18 M,rnroRr¡rueNFlnen
¿vlo 19
ante la propiaAdministración o ante un órgano que ejerza función administrati-
va ( l 1 ) .
A,llítramitarán los remedios que tiene a su alcance el interesado para impug-
nar la actividad administrativa que lo afecta y defender sus derechos.
El "proceso" en cambio se desarrolla cuando existe función jurisdiccional a
través de la solución de controversias con fuerza de verdad legal y ello sólo se da
en el ámbito del Poder ludicial.
La terminología no es sin embargo uniforme. Asípor ejemplo Berqaitz (12) se
refiere al de¡echo procesal administrativo para referirse por el cont¡ario a las cues-
tio n e s vin cu la d a s a l p r o ce d im iento segui do ante l a propi a A dmi ni straci ón.
Cassagneadvierte que aunque ambos conceptos pueden trasuntar la misma sig-
nificación (en tanto la analogía está limitada al sentido básico y general que po-
seen los términos del lenguaje), suele diferenciarse el proceso del procedimiento
en tanto el primero "implica el hecho de que la satisfacción de las pretensiones
sea di¡imida por un órgano imparcial e independiente". Ello aun cuando dentro
de la tramitación de tal proceso existe un"conjunto de formalidades a que deben
so m e te r sela s p a r te s y e l ju e z" ( 1 3).
Por ello a través del proceso administrativo y sus reglas tramitarán todas las
causas cuya resolución estará a cargo de un órgano judicial independiente cuya
decisión tenga fuerza de verdad legal, sean aquéllas impugnatorias o reclama-
torias.
( I l) GonolrLo,AcusrtNA. señalaque "El procedimiento adminisn ativo será así una parte del
derecho administlativo que estudiará las reglas y principios que rigen la intervención de los
interesadosen la preparación e impugnación de la voluntad administrativa" ("Tlatado de Dere-
cho Administrativo'iTomo 2, p. Xll-8, 3" edición, Buenos Ai¡es, Fundación de Derecho Adminis-
trativo. l99B).
(12) "Procesoy procedimiento contencioso administrativo", en Revistade Administración
Pública N. 44, p. I21, Madrid, 1964.
(i3) Ver "En torno a la naturaleza del procedimiento administrativo y sus clasificaciones
lundamentales". ED, l5 de febrero de 1982.
Rtcuuo Aot'¡lNlsrn,rnvo Ptr.
Cepírur.o
III
Recl,c,\4o
Aotr¡tNIsTRATIVo
P n¡vto
1. INrnoouccró¡
La figura del reclamo administrativo, entendida en forma amplia, tiene di-
versas aplicaciones, teniendo en cuenta los objetivos que persiga su interposi-
ci ón.
Así, en un primer sentido, la reclamación administrativa es entendida como
un medio de impugnación contra actos, hechos y omisiones de la Administra-
ción, a fin de tutela¡ derechos subjetivos o intereses legítimos de los administra-
do s (1).
El reclamo administrativo se encuadraría así dentro de los procedimientos
que, según Cassagne (2), instituyen reglas para deducir y tramitar las impugna-
ciones que el administrado interponga a fin de defender su propio interés. Que-
da configurada de estemodo una primera noción de reclamo administrativo como
el medio de impugnación que formula el administrado dentro del procedimieñ-
to administrativo (3).
En un segundo sentido (que es al que aquí puntualmente nos referimos), es
dable conceptuar la figura del reciamo administ¡ativo como el recaudo, para al-
gunos necesario, para la interposición de unademanda reclamatoria (no impug-
natoria de un acto administrativo) contra la Nación, para lo cual existe la obliga-
ción, según al menos la letra del decreto-ley 19.549172,de efectuar un" reclamo
adm i tzis ü'at i uo o rc uio".
(I) Ver DnoMr,JosÉRoBERro, "El Procedimiento Administrativo", p. 285 y ss.,Madrid, lnstituto
dc Estudios de Adlninistración Local, 1986.
(2) Ver C^ssAcNr, JuanCanros,"De¡echo Administrativo", Torno tl, p. 386 y ss.,Buenos Ailes,
ld. Abeledo Perrot, 1985.
(3) F.nest€ sentido, se dilerencia la ligura del "recurso administ¡ativo",que busca obtener la
revocación o modificación de actos de alcance general o particula! susceptibles de impugna-
ción judicial, con aptitud de modificar el status iurídico del administrado y que presuponen el
agotamiento de las instancias administrativas en los términos de [os arts. 23 y sigtes.de la LNPA,
del "reclamo administrativo previo", cuya procedencia en principio no depende de la declara-
ción de invalidez de acto administrativo alguno, y que persigue determinar la actitud dc laAd-
ministración (seapositiva o negativa),frente a una pretensión requerida por el pretensor de un
derecho subjetivo, originado en una relación preexistente (CNFed.Cont.Adm., Sala ll, mayo
22-997,"Almeida,Ascensión FI. c. Ministerio de Educación'l LL, 1997-D,695; CJ Catamarca, no-
vienlbre 5-997,"Zabaleta,Armando c. Provincia de Catamarca',La Ley NOA, l99B-7-22; ST San-
tiago del Estero,febrero 5-997,"Cabe EstructurasS.A.c. Instituto Provincial deVivienda y Urba-
nismo", t,a Ley NOA, l998-3-65).
 z'1
Recrtt¡oAo*' ry's1{lf o j nlylo
Mnuto Rtlr¡¡¡¡ F,rn,cH
20 por parte
la obtención de "venia legislativa'
