y atribuciones del órgano
representativo de la Provincia, cuyos soportes fueron elegidos según lo dispuesto por la
instrucción de 17 de junio de 1825 que oportunamente mencioné. Las atribuciones y
tareas en lo sustancial fueron: establecer un Gobierno provisorio para gobernar a toda la
Provincia hasta que se instale el Gobierno permanente que cree la Constitución; y por el
artículo 7º, los representantes deben ocuparse de formar la Constitución política de la

Provincia de Montevideo.
En este último artículo se establecen los requisitos a efectos del perfec-
cionamiento jurídico de la Constitución. Por usar sus palabras, ella será formada por los
Representantes de la Provincia. Antes de ser jurada, deberá ser examinada por los
Comisarios de los Gobiernos contratantes, "para el único fin de ver, si en ella se
contiene algún artículo o artículos que se opongan a la seguridad de sus respectivos
Estados".
Otras dos disposiciones de interés resultan de los artículos 10º y 11º. El
primero establece como deber de los Gobiernos contratantes, auxiliar y proteger a la
Provincia de Montevideo hasta que ella se constituya completamente, y convienen en
que "si antes de jurada la Constitución ... y cinco años después, la tranquilidad y
seguridad fuese perturbada dentro de ella por la guerra civil, prestarán a su Gobierno
legal el auxilio necesario para mantenerlo y sostenerlo". Este artículo es, precisamente,
el que ha dado base a algunos autores para sostener como fecha de la definitiva y total
independencia la del 18 de julio de 1835, oportunidad en la cual se consumió la
atribución que se reservaron ambos gobiernos.
El artículo 11º establece que cualquiera que pueda ser el uso de la protección
que se promete a la Provincia de Montevideo, ella se limitará, en todo caso, a hacer
restablecer el orden, y cesará inmediatamente que éste fuera restablecido.
El canje de ratificaciones fue realizado el 4 de octubre de 1828. Esta es
también, para otros autores, fecha probable de independencia del Estado Oriental del
Uruguay.
LA ASAMBLEA GENERAL CONSTITUYENTE Y LEGISLATIVA

DEL ESTADO
Se reunió en sesiones preparatorias el 22 de noviembre de 1828 en la Villa de

San José. Dos días después la Asamblea consideró la cuestión de su denominación, e
implícitamente de su naturaleza, porque Jaime ZUDÁÑEZ planteó que resuelva la
Honorable Sala cuál es el carácter esencial y distintivo de ella, si es constituyente del
Estado o puramente legislativa. ZUDÁÑEZ propuso que el órgano se declarara Asamblea
General Constituyente de Montevideo, mientras que GIRÓ entendió que debía
denominarse Asamblea General Constituyente y Legislativa del Estado. Se prefirió la
segunda moción.
Simultáneamente, se instituyó una Comisión interior, denominada Legislativa
y Constitucional, integrada por Luis Bernardo CAVIA, Cristóbal ECHEVARRIARZA, José
ELLAURI (Secretario), Solano GARCÍA, Juan Francisco GIRÓ, JOSÉ F. ZUBILLAGA y
Jaime ZUDÁÑEZ (Presidente). Esta Comisión es, en definitiva, la que tuvo a su cargo la
redacción del proyecto de Constitución que se sometió al Plenario. Dicho proyecto, en
lo sustancial, fue coincidente con el texto en definitiva aprobado.
La Comisión presentó el proyecto el 7 de marzo de 1829, comenzando la
discusión en Plenario el 6 de mayo del mismo año a través de treinta y siete sesiones,
siendo sancionado el 10 de setiembre de 1829. Expedido el auto de examen satisfactorio

por los Comisarios de los Estados signatarios de la Convención Preliminar de Paz el 26
de mayo de 1830, quedó la Constitución en condiciones de ser jurada y de entrar en
vigencia el 18 de julio de 1830.
BARBAGELATA ha destacado —en El constitucionalismo uruguayo a mediados
del siglo XIX— que por aplicación de los artículos 7 de la Convención Preliminar de
Paz, 149 del texto sancionado por la Asamblea General Constituyente y Legislativa del
Estado y 1 de la ley de 28 de junio de 1830 —que estableció los requisitos para el
juramento de la Constitución—, ésta se perfeccionó jurídicamente por la sanción
prestada por el órgano constituyente y legislativo y por el examen realizado por los
Comisarios de los Gobiernos contratantes. Considera BARBAGELATA que el juramento,
al igual que la publicación, fueron tan solo requisitos para la exigibilidad y no para el
perfeccionamiento.
Según lo adelanté, la Asamblea General Constituyente y Legislativa del Estado
desarrolló una obra múltiple, que podría esquematizar, básicamente, en los siguientes
puntos:
- elaboración de la Constitución formal;
- adopción de soluciones tendientes a configurar el Gobierno Provisorio; y
- expedición de una Constitución no codificada o dispersa, aplicable ínterin
entraba en vigor la de 1830.
LOS HOMBRES Y LAS IDEAS
Se ha sostenido a partir del capítulo "Los constituyentes" de la obra de

Francisco BAUZÁ titulada Estudios constitucionales, que dentro de la Asamblea
General Constituyente y Legislativa del Estado se advierten dos escuelas en lo
principal: "Una de ellas, nutrida en las ideas francesas, miraba de reojo al Poder
Ejecutivo, temerosa de su injerencia en las operaciones de los otros dos poderes, y
deseaba dar a la Legislatura no sólo medios amplios para intervenir en los negocios
públicos, sino medios coercitivos para nulificar al poder que tenía la acción".
Agrega BAUZÁ que: "Partiendo de esta idea falsa, la escuela que la sustentaba,
debía caer naturalmente en exclusiones perjudiciales, como era la separación de los
militares del cuerpo legislativo, el voto indirecto en la elección de los representantes del
pueblo, la prohibición de que el Presidente de la República destituyese a sus Ministros
antes de pasado un año de tenerlos a su servicio, y la no división del Poder Legislativo
en dos ramas, por cuanto creía que el Senado podía ser un cuerpo aristocrático. También
deseaba la libertad absoluta de cultos..."
El principal representante de esta escuela, en opinión de BAUZÁ, fue el doctor
José ELLAURI.
Y existía una segunda escuela, nutrida en las ideas estadounidenses, que según
las palabras de BAUZÁ: "había concebido la noción exacta de la libertad dentro de los
límites del orden. Su pensamiento característico era una confianza absoluta en la
vitalidad de la nueva nación, y por consecuencia, la más completa seguridad de que sus
destinos se cumplirían luego que la sociedad fuera dueña de tutelarlos por sí misma.
Precisada a decidirse por una forma de gobierno había aceptado sin reserva el gobierno
republicano representativo, con la triple división del poder y la constitución del
Legislativo en dos ramas. Enemiga de las exclusiones, pedía el voto libre de todos los
ciudadanos para constituir los poderes públicos, como un acatamiento al ejercicio de la
soberanía en la única ocasión en que el pueblo no delega ese ejercicio; y consecuente
con esta declaración, rechazaba como perjudicial la idea que excluía a los militares de
los cuerpos deliberantes a título de precaución contra los manejos del Poder Ejecutivo.
Dejaba a este poder toda su independencia necesaria: la libertad de nombrar y destituir
sus ministros cuando lo creyera conveniente, y las demás iniciativas que le eran propias
como representante de la acción".
El principal representante de esta segunda escuela fue, en opinión de BAUZÁ,
Santiago VÁZQUEZ.
Destaca, también, la existencia de "otro grupo que representaba la ideas
religiosas de su tiempo, y que colocado entre los instintos libérrimos del señor ELLAURI
y las ideas conciliadoras de Don Santiago VÁZQUEZ, instaba a la Asamblea a sancionar
la religión católica como principio de gobierno, y pedía para ella la protección oficial
más excluyente. Los caudillos de ese grupo, aunque no todos igualmente ortodoxos,
eran Lázaro GADEA (presbítero), diputado por Soriano, Don Manuel BARREIRO
(presbítero) y Don Julián ALVAREZ, diputado por San José, Don Alejandro CHUCARRO,
diputado por Canelones y los señores MASINI y ZUDÁÑEZ".
La doctrina posterior a Francisco BAUZÁ, que expuso estas ideas en 1887,
compartió este distingo.
En época reciente se le efectúan algunas precisiones, a vía de ejemplo, la que
realiza Juan E. PIVEL DEVOTO en su estudio sobre las Ideas constitucionales del Dr.
José Ellauri", al sostener que ELLAURI en verdad era más partidario de las ideas de la
contrarrevolución que de las soluciones postuladas por los principales ideólogos de la
Revolución Francesa. ELLAURI, en esta opinión, se encontraría sumamente influido por
la obra de Benjamín CONSTANT, con todas las proyecciones críticas que de ella resultan
a la concepción de El Contrato Social de ROUSSEAU.
GROS ESPIELL, por ejemplo, ha formulado algunas objeciones al planteo
tradicional tajante de Francisco BAUZÁ, señalando que, quizás, sólo puede hablar de
tendencias que se aproximan a lo expresado por BAUZÁ.
LOS PROYECTOS
Existen, según una correspondencia de Manuel ERRAZQUIN dirigida a Andrés

LAMAS, dos proyectos que fueron presentados la Comisión de Constitución y
Legislación. De uno de ellos se conoce el nombre del autor (Dámaso Antonio
LARRAÑAGA), pero se desconoce su texto. Los datos existentes indican, que
probablemente previendo las dificultades políticas que rápidamente iban a plantearse,
postuló como solución la diarquía en el Ejecutivo.
El otro proyecto, cuyo texto sí se conoce, es atribuido por MARTÍNEZ

MONTERO al darlo a publicidad, a ERRAZQUIN. Se trata del "Proyecto de Constitución
para el Estado de Solís", que presenta varias características interesantes.
Si este proyecto, se hubiera transformado en Derecho positivo, habría sido una
Constitución escrita, de mediana extensión y rígida en base a los procedimientos que
preveía para su reforma, exigiendo un procedimiento especial que concluye en un
pronunciamiento por mayoría especial. Incluso algunas disposiciones declarativas
contenidas sobre el final del proyecto se establecen como "para siempre inviolables", lo
cual supondría que el autor las concibe como inmodificables.
Los caracteres del Estado en el proyecto son los siguientes:
- su denominación oficial: Estado de Solís;
- su territorio se precisa detalladamente por uno de los artículos, coincidiendo
con los límites de la Banda Oriental hacia 1801;
- los símbolos del Estado son diferentes de los que ulteriormente sancionó la
Asamblea General Constituyente, que con escasas modificaciones son, en lo que aquí
interesa, el Escudo de Armas del Estado o Escudo Nacional, y la Bandera Nacional
vigentes;
- se instituye incuestionablemente un Estado confesional, porque la religión del
Estado será la Católica Apostólica Romana.
Como caracteres del Gobierno, destaco que:
- se define la forma de Gobierno como republicana, popular, representativa;
- se instituye una distinción en Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial;
- se consagraría un gobierno cuasipresidencial, en la medida en que los
Ministros Secretarios de Estado pueden ser llamados a Sala por el Congreso General de
la Nación —órgano reunión de ambas Cámaras—; y se prevé a texto expreso que "el
Presidente de la República no podrá expedir órdenes sin la firma del Ministro
respectivo, porque en caso contrario ningún individuo estará obligado a obedecerla".
Plantea dificultades para esta calificación la circunstancia de que los Ministros
Secretarios son designados por el Congreso, extremo que lo aproxima al convencional.
Es posible individualizar una parte dogmática integrada con disposiciones
relativas a la nacionalidad y a la ciudadanía. Examinando los artículos respectivos,
desde el punto de vista de la teoría general del Derecho Constitucional, parece posible
sostener que se realiza una distinción entre nacionalidad y ciudadanía, con las siguientes
características: nacionalidad natural y nacionalidad legal, y tan solo una clase de
ciudadanía. Se incluyen, asimismo, causales de suspensión del ejercicio y de pérdida de
la ciudadanía.
En materia de derechos, libertades y garantías, hallamos una declaración.
Algunos puntos reiteran, en lo sustancial, fórmulas que consideramos en los proyectos
constitucionales de inspiración artiguista de 1813. Independientemente de los puntos de
la declaración, el proyecto atribuido a ERRAZQUIN incluye un capítulo titulado
"Disposiciones Generales", varios de cuyos preceptos encontraremos en el homónimo
de la Constitución de 1830.
Ingresando a la parte orgánica, hallamos un Poder Legislativo que reside en el

Congreso, que se forma de una Sala de Representantes y de un Consejo Legislativo.
Cada Cámara es el órgano competente para calificar las elecciones de sus miembros.
La Sala de Representantes está integrada por treinta y seis diputados que se
distribuyen entre los nueve departamentos del territorio del Estado. Su elección es
indirecta, porque se establece como procedimiento, en un primer grado, la elección de
tres electores por cada diputado que corresponda a cada Departamento, y en un segundo
grado, el Colegio Electoral formado por dichos electores selecciona a los respectivos
diputados del Departamento.
Las calidades requeridas para ser miembro de la Sala de Representantes son:
ciudadanía, veinticinco años de edad, persona de buenas costumbres, moralidad y
conocido patriotismo, requisitos censatarios como tener un capital en giro o una renta
preestablecidos, o profesar alguna ciencia o artes equivalentes, y por último saber leer y
escribir.
Los representantes habrán de ejercer sus funciones por bienios, realizándose la
renovación anualmente por mitades.
Las normas de organización interior de la Sala de Representantes son, en lo
sustancial, coincidentes con las previstas para el Consejo Legislativo. Cada Cámara
elige a su Presidente, designa a los demás funcionarios, lleva su diario de sesiones,
etcétera.
El Consejo Legislativo se integra con nueve miembros —que al igual que los de la
Cámara anterior, en este proyecto se designan diputados—, uno por cada Depar-
tamento. Su elección es indirecta, en la misma forma que la de los miembros de la
primera Cámara. Las calidades requeridas en lo sustancial coinciden, excepto la edad,
que se fija en treinta años. Las normas de organización interior son también
coincidentes.
Un tercer órgano es el denominado Congreso, o Congreso General, o Congreso
General de la Nación, o Congreso General del Estado. En el proyecto se le define como
el "órgano reunión de ambas Cámaras".
Entre varias aspectos de interés, es posible destacar que al Congreso compete
resolver las diferencias que se produzcan entre las dos Cámaras, al estilo de un tribunal
de conflictos. El órgano Congreso se reúne un día por semana.
Un último aspecto destacable es que al Congreso compete aprobar los
Reglamentos que expidan otros órganos del Estado, por ejemplo, el Reglamento
atinente a la disciplina y procedimiento de las Cámaras de Apelaciones dictado por el
Tribunal Superior de Justicia, y el Reglamento para la disciplina y gobierno de las
milicias en tiempo de paz y de guerra formado por el Consejo Militar del Estado.
Un cuarto órgano es la Comisión Permanente en Observación estructurada de
acuerdo con los antecedentes existentes en el constitucionalismo rioplatense. Se integra
con cinco miembros: la preside el que es miembro del Consejo Legislativo y los cuatro
miembros restantes corresponden a la Sala de Representantes. Los cinco son
seleccionados por los Presidentes de cada Cámara.
El quinto órgano, pero este unipersonal, que no es común en el Derecho

Constitucional de la época, es el Comisionado del Congreso en Observación en cada
cabeza de Departamento. Este funcionario debe reunir las mismas calidades previstas
para los miembros del Consejo Legislativo. Dispone de un estatuto jurídico especial.
Sus atribuciones son:
- requerir a los soportes de los órganos de la Administración interior del Estado
la observancia y cumplimiento de las leyes y disposiciones del Congreso y de la Cámara
de Representantes;
- acusar a los soportes de dicho órgano de la Administración interior ante la Cá-
mara de Representantes en caso de infracción de la Constitución;
- designar a los Presidentes de las mesas de votación para la elección de electo-
res;
- convocar al Congreso siempre que se lo ordenare la Comisión Permanente de
aquél; y
- convocar al pueblo para la elección de electores.
Organos de este tipo cuentan con antecedentes en las Constituciones chilenas.
Para terminar con el sistema orgánico legislativo, en el proyecto se previó el
procedimiento para la elaboración de las leyes. La iniciativa corresponde en todos los
casos, excepto aquéllos que configuren atribuciones del Congreso General, a los
miembros de la Sala de Representantes. Mediando una discusión en tres sesiones
distintas de dicha Sala, el proyecto pasa al Consejo Legislativo, que no podrá retener
más de veinticuatro horas ningún proyecto sin devolverlo a la Sala de Representantes
objetado, o remitirlo al Poder Ejecutivo para su cumplimiento.
Existe también el instituto del juicio político, que presenta como sujetos
pasibles al Presidente, al Vicepresidente —única oportunidad en que se menciona este
funcionario—, a los Ministros y a los miembros del Tribunal Superior de Justicia.
La acusación se origina en la Sala de Representantes. Las causales pueden ser
traición, infracción de la Constitución, malversación de los fondos públicos y rentas del
Estado, violación de los derechos individuales, y falta de cumplimiento de las leyes y
disposiciones del Congreso o de ambas Cámaras. El Consejo Legislativo, una vez
formulada la acusación, intimará el arresto del acusado y procederá a la formulación de
la causa, actuando como asesor el Presidente del Tribunal Superior de Justicia.
El Poder Ejecutivo reside en un Presidente que es electo por el Congreso
General del Estado. Las calidades requeridas son las mismas exigidas para integrar el
Consejo Legislativo y ser nacido en el territorio del Estado. Su mandato será de tres
años y no podrá ser reelecto de inmediato. En caso de vacancia es sustituido por el
Ministro Secretario de Estado en el Departamento de Gobierno, y a falta de éste, por el
Ministro Secretario en el Departamento de Hacienda.
Dentro de la competencia del Poder Ejecutivo se incluye, en lo sustancial, la
que encontraremos en el texto de la Constitución de 1830. Simplemente es de destacar
la atribución —también con antecedentes en el Derecho chileno— de "tomar
prontamente las medidas necesarias para la seguridad del Estado en los casos
extraordinarios de ataque exterior o conmoción interior, dando cuenta inmediatamente
al Congreso o en su receso a la Comisión Permanente de lo dispuesto y de los motivos

que hubo para ello", en fórmula semejante a la de las medidas prontas de seguridad de
las Constituciones uruguayas.
Se regulan especialmente aspectos relativos a la posición institucional de los
Ministros Secretarios. Ya dije que son designados por el Congreso y que pueden ser
llamados a Sala. Su número es de cuatro en los Departamentos de Gobierno, Relaciones
Exteriores, Hacienda y Guerra y Marina, aunque el Congreso puede efectuar una
reducción a dos Ministerios. Su responsabilidad se hace efectiva ante el Congreso por
su conducta pública en el desempeño de sus funciones durante el tiempo de su
Ministerio. El tercero de los ARÉCHAGA entendió que las circunstancias de que los
Ministros y el Presidente fueran designados por el Congreso, implicaba una
aproximación al gobierno convencional.
Se instituye un Consejo de Gobierno formado por los Ministros Secretarios de
Estado y el Presidente del Tribunal Superior de Justicia, actuando el Oficial Mayor del
Ministerio de Guerra como Secretario. El Presidente deberá oír el dictamen del Consejo
de Gobierno siempre que tuviese algún asunto de gran importancia que considerar, pero
no estará obligado a seguir dicho asesoramiento. Es un órgano consultivo preceptivo no
vinculante.
Paralelamente se instituye un Consejo Militar del Estado compuesto como
Presidente por el Ministro de Guerra y por dos Jefes del Ejército de la República, que no
podrán tener menos graduación que la de Coronel. Sus atribuciones son:
- formular propuestas al Congreso para la designación de oficiales;
- brindar su dictamen al Gobierno en todos sus asuntos concernientes a las
milicias y a la guerra, si así lo pidiere el Gobierno o el Consejo de Gobierno; este órgano
es consultivo facultativo no vinculante; y
- expedir dictamen en las causas pertinentes a individuos del Ejército, desde
Capitán para arriba.
Los miembros del Consejo Militar del Estado son designados por el Presidente
y permanecen en el ejercicio de sus funciones por el tiempo que gozan de su confianza.
El tercer sistema orgánico es el Poder Judicial, en el que encontramos un
Tribunal Superior de Justicia compuesto de cinco miembros —un Presidente, dos
Jueces y dos Fiscales— actuando con dos Escribanos. El Presidente es designado por el
Congreso General, a propuesta del Consejo de Gobierno. Hay tres Cámaras de
Apelaciones y Tribunales Inferiores, que son los Juzgados de Primera Instancia, el
Tribunal de Comercio y los Juzgados de Paz.
En cuanto a la jurisdicción militar, el proyecto establece que ningún habitante
del Estado podrá ser juzgado en ningún caso por las leyes militares ni sufrir las penas
que de ellas provengan, salvo que sea empleado en las fuerzas de mar y tierra, veterano
o miliciano en actual servicio.
La Administración interior del Estado se estructuró previéndose la actuación
de varios funcionarios. Los Jueces de Primera Instancia Departamentales en número de
uno, excepto en el Departamento de la capital cuyo número sería de dos; un Comisario
de Policía; cuatro Alcaldes y un Juez de Paz en cada uno de los distritos que tuviere el
Departamento.
En materia de hacienda pública, se establece la competencia del Ejecutivo para
presentar anualmente el Presupuesto de Gastos y dar cuenta de la inversión del
Presupuesto anterior. El control es confiado al Congreso General, sin perjuicio de
prever, también, la existencia de soportes de órganos como el Colector General de
Rentas, el Tesorero y el Contador General.
El interés básico de este proyecto atribuido a ERRAZQUIN resulta de su carácter
de antecedente de la Constitución de 1830 y del cotejo de las fórmulas en él incluidas
con las que encontramos en la Carta aprobada.
EL GOBIERNO PROVISORIO
Al decir Gobierno Provisorio aludo básicamente al órgano ejecutivo jerarca.

La Asamblea General Constituyente y Legislativa del Estado designó al Gobernador y
Capitán General, dando cumplimiento a las previsiones de la Convención Preliminar de
Paz, designación que recayó en José RONDEAU y simultáneamente en Joaquín SUÁREZ
como Gobernador sustituto, situación que se prolongó hasta abril de 1830 cuando fue
designado Juan Antonio LAVALLEJA como Gobernador y Capitán General.
Rápidamente vamos a encontrar una circunstancia que se presentará en forma
que podríamos decir prácticamente constante en los momentos previos a la expedición
de una Constitución formal en el Uruguay, porque el 16 de junio de 1830 se acuerdan
las cláusulas del pacto entre Juan Antonio LAVALLEJA y Fructuoso RIVERA, quedando
perfeccionada la "Transacción de los Generales" o "Pacto de los Compadres" el 18 de
junio de 1830. Ese pacto implica el reconocimiento de la legitimidad del ejercicio por
parte de LAVALLEJA de la Gobernación y Capitán General y la continuación de RIVERA
en carácter de Comandante General de la Campaña.
Al decir de la prensa de la época, había Constitución porque ya se había
satisfecho el examen previsto por la Convención Preliminar de Paz a cargo de los
Estados signatarios de la misma, y había paz doméstica, por lo cual se daban las dos
circunstancias requeridas para el inicio de la vida constitucional nacional.
LA CONSTITUCION FLEXIBLE
Durante la actuación de la Asamblea General Constituyente y Legislativa del

Estado, continúa en vigor, en lo pertinente, la Constitución flexible expedida por Sala de
Representantes de la Provincia Oriental en el período 1825-1827.
La Asamblea habrá de dictar normas materialmente constitucionales que
introducen algunas innovaciones. Entre ellas, se destacan las referentes a los símbolos
nacionales. Es de destacar que en las Cartas formales posteriores no hallamos
previsiones sobre dicha materia.
Por ley de 19 —fecha establecida por decreto 412/979— de diciembre de 1828
se establece el pabellón del Estado, y se le introducen reformas por ley de 12 de julio de
1830. Ambas normas continúan en vigor. Según la segunda ley, la denominación es:
Pabellón Nacional.
El Escudo de Armas del Estado (Escudo Nacional), es el resultante de la ley de
19 de marzo de 1829, con las modificaciones dispuestas por ley 3.060 de 1906.
La Escarapela Nacional fue establecida por ley de 22 de diciembre de 1828,
que continúa en vigor, mientras que la Escarapela Nacional para uso del Ejército y
Marina de la República (actualmente Ejército Nacional, Armada Nacional y Fuerza
Aérea Uruguaya) fue prevista por ley 5.458 de 1916.
En materia de derechos del hombre y sus garantías, la ley de 4 de junio de 1829
preceptuó que "todo ciudadano puede por medio de la prensa publicar sus ideas sobre
cualquier materia sin previa censura", sin perjuicio de la responsabilidad ulterior por
abusos en que pueden incurrir el autor o, en su caso, el impresor, derogándose "toda ley
anterior relativa a la libertad de escribir".
Por ley de 12 de agosto de 1829 quedan abolidos el juramento de los acusados
en causas criminales, la pena de tormento y la de confiscación de bienes (artículo 71) y
"en los delitos en que no haya de recaer pena corporal, serán puestos los acusados en
libertad, en cualquier estado de la causa, dando fianza legal, y ningún individuo podrá
ser preso por deuda civil que no provenga de delito o cuasi delito" (artículo 72).
Se dispone que en circunstancias ordinarias, ningún reo de muerte podrá ser
ejecutado antes de las cuarenta y ocho horas contadas desde el momento en que se le
ponga en capilla, según la ley de 3 de noviembre de 1829.
Por último se hace extensiva a todos los puntos del territorio la ley de 7 de
setiembre de 1825 relativa a libertad de vientres y prohibición del tráfico de esclavos, de
acuerdo con la ley de 22 de enero de 1830.
En el ámbito del Ejecutivo, la ley de 1º de diciembre de 1828 determinó las
calidades requeridas a la persona "del estado civil o militar" en quien recaiga el
nombramiento de Gobernador y Capitán General Provisorio: 1º) ser nacido dentro del
territorio llamado hasta aquí Provincias Unidas del Río de la Plata; 2º) de 35 años
cumplidos de edad; 3º) arraigado en él y con propiedad o capital que no baje de diez mil
pesos o empleo cuya renta equivalga al producto de aquél; 4º) conocido amigo de la
Independencia y libertad del País; 5º) de buen concepto público por servicios
remarcables en favor de la Libertad e Independencia.
Se trata de un órgano ejecutivo unipersonal, la Gobernación y Capitanía
General provisoria.
Por ley de 16 de setiembre de 1829 se dispuso la existencia de dos Ministros
Secretarios: uno de Gobierno, encargado del despacho de la Guerra y Relaciones
Exteriores; y otro de Hacienda. Luego, por ley de 8 de marzo de 1830 su número pasa a
ser de tres: uno de Gobierno y Relaciones Exteriores; otro de Hacienda y el tercero, de
Guerra y Marina. Asimismo se establece que para el servicio de la secretaría de
Relaciones Exteriores, habrá un Oficial primero.
Los Ministros son designados por el Gobernador, extremo que se extrae de la
ley de 18 de diciembre de 1829.
En caso de impedimento o ausencia de algún Ministro Secretario titular, el

Gobernador nombrará uno interino, de acuerdo con lo dispuesto por la ley recién citada.
La responsabilidad de los Ministros Secretarios se encuentra regulada por la
ley de 16 de setiembre de 1829: "serán responsables de los decretos u órdenes que
firmen", no les exime de responsabilidad por determinados delitos, la orden verbal o
escrita del Gobernador provisorio.
Una vez concluido el desempeño de sus funciones, quedan sujetos a residencia
por seis meses y no podrán salir del territorio de la República dentro de dicho lapso.
Los Ministros deben refrendar las órdenes del Gobernador provisorio, sin cuyo
requisito nadie estará obligado a obedecerle (ley de 16 de setiembre de 1829).
En cuanto a la naturaleza de la institución Ministerial, sostuvo Justino E.
JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA en El Poder Ejecutivo y sus Ministros, que son secretarios de
Gobierno, permaneciendo el Poder Ejecutivo (órgano Gobernación, soporte Go-
bernador) en carácter de órgano unipersonal. No existió una división de la autoridad
ejecutiva. Esta opinión es compartida por BARBAGELATA, cuando expresa: "era un
Ministro refrendador de los actos del Gobernador, que ponía su firma junto a la de aquél
en los actos por él dictados. Era un secretario, un empleado de confianza, encargado al
mismo tiempo de autorizar las comunicaciones. Era, en suma, un actuario del
Gobernador" (en Teoría del Gobierno de Justino JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA).
Se atribuyen poderes de emergencia al Gobernador (LAVALLEJA) por ley de 5
de mayo de 1830.
Para concluir con el sistema orgánico Ejecutivo, corresponde mencionar la ley
de 18 de diciembre de 1829, de organización de la Policía. En cada Departamento
"habrá un Jefe Político, que lo será de Policía en todo él". En cada pueblo habrá un
Teniente subordinado al Jefe Político del respectivo Departamento. Estos funcionarios,
son designados por el Gobernador.
Como órgano Legislativo encontramos a la Asamblea General Constituyente y
Legislativa. Por ley de 7 de julio de 1829, el órgano dispuso que "la calificación de las
elecciones de representantes corresponde exclusiva y privativamente al Poder
Legislativo del Estado".
Una norma interpretativa en materia de incompatibilidad es la ley de 7 de julio
de 1829: la ley de la Sala de Representantes de 20 de enero de 1816 "no comprende a los
empleados cuyo nombramiento no es hecho por el Gobierno, ni rentados del Tesoro
Nacional". Y por ley de 21 de noviembre de 1829 preceptuó que ningún representante
podrá ser empleado, ni admitir cargo del Ejecutivo sin previo consentimiento de la
Asamblea.
Acerca del sistema orgánico judicial, la ley de 3 de julio de 1829 dispone el
cese de la Cámara de Apelaciones y la creación de un Tribunal de Apelaciones
integrado por tres miembros letrados designados por la Asamblea General de una lista
de doble número que propondrá el Gobierno. La Cámara de Apelaciones a que hace
referencia esta ley es la instituida por decreto de 9 de agosto de 1828.
Se expide un minucioso Reglamento provisorio de Administración de Justicia:
será uniforme en todo el Estado y se ejercerá por Jueces de Paz, Alcaldes Ordinarios,
Jueces Letrados y un Tribunal Superior de Apelaciones. Suprime los Cabildos y

Concejos de Administración lavallejistas. Fue promulgado el 12 de agosto de 1829.
En cuanto a fueros personales, la ley de 16 de marzo de 1830 dispuso que "los
milicianos no gozan fuero en sus causas civiles o criminales que no procedan de faltas
en la disciplina militar".
Como órganos de control de la regularidad de la actividad financiera, la ley de
26 de enero de 1829 convalida ("declara con valor y fuerza de ley") la dictada por la
Sala de Representantes el 13 de febrero de 1826. Y por ley de 9 de febrero de 1830
regula la intervención en los pagos y gastos. Finalmente, la ley de 15 de febrero de 1830
dispone la existencia de una Comisión de Cuentas, compuesta por tres miembros de la
Asamblea, para el examen, liquidación y comprobación de las cuentas generales que
debe presentar cada Gobierno. Incluso los Ministros quedan obligados a brindar a la
Comisión "de palabra o por escrito" las explicaciones que les soliciten.
LA CONSTITUCION DE 1830
FUENTES DIRECTAS E INDIRECTAS
Hallamos en la doctrina nacional varias opiniones al respecto. Por ejemplo,

JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA en Ministros y Legisladores, sostuvo que la Constitución de
1830 era prácticamente una reproducción literal de la Constitución rivadaviana
argentina de 1826.
Hacia 1905, Luis MELIÁN LAFINUR en El problema nacional y su solución
inmediata, consideró que son varias las fuentes de la mencionada Carta. Entre ellas
ubica, por supuesto, a la Constitución argentina de 1826, pero también a otros textos,
como por ejemplo las Cartas chilena de 1828, boliviana de 1826, del Imperio del Brasil
de 1824, española de 1812, francesa de 1791, de las Provincias Unidas de 1819, el
Estatuto Provisional de 1815, etcétera.
Años después, Luis ARCOS FERRAND entendió que entre otras fuentes
corresponde incluir la Constitución estadounidense de 1787, la española de 1812, la de
las Provincias Unidas de 1819, el Estatuto Provisional para la dirección y administra-
ción del Estado de 1815, el texto que sancionara el Congreso de Tucumán en 1817, y la
mayoría de las mencionadas por MELIÁN LAFINUR, según resulta de un manuscrito que
integra mi archivo.
Una de las últimas opiniones al respecto es la de Juan E. PIVEL DEVOTO en su
estudio sobre Las ideas constitucionales del Doctor José Ellauri / Fuentes de la
Constitución uruguaya de 1830.
Realizando una síntesis de las opiniones más recibidas al respecto, podemos
señalar como fuentes directas:
1º) fundamentalmente, las leyes materialmente constitucionales expedidas por
las legislaturas orientales a partir de 1825 y hasta la entrada en vigor de la Constitución
de 1830;
2º) los textos constitucionales rioplatenses, entre los cuales son de destacar el
decreto de la seguridad individual de 1811, los proyectos constitucionales de
inspiración bonaerense de 1812 y 1813, el Estatuto de 1815 con las enmiendas de 1816
y la elaboración de Tucumán de 1817, la Carta de las Provincias Unidas de 1819 y la
Constitución rivadaviana de 1826;
3º) la Constitución chilena de 1828 y sus antecedentes institucionales, la
Constitución de Bolivia de 1826 y la de Colombia de 1821; y
4º) la Constitución Política del Imperio del Brasil que fue jurada en Monte-
video en 1824; y
5º) por último, la Constitución gaditana española de 1812.
Mientras que entre las llamadas fuentes indirectas, es posible incluir las
Constituciones francesas de 1791, de 1793 y 1795, la Constitución Federal esta-
dounidense de 1787.
El examen de las fuentes de la Constitución nacional de 1830 interesa,
especialmente, porque habremos de hallar varias de sus soluciones reiteradas en los
textos de Constituciones formales posteriores, al extremo que algunas de las fórmulas
de 1830 permanecen actualmente en vigor, incluso literalmente.
Al estudio de estas fuentes contribuyen dos documentos de la época: el
Discurso que pronunció ELLAURI como miembro informante de la Comisión
Legislativas y Constitucional de la Asamblea y el Manifiesto de la Asamblea General
Constituyente y Legislativa del Estado a los Pueblos que representa.
El discurso que pronunció el 6 de mayo de 1829 José ELLAURI en su carácter
de miembro informante de la Comisión de Constitución y Legislación de la Asamblea
General Constituyente y Legislativa del Estado reconoce, a su vez, como fuentes, por lo
menos en algunas de sus partes, el dictamen de la Comisión de Negocios
Constitucionales relativo al proyecto de Constitución elevado al Congreso General
Constituyente de las Provincias Unidas del Río de la Plata del 1º de setiembre de 1826 y,
por otra parte, incluye fragmentos que coinciden —en ocasiones literalmente y otras
veces sólo conceptualmente— con la obra de Ramón SALAS, Lecciones de Derecho
Público Constitucional para las Escuelas de España.
ELLAURI se propone en este discurso formular algunas explicaciones acerca de
"los fundamentos más firmes" y "de los grandes objetos" que se han tomado en
consideración para la redacción del proyecto de Constitución. Expresa —con conceptos
definitorios de la tarea de la Comisión—, que ésta "no tiene la vanidad de persuadirse
que haya hecho una obra original, grande, ni perfecta", porque entiende que "en materia
de Constitución poco o nada de nuevo ... [existe] ... después que las naciones más
civilizadas del globo han apurado las grandes verdades de la política y resuelto sus más
intrincados problemas que antes nos eran desconocidos".
ELLAURI hace referencia a la ausencia de comodidades, de libros y a la
inexistencia de una sociedad numerosa de ciudadanos a los cuales consultar. A pesar de
estas consideraciones, los integrantes de la Comisión Legislativa y Constitucional
elaboraron una Carta plenamente ajustada a las doctrinas constitucionales por entonces
imperantes, como lo destaca muy especialmente Pablo BLANCO ACEVEDO en sus
Estudios constitucionales.
La preocupación de los miembros de la Comisión fue "establecer el pacto",
considerando que la primera y más sagrada de sus atenciones era la "de constituir el
Estado", por ser ese el voto de los pueblos y una de las estipulaciones básicas de la
Convención Preliminar de Paz. ELLAURI adelanta, pues, en su discurso, la recepción de
la concreta concepción doctrinal por entonces dominante: la contractualista, extremo
que se refleja en la redacción del artículo 1º de la Constitución.
Siguiendo a SALAS, dice literalmente que: "la Comisión, al redactar el proyecto
en discusión, se propuso expresar en él todo lo que esencialmente debe contener una
buena Constitución, a saber: primero, la declaración de los derechos, que se reservan los
ciudadanos, señalando el modo y condiciones de su asociación; ..." —con ello reitera la
filiación ius naturalista contractualista que tendrá la Constitución— "... segundo,

designar la especie de Gobierno que eligen los asociados; tercero y último, arreglar la
distribución de los poderes políticos, señalar sus límites y extensión, marcar sus órbitas
para que no se choquen al paso que obren con independencia, y decir la forma en que se
quiere que sean ejercidos".
A ELLAURI le preocupa, por último, la forma de Gobierno, que afirma no ha
planteado mayores dudas a la Comisión. Se trata del Gobierno representativo
republicano, con división y separación de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
"El primero tiene la voluntad, el segundo la acción y el tercero la aplicación".
Nuevamente, pues, la fórmula de SALAS.
Habrá un "Poder Ejecutivo en una sola persona con los Ministerios res-
pectivos", y advierte que se ha oído el reparo de que al Poder Ejecutivo se le estrecha
demasiado la esfera de su acción. Dice, en nombre de la Comisión, que esto "no es
exacto". También existirá un Poder Legislativo bicameral, ELLAURI habla como
miembro informante de la Comisión y no exponiendo sus ideas personales, porque de
acuerdo con las actas prefería la solución unicameral. A la segunda Cámara se le ha
tratado, según Ellauri, de quitar en lo posible el carácter aristocrático. Y, por último, el
Poder Judicial, cuya completa organización queda liberada a leyes secundarias, pero
que el proyecto lo constituye con independencia a efectos de asegurar, según la fórmula
tradicional, que "no serán en lo sucesivo los hombres quienes nos juzguen, sino las
leyes".
Cierra su discurso con una referencia a la Convención Preliminar de Paz como
estipulación solemne que se respeta, a pesar de que, siendo los más interesados, no
fuimos parte de ella.
El segundo documento es el Manifiesto de la Asamblea General Constituyente
y Legislativa de la República Oriental del Uruguay a los Pueblos que representa, de 30
de junio de 1830.
Acerca de su autor, Justino E. JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA sostuvo en El Poder
Ejecutivo y sus Ministros, que fue José ELLAURI. Sin embargo, es posible demostrar, en
base a la lectura de las actas y según las palabras de ELLAURI, que su autor fue Jaime
ZUDÁÑEZ.
El Manifiesto hace referencia a las bases en las que se asienta "la felicidad de
los ciudadanos y el engrandecimiento de las Naciones"; entre ellas incluye "la igualdad
ante la ley, la libertad que no se opone a ésta, y la seguridad de las personas y
propiedades".
Señala que los representantes, siguiendo el sentimiento nacional, han
desenvuelto dichas bases, "han dividido los Poderes; separaron la formación de las
leyes de su ejecución y aplicación, detallaron las atribuciones de cada uno y
reconocieron que residiendo la soberanía radicalmente en la Nación sólo a ella por
medio de sus representantes compete formar las que se han de obedecer".
Ya estaban dadas —como dije precedentemente— las condiciones indis-
pensables para la entrada en vigor de la Constitución y el Estado se hallaba en el pleno
ejercicio de su independencia, conforme lo expresa el decreto de 13 de diciembre de
1828 expedido por Joaquín SUÁREZ como Gobernador y Capitán General sustituto del
Estado, porque "han cesado de hecho y de derecho en sus funciones sobre este territorio,
todas las autoridades extranjeras, y que la protección de las personas, de las propiedades
y de todos los derechos individuales de los ciudadanos y habitantes del país, están bajo
la garantía y salvaguardia del Gobierno Supremo del Estado ..."
CARACTERES DE LA CONSTITUCION DE 1830
En la parte del programa referente a Historia Constitucional corresponde

realizar una somera referencia general a las grandes soluciones adoptadas por cada una
de las Constituciones y reservar para la parte de Derecho Constitucional positivo el
señalamiento de las diferencias puntuales.
Atendiendo a dicho lineamiento, expreso que los caracteres de la primera
Constitución formal del Estado Oriental del Uruguay son: documental; codificada;
rígida (según los artículos 152 a 159); semirígida (por la inexistencia de procedimientos
destinados a lograr la desaplicación de las leyes formales constitucionales); de mediana
extensión (porque consta de un Preámbulo y 159 artículos); y de cierta elasticidad en
varios de sus preceptos (extremo que permitió sostener interpretaciones diferentes y
expedir leyes formales ordinarias con distinto alcance, según las épocas).
Podemos caracterizar al Estado, que prevé como:
a) soberano, en el aspecto externo, de acuerdo con el artículo 2º, y en la
perspectiva interna, de conformidad con los artículos 4º y concordantes, en fórmulas
que, en lo sustancial, integran el que Justino JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA llamara "edicto
perpetuo constitucional del Uruguay";
b) unitario. Los departamentos sólo son circunscripciones en lo administrativo,
judicial y electoral;
c) confesional, de acuerdo con la previsión del artículo 5º. La religión del
Estado es la Católica Apostólica Romana. Dicha confesionalidad se proyecta hacia
otros preceptos de la Carta. A vía de ejemplo, el artículo 76, que proporciona la fórmula
del juramento que debe prestar el Presidente de la República electo: jura por Dios,
nuestro Señor, y estos Santos Evangelios, y entre otras cosas, que protegerá la religión
del Estado.
También se consagra el derecho de patronato, en la fórmula del artículo 81, que
simplemente expresa "ejercer el patronato". Creo con BARBAGELATA que implica para
el soporte del órgano jerarca del Poder Ejecutivo la atribución de tomar injerencia en la
provisión de los cargos eclesiásticos de la Iglesia Católica Apostólica Romana.
Se advierte que el Estado y la Iglesia son dos entidades jurídicamente distintas,
según el texto del artículo 81, porque al Presidente de la República compete celebrar,
con la aprobación de la Asamblea General, concordatos con la Silla Apostólica.
También al Presidente compete conceder o retener el pase o exequátur,
conforme a las leyes, a los documentos pontificios denominados bulas y breves.
Complementando la solución, el artículo 98 hace competente a la Alta Corte de
Justicia para abrir dictamen al Poder Ejecutivo sobre la admisión o retención de dichos
breves y bulas pontificios.
Por último, el artículo 97, como otra proyección de la confesionalidad del

Estado, prevé la competencia de la Alta Corte de Justicia para decidir los recursos de
fuerza.
d) democrático, que acoge las fórmulas más avanzadas de la época.
El Estado se define por el artículo 1º. En él encontramos los siguientes temas:
la denominación, la naturaleza jurídica y una referencia a sus elementos, más
precisamente, si se quiere, a uno de ellos, el territorio.
La denominación del Estado planteó un debate en la Asamblea General
Constituyente, porque la fórmula presentada por la Comisión fue la de "Estado de
Montevideo". A esta fórmula se le objetó que podía provocar celos entre los habitantes
de los otros Departamentos. ELLAURI la defendió —se trataba, como lo señaló GARCÍA,
de la denominación incluida en la Convención Preliminar de Paz— argumentando que
resultaba perfectamente posible denominar a un Estado mediante la utilización del
nombre de su capital.
Otros constituyentes, entre ellos Miguel BARREIRO y Lázaro GADEA,
estimaron preferible la denominación "Estado Oriental". A ello objetó ELLAURI que si
bien el vocablo "Oriental" presentaba en su favor el uso tradicional, ello se justificaba
cuando se trataba de la Provincia Oriental, ya que con esa denominación se indicaba,
simplemente, que se trataba de la más oriental de las provincias. Se estimó, en cambio,
por algunos constituyentes, el caso de BARREIRO, que Oriental debía recibirse por
razones tradicionales, recordando las batallas de Rincón, Ituzaingó y de Sarandí.
GADEA propuso como posibles denominaciones, "Estado Oriental del Caudaloso Río de
la Plata" o, simplemente, "del Uruguay". COSTA, por ejemplo, objetó, en base a
consideraciones en última instancia geográficas, que el Estado era septentrional del Río
de la Plata y no oriental. GARCÍA propuso "Estado Nord-Argentino". Se consideró la
fórmula "Estado Oriental del Río de la Plata". Realizada la votación, resultó triunfante
la tercera moción —en el orden en que fue puesta a votación—, que fue la de Estado
Oriental del Uruguay.
Esa misma fórmula la hallamos en los artículos 6º y 13º de la Constitución de
1830. Sin embargo, valiosas opiniones doctrinales destacan que quizás desde 1830, la
denominación del Estado sea "República Oriental del Uruguay", porque el artículo 71
de la Constitución, al referirse a la fórmula de "promulgación" de las leyes, y el artículo
72, al indicar la denominación del soporte del órgano jerarca del Poder Ejecutivo, así
como el Manifiesto de la Asamblea General Constituyente, incluyen los vocablos
República Oriental del Uruguay.
Se ha examinado esta cuestión por parte de algunos autores en el sentido que el
nombre Estado es propio de un Estado miembro de un Estado Federal, y que quizás en
el pensamiento de algunos de los constituyentes, —a vía de ejemplo, de ELLAURI—
existían dudas sobre la viabilidad del Estado en cuanto no estuviere integrado en una
federación, y coadyuvantemente se recuerda que fue precisamente ELLAURI, en la
discusión, el que propuso que además de la atribución de aprobar o reprobar "tratados
de paz, alianza, comercio", se incluyera el vocablo "federación", fórmula que resultó
rechazada.
El segundo aspecto que plantea el artículo 1º es el de la naturaleza del Estado.

Conforme lo ha sostenido nuestra mejor doctrina a través del tiempo, no es y no debe
ser objeto de las Constituciones tomar posición acerca de la naturaleza jurídica del
Estado, porque ésa es una cuestión que ha de quedar reservada a la doctrina. Así lo
entendieron, por ejemplo, ARCOS FERRAND y el tercero de los ARÉCHAGA. Desde la
Constitución de 1830 hallamos dentro del "edicto perpetuo", que se trata de una
"asociación política", con evidente recepción del contractualismo. Sólo cabe la
posibilidad de discutir qué vertientes del contractualismo prefirieron los constituyentes
de 1829 cuando incluyeron en el artículo el vocablo "ciudadanos", porque se trata de "la
asociación política de todos los ciudadanos". Se ha sostenido con argumentos de recibo,
que puede tratarse de la solución que resulta de El Contrato Social de Juan Jacobo
ROUSSEAU, o del Segundo Ensayo sobre Gobierno Civil de John LOCKE. El vocablo
"ciudadanos" será sustituido por la reforma de 1917 por "habitantes" (alude al elemento
población del Estado).
El último punto que mencioné es la referencia al territorio. Se alude a los nueve
departamentos actuales del territorio, aun cuando el texto de la Constitución prevé la
posibilidad que el número pueda alterarse, como efectivamente ocurrió.
El aspecto de mayor interés que plantea el artículo consiste en preguntarse si la
fórmula adoptada implicaba eliminar para lo futuro la posibilidad de reclamaciones
acerca de otras partes del territorio.
En cuanto a los caracteres del Gobierno, podemos decir, en primer término,
que es republicano, según el artículo 13 y su desarrollo en el contexto constitucional. Es
representativo, de acuerdo con el mismo artículo, aun cuando quepa la posibilidad de
considerarlo con una cierta aproximación al semirrepresentativo, de acuerdo con la
intervención del cuerpo electoral, que se prevé en el Capítulo III de la Sección XIII, si se
comparte la opinión de BARBAGELATA expuesta en El constitucionalismo uruguayo a
mediados del siglo XIX.
Se consagra la separación de poderes según la fórmula del artículo 14 y su
desarrollo contextual, porque el Estado "delega ... el ejercicio de su soberanía en los tres
Altos Poderes, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, bajo las reglas que se expresarán".
Es un Gobierno básicamente presidencial, que corresponde al sub tipo cuasi-
presidencial o de presidencialismo al modo latinoamericano en virtud de la expresa
previsión en el texto de la Constitución de los Ministros de Estado, de la necesidad del
refrendo ministerial, de la posibilidad de que las Cámaras y la Comisión Permanente
llamen a Sala a los Ministros y de la responsabilidad de los Ministros en la faz penal,
mas no en la perspectiva política.
En la Constitución de 1830 el cuerpo electoral se integra con los ciudadanos
naturales y legales que se encuentren en ejercicio de la ciudadanía, en virtud de no estar
comprendidos por algunas de las causales de suspensión o de pérdida de la misma.
En esta Carta, de acuerdo con la opinión de la doctrina general, no se realiza la
distinción entre nacionalidad y ciudadanía. Dentro de la categoría "ciudadano" se
distinguen dos clases: los naturales y los legales. Los primeros son los hombres libres
nacidos en cualquier punto del territorio del Estado.
Según el primero de los ARÉCHAGA, se trata de los individuos de la especie

humana del sexo masculino, por lo cual quedan excluidas las mujeres, y la mención
complementaria resultante del vocablo "libres" guarda relación con la norma
constitucional relativa a circunstancias como las de esclavitud, que oportunamente
mencionaremos.
En el texto —y esto interesa a efectos de examinar la evolución del Derecho
Constitucional uruguayo al respecto— se utiliza una fórmula que establece "ciudadanos
legales son", y luego sigue la enumeración. Esta redacción dio origen a opiniones
diversas acerca de si de acuerdo con la Constitución de 1830 resultaba menester algún
acto jurídico expedido por un órgano estatal o si ello era innecesario. Las fórmulas
legislativas utilizadas a través del siglo XIX presentan diferencias, lo cual es un
ejemplo, entre muchos, de la ya mencionada relativa elasticidad de esta Constitución.
Asimismo, por el artículo 11 se prevén causales de suspensión del ejercicio de
la ciudadanía —algunas de ellas subsisten en las Constituciones formales posteriores—
y causales de pérdida de la ciudadanía, aunque dicha disposición prevé que en
cualesquiera de los casos puede solicitarse y obtenerse rehabilitación.
El ciudadano goza de un estatuto jurídico, de acuerdo con el texto de la
Constitución. Por ejemplo, algunos derechos que ella consagra prevén como titular al
ciudadano. En general, existen escasas diferencias en el tratamiento jurídico del
ciudadano natural y del legal. A vía de ejemplo, el artículo 74 exige la calidad de
ciudadano natural para poder ser electo Presidente de la República.
La Constitución prevé el sistema de sufragio directo en los casos de los
artículos 18 y 123, respectivamente, para la elección de miembros de la Cámara de
Representantes y de las Juntas Económico Administrativas; e indirecto, de acuerdo con
el artículo 28, para los miembros de la Cámara de Senadores y para el Presidente de la
República, puesto que éste es designado por la Asamblea General. El ciudadano, en
suma, participa en los actos electorales indicados, pero también tiene intervención
indirecta en el procedimiento de reforma constitucional que consagran los artículos 152
a 159.
En la parte orgánica encontramos, en primer término, a los tres Poderes
clásicos. El Poder Legislativo presenta una organización que hallaremos reiterada en las
ulteriores Constituciones, porque se prevén, en lo sustancial, cuatro órganos: la Cámara
de Representantes, la de Senadores, la Asamblea General y la Comisión Permanente,
sin perjuicio de la existencia de otros órganos de menor importancia, por ejemplo, las
Presidencias de las Cámaras.
Para la elección de los miembros de la Cámara de Representantes, encon-
tramos básicamente los artículos 18 y siguientes. "Se elegirá un Representante por cada
tres mil almas, o por una fracción, que no baje de dos mil" (artículo 19). Sin embargo,
para las dos primeras legislaturas, el artículo 20 establece el número de representantes
que corresponderá a cada uno de los nueve departamentos entonces existentes. De allí
resulta que en las dos primeras legislaturas, la Cámara de Representantes se compondrá
de 29 miembros, mientras que en las ulteriores, el número resultará del censo a
efectuarse cada ocho años.
El término de actuación de los miembros de la Cámara de Representantes es

fijo, porque se trata de un sistema presidencial. El artículo 23 lo establece en tres años.
Para la Cámara de Senadores debemos remitirnos a los artículos 27 a 29 y 36.
La elección es indirecta, en la forma que determinará la ley. Dicha ley fue expedida por
la Asamblea General Constituyente y Legislativa del Estado. Habrá un Senador por
cada Departamento, y el término de actuación se establece en seis años. La renovación
se efectuará por terceras partes, cada bienio. Se prohíbe la posibilidad de relación de los
Senadores hasta que transcurra por lo menos un bienio desde su cese.
El órgano constitucionalmente nominado Asamblea General está formado por
la reunión de ambas Cámaras.
La Comisión Permanente es un órgano constitucional que actúa durante el
receso legislativo, y se integra con dos senadores y cinco representantes nombrados a
pluralidad de votos por sus respectivas Cámaras. Su organización sustancialmente la
extraemos de los artículos 54 y 55.
El Estatuto Jurídico de los legisladores comprende las siguientes normas:
1º) condiciones de elegibilidad fijadas por el artículo 24 para ser miembro de la
Cámara de Representantes, y por el artículo 30 para la de Senadores;
2º) causales de inelegibilidad establecidas por los artículos 25 y 31, respecti-
vamente. A vía de ejemplo, el artículo 25 establece que: "No pueden ser electos
Representantes. 1º) Los empleados civiles, o militares, dependientes del Poder
Ejecutivo, por servicio a sueldo, a excepción de los retirados, o jubilados", norma
consagrada por la Asamblea General Constituyente y que se mantuvo, no obstante la
representación de los militares realizada en su momento, e incluye a los individuos del
Clero regular y del secular, estos últimos en cuanto gocen de renta con dependencia.
3º) La Constitución prevé, en el artículo 34, el régimen de incompatibilidades,
porque los legisladores, "después de incorporados en sus respectivas Cámaras, no
podrán recibir empleos del Poder Ejecutivo sin consentimiento de aquélla a que cada
uno pertenezca" y quedando vacante, en caso de otorgarse la autorización, el empleo
legislativo.
4º) Se establece asimismo la irresponsabilidad por opiniones, discursos o
debates, según resulta del artículo 49, y la inviolabilidad, por los artículos 50 y 51;
5º) Son sujetos pasibles de juicio político, de acuerdo con los artículos 26 y 38.
Las Cámaras disponen, respecto de ellos, de facultades correctivas disciplinarias, según
el artículo 52, y pueden ser removidos en virtud de las causales especificadas por el
mismo artículo.
6º) Se establece, por el artículo 37 una compensación por sus servicios en
forma de dietas.
También en lo sustancial, este Estatuto Jurídico subsiste en las Cartas formales
posteriores. Digo "en lo sustancial", ya que hay modificaciones, algunas de detalle y
otras sustanciales, por ejemplo, en el último aspecto mencionado, la compensación por
dietas.
En cuanto a la competencia del Poder Legislativo, por una parte tenemos la
intervención de las Cámaras de Representantes y de Senadores necesariamente, y de la
Asamblea General eventualmente, en el procedimiento de elaboración de las leyes

formales ordinarias, estructurándose los momentos tradicionales de iniciativa, discusión
y sanción o aprobación.
Desde esta Constitución hallamos la dificultad para emitir un pronunciamiento
acerca de las materias para las que se requiere la regulación por ley ordinaria. En
ocasiones extraemos dicha necesidad del texto de determinados artículos, cuando éstos
aluden concretamente a una ley sobre determinada materia. Otras veces debemos apelar
a ciertos criterios, por ejemplo cuando un artículo requiere una determinada mayoría de
los miembros de cada una de las Cámaras, ello nos permitirá concluir que se requiere
una ley.
Todo esto es simplemente una mera referencia, porque son temas a estudiar
posteriormente en la última parte del programa, porque, básicamente, las soluciones no
han cambiado en Uruguay.
Hallamos algunas atribuciones que corresponden a cada Cámara. Para la de
Representantes, la de formular iniciativas sobre impuestos y contribuciones, en forma
privativa y la de acusar ante el Senado a los sujetos pasibles de juicio político; para el
Senado, la de prestar acuerdos, otorgar venias, autorizaciones, etcétera, al Poder
Ejecutivo y pronunciar sentencia en el juicio político.
Las atribuciones de la Comisión Permanente, que reitero operan durante el
receso de las Cámaras, no comprenden, como ha sido tradicional en el Derecho
uruguayo, la posibilidad de tomar intervención en el procedimiento de elaboración de la
ley formal. Por el contrario, es un órgano de control y de coadministración.
Este es, indudablemente, el sistema orgánico al que el constituyente colocó en
situación de preeminencia jurídica, de acuerdo con expresas manifestaciones que
constan en actas.
Poder Ejecutivo es, al igual que en las Constituciones ulteriores, la deno-
minación de uno de los sistemas orgánicos, pero también es el nombre del órgano
jerarca de dicho sistema. El Poder Ejecutivo como órgano jerarca es, según la letra de la
Constitución de 1830, unipersonal, dado que el artículo 72 establece que "El Poder
Ejecutivo de la Nación será desempeñado por una sola persona, bajo la denominación
de Presidente de la República Oriental del Uruguay".
El Presidente es, en base a los términos del artículo 26, inciso segundo, el "Jefe
Superior del Estado", y de acuerdo con el artículo 79, "el jefe superior de la
Administración General de la República".
Las calidades requeridas para ser Presidente resultan de la conjugación de los
artículos 74 y 30. Su designación es efectuada por la Asamblea General, en los términos
establecidos por los artículos 73 y 17, ordinal 18. Su mandato se fija por el artículo 75
en cuatro años. Se prohíbe la reelección sin que medien cuatro años entre su cese y la
nueva elección.
La renta del Presidente se establece por la Asamblea General, de conformidad
con lo previsto por el artículo 78. Es sujeto pasible de juicio político y de juicio de
residencia, según el artículo 84, habiendo interpretado el tercero de los ARÉCHAGA que
en el juicio de residencia puede ser acusado ante los tribunales ordinarios dentro del año
posterior al cese en el ejercicio de sus funciones, y operándose al vencimiento de dicho
año la caducidad de su responsabilidad penal, porque el artículo dice que pasado ese
año, "nadie podrá ya acusarlo".
Los casos de eventuales vacancias en la Presidencia se regulan por el artículo
77. Su sustituto será el Presidente del Senado. No se ha previsto un órgano
Vicepresidencia.
Dentro del sistema orgánico Ejecutivo hallamos los Ministerios. La posición
institucional de los Ministros ha motivado diversas opiniones doctrinales. El artículo 85
establece que: "Habrá para el despacho, las respectivas Secretarías de Estado a cargo de
uno o más Ministros, que no pasarán de tres" pero por ley se puede modificar el número
de los Ministerios.
Los Ministros son designados y cesan por resolución del Presidente de la
República, sin que se atribuya injerencia a los órganos integrantes del Poder
Legislativo. Las calidades necesarias para ser Ministro están establecidas por el artículo
87 y, su designación y cese, por el 81. Son responsables de los decretos que firmen, de
acuerdo con el artículo 86. No quedan exentos de responsabilidad por los delitos
previstos como causales del juicio político, aunque invoquen la orden escrita o verbal
del Presidente de la República, según la fórmula de la Constitución del Imperio del
Brasil de 1824. Son sujetos pasibles de juicio político y de juicio de residencia, por el
artículo 89. Pueden ser llamados a Sala por las Cámaras de Representantes y de
Senadores, así como por la Comisión Permanente y también pueden asistir
voluntariamente a las sesiones de las Cámaras, de acuerdo con la opinión que resulta del
discurso de ELLAURI como Miembro Informante del Proyecto, aunque en el texto no se
establece expresamente.
Estos son los elementos disponibles a efectos de ensayar un pronunciamiento
acerca de la posición institucional de los Ministerios de Estado o, en otros términos, de
la naturaleza jurídica de la institución ministerial.
Los tres ARÉCHAGA sostuvieron, en base al texto de la Constitución, que se
consagró un Poder Ejecutivo —a nivel del órgano jerarca— unipersonal, y que los
Ministros no integran dicho órgano o, en otros términos, que su voluntad no es
jurídicamente necesaria para que se forme la voluntad del órgano jerarca nominado
Poder Ejecutivo.
Una opinión diferente es la de Alberto Demicheli: consideró que la Consti-
tución de 1830 efectúa una modificación respecto del tradicional sistema estado-
unidense, porque los Ministros, según el texto de la Constitución, deben refrendar los
actos del Poder Ejecutivo o del Presidente, requisito sin el cual nadie estará obligado a
obedecerlos. Eso hace a los Ministros de Estado, en esta opinión, integrantes del
Ejecutivo.
Evidentemente, para la concepción de los ARÉCHAGA, el Ministro es un mero
secretario o, en otros términos, un simple actuario del Presidente. En la segunda
posición, el Ministro aparece como necesario para la formación de la voluntad del
órgano.
Se ha expuesto una tercera posición, la de Aníbal Luis BARBAGELATA, quien
entendió que evidentemente el Presidente de la República, en el contexto constitucional,
aparece como un funcionario de la mayor importancia si lo comparamos con la posición
de los Ministros; pero sin embargo está constitucionalizado el refrendo que permite que
las decisiones del Presidente sean eficaces, siendo el Ministro responsable por los actos
que suscribe y, como hemos visto, no queda exento de responsabilidad por causa de
delito aunque argumente que ha recibido la orden del Presidente. Esa posición
intermedia o ecléctica de BARBAGELATA está señalando que se trata de un sistema
cuasipresidencial o de presidencialismo al modo latinoamericano.
Este es un problema que tuvo una señalada trascendencia durante la vigencia
de la Constitución de 1830 y que hoy nos interesa solamente en perspectiva de Historia
Constitucional, porque nos habrá de mostrar la evolución que al respecto se ha operado
en las Constituciones posteriores.
Son funcionarios del Poder Ejecutivo los Jefes Políticos y los Tenientes
subordinados a los Jefes Políticos. Al Jefe Político compete todo lo gubernativo en el
Departamento. Es, según el artículo 118, un agente del Poder Ejecutivo.
Tanto los Jefes Políticos como los Tenientes son designados exclusivamente
por el Poder Ejecutivo. Las calidades requeridas las fija el artículo 119. Sus
atribuciones, deberes, facultades, etcétera, serán detallados en un Reglamento especial
que formará el Presidente de la República, sujetándolo a la aprobación de la Asamblea
General.
La competencia del Poder Ejecutivo, en la Constitución de 1830, la hallamos
en artículos que hacen referencia a facultades (ejemplos, los números 79, 80, 81 y 84) y
deberes, (caso del artículo 82). Dentro de esa competencia es posible destacar, por una
parte, la atribución de potestad reglamentaria al Poder Ejecutivo, de acuerdo con el
artículo 82. Se trata de reglamentos de ejecución de la ley ordinaria y, por consiguiente,
no pueden contrariar ni las disposiciones de la ley ni, obviamente, las de la
Constitución; otro aspecto de la competencia es el ya mencionado ejercicio del derecho
de patronato por parte del Presidente de la República.
El ejercicio de múltiples atribuciones conferidas al Poder Ejecutivo implica,
simultáneamente, la puesta en ejercicio de atribuciones de control y de coadmi-
nistración que están asignadas a los órganos del Poder Legislativo.
El tercer sistema orgánico que lleva el nombre de Poder, es el Judicial. Consta
de órganos que prevé la Constitución, que son una Alta Corte de Justicia, un Tribunal o
Tribunales de Apelaciones y Juzgados Letrados de Primera Instancia, en la forma que
establecerá la ley.
La organización de la Alta Corte de Justicia queda confiada, por el artículo 92,
a la ley. Dicha ley fue dictada en el año 1907. A la Alta Corte se le asigna competencia
de nivel constitucional por el artículo 96 de la Constitución, que en lo sustancial será
reiterado por las Constituciones posteriores. La competencia de los Tribunales de
Apelaciones y Juzgados Letrados es, en definitiva, fijada también por acto legislativo
formal.
Es de destacar que el artículo 107 prevé la existencia de Juzgados de Paz, pero
como órganos competentes para entender en las conciliaciones.
El artículo 117 previó que la organización del Poder Judicial establecida por
los artículos 91 al 106, podría suspenderse por las legislaturas siguientes mientras "no
haya suficiente número de abogados y demás medios de realizarse".
Para el Gobierno y Administración interior de los departamentos, además de

los funcionarios del Poder Ejecutivo ya mencionados —Jefe Político y Tenientes—, se
prevé la existencia de una Junta Económico Administrativa en cada Departamento.
Estos órganos se integrarán con un número de miembros que no podrá ser inferior a
cinco ni pasar de nueve. Los soportes de las Juntas son electos directamente, ejercerán
cargos puramente concejiles y sin sueldo alguno. El término de actuación se fija en tres
años.
La competencia de las Juntas Económico Administrativas resulta de los
artículos 126 y siguientes, que se caracterizan, de acuerdo con los antecedentes que
hallamos, por ejemplo, en la Constitución rivadaviana argentina de 1826, por verbos
como "velar", "promover" y "proponer". En este primer ensayo de organización
departamental no se constitucionaliza una verdadera autonomía, en sentido técnico.
En materia de derechos, hallamos normas fundamentalmente en el Capítulo VI
de la Sección IX, y en la Sección XI. De acuerdo con la concepción imperante en la
época, algunos de los derechos presentan como titulares, exclusivamente, a los
ciudadanos (es el caso de los artículos 113, 135, 140 y 142); sin embargo, otros
preceptos mencionan a los hombres (artículos 132 y 134); a todo individuo (artículo
147); a la persona (artículo 82); a individuo alguno (artículo 82, también); a ninguno
(artículo 136); a nadie (artículos 130, 144, 145 y 131).
Podemos concluir, entonces, que comparada la Constitución de 1830 con otras
de la época, consagra en forma amplia la titularidad de derechos. Concretamente son
escasas las disposiciones que instituyen derechos políticos: encontramos el artículo 130,
que sustancialmente es el antecedente del artículo 7 de la Constitución de 1967, receptor
de la concepción ius naturalista en materia de derechos; el principio institucional de
libertad, consagrado por el artículo 134 que es, con escasas modificaciones, antecedente
del artículo 10 de la Constitución de 1967; una referencia a la protección en el goce de la
vida aun cuando mediante la conjugación de los artículos 84 y 26, ordinal 2, debemos
concluir que se admite constitucionalmente la pena de muerte; una protección de la
integridad física de las personas por el artículo 138, en cuanto a su permanencia en las
cárceles; la libertad de locomoción —también llamada física— de las personas,
asegurada por los artículos 130 y 134 y por disposiciones restrictivas de la competencia
del Poder Ejecutivo en materia de arrestos, etcétera; la constitucionalización del debido
proceso, por el artículo 136; el derecho a la intimidad en alguna de sus manifestaciones
(artículos 135 y 140); el derecho de propiedad (sustancialmente, artículos 144 y 145); el
principio institucional de igualdad (artículos 132 y 133); la libertad de trabajo, industria
y comercio, por ejemplo, por el artículo 146; y la de comunicación de los pensamientos
(artículo 141).
Básicamente, entonces, desde la Constitución de 1830, hallamos el catálogo de
derechos y libertades del Derecho Constitucional clásico que reiteran las Cartas
posteriores.
En materia de garantías encontramos las que algún sector de la doctrina
denomina genéricas. Por ejemplo, el derecho de petición, el sistema de Constitución
rígida, el principio de separación de poderes, etcétera.
El procedimiento de reforma Constitucional, regulado por el Capítulo III,

consta, en verdad, de dos soluciones: una estructurada por los artículos 152 a 158, y otra
por el artículo 159. Ambas posibilidades demuestran que se trata de una Constitución
rígida. No existen cláusulas inmodificables, porque el artículo 142 hace referencia a la
reforma de la Constitución "en todo" o "en parte".
El primer procedimiento supone la intervención de tres legislaturas. La primera
puede ser, incluso, la que se instale inmediatamente luego de entrar en vigor la
Constitución. En una primera legislatura se examina la necesidad de revisión de la
Constitución, debiendo formularse la moción en una Cámara, requiriéndose la
aprobación por la tercera parte de sus miembros. Si esto sucede debe realizarse una
comunicación a la otra Cámara al efecto que examine la moción y determine si la apoya
o no.
En la segunda Cámara, en el orden de intervención, se requiere idéntico
quórum de votación que en la primera. Si la segunda Cámara interviniente rechaza la
moción, ésta queda desechada y sólo podrá ser planteada nuevamente en el período
siguiente de la misma legislatura.
En el proyecto de la Comisión de Constitución y Legislación de la Asamblea
General Constituyente y Legislativa del Estado, se hacía referencia aquí no al siguiente
período de la misma legislatura sino a la siguiente legislatura, y por iniciativa de Ellauri
se introdujo una modificación en el que fuera aprobado como artículo 154.
Si la segunda Cámara interviniente apoya o aprueba la moción, deben reunirse
ambas Cámaras para considerar el tema, pero en este caso se requieren dos tercios de
miembros. En caso afirmativo, se formula la declaración de que el interés nacional
exige la revisión de la Constitución. Se comunica al Poder Ejecutivo a efectos de que
éste lo haga saber al tiempo de impartir las órdenes para las nuevas elecciones.
Luego actúa la segunda legislatura, pero los miembros de ambas Cámaras
deberán ser autorizados con poderes especiales por sus comitentes para revisar la
Constitución y proponer las reformas, variaciones o adiciones que requerirán una
aprobación por la tercera parte de los miembros de ambas Cámaras.
Finalmente, la tercera legislatura, según el artículo 158 estará formada por
miembros que también deberán encontrarse munidos de poderes especiales, y siguiendo
el procedimiento de elaboración de la ley ordinaria habrán de discutir y sancionar o
desechar, en todo o en parte, las reformas propuestas.
En este procedimiento de revisión constitucional, toma intervención el Poder
Legislativo, pero también —como lo destaca BARBAGELATA— el cuerpo electoral, de
acuerdo con las claras previsiones contenidas en los artículos 157 y 158, soluciones
éstas que contribuyen a caracterizar la solución adoptada como semirrepresentativa y
no puramente representativa.
El otro procedimiento es el estructurado por el artículo 159. Se trata, en este
caso, de la modificación de la forma constitucional de la República. Para ello, el
procedimiento es diferente dado que se requiere "una grande Asamblea General"
compuesta de doble número de Senadores y Representantes. Los miembros de este
órgano especial deben ser munidos por el cuerpo electoral de autorización para tratar de
esta materia calificada por el artículo como "importante" y, paralelamente, a los efectos
de la aprobación, o sanción, como dice la Constitución, la grande Asamblea General

debe pronunciarse por las tres cuartas partes de votos del número total.
Cuando este artículo fue puesto en discusión en la Asamblea General
Constituyente, Manuel BARREIRO planteó que no le parecía menos importante la forma
de gobierno que la forma constitucional a que hace referencia el artículo 159. Solicitó,
por ello, que el artículo se suprimiera o que fuera redactado en otra forma. ELLAURI
aclaró que en su concepto no era menos importante la forma de gobierno que la forma
constitucional; pero ésta es de un carácter muy diferente y para la forma constitucional
se consagraba en su opinión una garantía adicional por este artículo.
Santiago VÁZQUEZ consideró que el artículo sería más claro si expresara la
forma constitucional comprendida en las Secciones I y III, a la cual se opuso Lázaro
GADEA sosteniendo que el artículo tal como estaba redactado era terminante. Sin otras
discusiones, el artículo fue aprobado y planteó dudas al tiempo que generó
concepciones doctrinales contrapuestas cuando se trató de ponerlo en práctica.
La Constitución de 1830, por el procedimiento que se siguió para su
elaboración y por las peculiaridades de su entrada en vigor —que no implicaron una
intervención del cuerpo electoral a través, por ejemplo, de un plebiscito de ratifi-
cación—, autoriza, en mi opinión, a diferencia de las posteriores Constituciones
uruguayas, a considerar en mayor grado y en la medida en que no contraríen un texto
claro, opiniones vertidas por quienes participaron en el procedimiento de su elaboración
como miembros de la Asamblea General Constituyente y Legislativa del Estado.
VALIDEZ Y EFICACIA DE LA
CONSTITUCION DE 1830
LAS TENTATIVAS DE REFORMA
Las tentativas de revisión de la Constitución fueron múltiples, mientras que los

proyectos de reforma resultaron escasos. Sin que la enumeración comprenda todos los
planteos formulados, señalo que en 1836 Ramón MASINI formuló una moción en la
Cámara de Representantes, la que luego de ser aprobada se comunicó al Senado, que la
desechó. La moción estaba redactada en estos términos: "Procédase a la revisión de la
Constitución de la República para proponer en ella las mejoras que sea susceptible,
salvo las bases de la división de los Poderes y las garantías de los derechos políticos e
individuales". El procedimiento fue el del artículo 152. La exclusión contenida en la
moción podría explicarse porque integraría el contenido de la solución prevista por el
artículo 159.
Casi seguramente del mismo año 1836 es el proyecto de ELLAURI, en el que
replantea la fórmula del Poder Legislativo unicameral, que confía a un Consejo
Supremo, que actúa con el Presidente de la República. Se compone de tantos miembros
cuantos fueren los Departamentos, seleccionados por elección directa y con un período
de actuación de cinco años. El Consejo Supremo, en el proyecto de ELLAURI, según los
dos borradores conocidos, es presidido por el Vicepresidente de la República. El
Presidente es electo indirectamente por el Consejo Supremo. Su mandato se fija en diez
años. Actúa con Ministros, uno de ellos en carácter de Gran Canciller.
Casi simultáneamente, ELLAURI plantea la necesidad de reformas para la
Administración de Justicia, siendo lo de mayor destaque la integración de la Alta Corte
de Justicia con un solo miembro. Algunos de los aspectos contenidos en el proyecto de
ELLAURI reconocen ya antecedentes en su intervención en la discusión del proyecto en
la Asamblea General Constituyente.
En 1839 se plantea la conveniencia de convocar "una grande Asamblea
General para la reforma de la Constitución". La iniciativa no prospera.
En 1841 la Comisión de Constitución de la Cámara de Representantes formula
una propuesta de reforma, que no es aprobada.
El Gobierno Provisorio de 1853 convoca a elecciones para miembros de la
doble Asamblea General. Una vez electas e instaladas las Cámaras, resuelven no
cumplir el encargo.
En 1854, el Representante PALOMEQUE formula una moción por el proce-
dimiento del artículo 152, que aprobada en la Cámara de Representantes es desechada
por el Senado.
En 1863 el Presidente BERRO plantea la opción entre la reforma constitucional
o la violación de la Constitución. No existe tratamiento del tema.
En 1872 se realiza una intensa campaña periodística en pro de la reforma por
Carlos María RAMÍREZ, Agustín DE VEDIA y Julio HERRERA Y OBES.
En 1873 Pedro BUSTAMANTE plantea en la Cámara de Representantes la

moción de necesidad de la reforma, que es aprobada, mas luego los integrantes de los
órganos legislativos no encuentran reformas que proponer.
En 1888 Manuel HERRERO Y ESPINOSA hace la moción en la Cámara de
Representantes, que es apoyada por Francisco BAUZÁ agregando otros aspectos a ser
considerados para su enmienda. La intervención de Luis MELIÁN LAFINUR adelanta la
concepción que expondrá en 1905.
En 1891 Antonio María RODRÍGUEZ y Juan CAMPISTEGUY plantean una
iniciativa de revisión, que implica prescindir de las "trabas constitucionales" para la
reforma.
Al año siguiente, Antonio María RODRÍGUEZ formula un proyecto, que es
aprobado por la Cámara de Representantes.
En 1897, el Partido Nacional incluye en la negociación de las Bases de Paz, la
reforma constitucional.
En 1903 Justino JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA y Antonio María RODRÍGUEZ
plantean la iniciativa conocida como de "El Ateneo", que implica una reforma con
apartamiento de los procedimientos previstos por la Constitución vigente, la que no
prospera.
En 1904, en la Cámara de Representantes, José Enrique RODÓ expone su
concepción reformista.
Las Bases de la Paz de 1904 incluyen las cláusulas de que el Gobierno colocará
entre los asuntos de la convocatoria extraordinaria, la reforma de la Constitución,
quedando el Poder Legislativo en completa libertad para decretarla o no, y sancionar en
el primer caso las reformas que juzgue convenientes.
En 1905 Luis MELIÁN LAFINUR en su obra El problema nacional y su solución
inmediata, considera en forma coincidente con los planteos de Justino JIMÉNEZ DE
ARÉCHAGA y de Antonio María RODRÍGUEZ, que el pueblo no se encuentra limitado por
procedimientos previstos por la Constitución para su reforma, siendo esta obra una de
las fuentes doctrinales inspiradoras del Presidente TERRA en su campaña reformista
previa al golpe de Estado del 31 de marzo de 1933.
En 1907 —finalmente—, se ponen en funcionamiento los procedimientos que
conducirán a una enmienda. La iniciativa fue formulada en el Senado y correspondió a
Carlos TRAVIESO. Al finalizar el primer período Presidencial de José BATLLE Y
ORDÓÑEZ (1907), la Convención Nacional del Partido Colorado formula una
declaración en pro de la reforma de la Constitución, de la institucionalización del
sufragio universal, de la separación de la Iglesia Católica Apostólica Romana y el
Estado, de la representación proporcional, de la elección directa del Presidente de la
República y de la autonomía municipal. Comenzaban a aparecer por entonces algunos
puntos de coincidencia entre los Partidos Colorado y Nacional en favor de la reforma
constitucional.
LAS RUPTURAS DEL ORDEN CONSTITUCIONAL

