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Hacia una Gestión

Administrativa
Moderna
Aportes desde la práctica

Renato Sabogal Silvestre


E D I T O R
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HACIA UNA GESTIÓN


ADMINISTRATIVA
MODERNA

Aportes desde la práctica

Renato Sabogal Silvestre, editor


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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA. Aportes desde la práctica

© ASOCIACIÓN ESCUELA MAYOR DE GESTIÓN MUNICIPAL

Avenida Pérez Araníbar (Ex Av. del Ejército) 1199


Magdalena del Mar – Lima 17 Perú
Teléfono: (511) 2646653
Email: emayor@emayor.edu.pe
http://www.emayor.edu.pe

Editor: Renato Sabogal Silvestre

Contenidos:

Renato Sabogal Silvestre


Michel Azcueta Gorostiza
Vicente Sánchez Vásquez
Roberto Claros Cohaíla
Augusto Lanao Márquez

Revisión de contenidos: Roberto Rodríguez Rabanal


Primera edición: Julio 2012
Tiraje: 2000 ejemplares

Impresión: DCL Corporación SAC.

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 201205924

Proyecto: Programa de Descentralización y Reforma del Estado en la República del Perú -


PRODER PERÚ
Índice
ÍNDICE

PRESENTACIÓN
Michel Azcueta Gorostiza...........………………..………………………………...…………………..…… 5

1. Desarrollo local y gestión municipal


Michel Azcueta Gorostiza………..……………...…………….……………………………………....…… 7

2. Modernización institucional. Diseño y desarrollo organizacional municipal


Roberto Claros Cohaíla………………………………………………………………..………………….. 21

3. Gestión administrativa moderna. La gestión para resultados y el presupuesto por resultados


Renato Sabogal Silvestre………………………………………………………………………………… 35

4. El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo


Renato Sabogal Silvestre…………………………………………………………………………………. 57

5. Transparencia y acceso a la información pública en los gobiernos locales


Vicente Sánchez Vásquez…………………………………………………………..…….………………. 81

6. La gerencia de servicios públicos locales


Augusto Lanao Márquez……………………………….…………………………..…………….……….. 97

7. Gestión de proyectos locales


Renato Sabogal Silvestre……………………...………………..…..…………………………………… 121

ANEXOS
1. Listado de monografías del diplomado “Gestión administrativa moderna”………………...….…... 139
2. Monografía: “Sistema de abastecimiento y la ley de contrataciones del estado”…………….….…... 143
3. Modelos de municipios, municipalidades y autoridades para el siglo XXI…..…………..……...…… 185
4. Cultura y desarrollo: Otro reto para el siglo XXI ……………..…………………...………………... 193
5. El mapa de la riqueza. Herramienta para el desarrollo económico local…………………..….……... 197
6. Sobre los autores……………………………………………………………………………………… 207
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Presentación

En los últimos cuatro años, la Agencia Española de Cooperación Internacional y Desarrollo (AECID),
junto con la Presidencia del Consejo de Ministros, a través del Programa de Descentralización y
Reforma del Estado en la República del Perú (PRODER-PERÚ), encargaron a la Escuela Mayor de
Gestión Municipal y el Instituto Guamán Poma de Ayala desarrollar programas de formación sobre
“Gestión Administrativa Moderna y Transparente”, dirigido, de manera especial, a autoridades locales,
funcionarios y líderes de las regiones de Lima, Cajamarca, La Libertad, Ancash, Ica, Cusco y Puno.

Ha sido un trabajo permanente de relación con los gobiernos locales y con los participantes del
programa, enriqueciéndonos mutuamente a través de la reflexión que presentaban los expertos con
sus ponencias y a través de las prácticas que los propios participantes han venido trabajando con
propuestas concretas para ser aplicadas y replicadas en sus propios municipios.

Presentamos ahora una síntesis de las reflexiones y ponencias que, en todos estos meses, han servido
de guía sobre el tema de la MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PUBLICA LOCAL, con aportes de
diferentes expertos comprometidos realmente con el desarrollo local y el fortalecimiento
institucional en el Perú.

Desde 1980, año en que se convoca de nuevo a elecciones municipales, hemos ido avanzando mucho
en la comprensión de lo local, desde el propio territorio nacional hasta el más humilde centro
poblado, con los diferentes recursos y potencialidades que se encuentran en cada localidad; se ha
avanzado en la comprensión amplia de la gestión pública, tanto en la visión y planificación como en el
uso de los recursos financieros, naturales, humanos; también en la construcción de espacios
concretos de participación, fiscalización y vigilancia ciudadana, como lo demuestra la extensión, por
todo el Perú, de los presupuestos participativos, planes de desarrollo concertados, consejos de
coordinación local, etc., así como un mejor conocimiento del rol que juega cada uno de los diferentes
actores en el desarrollo local, que incluye la concertación público privada y la responsabilidad social
de las empresas en la construcción del futuro de nuestras comunidades, distritos y provincias.

Todo ello, definitivamente, obliga a una revisión de la gestión pública local. No podemos dirigir una
municipalidad con criterios, normas y prácticas que no tienen nada que ver con la realidad cotidiana
de los ciudadanos en el Perú del siglo XXI. De ahí la necesaria modernización de las gestiones desde
una visión amplia e integradora de lo que significa gobernar un territorio con su población, sus
recursos, su identidad y cultura, su institucionalidad y su relación con espacios mayores como son, por
supuesto, las regiones y la Nación en su conjunto.

Agradecemos a la AECID, a la PCM, a los alcaldes, regidores y funcionarios que, durante todo este
tiempo, han puesto su confianza en la Escuela Mayor de Gestión Municipal, y nos han permitido

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contribuir en la capacitación de varias decenas de autoridades locales, esperando que los contenidos
entregados, los trabajos de grupo, los proyectos elaborados en el programa se hagan realidad para
beneficio de los vecinos y vecinas.

Deseamos que la presente publicación sirva para continuar la reflexión y genere nuevos aportes en la
importante tarea del desarrollo local y de la gestión pública local en un Perú que cambia para bien de
todos los peruanos.

Michel Azcueta Gorostiza


Presidente
Escuela Mayor de Gestión Municipal

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Desarrollo local y
gestión municipal

Michel Azcueta Gorostiza

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Desarrollo local y gestión municipal

Globalización,
Globalización yuniversalización
universalizacióny desarrollo local

I. La globalización
Se ha hablado mucho de la globalización a lo largo de las últimas décadas y, junto a ello, aunque parezca
paradójico, se habla también de la importancia de lo local hasta tal punto que parecieran las dos caras
de la misma moneda, transformándose en el gran reto del siglo XXI. Hay numerosos estudios al
respecto, a manera de recuento, resumo cuatro características principales que tienen relación directa
con la vida de los ciudadanos:

1.1. El movimiento de bienes y servicios:


Como uno de los aspectos esenciales de la llamada globalización. Los productos llegan a todas
partes influyendo, positiva o negativamente según los casos, en la generación de puestos de trabajo,
en los precios de los productos originales, en las inversiones en infraestructura o en la producción,
etc. Lo mismo está ocurriendo con los servicios que ya están siendo controlados por grandes
empresas transnacionales, modificando las relaciones y, con todo ello, la capacitación, la formación
profesional y el liderazgo en cada localidad.

1.2. El movimiento de capitales:


Que, como todos sabemos, no es nuevo pero que, en las últimas décadas tiene la capacidad desde
fortalecer o hundir gobiernos y países enteros hasta, a través de las remesas y los reenvíos de
dinero de los familiares emigrantes, contribuir a cierto bienestar y capacidad de consumo de
muchas familias, transformando la realidad local con pequeñas inversiones ya sea en vivienda, en
alimentación o en apoyo a los estudios de hijos o sobrinos.

1.3. El movimiento de personas:


Otra de las características propias de la globalización que ha ido generando unos movimientos
migratorios diferentes a los de otras épocas de la historia y que modifican la realidad de la familia y,
por lo tanto, la de la localidad.Tenemos ejemplos muy concretos por toda América Latina como el
de México, los países de América Central o, por épocas, como ocurrió con la República
Dominicana, Ecuador y Perú. En el caso peruano, hay un 10 % de la población viviendo y trabajando
en el extranjero ya sea de manera legal o ilegal. Así mismo, en este tercer aspecto hay que
considerar la emigración de talentos, de profesionales de alto nivel que se van de un país a otro
como parte de las compañías transnacionales o a universidades e institutos de investigación,
empobreciendo en varios aspectos, la realidad nacional y local.

1.4. El movimiento cultural y comunicacional:


Más propio de la globalización con la capacidad prácticamente universal de llegar a cualquier rincón
del mundo con la televisión, la telefonía celular, el internet y otros, sin tener en cuenta fronteras ni
accidentes geográficos, transmitiendo no solo noticias sino visiones del mundo y de la vida diaria
que se imponen a culturas locales y nacionales uniformizando imágenes, conversaciones y modelos
de desarrollo desde el control de todos los sistemas y redes por una nueva minoría transnacional y
modificando con todo ello la realidad local.

Michel Azcueta Gorostiza


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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

II. La universalización
Por otra parte, de forma paralela a la llamada globalización neoliberal, se ha ido profundizando un
proceso que llamamos universalización con características muy positivas para la humanidad en
esta relación entre lo global y lo local. Entre estas características se destaca:

2.1. Reconocimiento del planeta como “Hogar Común”:


Avances importantes en la conciencia ciudadana, en todos los continentes al entender mejor la
relación de los seres humanos con nuestro planeta y los innumerables vasos comunicantes que nos
unen.

2.2. Co–responsabildad ante los problemas del mundo:


Como simple consecuencia de lo anterior, avanzando hacia propuestas y prácticas tanto desde lo
local como los ámbitos nacionales e internacionales, que postulan un modelo de desarrollo y de
relaciones absolutamente diferentes, con una utilización responsable y equitativa de los recursos
naturales y con la aceptación de una subsidiaridad solidaria hacia las zonas más pobres del planeta.
Los Objetivos del Milenio, más allá de su cumplimiento o no por parte de los diferentes gobiernos,
han sido un ejemplo del reconocimiento de la co-responsabilidad que existe ante los retos en
aspectos como la salud, la infancia, la educación, el trabajo y el ambiente, entre otros.

2.3. Construcción de una cultura universal con respeto a los aportes de cada
cultura local:
Se vienen revalorizando las creaciones propias de cada pueblo más allá de los intentos de
uniformización de la cultura y de la extensión rápida de los medios de comunicación. En todos los
continentes y países se ha visto este renacer unido a la crítica y al cansancio que produce el control
de la comunicación y de la imagen que, hablando de manera general, corta la creatividad y levanta
hasta lo máximo posible sin importarle su duración ni sus consecuencias, a ídolos temáticos o a
situaciones y hechos intrascendentes. Los pueblos reconocen los procesos de universalización y
quieren participar en ellos desde sus propias creaciones culturales.

2.4. Fortalecimiento de instituciones internacionales de justicia:


En diferentes ámbitos como el comercio, las finanzas, el ambiente y los derechos humanos siendo
estos dos últimos campos donde el conjunto de la humanidad ha avanzado más no sólo a nivel de
conciencia sino a nivel institucional con ejemplos muy concretos de reprobación y castigo universal
a los violadores de los derechos humanos y, poco a poco, a aquellos que infringen daño al ambiente
y a la naturaleza.Aunque las violaciones se den en lo local o en un territorio determinado la justicia
internacional ya puede intervenir en salvaguarda de derechos universales.
Vemos pues que los procesos de universalización que se vienen viviendo en el siglo XXI
profundizan, también en positivo la relación entre lo local y lo global.
Esta relación se ha visto fortalecida en las últimas décadas por:
• Demandas democráticas por la descentralización: tanto en la lucha por la extensión de la
democracia como por las justas exigencias de terminar con el centralismo agobiante que, desde
siglos atrás, se mantiene. La democracia y la descentralización se entienden y se practican mejor
desde lo local, ya que la ciudadanía vivida día a día y en cada localidad es la que da sentido a las

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Desarrollo local y gestión municipal

dos. Por todo el mundo, y el Perú no es la excepción, vemos las manifestaciones multitudinarias
y democráticas desde las comunidades, desde los territorios. Hay nuevas miradas de lo
“nacional” y de lo “global” desde cada una de las localidades.
• La reforma del Estado: que no se entiende sino es desde lo local. En cuanto hay algún problema
grave, de diferente tipo, ya sea económico, político, social, ambiental la frase que más se escucha
es “el Estado no está presente”, “El Estado nos ha abandonado” y comentarios similares. En
nuestra opinión, uno de los ejes fundamentales de la reforma del Estado es precisamente su
necesaria presencia en todo el territorio nacional, con el conjunto de la administración, de las
inversiones, y de las demás dimensiones de un Estado moderno. La calidad de la reforma del
Estado se va a medir, definitivamente, desde lo local.
• Nuevas tendencias de la empresa privada: algo relativamente nuevo, sobre todo, si analizamos
los modelos de desarrollo y el estilo empresarial de la gran empresa a lo largo de decenas de
años: trabajando al margen de las comunidades inclusive, de aquellas más próximas a su accionar,
de espaldas a ellas llegándose a transformar en auténticos “enclaves” modernos rodeados,
como se señaló una y otra vez, por comunidades atrasadas sin los servicios básicos elementales,
y sin tener en cuenta el ambiente y la naturaleza que rodeaba la empresa.Todo ello ha cambiado
o está cambiando: la empresa privada no sólo debe de presentar sus estudios de impacto
ambiental sino que debe de tener en cuenta a la comunidad de la que forma parte y compartir
con ella su presente y su futuro. La empresa grande, nacional o transnacional debe de tener en
cuenta lo local, reconociendo su propia autonomía.

Michel Azcueta Gorostiza


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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Los
Los actores
actores locales.
locales. Debilidad
Debilidad institucional
institucional y
y emergencia
emergencia de
de nuevos
nuevos actores
actores

El proceso democrático generalizado en América Latina en la última década, al enfrentarse a diferentes


retos políticos y sociales, todavía no ha acertado en la manera de abordar el tema de la institucionalidad, a
pesar del reconocimiento de su importancia, fracasando, en la mayoría de los casos, en el objetivo de
asimilación de todo lo nuevo que ha surgido en las sociedades latinoamericanas.
Como señala Manuel Antonio Garretón:

“Ya no puede pensarse en la conformación de actores al estilo pasado. Hay que reconocer que es
casi imposible que haya un solo sujeto o Movimiento Social central o actor social o político en torno al
cual se genere un campo de tensiones y contradicciones único que articule los diferentes principios y
orientaciones de acción que surgen de los ejes de democratización política, democratización social,
reestructuración económica e identidad y modernidad.” (Garretón, 2001, pág. 34).

Todas las instituciones se han debilitado y entre ellas, las municipalidades y sus autoridades democráticas.
Si queremos que América Latina construya un futuro mejor, democrático, estable, desarrollado, con
bienestar en todos los pueblos y regiones, se necesita definir y mantener un plan nacional y planes
regionales y locales de mediano y largo plazo, lo que supone, necesariamente, sustentarse en instituciones
democráticas y estables. Esta es una cuestión de principio. Cuando no se asume responsable y
coherentemente, las consecuencias son negativas para el país. Los resultados saltan a la vista.
En el informe “La Democracia en América Latina”, producido y editado por el PNUD, basado en
numerosas consultas, encuestas y entrevistas a decenas de gobernantes y líderes representativos
latinoamericanos, se concluye, también, en:

“la necesidad de realizar una reforma política para fortalecer las instituciones, incluso los partidos
políticos. Las características de esta reforma varían de país a país: algunos hablan de reforma
electoral, otros de reforma del Congreso, otros de reforma del estado o de fortalecimiento general de
las instituciones. Pero la idea compartida es que un mejor diseño de los dispositivos e incentivos
institucionales podría mejorar, y mucho, el funcionamiento de la democracia. Una proporción
importante de estas respuestas señala que la reforma política debería construir nuevos canales que
faciliten la participación de la sociedad civil organizada. Para muchos de los lideres consultados, la
apatía ciudadana y la desconfianza hacia las instituciones se revierten mejorando los canales de
participación y ampliando su número y alcances” (PNUD-2004, pàg.170).

Es en este contexto de crisis de institucionalidad que se han ido revalorizando más por toda América
Latina, experiencias que tienen como sujetos principales a actores locales, que, inmersos en su comunidad
o grupo social, sobrepasan la dimensión local y comienzan a estar presentes en las discusiones y en la
construcción de nuevos proyectos nacionales e, inclusive, internacionales, como se demuestra en el Foro
Social Mundial de Porto Alegre y Bombay, con sus diferentes “foros sociales” preparatorios en todos los
continentes.
Es en esta dimensión local/global y en el fortalecimiento de la institucionalidad democrática que
entendemos la nueva importancia de los “actores locales”.

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Desarrollo local y gestión municipal

Ante la gravedad de las crisis que padecen nuestra sociedades, no se trata, simplemente, de escudarnos en
lo personal, en lo individual, sino de descubrir los aportes personales en los proyectos colectivos,
influyendo en la marcha de la comunidad y participando en la economía, en la política, en la cultura,
construyendo espacios de participación ciudadana, con características propias y con una fuerza específica.
Es así cómo muchas personas, de toda condición, ocupación y edad, se transforman en auténticos actores
locales con fuerte presencia en los nuevos proyectos nacionales y en la nueva universalización de las
relaciones, y, desde hace años, participan, también, en los programas y proyectos de la cooperación
descentralizada.

“En estos años –señala el citado informe del PNUD- en paralelo a la crisis de representación y a la
deserción del Estado, surgieron, de manera creciente y en las formas más diversas, organizaciones
de la sociedad que ocuparon el espacio de las demandas no resueltas o ignoradas. Se trata de un
sistema autoorganizado de grupos intermediarios que son relativamente independientes del Estado
y de las empresas privadas, que es capaz de deliberar y llevar adelante acciones colectivas en
defensa y promoción de sus intereses y pasiones, en un marco de respeto a la estructura legal y civil
existente” (PNUD, 2004, pág. 185).

Los nuevos actores locales aparecen, entonces, en los diferentes sectores de la sociedad y con objetivos y
metodologías propios que son un aporte al desarrollo social y económico, tanto en Europa como en
América Latina. Son “aquellas personas, empresas e instituciones que conforman el capital social de cada
zona en particular” (Llisterri, Juan, 2000).
Entre otros, podemos destacar:
a) El movimiento de mujeres: que, a partir de una problemática de género, ha ido relacionándose con
otros sectores sociales haciendo que las mujeres estén cada día más presentes en la sociedad, tanto en
Europa como en América Latina. Hay numerosos estudios al respecto, especialmente en América
Latina, dado que los índices de pobreza, analfabetismo, desocupación laboral, violencia familiar,
marginación política y profesional, etc. son altísimos entre las mujeres en comparación con los de los
varones. La situación es mucho más grave en el mundo rural latinoamericano.
En la realidad latinoamericana, las mujeres organizadas están aportando en la lucha contra la pobreza
no sólo a través de programas asistenciales y de subsistencia como los comedores populares, los
centros de madres, los talleres de mujeres, etc., sino, también, en el sector económico con la gestión de
pequeñas y hasta mediana y grandes empresas, en la construcción de una conciencia de igualdad de
oportunidades entre ciudadanos de diferente género, en la democratización de los partidos políticos,
en la formación de lideresas en los diferentes campos de acción, incluyendo el cultural y deportivo.
En los países europeos, como es reconocido por todos, los procesos de emancipación de las mujeres
cambiaron radicalmente la economía, la sociedad y la política, modificando conductas, costumbres y
valores, formando parte de la modernización histórica de las sociedades europeas desarrolladas.
También en América Latina y, concretamente, en el Perú, la presencia de las mujeres enriquece los
procesos de desarrollo local y, por su propia temática y su práctica se unen fácilmente a intereses
comunes de las mujeres de otros países, incluidos los europeos, de manera que las organizaciones de
mujeres, como actores locales, deben seguir siendo consideradas en los programas y proyectos de
cooperación descentralizada.

Michel Azcueta Gorostiza


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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

b) Las comunidades indígenas: que, en la última década especialmente, coincidiendo con el quinto
centenario de la colonización de América Latina, han ido fortaleciéndose y haciendo sentir su voz y sus
derechos en la mayoría de los países que cuentan con una importante población indígena que ha
sabido sobresalir por encima de la marginación oficial y de imposiciones dictatoriales y centralistas.
Hemos vivido experiencias de dimensión nacional en América Central, en México, en Ecuador, en
Bolivia y, también, en Perú, protagonizadas por las comunidades indígenas que obligan a tenerlas en
cuenta al buscar soluciones reales a los problemas históricos de América Latina.
Y estas experiencias, con repercusión nacional e internacional, han influido positivamente en las
comunidades nativas de otros países como Brasil, Paraguay, Perú, Chile, en los cuales se mantienen
pueblos con tradiciones y culturas propias que, hasta hace poco, estaban literalmente marginados
social y legalmente. Los temas de la propiedad de la tierra, los derechos históricos, la cultura de dichos
pueblos ya no pueden seguir siendo obviados por los poderes públicos y privados.
En la nueva etapa que vive América Latina y el mundo, la presencia de las comunidades indígenas debe
ser asumida no como un problema sino, al contrario, recoger sus experiencias locales como un aporte
enriquecedor en la tarea de construcción de los proyectos nacionales y universales más justos y
democráticos. No verlas como un problema sino como una gran riqueza de nuestras naciones.

c) Las organizaciones de base: que han ido adquiriendo un rol diferente, más activo e integral, en las
últimas décadas. No se trata ya de las tradicionales comunidades campesinas o de las organizaciones
vecinales que proliferaron por todas las barriadas de las grandes capitales latinoamericanas. Se trata de
grupos de pobladores (hombres, mujeres, jóvenes) en zonas rurales o urbano-marginales, que asumen
responsabilidades concretas en el desarrollo integral de sus localidades, animando experiencias de
éxito, participando en la elaboración de planes de desarrollo, en la elaboración de los presupuestos
públicos de carácter municipal y regional, formando redes de coordinación entre ellos,
democratizando, en suma, la sociedad.
Con ello, se ha superado el rol tradicional de los “dirigentes” para transformarse en “gobernantes”,
asumiendo responsabilidades concretas y llevando a cabo con éxito proyectos de desarrollo local de
diferente tipo. Hay muchos ejemplos en el ámbito de la salud, del saneamiento ambiental, de la
infraestructura básica de carreteras y de educación, así como en el ámbito empresarial, agrícola,
industrial y de servicios, y en el campo de la cultura.
Lo importante, insistimos, es que no se quedan simplemente en lo local, encerrados en su experiencia
particular sino que avanzan en coordinación, intercambiando experiencias, defendiendo sus derechos
y ampliando el concepto de ciudadanía frente a un Estado y un sistema que no soluciona los
problemas de las grandes mayorías.
Las organizaciones de base son un importante “actor local” en un mundo globalizado, como lo
demuestran las diferentes manifestaciones, a veces coordinadas sólo a través de internet, sobre temas
comunes a los ciudadanos del planeta y, como ya hemos recordado, la importancia creciente del Foro
Social Mundial que tiene como base a dichas organizaciones, por lo que, definitivamente, son socios
estratégicos de la cooperación descentralizada.

d) Los empresarios y emprendedores de la pequeña empresa: otro sector que se ha ido dinamizando y
que juega un papel importante como actor en el proceso social. Ante los cambios en las economías
latinoamericanas, con la incorporación de las nuevas tecnologías y la falta de inversiones en el sector
industrial, el cambio del Estado de creador de empleos públicos a regulador de la economía, fueron

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Desarrollo local y gestión municipal

surgiendo miles y miles de empresas familiares que se fueron transformando en micro y pequeñas
empresas generando, en la mayoría de los países latinoamericanos, más del 80 % de los puestos de
trabajo en los sectores industrial, comercial y de servicios. Más allá de la informalidad que los
caracteriza, son una realidad económica y social con demandas propias y estilos particulares de
gestión y de relaciones que no solo hay que tener en cuenta sino apoyar por los beneficios que genera
a millones de ciudadanos.
Los empresarios no solo están presentes en el mercado sino que participan en la transformación de la
sociedad y de los individuos al hacer gestión directa de sus pequeñas empresas, utilizar mejor la
materia prima local, asimilar nuevas tecnologías, capacitándose ellos, sus familiares y muchos de sus
trabajadores, generando economías locales que contribuyen (por encima de cuestionables situaciones
legales y laborales que hay que modificar) al desarrollo de sus comunidades, transformándose inclusive
en líderes y punto de referencia para muchos de sus conciudadanos.
Las experiencias de pequeña empresa en los países europeos, mucho más articuladas con las grandes
empresas y el conjunto de la economía, pueden ser muy útiles para América Latina como se demuestra
en los múltiples proyectos de cooperación descentralizada que fomentan la transferencia de
tecnología, los modelos de gestión empresarial, la conveniencia de la formalización, especialización
articulación con otros sectores productivos. Hay que resaltar la incidencia de la pequeña empresa en la
generación de modelos de “economía solidaria” a nivel local y las posibilidades de intercambio
comercial entre pequeñas empresas de Europa y América Latina, por lo que hay que profundizar en
programas y proyectos de este tipo.

e) Los grupos juveniles: los jóvenes son un sector mayoritario entre la población latinoamericana que ha
sufrido directamente las consecuencias de las continuas crisis en nuestros países. Sin embargo, en la
última década, han ido tomando conciencia de su potencialidad. Con la extensión de la escolarización y
la influencia creciente de los medios de comunicación y de las nuevas tecnologías, hay ahora en todos
los países latinoamericanos, una importante cantidad de jóvenes que, rechazando el tipo de relaciones
sociales que ha predominado en las últimas décadas y el modo tradicional de hacer política, se
proponen estar presentes en la sociedad con aportes propios, organizándose para ello y pasando a ser,
también, actores locales con espacios propios de acción.
Hay que evaluar más profundamente el proceso de homogenización que vive la juventud
latinoamericana diferenciándose de sus familias y del entorno cultural tradicional. En muchos países
latinoamericanos, y el Perú no es una excepción, especialmente en aquellos con raíces y mayorías
indígenas (no tanto en el Cono Sur del continente), los jóvenes representan un tipo de modernización
y de progreso. Es cierto que existen problemas de desadaptación, aparte de los conocidos de
desempleo y violencia callejera, pero hay muchas experiencias juveniles de éxito que están influyendo
en el contexto comunitario generando valores y relaciones de nuevo tipo, por lo que no se puede
dejar de lado a los jóvenes como actores locales en los programas y proyectos de cooperación
descentralizada, especialmente, en aquellos referentes a formación y al uso de internet y nuevas
tecnologías.

f) Las organizaciones no gubernamentales, que son reconocidas como parte de la sociedad civil y que se
constituyen también, en muchas ocasiones, en actores locales importantes al relacionarse
directamente, diferenciándose del Estado, con las organizaciones de base.
Al resaltar la presencia e importancia de los actores locales, nos estamos refiriendo a la importancia

Michel Azcueta Gorostiza


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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

del capital social con que cuenta América Latina, unas potencialidades individuales y colectivas que
animan a emprender, de distinta manera la cooperación.
Por capital social se entiende, como resume Bernardo Kliksberg:

“Un conjunto de aspectos como, entre otros, la capacidad de una sociedad para producir
concertaciones sociales amplias en su interior, para generar “redes” articuladoras de los esfuerzos
de sus diversos sectores; las fuerzas existentes en una sociedad para impulsar el trabajo voluntario
en iniciativas de utilidad general; su cultura y la presencia de valores éticos orientados hacia la
solidaridad, la construcción positiva, la cooperación y la equidad”. (Kliksberg, 2002, pág. 98).