'El demandar a la NaciÓn era necesaria judicial contra aquélla (9)'
previstos.en los arts' ?3 y 24 de 1aLNPA uttiotitut fu u"tión
Es así que fuera de los supuestos ad' del Congreso, el cual debía
sin preuio reclamo generada alrede&r de la
Estado Naciottal no podrá serdemandado ¡udicialmente de ia incertidumbre
"'oi'o cuando se trate de Ia intpugnación Hasta ese entonces, en medio la ley 675 (10)'
Áii¡i,otno.." (art. áo LNPA), esto .."r objeto de tratam."ientocon
'¡iiu"ái"ri"ii" "'"' general"' institución, ra cuestión ,o-i"nru a la Nación ante la
adminístratiuos de alcance particLtlar o u1L, pu'u demandar
".rt"i a través de la cual ," u,t,oriri iu'ti"titut
como "ptcsupues-tode ru id-*u v ü de la previa venia legislativa'
Esto sig n ifica h a b la r d e l r e cl amo admi ni strati vo ,"#;i": ; ;.i;;;;""" "*igenciá
que se instaure contra el Ett"d"' la necest-
oai¡riiniio¿" (4) cle la demanrla i ]::^"-t::i:: la sanción de la ley 3952' se establece
y habilitar.el eventual proceso contencroso Posteriormente, a través de p"¿er Éjecutivo Nacional para poder
á" áá"r", r" instancia administrativa
* si tramitación cuandotl objeto de la acción dad de efectua, ,_rn,..tu-o"ir"""i" ""i" "f en cambio la solicitud de
"ve-
administrativo que se srga t;* n"l"quiti¿ndose
de un acto administrativo' luego accionar.o''tt'o lu t'lu"tli"'
,,o uril uin."f udo co,t liintptlgnación (art' l ' )'
rri a l egi s l ati v aprev i a"
previo no responde a la idea contra Ia
Por ende, esta noción de reclamo administrativo aludía a las acciones que se dedujeran
(entendido como medio de impugnación)' :.inoi :r.no El texto de la mentada norma el distingo que la doctrina
de "recurso administrativo"
define como "reclamación reglada r'efirién- Nación en su cara.t"' ot p"'"*;;;;;rJ;;";teptando
de los supuestos u tos q.t" Cutsagne
d o se a lo s p r o ce d im ie n to t q "; ;; exi
un acto sino
" habi l i -
gen en el decr.eto-l ey19 549/72-para fp11'n;eq.¡1'".t":-"y,::;"'.i,Tff
nalidad del Estado' entre t
fi:;
:ru:"*::,:tl;:::::.[nili""'ll:ff
(actos gobierno)'
tar la insrancia judicial (sl, Juando n;se trata de impugnar Estado-Poder de
9: lt^"11:
una suma de dinero' cumplimiento de un i#iil;;;;ñ v rot "r"ItuJás como
mar algo a la Administracrón: pago de pero era
lavenialegislativaparaaccionar'
contraio, resarcimiento por daños' etc' En el primer casono clebíaexigirse médiantela reclamación
ésta en verdad una condi ci ón más de indispensable tu-uio"u!it"tl"" "á^"¿-i"istiativa
Ca b e e n to n ce s p r e g u n ta r n os si es "n de los derechoscontrovertidos'
putu i*pugnar en sede jurisdiccional la actividad admi- anteia Admini.t'u"i¿n NuliJ'lui á"t"t
admisibilidad n".rru,iu que hacíael alt. 1'
ulutó'-to*o del recursivo previsto en la
misma
Parael segundoSupuesto, en Cambio,el distingoimplícito
nistrativa ¿Constltuye ut"i'it-u los impues- la ieniaiegislattu pu:u^1^t^t:o^T:
compatibiliza este requisito con ¿" tontát.*"
lev v su reglamentación? ¿Cómo se de la ley,disponíaf" "¡riátti?t personaoe
del Estadoconcebidocomo
to s o o r lo ia r ts.2 3 a 2 5 d e la L NPA ? contra "actosde goUiernii "manados
veamos en primer térn-rino los ante- derechopúblico,con potestadsoberana'
Para poder analizar estos interrogantes' jurisdic-
distinción"'aloselectosde la garantía
cedentes del instituto jurídico en cuestión' En opinión cleSpota(I l) ' esta en la materia'
resultadosclisvaliosos
cional de los administradit;' "á"¿"ti^ "
en
de la ley 11'634(12)'si bien se perslste
Por elto es que' con la sanción personalidad' negando la unidad
á" t" doúle
Dn LA cuESrloN
2' Alcut'¡os ANTEU:DIINIEs distinguiral Estuaos"gu''tiuie"'iu la supresióntotal de la venia
y substuntiuf a"i ti'it"o' t" ügi" a "la
iurídica "r -'jnos
sujeta acontroversia correspond'e
(6) resulta trna tarea no sólo interesan-
Rastrear los orígenes de la institución cua-
iegistativa,sin distinglir si la actuación d.e.persona de derecho público"'"
efectos de dilucidar los motivos por los Nación,sean,r,u ii"oÁ ¡i'uí91."
te para el investigador sÍno útil a los 'o'o"'i'ii por su similar l1'6341'
sobLevivi¿o desde su aparición en la lev 3952 (7)' i;;. 1;;" la ley 3952, rnodificado
i;J.*;ñio"tra
necesidacl de efectuarel reclamoprevto
susci tadosal rededor de Ia cuesti ón an- Al propio tiempo,pesea la señalada contrael Estadonacional'por
Al m a r g e n d e lo s n u m e r o sos debates
.i.r,o es que hasta el año 1900, para poder ante el PENou'u existióuna oscilante
tes de la sanción ¿" ai"r.," iüiéllio iesultainteresanteseñalarque
","""t "It!J""ii*"t;'¿iti-ales
cualquiercausaque fuera'
a algunasde suscaracterísticas'
ü;;;;;t'iii"tttu¿u consti-
que el reclamoadministrativoprevio
En ciertoscasosse estableció su omisión inhabilitabala
p 807 y ss ' 4" edición' lluenos Aires' pot lo tanto'
(4) Ver DRoMr,Ro¡rnro, "Derecho Administrativo"' tuía un requisitt ¿" ot¿Jn'iit"ri- I lu"'
"- "oiái*"i,,¡u¡xc¡ruos,opcil,f;;,iLíJ.til;lil':&fr""".',;,tJ::X-,i",t"1:{;,j::,ffi
Ed, Ciudad Argentina, 1995'
-lr-*"