La eficacia de la Constitución de 1830 se vio temporalmente afectada por

varios gobiernos de facto.
Sin pretender agotar la extensa nómina, es de destacar uno que no provoca
mayor estrépito —aun cuando deba reconocerse la existencia de factores anormales—,
que se produjo en el curso del año 1842. Se viola la Constitución porque la Asamblea
General pasa a sesionar en régimen de Cámaras reunidas. El Poder Ejecutivo expidió el
14 de mayo de 1842 un decreto en virtud del cual quedó desde el día siguiente, "toda la
República en Asamblea y sobre las armas".
En la misma fecha, la Asamblea General se declaró en sesión diaria mientras
no haya deliberado sobre todas las medidas que pongan en seguridad a la República de
todos los peligros que la amenazan. Se instituyó, por resolución de la Asamblea General
del mismo día, el llamado Ministerio universal, dado que el Poder Ejecutivo, durante la
crisis, se expedirá con un solo Ministro Secretario de Estado. Se creó un Consejo de
Estado con miembros responsables ante la ley de los dictámenes que dieren al Poder
Ejecutivo. Este primer Consejo de Estado posterior a la institucionalización de 1830 fue
competente para "examinar, ilustrar y aconsejar sobre las proposiciones que el Poder
Ejecutivo presente a su consideración y para proponer al Poder Ejecutivo todas las
medidas que considera importantes con relación al armamento y defensa de la
República". El Poder Ejecutivo designará a los miembros del Consejo de Estado, que
constará como máximo de nueve integrantes y como mínimo de cinco. El cargo de
Consejero de Estado fue compatible con el de Senador, Representante y con el ejercicio
de cualesquiera función pública. Elegía a su Presidente y Secretario. Se dispuso la
abolición de la esclavitud, complementándose el artículo 131 de la Constitución, y se
suspendió la seguridad individual al tiempo que se declaró a la Patria en peligro.
EL GOBIERNO DE LA DEFENSA *
La Carta de 1830 tuvo, teóricamente, una vigencia dilatada, pero cabe acotar
que en el lapso comprendido entre 1830 y la entrada en vigor de la Constitución de
1918, existieron diversos Gobiernos provisorios o interinos.
En la larga cadena de crisis que experimentó la referida Constitución, cabe, en
primer término, citar la de 1838, que se desencadenó con el alejamiento de la
Presidencia de la República del General Manuel ORIBE. En el caso, se disolvieron de
inmediato las Cámaras legislativas y se convocó a elecciones para integrar la IVª
Legislatura constitucional.
La segunda crisis, que tal vez es la más grave, es la situación derivada de la
Guerra Grande, sobre todo a partir del comienzo del Sitio a Montevideo el 16 de febrero
de 1843. Aparecen entonces en escena dos gobiernos: el de los sitiadores, llamado
Gobierno del Cerrito, y el de los sitiados, el Gobierno de la Defensa.
Origen del régimen constitucional de la Defensa
*
Clase dictada por el Aspirante a Profesor Adscripto Dr. Felipe LUZARDO
MARTÍNEZ.
En el momento histórico al que hemos hecho referencia, se encontraba

sesionado la Vª Legislatura constitucional en su III Período Ordinario de Sesiones. Las
expuestas circunstancias por las que atravesaba el país, impedían la celebración de
elecciones tendientes a integrar la VIª Legislatura constitucional. Dada esta situación, el
Poder Ejecutivo manifestó su inquietud e informalmente, no mediando concreta
iniciativa, promovió inicialmente una extensión del período de actuación del
Legislativo. A su vez, espontáneamente, la Cámara de Senadores sancionó un proyecto
por el que acordaba que la plenitud del Poder Legislativo en su ejercicio constitucional,
residiría en la legislatura de la época, mientras no se reuniese la que debía reemplazarla.
Remitido a la Cámara de Representantes, el proyecto sufrió sustanciales modificaciones
y devuelto a la Cámara Alta, ésta no admitió las enmiendas propuestas.
Antes de que se cumpliera con el estadio previsto constitucionalemente, la
reunión de ambas Cámaras en Asamblea General para decidir en definitiva sobre el
particular, finalizó el plazo constitucional de actuación de la Vª Legislatura.
El 14 de febrero de 1846 el Poder Ejecutivo expide un Manifiesto en el que
historia sobre el proceso acontecido, y ante una situación de excepcionalidad no
prevista por el texto constitucional vigente y siendo el Poder Ejecutivo el encargado por
la Constitución de la conservación del orden y tranquilidad interior y de la seguridad en
lo exterior, "tomando Medidas Prontas en la firme resolución de llenar este deber
sagrado, oído que fue el dictamen de ciudadanos de madura experiencia, de conocida
probidad, luces y decisión acreditada", declaró por decreto el día del vencimiento del
mandato legislativo, disuelta la Vª Legislatura instituyendo en su lugar una "grande
Asamblea de Ciudadanos Notables de la República".
Las principales normas jurídicas constitucionales materiales expedidas durante
el Gobierno de la Defensa, son:
- el Estatuto Nacional provisorio, hasta que se restablezca la representación
ordinaria de la Nación, aprobado por la Asamblea de Notables el 12 de marzo de 1846;
y
- el decreto del 17 de abril de 1846, aprobado por la Asamblea de Notables el
29 del mismo mes y año, por el que se restructura el Consejo de Estado.
Asimismo cabe agregar en la enumeración otras normas de rango normativo
inferior, por ejemplo los reglamentos de organización y funcionamiento de los diversos
órganos instituidos.
Cabe acotar que el régimen de la Defensa no pretende abolir la Constitución de
1830 ni la suspensión lisa y llana de la misma ni reformarla; simplemente busca
adecuarla a la situación de emergencia que se vivía, y aun los apartamiento de la misma,
obligados por las circunstancias extraordinarias, eran presentados como modos de
contribuir a su protección, como expresa con acierto BARBAGELATA.
Vamos a ver, ahora, los sistemas orgánicos en el régimen de la Defensa.
El Poder Legislativo va a organizarse sobre la base del órgano llamado "grande
Asamblea de Ciudadanos Notables de la República". Se integra con miembros
designados por el Poder Ejecutivo, y que en lo sustancial comprenden: los
Representantes y Senadores integrantes de la Vª Legislatura; los Magistrados del Poder
Judicial; los Ministros del Poder Ejecutivo, en un principio, y luego dejarán de
integrarla; los jefes militares; las autoridades eclesiásticas; los jefes de oficinas
generales y, finalmente, "todos los ciudadanos que con acuerdo del Consejo de Estado,
considere notables en todas las carreras, el Poder Ejecutivo, por su patriotismo,
capacidad y virtudes", y que se fueran nombrando posteriormente.
Si bien se estructura una solución unicameralista, se previó como concesión al
bicameralismo tradicional, una doble discusión en el seno de la Asamblea.
Las atribuciones de la Asamblea de Notables son las siguientes:
1º) le compete velar sobre la Constitución y las leyes y la conservación de las
garantías individuales. Sin duda, esta atribución presenta al órgano como semejante a
una Comisión Permanente, apartándose ligeramente de la Constitución de 1830 y
adoptando una solución de neto cuño hispánico. Es destacable que en el caso de las
garantías individuales, dada la peculiaridad del objeto tutelado, se quita para esa
eventualidad "la traba del veto temporal del Ejecutivo, y manda que tenga vigor la
resolución inmediatamente que le fuera comunicada". En esta primera atribución de la
Asamblea, tenía injerencia el Consejo de Estado, quien debía denunciarle las
resoluciones del Poder Ejecutivo que importasen violación de una ley o norma
constitucional, a fin de que conocida la situación dictara las medidas que considerara
convenientes;
2º) le compete resolver como órgano deliberante todos los negocios y materias
que le someta al Poder Ejecutivo. Los actos expedidos por la Asamblea de Notables en
ejercicio de esta segunda atribución, se denominarán resoluciones. Sin embargo, son
ontológicamente actos legislativos y es en tal carácter que integran el orden jurídico
nacional. La particularidad de esta atribución se encuentra en que la iniciativa pertenece
exclusivamente al Poder Ejecutivo, careciendo por ende de ella los miembros de la
Asamblea;
3º)presenta a esta Asamblea como órgano electoral debiendo designar la
persona que haya de desempeñar el Poder Ejecutivo, en caso de vacancia. También
nombrará al Presidente y Vicepresidentes de la Asamblea y a los miembros del
Supremo Poder Judicial, dando a éste una organización provisoria. El Estatuto, por una
adición establece la facultad exclusiva de la Asamblea de interpretar sus disposiciones
de manera generalmente obligatoria.
En cuanto al Poder Ejecutivo, encontramos al Presidente Provisorio de la
República, soporte de un órgano unipersonal que reunía las calidades de Jefe de Estado
y Jefe de Gobierno.
El Presidente actúa con los Ministros, que formarán parte del Poder Ejecutivo
en las mismas condiciones, y situación que en el sistema establecido por la Constitución
de 1830, aunque su número fue inferior al establecido en la Constitución, llegándose en
algún momento al Ministro único.
También formó parte del Poder Ejecutivo, aunque con intermitencias, el
Consejo de Estado. Este Cuerpo reconoce como antecedente la solución que se adoptara
en 1842 cuando la Asamblea General votó una resolución en virtud de la cual
provisoriamente habría de existir un solo Ministro de Estado, pero las decisiones
fundamentales del Poder Ejecutivo se adoptarían en Consejo de Estado, del que
formarían parte individuos designados por el Presidente de la República, Sobre la base
de dichos antecedentes, que es el primero en el Derecho Constitucional nacional, se ha

de estructurar este segundo Consejo de Estado.
Se debe distinguir la existencia de un Consejo de Estado inmediato y de otro de
carácter mediato. El primero se designa por el decreto de 14 de febrero de 1846 en su
artículo 8º, que reza: "Quedan nombrados Consejos de Estado por ahora y con sujeción
a lo que sancione el Estatuto", y luego se da el nombre de siete ciudadanos. El segundo,
llamado Consejo de existencia mediata, resulta de los establecido en el artículo 16 del
Estatuto Nacional Provisorio, y lo integrarán miembros de la Asamblea de Notables
designados como Consejeros por el Poder Ejecutivo.
Como atribuciones del Consejo de Estado mediato, podemos establecer las
siguientes:
1º) proponer al Poder Ejecutivo todas las medidas que considere oportunas y
necesarias para la mejora de la Administración;
2º) tareas típicas del Tribunal de Cuentas, como tomar conocimiento y abrir
dictamen sobre todo asunto que importe reconocimiento de deuda, pago o gravamen de
la hacienda nacional;
3º) resolver las dudas que ocurran en el ejercicio de la jurisdicción adminis-
trativa;
4º) conocer y compartir con el Poder Ejecutivo la responsabilidad de toda
medida que se adopte para la conservación del orden público; y
5º) abrir dictamen sobre todo y cualquier asunto que aun no siendo de los
especificados, el Poder Ejecutivo someta a su consideración.
En cuanto al Poder Judicial, podemos hablar de un verdadero Poder, cuyo
órgano jerarca es el llamado Supremo Poder Judicial, integrado por miembros
designados por la Asamblea de Notables. El decreto del 13 de diciembre de 1851
disuelve la Asamblea de Notables y pone fin al llamado Gobierno de la Defensa*.
EL GOBIERNO DEL CERRITO
Expide algunas normas que incluyen soluciones de naturaleza institucional. En

Primer lugar, el Poder Ejecutivo, es confiado al Presidente de la República con carácter
de Jefe Supremo del Estado, cargo que desempeñará el Brigadier General Manuel
ORIBE en virtud de su "descenso violento" de la Presidencia de la República en 1838,
reconociéndose como excepcional el tiempo que transcurrió, de acuerdo con la Ley de 7
de noviembre de 1845. Esta ley realiza, asimismo, una verdadera aprobación o
convalidación de los actos y disposiciones expedidos por ORIBE en su carácter de Jefe
Supremo del Estado. Se le atribuyen facultades extraordinarias, en forma plena, para la
salvación de la República, mientras no se consolide plenamente su independencia y
tranquilidad interior.
*
Fin de la Clase dictada por el Dr. LUZARDO.
El Presidente de la República actúa con Ministros. Al respecto advertimos que

por momentos existe un Ministro universal —se trata de la solución prevista por el
decreto de 20 de julio de 1843—; y otras veces ORIBE actúa con los Ministros que
preveían las normas vigentes desde el momento en que entrara en vigor la Constitución
de 1830.
Los Ministros son designados y cesan, de acuerdo con las normas constitucio-
nales, por resolución del Presidente de la República. Se previó por decreto del 10 de
octubre de 1846 la delegación de atribuciones correspondientes al Poder Ejecutivo,
siendo delegatario el Presidente del Senado. Sin embargo rápidamente el Presidente
reasume las atribuciones porque se considera que no son delegables las de carácter
extraordinario que éste dispone, según el decreto de 17 de octubre de 1846.
El Poder Legislativo se integra con la Cámaras que fueron disueltas —IIIª
legislatura constitucional— y se reúnen, precisamente, en el Cerrito (Ley de 24 de
setiembre de 1845). Se efectúan incluso convocatorias a elecciones a efectos de
completar el número de miembros del Senado.
En lo atinente a la Administración de Justicia, se previó la existencia de un
Juzgado Provisorio de Primera Instancia en lo Civil y Criminal y del Superior Tribunal
de Apelaciones.
Acerca de los derechos del hombre hallamos también la abolición de la
esclavitud (Ley de 28 de octubre de 1846).
Respecto del Gobierno y Administración interior de los Departamentos, las
modificaciones que se realizan implican que muchas atribuciones quedan confiadas a
los Comandantes Generales de los Departamentos; se trata, específicamente, de todo lo
administrativo, y se instituyen Comisiones Inspectoras Departamentales (por ejemplo,
acto de 30-III-1846).
Como sucede con la mayor parte de las soluciones adoptadas por los gobiernos
de facto en el Uruguay en el siglo XIX, son escasas las alteraciones que se realizan con
carácter transitorio a la Constitución formal porque, en última instancia, ésta permanece
en vigor, según la concepción de dichos gobiernos provisorios.
EL GOBIERNO PROVISORIO DE 1853-1854
Otro ejemplo lo hallamos hacia el año 1853, en ocasión de ejercer las

funciones propias del Poder Ejecutivo el Triunvirato integrado originalmente por
Venancio FLORES, Juan Antonio LAVALLEJA y Fructuoso RIVERA y disponerse la
disolución de las Cámaras.
En 1865, en base a las previsiones de la Convención de Paz de fecha 20 de

febrero —que en algunas compilaciones se individualiza como Ley Nº 794, aunque en
verdad en lo formal no lo sea— se opta por la instalación de un gobierno provisorio
confiado al Brigadier General Venancio FLORES, el que actuará con uno o más
Secretarios de Estado responsables, libremente elegidos por FLORES, y que cesan por su
determinación.
A la finalización de este Gobierno hallamos la ley Nº 928 de 30 de abril de
1868, que es un típico acto jurídico de convalidación dado que "se reconocen como
válidos los actos del Gobierno Provisorio dictatorial que invistió el Brigadier General
Venancio Flores desde el 20 de febrero de 1865 hasta el 15 de febrero de 1878".
Otro ejemplo se produce cuando Pedro VARELA abandona el ejercicio de sus

funciones, en marzo de 1876, quedando en carácter de Gobernador Provisorio el
Coronel Lorenzo LATORRE. Uno de los actos de interés es el expedido por el Gobierno
Provisorio actuando en Consejo de Ministros, por el cual se crea un Consejo Consultivo
integrado por nueve miembros, que algunos autores consideran como un Consejo de
Estado, y cuyas atribuciones implican, en primer lugar, la redacción de una ley
electoral.
Finalizado este gobierno de facto fue la Ley Nº 1.436, de 21 de mayo de 1879,
el acto jurídico de convalidación. Es una ley que estructuralmente se asemeja a un
decreto en virtud de la formulación de considerandos. Se trata de asegurar los derechos
adquiridos; se destaca la existencia de una anormalidad institucional; se trae a colación
la actividad que debe asumir el Poder Legislativo, y —como extremo de importancia—
se estima que los actos legislativos expedidos por el Gobierno Provisorio no pueden
regir después del restablecimiento de la normalidad institucional, sin una "sanción
expresa" del Poder Legislativo. Estos actos son, en definitiva, los decretoleyes
expedidos por el Gobierno Provisorio. Se trata de actos materialmente legislativos pero
dictados con apartamiento de las previsiones orgánico-formales de la Constitución
vigente.
"Las disposiciones de carácter legislativo" dictadas por el Gobierno Provisorio
desde el 10 de marzo de 1876 hasta el 14 de febrero de 1879, "continuarán
observándose como leyes de la República".
Más tarde, en febrero de 1898, Juan Lindolfo CUESTAS procede a disolver las
Cámaras del Poder Legislativo, creando un Consejo de Estado. Los motivos son de
orden político, como en los casos anteriores. El Consejo de Estado se integra por 88
miembros, cuyos nombres son determinados por el decreto de 10 de febrero de 1898: 58
colorados y 30 constitucionalistas y nacionalistas. Su competencia es la que prevé la
Constitución para el Poder o Cuerpo Legislativo. La organización interior es confiada al
propio Consejo de Estado. En caso de vacancia en la Presidencia de la República, el
Consejo de Estado designa a quien deba asumirla. Y como sucedió en los casos
anteriores, se dicta una ley de convalidación, que es la 2.680 de 1901. Se trata de la
norma que en Uruguay y en el curso del siglo XIX tiene mayor alcance, porque por una
parte se declaran leyes de la República las resoluciones de carácter legislativo

sancionadas por el Consejo de Estado, pero también se declaran válidos los actos de
todas las autoridades existentes en la época, en la medida en que hayan actuado de
acuerdo con las formalidades legales; y se aprueban las designaciones y destituciones
resueltas por el Gobierno Provisorio durante el período extraordinario.
Podemos concluir, entonces, que los diversos gobiernos de facto existentes en
el Uruguay en el curso del siglo XIX no procuraron ni obtuvieron la abrogación de la
Constitución formal de 1830. Por el contrario, la expresa concepción doctrinal —si se
admite su existencia— de cada uno de ellos se concretó en el discurso oficial en pro-
curar el restablecimiento de su vigencia. Los motivos que condujeron a las situaciones
de ruptura del orden institucional pueden calificarse de políticos, provenientes de luchas
de facciones o, en definitiva, de nucleamientos de los partidos políticos.
Importan en los tres últimos casos las leyes convalidadoras, en la medida que
la Constitución de 1830 fue una Carta semirrígida, porque no regulaba un pro-
cedimiento para asegurar el mayor valor y fuerza de la Constitución respecto de los
actos legislativos ordinarios.
Veremos cómo en los dos primeros casos del siglo XX —porque no se restaura
el ordenamiento constitucional que antecedió al golpe de Estado—, la convalidación se
efectuó por disposición transitoria de la Constitución que rigió con posterioridad al
gobierno de facto, soluciones que hallamos en las Cartas de 1934 y de 1942, aunque con
una diferencia, porque éstas ya regularon expresamente el procedimiento de la solicitud
de declaración de inconstitucionalidad de las leyes y efectuaron una convalidación en lo
formal que no impide la invocación de vicios de contenido que pueden presentar los
actos convalidados. En el tercer caso, en 1985 la convalidación se realizó por ley, en
virtud de la restauración del orden constitucional de 1967.
LA MODIFICACION OPERADA EN LOS

PROCEDIMIENTOS DE REFORMA DE LA
CONSTITUCION DE 1830 *
Como ya se vio anteriormente, la Constitución de 1830, establecía un

procedimiento para su reforma que exigía la intervención de tres legislaturas, y ya se
expresó, también en clases anteriores, que varias iniciativas de reforma planteadas en el
Siglo XIX, no llegaron a culminar.
Vamos a ver, ahora, la primera modificación que se aprobó a la Constitución de
1830. El procedimiento se inició de acuerdo a lo que establecía la Sección XII de la
Constitución, con la declaración de la necesidad de la reforma, que fue aprobada por la
1ª Legislatura en noviembre de 1907. La 2ª Legislatura aprobó en noviembre de 1912,
varias fórmulas de modificación de dicha Sección XII de la Constitución (que era la que
en los artículos 152 a 159 establecía el procedimiento de la reforma). Y, por último, el
26 de agosto de 1912 se aprobó por la 3ª Legislatura una de dichas fórmulas, quedando
así modificados los artículos citados anteriormente, o sea, del 152 al 159 de la
Constitución. Dicha ley de reforma constitucional fue promulgada por el Poder
Ejecutivo llevando el número 4.257.
Las nuevas disposiciones establecían que en el futuro, para la modificación de
la Constitución, debería seguirse el siguiente procedimiento. La primera etapa estaría a
cargo de las Cámaras, las que por dos tercios de votos declararían la conveniencia
nacional de la reforma. Una vez aprobada esa declaración, el Poder Ejecutivo
*
Clase dictada por la Profesora Adjunta Dra. Marta PÉREZ PÉREZ de BLANCO.
convocaría al pueblo a la elección de una Convención Nacional Constituyente. Las

nuevas disposiciones establecieron que para esa elección no regirán las causales de
suspensión de la ciudadanía referentes a los sirvientes a sueldo y a los peones
jornaleros, ni la referente a los que no supiesen leer ni escribir.
La Convención Nacional Constituyente se compondría de un número de
miembros doble del de la Asamblea General. Sus integrantes deberían reunir las
mismas condiciones requeridas para ser diputados y gozarían de las mismas inmu-
nidades. Los cargos serían de carácter honorario. La Convención electa por los
ciudadanos debería expedirse sobre las reformas o modificaciones propuestas dentro
del término de un año. Para aprobar las reformas, se requeriría la mayoría absoluta de
votos de sus integrantes. Y, por último, las enmiendas o adiciones aprobadas por la
Convención Nacional Constituyente serían sometidas a la aprobación del cuerpo
electoral, debiendo éste pronunciarse por "Sí" o por "No".
Inmediatamente de aprobada esta reforma, se puso en movimiento el
procedimiento previsto por ella y se aprobó, de acuerdo a lo que establecía el artículo
153 recién reformado, la declaración acerca de la conveniencia nacional de la reforma.
El paso siguiente debía ser la convocatoria a la elección y fijar las condiciones y la
forma en que se realizaría dicha elección.
Sin embargo, una serie de acontecimientos políticos que se produjeron en los
meses siguientes tuvieron como consecuencia el demorar hasta el 27 de junio de 1915 la
aprobación de la ley convocando a la elección de los constituyentes.
LOS APUNTES DE BATLLE Y ORDOÑEZ
Los acontecimientos políticos se desencadenaron a partir de una publicación

en el diario "El Día" de fecha 4 de marzo de 1913 —publicación firmada por José
BATLLE Y ORDÓÑEZ bajo el título de Apuntes sobre el colegiado— de una síntesis
conteniendo una serie de bases para la reforma constitucional.
La novedad principal contenida en estos Apuntes es la supresión de la
Presidencia de la República y su sustitución por una Junta integrada por nueve
miembros. De acuerdo a lo que allí se establecía, los integrantes de esa Junta durarían
nueve años en sus cargos y se renovarían anualmente, eligiéndose uno por año, siendo
electos directamente por el pueblo. En general, la Junta tendría las atribuciones que la
Constitución de 1830 le asignaba al Presidente de la República, a las que se agregaba la
acentuación del derecho de veto del Poder Ejecutivo con respecto a las leyes.
La Junta sería presidida por uno de sus miembros, que sería electo y podría ser
revocado por ese órgano. Duraría dos años en el cargo de Presidente pudiendo ser
reelecto, y tendría algunas atribuciones propias: representar al país en el exterior;
ejercer el mando inmediato del Ejército de mar y tierra; proponer a la Junta los
nombramientos o promociones de Jefes y Oficiales así como sus destituciones y la
ubicación de las fuerzas; y tomar Medidas Prontas de Seguridad citando
simultáneamente a la Junta para darle cuenta inmediatamente de lo ejecutado y estar a
lo que ella resolviese.
La Junta actuaría con Ministros, que serían designados y revocados por
mayoría absoluta de los miembros de dicho Cuerpo.
La publicación de estos Apuntes desencadenó una conmoción política que
polarizó al país, dividiéndolo en colegialistas y anticolegialistas. A partir de ese
momento se desarrolló en toda la República, a través de las tribunas y de la prensa, un

intensísimo debate, cuyos ecos se prolongaron casi hasta nuestros días.
Posiblemente, el contenido de los Apuntes no explique por sí solo la intensidad
y la pasión que se pusieron en el debate, y para comprenderlos quizás sea necesario
ubicarse en el ambiente de esa época y considerar toda la serie de reformas propuestas e
impulsadas por BATLLE desde el Gobierno, ante lo cual la idea del colegiado no fue, en
realidad, más que un agente catalizador que aglutinó en su torno a todos sus opositores.
Publicados los Apuntes, el Partido Nacional se pronunció en contra del
colegiado y, a él, se sumó una fracción del Partido Colorado, que se declaró
anticolegialista. Los argumentos que se manejaron, analizados con la perspectiva que
nos da el tiempo y despojados de la pasión que los acompañó en aquellos momentos,
pueden resumirse en los siguientes.
A favor del colegiado, se argumentó que era una forma de acabar con la
concentración del poder en una sola persona, lo que se daba en la Presidencia de la
República, y con las secuelas que en materia de excesos y de ambiciones surgían en
torno a ella. Además, podía brindar mayores seguridades de acierto y de corrección,
porque sería más difícil que se equivocasen o se corrompiesen varias personas que una
sola.
En contra del colegiado se argumentó que carecía de mayores antecedentes por
lo que constituía una improvisación peligrosa, que diluiría las responsabilidades y que
se constituiría en un órgano lento, más bien deliberativo, lo que no es propio del Poder
Ejecutivo.
Como consecuencia de esta polémica, según dijimos antes, la ley debía regular
la forma de elección de la Convención Constituyente y la convocatoria a elecciones y se
aprobó recién el 27 de junio de 1915. En dicha ley se estableció el sistema del voto
secreto y una forma de representación proporcional atenuada.
Aprobada la ley, los distintos partidos y sectores políticos se dispusieron a
participar en la elección de la Convención Nacional Constituyente. El Partido Colorado
en su sector colegialista o batllista, presentó como base de su plataforma para dicha
elección, un proyecto de Constitución que fue aprobado por la Convención de dicho
partido el 25 de mayo de 1916. BATLLE fue quien informó ante la Convención dicha
iniciativa, cuya aprobación era aconsejada por el Comité Ejecutivo Nacional del
Partido.
En su informe, BATLLE sostenía, entre otros, los siguientes conceptos: "Mi
empeño capital al proyectar [la reforma] tendió a eliminar de nuestro código las leyes
que confieren a un solo hombre los medios de ejercer la totalidad del poder público y
tendió, además, a confiarlo a un número muy considerable de ciudadanos y, en
definitiva, al país mismo".
EL PROYECTO DE CONSTITUCION DE BATLLE Y ORDOÑEZ
Las ideas centrales contenidas en ese proyecto de Constitución fueron las

siguientes:
1º) la supresión de la Presidencia de la República y su sustitución por una Junta

Nacional de Gobierno;
2º) la introducción de formas de gobierno directo, no sólo en materia consti-
tucional sino también, y con gran amplitud, en materia legislativa;
3º) la organización de los gobiernos departamentales en forma descentralizada;
y
4º) la separación de la Iglesia del Estado.
El proyecto, cuyo texto está publicado en el libro Batlle y el batllismo de
GIUDICCE y GONZÁLEZ CONZI y que fue publicado recientemente por "El Día" en un
suplemento especial que se editó con motivo del 125º aniversario del nacimiento de
BATLLE, proponía una Constitución que podría caracterizarse como codificada, rígida y
de mediana extensión. Es un proyecto completo y articulado que consta de diecisiete
secciones que comprenden 181 artículos, siendo algo más extenso que la Constitución
de 1830, que contenía 159 artículos, aunque en general el proyecto mantiene la misma
estructura y más de la mitad de sus disposiciones son iguales, aun en su redacción, que
los de la Constitución que se proyectaba modificar.
El proyecto establecía un sistema de Constitución rígida, ya que para su
reforma y de acuerdo a lo que establecían los artículos 179 a 181 del proyecto, debería
seguirse un procedimiento diferente del establecido para la elaboración de las leyes
ordinarias.
Puede ser caracterizado, además, como un proyecto de Constitución semi-
rrígida, ya que no establecía mecanismos específicos para asegurar la supralegalidad
constitucional que se consagraba en el texto, por más que BATLLE veía algunas de las
formas de gobierno directo que se proponía como un medio para asegurar ese contralor.
En un párrafo del informe citado decía que "instituido el plebiscito, todas las
leyes serían sometidas al contralor del pueblo y éste declararía nulas las leyes que estén
en oposición expresa con los preceptos del nuevo código".
La Sección I del proyecto se titulaba igual que en la Constitución de 1830: "De
la Nación. Su soberanía y su culto" y la Sección II, que se agregaba, se titulaba: "De la
religión" y contenía un único artículo, al tenor del cual el Estado dejaría de ser un
Estado confesional. Dicho artículo, que llevaba el número 5, establecía que "las
religiones que hay en el país y las que en él se establezcan en lo sucesivo, deberán
ajustarse a las leyes generales de la República y no serán objeto de tratamientos
especiales".
En realidad, al no haber figurado el artículo 5º en la Sección I, debió haberse
suprimido de su título la palabra "culto", que no tenía ya razón de ser.
En la Sección III, "De la ciudadanía. Sus derechos. Modos de perderse y
suspenderse", aparecen algunas modificaciones. En el artículo 7º se suprimía el vocablo
"libres" diciendo que "ciudadanos naturales son todos los hombres nacidos en cualquier
punto del territorio del Estado", y además desaparecía, entre las causas de suspensión de
la ciudadanía, la de sirviente a sueldo o peón jornalero.
En la Sección IV, titulada "De la forma de Gobierno y sus diferentes Poderes",
no se introducían modificaciones pero, a pesar de lo que establecía el artículo 13, que
seguía diciendo que "El Estado Oriental del Uruguay adopta para su Gobierno la forma
representativo-republicana", en verdad la forma de gobierno que el proyecto establecía
no era representativa sino semirrepresentativa o mixta.
La Sección V, titulada "Del Poder Legislativo y sus Cámaras, mantenía los
mismos órganos de la Constitución de 1830. La principal modificación que introducía
estaba referida a la integración del Senado, el que se compondría, de acuerdo al artículo
24 del proyecto, de un número de Senadores doble del de Departamentos en que
estuviese dividida la República, los que serían elegidos a razón de dos por
Departamento y en forma directa. En cuanto a la Cámara de Representantes, se
aumentaba el número de ciudadanos requeridos para determinar cuántos representantes
le correspondería a cada Departamento.
Otras modificaciones consistían en las siguientes:
- se suprimía la exigencia de poseer un determinado capital o renta para poder
ser elegido Senador o Representante;
- se disminuía la edad exigida para ser Senador y se suprimía la prohibición
que establecía la Constitución de 1830 para los militares en actividad de poder ser
electos Senadores o Representantes. La última parte del artículo 22 del proyecto que
estamos analizando, establecía que "si el elegido fuese un militar, su calidad de tal
quedará en suspenso por todo el tiempo que ejerza la representación".
- se modificaba, además, el régimen de dietas que establecía la Constitución de
1830, sustituyéndolo por una renta (así lo establecía el artículo 32 del proyecto); y
- en cuanto a las atribuciones de la Asamblea General, se introducían pequeñas
modificaciones, algunas de ellas consecuencia de los cambios que en otras partes del
proyecto se establecían. Por ejemplo, en los ordinales 12 y 17, se establecía que a la
Asamblea General le competía determinar no sólo las atribuciones sino también las
dotaciones de los funcionarios públicos, pero para ajustarlo a las disposiciones
proyectadas para los gobiernos departamentales, se exceptuaba a los empleados
dependientes de las administraciones departamentales. Y en el ordinal 17 desaparecía la
referencia a la competencia de la Asamblea General para nombrar a la persona que
habría de desempeñar el Poder Ejecutivo.
La Sección VI, titulada "De las sesiones de la Asamblea General, del gobierno
interior de sus dos Cámaras y de la Comisión Permanente", no contenía modificaciones.
En la Sección VII, titulada "De la proposición, discusión, sanción, pro-
mulgación de las leyes", se agregaba "y plebiscitos".
El artículo 57 del proyecto ampliaba el plazo de que disponía el Poder
Ejecutivo para formular observaciones a un proyecto de ley, elevándolo a treinta días.
El Capítulo V de esta Sección contenía las normas referentes al plebiscito o referéndum
en materia legislativa, que era, según vimos, una de las principales ideas innovadoras
propuestas por este proyecto de reforma constitucional.
El artículo 66 establecía que la Junta Nacional de Gobierno, por dos terceras
partes de votos de sus miembros, podía plantear el plebiscito o referéndum cuando las
Cámaras reunidas levantasen las observaciones opuestas por el Poder Ejecutivo a un
proyecto de ley. La apelación de la Junta debería hacerse dentro de los diez días de la
sanción por la Asamblea General. La Junta también podía, por dos tercios de votos,
interponer este recurso cuando un proyecto de ley presentado por la Junta Nacional de
Gobierno hubiese sido rechazado por la Asamblea General o alterado en forma que
conceptuase inaceptable, o cuando no hubiese sido resuelto en el transcurso de dos
períodos legislativos o su tiempo equivalente. En estos casos se preveía al plebiscito
como un medio del que se dotaba al Poder Ejecutivo para lograr que se convirtiesen en
leyes sus proyectos, a pesar de la oposición o la demora de las Cámaras, o para lograr
que no rigiesen aquellas leyes que le habían merecido objeciones.
El artículo 67 preveía otra forma de interponer el recurso del plebiscito,
estableciendo que un quinto de los inscriptos en el Registro Cívico podían interponer
este recurso para dejar sin efecto una ley ya sancionada. La declaración de los
ciudadanos debía presentarse dentro de los sesenta días de la sanción de la ley. Como
consecuencia de la interposición del recurso, quedarían suspendidos los efectos de las
leyes contra las cuales se hubieran interpuesto. El plebiscito, según establecía el artículo
69, debía realizarse después de los treinta días y antes de los sesenta siguientes a la
fecha en que la Junta resolviese requerir o en que los ciudadanos hubiesen presentado la
declaración. Los ciudadanos se pronunciarían por "Si" o por "No", y los resultados del
plebiscito serían publicados encabezándolo con las palabras "El pueblo dispone" y el
texto de lo que hubiera resultado aprobado.
En lo referente a los plebiscitos o referéndums, fue uno de los puntos en torno a
los cuales los debates fueron más intensos y apasionados. Un impugnador del proyecto,
que escribía en el diario "La Nación" de Buenos Aires, sostuvo que "el plebiscito o
referéndum fue en todo tiempo el instrumento del cesarismo y la legalización de la
arbitrariedad", y agregaba: "El sistema plebiscitario no es sólo incompatible con el
sistema representativo; es su negación misma. El régimen del gobierno por delegación
ha nacido, precisamente, de la incapacidad probada de las masas para ejercer el
gobierno directo".
Ante esto, los partidarios del proyecto, en el diario "El Día", a través del cual
BATLLE defendió ardorosamente sus ideas, replicaban que "El sistema plebiscitario no
es la negación del sistema representativo. Es la pieza que le falta. Es su complemento.
¿Que las masas son incapaces para juzgar y adoptar resoluciones acertadas?
Renunciemos entonces a la democracia y a la República fundadas en el gobierno del
pueblo". "No diremos nosotros que los pueblos no se equivoquen, pero sí aseguramos
que si hay quienes tengan derecho a equivocarse sobre lo que les concierne, son ellos
mismos". "También afirmamos que las multitudes, cuando pueden deliberar y expresar
de una manera adecuada su voluntad, se equivocan menos que los individuos. El
pensamiento común no se forma sino por el choque de todos los pensamientos, y hay en
él, por tanto, una gran base de reflexión".
La Sección siguiente, la VIII, se titulaba: "Del Ejecutivo. Su elección,
organización, atribuciones, deberes y prerrogativas", y contenía las modificaciones más
trascendentes o, al menos, más espectaculares, y las que encendieron las mayores
polémicas.
El artículo 72 establecía que "El Poder Ejecutivo sería desempeñado por una
Junta de nueve personas que se denominará Junta Nacional de Gobierno". Sus
integrantes serían designados, dos por la Asamblea General, los que durarían seis años
en sus cargos; y los siete restantes serían electos directamente por los ciudadanos
inscriptos en el Registro Cívico Nacional y durarían siete años en sus cargos. Cada año
se renovaría uno de estos miembros. La elección se haría por mayoría absoluta o
relativa de votos. La frecuencia de las elecciones que este régimen determinaba, fue
señalado como una ventaja por unos y como un inconveniente por otros. Como una
ventaja, porque se señalaba que establecía un mayor contacto entre los representantes y
los ciudadanos, dándole a éstos una mayor participación. Como un inconveniente, por
quienes consideraban que ello mantenía a la ciudadanía en una permanente agitación
electoral.
Para ser miembros de la Junta Nacional de Gobierno, el artículo 75 establecía
la siguiente condición: "ciudadanía natural con diez años de ejercicio o legal, con
veinticinco años". Se prohibía la reelección por un período, o sea, por un año, y se
establecía que en caso de vacancia se realizaría nueva elección por el período
complementario.
El artículo 98 disponía que por dos tercios de los miembros de la Junta
Nacional de Gobierno y de la Asamblea General, se podrían declarar cesantes a uno o
más miembros de la Junta, cuando así lo reclamase vivamente el interés público. En la
elección de los miembros de la Junta Nacional de Gobierno, actuaría como juez de
elección una Comisión integrada por los restantes miembros de la Junta, por el
Presidente del Senado y sus dos Vices, por el Presidente de la Cámara de
Representantes y el primer Vicepresidente, y por los miembros de la Alta Corte de
Justicia.
El Capítulo III regulaba el régimen de sesiones, las que se realizarían todos los
días, sin perjuicio de las sesiones extraordinarias que pudieran convocarse,
estableciendo que el quórum para sesionar sería de tres de sus miembros, pero que
cuando no estaba presente la mayoría, las resoluciones que se adoptasen no entrarían en
vigencia hasta pasadas las cuarenta y ocho horas, y que en cualquier momento, por
mayoría de miembros de la Junta, podrían revocarse las decisiones aprobadas.
La Junta sería presidida cada año por el último de los miembros electos
popularmente, y a diferencia de lo que establecían los Apuntes publicados en 1913, las
únicas atribuciones propias que tendría el Presidente de la Junta serían presidir las
sesiones, firmar las resoluciones y comunicaciones con el Ministro a que el asunto
correspondiese y con el Secretario las de orden interno; representar a la Junta cuando
ésta la resolviese y convocarla extraordinariamente en los casos graves e imprevistos de
conmoción interior y ataque exterior. La Junta tendría, además, un secretario que sería
nombrado y separado por la mayoría de votos de sus miembros, que refrendaría las
firmas del Presidente y del o de los Ministros, y que ejercería, además, la dirección de
sus Oficinas.
Los artículos 91, 92, 93 y 94 regulaban las atribuciones de la Junta, las que eran
en principio las mismas que la Constitución de 1830 le atribuía al Presidente de la
República, a las que se sumaba, como vimos, la competencia para convocar a plebiscito,
de acuerdo con lo establecido en la Sección VII del proyecto. Se establecían con todo
algunas modificaciones como consecuencia de cambios introducidos en otras partes del
proyecto. Se suprimían aquellas disposiciones que le atribuían al Poder Ejecutivo la
facultad de celebrar concordatos con la Silla Apostólica, ejercer el patronato o retener o
conceder el pase a las bulas pontificias, lo que era consecuencia de la separación que se
establecía entre la Iglesia y el Estado, y además se suprimía la prerrogativa que la
Constitución de 1830 le otorgaba al Presidente de la República, de indultar de la pena
capital ya que el proyecto prohibía la pena de muerte.
La Sección IX se titulaba "De los Ministros de Estado", estableciendo el
artículo 99 que "habrá para el despacho, las Secretarías de Estado que la Ley
determinase, desempeñadas por uno o más Ministros que serán nombrados y separados
de sus puestos por mayoría de votos de los miembros de la Junta".
Asimismo, se disminuía la edad requerida para ser Ministro, fijándola en
veinticinco años. La principal novedad de esta Sección figuraba en el artículo 104, que
establecía una serie de atribuciones propias de los Ministros que no existían en la
Constitución de 1830, y que luego fueron recogidas con pequeñas modificaciones en la
Constitución de 1918. De acuerdo a este artículo, serían "atribuciones de los Ministros
en sus respectivas reparticiones y de acuerdo con las leyes y disposiciones de la Junta:
hacer cumplir la Constitución, las leyes y los decretos, preparar y someter a
consideración de la Junta los proyectos de leyes y decretos que consideren
convenientes, ordenar el pago de las deudas del Estado, proponer nombramientos y
destituciones, arreglar los retiros de los empleados, fijar las pensiones que les
correspondan y concederles licencia, vigilar la gestión administrativa e imponer penas
disciplinarias, firmar y comunicar las resoluciones de la Junta y concurrir a las sesiones
de las Cámaras y tomar parte en las deliberaciones", cosa que no estaba expresamente
establecida en la Constitución de 1830.
En cuanto a la situación institucional de los Ministros, no se introducían
modificaciones. De acuerdo a los artículos 100 y 103, los Ministros seguían siendo
"responsables de los decretos u órdenes que firmasen" y no los "salva de res-
ponsabilidad por los delitos especificados en el artículo 23, la orden escrita o verbal de
la Junta".
Si analizamos en su conjunto estas disposiciones relativas al Poder Ejecutivo,
llegaremos a la siguiente conclusión: el proyecto, siguiendo las ideas expuestas por
BATLLE en los Apuntes, modifica sustancialmente la estructura del órgano jerarca del
Poder Ejecutivo ya que en la Constitución de 1830 era unipersonal y en el proyecto
pasaba a ser desempeñado por una Junta de nueve personas. Pero, en cambio, no se
altera ni la posición de los Ministros dentro del Poder Ejecutivo ni las relaciones entre el
Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. El régimen de gobierno que establece el
proyecto en este aspecto, continúa siendo un régimen de tipo cuasipresidencial.
Por lo tanto, no es correcto afirmar, como a veces se ha hecho sobre todo en
algunos libros extranjeros, que el régimen propuesto en este proyecto así como el
recogido en aquellas Constituciones posteriores que establecieron parcial o totalmente
un Ejecutivo colegiado, seguía el modelo suizo, o sea, un gobierno de tipo convencional
o directorial. (Como ustedes recordarán, se denomina gobierno convencional a aquél en
el cual la separación de poderes está muy atenuada y en el que no hay equilibrio entre el
Poder Ejecutivo y el Legislativo, dándose desde el punto de vista jurídico una
predominancia de este último).
Si comparamos las disposiciones del proyecto con las del sistema de gobierno
suizo, encontramos que:
1º) El proyecto de Constitución trataba de establecer un sistema cuasipresi-
dencial, en el cual se establecía una separación neta de poderes, y se buscaba un
equilibrio entre ellos a través de lo que la doctrina norteamericana denomina "un
sistema de frenos y contrapesos". En cambio, en el sistema suizo la separación está tan
atenuada que casi desaparece, y jurídicamente predomina el Legislativo. (En la práctica,
y desde el punto de vista político, la realidad puede no ser así).
2º) Los miembros del órgano Ejecutivo en el proyecto eran electos directa-
mente por el pueblo. En Suiza, en cambio, los integrantes del Consejo Federal, que es el
órgano ejecutivo, son designados por la Asamblea Federal, que es el órgano legislativo.
3º) La Junta Nacional de Gobierno actuaría según el proyecto con Ministros
que serían sus Secretarios y refrendarían sus resoluciones, siendo además jefes de los
respectivos Departamentos o Carteras. En cambio, en el sistema suizo, cada integrante
del Consejo Federal tiene a su cargo un Departamento Ministerial, no existiendo
Ministros.
Por lo tanto, las semejanzas entre un sistema y otro son, podríamos decir, sólo
exteriores, existiendo, si analizamos ambos sistemas, diferencias fundamentales. Por
más que, según el mismo BATLLE, la idea del Ejecutivo colegiado se le haya planteado
el estar en contacto con la realidad suiza.
La Sección X de la Constitución titulada "Del Poder Judicial, sus diferentes
Tribunales y Juzgados y de la Administración de Justicia", no sufría modificaciones
permaneciendo incambiada con respecto a la Constitución de 1830.
En cambio, en la Sección XI, titulada "Del Gobierno y administración interior
de los departamentos", casi podría decirse que lo único que permanecía igual era el
título. En su contenido se encuentra una de las principales modificaciones del proyecto.
El artículo 133 establece que en cada departamento habrá una Asamblea
Representativa, una Junta Departamental de Gobierno y un Jefe de Policía. Estos
órganos se integrarían de la siguiente manera.
En primer lugar, las Asambleas Representativas serían órganos numerosos, lo
que para unos era una virtud y para otros un inconveniente. Sus miembros serían electos
directamente por los ciudadanos inscriptos en el Departamento. El número de
integrantes de las Asambleas Representativas se fijaba a razón de uno por cada
trescientos habitantes. En aquellos Departamentos que tuviesen más de treinta mil
habitantes, se agregaría uno por cada quinientos habitantes que sobrepasasen esa cifra, y
en Montevideo se agregaría uno por cada mil. Los cargos de miembros de las
Asambleas Representativas serían honorarios.
En segundo término y en cuanto a las Juntas Departamentales de Gobierno, el
artículo 142 establecía que estarían integradas por siete miembros, cinco de los cuales
serían elegidos por la Asamblea Representativa Departamental y los dos restantes serían
designados por la Junta Nacional de Gobierno. Para ser miembro de las Juntas
Departamentales se requerían veinticinco años de edad, ciudadanía en ejercicio y ser
hijo del departamento o vecino con dos años de residencia.
El tercer órgano era la Jefatura de Policía, estableciendo el artículo 151 que "en
cada Departamento, uno de los miembros de la Junta Departamental designado por la
Junta Nacional de Gobierno, sería encargado por ésta de la jefatura de la policía".
En cuanto a las atribuciones de estos órganos, se establecía que a las
Asambleas Representativas Departamentales, dentro de su departamento y en cuanto no
se opusiese a la Constitución y a las leyes, le correspondía decretar impuestos salvo los
de aduana a los artículos de producción nacional, decretar los presupuestos sin
excederse de los recursos de que se dispusiesen, decretar todas las medidas que
requiriese el interés público, acusar y separar de sus cargos a los miembros de la Junta
Departamental que ella hubiese designado y a sus propios miembros por tres cuartos de
votos cuando hubiese mérito para ello, y acusar ante la Junta Nacional de Gobierno a los
miembros de la Junta Departamental designada por aquélla.
En cuanto a la contratación de empréstitos, se establecía que no podrían
hacerlo sin que previamente y en cada caso fuesen autorizados a ello por ley. Era esta
una de las pocas limitaciones que se establecían en el proyecto, ya que éste les concedía
a los Gobiernos Departamentales una amplia autonomía en materia financiera.
En segundo término y en cuanto a las Juntas Departamentales de Gobierno que
constituían los órganos ejecutivos departamentales, les competía, de acuerdo al artículo
147, "cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes y resoluciones de la Asamblea
Departamental, cuidar de los intereses públicos y de su fomento, ejercer la
superintendencia de las oficinas públicas no pertenecientes a la administración nacional
o a la Policía; nombrar sus empleados, establecer su disciplina, suspenderlos en el
ejercicio de sus funciones sin goce de sueldo por períodos que en su conjunto no pasen
de dos meses" y destituirlos en caso de ineptitud, omisión grave o delito, por
unanimidad de votos o habiendo simplemente mayoría, con la venia del Senado,
presentar proyectos de resolución, y hacer observaciones a los que la Asamblea
Departamental sancionase dentro de los diez días de su aprobación.
La Asamblea Departamental podría dejar sin efecto las observaciones por dos
tercios de votos.
El proyecto establecía una amplia descentralización en favor de los Gobiernos
Departamentales, surgiendo así, junto a la administración general de la República, cuya
jefatura correspondía —según el proyecto— a la Junta Nacional de Gobierno,
diecinueve administraciones departamentales.
Con respecto a estas administraciones departamentales, la Junta Nacional de
Gobierno conservaba los siguientes poderes de contralor de acuerdo a lo que disponía el
artículo 150 del proyecto. "Cada Junta Departamental debería suministrar a la Junta
Nacional de Gobierno todos los informes que ésta les solicitase sobre su gestión", y
además la Junta Nacional de Gobierno "podrá, con la previa autorización de la
Asamblea General, destituir a los miembros designados por la Asamblea
Departamental, intervenir en sus actos y revocarlos o modificarlos a fin de que se
cumplan las leyes", con lo que se establecía un mecanismo a través del cual la Junta
Nacional de Gobierno ejercía un contralor de legalidad con respecto a los actos de las
Juntas Departamentales de Gobierno.
La Sección XV se refería a las "Rentas Departamentales y los gastos", y con

respecto al presupuesto de cada departamento, establecía que se costearía con sus
recursos el presupuesto de su Asamblea Representativa, el de su Junta de Gobierno, el
de los Servicios Municipales, el de las obras que se efectuasen y el del liceo establecido
en cada Departamento, el que dependería de las autoridades municipales.
La Sección XVI, titulada "Disposiciones Generales", contenía, al igual que en
la Constitución de 1830, la enumeración de los derechos individuales y de sus garantías.
En ella aparecían sólo dos modificaciones: en el artículo 161 se suprimía la expresión
"sólo reservado a Dios", y en el 165 se establecía la prohibición de la pena de muerte
con las mismas palabras en que luego sería incorporada a la Constitución de 1918 ya
que decía que "a nadie se le aplicará la pena de muerte".
La Sección XVII se titulaba "De la observancia de las leyes anteriores, y
vigencia, interpretación y reforma de la presente Constitución", y en los artículos 179 a
181 se establecía el siguiente procedimiento de reforma, que constaba de varias etapas.
La primera estaba a cargo de la Junta Nacional de Gobierno y la Asamblea General, las
que debían aprobar, por dos tercios de sus miembros, y proponer al pueblo las reformas.
La segunda etapa sería convocar al pueblo a un plebiscito, el que se realizaría no antes
de los seis meses ni después del año. Para que la Constitución resultase modificada, se
requeriría que en la votación el pueblo la aceptase por mayoría de votos.
Este es, en sus aspectos principales, el contenido del proyecto de Constitución
que, como dijimos, fue sostenido por el sector colegialista o batllista del Partido
Colorado. Juan Andrés RAMÍREZ, en su obra Sinopsis de la evolución institucional,
expresa que "el sector colorado anticolegialista presentó un plan de revisión
constitucional rechazando el Ejecutivo colegiado, pero proponiendo una serie de
enmiendas con tendencias al gobierno parlamentario". "En el seno del Partido Nacional
predominó la oposición a toda reforma".
La elección de los miembros de la Convención Nacional Constituyente fue
fijada para el día 30 de julio de 1916. Realizado el acto electoral, triunfó la tendencia
anticolegialista, ya que el Partido Nacional más el sector anticolegialista del Partido
Colorado reunían la mayoría de los miembros electos correspondiéndoles ciento treinta
bancas en total —ciento cinco al Partido Nacional y veinticinco a los colorados
anticolegialistas—, y al sector colegialista del Partido Colorado le correspondieron
ochenta y dos bancas. Ante ese resultado, pareció en principio desechada la idea
colegialista. Comenzó a funcionar la Convención Nacional Constituyente con la sola
presencia de los miembros anticolegialistas, pero pasado un lapso y luego de una serie
de episodios políticos que se sucedieron en los meses siguientes, se produjo un acuerdo
o pacto entre el Partido Nacional y el sector colegialista del Partido Colorado, el que se
instrumentó a través de una Comisión denominada "Comisión de los 8" 1 que tuvo a su
1
En el suplemento especial que editó el Diario "El Día" el 21-V-1981 se indican
como integrantes de dicha Comisión a Domingo ARENA, Baltasar BRUM, J. A. BUERO y
Ricardo ARECO por los colorados y a Martín C. MARTÍNEZ, Carlos A. BERRO,
Alejandro GALLINAL y Leonel AGUIRRE por los nacionalistas.
En "La Semana" de "El Día" de 17-VII-1981 se señala como integrante de esa
Comisión a Ricardo COSIO en vez de R. ARECO.
cargo formular las bases en torno a las cuales la Convención Nacional Constituyente a
través de su Comisión respectiva, redactó el proyecto de la Constitución. Dicho pro-
yecto fue aprobado por la Convención el 15 de octubre de 1917 y sometido a plebiscito
el 25 de noviembre de 1917. El resultado afirmativo del plebiscito fue promulgado el
día 3 de enero de 1918, disponiendo el texto de la Constitución aprobada que ésta
entraría en vigencia el 1º de marzo de 1919.*
LOS PROYECTOS DE REFORMA PRESENTADOS A LA CONVENCION

NACIONAL CONSTITUYENTE
Existe un documento que ejerce influencia en la época. En el Diario "El Día"

del 19 de mayo de 1913, fue publicado el proyecto de Justino E. JIMÉNEZ DE
ARÉCHAGA que hace referencia, fundamentalmente, a la organización del Poder
Ejecutivo, a un aspecto de la competencia del Poder Judicial, al Gobierno y
Administración interior de los Departamentos y a la Comisión Permanente.
En cuanto a la organización del Poder Ejecutivo, ARÉCHAGA prevé que será
ejercido por una Junta de Gobierno de siete miembros, elegidos por una Convención
formada por doble número de los miembros del Poder Legislativo, se renovaría en su
totalidad cada siete años, uno de sus miembros la presidiría durante todo el tiempo de su
actuación, se regulaban separadamente las atribuciones y deberes de la Junta de
Gobierno y los del Presidente de la misma, (el mando superior de las fuerzas armadas, la
representación del Estado en lo interior y en lo exterior, la adopción en los casos graves
de ataque exterior o conmoción interior de las medidas de urgencia que el caso requiera,
reuniendo de inmediato a la Junta para su aprobación, etcétera), y los Ministros de
Estado serían competentes para resolver directamente en las materias que especificaba
el proyecto.
Acerca del Poder Judicial, se le hace competente para declarar inaplicables "los
reglamentos contrarios a las leyes como las leyes que estén en oposición a la
Constitución ..."
Respecto del Gobierno y Administración interior de los Departamentos, se le
confiaría a un Concejo Municipal elegido por los vecinos del Departamento y a un
Intendente designado por el Presidente de la Junta de Gobierno, la reglamentación se
haría por la ley.
Finalmente, en lo que atañe a la Comisión Permanente, estaría compuesta de
cinco senadores y cinco representantes, siendo competente para "expedirse ante la
Asamblea General" sobre la inaplicabilidad declarada por el Poder Judicial.
En el libro de Héctor GROS ESPIELL, Esquema de la Evolución Constitucional

del Uruguay a pesar de afirmarse que la Comisión estaba integrada por 8
convencionales, se dan sólo 7 nombres: 3 colorados y 4 nacionalistas.
*
Fin de la clase dictada por la Doctora Marta PÉREZ PÉREZ de BLANCO.
Los proyectos efectivamente presentados fueron:

- El de la Comisión de Constituyentes Nacionalistas, de 30 de setiembre de
1916, presidida por Alfredo VÁZQUEZ ACEVEDO, integrada por Carlos A. BERRO,
Martín C. MARTÍNEZ, Aureliano RODRÍGUEZ LARRETA Adolfo ARTAGAVEYTIA, Juan
Andrés RAMÍREZ, Luis Alberto DE HERRERA, Duvimioso TERRA, Emilio A. BERRO,
Basilio MUÑOZ, Francisco HAEDO SUÁREZ, Hipólito GALLINAL y Rosalío RODRÍGUEZ,
actuando como secretarios Leonel AGUIRRE y Washington BELTRÁN. Algunas de las
enmiendas propuestas fueron: la no confesionalidad del Estado; el voto secreto y obli-
gatorio; la proporcionalidad de la representación; la inscripción obligatoria de todos los
ciudadanos hábiles; la eliminación de determinadas causales de suspensión del ejercicio
y de pérdida de la ciudadanía; la inclusión del principio que "los Poderes Públicos no
podrán delegar funciones que la Constitución les atribuye, sino cuando esta misma lo
determina"; la supresión de la Asamblea General; la integración y determinación de la
duración en el desempeño de los cargos de los miembros de la Cámara de
Representantes; el llamado a Sala de los Ministros en virtud de solicitud de la tercera
parte del total de los presentes de cualesquiera de las Cámaras y la regulación de la
"interpelación", el "voto de censura" y consiguiente renuncia de los Ministros;
enmiendas a la integración de la Comisión Permanente; minuciosa regulación de la
"segunda deliberación" como consecuencia de las objeciones u observaciones
formuladas por el Poder Ejecutivo respecto de un proyecto de ley; la previsión de que
"de la política general del Gobierno, el Presidente de la República sólo será responsable
moralmente ante el país; la elección del Presidente y Vice Presidente de la República
por mayoría absoluta —en principio—, del Congreso de Electores, nombrados por el
pueblo por el sistema de la representación proporcional en número doble del total de
Senadores y Representantes; la institucionalización del Consejo de Ministros; la
posibilidad de que los Ministros planteen ante las Cámaras la "cuestión de confianza";
la competencia del Poder Judicial para "interpretar la presente Constitución en los
litigios en que se plantee oposición entre sus preceptos y los de alguna ley o resolución
administrativa"; "el gobierno y administración de los intereses y servicios locales de
cada Departamento estaría a cargo de una Municipalidad que constaría de un Departa-
mento Ejecutivo (Intendente en la Capital Departamental, Subintendentes y Presidentes
de las Comisiones Auxiliares) y otro Deliberante (formado por un Consejo Municipal
de nueve miembros en la Capital Departamental, por una Municipalidad Seccional y
por Comisiones Auxiliares); la previsión de rentas propias para las corporaciones
municipales; la creación de un Supremo Concejo Municipal compuesto de cinco
miembros elegidos por el Cuerpo Legislativo, como tribunal de conflictos y órgano de
control de las Municipalidades; la definición de la seguridad individual como "el
conjunto de los derechos y libertades inherentes al individuo"; la previsión de que nadie
puede ser privado de su libertad personal, sino en los casos de infraganti delito,
semiplena prueba de delito y orden expresa de Juez competente, como medida pronta de
seguridad, o en virtud de suspensión de la seguridad individual, debiendo en
cualesquiera de dichos casos tomar el Juez declaración al arrestado dentro de
veinticuatro horas, comenzando el sumario dentro de las cuarenta y ocho horas,
pudiendo el Juez en los casos de arresto como medida pronta de seguridad o de
suspensión de la seguridad individual, poner al individuo bajo vigilancia de la autoridad
policial; el deber del ciudadano de defender a la Patria y a la Constitución; la carac-
terización del Ejército como "una institución nacional"; la constitucionalización del

recurso de hábeas corpus; de los derechos de asociación y de reunión; de la
obligatoriedad de la enseñanza primaria, del derecho de enseñar, la irretroactividad de
las leyes civiles, salvo resolución del Cuerpo Legislativo adoptada por dos tercios de
votos; la no taxatividad de la enumeración de derechos y garantías hecha por la
Constitución; una modificación en los procedimientos de reforma constitucional que
combina las previsiones de la Constitución de 1830 con las de la ley constitucional de
1912.
- El Proyecto de Alfredo VÁZQUEZ ACEVEDO, en el que propone cambiar la
denominación del Estado que en lo sucesivo sería simplemente "Uruguay"; la
consideración como ciudadanos naturales de los hijos de padre o madre uruguayos
cualquiera que haya sido el lugar de su nacimiento —coincidente con el de la Comisión
de Constituyentes Nacionalistas—; la exoneración del servicio militar a los ciudadanos
legales por el término de diez años; bases del sufragio coincidentes con las del proyecto
antes mencionado; constitucionalización de la "interpelación", pero evitando llegar al
grado avanzado de parlamentarización del proyecto de la Comisión de Constituyentes
Nacionalistas; la previsión de que en vez de la Asamblea General, actuarán Comisiones
de ambas Cámaras cuando los proyectos de ley sancionados por una fueren modificados
por la otra; supresión de la actuación de la Asamblea General en los supuestos de
segunda deliberación en virtud de las observaciones u objeciones formuladas por el
Poder Ejecutivo a los proyectos de ley; la absoluta imposibilidad de reelección del
Presidente de la República; la determinación constitucional de bases para el régimen y
administración de los intereses locales en la forma que señalaría la ley para las Juntas
Económico Administrativas —discrepando con la minuciosa reglamentación del
proyecto anteriormente mencionado—; la inclusión de disposiciones transitorias,
etcétera.
- El Proyecto de Juan BLENGIO ROCCA, incluye la separación del Estado de la
Iglesia Católica, reconoce el "usufructo" por la Iglesia Católica de los templos
construidos con fondos del Erario; el aumento del número de miembros de la Cámara de
Senadores; la sustitución de la Comisión Permanente por una Comisión Parlamentaria
de acuerdo con la fórmula proyectada por Justino E. JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA; la
elección directa por el pueblo del Presidente y Vicepresidente de la República, dentro de
un sistema de voto doble y simultáneo, al partido y a los candidatos, ante la Asamblea
General se realizaría el cómputo general de votos y se declarará cuál es el partido
permanente o accidental, que ha obtenido mayoría absoluta de sufragios y por
consiguiente, el que elegirá al Presidente y Vicepresidente de la República, pero si
ningún candidato del partido de la mayoría hubiera alcanzado la mayoría absoluta de los
votos de su partido, la Asamblea General procederá a la elección, entre los dos candi-
datos más votados del partido de la mayoría; la abolición de los fueros especiales, pero
admitiéndose el funcionamiento de Consejos de Guerra accidentales en los ejércitos que
se hallan en operaciones; la atribución a los órganos del Poder Judicial de declarar
inaplicables por inconstitucionalidad o ilegalidad, leyes o decretos, según las
previsiones de los artículos 118 y 47. El artículo 118 expresa: "Los magistrados
judiciales podrán declarar inaplicable por inconstitucional una ley, toda vez que
concurran las condiciones fijadas en el artículo 47 de esta Constitución"; y el artículo 47
dispone: "El Poder Judicial, por intermedio de la Alta Corte, deberá en todos los casos
en que declare inaplicables, por inconstitucionalidad o ilegalidad, leyes o decretos,
remitir copia de éstos, con los fundamentos de sus fallos, a la Comisión Parlamentaria
por intermedio de la Asamblea General sobre la inaplicabilidad declarada por el Poder
Judicial. La Asamblea hará en tales casos respecto de las leyes, declaración expresa
ratificándolas o derogándolas. En cuanto a los decretos, los pasará al Poder Ejecutivo
con los dictámenes y las advertencias que el artículo 46 atribuye a la Comisión
Parlamentaria.
"Todo ello sin perjuicio de la facultad privativa del Poder Judicial de declarar
inaplicables así los reglamentos contrarios a las leyes, como las leyes que estén en
oposición a la Constitución y derechos que ella garante.
"Para que pueda hacerse esa declaración es necesario, que se reúnan las
condiciones siguientes:
a) Que la cuestión sea planteada durante un juicio.
b) Que constituya una cuestión prejudicial.
c) Que la declaración, que jamás hará jurisprudencia, se funde en la intención
claramente expresada en los términos de la Constitución, comprendidos en su sentido
general y obvio, o en la historia fidedigna de su sanción"; también el establecimiento de
Municipalidades autónomas; etcétera.
- El Proyecto de Enrique AZAROLA, presentado a efectos de cumplir con la
exigencia reglamentaria por Antonio María RODRÍGUEZ, que caracterizaba a la Nación
uruguaya como constituida por la asociación de sus habitantes; hacía radicar la
soberanía en el pueblo; definía al sufragio como función pública; descartaba la
existencia de ley alguna que confiriera a los Poderes Públicos facultades
extraordinarias; reestructuraba el capítulo titulado "De la ciudadanía"; hacía residir el
Poder Legislativo en un Congreso Nacional bicameral; reorganizaba las Cámaras de
Senadores y de Representantes; establecía una "Diputación"permanente; preveía un
Poder Ejecutivo ejercido por el Presidente de la República por cinco años, el que era
elegido por una Asamblea de electores; la existencia de un Vicepresidente de la
República elegido en la misma forma que el Presidente; los Ministros —que serían
solidariamente responsables ante las Cámaras de la política general del Gobierno—
reunidos con el Presidente de la República formarían el Consejo de Ministros; la
dirección superior de la administración civil en cada uno de los Departamentos se
confiaba a un Prefecto como representante inmediato del Poder Ejecutivo; habría una
Municipalidad autónoma presidida por un Regidor, situándose el número de sus
miembros entre ocho y doce, siendo electos directamente por el pueblo; existirían
Concejos Comunales en las villas o pueblos cabecera de distrito; se formulaba una
declaración de principios y se proclamaban las garantías individuales (por ejemplo: los
jueces no aplicarán las leyes inconstitucionales o que desconozcan o contraríen las
prescripciones de la Constitución; los derechos de asociación y de reunirse
pacíficamente y sin armas; la no taxatividad de las declaraciones de principios y
garantías de los derechos individuales, etcétera); para la reforma de la Constitución, que
sería posible una vez transcurridos treinta años contados desde el día de su
promulgación, preveía la existencia de una Convención Nacional Constituyente,

etcétera.
- El Proyecto de Duvimioso TERRA, de 15 de diciembre de 1916 en base al cual
se trabajará para celebrar el acuerdo, es de importancia, por cuanto el autor descarta la
implantación del sistema parlamentario, y afirma "que creía haber encontrado la
fórmula para lograr el propósito de limitar las «funciones excesivas» del Poder
Ejecutivo, en vez de armar a otro poder de atribuciones absorbentes".
Según su texto, el Poder Ejecutivo es delegado al Presidente de la República,
electo indirectamente por una Convención formada por doble número del de los
miembros del Poder Legislativo; por su parte, el Poder Administrador es delegado al
Consejo de Estado compuesto de nueve miembros elegidos por ambas Cámaras
reunidas y en forma que asegure la representación proporcional de los partidos en
aquéllas representados.
- El Proyecto de Hugo ANTUÑA y Joaquín SECCO ILLA, cuyo artículo 1º
expresa "mantiénese, en toda su integridad, la Constitución promulgada el 18 de julio de
1830", incorporaba como artículo 2º la siguiente disposición adicional: "El sufragio,
para la designación de todos los organismos y autoridades de origen electivo, reposará
sobre las bases fundamentales de voto secreto, voto obligatorio, y representación
íntegramente proporcional ..."
- El Proyecto de Emilio FRUGONI y Celestino MIBELLI definía a la República
del Uruguay como la asociación política de todos los "hombres" comprendidos en los
límites de su territorio; establecía que "el Estado no tiene religión", los bienes
eclesiásticos de origen nacional, pasarán a ser del dominio del Estado, que los destinará
a fines de utilidad pública; establecía el unicameralismo (Cámara de Diputados) y la
iniciativa legislativa podría ejercerla "cualquier ciudadano"; confiaba el Poder
Ejecutivo a una Comisión denominada Consejo Ejecutivo, compuesta de tantos
miembros como Ministerios existan y no pudiendo ser éstos menos de siete, siendo sus
miembros electos popularmente; la Cámara podría hacer venir a Sala a los miembros
del Consejo Ejecutivo, previendo la posibilidad que la Cámara resolviera convocar a
plebiscito para pronunciarse sobre la permanencia o cese en sus cargos del o de los
miembros del Consejo; el Presupuesto Nacional sería costeado en un 40% como míni-
mo por la contribución sobre el valor de la tierra; se preveía el plebiscito de consulta
popular —a solicitud del 25% de los electores del Departamento, de cada ciudad, villa o
sección, según los casos—, acerca de cualquier ordenanza municipal o disposición
policial, o respecto a la separación de los Tenientes Alcaldes, Jueces de Paz, Jueces
Departamentales; Comisarios y Jefe Político, agregándose que la Alta Corte de Justicia,
el Poder Ejecutivo o la Municipalidad darían cumplimiento ipso facto a la resolución
popular; se preveían Municipalidades integradas, según el número de electores, por 9 a
31 miembros; se instituye la iniciativa y el referéndum en el ámbito de la
Municipalidad, consagraba los derechos de reunión, asociación y huelga; establecía la
obligación del Estado de proporcionar trabajo remunerado, durante 90 días al año, a
todo habitante con dos años de residencia continua en el país; consagraba derechos para
los trabajadores; prohibía en todo el país la fabricación, importación y venta de bebidas
alcohólicas, las apuestas por dinero y los juegos de azar; abolía el Código y la Justicia
Militar; declaraba que la propiedad del subsuelo pertenece a la Nación, la que no podrá
enajenarlo, etcétera. Se advierte, pues la filiación socialista de este proyecto.
- El de Horacio JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, denominaba al Estado República de
Montevideo; reglamentaba minuciosamente el instituto del juicio político, rees-
tructuraba a la Comisión Permanente siguiendo los lineamientos del proyecto de Justino
E. JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA; el Poder Ejecutivo sería desempeñado por una sola persona,
el Presidente de la República de Montevideo, electo popularmente en forma directa; los
Ministros de conciben como Secretarios del Presidente de la República; se preveía un
Consejo de Estado compuesto de 7 miembros designado por ambas Cámaras, como
titular del Poder Administrador; regulaba la declaración de inaplicabilidad de las leyes
inconstitucionales, "en juicio", a petición de parte, y la sentencia será siempre tal que
sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a protegerlos y ampararlos en el
caso especial sobre que verse el juicio, sin hacer ninguna declaración general respecto
de la ley"; institucionalizaba Concejos Municipales e Intendencias; incluye la no
taxatividad de la enumeración de derechos y garantías hecha por la Constitución, la
obligatoriedad de la enseñanza primaria; prevé como competencia exclusiva del Poder
Legislativo "interpretar o explicar por vía de autoridad y con carácter generalmente
obligatorio, la presente Constitución"; en materia de reforma constitucional, se combi-
nan las fórmulas de 1830 y 1912.
- El Proyecto de Juan M. LAGO, bajo el título "Del Electorado" preveía la
existencia de una Suprema Corte Electoral, un Fiscal de Corte, Juntas Electorales a
razón de una por cada Departamento y Comisiones o Juntas de Distrito.
- Los Constituyentes Amaro J. CÚNEO, Rómulo MUÑOZ ZEBALLOS, Juan José
SEGUNDO, Doroteo R. NAVARRETE y Dionisio CORONEL, presentaron un proyecto que
expresaba: "Toda persona podrá defenderse y ejercitar en juicios sus acciones propias,
sin necesidad de firma de letrado".
- El Proyecto de Julián QUINTANA preveía en términos semejantes al de la
Comisión de Constituyentes Nacionalistas que todo ciudadano está obligado a la
defensa de la Patria y de la Constitución, agregando "el Ejército es una institución
nacional, y, como consecuencia, todos los ciudadanos hábiles están obligados a prestar
servicio en el mismo, en la forma y por el tiempo que determine la ley", precisando que
la integración del Ejército deberá realizarse por medio de la conscripción, debiendo
dictarse dentro del año siguiente a la aprobación de la Constitución, la ley que
normalice el servicio militar obligatorio, para el Ejército de tierra, haciéndose extensivo
para la Marina cuando las circunstancias lo requieran.
- El Proyecto de Fernando GUTIÉRREZ y Rómulo MUÑOZ ZEBALLOS expresa
que el Poder Ejecutivo ejercerá la facultad que le confieren los artículos 79, 80 y 81
inciso final de la Constitución de 1830, en los casos de guerra civil, de acuerdo con el
Derecho de Gentes y con los principios de Humanidad, en la forma que éstos hayan sido
consagrados en los congresos mundiales que legislen o hubieren legislado sobre usos y
costumbres de la guerra. Hace referencia, pues, a las Convenciones de La Haya sobre
Derecho Humanitario, por ejemplo, de 1907.
- Formularon peticiones la Sociedad Protectora de los Animales "General

Artigas", en el sentido de incorporar a la Constitución la protección amplia de los
animales y el XIII Congreso Rural Anual en pro de la autonomía municipal.
La Convención Nacional Constituyente no contó con el número mínimo de
miembros para sesionar desde la 43ª a la 50ª Sesiones Ordinarias, porque simultá-
neamente se gestionaba el "acuerdo constitucional".
El 26 de mayo de 1917, reunidos en el recinto del Senado Ricardo J. ARECO,
Domingo ARENA, Baltasar BRUM y Juan Antonio BUERO, en representación del Comité
Ejecutivo del Partido Colorado y Martín C. MARTÍNEZ, Carlos A. BERRO, Alejandro
GALLINAL y Leonel AGUIRRE, en representación del Directorio del Partido Nacional
para acordar las bases de reforma Constitucional que serán mantenidas por ambos
partidos en la Convención Nacional Constituyente, convienen sobre la reforma
constitucional ad referéndum de sus respectivas autoridades partidarias y agrupaciones
de Constituyentes.
En virtud del llamado "Pacto [o Acuerdo] de los Ocho" y luego de la apro-
bación por las autoridades referidas, la Convención Nacional Constituyente volvió a
contar con el quórum requerido para sesionar.
Según resulta del Diario de Sesiones de la Honorable Convención Nacional
Constituyente en la 51ª sesión ordinaria, del día 6 de junio de 1917 los constituyentes
Martín C. MARTÍNEZ, Ricardo J. ARECO, Carlos A. BERRO, Domingo ARENA,
Alejandro GALLINAL, Juan A. BUERO y Leonel AGUIRRE —Baltasar BRUM no
integraba el órgano— presentan un proyecto de reformas a la Constitución de la
República.
Dichos siete constituyentes expresan que "habiendo celebrado, según es de
notoriedad, dos de los partidos que integran la Asamblea Constituyente, un acuerdo
sobre diversos puntos de la reforma Constitucional, los convencionales que suscriben
presentan ese proyecto de Reforma para que sea sometido a los trámites
reglamentarios".
La Comisión de Constitución concreta el 20-VI-1917, en veinticuatro
enmiendas a la Constitución de la República, el proyecto presentado por los siete
constituyentes mencionados, el que es presentado en la sesión del 25-VI-1917,
expresando: "Ese proyecto es el fruto de un acuerdo constitucional efectuado por los
representantes de las dos mayores fuerzas políticas del país, y aun cuando se puedan
suscitar discrepancias sobre tal o cual parte aislada del proyecto, vuestra Comisión lo ha
aprobado, entendiendo que el acuerdo debe ser apreciado en su conjunto, donde si cada
uno cede algo de sus ideas, obtiene, en cambio, el triunfo de postulados que considera
útiles a la vida de la República y a la realidad de las instituciones libres".
Con posterioridad se presentarán los siguientes proyectos:
- de Ramón MORA MAGARIÑOS, en la línea de las modificaciones propuestas
en 1908: supresión de la Comisión Permanente y establecimiento del Consejo de
Estado;
- de Angel F. MARTÍNEZ, por el cual, los cargos de oficiales del Ejército y
Armada sólo podrán proveerse con personas que hayan cursado estudios en las acade-
mias militares;
- de José Francisco SARAVIA, según el cual los ascensos militares competen al

Presidente de la República hasta el grado de Mayor inclusive; de Teniente Coronel
arriba, lo denunciará "al Senado, para que éste determine, previa consulta de la foja de
servicios, el candidato que debe llenarla ...";
- de José BRUM (hijo) por el que "Nadie podrá ser condenado a la pena de
muerte";
- de Atilio NARANCIO, en virtud del cual los registros parroquiales pasarán a
ser propiedad del Estado y sus originales se entregarán a la Oficina de Registro de
Estado Civil;
- de Atilio NARANCIO, sobre el trabajo y la previsión social;
- de Juan Andrés RAMÍREZ: Todo ciudadano, sea cualquiera su profesión o
empleo, está sometido a los Tribunales Civiles, quedando suprimidos los Tribunales
especiales, sean permanentes o transitorios, militares o de cualquier otra naturaleza";
- de Juan Antonio BUERO, sobre calidades requeridas para ser representante, y
supresión de las censatarias;
- de Mariano GARCÍA SELGAS y Juan A. DE LUIS, en virtud del cual, la ley no
podrá establecer la pena de muerte... la perpetuidad de la pena de destierro o la de
inhabilitación general para el desempeño de cargos o funciones públicas; la prisión por
deudas; etcétera; y los tratados internacionales no podrán establecer: pactos de alianza
ofensiva, el derecho de extradición en los casos de delitos exclusivamente políticos,
etcétera; al tiempo que regula la protección del hogar;
- de Roberto OTTO FELLER que presenta un proyecto "de ley": declarando
obligatoria en toda la República la enseñanza del perfeccionamiento de los diversos
oficios de las industrias;
- de Rogelio MENDIONDO, sobre existencia de 2 Senadores por Departamento;
- de Juan A. BUERO, procurando que la enseñanza oficial en el Uruguay fuera
"siempre" gratuita y laica; la enseñanza primaria sería, además, obligatoria;
- de Florencio ARAGÓN Y ETCHART, sobre número de representantes; pre-
viendo que cualquier persona tiene autoridad para aprehender en caso de infraganti
delito; y sobre número de Senadores proporcional al de Diputados;
- de José SALGADO: "La ley ordinaria determinará si los Jueces de derecho
conocerán en los juicios con intervención del jurado"; y sobre calidades para ser
miembro de la Alta Corte de Justicia;
- de César MIRANDA, "Prohíbese la enajenación de terrenos o campos de
propiedad nacional o municipal". Los detentadores de tierras fiscales que las denuncia-
ren dentro de dos años de la vigencia de esta Constitución tendrán derecho a poseerlas
gratuitamente por 10 años, etcétera;
- de José SALGADO, en cualquier estado de una causa criminal de que no haya
de resultar pena corporal, se pondrá al acusado en libertad, dando fianza según la ley. Se
entiende por pena corporal la de penitenciaría;
- de Florencio ARAGÓN Y ETCHART, semejante al anterior;
- de Rogelio MENDIONDO, sobre el derecho de propiedad;
- de Benjamín PEREIRA BUSTAMANTE, sobre autonomía universitaria.

- una petición de 1.500 estudiantes acerca de autonomía universitaria.
- de Germán ROOSEN, que prohibía la confiscación e interdicción de bienes
fundadas en razones políticas y preveía la responsabilidad de las autoridades que
contravengan dicha prohibición;
- de Rogelio V. MENDIONDO: "la libertad de prensa es inviolable"; y sobre libre
entrada y salida de extranjeros;
- de César MIRANDA, que considera imprescindible para que el contenido de
las actas de la Convención Nacional Constituyente sea exacto reflejo de todas las
tendencias que representó, se incluya el proyecto colegialista que sostuviera José BAT-
LLE Y ORDÓÑEZ. Se trata del proyecto articulado de Constitución colegialista que
publicara el Diario "El Día" el 8 de mayo de 1916 y que ya fue examinado en este curso.
Y LA ENMIENDA DE 1932
Iniciando el estudio de la Constitución de 1918 mencionaré en primer término

sus caracteres, que fueron concordantes con la de 1830.
Fue una Constitución documental, codificada, rígida, semirrígida, de mediana
extensión en virtud de sus 178 artículos, apareciendo como novedad en la estructura de
la Constitución, la inclusión de Disposiciones Transitorias.
En lo relativo a los caracteres del Estado se destacan algunas innovaciones
trascendentes. En primer lugar, en cuanto a la denominación del Estado, el artículo 1º
incluye la que se reiterará en las Constituciones posteriores: "República" en vez de
"Estado": República Oriental del Uruguay.
Asimismo se introduce una variante en cuanto a la naturaleza del Estado, por
cuanto si bien éste sigue siendo caracterizado como asociación política, en vez de
mencionar a los "ciudadanos" se hace referencia a los "habitantes". Traduce, pues, otra
vertiente del contractualismo clásico.
El Estado continuó siendo soberano en los términos que encontramos en la
Constitución de 1830. Era un Estado unitario, aun cuando a diferencia de la primera
Constitución codificada, se incluyen en la Sección relativa al "Gobierno y
Administración de los Departamentos", soluciones que jurídicamente implicaban, al
menos en cierto grado, la existencia de descentralización de tipo territorial.
También el Estado fuertemente centralizado en lo administrativo, que resultaba
de la Constitución de 1830, sufrió una alteración, puesto que por el artículo 100 de la
Carta de 1918 se realizó la constitucionalización de los Entes Autónomos.
Y, por último, una de las modificaciones de importancia que hallamos en esta
Constitución, se relaciona con la previsión del artículo 5º, en el sentido que el Estado no
sostiene religión alguna, abandonándose por ende la solución confesional anterior, lo
que es complementando en el mismo artículo 5º, con otras normas vinculadas a la
cuestión religiosa (libertad de cultos, dominio de templos, etcétera).
En cuanto a los caracteres del Gobierno, es posible afirmar que es republicano,
aunque en la Constitución no hallemos dicho vocablo en la definición de la forma de
gobierno. Mas la solución apuntada resulta de otras disposiciones y, en general, del
contexto constitucional.
La Constitución formal caracterizó a la forma de Gobierno como demo-
crática-representativa, en una fórmula que ha sido objetada por nuestra mejor doctrina
porque, por una parte, la democracia no es propiamente tan solo una forma de Gobierno
como lo han considerado los constituyentes, y por otra, se menta su carácter
representativo, cuando, en verdad, en perspectiva técnica, se trata de una solución
básicamente representativa; pero por imperio de lo dispuesto por los artículos 177 y 178
—en materia de reforma constitucional—, 141 —respecto de iniciativas en el ámbito
departamental—, y 134 —acerca de apelaciones que pueden ser interpuestas por
trescientos ciudadanos inscriptos respecto de decisiones de las Asambleas
Representativas Departamentales—, se está configurando una solución
semirrepresentativa, especialmente por la admisión de participaciones del cuerpo

electoral en algunas de sus integraciones, en actos que implican ejercicio de gobierno
directo.
La Constitución de 1918 reitera la admisión del principio de separación de
poderes —con la fórmula del artículo 15—, el que se desarrolla en el contexto a través
de las Secciones que denominan a determinados sistemas orgánicos utilizando el
vocablo "Poder". Surge también de la mecánica del funcionamiento del sistema, y aún
se advierte una incentivación de la concepción inspiradora, que resulta claramente,
según lo ha señalado importante doctrina extranjera, de la división interna del
Ejecutivo. Sin perjuicio de la recepción de la separación de poderes, se advierte la
posición de preeminencia institucional asignada a la Asamblea General a través de
disposiciones como el ordinal 19 del artículo 19.
Por las relaciones entre los poderes políticos del Gobierno, se institucionalizó
un sistema claramente presidencial, correspondiente —según las opiniones doctrinales
nacionales—, al subtipo cuasipresidencial o de presidencialismo atenuado. Es evidente
el error en que incurren los autores europeos, que caracterizan a la Constitución
uruguaya de 1918 como receptora de un sistema convencional o de asamblea.
Se trata de un sistema básicamente presidencial, y no encontramos los
elementos que caracterizan a los gobiernos parlamentario o convencional y a sus
respectivos subtipos. A vía de ejemplo: los soportes de los órganos jerarcas del Poder
Ejecutivo son electos directamente por el cuerpo electoral y tienen, salvo las
eventualidades comunes que hallamos en cualquier sistema presidencial, la posibilidad
de permanecer en sus cargos por el término de su mandato sin que el Legislativo pueda
provocar, en perspectiva jurídica, la censura y consiguiente caída de los miembros de
dichos órganos jerarcas o de los Ministros de Estado; no se prevé como competencia del
órgano Jefatura del Estado la posibilidad de disolver anticipadamente al Legislativo
para que el Cuerpo Electoral resuelva el conflicto de orientación política, etcétera.
Esta conclusión resulta de múltiples artículos de la Constitución de 1918 y es
de interés examinar sumariamente la posición institucional asignada a los Ministros de
Estado.
El artículo 79, ordinal 4º), hace competente al Presidente de la República para
nombrar y destituir los Ministros de Relaciones Exteriores, Guerra y Marina e Interior,
mientras que el Consejo Nacional de Administración, de acuerdo con el artículo 105, es
competente, por mayoría de votos, para nombrar o separar a los Ministros que la ley
determine como dependientes del mencionado órgano. No se constitucionaliza, pues,
injerencia —en perspectiva jurídica— de los órganos del Poder Legislativo en la
producción del cese de los Ministros.
La nueva Constitución incrementó los institutos de control político que incluía
la Carta de 1830. Según el artículo 49, todo legislador puede pedir a los Ministros de
Estado los datos o informes que estime necesarios para llenar sus cometidos. De
acuerdo con el artículo 50, cada una de las Cámaras puede hacer venir a Sala a los
Ministros de Estado, en términos semejantes a los que halláramos en la Constitución de
1830, aunque con notable modificación en el quórum requerido para la solicitud, y
porque el artículo 51 hace competente a las Cámaras para nombrar Comisiones
parlamentarias de investigación, institutos éstos que también pueden ser puestos en

práctica por la Comisión Permanente, de acuerdo con lo establecido por el artículo 56.
El Presidente de la República tiene prohibido expedir órdenes sin la firma de su
Ministro respectivo porque, en caso contrario, nadie estará obligado a obedecerlas,
fórmula equivalente a la de la Constitución de 1830. Los Ministros, de acuerdo con el
artículo 106, serán responsables de los decretos u órdenes que firmen; no quedan
exentos de responsabilidad en virtud de lo dispuesto por el artículo 110, aunque
invoquen la orden verbal o escrita del Presidente de la República o del Presidente del
Consejo Nacional de Administración, según su dependencia jerárquica.
El cargo de Ministro es compatible con el de Legislador, fórmula ésta que trata
de superar las discrepancias que se suscitaron durante la vigencia de la primera
Constitución formal.
Los Ministros, de conformidad con el artículo 112, al igual que los Consejeros
Nacionales de Administración, pueden asistir a las sesiones de las Cámaras, éstos
últimos, previa la autorización preceptuada por el artículo 103.
La institución Ministerial continúa su desarrollo a través del artículo 113. Los
Ministerios son en ocasiones órganos desconcentrados del Poder Ejecutivo. A vía de
ejemplo, en los supuestos que prevén los ordinales 3, 4 y 6 del mencionado artículo,
porque se les hace competentes para disponer el pago de las deudas reconocidas del
Estado, conceder licencia a los empleados de sus dependencias, vigilar la gestión
administrativa, adoptar las medidas adecuadas para que se efectúe debidamente, e
imponer penas disciplinarias.
Por último, los Ministros, en los términos del ordinal 7 del artículo 113, deben
firmar y comunicar las resoluciones del Presidente de la República o del Consejo
Nacional de Administración.
Los diversos preceptos mencionados, que contribuyen a delinear la posición
institucional de los Ministros de Estado, demuestran la no recepción de los sistemas
parlamentario o convencional.
No es posible utilizar en tarea interpretativa, en contra de las expresas
previsiones constitucionales, opiniones por más prestigiosas que éstas sean, lo cual
supone, simplemente, hacer aplicación de un método interpretativo adecuado a las
características de este tercer acto constitucional formal de la República.
El Cuerpo Electoral se integra con los ciudadanos naturales y legales que no se
hallen comprendidos por las causales de suspensión del ejercicio de la ciudadanía o por
la causal de pérdida de la misma. Todos los que estén en esa situación son miembros de
la soberanía de la Nación, y tienen asignada constitucionalmente la calidad de electores
y de elegibles; conclusiones éstas que resultan de la conjugación de los artículos 6º, 9º,
12º y 13º.
Las clases de ciudadanía se mantienen en los términos de la primera
Constitución codificada. No obstante, es de destacar que como criterio de atribución de
la ciudadanía natural, se añade al ius soli el ius sanguinis, mientras que respecto de la
ciudadanía legal se establece —ahora con mayor precisión técnica— que tienen
derecho a la misma aquéllos que se encuentren comprendidos en alguna de las tres
hipótesis que el artículo 8º estructura.
Se ha discutido acerca de si la Constitución de 1918 efectúa o no distingo entre

la ciudadanía y la nacionalidad. La opinión tradicional expresó que la solución resul-
tante del texto era la segunda. A ella se afilió, entre otros, el tercero de los ARÉCHAGA en
La Constitución Nacional; sin embargo, en artículo posterior publicado en la "Revista
de Derecho, Jurisprudencia y Administración", explicó que habiendo realizado un
nuevo estudio, entendió necesario revisar su posición anterior para afirmar que desde la
Constitución de 1918, en virtud del texto del artículo 7º, por el empleo del vocablo
"orientales" como sustantivo, se realiza en el Uruguay la distinción entre ciudadanía y
nacionalidad. Esta última opinión de JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, como él mismo lo
destaca, resulta contraria a la práctica administrativa, seguida en nuestro país, aunque
sea la técnicamente ajustada.
El estatuto jurídico de los ciudadanos presenta en esta Constitución mo-
dificaciones que corresponde señalar. Mientras que la Constitución de 1830 asignaba la
titularidad de diversos derechos a los ciudadanos, la de 1918 conserva esa solución en
los artículos 154, referente a las causales en virtud de las cuales puede ser tomado preso
uno de ellos; 156, respecto de la interposición del recurso de hábeas corpus; y 162,
responsabilidad judicial en caso de agresión contra los derechos de los ciudadanos por
más pequeña que sea. Para los ciudadanos sin distingo, se consagra la admisibilidad
respecto del desempeño de empleos públicos.
La ciudadanía natural sólo se requiere con exclusividad por el artículo 72, para
el desempeño del cargo de Presidente de la República. Se sustituye la concepción de la
Constitución de 1830, de exigencia de un determinado número de años de residencia
para los ciudadanos legales por años de ejercicio de la ciudadanía. Se simplifican las
causales de suspensión del ejercicio de la misma, desapareciendo las que ya en las
primeras décadas del siglo XX aparecían como incompatibles con el movimiento de
ampliación democrática. Lo mismo sucede acerca de la pérdida de la ciudadanía: sólo
se podrá producir por naturalización ulterior en otro país, aunque quepa la posibilidad
de recobrarla por la mera circunstancia de domiciliarse en la República e inscribirse en
el Registro Cívico.
El sufragio fue regulado por varios artículos. El tenor literal del inciso segundo
del artículo 9º expresa que seguirán en los ordinales del mismo bases del sufragio. Sin
embargo, con evidente imprecisión técnica, en los ordinales se incluyen otros temas. Es
necesaria la inscripción obligatoria en el Registro Cívico y se constitucionaliza el voto
secreto (respectivamente, ordinales 1 y 3).
El sufragio es directo en los casos previstos por los artículos 19, 71 y 82, e
indirecto para la elección de miembros de la Cámara de Senadores, por el artículo 27.
El artículo 132, inciso 2, permite que la ley ordinaria acuerde a los extranjeros
el derecho de voto activo y pasivo. En virtud de encontrarse incluido en la Sección XI,
intitulada "Del Gobierno y Administración local" es razonable interpretar que dicha
posibilidad se ciñe al ámbito local.
Corresponde destacar este artículo porque es antecedente de las atípicas
soluciones adoptadas por los posteriores constituyentes uruguayos.
Como innovación de esta Constitución, si la comparamos con la Carta de 1830,
el artículo 10º prevé que el reconocimiento del derecho de la mujer al voto activo o
pasivo en materia nacional o municipal o en ambas a la vez, podrá ser hecho por
mayoría de dos tercios del total de componentes de cada Cámara, solución
efectivamente adoptada por ley de 1932.
Si continuamos con el artículo 9º, advertimos que incluye como ordinal 4 a la
"representación proporcional integral" como base del sufragio.
La representación proporcional es, según la doctrina universal, un sistema
electoral y no una base o principio de organización del sufragio. Pero el sistema de
representación proporcional —producto del pacto político que dio base a esta Carta—,
tiene excepciones porque si de acuerdo con el artículo 26 la Cámara de Senadores se
compone de tantos miembros cuantos sean los Departamentos del territorio de la
República a razón de uno por cada Departamento, no puede pensarse a su respecto en
ese sistema, que para el lector inadvertido de la Constitución sería el generalmente
aplicable. Y si se lee el artículo 82, se advierte que para la distribución de cargos en el
Consejo Nacional de Administración se aplica como sistema electoral, el de
representación empírica de minoría —de mayoría con minoría, por solución de lista
incompleta—, que obviamente no es de representación proporcional, y lo mismo
correspondería señalar para el caso de elección del Presidente de la República. Sin
olvidar que de acuerdo con la Sección XI, la forma de la elección de los miembros de las
Asambleas Representativas y la representación de los partidos en los Concejos de Ad-
ministración Departamental, serán fijados por ley ordinaria.
Estas imperfecciones técnicas se reiteraron en los mismos términos en las
diversas Constituciones formales uruguayas posteriores, que no han sido objeto de
revisión desde esa perspectiva, a pesar de la posición afirmada desde esta Cátedra,
especialmente por Justino JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA nieto.
La organización del Poder Legislativo presenta una estructura que también va
señalando la configuración del edicto perpetuo constitucional uruguayo a través de sus
cuatro órganos principales. En el Estatuto de los Legisladores subsisten incambiadas las
normas relativas a incompatibilidades, irresponsabilidad, inviolabilidad, juicio político,
disciplina y remoción e imposibilidad de reelección inmediata de los Senadores.
Se innova, en cambio, respecto de las condiciones de elegibilidad de los
soportes de las Cámaras, porque los artículos 22 y 29 de la Carta de 1918 comparados
con los concordantes de la de 1830, sólo suponen la supresión de los requisitos
censatarios. Las condiciones o causales de inelegibilidad que prevén para ambas
Cámaras los artículos 24 y 30, implican el surgimiento de causal para los Jefes de
Policía, Jueces y Fiscales Letrados en los Departamentos en que desempeñan sus
funciones, y los militares en la región en que tengan mando de fuerza o ejerzan alguna
función militar, salvo que renuncien con seis meses de anticipación al acto electoral.
Las prohibiciones se incrementan y se añade por el inciso segundo del artículo
23 y artículo 30, que no pueden ser representantes los empleados militares o los civiles
en situación de dependencia respecto de los Poderes Ejecutivo o Judicial, por servicio a
sueldo, a excepción de los retirados o jubilados, todo esto como en 1830, pero los
militares que renuncien al cargo y al sueldo para ingresar al Cuerpo Legislativo,
conservarán el grado, pero durante el tiempo en que ejerzan el cargo no podrán ser
ascendidos, estarán exentos de subordinación militar y no se les computará el término a

los efectos de la antigüedad para el ascenso.
El sistema de remuneración de los legisladores se modifica. Por el artículo 35,
en vez de dietas por trabajo efectivo y tiempo dedicado, pasan a ser remunerados con
asignaciones mensuales a percibir durante el término del mandato.
La competencia sufre escasas modificaciones, aunque algunas resulten
significativas. El artículo 18 presenta en 1918 diecinueve ordinales. Uno es nuevo, el
último. En virtud de él, a la Asamblea General compete actuar como tribunal de
conflictos de jurisdicción entre el Consejo Nacional de Administración y el Presidente
de la República.
En el ordinal 9, relativo a la creación de Departamentos —probablemente
porque los constituyentes consideraron que era un tema importante políticamente— se
agrega como requisito la mayoría de dos tercios de votos sobre el total de los miembros
de cada una de las Cámaras. En el ordinal 11 se añade un inciso segundo y se permite al
Poder Ejecutivo autorizar el ingreso de fuerzas extranjeras al solo efecto de rendir
honores.
Por el artículo 97 se advierte que la Asamblea General es el órgano competente
para adoptar resolución, respecto de la suspensión de elecciones o alteración de su
época.
Las normas de Derecho parlamentario permanecen sin cambios. Ya destaqué
que se innova al regularse el pedido de datos e informes y la designación de Comisiones
parlamentarias de investigación.
La Cámara de Representantes sigue siendo el órgano en el que debe tener
iniciativa la ley reguladora de las materias que especifica el artículo 25, ordinal 1.
La acusación en el juicio político comprende ahora como causal al "delito
grave" en vez de la pena infamante o de muerte.
El Senado es juez de la elección del Presidente de la República (artículo 78), y
de los miembros del Consejo Nacional de Administración (artículo 86).
En el procedimiento de elaboración de la ley, no se introducen modificaciones
de importancia en la Sección respectiva, salvo el artículo 62, que se hace necesario
como consecuencia del Ejecutivo bicéfalo, y bastará la mayoría absoluta del voto de la
Asamblea en los proyectos respecto a cuya promulgación ocurra divergencia entre el
Presidente de la República y el Consejo Nacional de Administración.
Lo importante está, en esta materia, en el artículo 98 conjugado con el artículo
79, ordinal 21: la iniciativa en materia legislativa sobre creación o modificación de
impuestos, contratación de empréstitos, circulación monetaria o fiduciaria o que se
relacionen con el comercio internacional y preparación del Presupuesto General de
Gastos, se confía al Consejo Nacional de Administración, que debe requerir la opinión
del Presidente de la República. El Presidente de la República determinará por escrito o
por intermedio del Ministro respectivo. Si no responde dentro del término máximo de
diez días, se considera al silencio como expresión de conformidad. Si la Presidencia de
la República expresamente manifiesta disconformidad dentro de ese término, el
Consejo no obstante podrá llevar adelante su iniciativa, siempre que ésta sea apoyada
por los dos tercios de sus miembros. Lógicamente resultaba necesario el ordinal 19 del
artículo 18 para los supuestos de conflictos.
La Constitución de 1918 consagra un Poder Ejecutivo al que se le ha
denominado bicéfalo en virtud de la existencia de dos órganos jerarcas: la Presidencia
de la República y el Consejo Nacional de Administración.
El Presidente de la República, de conformidad con lo dispuesto por el artículo
71 —y a diferencia de lo preceptuado por la Constitución de 1830—, es electo directa-
mente por el Cuerpo electoral mediante un sistema mayoritario simple, pero con
aplicación del llamado "doble voto simultáneo", esto es, por partido y por candidato.
Las calidades necesarias para ser Presidente de la República son las mismas
que se exigen a los Senadores, pero se requiere indispensablemente la ciudadanía
natural. El período presidencial se fija en cuatro años, se prohíbe la reelección sin que
medien ocho años entre su cese y la ulterior reelección. En los casos en que se produzca
alguno de los supuestos previstos por el artículo 75, el sustituto del Presidente de la
República interino es un miembro del Consejo Nacional de Administración, designado
por éste, que quedará en el ínterin suspendido en el ejercicio de sus funciones como
Consejero. En los casos en que la vacancia sea definitiva, es de aplicación el artículo 76
y se debe convocar a la Asamblea General para que designe, por mayoría absoluta de
votos, a la persona que debe desempeñarla hasta el 1º de marzo siguiente a las más
próximas elecciones de miembros del Consejo Nacional de Administración.
El órgano constitucional de control —según la Carta, juez— de la elección de
Presidente de la República, es el Senado.
El estatuto jurídico del Presidente de la República se complementa mediante
análogas previsiones, en cuanto a su carácter de sujeto pasible de juicio político y de
juicio de residencia, —el término se reduce de un año a seis meses—, que las que
halláramos en la Constitución de 1830. Sin embargo, como innovación, la oración final
del artículo 81 prevé que cuando la acusación formulada por la Cámara de
Representantes reúna dos tercios de votos, el Presidente quedará suspendido en el
ejercicio de sus funciones.
La competencia del órgano Presidencia de la República resulta, en lo
sustancial, de los diversos ordinales del artículo 79 y del artículo 80 in fine. Algunos
autores estiman que en base a las previsiones del artículo 79 el Presidente de la
República es el Jefe de Estado. A vía de ejemplo: le compete la representación del
Estado en el interior y en el exterior; el mando superior de todas las fuerzas de mar y
tierra; la designación y cese de los Ministros que actuarán en las tres Carteras
directamente dependientes de la Presidencia de la República: Relaciones Exteriores,
Guerra y Marina, e Interior; es el órgano que mantiene en lo sustancial las relaciones del
sistema orgánico ejecutivo con el Poder Legislativo configurando lo que será el germen
de ulteriores conflictos con el Consejo Nacional de Administración. Este artículo le
hace competente para tomar Medidas Prontas de Seguridad; la conservación del orden y
la tranquilidad en lo interior y la seguridad en lo exterior; designar a los Jefes de Policía,
pero seleccionados de ternas propuestas por el Consejo Nacional de Administración
para cada caso etcétera.
El órgano en verdad novedoso de la Constitución de 1830 en el ámbito del

Ejecutivo es el Consejo Nacional de Administración. La forma de elección de sus
miembros, la integración y el sistema electoral aplicable resultan del artículo 82. El
Consejo se integra con nueve miembros, elegidos directamente por el pueblo, por
sistema mayoritario de lista incompleta, por mayoría simple de votantes y con
aplicación del doble voto simultáneo. Las dos terceras partes de la representación
corresponderán a la lista más votada; la tercera restante, a la lista del otro partido que
siga al primero en número de votos. Comenzamos a encontrar, pues, a nivel
constitucional, diversas normas que colocan a los partidos políticos en posición de
importancia en el funcionamiento del sistema.
La organización y funcionamiento del Consejo Nacional de Administración
resultan especialmente de los artículos 84, 90, 91 y 96. La Presidencia del Consejo
corresponde al Consejero elegido en primer término en la lista de la mayoría en la
última renovación bienal, y en caso de renuncia, muerte o destitución, ejercerá dicha
Presidencia el segundo de la misma lista, pero sólo hasta la culminación del bienio,
porque los miembros de este órgano tienen fijado por el artículo 85 un mandato de seis
años y las renovaciones son por tercios cada bienio.
El Consejo Nacional de Administración, para celebrar sesión válida requiere la
concurrencia de por lo menos cinco miembros; el Presidente del Consejo es, en base a la
previsión del artículo 96 un primus inter pares y como los demás integrantes del órgano
tiene voz y voto. Las resoluciones del Consejo pueden ser revocadas por el voto de la
mayoría de sus miembros. Se puede finalizar o dar por terminada una deliberación por
simple mayoría de votos; esa moción es una verdadera moción de orden y no puede ser
discutida.
El Presidente del Consejo tiene definida su actuación por el artículo 96. Preside
las sesiones, suscribe las resoluciones y comunicaciones, con el Ministro a que el asunto
corresponda y con el Secretario del Consejo. Respecto de las resoluciones de mero
orden interno, basta la firma del Presidente y del Secretario del Consejo. Es el soporte
del órgano que ejerce su representación.
El estatuto jurídico de los Consejeros Nacionales de Administración se integra
con determinadas normas obviamente no existentes en la Constitución de 1830. De
acuerdo con el artículo 89, se requiere ciudadanía natural o legal; en este último caso,
con quince años de ejercicio o veinte de residencia en el país y treinta y tres años de
edad. Las causales de inelegibilidad resultan del artículo 83: no puede ser elegido
Presidente de la Repúblicas si no cesa en su cargo seis meses antes de la elección. El
término del mandato —ya lo indiqué— está previsto por el artículo 85. El supuesto de
reelección lo regula el artículo 88: para que un Consejero vuelva a desempeñar su cargo
se requiere el transcurso de dos años desde su cese. Los Consejeros no pueden gozar de
licencia por más de tres meses cuando sea remunerada, ni por más de un año cuando se
le conceda sin goce de sueldo. La inasistencia sin licencia a veinte sesiones en el
término de dos años determinará su cese, cualquiera sea la causa. Cuando se les conceda
licencia por más de quince días —o se produzca una vacancia— se convocará al
suplente del mismo partido, empezando por los últimos elegidos. Son sujetos pasibles
de juicio político. Los supuestos de eventual salida del territorio nacional se prevén por
el artículo 101 y cuando excedan de 48 horas requieren autorización del órgano que
integran, adoptada por mayoría especial de dos tercios de votos. Según este artículo, que
también regula otro tema, los Consejeros tampoco podrán individualmente dar órdenes
de ningún género.
La competencia del órgano ejecutivo jerarca pluripersonal nos muestra, por
una parte, atribuciones a las que podríamos calificar como particulares. Es el caso de la
prevista por el artículo 95, en virtud de la cual el Consejo Nacional de Administración
es competente para expedir el reglamento por el que se gobernará interiormente.
Otras normas prevén diversos aspectos de la competencia del Consejo
Nacional de Administración que aparecen como exclusivas de él. Uno de los artículos
básicos es el 97, que comienza con una fórmula atributiva de competencia, a la que se
podría calificar de negativa, porque le competen "todos los cometidos de administración
que expresamente no se hayan reservado para el Presidente de la República o para otro
Poder". Se trata de una fórmula de atribución residual de competencia. Y a partir de esa
noción —residual y genérica—, se formula una individualización "tales como"
—siguiendo la enumeración— "los relativos a instrucción pública, obras públicas,
trabajo, industrias y hacienda, asistencia e higiene". Lo que nos va dando el artículo 97
es un anticipo de la competencia, por razón de la materia de los Ministerios
dependientes del Consejo Nacional de Administración.
Y continúa: "dar cuenta instruida a la Asamblea General de la recaudación de
las rentas y de su inversión en el último año; preparar anualmente el Presupuesto
General de Gastos; dictar las providencias necesarias para que las elecciones se realicen
en el tiempo que se señala en la Constitución y para que se observe en ellas lo que
disponga la ley electoral". Pero el Consejo no puede "por motivo alguno suspender
elecciones ni variar sus épocas, sin que previamente lo resuelva ..." el órgano de
preeminencia institucional, que es la Asamblea General.
Para ese elenco o catálogo de materias integrantes de la competencia del
Consejo, se le atribuyen paralelamente las facultades y deberes que tiene el Presidente
de la República, por los ordinales 5 al 12 del artículo 79, aunque esto, obviamente,
según el texto de la Constitución, con las limitaciones que en dichos ordinales se
establecen.
Así llegamos a uno de los artículos de mayor importancia de la Constitución en
examen. Se trata del artículo 100, que implica la recepción, por vez primera en una
norma constitucional formal uruguaya, de la descentralización autonómica por
servicios.
La Constitución de 1830 no previó a texto expreso esta solución, lo cual
resultaba razonable para la época de su elaboración. Sin embargo, sobre el final del
siglo XIX fueron creados Entes Autónomos por actos jurídicos con forma de ley
ordinaria; a vía de ejemplo, el Banco de la República Oriental del Uruguay.
En doctrina, las opiniones al respecto estuvieron divididas. Algunos autores
estimaron que dicha creación por ley era inconstitucional —en virtud de lo dispuesto
por el artículo 79 de la Constitución de 1830—; otros consideraron que se trataba
simplemente de un desarrollo que la Constitución no prohibía y que resultaba admisible
con un método histórico de interpretación de la Carta de 1830; otros todavía sostuvieron
que no se podía pensar en la constitucionalidad o en la inconstitucionalidad, sino que
por el contrario se trataba de una cuestión de "extraconstitucionalidad". En otros

términos, para estos últimos eran supuestos no previstos por la Constitución de 1830 y
no prohibidos expresamente por ella y que resultaban regulados por la ley ordinaria.
Como la Constitución de 1830 era una Carta semirrígida, no existía en su texto
un procedimiento que permitiera llegar a la inaplicabilidad de esas disposiciones
aunque, en verdad, de haberse procedido a generalizar la aplicación de los fundamentos
doctrinales que permitieron la declaración de inconstitucionalidad en Estados Unidos
de América en análogas circunstancias y peculiaridades de texto, cualquier juez hubiera
estado habilitado para preferir el imperio de la Constitución a la norma de grado inferior
que la contrariase, siempre, por supuesto, que ese juez hubiere interpretado la
Constitución de tal forma que tornare inconstitucional a la ley. Sólo algunos jueces
procuraron hacerlo en determinados casos, aunque no en el de creación por ley de Entes
Autónomos durante la vigencia de la Carta de 1830.
El artículo 100 es una nota característica de la Constitución en estudio, y lo es
más todavía si se lo relaciona con otros preceptos que experimentaron innovaciones
significativas. Por ejemplo, el Presidente de la República no es más el Jefe Superior de
Estado ni "el jefe superior de la Administración General de la República"; ya no existe
en la Constitución de 1918 la recepción de una solución de amplia centralización con
dos Administraciones especiales como presentara la Carta de 1830: respectivamente, la
Administración de Justicia y las Administración de los Departamentos. Ahora, por el
artículo 100, existen entes descentralizados por servicios que pueden llegar al máximo
grado y descentralización territorial con órganos actuantes con autonomía. El
Constituyente determinó que los diversos servicios que constituyen el dominio
industrial del Estado, la instrucción superior, secundaria y primaria, la asistencia y la
higiene públicas serían administrados por Consejos autónomos.
Los soportes de los Consejos autónomos serán designados por el Consejo
Nacional de Administración, salvo que la ley los declare electivos. El Consejo Nacional
de Administración es competente para cesar a los miembros de los organismos
autónomos; es el juez de las protestas que originen las elecciones de miembros de los
consejos autónomos cuando éstos sean electivos; le compete el control de regularidad
de su actividad financiera porque aprecia las rendiciones de cuentas; ejerce el control y
llama a responsabilidad porque dispone de las acciones correspondientes en caso de
responsabilidad y entiende en los recursos administrativos interpuestos contra los actos
de los Consejos autónomos según las leyes.
En el artículo 100 —único artículo— de la Constitución de 1918 están dadas
las bases para el crecimiento hasta superar la decena —en las Constituciones
posteriores— de los artículos reguladores de la descentralización por servicios. El
estudio minucioso de estas soluciones corresponde al Derecho Administrativo.
Continuando con la competencia del Consejo Nacional de Administración
destaco que puede autorizar a algunos de sus miembros a asistir a las sesiones de las
Cámaras y tomar parte de las deliberaciones, aun cuando no puedan votar; como ya lo
expresé, propone las ternas para la designación por el Presidente de la República de los
Jefes de Policía; y por último reglamenta los cometidos de los Ministros que de él
dependan en base a la atribución consagrada por el artículo 114.
Otros órganos, dentro del sistema orgánico Ejecutivo, son los Ministerios de
Estado, que aparecen como Secretarías según la fórmula literal del artículo 115, órganos
ora dependientes de la Presidencia de la República, ora del Consejo Nacional de
Administración. El Consejo Nacional requiere, para designar y cesar a sus Ministros, la
mayoría de votos de sus miembros. En este orden, y además de las peculiaridades de la
institución ministerial señaladas al hacer referencia al sistema de gobierno adoptado,
corresponde reiterar especialmente la atribución de competencias propias en régimen de
desconcentración a los Ministerios respecto del Poder Ejecutivo.
La Carta de 1918, efectúa, pues, una evidente división en el ámbito de máximo
nivel dentro del sistema orgánico ejecutivo, pero todavía utiliza el expediente técnico de
la desconcentración para incrementar el juego de recíprocos frenos entre los órganos
integrantes de este sistema orgánico, fórmula que se añade a la tradicional —que ya se
hallara en 1830— respecto de la separación de poderes, y producto, en definitiva, de
aspectos contenidos en el pacto político en que se apoyó la Constitución norma jurídica.
A nivel del Poder Judicial, el artículo 115 mantiene el esquema que en-
contramos en la Constitución de 1830. Una Alta Corte de Justicia, los Tribunales de
Apelación y Juzgados de Instancia. Los Juzgados de Paz aparecen con idéntica
competencia que en 1830. En la estructuración de la Alta Corte de Justicia encontramos
escasas innovaciones: en el artículo 117 se eliminan las referencias a los miembros
letrados y no letrados; se exige ahora, para ser miembro de la Corte, diez años de
ejercicio de la profesión de Abogado u ocho de Magistrado. En el artículo 118 se
suprime el miembro de oración configurador de la inamovilidad de los miembros del
máximo órgano judicial porque desaparece la redacción que decía: "Durarán en sus
cargos todo el tiempo de su buena comportación". En forma obviamente necesaria, en
virtud de la institucionalización de un Estado no confesional, la Alta Corte de Justicia
dejará de ser competente en los recursos de fuerza; y en la expedición de dictámenes
sobre admisión o retención de bulas o breves pontificios. El artículo que conforma la
competencia constitucional de la Alta Corte reitera a la letra la fórmula de 1830: se trata
del artículo 119.
El Gobierno y la Administración local, de acuerdo con el artículo 130 de la
Constitución de 1918, serán ejercidos por una Asamblea Representativa y por uno o
más Concejos de Administración autónomos. Ambos órganos se integrarán con
miembros elegidos por el cuerpo electoral, con aplicación de las normas
constitucionales referentes a la estructuración del sufragio.
Se innova, pues, en un doble aspecto: por un lado, en cuanto se prevén dos
órganos —necesarios— en el ámbito del Gobierno y Administración local, siendo
ambos pluripersonales. El segundo aspecto es la caracterización, por la norma
constitucional, de uno de esos órganos como "autónomo". Se constitucionaliza, pues, un
determinado grado de descentralización en lo territorial, aun cuando obviamente el
Estado continúe siendo unitario.
Los detalles referentes a la organización de estos órganos quedan confiados a
la ley, sin perjuicio de que por norma constitucional se establezcan determinadas bases
al respecto. A vía de ejemplo, el artículo 131, que establece que el Concejo de
Administración estará integrado por no menos de tres y por no más de siete miembros.
La ley ordinaria tiene a su cargo regular, entre otros aspectos, el término de actuación de
las Asambleas Representativas, las calidades necesarias para ser elegibles, la forma y
fecha de elección, su competencia, los recursos que quepan contra sus decisiones y la
representación de los partidos en los Concejos de Administración. Los miembros de las
Asambleas Representativas no percibirán remuneración; serán —según los términos de
la Constitución— "cargos honorarios".
Otros aspectos de la competencia de estos órganos de Gobierno y Admi-
nistración local, están previstos por la norma constitucional. A vía de ejemplo: como
innovación de importancia respecto de la Constitución de 1830, el artículo 133 ordena a
la ley reconocer a las Asambleas Representativas la facultad de crear impuestos, con
determinadas excepciones: no podrá gravarse el tránsito, ni crearse impuestos
interdepartamentales a los artículos de producción nacional.
Esta norma contenida en el artículo 133 de la Carta, generará durante la
vigencia de la Constitución de 1918 importantes críticas, en el sentido que ella posibilita
la ruptura de la unidad en materia impositiva dentro del Estado unitario. Resulta de
interés, por lo demás, en cuanto configura un primer estadio de una evolución que
presentará oscilaciones a través de las diversas Cartas constitucionales formales
uruguayas.
Asimismo se prevé que las decisiones de las Asambleas Representativas
creando o modificando impuestos, podrán ser apeladas ante el Poder Legislativo por un
tercio de los miembros de la Asamblea Representativa, por la mayoría del Concejo de
Administración Departamental, por el Consejo Nacional de Administración o por 300
ciudadanos inscriptos.
En cuanto a los Concejos de Administración, tendrán los deberes y atri-
buciones que les asignen las leyes; serán competentes para destituir a los funcionarios
municipales por causal "ineptitud, omisión o delito" y con acuerdo de la Asamblea
Representativa.
El artículo 143 encabeza el Capítulo II de la Sección XI titulada "Del Gobierno
y Administración local" y se refiere a los ahora denominados Jefes de Policía. Habrá
uno por Departamento, el que será designado en la forma que ya examináramos al hacer
referencia a las competencias de la Presidencia de la República y del Consejo Nacional
de la Administración. Mientras que el artículo 145 aclara que las policías dependerán
directamente del Presidente de la República y sus presupuestos formarán parte del
Presupuesto General de Gastos. Esta es una norma que en su primera parte tendrá
importancia en la crisis institucional, hacia el año 1933.
En materia de Derechos y Garantías, la Constitución de 1918 conservó la
solución estructural adoptada por la de 1830 de incluir las normas respectivas sobre el
final de la Constitución. Entre las innovaciones de mayor importancia destaco las
siguientes:
1º) La ampliación de la titularidad de algunos de los derechos y libertades al
sustituirse el vocablo "ciudadanos" en varias disposiciones.
2º) El artículo 163, cuya primera oración establece que a nadie se le aplicará la
pena de muerte, por lo que el derecho a la vida pasa a ser, desde ese momento, en el
Uruguay, por norma de rango constitucional —ya se había prohibido la pena de muerte
por ley ordinaria 3.238 de 1907— un derecho de los calificados por la doctrina como
"absolutos".
3º) La constitucionalización, por el artículo 156, de la garantía denominada
"recurso de hábeas corpus".
4º) La inclusión, por vez primera en el acto constitucional formal —aun
cuando reconozca antecedentes en proyectos vernáculos— del artículo 173, que
determina la no taxatividad de la enumeración de Derechos y Garantías hecha por la
Constitución, por cuanto preceptúa que la enumeración constitucional no importa la
exclusión de aquéllos que son inherentes a la personalidad humano o se derivan de la
forma republicana de gobierno.
En materia de reforma constitucional, el Capítulo IV de la Sección XIII prevé
la posibilidad de revisión total o parcial de la Constitución, mediando una iniciativa
formulada en cualquiera de las Cámaras, planteándose de inmediato las enmiendas que
requerirán, para su aprobación, el voto conforme de los dos tercios del total de
miembros de que se componga cada una, y haciéndose aplicación de las reglas
establecidas para la elaboración de las leyes. El Consejo Nacional de Administración,
en conocimiento de la aprobación, debe, en el decreto de convocatoria a elecciones,
hacer la pertinente publicación, quedando sujetas a ratificación de la siguiente
Legislatura. Se requieren también en esta segunda Legislatura, los dos tercios de votos
del total de los miembros de que se compone cada Cámara.
Este procedimiento de reforma constitucional, que permite caracterizar a la
Constitución como rígida, será uno de los puntos centrales del debate constitucional que
se desarrollará, especialmente, a partir de 1932.
Por último, la Constitución, bajo el título "Disposiciones Transitorias",
incorpora una categoría o un tipo de normas que hallaremos también en los actos
constitucionales formales posteriores. Se trata, obviamente, de normas constitucionales,
aun cuando se refieran, por ejemplo, a la entrada en vigor de la Constitución, a la
celebración de elecciones, a la forma de designación del Presidente de la República para
el período 1919-1923 —designado por la Asamblea General por votación nominal a
pluralidad absoluta de sufragios—, a la elección de los miembros del Consejo Nacional
de Administración para el período 1919-1925, también electos por la Asamblea
General; a la facultad conferida a las autoridades directivas del partido al que
corresponda la minoría del Consejo para vetar la elección de dos candidatos titulares y
suplentes proclamados por los legisladores de la mayoría, y la misma facultad para las
autoridades directivas del partido de la mayoría con respecto a un candidato titular y
otro suplente proclamados por los legisladores de la minoría. Se advierte sin mayor
esfuerzo que algunas Disposiciones Transitorias reflejan el pacto político que dio base
fáctica a esta Constitución en cuanto implícitamente procuran impedir o dificultar una
inmediata tercera Presidencia de José BATLLE Y ORDÓÑEZ.
LAS ENMIENDAS DE 1932
Los planteos en pro de la reforma constitucional, verdadera constante del

sistema político uruguayo, reaparecieron con rapidez.
Por Ley 8902, de 27 de octubre de 1932, se hace aplicación, por única vez, del
Capítulo IV de la Sección III de la Constitución de 1918, y se reforma su artículo 27.
Desde entonces, la elección de los miembros de la Cámara de Senadores se hará
directamente por el pueblo, a mayoría simple de votantes, mediante el sistema del doble
voto simultáneo y con las garantías constitucionales del sufragio. Cuando se
perfecciona este cuarto acto constitucional formal uruguayo ya se encuentran en
gestación varios de los aspectos que generarán la crisis constitucional. A vía de ejemplo:
corresponde destacar, en primer término, la situación imperante en el Partido Colorado,
originalmente, y luego en el Partido Nacional.
ANTECEDENTES DEL GOLPE DE ESTADO

DEL 31 DE MARZO DE 1933
La Constitución de 1918, producto del Pacto de los Ocho, requería como obvio
presupuesto, según la opinión de la mejor doctrina uruguaya —el caso del segundo y el
tercero de los ARÉCHAGA— un funcionamiento de por lo menos dos partidos
mayoritarios, caracterizado por la unidad. Sin embargo los dos Partidos mayoritarios se
encuentran fraccionados, a tal extremo que se requieren pactos previos a los actos
electorales, los que luego generan alteraciones de mayorías respecto de lo previsible, en
el funcionamiento del Consejo Nacional de Administración.
Esa situación en el ámbito de los Partidos, es, probablemente, una de las
explicaciones que se encuentran para la celebración, en octubre de 1931, del pacto
conocido en la jerga política nacional como "Pacto del chinchulín", pacto éste
imprescindible para la aprobación de la Ley 8774, de creación de la Administración
Nacional de Combustibles, Alcohol y Pórtland, y que se exteriorizará en leyes como la
Nº 8765, de 15 de octubre de 1931, de reorganización de los Entes Autónomos. A vía de
ejemplo: el artículo 1º de esta ley dispone que a los sesenta días de la promulgación de
la misma cesarán en sus cargos todos los miembros —incluso los miembros natos—, de
los Directorios de los siguientes entes del Estado, prorrogándose por ese término los
mandatos que hayan vencido antes de esa fecha: Banco Hipotecario del Uruguay,
Administración Nacional de Puertos de Montevideo, Usinas y Teléfonos del Estado,
Correos, Telégrafos y Teléfonos, la Enseñanza Primaria y Normal, Asistencia Pública
Nacional, Ferrocarriles y Tranvías del Estado, Departamento de Higiene. El artículo 2º,
por su parte, dispone que se procederá de inmediato a una nueva designación de
miembros por el Consejo Nacional de Administración, estableciendo cuáles de los
miembros durarán en sus funciones hasta el 1º de marzo de 1933, cuáles hasta el 1º de
marzo de 1935 y cuáles hasta el 1º de marzo de 1937. Las renovaciones sucesivas se
verificarán en el mismo orden, debiendo todos los miembros designados permanecer
seis años en el ejercicio de sus funciones. En lo sucesivo, de acuerdo con el artículo 3º,
los Directorios de los entes autónomos a que se refiere esta ley, estarán constituidos por
siete miembros. Y el artículo 5º —sin precedentes— dispone que en la designación del
personal de trabajo y de servicio de los entes autónomos, se aplicará el principio de la
representación proporcional, debiendo realizarse la distribución conforme a los
cómputos de la elección de miembros del Consejo Nacional de Administración más
cercana a la fecha de los nombramientos. Para los nombramientos que se efectúen antes
de diciembre del año 1932, podrán tomarse en cuenta, para alcanzar la
proporcionalidad, los lemas de Partidos que no habiendo concurrido a la última elección
de Consejeros Nacionales tengan representación en la Cámara de Representantes. Una
vez determinada la proporcionalidad, los miembros pertenecientes a un Partido tendrán
derecho a proponer por mayoría los candidatos que merezcan su confianza, debiendo,
en caso de empate, distribuirse proporcionalmente las proposiciones. Los Directorios

concluye el artículo— procederán a designar a los propuestos previo una prueba de
admisión sobre las condiciones personales. Siendo rechazado alguno o algunos de los
candidatos, corresponderá la nueva proposición a quien o a quienes hayan efectuado la
anterior.
Ese pacto que, según el tercero de los ARÉCHAGA, es "el del nombre
entrañable", provoca un incremento en la desunión de los Partidos, especialmente del
Partido Nacional.
En segundo término: se formulaban críticas a las soluciones adoptadas por la
Constitución de 1918. En el año 1920, el entonces Ministro del Interior, Gabriel TERRA,
manifiesta en el Poder Legislativo: "no seré yo quien elogie este sistema de Gobierno
anticientífico, que no da unidad de rumbos a la marcha del Poder Ejecutivo". Y en
ejercicio de la Presidencia de la República, expondrá sus concepciones acerca de la
necesidad de la reforma constitucional. Los elementos el respecto se encuentran en los
sucesivos discursos del Presidente TERRA.
Esa actitud ha sido examinada en base a las características de la personalidad
de TERRA, muy distinta a las de los Presidentes SERRATO y CAMPISTEGUY, pero que en
verdad significaba que dadas determinadas peculiaridades de la personalidad de quien
fuera Presidente de la República, habría de generarse la crisis institucional por la
estructura dada al Poder Ejecutivo, que no eran novedad, por otra parte, si se examinan
las primeras actuaciones como Presidente de la República de Baltasar BRUM, en sus
relaciones con el Consejo Nacional de Administración.
TERRA plantea esta cuestión, por ejemplo, en el discurso que pronuncia en
Durazno, en enero de 1933, en que hace referencia a los defectos de la Constitución de
1918 y señala que con el propósito de hacerlos desaparecer, "llegaron a reunirse
representantes del Partido Tradicional, del Radical, del Riverismo, del Católico, del
Partido Nacionalista en sus dos fracciones, porque los independientes representados por
el Dr. RAMÍREZ y el Consejero CORTINAS, son partidarios también de la reforma y
estaban también allí presentes los doctores GHIGLIANI y DEMICHELI, personalidades del
batllismo, faltando solamente los netos que responden a las inspiraciones del diario «El
Día», que son los únicos que desean la continuación del actual orden de cosas". TERRA
agregaba en su discurso: "Afirmo que la ausencia o la oposición de los menos no puede
impedir el triunfo de los más en la democracia, amparándose en una disposición arcaica
que ha adoptado nuestra Constitución, copiando a la americana y que allá, en los
Estados Unidos, nunca fue interpretada en una forma restrictiva o poco liberal, y la
prueba más concluyente es que de 48 Estados, 46 han modificado muchas veces su
Constitución, por someterse a la voluntad popular".
En Rocha, en febrero de 1933, expresó: "Ante ese ideal reformista, que se ha
convertido en un poderoso sentimiento colectivo, hay que inclinarse obedeciendo al
más elemental de los deberes democráticos" y desde esa tribuna manifestó al Senado,
que calificó su propaganda de subversiva, que como simple ciudadano le formula un
pedido en respuesta, pedido que hace extensivo a la otra Cámara, en nombre de la
tranquilidad pública, porque si los dirigentes políticos no se ponen rápidamente de
acuerdo en las bases de la reforma constitucional y dictan sin pérdida de tiempo la ley
del plebiscito, todo ello degenerará en consecuencias no deseables.
En ese mismo discurso concluyó la exposición de la que se llamará en