Es en esta línea que se descubre mejor la importancia de los actores locales en la transformación de
América Latina y sus aportes en el proceso de universalización. No se trata de “idealizar” lo local,
como ya hemos señalado, ni de reducir la acción a lo local, desesperados por la poca influencia que
tenemos los ciudadanos ante la economía y la política nacional y mundial.
Así alerta el propio Kliksber:

“El pensamiento económico circulante envía, a veces explícitamente y con frecuencia


implícitamente, un profundo mensaje de desvalorización de la sociedad civil en los procesos de
desarrollo y en la resolución d los problemas sociales. Su énfasis está totalmente volcado en el
mercado. El mundo de la sociedad civil es percibido como un mundo secundario, de segunda línea
respecto a lo que sucede en el “mundo importante”. De ese enfoque van a surgir políticas públicas
de apoyo muy limitado, casi “simbólico” y de “cortesía” hacia las organizaciones de la sociedad civil, y
una desconfianza fuerte a depositar en ellas responsabilidades realmente relevantes” (Kliksberg,
2003, pp.1146, 147)g:

Se trata más bien, de potenciar los nuevos actores locales, de fortalecerles a ellos, sus organizaciones y
sus experiencias para alcanzar los objetivos de desarrollo humano que deseamos.

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Desarrollo local y gestión municipal

ACERCÁNDONOS
Acercándonos A LO LOCAL
a lo local

Por las consideraciones anteriores, asumir el proceso del desarrollo desde lo local, nos plantea una
primera tarea: la comprensión integral de la localidad; para poder dirigirla, gobernarla y movilizarla hacia
las metas del desarrollo. (Azcueta 2010)
No se puede dirigir o gobernar algo que no se conoce o no se comprende. Conocer qué elementos
configuran lo local y comprender la complejidad de sus interacciones y de ellas con su entorno mediato y
global.
Una forma de aproximarnos a ese conocimiento y comprensión es analizando las localidades desde
cuatro perspectivas:
• El territorio
El territorio no solo como definición geográfica, sino como construcción social, como espacio de
relaciones y sentido de pertenencia, sus características, medio ambiente, y relaciones con el entorno.
Ubicación estratégica o marginal. Infraestructura básica y de comunicaciones, etc., así como sus
organizaciones e institucionalidad.
• La población
Densidad, composición generacional, capacidades humanas, conocimientos, necesidades básicas,
actitudes, nivel de bienestar y pobreza. Intereses, movimientos migratorios; nivel educativo,
profesiones, etc.
• Los Recursos
Las potencialidades naturales, económico-financieras, de infraestructura, turísticas, tecnológicas,
capital humano; niveles y tipo de empresas, participación en el PIB regional y nacional. Ventajas
comparativas y “productos-eje”, representativos del lugar.
• La Identidad
La cultura y sus diferentes manifestaciones; el sentido de pertenencia, los símbolos y la visión
compartida. La capacidad de construir capital social, solidaridad y confianza. Aportes a la cultura
nacional y mundial etc.
Figura1: Diagrama situacional de inicio
Territorio
5
34

Población
5
2

Institucionalidad
4
3
2
5
1

1
4
3
2
1
1

1
2

2
3

3
4

4
5

Identidad Recursos
5

Puntaje por Indicador: 1= Muy baja; 2= Baja; 3= Media; 4= Alta; 5= Muy Alta
Fuente: Elaboración propia

Michel Azcueta Gorostiza


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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Junto con los actores locales y su relación con la institucionalidad democrática, los gobiernos locales
ofrecen una experiencia extraordinaria en todos los ámbitos que venimos comentando por lo que
merecen un apartado especial.
Es precisamente en los gobiernos locales donde confluyen cuatro importantes dimensiones de la vida
ciudadana: el territorio, el desarrollo, la política y la administración.
Figura 2: La dinámica de la gestión municipal

Dimensión Dimensión
Política Administración
Pública

Dimensión Dimensión
del Desarrollo Administración
Local del Territorio

Municipalidad

Fuente: Elaboración propia

Los ciudadanos no podemos dejar de "pisar suelo", es decir vivimos en un lugar determinado, en un
territorio que es nuestra comunidad. Toda gestión moderna e integral parte del territorio, parte de lo
local. Esta dimensión forma parte de la visión primigenia de una comunidad o de un Estado. De ahí la
importancia de entender al territorio unido a la población que lo habita, el territorio como espacio de
encuentro y de creación de visiones colectivas.
La dimensión del desarrollo como parte inherente de la actividad humana, ya sea individual o colectiva,
material o intelectual, con una actitud pasiva o activa, como productores o consumidores, con tecnología
o sin ella, por lo que hay que considerarla a la hora de considerar la gestión municipal.
En democracia, la dimensión política, se vive mejor desde lo local. Como ya hemos señalado, se da esta
dimensión en las elecciones municipales al elegir a nuestras autoridades locales pero no sólo en ese
momento sino en nuestra participación en la toma de decisiones, en la aprobación de objetivos y
metodologías, en la construcción de visiones y de instrumentos concretos incluyendo las propias
organizaciones partidarias o sociales, gremiales y culturales.
Y, por último, la dimensión de la gestión de los recursos públicos, de la administración de los mismos como
una delegación del poder ciudadano a unos miembros de la comunidad elegidos para ello, como son los
alcaldes y regidores.
Si unimos los cuatro elementos señalados en primer lugar (territorio, población, recursos e identidad) a
estas cuatro dimensiones del quehacer ciudadano tendremos una visión democrática e integral de lo que
significa gobernar y de lo que significa participar directamente en la construcción del futuro de nuestras
comunidades, de nuestro propio futuro.
Es en este marco, que se entiende que la base de la acción de los diferentes actores locales es la
concertación para alcanzar objetivos comunes.

18
Desarrollo local y gestión municipal

En nuestra experiencia de varios años en Villa El Salvador se fueron construyendo hasta cinco espacios de
concertación:
1. Entre la misma población y sus organizaciones representativas. Base de toda participación
ciudadana y que significa la auténtica fuerza de los actores locales para relacionarse de igual a igual con
los otros actores. Organizaciones de base, vecinales y comunales: de mujeres y de jóvenes, de
profesionales y empresarios; de cultura y religiosas y otras muchas más que surgen en cada territorio
específico deben relacionarse entre sí democráticamente y presentarse unidos, más allá de diferencias
e identidades propias, ante las instituciones públicas y privadas presentes en el territorio común. Si
este primer espacio de concertación es débil serán los otros actores quienes controlen el proceso
fortaleciendo las prácticas y modelos tradicionales de desarrollo.
2. Entre el Gobierno Local y la Comunidad Organizada: Un segundo nivel de concertación que
se concreta, por ejemplo, en la elaboración conjunta y aprobación democrática de los planes de
desarrollo, del presupuesto participativo, de los espacios de decisión, fiscalización y evaluación de la
gestión. Para ello, se necesita voluntad política de todos los actores y reglas claras que pueden y deben
cumplirse por unos y otros.
3. Entre el Gobierno Local y el Gobierno Regional y el Gobierno Nacional: para objetivos
superiores del desarrollo local e integral, por ejemplo, obras de infraestructura o inversiones públicas
de nivel intermedio o grande. Todo ello enmarcado siempre en los planes de desarrollo nacional,
regional y local debidamente coordinados.
4. Entre el Gobierno Local, las organizaciones comunales y la gran empresa instalada en el
territorio distrital y comunal: un nivel muy importante de concertación que supone cambios en la
visión y en la gestión tanto de los gobiernos locales como de las empresas. Es aquí donde se han dado
los enfrentamientos y contradicciones mayores en los últimos años por el tipo de inversiones, por las
utilidades que logran las empresas, por sus implicancias ambientales y culturales, por los impuestos y
tributos, etc. La importancia de este nivel de concertación se viene entendiendo y extendiendo poco a
poco entre todos los actores al aceptar que todos tienen un rol que cumplir en el desarrollo de la
sociedad. Desde lo local también se deben analizar la conveniencia y el tamaño de las inversiones
mineras, industriales, de infraestructura para evitar problemas posteriores como lo estamos viendo en
numerosos países, tanto desarrollados como en proceso de desarrollo en todos los continentes.
5. Entre el Gobierno Local, las Organizaciones representativas nacionales e
internacionales: un nivel propio de la etapa de globalización y universalización que venimos
comentando. Hay instituciones supranacionales, como las que dependen de las Naciones Unidas o de
los procesos de integración entre las naciones (por ejemplo, la Comisión Europea, la Comunidad
Andina de Naciones, Mercosur, etc.) las ONGs y sus particulares relaciones, las organizaciones
ambientales y de derechos humanos que inciden también en lo local por lo que también se debe
considerar el camino de doble vía, es decir desde los actores locales hacia ese tipo de instituciones
avanzando en la concertación para lograr objetivos comunes.
Con todo ello, completamos la visión del nuevo rol de los actores locales en los procesos de
globalización y universalización.
El reto del presente siglo es saber unir lo local con lo universal y ahí tenemos nuevas responsabilidades
tanto para los dirigentes y gobernantes como para los propios ciudadanos.
Las exigencias más importantes en todo el mundo van por este camino. El reto final es construir un
mundo diferente más justo y equitativo, donde todos vivamos con dignidad y en armonía con la
naturaleza. ¿Es solo una nueva utopía o es la última oportunidad que tenemos como civilización?
Estamos convencidos de que lo local puede, sin lugar a dudas, contribuir a iniciar una nueva etapa en la
historia de la humanidad.

Michel Azcueta Gorostiza


19
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Bibliografía
Bibliografía

Azcueta, Michel 2010


Libertad para pensar, libertad para actuar. Reflexiones desde la práctica. Lima: Escuela Mayor de
Gestión Municipal

Azcueta, Michel (Editor) 2007


El Mapa de la riqueza. Herramienta para el desarrollo económico local. Lima: Escuela Mayor de Gestión
Municipal

Kliksberg, Bernardo 2002


El capital social. Dimensión olvidada del Desarrollo. Caracas: Universidad Metropolitana.

Llisterri, Juan José 2000


Desarrollo Económico Local Nuevas Oportunidades Operativa. Washington D.C.: Banco
Interamericano de Desarrollo.

PNUD 2004
La democracia en América Latina. NuevaYork.

20
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Modernización Institucional.
Diseño y desarrollo
organizacional municipal

Roberto Claros Cohaíla

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Modernización institucional. Diseño y desarrollo organizacional municipal

Introducción
INTRODUCCIÓN

Aristóteles señalaba en su libro LA POLÍTICA que "SOLO DIOS O LOS BRUTOS NO


NECESITAN DE NADA NI DE NADIE" el primero por ser Dios; y los segundos por no
advertir dicha necesidad como algo natural; pues bien por tal razón todas las
sociedades civilizadas tienen alguna forma de gobierno como medio para adoptar
decisiones que afectan a la comunidad y las relaciones de convivencia en ella.

Constitucionalmente nuestro país tiene tres niveles de gobierno: NACIONAL, REGIONAL Y LOCAL;
sobre este último, el encargo es abordar el tema: "MODERNIZACIÓN INSTITUCIONAL: DISEÑO Y
DESARROLLO ORGANIZACIONAL MUNICIPAL - Modelos y pautas de organización". Motivo por el
cual, es necesario revisar diversos temas relacionados con: diseño y desarrollo organizacional, gobierno,
planificación, redes, metodología; y bueno fundamentalmente, reflexionar sobre la casuística y praxis de
los Gobiernos Locales y las organizaciones municipales en nuestro país.
David Osborne, en su libro "LA REINVENCIÓN DEL GOBIERNO" señala algunas reflexiones que
a propósito del tema que nos ocupa, deseamos compartir:
• "Creemos que la sociedad civilizada no puede funcionar eficazmente sin un gobierno eficaz, lo cual es hoy
sumamente raro"
• "Creemos que el problema no reside en la gente que trabaja en el gobierno; el problema reside en los
sistemas en los cuales trabajan"
• "No escribimos para zaherir a los empleados públicos, sino para darles esperanzas.A veces puede parecer
que nos hayamos embarcado en una batalla contra los burócratas, pero no son ellos nuestro verdadero
objetivo, sino las burocracias."
• "Para que nuestro gobierno vuelva a ser eficaz tenemos que reinventarlo"
Con estas proposiciones, Osborne, pretende analizar todos los niveles de gobierno, y su estudio está
centrado, no en LO QUE HACEN, sino en CÓMO FUNCIONAN. Nos suministra un nuevo marco para
entender al gobierno, un nuevo modo de pensar sobre el gobierno, algo así como un mapa: un esquema
general simple y claro de una nueva manera de conducir la cosa pública y diez principios o modelos de
gobierno; así como 36 opciones alternativas para la prestación de servicios públicos. Todo este marco
teórico, nos permite repensar o mirar con ojos nuevos nuestros gobiernos locales, su DISEÑO Y
DESARROLLO ORGANIZACIONAL.

Roberto Claros Cohaíla


23
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Capítulo I. Objetivo y estructura del tema

Repensar la problemática de la Organización municipal, desde su concepción y diseño es hablar de


modelos y pautas para la organización - la parte estática - de lo que se quiere, así como de desarrollo
(como proceso de cambio - situación dinámica - de cómo lograrlo); constituyen el objetivo central de
este estudio, que es producto de la conjugación de acción y reflexión.Acción en cuanto es el reflejo de la
actividad permanente como consultor en diferentes Proyectos que vienen trabajando sobre el tema de
fortalecimiento institucional. Reflexión, en cuanto también se recoge las intervenciones y aportes de las
propias autoridades, funcionarios, consultores y especialistas municipales que participan entusiastamente
en la tarea de la construcción de un nuevo abordaje al tema de Diseño y Desarrollo organizacional
municipal.

La estructura de nuestro ensayo, va como respuesta al eco final de los diversos cursos-talleres, en los que
los propios tomadores de decisión de los Gobiernos locales, señalan que necesitan además de revisar el
marco conceptual de gobierno y su entorno directo, los niveles de influencia, y los nuevos paradigmas del
siglo XXI: La Globalización y Competitividad; de ciertos enfoques organizacionales, desde el diseño,
instrumentos normativos, perfiles de los actores, así como pautas y herramientas de gestión pública, para
CONCEBIR Y EJECUTAR con éxito un apropiado PROCESO DE DESARROLLO ORGANIZACIONAL
MUNICIPAL que tenga como eje la MODERNIZACIÓN INSTITUCIONAL y como fin, un propuesta
para el cumplimiento de los objetivos estratégicos, competencias esenciales y por supuesto el bien
común o bienestar del vecino y de la comunidad.

Figura 1: Niveles de influencia en la gestión de lo local:

Administración Municipal y los niveles de influencia

Económicos Políticos
Tendencias mundiales

Dinámica Internacional

Realidad nacional

Ambiente
regional

Ambiente local
Municipio

Municipalidad

Culturales Demográficos

Fuente: Elaboración propia

24
Modernización institucional. Diseño y desarrollo organizacional municipal

Capítulo
II. DiseñoII. Diseño organizacional
organizacional municipal municipal

I. Competencia legal para aprobar su organización interior:


Según el artículo 192 de la Constitución Política del Perú es Competencia Municipal acordar su
régimen de organización interior. De otro lado, en la Ley Orgánica de Municipalidades también se
reconoce dicha competencia y propiamente corresponde al Concejo como máxima instancia de
gobierno su aprobación. (Artículos 9 y 20 LOM: 27972).

La palabra gobierno proviene de una voz griega que significa


“llevar el timón”. La tarea del gobierno consiste en llevar el
timón de la nave, no en remar. E.S. Savas (Gobierno
catalizador)

II.Tipos de planes y la organización municipal


La organización municipal, como toda institución pública o privada, estará en función de los objetivos
estratégicos que persigue, y estos en función de la Misión y Visión Institucional. Pues bien, esto
metodológicamente es consecuencia de un proceso de planeamiento estratégico; que tiene como
resultado un, instrumento inicial, pero fundamental para el desarrollo local el PDC- PLAN DE
DESARROLLO CONCERTADO. :
Existen otros Planes, también importantes como son:
• El plan de desarrollo institucional
• El plan de gobierno (oferta electoral)
• El plan operativo institucional.
El plan de gobierno, cuyo alcance es de 04 años (la oferta electoral); debe constituirse en bisagra
efectiva para la articulación del PDC - Plan de Desarrollo Concertado (sueño compartido por todos
los actores, a más de 10 años y según última Directiva del CEPLAN, estos están en función del PLADES,
cuyo horizonte es al 2021), el Plan de Desarrollo Institucional (cuatro años) y el Plan Operativo
Institucional, es un importante documento de gestión - de vigencia anual- que va ligado al PIA -
Presupuesto Institucional de Apertura.
Es oportuno señalar, que LOS DIFERENTES PLANES MUNICIPALES, deben tener relación directa
con el Diseño Institucional Municipal - DIM (imagen objetivo de organización -situación estática, como
respuesta al diagnóstico estratégico -que debemos ajustar y confirmar, o tener claro al inicio del
proceso) así como con el Desarrollo Organizacional Municipal - DOM (Estrategia para lograr el
cambio planificado - situación dinámica, concebida como proceso conducente al mejoramiento
continuo) como parte del programa de fortalecimiento institucional, el mismo que deber ir
acompañado del diseño e implementación de un Plan de Fortalecimiento de Capacidades para el
desarrollo del potencial humano en el interno y del capital social en el externo.

Roberto Claros Cohaíla


25
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

III. Diseño institucional municipal en el Perú


Ante una realidad totalmente heterogénea, que no pretendemos demostrar, pero que si debemos
considerar como importante variable para la elaboración o adaptación del modelo organizacional.
Consecuentemente, al tener diversas regiones, climas, culturas, donde se hablan distintas lenguas y
dialectos; donde podemos identificar diversos polos o ejes de desarrollo, cinturones de extrema
pobreza. Geopolíticamente tenemos: departamentos con gobiernos regionales, provincias y distritos
con gobiernos locales; y municipalidades de centros poblados menores que acusan distintos
indicadores de desarrollo económico y humano.
Sólo tomando la población como variable, podemos observar que en el Perú existían 61
aglomeraciones que tenían la condición de centros poblados urbanos, en tanto que los restantes 1276
centros poblados son típicamente rurales, los mismos que albergan a cerca de 45% de la población
total del país (Castro Pozo, Hildebrando: 2006) Así tenemos:

Estratos Poblacionales Distritos Porcentaje


Menos de 25,000 1,616 91.1
25,001 - 50,000 76 4.3
50,000 100,000 44 2.5
100,00 a más 36 2.0

En tanto, el Diseño Institucional Municipal debe responder a una imagen objetivo de cada realidad, y a
las necesidades propias de cada localidad, u organización municipal, podemos repensar los diseños
bajo un enfoque urbano y/o rural según sea el caso. En razón de estar ante una realidad heterogénea y a
una sociedad fragmentada que nos limita ensayar con éxito bajo un modelo formal burocrático y en
función de los sistemas administrativos, aun considerando las clásicas variables de: población,
presupuesto y número de trabajadores, que el suscrito tomo arbitrariamente como referencia, para
ensayar inicialmente una clasificación de municipalidades grandes, medianas y pequeñas (Claros
Cohaila, Roberto: 2008).
De otro lado, hablar de Diseño organizacional, no debe estar referido sólo a Estructura
orgánica, ni concentrarnos sólo en el interior de las organizaciones, los sistemas administrativos, los
procesos y los actores o tomadores de decisiones (autoridades y funcionarios), por cuanto existen
otras consideraciones también de importancia que debe tenerse en cuenta para el Diseño de las
Organizaciones Municipales; tales como el ambiente y la estrategia central a desarrollar.
Debiendo considerarse diversas dimensiones culturales, como el colectivismo, conciencia cívica,
participación ciudadana, equidad de género, etc. Lo que conlleva a una mayor variación y complejidad
del análisis que también afectan a la forma y textura de las organizaciones.
Cabe significar, que el Diseño Institucional Municipal, como imagen objetivo de una organización ideal
(estática) se relaciona básicamente a la estructura orgánica, que si bien es importante porque nos
permite observar gráficamente la representación de los niveles formales de autoridad, supervisión y
mando, así como la asignación de funciones a nivel de órganos; pues no lo es todo ya que entre otros
elementos importantes comprende:
• Estructura Orgánica y documentos de gestión
• Mapeo y rediseño de procesos, tecnología
• Inventario de Recursos: Materiales, económicos, financieros, humanos

26
Modernización institucional. Diseño y desarrollo organizacional municipal

Todos estos elementos deben estar en función de los objetivos estratégicos, el cumplimientos de las
competencias esenciales, la oferta electoral, los planes operativos, la cultura organizacional, los estilos
de gerencia aplicables al medio, en síntesis en función del diagnóstico, de la estrategia central, y políticas
institucionales que incluye pensar en los modelos del desarrollo de las actividades, programas o
proyectos; vale decir si se harán a través de administración directa, empresas o programas y proyectos
municipales o de terceros.
Nuestra propuesta concordante con los nuevos enfoques de la ciencia administrativa está por la
presentación de modelos orgánicos funcionales para Municipalidades urbanas y un modelo de
organización adhocrática basada en programas o proyectos especiales para municipalidades rurales.
Quedando pendiente para poder desarrollarse a futuro un tercer enfoque de la organización
municipal en red.

Para cualquier organización, el problema radica en


asegurarse de que la tecnología, la estructura y las
metas estén en armonía.Y eso es la esencia de una
buena administración. CHARLES PERROW

David Hampton (2006) señala: la estructura es una herramienta que utiliza la gerencia para permitirle a
la organización realizar debidamente su estrategia. El uso de esta herramienta supone una
comprensión muy completa de la estrategia. Pero requiere además que la estructura esté bien
adaptada a la tecnología y ambiente de la organización. Una buena elección de la estructura exige
conocer las ventajas especiales de los diversos tipos de estructura: funcional, territorial, matricial
orientada al cliente ó por producto (programas y proyectos).
Cabe significar, que así como en la arquitectura, la frase "La forma depende de la función"; en la
administración, se tiene un principio análogo: "La estructura depende de la estrategia". El
cumplimiento de este principio no garantiza un buen desempeño organizacional; pero su violación si
debilita la efectividad y desde luego la eficiencia.
Pues bien, para el caso de municipalidades grandes o medianas, que son predominantemente urbanas,
se está proponiendo un Modelo de Estructura Orgánica funcional, en cuyos órganos de línea podemos
considerar entre otras, básicamente las siguientes Gerencias:
• Gerencia de Desarrollo Urbano o de Acondicionamiento Territorial
• Gerencia de Desarrollo Humano (salud, educación cultura, deporte y programas sociales)
• Gerencia de Servicios Públicos
• Gerencia de Desarrollo Económico
Cabe destacar que en el Reglamento de Organización y Funciones, pueden considerarse el
funcionamiento de los siguientes órganos:
• Gerencias o Comités Colegiados, como órganos de coordinación institucionalizados.
• El Comité de articulación y gestión del Planes, que institucionalice el rol promotor, articulador,
catalizador que le corresponde cumplir a la municipalidad dentro del municipio.

Roberto Claros Cohaíla


27
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

• Comité de Evaluación y Propuesta de Mejoramiento, que constituiría una de las vías para canalizar
las propuestas que formulen los Círculos de Calidad, o Círculos de Mejoramiento Continuo
(CMC).
A continuación se presenta, solo de manera referencial, una propuesta de estructura orgánica para
municipalidades provinciales, medianas y grandes predominantemente urbanas:

ESTRUCTURA ORGÁNICA - MPCP 2008

CONCEJO MUNICIPAL Comisión de Regidores

Concejo de Coord. Local Provincial

Junta Vecinal de Delegados provinciales


Oficina de Control Institucional
Comité Provincial de Seguridad Ciudadana
ALCALDÍA
Procuraduría Pública Municipal Comité Provincial de la Juventud

Comité Provincial de Defensa Civil


EMAPACOP S.A.
Consejo Municipal de Desarrollo de
Asentamientos Humanos

PROGRAMA PROGRAMA
GERENCIA MUNICIPAL MUNICIPAL DE MUNICIPAL DE
LA SALUD (1) LA EDUCACIÓN
GESTIÓN
INSTITUCIONAL

GERENCIA DE GERENCIA DE GERENCIA DE GERENCIA DE


ADMINISTRACIÓN Y ADMINISTRACIÓN ASESORÍA JURÍDICA PLANEAMIENTO,
FINANZAS TRIBUTARIA PRESUPUESTO Y RAC.

S. GERENCIA DE S. GERENCIA DE S. GERENCIA DE


TESORERÍA CONTROL Y ESTADISTICA E S. GERENCIA DE S. GERENCIA DE
RECAUDACIÓN PLANEAMIENTO PRESUPUESTO
INFORMATICA
S. GERENCIA DE S. GERENCIA DE
RECURSOS HUMANOS FISCALIZACIÓN S. GERENCIA DE
TRIBUTARIA S. GERENCIA DE S. GERENCIA DE
PROGRAMA DE
S. GERENCIA DE
DEFENSA CIVIL RACIONALIZACIÓN
INVERSIÓN
CONTABILIDAD S. GERENCIA DE
EJECUTOR COACTIVA S. GERENCIA DE
S. GERENCIA DE COOP. TECNICA
LOGÍSTICA S. GERENCIA DE INTERNACIONAL
POOL MAQUINARIA

Gerencia de Acond. Gerencia de Infraest. Gerencia de Servicios Gerencia de Des.


Territorial y Obras Públicos Social y Eco.