3*Í:ÍHffi'?ii:::'iilff ñ;i á"i".r'"ai

. * ;';'"d AcrsrfNA.,,,ElReclamo Administfativo
previo",ED, Bg-777y su remisión

':l'?fi jLx'":,u''JiJ¿x":+:H,$ff
ooRDrLr0,
Á d -i n i ' t ' u t i u u P re ü a ' i e n E I )' 6 -1 0 6 6 '
de un particular (Agurrre'
iTr'*itf":"J,'".ü:*íü?;t?Itilx di::ilrfi
*i;
a;ire'las cuales cabe contar a la reclamación
admi
"
"t.'i'..ilt*ttn
t" t*t"f'u ae la-reclamación
(1 0) Adla, , Uu'- t8'o'
Catranza y Cía ) porcu-t'i'i'*
"u'o
'U'lit'i"f ü'i'iáááos al Gobierno
^de
la Confederación en l861' djspo-
para ocurnl por
"r".
ittii"^.,
il3:'üiT'"## j;f#l*::':lllgilJ;:Hffl:";fiiiil'ijlJil:i,,'
*;5#J;-¿fi niénclose en el caso f" ¿"""l"tiJt ¿" los antecedentestle dicha reclamación
DoblePerso-
v la pretendida
contralaNación
""t" lilll::'ll. Xil:llo%.."t-uI-"va" oemandas
I 9BB-4, 1048. 490'
. o t i i a J ¿e t E s l a d o " ,A d l a ' l 8 B 9 ' 1 9 1 9 '
verMuño,GurL,.ERMo
delrema v ss,
op.cir.,p,r04e
ANDnr.s, (12) Adla, 1920-1940'268'
[] llll,i:ffi1,s.'oni,1,,uon
especialmente el Punto ll'
22 M,rnto Rt¡rvrrru F,lnaH
apertura de la vía reüsora jurisdiccional, debiendo ello ser declarado incluso de
oficio por los propios jueces, en tanto era una condición de inexcusable cumpli-
miento para demandar al Estado (13).
En otros supuestos, partiendo de que la exigencia establecida en la ley 3gS2,
rnodificada por la ley I 1.634,"es un privilegio de la Administración pública esta-
blecida con el objeto de substraer de la instancia judicial a la Nación, en una
medida compatible con la integridad de los derechos" (14), se fueron estable-
ciendo jurispruilencialmente situaciones en la cuales no sdhizo necesaria o exi-
gible la reclamación previa, como por ejemplo:
a) se consideró que quedaba librado al arbitrio del propio poder Ejecutivo el
aceptar o no la controversia judicial cuando no había sido cumplido el reclamo
previo, reconociéndose como excepción a la regla de la ley 11.634 los casos en
que el juicio tramitara sin haberse observado lo dispuesto por dicha norma (lS).
En el mismo sentido se sostuvo que quedaba "librado al representante del pEN
aceptar directamente la controversia judicial cuando tal requerimiento al recla-
mo administrativo no se ha cumplido" (16).
b) cuando dicha exigencia resultaba innecesaria (17).
c) cuando se trataba de juicios promovidos contra la Nación como conse-
cu e n cia d e lo s a n te r io r m e n te se gui dospor el l a (l B ).
d) cuando media el tratamiento del amparo de derechos fundamentales pro-
te g id o s p o r la Co n stitu ció n Na cional (I9).
En todo caso, puede decirse, a la luz de lo visto hasta aquí, que de constituir
en sus orígenes el reclamo administrativo previo un mecanismo que reemplazó a
lavenia legislativa en las demandas contra la Nación, pasó a converti¡se en un
modo para asegurar el agotamiento de la vía administrativa previo a la revisión
iudicial de la actividad estatal.
3. El Srsrrtra vrcENrE coN r¡ L¡v 19.549
Nacido pues para morigerar las dificultades derivadas de la exigencia de la
previa venia legislativa para demandar a la Nación, cabe preguntarnos cuál es
hoy la razón de su existencia y aun si en algún caso resulta necesa¡ia su interpo-
sición.
(I3) "Carozzi,Antonio c. Poder Ejecutivo Nacional s/ cob¡o de pesos'l CSJN,abril 2B-914,
Fallos: I lB:436.
(14) "lloca, Agustfn Macedonio y otros c, Gobierno de la Nación s/ reivindicación'l CSJN,
noviembre l0-944, Fallos:200:196.
(15) Al respecto,ver fallo citado en nota anterior
(16) "Perezlindo,Zenón Evaristrry otra c. Gobierno Nacional s/ demanda ordinaria'l CSJN,
noüembre 25-955, Fallos:2:J3:106.
(17) "Vidiri, MarÍa Filomena c. Nación Argentina s/ daños y perjuicios", CSIN, octubre
I 0-949, Fallos:215t37. En el mismo sentido, ver también el fallo citado en la nota anterior.
(18) 'Acción Católica Argentina c. Nación Argenrina s/ ¡eperición de pago", CSJN, junio
l4-939, Fallos: 184:54 y 210:L242
(19) "SiemensSchuckert Cla. Platensede Electricidad S.A.c. Gobie¡no de la Nación s/ am-
paro'l CSJN,febrero22-946, Fallos:204:183;"Bertolino, Angel y Bogiolo, Joséc. Nación tugenri-
na s/ daños y per.juicios",CSJN,diciembre l7-947, Fallos: 209:526y "Club Diana c. Gobierno
Nacional s/ indemnización de daños y perjuicios'i CS/N, octubre 28-940, Fallos:lBg:196.
Rrcur¡o AourNrsrnm'rvo
Pr.rvro 23
Con el dictado del decreto-ley 19.549172y su posterior reforma en el año
1977 a través de la ley 21.686, se introdujo en el orden federal la obligación de
agotar la vía administrativa como condición preüa para impugnar judidalmente
un acto administrativo y ur-rsistema de recursos pala obtener el pronunciamien-
to que permitiera cumplir con dicha obligación.
A su vez, la misma norma previó, en los arts. 30 y siguientes, una vía recla-
mativa para aquellos casos en los cuales la pretensión del administrado no su-
ponga la impugnación de un acto administrativo; así como un conjunto tal de
excepciones a este régimen del reclamo administrativo previo, que en rigor se ha
sostenido que "...1aregla está claramente invertida: como principio cabe inter-
pretar hoy en dÍa que no es necesario formular el reclamo antes de interponer la
de manda j udi c i al " (20).
Una fundamental jurisprudencia que reafirma un claro principio largamen-
te sostenido hasta ahora ha establecido que a pésar de que la regla general es la
exigencia del reclamo administrativo previo a toda demanda contra el Estado en
que se persiga reclamarle a éste algo, las excepciones contenidas en la norma
hacen que su ámbito efectivo de aplicación sea mlnimo y de alcance residual. Y
ha señalado también, en criterio que sin duda representa un punto claro de in-
flexión en la materia, que a la luz del delecho supranacional vigente en nuestro
ordenamiento jurldico luego de la reforma constitucional de i994, se puede infe-
rir que la exigencia de un procedimiento previo ante el órgano contra el cual se
endereza el reclamo, no se compadece con nuestra Constitución, desde que su
art. 75, inciso 22, incorpora una serie de tratados y convenciones internacionales
(v.gr.:art. 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el art. 14 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el art. B de la Convención
Americana sobre De¡echos Humanos) que establecen el derecho de todas las
personas a obtener, en condiciones de plena igualdad, un rápido acceso a un
tribunal de iusticia independiente e imparcial para la determinación de sus dere-
chos (21).
Por lo tanto, es dable afirmar que este presupuesto procesal previsto con ca-
rácter previo al inicio de una demanda no impugnatoria sino reclamatoria sub-
siste hoy casi como una institución carente de toda utilidad.
4. Rnmcrón ENTRE"REcuRsos"v "nrcL¡tr¿osADMINISTBATIVos"
Cabe preguntarse cómo compatibilizary armonizar el requisito de agotamien-
to de la vía administrativa impuesto por el alt. 23 de la LNPA con esta exigencia
del reclamo administrativo previo impuesto por el art. 30 de la misma ley. ¿Son
en verdad excluyentes el sistema de interposición de recursos administrativos y
la exigencia de promover este reclamo administrativo en forma previa a deman-
dar iudicialmente al Estado Nacional?
AcusrfN4., "Tratado de De¡echo Administrativo (Procedimiento y Recursos
(20) GoRDil.Lo,
Administrativos-Parte Especial-)",Tomo 4.2.,Cap. XII-5,3" edición, BuenosAires, Ediciones
Macchi, 1982.
(21) En estesentido,ver CNCiv, salaB, noviembre 27-997,"Lieste,Aleiandro Ramón c. MCBA