Uruguay, desde entonces, "tesis de la soberanía popular". Afirmó: "Los que defen-
diendo intereses creados quieren a todo trance conservar el régimen actual e invocan
inconscientes, con aire triunfal las trabas del artículo 117 de la Constitución que exige
para su reforma los dos tercios de las dos Cámaras en dos Legislaturas sucesivas, no se
detienen a meditar que hay en esa misma Constitución otro artículo que dice que la
soberanía de la Nación en toda su plenitud está radicada en el pueblo y que todo
ciudadano es miembro de esa soberanía. No piensan que la mayoría del pueblo que es el
que manda, está por encima de todas las trabas constitucionales que han sido
interpretadas a través de la historia como simples consejos, considerándose una
pretensión vana el encadenar el porvenir y que la tendencia a petrificar la nación ha
fracasado siempre, «que siempre la libertad ha roto la envoltura que ha pretendido
ahogarla». Los que votaron la Constitución de 1917 que fue el producto de la presión
ejercida con la amenaza decisiva para sus adversarios de la tercera presidencia del señor
Batlle, fueron solamente ochenta mil ciudadanos en gran parte desaparecidos por la
muerte, y que no pueden de ninguna manera encadenar a los cuatrocientos mil que hoy
representan la soberanía nacional, sin contar con el voto de las mujeres, nuevo factor
que se debe consultar. La soberanía es inalienable e imprescriptible y se impone por las
mayorías y el día en que esas mayorías no gobiernen, el régimen que impera no es el de
la democracia, pero sí el de la tiranía, que no por ser ejercida por más de un hombre deja
de ser tiranía. Las trabas impuestas para la reforma constitucional tienen su origen en el
temor de los que fundaron la República del posible retorno de la monarquía y en
América tal vez podría dárseles la explicación del riesgo de que se perpetuara en el
mando un hombre ambicioso y sin escrúpulos a base de tales revisiones. Pero todos los
constitucionalistas que han estudiado esas restricciones sostienen que ellas no alcanzan
al pueblo en la expresión de su soberanía, empezando por Rousseau, precursor de la
revolución, que manifiesta que un pueblo siempre es dueño de cambiar sus leyes y que
es contra la naturaleza de un cuerpo político el obligarse a sí mismo a no hacerlo sino
con determinadas dilaciones, y Siéyes, que con su pensamiento profundo supera
muchas veces a la elocuencia de Mirabeau en las jornadas revolucionarias, nos dice que
una Nación es independiente de toda forma y basta que ella quiera y que su voluntad
aparezca, para que el derecho positivo ceda ante su decisión".
"Podría citar el nombre de infinidad de pensadores, en armonía de inter-
pretación, de que las trabas constitucionales son simples indicaciones o consejos, pero
no disposiciones imperativas y que la salvaguardia contra modificaciones demasiado
rápidas no debe exagerarse hasta el punto de destronar el verdadero soberano".
La fuente de este pensamiento, en lo nacional, se encuentra —como ya lo he
señalado— en "El problema nacional y su solución inmediata", de Luis MELIÁN
LAFINUR, y en la actitud reformista del primero de los ARÉCHAGA, durante la vigencia
de la Constitución de 1830.
Luis ARCOS FERRAND —desde la Cátedra de Derecho Constitucional de la
Universidad de la República—, sostuvo la concepción opuesta a la del Presidente
TERRA, que desde entonces se conoce con el nombre de "tesis de la soberanía nacional".
Su base se halla en el artículo 4º de la Constitución de 1918 que, es idéntico en las
diversas Constituciones uruguayas, en cuanto establece que "la soberanía, en toda su
plenitud, existe radicalmente en la Nación, a la que compete el derecho exclusivo de

establecer sus leyes del modo que más adelante se expresará".
La posición de ARCOS FERRAND destaca que el soberano es la Nación, pero
actuando con sujeción a las normas constitucionales, en el caso concreto, las relativas a
la reforma o enmienda constitucional ("del modo que más adelante se expresará", reza
el artículo 4º constitucional).
Un tercer aspecto, de obvia importancia, se relaciona con la crisis económica
mundial que proyecta a la sazón sus consecuencias sobre el Uruguay.
En cuarto término, alguna influencia corresponde también asignar al
movimiento constitucionalista de la primera posguerra mundial, porque algunos
pensaron que resultaría conveniente modificar el Derecho constitucional uruguayo, a
efectos de dar cabida en él a nuevas instituciones. No puede desconocerse la proyección
de obras, como Las nuevas tendencias en Derecho Constitucional, de Boris MIRKINE
GUETZÈVITCH. A vía de ejemplo: se efectuaron varios planteos tendientes a la recepción
del parlamentarismo racionalizado, aunque por lo común las propuestas no estuvieron
precedidas del examen de las condiciones existentes en el país para la adopción de tal
sistema (v.g.: organización y funcionamiento de los partidos políticos, subsistema de
partidos, subsistema cultural, etc.)
En quinto término, cabe señalar que se formulaban críticas a la Constitución de
1918, que no se limitaban a las que incluyera Gabriel TERRA en sus discursos.
Seleccionando las generalmente recordadas y prescindiendo del análisis de la
certeza de las mismas, diré que se cuestionaba la posición de preeminencia del Presi-
dente de la República en virtud de ser electo por el cuerpo electoral, lo cual le generaba
un importante respaldo frente a la posición en que quedaban los miembros del Consejo
Nacional de Administración, aun cuando también ellos fueran electos directamente por
el cuerpo electoral; se sostenía que el Consejo Nacional de Administración se había
transformado en un órgano deliberante; se afirmaba que los Ministros del Consejo
Nacional de Administración carecerían por norma constitucional de las atribuciones
necesarias; se objetaba la ampliación o incremento del dominio industrial del Estado
como consecuencia, por ejemplo, del artículo 100 de la Carta de 1918; por último se
traía a colación la disminución de nivel que se iba operando entre los miembros de las
Cámaras del Poder Legislativo. Esto es lo que el tercero de los ARÉCHAGA llamara "La
crisis del personal parlamentario".
Durante la vigencia de la Constitución de 1918 se encuentran, como adelanté,
algunos planteos relativamente estructurados en el sentido que debía realizarse la
reforma constitucional. Entre los principales destaco el que originalmente planteara en
pro del colegiado integral el sector batllista del Partido Colorado, en 1928. En julio de
1931 el Partido Nacional, sector herrerista, elabora un proyecto de enmiendas
constitucionales que es presentado en octubre de 1931 para su consideración por
legisladores integrantes del mismo. Su importancia estriba, fundamentalmente, en
haber sido una de las fuentes inspiradoras de la Constitución de 1934, especialmente en
aquellos aspectos que implican una recepción de las fórmulas constitucionales
aplicadas en Europa, en el movimiento constitucionalista de la primera posguerra
mundial.
Este proyecto introducía innovaciones respecto del voto que pasaría a ser
obligatorio, hacía de la Asamblea General el órgano competente para designar a los
miembros de los Consejos o Directorios de los Entes Autónomos y del Tribunal de
Cuentas; fijaba el mandato de los Senadores en cuatro años; preveía que en los casos de
llamado a Sala de los Ministros, pedidos de datos e informes por los legisladores y
actuación de comisiones parlamentarias de investigación, cualquiera de las Cámaras
podría formular "recomendaciones"; suprimía la iniciativa privativa sobre impuestos
confiada a la Cámara de Representantes; suprimía el Consejo Nacional de
Administración; preveía Ministros políticamente responsables y un primer Ministro (el
ciudadano a quien el Presidente de la República hubiere confiado la formación del
Gabinete); regulaba minuciosamente "la cuestión de confianza" y "la apelación del
Presidente al Pueblo" como institutos de gobierno neoparlamentario; preveía la
competencia de la Alta Corte de Justicia para designar Fiscales Departamentales,
etcétera y para conocer de los reclamos formulados por los municipios "en defensa de la
autonomía"; abolía la jurisdicción militar para los delitos comunes; organizaba el
Gobierno y Administración interior de los Departamentos en base a una Intendencia y
un Concejo Deliberante; instituía en lo Departamental, el recurso de apelación ante la
Cámara de Senadores contra los decretos y resoluciones del Concejo Deliberante
contrarios a la Constitución, a la ley o a los reglamentos, también el recurso de
referéndum contra decretos sobre impuestos y la iniciativa popular del 25% de los
inscriptos en el Registro Cívico Departamental; organizaba Policías municipales y
Policía nacional; instituía un Tribunal de Cuentas y determinaba sus cometidos; e
incluía múltiples reformas de carácter social y general. Este es el proyecto que se
elabora en virtud de una asamblea herrerista realizada en el Teatro Albéniz por
delegados nacionalistas de todo el país. De allí que a este proyecto se le conozca como
"Proyecto del Albéniz".
En 1932 encontramos otros proyectos: por ejemplo, el del sector riverista del
Partido Colorado. Suprimía la tercera oración del artículo 5º de la Constitución de 1918;
suprimía la Comisión Permanente y el Consejo Nacional de Administración; creaba un
Tribunal Administrativo y Subsecretarías de Estado, instituía un sistema básicamente
parlamentario, confiaba el Gobierno y Administración locales a un Intendente y una
Junta; suprimía las Disposiciones Transitorias; etcétera.
El proyecto de José ESPALTER (Radical) creaba el Consejo de Ministros,
compuesto por un Presidente del Consejo que podría tener o no el desempeño de una
Cartera; hacía del Presidente de la República un Jefe de Estado competente para:
designar al Presidente del Consejo previas las consultas del caso para asegurarse que
cuenta con la adhesión de la Asamblea General, aceptar los candidatos a Ministros que
el Presidente del Consejo le proponga y convocar a plebiscito popular en caso de
conflicto de orientación política entre el Ejecutivo y el Legislativo que de ser
desfavorable implicaba la revocación del Presidente de la República; confiaba al
Consejo de Ministros todas las atribuciones ejecutivas y de administración que la
Constitución de 1918 asignaba al Presidente de la República y al Consejo Nacional de
Administración, con excepción de las que en el proyecto se atribuían al Presidente de la
República; regulaba minuciosamente las relaciones entre la Asamblea General y el
Consejo de Ministros.
En las bases de reforma constitucional del Presidente Gabriel TERRA se

destacan la previsión respecto de la organización del Poder Ejecutivo a nivel del órgano
jerarca, porque TERRA postula la constitucionalización de una Junta de Gobierno
integrada por siete miembros electos directamente por el pueblo, de los cuales habrían
de corresponder cinco a la mayoría y tres a la minoría. Una fórmula, pues, de colegiado
integral en el nivel máximo del Ejecutivo, con la peculiaridad adicional que si bien
existe en las Bases prescindencia de algunas fórmulas del llamado Gobierno de
Asamblea, o Gobierno convencional, se recibe una solución que se aplicara en la
Confederación Helvética, cual es la de prescindencia de Ministros, a efectos que cada
uno de los siete miembros de la Junta de Gobierno tuviera a su cargo Departamentos
—"superintendencia sobre las diversas Carteras"— con atribución de competencia por
razón de materia.
Cada miembro tendría la responsabilidad de los negocios de su rama; los actos
de gobierno serían acordados por la mayoría simple de la Junta, a proposición del titular
de la Cartera; podría utilizarse ocasionalmente "consejeros técnicos"; la mayoría
absoluta por lo menos de cada Cámara correspondería al lema más votado y las
restantes bancas se distribuirían por representación proporcional; revocación del
mandato de uno o más miembros de la Junta por decisión de la mayoría de los
legisladores de una y otra Cámara votados bajo el mismo lema que el miembro o
miembros cuyo mandato se revoca; reintegración de la Junta en el caso anterior con
legisladores del mismo partido que realizó la revocación, elegidos por la mayoría de los
legisladores pertenecientes a ese partido de una y otra Cámara; adopción de medidas
que aseguren la conexión permanente de la Junta de Gobierno con el Parlamento;
derecho de asistencia de los miembros de la Junta a las sesiones del Cuerpo Legislativo;
ampliación de la autonomía municipal con la incorporación del home rule; reducción a
cinco del número de miembros de los directorios de los Entes Autónomos que serían
nombrados por el Poder Legislativo; consagración de un régimen amplio de Justicia
Administrativa y reconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado;
consagración constitucional de los derechos de contenido social, económico y cultural;
creación de Cámaras técnicas honorarias de asesoramiento legislativo con derecho de
iniciativa para la presentación de proyectos de ley; etcétera.
La Unión Cívica del Uruguay elaboró un proyecto con las siguientes
innovaciones fundamentales: un Presidente de la República como elemento moderador
y un Consejo de Ministros como elemento ejecutivo dentro de un sistema básicamente
parlamentario; ajustaba el término de los mandatos del Presidente de la República y
miembros de ambas Cámaras, fijándolo en cuatro años; los miembros del Consejo de
Ministros deberían ser legisladores quedando suspendidos en el ejercicio de sus
funciones; los Entes Autónomos tendrían autonomía frente al Poder Ejecutivo pero no
ante el Parlamentario; etcétera.
Este intenso movimiento en favor de la reforma no significó, sin embargo, que
existiera un consenso entre los principales grupos políticos partidarios de la revisión
constitucional respecto de las enmiendas concretas a introducir a la Constitución de
1918. Incluso se instaló una Comisión de Reforma Constitucional sin que llegara a
resultados.
EL GOLPE DE ESTADO DEL 31 DE MARZO DE 1933
El golpe de Estado del 31 de marzo de 1933 reconoce como causas varias de

las ya indicadas. En los momentos definitorios, hallamos algunos documentos de
interés para la historia constitucional nacional.
El Poder Ejecutivo, a través del órgano Presidencia de la República, dirigió,
con fecha 15 de marzo de 1933, un mensaje al Poder Legislativo a efectos de plantear la
aprobación de una norma dirigida a la celebración de un plebiscito o, si se quiere, de un
referéndum. El Poder Ejecutivo entendía entonces que la sanción de la ley que llamaba
"del plebiscito", era un requisito indispensable para la conservación de la tranquilidad
pública.
Este mensaje fue precedido por un "proyecto de ley" presentado por los
Representantes Eduardo Víctor HAEDO, Bernardo ROSPIDE, Fidencio NUNES RIBEIRO,
Juan Pedro SUÁREZ y Ramón VIÑA, que expresaba:
"Artículo 1º.- El Poder Ejecutivo en virtud del artículo 4º de la Constitución
que establece «que la soberanía en toda su plenitud existe radicalmente en la Nación»
convocará al pueblo a un plebiscito para que se manifieste Por o Contra cualquier forma
de ejecutivo colegiado, tanto en lo nacional como en lo municipal.
El plebiscito se realizará de acuerdo con las leyes electorales vigentes.
El pronunciamiento del pueblo tendrá carácter imperativo.
Artículo 2º.- Simultáneamente y por el mismo sistema de plebiscito el pueblo
elegirá una Convención Nacional Constituyente encargada de reformar la Constitución.
La organización del Poder Ejecutivo Nacional y Municipal será imperativamente
anticolegialista o colegialista según lo haya resuelto el pueblo.
Artículo 3º.- La nueva Constitución entrará en vigencia inmediatamente de ser
sancionada. Montevideo, marzo 6 de 1933".
Con el curso de los días se habrá de agravar la crisis política y los hechos
remarcables son la atribución por parte de algunos legisladores y de miembros del
Consejo Nacional de Administración al Presidente de la República de propósitos a los
que se calificaron como subversivos. Esto sucedió, a vía de ejemplo, con la edición del
diario "El Día", órgano del llamado por entonces Batllismo neto, del 30 de marzo de
1933.
El mismo día 30 de marzo, la Presidencia de la República envió un mensaje al
Poder Legislativo efectuando la comunicación prevista por el ordinal 19 del artículo 79
de la Constitución de 1918, en el sentido que había adoptado medidas prontas de
seguridad. Estas medidas prontas de seguridad se relacionaban con tres aspectos:
censurar la propaganda de los órganos de publicidad que atribuyen propósitos
dictatoriales a la Presidencia de la República; intervenir en las cárceles, frente a los
rumores circulantes de posible libertad de delincuentes, y medidas en servicios públicos
calificados de indispensables, como lo son las Usinas Eléctricas, Aguas Corrientes,
Telégrafos y Teléfonos.
El Presidente manifestó en este mensaje que no quiere, no desea y no busca la
dictadura; que por el contrario la repudia como procedimiento para fundar sobre sus
bases el predominio personal de un hombre o de un círculo. Destacó, además, que lo

que el Poder Ejecutivo desea es la consulta popular a efectos que el pueblo resuelva la
crisis política desatada sobre la República. Asimismo, el Presidente planteó que existen
sólo dos posibilidades: o ha incurrido en delito el Presidente de la República y entonces
corresponde que se ponga en práctica el procedimiento del juicio político previsto por la
Constitución de 1918, o bien se encuentran incursos en delito los Legisladores y
miembros del Consejo Nacional de Administración que atribuyen propósitos
subversivos a la Presidencia de la República.
La Asamblea General una vez que toma conocimiento del mensaje remitido
por el Poder Ejecutivo, resuelve lo que en la jerga corriente se denomina "levantar" las
medidas prontas de seguridad adoptadas por el Presidente de la República. Ante ello, el
Presidente de la República responde con la expedición del Decretoley (en Uruguay
habitualmente se escribe Decreto-ley) 8941, de 31 de marzo de 1933, que marca, en lo
formal, la ruptura del orden institucional y la iniciación del gobierno de facto, dictadura,
o revolución, según la terminología que se utilizara en la época por los contrarios al
"movimiento marxista" (del mes de marzo) o por sus partidarios.
La Presidencia de la República, en ejercicio del gobierno de facto reiteró el
propósito de realizar la reforma constitucional, pero también expidió una organización
para el Gobierno extraordinario.
A nivel del Poder Ejecutivo subsiste un órgano jerarca unipersonal: Presi-
dencia de la República. Su soporte continúa siendo el Presidente Gabriel TERRA. El
Presidente ejerce el Poder Ejecutivo actuando con Ministros de Estado, en base a la
previsión del artículo 3º del Decreto Ley 8941. Eran siete Ministros que ejercían las
Carteras hasta entonces existentes. El estatuto de los Ministros de Estado se
complementa, porque el artículo 4º del mismo Decretoley prevé que el cargo de
Ministro es compatible con el de miembro de un órgano que se crea por el Gobierno de
facto: la Junta de Gobierno.
Por el inciso 2 del artículo 3º del Decretoley 8995, se mantiene para los
Ministros de Estado la facultad de asistir a las sesiones del órgano legislativo e inclusive
intervenir en los debates, pero sin derecho a voto. El Gobierno de facto se autolimitaba.
Por ley 9088 de 5 de setiembre de 1933 el Poder Ejecutivo fue hecho
competente para designar hasta tres Ministros sin Cartera. Se trata de cargos honorarios,
según dicha norma. El Poder Ejecutivo queda también facultado para confiarles la
gestión de los asuntos que exijan el interés del Poder Ejecutivo. Se expide una norma
reglamentaria de esa ley por parte del Poder Ejecutivo, en virtud de la cual los Ministros
en Cartera tendrán a su cargo el ejercicio de funciones políticas accidentales que deben
orientarse hacia el reajuste financiero y administrativo de los servicios públicos, que
revelen mayor desorganización y que requieran un tratamiento enérgico para su
encauzamiento.
Originalmente se asignó por el Decreto del Poder Ejecutivo de 5 de setiembre
de 1933 como cometido para los Ministros sin Cartera, el reajuste de todas las Cajas de
Pensiones y de Jubilaciones, de la Salud Pública y de los problemas de la niñez
desamparada y delincuente. Al concluir el desempeño de ese cometido, el Poder
Ejecutivo habría de resolver acerca de si cesarían estos Ministros o tendrían a su cargo
el ejercicio de otras tareas. Se les asignaban los mismos derechos, obligaciones y

responsabilidades que a los Ministros de Estado.
También en el ámbito del Poder Ejecutivo se instituyó un órgano denominado
Junta de Gobierno, que es semejante a los Consejos de Estado de otros regímenes
extraordinarios. El Decretoley 8941 del 31 de marzo de 1933 fue el que creó la Junta de
Gobierno, integrada, de acuerdo con el artículo 1º, por nueve miembros, que
representaban a los distintos partidos políticos del país y eran designados por el Poder
Ejecutivo del régimen de facto.
La competencia de la Junta de Gobierno se integró con las siguientes
atribuciones: En primer lugar, la de asesorar al Poder Ejecutivo en todos los asuntos
políticos y de administración que se consideraren de importancia; en segundo término,
realizar la designación de un sustituto del soporte de la Presidencia de la República en
caso que se produjera su vacancia; en tercer lugar, convocar a una Asamblea
Constituyente para que dicte la Constitución de la República, que será sometida, antes
de su vigencia, a la ratificación popular; en cuarto término, por el artículo 2º del
Decretoley 8958 de 6 de abril de 1933, se estableció que a la Junta de Gobierno le
competía prestar acuerdo a la Presidencia de la República para la designación de
Miembros de las Juntas Deliberantes departamentales y de los Intendentes Municipales.
Los Miembros de la Junta de Gobierno estaban facultados por el artículo 3º del
Decretoley 8995 para asistir a las sesiones de la Asamblea Deliberante e intervenir en
sus debates, pero carecían de voto.
Las Cámaras de Representantes y de Senadores quedaron disueltas en virtud de
la previsión del artículo 5º del Decretoley 8941, porque se estableció que habría de
existir una Asamblea Deliberante. Esta se integró con 99 miembros, designados por el
Poder Ejecutivo, requiriéndose simplemente la previa constitución de la Junta de
Gobierno a efectos de la formación de la lista de miembros de aquel órgano.
El estatuto jurídico de los Miembros de la Asamblea Deliberante se integró,
entre otras normas, con el artículo 1º del Decretoley 9035, en virtud del cual se le
conferían las inmunidades establecidas por los artículos 45 a 47 de la Constitución de
1918.
La competencia del órgano Asamblea Deliberante resultaba de varias normas,
originalmente del artículo 5º del Decretoley 8941: tendrá "el encargo de desempeñar
automáticamente las funciones propias del Poder Legislativo". Por el artículo 2º del
Decretoley 8978 se la encargó la integración de la Corte Electoral, que había sido
disuelta. Una norma de importancia fue el artículo 2º del Decretoley 8995, porque
estableció que la Asamblea Deliberante ejercerá las funciones propias del Poder
Legislativo a que refiere el artículo 18 de la Constitución de 1917 y otras concordantes.
Finalmente, el artículo 2º de la Ley 9034 previó que la Asamblea Deliberante, mediante
el voto de dos tercios del total de sus Miembros, designaría tres Miembros titulares y
seis suplentes para la Corte Electoral; los cuatro Miembros titulares restantes serían
designados por la Asamblea Deliberante pero por el sistema de doble voto simultáneo y
representación proporcional integral.
Se instituyó por el gobierno de facto una Comisión Legislativa Permanente,
llamada a actuar durante el receso de la Asamblea Deliberante. Su regulación la
hallamos en la Ley 9131 y se integra dicha Comisión Legislativa Permanente por 13

Miembros. Su competencia es original si la comparamos con las Comisiones
Permanentes del Derecho constitucional uruguayo, porque durante el receso ejerce las
facultades que le confiere a la Asamblea Deliberante el artículo 5º del Decretoley 8941
y el artículo 2º del Decretoley 8995, recién mencionado, lo cual significa, a vía de
ejemplo, que la Comisión Legislativa Permanente era competente para expedir todos
los actos, de cualquier naturaleza, que fueron cometidos a la Asamblea Deliberante.
La organización de esa Comisión muestra la existencia de un Presidente y de
un Vicepresidente, elegidos por el órgano y seleccionados entre sus propios integrantes.
Las Comisiones interiores que actuarían en la Asamblea Deliberante, también
ejercerían sus cometidos cuando ésta se encontrare en receso y debiera actuar la
Comisión Legislativa Permanente.
El Poder Judicial permaneció incambiado durante el Gobierno extraordinario
de 1933-1934.
A nivel de los organismos configuradores de la descentralización por servicios,
denominados Entes Autónomos, el Decretoley 8942 declaró disueltos los Directorios de
los Entes Autónomos integrados por entonces en base a las previsiones de la ley de
1931, disolución que proyectaría sus efectos hasta que se proceda a designar nuevos
miembros de los Consejos, los que se compondrán de 3 o de 5 miembros en vez de los 7
que preveía la ley de octubre de 1931.
Para el funcionamiento de estos Entes se dispuso que cabían dos posibilidades:
o bien la actuación de Interventores cuando éstos hubieren sido designados, o bien, en
caso contrario, quedarían confiados a los Gerentes respectivos.
Las normas de reestructuración dictadas por el Gobierno de facto no
alcanzaron a la Universidad de la República.
En el ámbito de la descentralización territorial, se expidieron, en lo sustancial,
dos normas: por una parte, el Decretoley 8943, de 31 de marzo de 1933, que declaró
disuelto el Concejo de Administración y la Asamblea Representativa del Departamento
de Montevideo, al tiempo que designó un Interventor para este Municipio; mientras que
por Decreto 8958, de 6 de abril de 1933, fueron disueltos los Concejos de
Administración y las Asambleas Representativas de los restantes Departamentos. En el
ínterin, se previó la actuación de dos órganos principales en los Municipios: la
Intendencia Municipal y la Junta Deliberante.
La Junta Deliberante de cada Departamento se componía de 9 miembros
honorarios, designados por la Presidencia de la República, con acuerdo de la Junta de
Gobierno. La competencia de estos órganos será la resultante de las leyes dictadas
durante la vigencia de la Constitución de 1830, en los años 1908 y 1909, reguladoras de
las Intendencias —departamento Ejecutivo— y de las Juntas Económico
Administrativas. El marco normativo interino estuvo configurado por el artículo 4º del
Decretoley 8958, porque se declararon en vigencia todas las disposiciones legales y
administrativas reglamentarias de la organización municipal que no se opusieran a las
disposiciones expedidas por el Gobierno extraordinario.
Finalmente, en el ámbito municipal, se cometió a las Juntas Deliberantes la
instalación de Comisiones Auxiliares Departamentales, en los términos previstos por la
Ley de 1909, pero debiéndose mantener en la integración de esas Comisiones la misma

proporcionalidad en la representación de los partidos políticos que la que rigió para sus
propias integraciones.
La Corte Electoral fue objeto de normas reorganizadoras. El Decretoley 8978
la declaró disuelta y previó la actuación de un Interventor, mientras que la Ley 9034
determinó su composición con siete Miembros designados en la forma ya señalada.
Por último el Gobierno de facto estructuró la forma mediante la cual habría de
efectuarse la revisión constitucional. Desde el 31 de marzo de 1933 se adelantó la
intención de constituir una Asamblea constituyente. Más tarde, por Ley 9038, de 16 de
mayo de 1933, el órgano se denomina Convención Nacional Constituyente. Esta se
integrará con doscientos ochenta y cuatro miembros honorarios —se previeron
suplentes—, sujetos a un régimen de inelegibilidades y de prohibiciones. La norma
aplicada en definitiva fue el artículo 5º de la ley 9051, que modificó los artículos 4º y 5º
de la Ley 9038. En virtud de esta disposición, no podían ser constituyentes los
empleados militares o los civiles dependientes del Poder Ejecutivo o de los Municipios,
por servicios a sueldo, a excepción de los retirados y jubilados, con lo cual se reitera la
referente a los Legisladores incluida en la Constitución de 1918. Tampoco los militares,
salvo caso de renuncia al cargo y al sueldo para ingresar a la Convención Nacional
Constituyente, en términos idénticos a los que también incluyera la Constitución de
1918; los Jueces de cualquier categoría, Fiscales del Crimen o Agentes Fiscales y el
personal dependiente de Tribunales, Juzgados y Fiscalías; por último, los miembros de
los Entes Autónomos y sus dependientes, con excepción de los que ejercen funciones
honorarias o desempeñen cargos profesionales de asesoramiento. Se exceptuó única-
mente a las autoridades dirigentes del personal de enseñanza de la Universidad de la
República, que pudieron ser miembros de la Convención Nacional Constituyente.
La competencia de este órgano resultó del artículo 1º de la Ley 9038:
Sancionar "la nueva Constitución de la República".
El artículo 20 previó, en concordancia con el artículo 7º del Decretoley 8941,
que la Constitución que aprobare la Convención Nacional Constituyente fuera sometida
a plebiscito de ratificación, a efectuarse a más tardar el último domingo del mes de
noviembre de 1934. El plebiscito se realizaría, según esta norma legal, por "sí" o por
"no" y versaría sobre la totalidad de la Constitución. Y Por el artículo 21 se estableció
que la Constitución se tendría por ratificada si la aprobaba la mayoría de votos emitidos
en el plebiscito.
Dictadas las normas tendientes a la instalación de la Convención Nacional
Constituyente, se celebró el pacto político que posibilitará su aprobación, debiendo
tenerse presente la abstención de los sectores opositores al Gobierno de facto. El Pacto,
en esta oportunidad, se celebró entre los grupos del Partido Colorado que respondían al
Presidente TERRA y los grupos del Partido Nacional liderados por el Dr. Luis Alberto DE
HERRERA.
El "Convenio de los Partidos" obtuvo su fórmula definitiva luego de tres
proyectos. Comprendió las bases presentadas para la reforma por la Junta de Gobierno y
las modificaciones planteadas por el sector herrerista del Partido Nacional.
Las "fórmulas definitivas" incluyeron seis bases para la Reforma Constitu-

cional: I) Régimen del Poder Ejecutivo; II) Régimen del Poder Legislativo; III)
Relaciones entre ambos Poderes; IV) Autonomías; V) Procedimiento de la Reforma
Constitucional y VI) Disposiciones Transitorias.
En lo sustancial se previó que: el Poder Ejecutivo será delegado en un
Presidente de la República que actuará con un Consejo de Ministros (en cuanto a la
selección de los miembros del primer Consejo de cada período existían dos posiciones,
mayoría y minoría); perdería su cargo el Ministro que fuera censurado; el Poder
Legislativo se compondría de una o de dos Cámaras según lo resolviera la
Constituyente; los Intendentes Ejecutivos y Concejos (Juntas) Deliberantes existirían en
los Municipios; los Directorios de los Entes Autónomos se compondrían de 3 ó 5
miembros; se consagraría la más amplia autonomía financiera, funcional y docente de la
Universidad; la reforma constitucional podrá tener iniciativa del 10% de los ciudadanos
inscriptos o de los 2/5 del Cuerpo Legislativo; etcétera.
El sector herrerista concreta como modificaciones: que el Consejo de
Ministros tenga competencia en todos los actos de Gobierno y Administración que
plantee en su seno cualquiera de los Ministros; que el Vice Presidente de la República
presida el Poder Legislativo y no como expresó el proyecto definitivo del Convenio "el
Senado si se creara este Cuerpo o el Consejo de Estado de lo Contencioso
Administrativo"; que el Parlamento no podrá aumentar los Presupuestos; que habrá
"Servicios Descentralizados" del Estado (a diferencia de los "Entes Autónomos" que
preveía el proyecto de convenio añadiendo controles; como "garantía electoral": el
"lema de cada partido pertenece exclusivamente a la mayoría de sus componentes"; y
determinación de quórums de votación en la Asamblea Constituyente.
LOS PROYECTOS DE REFORMA PRESENTADOS A LA

CONVENCION NACIONAL CONSTITUYENTE
Según se extrae del Diario de Sesiones de la Convención Nacional Cons-

tituyentes entre ellos se encuentran: el de Carlos M. SARALEGUI (sobre ciudadanía,
integración de las Cámaras de Senadores y Representantes, creación del Tribunal de
Cuentas, derecho de propiedad, etcétera); el de Guillermo INGOLD (supresión de la
causal de suspensión del ejercicio de la ciudadanía a los soldados de línea); de Carlos
María PERICHÓN (régimen municipal, distinguiendo el Gobierno General de la
Comuna, de la Administración local de ciudades, pueblos, etcétera); del mismo
Convencional sobre Censo Nacional; de Carlos MANDILLO sobre Estatuto del
funcionamiento; de Manuel FERNÁNDEZ QUINTANA sobre ciudadanía; de Guillermo
INGOLD sobre trabas a la ciudadanía legal; de José SALGADO (un completo proyecto
articulado, en el artículo 1º agregaba: "organizada en un régimen de libertad y justicia";
suprimía el Senado, incluía normas sobre Familia, Economía y Cultura; creaba un
Consejo de Ministros; el Tribunal de Cuentas, un Tribunal de Garantías
Constitucionales; Intendencias y Cabildos autónomos en los Departamentos, etcétera);
de los convencionales del Partido Nacional (el proyecto del Albéniz sancionado por la
Convención del Partido con las ampliaciones propuestas por el Honorable Directorio en
diciembre de 1932); de los Convencionales F. Palomino ZIPITRÍA, José A. OTAMENDI

(h), J. M. ALONSO, C. ALONSO MONTAÑO, C. PINTOS DIAGO, Arturo A. ARTECONA, R.
M. SALGADO, R. NAVARRO, L. SEMINO y Guillermo STEWART VARGAS (que modifica y
amplía el del Partido Nacional en cuanto a las atribuciones y cometidos del Tribunal o
Corte de Cuentas y sanción de la ley de Administración Financiera y Contabilidad del
Estado); de los convencionales de la Unión Cívica del Uruguay J. SECCO ILLA, Juan
Vicente CHIARINO, Hugo ANTUÑA, Elbio FERNÁNDEZ, J. M. TARABAL, Ignacio
ZORRILLA DE SAN MARTÍN, José MIRANDA, Tomás G. BRENA, Horacio TERRA
AROCENA y Dardo REGULES (organización del Poder Ejecutivo con supresión del
colegiado y elección del Presidente de la República por mayoría de votos, organización
del Poder Legislativo, gobierno básicamente parlamentario, organización de los
Gobiernos Departamentales, organización del sufragio, derechos y garantías); de
Guillermo INGOLD (sobre plebiscito popular); de Francisco GHIGLIANI y Aquiles
ESPALTER (sobre Poderes Legislativo y Ejecutivo, Entes Autónomos, Gobierno
Municipal, Justicia Administrativa y Justicia Electoral); de Carlos MANDILLO
(constitucionalizar la ley 8.431 de 1929 referente a tratamientos especiales); de Juan
Santos GENOVESE (sobre desempeño de empleos públicos por ciudadanos legales);
petitorio de la Federación Rural (sobre facultades tributarias de los Gobiernos
Departamentales); de MARTÍNEZ GARDA (sobre creación de una Asamblea Corporativa
de 150 miembros representativa de los gremios de la Producción, Industria, Comercio y
Cultura); de BELLINI HERNÁNDEZ (varios proyectos sobre Tribunales del Trabajo,
provisión de los cargos de la Alta Corte de Justicia con los miembros de los Tribunales
de Apelaciones con mayor antigüedad, celebración de todas las elecciones cada tres
años, elección de legisladores en circunscripción nacional); de Aníbal URIARTE (sobre
voto obligatorio y suspensión del ejercicio de la ciudadanía a quienes no sepan leer y
escribir e ingresen al ejercicio de la misma desde el año 1939); de Juan M. RICCI (sobre
aspectos técnicos y administrativos de la enseñanza primaria); de BELLINI HERNÁNDEZ
(iniciativa popular en materia constituyente por 30.000 ciudadanos inscriptos, para que
"toda asociación que predique o practique la violencia, niegue la idea de patria o esté
vinculada directa o indirectamente para fines políticos con gobiernos extranjeros será
considerada ilegal", y procurando eliminar al mandato imperativo del Comité político)
de Juvenal VIGO (sobre Consejo de la Economía Nacional); de Salvador A. RÍOS (sobre
designación de técnicos especializados en los Directorios de Entes Autónomos); de
Juan AMBROSONI (sobre competencia del Poder Legislativo en lo relacionado con la
tutela, guarda, etcétera de los menores desamparados); de Ramón MORA MAGARIÑOS
(sobre ciudadanía legal, enseñanza religiosa, inconstitucionalidad e irretroactividad de
las leyes, representación corporativa); y de J. MUÑOZ MIRANDA (sobre límites del
territorio, imposibilidad de cesiones del mismo y ciudadanía).
El 24 de marzo de 1934 la Convención Nacional Constituyente aprobó el
proyecto de Constitución y dispuso su sometimiento a plebiscito de ratificación el 19 de
abril de 1934. En virtud del resultado afirmativo del plebiscito, el proyecto de nueva
Constitución fue promulgado por la Convención Nacional Constituyente el 18 de mayo
de 1934, entrando la nueva Constitución de inmediato en vigencia por aplicación de la
Disposición Transitoria "A".
Los caracteres de la Constitución de 1934 presentan escasas alteraciones

respecto de las anteriores (documental, codificada, rígida). Quizá la de mayor
trascendencia radique en que se trata de una Constitución rígida, que prevé un

procedimiento para asegurar su super legalidad. Se incrementó la tendencia ya señalada
hacia la extensión de la Constituciones Nacionales, porque la de 1934 consta de 284
artículos y 12 Disposiciones Transitorias, superando en más de cien los que contenía la
Los caracteres del Estado permanecieron también incambiados, salvo una
mayor intensidad en el tratamiento de los temas "descentralización por servicios" y
"descentralización territorial". Corresponde apuntar también —aunque sea obvio— que
sigue siendo un Estado unitario.
El Gobierno es republicano en los términos del Art. 72. Se define, por este
mismo precepto, como "forma democrática republicana". Con mayor rigor técnico que
la Constitución anterior, se ha eliminado la mención a la "forma representativa", porque
se trata de una solución de Gobierno "semi-representativo", de acuerdo con lo que
resulta de los Arts. 261, 265, 266 y 284, que institucionalizan institutos de gobierno
directo en consonancia con la previsión genérica del Art. 72. Subsistió la separación de
Poderes, resultando ahora del Inc. 2º del Art. 72, según una fórmula que se mantiene
incambiada en las ulteriores Constituciones formales.
Se previó el ejercicio directo de la soberanía nacional por parte del Cuerpo
electoral en los casos de elección, iniciativa y referéndum, y su ejercicio indirecto por
los Poderes representativos que establece la Constitución. Son nominados como tales,
igual que en las Constituciones anteriores y posteriores, el Poder Ejecutivo, el Poder
Legislativo y el Poder Judicial.
Probablemente la modificación de mayor importancia en la caracterización del
Gobierno, resulte de la admisión de un sistema básicamente parlamentario, del tipo
neo-parlamentario, de acuerdo con las opiniones nacionales dominantes. Esto resulta,
incuestionablemente, de la sección VIII, "De las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el
Poder Legislativo" y muy especialmente, aunque con fórmula atípica en el Derecho
Comparado, del Art. 163, relativo al apoyo de "su grupo parlamentario" con que deben
contar los Ministros designados por el Presidente de la República y la también atípica
cuotificación constitucional de los cargos ministeriales.
En esta Constitución, la integración del Cuerpo Electoral presenta modifi-
caciones, si la comparamos con la de 1918. A vía de ejemplo: si bien subsiste la
tradicional distinción entre ciudadano natural y legal, se incluye un novedoso Art. 67,
en virtud del cual "tienen derecho al sufragio, sin necesidad de obtener previamente
ciudadanía legal", los extranjeros, en la medida que cumplan requisitos de arraigo y
otros, como ser de estado civil casado, buena conducta, capital en giro o propiedad en el
país, o que profese alguna ciencia, arte o industria. Y se les exige adicionalmente que
tengan residencia habitual en la República, de quince años por lo menos. Estos son los
doctrinalmente denominados electores o votantes no ciudadanos, que habrán de integrar
el Cuerpo electoral en algunas de las posibles integraciones que desde la Constitución
de 1934 se prevén. Concretamente, pueden participar en las elecciones de soportes de
los órganos públicos electivos, pero no pueden participar en el procedimiento de
ratificación plebiscitaria de un proyecto de reforma constitucional.
Asimismo se introdujeron modificaciones en lo atinente a la suspensión del

ejercicio de la ciudadanía, porque la causal relativa a la condición de "simple soldado de
línea" fue objeto de una precisión, dado que el artículo estableció: "sea distinguido,
músico, corneta, trompa, tambor, apuntador o de cualquier otra denominación, de
carácter inferior a la de cabo, con excepción de los alumnos de las academias militares".
Surge una nueva causal de suspensión del ejercicio de la ciudadanía. Es el caso
del ordinal 6 del Art. 70: "por el ejercicio habitual de actividades moralmente
deshonrosas, que determinará la ley de acuerdo con el inciso 7 del Art. 68". Ley que
hasta hoy no ha sido expedida.
La 7ª causal es de importancia, y se justifica en virtud de los acontecimientos
que por entonces comenzaban a manifestarse en el mundo: "Por formar parte de
organizaciones sociales o políticas que, por medio de la violencia tiendan a destruir las
bases fundamentales de la nacionalidad". Se consideran a los efectos de esta disposición
"bases fundamentales de la nacionalidad", las contenidas en las Secciones I y II de la
Constitución, que desde esta Carta refieren, respectivamente, con "La Nación y su
soberanía" y los "Derechos, deberes y garantías".
La 8ª causal, novedosa dentro del artículo, es "por la falta superveniente... [los
constituyentes uruguayos siempre dicen "supervinientes"] ... de cualquiera de las
exigencias requeridas por el artículo 66 para la concesión de la ciudadanía legal".
Es importante advertir que de acuerdo con la oración final de este Art. 70, la 7ª
y la 8ª causales solamente regirán respecto de los ciudadanos legales, mientras que las
seis primeras, son aplicables a los ciudadanos naturales y legales.
Desaparece la previsión de pérdida de la ciudadanía natural. El artículo
presenta una nueva redacción; ahora se establece la irrevocabilidad de la nacionalidad.
La nacionalidad —obviamente oriental— no se pierde ni aun por naturalizarse en otro
país; pero esa circunstancia genera una causal de suspensión del ejercicio de la
ciudadanía, bastando —reza la Constitución— para recuperar el ejercicio de los
derechos de ciudadanía, avecindarse en la República e inscribirse en el Registro Cívico.
Se mantiene —con nueva redacción— la causal de pérdida de la ciudadanía
legal "por cualquier otra forma de naturalización ulterior".
En materia de sufragio se incluye una novedad de interés en el ordinal 2, del
inciso 2 del Art. 68, porque el voto es obligatorio: ello no obstante, la norma no prevé
sanción; en otros términos, carece de una sanción jurídicamente perfecta resultante de la
norma constitucional.
El sufragio es directo, en los casos previstos por la Constitución (artículos 78,
85, 149, 237 y 239).
En cuanto al sistema electoral, el ordinal 3, del inciso 2º del Art. 68, reitera la
referencia a la "representación proporcional integral". Pero caben análogas objeciones
que las formuladas respecto de la Constitución de 1918, porque son múltiples las
excepciones que al principio de representación proporcional establecen otros artículos
de la Constitución.
Ingresando a la consideración de los sistemas orgánicos de los distintos
Poderes, encontramos la Sección V, referente al Poder Legislativo.
En el Art. 73 se utiliza una nueva fórmula, en concordancia con la alteración ya

señalada, practicada en el inciso 2 del Art. 72. Mientras la Constitución de 1918, igual
que la de 1830, expresaba que el Poder Legislativo era "delegado" a la Asamblea
General, esta Carta de 1934 y las posteriores, dicen que "el Poder Legislativo será
ejercido por la Asamblea General".
Esta nueva fórmula ha merecido objeciones técnicas, porque en verdad no se
ejercen poderes —como sistemas orgánicos—, sino que se ejercen, al decir de JIMÉNEZ
DE ARÉCHAGA, funciones. El artículo debería expresar: "La función legislativa será
ejercida por la Asamblea General".
El esquema estructural del Poder Legislativo permanece básicamente en los
mismos términos que en las Constituciones anteriores, porque hallamos los cuatro
órganos principales. Sin embargo, en la regulación de algunos de ellos advertimos
reformas importantes; incluso, en ciertos casos, reflejan el pacto político celebrado
entre el grupo del Partido Colorado que respondía al Presidente TERRA y el sector
herrerista del Partido Nacional: concretamente, la integración de la Cámara de
Senadores.
Esta Cámara, de acuerdo con el art. 85, se compone de 30 miembros, elegidos
directamente por le pueblo, en una sola circunscripción electoral. Su Presidencia es
confiada al Vicepresidente-Presidente de la República. El inciso 2 de este artículo dice:
"Será integrada con el Vice-Presidente de la República, quien tendrá voz y voto",
extremo importante en ésta y en las posteriores Constituciones uruguayas para practicar
el cómputo de los quórums.
Los miembros de la Cámara de Senadores, de acuerdo con la previsión del Art.
89, ejercerán sus funciones por un término de cuatro años, en vez de los seis previstos
por la Constitución de 1918. En cuanto a las calidades necesarias para ser Senador, se
opera una reducción en la edad, bastardo ahora 30 años cumplidos.
Estos treinta miembros elegidos directamente por el pueblo, se distribuyen en
los términos fijados por el Art. 86. Así encontramos el llamado Senado "del medio y
medio", o de "15 y 15", porque corresponderán "quince a la lista más votada del lema
más votado y quince a lista más votada del lema que siga en número de votos". De
acuerdo con la legislación electoral uruguaya, el lema es definido como la
denominación de un partido político en todos los actos y procedimientos electorales. No
existe, pues, un sistema de representación proporcional integral como el que expresa el
Art. 78.
Es de destacar que la circunstancia de que el Vice-Presidente de la República
sea el Presidente del Senado, genera una desigualdad, fractura el "medio y medio",
porque el Vice-Presidente de la República corresponderá al lema más votado, que es el
que ya tiene quince Senadores; por consiguiente, se forma un grupo de dieciséis y otro
de quince. Esta circunstancia motivará una reforma constitucional para eliminar la
desigualdad.
Hasta aquí la solución del Art. 86. Pero es necesario todavía leer cuida-
dosamente los Arts. 87 y 88, porque el primero establece: "Sin perjuicio de lo dispuesto
en el artículo anterior ... [el del medio y medio] ... previamente al acto electoral y de
acuerdo con lo que al respecto preceptúe la Ley de Elecciones, los partidos políticos
permanentes que hubieren intervenido por lo menos en una elección nacional, al

autorizar a más de una lista el uso del lema, deberán establecer expresamente si entre
ellas se aplicará la representación proporcional. En tal caso, ésta sólo tendrá lugar entre
las listas de ese lema y referida a los quince Senadores que le correspondan".
En cuanto al Art. 88, dispone que: "el régimen de los dos artículos anteriores
sólo se hará efectivo cuando los dos lemas más votados en la elección de Presidente y
Vice-Presidente de la República, y que a la vez hayan concurrido a la de Senadores,
reúnan la mayoría absoluta de los sufragios válidos emitidos en la elección
presidencial". Si dichos lemas no hubieran alcanzado ese número de votos, "se aplicará
el sistema de la representación proporcional integral a la composición de todo el
Senado". Empiezan a surgir en las Constituciones uruguayas las normas que, al decir de
Justino JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA (nieto), deben leerse cuidadosamente, señalando con el
dedo, para poder comprenderlas. Son las reguladoras de las relaciones que pueden
existir entre las listas de los lemas.
Si por cualquier eventualidad se produjere la vacancia de la Presidencia del
Senado, se establece por el Art. 99 que ésta será desempeñada por el primer
Vicepresidente de ese órgano, que también desempeñará la Presidencia de la Asamblea
General, como lo hace el Vicepresidente de la República. En este caso se integrará el
Senado con el primer suplente que corresponda a la lista más votada del lema con que
hubiera sido elegido el Vicepresidente de la República.
En cuanto a la Cámara de Representantes, el Art. 78 fija por norma de rango
constitucional en 99 el número de sus miembros, pero a cada Departamento
corresponderán dos Representantes por lo menos. El número de Representantes, sin
embargo, podrá ser modificado por la ley, la que requerirá, para su sanción, la mayoría
de dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara. Esta es la mayoría
comúnmente prevista por la Constitución de 1934, en virtud de que para lograr los dos
tercios se requiere, —prácticamente, en forma necesaria, y sólo se logra si media—, el
concurso de los grupos mayoritarios de los dos lemas mayoritarios.
El término de actuación de los miembros de la Cámara de Representantes se
fija —en principio— en cuatro años, en vez de tres, como en la Constitución anterior y
su elección coincide, en el tiempo, con la de Presidente de la República —y obviamente
con la de Vicepresidente—, Senadores, Intendentes y Miembros de las Juntas
Departamentales.
En lo que atañe a la Comisión Permanente hallamos una alteración en la
integración: consta de once miembros: cuatro Senadores y siete Representantes.
El estatuto jurídico de los Legisladores permanece básicamente sin modi-
ficaciones. Corresponde destacar un incremento en cuanto a quienes no pueden ser
Representantes: "los miembros del Poder Judicial, del Tribunal de Cuentas y del de lo
Contencioso Administrativo, los Intendentes, los miembros de las Juntas
Departamentales, de la Corte Electoral y de los Consejos o Directorios rentados de los
Entes Autónomos" (Art. 82, ord. 1). En el Art. 83 sucede algo semejante con la
inelegibilidad para ser Representantes. Por su parte, el Art. 84 muestra una ampliación
en el elenco de los sujetos pasibles de juicio político, porque incluye a los miembros del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, uno de los órganos constitucionales de

control cuya existencia previó la nueva Constitución.
En el procedimiento de elaboración de la ley formal u ordinaria, quizá la
novedad de destaque resulte de la previsión del Art. 123, in fine, conjugado con el
ordinal 6º del Art. 75 y con el Art. 76, porque desde entonces el Poder Ejecutivo dispone
de iniciativa privativa en materia legislativa para los casos que se establecen. Se trata de
la iniciativa para autorizar la Deuda Pública Nacional; para la creación de empleos,
aumento de dotaciones o retiros, asignación y aumento de pensiones o recompensas
pecuniarias. Queda vedada al legislador, pues, la facultad de iniciativa al respecto.
En el artículo central de atribución de competencia a este sistema orgánico, que
lleva el número 75, se introducen algunas modificaciones en los ordinales 7, 8, 13,
17, 18, y 19. Ellas son, respectivamente, se prevé que las convenciones o contratos
de cualquier naturaleza que celebre el Poder Ejecutivo con potencias extranjeras, serán
objeto de aprobación o reprobación legislativa; el establecimiento del quórum de
mayoría absoluta de los componentes de cada Cámara para el aumento de los efectivos
militares; la eliminación de la atribución de los órganos del Poder Legislativo de
aumentar los Presupuestos de Gastos que presente el Poder Ejecutivo, para evitar la
actuación demagógica de los legisladores; la regulación de la concesión de monopolios,
por mayoría de dos tercios, cuando se instituyan en favor de particulares, o por mayoría
absoluta cuando se trate de hacerlo en favor del Estado o de los Municipios; elegir, en
reunión de ambas Cámaras, "por dos tercios de votos de los presentes", a los Ministros
de la Suprema Corte de Justicia y a los miembros de los Tribunales de Cuentas y de lo
Contencioso Administrativo; por último, la atribución de juzgar políticamente la
conducta de los Ministros de Estado, en concordancia con el sistema neoparlamentario
institucionalizado.
La Asamblea General es, de conformidad con el Art. 153, juez de la elección
del Presidente y Vicepresidente de la República, no obstante la creación, por la norma
constitucional de la Corte Electoral.
En el ámbito del Poder Ejecutivo se introduce un conjunto de enmiendas. El
Poder Ejecutivo, de acuerdo con el Art. 146, será ejercido por el Presidente de la
República. Pero es importante lo que sigue en el artículo: ... "quien actuará con un
Consejo de Ministros", de acuerdo con lo establecido por la Constitución.
La Integración del Poder Ejecutivo podemos extraerla del Art. 158, pues éste
dice: "Al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos,
o con el Consejo de Ministros [...] corresponde: [...]". En consecuencia, el Poder
Ejecutivo puede actuar en acuerdo del Presidente de la República con uno o más
Ministros, o en Consejo de Ministros. Es de destacar, asimismo, que por el Art. 176, el
Consejo de Ministros tendrá competencia privativa en todos los actos de gobierno y
administración que planteen en su seno el Presidente de la República o cualesquiera de
sus Ministros.
En la aplicación de esta Constitución, al igual que en la de 1942, se advierten
diferencias en el funcionamiento del Poder Ejecutivo, en base a la personalidad de quien
desempeñó la presidencia de la República.
En la competencia del Poder Ejecutivo se destacan algunas innovaciones. Se

añade —es una de las más notorias— como inciso 2 del ordinal 18 del Art. 158, el
alcance de las medidas prontas de seguridad en cuanto a las personas, porque ellas "sólo
autorizan a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro del territorio, siempre que no
optasen por salir de él".
La competencia del Presidente de la República, actuando como soporte de un
órgano unipersonal, resulta del Art. 157, porque no requiere acuerdo ministerial o
actuación en Consejo de Ministros para ejercer la representación del Estado en el
interior y en el exterior, y del Art. 163, en cuanto lo hace competente para adjudicar los
Ministerios. Estos artículos permiten sostener que existe un órgano, Presidencia de la
República o Jefatura del Estado, de carácter unipersonal, cuyo único soporte es el
Presidente de la República, mientras que existiría un órgano necesariamente
pluripersonal: el Poder Ejecutivo.
En la estructuración de los Ministerios de Estado se advierte claramente la
tendencia parlamentaria de la Constitución. El Art. 170 establece claramente que no es
indispensable la calidad de Legislador para ser Ministro o Subsecretario de Estado,
optando por una de las posibilidades técnicas al respecto.
El Art. 162 fija en nueve el número de los Ministerios, aunque ese número
puede ser modificado por ley.
Los Arts. 163 y 164 marcan los aspectos atípicos del neoparlamentarismo
uruguayo de 1934, porque el Presidente de la República adjudicará y distribuirá los
Ministerios entre ciudadanos que, "por contar con el apoyo de su grupo parla-
mentario", aseguren su permanencia en el cargo, y con sujeción a la siguiente
proporción: "cinco o seis en nueve, a la mayoría que haya triunfado en las elecciones de
Presidente de la República; tres el Partido que en dicha elección le siga en número de
sufragios". Al Presidente de la República se le asigna pues, como eventualidad, la
facultad de prescindir, en la cuotificación de uno de los Ministerios en nueve, porque el
artículo dice: "cinco o seis".
Si se produce la disolución del Parlamento como consecuencia de la puesta en
práctica del sistema de relaciones entre los Poderes políticos del gobierno, las
renovaciones ulteriores del Ministerio se deben ajustar a idéntica proporcionalidad,
pero referida a los dos lemas más votados en la elección de los soportes de las Cámaras
que completarán la legislatura. Se prevé el caso que alguno de los Partidos de los lemas
más votados niegue su concurso a la formación del Gabinete; entonces, las Carteras que
le corresponden podrán ser provistas con prescindencia del lema de ese Partido.
El Art. 163 de marras fue la norma que importó, en lo formal, una violación de
la Constitución durante la presidencia del General Arquitecto Alfredo BALDOMIR, dado
que al prescindir de los Ministros nacionalistas en el Consejo de Ministros, incumplió el
ordinal B. Este es uno de los antecedentes de la dictadura que se formalizó con la disolu-
ción del Parlamento el 21 de febrero de 1942. Lo traigo a colación porque fue uno de los
primeros signos de ruptura del orden institucional.
El Artículo 163 establecía el principio general; pero es menester conocer la
precisión del Art. 164 que dispuso para el siguiente supuesto: cuando en la designación
del primer Consejo de Ministros de cada período gubernamental, la suma de los votos
de los Legisladores correspondientes a los dos lemas más votados en la elección de

Presidente de la República, no alcance a cubrir la mayoría absoluta del total de los
miembros de la Asamblea General, el Presidente de la República podrá prescindir, en la
adjudicación de las carteras ministeriales, de la proporcionalidad establecida en el Art.
163, debiendo en este caso distribuirlas entre ciudadanos que, por contar con la mayoría
parlamentaria, aseguren su permanencia en el cargo. Esta hipótesis excepcional del Art.
164, se aproximaba a los sistemas neoparlamentarios tradicionales en el Derecho
Comparado.
La responsabilidad de los Ministros por delito es regulada en igual forma que
en la Constitución de 1918; pero la responsabilidad por los decretos u órdenes que el
Ministro firme o expida con el Presidente de la República, le corresponderá, salvo que
medie una resolución expresa del Consejo de Ministros, en cuyo caso la responsabilidad
será de los que acordaren la decisión y no, por supuesto, de lo que se opusieron a ella.
Se constitucionalizan los Subsecretarios de Estado, denominación impropia,
dado que la Constitución estructura verdaderos Ministros y no Secretarios de Estado.
Cada Ministro tendrá un Subsecretario de Estado, que ingresará con el Ministro, a su
propuesta, y cesará con él, salvo nueva designación. El Subsecretario fue —en esta
Constitución—, el sustituto interino necesario del Ministro en caso de licencia de éste,
en virtud de la previsión del Art. 175. El Ministro podía cometerle concurrir a las
Comisiones de las Cámaras o podía hacerlo junto con el Ministro a las sesiones que
celebraren las Cámaras.
Los Arts. 137 y siguientes previeron las relaciones entre los Poderes políticos
—Ejecutivo y Legislativo— en términos que se repetirán —en lo sustancial— en las
Constituciones de 1942 y 1967.
La peculiaridad de la Constitución de 1934, a diferencia de la de 1967, es la
prevista por el inciso final del Art. 143, porque si la Asamblea General electa con
posterioridad a la disolución de las Cámaras mantenía el voto de desaprobación, caían el
Presidente de la República y el Consejo de Ministros. No se colocaba al Presidente de la
República en la posición de Jefe de Estado que tradicionalmente tiene en los sistemas
parlamentarios o neoparlamentarios. El retorno a esta fórmula fue planteada por el
proyecto de reforma constitucional que promovido por el Partido Nacional Herrerismo
(sector liderado a la sazón por Martín R. ECHEGOYEN) fue plebiscitado negativamente
en noviembre de 1971.
Las innovaciones de mayor importancia a nivel del Poder Judicial —si pres-
cindimos de innovaciones en la integración de los órganos y estatuto jurídico de sus
miembros—, radican en el Art. 229 y en los Arts. 232 a 235.
El Art. 229 establece que "la jurisdicción militar queda limitada a los delitos
militares y al caso de estado de guerra", mientras que "los delitos comunes cometidos
por militares en tiempo de paz, cualquiera sea el lugar donde se cometan, estarán
sometidos a la Justicia ordinaria".
Los Arts. 232 a 235 regulan expresamente por primera vez en las Consti-
tuciones uruguayas el procedimiento de declaración de inconstitucionalidad de las
leyes, previéndose dos vías: la vía de oficio, que puede poner en práctica el Juez o
Tribunal que conozca de la causa, o la vía que se promueve por el interesado como
petitorio en un procedimiento judicial.
La competencia se asigna exclusivamente a la ahora llamada Suprema Corte de
Justicia, configurándose así un sistema concentrado de declaración de incons-
titucionalidad.
Los Arts. 181 a 193 se refieren a los Entes Autónomos y Servicios Des-
centralizados. Estos artículos sustituyeron al art. 100 de la Constitución de 1918 y dan la
sensación que el constituyente deseó crear dos tipos institucionales, a los que, como
especies del género descentralización por servicios o —con minúscula— entes des-
centralizados por servicios, se otorgaron nombres propios —con mayúsculas—: "Entes
Autónomos" y "Servicios Descentralizados".
Para el Gobierno y Administración de los Departamentos, la Sección XVI
previó como órganos las Intendencias Municipales, las Juntas Departamentales y las
Juntas Locales.
Corresponde señalar que los artículos 256 a 258 modificaron la fórmula de
atribución de potestad tributaria que presentara el artículo 133 de la Constitución de
1918.
La Constitución de 1934 previó los órganos denominados Tribunal de Cuentas
de la República y Tribunal de lo Contencioso Administrativo, con la característica de
órganos jerarcas de dos sistemas orgánicos de control de regularidad jurídica. Pero
mientras el Art. 202 instituyó directamente al Tribunal de Cuentas, en lo atinente al
Tribunal de lo Contencioso Administrativo la Constitución solo previó por el Art. 271
que debía ser establecido por Ley ("Se establecerá por ley..."). Nos hallamos ante una
norma programática de tipo orgánico que fue incumplida por los legisladores entre 1934
y 1951. La omisión fue superada mediante la creación directa por la Carta de 1951.
Finalmente, en la Sección XIX, hallamos enmiendas importantes respecto del
procedimiento de reforma constitucional.
La nueva Constitución previó tres grandes posibilidades. La primera, que co-
múnmente se denomina "de iniciativa popular", requería un 20% de los ciudadanos
inscriptos, que debían formular un proyecto articulado de enmiendas constitucionales;
la segunda posibilidad reclamaba 2/5 del total de componentes de la Asamblea General
—es el procedimiento que generalmente se conoce como "iniciativa de Legisla-
dores"—; la tercera y última posibilidad, era la reforma por medio de leyes constitu-
cionales, que requerían para su aprobación los 2/3 de votos del total de componentes de
cada una de las Cámaras dentro de un misma Legislatura. La peculiaridad que hallamos
en la Carta de 1934 respecto del tercer procedimiento radicaba en que las mencionadas
leyes constitucionales entraban en vigencia inmediatamente después de sancionadas por
ambas Cámaras. Ello no obstante debían ser sometidas a referéndum popular en la
primera elección que se realizare después de su sanción, y se debía estar a la decisión
plebiscitaria pronunciada por la mayoría de votos emitidos. Se trata, pues, de una
solución que coloca a la decisión plebiscitaria en carácter de condición resolutoria.
Respecto de los dos primeros procedimientos citados, la Constitución exigía
que en el plebiscito los proyectos obtengan el voto "por sí ... de ... la mayoría absoluta de
los ciudadanos legalmente hábiles para votar".
Importantes innovaciones hallamos en la Sección II de la Constitución de

1934. Esto acaece desde el título de la misma, porque se añade "Deberes". En lo
sucesivo, en las Constituciones formales uruguayas, esa Sección se titulará "Derechos,
Deberes y Garantías".
Una enmienda que aparece como proyección del título de la Sección la
encontramos en el Art. 63 —72 de la Constitución de 1967—, porque también se
incluyen los "Deberes" junto con los Derechos y Garantías. También se regulan
diversos deberes: v.g. Arts. 40, 41, 43 inc. 2, 52 y 61.
Es posible sintetizar las enmiendas de mayor importancia introducidas en la
Sección II en los siguientes rubros:
- De acuerdo con el Art. 31, la propiedad deja de caracterizarse como un
derecho sagrado. Se mantiene la calificación de inviolable, aunque en el inciso 1 se
aclara "pero sujeto a lo que dispongan las leyes que se establecieren por razones de
interés general". En consecuencia, por acto legislativo con forma de ley, resulta posible
establecer limitaciones al derecho de propiedad en la medida que responda a los
motivos o razones de interés general.
Algunos autores han sostenido que la innovación realizada en el primer inciso
del Art. 31º, permite ensayar la aplicación de otras concepciones respecto del derecho
de propiedad, por ejemplo, propiedad función social. En el inciso 2 se añade que la
compensación que debe recibir del Tesoro Nacional aquél que resulte privado de su
derecho de propiedad sobre bienes concretos, ha de ser "previa", además de justa, como
establecían las Cartas anteriores.
- Un segundo grupo de innovaciones se relacionan con la recepción, por texto
expreso, en los Arts. 37 y 38, de los derechos de reunión y de asociación, respondiendo
a las orientaciones que se marcaban en el Derecho constitucional comparado de la
época.
- Un tercer aspecto de importancia radica en la inclusión, como Capítulo II, de
la Sección II, de un conjunto de normas que se encuentran numeradas del 39 al 62.
Algunas de ellas son de las denominadas normas "programáticas". En efecto, la
Constitución de 1934 incluyó nuevas normas programáticas que se encuentran no sólo
en este Capítulo II, sino también en otras Secciones de la Carta.
Las normas programáticas provienen, en parte, de soluciones por entonces
novedosas en el Derecho Comparado, especialmente en algunas de las Constituciones
más trascendentes del movimiento constitucionalista de la primera posguerra mundial,
como es el caso de la Constitución de Weimar de 1919.
Varias de estas normas tienen su origen en el proyecto de reforma consti-
tucional suscrito por los Legisladores del Partido Nacional Herrerista, Mariano GARCÍA
SELGAS, José A. OTAMENDI, Bernardo ROSPIDE, Segundo P. SANTOS y Aniceto
PATRÓN. En él encontramos un título que reza: "Reformas de carácter social y general".
Por ejemplo, el ordinal 5 dice: "Declárase de utilidad social la gratuidad de la
enseñanza oficial, primaria, media, universitaria, profesional, industrial y artística, y de
la educación física; la creación de becas de perfeccionamiento y especialización
cultural, científica y obrera y el establecimiento de bibliotecas populares". Si cotejamos
este ordinal 5 de las "Reformas de carácter social y general" del proyecto con el Art. 62
de la Constitución de 1934, comprobamos que ha sido tomado literalmente. Lo mismo

sucede con otras de las novedosas disposiciones.
Se ha hecho referencia en doctrina nacional a la existencia de varias normas o
disposiciones programáticas en las Constituciones uruguayas. Esto implica que se está
trabajando sobre la base de la distinción de dos tipos, —por lo menos— de normas que
pueden hallarse en las Constituciones.
Algunos autores consideran que hay normas dispositivas, operativas,
preceptivas o inmediatamente aplicables, por una parte, y normas de directiva o
programáticas, por otra parte. La denominación común en el Uruguay ha sido la de
"normas programáticas" para este segundo grupo, pero son las normas de directiva de
las doctrinas italiana y alemana, entre otras.
En un sentido natural, corriente, que es el que proporciona el diccionario de la
lengua, "programático" es "lo perteneciente o relativo al programa, una declaración de
lo que se piensa hacer en alguna materia u ocasión".
La doctrina nacional y extranjera brindan una noción respecto de estas normas.
Justino JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA (nieto) entendió que se trata de preceptos contenidos en
la Constitución, que no tienen otra significación que la de ser mandatos dirigidos al
legislador. Agrega que "son recomendaciones para que el legislador regule ciertas
materias, sin consagrar obviamente la Constitución de un modo directo ciertos
derechos", pero al estudiarlas especialmente ARÉCHAGA— sostiene que son "un
mandato de hacer dirigido al legislador y la fijación de ciertos criterios o fines que
deben inspirar su actividad". "Suponen reglas incompletas ... —añade— ... no
susceptibles de ser inmediatamente aplicadas".
En la doctrina argentina, Germán BIDART CAMPOS considera normas
programáticas a "aquellas que requieren imprescindiblemente de otras normas
ulteriores que las determinen y que a falta de estas normas no pueden aplicarse".
"Programático" —dice BIDART CAMPOS— "viene de programa. Generalmente la norma
de ese tipo impone más bien a los órganos del poder la obligación de actuar de
determinada manera".
Los tipos de normas que corrientemente distingue la doctrina italiana, que
junto con la alemana son las que más han trabajado este tema, son las obligatorias o
preceptivas, las institucionales u organizadoras y las directivas o programáticas. "Estas
últimas" —dice Paolo BISCARETTI— "establecen directivas de acción, de las que no
puede, en el futuro, apartarse el legislador y que, de por sí, ya no podrán violarse por la
autoridad administrativa en el ejercicio de un poder discrecional".
Es menester, entonces, examinar cuidadosamente las normas de la Consti-
tución de 1934 a efectos de determinar cuáles caben dentro de las llamadas pro-
gramáticas o directivas y será posible distinguir, a su vez, tipos de normas programá-
ticas.
Trabajaremos con un criterio: mandatos dirigidos a soportes de órganos del
Estado o a la persona jurídica Estado, y esto nos proporcionará tipos en función de los
sujetos obligados.
Por ejemplo, en ocasiones el obligado es el Estado. Así, el Art. 39 dice: "El
Estado velará por el fomento social de la familia"; o el Art. 43 que expresa: "El Estado
legislará en todas las cuestiones relacionadas con la salud y la higiene públicas"; o el