SUB G. SUB GERENCIA S. GERENCIA DE S. GERENCIA DE S. GERENCIA DE


SUB SUB G. SUB GERENCIA
SUB OBRAS, DE LIMPIEZA DESARROLLO DESARROLLO DESARROLLO DE
GERENCIA DE ESTUDIOS DE
GERENCIA SUPERVISIÓN PÚBLICA Y SOCIAL ECONÓMICO PROGRAMAS
PLANEAMIENTO PROYECTOS COMERCIALIZACIÓN
DE LICENCIA LIQUIDACIÓN MAESTRANZA SOCIALES
URBANO Y PROCESOS
Y ARCHIVO
SUB GERENCIA OFC. OMAPED OFIC. MYPES
SUB GERENCIA PROG. VASO
DE TRANSITO Y
S. GERENCIA DE SEGURIDAD DE LECHE
TRANSPORTE OFIC. OMAI
AMBIENTAL CIUDADANA OFIC.
SUB. G. URBANO
SALUBRIDAD, PROMOCION DE
CATASTRO OFC. DEMUNA LA INVERSIÓN PROG.
PARQUES Y
JARDINES PRIVADA ADULTO
OFIC. DE AGENCIA DE INV. MAYOR
EDUCACIÓN
CULTURA Y D. OFIC. D
RED DE
OFIC. PROTECCIÓN
REGISTRO CIVIL SOCIAL
OFIC.
PARTICIPACIÓN
CIUDADANA

28
Modernización institucional. Diseño y desarrollo organizacional municipal

Capítulo III.entiende
III. ¿Qué se ¿Qué sepor
entiende
diseñopor diseño
organizacional adhocrático?
organizacional adhocrático?

Este enfoque ofrece una respuesta diferente a la pregunta sobre el grado de organización y
reglamentación. La adhocracia, pugna por una administración menos detallada y formal, aunque no
defiende la anarquía.
Es una organización flexible que incorpora la voluntad y los esfuerzos de los beneficiarios (vecinos) y
cuyas características son las siguientes:

Equipos
temporales de
trabajo
Participación Autoridad
voluntaria descentralizada

Responsabilidades
Pocas reglas
compartidas

Los equipos de trabajo se forman y se disuelven según se necesite. La característica central del nuevo
patrón serán grupos que cooperan para resolver problemas y realizar el trabajo. Esto es muy común verlo
en la práctica en organizaciones como la iglesia, las APAFAS en los colegios, en el trabajo compartido que
realizan las ONG's con la población organizada. Y en muchas municipalidades que tienen mesas de
concertación u otras formas exitosas de participación vecinal auténtica y efectiva, Donde el patrón de
comportamiento de los líderes comunales pasa de la protesta a la propuesta; dejando atrás la vieja
postura del "hay que hacer por el hagamos", debiendo pasar de la concepción del dirigente "demandante",
al de dirigente "gobernante".
Un enfoque de la Administración Clásica o Burocrática tiende a favorecer un sistema administrativo
formal estructurado mientras el enfoque adhocrático tiende a la introducción de un sistema más flexible.
Un enfoque situacional o de contingencias favorecerá un sistema sumamente estructurado para los
trabajos rutinarios y un sistema menos rígido para las tareas nuevas. Consecuentemente, en las
municipalidades pequeñas o rurales donde toda actividad o proyecto es un nuevo reto, podría ser más
conveniente, la aplicación del enfoque adhocrático antes referido. Las características de los sistemas
administrativos burocráticos y adhocráticos son:
PLANEACION ORGANIZACION DIRECCION CONTROL
BUROCRACIA

- Completa, detallada, con - Formal - Con frecuencia - Controles completos.


frecuencia a largo plazo. - Responsabilidades directiva.
- Políticas, reglas, específicas de trabajo. - A menudo orientado a
procedimientos y normas - A menudo una departamentalización - A menudo supervisión asegurar el cumplimiento
muy evidentes funcional, a menudo centralizada. estrecha. de los procedimientos.
- General, con frecuencia a - A menudo informal. - Con frecuencia
ADHOCRACIA

- Con frecuencia
corto plazo. - A menudo responsabilidades participativa. controles escasos
- Muchas situaciones no no definidas rigurosamente. o generales.
quedan incluidas en los - A menudo supervisión
Planes de cualquier tipo. - Con frecuencia departamentalizadas
general.
por productos o clientes.

Roberto Claros Cohaíla


29
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

De otro lado debemos considerar que la estructura organizacional es solo una herramienta de gestión; la
misma que debe estar en función de la estrategia institucional y esta a su vez de la visión y misión. Por
tanto, la organización funcional territorial o por programa y proyectos es la que más se adecua a los
centros poblados rurales donde por ejemplos se dan audaces pasos hacia la descentralización efectiva en
la toma de decisiones y de gobierno local a través de los agentes municipales; empoderando a la población
(facultando) bajo el enfoque de GOBIERNO PROPIEDAD DE LA COMUNIDAD: mejor facultar que
servir directamente o del enfoque: GOBIERNO CATALIZADOR: mejor llevar el timón que remar.
A continuación se presentan un nuevo modelo de estructura orgánico funcional para las municipalidades
distritales y municipalidades de centros poblados menores o predominantemente rurales; tomando
como base, tres dimensiones:
• Un enfoque territorial,
• Modalidad del trabajo fundamentalmente por Programas o Proyectos; y,
• Una gestión eminentemente participativa.

Concejo Comisiones de Regidores


A
B
C
Secretaría General

Juntas de vecinos
Alcaldía
Comités Comunales

Administración Prog/Proy 1

Prog/Proy 1

Prog/Proy 1

Cabe significar, el enfoque de cogestión entre autoridades, funcionarios y población, donde participarían
todos los actores claves, tanto regidores, en representación del Alcalde, el administrador que sería el
responsable del manejo de los recursos y dirigentes vecinales relacionados con cada uno de los objetivos
o eje temático de cada programa o proyecto. Así tenemos casos de organización funcional adhocráticos
que se han tomado como referencia para presentar el modelo adhocrático de organización para
municipalidades pequeñas, rurales y generalmente de baja complejidad:
INSTITUCIONES ACTIVIDADES
IGLESIA / PARROQUIA -Proyecto A Construcción, techado o remodelación de la Iglesia
-Párroco
-Proyecto B Fiesta Parroquial
-Laicos comprometidos
-Feligreses · -Proyecto C - Comedor Popular · DEMUNAs (no siempre son municipales)
-Catequistas / Voluntarios - Centro de Conciliación
COLEGIO / APAFA - Proyecto de construcción de aulas, laboratorios · Comisión
aniversario · Comisión Promoción viaje / ceremonia · Programas de Deporte
CLAS/SALUD -PROYECTO A Atención primaria de la salud
-1 medico -Jefe -PROYECTO B Ampliación de Local y Servicios
-1 Líder -PROYECTO C Programa de desratización
-1 líder de población -PROYECTO D - Biohuertos comunales / Hidroponía · Granja comunal
ONG , Gremios o comunidad Proyectos varios, como cooperación técnica mayormente internacional
Clubes de servicios ROTARIOS, Proyectos varios, con subvenciones compartidas
LEONES etc.

30
Modernización institucional. Diseño y desarrollo organizacional municipal

Capítulo IV. ¿Qué entendemos


IV. ¿Qué entendemos por desarrollo
por desarrollo organizacional municipal -
organizacional municipal - dom?
dom?

Cabe significar en primer lugar la importancia del competo de organización y sus principios, así como es
pertinente, señalar que las administraciones municipales fracasan porque carecen de una organización
adecuada y de ORGANIZADORES o líderes capaces de afrontar y desarrollar CAMBIOS, manejar
conflictos, integrar medios y obtener resultados en menor tiempo y a un mínimo costo. Por tanto
debemos familiarizarnos con las técnicas y herramientas que usa el ORGANIZADOR, pero antes,
debemos reconocer que el utensilio básico de este es SU CEREBRO que puede realizar prodigios de
memoria, observación, de percepción, deducción, inducción y juicio entre otros atributos.
EL ORGANIZADOR, el Alcalde, el funcionario, el jefe, el Dirigente, el Líder: NO ES UN GENIO; se puede
tener un nivel intelectual MEDIO Y BIEN ORGANIZADO.
En este sentido, el pensamiento organizador es ante todo una actitud que tiende a establecer
permanentemente una proporción entre MEDIOS y FINES; lo que conduce a una economía de medios,
fuerzas, máquina, dinero, etc. La ORGANIZACIÓN lucha contra el despilfarro.

Es conveniente mencionarse los siguientes principios de la ORGANIZACIÓN:


El concepto de Desarrollo Organizacional entendido como proceso de cambio planificado y tomando
como base la ponencia que Eduardo Buller, quien presenta el tema con el nombre de Desarrollo
Institucional Municipal, con énfasis en la situación macro de las municipalidades y su entorno, es entendido
como:

“Un proceso de carácter integral y permanente que involucra a los municipios y su entorno
mediante el cual se introducen y consolidan cambios planificados que posibiliten la evolución de
las Municipalidades de la situación y rol de meras administradoras de servicios urbanos a la
calidad de auténticos entes de Gobierno Local, en el contexto de una eficiente y eficaz que le
legitime y sustente en la participación democrática y activa de la población organizada en torno
a sus genuinos intereses" (Buller: 1992)

Por tanto, entendido el Desarrollo Organizacional Municipal - DOM; como un proceso de cambio
planificado, un conjunto de estrategias para ir al logro del imaginario institucional o la IMAGEN -
OBJETIVO concebida como Diseño Institucional, y al cumplimiento de los fines para lo cual existe la
organización; este proceso debe tener continuidad y mecanismos en el interno y desde el entorno, para
introducir cambios en la cultura organizacional que conlleve a la práctica de una filosofía de Gestión que
incorpore el mejoramiento continuo.
Somos conscientes que es más fácil hablar del cambio que hacerlo.Y también lo es dar consejo que el de
gobernar y hasta administrar. También es cierto que por más que nos esforcemos en detalles para
describir nuestra realidad organizativa municipal, resultarán siempre simplistas y por más elaborada o
clara que pretenda ser la estrategia propuesta; no podrá ejecutarse tal como se escribe. Sin embargo, creo
que puede ser de utilidad, y servir como referente para motivar una nueva respuesta, un nuevo modelo.
Ese es nuestro propósito. Alvin Toffler señala: "La Corporación adaptable, necesita gerentes adaptables,
provistos de un equipaje completo de dotes nuevas, no lineales. Los ejecutivos adaptables actuales tienen

Roberto Claros Cohaíla


31
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

que des-construir sus compañías para hacer óptima la maniobrabilidad. No necesitan ser expertos en
burocracia, sino en coordinación de la adhocracia" (2008).
Sobre las organizaciones y el cambio, Peter Drucker refiere: "La organización moderna, tiene que
organizarse para el cambio constante y poner a trabajar los conocimientos sobre herramientas,
productos y procesos. Toda organización tiene que partir de tres prácticas sistemáticas: La mejora
continua, aprender a explotar sus conocimientos y aprender a innovar. De otro lado señala que toda
organización moderna debe funcionar como un equipo, donde el deber de la autoridad, no es mandar. Es
inspirar" (1998).
Existen propuestas para introducir el cambio planificado como proceso en las organizaciones
municipales, siguiendo la metodología de investigación / Acción (I/A), otros bajo el nombre de
Reconocimiento y Recomendación (R/R); últimamente se viene trabajando un Programa de
Fortalecimiento Institucional con el enfoque del Análisis de las Competencias Esenciales (Drucker: 1998)
a través de un auto diagnóstico y propuesta de Plan de fortalecimiento (A/P); lo cual debe considerarse
como una importante contribución para el estudio de la organización municipal en el Perú.
Por la elaboración y alcance de la metodología planteada por Eduardo Buller, que consideramos vigente y
aplicable; presentamos una breve síntesis, con la finalidad de motivar su estudio, reflexión, aplicación y
aportes al método:
Para tener una visión esquemática del proceso de cambio debemos remitirnos a:
• Las bases conceptuales y metodológicas, referidas a los aportes de la: sociología organizacional,
Psicología Social, y la Ciencia Administrativa.
• Las herramientas o instrumentos para el cambio: De diagnóstico, de intervención y de desarrollo.
• Las estrategias para el desarrollo del proceso: Características de la Investigación/Acción: (IA).
• Etapas o tácticas de la (IA)

Variables operativas del cambio:


Se busca la eficiencia y eficacia municipal; así como la efectividad social. Finalmente, es importante
considerar los INDICADORES DE MEDICIÓN DEL CAMBIO:

INDICADORES DIM (EJEMPLOS)

INDICADORES DE PROCESOS
OPTIMIZACIÓN DE VARIABLES INSTITUCIONALES DE

EFICIENCIA (Insumo vs. EFICACIA (producto vs EFECTIVIDAD SOCIAL


Producto) objetivo) (Objetivo vs demanda social)

1. Simplificación administrativa. - Desregulación selectiva. - Formalización de pequeñas


2. Información computarizada. - Desarrollo y actualización empresas.
3. Disminución y racionalización catastral. - Saneamiento legal y puesta en
de gasto corriente. - Desarrollo de infraestructura y valor de la propiedad predial.
cogestión o concesión de - Mayor cobertura poblacional.
servicios educativos.

32
Modernización institucional. Diseño y desarrollo organizacional municipal

INDICADORES DE RESULTADO
OPTIMIZACIÓN DE ESTANDARES (COMUNALES) DE:
DESARROLLO CALIDAD DE VIDA DESARROLLO HUMANO
ECONOMICO
1. Mayor inversión privada en - Menos horas/ hombre perdidas - Más tiempo libre para ocio
transporte público -Saneamiento físico ambiental productivo
2. Mayor recaudación - Diversificación y mejora de la Vida prolongada y saludable
contributiva. oferta educacional - Menor tasa de analfabetismo y
3. Mayor inversión privada en mayor oportunidad de acceso a
servicios educativos. educación formal.

Consecuentemente, cualquier enfoque o modelo que se plante para entrar al tema DESARROLLO
ORGANIZACIONAL MUNICIPAL, deberán considerar los aportes referidos. Sin embargo, no resulta
tarea sencilla introducir y colocar a consideración del lector, este ensayo o propuesta que recopila un
conjunto de "cosas dichas" y que nos asocia a muchas vivencias en el ejercicio de la gestión del cambio o
consultoría, del ejercicio del diálogo en talleres o eventos académicos donde se disfruta del encuentro, del
pensar y del trabajar por construir juntos organizaciones municipales, mas fuertes, flexibles, democráticas
y promotoras del desarrollo local.

“Toda organización moderna es desestabilizadora tiene que


organizarse para la innovación y el cambio constante y la
innovación, como dijo el gran economista Joseph Schumpeter,
es DESTRUCCIÓN CREATIVA”. Peter Drucker.

Se puede concluir, señalando la importancia de que todo PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO


INSTITUCIONAL MUNICIPAL, deberá comprender básicamente:
• El diagnóstico estratégico
• El Diseño Institucional Municipal - DIM, y
• El DOM - Desarrollo Organizacional Municipal
Cuya estrategia central será la Implementación de un Plan de Desarrollo de Capacidades. Finalmente, este
Programa de Mejoramiento Continuo - PMC, deber comprende un proceso de cambio planificado, que
tenga aportes o pautas referidos a:
• Herramientas de Gestión Municipal
• Cómo vencer la resistencia al Cambio
• Identificación de problemas, oportunidades y toma de decisiones
• Resolución de conflictos
• Estilos gerenciales - Liderazgo visionario.
• Coaching & Mentoring

Roberto Claros Cohaíla


33
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Bibliografía

Buller, Eduardo. 1992


Modernización municipal, La planeación participativa, la organización local y la movilización
comunitaria. Quito: IULA/CELCADEL

Castro Pozo, Hildebrando. 2006


Temas Municipales. Lima: Colegio de Abogados de Lima

Claros Cohaila, Roberto 2008


Guía Técnica para Alcaldes y Regidores. Lima:A & R Consultores

Hampton, David. 2006


Administración. Quinta edición

Osborne, D., Gaebler 2002


T. La reinvención del gobierno - Paidos Ibérica

Tofller,Alvin. 1998
La Empresa Flexible. - Sexta Edición.

Drucker, Peter. 1998


La organización basada en la información. Norma

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Gestión administrativa
moderna.
La gestión para resultados y
el presupuesto por resultados

Renato Sabogal Silvestre

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Gestión Administrativa moderna. La Gestión para resultados y el presupuesto por resultados

Introducción
INTRODUCCIÓN

Las denominadas reformas de primera generación, reformas estructurales promovidas en


Latinoamérica a partir del Consenso de Washington, se convirtieron, en cierto momento, como la
receta, el único camino que podían tomar los países de nuestra región para salir de la profunda crisis
económica. En los años noventa, la mayoría de países fueron incorporando estos lineamientos, los cuáles
postulan, entre otros a; la liberalización financiera, privatización, disminución del gasto social, ajuste de
costos y la reforma y disciplina fiscal. Estas medidas se autoproclamaron como el mejor camino para
superar la crisis e impulsar el crecimiento económico en la región. No obstante, este consenso no logró
los resultados esperados, al contrario, después de dos décadas de implementación, incluso sus principales
promotores (El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional), apostataron a este credo universal.
Los demás; académicos, políticos, técnicos y ciudadanos podemos constatar los profundos daños que
causó este modelo al orden institucional, a la organización social, a la gobernabilidad y, sobre todo, a la
confianza mutua.
En el Perú, el gobierno autoritario de Fujimori adoptó de manera irresponsable todo el paquete de
medidas propuestas por el Consenso de Washington, incluso se adoptaron estos lineamientos como
referentes para redactar el régimen económico de nuestra polémica constitución de 1993.
El sólo hecho de redactarse una nueva constitución representa una reforma estatal profunda. Es decir, los
cambios constitucionales transformaron de manera radical el rumbo, el fondo y la forma de las políticas
nacionales. A nivel exterior se apostó por un modelo de desarrollo globalizante y exoprivatizador.
Globalizante en tanto que se abrió las puertas de nuestro país hacia una economía mundial sin fortalecer
el mercado interno y la institucionalidad. Es también exoprivatizador ya que se apertura un conjunto de
políticas privatizadoras que postulan el regreso del estado a sus funciones básicas, es decir, se entregó al
sector privado la mayoría de responsabilidades estatales, atomizando, de esta manera, su participación en
la economía y su función como garante del orden social. A nivel interno, la reforma se condensó en una
profunda centralización de poder por parte del ejecutivo con el objetivo de concentrar y manejar el gasto
público.
Después de la transición democrática, desde el año 2002, teniendo como punto de referencia la firma del
Acuerdo Nacional y la reforma constitucional, se han promovido un conjunto de reformas estatales
de gran envergadura, siendo la descentralización una de las principales apuestas. La promulgación de la ley
marco de modernización del estado, la ley de bases de descentralización, la ley orgánica de gobiernos
regionales y la ley orgánica de municipalidades fueron claros ejemplos de cambios sustanciales en la
política estatal.A nivel interno se destaca el cambio del modelo de organización de tipo burocrático hacia
un modelo gerencial al estilo de la empresa privada, característica distintiva de la nueva gerencia
pública.
En el gobierno anterior se impulsó algunas renovaciones en el ámbito gerencial del Estado. Entre estas
novedades se resalta la incorporación progresiva del presupuesto por resultados (PpR) en todos los
sectores, niveles e instituciones del país. En el caso de los gobiernos locales, desde el año 2011 se viene
cambiando el presupuesto incremental por el presupuesto por resultados.

No obstante, lo paradójico es que mientras que en el Perú recién estamos incorporando estas nuevas

Renato Sabogal Silvestre


37
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

tendencias administrativas, en otros países están rebatiendo sus propuestas y sacando a la luz sus
limitaciones. La crisis económica de los años 2008 y 2009 no sólo ha rebatido el modelo económico de
corte neoliberal sino también sus principales herramientas de gestión, tales como la nueva gerencia
pública. ¿Hacia dónde vamos?

Por ello, este material, lejos de hacer una exposición detallada de todos los elementos de la gerencia
pública moderna, invita a los lectores a reconocer de manera crítica la importancia, aportes y
limitaciones de estas nuevas tendencias gerenciales, teniendo como referencia la particularidad de los
territorios y la centralidad del ser humano, como medio y fin del desarrollo.

Por último, expongo brevemente la estructura de este texto. Este texto está dividido en cinco capítulos y
se presenta de la siguiente manera. El primer capítulo, denominado: NUEVAS TENDENCIAS EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, de manera breve, se expone algunas reflexiones sobre el proceso de
renovación de las prácticas gerenciales gubernamentales a nivel mundial, haciendo énfasis en la
emergencia y características de la nueva gerencia pública. El segundo capítulo, titulado: LA GESTIÓN
PARA RESULTADOS, expone el proceso de gestación e incorporación de este enfoque en la gestión
pública, sus principales conceptos y metodología. En el tercer capítulo: LA GESTIÓN PÚBLICA
LOCAL EN EL PERÚ, se presenta algunos aspectos claves para entender la gestión pública local en
nuestro país. Además, se expone algunas reflexiones sobre la gerencia municipal en el Perú. En el cuarto
capítulo, EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS, se presenta los principales conceptos y aportes
de este enfoque a la gestión presupuestaria municipal en contraste de la forma tradicional de hacer
presupuestos en nuestro país. En el último capítulo, a manera de conclusiones, se presentan algunas
reflexiones necesarias para la mejora de la administración pública en nuestro país.

38
Gestión Administrativa moderna. La Gestión para resultados y el presupuesto por resultados

Capítulo
Capítulo I:I: Nuevas
Nuevastendencias
tendenciasen
enlalaadministración
administración pública
pública

A finales de la década del setenta; con el declive del Estado de Bienestar, la reestructuración del
capitalismo y "la emergencia del neoliberalismo como forma de pensar y hacer el desarrollo" (Sabogal
2012: 4), se generó una profunda crisis en la racionalidad de la intervención pública. Esta crisis propició la
irrupción de nuevos modelos de gestión que representarían la antítesis a la forma tradicional de
administrar el ámbito público. Entre los elementos definibles de esta nueva manera de "hacer lo público"
se destaca:
1. Regreso a las funciones básicas del Estado. Achicamiento del estado.
2. Adopción de los principios del mercado. Competencia, privatización, desregulación, servicio al
cliente, etc.
3. Gerenciamiento de lo público. Adopción de metodologías y técnicas gerenciales del sector
privado.
Actualmente, desde el ámbito académico y técnico, se reconoce a este modelo de gestión como la
NUEVA GERENCIA PÚBLICA (New Public Management), paradigma gerencial de raíz anglosajona. En el
siguiente apartado se examinan los principales postulados, características y limitaciones de este enfoque.

I. La nueva gerencia pública


La nueva gerencia pública se postula como una reforma novedosa para la administración pública con
énfasis en un manejo dinámico y gerencial de la praxis estatal. Esta reforma propone una transición
deliberada y necesaria de la administración tradicional, con fuertes rasgos burocráticos, hacia una
gerencia estratégica. En el siguiente cuadro podemos observar esta transición:

La transición del enfoque administrativo al enfoque gerencial

ADMINISTRACIÓN GERENCIA

Administrar recursos y cumplir Generar valor para los dueños


RESPONSABILIDAD con los mandatos y controladores de los recursos
organizacionales y las normas que se administra
PAUTAS QUE
GUÍAN LAS Normas, regulaciones, Necesidades o aspiraciones de
ACCIONES Y LAS indicaciones de las autoridades los dueños o controladores de
DECISIONES los recursos

EL VALOR DE LA Radica en el beneficio obtenido


Radica en la buena y oportuna de la buena y oportuna entrega
ACTIVIDAD entrega de bienes y o servicios
GERENCIAL: de bienes o servicios
(outputs”) (”dulcomes “ e “ impactos”)
EL CONTROL Vertical, siguiendo líneas de Compartida , con base en
GERENCIAL autoridad compromisos y p´ropósitos
comunes
FUENTE: INDES - Programa de efectividad en el desarrollo

Renato Sabogal Silvestre


39
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

No obstante, para Guerrero la diferencia entre la administración pública y la nueva gerencia pública se
puede apreciar de la siguiente manera:

Diversidades entre la administración pública y la nueva gerencia pública

Carácter Distintivo Administración pública Nueva Gerencia pública


Principio causal La política La economía
Foco organizativo El Estado El mercado
Relaciones de dominación Relaciones de intercambio
La Jerarquía La catalaxia
Núcleo procesal Cadena de delegación Contrato
Corazón activo Servicio público Competencia
Fundamento jurídico Derecho Administrativo Derecho mercantil
Orientación hacia el ser humano Lo público Lo privado
Fundamento axiológico La ética La eficiencia
Bienestar público Individualismo
Naturaleza científica Ciencia social Transdisciplina económica

FUENTE: Guerrero: 2003

1.1.Antecedentes y raíces conceptuales de la nueva gerencia pública


Para Löffler y Ormond (1999) la nueva gerencia pública es la conjunción de dos ideas predominantes,
estas son; La nueva economía institucional y Los principios gerenciales del sector empresarial. No
obstante, Para Guerrero las raíces conceptuales de este enfoque son más diversas y complejas. Para él,
la nueva gerencia pública, además de los aportes del gerencialismo empresarial, "ha brotado de la
economía, y más particularmente, del pensamiento económico neoclásico engendrado en la escuela
austríaca, así como de la opción pública (public choice) estadounidense, donde se exalta lo privado, el
individualismo y la rentabilidad" (2003: 381).

1.2. Matriz ideológica de la nueva gerencia pública


Para Guerrero (2003, 2004, 2009), fuente principal de este apartado, la nueva gerencia pública está
aparejada de manera constitutiva con el modelo económico neoliberal ¿Por qué? ¿Cuál es la relación?

1.2.1. Orígenes y proceso de gestación del neoliberalismo


Para Guerrero, el neoliberalismo como forma de pensamiento emerge como una reivindicación
del liberalismo a finales de la década del treinta. Surge como respuesta al avance del socialismo y
por el progreso del intervencionismo en las economías occidentales. Este proceso de gestación
tuvo algunos hitos históricos y personajes referentes. Entre ellos se destaca; El Coloquio Lippmann
con la participación de intelectuales de la talla de Ludwig von Mises y Friedrich Hayek, la fundación
de la Sociedad Mont-Pèlerin, los programas de privatización chilena y, sobre todo, la emergencia de
los regímenes conservadores de Reagan y Thatcher (2009: 10). No obstante, más allá de los
principales lineamientos doctrinales neoliberales, era necesario instrumentalizar sus propuestas
¿Cómo lo hicieron?