s/ daños y perjuicios'l ED, I77-584; ldem, sala I'1,diciembre 29-997, "Urman, Enrique y otros c.
MCBA s/ daños y per.juicios", ED, 177-552.
24 M irtr.toR r;r,v,ruFnnnH
Una primera lectura de la cuestión a partir de la interpretación de dichos
artículos, induce a pensar que el reclamo previo no hace falta cuando se trata de
la impugnación de "actos administrativos de alcance particular o general" (cfe.
art. 30 LNPA, primer párrafo). O sea que si se impugna un acto conforme a las
disposiciones del artículo 23 LNPA, no se¡á necesario en ningún caso el reclamo
previo, ya que el recurso administrativo ha venido a operar en la práctica como
reclamo previo.
Esto lle va r ía lim in a r m e n te a una concepci ón de anrbos si stemas como
excluyentes entre sí. Por una parte, quedaría el régimen de los a¡ts. 23 y 24 de la
LNPA para impugnar actos de alcance particular o general y agotar así la vía ad-
ministrativa previa a la acción judicial y por el otro, el régimen del leclamo admi-
nistrativo, aplicable por defecto al resto de los casos (teniendo por supuesto en
cuenta para su efectiva práctica lo dispuesto en el art. 30, primera parte y las
excepciones del art. 32 de la ley).
En torno a esta cuestión, Muñoz (22) ¡eferencia que, al incursionar el decre-
to-ley 19.549/i3 en la impugnación judicial de los actos administrativos, fijó las
condiciones que debía reunir un acto para ser impugnado judicialmente, exi-
giendo el agotamiento de la vía administrativa a través de "recursos", y estable-
ciendo los plazos dentro de los cuales debía imponerse la acción.
El instituto en opinión del autor, debió haber entonces desaparecido del or-
denamiento, ya que las normas que establecen la necesidad de agotar la vÍa ad-
ministrativa como requisito habilitante de la instancia judicial, reemplazaron la
fu n ció n q u e se le h a b ía a tr ib u id o a l a recl amaci ón previ a en l as causasconten-
ciosoadministrativas.
Desde otra perspectiva del tema, Cassagneha entendido que la vía del recla-
mo constituye una opción para el interesado, a través de la cual éste puede im-
pugnar judicialmente cierta actividad administrativa, sin las restricciones que se
derivan de los breves plazos recursivos normativarnente previstos, permitiendo
asf mantener vigente la potestad revisora de la justicia aun cuando hubieran ven-
cido los lfmites temporales para recurrir en sede administrativa (23).
Agrupa asf por un lado a los actos respecto de los cuales para su impugnación
judicial se requiere por vla residual (art. 30 de la LNPA) o de excepción (art. 32 de
la LNPA) la interposición de la reclamación administrativa previa y, por el otro, a
aquellos actos respecto de los cuales se "ha perdido el derecho de demandar di-
rectamente al Estado en virtud de haberse operado la caducidad de los plazos
q u e p r e scr ib e e l a r t. 2 5 ...".So n estos úl ti mos supuestos en l os cual es enti ende
Cassagne que se debe acudir a la reclamación administrativa previa para poder
luego accionar posteriormente contra el Estado, en tanto no l-rubieraprescripto
la a cció n .
Esta interpretación, que por otra parte tiene por objeto afianzar los derechos
de los particulares a la tutela judicial afectados por la brevedad de los plazos para
(22) Muñoz, GurLLEnMo ANDRÉs, artículo cit., p. l05B y ss.
(23) Cassacne,
fUrn Canros,"l,a l,ey Nacional de ProcedimientosAdministrativos N. I 9.549'l
'Ace¡ca
en ED, 42-835 y de la caducidad y prescripción de los plazos para demandar al Estado
Nacional". en ED, 45-829.
A o¡¡rN rs rn¡ll v o P nrv l o
R ¡c l ,c ñao 25
interponer la ación contra el Estado, resulta a nuestro juicio aún hoy vigente y
posible luego de la ¡eforma introducida por la ley 2l .686 y guarda coherg¿rciacon
el sistema constitucional, pese a la fatalidad de los plazos que habitualmente se
infiere de la previsión contenida en el art. 25 de la LNPA. Ha encontrado sin em-
bargo escasaadhesión en la doctrina administrativista nacional.
Muñoz en es te s enti do enti ende que l uego de l a reforma i ntroduc i da por l a
ley 21.686 se encuentra "ocluida" lo que él da en llamar "esta salida hermenéuti-
ca" objetando así a quienes "a pesar de que la reforma veda expresamente esa
pos i bi l i dad i ns i s ten en l a teoría de l a opc i ón" (24).
Igual postura ha sostenido destacada doctrina, y con serios fundamentos al
respecto. La misma ha entendido también en el sentido precitado que una vez
transcurrido el plazo del art. 25 éste no se reabre por vía del reólarno administra-
tivo previo (25) y que la vía recursiva y la del reclamo administrativo previo se
aplican a supuestos distintos, lo que ya ha sido objeto de tratamiento ut supra.
A nuestro criterio, no obstante es posible irrterpretar que, perdido el derecho
a denandar directamente al Estado por vencimiento de los plazos del art. 25 de
la I,NPA, se puede acudir a la interposición del teclamo administrativo previo
para l uego, res uel to és te,i mpugnar l a ac ti v i dad admi ni s trati v a en c ues ti ón.
D ebemos adv erti r que es ta pos i c i ón tampoc o ha rec i bi do ac ogi da j uri s -
prudencial, pero autores de la talla de luan F Linares (26) han sostenido con igual
propósito que el plazo del art. 25 sólo rige en materia recursiva y no para el recla-
rno administrativo previo. Afirma así dicho autor que "Si se hubiera querido esta-
blecerlo también para el reclamo... se lo hubiera dicho en el art. 30 y siguientes.Y
no es procedente extender por analogía el del art. 25 a la demanda del art. 30 y
si g ui en l es ".
Tal como lo señalamos al tratar la cuestión de los plazos y sus efectos sobre la
impugnación de los actos administrativos, la interpretación de Cassagnefortale-
ce la posibilidad del ejercicio del de¡ecl-rode defensa en juicio de los particulares
y tal como lo sostiene Gordillo (27), quien interpreta en igual sentido al sistema,
el reclamo queda en una razonable posición, ma¡rteniendo aquél coherencia con
los principios constitucionales que garantizan la defensa en juicio, en tanto per-
(24) Muño4 GuTLLERMo ANDRÉ.s, en "El reclamo administrativo previo'l "Fragmentos..'l pu-
blicado oportunanlente en Ll,, 1988-A,1048,aun cuando reconoce que como "residuo de una
concepción política superada y desplazada del contencioso-administ¡ativo por el sistema de
recursos, cl reclamo previo perduta como una lorma claudicante, como una lantasmagÓrica
[igura de excepción'l
(25) Ver en tal sentido: Muñoz, Gu¡LLEnMo A., "Naturaleza de los plazos establecidos por la
Ley 19.549para la impugnación judicial de los actos administrativos'l ltADA, t.5' p.35' Bs As.'
1973y "El rcclamo administrativo previo'l artículo citado, p. 1060 y ss; Mantrnuorr, MIcurr S.,
"Demandas contra el Estado Nacional. Los arts. 25 y 30 de la Ley de Procedimientos Administra-
tivos Nacional", LL, 1980-8, I024; Ironrnr, B^Rrot-oMÉ. A., "Derecho Administrativo", Tomo II,
p. 6l 6, 2" edición, lluenos Aires; GoNZ.it-Ez ARac, Raraer,"Los plazos de impugnación judiciat de
actos administfativos nacionales",LD, 51-951; SlrvrsTnl, Ilurnlz R. y GoNZ,{l.Ez ARac, Ramn, "l,a
instancia adminjstrativa previa a la judicial en la t,ey 19.549(recursosy reclamos)",ED,7z-763.
(26) LrN^nES, tu^Nf-mncrsco,"Fundamentos de Derccho Administrativo'; Capítulo XVl, p. 4lB,
lluenos Aires, 1975.
(2 7 ) G o R D r¡. l oA
, c u s rf N A . , " Tra t a d o d e D e re c h o o p . c i t . , ] b mo 4 . 2 ,
C a p . X I I -2 7 . ^ d mi n i s t ra t i v o " ,
 F - ''