Art. 46, que establece: "El Estado combatirá por medio de la Ley y de las Convenciones
Internacionales los vicios sociales".
Otras veces el sujeto obligado es individualizado —con cierta imprecisión
técnica— como el legislador, la ley, o la ley ordinaria. Así, el Art. 42 expresa: "La ley
procurará que la delincuencia infantil esté sometida a un régimen especial en que se
dará participación a la mujer"; o el Art. 44 que dice: "La Ley propenderá al alojamiento
higiénico y económico del obrero, favoreciendo la construcción de viviendas y barrios
que regulen esas condiciones"; etcétera.
En ocasiones las normas programáticas son, de acuerdo con algún sector
doctrinal de la Teoría General del Derecho, normas jurídicas facultativas. Es el caso del
Art. 13 de esta Constitución, que dice: "La Ley ordinaria podrá establecer el juicio por
jurados en las causas criminales".
En ciertos casos son normas obligatorias, así, el inciso 3 del Art. 40, establece:
"La ley dispondrá las medidas necesarias para que la infancia y la juventud sean
protegidas contra el abandono corporal...".
Otra posibilidad: que la norma programática trace en forma más o menos
minuciosa el ámbito de la directiva, como en el Art. 42 en virtud del cual "la ley
procurará que la delincuencia infantil esté sometida a un régimen especial en que se
dará participación a la mujer".
No debe olvidarse que cualquiera sea la norma programática que se examine,
estamos en presencia de una norma de nivel constitucional, que sólo se diferenciará de
otras por no contener una regulación completa de un determinado tema, o por reservar
aspectos de determinación para normas posteriores de inferior nivel normativo, o, en
definitiva, frente a normas que diferirán de las otras normas constitucionales, por no ser
pasibles de inmediata aplicación.
Estos son, generalmente, en el ámbito del Derecho Constitucional nacional, los
elementos que permiten distinguir a los que el propio legislador constituyente llama
"preceptos", de las normas que la doctrina denomina "programáticas o de directiva".
Existen, pues, varias normas programáticas en la Sección II. Dentro del
Capítulo I, el Art. 13 en materia de jurados, diferente del de la Constitución de 1918 y,
por ende, nueva normas programática , en perspectiva técnica, a pesar de algún punto de
contacto respecto a la solución que incluyera la Constitución de 1830.
Varias, en el Capítulo II. En estos casos, si mantenemos el criterio de trabajo
fijado: Arts. 39, 40 inc. 3, 42, 43, 44, 46, 48, 53, 54, 55, 56, 57, 59, 60, 61 inciso 2 y
62, en todo o en alguna parte, por todos o por alguno de los criterios técnicos señalados.
El constituyente, en 1934, ordena o faculta. Faculta cuando dice "podrá";
ordena, de acuerdo con los tiempos y modos de conjugación verbales, cuando establece
para el sujeto al que se dirige: "velará", "dispondrá", "procurará", "legislará",
"propenderá", "combatirá", "serán", "ha de reconocer", "reglamentará", "establecerá",
"promoverá", "determinará", "deberá quedar establecido".
No todas estas normas han sido reconocidas por la doctrina nacional como
programáticas. Suele encontrarse la distinción —también en jurisprudencia— entre las
que se llaman "normas programáticas", y "normas meramente programáticas".
Es posible advertir un caso en el que el constituyente estableció el mandato
dirigido al legislador, al tiempo que le fijó un término para el cumplimiento. Esto
sucede en el Art. 57 porque la ley establecerá el Estatuto del Funcionario sobre la base
de directivas que la Constitución señala, pero este Estatuto deberá quedar establecido
dentro de los dos años de promulgada esta Constitución.
Sería posible concluir que el constituyente, conscientemente, como lo
demuestra la opinión de SECCO ILLA en el ámbito de la Constituyente y por cono-
cimiento de las soluciones de Derecho Comparado y de doctrina general, utilizó una
determinada técnica —si usamos la terminología de la escuela de Viena— para la
elaboración de las normas constitucionales.
Las normas programáticas pueden operar frente a casos prácticos como
elementos útiles para la interpretación; permiten fundar la responsabilidad por omisión
de los por ellas obligados cuando el constituyente no actúa confiriendo facultades sino
imponiendo deberes. Esa omisión se produce claramente respecto de la norma
constitucional que es la llamada "programática". Algunas permiten que el obligado
actúe dentro de un margen de discrecionalidad, pero generalmente el actuar no queda
confiado al buen placer del obligado.
En un texto como el uruguayo de 1934, la norma programática puede ser
"actualizada" —entendiendo este vocablo con el alcance preciso que le asignó tradi-
cionalmente la doctrina alemana: cuando transcurrió el término fijado por el cons-
tituyente, o cuando ese término no ha sido fijado, pero ha pasado lapso razonable—, por
parte de un Juez, para lo cual deberá simplemente aplicar la Constitución.
Este tema merece en nuestro país un replanteo técnico a partir de la
Constitución de 1942, porque en ella encontramos el Art. 282, que dispone la
aplicabilidad inmediata de algunas normas constitucionales, extremo que ha divido a la
doctrina y que examinaré en su oportunidad al desarrollar las soluciones de Derecho
constitucional positivo vigente.
LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES
DE 1936 Y DE 1938
LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1936
Se trata de una ley constitucional que lleva el número 9644, de 30 de diciembre

de 1936, que fue elaborada dando cumplimiento a lo previsto por el literal c) del Art.
284 de la Carta de 1934.
Por la circunstancia ya señalada de la peculiaridad de la inmediata entrada en
vigor de las leyes constitucionales en base a la previsión del texto de la Constitución de
1934, esta enmienda fue sometida a referéndum popular ulterior el 27 de marzo de
1938, resultando afirmativo.
Existe acuerdo en nuestra doctrina en señalar que la reforma en examen
persiguió una finalidad esencialmente política. Las reformas se relacionan:
1º) Con aspectos de la organización de la Cámara de Senadores. En efecto,
dejará de integrarla el Vicepresidente de la República, en los términos que previera la
Dice el Art. 85 en su nueva redacción, que "La Cámara de Senadores se
compondrá de 30 miembros elegidos directamente por el pueblo". Desaparece el inciso
2, que aludía en la Carta de 1934 al Vicepresidente de la República en su carácter de
Presidente de la Cámara de Senadores. El Senado será entonces de 15 y 15 o medio y
medio exacto, y según el inciso 2 del Art. 86, "Las listas de candidatos a Senadores
deberán estar, en su totalidad, integradas por ciudadanos pertenecientes a un mismo
partido político". Asimismo se establece —por el inciso 3— que "la Presidencia del
Senado y de la Asamblea General será ejercida alternativamente en cada período
legislativo por el primer titular de cada una las dos listas más votadas y en su defecto por
los siguientes, por orden de precedencia, correspondiendo ejercerla en el primer período
al de la lista más votada".
Por la disposición transitoria A, que añade al Art. 3º de la ley constitucional a
los efectos de la primera elección que se realice, "si dos o más partidos se pusieran de
acuerdo en adoptar un lema común para la elección de Senadores y dicho lema
obtuviese la mayoría absoluta de sufragios válidos emitidos, se adjudicarán quince
bancas senatoriales a cada uno de los dos sub-lemas mayoritarios del lema común,
siempre que el menos votado de los dos hubiese obtenido sufragios que representen más
de la mitad de los obtenidos por la lista mayoritaria".
2º) Respecto del Vicepresidente de la República. El Art. 148 establece que "el
cargo de Vicepresidente de la República será compatible con el desempeño de toda otra
función pública", pero cuando sea llamado a desempeñar temporalmente la Presidencia
de la República, quedará suspendido en el ejercicio de los cargos que ocupare. Si fuere
Legislador, le será aplicable la disposición contenida en el Apartado 2 del Artículo
111", que es el caso de los legisladores que son llamados a desempeñar Ministerios o
Subsecretarías de Estado, quedando suspendidos en el ejercicio de sus funciones
legislativas. El Vicepresidente de la República tendrá, de acuerdo con la ley

constitucional, una partida para gastos de representación.
3º) La elección de Presidente y Vicepresidente de la República. Al respecto, el
Art. 149 —cuando hago referencia al Art. 149 me refiero al de la Constitución de 1934,
con la redacción dada por la ley constitucional— dispone que "el Presidente y el
Vicepresidente de la República serán elegidos conjunta y directamente por el pueblo, a
mayoría simple de votantes, mediante el sistema del doble voto simultáneo, sin que en
ningún caso pueda efectuarse la acumulación por sub-lemas, respecto de listas que no
tengan el mismo candidato a la Presidencia de la República".
Este artículo tiene la peculiaridad que difiere de la Constitución de 1934,
obviamente porque fue objeto de reforma, pero también difiere del Art. 149 con la
redacción dada por la reforma de 1938, aunque el mismo día fueron ratificados
plebiscitariamente ambos artículos 149. Reitero: uno con la redacción dada por la ley
constitucional de 1936 y otro con la redacción dada por la reforma de 1938.
4º) Acerca de los Ministros de Estado, se innova, en el Art. 163, porque "el
Presidente de la República adjudicará los Ministerios entre ciudadanos que, por contar
con el apoyo de su sector parlamentario, aseguren su permanencia en el cargo". La
diferencia radica, pues, en que se sustituye la expresión "grupo" por "sector".
En el artículo se incluyó una definición de "sector parlamentario". En efecto, el
inciso final del Art. 163 con la redacción dada por la ley constitucional de 1936, expresa
que "se entiende por tal, el grupo de Legisladores (Senadores y Representantes) electos
bajo un mismo lema".
Se mantiene una distribución de los cargos ministeriales, correspondiendo
cinco o seis en nueve, ahora, al mayor sector parlamentario y tres al sector parla-
mentario que le siga en número de integrantes. La prestación de apoyo para la
integración del Consejo de Ministros, o la negativa de hacerlo, también se vincula con
los distintos sectores parlamentarios.
5º) Acerca de la Juntas Departamentales. Si bien, en principio, en el Art. 237 se
consagra un sistema —según el tenor literal—, de representación proporcional, halla-
remos la admisión de un sistema mayoritario combinando con representación
proporcional. Porque los once cargos de la Junta Departamental de Montevideo y los
nueve de las Juntas Departamentales de los restantes Departamentos, deben distribuirse
de la siguiente forma: "a la lista más votada del sub-lema más votado dentro del lema
triunfante, se adjudicará la totalidad de los cargos que correspondan a ese sub-lema. Los
demás serán distribuidos por el sistema de la representación proporcional integral entre
los lemas y sub-lemas que no hubieren obtenido representación por el procedimiento
anterior".
También en materia de Gobiernos Departamentales, en el Art. 240 se
introducen modificaciones de relativa importancia política acerca de la titularidad y
suplencias para los soportes de las Intendencias.
6º) El Art. 2º de la Ley Constitucional añade a la Constitución un artículo al
que califica de aditivo y que en la jerga corriente fue denominado como "el revalúo" de
votos, puesto que en todos los casos en que la Constitución —obviamente la de 1934,
con las enmiendas que entraban en vigor de inmediato, en 1936, aunque bajo condición
resolutoria— o la ley establezcan mayorías especiales para las elecciones y decisiones

de la Asamblea General, de ambas Cámara o de la Comisión Permanente, bastará,
también con la mayoría absoluta de los integrantes de las mismas, cuando concurra a
formarla la mayoría de los integrantes de cada uno de los dos sectores parlamentarios".
Esto significa, en definitiva, que cuando —por ejemplo— la Constitución exige una
mayoría especial de 2/3 u otras, es suficiente con que se logre la mayoría absoluta de los
componentes del órgano, a condición que esa mayoría esté integrada por la mayoría de
los integrantes de los dos mayores sectores parlamentarios (lo cual significaba, en
definitiva, terrismo y herrerismo).
7º) Entre las Disposiciones Transitorias que añadió la ley constitucional
destaco una original, que es la individualizada con la letra B, que permite al sector
herrerista del Partido Nacional lograr la Presidencia del Senado por un lapso
predeterminado, dado que "si bajo un mismo lema se hubiera registrado más de una lista
de candidatos a Presidente y Vicepresidente de la República, la Presidencia del Senado
y Asamblea General por toda la Legislatura..." —es decir, por cuatro años—
"...corresponderá al candidato Presidencial de la lista del mismo lema que siga en
número de votos a la lista triunfante en dicha elección, siempre que hubiese obtenido
sufragios que representen más de la mitad de los obtenidos por la lista mayoritaria, y
siempre que dicho candidato a presidente de la República haya sido electo Senador".
LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1938
En el curso del año 1938 existe otra iniciativa en materia de reforma

constitucional. Por entonces existía desde hacía un tiempo en la realidad política
nacional la posibilidad de que se formara una coalición de grupos opositores al
Terrismo y al Herrerismo y eventualmente un llamado "Frente Popular" y se apro-
ximaban las elecciones del 27 de marzo de 1938. La respuesta del oficialismo fue la
reforma de 1936.
Frente a ello, los sectores políticos contrarios al terrismo y al herrerismo, con
fecha 24 de febrero de 1938 pusieron en funcionamiento el procedimiento de Reforma
constitucional previsto por el literal B del Art. 284 de la Constitución de 1934, que
requería 2/5 del total de componentes de la Asamblea General. El proyecto debía ser
sometido a plebiscito en la primera elección que se realizare. Dicha elección se celebró
el 27 de marzo de 1938.
Hallamos en el proyecto una breve explicación, que se refiere a las modi-
ficaciones a introducirse en dos artículos de la Constitución de 1934, los números 149 y
240, que tenían la peculiaridad de haber sido ya modificados por la Ley constitucional
de 1936.
Los Senadores y Representantes que formularon la iniciativa sostienen que el
fundamento del proyecto, respecto del Art. 149, radica en las dudas surgidas sobre
interpretación de esa disposición de la Constitución vigente y la necesidad de preservar
para el futuro un texto claro e incontrovertible de la voluntad constitucional de que cada
partido político presente una sola fórmula para la Presidencia y Vicepresidencia de la
República, sin que en ningún caso proceda la acumulación de votos emitidos a favor de
distintos candidatos.
Se proporciona una fundamentación acerca de la modificación del Art. 240,
dado que este artículo también había sido enmendado en 1936. Se trata, según los
autores del proyecto, de restablecer la vigencia del texto original de 1934.
El Art. 149 se refiere a la elección de Presidente y Vicepresidente de la
República; el Art. 240, al régimen de titularidad y suplencias de las Intendencias
Municipales.
Por este proyecto, el Presidente y el Vicepresidente son electos conjunta y
directamente por el pueblo, a mayoría simple de votantes, pero "no pudiendo figurar
bajo el mismo lema más de una fórmula de Presidente y Vicepresidente", o sea
—agrega— que "por ningún concepto podrán acumularse votos emitidos a favor de
distintos ciudadanos".
Por Disposiciones Transitorias se prevé que los Arts. 149 y 240, con la
redacción de 1938, derogan toda otra disposición de fecha anterior que se les oponga.
Sucede que en la elección y simultáneo plebiscito de 27 de marzo de 1938,
resultan aprobados el proyecto de reforma constitucional de 1938 por cumplirse la
exigencia del literal B del Art. 284, dado que logra la mayoría absoluta de los
ciudadanos legalmente hábiles para votar, pero también fue ratificada ple-
biscitariamente la Ley Constitucional de 1936, por aplicación del literal C, del Art. 274
de la Constitución de 1934, porque bastaba para reputarse afirmativa la decisión
plebiscitaria la mayoría de los votos emitidos.
Frente a este resultado se plantea un complejo problema, porque resultaba
menester emitir un pronunciamiento acerca de cuál debía considerarse como texto
vigente del Art. 149. Este artículo, en efecto, tenía por entonces tres redacciones en
poco menos de cuatro años: la original de 1934, la de la Ley Constitucional de 1936,
ahora plebiscitariamente ratificada, y la de la reforma de 1938. La Corte Electoral,en
sesión de 16 de abril de 1941, se vio llamada a emitir un pronunciamiento en virtud de la
consulta que formulan los Partidos Colorado y Socialista y por mayoría resuelve que:
"el Art. 149 de la Ley Constitucional de 1936 se halla en abierta e insalvable oposición
con el artículo que para ese efecto contenía la enmienda constitucional de 24 de febrero
de 1938. Dada esa contradicción y habiendo surgido ambos textos simultáneamente con
carácter de definitivos, del mismo acto plebiscitario celebrado el mismo día, resultan de
coexistencia imposible, por lo cual la Corte Electoral entiende que "no se puede
considerar sustituido por ninguna de esas dos enmiendas el primitivo Artículo 149 de la
Constitución de 1934", y resuelve hacer saber a los Partidos consultantes que, en su
concepto, se halla en vigencia el Art. 149 con la redacción original. Esta resolución se
adoptó por cuatro votos contra tres.
En la misma fecha —27 de marzo de 1938— se celebran las elecciones y
triunfa la candidatura del candidato del Partido Colorado General Arquitecto Alfredo
BALDOMIR, frente a la del Doctor BLANCO ACEVEDO, resultado que sorprende a los
analistas políticos de la época, que llegan a concluir que, en verdad, quienes habían
manifestado su propósito abstencionista, probablemente habían votado en esa elección
...
LOS INTENTOS DE REFORMA DE 1940 Y 1941
Rápidamente el Presidente BALDOMIR expresa su propósito de realizar la

reforma constitucional y al efecto, desde el 18 de enero de 1940, funciona una Comisión
de Reforma Constitucional que preside Juan José DE AMÉZAGA e integran Pedro
MANINI RÍOS, Alfredo FURRIOL, José ESPALTER, Arsenio M. BARGO, José Pedro
MASSERA, Ramón F. BADO, Juan Antonio BUERO, Luis C. CAVIGLIA, Félix POLLERI,
Julio César CANESSA, Tomás J. DE LA FUENTE, Javier MENDÍVIL y Juan Carlos GÓMEZ
HAEDO. Al acto inaugural, celebrado en Casa de Gobierno, asistió el Presidente General
BALDOMIR, a efectos de dar posesión de sus cargos a los ciudadanos mencionados.
El Presidente de la República carecía de facultades en esta materia, de acuerdo
con lo previsto por la Constitución de 1934. Todos los ciudadanos referidos pertenecían
al Partido Colorado. Se debatió acerca de si correspondía oír a otras fracciones políticas
y se resolvió que ello acaecería más adelante. La Comisión elaboró las bases para la
reforma sin la intervención de los otros partidos y a partir del 22 de junio de 1940 se
designaron emisarios para formular consultas. La Comisión culminó su labor en
diciembre de 1940, elevando un informe al Presidente de la República.
Se trata de las modificaciones y adiciones a los textos entonces vigentes que se
consideraron necesarias e impostergables. Entre ellas: composición, forma de elección
y adjudicación de cargos en el Senado; sistema de gobierno básicamente parlamentario;
presidencia de la Cámara de Senadores y de la Asamblea General confiada al
Vicepresidente de la República; cada Cámara debería ser Juez privativo para calificar la
elección de sus miembros; facultar a la Asamblea General para interpretar la
Constitución; adjudicación de los Ministerios; se precisan aspectos del Consejo de la
Economía Nacional; separación de las elecciones generales y municipales; facilitar la
puesta en práctica de los procedimientos de reforma constitucional; eliminación de las
mayorías especiales para aprobación de proyectos de ley cuando ellas no configuren
garantías; y sobre derechos políticos de los partidos.
El Informe se acompaña con cuatro bases para la reforma constitucional.
Existieron otras proposiciones: de AMÉZAGA (por ej. supresión de las
Intendencias y acordar la competencia contencioso administrativa a los tribunales
ordinarios, etc.); MANINI RÍOS (integración del Senado, adjudicación de Ministerios
"procurando" que los designados cuenten con el apoyo de la mayoría parlamentaria,
etc.); CANESSA (Senado formado con mayoría y minoría ésta con aplicación del sistema
de representación proporcional, etc.); ESPALTER (integración del Senado y sistema
electoral); POLLERI (sustitución de mayorías especiales, la Comisión Permanente no
podrá otorgar venias, etc.); GÓMEZ HAEDO (organización del Senado); MASSERA
(adopción del sistema presidencial, etc.); MENDÍVIL (organización del Senado, etc.); y
de varios miembros sobre procedimientos de reforma constitucional. Se recibió
asimismo un proyecto de reforma de Arístides DELLE PIANE.
En sesión de la Asamblea General del 18 de junio de 1941 es presentado un

proyecto de reforma constitucional de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 284
inciso B y que en lo sustancial coincide con el elaborado por la Comisión del año 1940.
En la Cámara de Representantes el 1º de abril de 1941 se había presentado un
proyecto que incorporaba una disposición transitoria, por la que se otorgaban facultades
de Convención Nacional Constituyente a la Asamblea General a elegirse en el mes de
marzo de 1942. Fueron los firmantes los representantes BARBADORA, ARISMENDI,
CALLEROS, CERSÓSIMO y TIÓ RIVAS. Y en el Senado WILLIMAN propuso una reforma
semejante en octubre de 1941.
El 21 de octubre de 1941 se instaló la Junta Consultiva de los Partidos Políticos
bajo la Presidencia de AMÉZAGA, e integrada por ALMEIDA PINTOS, ANTUÑA, BADO,
BURGO, BERRETA, Alberto DEMICHELI, COSIO, Emilio FRUGONI, GALLINAL, MANINI
RÍOS, Martín C. MARTÍNEZ, Andrés MARTÍNEZ TRUEBA, PITTALUGA, Juan Andrés RA-
MÍREZ, Dardo REGULES, RIESTRA, y Joaquín SECCO ILLA, con la asistencia del
Presidente BALDOMIR. La Junta estuvo integrada con miembros del Partido Colorado,
del Partido Nacional Independiente, del Partido Socialista y de la Unión Cívica y no
contó con miembros del sector Herrerismo del Partido Nacional —que no deseara
integrarla— ni del Partido Comunista.
La Junta Consultiva de los Partidos Políticos elaboró también un proyecto de
reforma constitucional, cuya iniciativa se formuló según el mismo procedimiento recién
señalado. Esta iniciativa se introdujo el 19 de enero de 1942.
EL GOLPE DE ESTADO DEL 21 DE FEBRERO DE 1942
Se asistía a una situación de crisis institucional desde el momento en que el

Presidente General Arquitecto BALDOMIR había resuelto prescindir en la integración
del Consejo de Ministros de los tres Ministros previstos por el apartado B, del Art. 163
de la Constitución, en la redacción dada por la Ley Constitucional de 1936; en otros
términos, prescinde de los tres Ministros nacionalistas en la integración de ese órgano.
No obstante, la ruptura formal del orden institucional y la instalación del
Gobierno de facto, se produjo en virtud del acto de disolución del Parlamento de 21 de
febrero de 1942. Una vez producido el "golpe bueno" dispuesto formalmente por el
Presidente BALDOMIR —así se le conoció en la jerga política vernácula al respaldado
expresa o implícitamente por diversos sectores del Partido Colorado, entre ellos, batllis-
tas y por sectores del Partido Nacional Independiente, por contraposición al "golpe
malo" dispuesto formalmente por el Presidente TERRA con el respaldo del herrerismo y
del sector colorado no batllista neto— se inauguró un período que implicó la expedición
de normas —comúnmente denominadas— "decretoleyes" por el Gobierno de facto.
Según la parte expositiva del Decretoley 10.124, de 21 de febrero de 1942,
existía un motivo consistente en que el Senado expidió una resolución, adoptada con el
concurso coincidente del voto de diez Senadores nacionalistas herreristas, por el que "se
expresa el enérgico repudio del Cuerpo con respecto a las atentatorias manifestaciones
del Poder Ejecutivo, que merecerán la condenación de la opinión nacional". El
Presidente BALDOMIR entiende que "dicha resolución elimina toda posibilidad de
avenimiento honorable en el propósito de restituir a la ciudadanía de la República en el

estado indispensable, que se encontraba alterado por las actitudes del Partido Nacional
que sigue las inspiraciones del Doctor Luis Alberto DE HERRERA". El Poder Ejecutivo
entiende, además, que el Herrerismo "procuraba trastornar el legítimo ejercicio de los
derechos fundamentales de la soberanía nacional". Trae a colación la especial situación
de la República, por el peligro exterior, como consecuencia del conflicto internacional
que por entonces se desarrollaba —la Segunda Guerra Mundial— y en uso de faculta-
des, a las que califica de extraordinarias, dispone un conjunto de medidas que serán
complementadas con otras.
ORGANIZACION DEL GOBIERNO DE FACTO DE 1942
El esquema institucional de la dictadura de 1942 es el siguiente: en el ámbito

del Poder Ejecutivo, de acuerdo con el Art. 3º del decretoley 10.124, actuará el
Presidente de la República asistido de los Secretarios de Estado, entonces previstos. Se
incrementan las facultades del Ministerio del Interior en lo atinente al control de la
gestión municipal por el Art. 5º del decretoley 10.172, de 22 de junio de 1942. El Poder
Ejecutivo se hace competente también para practicar las designaciones —a vía de
ejemplo: de Intendentes Municipales interventores.
Se estructura un Consejo de Estado en base al Art. 1º del decretoley 10.124,
compuesto del número de titulares "que oportunamente se señalará". Este señalamiento
resulta del decretoley 10.128, de 9 de marzo de 1942, puesto que se nombran 28
ciudadanos para integrarlo, quienes son designados nominativamente por el Art. 1º.
Las atribuciones del Consejo de Estado nos permiten señalar dos grandes
soluciones: Por el Art. 1º del decretoley 10.124 tendrá como funciones "las de asesorar
al Poder Ejecutivo en todos los asuntos de administración que éste considere necesarios,
y las de actuar como órgano legislativo". Es decir, que se excluyen los asuntos de
gobierno en base a la distinción que ya realizaba la Constitución de 1934. Por el
decretoley 10.128, Art. 2º, el Consejo de Estado, en materia legislativa, "actuará como
órgano de consulta, haciendo saber al Poder Ejecutivo sus opiniones y conclusiones en
los temas relativos".
Esta determinación de la competencia del Consejo de Estado, ha planteado
dificultades a la doctrina y a la jurisprudencia cuando se trata de realizar el examen, en
perspectiva orgánico-formal, de los actos materialmente legislativos expedidos por ese
Gobierno extraordinario.
Asimismo el Consejo de Estado fue competente para proveer lo indispensable
a efectos de la realización de la reforma de la Constitución de 1934, según la previsión
del Art. 2º del decretoley 10.124; y también para designar nuevo titular de la
Presidencia de la República en caso de vacancia, por mayoría absoluta de votos, en base
al Art. 4º del mismo decretoley. En el orden de atribuciones relativas a su organización
interior, debía establecer el régimen de su actuación y designar de su seno al Presidente,
según el inciso 2 del Art. 3º del decretoley 10.128.
La Corte Electoral quedó sujeta a régimen de intervención por el decretoley

10.126, de 24 de febrero de 1942. Se designó un Interventor Delegado del Gobierno de
la República en este órgano.
Para los Gobiernos Departamentales fueron designados Intendentes Munici-
pales Interventores, según el decretoley 10.172 de 22 de junio de 1942, hasta tanto
fueren electos los titulares definitivos que debían atender al Gobierno y Administración
de los Departamentos. Los Intendentes Interventores tuvieron las mismas facultades y
las mismas obligaciones que preveían las disposiciones hasta entonces vigentes.
Respecto de la actuación de las Juntas Departamentales, siempre que la
Constitución o los demás disposiciones vigentes exijan la aprobación o autorización de
dichos órganos municipales, serán suplidas por el Poder Ejecutivo a través de la
Secretaría del Ministerio del Interior, sin perjuicio de la competencia del Tribunal de
Cuentas de la República. En cuanto a los miembros de las Juntas Locales, serían
designados por el Poder Ejecutivo a propuesta de los Intendentes Municipales
Interventores, según el Art. 4º del decretoley 10.172.
Se dictaron normas respecto de la reforma constitucional y de la organización
del plebiscito de ratificación.
Por último, el 29 de mayo de 1942, por decretoley 10.166, el Poder Ejecutivo,
"con la opinión favorable del Consejo de Estado", expresó que "ha decretado el
siguiente texto de reformas de la Constitución vigente ..." Dispone, en uso de sus
facultades extraordinarias, por decretoley 10.260, con carácter de aclaración, al
convocar al país para el 29 de noviembre de 1942 a elecciones, que el único texto o
proyecto de reformas constitucionales a plebiscitarse en el acto eleccionario, es el
contenido en el decretoley de 29 de mayo de 1942, lo cual es comunicado a la Corte
Electoral a sus efectos.
La ciudadanía —el indispensable pacto político entre los sectores que
respaldaron el Gobierno de facto ya se había alcabzado— debía pronunciarse por "Sí" o
por "No" sobre la totalidad de las reformas y ellas se tendrían por aprobadas si fueran
ratificadas por la mayoría de los votos válidos emitidos en el acto plebiscitario. La
ciudadanía lo hizo mayoritariamente por "Sí" quedando de tal modo ratificado el texto
decretado por el Presidente BALDOMIR.
Se operó así la entrada en vigor de la antepenúltima Constitución formal de la
República.
Del mismo modo que sucediera con la Constitución de 1934, se previó por
Disposición Transitoria la ratificación de determinados actos jurídicos. El Art. B de las
Disposiciones Transitorias de la Constitución de 1934 expresó que "quedan ratificadas
y en vigor, en cuanto no se opongan a la presente Constitución, las disposiciones legales
y administrativas dictadas desde el 30 de Marzo de 1933 hasta la instalación de la nueva
Legislatura y que no hubieran sido derogadas". El Art. I - E de las Disposiciones
Transitorias y Especiales de la Constitución de 1942 dispone: "Quedan ratificadas y en
vigor todas las disposiciones legislativas y administrativas dictadas desde el 21 de
febrero de 1942, hasta la instalación de la nueva Legislatura, y que no hubieran sido
derogadas. Hasta la misma fecha continuará en sus funciones el Consejo de Estado".
De modo, pues, que estas dos rupturas del orden institucional culminan
formalmente con la expedición de una nueva Constitución, o al perfeccionarse una
reforma constitucional, según la terminología que se prefiera, a diferencia de lo
sucedido con las rupturas del orden institucional durante la vigencia de la Constitución
de 1830 en el curso del Siglo XIX. Las reformas que se introdujeron en 1942, si bien no
son cuantitativamente importantes, se consideran trascendentes en perspectiva política,
y al menos una, tiene singular importancia en sentido técnico-jurídico.
El Decretoley de 29 de Mayo de 1942 contiene el texto de las reformas

decretadas por el Poder Ejecutivo para ser sometidas a plebiscito de ratificación por el
Cuerpo Electoral. Se utilizó como técnica constituyente la de derogar, modificar,
agregar y declarar la subsistencia de determinadas disposiciones de la Constitución de
1934, con la redacción dada por las Constituciones de 1936 y 1938.
Las derogaciones se refieren, especialmente, a soluciones de interés o de
importancia política y sólo, excepcionalmente, a cuestiones de índole técnicojurídica.
Porque en efecto, las derogaciones que se practican, son:
- en lo técnico, la supresión de la oración final del Literal C del Art. 66 —que
con incuestionable imprecisión establecía, por norma de derecho Constitucional uru-
guayo (sic), que la adopción de la ciudadanía legal no importa renuncia a la nacionali-
dad de origen, cuando se trata, en verdad, de una cuestión de competencia de otros
ordenamientos jurídicos y no del uruguayo;
y cinco derogaciones con proyección política:
- del Art. 88, estructurador de la fórmula en virtud de la cual el Senado "del
medio y medio" sería tal, siempre que se dieran los supuestos previstos por este artículo,
que se lograre la mayoría absoluta de los sufragios emitidos en la elección presidencial
por parte de los dos lemas más votados;
- del Art. 164 referente a la posibilidad que, como eventualidad, no se aplicare
la cuotificación en el Consejo de Ministros;
- del Art. 179, atinente a los posibles conflictos que se suscitaren entre el
Presidente de la República y un Ministro, que debía ser resuelto por el Consejo de
Ministros, en una solución que hacía aparecer a este órgano, como Jefatura del
Gobierno del Estado;
- de los incisos 2 y 3 del Art. 183, que preveía las formas en que debía
procederse en caso de no otorgarse la venia para la designación de Miembros de los
Consejos o Directorios de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, y, por
último;
- del Art. 2º de la Ley Constitucional de 1936, que estableciera el llamado
reavalúo de votos.
Se añadió un nuevo artículo que es el antecedente del que en la Constitución de
1967 lleva el número 332 y que constituye, probablemente, la innovación de mayor
interés técnico que se opera con la Constitución de 1942: "los preceptos de la presente
Constitución que reconocen derechos a los individuos, así como los que atribuyen
facultades e imponen deberes a las autoridades públicas, no dejarán de aplicarse por
falta de la reglamentación respectiva, sino que ésta será suplida recurriendo a los
fundamentos de leyes análogas, a los principios generales de derecho y a las doctrinas
generalmente admitidas".
Por el Art. 2º del Decreto en examen, se introducen diversas modificaciones a
los artículos entonces vigentes.
Destaco como innovaciones en perspectiva técnica:
- la previsión de que cada Cámara será juez para calificar la elección de sus
miembros; y
- de un régimen de incompatibilidad para el desempeño del cargo de Le-
gislador y cualesquiera otros electivos;
- un perfeccionamiento en la previsión de competencia del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo a ser creado por Ley; y
- la innovación en los procedimientos de reforma de la Constitución.
Acerca de lo último, establece en un 10% el porcentaje requerido para la
iniciativa a ser formulada por ciudadanos inscriptos en el Registro Cívico Nacional,
pudiendo la Asamblea General —actuando como órgano reunión de ambas Cámaras—
formular proyectos sustitutivos de los de iniciativa popular;
- la exigencia de que un proyecto de reforma constitucional formulado por
iniciativa popular o como proyecto sustitutivo, o como iniciativa de 2/5 de Legislado-
res, obtenga en el plebiscito de ratificación: la mayoría absoluta de los ciudadanos que
concurran a los comicios votando por "Sí", pero debiendo representar el 35% del total
de inscriptos en el Registro Cívico Nacional, con lo cual se procuró impedir la
repetición de la paradojal situación de 1938;
- la estructuración del procedimiento que requiere la actuación de una Con-
vención Nacional Constituyente para la reforma constitucional;
- y, finalmente, en el cuarto procedimiento que se consagra, el de las llamadas
Leyes Constitucional, que antes de entrar en vigor, deberán ser sometidas a plebiscito de
ratificación, modificándose de ese modo la solución contenida en la Constitución de
1934, que posibilitara la entrada en vigor de la Ley Constitucional de 1936 antes de ser
sometida al plebiscito de 27 de marzo de 1938.
Las reformas que tienen una proyección política, en lo sustancial son,
esquemáticamente:
- la eliminación de las mayorías especiales previstas en varios artículos, sin
perjuicio que sigan rigiendo las de los artículos e incisos que se enumeran;
- el retorno al régimen de representación proporcional integral como sistema
electoral para la composición de la Cámara de Senadores, que será presidida por el
Vicepresidente de la República;
- el establecimiento, por norma de nivel constitucional, de la representación
proporcional para la integración de la Cámara de Representantes, con los correctivos
que puedan resultar de la asignación de un número mínimo de representantes a cada
Departamento;
- una adecuación de la estructura de la Comisión Permanente, en base a las
soluciones adoptadas para la composición de las Cámaras de Representantes y de
Senadores;
- una alteración en el sistema de relaciones entre los Poderes Ejecutivo y
Legislativo, porque si bien subsiste el esquema básico, se torna más razonable, en la
medida que el Presidente de la República habrá de designar Ministros a ciudadanos que
cuenten "con el apoyo parlamentario";
- una simplificación en la integración y, por consiguiente en el funcionamiento

del Consejo de Ministros, aun cuando subsista la posibilidad asignada al Presidente de
la República de adjudicar cuatro Ministerios dentro del lema del Partido que lo eligió.
En el mismo plano de innovaciones, se restructura parcialmente el pro-
cedimiento de censura respecto de los Ministros del Ejecutivo, alterándose la mayoría
requerida;
- se innova en la composición de los órganos jerarcas de los Entes Autónomos
y Servicios Descentralizados;
- en lo atinente a los Gobiernos Departamentales se modifica el número de
miembros de las Juntas Departamentales, practicándose una elevación sensible de dicho
número: se compondrán de 31 miembros en Montevideo y de 15 en los demás
Departamentos, frente al número de 11 para Montevideo y de 9 para los restantes
Departamentos que preveía el Art. 237 de la Constitución de 1934.
Evidentemente, la finalidad política de la reforma de 1942 se vio satisfecha,
aunque rápidamente se replanteó la conveniencia de la reforma constitucional.
LOS PROYECTOS DE REFORMA DE 1946
En el año 1946 se someten a plebiscito, en el mes de noviembre, dos proyectos

de reforma constitucional, ambos por iniciativa de 2/5 de legisladores:
Uno apoyado por el Partido Nacional, tendente a la eliminación del doble voto
simultáneo para la elección de Presidente y Vicepresidente de la República y la
separación de las hojas de votación mediante las cuales se realice la elección de
Presidente y Vicepresidente de la República de las que contienen los candidatos para los
otros cargos públicos electivos. El resultado del plebiscito fue negativo;
Otro proyecto de interés como antecedente para la reforma de 1951: se procuró
consagrar una solución pluripersonal para el órgano jerarca del Poder Ejecutivo:
- se estableció en este proyecto que el Poder Ejecutivo será ejercido por el
Consejo de Estado, integrado por nueve miembros elegidos directamente por el pueblo,
por un término de cuatro años, sin admitirse la acumulación por sublemas;
- se previó la distribución de los cargos del Consejo de Estado: cuando un lema
obtenga la mayoría absoluta de los votos válidos emitidos, se le adjudicarán seis puestos
y los tres restantes se distribuirán entre los otros lemas, por el sistema de la
representación proporcional integral;
- dentro del lema que haya obtenido la mayoría absoluta, la distribución de los
cargos entre las listas se haría por el sistema de la representación proporcional integral,
salvo el caso que la lista más votada alcanzare el 40% del total de los votos emitidos por
el lema: si así ocurriera, se adjudicaría a esa lista cinco cargos, mientras que el cargo
restante se asignará a la lista que le siga en número de votos, siempre que cubra la sexta
parte de los sufragios obtenidos por la primera; de no alcanzar esa proporción el cargo
referido se adjudicará a la lista mayoritaria;
- se incluía una minuciosa previsión para el supuesto que ningún lema
obtuviere la mayoría absoluta de los votos válidos emitidos, en cuyo caso se adjudicaría
al lema con mayoría relativa, cinco cargos, y los cuatro restantes se distribuirían entre
los otros lemas por el sistema de la representación proporcional integral.
Este Consejo de Estado habría de actuar con Ministros que serían designados
por resolución del órgano, tomada por mayoría absoluta de votos. Los Ministros serían
responsables de los decretos u órdenes que firmaren, y no quedaban exentos de res-
ponsabilidad por causa de delito, aunque invocaren una resolución expresa del Consejo
de Estado;
- se establecía que no resultaría indispensable la calidad de Legislador para ser
Ministro de Estado, pero los Ministros podían asistir a las sesiones de las Cámaras y de
sus comisiones, permanentes o especiales y tomar parte en sus deliberaciones, aunque
carecerían de voto.
Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, en este
proyecto, preveían que la Asamblea General, por mayoría absoluta de votos del total de
sus componentes, podría desaprobar la actuación de los Ministros de Estado, cuando
esta desaprobación fuere de carácter no colectivo; tratándose, en cambio, de una

desaprobación colectiva, se requeriría una mayoría de 2/3 del total de componentes.
Cuando la desaprobación fuere colectiva, ella determinaría la renuncia de los
Ministros, que deberían ser sustituidos por el Consejo de Estado; si la desaprobación no
fuera colectiva, ella provocaría la renuncia del o de los Ministros comprendidos por la
misma. Se preveían, por último, modificaciones tendentes a la pluripersonalización en
los órganos jerarcas de los Gobiernos Departamentales.
Sometido este proyecto de reforma constitucional al plebiscito de ratificación
el último domingo del mes de noviembre de 1946, no obtuvo las mayorías requeridas
por el inciso final del literal B del artículo relativo a la reforma de la Constitución de
1942.
ANTECEDENTES INMEDIATOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL
El propósito reformista pudo concretarse a partir del momento en que asumió

la Presidencia de la República Andrés MARTÍNEZ TRUEBA (1º de marzo de 1951).
Manifestó en su discurso: "Sabida es la opinión del Partido a que pertenezco,
sobre la actual Constitución, su origen y sus ulteriores enmiendas. Influida en ambas
ocasiones por realidades políticas que dejaron en su texto y en su espíritu la impronta de
las circunstancias anormales que le dieron vida, reclama, a nuestro juicio, el examen
atento y sereno que puede ser realizado en la hora presente".
"Conocidas son también nuestras ideas respecto a las modificaciones que
consideramos necesario introducir en la Constitución, para asegurar, por la más amplia
colaboración de las fuerzas políticas, mayor responsabilidad en el gobierno, más
eficiencia en su funcionamiento y contralor más efectivo en sus actos. Creemos llegado
el momento de realizar la revisión de la Carta Constitucional con los elementos que nos
ofrece la experiencia acumulada por el país durante los últimos cincuenta años".
"En lo que de mí dependa, no tropezará con ningún obstáculo la empresa, que
considero esencialmente patriótica, de dotar al país todo lo brevemente posible, de una
Constitución que sea vínculo de paz entre nosotros. Y me sentiré hondamente feliz, si,
durante mi gobierno se cumple este importante acontecimiento".
Por su parte, el Partido Nacional, desde marzo de 1943, había expresado
deseos reformistas según expresiones vertidas por legisladores al tomar posesión de sus
cargos; y la Convención del Partido, en marzo de 1944, había emitido una declaración
exigiendo la inmediata revisión. El Honorable Directorio del Partido Nacional, luego de
las elecciones de noviembre de 1950, manifestó que no concurriría a las luchas políticas
en tanto no fuera modificado el sistema electoral vigente (El Partido Nacional y la
Reforma de la Constitución).
La reforma constitucional será posible en base a un acuerdo o pacto, celebrado
entre los representantes del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Colorado Batllismo
y los del Partido Nacional.
Previa consideración en el ámbito del Partido Colorado Batllismo y del Partido
Nacional de determinadas bases para la reforma constitucional, se suscribió un acuerdo
el 31 de julio de 1951 por los representantes y delegados de ambos grupos políticos,

quienes declararon, en nombre y representación de los Partidos, especialmente
facultados por ellos, "que han convenido celebrar un acuerdo cuyas bases a
continuación se expresan, referido a los Poderes y Organismos del Estado cuyas normas
institucionales se propone modificar".
En sus grandes líneas, este acuerdo se relaciona, en primer término, con el
Poder Ejecutivo. El ordinal 1 expresa que "se suprime la Presidencia de la República y
se crea un Consejo Ejecutivo Nacional, compuesto de nueve miembros, ... de los cuales,
seis corresponderán al lema que haya tenido mayor número de votos y tres al que lo siga
en número de sufragios"; "la representación de los candidatos elegidos dentro de cada
lema pertenecerá a la lista más votada dentro de ese lema". "La Presidencia del Consejo
Ejecutivo Nacional será rotativa, por períodos anuales, entre los miembros de la
mayoría y por orden de su designación en la lista triunfante". "El primer Consejo
Ejecutivo Nacional entraría en funciones el 1º de Marzo de 1952, completando el
período correspondiente al actual Presidente don Andrés MARTÍNEZ TRUEBA y su
integración se efectuará por disposición transitoria del proyecto de reforma de la
Constitución, a plebiscitarse una vez aprobada la ley constitucional correspondiente
(ordinal 4).
Los Ministros serán designados por la mayoría del Consejo (ordinal 6). Se
modificarían, en base al acuerdo, algunos artículos de la Constitución de 1942 relativos
a los entes descentralizados.
Se previó, en segundo término, la sustitución de las Intendencias por Concejos
Ejecutivos Departamentales compuestos de cinco miembros. En el ordinal 14 se
expresó que "se dictarán reglas legales de amplia autonomía departamental,
reglamentando sus facultades impositivas".
Se pactó un nuevo articulado bajo el Título —que es el 3º— "Suprema Corte
de Justicia", acordándose que los miembros de la misma serían designados por la
Asamblea General por 2/3 de sus componentes.
Se acordó respecto del Tribunal de Cuentas el incremento del número de sus
miembros a siete.
Se incluyó como ordinal 23, bajo el Título "Estatuto del Funcionario" que "Se
determinarán constitucionalmente las reglas esenciales del Estatuto del Funcionario,
reservando a la ley su desenvolvimiento".
Se convino la creación directa por norma constitucional, del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo y se acordó la redacción de los artículos correspondientes.
Se previó el sistema de relaciones entre los Poderes políticos del Gobierno
(censura sin disolución).
Se convino sobre reglas presupuestales.
Se acordó innovar respecto de la Corte Electoral.
Y se incluyeron Cláusulas Generales.
Lo suscribieron Ledo ARROYO TORRES, Carlos CUTINELLA, Agustín MINELLI
y Lorenzo BATLLE PACHECO por el Partido Colorado Batllismo; Martín R.
ECHEGOYEN, Alberto PUIG LARRAVIDE, Roberto BERRO y Alvaro GUILLEMETTE por el

Partido Nacional.
Con fecha 17 de agosto de 1951 se celebró un acuerdo complementario modifi-
cativo de algunas de las previsiones anteriores y el 25 de octubre 1951 se suscribió por
los mismos grupos políticos otro acuerdo complementario.
EL PROCEDIMIENTO UTILIZADO PARA LA REFORMA
Se puso en funcionamiento el procedimiento de reforma previsto por la Consti-

tución de 1942 denominado Ley Constitucional.
El anteproyecto fue redactado en base al acuerdo antes referido por una
Comisión integrada por Alvaro VARGAS GUILLEMETTE, Agustín MINELLI, Salvador M.
FERRER SERRA, A. Carlos CUTINELLA, Antonio Gustavo FUSCO y Renán RODRÍGUEZ.
Fue Secretario Daniel Hugo MARTINS.
Una vez presentado formalmente el proyecto, fue examinado por una
Comisión Especial de Veinticinco miembros de la Cámara de Representantes —se la
conocerá como Comisión de los Veinticinco—, luego por el Pleno que le introdujo
modificaciones; más tarde por una Comisión Especial de once miembros de la Cámara
de Senadores, el Pleno del Senado realizó escasas enmiendas al proyecto aprobado por
la Cámara de Representantes y volvió a ésta que rápidamente convino en la
modificaciones.
Celebrado el plebiscito de ratificación el 16 de diciembre de 1951 y en virtud
del resultado afirmativo, quedó perfeccionada la reforma constitucional, fue
promulgada por el Presidente de la Asamblea General el 25 de enero de 1952 y entró en
vigor mediante la conjugación del literal D del artículo 281 de la Constitución de 1942
con ciertas Disposiciones Transitorias y Especiales de la Ley Constitucional.
Los caracteres de la Carta de 1952 fueron, en lo sustancial, coincidentes con

los de las de 1934 y 1942 (documental, codificada, rígida, de establecimiento
democrático). Es de destacar que esta Constitución, a diferencia de las de 1934 y de
1942, fue elaborada de conformidad con lo previsto por la lex fundamentalis anterior.
Destaco como otra nota diferencial el incremento de los temas o materias incluidos en la
Constitución formal, aunque no todos sean materialmente constitucionales —solución
que la hizo, a la sazón, ejemplo paradigmático en el Derecho constitucional
comparado— y en el número de artículos transitorios y especiales. Cabe señalar que el
número de disposiciones que sufren enmiendas no es de gran importancia, pero muchas
de ellas provocan importante "impacto".
Ingresando al estudio del articulado, advertimos que algunas Secciones sufren
meros retoques (el caso de las Secciones I y II). Dentro de la Sección II se incluyen
modificaciones en los artículos que llevan los números 24 y 25, referentes al régimen de
responsabilidad del Estado y de sus funcionarios y algunas normas complementarias
respecto de los estatutos de los funcionarios públicos —arts. 58 inc. 2, 59 inc. 2, 60 a
65—, configurándose un régimen de estatutos múltiples.
En la Sección III, "De la ciudadanía y del sufragio", hallamos el Art. 79º, en
virtud del cual se consagran bases de nivel constitucional para la comúnmente llamada
"Ley de Lemas".
Bajo el nombre generalmente impropio de "Ley de Lemas", se incluyen
también disposiciones constitucionales. Se estableció, textualmente: "La acumulación
de votos por lema para cualquier cargo electivo sólo puede hacerse en función de lemas
permanentes, sin perjuicio de cumplirse en todo caso, para la elección de
Representantes, con lo dispuesto en la primera parte del artículo 88".
"La acumulación de votos queda sin embargo autorizada para fracciones que
pertenecieron a un mismo Partido y que posteriormente adquirieron o emplearon un
nuevo lema, y podrá efectuarse bajo el lema de una de ellas, o manteniendo cada una su
propio lema, para las listas de candidatos a Consejeros Nacionales, Senadores,
Representantes, miembros de los Concejos y de las Juntas Departamentales y de los
organismos electorales, conjunta o separadamente. En el caso de que las fracciones
políticas a que se refiere esta cláusula acuerden hacer uso del derecho de acumulación
que ella les concede, lo comunicarán por intermedio de sus autoridades nacionales a la
Corte Electoral, o a los organismos electorales departamentales, según los casos, con
treinta días de anticipación, por lo menos, a la fecha de elección, estableciéndose,
además en las hojas de votación respectivas, el carácter acumulativo de las listas que
hayan sido objeto del acuerdo".
"Las personas vinculadas a fracciones que pertenecieron a un mismo Partido y
que posteriormente adquirieron o emplearon un nuevo lema, podrán ser incluidas
indistintamente en las listas de candidatos de esas fracciones a miembros de ambas
Cámaras del Poder Legislativo, del Consejo Nacional de Gobierno, de los Concejos y
de las Juntas Departamentales, así como de cualquier órgano para cuya constitución o
integración las leyes establezcan el procedimiento de elección por el Cuerpo Electoral".
Se trata de un artículo que no reconoce antecedentes en las Constituciones
formales anteriores y que debe complementarse con previsiones incluidas en las
Disposiciones Transitorias y Especiales de la Constitución, dado que el artículo O
establece: "La acumulación autorizada por el inciso 2 del artículo 79 comprende sólo a
los lemas que concurrieron a las elecciones de 1950".
También en esta Sección hallamos una innovación, en el ordinal 9 del Art.
77º. Dispone que "La elección de los miembros de ambas Cámaras del Poder
Legislativo, del Consejo Nacional de Gobierno, de las Juntas y Concejos Departa-
mentales, así como la de cualquier órgano para cuya constitución o integración las leyes
establezcan el procedimiento de la elección por el Cuerpo Electoral, se realizará el
último domingo del mes de noviembre, cada cuatro años. Las listas de candidatos para
esos cargos se incluirán conjuntamente en una sola hoja de votación, bajo un solo lema,
sin perjuicio de lo dispuesto en el Art. 79".
En la estructuración de los Poderes políticos, advertimos que las Secciones IV
a VI, referentes al Poder Legislativo, permanecen en lo sustancial inmodificadas.
Lo mismo sucede con la Sección VII, que atañe al procedimiento de elabo-

ración de la ley formal ordinaria.
Las modificaciones importantes las hallamos en la Sección IX, titulada "Del
Poder Ejecutivo". Aquí lo más notorio radica en la constitucionalización del Consejo
Nacional de Gobierno —art. 149—, órgano integrado por nueve miembros. Los nueve
Consejeros Nacionales de Gobierno son electos directamente por el pueblo, con doble
número de suplentes, por el término de cuatro años, acumulándose los votos por lema y
quedando prohibida la acumulación por sub-lemas (Art. 150).
La distribución la establece el Art. 151, en virtud del cual "Corresponderán al
lema más votado seis cargos de Consejeros y tres al que le siga en número de votos".
Los mencionados seis cargos de la mayoría "se adjudicarán a la lista más votada dentro
del lema; pero en el caso de que dentro del lema de la mayoría, otra lista, diferenciada
por un sub-lema propio y permanente, distinto al de la lista que obtuvo la mayoría y
cuyo uso no dependa de la autoridad administradora del lema respectivo, o por uno de
los lemas a que alude el artículo 79, supere la sexta parte de los votos emitidos por el
lema, o por la acumulación de lemas en el caso del artículo 79, se adjudicará cinco de
los cargos de la mayoría a la lista más votada, y uno a la que le siga en número de votos
y llene las demás condiciones establecidas en este inciso". Agrega que "los tres cargos
correspondientes a la minoría se distribuirán proporcionalmente entre todas las listas
que concurren bajo el lema respectivo o bajo los lemas a que se refiere el inciso segundo
del artículo 79". No obstante, "la ley, por dos tercios de votos del total de componentes
de cada Cámara, podrá establecer el sistema de la representación proporcional para los
cargos de la mayoría entre las listas del lema o de los lemas a que se refiere el inciso
segundo del artículo 79. El uso de este sistema será facultativo de las autoridades del
lema o de los lemas respectivos". Adviértase la importancia de los partidos políticos
para el funcionamiento del sistema institucional.
La Presidencia del Consejo Nacional de Gobierno es ejercida, según el Art.
158, en forma "rotativa, por períodos anuales, entre los miembros electos bajo el lema
que haya obtenido la mayoría y por el orden de su colocación en la lista respectiva".
Ello no obstante, si se diera la eventualidad prevista por el inciso final del Art. 151
—esto es, que la ley, por 2/3 de votos del total de componentes de cada Cámara,
estableciera el sistema de representación proporcional entre las listas del lema
mayoritario— "la Presidencia será desempeñada por los titulares de las listas de la
mayoría de acuerdo con el orden de colocación, empezándose por las más votadas".
El Presidente del Consejo Nacional de Gobierno es quien lo representa. Preside
sus sesiones, suscribe las resoluciones y comunicaciones del Consejo con el Ministro o
Ministros a que el asunto corresponda y con el Secretario del Consejo, bastando que las
suscriba con éste cuando se trate de resoluciones de mero orden interno.
Los Consejeros Nacionales de Gobierno, en virtud del inciso 2 del Art. 167,
tienen prohibido, individualmente, dar órdenes de ningún género.
El órgano ejecutivo colegiado es competente para ejercer la representación del
Estado en lo interior y en el exterior —artículo 156—, quedando colocado por ésta y
otras disposiciones de la Constitución, en posición de Jefatura del Estado.
Para la determinación de la solución en punto a la Jefatura del Gobierno,

corresponde examinar las soluciones contenidas en las Secciones, X, referente a los
Ministros de Estado, y VIII, atinente a las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo.
De acuerdo con el Art. 176, los Ministros de Estado deben reunir las mismas
calidades requeridas para ser Senador. Habrá nueve Ministros que serán designados y
cesarán en sus cargos por resolución del Consejo Nacional de Gobierno, sin perjuicio de
lo establecido en la Sección VIII respecto de las relaciones entre los Poderes políticos.
El Art. 147 consagra el sistema de relaciones entre ambos Poderes. Se prevé la
posibilidad de que cada Cámara juzgue la conducta de los Ministros de Estado y
proponga a la Asamblea General una declaración de censura de sus actos de
administración o de gobierno. En caso que se cumplieren todos los requisitos formales
establecidos por los diversos incisos del Art. 174 y resultare aprobada, con la mayoría
requerida, una moción de censura en virtud del Art. 148, ella "determinará la renuncia
inmediata de sus cargos del Ministro o de los Ministros afectados por ella".
El Poder Ejecutivo carece de la facultad constitucional de disolución de las
Cámaras como consecuencia del conflicto de orientación política planteado.
Se desprende de lo expresado que los Ministros de Estado son designados y
cesan por resolución del Consejo Nacional de Gobierno, pero también pueden cesar por
imperio de la censura pronunciada por la Asamblea General; mientras que los
Consejeros Nacionales de Gobierno son políticamente irresponsables ante el Poder
Legislativo, al tiempo que no se prevé la eventualidad de disolución de las Cámaras
como "contragolpe" a la censura.
Ello provoca dificultades técnicas para la caracterización del sistema de
relaciones entre los Poderes Políticos adoptado por la Carta de 1952, que se agravan al
plantearse el interrogante de si los Ministros integran el órgano jerarca del Poder
Ejecutivo o son meros secretarios.
Los extremos a considerar para un pronunciamiento son:
a) irresponsabilidad política de los miembros del Consejo Nacional de
Gobierno ante el Poder Legislativo (arts. 147 y 148).
b) responsabilidad política de los Ministros de Estado (arts. 147 y 148).
c) institutos de presidencialismo al modo latinoamericano (arts. 118 a 121);
d) inexistencia de institutos típicos del sistema parlamentario —o del
neoparlamentario—, como la disolución de las Cámaras en caso de conflicto de
orientación política y de pérdida del apoyo parlamentario de los Ministros.
e) designación y cese —sin perjuicio del apartado b) precedente— de los
Ministros por el Consejo Nacional de Gobierno (Art. 174-2);
f) actuación con el Ministro o Ministros respectivos (art. 168, acápite) y firma
de las resoluciones del Consejo Nacional de Gobierno por su Presidente con el Ministro
o Ministros a que el asunto corresponda (arts. 167 y 175).
En cuanto al Poder Judicial, las innovaciones de mayor trascendencia se
relacionan con la expresa regulación de la vía de acción para la solicitud de declaración
de inconstitucionalidad, y con la previsión de que los actos legislativos formales
municipales que llevan un nombre propio dado por el Art. 260 —decretos de los
Gobiernos Departamentales que tengan fuerza de ley en su jurisdicción— pueden ser
declarados inconstitucionales, tanto por razones de forma como de contenido.
En el ámbito de la descentralización, la Sección XVI se relaciona con la de
carácter territorial, mientras que la Sección XI regula la descentralización por servicios.
En la estructuración del Gobierno y Administración de los Departamentos,
hallamos novedades en las soluciones de carácter orgánico, porque se sustituye el
órgano ejecutivo unipersonal de las Constituciones de 1934 y 1942 —Intendencia
Municipal— por un órgano pluripersonal —el Concejo Departamental. Este órgano se
compone de siete miembros en el Departamento de Montevideo y de cinco en los
restantes Departamentos.
El órgano legislativo es la Junta Departamental, cuyo número de miembros se
eleva a 65 en el Departamento de Montevideo y a 31 en los restantes Departamentos.
En cuanto a la distribución de los cargos de los órganos departamentales,
hallamos soluciones expresas en el Capítulo II de la Sección XVI, porque de acuerdo
con el inciso segundo del Art. 271, "Corresponderán al Lema o agrupamiento de lemas
a que se refiere el artículo 79, más votado, cuatro cargos en el Departamento de
Montevideo y tres en los demás departamentos; y tres cargos y dos, respectivamente, al
Lema o agrupamiento de lemas que le siga en número de votos". Todavía, con relación a
la integración del Concejo Departamental de Montevideo, se prevé que "se adjudicarán
los cargos correspondientes a cada Lema o agrupamiento de Lemas, a la lista más
votada dentro del mismo. En los demás Departamentos, los cargos correspondientes a
cada Lema o agrupamiento de Lemas, se adjudicarán entre todas sus listas
proporcionalmente al caudal electoral de cada una".
Se faculta al Legislador nacional para —por mayoría especial de 2/3 de votos
del total de componentes de cada Cámara— elevar a nueve el número de miembros del
Concejo Departamental de Montevideo, estableciendo en ese caso la misma forma de
adjudicación de los cargos que la prevista para el Consejo Nacional de Gobierno.
Por su parte, los cargos de miembros de las Juntas Departamentales se asignan
de conformidad con lo dispuesto por el Art. 272. En principio se efectúa una
distribución por representación proporcional entre los diversos lemas, pero todo sin
perjuicio de lo que establecen los restantes incisos de este artículo: en caso que el Lema
o agrupamiento de Lemas a que se refiere el Art. 79 obtenga la mayoría del Concejo
Departamental, con mayoría relativa de sufragios, se adjudicará a ese lema —no
obstante ello— la mayoría de los cargos de la Junta Departamental, los que serán
distribuidos proporcionalmente entre todas sus listas. Los restantes cargos serán
distribuidos por el sistema de la representación proporcional integral entre los lemas
que no hubiesen obtenido representación en la adjudicación anterior. La ley, por 2/3 de
votos del total de componentes de cada Cámara, puede eliminar las excepciones
anteriores. De modo que, en el ámbito del órgano legislativo municipal, se asigna al
lema triunfante por mayoría relativa, la mayoría absoluta de los cargos de la Junta
Departamental.
Otra novedad importante de la Constitución de 1952, se relaciona con la
potestad tributaria asignada a los órganos municipales. Por sobre alguna imprecisión
técnica en que se incurre en el ord. 3 del Art. 273, se advierte la asignación de una
amplia potestad tributaria a los Gobiernos Departamentales. La Junta Departamental, en
ejercicio de sus atribuciones, es competente para crear o fijar, a proposición del Concejo
Departamental, impuestos, tasas, tarifas y precios. Para hacerlo se requiere la mayoría
absoluta de componentes de la Junta Departamental, salvo que se trate del supuesto que
prevé el ordinal 1 del Art. 297, relativo a impuestos sobre la propiedad inmueble
situada dentro de los límites del Departamento, para lo cual se requiere el voto
conforme de 2/3 del total de componentes de la Junta Departamental.
El ordinal 4 del Art. 274 consagra la correlativa atribución de iniciativa, en
materia tributaria, al Concejo Departamental, y el Art. 297 efectúa una minuciosa
determinación de cuáles serán las fuentes de recursos de los Gobiernos
Departamentales, decretados y administrados por éstos. En sus diversos ordinales
hallamos la existencia de las tres especies del género "tributos" (o sea impuestos, tasas y
contribuciones), así como otros tipos de recursos que se asignan a los Gobiernos
Departamentales.
Sin perjuicio de todo esto, en virtud del Art. 298, la ley, por 2/3 de votos del
total de componentes de cada Cámara, puede extender la esfera de aplicación de los
gravámenes departamentales, así como ampliar las fuentes sobre las cuales podrán
recaer, siempre que no se incurra en superposición impositiva.
Los actos legislativos formales municipales denominados "decretos con fuerza
de ley en su jurisdicción, cuando creen o modifiquen impuestos, no serán obligatorios
hasta que transcurran 10 días luego de ser publicados en el Diario Oficial, previéndose
su inclusión en dos periódicas del Departamento, así como en una Sección especial del
Registro Nacional de Leyes y Decretos.
Hallamos también la facultad del Consejo Nacional de Gobierno de apelar ante
la Asamblea General, dentro de los 15 días de publicados en el Diario Oficial, por
motivos de interés general, los decretos de los Gobiernos municipales que creen o
modifiquen impuestos. Se asigna a esa apelación —por el art. 300—, efecto suspensivo.
Otro tipo de apelación es el estructurado por el Art. 303 que, en lo que estamos
examinando, puede relacionarse con los decretos que tengan por objeto el aumento de
las rentas departamentales. Se trata, en definitiva, de procedimientos de control del
ejercicio de las potestades tributarias confiadas a los Gobiernos Departamentales.
En materia de descentralización por servicios, las innovaciones son varias. Se
estructura un régimen de coparticipación en la integración de los órganos jerarcas de las
personas jurídicas constitucionalmente nominadas Entes Autónomos y Servicios
Descentralizados. En el Capítulo I de la Sección XI se prevé que "Los Consejos o
Directorios, cuando fueren rentados, se compondrán de cinco o de siete miembros
según lo establezca la Ley en cada caso y sus integrantes serán designados"... —aquí
viene lo original— ..."en sesión del Consejo Nacional de Gobierno, tres a pluralidad de
votos por la mayoría y dos a pluralidad de votos por la minoría, en el primer caso, y
cuatro y tres, respectivamente, en el segundo", es decir, según que el órgano jerarca se
componga, respectivamente, de cinco o de siete miembros. "Estas designaciones se
pondrán en conocimiento de la Cámara de Senadores —se modifica la anterior venia—,
la que podrá efectuar, dentro de los 15 días subsiguientes, observaciones sobre las
condiciones personales, funcionales o técnicas de los designados ..." (Art. 187).
Otra modificación de importancia la hallamos en la inclusión, como Capítulo II
de la Sección XI, de varios artículos que se refieren a los Entes Autónomos de
enseñanza. Se trata de los artículos 204 a 207, que configuran el tipo de máxima
descentralización y autonomía por servicios que consagra la Constitución. Sus
soluciones serán reiteradas, en lo esencial, por la Constitución de 1967.
A nivel de los órganos jerarcas de los sistemas orgánicos de control, encon-
tramos innovaciones de cierta importancia.
El Tribunal de Cuentas ve incrementado el número de sus miembros, de cinco
a siete; la Corte Electoral se integrará en lo sucesivo con nueve miembros, al
constitucionalizarse la solución de la ley de 1947. Pero probablemente, el aspecto de
mayor importancia —porque contribuyó a delinear el Estado de Derecho—, resulte de
la Sección XVII, puesto que el Art. 307, a diferencia de sus concordantes en las
Constituciones de 1934 y 1942, preceptúa que "Habrá un Tribunal de lo Contencioso
Administrativo ..."
Esto significa que la Constitución crea directamente este órgano jurisdiccional,
dado que los legisladores habían sido omisos en dar cumplimiento a lo previsto por las
normas programáticas orgánicas de las dos Cartas constitucionales anteriores. Esta
solución se complementa inequívocamente con el artículo L de las Disposiciones
Transitorias y Especiales, que establece que "El Tribunal de lo Contencioso
administrativo se constituirá inmediatamente después de su designación y asumirá
jurisdicción a partir del 1º de marzo de 1952". Se trata, evidentemente, de una
modificación que lleva a perfeccionar el sistema de controles jurídicos previstos por las
anteriores Constituciones formales.
Es importante también el Capítulo IV de la Sección XVII, porque en él se
efectúa lo que ha dado en llamarse la constitucionalización de algunos aspectos del
Derecho administrativo. En efecto en él se estructuran los recursos administrativos que
deben ser interpuestos a efectos de lograr el correcto agotamiento de la vía
administrativa.
Es de gran trascendencia el Art. 318 en cuanto prevé términos dentro de los
cuales las que llama "autoridades administrativas" —utilizando una terminología de
cuño francés—, deberán resolver los recursos que se interpongan contra sus decisiones.
Pero este artículo, a su vez, constitucionaliza la posibilidad de que cualquier titular de
un interés legítimo en la ejecución de un determinado acto administrativo, pueda
formular una petición que —a diferencia de las que regula con carácter general el Art.
30—, si transcurren los términos que el artículo fija se entenderá desechada. Ello
permitirá, ulteriormente, interponer el o los recursos administrativos correspondientes
para, de ese modo, disponer, de así corresponder, de la apertura de la jurisdicción
contenciosoadministrativa de anulación. El constituyente optó por una determinada
solución respecto de las diversas posibles, acerca del valor a asignar al silencio de la
Administración cuando recibe una petición que le dirige el titular de un interés legítimo.
Del contexto de esta Sección XVII resulta, en definitiva, un perfeccionamiento
de los medios de amparo para el individuo que se encuentre en las situaciones jurídicas
subjetivas que el constituyente regula, que pueden ser: en el Art. 309, la titularidad de
un derecho subjetivo o de un interés legítimo, y en el Art. 318, el interés legítimo.
Esta Sección será reiterada —en lo sustancial—, por la Constitución de 1967.
Haré por último una referencia a las modificaciones que contiene la Sección
XIII, titulada "De la Hacienda Pública".
Prevé que los Presupuestos de Sueldos, de Gastos y de Recursos del Poder
Ejecutivo y de los Concejos Departamentales, regirán para el período de gobierno. Esto
significa que el Presupuesto pasa a ser cuatrienal, sin perjuicio de eventuales
modificaciones anuales que puedan introducirse a la ley presupuestal por las vías que
autoriza el Art. 215, esto es, conjuntamente con la rendición de cuentas.
LOS INTENTOS DE REFORMA DE LA CONSTITUCION DE 1952
Una vez entrada en vigor la Constitución de 1952 hallaremos —no es novedad