40
Gestión Administrativa moderna. La Gestión para resultados y el presupuesto por resultados

1.2.2. Nacimiento de la nueva gerencia pública


La Nueva Gerencia Pública o New Public Management surge a mediados de la década de 1960,
tomando como base un conjunto de ideas basadas en la economía de mercado, la competencia y la
orientación al cliente, pero con la forma de un recetario pragmático con poco sustento doctrinal
(Guerrero 2009: 7). En pleno auge del Estado de Bienestar, era improbable que este modelo se
convierta en el referente de la administración pública. No obstante, paulatinamente y en función de
los cambios estructurales de la economía internacional, esta "receta" fue germinando hasta
convertirse en un "credo" de alcance global.

1.2.3. El punto de encuentro


Sin embargo, hasta aquí ¿Cuál es la relación entre el neoliberalismo y la nueva gerencia pública?
La mayoría de autores "no alineados" duda y rechaza la aparente "neutralidad ideológica de la nueva
gerencia pública", todos ellos coinciden en que este conjunto de lineamientos tecnocráticos
responde a un modelo específico de desarrollo, a una forma de pensar y hacer lo público. Entonces,
la relación no es sólo espacial y temporal, es de diálogo, dependencia y mutua necesidad. De esta
manera, "el neoliberalismo adquiere consistencia programática a través del desarrollo de la Nueva
Gerencia Pública; y ésta obtiene un cuerpo de doctrina por medio del neoliberalismo para
sustentar su desarrollo" (Guerrero 2009: 7).

¿Qué opinas? ¿Estás de acuerdo? ¿Tienes otra posición?


La información y conclusiones expresadas hasta aquí, como cualquier producción humana, son
perfectibles y rebatibles. Por lo tanto, se invita a los lectores de este material a examinar de manera
crítica y propositiva los contenidos de este módulo.

Renato Sabogal Silvestre


41
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Capítulo II: La
Capítulo II: Lagestión
gestiónpara
pararesultados
resultados

Pasando a aspectos más descriptivos, en este capítulo se abordan los principales lineamientos
conceptuales y metodológicos de la gestión para resultados, así como la inserción de este enfoque en la
administración pública peruana.

I. Antecedentes
Al igual que muchos enfoques o herramientas adoptadas en el sector público, la gestión para
resultados, como propuesta, nace en el seno de las prácticas gerenciales de la administración privada.
El término gestión para resultados, como concepto asociado a las prácticas de gestión, parte de la
propuesta de Peter Drucker expuesta en su libro "Practice of Management", publicado en 1954.
En esta obra surge el enfoque de la dirección por objetivos, enfoque que preconizó la práctica
gerencial de la época. Posteriormente, Drucker complementó sus ideas en la obra "Managing for
Results: Economic Tasks and Risk-Taking Decisión", en la que se utiliza, por primera vez, el
término gestión para resultados.

¿Cómo y cuándo se habrá incorporado este


enfoque a la administración pública?

En sus inicios se utilizó de manera restringida al ámbito privado. Posteriormente el gobierno


americano comenzó a utilizar algunos de sus planteamientos en el manejo de diferentes organismos
públicos. Entonces, "sólo durante la presidencia de Nixon, a partir de lo que se conoce como la Nueva
Gestión Pública, empezó a implantarse en el conjunto de la administración pública. Esta nueva filosofía
sugiere el paso de una gestión burocrática a una de tipo gerencial" (BID 2007: 8)

Nº País/países ÉNFASIS
1 Francia, Alemania o Irlanda Reforma de procesos presupuestarios.
2 Holanda, Noruega y Suecia Monitoreo de actividades y productos.
3 España Incrementar sus capacidades para la evaluación de las políticas,
los resultados y los servicios públicos sin trabajar necesariamente
con indicadores de productos.
4 Australia, Estados Unidos y Monitoreo de los productos como con la evaluación de los resultados.
el Reino Unido
5 Chile y Uruguay (Modelo presupuesto) Prioridad a la planificación estratégica y a la toma de decisiones.
La mayoría de los mecanismos de evaluación de ambos países
se estructuró en torno al proceso presupuestario con el fin de
apuntalarlo con información considerada clave para orientar la
asignación de los recursos del fisco.
6 Colombia y Costa Rica (Modelo plan) Combina la búsqueda de mejoras en el proceso de formulación de
políticas y en la gestión del sector público, con el objetivo de aumentar
el protagonismo de la ciudadanía en el control y la fiscalización del
gobierno para así potenciar el carácter democrático del Estado

42
Gestión Administrativa moderna. La Gestión para resultados y el presupuesto por resultados

Años más tarde, este enfoque se ha ido utilizando en distintos países del globo, incluyendo
Latinoamérica y por supuesto el Perú. En cada país se ha ido incorporando esta propuesta con
distintos matices, algunos centraban su énfasis en la programación presupuestal y otros en el
monitoreo y la evaluación. En el cuadro anterior tenemos un resumen1 de algunas experiencias en
torno a la gestión para resultados.

II. ¿Gestión por resultados o gestión para resultados?


Si revisamos la literatura sobre el tema, tanto en español como en otros idiomas, encontraremos una
abundancia importante de nominaciones hacia una idea genéricamente particular. En este subcapítulo,
de manera sucinta, se expone algunas reflexiones sobre esta aparente confusión y del porqué
preferimos el uso de gestión para resultados.
Por ejemplo, "aunque la expresión más difundida es Gestión por Resultados, desde un punto de vista
semántico ésta tiene poco sentido, pues parece contradictorio gestionar por resultados cuando los
resultados se obtienen al final del proceso ¿Verdad? Por ello es más apropiado usar el término para,
denotando así una gestión orientada a conseguir unos resultados determinados, predefinidos y
esperados". (BID 2007: 10)
En el mismo texto del BID, se presenta la siguiente reflexión, que a nuestro entender es bastante
aclaradora:
"El término acuñado por Peter Drucker (1954 y 1964) ayuda a esclarecer el tema. En el
contexto de la disciplina del management (gestión), Peter Drucker formula dos expresiones:
managing BY objectives y managing FOR results. Su traducción al español es gestión (dirección)
por objetivos y gestión para resultados. (El resaltado es nuestro) En este trabajo se adopta la
idea de dirigir por objetivos para conseguir resultados". (BID 2007: 10)

Por ello, para aclarar esta aparente confusión, hemos tenido que ir hasta los antecedentes del
concepto. Esto nos invita a reflexionar acerca de la importancia y, en alguno momentos, la necesidad,
de volver hacia atrás para entender el presente y proyectarnos hacia el futuro.

III. ¿Qué es la gestión para resultados en el desarrollo? (GpRD2 )


3.1. Antecedentes
"La GpRD se basa en varios años de trabajo de instituciones del sector público y agencias de
desarrollo y refleja un consenso mundial emergente sobre la importancia de la medición del
desempeño en el desarrollo… Los profesionales de desarrollo están aplicando la gestión para
resultados de desarrollo en muchos niveles y en muchos contextos: por ejemplo, las autoridades y el
personal en los ministerios nacionales del sector público, las instituciones de desarrollo y los donantes
bilaterales internacionales están experimentando con diversos enfoques a la vez que contribuyen al
conocimiento tanto conceptual como práctico acerca de la GpRD". ((Banco Mundial 2005:3 - 4)

1 Este cuadro está elaborado en base a lo planteado por el BID en el libro “Modelo Abierto de Gestión para Resultados en el Sector
Público”.
2 De aquí en adelante utilizaremos esta sigla para referirnos a la gestión para resultados en el desarrollo.

Renato Sabogal Silvestre


43
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

La gestión basada en resultados se centra en una fuerte


noción de la causalidad. La teoría es que diversos insumos y
actividades conducen lógicamente a órdenes mayores de
resultados (productos, efectos e impactos).

¿La realidad social es tan sencilla y lineal como para aceptar esta propuesta de manera natural?

Sigamos viendo las propuestas de este enfoque y analicemos su validez y factibilidad.

3.2. El valor público


Cuándo reflexionamos acerca de los objetivos y/o metas de las empresas privadas, como cualquier
ciudadano sin algún tipo de formación empresarial, podemos converger en que son; la producción de
una utilidad, la rentabilidad o el denominado excedente, los resultados valiosos para una
administración privada. Sin embargo, si se toma como punto de análisis, desde cualquier ámbito, que es
valioso para los gestores públicos, entonces identificaríamos percepciones distintas y hasta
contradictorias sobre cuál es el norte de una administración pública. Más aún, si se suma a esa
reflexión, además de los gestores públicos, a miembros de la sociedad civil, entonces el grado de
complejidad sería aún mayor. Entonces ¿qué generan o deben generar las administraciones públicas
como resultado valioso de sus intervenciones? ¿Quién o quienes deben determinar que es valioso
como resultado del accionar gubernamental?
Este enfoque incorpora la noción de valor público como resultado valioso de la práctica gerencial
estatal para el conjunto de la sociedad.

¿Qué es el valor público?

Por valor público entendemos, a todo resultado, expresado en aspectos tangibles e


intangibles, que la ciudadanía en su conjunto, por medio de procesos de construcción de
consensos, considera como valioso para la producción, reproducción y transformación
de su vida social. No obstante, este resultado no es un fin último o utopía social, es un constante
lograr y trascender, es un proceso retroalimentador de medios y fines del desarrollo, que "genera
condiciones para que todos los miembros de la sociedad disfruten de oportunidades para una vida
digna, de empleo y bienestar, y garantizar el acceso a dichas oportunidades" (PCM 2009: 17).
Este valor es tal en tanto sea considerado valioso por la colectividad. Para Mokate y Ugo (2010c: 3)
"El valor público se distingue de otros tipos de valor porque puede y debe ser percibido como tal por
el conjunto de la sociedad". Es necesariamente consumido o disfrutado de manera colectiva". Por
ende, debemos desechar lógicas parceladas y atomizadoras, evitando considerar este tipo de valor
como "una mera agregación de preferencias individuales" (Mokate y Ugo 2010c: 3). Esta consideración
nos invita a pensar en la importancia de la actuación política, la construcción de ciudadanía y el
liderazgo colectivo como pilares para el cambio.

44
Gestión Administrativa moderna. La Gestión para resultados y el presupuesto por resultados

Entonces, el enfoque de valor público, como resultado valioso para el


conjunto de ciudadanos, nos ayuda a romper con la idea de que los
gobiernos locales sólo deben hacer entrega de bienes y servicios. ¿Conocen
municipalidades que sólo se dedican a la ejecución de obras sin considerar
objetivos verdaderamente trascendentes para la ciudadanía?

Es fundamental analizar y adoptar estos conceptos y propuestas a partir de la


particularidad de nuestros municipios.

3
IV. El marco de resultados en el desarrollo.
El enfoque de gestión para resultados se sustenta en relaciones de causalidad de propósitos y acciones,
que conllevan a una transformación social que se desea alcanzar mediante el uso de recursos y la
ejecución de acciones, de diferente nivel/jerarquía, previamente acordadas, formando una cadena de
valor como la siguiente:

Actividades Productos Efectos Impactos

Ámbito de los resultados en Transformación


el desarrollo social deseada

FUENTE: INDES - Programa de efectividad en el desarrollo

4.1.Actividades:
Conjunto coordinados de acciones, procesos y el uso de recursos, coordinados de tal manera que se
puedan ofrecer los productos de calidad, cantidad y oportunidad necesarios para poder generar los
efectos e impactos esperados. Son conjuntos costeables y programables de acciones, procesos e
inversiones.
• Ejemplo: Un taller de capacitación sobre promoción del desarrollo económico.
4.2. Productos:
Servicios o bienes que se ofrecen o se entregan, con el fin de generar los efectos. Constituyen la oferta
de la iniciativa.
• Ejemplo: Plan de desarrollo económico local elaborado.
4.3. Efectos:
Cambios en los consumos, comportamientos, actitudes, o conocimientos de determinados grupos o
instituciones que conducirán al logro de los impactos pretendidos por la política pública. Es el

3 Las definiciones de este subcapítulo son en su mayoría transcripciones literales de un texto de la bibliografía. (Mokate y Ugo
2010e)

Renato Sabogal Silvestre


45
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

resultado del encuentro de la oferta de la iniciativa con una demanda efectiva y sostenida de la
población objetivo.
• Ejemplo:Actores económicos valoran las potencialidades locales como generadoras de riqueza.
4.4. Impactos:
Cambios verificables en las condiciones o calidad de vida, que se esperan a largo plazo, fruto de las
varias iniciativas de desarrollo, regulaciones y prestación de servicios que constituyen una política
pública. Son manifestaciones delimitadas, verificables y viables de la transformación deseada.
• Ejemplo: Población accede a empleo de calidad e incrementa sostenidamente sus ingresos.
4.5.Transformación deseada:
Una imagen de un mundo mejor, que representa un cambio social para el cual habrá un apoyo general.
La transformación deseada describe un norte lejano al cual se apunta; no necesariamente constituye
una meta claramente verificable, no necesariamente es alcanzable. La grandeza de su ambición y la
incorporación de una jerga movilizadora hacen que las imágenes pintadas sean capaces de movilizar
mucho apoyo.
• Ejemplo: Una sociedad más justa para todos los individuos, independiente de su edad, sexo, etnia,
clase socioeconómica o lugar de residencia.

V. Gerencia estratégica y gestión para resultados


Al igual que la GpRD, "la reflexión sobre la gerencia estratégica proviene principalmente de la teoría y
experiencia en el campo de la gerencia empresarial, y nos aporta conceptos y herramientas valiosas"
(Mokate y Ugo 2010d: 2). La gerencia estratégica implica, básicamente, la coordinación de recursos
orientada a alcanzar propósitos previstos, de manera eficaz, eficiente y sostenible, donde todos estén
comprometidos con los objetivos y las estrategias y realicen su quehacer en función de ello.

No debemos olvidar que la misión (ideología central de


una iniciativa o institución) y la visión (la proyección del
futuro) son fundamentales para la gerencia estratégica
del desarrollo.

Para lograr los objetivos planteados en una iniciativa de desarrollo resulta necesario reconocer las
áreas de acción de la gestión estratégica: (Mokate y Ugo 2010d: 9)
• Gestión programática: Expresa la gestión adaptativa y estratégica de las intervenciones
propuestas para promover el desarrollo, pero con la lógica aportada por la cadena de valor que
vincula los medios con los fines de la generación de valor público.
• Gestión política: Abarca las acciones tendientes a movilizar el apoyo de actores cuya
participación y/o autorización se juzga necesaria para lograr la misión y los objetivos. Busca generar
compromisos, responsabilidad, alianzas, legitimidad y recursos, con el fin de crear un ámbito
propicio para las acciones de la iniciativa.
• Gestión organizacional: comprende aquellas tareas propias del diseño e implementación de
procesos, sistemas y estructuras para desarrollar relaciones, rutinas y capacidades
organizacionales que facilitarán el logro de los resultados deseados. Se concentra en dar dirección:
orientar a los equipos de trabajo y definir y mantener normas para regular el trabajo.

46
Gestión Administrativa moderna. La Gestión para resultados y el presupuesto por resultados

A partir de estos conceptos se puede construir el marco de actuación para la aplicación de la gestión
para resultados para el desarrollo, en una entidad pública determinada:

PROPÓSITOS Y ESTRATÉGIAS
CAPACIDAD OPERATIVA
VALOR PÚBLICO

GESTIÓN MISIÓN GESTIÓN


ORGANIZACIONAL PROGRAMÁTICA
VISIÓN

GESTIÓN
POLÍTICA

RECURSOS Y AUTORIDAD

FUENTE: INDES - Programa de efectividad en el desarrollo

Conceptualmente, el modelo es sencillo, pues indica que para que una estrategia sea buena, ésta tiene
que estar centrada en una propuesta de creación de valor público, expresada a partir de una decisión
política y ampliado a través de un enunciado estratégico, que la gestión tiene que responder al entorno
y gestionar cambios en el entorno y que las responsabilidades de los que ejercen la GpRD requieren
de trabajo en las tres áreas complementarias: la gestión programática, la gestión política y la gestión
organizacional.
Además de aprender y desaprender conceptos y técnicas del management, es importante preguntarnos si sólo
es necesario apuntar hacia intervenciones más eficaces y racionales o, tal vez, debemos seguir construyendo
nuestras utopías en busca de una sociedad más justa y equitativa. ¿Qué es lo que queremos para nuestro Perú?

VI. La incorporación del enfoque de gestión para resultados en el Perú


Este enfoque de gestión pública ha sido incorporado progresivamente en nuestro país. Después de
varios años de evaluación e implementación en distintos sectores y niveles de gobierno, podemos
considerar que la puesta en marcha, aún, no es satisfactoria. Más allá de ahondar en juicios valorativos,
en este apartado se limita a exponer algunos hitos históricos en la incorporación de esta propuesta en
la gestión pública peruana.
2004 - Desde ese año el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) analizó el cambio del sistema de
Presupuesto por Programas a un Presupuesto por Resultados.
2005 - Para hacer viable un modelo de gestión presupuestaria orientado a resultados, el Perú a través
del MEF, concertó el financiamiento de un Programa de Cooperación y Asistencia Técnica con el BID.
2007 - La Ley de Presupuesto Año Fiscal 2007, capítulo IV, establece la implementación del
Presupuesto por Resultados de manera progresiva.
2009 - Directiva Nº 002-2009-EF/76.01. Directiva General para la Programación y Formulación del
Presupuesto del Sector Público -Enfoque por Resultados. La segunda etapa de la implementación
comprenderá a los gobiernos regionales y gobiernos locales en la fase de programación y formulación
del año fiscal 2011.
2011 - 2012 - Los gobiernos locales vienen implementando el enfoque de gestión por resultados para
la programación y formulación presupuestal.

Renato Sabogal Silvestre


47
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Capítulo III: La
Capítulo III: Lagestión
gestiónpública
públicalocal
localenen
el el Perú
Perú

Desde la Escuela Mayor, consideramos como aspecto fundamental la complementariedad de dos ámbitos
de actuación, considerados por muchos como contradictorios, estos son: el nivel político y el nivel
técnico (Escuela Mayor 2007: 14). Cuando hablamos de complementariedad, nos referimos a la
importancia de los roles de los actores individuales en espacios dinámicos y complejos. No concebimos
roles sólo como posiciones, sino como relaciones de interdependencia funcional en la gestión del
desarrollo local.

Por ejemplo, para un Gerente Municipal, la gestión institucional


es parte importante de su acción, pero no su derrotero. La
gerencia municipal interactúa y alcanza permanentemente al
entorno (municipio) para cumplir sus objetivos.

De esta manera, a nivel de gestión, en el municipio desde la municipalidad, tenemos que concebir que la
práctica política y gerencial trascienda, en muchos casos, al marco normativo, los manuales operativos, la
estructura formal y las responsabilidades específicas de cada actor, sea éste político o técnico.

Cuando nos referimos a la trascendencia de los aspectos


formales de una organización, no aludimos a prácticas evasivas
malintencionadas, sino a concebir la realidad social, en este
caso, a nivel municipal, como compleja y, hasta cierto punto,
problemática.

Ahora bien, en este contexto, complejo y dinámico, con constantes cambios políticos y económicos a
4
nivel internacional, nacional y a escala local ¿cuál es el papel de los gerentes locales en nuestro país? ¿Es
posible seguir con prácticas gerenciales arcaicas, caracterizadas por ejercicios operativos y burocráticos?
O ¿es necesario romper paradigmas y comenzar a gerenciar para resultados, en busca de resultados
valiosos para la sociedad?

I. Claves para la administración pública local


Como hemos observado en el capítulo 2, en nuestro país se está incorporando progresivamente
nuevos enfoques de gestión pública, principalmente en el plano presupuestal. No obstante, como todo
enfoque, se le debe considerar en su carácter de propuesta, por ende perfectible y adaptable a un
contexto específico. Por ello, con la intención de aportar a la apropiación de este u otro enfoque
gerencial, consideramos oportuno establecer dos tareas básicas. Primero, romper algunos mitos y,
segundo, construir o consolidar algunos pilares para lograr una gerencia efectiva en base a resultados
valiosos para el conjunto de la población.

4 Utilizaremos la noción de gerentes locales de la manera más amplia, no entendiéndolo como sinónimo de gerente municipal.

48
Gestión Administrativa moderna. La Gestión para resultados y el presupuesto por resultados

1.1.Algunos mitos que debemos romper


En esta parte, en base a nuestra experiencia en distintas zonas de nuestro país, se presenta algunas
ideas generalizadas en la práctica gerencial en nuestro país, que lamentablemente se han convertido en
mitos, en ideas aceptadas con una excesiva naturalidad, evadiendo las posibles alternativas críticas.
1.1.1. "La ley es el orden"; en nuestro país se ha generalizado la idea que para promover algo o
solucionar un problema, sólo se necesita de leyes. Que el desarrollo de los gobiernos locales, y en el
plano operativo, para el buen funcionamiento de las áreas funcionales (plano gerencial), sólo basta
una estructura que permita "hacer cosas buenas" o "restrinja hacer cosas malas".

¡No debemos olvidar! Problemas complejos (pobreza,


desnutrición, desempleo, etc.) ameritan soluciones complejas
(combinación de factores) y no reducciones simplificadoras
(leyes, por ejemplo)

Entonces, teniendo una visión muy legalista, centrada en buscar las soluciones en nuestros cuerpos
5
legislativos, restringimos una necesaria visión procesual y la capacidad de agencia del ser humano.
Ejemplo: Un ejemplo clásico de esta visión es todo el abanico de leyes y normas que intentan
propiciar la participación ciudadana, desconociendo las particularidades de los individuos y
colectivos.
1.1.2. "El Perú es Lima"; otro complejo problemático es la concepción de trascendencia de
nuestra capital como expresión de la imagen modelo de gestión. Se ha generado la idea que las
experiencias exitosas en Lima, producto de la incorporación de modelos innovadores y con
soporte tecnológico, tienen que reproducirse de manera mecánica en otros territorios. Este mito,
en lugar de reforzar la apertura hacia una perspectiva descentralista, refuerza los profundos
sesgos centralistas de nuestro país.
Ejemplos: Desde la capital, en amplias y decoradas oficinas gubernamentales, se deciden las
directivas y propuestas para nuestros gobiernos locales.

1.2. Pilares para el cambio


1.2.1. Voluntad política; expresada como compromisos sinceros y permanentes de apostar por
estrategias de desarrollo sostenibles, que trasciendan a la temporalidad de una gestión.
1.2.2. Institucionalidad democrática; involucra un compromiso sólido y consciente por el
fortalecimiento institucional de nuestros gobiernos locales, promover el orden y apertura
democrática. Involucra además, desterrar todo sesgo personalista y/o caudillista.
1.2.3. Capacidad gerencial; fortalecer los recursos humanos con una estrategia integral de
mejoramiento de capacidades para la acción. Los gerentes locales deben tener, sobre todo, una
perspectiva estratégica (visión de futuro) y un compromiso ético.
1.2.4. Participación ciudadana; entendida como la capacidad real y motivada de los actores locales
para involucrarse en las decisiones públicas. Una participación consciente es una participación
efectiva.

5 Capacidad transformadora del ser humano.

Renato Sabogal Silvestre


49
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

II. Notas sobre la gerencia municipal en el Perú


En toda organización hay áreas claves, estratégicas y, sobre todo, influyentes, tanto a nivel interno como
externo. Este es el caso de la gerencia municipal, entendida como un área y no como una persona,
relacionada más al orden (o desorden necesario en algunos casos) institucional que a la práctica
individual.
En nuestro país, la gerencia municipal está jugando un papel fundamental en la gestión de los gobiernos
locales, ya sea para el éxito o el fracaso del accionar municipal. La complejidad de su rol se expresa en
distintos matices. Un ejemplo de esta complejidad son las características y condiciones diferentes de
trabajo de los gerentes en distintas partes de nuestro país. Es así que encontramos en nuestro
heterogéneo territorio, ocupando el cargo de gerente municipal, desde magísteres con
especializaciones en gestión pública hasta líderes de la sociedad civil con mucha voluntad, pero con
ausencia de herramientas para la gestión. Gerentes trabajando en condiciones favorables con sueldos
altos (en Lima principalmente) y, por otro lado, servidores públicos trabajando en condiciones
paupérrimas y con sueldos miserables. Para ir un poco más lejos, con algo de polémica, comentar que
muchos de nuestros gerentes tienen destinos disimiles después de ejercer su cargo como funcionario
público. Algunos pasan a cargos más importantes en otros sectores del gobierno o, tal vez, "fugan" al
ámbito empresarial en busca de mejores retribuciones. Sin embargo, y no son casos aislados,
encontramos a algunos ex - gerentes municipales acompañando a sus alcaldes en diversas cárceles de
nuestro país. ¿Qué está pasando? ¿Acaso no sólo es un problema de capacidad gerencial? ¿También
existen problemas de corrupción? Al no existir una verdadera carrera administrativa, sueldos
bajísimos, pocas oportunidades de "trascender" y, sobre todo, una creciente cultura del robo, del
denominado roba pero trabaja, es que muchos funcionarios, incluyendo los gerentes municipales,
incurren en actos de corrupción, los cuáles en la mayoría de casos están impunes, e, incluso,
produciéndose y reproduciéndose en todos los campos de la intervención municipal. ¿Se puede hacer
algo? Por supuesto que sí.
6
2.1. Retos para la gerencia municipal en el Perú
La Gerencia Municipal es un rol necesario a ser asumido por un equipo municipal donde la Alcaldía
cumple un papel importante pero no privativo, pues es una tarea que comparte todo el cuerpo
técnico de profesionales de la municipalidad. Acorde con las exigencias del mundo actual, para la
gerencia municipal se viene planteando asumir algunos nuevos retos, Estos retos suponen el
desarrollo de una serie de nuevas capacidades en los gerentes municipales.Veamos:
• En primer lugar, un compromiso ético de todo servidor público por aportar a la construcción de
resultados valiosos para la sociedad.
• Las municipalidades están a la búsqueda de nuevos modelos y estrategias que les permitan ser más
eficaces. Las exigencias del contexto, las normas de calidad técnica y las exigencias ciudadanas
obligan permanentemente a la búsqueda de mayor calidad a menores costos en todos los servicios
y productos.
• Las municipalidades están revisando sus formas de organización, ya que no siempre se ajustan a las
necesidades de los planes de desarrollo. Están a la búsqueda de organizaciones más dinámicas y
flexibles.
• La experiencia de otras municipalidades y la normatividad para el sector público, exige a las
municipalidades una gestión planificada en base a una visión de futuro.