lltcrnuo Ao¡¿l¡ tsrlurlvo Pntvlo 27

26 M,rrrto Ilfl r^¡,qNFnR,crt

mite a los administrados interponer esta reclamación en forma optativa, aun en
aquellos casos en que hubiera operado el vencimiento de los plazos previstos
para interponer otros recursos (28).
Es compatible también con la previsión contenida en el art. 3l de la LNPA,
que prevé que, vencido el plazo para resolver el reclamo, y requerido luego pron-
to despacho y transcurridos otros 45 días, el inte¡esado "podrá iniciar la deman-
d a e n cu a lq u ie r m o m e n to , sin p erj ui ci o de l o que fuere peS ti nenteen materi a de
prescripción".
inter.pr.etaciónjustifica a nuestro parecer el tratamiento que, pese a todo, el legis-
para
ladoi le ha dado en el decreto-ley t9 .549172,como una posibilidad adicignal
ser utilizada facultativamente por el particular afectado aun pala impulnar ac-
tos administrativos vencidos los plazos recursivos. con todo, reiteramos que se
trata de una interpretación que no ha encontrado acogida jurisprudencial'
5. ¿El rntNcrt to cENERAI-ESLA EXIcIBILIDAD?ExcEPctoNESAL nEClAMo

Resulta necesario poner de manifiesto respecto del punto en debate, que no Gordillo ha sostenido que al existir todo un sistema recursivo, éste "excluye el
obstante esta posibilidad de "opción" para el administrado, sostenida por la an- reclamo administrativo previo conro medio específico para preparar la vÍa judi-
tes citada doctrina, la jurisprudencia dominante en el orden federal, sin embar- cial: este lugar pasa a ser ocupado, en la rnayoría de los casos,por los recursos del
go, ha sostenido que el reclamo administrativo previo carece de idoneidad para procedimiento administrativo", al menos como instancia obligatoria (31).
hacer renacer los plazos de impugnación, si se interpone el mismo una vez ven-
Así, dice el referido autor que, "dado que en mate¡ia de actos administrativos,
cid o s lo s té r m in o s p a r a im p u gnar vía recurso, o cuando se encuentren ya
tanto particulares como generales,los arts. 23 y 24 crean un Sistema de recursos
fenecidos los establecidospara recurrir judicialmente un acto administ¡ativo (29).
administrativo s de necesaría\nterposición previa o posterior a la emisión del acto,
Con esta advertencia y teniendo en cuenta, como bien se ha señalado, que y en todo caso anterior a la instauración de la demanda, son tales recursos los
no subyace en el tratamiento de esta cuestión una mera cuestión formal, enten- que en el sistema de la ley suplen el requisito del reclamo formal ir-rdependien-
dernos que asignarle al reclamo administrativo previo el carácter de vía supletoria te" (32).
si hubieran vencido los plazos para interponer un recurso administrativo posibi-
Sin perjuicio de lo expuesto, debe resaltarse que el art. 30, ín fíne, de la LNPA
lita a nuestro juicio una interpretación que brinda coherencia a la normativa le-
prevé Itposibilidad de impugnar por vía de reclamo las cuestiones no plantea-
gal, acorde a las garantías y principios constitucionales en juego. Si, como se verá
áas a través de un recurso y no obstante resueltas,como así también las plantea-
más adelante, las excepciones a la exigencia del reclamo administrativo previo
das y no resueltas.
hoy vigentes hacen a éste prácticamente innecesario, si en verdad el instituto
que nos ocupá sobrevive por inercia, como sostiene Muñoz (30), entonces, esta Es éste, por otra parte, el único supuesto en que se prevé el reclamo adminis-
trativo previo contra un acto administrativo.
porvía de interpretación de la norma positiva o por la falta de vigencia intro-
128)Adhiere también a este criterio Escou, I lÉcronJoficE,en su "'l-ratadoGene¡al de Proce- ducida jurisprudencialmente -cfeemos en realidad qüe de lege latay no de lege
dimiento Administrativo", p, 398, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1975. previo no cumple hoy ninguna otra función
ferenda- eI reclamo administrativo
( 29) "Beltr ami, Andr és L. y otr o c . Es tado N ac i onal ( C ong¡ es o de l a N ac i ón) " ,
m ás que Ia al l tes ex P ues l a
CNCont.Adrn.Fed.,Sala I, marzo 20-984,Bll, I 12-409.Con ¡elación a este tema, puede traelse a
colación el plenario dictado por dicha Cámara de Apelaciones en la causa: "Pa.iare.s, José D ", Esto es así, toda vez que el amplio sistema de excepciones previsto por el
donde se establecjó que "La acción de impugnación contfa las resolucionesdel Tiibunal de
Cuentas de la Nación, dictadas en.iuicios administrativos de responsabilidad está sujeta al pla-
art. 32 de la misma ley, hace que el principio general sea la innecesariedad de
zo de caducidad establecidoen el art. 25 de la ley 19.549"linre:"Pajares,JoséDemetrio c/ Esta- interponer reclamo administrativo previo, en prácticamente todos los casos.
do Nacional (Tribunal de Cuentas de la Nación) s/ nulidad de resolución",CNCont.Adm.Fed.,
en pleno, agosto 14-984,publicado en"Fallos Plenarios",p. 149,recopilado porCrmrnNt, Mrncilo su exigibilidad es así, o bien inexistente, o queda reducida a limitados su-
GusrAvo,BuenosAires,Edito¡ial Cienciasde laAdministtación, 1997).Si se considera,pues, que pues tos ,s i n perj ui c i o de l a potes tad del parti c ul ar para i nterponerl o, pero c omo
los plazos establecidosen el art. 25 de la LNPA son de "caducidad",la c<¡nsecuenciaque se deri' un derec ho o fac ul tad, pero no c omo una obl i gac i ón proc es al '
va de ello es la pérdida del respectivoderecho en juego, por lo que no serfa viable la interposi-
ción posterior de reclamo administrativo,a fin de"rehabilitar"la instanciaadminisüativa fenecida P or ende, no s e apl i c a y no es obl i gatori a s u i nterpos i c i ón, c uando s e trata
luego de la "caducidad" del plazo para impugnar impuesto en el art. 25 LNIA. Sobre la conside-
de impugnar actos administrativos, ya sean éstos "de alcance particular o gene-
ración de los plazos de diclro artfculo como plazos de caducidad, puede verse:CNCont.Adm.Fed,
sala ll, agosto 2l-980, "Obes,Celestino M. C. Gobierno Nacional", fdem, "Manrique,washington
ral", cbnforme art. 30 primera parte de la LNPA, según la reforma introducida
c. Gobierno Nacional'l abril 8-980; ED, 107-109;fdem, sala III, "Fores,Francisco |l c. Gobierno por el decreto- ley 2l .686177, regla ratificada por el art. 32 incisos a) y b) de la
Nacional", febrero 7-980, ED, 120-302;ídem, sala IIl, setiembre l-9Bl, "Giménez-Voga,Clara c, misma ley.
Comité Federalde Radiodifusión'l IlD, 97-283;Ídem, sala lll, feb¡ero B-983,"Sciance,Luciano Il.
c. Estado Nacional (Poder Eiccutivo Nacional, SecretariaGene¡al de la I'residencia de la Na-
ción)'l ED, 104-95;fdem, "Ranritez,Alfredo N. C. Gobierno Nacional", julio u-980, ED, 120-303;
ídem, sala lll, agosto 31-9B2,"llellmann, Ilolando A. yotro c. Banco de la Nación^rgentina'l ED,
I 02- 656.
(3 l) Posición adelantada ya en su trabaio: "El reclamo aclministrativo previo'l ED, 89-777
(30) Muñoz, GurLLEnMo ANDRÉS, attfculo citado, p. 1064.'lhmbién Pnnson,M¡rcer¡, "Manual
(32) GoRDrLLo, A., artículo citado en nota anterior' p. 779
de Procedimiento Administrativo'l p. 127,Buenos Aires, i976.
^cusrfN
 'T"- -',
28 Mnnto Rrlr'urN F,rruH
En consecuencia, de mediar un acto administrativo rechazando una nreten-
sió n , o n e g a n d o p o r e je m p lo , u n pago recl amado en sede admi ni strati va, no co-
rresponde interponer reclamo administrativo previo alguno.
Los actos administrativos son itnpugnables en sede judicial cuando a su res-
pecto se haya agotado la instancia administrativa a través de los recursos previs-
tos para ello (art. 23, LNPA) (33), sin necesidad de reclamación administrativa
preüa alguna.
No es obligatoria tampoco su interposición frente a hechos administrativos,
ya que en este supuesto, eI plazo para iniciar la acción judicial se computa "desde
que ellos fueren conocidos por el afectado" (a¡t. 25 inc. d, de la LNpA). Igual con-