en Uruguay— la expresión de nuevos propósitos reformistas orgánicos, tras algunas
inquietudes que no tuvieron mayor trascendencia y que se generaron prácticamente de
inmediato.
Vamos a hallar proyectos articulados de reforma constitucional que sometidos
a plebiscito de ratificación no llegaron a obtener el mínimo constitucionalmente exigido
por el artículo 331.
Esto sucede, a vía de ejemplo, con el proyecto que apoyan el Partido Nacional
y el Ruralismo —movimiento de origen gremial liderado por Benito NARDONE
(Chicotazo), que luego pasara a ser actor del sistema político votando dentro del lema
Partido Nacional en las elecciones de 1958 y 1962—, y con el de la Democracia Cristia-
na, ambos plebiscitados en noviembre de 1958. Básicamente estos proyectos
plebiscitados en 1958 procuraban el restablecimiento de un órgano denominado Presi-
dencia de la República, pero no obstante la propaganda reformista, no se concretaba
técnicamente el establecimiento de un sistema de Gobierno presidencial. Se intentaba,
asimismo, la constitucionalización de determinadas personas jurídicas públicas
estatales, por ejemplo, el Banco de Previsión Social, extremo que hubiera sido posible
concretarlo en lo sustancial, por vía legislativa, aplicando las normas de la Constitución
de 1952, aunque obviamente no se le podía dar todo el alcance que deseaban los
partidarios de las enmiendas constitucionales.
En noviembre de 1962 se plebiscitó un proyecto de reforma constitucional,
elaborado por el Partido Nacional (Herrerismo) y por el Ruralismo, y presentado de
acuerdo con lo previsto por el apartado A) del Artículo 331 de la Constitución de 1952.
Sus principales caracteres son: sustitución de la fórmula del artículo 45 por otra
que expresa: los habitantes de la República tienen derecho a gozar de vivienda
decorosa; se prevé que no podrían ejercer la docencia en los Entes estatales quienes no
profesaran ideas democráticas; se proponía modificar el régimen de subsidios a las
instituciones privadas de enseñanza; se trataba de realizar la separación de las hojas de
votación para cargos en los órganos de los Gobiernos Departamentales y del Estado;
facultaba a la ley para suprimir la causal de suspensión del ejercicio de la ciudadanía
que alcanzaba a los soldados de línea; extendía el período de Gobierno a cinco años;
integraba la Cámara de Senadores con 31 miembros, la que era presidida por el
Vicepresidente de la República, con voz, pero sin voto; preveía la creación por ley
—dictada por mayoría especial de dos tercios del total de componentes de cada
Cámara—, del Banco de Previsión Social; por ley a expedirse dentro del término de un
año de la aprobación de las enmiendas se crearía el Banco Central; hacía al Poder
Ejecutivo, actuando en Consejo de Ministros, competente para disponer la suspensión
de resoluciones —previamente observadas— de los órganos jerarcas de los Entes
descentralizados; el Consejo de la Economía Nacional sería competente para informar
sobre impuestos municipales; llevaba el número de miembros de las Juntas
Departamentales a 31 para Montevideo y a 15 en los restantes Departamentos;
restablecía las Intendencias Municipales; suprimía el Consejo Nacional de Gobierno,

confiando el Poder Ejecutivo al Presidente de la República, actuando con Ministros de
Estado; no introducía innovaciones en materia de relaciones entre los Poderes Legisla-
tivo y Ejecutivo. El plebiscito de ratificación arrojó resultados negativos.
En el proceso reformista corresponde recordar que existieron Bases o
Lineamientos de Justino JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, apoyados originalmente por la Lista
10 del Partido Colorado, en el curso del año 1965. En el mes de julio se reunió la
Comisión de Ordenamiento Institucional del Plenario Colorado, coincidiéndose en la
necesidad de introducir algunas reformas —en base a los lineamientos de
ARÉCHAGA—, en materia de Gobierno Departamental; limitación de la autonomía de
los Entes, adecuándola a los diferentes cometidos y estructuras particulares de cada
organismo; nuevo régimen de autonomía para la enseñanza, estableciendo un órgano
coordinador de las distintas ramas; régimen electoral; obligatoriedad del sufragio y
eliminación de los votos interdepartamentales. Existieron discrepancias respecto de la
organización del Poder Ejecutivo. El Senador Bautista LÓPEZ TOLEDO, integrante de
esa Comisión de nueve miembros, se declaró anti reformista.
LOS PROYECTOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1966
No debe extrañar, entonces, que hacia fines del año 1965 y comienzos de 1966
se intensificara la propaganda en favor de la reforma constitucional.
Hallamos cuatro proyectos que son plebiscitados simultáneamente con las
elecciones celebradas el último domingo de noviembre de 1966.
Fueron, respectivamente:
- el proyecto que por iniciativa de 2/5 de Legisladores (art. 331-B) presentó el
28 de abril de 1966 el Partido Nacional y que en el plebiscito se individualizó con pape-
leta de color gris;
- el proyecto que por aplicación del procedimiento de iniciativa del 10% de
ciudadanos inscriptos (art. 331-A) fue presentado el 24 de mayo de 1966 por sectores
del Partido Colorado (Unidad y Reforma, Unión Colorada y Batllista, Por el Gobierno
del Pueblo - Lista 99, Lealtad a Luis Batlle y Partido Colorado Independiente) y se
plebiscitó con papeleta color rosado;
- el proyecto que también por iniciativa popular (art. 331-A) fue presentado el
24 de mayo de 1966 por el Movimiento de Trabajadores y Sectores Populares pro
Reforma Constitucional —apoyado políticamente por el Frente Izquierda de Liberación
(FIDEL)—, que se plebiscitó con papeleta color amarillo; y
- el proyecto sustitutivo —de los de iniciativa popular que aprobara la
Asamblea General el 24 de agosto de 1966, al que se conociera como "proyecto
interpartidario" y que fuera en definitiva postulado por quienes celebraron el Pacto: la
mayoría del Partido Colorado y algunos sectores del Partido Nacional —excepto el
sector herrerista denominado ortodoxo, liderado por Martín R. ECHEGOYEN que
continuó sosteniendo el proyecto plebiscitado con papeleta gris— y que fuera apoyado
por otros grupos menores.
Los principales lineamientos del proyecto presentado por cincuenta y seis

legisladores del Partido Nacional (papeleta gris) eran: declarar que todo habitante de la
República tiene derecho a gozar de vivienda decorosa; disponer que no podría ejercer la
docencia quien no sustente condiciones democráticas conforme a las bases de nuestro
orden constitucional y determinando la falta de dicha condición la pérdida del cargo, al
tiempo que se reputa omisión grave la falta de cumplimiento de los controles por parte
de los Consejos de los Entes de enseñanza o por sus autoridades dependientes; dispone
la exoneración de impuestos a las instituciones de enseñanza privada y culturales de la
misma naturaleza y ordena a la ley establecer el sistema de la repartición proporcional
de subsidio escolar en el ciclo de la enseñanza primaria para las escuelas privadas;
efectuar la separación de las hojas de votación para cargos nacionales y
departamentales; extender el período de gobierno a cinco años; ordenar a la ley
reglamentar la obligatoriedad del voto; extender a ambas Cámaras y al Poder Ejecutivo
la facultad de formular renuncia por delitos electorales; prohibir al Presidente de la
República actuar en política; simplificar el régimen de acumulación de votos por lema;
facultar a la ley para derogar la causal de suspensión del ejercicio de la ciudadanía a los
soldados de línea; otorgar iniciativa privativa al Poder Ejecutivo en materia legislativa
para modificación de causales, cómputos y beneficios jubilatorios, etc.; fijar la mayoría
absoluta del total de componentes de cada Cámara para la creación, modificación o
supresión de tributos; incluir como sujetos pasibles de juicio político a los miembros del
Tribunal de Cuentas; integrar la Cámara de Senadores con 31 miembros, siendo
presidida con voz pero sin voto por el Vicepresidente de la República; prever, salvo
casos excepcionales de urgencia, el informe de las Comisiones Parlamentarias para la
consideración de los proyectos de ley; ajustar detalles del trámite de aprobación de los
proyectos de ley; prever la declaración por razones de interés general de leyes de
urgencia; prever que el Presidente de la República, previa consulta a los Presidentes de
ambas Cámaras podrá decretar la disolución de éstas, sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo anterior, por las siguientes causales:
1º Cuando estime que el levantamiento de observaciones formuladas por el
Poder Ejecutivo a proyectos de ley determina consecuencias de extrema gravedad para
el país;
2º Cuando considere que la disolución de las Cámaras es el arbitrio adecuado
para resolver los conflictos que se originen con motivo del pronunciamiento del Poder
Legislativo en materia de Presupuestos;
3º Cuando ocurran extremos de hecho que aconsejen la consulta al pueblo en
razón de estar afectada la paz de la comunidad por subversión social o perturbación
reiterada y constante del orden institucional.
En tales casos deberá convocar a nueva elección de Representantes y
Senadores lo que se efectuará el octavo domingo siguiente a la fecha del decreto de
disolución.
El proyecto del Partido Nacional de 1966 procuraba asimismo instituir la
Presidencia de la República en sustitución del Consejo Nacional de Gobierno; prever el
Consejo de Ministros sólo con competencia privativa; disponer que los servicios
bancarios, comerciales, industriales y de previsión social a cargo del Estado estarán
descentralizados del Poder Ejecutivo; crear el Banco de Previsión Social y el Banco
Central como Entes Autónomos; incrementar los controles del Poder Ejecutivo sobre
los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, previendo incluso la intervención;
crear directamente el Consejo de la Economía Nacional fijando la ley la forma de
composición y disponiendo una integración inmediata y transitoria con once miembros;
prever por texto expreso que el Poder Ejecutivo podrá solicitar la declaración de
inconstitucionalidad de las leyes; facultar al legislador para crear un Tribunal Fiscal a
efectos de entender en el recurso jerárquico en materia tributaria, cuya decisión será
considerada acto administrativo, integrado con técnicos designados por el Poder
Ejecutivo, quienes actuarán con autonomía funcional; consagrar la técnica del
Presupuesto por Programa; instituir Intendencias Municipales y Juntas Departa-
mentales integradas con 31 miembros en Montevideo y 15 en los restantes Depar-
tamentos.
Por su parte, el proyecto auspiciado por el Partido Colorado incluía como
innovaciones: preveía expresamente la procedencia del recurso de hábeas corpus en
caso de arresto a título de medida pronta de seguridad y la del recurso o acción de
amparo para la protección de los derechos fundamentales; eliminar la previa com-
pensación en caso de expropiación de la tierra apta para la explotación agropecuaria que
no cumpla una finalidad social; considerar a la familia como base de nuestra sociedad;
ordenar al Estado orientar el comercio exterior de la República; prever que la ley creará
el Servicio Civil como órgano dotado de autonomía funcional; hacer obligatoria la
enseñanza media; extender el período de gobierno a cinco años; prever la pérdida de los
derechos inherentes a la ciudadanía para los ciudadanos que no participen sin causa
justificada en las elecciones ordinarias hasta la elección siguiente; incluir el actual
ordinal 10 del artículo 77; simplificar el régimen de acumulación de votos por lema;
procurar retornar a la enumeración de causales del juicio político que realizaran
Constituciones anteriores; prever la anualidad de los presupuestos de las Cámaras y del
Presupuesto General, el que se estructuraría por programas; prever como eventualidad
la caída del Presidente de la República en caso de disolución de las Cámaras; el
Presidente de la República actuaría con Ministros y el Consejo de Ministros tendría
competencia exclusiva en los casos previstos por los ordinales 6), 7) (declaratoria de
urgencia); 16, 17, 19 y 20 del actual artículo 168; prever la posibilidad de que los
Ministros deleguen atribuciones; hacer competente al Poder Legislativo para ampliar el
número de Subsecretarías en uno o más Ministerios: consagrar la solución del primer
inciso del actual artículo 185; prever la participación del Estado en empresas privadas;
disponer que la ley creará el Consejo Nacional de la Seguridad Social; crear el Banco
Central de la República; ordenar que la ley dispondrá la coordinación de la enseñanza;
instituir la Oficina de Planeamiento y Presupuesto; innovar en materia de contencioso
administrativo, porque los actos administrativos del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo serían procesables ante la Suprema Corte de Justicia y se facultaba a la
ley para extender la jurisdicción del Tribunal de lo Contencioso Administrativo a los
actos de las Personas de Derecho Público no Estatales; disponer que la ley proveerá lo
necesario para la solución de los conflictos de jurisdicción entre el Poder Judicial y el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo; instituir Intendencias Municipales y Juntas
Departamentales, éstas integradas con 31 miembros en Montevideo y 15 en los demás
Departamentos.
El proyecto presentado por el "Movimiento de Trabajadores y Sectores

Populares pro Reforma Constitucional", apoyado políticamente por el FIDEL (Frente
Izquierda de Liberación, integrado por el Partido Comunista y otros grupos marxistas
leninistas) postulaba modificaciones en las normas referentes a tratados y relaciones
exteriores; admitía expresamente el recurso o acción de amparo; sustituía en el art. 25 la
facultad del Estado de repetición contra los funcionarios causantes de un daño por una
obligación: deberá repetir contra los funcionarios causantes de un daño lo que aquél
hubiere pagado en reparación; modificaba sustancialmente la consagración del derecho
de propiedad sobre bienes concretos, con especial referencia a las empresas o categorías
de empresas —adviértase la filiación del proyecto—, prohibía a los particulares y a las
instituciones particulares la realización de operaciones correspondientes al giro
bancario; agregaba una norma programática sobre medidas adecuadas establecidas por
la ley para la creación del Seguro Nacional de la Salud; procuraba eliminar los
monopolios de explotación de actividades comerciales o industriales; admitía la
reglamentación por ley del derecho de huelga respecto a las Fuerzas Armadas y a la
Policía del orden y la seguridad; innovaba en materia de regulación del trabajo; preveía
la creación por ley del Instituto de Previsión Social; mantenía un régimen de
acumulación de votos por medio de un lema común; —para permitir la formación de los
llamados "Frentes Populares"—; confiaba el Poder Ejecutivo a un Consejo de Estado,
integrado por el Presidente de la República y los Ministros de Estado. El Presidente,
sería electo popularmente (junto con un Vicepresidente); los Ministros, designados por
aquel pero debiendo contar con apoyo parlamentario; las relaciones entre la Asamblea
General y el Consejo de Estado se regulaban del siguiente modo: posibilidad de censura
de los Ministros de Estado, sin eventualidad de disolución de la Asamblea General;
modificaba sustancialmente la Sección de Los Entes Autónomos y Servicios
Descentralizados; instituía un Consejo de Coordinación de la Enseñanza Pública;
mantenía órganos ejecutivos pluripersonales como órganos jerarcas en los Gobiernos
Departamentales; suprimía procedimientos de reforma constitucional, conservando
solamente los previstos por los ordinales A) y C) del artículo 331.
Los resultados fueron: por el proyecto "interpartidario" 786.987 votos
(74,9%); por el Proyecto del Partido Nacional (Martín R. ECHEGOYEN - Dardo ORTIZ)
175.095 votos (16,7%); por el proyecto apoyado políticamente por el FIDEL 86.315
votos (8,2%) y por el proyecto originalmente presentado por sectores del Partido
Colorado 1.120 votos (0,1%).
El proyecto "interpartidario", individualizado con papeleta color naranja,
logró, pues, el apoyo de la mayoría de los ciudadanos que concurrieron al plebiscito de
ratificación y controlado el cumplimiento del requisito que se encontrare superado el
35% de los ciudadanos inscriptos habilitados para votar, se transformó en la
Siendo escaso el tiempo disponible para la elaboración del proyecto sustitutivo

de reforma constitucional, se prefirió no realizar modificaciones estructurales a la
Constitución de 1952, a tal extremo que el número de artículos de ambas es idéntico:

332.
Esta circunstancia planteará algunas dificultades interpretativas porque, a vía
de ejemplo, el ordinal 26 del Art. 168 presenta un texto trabajosamente conciliable con
el acápite del mismo artículo: mientras el acápite dice que: "Al Presidente de la
República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de
Ministros, corresponde ..." y siguen los ordinales, en forma coherente, hasta el 25,
vemos que el ordinal 26 establece: "El Presidente de la República designará libremente
un Secretario y un Prosecretario, quienes actuarán como tales en el Consejo de
Ministros", etc. Este es uno de los ejemplos más claros de dificultad interpretativa
producto de la decisión de técnica constituyente adoptada en 1966 que consistió en
conservar la estructura de la Constitución de 1952. La explicación del problema que
menciono como ejemplo se halla en que soluciones que hasta 1952 eran contenido de
artículos diferentes pasaron a integrar un mismo artículo porque de lo contrario hubiere
sido menester realizar un corrimiento de la numeración del articulado.
Los caracteres de la lex fundamentalis de 1967, por lo menos en lo formal, son
los mismos que se señalaran para las Constituciones de 1934, 1942 y 1952.
Como puntos destacables de la Carta de 1967 señalo:
- el aspecto más saliente de la propaganda en pro de la reforma, consistió en la
institucionalización del órgano Presidencia de la República, con una solución muy
semejante a la que halláramos en las Constituciones de 1934 y 1942. Junto a la
Presidencia de la República hallamos otros órganos en el ámbito de lo que la
Constitución llama Poder Ejecutivo. Así, el Presidente de la República actuará en
acuerdo con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros. El
órgano "Poder Ejecutivo" es en definitiva y siempre, un órgano pluripersonal; el órgano
unipersonal es la "Presidencia de la República", con atribuciones que la Constitución
determina, por ejemplo, los Arts. 148, 159, 174, 230, etc.
- se procura mayor agilidad en el procedimiento de elaboración de la ley
ordinaria. Para ello se instituyó la posibilidad de que el Poder Ejecutivo actuando en
Consejo de Ministros envíe al Poder Legislativo proyectos de ley con declaratoria de
urgente consideración, supuesto que resulta de la conjugación de los Arts. 160 y 168,
ordinal 7.
- se incrementan los supuestos de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo en
materia legislativa que hallamos en el Derecho constitucional nacional uruguayo desde
la Constitución de 1934 porque se añaden ahora los supuestos del Art. 133, inciso 2,
con sus múltiples posibilidades, y algunos que son novedosos, por el tipo de instituto
que regula, como el que resulta del Art. 231.
- se intensifican los institutos de gobierno o de democracia directa, de acuerdo
con el segundo inciso del Art. 79, que prevé la posibilidad de que un porcentaje de los
inscriptos habilitados para votar, pueda formular iniciativas en materia legislativa e
interponer el referéndum como recurso contra determinadas leyes.
- se procura una nueva solución técnica para la materia presupuestal, porque se
adopta constitucionalmente la técnica denominada de "Presupuesto por programas".
- se recibe la tendencia del Derecho constitucional comparado respecto de la

constitucionalización de órganos de planificación. Así, el Art. 230 crea la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto, como dependencia de la Presidencia de la República, que
se integrará en la forma prevista por el Art. O de las Disposiciones Transitorias y
Especiales.
- se dispone que la ley cree una Oficina Nacional de Servicio Civil, a efectos de
lograr una Administración eficiente.
- se toma posición acerca de las cuestiones relativas a la integración económica
y social con los Estados Latinoamericanos (Inciso 2 del artículo 6).
- algunas otras innovaciones con proyección técnica. A vía de ejemplo: la
realizada en la oración final del Art. 32, relativa a expropiaciones, porque se consideran
también dentro del rubro de daños y perjuicios los que deriven de las variaciones en el
valor de la moneda. Asimismo, en materia de causales de suspensión del ejercicio de la
ciudadanía: en el Art. 80 encontramos que desaparece la referencia a los simples
soldados de línea, procurándose con ello contribuir a la universalidad del sufragio.
- en lo atinente al Poder Legislativo se trata de superar algunas dificultades que
se encontraron en el funcionamiento de la Comisión Permanente.
- respecto del procedimiento de elaboración de la ley formal ordinaria se
destacan algunas innovaciones en punto a observaciones, objeciones o reparos del
Poder Ejecutivo.
- en la regulación de las relaciones entre los Poderes políticos del Gobierno se
excluye al Presidente de la República de la eventualidad de caída como consecuencia
del voto de desaprobación o censura y del ulterior pronunciamiento formulado por el
Cuerpo Electoral. Se procura colocar al Presidente de la República en carácter de
verdadero Jefe de Estado, con una permanencia en el desempeño de su cargo por todo el
período —salvo, eventualidades normales— y paralelamente, se le confieren
atribuciones que lo colocan en una posición institucional que algunos autores
uruguayos han considerado como de titular de un verdadero "Poder moderador" en el
funcionamiento del sistema de Gobierno.
- se trata de incentivar la posibilidad de que los órganos ejecutivos, tanto en el
ámbito nacional como municipal, dispongan de potestad reglamentaria autónoma,
supuesto que se prevé en el Art. 174 para el ámbito nacional, al facultarse al Presidente
de la República actuando en Consejo de Ministros, para redistribuir las atribuciones y
competencias de los Ministerios fijadas por ley; y en forma paralela a las Intendencias
Municipales, con la finalidad de que puedan determinar las competencias de las
Direcciones Generales de Departamento y practicar las alteraciones que resulten
necesarias.
- se procura recibir nuevas tendencias de Derecho Constitucional comparado
respecto de la posición de los partidos políticos en el funcionamiento del sistema. Así
surge el ordinal 11 del Art. 77, en virtud del cual "EL Estado velará por asegurar a los
Partidos políticos la más amplia libertad", pero "sin perjuicio de ello, los Partidos
deberán: a) ejercer efectivamente la democracia interna en la elección de sus
autoridades; b) dar la máxima publicidad a sus Cartas Orgánicas y Programa de
Principios, en forma tal que el ciudadano pueda conocerlos ampliamente", extremos
estos que casi no se llevaron a la práctica durante el primer período de plena vigencia de
la Constitución (1967-1973), habiéndose planteado la cuestión acerca de la posible
naturaleza programática de ese ordinal 11 y, en opinión de algunos autores, de la
indispensable reglamentación previa que requeriría para su aplicación.
- se realizan trascendentes innovaciones en la estructuración de la descen-
tralización por servicios, porque al tenor del Art. 185, con la redacción que se le diera en
la Constitución de 1967, "Los diversos servicios del dominio industrial y comercial del
Estado serán administrados por Directorios o Directores Generales y tendrán el grado
de descentralización que fijen la presente Constitución y las leyes que se dictaren con la
conformidad de la mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara". Esto
significa, a diferencia de la Constitución de 1952, que los diversos servicios del
dominio industrial y comercial del Estado no deberán estar necesariamente organizados
como Entes Autónomos, sino que podrán ser eventualmente Servicios
Descentralizados.
- se procura establecer un tipo de control, por el inciso 4 del Art. 185, que es
también una innovación, ya que "En la concertación de convenios entre los Consejos o
Directorios con Organismos Internacionales, Instituciones o Gobiernos extranjeros, el
Poder Ejecutivo señalará los casos que requerirán su aprobación previa, sin perjuicio de
las facultades que correspondan al Poder Legislativo, de acuerdo a lo establecido en la
Sección V".
- con respecto a los controles, probablemente lo de mayor trascendencia se
encuentre en los Arts. 197 y 198, porque "Cuando el Poder Ejecutivo considere
inconveniente o ilegal la gestión o los actos de los Directorios o Directores Generales,
podrá hacerles las observaciones que crea pertinentes, así como disponer la suspensión
de los actos observados. En caso de ser desatendidas las observaciones, el Poder
Ejecutivo podrá disponer las rectificaciones, los correctivos o remociones que considere
del caso, comunicándolos a la Cámara de Senadores, la que en definitiva resolverá ..."
Por el Art. 198 se prevé la posibilidad de que el Poder Ejecutivo pueda destituir a los
miembros de los Directorios o a los Directorios Generales con venia de la Cámara de
Senadores, en los casos que se especifican. Y actuando en Consejo de Ministros, podrá
reemplazar a los miembros de Directorios o Directores Generales cuya venia de
destitución haya solicitado, con otros miembros de Directorios o Directores Generales
correspondientes a otros entes. Todo esto hizo pensar a algunos autores —Aparicio
MÉNDEZ, Julio A. PRAT, etc.—, que se marcaba el punto final para la descentralización
con grado de autonomía en el Uruguay, llegándose a sostener que desde que se admitió
por el Art. 197 la eventualidad de que exista una manifestación de voluntad del Poder
Ejecutivo sustitutiva de la del órgano jerarca del Ente Autónomo, quedaba eliminada la
posibilidad de hablar técnicamente en lo sucesivo de descentralización autonómica, o
de autonomía.
- en la Sección XV, "Del Poder Judicial", Art. 236, se inserta una interesante
reforma, que se aplicó en la práctica reiteradamente: en caso que la Asamblea General
no efectúe la designación de miembros de la Suprema Corte de Justicia —y por
referencia del artículo 308, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo—, dentro de
los noventa días de producida la vacancia, quedará automáticamente designado como
miembro de los mencionados órganos jurisdiccionales el miembro de los Tribunales de
Apelaciones con mayor antigüedad en tal cargo y a igualdad de antigüedad en dicho

cargo por el que tenga más años en el ejercicio de la Judicatura o del Ministerio Público
o Fiscal.
- en materia de Gobiernos Departamentales, se trata de colocar dentro de la
competencia del Estado la fijación de los impuestos sobre "la propiedad inmueble
rural", en virtud del ordinal 1 del Art. 297, aunque la recaudación y la totalidad del
producido de esos impuestos, excepto de los adicionales establecidos o que se
establecieren, corresponderán a los Gobiernos Departamentales respectivos.
- se procura, asimismo, ampliar a texto expreso el ámbito de competencia del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, porque el inciso segundo del Art. 309 dice,
inequívocamente que la jurisdicción del Tribunal comprenderá también los actos
administrativos definitivos emanados "de los demás órganos del Estado". Con este texto
se hace incuestionable que también los actos administrativos expedidos por ejemplo por
el propio Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cabrán dentro de su competencia
jurisdiccional anulatoria. Es otro paso en el perfeccionamiento del Estado de Derecho.
Las innovaciones referidas que representan avances técnico-jurídico junto con
las que importan por su proyección básicamente política marcan los lineamientos
generales de la reforma constitucional de 1966. Los Legisladores que actuaron en
ejercicio de la función constituyente lo hicieron pensando que se trataba de una
Constitución para el desarrollo.
LA RUPTURA DEL ORDEN CONSTITUCIONAL

EN 1973 Y LA RESTAURACION EN 1985 *
SOMERA RESEÑA DE ACONTECIMIENTOS DEL PERIODO 1967-1972:

GOBIERNOS DE GESTIDO Y PACHECO ARECO
§ 1. Elecciones de noviembre de 1966. En las elecciones de noviembre de

1966 —en las que simultáneamente fue ratificado plebiscitariamente el proyecto de
reforma constitucional—, triunfó el Partido Colorado y dentro de él la fórmula integra-
da por el General Oscar D. GESTIDO y Jorge Pacheco Areco.
Los resultados fueron: lema Partido Colorado (607.633 votos), lema Partido
Nacional (496.910 votos), lema Frente Izquierda de Liberación (69.750 votos), lema
Partido Demócrata Cristiano (37.219 votos), lema Partido Socialista (11.559 votos),
lema Movimiento Cívico Cristiano (4.230 votos), lema Unión Popular (2.655 votos) y
con votaciones inferiores los lemas Partido Agrario y del Trabajo, Partido Federal,
Partido Liberal y Partido por el Departamento de Solís.
Bajo el lema Partido Colorado se presentaron cinco fórmulas de candidatos a la
Presidencia y Vicepresidencia de la República (GESTIDO - PACHECO ARECO [262.040
votos]; Jorge BATLLE IBÁÑEZ - Julio LACARTE MURÓ [215.642 VOTOS]; Amílcar VAS-
CONCELLOS - Renán RODRÍGUEZ [77.476 VOTOS]; Zelmar MICHELINI - Aquiles LANZA
[48.022 votos] y Justino JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA - Nilo BERCHESI [4.064 votos]). Bajo
el lema Partido Nacional se ampararon 3 fórmulas de candidatos a la Presidencia y
Vicepresidencia de la República, siendo la más votada la integrada por Martín ECHEGO-
YEN y Dardo ORTIZ con 228.309 votos.
Por tanto, el Partido Colorado —tras dos períodos de gobierno del Partido
Nacional: 1958-1962— obtuvo el 49,3% del total de los votos emitidos y la fórmula
GESTIDO - PACHECO ARECO el 21,2% del referido total. El Partido Colorado logró en el
Senado 16 bancas —más el Vicepresidente de la República que lo preside-, el Partido
*El libro que reedito contenía clases dictadas hasta el 24 de agosto de 1981, por lo que procedí a
ampliar este capítulo que ahora comprende el período 1967-1985. Debe tenerse presente la proviso-
riedad del contenido porque configurando una mera guía de clase hago un simple prontuario de los
principales aspectos de interés para la Historia Constitucional nacional.
Nacional 13 y el FIDEL 1; en la Cámara de Representantes el Partido Colorado 50

bancas, el Partido Nacional 41, el FIDEL 5 y el PDC 3 (Cfr. Elecciones Uruguayas /
Plebiscitos y elecciones de 1966, de Julio T. FABREGAT).
El lema Partido Colorado contaba, pues, con legisladores que alcanzaban la
mayoría absoluta en ambas Cámaras, pero teniendo presente la diversidad de sublemas,
no bien se produjeran divergencias la mayoría dejaría de ser tal.
§ 2. Presidencia de Gestido y acceso de Pacheco Areco. El General GESTIDO
asumió la Presidencia de la República el 1º de marzo de 1967; la primera crisis
ministerial del período se produjo el 30 de junio —pidió la renuncia a los Ministros
MICHELINI y LACARTE MURÓ y renunció VEGH GARZÓN—; el 9 de octubre el Poder
Ejecutivo tomó medidas prontas de seguridad que fueron levantadas el 23 del mismo
mes. GESTIDO falleció en diciembre, por lo que PACHECO ARECO tomó posesión del
cargo el día 6 de diciembre de 1967, completando el período que finalizó el 1º de marzo
de 1972.
Durante la breve Presidencia de GESTIDO comenzó a manifestarse la
inexistencia de unidad entre los sectores del Partido Colorado y la complejidad de la
situación en los subsistemas económico, social, cultural, de partidos políticos y de
grupos de presión.
Dichas circunstancias afectaron el regular funcionamiento del subsistema
institucional, al tiempo que se acentuó la problemática de la subversión —subsistema
de grupos de tensión o revolucionarios.
En otro orden, el fraccionamiento de los dos mayores Partidos Políticos
—Colorado y Nacional— generaba dificultades en el funcionamiento del subsistema de
partidos del sistema político, las que se proyectaban al subsistema institucional.
§ 3. Disolución de asociaciones ilícitas y clausura de periódicos. Pocos días
después de haber asumido la Presidencia de la República PACHECO ARECO, el Poder
Ejecutivo expidió la resolución 1788/967, de 12 de diciembre, por la que fundándose en
el art. 168-1 de la Constitución —conservación del orden y tranquilidad en lo
interior— y en disposiciones legales sobre asociaciones ilícitas, partidos políticos y
reconocimiento de personería jurídica, disolvió las asociaciones ilícitas Federación
Anarquista Uruguaya, Grupo de Independientes de Epoca, Movimiento de Acción
Popular Uruguayo, Movimiento de Izquierda Revolucionaria, Movimiento
Revolucionario Oriental y Partido Socialista, retiró las personerías jurídicas de aquellos
grupos que la tuvieren, clausuró los diarios "Epoca" y "El Sol" y dispuso la detención y
sometimiento a la justicia criminal ordinaria de determinadas personas.
El motivo fue porque las resoluciones del XXXVI Congreso Socialista y las
bases de unidad de acción de seis grupos políticos publicadas en los diarios clausurados
incluyeron los objetivos estratégicos de la Conferencia de la OLAS: "la conquista del
poder mediante la lucha armada, forma de lucha fundamental y única vía para el
cumplimiento de dicho objetivo".
La resolución 1788/967 fue severamente objetada por la doctrina por razones
de constitucionalidad.
§ 4. Encuadre constitucional de la situación. Comenzamos a asistir al ejer-
cicio por el Poder Ejecutivo de poderes de emergencia: originalmente medidas prontas
de seguridad (Constitución, art. 168, ord. 17) y luego suspensión de la seguridad

individual (art. 31).
El Poder Ejecutivo acudió contínuamente —una Comisión Especial que
designó la Asamblea General en 1972 analizó doscientas setenta y cinco medidas del
período 13-VI-1968 a 29-II-1972— al instituto previsto por la Constitución denomi-
nado medidas prontas de seguridad —por diversos motivos: de carácter económico,
social, mantenimiento del orden, etc.—, y se produjo su desnaturalización. Es sabido
que la medida pronta de seguridad, según la Constitución formal, es un poder de emer-
gencia del Poder Ejecutivo que procede en los casos graves e imprevistos de ataque
exterior o de conmoción interior. Sin embargo estaba configurado en la República un
caso grave de conmoción interior que no podía reputarse imprevisto porque asumía
notas de permanencia.
Frente a supuestos reales de tal naturaleza, el texto de la Carta de 1967, según
la opinión más recibida acorde con las pautas que se siguen para su interpretación, no
hace competente al Poder Ejecutivo para expedir decretoleyes de necesidad o urgencia,
ni consagra el instituto de la delegación de competencia del Poder Legislativo al Poder
Ejecutivo, todo a diferencia de otras Constituciones contemporáneas.
En ocasión de realizarse la reforma constitucional de 1966 no se había
considerado pertinente ni debatir en profundidad la problemática de la subversión, ni,
por ende, incluir nuevas soluciones sobre ella. De allí que el encuadre constitucional del
tema —a la luz, reitero, del método y pautas utilizables para la interpretación de una
Constitución como la uruguaya de 1967— debía ceñirse a expedir leyes relativas a la
independencia, seguridad y tranquilidad de la República así como de protección de
todos los derechos individuales (art. 85, ord. 3) y al empleo de los poderes de
emergencia del Poder Ejecutivo sujetos al control de los órganos del Poder Legislativo
nominados Asamblea General y Comisión Permanente —en su caso.
Las objeciones de orden constitucional a diversos actos del Poder Ejecutivo
fueron puntualmente formuladas por el Profesor Emérito Justino JIMÉNEZ DE
ARÉCHAGA y por los Profesores de Derecho Constitucional y de Derecho Público de la
Universidad de la República: Alberto Ramón REAL, Aníbal L. BARBAGELATA, Horacio
CASSINELLI MUÑOZ, Alberto PÉREZ PÉREZ, José KORZENIAK FUKS, etc.
§ 5. Algunas circunstancias del período. Se asistió a una multiplicidad de
manifestaciones callejeras y ocupaciones de establecimientos de enseñanza por
estudiantes, hubo estudiantes muertos en enfrentamientos con la policía; se dispuso el
cese temporal de actividades de la Universidad de la República; la intervención del
Consejo de Educación Secundaria y de la Universidad del Trabajo del Uruguay; la
destitución de miembros de Consejos de Entes de Enseñanza y la designación de
Consejeros interinos.
Proliferaron las huelgas y ocupaciones en empresas privadas, las huelgas de
funcionarios públicos, las ocupaciones de locales de entes y servicios públicos y el
Poder Ejecutivo dispuso la movilización —llamada por la doctrina leva— de
ciudadanos huelguistas que quedaron sujetos a la jurisdicción disciplinaria y penal
militar.
El Consejo Directivo Central de la Universidad de la República, por moción

del a la sazón Decano Saúl D. Cestau, declaró el 9 de agosto de 1968 "incompatible el
ejercicio de la docencia universitaria con la condición de miembro actual del Poder
Ejecutivo y funcionario de particular confianza del mismo" y designó una comisión
integrada por los Profesores de Derecho Constitucional de la Universidad de la
República Aníbal Luis BARBAGELATA, Alberto PÉREZ PÉREZ y Miguel A. SEMINO,
para que indicaran a la mayor brevedad al Consejo Directivo Central los procedimien-
tos que habrán de seguirse para llegar a la efectividad de la desvinculación de los
cuadros docentes de los profesores alcanzados por la presente resolución. La Asamblea
del Claustro de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales aprobó una declaración
consagrando la mentada incompatibilidad.
El Colegio de Abogados del Uruguay, en octubre de 1968, expulsó como
socios a cuatro Ministros del Poder Ejecutivo (del Interior, de Hacienda, de Industria y
Comercio y de Ganadería), al Secretario de la Presidencia de la República y al Pre-
sidente de UTE.
En el ínterin continuaban las acciones armadas de los integrantes de los grupos
subversivos, materializadas en diversos delitos: secuestros —de funcionarios públicos,
de diplomáticos extranjeros, de empresarios privados, etc.—, homicidios —de nacio-
nales —civiles, policías y militares— y de extranjeros—, rapiñas —"expropiaciones"
en la jerga utilizada por los subversivos—, copamiento de localidades; establecimiento
de la "justicia popular" —tribunales de jueces legos que pronunciaron condenas a
muerte que llegaron en algunos casos a ser ejecutadas— y se materializaban fugas de
las cárceles. Paralelamente se difundían denuncias sobre violaciones de derechos huma-
nos y se profundizaba la crisis en los factores económico y psicosocial.
§ 6. "Régimen" de medidas prontas de seguridad. Destaqué que durante este
período fueron expedidas centenares de medidas prontas de seguridad. Por ejemplo:
sobre arresto o traslado de personas; expulsión de extranjeros; movilización y someti-
miento a la jurisdicción disciplinaria y penal militar de funcionarios públicos y de
trabajadores privados; limitaciones a las libertades de información, de expresión y de
comunicación de los pensamientos; prohibición de exhibición de películas cine-
matográficas; prohibición de impresión, distribución, comercialización o difusión de
libros, folletos, revistas o publicaciones que traten sobre la violencia armada; clausuras
temporales o definitivas de medios de comunicación social [prensa, radio y televisión];
infracciones aduaneras; ilícitos económicos; precios de arrendamientos y suspensión de
lanzamientos; expropiación de bancos; feriados bancarios; intervención de Entes
Autónomos; faena de ganado y régimen frigorífico; intervención de empresas privadas;
ascensos post mortem de funcionarios policiales; estabilización o congelación de
precios de bienes y de salarios; requisa de vehículos y construcción de viviendas.
Con imprecisión técnicojurídica, según la interpretación tradicional de la
Constitución, pero con apego a la realidad, se hablaba del "régimen de medidas prontas
de seguridad". Así lo reconoció la ley 15.783 de 1985 de reparaciones.
§ 7. Suspensión de la seguridad individual. El Poder Ejecutivo solicitó a la
Asamblea General la anuencia constitucionalmente requerida para suspender la
seguridad individual por veinte días —por primera vez en el siglo XX— el 9 de agosto
de 1970 y la Asamblea General otorgó la anuencia el 10 de agosto por el término
solicitado. El Poder Ejecutivo formuló nueva solicitud por noventa días el 10 de enero
de 1971 y la Comisión Permanente la otorgó el 11 de enero por cuarenta días.
§ 8. Crisis en las relaciones entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo con
motivo del ejercicio del control parlamentario de las medidas prontas de seguridad.
La Asamblea General o la Comisión Permanente dejaban sin efecto determinadas me-
didas prontas de seguridad y de inmediato éstas eran restablecidas por el Poder
Ejecutivo.
Enumeraré algunos ejemplos: en junio de 1969 la Asamblea General dejó sin
efecto la clausura del diario "Extra" y en respuesta el Poder Ejecutivo clausuró dicho
periódico como medida pronta de seguridad; el 5 de agosto de 1969 la Asamblea
General dejó sin efecto las medidas incluidas en el decreto 354/969 sobre movilización
de los ciudadanos directores y funcionarios de la banca privada y el Poder Ejecutivo por
decreto del día siguiente reiteró la medida, expresando en el Mensaje a la Asamblea
General: "Este Poder estima —y tal vez la Asamblea General no haya reparado lo
suficiente en ello de acuerdo a la inteligencia de la referida resolución— que en la hora
presente está en juego la existencia misma del Estado y la integridad de sus institucio-
nes".
La Comisión Permanente, en marzo de 1970, levantó determinadas medidas
prontas de seguridad y el Poder Ejecutivo le envió mensaje afirmando que por falta de
motivación, al no expresar los fundamentos jurídicos, la resolución del órgano
legislativo era inválida y declaró que continuaban en vigencia; etc). Al producirse el
último acontecimiento Wilson FERREIRA ALDUNATE afirmó a la prensa: "El Poder
Ejecutivo viola la Constitución al desconocer el mandato de la Comisión Permanente:
lo sabe el Poder Ejecutivo y lo sabe el país entero. El Uruguay ha venido sufriendo un
proceso lento pero inexorable de descaecimiento de las normas constitucionales".
El 14 de julio de 1971 la Asamblea General levantó algunas medidas prontas y
el 15 de julio el Poder Ejecutivo las restableció por decreto 437/971. Frente a ello, la
Cámara de Representantes —con los votos de los legisladores del Partido Nacional, del
Frente Amplio, de los sectores de VASCONCELLOS y FLORES MORA y los diputados
CIGANDA y GARCÍA—, acusó ante la Cámara de Senadores al Presidente de la
República por violación de la Constitución, en virtud de la reimplantación de medidas
prontas de seguridad. En la Cámara de Senadores no se obtuvieron los dos tercios de
votos del total de sus componentes constitucionalmente necesarios para la separación
del cargo del Presidente de la República en el procedimiento del juicio político.
§ 9. Otros aspectos de las relaciones entre los Poderes Ejecutivo y Le-
gislativo. El funcionamiento del subsistema institucional del sistema político pre-
sentaba situaciones que demostraban que la Constitución "hoja de papel" al decir de
Ferdinand LASSALLE no regulaba efectivamente el proceso del poder.
Por ejemplo: el 22 de mayo de 1969 la Cámara de Senadores declaró
insatisfactorias las explicaciones del Ministro de Industria y Comercio Doctor Jorge
PEIRANO FACIO y propuso a la Asamblea General que censurara su gestión (Arts. 147 y
148 de la Constitución). El día 29 de mayo de 1969 la Asamblea General censuró la
gestión del Ministro por 76 votos contra 48 —votaron en favor de la censura los legisla-
dores del Partido Nacional, del Frente Amplio y algunos del Partido Colorado (por ej.
MICHELINI y VASCONCELLOS). De acuerdo con lo dispuesto por el Art. 148 de la

Constitución, la desaprobación individual "determinará la renuncia del Ministro", pero
el Presidente de la República, en virtud de haber sido pronunciada por menos de dos
tercios de votos del total de componentes de la Asamblea General, estaba facultado para
observar el voto de censura. El Presidente PACHECO ARECO así lo hizo según Mensaje
de 30 de mayo en el que historió y rebatió los motivos invocados por los legisladores
que votaron la censura —cuestiones relativas a decretos sobre Fondo Especial de
Estabilización de Carnes, intervención del Frigorífico Nacional y abasto de Montevi-
deo—, y concluyó que la censura pronunciada carecía de fundamentación tanto desde el
punto de vista jurídico como desde el punto de vista más amplio de las consideraciones
de conveniencia.
Simultáneamente ingresó a la Asamblea General un proyecto de reforma
constitucional suscrito por dos quintos de legisladores electos bajo el lema Partido
Nacional relativo a los incisos penúltimo y último del art. 148, procurando la caída del
Presidente y Vicepresidente de la República en el caso de mantener los miembros de la
Asamblea General —electos tras la disolución— el voto de censura. La Asamblea Ge-
neral fue convocada a sesión especial dentro de los diez días siguientes. El 5 de junio de
1969 la Asamblea General mantuvo el voto de censura por 97 votos en 127 presentes.
Según lo explicó el senador Héctor A. GRAUERT, en nombre del sector de la Lista 15
(Unidad y Reforma) del Partido Colorado, dicho sector votaría en esta segunda
oportunidad la censura del Ministro por considerar profundamente inconveniente para
la República la disolución anticipada de las Cámaras, en virtud del éxito que comenzaba
a obtener la política económica y por el riesgo que la disolución significaba dada la
situación de agudo enfrentamiento entre los grupos políticos, aclarando que este voto en
favor de la censura no comprometía el apoyo que el gobierno seguiría encontrando en el
sector de la Lista 15. Como la moción logró 97 votos quedaron superados los tres
quintos del total de componentes de la Asamblea General, impidió la disolución
anticipada de las Cámaras y el Presidente de la República debió aceptar la renuncia del
Ministro. Así culminó el intento que en Uruguay estuvo más próximo a llegar a la
disolución de las Cámaras por vía constitucional. Pocos meses después el Presidente de
la República designó al mencionado ciudadano como Ministro de Relaciones
Exteriores.
§ 10. Deterioro y crisis de las relaciones entre los Poderes Ejecutivo y
Judicial. Se produjo por varios motivos. Desde octubre de 1970 el Poder Ejecutivo
dispuso que las personas procesadas por delitos de lesa Nación y liberadas por la justicia
competente o las no procesadas por falta de pruebas, fueran arrestadas en dependencias
militares.
Se planteó la cuestión de procedencia del recurso de hábeas corpus en los casos
de prisión a título de medida prontas de seguridad y en setiembre de 1969 el Grupo
Docente de Investigación en Derecho Público de la Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales de la Universidad de la República consideró el tema a solicitud de Alberto
PÉREZ PÉREZ. En dictamen suscrito por los Profesores Aníbal L. BARBAGELATA,
Horacio CASSINELLI MUÑOZ y Alberto PÉREZ PÉREZ concluyó afirmativamente para
los supuestos que mencionó, en opinión que fue compartida por el entonces Fiscal de
Corte interino Fernando BAYARDO BENGOA y afirmada rápidamente por varios jueces
(Héctor AMILIVIA, Amelia PEREIRA NÚÑEZ de BALESTRINO, etc.) y fiscales.
Algunos jueces acogieron los recursos de hábeas corpus interpuestos en favor
de arrestados como medida pronta de seguridad pero el Poder Ejecutivo mantuvo
determinados arrestos.
El 27 de julio de 1971 el Poder Ejecutivo dirigió mensaje a la Suprema Corte
de Justicia para que "coordine los medios que estime adecuados" para disponer una
única solución en los casos de permisos otorgados por los Jueces de Instrucción a los
procesados de su jurisdicción para abandonar el país. El 2 de agosto la Corporación
hace saber por mensaje al Poder Ejecutivo que en su concepto "no es factible acceder a
lo solicitado" "porque obsta a ello nuestro régimen constitucional vigente".
§ 11. Ratificación de los Pactos de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas. En el entorno precedente, por ley 13.751 de 11-VII-1969 Uruguay ratificó los
Pactos aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre Derechos
Civiles y Políticos y sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como el
Protocolo Facultativo.
§ 12. Modificación en el subsistema de partidos. En octubre de 1970 se
conoció un documento relativo a la creación de la coalición que se denominará Frente
Amplio y utilizará el lema permanente Partido Demócrata Cristiano, cuya declaración
política constitutiva, de 5 de febrero de 1971, fue expedida por el Partido Comunista, el
Movimiento por el Gobierno del Pueblo - Lista 99, el Partido Demócrata Cristiano, el
Movimiento Blanco Popular y Progresista, el Frente Izquierda de Liberación, el Partido
Socialista, el Movimiento Socialista, los Grupos de Acción Unificadora, el Movimiento
Herrerista - Lista 58, el Partido Obrero Revolucionario, el Movimiento Revolucionario
Oriental y el Comité Ejecutivo Provisorio de los ciudadanos que formularon el
llamamiento del 7 de octubre de 1970. Pocos días después se incorporó la Unión Po-
pular liderada por ERRO. El 26 de marzo de 1971 el Frente Amplio proclamó sus
candidatos para la elección de noviembre.
§ 13. Discursos políticos polarizados. Se definieron inevitable y básicamente
dos discursos políticos contrapuestos.
Por una parte el del Poder Ejecutivo y sus partidarios, que comenzó a
considerar insuficientes los medios disponibles de orden constitucional y legal para
enfrentar la subversión, que llegó a responsabilizar a los legisladores opositores y a los
propios órganos legislativos por el ejercicio de controles que el primero consideraba tra-
bas y por dilatorias u omisiones en el ejercicio de sus competencias; e incluyó severas
imputaciones a jueces del orden penal y al propio subsistema judicial. Este discurso a
través de los años priorizó como valores la Patria, la integridad del Estado, los derechos
fundamentales de la persona y de la familia, la defensa de la democracia, la autoridad, el
orden, la seguridad.
Por otra parte el de la oposición —no afecta la comprobación la diferente
ideología de los actores que la componían—, que comenzó a imputar al Presidente de la
República y al Poder Ejecutivo infracciones a la Constitución por exceso en el ejercicio
de los poderes de emergencia, por prescindencia del Poder Legislativo, por falta de
respeto de la independencia del Poder Judicial y por lesiones a los derechos de los
detenidos integrantes de los grupos subversivos o imputados de serlo, al tiempo que

consideró suficientes los medios de orden constitucional y legal provistos por la Carta
de 1967. Este discurso a través de los años priorizó como valores la defensa de la
Constitución, la democracia liberal, la libertad, los derechos humanos.
§ 14. El Poder Ejecutivo comete a las Fuerzas Armadas la conducción de la
lucha antisubversiva y consecuencias inmediatas. Por decreto 566/971, de 9 de
setiembre, el Poder Ejecutivo cometió a las Fuerzas Armadas la conducción de la lucha
antisubversiva. En el curso del mismo mes de setiembre de 1971 la Junta de Comandan-
tes en Jefe de las Fuerzas Armadas —integrada por los Comandos de la Armada, del
Ejército y de la Fuerza Aérea, con la asistencia técnica del Estado Mayor Conjunto—
expidió la Resolución Nº 1 de la Junta de Comandantes en Jefe, que como primera
medida se fijó el objetivo de "consolidar y mantener la adhesión activa de la población a
los ideales democrático republicanos", y la misión de "restablecer el orden interno y
brindar seguridad al desarrollo nacional" (Uruguay / El Proceso Político / Las Fuerzas
Armadas al Pueblo Oriental, tomo II).
Por dicha resolución Nº 1, la Junta de Comandantes en Jefe fijó los siguientes
propósitos:
"1º) Obtener y mantener el control de la situación subversiva a efectos de:
a) Asegurar el normal proceso eleccionario a culminar el 28 de noviembre de
1971 [recordemos que simultáneamente se plebiscitaron dos proyectos de reforma
constitucional: el individualizado con papeleta color blanco [del Partido Nacional]
dirigido a enmendar la Sección VIII sobre relaciones entre los Poderes Ejecutivo y
Legislativo; y el individualizado con papeleta color verde, impulsado por el sector que
—especialmente dentro del Partido Colorado— auspiciaba la reelección del Presidente
PACHECO ARECO].
b) Asegurar la asunción del gobierno elegido, el 1º de marzo de 1972;"
2º) "En función de la aptitud adquirida, de los medios propios y progresos en el
campo táctico, pasar lo antes posible y aún fragmentariamente, a la segunda etapa", que
surgiría con la asunción del nuevo Poder Ejecutivo electo por el pueblo el 1º de marzo
de 1972, a efectos de "completar la destrucción del aparato político-militar subversivo
que opera en el país, manteniéndose en condiciones de pasar lo antes posible a la etapa
definitiva".
Los objetivos para la llamada etapa definitiva, consistían en:
1º) proporcionar seguridad al desarrollo nacional;
2º) desarrollar el factor militar en función del anterior;
3º) apoyar planes de desarrollo nacional, y
4º) tomar a su cargo planes de desarrollo parciales.
Más tarde fue expedido el decreto de creación de la Junta de Comandantes en
Jefe de las Fuerzas Armadas y del Estado Mayor Conjunto (ESMACO) como su órgano
asesor.
§ 15. Elecciones de noviembre de 1971. En aplicación por primera vez de la
Carta 1967 —algunos actores del sistema político recordaron que se había suprimido la
causal de suspensión del ejercicio de la ciudadanía a los simples soldados de línea—, y
de la ley que reglamentó la obligatoriedad del voto, el 28 de noviembre de 1971 se

realizaron las elecciones generales.
Participaron los lemas Partido Colorado (681.624 votos), Partido Nacional
(668.822 votos), Partido Demócrata Cristiano —Frente Amplio— (304.275 votos),
Unión Radical Cristiana (8.844 votos) y con guarismos insignificantes los lemas Partido
de los Jubilados y Pensionistas, Juventud por el Desarrollo y Movimiento Justiciero.
El Partido Colorado presentó 5 fórmulas de candidatos a Presidente y
Vicepresidente de la República: Juan María BORDABERRY - Jorge SAPELLI (379.515
votos), Jorge BATLLE IBÁÑEZ - Renán RODRÍGUEZ (242.804 votos), Amílcar
VASCONCELLOS -Manuel FLORES MORA (48.844 votos), PINTOS-TORIELLI (5.402
votos) y General Juan P. RIVAS - GORLERO (4.025 votos). El Partido Nacional dos
fórmulas cuantificables: Wilson FERREIRA ALDUNATE - Carlos Julio PEREYRA (439.649
votos) y General Oscar Mario AGUERRONDO - Alberto HEBER USHER (228.569 votos).
El lema Partido Demócrata Cristiano (coalición Frente Amplio: Partido Comunista del
Uruguay, Partido Demócrata Cristiano, Lista 99 [MICHELINI], Partido Socialista, Unión
Popular [Enrique ERRO], etc.) con una fórmula integrada por el General —retirado por
imperativo legal en abril de 1969— Líber SEREGNI y CROTTOGINI con 304.275 votos.
El Partido Colorado, por tanto, triunfó con el 40,9 % del total de los votos
emitidos para Presidente y Vicepresidente de la República, el Partido Nacional logró el
40,2% y el P.D.C. (Frente Amplio) obtuvo el 18,2%.
La fórmula mayoritaria —BORDABERRY - SAPELLI— alcanzó el 22,8% del
total de los votos emitidos, mientras que la fórmula mayoritaria del Partido Nacional
integrada por FERREIRA ALDUNATE - Carlos J. PEREYRA logró el 26,4%.
El Partido Colorado obtuvo en el Senado 13 bancas, el Partido Nacional 12 y el
Frente Amplio 5. En la Cámara de Representantes, el Partido Colorado alcanzó 41
bancas, el Partido Nacional 40 bancas y el Frente Amplio 18 bancas (Cfr. Elecciones
uruguayas / Plebiscitos y elecciones de noviembre 28 de 1971, de Julio T. FABREGAT).
El proyecto de reforma constitucional que hubiere posibilitado la reelección de
PACHECO ARECO logró 491.680 votos, que resultaron insuficientes —se requerían
832.060 votos por sí—, pero superaron los votos que obtuvo la fórmula BORDABERRY -
SAPELLI (379.515 votos). El proyecto presentado el 29 de mayo de 1969 —al votarse la
moción de censura al Ministro de Industria y Comercio— por iniciativa de 2/5 de
legisladores y suscrito por los electos bajo el lema Partido Nacional logró 1.870 votos.
§ 16. El M.L.N. reanuda la lucha armada. El Movimiento de Liberación
Nacional - Tupamaros proclamó el 1º de enero de 1972 que ponía fin a la tregua que
unilateralmente iniciara antes de las elecciones de noviembre de 1971 y que
reemprendía el camino de la lucha armada, dejando sobre los hombros del gobierno "la
responsabilidad de haber desencadenado esta guerra civil".
§ 17. Imputación de fraude en las elecciones de noviembre de 1971. El sector
mayoritario del Partido Nacional, liderado por Wilson FERREIRA ALDUNATE, sostuvo la
existencia de fraude en el acto electoral y el Honorable Directorio del Partido formuló
—con el asesoramiento, entre otros, de Aparicio MÉNDEZ— el 27 de enero de 1972 la
demanda de anulación parcial de las elecciones, la que fue desestimada por la Corte
Electoral.
§ 18. Nueva situación conflictiva entre el Poder Ejecutivo y el Poder

Judicial. En febrero de 1972 el entonces Juez Letrado de Instrucción de 2 turno Jorge
MARABOTTO LUGARO decretó la libertad de personas imputadas por el Ejecutivo como
sediciosos y no hizo lugar a una solicitud para que expidiera órdenes de allanamiento, lo
cual motivó su cuestionamiento mediante comunicados de las Fuerzas Conjuntas. El
Fiscal de Corte Fernando BAYARDO BENGOA dictaminó sobre el caso y no formuló
objeción a la actuación del Magistrado ni propuso a la Suprema Corte de Justicia la
aplicación de sanciones, sosteniendo la improcedencia de interferir de cualquier manera
en cuanto a que el Juez no hubiera dispuesto el procesamiento ni accedido a otorgar
orden de allanamiento. En los mismos días se difundió la denuncia formulada por el
entonces Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil Luis GALAGORRI en virtud de
haberse negado el "Diario Oficial" a publicar los edictos en un proceso de ejecución de
hipoteca, dado lo dispuesto por una medida pronta de seguridad en materia de
ejecuciones.
PRINCIPALES ACONTECIMIENTOS DEL PERIODO 1-III-1972
A 27-VI-1973
§ 19. Circunstancias en que toma posesión de la Presidencia de la República

Juan M. Bordaberry. Con los referidos resultados para la elección de Presidente y
Vicepresidente de la República —producto del doble voto simultáneo y de la acumula-
ción por lemas, soluciones vernáculas para superar el fraccionamiento de los
partidos—; siendo minoritario el partido —y obviamente el sublema— por el que fue
electo en las Cámaras de Senadores y de Representantes; con la imputación de fraude
electoral formulada por el sector mayoritario del Partido Nacional; con más de dos-
cientas medidas prontas de seguridad vigentes; con una situación conflictiva de su
antecesor con el Poder Judicial exteriorizada en la ceremonia de trasmisión del mando y
con la declaración del MLN de haber reemprendido la lucha armada en la "guerra civil",
asumió la Presidencia de la República Juan María BORDABERRY el 1º de marzo de 1972
—ciudadano integrante del movimiento ruralista de Benito Nardone, fue electo en
ocasión del acuerdo entre el Ruralismo y el Herrerismo como Senador por el lema
Partido Nacional; candidato en 1971 a la Presidencia de la República por el grupo del
Partido Colorado liderado por PACHECO ARECO por el régimen vigente de la Constitu-
ción de 1967.
§ 20. La Asamblea General deja sin efecto las medidas prontas de seguridad.
El 2 de marzo de 1972 la Asamblea General designó una Comisión Especial de 15
miembros para analizar las medidas prontas de seguridad expedidas desde 1968.
El 9 de marzo, tras complejas negociaciones políticas, la Asamblea General
levantó con efecto inmediato algunas medidas prontas de seguridad y dejó sin efecto a
partir del 30 de abril las "que restrinjan las libertades individuales consagradas en la
Sección II (Derechos, Deberes y Garantías) de la Constitución de la República". El
último artículo significaba en lo sustancial que los arrestados como medida pronta de
seguridad imputados de estar incursos en delito —según la doctrina esa no es la
solución de la Constitución—, debían ser sometidos al juez competente.
§ 21. Nuevamente la cuestión del Poder Judicial. En el acto de trasmisión del

mando PACHECO ARECO se refirió a la existencia de una "Justicia amedrentada", que
"no ha cumplido con su deber". La prensa opositora destacó que PACHECO ARECO, en
menos de un año, había menoscabado la autoridad de los magistrados judiciales de las
dos maneras que el art. 173 del Código Penal prevé: desacato por desobediencia abierta
al mandato de un funcionario y ofensas verbales.
La Comisión Directiva de la Asociación de Magistrados Judiciales del Uru-
guay resolvió "a) reclamar ante el Poder Ejecutivo para que en casos similares ...[a los
de los comunicados de las Fuerzas Conjuntas de febrero de 1972 relativos al Magistrado
MARABOTTO]... se remitan todos los antecedentes al señor fiscal de corte y procurador
general de la Nación, a los efectos que hubiere lugar. Y que mientras tanto, se abstenga
de dar difusión a simples opiniones policiales, instruyéndose a las respectivas oficinas
y/o dependencias de prensa; b) hacer conocer a la Asamblea General dicho reclamo a
los efectos que estimare pertinente; ..."
El miembro de la Suprema Corte de Justicia Edenes Alberto MALLO expresó a
la prensa: que se trató de "una ofensa gratuita e insolente a la justicia del país, que se
atiene a la legalidad, al acatamiento leal del orden y a esforzarse hasta lo imposible, por
salvar los despojos del Estado de Derecho, que la arbitrariedad ignorante e ignara ha
hecho pedazos".
El 3 de marzo la Suprema Corte de Justicia resolvió por unanimidad hacer
conocer a la Asamblea General —a los efectos que estimare pertinentes— el "agravio a
los fueros del Poder Judicial" y al Juzgado Letrado de Instrucción pertinente, las
expresiones de PACHECO ARECO.
La Presidencia de la Asamblea General, en sesión de 9 de marzo, dispuso el
pase a la Comisión de Legislación. Los Profesores de Derecho Constitucional de la
Universidad de la República Alberto PÉREZ PÉREZ y José KORZENIAK FUKS coinci-
dieron al dictaminar que el término de residencia del art. 172 de la Constitución no tiene
relación con los posibles delitos que se cometan desde el cese en el cargo, sino
únicamente a los cometidos durante el desempeño del mismo.
El 8 de marzo de 1972 el Consejo de la Facultad de Derecho y Ciencias So-
ciales de la Universidad de la República, con la firma del Decano Profesor Alberto
Ramón REAL se dirigió al Presidente de la Suprema Corte de Justicia y por su
intermedio al Poder Judicial para trasmitirle las expresiones de solidaridad con la
actitud asumida por la Suprema Corte de Justicia y por la Asociación de Magistrados
Judiciales del Uruguay en defensa de la independencia y del prestigio del Poder
Judicial. Tras recordar fragmentos del Manifesto de la Asamblea General Constituyente
y Legislativa de la República Oriental del Uruguay a los Pueblos que representa y del
discurso del Miembro Informante José ELLAURI expresó: "tales son las perdurables
nociones de liberalismo jurídico, que es menester recordar y reiterar casi un siglo y
medio después de su afirmación por nuestros próceres ..." Concluyó: "Pero la
condenación pública de los intentos de restaurar el bárbaro «gobierno de los hombres»
debe ser firme e implacable, para ejemplo de las nuevas generaciones, ante las cuales
debe exaltarse el ejemplo de los jueces que, fieles a su misión y a su conciencia,
sacrifiquen su seguridad y sus conveniencias personales, enfrentando la opresión, como
es su deber".
§ 22. El proyecto de Ley de Seguridad del Estado y las definiciones filosófi-

copolíticas y en materia de interpretación de la Constitución. El 9 de marzo de 1972 el
Poder Ejecutivo envió al Poder Legislativo el proyecto de ley de seguridad del Estado,
con mensaje en que hizo referencia a la situación que creará el levantamiento de las
medidas prontas de seguridad.
El 20 de marzo el nuevo Ministro del Interior Alejandro ROVIRA, en nombre
del Poder Ejecutivo, realizó una exposición ante la Comisión de Constitución y Legisla-
ción de la Cámara de Senadores —que presidía Martín R. ECHEGOYEN—, resumiendo
en 17 puntos los vacíos e insuficiencias legales, de fondo y de procedimiento que — en
concepto del Ejecutivo— se encuentran en el sistema positivo, pensado y estructurado
—según reza el documento— para épocas de paz. Sintéticamente esos puntos fueron:
1º) Que el sistema normativo uruguayo no legisla para situaciones excepcio-
nales, para casos de urgencia, como la guerra y la subversión, porque se trata de una
legislación inspirada en un principio de paz, tranquilidad y orden, teniendo como
fundamento moral la adhesión de los integrantes de la colectividad;
2º) El instituto de las Medidas Prontas de Seguridad, que posibilita el arresto
preventivo en el supuesto de peligro, sin necesidad de que se haya cometido un ilícito
penal, como único instituto con esas características;
3º) El régimen en virtud del cual el detenido debe ser puesto a disposición del
Juez competente en el término de 24 horas, a efectos de que se le tome declaración,
debiendo si corresponde, iniciarse el sumario dentro de las 48 horas. Se sostiene que
este procedimiento frente a la subversión crea dificultades.
4º) Los allanamientos sólo pueden efectuarse de día y con orden judicial.
5º) La legislación vigente no prevé y por consiguiente no permite, allana-
mientos e inspecciones domiciliarias por áreas.
6º) Las Medidas Prontas de Seguridad facultan al arrestado para salir del país.
No se le fija plazo, por lo que parecería que luego puede volver.
7º) La existencia de beneficios limitativos de la pena, cono la libertad provi-
sional prevista por el Art. 27 de la Constitución, y la libertad condicional, la facultad de
la Suprema Corte de Justicia establecida en la Ley de 1907, que permite que el
procesado o condenado, en un lapso relativamente breve quede en libertad y vuelva a su
puesto de combate, tornando ineficaz la labor cumplida por las fuerzas de represión.
8º) La redacción del Código Penal, que permite que quienes se asocien para
conspirar contra las Instituciones, la Constitución, el Estado y la Nación, siendo reos de
lesa Nación de acuerdo con lo dispuesto por el Art. 330 de la Constitución, sean
imputados de "asociación para delinquir", figura delictiva que, en opinión del Poder
Ejecutivo, tutela la paz pública y no el bien jurídico afectado directamente por la acción
delictiva de los grupos sediciosos.
9º) La difusión libre de noticias permitida en la Constitución, sin censura
previa, cuando se refiere a actividades y organización de la seguridad.
10º) El sumario, en la jurisdicción penal ordinaria, que compromete el secreto
de las actuaciones y la vida de los funcionarios intervinientes.
11º) El trámite previo indagatorio se realiza con total desconexión de las