6 Tomado del texto Para gobernar el municipio, para gerenciar la municipalidad. (Escuela Mayor 2007). Algunas adaptaciones son
nuestras.

50
Gestión Administrativa moderna. La Gestión para resultados y el presupuesto por resultados

• La coyuntura política, aparece favorable a concretar un ansiado objetivo social desde los gobiernos
locales: Retomar el proceso de descentralización y desconcentración.
• Los nuevos debates sobre el desarrollo, reconceptualizan las prioridades del mismo, concluyendo
en que son las capacidades, la principal área de inversión pública.
• La diversidad y complejidad del desarrollo en la heterogeneidad de contextos que vive el país exige
promover y construir un pensamiento creativo frente al pensamiento lineal y repetitivo, que solo
copia o reproduce experiencias ya vividas.
• La flexibilidad y funcionalidad de procesos e instrumentos para la acción, dado que cada proceso en
curso es diferente a otro.
• La necesidad de contar con indicadores reales que nos acerquen a valorar los resultados de cada
gestión, y las exigencias que nos plantea la competitividad nos obligan a colocar la productividad
como indicador de eficiencia.
• La valoración de los sistemas de trabajo por equipos, entre otros elementos importantes.

Renato Sabogal Silvestre


51
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Capítulo IV: El
Capítulo IV: Elpresupuesto
presupuestopor
porresultados
resultados

En el segundo capítulo, entre otros, se expuso los principales enfoques de gestión para resultados
incorporados a nivel mundial. Para el caso del Perú, concluimos en que se había adoptado el modelo
presupuesto. Ahora bien, teniendo en cuenta esta deferencia, en este capítulo se plantea los principales
conceptos del presupuesto por resultados (PpR).

I. La planificación presupuestaria tradicional


1.1. ¿Cómo ha estado funcionando la planificación presupuestaria en el Perú?
Antes de la incorporación del presupuesto por resultados, la gestión presupuestaria en el Perú estuvo
basada en el presupuesto por programas, caracterizado por ser un sistema de tipo incremental no
asociado a productos ni resultados. Este sistema respondía, principalmente, a presiones políticas de
gasto que prevalecen sobre los objetivos, realizar evaluaciones que enfatizan en la cantidad del gasto
antes que en la calidad del mismo, y administrados mediante procesos gerenciales centrados en
procedimientos antes que en resultados, generando vacíos y limitaciones en la actuación pública.
(Córdova 2008: 6)

Este tipo de presupuesto, si bien simplifica el proceso


presupuestario, tiene por lo general muchas
limitaciones

1.2. ¿Cómo superar las limitaciones del presupuesto incremental?


"Para superar las debilidades del presupuesto incremental y la inercia que éste genera, el presupuesto
debe ser elaborado en base a los objetivos estratégicos, respecto de los cuales se definen acciones, y se
precisan los resultados a alcanzar. Luego se estima cuánto cuestan los resultados y se asigna el
financiamiento en base a las prioridades y teniendo en cuenta los ingresos generados por la
municipalidad" (MEF y PRODES 2007: 15). Los objetivos a los que nos referimos son los expuestos en
el plan de desarrollo concertado y el plan de desarrollo institucional.
Planeamiento Estratégico e Indicadores de Desempeño
Planeamiento estratégico Medidas del
Desempeño
Impactos
Visión*
Misión
Resultados
Objetivos
estratégicos

{
Productos
Programas** C
o
s
Acciones Productos t
o
* La visión institucional debe reflejar la visión del PDC.
**Conjunto articulado de acciones, diferente de los s
programas de la Estructura Funcional Programática.
Insumos

Fuente: MEF y PRODES 2007

52
Gestión Administrativa moderna. La Gestión para resultados y el presupuesto por resultados

II. El presupuesto por resultados


El presupuesto por resultados "es un nuevo enfoque para elaborar el presupuesto público, en el que los
recursos públicos se programan, asignan, ejecutan y evalúan en relación a los cambios específicos
positivos que se quieren alcanzar en el bienestar ciudadano" (MEFY PRODES 2009: 8)

¿Qué significa presupuestar por insumos? ¿Qué significa presupuestar por resultados?
El Presupuesto se asigna en función a los El presupuesto se asigna en función a los
requerimientos financieros que se necesitan requerimientos financieros para lograr cierto nivel
para pagar el costo de los insumos tales como de producción de bienes o servicios, las que a su
personal, materiales, equipos, viáticos, etc. vez permitirán determinada meta en términos de
resultados.

Fuente: MEF y PRODES 2007

A partir del año 2008, y en forma progresiva, el proceso presupuestario de los gobiernos locales presta
mucho mayor énfasis a los productos y resultados a fin de llegar a un presupuesto centrado en resultados.

Ejemplo: Un caso de limpieza pública en los gobiernos locales

Con el enfoque tradicional de Presupuesto Con el enfoque de presupuesto por


Institucional resultados
Una tarea clave a nivel municipal, como la Enfocamos el resultado en términos que las
recolección y eliminación de residuos sólidos, personas vivan en un distrito más limpio, y sobre
depende del presupuesto que se le haya asignado al todo saludable.
área de servicios públicos de una municipalidad Analizamos cuales son los problemas que
determinada. generarán los residuos sólidos en la población
Este presupuesto, frecuentemente se asigna (enfermedades de la piel, estomacales,
sectorialmente (entre transporte, ornato, limpieza, intoxicación, contaminación de las aguas, etc.) y
etc.) sin evaluar si existe un manejo adecuado de los planteamos estratégias que reduzcan estos
residuos en términos de su impacto en las personas problemas.
y en el medio ambiente. Nos enfocamos no solo en lograr coberturas
En el mejor de los casos sólo nos preocupamos que respecto al recojo, sino en aplicar manejor
se logre un 100% de cobertura del servicio en la racionales de residuos, evitando simplemente
ciudad. depositar la basura en los famosos “rellenos
En esta lógica podríamos estar “resolviendo” el sanitarios”.
problema inmediato de la basura de las familias; pero Alineamos nuestros presupuestos con esete
alimentando una bomba de tiempo al no tener enfoque y propiciamos acciones que ayuden en este
conciencia de los efectos finales de un manejo sentido.
posterior adecuado.

Fuente: MEF y PRODES 2009


2.1. Principales aportes del presupuesto por resultados (Propuesta ciudadana y
MCLP 2007: 7)
• Vincular planificación con presupuesto.
• Vincular la programación presupuestaria anual con la programación multianual.
• Vincular la programación presupuestaria sectorial con la multisectorial.
• Territorializar la cobertura actual de los servicios públicos y la demanda no cubierta.
• Realizar un mejor seguimiento al uso y destino de los recursos.
• Identificar las actividades prioritarias, los insumos requeridos y los actores responsables.

Renato Sabogal Silvestre


53
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Capítulo V: Reflexiones
Capítulo V: Reflexionesfinales
finales

Está totalmente claro que la adopción de las nuevas tendencias gerenciales es una realidad en nuestro país.
Realidad que en muchos casos está desbordando la capacidad funcional de nuestros gobiernos locales. No
obstante, desde hace algunos años hay esfuerzos importantes, nos incluimos, desde el sector público con
la PCM como principal protagonista, y desde el ámbito privado con las ONGs, para poder capacitar a los
funcionarios municipales acerca de la modernización del Estado, la gestión para resultados, el presupuesto
por resultados, la simplificación administrativa, entre otros. Creemos firmemente que es un proceso, pero
no sólo implica la incorporación de metodologías; ese no es el reto, sino que, desde los gobiernos locales
comencemos a repensar el desarrollo, el modelo de desarrollo y nuestro rol para con la ciudadanía. Es un
imperativo reconocer y comenzar a trabajar en busca de fines realmente importantes para la población y
no concentrarnos en la simple entrega de bienes y servicios (medios). Pero en esta línea recordar que si es
importante el cómo.
Por otro lado, exhortar a todos los involucrados en el ámbito municipal a recordar que nosotros no
gerenciamos sobre cosas, ni en contextos predecibles y uniformes. Los gestores locales, trabajamos con
seres humanos (con aspiraciones y motivaciones), en ámbitos complejos y dinámicos. Por lo tanto, cuando
hablemos de la nueva gerencia pública, GpRD o PpR, no lo consideremos como "la solución" a nuestras
limitaciones gerenciales, ninguno es "el enfoque", más bien, cada uno es "un enfoque" con aportes
significativos para una nueva gestión pública local.

I. ¿Reinventar el gobierno o redescubrirlo?


Algunos estudios han propuesto en las últimas décadas la necesidad de reinventar el gobierno con el
objetivo de superar sus limitaciones, su organización jerárquica, centralista, burócrata y arcaizante. No
obstante, para nosotros nos es necesario reinventarla, todos los días no se descubre la pólvora, el
imperativo es redescubrirlo, si es necesario volver hacia atrás y repensar la forma de hacer lo público. Para
ello es fundamental tener en cuenta los siguientes principios:
• Respeto irrestricto del Estado de Derecho.
• Espíritu democrático
• Ciudadanía. Derechos, deberes y apuestas comunes.
• Corresponsabilidad entre los actores públicos y privados.
• Restablecimiento de las políticas de Estado
• Revalorización del servicio público.

El reto final es seguir repensando constantemente nuestra idea de cómo hacer el


desarrollo en busca de un modelo más justo y equitativo.

54
Gestión Administrativa moderna. La Gestión para resultados y el presupuesto por resultados

Bibliografía
BIBLIOGRAFÍA

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Grupo Propuesta Ciudadana y Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza


2007 El presupuesto por resultados en el proceso de descentralización. Lima: Grupo propuesta
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Renato Sabogal Silvestre


55
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

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2010a Curso El desarrollo y su gerencia. Módulo 2 “La efectividad en el desarrollo y la gerencia para
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2010bCurso El desarrollo y su gerencia. Módulo 3 “La gerencia moderna: alcances y características”.
Washington D.C.: Instituto Interamericano para el Desarrollo Social.
2010c Curso El desarrollo y su gerencia. Módulo 4 “Desafíos de la gerencia en los ámbitos públicos”.
Washington D.C.: Instituto Interamericano para el Desarrollo Social.
2010dCurso El desarrollo y su gerencia. Módulo 5 “La naturaleza estratégica de la gerencia en los ámbitos
públicos”.Washington D.C.: Instituto Interamericano para el Desarrollo Social.
2010eCurso Marco de resultados en el desarrollo. Módulo 2 “Marco de resultados”. Washington D.C.:
Instituto Interamericano para el Desarrollo Social.

Ministerio de economía y finanzas y PROGRAMA Pro Descentralización – PRODES


2009 Acercándonos al Presupuesto por Resultados: Guía informativa. Lima: MEF y PRODES Presidencia
del Consejo de Ministros
2009 Diseño Final Homologado Modelo de Gestión con Enfoque de Gerencia para Resultados. Lima:
Presidencia del Consejo de Ministros

Sabogal, Renato
2011a El desarrollo desde lo local. Módulo de capacitación. Curso virtual de gestión municipal. Lima:
Escuela Mayor de Gestión Municipal.

56
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El Presupuesto público.
Las finanzas municipales
y el presupuesto
participativo

Renato Sabogal Silvestre

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El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo

Capítulo I:I: El
Capítulo Elpresupuesto público7 7
presupuestopúblico

Según la Ley N° 29812 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2012, publicada el 30 de
noviembre de 2011, el presupuesto del Estado para el presente año asciende a un total de S/. 95 534 635
146,00 (noventa y cinco mil quinientos treinta y cuatro millones seiscientos treinta y cinco mil ciento
cuarenta y seis y 00/100 nuevos soles); de los cuales, sólo el 15% les corresponde a los gobiernos locales.
En términos porcentuales, respecto al presupuesto total, 2% más que el año anterior, 4% más que en el
año 2010 y 1% menor que el año 2009.
Esto indica que, independientemente del aumento numérico y las variaciones porcentuales, el
presupuesto de la república, en tanto distribución de sectores y niveles de gobiernos, expresa muchos
sesgos centralistas. Incluso, desde el gobierno anterior se viene promoviendo un conjunto de incentivos
8
financieros a los gobiernos locales que, en lugar de ayudar a su autonomía, generaban mayor dependencia
del gobierno central.
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2011
(En millones de nuevos soles)

70,000
62,594
60,000

50,000

40,000

30,000

20,000 13,839 12,028


10,000

0 Nacional Regional Local

Fuente: MEF: 2012

El gráfico anterior expresa claramente la inequidad de la distribución presupuestal en nuestro país.

I. Conceptos básicos
Ahora bien, después de esta breve introducción pasaremos a repasar algunos conceptos básicos de las
finanzas públicas. En el siguiente capítulo, y en adelante, nos concentraremos en el ámbito municipal.

1.1. El presupuesto público


Es una herramienta de política y gestión pública, mediante la cual se asignan recursos y se determinan
gastos, que permitan cumplir las funciones del Estado y cubrir los objetivos trazados en los planes de
política económica y social, de mediano y largo plazo.

7 Este recoge información oficial obtenida en el portal del Ministerio de Economía y Finanzas.
8 Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal por ejemplo.

Renato Sabogal Silvestre


59
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

1.2. El Sistema Nacional de Presupuesto Público


Es el conjunto de órganos, normas y procedimientos que conducen el proceso presupuestario de
todas las entidades del Sector Público en todas sus fases; está integrado por la Dirección General del
Presupuesto Público, dependiente del Viceministerio de Hacienda, y por las Unidades Ejecutoras a
través de las oficinas o dependencias en las cuales se conducen los procesos relacionados con el
Sistema, a nivel de todas las entidades y organismos del Sector Público que administran fondos
públicos.
1.3. Gastos públicos
Son el conjunto de erogaciones que por concepto de gastos corrientes, gastos de capital y servicio de
deuda, realizan las Entidades con cargo a los créditos presupuestarios respectivos, para ser orientados
a la atención de la prestación de los servicios públicos y acciones desarrolladas de conformidad con las
funciones y objetivos institucionales.
1.4. Crédito presupuestario
Dotación de recursos consignada en los Presupuestos del Sector Público, con el objeto de que las
entidades públicas puedan ejecutar gasto público. Es de carácter limitativo y constituye la autorización
máxima de gasto que toda entidad pública puede ejecutar, conforme a las asignaciones individualizadas
de gasto, que figuran en los presupuestos, para el cumplimiento de sus objetivos aprobados.
1.5 Año fiscal
Período en que se ejecuta el Presupuesto del Sector Público y que coincide con el año calendario, es
decir, se inicia el primero de enero y finaliza el treinta y uno de diciembre.
1.6. Fondos públicos
Son todos los recursos financieros de carácter tributario y no tributario que se generan, obtienen u
originan en la producción o prestación de bienes y servicios que las Unidades Ejecutoras o entidades
públicas realizan, con arreglo a Ley. Se orientan a la atención de los gastos del presupuesto público.
1.7. Gestión presupuestaria
Capacidad de las entidades públicas para lograr sus Objetivos Institucionales, mediante el
cumplimiento de las Metas Presupuestarias establecidas para un determinado año fiscal, aplicando los
criterios de eficiencia, eficacia y desempeño.
1.8. Inversión pública
Toda erogación de recursos de origen público destinada a crear, incrementar, mejorar o reponer las
existencias de capital físico de dominio público, con el objeto de ampliar la capacidad del país para la
prestación de servicios y producción de bienes.
1.9. Presupuesto institucional de apertura (PIA)
Presupuesto inicial de la entidad pública aprobado por su respectivo Titular con cargo a los créditos
presupuestarios establecidos en la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal
respectivo. En el caso de las Empresas y Organismos Públicos Descentralizados de los Gobiernos
Regionales y Gobiernos Locales, los créditos presupuestarios son establecidos mediante Decreto
Supremo.
1.10. Presupuesto institucional modificado
Constituye un marco referencial, Instrumento del proceso presupuestario, que contiene la
distribución de los recursos del Estado por un periodo más allá del año fiscal, enmarcado en el plan
estratégico del gobierno y el Marco Macroeconómico Multianual.

60
El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo

1.11. Presupuesto participativo


Instrumento de política y de gestión, a través del cual las autoridades regionales y locales, así como las
organizaciones de la población debidamente representadas, definen en conjunto, cómo y a qué se van a
orientar los recursos, los cuales están directamente vinculados a la visión y objetivos del Plan de
Desarrollo Concertado.

1.12. Presupuesto por resultados


Es una manera diferente de realizar el proceso de asignación, aprobación, ejecución, seguimiento y
evaluación del Presupuesto Público. Implica superar la tradicional manera de realizar dicho proceso,
centrado en instituciones (pliegos, unidades ejecutoras, etc.), programas y/o proyectos y en líneas de
gasto o insumos; a otro en el que eje es el Ciudadano y los Resultados que éstos requieren y valoran.
1.13. Presupuesto del sector público
Constituidos por la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público aprobada por el Congreso de la
República; los presupuestos de los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales aprobados en el
marco de su autonomía constitucional; el presupuesto consolidado de las empresas sujetas al Fondo
Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE); y el presupuesto de la
seguridad social de salud (ESSALUD). Asimismo, comprende el presupuesto consolidado de las
empresas municipales y los organismos públicos descentralizados de los Gobiernos Regionales y
Locales.
1.14. Recursos públicos
Recursos del Estado inherentes a su acción y atributos que sirven para financiar los gastos de los
presupuestos anuales y se clasifican a nivel de fuentes de financiamiento.

Renato Sabogal Silvestre


61
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Capítulo II:
Capítulo II: Las
Lasfinanzas municipales 9
finanzasmunicipales

Las finanzas comprenden, principalmente, el examen


de cómo las municipalidades obtienen sus ingresos y
cómo efectúan sus egresos.

I. Elementos que caracterizan las finanzas municipales


• La disponibilidad de los recursos financieros municipales dependerá de las variables micro y
macroeconómicas del entorno local, nacional e incluso mundial.
• Las finanzas municipales tienen naturaleza política, dado que el gobierno local es un agente político, y
son políticos los fines para el que desarrolla la actividad financiera municipal.
• Dado que las finanzas municipales responden a fines políticos, al inspirarse o condicionarse éstos
últimos, muchas veces en las necesidades o intereses de los grupos sociales e individuos del municipio,
la actividad financiera municipal trasciende el ámbito institucional (municipalidad) y se proyecta o
articula con el desarrollo integral del municipio (ámbito territorial).

II. Las finanzas municipales y los tipos de municipalidades en nuestro


país
Uno de los factores clave para el éxito del gobierno municipal, es el modelo de municipalidad a impulsar. El
modelo de municipalidad es importante porque marca un estilo de gestión, en este caso las finanzas
municipales serán orientadas de un modo diferente dependiendo de la orientación general que ésta tenga
como institución.
2.1.Tipos de municipalidades
2.1.1. Municipalidades tradicionales: Son aquellas municipalidades dedicadas exclusivamente a
obtener recursos con el objeto de financiar el gasto de los servicios públicos.
2.1.2. Municipalidades intermedias: Son aquellas municipalidades que se encuentran en tránsito al
desarrollo.
2.1.3. Municipalidades modernas y comprometidas: Son aquellas municipalidades que buscan
efectos económicos y sociales en el marco de procesos de desarrollo local.

A través de las finanzas municipales podemos conocer


un poco más sobre el modelo de municipalidad que
queremos construir.

9 A partir de este capítulo encontraremos algunas adaptaciones y transcripciones del texto: Finanzas y proceso presupuestario
municipal. Escuela Mayor 2007.

62
El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo

Nº Tipo de Descripción Principales características


1 Municipalidad Las finanzas municipales se articulan con el Se apoya principalmente en la
Moderna proceso de planeación integral del planificación, la que puede adoptar las
desarrollo local, coordinando recursos y siguientes formas:
esfuerzos con otros actores territoriales (o • Planificación tradicional.
actores externos interesados en algún • Planificación estratégica institucional.
aspecto vinculado al desarrollo del • Planificación estratégica
municipio), sean públicos o privados. concertada para el desarrollo.

2 Intermedia - La municipalidad satisface, en la mejor


Las municipalidades adecúan permanente
forma posible, las necesidades sociales.
sus objetivos en función a los nuevos s. que propenden al
- Adopta medidas
requerimientos que demande la realización
desarrollo económico del municipio.
de la prosperidad social, de modo que exista
- Realiza una redistribución social y
"tranquilidad" en la colectividad. Las
económicamente justa de sus ingresos,
finanzas municipales acompañan dicho
para aumentar el nivel de vida de la
proceso.
población (asistencia social).

3 Tradicional Las finanzas municipales se limitan a cubrir - Limitación extrema en el gasto municipal.
los gastos que demandan los servicios - Observancia estricta del equilibrio
públicos a cargo de las municipalidades y a financiero.
distribuir su costo entre los habitantes del - El endeudamiento es una operación
municipio. extraordinaria.

III. La gestión de las finanzas municipales

A diferencia de la empresa privada en que todas las actividades de finanzas se encuentran concentradas en
una sola área, en la municipalidad las actividades financieras pueden estar repartidas en varias oficinas:

Nº Área Descripción
1 Administración Recibe ingresos y ejecuta gastos.

2 Administración tributaria o rentas Se encarga de los ingresos tributarios.

3 Servicios públicos Se encarga del cobro de algunos servicios públicos.

4 Planificación y presupuesto Formula y controla el presupuesto.

Desde el punto de vista de algunos especialistas en el tema, las


municipalidades deberían contar con una sola área u oficina
encargada de las finanzas municipales. No obstante, existen algunos
lineamientos normativos que impiden la centralización
presupuestaria.

En muchas municipalidades de nuestro país más de una de las funciones expuestas se encuentran
centralizadas en una o dos oficinas. Esta situación se da principalmente por limitaciones presupuestales
y/o de personal.

Renato Sabogal Silvestre


63
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Teniendo en cuenta la heterogeneidad de nuestro país, diseño organizacional municipal, debemos tratar
de estructurar el área de gestión financiera en función de las características propias del gobierno local.

La mayoría de áreas que tienen a cargo las finanzas en


los gobiernos locales están vinculadas a un SISTEMA
ADMINISTRATIVO DE GESTIÓN del sector público.

IV. Ingresos y gastos municipales


4.1. Ingresos
Se consideran como ingresos municipales los siguientes:
• Ingresos corrientes
• Ingresos de capital
• Transferencias
• Donaciones
• Ingresos por endeudamiento.

4.1.1. Ingresos corrientes


Estos ingresos provienen del cobro regular y periódico de impuestos, contribuciones, tasas, venta de
bienes, rentas de la propiedad, multas, sanciones y otros ingresos corrientes.
Las municipalidades están autorizadas a cobrar el impuesto predial, el impuesto de alcabala, al
patrimonio automotriz, a las apuestas, a los juegos, a los espectáculos públicos no deportivos, a los
casinos de juego y a las máquinas tragamonedas.

Los impuestos son creados por ley. Las


municipalidades no tienen facultad para crear,
modificar ni exonerar impuestos. Su facultad es
la de cobrarlos.

Lo que sí pueden hacer las municipalidades es aprobar amnistías tributarias a través de las cuales se
descuentan o exoneran las multas o los intereses que se hayan generado por la tardanza de los
contribuyentes en el pago de los impuestos.

Las contribuciones son tributos cuya obligación tiene como hecho generador beneficios
derivados de la realización de obras públicas o actividades estatales.

Se le denomina tasa a aquel tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación
efectiva por el Estado de un servicio público individualizado en el contribuyente.

64
El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo

Nº Tasa Descripción

1 Arbitrios Son tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un servicio público.
2 Derechos Son tasas que se pagan por la prestación de un servicio administrativo
público o el uso o aprovechamiento de bienes públicos.
3 Licencias Son tasas que gravan la obtención de autorizaciones específicas para
la realización de actividades de provecho particular sujetas a control o fiscalización.
Fuente:ASOCIACIÓN SER 2007

Las contribuciones y las tasas son creadas, modificadas,


exoneradas o suprimidas por las municipalidades,
conforme a las leyes vigentes.

4.1.2. Ingresos de capital


Son los ingresos generados por las municipalidades mediante la venta de sus activos: terrenos,
inmuebles, maquinaria. A diferencia de los ingresos corrientes que tienen un carácter regular, éstos
tienen un carácter eventual.
Asimismo forman parte de los ingresos de capital los intereses obtenidos por los depósitos que la
municipalidad mantiene en entidades financieras.

4.1.3.Transferencias
Son los recursos financieros no reembolsables que el gobierno central transfiere a las municipalidades.
Estas pueden ser el canon y el sobre canon, la participación en la renta de aduanas, el fondo de
compensación municipal, el derecho de vigencia de minas.

En el caso del canon, los hay de diversos


conceptos como el canon minero, el canon
gasífero, el canon hidroenergético, el canon
pesquero, el canon forestal y el canon aduanero.

Otros ingresos por transferencias son los que se reciben para la ejecución de los programas
asistenciales como el vaso de leche y los comedores populares.

4.1.4. Donaciones
Son los ingresos provenientes de otros gobiernos o de instituciones internacionales o nacionales,
públicas o privadas recibidos a título gratuito.
En la formulación del presupuesto se consideran las donaciones efectuadas en dinero y en bienes. Pero
éstas, antes de su incorporación, deben ser monetizadas, es decir, valorizadas en moneda nacional.

4.1.5. Endeudamiento
Son los ingresos provenientes de operaciones oficiales de crédito interno y externo.

Renato Sabogal Silvestre


65
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

“La mayoría de las municipalidades del Perú, sobre todo las distritales ubicadas en zonas
rurales de sierra y selva, basan sus ingresos en las transferencias del gobierno nacional. Los
recursos directamente recaudados por ellas son escasos” (ASOCIACIÓN SER 2004: 18)

4.2. Gastos
Los gastos se clasifican en gastos corrientes, gastos de capital y servicio de la deuda.

4.2.1. Gastos corrientes


Son los pagos que hacen las municipalidades por la adquisición de bienes y servicios, las
remuneraciones del personal activo y cesante, y otros. Estos gastos se caracterizan por no ser
recuperables.

4.2.2. Gastos de capital


Son los gastos destinados a la adquisición, instalación y acondicionamiento de bienes duraderos tales
como construcción de carreteras, postas médicas, mercados de abastos, canales de regadío, etc.
También son conocidos como gastos de inversión.

4.2.3. Gastos de deuda


Se refiere al pago de amortización e intereses de la deuda contraída.

66
El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo

Capítulo
Capítulo II:
II: La
La planificación
planificación presupuestaria
presupuestaria

I. Articulación entre los instrumentos de planificación municipal

PDC

PDI

POI POI POI POI POI


(1) (2) (3) (4) (n)

PRESUPUESTO
PRESUPUESTO

PRESUPUESTO

PRESUPUESTO
PRESUPUESTO

AÑO n
AÑO 2

AÑO 3

AÑO 4
AÑO 1

Fuente: GTZ 2007

1.1. ¿Es suficiente la planificación de mediano y largo plazo?