clusión cabe formular respecto de las vías de hecho, siendo en ambos casos di-
rectamente procedente la vía judicial.
Thmbién resulta inexigible en aquellos casosen que laviajudicial se abre por
silerrcio de la Administración. El decreto-ley 19.549172no subordina la posibili-
dad de impugnación judicial, en dicho supuesto, a plazo alguno pues la interpo-
sición del reclamo interrumpe cualquier plazo de prescripción.Ver al respecto lo
e xp u e slo e n e l ca p ítu lo VI.
Tampoco se aplica en caso que se trate de demandas contra entes descentra-
lizados, ya sean éstos entes autárquicos, empresas del Estado, Sociedades del
Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, todo ello
conforme lo previsto por el art. 32 inc. f ) de la LNPA según la reforma introducida
por el decreto-ley 21.686177.
En función de lo hasta aquí expuesto, parecería que quedaría subsistente la
exigencia del reclamo administrativo previo sólo en aquellos casos en que medie
omisión administrativa.
Sin embargo, para configurarse dicha situación, la omisión no debería:
a) provenir del silencio de la Administración (ya que en dicho supuesto se
aplica la previsión del art. l0 de la LNPA),
b) derivars6 de un acto (en cuyo caso rigen los arts. 23 y 24 de la LNPA),
c) ser consecuencia de vías de hecho o hechos administrativos, atento que
en tales casos resulta inexigible el reclamo, por aplicación de lo expuesto prece-
d e n te m e n te co n fo r m e a la r r .2 5 , i nc, d) (34).
(33) Ver al respecto;CS, "Blanco, Oscar C. c. Universidad Nacional dc La Plata'l setiembre
20-979, Fallos:301:797(L1,,1980-4,285); CNFed.Cont.Adm.,Sala I, "ltaia, Roberto O. c. Gobier-
no Nacional (Congreso de la Nación)", junio 12-984,LL, 1985-8, 402 (37.047-S)tfdem, Sala Il,
"D'Abraccio Vaela, Lilia S. c. CONET", abril 3-979, LL, l9B0-A, 637 (35.384-S);ídem, Sala lll,
ln rc: "A.lessia",
del 10/3/87; fdem, Sala I! irr rc: "Bonafer S.A.",del 2519/86, rodos ellos citados
por Muñoz, GUTLLERMO ANDREs, en "El reclamo administrativo previo",artículo citado, p. 1063.
(34) En contra Flurcurruson,Tou,4s,"l,ey Nacional de Procedimientos Administrativos",To-
mo i, p. 537, Buenos Aires, Ed. Astrea, lg87. Sostieneel autor que en aquellos supuestos en que
se peticiona el pago de indemnización en virtud de un acto válido de la Administración procede
la interposición del reclamo previo. En ostos casos,para el autor',la indemnización no se mide
por el daño, sino por otras pautas, entre las que se encuentra el tipo de actividad que ha dado
origen al supuesto daño. Debe distinguirse así la "responsabilidad" de la Administración (que
Rrcr¡uo Ao,r¡lNrsln¡rrvo P¡rrvro 29
Dado que es de suponer que donde se produzca una omisión habrá perjuicio
yc ons i gui entemente el derec ho a rec l amar una i ndemni z ac i ón por omi ¡i ón (35),
es que concluimos que, tampoco en estos casos, se requiere el previo reclamo
administrativo.
Atento el desarrollo hasta aquÍ efectuado de la cuestión, cabe preguntarse si
subsiste la necesidad de interponerlo en aquellos casos que se reclama al Estado
el pago de sumas de dinero, siempre claro está que no exista ona "clara conduc-
ta... que haga prcsumir Ia ineficacia cierta del procedimíento..." (art. 32, inc. e).
Gordillo sostiene de todos modos que en tales casosla falta de pago producirá un
daño, contractual o extracontractual, excluido por tanto de la necesidad del re-
clamo según el inciso d) del art.32 de la LNPA.
Creemos que en tales casos la situación puede resultar dudosa. Lo admite el
propio Gordillo al proponer, para evitar eventuales cuestionamientos en sede
judicialderivados de un rigorismo formal excesivoe injustificable, reclama¡ en la
demanda pertinente aunque más no sea $ l.- como "indemnizaciórl', aun por
daño moral, con lo cual el reclamo previo se tornaría superfluo (36).
A nuestro juicio, no obstante, habrá que merituar, en cada caso concreto en
que el Estado no pague, si la reclamación previa resultará o no inexigible, en tan-
to y en cuanto esa clara conducta haga presumir la ineficacia cierta del procedi-
miento de reclamo y ésta será la razón de su no exigibilidad.
El art. 32 de la LNPA excluye todavía algunos otros casos:
a) cuando se trate de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o
de repetir un gravamen pagado indebidamente, conforme art. 32, inc. c) LNPA
(sea ej ec uc i ón fi s c al propi amente di c ha en v Ía j udi c i al o no) o en todo c as o en
que se trate de repetir lo pagado (37).
b) cuando se reclamen daños y perjuicios al Estado (inc. d) incluyendo aqué-
llos donde la responsabilidad sea de sus dependientes. En el supuesto aquí trata-
do l a norma no i ntroduc e res tri c c i ón al guna y c ons i gui entemente quedan i n-
cluidos los contractuales o extracontractuales y deriven o no de hechos ilícitos.
c ) c uando s e ac c i one por des al oj o (i nc . d).
requiere un acto ilícito previo de la misma) de la "indemnización', la cual supone el sacrificio de
de re c h o s p a t ri mo n i a l e s d c ri v a d o s d e a c t o s v á l i d o s . S i g u i e n d o e s t a d i s t i n c i ó n , c o n c l u y c
I'lutchinson en que cada hipótesis conducc a resultados distintos: la "responsabilidad" a una
indemnización dc daños y perjuicios (conforme a las normas del derecho común) y la "indem-
nización" al olorgamiento de una compensación dineraria, resultando para el autor esta última
situación una cuestión ajena a la excepción prevista en el arl.32, inc. d) de la LNPA.
Respecto de la distinción entre responsabilidad e indemnización, ver también An MIR^
GrcEN^, Julro I., "ltesponsabilidad del Estado'l p. 45 y ss.,Buenos Aires, Ed. Astrea, 1973.
(35)Ver nuestro artículo "Responsabilidaddel Estado por omisión judicial, Una tendencia
que se expande",en LL, 1996-D,79.
(36) Ver Gonor[o, AcusrfNA., artículo citado, ps. 783 y 784.
(37) Puede considerarse que en este supuesto también son de aplicación los lineamientos
jurisprudenciales que ha henros citado antes, por los que no es necesario interponer reclamo
administrativo previo al reconvenir en una demanda iniciada por la Nación contra el particular,
o si el juicio es promovido a consecuenciade otro anterior seguido por la Nación contra el actor
del iuicio actual. Véase al respectolos Fallos citados en nota 17.
 30 Mrrtrro Ik¡'rtrrrN F,ltrnrt
Rrcr,quo Aovt Nts'rn¡ltvo Prrrvro 3l
d) cuando se trate de acciones que no tramiten por la vía ordinaria, incluyen-
do por ende la acción de amparo (inc. d). 6. Su uttr.rzrrrl(iN po'l-l-ts'tn.l'tvA
&
Asimismo, y por aplicación generarde la excepción prevista en el art. 32 inc. N o obs tante, más al l á de l a no obl i gatori edad de es ta v ía, entendemos que
. - e)
de la LNPA no se requiere reclamo administrativo previo cuando ,'mediare nada impide su utilización potestativa por parte del particular, para impuguar
una
clara conducta del Estado que haga presumir la inefiiacia cierta del procedimiento cualquier actividad administrativa, sea ésta por vía de omisión, hechos o actos
transformando al reclamo previo en un ritualismo inútil,,. administrativos (y no sólo en lo que se refiera a las consecuencias patrimoniales
de un acto), según lo precedentemente expuesto. También para hacerlo antes de
La amplitud de este último precepto legal no deja prrícticamente resquicio
i nterponer una demanda rec l amatori ay por l o tanto no i mpugnati v a.
por el que pueda introducirse algún supuesto donde el reclamo
sea necÉsario
sobre todo en tantas materias en donde la conducta del Estado t u." pr"rrÁiiiu Así lo ha reconocido por otra parte nuestra jurisprudencia quien se ha referi-
clara ineficiencia de esta vía que se convierte pues, a la postre, en un ritualismo do a l a potes tad del parti c ul ar de rec l amar prev i amente, s i as í l o des ea (42).
inútil que torna innecesaria su interposición.