Fuerzas Conjuntas.
12º) El secreto del presumario ha sido reiteradamente vulnerado, con las con-
secuencias negativas para el secreto militar y la seguridad de los funcionarios.
13º) El hábeas corpus, reconocido en la Constitución, no es de aplicación en
los casos previstos en la Constitución de suspensión de la seguridad individual según el
Art. 31 y de estado de guerra, de acuerdo con la posición planteada por el Ministro del
Interior en la sesión efectuada por el Senado.
14º) La Constitución protege la inviolabilidad de los papeles y de la corres-
pondencia, utilizando las organizaciones sediciosas dicha protección.
15º) El funcionario que emplea su equipo reglamentario en el cumplimiento
del deber, no está eficazmente protegido por la ley. Es necesario establecer claramente
la eximente del cumplimiento de la ley y de la obediencia debida.
16º) La legislación actual no permite el aislamiento de un área, particularmente
en la noche, para realizar una averiguación pormenorizada de sus habitantes, el registro
de sus domicilios, el control de sus salidas y entradas, única forma de lograr éxitos
significativos por la sorpresa.
17º) La ley, en materia carcelaria, que delimita las facultades de la Adminis-
tración, no permite establecer el régimen carcelario que corresponda al procesado o
penado por actividad sediciosa.
La Comisión de Constitución y Legislación del Senado solicitó al Profesor
Emérito de Derecho Constitucional Justino JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA "que arbitre las
fórmulas jurídicas que, a su juicio, permitan suplir las carencias señaladas por el
Ministro del Interior". Aréchaga respondió al primer punto: "Es verdad. Nuestro
sistema normativo, en términos generales, está pensado para tiempos de paz. En esta
materia ha habido por lo menos inercia del Poder Legislativo, que no ha previsto el
advenimiento de situaciones difíciles creadas por un proceso de subversión que ya tiene
diez años en la América Latina".
Agregó: "Lo más grave no es, sin embargo, que no se haya adecuado la
legislación penal a las nuevas circunstancias, por cuanto para hacerlo, solamente se
requiere la sanción de una ley ordinaria que corrija sus carencias. Lo más grave es que
no se haya tomado en consideración, al operarse la última reforma Constitucional las
enseñanzas que, con relación al modo de abordar esas situaciones excepcionales y a los
institutos y mecanismos que es preciso montar a tales efectos, proveen la Doctrina
Constitucional moderna y el Derecho Comparado. Nos hemos quedado detenidos en
nuestro desarrollo, y nuestra Constitución no ofrece otros recursos para enfrentar las
situaciones excepcionales de conmoción del orden público que los regulados por el
artículo 31 y por el numeral 17 del artículo 168. Y esta dificultad no se puede salvar
mediante el simple arbitrio de la sanción de una ley ordinaria".
Continuaba el máximo exponente de la doctrina constitucionalista uruguaya:
"Este esclerosamiento de nuestro sistema constitucional de protección del orden y de la
seguridad, esta insuficiencia de los medios defensivos que él instituye, es lo que obliga a
los juristas a decir tantas veces «no, esto no se puede hacer», «no, esto es
inconstitucional», cuando los políticos se afanan por inventar nuevas técnicas de lucha
contra la subversión, aún en casos en los cuales esas técnicas no constituyen graves
ataques a los derechos humanos. Parece claro que la responsabilidad por la esclerosis y
el envejecimiento del sistema no es imputable a quienes hoy deben señalar los restrictos
límites que él impone a la acción legislativa".
La Comisión de Constitución y Legislación de la Cámara de Senadores solicitó
opinión sobre el proyecto a diversos Profesores y ex Profesores de la Facultad de
Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, entre ellos, a Justino
JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, Aníbal L. BARBAGELATA, Alberto Ramón REAL, Horacio
CASSINELLI MUÑOZ, Alberto PÉREZ PÉREZ, Héctor BARBÉ PÉREZ, Juan B. CARBALLA,
Fernando BAYARDO BENGOA, Adela RETA, Ofelia GREZZI, Adolfo GELSI BIDART, José
A. ARLAS Enrique Véscovi, Héctor PAYSSÉ REYES y Alvaro PACHECO SERÉ.
Las respuestas en el sentido de la inconstitucionalidad de las fórmulas propues-
tas fueron casi unánimes respecto de: asignar competencia a los órganos de la justicia
militar para juzgar a civiles; establecer por ley la facultad del Poder Ejecutivo de
someter a consulta popular sus iniciativas ante el Poder Legislativo o cualquier acto
jurídico que le competa según la Constitución; conceder por ley anuencia en forma
genérica para la suspensión de la seguridad individual; interpretar que no procede el
recurso de hábeas corpus en los casos de los arts. 31, 168-17 y 253 de la Constitución;
y las opiniones fueron divididas en punto a temas como si el proyecto lesiona o no la
autonomía de ciertos Entes (Justino JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA expresó: "Siempre he
pensado que el otorgamiento de poderes autonómicos a determinados servicios públicos
—incluso los de enseñanza— no importa situarlos al margen del derecho común,
constituirlos en Rochelas de intereses clasistas, en «huertos sellados» para un
Parlamento y una Justicia democráticos, o en asilos sagrados de corte medioeval. Estas
concepciones antidemocráticas de la autonomía son las que han desacreditado el
principio hasta ponerlo en trance de muerte" "Ahora ha llegado el tiempo en que se debe
ajustar esa noción, para que ella valga como efectiva defensa para la libertad de cátedra,
para la libertad de aprender sin coerciones indebidas, para que se respete la especiali-
zación técnica y para que la gestión de ciertos servicios públicos no sea indebidamente
subordinada al menudo interés de los grupos políticos").
Es conveniente recordar fragmentos de las dos posiciones filosóficopolíticas y
de interpretación de la Constitución de 1967 que surgieron de los dictámenes. Una
posición puede ejemplificarse con fragmentos de los dictámenes de REAL y PÉREZ
PÉREZ; la otra posición tuvo como único expositor a PACHECO SERÉ.
REAL expresó: "Ese proyecto procura institucionalizar y dar forma jurídica
regular y permanente a una serie de medidas adoptadas, de hecho o por normas
inconstitucionales por el Poder Ejecutivo anterior. Creemos, como convicción científica
y jurídica que el país vivió, en el anterior período de gobierno, una típica dictadura".
Agregó que "había habido una mutación de facto del régimen político,
institucionalizándose un régimen autocrático y autoritario, contrario a las tradiciones
nacionales ..." Consideró que "el problema que se le ha planteado al Parlamento es el
mismo que se plantea al finalizar un régimen de facto, en cuyo caso hay que optar por
derogar, modificar o mantener las disposiciones dictadas por el gobierno de facto".
PÉREZ PÉREZ, en el capítulo "otras sugerencias" expresó: "Me limitaré a decir
que los señores senadores sabrán determinar si ha de continuar la dictadura, el régimen
autoritario e inconstitucional que se instauró en los últimos años en el país, sea bajo la
forma anterior de «Medidas Prontas de Seguridad» usadas con exceso y desviación de
poder, sea bajo el manto legal que el Poder Ejecutivo ha proyectado —y entonces son
inútiles «otras sugerencias»—, o si utilizarán todas sus competencias constitucionales
para restablecer la vigencia de la Constitución".
Como expositor de la otra posición, Alvaro PACHECO SERÉ —originalmente
Prosecretario y luego Secretario de la Presidencia en el período de BORDABERRY—
fundamentó el proyecto. Partió de los antecedentes —adopción por el Poder Ejecutivo
de medidas prontas de seguridad y actitud del Poder Legislativo de aprobación tácita;
solicitudes por el Poder Ejecutivo de anuencia para suspender la seguridad individual y
autorizaciones expresas del órgano legislativo competente; existencia de procesos por el
delito de atentado contra la Constitución que tramitaban ante el Poder Judicial— para
sostener que los tres Poderes "han manifestado su voluntad jurídica con la finalidad de
defender la Constitución y la soberanía nacional del atentado que en su contra se está
cometiendo".
Se refirió a continuación a los institutos de defensa constitucional, realizando
un excursus doctrinal —Raymond CARRÉ DE MALBERG, Jean DABIN, Joaquín V.
GONZÁLEZ, Francisco BAUZÁ, Paul LEROY, Genevieve CAMUS, Michel DEBRÉ— y
concluyó: "El derecho comparado y la doctrina universal como surge de este breve
resumen, reconocen el supremo derecho de los Estados democráticos a defender su
propia existencia ante la amenaza de peligros graves". Comprobado, pues, este extremo,
sus autoridades legítimas deben —en el marco de sus normas fundamentales interpre-
tadas con toda la flexibilidad que las circunstancias lo aconsejen— usar de las
potestades que posibiliten la salvación nacional. Las Constituciones tienen que tener en
su seno los medios indispensables para su conservación. Negárselos, en nombre de
interpretaciones restrictivas, supondría pretender sacrificar el país a la legalidad.
Cuando se reconoce la existencia de la amenaza a las instituciones y se le quiere
eliminar, el derecho no puede ser nunca obstáculo a tal finalidad". Por eso dice IHERING
que «el derecho es un medio al servicio de la existencia de la sociedad y no un fin en sí
mismo, todo lo que contraría este fin no es derecho e, inversamente, todo lo que es
conforme a dicho fin debe ser derecho».
Fundamentó la necesidad de la ley de seguridad del Estado porque el
Parlamento no ha dictado aún una ley de seguridad de la República (Art. 85-3 de la
Constitución). Añadió que "en las actuales circunstancias, cuando se dejan sin efecto las
medidas tomadas sin que dicha resolución se motive en la desaparición de las causas
que condujeron a su adopción, resulta necesario expedir una ley de seguridad nacional
que proteja al Estado y a sus habitantes".
Argumentó sobre la constitucionalidad del estado de guerra interno y sostuvo
que en caso de estado de guerra los civiles pueden ser sometidos a la jurisdicción
militar. Estimó que la Constitución de 1967 no prevé el plebiscito consultivo pero
tampoco lo prohibe y como el proyecto no asigna efectos jurídicos al pronunciamiento
popular sino solamente efectos cívicos o políticos no obligatorios, "se inscribe en el
espíritu democrático y republicano que inspira todo nuestro régimen constitucional".
Concluyó PACHECO SERÉ: "cuando existe un peligro para la supervivencia del
orden constitucional, hay que reforzar la eficacia de las técnicas gubernativas y la
vitalidad de los principios mismos de las democracias y más que preocuparse de

presuntas inconstitucionalidades de los medios de defensa de las instituciones
libremente constituidas, pensamos que hay que procurar sujetar a derecho a quienes
—ellos sí— atentan grave e ilegítimamente contra la Constitución y la Nación
soberana".
La vetus quæstio quedó dramáticamente planteada en Uruguay.
§ 23. Nueva suspensión de la seguridad individual y declaración del estado
de guerra interno. El 14 de abril de 1972 —desde entonces hasta 1985: día de los
caídos en la lucha contra la subversión; desde 1985: día de los caídos en defensa de las
instituciones democráticas—, integrantes del M.L.N. ejecutaron algunas de las
condenas a muerte resueltas por la "justicia popular" y murieron en enfrentamientos con
las Fuerzas Conjuntas varias personas integrantes del M.L.N.
El Poder Ejecutivo solicitó a la Asamblea General anuencia para suspender la
seguridad individual así como la declaración del estado de guerra interno. La Asamblea
General confirió la anuencia por 30 días (art. 31 de la Carta) y decretó el estado de
guerra interno por 30 días para combatir la subversión y al solo efecto del art. 253 de la
Constitución ("La jurisdicción militar queda limitada a los delitos militares y al caso de
estado de guerra ...").
El 15 de abril el Poder Ejecutivo expidió el decreto 277/972 declarando el
estado de guerra interno "con la única finalidad de autorizar las medidas necesarias para
reprimir la acción de individuos o grupos, que por cualquier medio conspiran contra la
patria, en los términos previstos por el artículo 253 de la Constitución de la República"
y el decreto 278/992 suspendiendo la seguridad individual.
Los Ministerios del Interior y de Defensa Nacional expiden "órdenes de seguri-
dad" —a las que la prensa denomina "bandos"—, sobre difusión de discursos parla-
mentarios, ejercicio del derecho de reunión, etc.
El 30 de abril el Poder Ejecutivo expidió el decreto 313/972 por el que declaró
"que ha terminado el arresto de las personas detenidas por aplicación de las medidas
prontas de seguridad" y dispone "que, empero, las personas a que se refiere el artículo
anterior vinculados a las organizaciones subversivas que causaron el estado de guerra
interno, continúen privadas de libertad mientras subsistan las hostilidades, sin perjuicio
de que las presuntivamente incursas en delito sean sometidas al Juez Militar de
Instrucción competente".
El 11 de mayo el Poder Ejecutivo solicitó a la Asamblea General la prórroga de
los términos fijados en la declaración del estado de guerra interno y de la anuencia para
la suspensión de la seguridad individual. Formuló nueva solicitud en igual sentido el 27
de junio. El 30 de junio la Asamblea General las prorroga hasta el 22 de julio, quedando
sin efecto ambos en caso de entrar en vigor el proyecto de Ley de Seguridad del Estado
que estaba considerando el Poder Legislativo.
§ 24. Ley de Seguridad del Estado y nuevas suspensiones de la seguridad
individual. El Poder Legislativo, tras diversas negociaciones políticas y con varias
modificaciones aprobó el proyecto de ley llamado de Seguridad del Estado y el 10 de
julio de 1972 fue promulgado por el Poder Ejecutivo como ley 14.068. Entre otras
disposiciones, transvasa al Código Penal Militar la regulación de los delitos de lesa
Nación y de ese modo hace competente por vía bifurcada a la justicia militar para juzgar
a civiles. Las soluciones contenidas en esta ley, especialmente en cuanto hizo com-
petente a la justicia militar para juzgar a civiles, generaron la imputación doctrinal de
inconstitucionalidad.
El 26 de setiembre de 1972 el Poder Ejecutivo solicitó prórroga de la
suspensión de la seguridad individual con individualización del alcance (arts. 11, 15, 16,
17 y 28 de la Constitución); el 28 de setiembre la Asamblea General concedió la
anuencia hasta el 30 de noviembre y el Poder Ejecutivo expidió el decreto 655/972. El
30 de noviembre la Asamblea General confirió nueva anuencia y el Poder Ejecutivo
suspendió la seguridad individual hasta el 15 de febrero de 1973 con este alcance: a los
solos efectos de la lucha contra la subversión, la garantía establecida en el art. 15 de la
Constitución y las establecidas por los arts. 16 y 17 de la Carta con peculiaridades ("Las
personas actualmente detenidas deberán ser procesadas por el Juez competente o
puestas en libertad, dentro del plazo establecido ... Las personas que sean detenidas a
partir de la fecha del presente decreto, deberán ser interrogadas por el Juez competente
dentro de un plazo máximo de diez días hábiles a contar de la fecha de su detención,
debiendo decretarse su procesamiento o libertad antes del 15 de febrero de 1973" y la
establecida por el art. 29 con este alcance: "al solo efecto de prohibir las divulgación por
la prensa oral, escrita o televisada [sic] de todo tipo de información, comentario o
grabación que, directa o indirectamente, mencione o se refiera a quienes conspiran
contra la Patria, con excepción de los comunicados oficiales" (Decreto 760/972). El
Poder Ejecutivo solicitó nueva anuencia el 14 de febrero de 1973 y la Comisión
Permanente confirió la anuencia el 15 de febrero hasta el 30 de marzo; el Poder
Ejecutivo solicitó nueva anuencia el 21 de marzo y la Asamblea General la concedió el
31 de marzo hasta el 31 de mayo de 1973, en los últimos casos con el mismo texto del
decreto 760/972.
Vencido el 31 de mayo de 1973 el término de la última anuencia, el Poder
Ejecutivo dictó medidas prontas de seguridad, que precedieron al decreto 464/973 de
disolución de las Cámaras.
§ 25. Desafuero del diputado Ferrer. El 2 agosto de 1972 el Poder Ejecutivo
solicitó el desafuero del diputado del Frente Amplio Washington FERRER, que estaba
privado de su libertad al ser convocado para integrar la Cámara, a efectos de ser
sometido a la Justicia militar. La Cámara dispuso el desafuero por 76 votos contra 14 el
día 7 del mismo mes. La doctrina sostuvo que no procedía el desafuero porque el art.
114 de la Constitución dice: "... ni aún por delitos comunes que no sean de los detallados
en el artículo 93 ..." y el Poder Ejecutivo lo solicitaba por imputación de delitos
militares de los mentados por la ley 14.068 de Seguridad del Estado.
§ 26. Ley de Educación General. Luego de un intenso debate sobre la
constitucionalidad de algunas de sus disposiciones y sobre el mérito de otras, fue
aprobado por el Poder Legislativo el proyecto de ley llamado de Educación General,
cuya fórmula original fue elaborada durante el desempeño del Ministerio de Educación
y Cultura por Julio María SANGUINETTI y enviada al Poder Legislativo con declaratoria
de urgente consideración (Constitución, art. 168-4). El 4 de enero de 1973 el Poder
Ejecutivo la promulgó como ley 14.101. Esta ley Organizó como Ente Autónomo al
Consejo Nacional de Educación, instituyó como órganos desconcentrados a los
Consejos de Educación Primaria, de Secundaria Básica y Superior y de Educación

Técnico Profesional Superior (Universidad del Trabajo), determinó sus competencias y
contuvo disposiciones sobre elecciones en la Universidad de la República.
El proyecto de ley fue rechazado por unanimidad por la Asamblea General del
Claustro de la Universidad de la República; mereció un informe negativo del Rector de
la Universidad de la República Oscar R. MAGGIOLO; Alberto Ramón REAL afirmó la
"esterilidad del «juridismo» en la consideración del tema" y estimó que "la
«desconstitucionalización» de facto es también una forma de cambio del régimen
político"; Alberto PÉREZ PÉREZ dictaminó sobre la inconstitucionalidad de la remisión
del proyecto con declaratoria de urgente consideración y destacó otras
inconstitucionalidades.
§ 27. Sucesos de febrero de 1973. El 1º de Febrero, el Senador Amílcar
VASCONCELLOS difundió una carta en la que atribuyó a las Fuerzas Armadas el
propósito de desplazar a las instituciones y adelantó que "el país está entrando
nuevamente en un período militarista".
Al día siguiente el Presidente de la República respondió la carta hecha pública
y desautorizó la versión en ella difundida.
El 7 de febrero los Comandos Generales del Ejército y de la Fuerza Aérea
emitieron un comunicado en el que desvirtuaron la versión y formularon puntuali-
zaciones sobre la posición de las Fuerzas Armadas.
El Presidente de la República designó ese día como nuevo Ministro de Defensa
Nacional al General retirado Antonio FRANCESE en sustitución de Armando MALET
(ABOGADO CON EXTENSA TRAYECTORIA POLÍTICA).
El 8 de febrero se produjeron diversos sucesos a nivel de los mandos militares.
La Armada comandada por el Contra Almirante Juan J. ZORRILLA ocupó la Ciudad
Vieja de Montevideo. Los mandos militares declararon por cadena nacional de radio y
televisión "que han decidido desconocer las órdenes del Ministro de Defensa Nacional
General Francese, al mismo tiempo que sugerir al Señor Presidente de la República la
conveniencia de su relevo". El Ministro presentó renuncia al Presidente de la República.
Bordaberry pronunció un discurso a través de un canal privado de televisión expresando
que mantenía al Ministro FRANCESE e hizo un llamado a la ciudadanía para "defender
las instituciones". A la Plaza Independencia y a la residencia presidencial de la Avda.
Suárez asistieron —según las estimaciones de la prensa— cien o doscientas personas.
La obvia conclusión para los analistas fue que el sistema político carecía de apoyos.
El día 9 de febrero, dentro de los varios sucesos, se dio a conocer el
Comunicado Nº 4 de 1973. Asumió el Comando del Ejército el General Hugo CHIAPPE
POSE y el Presidente de la República aceptó la renuncia del Ministro de Defensa
Nacional General Francese. Desde entonces la fecha 9 de febrero de 1973 es la
simbólica del Proceso.
El día 10 de febrero, los Comandos Generales del Ejército y de la Fuerza
Aérea, que también suscribió el comunicado del día anterior, expidieron el Comunicado
Nº 7/73 y asumió el Comando de la Armada en operaciones el Capitán de Navío
Conrado OLAZÁBAL, por lo que solamente permaneció en actividad el Comandante en
Jefe de la Fuerza Aérea Brigadier General PÉREZ CALDAS. Los mandos conjuntos del
Ejército, Fuerza Aérea y Policía emitieron, con fecha 10 de febrero, el Comunicado Nº

8/73, relativo a la unidad de posición y pensamiento de dichas Fuerzas.
El día 11, los mandos militares hacen llegar un memorándum al Presidente de
la República, sobre aspiraciones inmediatas de las Fuerzas Armadas para superar la
situación y el nuevo Comandante en Jefe de la Armada Nacional emite un Comunicado
en el que expresa que la Armada y la Prefectura General Naval comparten en todo los
postulados expresados en los Comunicados Nos. 4 y 7 por los Comandos Militares del
Ejército y de la Fuerza Aérea, así como todos los procedimientos y actividades que
estos han adoptado en los recientes acontecimientos. Representaron al Presidente
Bordaberry en las negociaciones con los mandos militares el Prosecretario de la
Presidencia de la República Alvaro PACHECO SERÉ y los Ministros Walter RAVENNA,
Juan Carlos BLANCO y Luis BALPARDA BLENGIO.
El 12 de febrero, un memorándum del Presidente de la República, da su visto
bueno, en general, a las aspiraciones de las Fuerzas Armadas.
El día 13 de febrero se suscribió el denominado "Acuerdo de Boiso Lanza" en
la reunión del Presidente de la República con los mandos militares, en el que se
concuerda en determinados puntos.
Los mandos militares emiten el Comunicado Nº 13/73, haciendo conocer la
culminación satisfactoria de la reunión celebrada en la Base Aérea Boiso Lanza.
El Presidente BORDABERRY dijo: "Ahora a través de estos medios las Fuerzas
Armadas tendrán el camino jurídico abierto para abordar la nueva misión que el Poder
Ejecutivo les encomienda: en setiembre de 1971 recibieron el encargo de asumir la
conducción de la lucha antisubversiva; ahora reciben la misión de dar seguridad al
desarrollo nacional".
El semanario "Marcha" expresó en el editorial del 16 de febrero: "La cuestión
es simple; y va más allá del respeto o no de la constitución, del mantenimiento o no de
las instituciones; de la permanencia o no de un presidente; se trata de que el poder
militar, lo quieran o no lo quieran quienes lo ejercen, ha sustituido al poder político [...]
El golpe de estado de 1933, lo dio el señor Terra, Presidente de la República, hombre
político en ejercicio del poder político, quien ni siquiera recurrió a los militares para
lanzarse a su aventura. Utilizó a la policía. El golpe de estado de 1942, lo consumó el
señor Baldomir, también presidente de la República en ejercicio del poder político.
Tampoco necesitó de los militares para cumplir su empresa. Le bastó, otra vez, con la
policía".
Dentro de este conjunto de sucesos es posible destacar, por lo que contienen
como adelanto respecto de algunos documentos posteriores —incluso de Actos
Institucionales—, los Comunicados 4 y 7.
El Comunicado 4, entre el conjunto de objetivos señalados en el ordinal 5,
incluyó los siguientes:
a) Asegurar la intervención o la representación de las Fuerzas Armadas en todo
organismo o actividad que tenga relación con aspectos concernientes a la seguridad y
soberanía nacional,
Y en el ordinal 6, literal c): "Proceder en todo momento de manera tal de

conciliar los ideales democráticos republicanos en el seno de toda la población, como
forma de evitar la infiltración y captación de adeptos a las doctrinas y filosofías
marxistas-leninista, incompatible con nuestro tradicional estilo de vida".
El comunicado Nº 7 realiza un complemento de lo anterior.
Otros aspectos de interés derivan del Memorándum de 11 de febrero recién
mencionado, en el que se incluyen, como problemas de seguridad relacionados con las
Fuerzas Armadas, la creación del Consejo de Seguridad Nacional, bajo la Presidencia
del Presidente de la República, integrado con la Junta de Comandantes en Jefe en
calidad de miembros natos, y con el Estado Mayor Conjunto como Secretaría
permanente. Y hasta tanto no se cumpla tal aspiración, institucionalizando y
reglamentando la Junta de Comandantes en Jefe y el Estado Mayor conjunto, se integre
la Oficina de Planeamiento y Presupuesto con representantes de los Ministerios de
Relaciones Exteriores y del Interior, y de la Junta de Comandantes en Jefe.
El Acuerdo de Boiso Lanza se refirió a once puntos: Reestructuración del
Servicio Exterior; Reducción de Gastos Públicos; Plan de desarrollo; Subversión; Entes
y Servicios; Seguridad Social; Problemas de Seguridad relacionados con las Fuerzas
Armadas; Organización Interna de las Fuerzas Armadas; Problemas carcelarios;
Desafueros y Consideraciones Adicionales.
§ 28. Institucionalización del COSENA. Por Decreto 163/973 de 23 de
febrero el Poder Ejecutivo, actuando en Consejo de Ministros creó el Consejo De
Seguridad Nacional con carácter de órgano asesor del Poder Ejecutivo, bajo la
dependencia directa de la Presidencia de la República.
El Consejo de Seguridad Nacional sólo reconocía como antecedente el
incluido en Uruguay la Ley Orgánica del Ejército Nacional —10.050 de 1941—, que
estructuró un Consejo de Defensa, actuante en la órbita del Ministerio de Defensa
Nacional y, por ende, del Poder Ejecutivo.
Por Decreto 239/973, de 3 de abril de 1973, se dispuso la instauración
definitiva de la Junta de Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, a la que se
definió como el órgano asesor del Poder Ejecutivo para el empleo conjunto de las
Fuerzas Armadas, integrado por los Comandantes en Jefe del Ejército, Armada y Fuerza
Aérea. Se dispuso, asimismo, que el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas es
el órgano de estudio, asesoramiento, coordinación y planificación de que dispone la
Junta de Comandantes en Jefe para el cumplimiento de su competencia.
PERIODO 27-VI-1973 A 12-VI-1976: TESIS

DEL ESTADO DE NECESIDAD
§ 29. El decreto de 27 de junio de 1973 de disolución de las Cámaras. Los

referidos son algunos de los antecedentes de los sucesos del mes de junio de 1973 que
tuvieron como nota más trascendente el decreto 464/973, de disolución de las Cámaras
que formalizó el 27 de junio la ruptura del orden constitucional de 1967.
El primer texto a considerar es el Mensaje que el Poder Ejecutivo remitió a la

Asamblea General el 27 de Junio de 1973, en el que expuso la posición que mantenía
respecto de los aspectos planteados en los últimos meses.
El motivo ocasional del envío de este mensaje, radicó en la decisión de la
Cámara de Representantes de fecha 21 de Junio, de no formular acusación ante la
Cámara de Senadores contra el Senador Enrique ERRO, por violación de la Consti-
tución. El Poder Ejecutivo destacó que en el curso del mes de abril de 1973 había
remitido a la Cámara de Senadores los antecedentes relativos al pedido de desafuero
formulado por los órganos de la Justicia Militar en relación con el Senador Enrique
ERRO.
Afirmó la competencia de la Justicia Militar en base a las previsiones de la ley
14.068 de Seguridad del Estado, concordantes éstas con las establecidas por el decreto
277/972 de estado de guerra interno que expidiera la Asamblea General y que declarara
el Poder Ejecutivo en abril de 1972.
Examinó también el Poder Ejecutivo la situación que se plantea cuando un
Legislador es imputado de la comisión de delitos de lesa Nación (artículo 330 de la
Constitución de 1967) fuera del ejercicio de su cargo y centra la cuestión en la
interpretación del Art. 114 de la Constitución.
Por entonces se habían recabado diversas opiniones, tanto por el Poder
Ejecutivo como por el Poder Legislativo, acerca del alcance del precepto que prevé la
competencia de cada Cámara para resolver el desafuero de sus miembros.
El Poder Ejecutivo citó doctrina (el caso de las opiniones de los autores
franceses León DUGUIT y Georges BURDEAU); destacó su alcance en otros ordenamien-
tos jurídicos constitucionales, concluyó en la excepcionalidad de la previsión del Art.
114 y sostuvo la necesidad de realizar una interpretación armónica de los Arts. 113, 114
y 330, con el auxilio del Art. 332, todos estos de la Constitución de 1967.
Manifestó luego el Poder Ejecutivo a la Asamblea General que las con-
secuencias que provoca la resolución de la Cámara de Representantes obligan al Poder
Ejecutivo —en cumplimiento de su supremo deber jurídico, de conservar el orden y la
tranquilidad en lo interior y de aprehender a los conspiradores contra la Patria—, a
estimar que dicha expresión de voluntad legislativa y la no consideración de la solicitud
de desafuero planteada por la Justicia legalmente competente, constituyen violaciones
graves a principios fundamentales de la Constitución.
Simultáneamente, el Poder Ejecutivo expidió el Decreto 464/973, de 27 de
junio de 1973, en virtud del cual dispuso la disolución de las Cámaras de Senadores y de
Representantes, así como la creación de un Consejo de Estado. Asistimos, pues, al
tercer caso en el siglo XX de disolución de las Cámaras por un Presidente de la
República electo por el Cuerpo Electoral, pero los motivos y consecuencias difirieron
sustancialmente en esta oportunidad.
El Decreto 464/973 puede ser examinado en su parte expositiva y en la disposi-
tiva. En cuanto a la primera, el Ejecutivo sostuvo, en el Resultado 1º, "Que la realidad
político-institucional del país demuestra un paulatino, aunque cierto y grave,
desconocimiento de las normas constitucionales y legales que consagran derechos y
confieren competencias a las autoridades estatales..." Y precisaba en el Considerando
1º): "Que la República asiste, por tanto, a un acentuado proceso de

desconstitucionalización o de falseamiento constitucional, como se lo denomina en la
doctrina del Derecho Público, originado por la aplicación de usos contrarios o el desuso
de normas básicas de la Carta, o el empleo de las facultades legales con desviación de
sus fines propios ...".
Se utilizan, pues, las nociones de "desconstitucionalización" y de "falsea-
miento constitucional".
La primera tiene, en doctrina general, más de un significado. En ocasiones se
habla de desconstitucionalización para aludir a una técnica constitucional que consiste
en disminuir el nivel o rango normativo de una determinada norma. Con este alcance se
encuentra el vocablo en autores españoles —el caso de Jorge XIFRA HERAS—; pero
también existe un significado de desconstitucionalización que probablemente
comenzara a utilizar el español Adolfo POSADA, en un artículo publicado en la revista
argentina "La Ley", para hacer referencia al régimen nacional socialista. POSADA
entiende que del mismo modo que se operó en el Derecho comparado una tendencia
hacia la constitucionalización, que se tradujo en la adopción de ciertos principios, como
la separación de Poderes, la consagración de derechos del individuo y sus consiguientes
garantías, etc., y de lo cual constituirían —según las palabras de POSADA— un ejemplo,
"las soluciones inglesas y estadounidenses, entre otras", en determinado momento se
opera un fenómeno inverso, al que él llama de "desconstitucionalización", de la pérdida
de aceptación de tales principios tradicionales. Y en cierto momento, los diversos
autores comienzan a señalar esta peculiaridad con el vocablo desconstitucionalización o
con otros semejantes.
Ya desde 1928, Boris MIRKINE GUETZÈVITCH sostenía que la vida en ciertos
países se aparta netamente de los textos constitucionales; aunque las formas
constitucionales subsistan, ellas encuentran enfrente, a una realidad social que se les
opone. Decía MIRKINE que los nuevos textos europeos de la época y los movimientos
constitucionalistas de la Primera Post-Guerra Mundial no son, por sí mismos, un
elemento de progreso; que en ellos se encuentran previstas las posibilidades de pasaje
de la democracia proclamada a la democracia realizada, para el día en que el texto de la
Constitución abarque la totalidad de la vida política del país. En Uruguay REAL utilizó
el vocablo desconstitucionalización en alguna oportunidad (v. supra § 26).
Probablemente el vocablo "desconstitucionalización", en el decreto 464/973,
se utilice con un alcance por lo menos próximo al de MIRKINE. El Poder Ejecutivo
emplea, como noción equivalente, según resulta de la conjunción utilizada en la
redacción, la de "falseamiento constitucional", cuyo concepto se encuentra también en
algunos autores europeos. Es el caso de Maurice HAURIOU, que dedica un título a lo que
llama "falseamiento de la Constitución", en el que sostiene que las tres clases de reglas
de que pueden componerse los derechos de la Constitución, son susceptibles de
reaccionar unas sobre otras en diversos sentidos, y de esas reacciones pueden derivarse
"falseamientos de la Constitución", llamados así porque no entrañan desviaciones
regulares del derecho de la Constitución. Y luego de examinar algunos supuestos de
"falseamientos", se detiene en el que considera como caso habitual o corriente, en el que
el falseamiento de la Constitución se debe al conflicto entre las prácticas y costumbres
en que se desenvuelve el juego de los mecanismos gubernamentales y las disposiciones
de las Leyes Orgánicas o aún de las mismas Leyes Constitucionales rígidas. HAURIOU
dice: "Todos saben que, por ejemplo, el juego de nuestra Constitución de 1875, en el
medio siglo que lleva de existencia, se ha falseado considerablemente por las prácticas
seguidas, especialmente en lo que se refiere al poder del Presidente de la República en
sus relaciones con las Cámaras. Su derecho de disolución de la Cámara de Diputados,
como su derecho de exigir la segunda deliberación de una ley, aunque está determinado
en el Art. 5º de la Ley Constitucional de 25 de febrero de 1875 y en el artículo 7º de la
Ley de 16 de Julio de 1875, se considera caído en desuso". Concluye HAURIOU: "En mi
opinión, conviene citar el principio de que el falseamiento de la Constitución sólo crea
estados de hecho y no estados de derecho, que no modifican el derecho y que, por lo
tanto, es lícito desde que sea posible, la vuelta a las prescripciones y prerrogativas de la
Constitución. En el Derecho Francés no cabe admitir ni que las disposiciones
constitucionales puedan derogarse por disposiciones legales ordinarias, ni que se
deroguen por el no uso o por el uso contrario".
Esta noción de falseamiento constitucional que proporciona HAURIOU parece
corresponder a la contenida en el primer Considerando del decreto 464/973, porque
expresa que el apuntado falseamiento se ha originado por la aplicación de usos
contrarios o el desuso de normas básicas de la Carta.
Se agregó un elemento: "la desviación de poder". El Poder Ejecutivo expresó
que existió un "empleo de las facultades legales con desviación de sus fines propios". Y
precisamente el vicio en la finalidad de un acto jurídico se denomina "desviación de
poder", doctrina ésta que se ha desarrollado especialmente en el campo del Derecho
administrativo, como un aspecto de la teoría del acto administrativo pero que es
susceptible de aplicación cuando se examinan los vicios de cualesquiera otros actos
jurídicos.
El Ejecutivo sostiene que la situación que describe "es, en su conjunto,
gravemente violatoria de la Constitución de un Estado democrático liberal", por lo cual
se requería en su concepto "una pronta respuesta que detenga su marcha, anule sus
propósitos, restaure las instituciones corroídas por la traición y restituya al pueblo la
plenitud del poder que en forma encubierta e ilegítima tales fuerzas regresivas pugnan
por usurpar".
Por su parte, en el Resultando II de la parte expositiva, el Ejecutivo se refiere a
las organizaciones sindicales, la enseñanza en general y aún los propios Poderes del
Estado, "que padecen la penetración de grupos políticos sin sentido nacional y sufren
una conspiración por diferentes medios". Hizo referencia a la situación planteada con la
solicitud de desafuero del Senador ERRO, tanto a nivel de la Cámara de Senadores como
de la Cámara de Representantes, y estimó que se trató de "una demostración del
ejercicio de facultades constitucionales con una finalidad diferente a la que corresponde
al instituto", ... "sin consideración alguna por el interés general". De modo que el
Resultando III invocó nuevamente el concepto de desviación de poder.
En el Considerando II el Poder Ejecutivo expresó que en su carácter de
"custodio, en definitiva, de la unidad y continuidad del Estado, se halla en un estado de
necesidad que le impone adoptar medidas extraordinarias conducentes a procurar la
vigencia plena de los grandes fines de la Constitución, para revitalizar la Nación y sus
instituciones democrático-republicanas, en defensa de la soberanía nacional y de los

más altos intereses colectivos".
Una de las, por entonces, recientes obras referidas al tema, era El Estado de
necesidad en la democracia, 1965, de Genevieve CAMUS, en la cual desarrolla la
aplicación de la teoría del estado de necesidad propio de la Teoría General del Derecho,
al ámbito específico del Derecho Público del Estado democrático.
Expuse en el curso de Derecho Constitucional 1º el alcance de la teoría del
estado de necesidad; las distintas posiciones doctrinales sustentadas al respecto y la
conclusión que puede reputarse general —si se examinan las distintas posibilidades que
se presentan en doctrina—, en el sentido que toda medida adoptada por imperio del
estado de necesidad —para quienes lo admiten como fuente legitimante—, implica
transitoriedad.
El Considerando III del decreto 464/973 estableció que "las modificaciones a
proyectarse para adaptar la norma fundamental a la realidad institucional del país, deben
ser elaboradas sin perjuicio de un funcionamiento eficaz de las autoridades estatales,
orientado, como supremo objetivo nacional, a la obtención del bien común y el respeto
pleno de todos los derechos individuales".
Este Considerando está adelantando la solución que se preverá en la parte
dispositiva acerca de eventuales enmiendas a introducirse al acto constitucional de
1967; en la teoría sustentada por el Poder Ejecutivo, a través del decreto 464/973, no se
encuentra una referencia explícita a la titularidad del Poder Constituyente; porque el
contenido de la parte dispositiva se concreta en la disolución de ambas Cámaras del
Poder Legislativo, en la creación de un Consejo de Estado, al que podríamos llamar
"primer Consejo de Estado", cuyos miembros serán oportunamente designados, a la
determinación de las competencias del órgano, entre las cuales se destaca la de elaborar
un anteproyecto de reforma constitucional —terminología ésta que variará a partir del
12 de junio de 1976— que reafirme los fundamentales principios democráticos y
representativos a ser oportunamente plebiscitados por el Cuerpo Electoral. Esta
competencia fue precisada por el decreto 1073/973, modificada sustancialmente por el
Decreto Constitucional 2/976 y más tarde reformada por el Acto Institucional 11.
Fue designado Presidente del primer Consejo de Estado Martín R. ECHE-
GOYEN [ex miembro del Consejo Nacional de Gobierno, Ministro y Senador por el
Partido Nacional], y a continuación en la nominación fueron incluidos Alberto
DEMICHELI [ex Ministro en la Presidencia de TERRA], Aparicio MÉNDEZ [ex
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de la República forzado a
alejarse por el orden estudiantil y ex Ministro de Salud Pública en el gobierno del
Partido Nacional] y Hamlet REYES [ex miembro de la Suprema Corte de Justicia], entre
otros.
Por el Artículo 3º se dispuso: "prohíbese la divulgación por la prensa oral,
escrita o televisada [sic] de todo tipo de información, comentario o grabación que,
directa o indirectamente mencione o se refiera a lo dispuesto por el presente Decreto
atribuyendo propósitos dictatoriales al Poder Ejecutivo, o puede perturbar la tranqui-
lidad y al orden Públicos", mientras que por el Artículo 4º, "Facúltase a las Fuerzas
Armadas y Policiales a adoptar las medidas necesarias para asegurar la prestación

ininterrumpida de los servicios públicos esenciales".
§ 30. Intervención de la Universidad de la República. Luego del estallido de
una bomba en la Facultad de Ingeniería que costó la vida a un estudiante de la misma y
de realizada una inspección en todos los centros de estudio dependientes de la Uni-
versidad de la República, por decreto 921/973 de 28 de octubre, el Poder Ejecutivo, con
el asesoramiento del COSENA dispuso la intervención de la persona jurídica pública
Universidad de la República, cometió transitoriamente su administración general al
Ministerio de Educación y Cultura, suspendió todas las actividades docentes y
administrativas atribuidas a la Universidad de la República, con excepción de la
administración del Hospital de Clínicas, clausuró todos sus locales y dispuso el arresto
de los miembros del Consejo Directivo Central.
Corresponde tener presente que durante los gobierno de facto de TERRA y
BALDOMIR la Universidad de la República no fue afectada.
§ 31. Disolución de asociaciones ilícitas. El Poder Ejecutivo, por decreto
1026/973 de 28 de noviembre, dispuso la disolución y cancelación de las personerías
jurídicas de las que la tuvieren, de más de una decena de asociaciones ilícitas, entre
ellas, el Partido Comunista del Uruguay, el Partido Socialista, la Unión Popular, el
Movimiento 26 de Marzo, el Movimiento Revolucionario Oriental, el Partido Comunis-
ta Revolucionario, la Federación de Estudiantes Universitarios del Uruguay (FEUU), la
Unión de Juventudes Comunistas (UJC); etc.
§ 32. Seguridad nacional. El 21 de febrero de 1974 fue promulgada la Ley
Orgánica de las Fuerzas Armadas —hoy decretoley 14.157—, cuyo Art. 4 definió la
seguridad nacional en estos términos: "Seguridad Nacional es el estado según el cual el
patrimonio nacional en todas sus formas y el proceso de desarrollo hacia los objetivos
nacionales, se encuentran a cubierto de interferencias o agresiones, internas y externas".
Los opositores al Proceso o régimen de facto afirmaron que no se trataba de
una definición sino de la indefinición.
§ 33. Definición de los objetivos nacionales según las Fuerzas Armadas. El
15 de Mayo de 1974 la Junta de Comandantes en Jefe y la Junta de Oficiales Generales
de las Fuerzas Armadas expidieron un documento titulado "Política General de la
República".
Por este documento se determinaron los objetivos nacionales, lo cual resultó de
importancia para comprender el alcance del Art. 8 del Acto Institucional 2, luego
modificado por el artículo 2º del Acto Institucional 11, porque desde el Acto
Institucional 2, la determinación de los objetivos nacionales, la formulación de las
pautas respectivas, así como su evaluación, fueron de competencia del Poder Ejecutivo,
actuando en Consejo de Ministros e integrado por el Consejo de Seguridad Nacional.
Dentro de esos objetivos se incluyó uno fundamental, varios que se deno-
minaron nacionales básicos, nacionales permanentes, y un conjunto de pautas generales
de política nacional, así como pautas particulares de política nacional para los factores
esenciales del potencial, esto es, los factores Seguridad; Político; Económico; y
psicosocial.
Las Fuerzas Armadas describieron como objetivo fundamental, "el bienestar

nacional, que se define como la situación espiritual y material resultante de la
convivencia pacífica de la Nación, donde sus habitantes, colectiva e individualmente,
desarrollan sus ideales de justicia, libertad, salud, cultura y progreso dentro del Estado
organizado representativamente en forma republicana democrática y soberana".
Entre las pautas generales de política nacional —para los efectos de la
determinación de los orígenes de los Decretos Constitucionales— hallamos indivi-
dualizado con el literal C): "Crear las bases estructurales y jurídicas del Estado que
permitan, en el momento oportuno, el retorno del Poder Político a la Conducción
Nacional, en condiciones de control y de reorganización tales que aseguren el
mantenimiento del proceso revolucionario iniciado en febrero de 1973".
Para el factor político y como pautas particulares, se fijó en primer término, lo
siguiente: "1.- El actual es un período de transición. En el mismo deberán quedar
establecidas las bases de la organización y funcionamiento del Estado, que permitan el
retorno del Poder Político al ejercicio del Gobierno Nacional. Las bases que se
establezcan, recogidas en un nuevo texto constitucional, deberán asegurar que no
vuelva a repetirse el caos político que ambientó el desarrollo de la sedición y el
descalabro económico y social del país, así como atribuir los adecuados medios para la
autodefensa del Estado".
"En ese sentido, la nueva Carta Fundamental deberá recoger la concepción
ideológica del presente proceso revolucionario, además de institucionalizar la acción
supervisora de las Fuerzas Armadas sobre la conducción nacional. A cubierto de la
referida institucionalización se procesará el paulatino repliegue a segundo escalón del
actual dispositivo de las Fuerzas Armadas".
"2.- También dentro del actual período de transición se irá procesando la
reestructuración de los partidos tradicionales y otros de orientación democrática y
auténticamente nacionales que quieran fundarse, los que, con un adecuado respaldo
ciudadano, con nuevas cartas orgánicas, estatutos y programas podrán inscribirse como
tales para la obtención de la personería que los habilite para el ejercicio de sus
funciones".
PERIODO 12-VI-1976 A 1-IX-1981: TESIS DE LA

INSTITUCIONALIZACION DEL PROCESO REVOLUCIONARIO
§ 34. El 12 de junio de 1976. Los sucesos del 12 de junio de 1976 son la

resultante de posiciones diferentes expuestas en un conjunto de documentos, llamados
"Exposiciones y Memorándums" de los que resulta la existencia de una discrepancia
entre el entonces Presidente de la República Juan María BORDABERRY y los mandos de
las Fuerzas Armadas.
Según se desprende del Comunicado expedido por las Fuerzas Armadas el 12
de junio de 1976, las principales discrepancias se relacionan con los siguientes puntos:
1º) Que el Presidente de la República no acepta el futuro funcionamiento de los
Partidos políticos tradicionales, por entender que éstos no tienen cabida en el Uruguay
del futuro y propone, en su sustitución, la promoción y desarrollo de corrientes de

opinión que ocupen el vacío dejado por los partidos políticos. Las Fuerzas Armadas
manifiestan que no quieren compartir el compromiso y la responsabilidad histórica de
suprimir los partidos políticos tradicionales.
2º) Que el Presidente de la República no acepta el pronunciamiento popular a
través del voto, por considerar que esa práctica en las democracias actuales es algo
superado. Estima el Presidente de la República que el voto solamente se debe requerir a
la ciudadanía a través de referéndums o plebiscitos sobre puntos o temas específicos
que el Poder Ejecutivo considerare convenientes. Las Fuerzas Armadas, por
contraposición, entienden que la soberanía radica en la Nación y que, entre otras, una
forma auténtica de expresión de esa soberanía es el voto popular.
3º) El Presidente de la República considera responsables a los Partidos
políticos del menoscabo moral y material de la Nación, y las Fuerzas Armadas
entienden que no debe trasladarse al sistema, la responsabilidad de errores y des-
viaciones personales, sino que en vez deben administrarse las medidas que impidan que
esas influencias negativas continúen en el futuro.
4º) La última discrepancia radica en que el Presidente de la República desea la
inmediata promulgación de una Constitución, antes del 1º de marzo de 1977, en la cual
se tradujeran sus conceptos estructurales, que disienten con los sostenidos por las
Fuerzas Armadas. Estas sostienen que en vez de la promulgación de una nueva
Constitución en forma inmediata, sustituirla durante un período transitorio por Leyes
Constitucionales, que dan mayor flexibilidad y permiten cumplir para este período las
mismas finalidades que aquélla.
Como consecuencia de estas diferencias, las Fuerzas Armadas acusan recibo
de una Comunicación del Presidente de la República, de 12 de junio de 1976 y
manifiestan que la posición adoptada por el Presidente en ella contradice lo manifestado
por él en la noche del día 11 próximo pasado a los señores Comandantes en Jefe, de
hacer abandono del cargo ante el retiro del apoyo de las Fuerzas Armadas. La Junta de
Oficiales Generales reitera al Presidente de la República que le ha perdido su confianza
y le retira su apoyo y, por lo tanto, ha notificado al Vicepresidente de la República
—entonces Presidente del Consejo de Estado Alberto DEMICHELI— de su posición, a
los efectos a que hubiere lugar por derecho, acordando que el Vicepresidente ha de
asumir la Presidencia el día 12 de junio de 1976.
El desarrollo de la posición de BORDABERRY se encuentra en sus obras
Opciones y Democracia y terrorismo y en cuanto a sus fundamentos doctrinales han
sido recientemente desarrollados por PACHECO SERÉ en La identidad nacional y el
poder político.
§ 35. Los Actos Institucionales. El 12 de junio de 1976 el Presidente
DEMICHELI y los Ministros del Interior y de Defensa Nacional expidieron los Actos
Institucionales 1 y 2. Por el primero se suspendió hasta nuevo pronunciamiento la
convocatoria a elecciones generales, prevista por el Art. 77, inciso 9 de la Constitución
de 1967, que debían realizarse en noviembre de 1976, así como los actos y operaciones
electorales que son su consecuencia.
Por el segundo se expidieron normas relativas al procedimiento a seguirse para

la elaboración de una nueva Constitución; se reestructuró el Consejo de Estado —fue el
segundo de este período—, se instituyó el Consejo de la Nación; se determinó que la
preservación de la seguridad nacional es de competencia y responsabilidad directa de
las Fuerzas Armadas mediante los órganos que establezca la ley; se dispuso la
suspensión del ejercicio de todos los derechos políticos, incluido el voto, para los
militares y el personal en actividad, y se incluyeron normas complementarias que
exteriorizaron las diferentes posibilidades innovadoras del denominado Decreto
Constitucional que contuvo los Actos Institucionales.
Los Actos Institucionales presentaron, en lo formal, las siguientes caracte-
rísticas: en primer término, todos ellos, con excepción de los numerados 9 y 13, fueron
suscritos por el Presidente de la República y por los Ministros del Interior y de Defensa
Nacional; el 9 también fue suscrito por los Ministros de Economía y Finanzas, y de
Trabajo y Seguridad Social y el 13 por el de Trabajo y Seguridad Social. Probablemente
pueda encontrarse una explicación para la solución adoptada en 18 de los 20 Actos
Institucionales a partir del penúltimo inciso del Art. 1 del Acto Institucional 3, dado que
establece que los actos dictados con el Consejo de Seguridad Nacional serán
refrendados por los Ministros del Interior y de Defensa Nacional. Estimo que pudo ser
una explicación para la solución adoptada, dado que en caso contrario pudiere
entenderse que el Acto Institucional, por su importancia, tendría que haber requerido las
firmas de los demás Ministros del Ejecutivo.
Segunda característica: hallamos una serie de "Decretos Constitucionales" que
incluyeron "Actos Institucionales". Sostuve durante el período de facto que la expresión
"Decreto Constitucional" podía analizarse entendiendo que se denomina "decreto"
porque es un acto jurídico que en perspectiva orgánicoformal aparecía como un acto
semejante a los demás decretos —ordinarios— que dictaba el Poder Ejecutivo, y que se
incluía el vocablo "constitucional" en virtud de la materia que por ellos se regulaba.
Sostuve, también, que el Decreto Constitucional aparecía como un continente cuyo
contenido era, en cada caso, un Acto Institucional, siendo Acto Institucional una
categoría de acto jurídico no previsto hasta entonces por el ordenamiento constitucional
de 1967 en vigor.
De allí que dijéramos que sería posible afirmar que desde el 12 de junio de
1976 se encuentran vigentes en el Uruguay un conjunto de "actos constitucionales",
siendo varios de ellos "Actos Institucionales" —por la materia, constitucionales—, que
se adicionaban al acto constitucional único de 1967 (FRUGONE SCHIAVONE y ESTEVA
GALLICCHIO: Actos constitucionales vigentes en el Uruguay concordados y anotados,
Montevideo, 1978).
En perspectiva exclusivamente positiva y prescindiendo de otras posibles
consideraciones, la Constitución uruguaya entonces vigente era obviamente escrita —el
gobierno de facto se autolimitaba-, no codificada —por estar formada por una multi-
plicidad de actos expedidos en momentos diferentes— que con excepción del acto
constitucional de 1967 implicaban el ejercicio de un poder constituyente de hecho, que
podía ser caracterizado desde el punto de vista de la super-legalidad como Constitución
rígida, siempre que se tome la noción técnica estricta original (porque los proce-
dimientos son diferentes respecto a los previstos para la elaboración de la ley formal
ordinaria). Fue reiterada por los Actos Institucionales 8 y 12 la vigencia del Capítulo IX
de la Sección XV, de la Constitución de 1967, que regula la defensa de la
supralegalidad, con la salvedad que resultaba del Art. 88 del Acto Institucional 9 —y
por remisión a éste del 13—, porque estos admitían que un acto legislativo nominado
"ley especial", pudiera modificar sus normas, solución que, en perspectiva teórica,
también podía encararse considerando que ambos, por su materia, no eran en verdad
constitucionales. Esta circunstancia, por lo demás, estaría abonada en base a la historia
de su elaboración: estrictamente son muy escasas las normas en él incluidas que quepan
dentro de la materia constitucional.
Esta Constitución no codificada fue, paradojal e incuestionablemente en su
momento, la más extensa del mundo, porque a los numerosos preceptos y disposiciones
programáticas de la Constitución de 1967 que continuaron vigentes se añadieron los
extensos Actos Institucionales, salvo alguna excepción —como los Actos 1 y 10 en lo
fundamental—, y precisamente de la característica de Constitución no codificada,
derivaron múltiples dificultades cuando se trataba de realizar la interpretación de los
institutos que configuraban el Derecho positivo constitucional e institucional entonces
vigente.
En suma, desde el 12 de junio de 1976 el Poder Ejecutivo sustituyó como
fundamento el "estado de necesidad" por el "uso de las facultades que le confería la
institucionalización del proceso revolucionario" u otras fórmulas similares para
expresar el ejercicio de Poder Constituyente de facto a la luz de la Carta Política de
1967.
Entre los Actos Institucionales que generaron mayores objeciones se en-
contraron en 7 sobre pase a situación de disponibilidad simple o calificada de los
funcionarios públicos y 8 sobre Ministerio de Justicia y afectación de la posición
institucional tradicional del Poder Judicial.
EL PROCESO INSTITUCIONAL DE 1980
§ 36. Las primeras sugerencias de reforma constitucional. Desde el año 1974

comenzaron a conocerse opiniones, proposiciones y proyectos de reforma
constitucional, en virtud de la previsión del decreto 464/973.
Entre ellos, la de José A. VARELA —octubre de 1974— que concebía una
Constitución, breve, dejando liberada a la ley —con quórums especiales— la
regulación de todo lo mudable; períodos de gobierno inmediatos de seis años; limitar la
reelección de los legisladores a dos períodos consecutivos; el Poder Ejecutivo
unipersonal; el Poder Legislativo unicameral; instituir una Cámara Gremial con
miembros honorarios o el Consejo de Economía Nacional; modificar los artículos 31 y
168-17. Incluía sugerencias para la Ley Orgánica de los Partidos Políticos.
También la opinión de Aparicio MÉNDEZ, de agosto de 1974, que destacaba
debía ser una Carta transitoria para asegurar el tránsito pacífico entre el régimen que se
abandonaba y el nuevo que se propiciaba; reposar en los principios cardinales que
recoge la tradición de nuestro Derecho Público (democracia representativa, sufragio
universal, voto secreto y obligatorio, representación proporcional mitigada) atenuar
progresivamente la intervención del Estado en los campos industrial y comercial; debía

asignar competencia al Poder Ejecutivo para dictar decretos de necesidad; consagrar la
separación en el tiempo de las elecciones nacionales y departamentales; bases para una
ley orgánica de los Partidos Políticos que impidiera la formación de partidos
internacionales o antidemocráticos; el Poder Legislativo bicameral; el Poder Ejecutivo
unipersonal; extender la jurisdicción militar a los delitos contra la soberanía del Estado
y contra el orden político interno; supresión de las autonomías, sustituyéndolas por
descentralizaciones derivadas locales; los decretos departamentales deberían tener
naturaleza reglamentaria; Intendencias Municipales y Juntas Departamentales o
Vecinales en cuya elección no intervinieran los Partidos Políticos; fijar por ley
porcentajes para gastos de administración y categorías y sueldos uniformes para toda la
República.
También un anteproyecto de ley constitucional redactado por Alberto
DEMICHELI, estructurado en seis enmiendas y disposiciones transitorias: procuraba que
la Cámara de Representantes y las Juntas Departamentales se integraran con miembros
electos cada seis años por los inscriptos en los registros cívicos especializados (laboral,
empresarial, cultural); los senadores durarían seis años en sus funciones; declaraba que
los lemas históricos "Partido Colorado" y "Partido Nacional" pertenecen al dominio
público; el Presidente y el Vicepresidente de la República durarían seis años en sus
cargos; disminuía a cinco el número de miembros de la Corte Electoral (Su texto
completo puede verse en Democracia participativa).
§ 37. La Tercera República. En varias oportunidades el Presidente de la
República Aparicio MÉNDEZ (12-VI-1976/1-IX-1981) expuso su concepción en cuanto
a que con la Constitución de 1830 se inició la Primera República —"filosóficamente
esta carta política era individualista"—, que fue seguida por la Constitución de 1917
que comenzó a aplicarse en 1919 e inició la Segunda República —"con tendencia
socializante"— que se extendió —"yo llamo remiendos a las Constituciones que se
fueron sucediendo hasta 1968"— hasta el 27 de junio de 1973 en que "muere la segunda
República y se inicia la instauración de la Tercera. En eso estamos". MÉNDEZ resumía
cuáles debían ser, en su concepto, las características del "nuevo orden institucional por
el que estamos luchando": "liberalismo en todas sus expresiones, despolitización,
unificación y fortalecimiento del poder, éste es el trípode en que se apoya la concepción
filosófica de la Tercera República que es la que el proceso cívico-militar trata de agregar
o incorporar a nuestra historia" (Discurso pronunciado en Durazno el 4-X-1980) (Ver
ampliamente: FRUGONE SCHIAVONE, El Defensor del Hombre).
§ 38. El proyecto de nueva Constitución. Según lo transcripto el proyecto de
nueva Constitución reflejaría y concretaría la concepción de la Tercera República de
MÉNDEZ.
El punto de partida se encontró en el Decreto 464/973, que al crear el Consejo
de Estado le asignó competencia relacionada con las reformas constitucionales a
realizarse. Esto significó que desde el inicio del Proceso —que se puede fijar for-
malmente en el mes de junio de 1973, aunque sustancialmente sea el 9 de febrero de
1973—, se fijó por el Poder Ejecutivo una decisión en el sentido de reformar la
Pero esas previsiones fueron a su vez modificadas por el Acto Institucional 2,

que estructuró un procedimiento de revisión —en el marco del orden institucional de
transición—, que se integró con las siguientes etapas:
- La primera. prevista por el apartado b) del Art. 8: en virtud de ella el Poder
Ejecutivo, actuando en Consejo de Ministros y con el Consejo de Seguridad Nacional,
formularía los principios y bases fundamentales que presidirían, de acuerdo con el Art.
4 del Inciso e) del mismo Decreto Constitucional la redacción del nuevo texto
constitucional, se destacó por soportes de órganos estatales la terminología empleada,
señalándose que no se trataba de una "reforma constitucional", sino de la expedición de
una "nueva Constitución".
- La segunda, estaba prevista por el Apartado e) del Art. 4º del mismo Decreto
Constitucional: al Consejo de Estado competía preparar el anteproyecto de Constitución
que se sometería a ratificación popular, de acuerdo con los principios que emanaran de
las pautas formalmente consagradas, los fundamentos de los Actos Institucionales y las
bases a aprobarse. Se trataba, pues, por su orden, de tres extremos: pautas formalmente
consagradas, que resultaban especialmente de los Cónclaves cívico militares de Colonia
Suiza —conocido como "del Nirvana"—, San Miguel, Montevideo —conocido
también como "del Parque Hotel"— y Solís; los fundamentos de los Actos
Institucionales, que resultaban en lo sustancial de la parte expositiva de los mismos, y
las bases a aprobar, que eran las previstas por el apartado d) del Art. 8, que incluí en
primer término: se trataba de los principios y bases fundamentales que, en la jerga
corriente, se llamaron "Pautas".
- La tercera, era la regulada por el Art. 11 del Acto Institucional 2: el proyecto
debía ser aprobado por un órgano integrado por los Miembros de la Junta de Oficiales
Generales de las Fuerzas Armadas, los Consejeros de Estado, el Presidente de la
República, y los Ministros de Estado, órgano éste al que el artículo denominó
"Asamblea Constituyente".
- La cuarta y última etapa implicaba la actuación del Constituyente, es decir,
del Cuerpo Electoral, en un plebiscito de ratificación. Esto resultaba también del Art.
11, conjugado con el literal e) del Art. 4 del Decreto Constitucional 2/976.
Siendo éste el procedimiento previsto, es menester tener presente que en el
Cónclave de SOLÍS la Comisión de Asuntos Políticos de las Fuerzas Armadas
(COMASPO), ratificó el Plan Político Básico que fuera aprobado por la Junta de
Oficiales Generales y que motiva el Comunicado de 9 de agosto de 1977. En lo que
interesa para el tema, el Plan Político Básico de 1977 fue comunicado por el Presidente
de la República, reunido con el Consejo de Ministros y el Consejo de Seguridad
Nacional, que hicieron suya la propuesta de la Junta de Comandantes en Jefe de las
Fuerzas Armadas.
El primer punto previsto fue la realización de elecciones nacionales en
noviembre de 1981, para lo que se instrumentarían las condiciones que regularían las
bases para este acto y el futuro institucional del país a partir de 1980, en base a la
participación de los Partidos Políticos Tradicionales y el sufragio universal.
El segundo punto destacaba que se acentuaría el esfuerzo del Gobierno para
consolidar y dinamizar el desarrollo de los campos económico y social, con el objetivo
de permitir la instrumentación definitiva del nuevo Uruguay en las mejores

condiciones.
El 15 de Mayo de 1980 se dio cumplimiento al literal b) del Art. 8 del Decreto
Constitucional 2, remitiendo el Poder Ejecutivo —actuando en Consejo de Ministros y
con el Consejo de Seguridad Nacional— al Consejo de Estado, el Mensaje pertinente
que contenía los Principios, Bases y Condiciones del nuevo texto constitucional. El
Consejo de Estado elaboró el anteproyecto previsto por el literal e) del Art. 4 del
mencionado Decreto Constitucional; se instaló el órgano nominado Asamblea
Constituyente; aprobó el proyecto de Constitución a ser sometido a ratificación popular
el 30 de noviembre de 1980; se expidió el Acto Institucional 10 que, podríamos decir, se
consumió al celebrarse el plebiscito, puesto que su único artículo dispositivo estableció
que "el proyecto de Constitución, a ser sometido a ratificación popular con fecha 30 de
noviembre próximo, requeriría para su aprobación el voto por "Si de la mayoría simple
de sufragios válidos".
Según el proyecto de nueva Constitución plebiscitado en noviembre de 1980,
se realizaban innovaciones como las siguientes: en materia de libertad física de las
personas se constitucionalizaba expresamente el presumario y se preveía que las
personas podrían ser tomadas presas en caso de existencia de elementos de convicción
suficiente y orden del Juez competente; respecto del posible ingreso al hogar se
eliminaba la distinción entre el día y la noche; se preveía la existencia de asociaciones
profesionales; se constitucionalizaban a texto expreso límites para la libertad de
enseñanza, como la eficiencia técnica y la protección de las bases fundamentales de la
nacionalidad y del orden constitucional; se excluía a los funcionarios públicos del
ejercicio del derecho de huelga; se suprimía la regulación por norma constitucional de
la inamovilidad, se desconstitucionalizaba en lo sustancial el régimen de estatuto de los
funcionarios; el sistema electoral sería en principio de mayoría con minoría o minorías,
para la provisión de los cargos en los órganos legislativos; se excluía a los funcionarios
militares y policiales en actividad del ejercicio del derecho al voto; se disponía que los
Partidos Políticos configurarían un lema único, no se admitirían acumulaciones, se
consagraban causales de extinción, requisitos para la creación y normas sobre los
partidos antisistema democrático; se confiaba el Poder Ejecutivo al Presidente de la
República; se constitucionalizaban Ministros Secretarios; se institucionalizaba el Con-
sejo de Seguridad Nacional; se constitucionalizaba la definición de seguridad contenida
en el decretoley 14.157; se consagraban importantes innovaciones en lo referente a los
poderes de emergencia del Poder Ejecutivo (medidas prontas de seguridad, estado de
subversión y estado de guerra, adoptándose de acuerdo con el COSENA); se suprimía la
Comisión Permanente; las leyes ordinarias deberían iniciarse en la Cámara de
Representantes; la Asamblea General como órgano reunión de ambas cámaras sería
competente para aprobar los proyectos de ley enviados por el Poder Ejecutivo con
declaratoria de urgente consideración, así como el Presupuesto Nacional; se modificaba
sustancialmente el sistema de relaciones entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo
(reiteradas declaraciones de censura de actos de administración o de gobierno de los
Ministros, frecuentes rechazos de iniciativas del Poder Ejecutivo, desatender en más de
una oportunidad objeciones u observaciones efectuadas a proyectos de ley aprobados
por la Asamblea que podían motivar una declaración del Tribunal de Control Político o
una declaración formal legislativa de retiro de apoyo parlamentario, con eventual

disolución de las Cámaras e incluso caída del Presidente de la República); la
jurisdicción militar comprendería a los delitos militares, al caso de estado de guerra, los
de lesa nación, los utilizados como medio de acción y los conexos o vinculados de
cualquier manera con la subversión; creaba un Tribunal de Control Político integrado
por nueve miembros que conocería, por ejemplo, del juicio político y desafueros, siendo
sus miembros designados por el Presidente de la República de ternas propuestas por el
mismo Tribunal; distinguía como tipos institucionales las empresas públicas y los
servicios descentralizados en sustitución de los Entes Autónomos y Servicios
Descentralizados; los órganos de las Administraciones Departamentales actuarían con
autonomía técnica, eliminándose la descentralización gubernativa; los organismos
docentes tendrían el grado de descentralización que establecería la ley, en vez de ser
Entes Autónomos necesarios; se conservaban con modificaciones los procedimientos
de reforma constitucional previstos por los apartados A) y D) del artículo 331 (15% en
vez de 20% e iniciativa privativa del Poder Ejecutivo, respectivamente); se suprimía la
previsión de eventual creación por ley del Consejo de Economía Nacional.
§ 39. El rechazo por el Cuerpo Electoral del proyecto de nueva Constitución
y sus consecuencias. Celebrado el referido Plebiscito el 30 de noviembre de 1980, el
Cuerpo Electoral se pronunció mayoritariamente por "No" (por "Sí" : 42% ; por "No" :
57,9%).
Por resolución de 13 de Diciembre de 1980, el Presidente de la República y los
Miembros de la Junta de Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, expidieron un
Comunicado en el que expresaron que la ciudadanía se ha pronunciado libremente,
exponiendo su opinión contraria al texto constitucional plebiscitado; que el Gobierno
Cívico Militar acepta el veredicto y expresa al pueblo uruguayo:
1º) Que el Plan Político Básico de 1977 destinado a la normalización institu-
cional, ha quedado sin efecto al no haber sido aceptado el proyecto constitucional que lo
contenía;
2º) Que no obstante, de acuerdo a lo manifestado públicamente por las auto-
ridades, el proceso de estabilización democrática proseguirá en forma irreversible hasta
su completa culminación;
3º) Con la finalidad de dar cumplimiento a los objetivos enunciados en el
numeral precedente, el Gobierno compromete su esfuerzo en la preparación de un
nuevo Plan Político sustitutivo del anterior;
4º) Se declara que los planes de acción gubernamental, a todos los niveles, se
mantendrán íntegramente;
5º) Dado que no fue aprobado el orden institucional propuesto, el proceso
continuará en base al régimen vigente, el que determinará la acción del Gobierno en
función de la irrenunciable obligación de salvaguardar el bienestar nacional.
Habiendo quedado sin efecto el Plan Político Básico de 1977, como resultó del
Comunicado 232/980, se expidió el Acto Institucional 11, a efectos de actualizar el
orden institucional transitorio, ajustándolo "a los efectos de la continuación del actual
proceso hacia el logro de las metas trazadas, en cuanto a instituciones políticas se
refiere".
En lo que interesa para este tema, el Acto Institucional 11 derogó, por su Art. 2,
los Arts. 4 y 11 del Decreto Constitucional 2/976, y al modificar la redacción del Art. 8
del mismo decreto, suprimió el literal B. Por tanto, la situación a ese momento resultaba
del Cuarto Considerando: "Con relación a las funciones constituyentes, ellas, podrán ser
ejercidas en la oportunidad y en la forma que se determine".
PERIODO 1-IX-1981 A 1-III-1984 : TESIS DE LA TRANSICION
§ 40. El nuevo Plan Político de las Fuerzas Armadas. En el mes de junio de