De acuerdo al gráfico, podemos considerar que es insuficiente, ya que la planificación a este nivel se
refiere a objetivos estratégicos, es decir, a aquellos cambios claves que debemos lograr en el largo
plazo para acercarnos al desarrollo esperado. ¿Entonces qué alternativas existen?
La planificación estratégica requiere de otro nivel de planificación más concreta y específica, que
permita avanzar en el corto plazo (doce meses) hacia los objetivos estratégicos. Este nivel de
planificación se le denomina planificación operativa, y en las municipalidades se expresan en el plan
operativo institucional y en el presupuesto institucional.

PLAN OPERATIVO
PRESUPUESTO
INSTITUCIONAL (POI)
INSTITUCIONAL
Reflejo operativo del
Reflejo financiero
Plan de Desarrollo
del POI
Institucional (PDI) y del
Plan de Desarrollo
Concertado (PDC)

Fuente: GTZ 2007


Para el caso de este material nos concentraremos en el presupuesto institucional, también denominado
presupuesto municipal.

Renato Sabogal Silvestre


67
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

II. El presupuesto municipal. Algunas consideraciones iniciales


El presupuesto, definido como una herramienta de gestión, expresa la voluntad de llevar a la práctica los
planes de desarrollo y de alcanzar los objetivos institucionales.

El presupuesto es un elemento central en


la gestión municipal.

No obstante, es uno de los aspectos menos abordados por las autoridades políticas, dirigentes y
ciudadanos. Su elaboración queda generalmente en manos de un reducido grupo de
funcionarios quienes presentan el proyecto de presupuesto al concejo municipal para su aprobación, sin
que el alcalde, los regidores, ni menos los vecinos hayan tomado parte en su formulación.
Por ejemplo: Las municipalidades pequeñas, que son muchas en nuestro país y no cuentan con el personal
técnico necesario, se ven en la necesidad de contratar los servicios de asesores externos para la
elaboración del presupuesto.

Recuerda: El presupuesto expresa decisiones


sobre las políticas tributarias de la municipalidad
(cobro de impuestos, tasas, contribuciones) y
sobre las prioridades de gasto, hechos que no
deberían quedar en manos de unos pocos.

2.1. Base legal del presupuesto municipal


La ley orgánica de municipalidades, respecto al presupuesto municipal, expone lo siguiente:
“Las municipalidades se rigen por presupuestos participativos anuales como instrumentos de
administración y gestión, los cuales se formulan, aprueban y ejecutan conforme a la ley de la materia, y en
concordancia con los planes de desarrollo concertados de su jurisdicción. El presupuesto participativo forma
parte del sistema de planificación…El presupuesto municipal debe sustentarse en el equilibrio real de sus
ingresos y egresos y estar aprobado por el concejo municipal dentro del plazo que establece la normatividad
sobre la materia". (Ley orgánica de Municipalidades 27972, Título IV, Capítulo I, artículo 53)

Además los gobiernos locales deben considerar una serie de normas que constituyen el marco
general para el desarrollo de sus respectivos procesos presupuestarios:
• Ley Marco de la Administración Financiera - Ley N° 28112
• Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto - Ley N° 28411
• Ley Anual de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal
• Ley de Equilibrio Financiero
• Ley de Endeudamiento
• Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal - Ley N° 27245 modificada por Ley N° 27958 y su
Reglamento
• Ley de Bases de la Descentralización - Ley N° 27783

68
El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo

• Ley de Tributación Municipal - D. Leg. N° 776 y normas modificatorias


• Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública - Ley N° 27293 modificada por la sexta disposición
complementaria de la ley No 28522 y la Ley N° 28802, y su Reglamento
• Ley Marco del Presupuesto Participativo - Ley N° 28056 y su Reglamento
• Normas que definen conceptos vinculados a las transferencias de fondos públicos a los gobiernos
locales (FONCOMUN, Canon y Sobrecanon, Regalías, Participación en Renta de Aduanas,
Programa delVaso de Leche, etc.).
Asimismo, el Ministerio de Economía y Finanzas y en particular, la Dirección Nacional del Presupuesto
Público emite lineamientos que constituyen pautas específicas para el desarrollo del proceso
presupuestario, entre ellas:
• Directiva para la programación, formulación y aprobación del presupuesto de los gobiernos
locales.
• Directiva para la ejecución del proceso presupuestario de los gobiernos locales.
• Directiva para la evaluación semestral y anual de los presupuestos institucionales de los gobiernos
locales.
• Directiva para la formulación, suscripción, ejecución y evaluación de convenios de administración
por resultados.
• Instructivo para el presupuesto participativo.
• Oficios circulares y comunicados dirigidos a los gobiernos locales, ya sea mediante el Diario Oficial
El Peruano o por correo.

III. El presupuesto municipal


El Presupuesto Municipal "es un instrumento de planificación institucional de corto plazo, a
través del cual se asignan los recursos de la Municipalidad en función de las prioridades municipales
determinadas para el Año Fiscal. Contiene la estimación de los ingresos proyectados para dicho
período así como su aplicación en el gasto, teniendo en cuenta las Prioridades Institucionales y cuyos
productos y/o resultados deben expresarse en metas presupuestarias, susceptibles de ser
cuantificables y medibles".

Cuidemos de no confundir el presupuesto con un


simple ejercicio de Registro de ingresos y gastos
en las partidas correspondientes.

3.1. El presupuesto municipal es:


• Un instrumento de planificación, porque busca anticiparse a la probable situación financiera de
una Municipalidad, antes que se inicie el Año Fiscal, con el objeto de asignar (distribuir) los recursos
municipales de la manera más eficiente, de modo que permita el adecuado financiamiento de las Metas
Presupuestarias a fin de lograr que las Políticas Públicas Locales definidas para dicho período
efectivamente se cumplan.
• Una herramienta de asignación de recursos, es decir, su función principal es distribuir de la
mejor manera los escasos recursos públicos municipales estimados para el Año Fiscal, apoyándose en

Renato Sabogal Silvestre


69
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

los principios y técnica presupuestaria, de modo que se articulen consistentemente sus tres
elementos constitutivos : (i) Prioridades Institucionales, (ii) Recursos Municipales y (iii) Productos y
Resultados.
• Un instrumento táctico, toda vez que la información que contiene debe encontrarse articulada a la
programación operativa municipal, tanto en lo concerniente a gestión administrativa, de los servicios
públicos a cargo de las Municipalidades y del programa de inversiones municipal, conforme a las
prioridades que fluyen de las Políticas Municipales trazadas para el Año Fiscal en que se aplica.
• Un instrumento de relevancia estratégica, porque la técnica presupuestaria permite coadyuvar a
lograr los Objetivos Estratégicos del Desarrollo Institucional y del Desarrollo Local, según la
programación estratégica correspondiente, retroalimentando la formulación de las Políticas
Municipales de Corto y Mediano Plazo así como los criterios para la selección y determinación de las
Metas Presupuestarias.

IV: Importancia de la elaboración del presupuesto municipal


Sin Presupuesto Institucional Municipal no hay orden ni una lógica de conjunto en el gasto municipal.
Sin Presupuesto Municipal no se es posible saber para qué se gasta. La pregunta ¿para qué se gasta? no
es igual a ¿en qué se gasta?

Muchas veces se olvida la función básica del Presupuesto, no se trata de registrar el gasto
en la correspondiente partida sino tener “conciencia clara” de la orientación del gasto.

Es decir, se necesita comprender a qué objetivo institucional contribuye, de modo que los escasos
recursos municipales se apliquen en gastos que respondan a las prioridades institucionales
establecidas para el Año Fiscal.

70
El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo

Capítulo
Capítulo III:
III: El
El proceso
proceso presupuestario
presupuestario

Se entiende por proceso presupuestario a "la secuencia ordenada, lógica e interactiva de fases que se
desarrollan con el objetivo de regular la asignación de recursos públicos para el logro de objetivos
institucionales, en el marco de las estrategias de desarrollo local, regional y nacional, la racionalidad del
gasto y el equilibrio financiero" (GTZ 2007: 21).

EL PROCESO PRESUPUESTARIO

1. PROGRAMACION
Definición de las políticas del año 2. FORMULACION
y objetivos institucionales, Elaboración de la estructura
estimación de ingresos y funcional programática;
previsión de gastos globales. debe reflejarse los objetivos
institucionales

Su propósito final es
el logro de los 3. APROBACION
objetivos El Concejo municipal
institucionales y de El proceso aprueba el
resultados presupuestario es un Presupuesto
específicos. ciclo de fases Institucional de
interactivas Apertura (PIA)

5. EVALUACION 4. EJECUCION
Es la medición de los resultados
obtenidos y el análisis de los cambios Percepción de ingresos y atención
producidos por los proyectos. Esta de gastos acordes a las actividades
etapa permite reajustes y retroalimenta y proyectos priorizados. Se realiza
al ciclo presupuestario siguiente. el monitoreo de las acciones

Fuente: GTZ 2007

I. Las fases del proceso presupuestario


Las fases del proceso presupuestario son las siguientes: Programación, Formulación, Aprobación,
Ejecución y Evaluación.

¿En qué momento del año se llevan a


cabo estas fases?

Renato Sabogal Silvestre


71
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

El siguiente gráfico nos permitirá identificar las fases del proceso presupuestario de los gobiernos locales
durante un año fiscal.

El año N se refiere al año fiscal al que corresponde


del proceso presupuestario
Fases del proceso presupuestario ANO N
ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SET OCT NOV DIC
AÑO N-1

PROGRAMACIÓN FORMULACIÓN APROBACIÓN

ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SET OCT NOV DIC
AÑO N-1

EVALUACIÓN
E J E C U C I Ó N

ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SET OCT NOV DIC
AÑO N-1

EVALUACIÓN
E J E C U C I Ó N

Fuente: MEF y PRODES 2007

1.1. La programación
Considerada la primera fase del proceso presupuestario y la que determina la orientación general
de todo el proceso. En esta fase se define las políticas de gestión para el ejercicio fiscal, los objetivos
institucionales que se desprenden de la planificación estratégica, las actividades y proyectos que
contienen el Plan Operativo Institucional (POI) y la demanda de gastos globales en equilibrio con los
ingresos estimados. En esta fase se recogen los acuerdos en materia de proyectos de inversión y/o
actividades que se obtienen del Presupuesto Participativo. Básicamente esta fase requiere los
siguientes pasos:
• Revisión de los objetivos institucionales
• Estimación de los ingresos municipales
• Estimación de los gastos municipales

1.2. La formulación
Concluida la programación presupuestaria, ya tenemos el marco general de orientación del
presupuesto municipal. En la fase formulación se da forma a este marco a través de la estructura
funcional programática y esta debe reflejar los acuerdos, políticas y objetivos institucionales definidos
en la fase anterior. En ésta fase de incorporan los proyectos aprobados. Básicamente esta fase requiere
los siguientes pasos:

72
El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo

• Elaboración de la estructura funcional programática


• Formulación de los gastos y vinculación con los ingresos
• Registro en el aplicativo informático SIAF - GL

1.3. La aprobación
Comprende la formalización del presupuesto por parte de la autoridad competente, de acuerdo a lo
establecido por las normas. En el caso de los gobiernos locales, la aprobación la realiza el Concejo
Municipal.

1.4. La ejecución
Es la fase en la cual se realizan las actividades y proyectos predefinidos en la fase de programación y
formulación; se recaudan los ingresos y se concretan los resultados previstos a lograr. De acuerdo al
presupuesto por resultados, todas las actividades y proyectos se justifican por sus resultados y para
verificar el avance de estos, se utilizan herramientas de seguimiento y verificación.

1.5. La evaluación
Es la fase en la que se realiza la medición de los resultados obtenidos y el análisis de las variaciones
físicas y financieras observadas, en relación a lo aprobado en el Presupuesto institucional de la
municipalidad. Para esta medición se utilizan los indicadores de desempeño previamente definidos
para las actividades y proyectos. La evaluación es una oportunidad importante de aprendizaje y de
hacer reajustes a la planificación operativa, siendo la base para el inicio del proceso presupuestario del
ejercicio siguiente.
La Ley General del Sistema de Presupuesto, Ley Nº 28411 indica que la fase de evaluación se desarrolla
en períodos semestrales y sobre los siguientes aspectos:
• El logro de los objetivos institucionales
• La ejecución de los ingresos, gastos y metas previstas.
• Avances financieros y metas físicas.

Renato Sabogal Silvestre


73
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Capítulo IV: El
Capítulo IV: Elpresupuesto
presupuestoparticipativo
participativo

I. Antecedentes
1.1. Porto Alegre y el Partido deTrabajadores
Se considera que en la ciudad de Porto Alegre, específicamente en el año 1989, se generó la primera
experiencia del presupuesto Participativo a nivel mundial. El Partido de Trabajadores (PT), ganador de
las elecciones municipales, en un contexto crítico y de fuertes desigualdades sociales, planteó una
propuesta de gestión popular, capacitación y transparencia en el uso de recursos públicos, que se
transformó posteriormente en un modelo de gestión participativa que trascendía, incluso, los límites
de la democracia representativa.
1.2. La experiencia deVilla el Salvador
Por otro lado, algunos consideran que un antecede preliminar es la experiencia del naciente gobierno
local de Villa el Salvador en los primeros años de la década del ochenta. Sin tener la nominación de
presupuesto participativo, este gobierno local apostó por la participación plena de la ciudadanía en los
asuntos públicos, siendo la distribución del presupuesto uno de los elementos de articulación entre el
gobierno local y la sociedad civil. A partir de estos encuentros y desencuentros se fue legitimando la
siguiente apuesta: "EnVilla El Salvador Ley Comunal es Ley Municipal"

Ya en la década del noventa, antes de la promulgación de la ley marco del presupuesto participativo, el
gobierno local de Villa el Salvador del período 1999 - 2002, aprueba el Plan de Desarrollo al 2010 y
promueve el "Encuentro distrital del presupuesto participativo de Villa el Salvador". Posteriormente,
entre agosto y setiembre del año 2001, la Municipalidad de Villa el Salvador organiza el "Encuentro
Internacional del Presupuesto Participativo, donde asisten autoridades de Brasil,Venezuela, Uruguay y
el Programa Urbano de Naciones Unidas.

74
El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo

1.3. El presupuesto participativo en el Perú


Además de la experiencia germinal de Villa el Salvador en los ochenta, existen varios referentes
respecto a la conjunción armoniosa del Estado y la sociedad civil para planificar y presupuestar los
recursos públicos. Algunas de ellas, también, antes de la promulgación de la actual ley marco del
presupuesto participativo. Entre estas experiencias podemos destacar:
• Ilo - Moquegua
• Anta - Cusco
• San Marcos - Cajamarca
• Santo Domingo y Morropón en Piura
No obstante, más allá de exponer algunas referencias históricas acerca del presupuesto participativo,
en este capítulo se plantea aportar con algunos elementos conceptuales, metodológicos y normativos
de este proceso. Además, tener la oportunidad de establecer algunas opiniones, críticas y propuestas
sobre los límites y posibilidades del presupuesto participativo en el contexto actual.

II. Aspectos conceptuales


2.1. ¿Qué es el presupuesto participativo?
El presupuesto participativo es:
"… un mecanismo de asignación equitativa,
racional, eficiente, eficaz y transparente de los
recursos públicos, que fortalece las relaciones
Estado - Sociedad Civil. Para ello los gobiernos
regionales y gobiernos locales promueven el
desarrollo de mecanismos y estrategias de
participación en la programación de sus
presupuestos, así como en la vigilancia y
fiscalización de la gestión de los recursos
públicos".

Ley marco del presupuesto participativo, ley


N° 28056, art. 1.

2.2. Principios rectores del presupuesto participativo (De acuerdo a Ley marco del
presupuesto participativo, ley N° 28056)
2.2.1. Participación.- Los gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el desarrollo de
mecanismos y estrategias de participación de la sociedad civil, en la programación de su
presupuesto, en concordancia con sus planes de desarrollo concertados; así como, en la vigilancia y
fiscalización de la gestión de los recursos públicos.
2.2.2.Transparencia.- Los presupuestos de los gobiernos regionales y gobiernos locales son objeto
de difusión por los medios posibles de información, a fin de que la población pueda tener
conocimiento de ellos.

Renato Sabogal Silvestre


75
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

2.2.3. Igualdad.- Las organizaciones de la sociedad tienen las mismas oportunidades para intervenir
y participar sin discriminaciones de carácter político, ideológico, religioso, racial o de otra
naturaleza, en los procesos de planificación y presupuesto participativo.
2.2.4.Tolerancia.- Es la garantía de reconocimiento y respeto a la diversidad de opiniones, visiones y
posturas de quienes conforman la sociedad, como un elemento esencial para la construcción de
consensos.
2.2.5. Eficacia y eficiencia.- Los gobiernos regionales y gobiernos locales organizan su gestión en
torno a objetivos y metas establecidos en los planes concertados y presupuestos participativos,
desarrollando estrategias para la consecución de los objetivos trazados y con una óptima
utilización de los recursos. La medición de los logros se basa en indicadores de impacto, de
resultados y de productos, normados por las instancias correspondientes.
2.2.6. Equidad.- Las consideraciones de equidad son un componente constitutivo y orientador de la
gestión regional y local, sin discriminación, igual acceso a las oportunidades e inclusión de grupos y
sectores sociales que requieran ser atendidos de manera especial.
2.2.7. Competitividad.- Los gobiernos regionales y gobiernos locales tienen como objetivo la
gestión estratégica de la competitividad. Para ello promueven la producción y su articulación a los
ejes de desarrollo o corredores económicos, así como la ampliación de mercados interno y
externo, en un entorno de innovación, de calidad, de alianzas y acuerdos entre los sectores público
y privado.
2.2.8. Respeto a los acuerdos.- La participación de la sociedad civil en los presupuestos de los
gobiernos regionales y gobiernos locales se fundamenta en el compromiso de cumplimiento de los
acuerdos o compromisos concertados.
2.3. Objetivos del presupuesto participativo (Conforme al art. 3 del reglamento del
presupuesto participativo)
1. Mejorar la eficiencia en la asignación y ejecución de los recursos públicos.
2. Reforzar la relación entre el estado y la sociedad /Municipalidad - Comunidad.
3. Comprometer a la Sociedad Civil en las acciones a desarrollar para el cumplimiento de los
objetivos estratégicos del Plan de Desarrollo.
4. Fijar prioridades en la inversión pública, bajo las normas técnicas y procedimiento establecidos en
la Ley Nº 27293 Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública; así como garantizar la sostenibilidad
de la inversión ejecutada.
5. Reforzar el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del presupuesto y fiscalización de la
gestión, fortaleciendo capacidades locales.

III. Marco normativo


3.1. Marco normativo general
Conforme a la jerarquía de las normas en el Perú, el marco normativo general respecto al presupuesto
participativo es el siguiente:
3.1.1. Según la Constitución Política del Perú
Cita dicha norma lo siguiente:

76
El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo

Artículo 197º: Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el


desarrollo local.
Artículo 199º: Los gobiernos regionales y locales formulan sus presupuestos con la participación
de la población y rinden cuenta de su ejecución, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley.
3.1.2. Según la Ley de Bases de la Descentralización, ley 27783
Artículo 17°.- Participación Ciudadana
17.1. Los gobiernos regionales y locales están obligados a promover la participación ciudadana en la
formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestión
pública. Para este efecto deberán garantizar el acceso de todos los ciudadanos a la información
pública, con las excepciones que señala la ley, así como la conformación y funcionamiento de
espacios y mecanismos de consulta, concertación, control, evaluación y rendición de cuentas.
Artículo 18°.- Planes de desarrollo
18.2. Los planes y presupuestos participativos son de carácter territorial y expresan los aportes e
intervenciones tanto del sector público como privado, de las sociedades regionales y locales y de la
cooperación internacional.
Artículo 20°.- Presupuestos regionales y locales
20.1. Los gobiernos regionales y locales se sustentan y rigen por presupuestos participativos
anuales como instrumentos de administración y gestión, los mismos que se formulan y ejecutan
conforme a Ley, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados.
3.1.3. Según la Ley Orgánica de Municipalidades 27972
Articulo 9°.- Atribuciones del Concejo Municipal
Corresponde al Concejo Municipal:
- Aprobar los Planes de desarrollo Municipal Concertados, y el Presupuesto Participativo.
- Aprobar, monitorear y controlar el plan de desarrollo institucional y el programa de inversiones,
teniendo en cuenta los Planes de Desarrollo Municipal Concertados y sus Presupuestos
Participativos.
Artículo 53°.- Presupuesto de los gobiernos locales
Las municipalidades se rigen por presupuestos participativos anuales como
instrumentos de administración y gestión, los cuales se formulan, aprueban y ejecutan conforme a
la ley de la materia, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados de su jurisdicción.
El presupuesto participativo forma parte del sistema de planificación.
Las municipalidades, conforme a las atribuciones que les confiere el artículo 197° de la
Constitución, regulan la participación vecinal en la formulación de los presupuestos participativos.
3.2. Marco normativo específico
El marco normativo específico acerca del Presupuesto Participativo se puede reconocer en el
siguiente cuadro:

Renato Sabogal Silvestre


77
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Marco Normativo Vigente

Ley N° 28056
“Ley marco del presupuesto participativo”
Publicada el 08 de agosto de 2008.
Ley N° 29298
Modificatoria de la Ley marco del presupuesto participativo, de los
artículos 4°, 5°, 6° y 7°.
Publicada el 25 de noviembre de 2008.
Decreto Supremo N° 097-2009-EF
“Precisan criterios para delimitar proyectos de
impacto regional, provincial y distrital en el presupuesto participativo”.
Publicado el 24 de abril de 2009.
Decreto Supremo N° 142-2009-EF
“Reglamento de la Ley marco del Presupuesto Participativo”
Publicado el 23 de junio de 2009.
Fuente: Propuesta Ciudadana 2011

IV. Proceso del presupuesto participativo

Fuente: Propuesta Ciudadana 2011

78
El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo

V. El presupuesto participativo por resultados


Una de las novedades de los últimos años, en materia de presupuesto participativo, es la incorporación del
enfoque de resultados a todo este proceso. Esta incorporación se materializa en el año 2010 a partir de la
publicación del nuevo instructivo del presupuesto participativo, ahora definido por resultados. Entre los
principales cambios podemos destacar: (Propuesta ciudadana 2011: 10)
o La definición de una clasificación aproximada para lo que son proyectos regionales, provinciales y
distritales.
o La definición agregada del proceso de presupuesto participativo en 5 fases.
o La definición de los roles para cada tipo de actores e instituciones.
5.1. Instructivo para el presupuesto participativo basado en resultados. Aprobado
por resolución directoral N° 007-2010-EF-76.01
Este documento considera lo siguiente:
• Establece mecanismos y pautas para el desarrollo del proceso del Presupuesto Participativo en los
Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales en el marco de la Ley del Presupuesto Participativo,
Ley Nº 28056, su modificatoria Ley Nº 29298, el Decreto Supremo Nº 097-2009-EF que precisa los
criterios para delimitar proyectos de impacto regional, provincial y distrital, su reglamento
aprobado por Decreto Supremo Nº 142-2009-EF y la Ley Nº 28411 - Ley del Sistema Nacional de
Presupuesto.
• El Proceso del Presupuesto Participativo debe estar orientado a resultados con la finalidad que los
proyectos de inversión estén claramente articulados a productos y resultados específicos que la
población necesite, particularmente en aquellas dimensiones que se consideran más prioritarias
para el desarrollo regional o local, evitando, de este modo ineficiencias en la asignación de los
recursos públicos.
BIBLIOGRAFÍA

Renato Sabogal Silvestre


79
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Bibliografía

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Córdova, Francisco
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Gestión Municipal
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Febrero 2011. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana

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2007 El presupuesto por resultados en el proceso de descentralización. Lima: Grupo propuesta
Ciudadana y Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza.

Ministerio de economía y finanzas


2008 Guía Metodológica para la Programación Presupuestaria Estratégica. Lima: MEF

Ministerio de economía y finanzas y PROGRAMA Pro Descentralización - PRODES


2009 Acercándonos al Presupuesto por Resultados: Guía informativa. Lima: MEF y PRODES
2007 Guía de orientación para presupuestar en los Gobiernos Locales. Lima: MEF y PRODES

Portal del Ministerio de economía y finanzas - MEF


2012 Presupuesto participativo. Consulta: 08 de febrero de 2011. En: http://www.mef.gob.pe/index.php?
option=com_content&view=article&id=1940&Itemid=100288&lang=es
2012 Consulta: 03 de febrero de 2012. En: http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com
glossary&Itemid=100297&lang=es

Sabogal, Renato
2011a Planificación del desarrollo. Módulo de capacitación. Curso virtual de gestión municipal. Lima:
Escuela Mayor de Gestión Municipal.
2011bLa gestión para resultados. Módulo de capacitación. Curso virtual de gestión municipal. Lima:
Escuela Mayor de Gestión Municipal

Utzig, José Eduardo


1999 El presupuesto participativo:Análisis basado en el principio de legitimidad democrática y el criterio
de desempeño gubernamental.

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Transparencia y acceso a la
información pública en los
gobiernos locales

Vicente Sánchez Vásquez

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Transparencia y acceso a la información pública en los gobiernos locales

Capítulo
Capítulo II: ¿En qué consiste el derecho de transparencia y
acceso a la información pública?

El acceso a la información es un derecho fundamental consagrado en el artículo 2° numeral 5 de la


Constitución Política del Perú, por el cual toda persona puede solicitar sin expresión de causa la
información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, y con el costo
respectivo.

En el Perú, este derecho está regulado por la Ley N° 27806,


Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, su
modificatoria la Ley N° 27927, cuyo Texto Único Ordenado fue
aprobado por Decreto Supremo N° 043-2003-PCM, y su
Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 072-2003-
PCM, cuya finalidad es promover la transparencia de los actos
del Estado y regular el acceso a la información pública.