En estos casos,es válida la reflexión de Gordillo, quien al respecto afirma que A Los plAzos
7. ALcuN,qs cuES'froNESvTNCUIADAS
"si el particular está pidiendo algo por escrito y no l. .ont"rtun,
e insiste en su
pedido y tampoco le contestan, sería absurdo exigirle que venga
arrora a hacer el Respecto de los términos temporales para efectuar el reclamo administrativo
mismo pedido con nombre distinto para podei recién habi'Íitarle previo, cabe agregar que no existe plazo para interponerlo, salvo para algunos el
la vía judi-
cia l" ( 3 8 ) . de pres c ri pc i ón de l a ac c i ón. A parti r de l os 90 días de i nterpues to, el i nteres ado
puede solicitar"pronto despacho".Formular o no este pedido es un derecho, pero
En tal sentido, la sala IV de la GNACAF l-raserialado que la exigencia de inte¡-
no una obl i gac i ón para el i nteres ado (43),qui en puede por tanl o i ns tar a que s e
poner el reclamo administrativo en los té¡minos del an.24, inc. aj
de la LNPA no
es necesaria en tanto importe un inconducente y excesivo rigor formal,
dilatorio
de la defensa en juicio garantizada en el a¡t. rB de la constitución Nacional (39).

Asimismo, en un importante fallo la sala III de la misma cámara, ha recono- (42) Ver CNFed. Civil y Com., sala II, mayo 3-984,"Díaz,,.loséM. C. Gobierno Nacional",
_-
cido una excepción más al principio de exigibilidad del reclamo, no prevista t,L, I 985-4, 576. En el caso se reconoció el derecho del particular a optar por efectuar el reclamo
en
forma.expresa en la ley. Así, a tenor de lo r.esueltoen la causa ,,Esso,,(40), previo, nrás allá de los dispuesto por la norma (art, 32, inc. d, LNPA), la cual establece la
no es innecesariedad del mismo.
exigible tampoco el reclamo administrativo previo si se trata "...de un planteo
de (43) Es intefesante determinada jurisprudencia que, con referencia a ciertas disposiciories
inconstitucionalidad de una ley que la Administración ¡ro podía dejaL de
apli- de Códigos Contenciosos Administrativos Provinciales,configura a la "solicitud de pronto des-
ca r ...". pacho" o al "urgimiento de las actuaciones'linstitutos contemplados por dichos ordenamientos,
colno una facultad y no como una carga pa¡a el adrninistrado. Por ello, el no ejercicio de esa
De modo tal que, sea por vía de las excepciones previstas por la .leyo bien por facultad en modo alguno pucde perjudicarlo, debiendo proseguir la actuación administrativa
. .
haber perdido sentido y razón de ser-ya que se puéde consiáerar que er proÉre- confo¡me al ordenamicnto procesal de quc se trate. VeÍ en este sentido CS, dicicmbre 26-978,
"Galian, IJdgarc. Estado de la Ptovincia de Corrientes'l Fallos:300:1292,y SC Mendoza, Sala I,
ma-de la venia legislativa previa para demandar al Esta<lose encuentra superado
fcbreLo l6-998, "Diaz, MerccdesVicente c. Municipalidad de Maipú", en ED, 180-556 yllevista
en la actualidad-, puede afirmarse que la exigencia del reclamo adminiitrativo "Voces Jurídicas" de l,a ky, 1998-3-200.
previo como requisito para la interposición de una demanda contra el De lo expuesto, se podrÍa inlerir que la solicitud dc pronto despacho contemplada en el
Estado no
cumple hoy, en principio, ninguna función, salvo la optativa en favo¡ del admi_ art. 3l LNI,A es una opción que puede (o no) realizar el particular.'lianscurrido pues, el plazo
n istr a d o . a n ( e s e xp u e sta( 4 1 ) . total previsto cn el artículo citado, queda expedita la vía judicial para el teclanante.
Empero, cs nccesario ponet de tnaniliesto que cn gencral la jurisprudencia ha caractcriza-
do a la solicitud de pronto despacho ptevista en los arts. i 0 y 3l de la ley 19.549,como uno dc
l os n re d i o s d c d c l e n s a q u e t i e n e e l a d mi n i s t ra d o f re n t e a l a mo ¡a d e l a A d mi n i s t ra c i ó n , j u n t o
con la vía de la qucja antc el srrperiorjerárquico ptevista cn el art. 7l del lleglarnento de Proce-
dimicnlos Administr¿rtivos,deueto 1759172-t.o. l99l-, y la inte rposición del amparo por
(38) tutfculo citado, p. 780. mora previsto en cl art. 28 LNI'A (CNCix Sala G, noviembre 4-980, "'fileres, Sanliago c. Munici-
(39)Ver causas."Díaz, Ramona Noemí y otro c/ Estado Nacional (Ministerio palidad de la Capital'l ED, 92-557;fdem, sala K, febrero 6-996,'Ainbinder, Milta E. c. Municipa-
. <le[riucación
de la Nacion) s/ en"pleo público'i del lB de julio de 1995,y,,caplan,Ariel Rolando
c/.l,elefónica lidad de Uuenos Aires",LI., 1996'C (38.667-S),766; fdem, salaA, febrero l0-993, "Orban, Alberto
de Argentina S.A.y otros s/ampliación proceso sumarísimo (a¡i. 321, inc. 2
C.pC. y C),,del 10 de c . M u n i c i p a l i d a d d c B u e n o s A i re s " ,J . A g ru p . , c a s o l 0 . l l 9 , L l -, 1 9 9 4 -8 ,7 1 6 ; i d e m, s a l a C , j u n i o
dicier¡bre de 1996,en LL, 1997-1t,277. 2-995, "Lascano,Néstor E. c. Comisión Municipal de laVivienda",J.Agrup.,caso 10.695,LL, I 995-
(40)cNFed.cont.Adm., sarailr, "Essos.A,pA.c. Difección General Il, 577). En ese entendido, se ha establecido que, si bien existela posibilidad de optar por parte
Impositiva,lmarzo zl -996,
LL, 1997-A, 105. del interesado,cada una de las soluciones apuntadas son excluyentesentre sf, ya que la elección
(41) Ver al respecto Fallos plenarios: ,,pajarcs, (ya citado en nota 26); ,,petraccae de una de ellas obsta ia prosecusión de las dcrnás (CNCiv, sala G, lebrero 7-994, "Koziner,
__.. )osé D.,,
Hijor s.A.c.r.[r. y orros c/ Esrado.Nacionar(rinre Autárquicó Mundial ,78) Benjamin c. Municipalidad dc Bucnos Aires",ED, t60-50; ídem, sala A, febrero l0'993, "Orban,
sl cobro de pasos",
abril_24-986,en LL, l9B6-D, l0 y'Astarida, Alberro Carlbs c/ Isrado Nacional (Minisre;io Al b e rt o c . Mu n i c i p a l i d a d d e t l u e n o sA i re s ' l l , A g ru p . , c a s o 1 0 . 1I 9 , L l , , 1 9 9 4 -E ,7 1 6 ; í d e m, s a l aG ,
dei
Interior - PolicíaFederal) s/ restitución cn el cargo,,,noüemb¡e 6_986,en fcbrcLo l6-996, " ljon tana, Aldo c. Municipalidad de Buenos Aires", Ll,, 1996-ll, 137;ídem, sala .J,
LL, l9g7_8. 38.
ocrubre 25-995,"Kremer, Sarac. Municipalidad de Iluenos^ires", Lt-, i997-D, 827 (39.613-S).Sin
 32 Mar.roRtlrueu F,ruH luruc¡rnctóN
.fuorcr,r-o¡ Aclos AoulNrsrnmrvos 33

dicte pronunciamiento en cualquier oportunidad, no corriéndole para ello nin-

gún plazo.