1981, la Junta de Oficiales Generales de las Fuerzas Armadas aprobó el nuevo Plan
Político —o cronograma— [en adelante N.P.P.], que estableció las siguientes etapas: a)
julio de 1981 - iniciación del diálogo con los distintos sectores políticos en procura de
su cooperación; b) julio de 1981 - rehabilitación de la mayoría de los ciudadanos
inhabilitados para actuar en actividades políticas por el art. 3 del Acto Institucional 4,
siguiendo un criterio político y amplio; c) julio de 1981 - designación del Presidente de
la República por el Consejo de la Nación; d) agosto de 1981 - promulgación de un
nuevo Acto Institucional modificando la organización y competencia del Consejo de
Estado y designación de los nuevos miembros; e) agosto de 1981 - instalación del nuevo
Consejo de estado; f) 1º de setiembre de 1981 - Trasmisión del mando al nuevo
gobierno denominado de transición; g) noviembre/diciembre de 1981 - envío por el
Poder Ejecutivo al Consejo de Estado del Proyecto de Ley Orgánica de los Partidos
Políticos elaborado en acuerdo entre las Fuerzas Armadas y los Partidos Políticos; h)
1982 - elección de autoridades partidarias y reactivación de los Partidos Políticos demo-
cráticos; i) 1983 - elaboración del proyecto de nuevo texto constitucional en acuerdo
entre las Fuerzas Armadas y los Partidos Políticos habilitados; j) noviembre de 1984 -
realización de elecciones nacionales conjuntamente con el plebiscito constitucional; k)
marzo de 1985 - trasmisión del mando al gobierno electo. La Comisión de Asuntos
Políticos de las Fuerzas Armadas realizó entrevistas con representantes de diversos
sectores y grupos políticos de los Partidos Colorado, Nacional y antigua Unión Cívica,
los que, con algunas observaciones, aceptaron el N.P.P.
Se iniciaba así un período que —a diferencia del comprendido entre los años
1976 y 1980— procuraba la reinstitucionalización con la participación de los partidos
políticos llamados tradicionales.
§ 41. Cumplimiento del Nuevo Plan Político. De acuerdo con lo previsto por
el llamado N. P. P., el Consejo de la Nación —a propuesta de la Junta de Oficiales
Generales de las Fuerzas Armadas—, designó al Teniente General Gregorio G.
ALVAREZ —General recientemente ascendido durante los sucesos de febrero de 1973,
fue Jefe del Estado Mayor Conjunto y Comandante en Jefe del Ejército retirado en
1979— como Presidente de la República para el período 1-IX-1981 / 1-III-1985.
De acuerdo con la previsión del ordinal g del N.P.P., el Poder Ejecutivo envió
al Consejo de Estado el proyecto de Ley Orgánica de los Partidos Políticos, que tras ser
considerado por una Comisión Especial fue aprobado por el Pleno y promulgado por el
Poder Ejecutivo se transformó en la Ley Fundamental Nº 2.
La Ley Fundamental Nº 2, entre otras soluciones, consideró como partidos

políticos habilitados al Colorado, al Nacional y a la Unión Cívica —esta norma contuvo
la decisión política de considerar existente a este partido—, previó los requisitos para la
formación de los partidos, reglamentó la obligatoriedad de que contaran con cartas
orgánicas y programas de principios, limitó la posibilidad de acumulación de votos por
lema a los efectos de las candidaturas a Presidente de la República e Intendentes y
excluyó a los partidos que reputó antisistema.
En noviembre de 1982 se celebraron elecciones simultáneas abiertas —con
sufragio no obligatorio— para la elección de autoridades de los tres partidos
habilitados. Las nuevas autoridades serían, según la terminología de la época, los
interlocutores de las Fuerzas Armadas. Los votos se canalizaron así: por las tendencias
del Partido Nacional 619.945; por las del Partido Colorado 527.562; por las del Partido
Unión Cívica 14.986; en blanco 85.373. Los analistas políticos coincidieron, en general,
sobre cuál pudo ser el comportamiento de los adherentes y simpatizantes de la
inhabilitada coalición Frente Amplio.
Los resultados de la elección interna condujeron a la modificación de la ley
fundamental 2 por la ley fundamental 4, para posibilitar la presentación de un mayor
número de fórmulas de candidatos por Partido a la Presidencia y Vicepresidencia de la
República.
§ 42. Fracaso de las negociaciones sobre reforma constitucional en 1983. La
Comisión de Asuntos Políticos de las Fuerzas Armadas elaboró durante los primeros
meses de 1983 un documento que fue rotulado "Hechos acaecidos en la República que
justifican un nuevo texto constitucional" que fue presentado en la primera sesión del
llamado "Diálogo del Parque Hotel" en el mes de mayo.
Participaron del diálogo una delegación de la COMASPO (integrada por su
presidente [General RAPELA] y un oficial general por cada una de las tres fuerzas
[General MEDINA, Contra Almirante FERNÁNDEZ y Brigadier General ARBE]) y
delegaciones de los tres partidos políticos habilitados: Colorado (J. M. SANGUINETTI y
E. TARIGO), Nacional (G. AGUIRRE RAMÍREZ, F. OLIÚ y J. M. POSADAS) y Unión
Cívica (J. V. CHIARINO, H. CIGANDA y J. DAVEREDE).
Al no haber prosperado el diálogo del Parque Hotel y estando casi agotado el
año 1983, las fuerzas armadas debieron resolver si prescindían de lo previsto por el
ordinal i) del N.P.P. y procuraban otra vía para llegar a la realización de las elecciones de
noviembre de 1984 o si cancelaban el N.P.P. y procedían a la elaboración de un nuevo
cronograma. Optaron por la primera posibilidad, con lo cual quedó expedita la
restauración del sistema político precedente.
§ 43. Otros acontecimientos. El gobierno de FACTO expidió varios Actos
Institucionales. El acto 14 que previó nuevas inhabilitaciones o proscripciones para el
ejercicio de actividades políticas —en verdad, un movimiento tácticopolítico—; el Acto
Institucional 15 que declaró derogado el Art. 331 de la Constitución sobre reforma
constitucional (en virtud de la recolección de firmas para una reforma constitucional por
el sector mayoritario del Partido Nacional que hubiera posibilitado la candidatura de
Wilson FERREIRA ALDUNATE); los Actos Institucionales 16 (sobre levantamiento de
prohibiciones para el ejercicio de actividades políticas que había dispuesto por quince
años el Acto Institucional 4) y 17 (derogación de los Actos Institucionales 7 sobre

situación de disponibilidad simple y calificada de los funcionarios públicos y 14 sobre
eventuales nuevas inhabilitaciones) —manifestaciones de voluntad para el acuerdo con
los partidos— y 18 (habilitación de los lemas Partido Socialista y Partido Demócrata
Cristiano y de determinados sublemas).
En otro orden, el 19 de marzo de 1984 fue liberado Líber SEREGNI y el 16 de
junio regresó al País FERREIRA ALDUNATE, que fue arrestado y luego procesado por la
justicia militar.
Cabe destacar asimismo que ya había comenzado a perfilarse la Concertación
Nacional Programática (CONAPRO), que en opinión de algunos analistas importaba la
reformulación del pacto social o la celebración de un nuevo pacto o contrato social.
1984 : ACUERDO DEL CLUB NAVAL
§ 44. Acuerdo del Club Naval. En agosto de 1984 se celebró el Acuerdo —o

Pacto, entre otras denominaciones— del Club Naval, entre los Comandantes en Jefe de
las Fuerzas Armadas (participaron los Comandantes en Jefe de las tres Fuerzas:
Teniente General MEDINA —había asumido poco antes el Comando—, Vice Almirante
INVIDIO y Teniente General [Av.] BUADAS y el Jefe del ESMACO General GONET) y
representantes del Partido Colorado (SANGUINETTI y TARIGO), Partido Unión Cívica
(CHIARINO), coalición Frente Amplio (Young) y Partido Laborista (Cabrera).
El acuerdo fue instrumentado por el Poder Ejecutivo mediante el Acto
Institucional 19. Este dispuso la convocatoria a elecciones generales para el mes de
noviembre de 1984; el restablecimiento de la vigencia de la Constitución de 1967 a
partir del 15 de febrero o del 1º de marzo de 1985, según correspondiera; adicionó
disposiciones transitorias a la Constitución (sobre naturaleza, integración y
competencia del COSENA, estado de insurrección, alcance de la jurisdicción militar,
ascensos al grado de oficial general, acción de amparo) y previó que la nueva Asamblea
General, en reunión de ambas Cámaras tendría también la calidad de Asamblea General
Constituyente.
Fue publicado en el "Diario Oficial el texto de la Constitución de 1967 con las
disposiciones transitorias adicionadas por el Acto Institucional 19.
Cabe destacar finalmente que fue levantada la intervención de la Universidad
de la República.
§ 45. Renuncia del Teniente General Alvarez y toma de posesión por el
Presidente de la Suprema Corte de Justicia. El 12 de febrero de 1985 el Consejo de la
Nación aceptó la renuncia presentada por el Presidente ALVAREZ y a propuesta de la
Junta de Comandantes en Jefe —con el consenso de la denominada por entonces cúpula
política— designó como último Presidente del período al Presidente de la Suprema
Corte de Justicia Rafael ADDIEGO BRUNO, que desempeñó el cargo hasta el 1º de mar-
zo.
1985 : SE CONCRETA LA RESTAURACION

§ 46. El 15 de febrero de 1985 tomaron posesión de sus cargos los legisladores

electos y el 1º de marzo de 1985 asumieron la Presidencia y Vicepresidencia de la
República Julio M. SANGUINETTI y Enrique TARIGO y volvió a regir plenamente la
Constitución de 1967 ahora con las disposiciones transitorias aditivas del Acto
Institucional 19. El 1º de marzo de 1985 el Poder Ejecutivo envió al Poder Legislativo el
proyecto de ley reglamentario de la acción de amparo que luego de un dilatado trámite
legislativo y con algunas modificaciones se transformó en la ley 16.011.
Comenzaba así desde el 15 de febrero de 1985 a concretarse la restauración del
sistema político (Cfr. sobre los diversos alcances del vocablo restauración; en general:
Luigi ROSSI, en Nuovo Digesto Italiano; con referencia a Uruguay en 1985: FRUGONE
SCHIAVONE, en El Defensor del Hombre; Alvaro PACHECO SERÉ, en La identidad
nacional y el poder político, entre otros).
§ 47. La restauración por vía legislativa; convalidaciones y anulaciones de
actos legislativos del período de facto y reparaciones. Las primeras leyes del período
fueron: primera, la 15.736 —que rigió retroactivamente al 15-II-1985— que declaró
investidas en calidad de autoridades legales de la Universidad de la República a las
emanadas de los procedimientos de elección cuya documentación está depositada en la
Asociación de Escribanos del Uruguay; segunda la 15.737 de amnistía de los ahora
legalmente llamados "presos políticos", de aprobación de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos llamada Pacto de San José de Costa Rica, de derogación de
los artículos sustanciales de la ley de seguridad del Estado y de supresión de las medidas
de seguridad eliminativas previstas por el Código Penal Ordinario y el Código Penal
Militar; tercera, la 15.738 sobre convalidación de los actos legislativos del gobierno de
FACTO que se denominarán decretos leyes, con las excepciones que se determinaron y
cuya nulidad absoluta se declaró (se dispuso la publicación con la exposición de
motivos, en la que los "legisladores de todos los Partidos Políticos representados en el
Parlamento expresaron que los actos legislativos del Consejo de Estado del gobierno
militar «de facto» que acaba de fenecer, son radicalmente nulos por emanar de un
órgano inexistente para la Constitución de la República y por estar viciados por razón de
forma; sin embargo al amparo de su aplicación constante se han generado derechos y
obligaciones; los decretoleyes no pueden regir sin una sanción expresa del Poder
Legislativo; porque como lo expresó Francisco BAUZÁ "debemos legalizarlos, para que
todos comprendan que el último acto de toda empresa política es la sumisión lisa y llana
al Código Fundamental, la sumisión al gobierno impersonal de la ley"; el proyecto
exceptuó de la convalidación genérica a algunos actos legislativos dictados "con
evidente espíritu represivo, contrarios a los principios democrático-republicanos, ..., [y]
... del Código Civil, que sólo pueden ser reguladas por un Parlamento representativo del
Cuerpo Electoral, por cuya causa se declaran nulos e inexistentes" [aclaro que durante
la legislatura que comenzó en 1985 fue promulgado el primer Código elaborado por un
Parlamento representativo del Cuerpo Electoral: el Código General del Proceso] y se
suspendió la vigencia de las Leyes Fundamentales 2 y 4 sobre partidos políticos que
poco después fueron derogadas; cuarta, la ley 15.739, de emergencia para la enseñanza,
que sustituyó la ley 14.101 de educación general. También procede mencionar la ley
15.743 que decretó la amnistía de los llamados "presos comunes o sociales".
En otro orden, la ley 15.783 reguló las reincorporaciones y reparaciones a los

destituidos y perjudicados entre el 9 de febrero de 1973 y el 28 de febrero de 1985 y,
entre otros supuestos, a los casos ocurridos con anterioridad al 9 de febrero de 1973
"durante la vigencia y como consecuencia directa o indirecta de la aplicación de los
regímenes de excepción previstos por los artículos 31 y 168, ordinal 17 de la Constitu-
ción".
§ 48. Asamblea Constituyente. Según la previsión del Acto Institucional 19, la
Asamblea General que se instaló el 15 de febrero de 1985 tendría también la calidad de
Asamblea Constituyente, la cual deliberaría y resolvería —por el voto de la mayoría
absoluta de sus componentes— únicamente sobre las disposiciones transitorias
incluidas en dicho Acto. Un tercio de los miembros de la Asamblea podría exigir que se
sometiera a plebiscito, conjuntamente con el proyecto aprobado, otro total o
parcialmente sustitutivo de las referidas disposiciones transitorias.
Se previó la instalación de la Asamblea Constituyente el 1º de julio, que se
pronunciaría no más allá del 11 de octubre de 1985, que el o los proyectos serían
sometidos a plebiscito el 24 de noviembre de 1985 y que las normas del proyecto que
fuere aprobado entrarían en vigor el 1º de marzo de 1986.
Entre las fórmulas que se difundieron después del 1º de marzo de 1985 puedo
destacar: la instalación de la Asamblea Constituyente y la inmediata declaración que no
existían reformas a realizar a la Constitución de 1967; expedir una ley derogando las
disposiciones transitorias aditivas a la Constitución incluidas en el art. 6 del Acto
Institucional 19; expedir un decreto del Poder Ejecutivo derogando expresamente el art.
6 de marras; otras que importaban matices de las anteriores.
Los partidos políticos por los que fueron electos los miembros de la Asamblea
Constituyente que previó el acuerdo del Club Naval —natural y obviamente—
consideraron que no existían reformas a realizar a la Carta de 1967.
Por tanto —según la opinión más recibida— desde el 1º de marzo de 1986 rige
exclusivamente el acto constitucional de 1966 y cesó la vigencia de las disposiciones
transitorias aditivas de 1984.
En cuanto a los Actos Institucionales —por obvias razones no comprendidos
por las disposiciones de la ley 15.738— rigen con valor y fuerza de ley los numerados 9
y 13 sobre seguridad social.
§ 49. Denuncias contra gobernantes de facto. Un diputado del Frente Amplio
formuló denuncia ante la Suprema Corte de Justicia como infractores de la Constitución
(art. 239-1) contra los ex Presidentes BORDABERRY, MÉNDEZ y ALVAREZ; contra los
Ministros firmantes del decreto 464/973 y contra los Comandantes en Jefe de las
Fuerzas Armadas al momento de la disolución del Parlamento. La Suprema Corte de
Justicia se pronunció sosteniendo que su competencia originaria de juzgar a todos los
infractores de la Constitución refiere a las personas separadas del cargo por sentencia
del Senado en el juicio político y remitió las actuaciones al Juzgado Letrado de Primera
Instancia en lo Penal correspondiente. La defensa de algunos de los denunciados
sostuvo que no procedía la condena "ni el enjuiciamiento de decisiones jurídico
políticas como la adoptada el 17 de junio de 1973". La denuncia careció de
consecuencias.
§ 50. La Universidad de la República declara la ineptitud para el ejercicio de

la docencia de quienes desempeñaron determinados cargos en el gobierno de facto o
en la Universidad intervenida. Tomando como precedente la decisión de 1968, la
Facultad de Derecho de la Universidad de la República declaró en junio de 1985 la
"ineptitud" para el ejercicio de la docencia en el órgano de marras de quienes
desempeñaron determinados cargos fuera y dentro de la Universidad estatal.
§ 51. Amnistía para militares y policías. Desde el 1º de marzo de 1985 fueron
formuladas múltiples denuncias penales contra militares y policías y se genera una
situación riesgosa para la estabilidad institucional. Luego de un complejo trámite
legislativo —incluso la Cámara de Senadores dispuso la remoción del Senador José G.
ARAÚJO con invocación del art. 115 de la Constitución ["actos de conducta que le
hicieren indigno de su cargo, después de su proclamación"], aunque en perspectiva de
análisis político por infracción de las reglas de juego del sistema—, por ley 15.848 de
21 de diciembre de 1986, llamada de caducidad de la pretensión punitiva del Estado, se
reconoció "... que como consecuencia de la lógica de los hechos originados por el
acuerdo celebrado entre partidos políticos y las Fuerzas Armadas en agosto de 1984, y a
efectos de concluir la transición hacia la plena vigencia del orden constitucional, ha
caducado el ejercicio de la pretensión punitiva del Estado respecto de los delitos
cometidos hasta el 1º de marzo de 1985 por funcionarios militares y policiales,
equiparados y asimilados por móviles políticos o en cumplimiento de sus funciones y en
ocasión de acciones ordenadas por los mandos que actuaron durante el período de
facto" (art. 1), con excepción de aquéllos delitos que se hubieren cometido con el
propósito de lograr para el autor o para un tercero un provecho injusto (art. 2).
Fue solicitada la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 1, 3 y 4 de
esta ley, la que fue desestimada por mayoría por la Suprema Corte de Justicia, que
consideró es una ley de amnistía.
Dentro del año de su promulgación fue interpuesto el recurso de referéndum
contra los referidos artículos de la ley 15.848. El 16 de abril de 1989 se realizó el
referéndum y el Cuerpo Electoral la confirmó (55,4% contra 42,42%).
Por otros artículos de esta ley se normatizó sobre aspectos de las Instituciones
militares (presentación al Poder Legislativo de planes de estudio de la enseñanza mili-
tar, regulación del Servicio de Información de las Fuerzas Armadas, etc.), que junto con
la derogación de determinadas leyes (definición legal de seguridad nacional y previsión
de órganos) y la modificación de algunas otras (sistema de ascensos) las reinsertó en el
sistema constitucional.
LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1989 *
* Este capítulo reproduce la primera parte mi trabajo La reforma parcial de la Constitución uru-
I
RECOPILACION DE ANTECEDENTES
§ 1. La formulación del proyecto de reforma constitucional que fuera ratificado

plebiscitariamente por significativa mayoría de los ciudadanos uruguayos el 26 de
noviembre de 1989, reconoce como principales antecedentes diversas cuestiones
suscitadas respecto de cómo correspondía se practicaran, conforme a Derecho, los
ajustes (ajustes anuales y adelantos a cuenta de los ajustes) de las asignaciones de
jubilación y pensión. Existieron, también, otras circunstancias, que no fueron
inadvertidas por los promotores de la reforma.
Para realizar una ceñida reseña de algunas de las circunstancias que estimo
pueden considerarse como motivos de esta reforma, tomaré como punto de partida 2 la
solución adoptada por el Acto Institucional 9, de 23-X-1979, cuyo art. 73 dispuso:
"(Régimen de movilidad).- Las asignaciones de jubilación y de pensión serán
ajustadas anualmente en función de la variación del Indice Medio de Salarios,
elaborado según el procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley Nº 13.728, de
17 de diciembre de 1968".
"La liquidación de los aumentos se efectuará a partir del 1º de abril de cada
año".
"Facúltase al Poder Ejecutivo a establecer índices diferentes cuando lo
considere necesario y a disponer adelantos a cuenta del ajuste anual antes de la fecha
indicada en el inciso anterior".
Este Decreto Constitucional fue expedido por el "Poder Ejecutivo, en uso de
las facultades que le confiere la institucionalización del Proceso Cívico-Militar".
§ 2. Posteriormente, el Poder Ejecutivo —con idéntica invocación—, expidió
el Decreto Constitucional 13, de 12-X-1982, cuyo art. 11 modificó el inc. 3 del art. 73
del Acto Institucional 9, que quedó redactado así:
"Facúltase al Poder Ejecutivo a establecer índices diferentes así como
diferenciales al igual que adelantos a cuenta del ajuste anual, en forma racionalmente
proporcionada a las posibilidades económicas de la República, procurando satisfacer las
necesidades reales del beneficiario".
§ 3. El art. 6, ord. F, del Decreto Constitucional 19, de 15 de agosto de 1984,
expedido en virtud del llamado Acuerdo del Club Naval, dispuso:
"Suspéndese la aplicación del artículo 195 y de la Disposición Especial «M»
de la Constitución, quedando con fuerza de leyes ordinarias los Actos Institucionales
Nos. 9 y 13 y las Leyes Especiales Nos. 1, 2, 3, 4, 5, ,6 y 7 dictadas de conformidad con
el artículo 88 del Acto Institucional Nº 9".
guaya ratificada plebiscitariamente el 26 de noviembre de 1989 y en vigor desde el 1º de mayo de

1990, que publiqué en la "Revista Uruguaya de Derecho Constitucional y Político", Nº 37, ps. 89-107.
2 V. nómina de leyes anteriores relativas al tema en: D. H. MARTINS, artículo publicado por "El
País", Montevideo, del 18-VI-1986.

§ 4. Estimo que las referidas son las principales normas a considerar a la fecha
en que tomaron posesión de sus cargos los ciudadanos electos en noviembre de 1984.
§ 5. Desde el restablecimiento de la vigencia de la Constitución plebiscitada en
noviembre de 1966, los Actos Institucionales 9 y 13 han regido con valor y fuerza de
ley.
Los autores difieren en la fundamentación. Horacio CASSINELLI MUÑOZ
sostiene que "Los actos 9 y 13 han quedado ratificados, convalidados por la misma ley
15.738, en virtud de que esta ley ratificó a los decretos-leyes que se referían a este acto y
que lo daban por vigente. Por ejemplo, al ratificarse la ley especial 11, que se remitía a
los actos 9 y 13, estos quedaron también convalidados en forma indirecta" 3.
Héctor FRUGONE SCHIAVONE afirma que "no fueron alcanzados por la ley de
convalidación 15.738; seguramente por ser actos formalmente administrativos y
materialmente constitucionales". Y concluye: "Por lo que bien dice el Tribunal ..." (de lo
Contencioso Administrativo, entre decenas, en sentencia 126/1987) "... recogiendo la
opinión de BELTRÁN, los Actos Institucionales 9 y 13 son leyes no sólo porque lo dijo el
acto 19, sino «también porque el propio Parlamento reconoció la plenitud de esa fuerza
jurídica en la Ley Nº 15.800, de enero de 1986, que derogó, para ...los artículos de estos
Actos referidos ... pues por ley no se derogan decretos, sino otras leyes»". "Tal
interpretación aparece plenamente consolidada en las leyes 15.841, 15.850 y 15.900,
donde se derogan y sustituyen disposiciones de los Actos Institucionales 9 y 13" 4.
§ 6. El Poder Ejecutivo expidió el decreto 137/985, de 12-IV-1985 (Visto lo
dispuesto por los arts. 73 del A. I. 9 y 11 del A. I. 13), fijando a partir del 1-IV-1985 un
"régimen de aumentos a los jubilados y pensionistas cuyas pasividades son servidas por
la Dirección General de la Seguridad Social, la Caja de Jubilaciones y Pensiones
Bancarias, la Caja der Jubilaciones y Pensiones Notariales y la Caja de Jubilaciones y
Pensiones de los Profesionales Universitarios". Dicho régimen estableció aumentos
diferentes y diferenciales, que implicaron para diversas asignaciones de jubilación y de
pensión un ajuste inferior al preceptuado por el art. 73, inc. 1º del A. I. 9 (ajuste anual
"... en función de la variación del Indice Medio de Salarios, elaborado según el
procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley Nº 13.728, de 17 de diciembre de
1968").
El decreto 137/985 —según lo declaró el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo 5 —, interpretó erróneamente el art. 73 del A. I. 9, en la redacción
resultante del art. 11 del A. I. 13, en cuanto sostuvo que la facultad conferida al Poder
Ejecutivo por el inc. 3, de establecer índices diferentes o diferenciales podía implicar la
fijación de ajustes anuales inferiores al preceptuado por el inc. 1 (esto es, variación del
Indice Medio de Salarios).
3 "Cursillo de puesta al día /actualización 1985-1986", ps. 17-18, 3, segunda serie, "Cuadernos de
la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Montevideo, 1986.
4 Notas para un estudio de los efectos de la declaración de nulidad del acto administrativo por el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en V, Nº 26, "Rev. Urug. de Der. Const. y Pol."

5 V. infra, nº 11.
§ 7. Cuando se aproximaba el momento de fijar el o los índices a regir desde el

1-IV-1986, el Prof. Nelson SIMONETTI expresó: "La interpretación del artículo 73 del
Acto Institucional Nº 9, ajustado en su texto con la modificación introducida por el
artículo 11 del Acto Institucional Nº 13 es muy clara. El principio básico que se fija es el
de ajuste anual según la variación del Indice Medio de Salarios, de forma tal que las
pasividades tengan asegurada su dinamización, es decir que las jubilaciones y pensiones
aumenten en razonable correspondencia con la mejora del ingreso promedio de
empleados y obreros públicos y privados en actividad, y luego esa facultad del Poder
Ejecutivo de establecer índices diferentes así como diferenciales ... en forma
racionalmente proporcionada a las posibilidades económicas de la República
procurando satisfacer las necesidades reales del beneficiario (inc. 3 del art. 73 del A.
Inst. Nº 9) es facultad para mejorar el índice y no para rebajarlo". Luego hacía
referencia al "presunto desamparo constitucional" del establecimiento de aumentos
inferiores al resultante del Indice Medio de Salarios y concluía: "... lo fundamos
precisamente, en la Carta, que en el artículo 32, al consagrar los principios básicos en
que debe reposar el procedimiento expropiatorio, «constitucionalizó» la dinamización a
que también nos referimos, al disponer una indemnización por daños y perjuicios al
propietario en razón de la demora de tal procedimiento, comprensiva de «los que
deriven de las variaciones en el valor de la moneda». El constituyente, pues, ya ha
consagrado en el texto de 1967 el principio de ajuste, y aunque tal consagración está
referida a determinada situación, por el principio de igualdad (artículo 8 de la misma
Constitución) en nuestro régimen democrático es connatural a él que se le haga
extensivo a todas las demás situaciones en que pueda estar comprometido tal poder
adquisitivo, como se ha plasmado por la ley, por ejemplo, en el caso de reajuste de las
deudas reclamadas judicialmente. Así también, el ajuste por costo de vida ha sido el de
preferencia para determinado orden salarial, aspecto éste que no es del caso ahora
desarrollar" 6.
Días después, Daniel H. MARTINS recordando las previsiones del art. 67 de la
Carta explicaba: "la Constitución consagró el beneficio de la suficiencia, por lo que las
6 Artículo publicado en "El País", Montevideo, del 27-III-1986. Debe tenerse presente que
próximo a finalizar el Gobierno de facto, el Consejo de Estado expidió la resolución de 27 de
diciembre de 1984, que fijó la asignación mensual de los miembros de las Cámaras de Senadores y de
Representantes —que tomarían posesión de sus cargos el 15-II-1985— y ligó los futuros incrementos
con el índice de reajuste de las pasividades (con el menor, en caso de establecerse índices diferentes o
diferenciales). La Asamblea General, en sesión de 17 de abril de 1985, resolvió: "Art. 1º Sustitúyese el
párrafo segundo del artículo 1º de la resolución del Consejo de Estado de fecha 27 de diciembre de
1984, por el artículo 4º del Decreto ley Nº 15.698 de la misma fecha" "Art. 2º Déjese sin efecto el
artículo 5º (transitorio) de la resolución mencionada en el artículo anterior" ("Diario de Sesiones de la
Asamblea General", t. 60, nº 5, p. 44. El asunto fue declarado grave y urgente, se suprimió la lectura y
careció de discusión). En consecuencia, los ajustes de las asignaciones mensuales previstas por el art.
117 de la Constitución pasaron a realizarse cada seis meses de acuerdo con las variaciones del costo de
vida (I.P.C.) y quedaron desligados de los ajustes de las pasividades.
pasividades deben estar a cubierto de toda erosión por pérdida del poder adquisitivo de
la moneda, principio reconocido en el art. 32 de la Constitución" 7.
§ 8. La ley 15.800, de 17-I-1986, art. 1, reinstitucionalizó el Ente Autónomo
"... Banco de Previsión Social creado por el artículo 195 de la Constitución,
suprimiéndose la Dirección General de la Seguridad Social una vez designados por el
Poder Ejecutivo, en la forma prevista en el artículo 187 de la Constitución, los cuatro
miembros a que hace referencia el literal a) de la Disposición Especial «M» de la
misma". Entre los cometidos del Banco de Previsión Social, el art. 4, ord. 4 dispuso:
"Proponer al Poder Ejecutivo la fijación del índice de revaluación de las pasividades así
como el monto de las prestaciones a su cargo".
§ 9. Posteriormente, el Poder Ejecutivo expidió el decreto 193/986, de
7-IV-1986, fijando a partir del 1-IV-1986 los "incrementos a los jubilados y pensionistas
cuyas pasividades son servidas por la Dirección General de la Seguridad Social,
aplicables en relación a los montos de pasividad correspondientes al mes de abril de
1985, conforme a las siguientes escalas ..." También en esta oportunidad, el Poder
Ejecutivo, consideró "I) Que analizada la situación económica financiera de los
recursos propios para atender las prestaciones que se sirven, así como el estado general
de las finanzas públicas en las que incide en forma fundamental la asistencia necesaria
para cubrir aquel déficit, se entiende imprescindible hacer uso de las facultades que le
otorgan las disposiciones aplicables, estableciendo, por las razones ya mencionadas,
índices diferenciales y diferentes para otorgar los aumentos"; y "II) Que la actual
distribución de ingresos de pasividad en la población amparada al sistema y el estado de
necesidad de los sectores de más bajos ingresos impone, por razones sociales,
económicas y éticas, dar un tratamiento preferencial a la mayor edad y el menor ingreso
en la consideración de los aumentos a otorgar".
Por decreto 205/986, de 16-IV-1986, el Poder Ejecutivo, en virtud de lo
preceptuado por el art. 5 de la ley 15.800 de 17-I-1986, dispuso que "los servicios no
estatales de previsión social ... determinarán en las condiciones establecidas por el
artículo 73 del Decreto Constitucional Nº 9 ... con las modificaciones establecidas por el
artículo 11 del Decreto Constitucional Nº 13 ..., el ajuste anual de las asignaciones de
jubilación y de pensión servidas por las citadas instituciones de acuerdo a sus reales
posibilidades financieras".
§ 10. El Poder Ejecutivo dictó el decreto 206/987, de 10 de abril de 1987,
fijando el incremento anual de las asignaciones de jubilación y pensión servidas por el
Banco de Previsión Social en un 70,65% —equivalente a la variación del Indice de
Precios al Consumo—, cuando el Indice Medio de Salarios tuvo una variación del
77,72%. Dispuso asimismo, ajustes diferenciales para los "sectores pasivos que, por
razón de su edad y nivel de ingresos, se encuentren en estado de mayor necesidad"
(Considerando III).
§ 11. Diversos interesados que habían oportunamente impugnado el decreto
137/985, obtuvieron su anulación por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo 8.
7 Artículo publicado en "El País", Montevideo, del 18-V-1986.

8 V. sobre los efectos de esta sentencia: H. FRUGONE SCHIAVONE, op. cit. en nota 3, ps. 164 y ss.
El Tribunal, en sentencia 126 de 8 de junio 1987, consideró —lo que fue

reiterado en decenas de pronunciamientos-, que "De acuerdo al contexto del artículo 73,
con la modificación operada en su último inciso, la disposición consagra una regla de
aplicación ineludible, esto es, que las pasividades serán ajustadas o aumentadas en
función del Indice Medio de Salarios y sobre tal parámetro, se previene,
subsiguientemente, que se podrá establecer índices diferentes o diferenciales, lo que
significa otorgar aumentos complementarios y facultativos para atender, en lo posible,
las necesidades reales de los beneficiarios, en función de la situación económica de la
República".
Agregó: "Entre dos criterios, como los que pugnan, el sustentado es el que más
se adecua al contexto legal y a la lógica de sus previsiones, puesto que si se establece
una regla imperativa no puede interpretarse que el mismo artículo determine una
facultad de la Administración para apartarse de ella". Y destacó: "A este respecto, al
argumento derivado de nuestra política de seguridad social, estableciéndose a tal fin una
relación entre el monto de la pasividad y los aportes, edad y años de servicios del
beneficiario del sistema".
"El acto administrativo, ha pretendido, yendo contra la filosofía del sistema
jubilatorio, proceder a una verdadera redistribución de ingresos: «como hay pasividades
altas y hay pasividades bajas, se suben estas últimas en elevados porcentajes, mientras a
las primeras se les aplican índices, que frente a aquéllos, son irrisorios», sin que, siendo
consecuente a tal pretendido propósito, se haya procedido similarmente con las
remuneraciones de la población activa" 9.
§ 12. Luego de expedida la sentencia 126 de 1987, la problemática del reajuste
de las pasividades es objeto de especial análisis a nivel de las Cámaras del Poder
Legislativo y se expide la ley 15.900, de 21-X-1987. El art. 1 dispone: "Las
asignaciones de jubilación, pensión y pensión a la vejez servidas por el Banco de
Previsión Social serán ajustadas al 1º de abril de cada año en función del aumento
producido en el año civil inmediato anterior en el Indice Medio de Salarios establecido
de conformidad a lo dispuesto en el artículo 39 de la ley 13.728, de 17 de diciembre de
1968".
"Facúltase al Poder Ejecutivo a otorgar aumentos superiores a los que resulten
de la aplicación de los dispuesto en el inciso anterior atendiendo a criterios tales como la
edad del pasivo, años de servicios computados, antigüedad de la cédula jubilatoria o
pensionaria, otros ingresos por cualquier concepto y demás indicadores de la situación
socio-económica del beneficiario".
El art. 2 preceptuó: "Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso final de este
artículo las asignaciones de pasividad referidas en el artículo anterior, serán ajustadas,
dentro de los dos meses siguientes a aquél en que se adecuen con carácter general las
remuneraciones de los funcionarios de la Administración Central, en concepto de
adelantos a cuenta del ajuste anual".
"El monto de estos adelantos será determinado de forma de mantener y
recuperar progresivamente el poder adquisitivo de las pasividades, tomando en
9 V. el texto de una de las sentencias en "L.J.U.", XCVI, I, nº 10.928, ps. 108 y ss.
consideración la variación del Indice General de los Precios del Consumo y las
disponibilidades del Banco de Previsión Social y del Tesoro Nacional".
"Para los jubilados cuyos ingresos mensuales por pasividad sean inferiores al
valor equivalente a un Salario Mínimo Nacional, el porcentaje de cada adelanto no será
inferior al 85% (ochenta y cinco por ciento) del índice de ajuste por el que se haya
adecuado por última vez el valor de dicho salario".
"Para los jubilados cuyos ingresos por pasividad estén comprendidos entre uno
y cuatro Salarios Mínimos Nacionales el porcentaje de cada adelanto no será inferior al
55% (cincuenta y cinco por ciento) del mismo índice y del 50% (cincuenta por ciento)
para aquéllos cuyos ingresos por pasividad superen a cuatro Salarios Mínimos
Nacionales. Entre el ajuste anual y los adelantos a cuenta de las pasividades se ajustarán
anualmente el mismo número de veces en que se adecuen con carácter general las
remuneraciones de los funcionarios de la Administración Central, de acuerdo a lo
dispuesto por el artículo 6º de la ley 15.809, de 8 de abril de 1986".
El art. 4 refiere al llamado "tope de aumentos": "Los aumentos a las
pasividades servidas por el Banco de Previsión Social y a los retiros y pensiones a cargo
de otros organismos estatales sólo se liquidarán hasta alcanzar el monto mensual
equivalente a quince Salarios Mínimos Nacionales".
"En ningún caso, ya se trate de jubilados, retirados o pensionistas beneficiarios
de una o varias prestaciones de pasividad, el monto total a percibir por todas ellas a
consecuencia de los aumentos o ajustes podrá superar el monto máximo establecido en
el inciso anterior".
"En el caso de quienes perciban varias pasividades y cuando sea de aplicación
dicho monto máximo, las limitaciones en los ajustes o aumentos que corresponda
efectuar se practicarán en las pasividades de menor monto y siendo iguales, en las
menos antiguas".
Por último, en lo que aquí interesa directamente 10, el art. 12 dispuso: "El
ajuste de todas las asignaciones de jubilación y pensión servidas por el Banco de
10 Un ejemplo de norma que no refiere directamente al tema, es el art. 7 de la ley 15.900: "A partir
del mes siguiente al de la promulgación de la presente ley la cuota parte de la transferencia establecida
por el artículo 140 de la ley 15.851, de 24 de diciembre de 1986, correspondiente al impuesto creado
por el artículo 25 del decreto ley 15.294, de 23 de junio de 1982, que grava a las jubilaciones y
pensiones servidas por el Banco de Previsión Social, queda exclusivamente afectada a la construcción
de viviendas para dar en usufructo personal a jubilados y pensionistas cuyas asignaciones mensuales
de pasividad sean inferiores al monto de dos Salarios Mínimos Nacionales". "El Poder Ejecutivo
reglamentará las disposiciones de este artículo. Algunos jubilados promovieron acción de amparo
contra el Banco Hipotecario del Uruguay, Banco de Previsión Social y Poder Ejecutivo, contra el
presunto incumplimiento de lo dispuesto por el art. 7 precedentemente transcripto. La sentencia de
primera instancia acogió la demanda ("L.J.U.", t. XCIX, I, nº 11.264, ps. 140-148); la de segunda
instancia la revocó ("L.J.U.", cit., ps. 149-160). En perspectiva política, fue otro ejemplo de la
disposición de los pasivos a emplear medios previstos por el subsistema normativo en virtud de las
respuestas insatisfactorias proporcionadas al sector por el sistema político en el período 1985-1989. V.
respecto de dichas sentencias: M. R. BRITO, Acción de amparo, en "El Poder y su control", Serie
Previsión Social, vigentes desde el 1º de abril de 1987, se efectuarán en función del

índice del 77,72% (setenta y siete con setenta y dos por ciento) sin que ello afecte el
monto de las pasividades que hayan sido ajustadas en base a un índice superior".
"El importe de las diferencias entre el índice de ajuste aplicado a partir de la
fecha indicada en el inciso anterior y el que corresponde abonar será cancelado en un
máximo de cinco cuotas mensuales, iguales y consecutivas".
§ 13. Por su parte, la ley 16.061, de 18-IX-1989, reguló la situación creada por
la aplicación de índices diferenciales inferiores a la variación del Indice Medio de
Salarios en la revaluación de abril de 1985. El art. 1 dice: "Declarase que los aumentos
de pasividades servidas por el Banco de Previsión Social deberán calcularse sobre las
asignaciones jubilatorias y pensionarias que resultan de aplicar a las mismas, desde el 1º
de abril de 1985, el Indice Medio de Salarios, en función de lo dispuesto por el artículo
73 del llamado Acto Institucional Nº 9, de 23 de octubre de 1979, y el artículo 1º de la
Ley 15.900, de 21 de octubre de 1987".
El art. 2 dispuso: "El Banco de Previsión Social reliquidará las jubilaciones y
pensiones que fueron ajustadas al 1º de abril de 1985 con un índice de revaluación
inferior al 66,10% (sesenta y seis con diez por ciento); el aumento resultante tendrá
vigencia a partir del primer día del mes siguiente al de promulgación de la presente ley,
y su pago se efectuará a partir de los noventa días de dicha fecha".
"El pago de las obligaciones generadas por aplicación de lo dispuesto
precedentemente se efectuará en tres cuotas mensuales, iguales y consecutivas,
pagaderas la primera a los noventa días contados desde la fecha que se expresa en el
inciso anterior". 11
§ 14. Algunas organizaciones de jubilados llegaron a denunciar la situación de
acuerdo con las previsiones del Pacto de Derechos Humanos llamado San José de Costa
Rica, aprobado por la ley 15.737. Sin embargo, los medios de comunicación social —en
general—, no informaron al respecto.
§ 15. La primera referencia a una posible reforma constitucional se halla en
reportaje realizado por el diario "El País" al Prof. Nelson SIMONETTI —publicado el
11-IX-1988, poco después de conocido el porcentual y la oportunidad de un adelanto a
cuenta del ajuste anual de las pasividades—, y al ser preguntado "Ante esta situación
que se plantea a las clases pasivas, ¿cuáles serían en su opinión posibles soluciones?",
respondió:
"En mi concepto, es hora ya de que jubilados y pensionistas hagan valer, por sí
mismos, con el peso de su presencia como voluntades ciudadanas, los legítimos
derechos que deben ampararlos. La única solución firme y contundente estaría en la
Congresos y Conferencias nº 1 de la "Rev. Urug. de Der. Const. y Pol." / U.C.U.D.A.L., Montevideo,

1990, ps. 149 y s.; M. A. SEMINO, Acción de amparo, en "El Poder y su control", cit., p. 167; D. H.
MARTINS, Una acertada interpretación de la acción de amparo, en "Rev. Jurídica Estudiantil",
setiembre de 1989, nº 7 IV, ps. 119 y ss.
11 El artículo 3 brinda una solución política —para los pasivos que no impugnaron el decreto
137/985—, a la cuestión de carácter jurídico del efecto de las sentencias del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo (V. supra, nota 7).
promoción de una reforma constitucional a fin de que se incorporen en la Carta

(concretamente en el artículo 67) los principios fundamentales rectores de esta materia
tan importante. Entre ellos, y en plano principal, el relativo al mantenimiento del poder
adquisitivo de las pasividades a través de su adecuación trimestral, por ejemplo, según
el incremento del costo de vida. Por algo a la jubilación se le ha llamado «salario de
jubilación»".
A otra pregunta respondió: "... no se trataría de incorporar a la Constitución un
texto minucioso que es propio de la ley, sino los principios básicos a que antes ha
aludido, a los que se pueden agregar otros de innegable justicia. Sería la forma más
tajante de poner punto final, de una buena vez, a toda esta dialéctica que se viene
desatando en relación a las clases pasivas, que ya sea por uno u otro motivo, viven en
permanente incertidumbre y con un retraso del poder adquisitivo que se acentúa. En
concreto, fijar en la Constitución, en un texto claro y breve, esos principios".
Interrogado sobre "¿... cuál sería el procedimiento a utilizarse a esos efectos?",
respondió: "La iniciativa popular, instituto de democracia directa, al amparo de lo
dispuesto por el artículo 331, literal A) de la Constitución ...".
Preguntado si "¿Considera que con esta reforma se terminarían las incer-
tidumbres a que antes aludió?", respondió: "Sin ninguna duda la respondo que sí.
Esencialmente porque ya no se dependería de los avatares de la política, de los acuerdos
en el Parlamento, de las idas y venidas, marchas y contramarchas, que este tema nos ha
dejado como dolorosa experiencia. El derecho de las clases pasivas quedaría estampado
a fuego en el intocable texto de la Constitución" 12.
§ 16. Esta somera reseña de antecedentes próximos demuestra que el sistema
político uruguayo no proporcionó respuestas satisfactorias a las demandas 13
formuladas por los pasivos o por sus asociaciones, a pesar de haber sido uno de los más
importantes factores de poder a considerar en el período 1985-1989 14.
La insatisfacción de marras, el obvio interés que generó el planteo —quienes no eran
pasivos al día del plebiscito, habrían de serlo en un futuro más o menos próximo—, y
las inevitables consecuencias negativas 15 para el "caudal electoral" de los candidatos a
desempeñar cargos electivos que se opusieran a la reforma, explican la facilidad con
12 Reportaje publicado en "El País", Montevideo, del 17-VI-1989.

13 Los vocablos que empleo corresponden al método de análisis sistemático de la Política (Cfr.,
entre muchos: D. EASTON, Esquema para el análisis político, 3ª ed., Buenos Aires, 1976, Amorrortu,
especialmente, Cap. 8, ps. 164 y ss.; del mismo autor, "Categorías para el análisis sistemático de la
Política", en Enfoques sobre teoría política, 1ª reimpresión, Buenos Aires, 1982, ps. 216 y ss., in
totum.).
14 Cfr.: F. LASSALLE, ¿Que es una Constitución?, Buenos Aires, 1964, Ed. Siglo Veinte, Esp., ps.
55 y ss.; y, por todos: G.J. BIDART CAMPOS, , Breve introducción al estudio de los factores de presión y
de poder en "Boletín de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales", Universidad Nacional de
Córdoba, año XXIV, 1960, nº 3, ps. 47 y ss.
15 Digo inevitables consecuencias negativas, porque considerando el estado medio de la cultura
política, el signo de las consecuencias era independiente de los fundamentos que se invocaran.
que se cumplieron las exigencias del art. 331 de la Constitución para la enmienda del
subsistema 16 normativo constitucional del sistema político.
En verdad fueron escasos los actores del sistema político que advirtieron desde
abril de 1985 la trascendencia de las cuestiones planteadas. Y ello, en cierto grado,
contribuye a individualizar una de las razones del resultado de las elecciones generales
de noviembre de 1989.
II
EL PROCEDIMIENTO EMPLEADO
PARA LA REFORMA EN 1989
§ 17. Fue el previsto por el ordinal A del art. 331 de la Constitución, esto es,
"por iniciativa del diez por ciento de los ciudadanos inscriptos en el Registro Cívico
Nacional, presentando un proyecto articulado que se elevará al Presidente de la
Asamblea General ..."
Destaco, como peculiaridad, que en las páginas de los diarios "El País",
"Ultimas Noticias", "La Mañana", "El Diario" y "La Hora Popular", se publicaron
durante algunos días de los meses de abril y mayo de 1989, formularios para ser
recortados, que contenían el texto del proyecto de reforma constitucional y espacios
para estampar la firma e individualizar la Credencial Cívica de los ciudadanos.
Los asociaciones de jubilados y pensionistas que promovieron el procedi-
miento de esta verdadera reforma constitucional por iniciativa popular, estimaron haber
obtenido 420.000 firmas en tan solo quince días hábiles. El 25 de mayo de 1989 fue
presentado el proyecto de reformas. Se cumplió, en la especie con el requisito
consagrado por el inc. final ord. C del art. 331 de la Constitución ("sólo se someterán a
la ratificación plebiscitaria simultánea a las próximas elecciones, ... (26 de noviembre
de 1989) ... los proyectos que hubieren sido presentados con seis meses de anticipación
—por lo menos— a la fecha de aquéllas...").
§ 18. De acuerdo con lo previsto por el art. 331, ord. A, inc. 2 de la Cons-
titución. Los legisladores NEGRO, GUADALUPE, José DÍAZ, CARÁMBULA, ALVAREZ,
LORENZO ROVIRA, RODRÍGUEZ CAMUSSO, PITA, CIGANDA, GARGANO, OLAZÁBAL,
JAURENA, PITTALUGA, SENATORE, RÍOS Y TORIANI —del Frente Amplio—, presentaron
el 16-VIII-1989 a la Asamblea General un "proyecto sustitutivo" del que fuera
promovido por iniciativa popular.
En la exposición de motivos, los referidos legisladores afirmaron: "En opinión
de quienes promovemos este proyecto sustitutivo, la reforma constitucional impulsada
por iniciativa popular tiene diversas carencias".
16 La noción de subsistema no es de uso unívoco por los cultores de la Ciencia Política

contemporánea. Afirma R.A. DAHL que "un sistema puede ser un elemento, un subsistema, de otro"
(Análisis político actual, Buenos Aires, 1985, Eudeba, p. 16) y con dicha significación empleo el
vocablo en el texto.
"Se destacan como las más importantes: a) la forma como está redactado su
artículo 1º lo induce a la interpretación de que está dejando sin efecto los actuales topes
legales (quince salarios mínimos), topes que se consideren de saludable mantenimiento.
No se considera equitativo que se privilegien las diferencias en favor de una minoría de
pasivos; b) no deja claramente establecida la periodicidad de los ajustes; c) restringe el
criterio de ajuste al índice medio de salarios, excluyendo el de precios al consumo, que
puede ser más beneficioso en ciertos casos y técnicamente más ajustado a esta materia;
d) insiste como fuente de financiamiento en las contribuciones obreras y patronales, en
circunstancias en que resultaría muy injusto el incremento de los descuentos a los
exiguos salarios de los trabajadores. Por su parte, los aumentos de aportes patronales
son habitualmente trasladados a los precios, circunstancia tampoco deseable en nuestra
coyuntura económica; e) no contempla ninguna solución compensatoria para las
pasividades diminutas o muy menores, a pesar de que el 81 por ciento de los jubilados y
pensionistas cobran por debajo de dos salarios mínimos nacionales; f) finalmente, ese
proyecto no aborda temas de enorme importancia para los pasivos, como son las
condiciones mínimas para gozar de la atención de la salud —en la edad en que
promedialmente más lo necesita— ni encara fórmula alguna para lograr que el
Directorio del Banco de Previsión Social se integre con representantes de afiliados
pasivos, activos y de empresas contribuyentes, como lo prevé la Constitución desde
hace veintidós años en la «disposición especial» «M» (habitual y erróneamente
considerada norma «transitoria»)".
"La lista de carencias del proyecto presentado por iniciativa popular, que se
acaba de reseñar, explica correlativamente las soluciones que se proponen en el presente
proyecto sustitutivo. En efecto el artículo 1º contiene una fórmula jurídicamente eficaz
para que la citada disposición M de la Constitución pueda cumplirse. El Art. 2º
—además de contener definiciones de principio de aceptación moderna generalizada en
materia de seguridad social— asegura una variación periódica justa para las pasividades
y pensiones. El Art. 3º encomienda al legislador, —fijándole un plazo de 90 días— el
establecimiento de un sistema de prevención y asistencia de salud para los pasivos, así
como aumentos complementarios anuales para los pasivos de ingresos diminutos; y el
Art. 4º, por su parte, le encomienda la creación o previsión de los recursos necesarios
para financiar los beneficios creados por el proyecto".
"En el aspecto puramente formal, es oportuno aclarar que la peculiar
numeración referida en los artículos 3º y 4º del proyecto «Art. 67 A» y «Art. 67 B» tiene
por objeto evitar —por razones prácticas y hasta documentales— que la introducción de
estas dos normas determine el cambio de numeración de todos los artículos siguientes
de la Constitución".
"Finalmente, aunque se reconoce que en la teoría de la formulación cons-
titucional pudiese sostenerse que varias de las normas del proyecto debieran ser de
rango legislativo ordinario, se ha optado por recoger una tradición de arraigo en el
constitucionalismo uruguayo: cuando determinadas soluciones tardan excesivamente
en ser legislativamente consagradas, se suele constitucionalizar el tema para lograr su
implantación (así ha ocurrido, por ejemplo, con el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, previsto desde la Carta de 1934 pero creado y regulado efectivamente
por la Constitución 1952; también con diversas soluciones electorales, etc.). Sin
embargo, el proyecto no abusa en la materia, y encomienda al legislador la regulación

de varios aspectos que sí trasvasarían en exceso la materia habitualmente reconocida
como propia de las Constituciones" 17.
El "proyecto sustitutivo" decía:
"Artículo 1º. Agrégase a la letra M de las disposiciones transitorias y especiales
de la Constitución, el siguiente texto:
"La Corte Electoral deberá reglamentar y convocar el acto eleccionario
debiendo el mismo realizarse en un máximo de ciento ochenta días de vigencia de este
norma. Si por cualquier causa dentro de los sesenta días posteriores los representantes
no tomaren posesión de sus cargos, hasta que ello suceda serán proclamados por la
Corte Electoral dentro de los treinta días siguientes, los candidatos de las
Organizaciones nacionales más representativas de cada sector que obtengan la mayoría
de votos de las citadas Organizaciones.
"Las posteriores elecciones se deberán realizar el último domingo del mes de
mayo del año de asunción del gobierno y para el caso de que al primero de julio
próximo no hayan tomado posesión los delegados electos, su proclamación se hará
interinamente en la forma y plazo establecido en los incisos precedentes.
"Las autoridades que de cualquier forma omitieran o impidieren el cum-
plimiento de lo dispuesto en los incisos anteriores incurrirán en violación de la
Constitución a los efectos de lo dispuesto por los artículos 93, 102 y 103 de la misma.
"Art 2º. Agrégase al artículo 67 de la Constitución los siguientes incisos:
"Los ajustes de las asignaciones de jubilación, pensión y pensión a la vejez se
efectuarán cada cuatro meses de acuerdo a las variaciones del Indice Medio de Salarios
registrada en cada período, debiendo alcanzar como mínimo la variación que en ese
lapso registró el Indice de Precios de Consumo.
"No recibirán aumento los titulares de pasividades o retiros que individual o
conjuntamente superen los topes legales.
"Es obligación del Estado asegurar el cumplimiento efectivo de los principios
de solidaridad, suficiencia, igualdad, universalidad, así como de participación, de la
Seguridad Social.
"A tal fin establécese la obligación del Estado de contribuir a su financiamiento
con los recursos necesarios.
"Art. 3º. Agrégase al texto constitucional el siguiente
"ARTICULO 67 A: La ley que deberá dictarse en un plazo de noventa días
contados desde la vigencia de esta norma, establecerá para los jubilados y pensionistas:
"a- Un régimen similar de prevención y asistencia de salud al que poseían en
actividad, o en su caso, al sistema de seguro de salud regido por el Banco de Previsión
Social.
17 Cfr.: "Diario de Sesiones de la Asamblea General", t. 65, p. 162.

"b- Aumentos complementarios anuales de por lo menos un diez por ciento,

para los titulares de pasividades cuyas asignaciones no alcancen en total a dos salarios
mínimos nacionales.
"Art. 4º. Agrégase al texto constitucional el siguiente
"ARTICULO 67 B: Las normas presupuestarias o tributarias a dictarse luego
de la entrada en vigencia de las presentes determinarán las formas y recursos mediante
los que se financiarán los beneficios creados en las disposiciones precedentes.
"Art. 5º. Comuníquese, etc. 18
§ 19. De conformidad con lo preceptuado por el art. 331, ord. C, inc. final, "En
los casos de los apartados A) y B) sólo se someterán a la ratificación plebiscitaria
simultánea a las más próximas elecciones, los proyectos que hubieren sido presentados
con seis meses de anticipación —por lo menos— a la fecha de aquéllas, o con tres
meses para las fórmulas sustitutivas 19 que aprobare la Asamblea General en el primero
de dichos casos. Los presentados después de tales términos, se someterán al plebiscito
conjuntamente con las elecciones subsiguientes".
En otros términos, la Asamblea General sólo estaba facultada —hasta el 26 de
agosto de 1989: "por lo menos" con tres meses "de anticipación"— para aprobar
fórmulas "sustitutivas" que pudieran plebiscitarse el 26 de noviembre de 1989.
El proyecto "sustitutivo" del Frente Amplio ingresó a la Asamblea General el
16 de Agosto de 1989 20 y se solicitó la inclusión en el orden del día el 10 de octubre de
1989 21, con la finalidad de ser sometido a ratificación el 26 de noviembre del mismo
año, cuando ello no resultaba posible 22.
Rápidamente el Senador TOURNÉ recordó la previsión constitucional (ord. C,
in fine, del art. 331) y tras breve debate se votó negativamente la referida moción de
inclusión.
§ 20. Con escasas excepciones 23, los diferentes candidatos por los principales
partidos y sectores políticos, especialmente en el último tramo de sus respectivas
campañas electorales, sugirieron a la ciudadanía "votar por SI" el proyecto de reforma
constitucional parcial por iniciativa popular.
§ 21. El 26 de noviembre de 1989, se pronunciaron por "SI" 1:681.592
ciudadanos de los 2:056.176 votantes (81,78%) 24, por lo que fueron superadas con
18 Cfr.: op. cit., supra, nota (16), ps. 162-163.

19 En realidad, como aclaraba A. L. BARBAGELATA en sus clases, no son fórmulas "sustitutivas",
sino "aditivas".
20 Cfr., op. cit., supra, nota (16).
21 Cfr. "Diario de Sesiones de la Asamblea General", t. 65, p. 259.
22 Los legisladores que sostuvieron lo contrario, no recordaban el inc. final del ord. C del art. 331
de la Constitución (V., op. cit., supra, nota (20), ps, 260 y ss.).
23 La más significativa fue la oposición al proyecto de reforma constitucional formulada por el
candidato a la Presidencia de la República por el sublema Batllismo del lema Partido Colorado. Jorge
BATLLE IBÁÑEZ fundamentó reiteradamente su opinión contraria.
24 Los guarismos incluidos en el texto fueron proporcionados por los medios de comunicación en
base a datos suministrados por la Corte Electoral el 5-II-1990. La cifra de votantes (2:056.176) puede
creces las exigencias consagradas por el art. 331, ord. B, inc. 2 de la Constitución.
Quedó, así, jurídicamente perfeccionada la reforma constitucional.
Hasta el momento de entregar a la imprenta este volumen —febrero de
1993—, no fue publicado en la Sección Documentos del "Diario Oficial" el texto oficial
de la reforma constitucional en vigor desde el 1-V-1990 25.
incluir electores o votantes no ciudadanos (art. 78 de la Constitución), que no están legitimados para
pronunciarse a los efectos del art. 331 de la Carta.
25 El texto de las enmiendas puede verse en "Rev. Urug. de Der. Const. y Pol.", nos. 31-32, ps.
121-122.
INDICE
INTRODUCCION A LA HISTORIA CONSTITUCIONAL ................................... 7
LOS ANTECEDENTES HISTORICOS DEL DERECHO CONSTITUCIO-

NAL DE LA REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY....................................... 9
LA REVOLUCION ORIENTAL. Teoría de la retroversión de la soberanía.-

El Congreso de Abril de 1813.- Las instrucciones orientales de 1813.- El pro-
yecto de Constitución federal de inspiración artiguista.- El proyecto de Cons-
titución territorial o provincial de inspiración artiguista.- El gobierno econó-
mico.- El régimen de pactos.- El Reglamento Provisorio de 1815.- La proyec-
ción de las ideas de Artigas ............................................................................................ 13
EL GOBIERNO PROVISORIO ORGANIZADO EN 1825 Y LA OBRA DE

LA SALA DE REPRESENTANTES. Las leyes del 25 de agosto de 1825.- La
primera Constitución del Estado Oriental...................................................................... 45
EL DERECHO CONSTITUCIONAL URUGUAYO EN TANTO QUE

DERECHO.................................................................................................................... 59
ANTECEDENTES DE LA CONSTITUCION DE 1830. La Convención Pre-

liminar de Paz de 1828.- La Asamblea General Constituyente y Legislativa
del Estado.- Los hombres y las ideas.- Los proyectos.- El Gobierno Proviso-
rio.- La Constitución flexible ......................................................................................... 63
LA CONSTITUCION DE 1830. Fuentes directas e indirectas.- Caracteres de

la Constitución ................................................................................................................ 77
VALIDEZ Y EFICACIA DE LA CONSTITUCION DE 1830. Las tentativas

de reforma.- Las rupturas del orden constitucional: El Gobierno de la Defen-
sa.- El Gobierno del Cerrito.- El Gobierno Provisorio de 1853-1854.- El Go-
bierno Provisorio de 1865-1868.- El Gobierno Provisorio de 1876-1879.- El
Gobierno Provisorio de 1898-1899 ............................................................................... 93
LA MODIFICACION OPERADA EN LOS PROCEDIMIENTOS DE RE-

FORMA DE LA CONSTITUCION DE 1830 ......................................................... 103
ANTECEDENTES DE LA CONSTITUCION DE 1918. Los Apuntes de

Batlle y Ordóñez.- El proyecto de Constitución de Batlle y Ordóñez.- Los
proyectos de reforma presentados a la Convención Nacional Constituyente ............. 105
LA CONSTITUCION DE 1918 Y LA ENMIENDA DE 1932 .............................. 125

ANTECEDENTES DE LA CONSTITUCION DE 1934. Antecedentes del
Golpe de Estado del 31 de marzo de 1933.- El Golpe de Estado del 31 de
marzo de 1933.- Los proyectos de reforma presentados a la Convención Na-
cional Constituyente ..................................................................................................... 141
LA CONSTITUCION DE 1934 ................................................................................ 157
LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES DE 1936 Y DE 1938....................... 171
ANTECEDENTES DE LA CONSTITUCION DE 1942. Los intentos de re-

forma de 1940 y 1941.- El Golpe de Estado del 21 de febrero de 1942.- Or-
ganización del Gobierno de facto de 1942 .................................................................. 177
LA CONSTITUCION DE 1942 ................................................................................ 183
LA CONSTITUCION DE 1952. Los proyectos de reforma de 1946.- Ante-

cedentes inmediatos de la reforma constitucional.- El procedimiento utilizado
para la reforma.- La Constitución de 1952 .................................................................. 187
LA CONSTITUCION DE 1967. Los intentos de reforma de la constitución

de 1952.- Los proyectos de reforma constitucional de 1966.- La Constitución
de 1967 ......................................................................................................................... 199
LA RUPTURA DEL ORDEN CONSTITUCIONAL EN 1973 Y LA

RESTAURACION EN 1985. Somera reseña de acontecimientos del período
1967/1972: Gobiernos de Gestido y Pacheco Areco.- Principales aconteci-
mientos del período 1-III-1972 a 27-VI-1973.- Período 27-VI-1973 a 12-VI-
1976: Tesis del estado de necesidad.- Período 12-VI-1976 a 1-IX-1981: Tesis
de la institucionalización del proceso revolucionario.- El proceso institucional
de 1980.- Período 1-IX-1981 a 1-III-1984: Tesis de la transición.- 1984:
Acuerdo del Club Naval.- 1985: se concreta la restauración ...................................... 209
LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1989. Recopilación de anteceden-

tes.- El procedimiento empleado para la reforma ........................................................ 251
Editado y compuesto por la
"Revista Uruguaya de Derecho Constitucional y Político"
Se terminó de imprimir el 25 de febrero de 1993, en

Industria Gráfica Nuevo Siglo.
Yatay 1428, apto. 502, Montevideo, Uruguay
Depósito legal Nº 285.945.

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SERIE CURSOS Y MANUALES Nº 5

HISTORIA CONSTITUCIONAL DEL URUGUAY

Eduardo G. ESTEVA GALLICCHIO

“REVISTA URUGUAYA DE DERECHO

ADVERTENCIA A LA SEGUNDA EDICION

Esta segunda edición de mis Lecciones de Derecho Constitucional 2º / Historia

Historia Constitucional particular. Las posibilidades son, fundamental aunque no

LOS ANTECEDENTES HISTORICOS

Siempre que se intenta abordar una Historia Constitucional particular o

Si nos situamos luego del descubrimiento de América, también corresponde

1811 sobre seguridad individual y libertad de imprenta, o que exponen concepciones

TEORIA DE LA RETROVERSION DE LA SOBERANIA

En lo que atañe a la doctrina jurídico-política, la Revolución Oriental no

Congreso o Asamblea General Constituyente que realizó el Segundo Triunvirato el 24

EL CONGRESO DE ABRIL DE 1813

El segundo aspecto se relaciona con la convocatoria que realiza ARTIGAS del

El segundo punto es: "Proveer de mayor número de Diputados que sufraguen

documento que menciona los Diputados, e interesa, en lo formal, el encabezamiento:

LAS INSTRUCCIONES ORIENTALES DE 1813

En forma simultánea encontramos un tercer aspecto en el que aparecen las

Derecho Constitucional decimonono para la caracterización de la solución como de

es un elemento de importancia para precisar la naturaleza de la Asamblea Constituyente

EL PROYECTO DE CONSTITUCION FEDERAL DE

Existen cinco proyectos de Constitución que corresponden al año 1813. Tres

El proyecto federal lleva por denominación oficial "Plan de una Constitución

En la doctrina uruguaya se ha afirmado que probablemente se trate de una

La atribución de competencia para la decisión se otorga a la propia Cámara,

atribuciones referentes a orden y seguridad, relaciones exteriores; moneda;

EL PROYECTO DE CONSTITUCION TERRITORIAL

Este proyecto de Constitución, que está datado en el cuarto año de la

de una entidad mayor, de acuerdo con el artículo 1º de capítulo 2º y el artículo 4º del

El término de actuación de los soportes de la Sala de Representantes, en forma

En forma complementaria a la solución contenida en el artículo 9º, hallamos

Como deberes del Gobierno hallamos, en el artículo 1º asegurar los derechos

ARTIGAS previó en la Oración Inaugural al Congreso de Abril —como tercer

El Congreso designa a ARTIGAS en calidad de titular de la Gobernación militar

Corresponde también efectuar una referencia a la forma en que ARTIGAS

Interesan especialmente los Artículos Convencionales porque en ellos se

EL REGLAMENTO PROVISORIO DE 1815

Corresponde realizar, por último, una referencia al Reglamento de 1815. Su

vincial y las restantes a Subtenientes de Provincia. La organización administrativa y

LA PROYECCION DE LAS IDEAS DE ARTIGAS

DEMICHELI destaca, en Artigas el Fundador, los siguientes puntos:

EL GOBIERNO PROVISORIO ORGANIZADO

A partir del desembarco de los Treinta y Tres orientales —el 19 de abril de

El 18 de agosto de 1825 se reunieron los ciudadanos representantes de los

LAS LEYES DEL 25 DE AGOSTO DE 1825

Las leyes del 25 de agosto de 1825 —según la fecha de su aprobación legisla-

Podrá discutirse, concretamente, el alcance de la expresión "de cualquiera otro

Analizadas exhaustivamente las tres leyes, la contradicción desaparece porque

LA PRIMERA CONSTITUCION DEL ESTADO ORIENTAL

La Sala de Representantes expidió una Constitución documental, no codi-

-el artículo 1º consagra una garantía de carácter procesal en cuanto "ningún

establecer tributos o penas pecuniarias. También se le asignaba el control de regularidad

impuestos directos o indirectos; una Receptoría general, como oficina recaudadora de

EL DERECHO CONSTITUCIONAL URUGUAYO

Examinamos en el primer curso de la asignatura, los conceptos de Derecho

consagró en líneas generales —con peculiaridades debidas al equilibrio del paralelo-

derechos del hombre, y por la admisión, como principio de organización, del de

LA CONVENCION PRELIMINAR DE PAZ DE 1828

¿Cómo se llega a la Constitución de 1830? Es posible tomar como punto de

artículo 7º, los representantes deben ocuparse de formar la Constitución política de la

LA ASAMBLEA GENERAL CONSTITUYENTE Y LEGISLATIVA

Se reunió en sesiones preparatorias el 22 de noviembre de 1828 en la Villa de