Para el efecto, se considera Estado a todas las entidades señaladas en la Ley N° 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General. Por el principio de publicidad que hace propia la Ley 27806, toda
información que posea el Estado se presume pública y éste tiene la obligación de entregar la información
que demanden las personas. Como consecuencia, cada entidad debe adoptar medidas básicas que
garanticen y promuevan la transparencia, debe designar un funcionario responsable de entregar la
información que le fuera solicitada, y los funcionarios responsables de brindar la información
correspondiente al área de su competencia deberán prever una adecuada infraestructura, así como la
organización, sistematización y publicación de la información.
Los funcionarios o servidores públicos que incumplieran dicha ley serán sancionados por la comisión de
una falta grave, pudiendo ser incluso denunciados penalmente por la comisión del delito de Abuso de
Autoridad previsto en el Artículo 377° del Código Penal. El cumplimiento de la ley no podrá dar lugar a
represalias contra los funcionarios responsables de entregar la información solicitada.
La información que las entidades públicas deberán publicar en sus respectivos portales electrónicos es la
siguiente:
- Datos generales de la entidad pública que incluyan las disposiciones y comunicados emitidos, su
organización, organigrama, procedimientos, el marco legal al que está sujeta y el TUPA si le
corresponde.
- La información presupuestal que incluya datos sobre los presupuestos ejecutados, proyectos de
inversión, partidas salariales y los beneficios de los altos funcionarios y el personal en general, así como
sus remuneraciones.
- Las adquisiciones de bienes y servicios que realicen, con detalle de los montos comprometidos, los
proveedores, la cantidad y calidad de bienes y servicios adquiridos.

Vicente Sánchez Vásquez


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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

- Actividades oficiales de los altos funcionarios de la respectiva entidad: los titulares de la misma y los
cargos del nivel subsiguiente, y toda información adicional que la entidad considere pertinente.

Esta norma no es aplicable a los procedimientos para obtener copias de documentos que son parte de las
funciones de las entidades y que se encuentren contenidos en su TUPA.Tampoco aplica al derecho de las partes
de acceder al expediente administrativo que se ejerce de acuerdo a lo establecido en el Artículo 160º de la Ley
Nº 27444Ley del Procedimiento Administrativo General.

Es responsabilidad del Estado crear y mantener registros públicos de manera profesional para que el
derecho a la información pueda ejercerse a plenitud. En ningún caso las entidades incursas en la ley podrán
destruir la información que posean. Cada entidad deberá remitir al Archivo Nacional la información que
obre en su poder, en los plazos estipulados por la ley de la materia. El Archivo Nacional podrá destruir la
información que no tenga utilidad pública, cuando haya transcurrido un plazo razonable durante el cual no
se haya requerido dicha información y de acuerdo a la normatividad por la que se rige el Archivo Nacional.
Cada entidad promoverá la difusión de la aplicación de la ley y su reglamento entre su personal con la
finalidad de optimizar su ejecución.

Capítulo II

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Transparencia y acceso a la información pública en los gobiernos locales

Capítulo II: ¿Qué funcionarios están involucrados en la tarea


de brindar transparencia y acceso a la información?

1. En primer lugar, la máxima autoridad de la entidad que tiene las siguientes obligaciones:
a. Adoptar las medidas necesarias que permitan garantizar el ejercicio del derecho de acceso a la
información pública dentro de su competencia funcional;
b. Designar a los funcionarios responsables de entregar la información de acceso público;
c. Designar al funcionario responsable de la elaboración y actualización del Portal de Transparencia;
d. Clasificar la información de carácter secreto y reservado y/o designar a los funcionarios
encargados de tal clasificación;
e. Disponer se adopten las medidas de seguridad que permitan un adecuado uso y control de
seguridad de la información de acceso restringido; y,
f. Otras establecidas en la Ley.

2. En segundo lugar, el funcionario o funcionarios responsables de entregar la información serán


designados mediante resolución de la máxima autoridad de la entidad, la que será publicada en el
Diario Oficial "El Peruano". Además, la entidad colocará copia de la resolución designatoria en lugar
visible en cada una de sus sedes administrativas.
Las obligaciones del funcionario responsable de entregar la información, son las siguientes:
a. Atender las solicitudes de acceso a la información dentro de los plazos establecidos por la Ley.
b. Requerir la información al área de la entidad que la haya creado u obtenido, o que la tenga en su
posesión o control.
c. Poner a disposición del solicitante la liquidación del costo de reproducción-
d. Entregar la información al solicitante, previa verificación de la cancelación del costo de
reproducción.
e. Recibir los recursos de apelación interpuestos contra la denegatoria total o parcial del pedido de
acceso a la información y elevarlos al superior jerárquico, cuando hubiere lugar.
Cada entidad identificará, bajo responsabilidad de su máximo representante, al funcionario
responsable de brindar la información solicitada. En caso de que éste no hubiera sido designado las
responsabilidades administrativas y penales recaerán en el secretario general de la institución o quien
haga sus veces. También se aplica este extremo en caso de vacancia o ausencia justificada del
funcionario responsable de entregar la información.
Las entidades que cuenten con oficinas desconcentradas o descentralizadas, designarán en cada una de
ellas al funcionario responsable de entregar la información, con el objeto que la misma pueda
tramitarse con mayor celeridad. Las entidades cuyas sedes se encuentren ubicadas en centros
poblados o en distritos en que el número de habitantes no justifique la publicación de la resolución de
designación en el Diario Oficial El Peruano, deben colocar copia de la misma en lugar visible.
3. En tercer lugar, el funcionario responsable de la elaboración y actualización del Portal tendrá el mismo
trámite que el caso anterior.
Las obligaciones del funcionario responsable del portal de transparencia son las siguientes:
a. Elaborar el portal de la entidad, en coordinación con las dependencias correspondientes.
b. Recabar la información a ser difundida en el portal.

Vicente Sánchez Vásquez


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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

c. Mantener actualizada la información contenida en el portal, señalando en él, la fecha de la última


actualización.
La información difundida en el portal en cumplimiento de lo establecido en la ley, es de conocimiento
público y tiene valor oficial. El ejercicio del derecho de acceso a dicha información se tendrá por
satisfecho con la comunicación por escrito al interesado de la página web del portal que la contiene,
sin perjuicio del derecho de solicitar las copias que se requiera. La actualización del portal deberá
realizarse al menos una vez al mes, salvo los casos en que la ley establezca plazos diferentes.

4 En cuarto lugar, el funcionario o servidor que haya creado, obtenido, tenga posesión o control de la
información solicitada, es responsable de:
a. Brindar la información que le sea requerida por el funcionario o servidor responsable de entregar
la información y por los funcionarios o servidores encargados de establecer los mecanismos de
divulgación a los que se refieren los artículos 5º y 24º de la ley;
b. Elaborar los informes correspondientes cuando la información solicitada se encuentre dentro de
las excepciones que establece la Ley. En los casos en que la información sea secreta o reservada,
deberá incluir en su informe el código correspondiente, de acuerdo a lo establecido en el literal c)
del artículo 21º del reglamento.
c. Remitir la información solicitada y sus antecedentes al Secretario General, o quien haga sus veces,
cuando el responsable de brindar la información no haya sido designado, o se encuentre ausente;
d. La autenticidad de la información que entrega. Esta responsabilidad se limita a la verificación de que
el documento que entrega es copia fiel del que obra en sus archivos.
e. Mantener permanentemente actualizado un archivo sistematizado de la información de acceso
público que obre en su poder, conforme a los plazos establecidos en la normatividad interna de
cada entidad sobre la materia; y,
f. Conservar la información de acceso restringido que obre en su poder.
Los funcionarios o servidores públicos incurren en falta administrativa en el trámite del
procedimiento de acceso a la información y, por ende, son susceptibles de ser sancionados
administrativamente, cuando de modo arbitrario obstruyan el acceso del solicitante a la información
requerida, o la suministren de modo incompleto u obstaculicen de cualquier manera el cumplimiento
de la ley. La responsabilidad de los funcionarios o servidores públicos se determinará conforme a los
procedimientos establecidos para cada tipo de contratación.

Capítulo III

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Transparencia y acceso a la información pública en los gobiernos locales

Capítulo III: ¿Cuál es el procedimiento de acceso a la


información pública?

En primer lugar toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier
entidad pública. En ningún caso se exige expresión de causa para el ejercicio de este derecho.

Las entidades obligadas a brindar información son las señaladas en el artículo 2º de la ley, incluyendo a las
empresas del Estado y a las personas jurídicas sujetas al régimen privado descritas en el inciso 8) del
Artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444 que gestionen servicios públicos o ejerzan funciones
administrativas del sector público bajo cualquier modalidad, estando obligadas a informar sobre las
características de los servicios públicos que presta, sus tarifas y sobre las funciones administrativas que
ejerce.
Las entidades tienen la obligación de proveer la información requerida si se refiere a la contenida en
documentos escritos, fotografías, grabaciones, soporte magnético o digital, o en cualquier otro formato,
siempre que haya sido creada u obtenida por ella o que se encuentre en su posesión o bajo su control.
También se considera como información pública cualquier tipo de documentación financiada por el
presupuesto público que sirva de base a una decisión de naturaleza administrativa, así como las actas de
reuniones oficiales.
El procedimiento de acceso a la información pública es como sigue:
1.1Toda solicitud de información debe ser dirigida al funcionario designado por la entidad para realizar
esta labor. En caso de que éste no hubiera sido designado, la solicitud se dirige al funcionario que tiene
en su poder la información requerida o al superior inmediato.
La solicitud de acceso a la información pública puede ser presentada a través del portal de
transparencia de la entidad o de forma personal ante su unidad de recepción documentaria. Será
presentada mediante el formato aprobado por el reglamento de la ley, sin perjuicio de la utilización de
otro medio escrito que contenga la siguiente información:
1.1.1. Nombres, apellidos completos, documento de identidad, domicilio. Tratándose de menores de
edad no será necesaria la presentación del documento de identidad;
1.1.2 De ser el caso, número de teléfono y/o correo electrónico;
1.1.3 En caso la solicitud se presente en la unidad de recepción documentaria de la entidad, firma del
solicitante o huella digital, de no saber firmar o estar impedido de hacerlo;
1.1.4. Expresión concreta y precisa del pedido de información; y,
1.1.5 En caso el solicitante conozca la dependencia que posea la información, deberá indicarlo en la
solicitud. Si el solicitante no hubiese incluido el nombre del funcionario o lo hubiera hecho de
forma incorrecta, las unidades de recepción documentaria de las Entidades deberán canalizar la
solicitud al funcionario responsable.
2 La entidad a la cual se haya presentado la solicitud de información deberá otorgarla en un plazo no
mayor de siete (7) días útiles; plazo que se podrá prorrogar en forma excepcional por cinco (5) días
útiles adicionales, de mediar circunstancias que hagan inusualmente difícil reunir la información
solicitada. En este caso, la entidad deberá comunicar por escrito, antes del vencimiento del primer
plazo, las razones por las que hará uso de tal prórroga, de no hacerlo se considera denegado el pedido.

Vicente Sánchez Vásquez


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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

En el supuesto de que la entidad de la Administración Pública no posea la información solicitada y de


conocer su ubicación y destino, esta circunstancia deberá ser puesta en conocimiento del solicitante.

La prórroga a que se refiere este literal deberá ser


comunicada al solicitante hasta el sexto día de
presentada su solicitud. En esta comunicación
deberá informársele la fecha en que se pondrá a
su disposición la liquidación del costo de
reproducción.

3 El plazo a que se refiere el literal anterior se empezará a computar a partir de la recepción de la


solicitud en la unidad de recepción documentaria de la Entidad, salvo que ésta no cumpla con los
requisitos señalados, en cuyo caso, procede la subsanación dentro de las 48 (cuarenta y ocho) horas,
caso contrario, se dará por no presentada, procediéndose al archivo de la misma. El plazo antes
señalado se empezará a computar a partir de la subsanación del defecto u omisión. En todo caso, la
Entidad deberá solicitar la subsanación en un plazo máximo de 48 (cuarenta y ocho) horas,
transcurrido el cual, se entenderá por admitida la solicitud.
4 La solicitud de información podrá responderse vía correo electrónico cuando la naturaleza de la
información solicitada y la capacidad de la entidad así lo permitan. En este caso, no se generará costo
alguno al solicitante. La entidad remitirá la información al correo electrónico que le hubiera sido
proporcionado por el solicitante dentro de los plazos establecidos por la ley, considerando lo
siguiente:
5 1) Si la solicitud se presentara por la unidad de recepción documentaria, la entidad podrá responder el
pedido de información o podrá remitir cualquier otra comunicación al solicitante utilizando correo
electrónico, siempre que éste dé su conformidad en su solicitud; y,
2) Si la solicitud se presentara vía el portal de transparencia de la Entidad, el solicitante deberá precisar
el medio por el cual requiere la respuesta en el formulario contenido en él.
6 La denegatoria al acceso a la información se sujeta a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 13º
de la ley.
7 De no mediar respuesta en los plazos previstos en el inciso b), el solicitante puede considerar
denegado su pedido.
8 En los casos señalados en los literales e) y f), el solicitante puede considerar denegado su pedido para
los efectos de dar por agotada la vía administrativa, salvo que la solicitud haya sido cursada a un órgano
sometido a superior jerarquía, en cuyo caso deberá interponer el recurso de apelación para agotarla.
9 Si la apelación se resuelve en sentido negativo, o la entidad correspondiente no se pronuncia en un
plazo de diez (10) días útiles de presentado el recurso, el solicitante podrá dar por agotada la vía
administrativa.
10 Agotada la vía administrativa, el solicitante que no obtuvo la información requerida podrá optar por
iniciar el proceso contencioso administrativo, de conformidad con lo señalado en la Ley Nº 27584 u
optar por el proceso constitucional del Hábeas Data, de acuerdo a lo señalado por la Ley Nº 26301.

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Transparencia y acceso a la información pública en los gobiernos locales

Sin perjuicio de lo anterior, las entidades de la


Administración Pública permitirán a los solicitantes el
acceso directo y de manera inmediata a la información
pública durante las horas de atención al público.

El solicitante que requiera la información deberá abonar solamente el importe correspondiente a los
costos de reproducción de la información requerida. El monto de la tasa debe figurar en el TUPA de cada
entidad de la Administración Pública. Cualquier costo adicional se entenderá como una restricción al
ejercicio de este derecho, aplicándose las sanciones correspondientes.
La liquidación del costo de reproducción que contiene la información requerida, estará a disposición del
solicitante a partir del sexto día de presentada la solicitud. El solicitante deberá acercarse a la entidad y
cancelar este monto, a efectos que la entidad efectúe la reproducción correspondiente y pueda poner a su
disposición la información dentro del plazo establecido por la ley. La liquidación del costo de
reproducción sólo podrá incluir aquellos gastos directa y exclusivamente vinculados con la reproducción
de la información solicitada. En ningún caso se podrá incluir dentro de los costos el pago por
remuneraciones e infraestructura que pueda implicar la entrega de información, ni cualquier otro
concepto ajeno a la reproducción.
La solicitud de información que genere una respuesta que esté contenida en medio magnético o impresa,
será puesta a disposición del solicitante en la unidad de recepción documentaria o el módulo habilitado
para tales efectos, previa presentación de la constancia de pago en caso de existir costo de reproducción.
Cuando el solicitante incumpla con cancelar el monto previsto o habiendo cancelado dicho monto, no
requiera su entrega, dentro del plazo de treinta (30) días calendario contados a partir de la puesta a
disposición de la liquidación o de la información, según corresponda, su solicitud será archivada.
Las entidades no podrán negar la solicitud de información basando su decisión en la identidad del
solicitante. La denegatoria al acceso a la información solicitada debe ser debidamente fundamentada en
las excepciones del Artículo 15° de la Ley, señalándose expresamente y por escrito las razones por las que
se aplican esas excepciones y el plazo por el que se prolongará dicho impedimento.
La solicitud de información no implica la obligación de las entidades de crear o producir información con
la que no cuente o no tenga obligación de contar al momento de efectuarse el pedido. En este caso, la
entidad de la Administración Pública deberá comunicar por escrito que la denegatoria de la solicitud se
debe a la inexistencia de datos en su poder respecto de la información solicitada. La Ley tampoco permite
que los solicitantes exijan a las entidades que efectúen evaluaciones o análisis de la información que
posean. Si el requerimiento de información no hubiere sido satisfecho o si la respuesta hubiere sido
ambigua, se considerará que existió negativa tácita en brindarla.
El funcionario público responsable de dar información que de modo arbitrario obstruya el acceso del
solicitante a la información requerida, o la suministre en forma incompleta u obstaculice de cualquier
modo el cumplimiento de la Ley, se encontrará incurso en los alcances del Artículo 4°.

Vicente Sánchez Vásquez


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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Capítulo IV: ¿Cuáles son las excepciones al ejercicio del derecho


Capítulo IV
de acceso a la información pública?

1. Cuando se trate de información secreta


El derecho de acceso a la información pública no podrá ser ejercido respecto a la información
expresamente clasificada como secreta, que se sustente en razones de seguridad nacional, en
concordancia con el artículo 163º de la Constitución Política del Perú, que además tenga como base
fundamental garantizar la seguridad de las personas y cuya revelación originaría riesgo para la
integridad territorial y/o subsistencia del sistema democrático, así como respecto a las actividades de
inteligencia y contrainteligencia del CNI dentro del marco que establece el Estado de Derecho en
función de las situaciones expresamente contempladas en la Ley. En consecuencia la excepción
comprende únicamente los siguientes supuestos:
1.1. Información clasificada en el ámbito militar, tanto en el frente interno como
externo:
a) Planes de defensa militar contra posibles agresiones de otros Estados, logísticos, de reserva y
movilización y de operaciones especiales así como oficios y comunicaciones internas que hagan
referencia expresa a los mismos.
b) Las operaciones y planes de inteligencia y contrainteligencia militar.
c) Desarrollos técnicos y/o científicos propios de la defensa nacional.
d) Órdenes de operaciones, logísticas y conexas, relacionadas con planes de defensa militar contra
posibles agresiones de otros Estados o de fuerzas irregulares militarizadas internas y/o externas,
así como de operaciones en apoyo a la Policía Nacional del Perú, planes de movilización y
operaciones especiales relativas a ellas.
e) Planes de defensa de bases e instalaciones militares.
f) El material bélico, sus componentes, accesorios, operatividad y/o ubicación cuyas características
pondrían en riesgo los planes de defensa militar contra posibles agresiones de otros Estados o de
fuerzas irregulares militarizadas internas y/o externas, así como de operación en apoyo a la Policía
Nacional del Perú, planes de movilización y operaciones especiales relativas a ellas.
g) Información del Personal Militar que desarrolla actividades de Seguridad Nacional y que pueda
poner en riesgo la vida e integridad de las personas involucradas.
1.2. Información clasificada en el ámbito de inteligencia tanto en el frente
externo como interno:
a) Los planes estratégicos y de inteligencia, así como la información que ponga en riesgo sus fuentes.
b) Los informes que de hacerse públicos, perjudicarían la información de inteligencia.
c) Aquellos informes oficiales de inteligencia que, de hacerse públicos, incidirían negativamente en las
excepciones contempladas en el inciso a) del artículo 15º de la ley.
d) Información relacionada con el alistamiento del personal y material.
e) Las actividades y planes estratégicos de inteligencia y contrainteligencia, de los organismos
conformantes del Sistema de Inteligencia Nacional (SINA), así como la información que ponga en
riesgo sus fuentes.
f) Información del personal civil o militar que desarrolla actividades de Seguridad Nacional y que
pueda poner en riesgo la vida e integridad de las personas involucradas.
g) La información de inteligencia que contemple alguno de los supuestos contenidos en el artículo 15º
numeral 1.

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Transparencia y acceso a la información pública en los gobiernos locales

En los supuestos contenidos en este artículo los responsables de la clasificación son los titulares del sector o
pliego respectivo, o los funcionarios designados por éste. Con posterioridad a los cinco años de la clasificación
a la que se refiere el párrafo anterior, cualquier persona puede solicitar la información clasificada como
secreta, la cual será entregada si el titular del sector o pliego respectivo considera que su divulgación no pone
en riesgo la seguridad de las personas, la integridad territorial y/o subsistencia del sistema democrático.

En caso contrario deberá fundamentar expresamente y por escrito las razones para que se postergue
la clasificación y el período que considera que debe continuar clasificado. Se aplican las mismas reglas si
se requiere una nueva prórroga por un nuevo período. El documento que fundamenta que la
información continúa como clasificada se pone en conocimiento del Consejo de Ministros, el cual
puede desclasificarlo. Dicho documento también es puesto en conocimiento de la comisión ordinaria
a la que se refiere el artículo 36º de la Ley Nº 27479 dentro de los diez (10) días posteriores a su
pronunciamiento. Lo señalado en este párrafo no impide que el Congreso de la República acceda a la
información clasificada en cualquier momento de acuerdo a lo señalado en el artículo 15º C de la ley.

II. Cuando se trate de información reservada


El derecho de acceso a la información pública no podrá ser ejercido respecto de la información
clasificada como reservada. En consecuencia la excepción comprende únicamente los siguientes
supuestos:
2.1. La información que por razones de seguridad nacional en el ámbito del orden interno cuya revelación
originaría un riesgo a la integridad territorial y/o la subsistencia del sistema democrático. En
consecuencia se considera reservada la información que tiene por finalidad prevenir y reprimir la
criminalidad en el país y cuya revelación puede entorpecerla y comprende únicamente:
a) Los planes de operaciones policiales y de inteligencia, así como aquellos destinados a combatir el
terrorismo, tráfico ilícito de drogas y organizaciones criminales, así como los oficios, partes y
comunicaciones que se refieran expresamente a ellos.
b) Las informaciones que impidan el curso de las investigaciones en su etapa policial dentro de los
límites de la ley, incluyendo los sistemas de recompensa, colaboración eficaz y protección de
testigos, así como la interceptación de comunicaciones amparadas por la ley.
c) Los planes de seguridad y defensa de instalaciones policiales, establecimientos penitenciarios,
locales públicos y los de protección de dignatarios, así como los oficios, partes y comunicaciones
que se refieran expresamente a ellos.
d) El movimiento del personal que pudiera poner en riesgo la vida e integridad de las personas
involucradas o afectar la seguridad ciudadana.
e) El armamento y material logístico comprometido en operaciones especiales y planes de seguridad
y defensa del orden interno.
2.2. Por razones de seguridad nacional y de eficacia de la acción externa del Estado, se considerará
información clasificada en el ámbito de las relaciones externas del Estado, toda aquella cuya revelación
originaría un riesgo a la seguridad e integridad territorial del Estado y la defensa nacional en el ámbito
externo, al curso de las negociaciones internacionales y/o la subsistencia del sistema democrático.
Estas excepciones son las siguientes:
a) Elementos de las negociaciones internacionales que de revelarse perjudicarían los procesos
negociadores o alteraran los acuerdos adoptados, no serán públicos por lo menos en el curso de
las mismas.
b) Información que al ser divulgada oficialmente por el Ministerio de Relaciones Exteriores pudiera
afectar negativamente las relaciones diplomáticas con otros países.

Vicente Sánchez Vásquez


91
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

c) La información oficial referida al tratamiento en el frente externo de la información clasificada en el


ámbito militar de acuerdo a lo señalado en el inciso a) del numeral 1 del artículo 15º de la ley.
En los casos señalados los responsables de la clasificación son los titulares del sector correspondiente
o los funcionarios designados por éste. Una vez que desaparezca la causa que motivó la clasificación, la
información reservada es de acceso público. La información clasificada como reservada debe
desclasificarse mediante resolución debidamente motivada del titular del sector o pliego, según
corresponda, o del funcionario designado por éste, una vez que desaparezca la causa que originó tal
clasificación. A partir de ese momento es de acceso público. La designación del funcionario a que se
refiere el párrafo anterior, necesariamente deberá recaer en aquél que tenga competencia para emitir
resoluciones.

III. Cuando se trate de información confidencial


El derecho de acceso a la información pública no podrá ser ejercido respecto de lo siguiente:
1. La información que contenga consejos, recomendaciones u opiniones producidas como parte del
proceso deliberativo y consultivo previo a la toma de una decisión de gobierno, salvo que dicha
información sea pública. Una vez tomada la decisión, esta excepción cesa si la entidad de la
Administración Pública opta por hacer referencia en forma expresa a esos consejos, recomendaciones
u opiniones.
2. La información protegida por el secreto bancario, tributario, comercial, industrial, tecnológico y
bursátil que están regulados, unos por el inciso 5 del artículo 2º de la Constitución, y los demás por la
legislación pertinente.
3. La información vinculada a investigaciones en trámite referidas al ejercicio de la potestad
sancionadora de la Administración Pública, en cuyo caso la exclusión del acceso termina cuando la
resolución que pone fin al procedimiento queda consentida o cuando transcurren más de seis (6)
meses desde que se inició el procedimiento administrativo sancionador, sin que se haya dictado
resolución final.
4. La información preparada u obtenida por asesores jurídicos o abogados de las entidades de la
Administración Pública cuya publicidad pudiera revelar la estrategia a adoptarse en la tramitación o
defensa en un proceso administrativo o judicial, o de cualquier tipo de información protegida por el
secreto profesional que debe guardar el abogado respecto de su asesorado. Esta excepción termina al
concluir el proceso.
5. La información referida a los datos personales cuya publicidad constituya una invasión de la intimidad
personal y familiar. La información referida a la salud personal, se considera comprendida dentro de la
intimidad personal. En este caso, sólo el juez puede ordenar la publicación sin perjuicio de lo
establecido en el inciso 5 del artículo 2º de la Constitución Política del Estado.
6. Aquellas materias cuyo acceso esté expresamente exceptuado por la Constitución o por una Ley
aprobada por el Congreso de la República.