El art. 31 de la LNPA prevé que una vez deducido y en caso de silencio puede
iniciarse la deüianda "en cualquier momento, sín perjuicío de lo que
fuerá perti-
nente en materia de prescrípci.ón".sin embargo y atento lo previsto por el art. 10
inc. 3 apartados 70 y gr de la LNPA en el sentido que "...1aínterposición de recur-
sosadntinistratiuos inten umpírá eI curso de los plazos" y "las actuaciones practi- C¡pflulo IV
cadas con ínteruención de órgarzo competente producírán Ih suspensión de plazos
Iegales y reglamentarios, inclusíue los relatiuos a Ia prescripciór; d"b"..'o, ó.rt"n-
der que también la interposición de un reclamo interrumpe los prazos de pres-
IrutpucNncroN
)uDrcrALDEAcros Aol¡rNrsrRATrvos
cr ip ció n .

Toda vez que Ia interposición de la acción interrumpe el plazo de prescrip_

.
ción' no se computan tampoco los plazos anteriores a la interrupción atento que 1. EI-¡c'to A IMpUGNARDEDEpnoDuctR llFECTosTURlDrcosEN FoRMADTIDCTA
aquéllos se "reinician".
La actuación administrativa se manifiesta de formas diversas. Una de ellas es
La interposición del reclamo interrumpe el cómputo de tales plazos aun cuan-
a través del dictado de actos administrativos.
d o e l le g isla d o r u tilizó d o s té r mi nos i ncompati bl es entre sí:-,,suspensi ón,,
y
"reinicio". En la duda, debería estarse por otorgar a la Las distintas nociones de "acto administrativo" en sentido estricto, esboza-
fórmula empleada ia inter-
pretación que mejor afiance el derecho de defensa del administ¡ádo. das pbr la doctrina, parecen presentar en realidad diferencias sólo terminológicas,

Finalmente, cabe poner de manifiesto que, si se hubiera interpuesto el recla-
mo y éste fuera resuelto denegándose el pedido, no existe plazo aiguno para ini-
ciar la acción judicial, salvo los de prescripción del derecho de fondo.
En contra del criterio expuesto se enrolan Marienhoff (44)v Silvestri_González
Arzac (45) para quienes corre el plazo del art. 25 de la LNpÁ. Entendemos oor
n u e str a p a r te q u e e l p la zo d e l a rt.25 contempl ado por l a LN pA sól o operaen
materia recursiva pero no frente a la vía reclamativa donde no se previó ninguno
para interponer el reclamo ni para solicitar pronto despacho (46).
Presentado el reclamo, transcurridos los 90 días hábiles administrativos oue
prevé el art. 3l de la LNPA sin que la Administración se expida y los 45 días tam-
bién hábiles administrativos después de solicitado pronto despacho, la instancia
iudicial queda ya abierta.
Así, se ha identificado al acto administrativo como una declaración unilate-
ral de voluntad, de juicio o de conocimiento realizada por la Administración pú-
blica o por cualquier órgano del Poder Legislativo o del Poder ]udicial, en ejerci-
cio de la función administrativa, productora de efectos jurfdicos individuales en
forma di rec ta (1);tambi én s e l o ha defi ni do c omo"toda dec l arac i ón,di s pos i c i ón
o decisión de la autoridad estatal en ejercicio de sus propias funciones adminis-
trativas, productora de un efecto jurídico" (2) o como "toda declaración de un
órgano estatal, en ejercicio de la función materialmente administrativa y carab-
terizada por un régimen exorbitante, que produce efectosjurídicos individuales,
en forma directa, con relación a los administrados o terceros destinatarios del
acto" (3).
Por nuestra parte, cuando nos refelimos a "acto administrativo" lo haremos
para mencionar toda "declaración unilateral realizada en ejercicio de la función
adrninistrativaqueproduceefectos.iurídicosindividualesenformainmediata'(4).

La delimitación de las notas que dan significado y alcance a la definición de

acto administrativo oermite diferenciar los actos administrativos en sentido es-

perjuicio de nuesüa ya señalada adhesión al carácter facultativo de la solicitud de Dronto des-
pacho, debemos señalarque seha entendido,en estallneajurisprudencial arriba ci tada,al pronto
despacho como de interposición obligatoria, para poder configurar asf el silencio administrati-
vo como una negativa a la pretensión impetrada (ver, por ejemplo, causas',Orban,l ,,Fontana,,,
ya citadas).
(44)ver "Demandas contra el Estado nacional. Los arts.25 y 30 de la Ley de procedimientos
Administrativos Nacional'l en LL, 1980-8, 1024,
(45) "La instancia administrativa previa",p.?70.
(46) En igual sentido 'lnwr, Guroo,'Administ¡ación y l'sticia,l p. l6l, GoRDrLLo, AcusrtNA.,
op. ci t, Tomo 4.2. Cap. Xll-37. M^ln^l, I-lEcroR
A. ("Conlrol...,,,p. 357) sostieneen este sentido que
"rige sólo los plazos de prescripción y ello aunque se produzca la denegatoria
yu qu"
ésta no es suficienté para traspasarla cuestión al ámbito de la üa impugnatoria "*pr".u
y árear ásÍ pla-
zos de caducidad por analogfa".
(1) AsÍ lo caracterizaGrncf¡ nr ENrenRfA, EDURDo,op. cit. p. 455 distinguiéndolo de Ia actua-
ción no lurídica (actos materiales),de los actos jurídicos producidos por los administrados aun
siendo propios del Derecho administrativo (actosdel administ¡ado) de los actos jurldicos dicta-
dos por laAdministración que no están sometidos al DerechoAdministrativo (actosde Der€cho
privado o procesal, o laboral o constitulivo, etc.).Vertambién, Gonor[o, Acusrfx A., "Tratado de
Derecho Administrativo'l tomo 1, 5" ed., X-2 ap. 2 y ss., Buenos Aires, Fundación de Derecho
Administrativo, 1998.
(2) M^nlENHoFF, Mlcuer S., " Iratado de Derecbo Administrativo",Tomo II, p. 260, Buenos Ai-
res, Ed. Abeledo Perrot.
(3) C¡ssacN¡,Jurn Canros,"Derecho Administrativo",lbmo ll, p. 52 y ss.,6" ed., Buenos Aires,
Ed. Abeledo Pe¡rot, 1998.
(4) Ver Gonuuo, AGUsrfN A., "Tratado de Derecho Administrativo'l tomo 3 (El Acto Adminis-
t¡ativo), Cap. IV-43, 4" edición, Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 1999.