IV. Regulación y registro de las excepciones


Los casos establecidos en los artículos 15º, 15º-A y 15º-B son los únicos en los que se puede limitar el
derecho al acceso a la información pública, por lo que deben ser interpretados de manera restrictiva
por tratarse de una limitación a un derecho fundamental. No se puede establecer por una norma de
menor jerarquía ninguna excepción a la Ley.
La información contenida en las excepciones señaladas en los artículos 15º, 15º-A y 15º-B son
accesibles para el Congreso de la República, el Poder Judicial, el Contralor General de la República y el

92
Transparencia y acceso a la información pública en los gobiernos locales

Defensor del Pueblo. Para estos efectos, el Congreso de la República sólo tiene acceso mediante una
Comisión Investigadora formada de acuerdo al artículo 97º de la Constitución Política del Perú y la
Comisión establecida por el artículo 36º de la Ley Nº 27479.Tratándose del Poder Judicial de acuerdo
a las normas que regulan su funcionamiento, solamente el juez en ejercicio de sus atribuciones
jurisdiccionales en un determinado caso y cuya información sea imprescindible para llegar a la verdad,
puede solicitar la información sobre cualquiera de las excepciones señaladas. El Contralor General de
la República tiene acceso a la información exceptuada solamente dentro de una acción de control de
su especialidad. El Defensor del Pueblo tiene acceso a la información en el ámbito de sus atribuciones
de defensa de los derechos humanos.
Los entes autorizados para solicitar información reservada se encuentran limitados respecto a los
fines para los que debe utilizarse esta información, por cuanto solamente podrá ser utilizada para los
fines a que se contraen las excepciones, y quien acceda a la misma es responsable administrativa, civil o
penalmente por vulnerar un derecho de la persona amparado constitucionalmente. Los funcionarios
públicos que tengan en su poder la información contenida en los artículos 15º, 15º-A y 15º-B tienen la
obligación de que ella no sea divulgada, siendo responsables si esto ocurre. El ejercicio de las entidades
indicadas se enmarca dentro de las limitaciones que señala la Constitución Política del Perú.
Las excepciones señaladas en los puntos 15º y 15º-A incluyen los documentos que se generen sobre
estas materias y no se considerará como información clasificada, la relacionada a la violación de
derechos humanos o de las Convenciones de Ginebra de 1949 realizada en cualquier circunstancia,
por cualquier persona. Ninguna de las excepciones señaladas en este artículo puede ser utilizadas en
contra de lo establecido en la Constitución Política.
En caso de que un documento contenga, en forma parcial, información que, conforme a los artículos
15º, 15º-A y 15º-B de la ley, no sea de acceso público, la entidad deberá permitir el acceso a la
información disponible del documento.
Aquellas entidades que produzcan o posean información de acceso restringido llevarán un registro de
la misma, el cual se dividirá en información secreta e información reservada. En el registro deberán
consignarse los siguientes datos, de acuerdo a su clasificación:
a. El número de la resolución del titular del sector o del pliego, según corresponda, y la fecha de la
resolución por la cual se le otorgó dicho carácter.
b. El número de la resolución, la fecha de expedición y la vigencia del mandato cuando el titular del
sector o pliego, según corresponda, hubiese designado un funcionario de la Entidad para realizar la
labor de clasificación de la información restringida.
c. El nombre o la denominación asignada, así como el código que se da a la información con el objeto
de proteger su contenido, el mismo que deberá estar reproducido en el documento protegido, con
el objeto del cotejo respectivo para el momento en que se produzca la correspondiente
desclasificación.
d. La fecha y la resolución por la cual el titular del sector o pliego, según corresponda, prorrogó el
carácter secreto de la información, por considerar que su divulgación podría poner en riesgo la
seguridad de las personas, la integridad territorial y/o la subsistencia del régimen democrático,
cuando ello corresponda.
e. El número, tipo de documento y la fecha con que se fundamentó ante el Consejo de Ministros el
mantenimiento del carácter restringido de la información, cuando ello corresponda.
f. La fecha y la resolución de desclasificación de la información de carácter reservado en el caso que
hubiera desaparecido la causa que motivó su clasificación, cuando ello corresponda.

Capitulo V
Vicente Sánchez Vásquez
93
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Capítulo V: ¿Cómo se establece la transparencia sobre las


finanzas públicas?

La ley establece la transparencia en el manejo de las finanzas públicas a través de la creación de


mecanismos para acceder a la información de carácter fiscal, a fin de que los ciudadanos puedan ejercer
supervisión sobre las finanzas públicas y permitir una adecuada rendición de cuentas.
Para el efecto, establece las siguientes definiciones:
a) Información de finanzas públicas: aquella información referida a materia presupuestaria, financiera y
contable del Sector Público.
b) Gasto tributario: se refiere a las exenciones de la base tributaria, deducciones autorizadas de la
renta bruta, créditos fiscales deducidos de los impuestos por pagar, deducciones de las tasas
impositivas e impuestos diferidos.
La publicación de la información a la que se refiere la ley podrá ser realizada a través de los portales de
Internet de las entidades o a través de los diarios de mayor circulación en las localidades donde éstas se
encuentren ubicadas, así como a través de otros medios de acuerdo a la infraestructura de la localidad.
Las Entidades cuyas sedes se encuentren ubicadas en centros poblados o en distritos en que el número de
habitantes no justifique la publicación de la información de carácter fiscal a través de sus portales de
transparencia o de los diarios de mayor circulación, deben colocarla en un lugar visible de la entidad. La
metodología y denominaciones empleadas en la elaboración de la información, deberán ser publicadas
expresamente, a fin de permitir un apropiado análisis de la información.

En los casos que se disponga que la información debe ser divulgada trimestralmente ésta
deberá publicarse dentro de los treinta (30) días calendario siguientes de concluido cada
trimestre y comprenderá para efectos de comparación la información de los dos períodos
anteriores.

Toda entidad de la Administración Pública publicará trimestralmente lo siguiente:


1. Su Presupuesto, especificando: ingresos, gastos, financiamiento y resultados operativos de
conformidad con los clasificadores presupuestales vigentes.
2. Los proyectos de inversión pública en ejecución, especificando: el presupuesto total de proyecto, el
presupuesto del período correspondiente y su nivel de ejecución y el presupuesto acumulado.
3. Información de su personal especificando: personal activo y, de ser el caso, pasivo, número de
funcionarios, directivos, profesionales, técnicos, auxiliares, sean éstos nombrados o contratados
por un período mayor a tres (3) meses en el plazo de un año, sin importar el régimen laboral al que
se encuentren sujetos, o la denominación del presupuesto o cargo que desempeñen; rango salarial
por categoría y el total del gasto de remuneraciones, bonificaciones, y cualquier otro concepto de
índole remunerativo, sea pensionable o no.
4. Información contenida en el Registro de procesos de selección de contrataciones y adquisiciones,
especificando: los valores referenciales, nombres de contratistas, montos de los contratos,
penalidades y sanciones y costo final, de ser el caso.
5. Los progresos realizados en los indicadores de desempeño establecidos en los planes estratégicos
institucionales o en los indicadores que les serán aplicados, en el caso de entidades que hayan

94
Transparencia y acceso a la información pública en los gobiernos locales

suscrito Convenios de Gestión.Toda entidad está en la obligación de remitir la referida información


al Ministerio de Economía y Finanzas, para que éste la incluya en su portal de Internet, dentro de los
cinco (5) días calendario siguientes a su publicación.

El Ministerio de Economía y Finanzas publicará, adicionalmente a lo establecido en el artículo anterior,


la siguiente información:
1. El Balance del Sector Público Consolidado, dentro de los noventa (90) días calendario de concluido
el ejercicio fiscal, conjuntamente con los balances de los dos ejercicios anteriores.
2. Los ingresos y gastos del Gobierno Central e Instancias Descentralizadas comprendidas en la Ley
de Presupuesto del Sector Público, de conformidad con los Clasificadores de Ingresos, Gastos y
Financiamiento vigente, trimestralmente, incluyendo: el presupuesto anual y el devengado, de
acuerdo a los siguientes criterios (i) identificación institucional; (ii) clasificador funcional
(función/programa); (iii) por genérica de gasto; y (iv) por fuente de financiamiento.
3. Los proyectos de la Ley de Endeudamiento, Equilibrio Financiero y Presupuesto y su exposición de
motivos, dentro de los dos (2) primeros días hábiles de septiembre, incluyendo: los cuadros
generales sobre uso y fuentes y distribución funcional por genérica del gasto e institucional, a nivel
de pliego.
4. Información detallada sobre el saldo y perfil de la deuda pública externa e interna concertada o
garantizada por el Sector Público Consolidado, trimestralmente, incluyendo: el tipo de acreedor, el
monto, el plazo, la tasa de amortización pactada, el capital y los intereses pagados y por devengarse.
5. El cronograma de desembolsos y amortizaciones realizadas, por cada fuente de financiamiento,
trimestralmente, incluyendo: operaciones oficiales de crédito, otros depósitos y saldos de balance.
6. Información sobre los proyectos de inversión pública cuyos estudios o ejecución hubiesen
demandado recursos iguales o superiores a mil doscientas (1,200) Unidades Impositivas
Tributarias, trimestralmente, incluyendo: el presupuesto total del proyecto, el presupuesto
ejecutado acumulado y presupuesto ejecutado anual.
7. El balance del Fondo de Estabilización Fiscal (FEF) dentro de los treinta (30) días calendario de
concluido el ejercicio fiscal.
8. Los resultados de la evaluación obtenida de conformidad con los indicadores aplicados, dentro de
los noventa (90) días calendario siguientes de concluido el ejercicio fiscal.

El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) publicará, trimestralmente,


información de las adquisiciones y contrataciones realizadas por las entidades de la Administración
Pública, cuyo valor referencial haya sido igual o superior a cincuenta (50) Unidades Impositivas
Tributarias. Para tal fin, la información deberá estar desagregada por Pliego, cuando sea aplicable,

El Ministerio de Economía y Finanzas podrá incluir


en su portal de transparencia los enlaces de las
entidades comprendidas en la ley, sin perjuicio del
cumplimiento de la obligación de estas de remitirle
la información de rigor.

Vicente Sánchez Vásquez


95
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

detallando: el número del proceso, el valor referencial, el proveedor o contratista, el monto del
contrato, las valorizaciones aprobadas, de ser el caso, el plazo contractual, el plazo efectivo de
ejecución, y el costo final.
La información que debe publicar el OSCE es la que las entidades están obligadas a remitirle de
conformidad con el artículo 46º del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo Nº 012-2001-PCM y el artículo 10º de su
Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 013-2001-PCM.
Para efectos de dar cumplimiento al informe anual al Congreso de la República dispuesto por el
artículo 22º de la ley, las entidades remitirán a la Presidencia del Consejo de Ministros, según
cronograma que esta última establezca, la información relativa a las solicitudes de acceso a la
información atendidas y no atendidas. El incumplimiento de esta disposición por parte de las Entidades
acarreará la responsabilidad de su Secretario General o quien haga sus veces. La Presidencia del
Consejo de Ministros remitirá el Informe Anual al Congreso de la República, antes del 31 de marzo de
cada año.

Finalmente en todo lo no previsto expresamente por la ley y su reglamento será de aplicación


supletoria la Ley Nº 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General.

96
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La gerencia de los servicios


públicos locales

Augusto Lanao Márquez

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La gerencia de los servicios públicos locales

Capítulo
Capítulo I:I: La gerencia y su evolución

1. Conceptos clave
Etimológicamente, la palabra Gerencia o gerente viene de GERENS y GERENTIS participio activo de
10
Gerere, que significa Administrar. Según Conesa , gerenciar o administrar es prever, regir, dirigir aplicar,
coordinar, controlar un sistema, compuesto por materias y personas dentro de él.
La gerencia de servicios públicos es sinónimo de previsión, aplicación organizada de métodos,
coordinando y controlando las actividades humanas, la utilización de la tecnología, materiales y
energía, con la finalidad de evitar o reducir al mínimo las disfunciones entre la demanda y oferta de los
servicios públicos dentro un contexto o sistema. 11
Dentro del enfoque sistémico, la gerencia de servicios públicos es coordinar y controlar a todos y cada
uno de los elementos o subsistemas que componen el sistema global, estableciendo las relaciones más
apropiadas para cumplir la finalidad común. En el gráfico N° 1 se muestra un esquema parcial con
algunos servicios públicos que está inserto en un sistema mayor: La Ciudad. Se puede observar que los
elementos del sistema puede formar un subsistema (servicio específico), en donde un elemento puede
ser parte de otro subsistema. Por ejemplo el elemento "cobranza del servicio agua potable", puede ser
parte de la "cobranza del servicio limpieza pública" o "cobranza del mantenimiento de parques".
Dado que el sistema es complejo (con muchas relaciones) y con cambios continuos, la gerencia
requiere de métodos y técnicas para intervenir en esa complejidad (no complicación) y con ajustes
permanentes para responder a dichos cambios e incluso para prevenir los que se puedan presentar en
el futuro.

2. Evolución de la práctica gerencial


La práctica gerencial se remonta desde las primeras civilizaciones humanas. Los fenicios la aplicaban en
la administración de las arcas de la nobleza y agrimensores del territorio. Desde allí ha evolucionado
con herramienta de control económico (muchas veces político-territorial y militar) al servicio de los
soberanos y ricos. Por ejemplo, en el control logístico de las guerras, los "gerentes" tenían un equipo de
personas que determinaban las pertenencias propias y de los adversarios, dando información
importante para la decisión de las estrategias o tácticas a seguir.
Esta evolución no tuvo muchos cambios hasta el comienzo de la revolución industrial, en donde se
incorpora la administración del trabajo como un objeto más dentro del nuevo espacio de trabajo: la
fábrica.
Durante las próximas dos décadas, la practica gerencial es realizada en la empresa privada, cuya
finalidad era aumentar los índices de producción y venta de bienes o servicios, orientados a personas
naturales o jurídicas con posibilidad de libre elección (si compra es cliente). Obviamente el indicador
de éxito era tener más clientes, más lucro y mayor crecimiento organizacional.

10 Conesa Vicente: Instrumentos de gestión Ambiental en la empresa. Ediciones Mundi prensa 1997.
11 |Los conceptos de gerencia y gestión se confunden en una abundante bibliografía. Sin embargo, el concepto de administración es
más amplio y general. Gestionar se refiere al hecho de ejecutar determinadas actividades conducentes al logro de objetivos
funcionales, globales o específicos del sistema. Estos objetivos se incluyen en un plan, llamado plan de gestión.

Augusto Lanao Márquez


99
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

En las empresas públicas, en cambio, la finalidad no es lucrativa, sino de ofrecer el bien o servicio a la
mayor cantidad de miembros de la colectividad y con la mejor calidad posible: el servicio público. En la
mayoría de casos, la colectividad (clientes), no tenían posibilidad de elección e incluso obligados a
utilizar "comprar" el servicio.
Sin embargo, hace apenas dos décadas se comprendió que, a excepción del objetivo de lucro, era
posible e incluso práctico, incorporar el enfoque empresarial en la prestación de los servicios públicos
por cuanto la finalidad de obtener más clientes es similar al aumento de cobertura del servicio y el
aumento de la rentabilidad es similar a la mejora del equipamiento, la calidad e incluso la extensión
espacial para "ganar" más clientes potenciales.
En efecto, con la nueva revolución tecnológica iniciada desde los años 80´. La Gerencia de los servicios
públicos dentro de la Municipalidad, ha experimentado otros cambios sustanciales, pasando de una
gestión centrada al interior de la institución (antigua fábrica), hacia una gestión integrada del interior
con el entrono, es decir, el nacimiento de otros instrumentos como la planificación estratégica,
enfoque sistémico, etc.
Por ejemplo, ya no es suficiente aumentar las capacidades técnicas de los funcionarios municipales (o
contratar asesoría externa), para mejorar la administración, operación y mantenimiento de un
servicio; Ahora es indispensable definir y ampliar los límites del sistema, incluyendo al usuario como
parte de él, pasando del "usuario contribuyente" al "usuario colaborador" con un papel más activo en
mejora continua y un aliado supervisor para la perfección del servicio. Por ejemplo, una evidencia de
ello, es la viñeta colocada en la parte trasera de algunos vehículos de transporte público, que dice: "si
manejo mal, llame al teléfono tal", para motivar la calificación de los usuarios.
Actualmente, la actividad gerencial en la prestación de los servicios públicos ha adoptado los
conceptos de la administración moderna, basadas en competitividad y la excelencia de calidad y
mejora continua de la organización y del usuario; principios de la sustentabilidad del servicio: mi
negocio crece si crecen mis clientes.

Capítulo II

100
La gerencia de los servicios públicos locales

Capítulo I: Los servicios públicos

Etimológicamente Servicio viene de SERVIR y deriva en SERVITIUM con sus declinaciones en servidor,
servicial, útil, necesario. PÚBLICO viene de publicus, contracción del populicus, de populus y significa
pueblo. El servicio público es pues una necesidad del pueblo, es decir, es necesario a todos los ciudadanos
para realizar sus actividades en espacios concentrados o en la ciudad (Civis - Ciudad, la misma raíz de
civilizado) o en el territorio (área rural). Habitar, trabajar, pasear, comprar, vender y demás actividades
humanas, requieren de servicios públicos para que la sociedad sea civilizada, es decir sea desarrollada.

Enfoque sistémico en la Gestión de los Servicios Públicos


Agua cruda
(recurso)
Estudio fuente Distribución de Evacuación letrinas
de captación agua potable Evacuación a
suelos
Evacuación de agua Sin
Mantenimiento y en pozos o silos tratamiento
Instalación de monitoreo
captación Evacuación a
Tratamiento cursos de
Uso por la Evacuación de agua de agua agua: mar,
Tratanmiento población a red pública residual lagos y ríos
potabilización

Actividades
Cobranza de agua potable, alcantarillado Arbrización de Venta de
en hogares y y limpieza púibica y parques y jardines parques y jardines Recolección y
reciclables
comercios tratamiento de
Generación de residuos sólidos Botaderos o
Actividades en
Limpieza pública: plazas, residuos sólidos rellenos
vía pública calles, monumentos, fachadas por la población Sin tratamiento
sanitario
de edificios públicos
Chancherías
Comerciantes
Administración de mercados Cinacherías
clandestinas
Usuarios Municipales Residuos de clandestinas fuera de la
mercados ciudad
Transportistas
Administración del
Usuarios Transporte público Emisiones a
Cobranza la atmosfera
por licencia
Estudio de rutas Control de unidades o permisos Ciudad
y circuitos de transporte

La falta de servicios crea necesidades, las necesidades crean los servicios públicos. La necesidad pública es
dinámica, cambiante y expresión de los conflictos sociales. Los servicios públicos deben resolver estos
conflictos, cubrir esas necesidades y también de manera dinámica, orientar el desarrollo. El Desarrollo, es
pues, la finalidad de los servicios públicos.
Otro aspecto importante, es que el servicio público no se relaciona linealmente con una necesidad
pública. Un solo servicio puede estar relacionado con varias necesidades, de igual forma una necesidad
puede tener relación con varios servicios públicos. En el ejemplo del grafico N° 2, se puede observar que
la necesidad de limpieza pública, no solo requiere un buen sistema de manejo de los residuos sólidos, sino
además un buen sistema vial, un catastro eficiente y actualizado, buen sistema de información pública y una
efectiva organización de vecinos.
De manera inversa, gráfico N°3, un buen sistema de agua potable, puede resolver la necesidad de áreas
verdes, limpieza pública, prevención de la salud, así como despertar otras necesidades como la evacuación
de las aguas servidas.

Augusto Lanao Márquez


101
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Gráfico 2: Interacción entre servicios públicos


Se requiere un buen sistema de manejo de Residuos Sólidos

Pero además se requiere


Sistema vial

Catastro eficiente y actualizado


LIMPIEZA
Sistema de información pública PUBLICA

Organización vecinal

Gráfico 3: Interacción entre servicios públicos

EL SISTEMA Cubrir la necesidad de áreas verdes


DE AGUA
POTABLE Y
Facilitar las acciones de limpieza pública
AGUA CRUDA
PERMITE

Prevenir la salud y mejorar la higiene

Pone en evidencia la necesidad de implementar un sistema de evacuación de aguas servidas

En conclusión, la gerencia de servicios públicos, basada en las necesidades de la comunidad, requiere de


una transacción tácita, una justifica a la otra, se legitiman mutuamente y están en permanente co-
evolución.

En la ciudad de Nimes, Francia, por ejemplo, el gobierno local gestionaba los espacios públicos
con la mayor calidad posible, en los mejores lugares y con el concurso de la colectividad. Los
mejores artistas, arquitectos, pensadores eran convocados para hacer esta tarea. Este era
parte de un pacto social. Después de siglos vemos que estos espacios mantienen su calidad y
representan la gobernabilidad entre Municipalidad y Población (Municipio)

I. Causas de deficiencias e insuficiencias de la prestación de


servicios públicos
Dentro de las principales causas de las deficiencias o insuficiencias en la prestación de los servicios
públicos se mencionan.
Modelo estructural de los gobiernos en los países en desarrollo
La centralización administrativa en ciudades capitales o de segundo rango, limita una eficiente
distribución de los recursos económicos y técnicos a los gobiernos locales para mejorar la oferta de
servicios. Las decisiones del gobiernos central se alejan progresivamente de los beneficiarios,
aumentando los costos, la falta de información y entrenamiento a los funcionarios locales para cubrir
las necesidades locales. Según Rondinnelli (1990), "solo en casos excepcionales los ministerios del
gobierno central encuentran incentivos para considerar a los ciudadanos como sus clientes".

102
La gerencia de los servicios públicos locales

Problemas internos en el gobierno local


La falta de capacidad institucional para utilizar eficazmente los recursos disponibles y para aplicar
técnicas y procedimientos apropiados a la realidad local. Por ejemplo el manejo de residuos sólidos no
se efectúa totalmente, concentrándose en la fase de recolección (en muchos casos parcial) y muy
raramente en el tratamiento y disposición final de los residuos sólidos.
Problemas socioculturales de la población
Este es, probablemente uno de los problemas más importantes por las cuales algunas comunidades no
cuentan con servicios públicos básicos. Dentro de las causas principales no solo está el factor
económico, sino también la falta de organización de la población, desbalance entre sus deberes y
derechos, desconfianza hacia sus autoridades y entre ellos mismos, la falta de una cultura de pago y una
cierta indiferencia para establecer compromisos conjuntos.
Algunos ejemplos han demostrado que el mantenimiento de áreas verdes por grupos vecinales ha
permitido ahorrar recursos para aplicarlos en programas de pistas y veredas. En contraste, las
experiencias relatadas por técnicos de SEDAPAL, indicaban que las dos principales causas del retraso
de las obras eran los desacuerdos entre pobladores y la falta de cumplimiento de compromisos
comunales.
Problemas de Gerencia
La falta de aplicación de instrumentos de gestión e innovación gerencial ha dado lugar a la pasividad,
conformismo, desconfianza y "resignación" por la población. Algunos casos, estos síntomas se
observan en los propios responsables de los servicios públicos.
La deficiencia del sistema gerencial tiene varias características:
1. Falta de un diagnostico funcional que refleje la realidad y defina los verdaderas limitaciones y
potencialidades. La información es aislada y llena de percepciones subjetivas y poco veraces
2. Falta total o parcial de un diseño e implementación de planes de gestión, Se ha observado
presupuesto desequilibrados, sin responsables, sin involucrar a los usuario, uso tecnología
inadecuada, etc.
3. La implementación es sectorial y no se integra con otros elementos del sistema Por ejemplo, para el
mejoramiento del transporte público se podrían efectuar lo siguiente:
• Prever e Implementar rutas de transporte en zonas de mayor densidad poblacional
• Instalar paraderos de buses ubicados en sitios clave cercanos a las verdes y de encuentro social
• Instalar en los paraderos señalización apropiada para indicar las rutas de recolección de residuos
sólidos
• Establecer incentivos para evitar la contaminación atmosférica por las unidades de transporte.
Problemas económico-financieros
Falta de recursos económicos de la población y del presupuesto Municipal. En comunidades muy
pobres, este problema obliga a postergar los programas y proyectos, obligando a los usuarios a
resolver los servicios de manera individual con paliativos y alternativas muchas veces más costosas
que los sistemas tradicionales. Por ejemplo, en asentamientos humanos periféricos en Lima,Trujillo y
Piura, se ha comprobado que la suma de costos de H-H, agua en camiones y los gastos de curación por
enfermedades de origen hídrico, se podría financiar un sistema de agua con trabajo comunal

Augusto Lanao Márquez


103
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

II .Tipos de problemas y consecuencias en la prestación de servicios


públicos locales
Falta total de un servicio
Cuando ningún habitante cuenta con el servicio, ya sea porque no se percibe la necesidad o por que las
condiciones ambientales y culturales no son muy exigentes. Sin embargo, las consecuencias pueden
ser negativas y desconocidas. Por ejemplo muchos pueblos en zonas rurales no cuentan con un
manejo de residuos sólidos, debido a que las familias destinan la parte orgánica a sus animales de corral
y la parte no orgánica las queman a campo abierto. Esta práctica agudiza las Infecciones respiratorias
agudas en niños y adultos y aumenta la vulnerabilidad en los asmáticos.
Limitada cobertura de los servicios
Cuando sólo un porcentaje de la población cuenta con los servicios, principalmente la que habita en
áreas periféricas, zonas críticas o cuyos ingresos solo les alcanza para sobrevivir. Las consecuencias es
el aumento de personas marginadas, con bajo nivel de salud y portadora de enfermedades contagiosas
incluso a los que poseen el servicio. Muchas veces, las familias que cuentan con el servicio, no pagan por
él, obligando a la Municipalidad subvencionar dicho servicios con otros fondos, o bien, reduciendo
paulatinamente la prestación del mismo.
Baja calidad en el servicio
Cuando no hay una política de mejoramiento continuo, el servicio tiende a perder calidad y eficiencia.
Las consecuencias se manifiestan por un deterioro de la calidad de vida: molestias y enfermedades,
menor ahorro, malas relaciones con el gobierno local y morosidad. Algunas encuestas en barrios que
presentaban vías en mal estado y con basura acumulada, los usuarios han indicado que no pagan por
que la municipalidad no hace su trabajo.
Servicio interrumpido o errático
Cuando hay interrupción parcial o temporal del servicio. Generalmente obedece cuando el recurso es
escaso (por ejemplo agua dulce, pocos beneficiarios) o se presenta una ruptura de un acuerdo entre la
población y la municipalidad, en donde grupo de pobladores pretende encontrar sus propias opciones
para cubrir sus necesidades. Las consecuencias son que se tienden a soluciones paliativas o informales,
generando mayor interrupción del servicio. Por ejemplo, cuando una central de generación eléctrica a
petróleo no funciona regularmente debido a que gran parte de los vecinos no se adhieren al sistema.
También cuando hay escasez de agua, la dotación de agua es restringida a pocas horas.

III. Los principios de la gestión municipal de los servicios públicos


La competencia municipal de los servicios públicos se basa en los siguientes principios:
• Según la ley, las municipalidades son responsables de la promoción del desarrollo local. Por tanto es
la institución legítima y necesaria para desarrollar acciones destinadas a incrementar los índices
culturales, sociales, económicos y ambientales de la población que habita en una unidad política y
territorial.
• La adecuada prestación de los servicios forman parte sustancial de todo proceso de desarrollo
local, no sólo para garantizar una adecuada calidad de vida, sino fortalecer la cultura e identidad
poblacional y mejorar la calidad ambiental del territorio. Esta tarea, sin embargo, debe ser
compartida entre la municipalidad y múltiples agentes locales, muchas veces con diversos intereses
y perspectivas.

104
La gerencia de los servicios públicos locales

• Es de suma importancia que los gobiernos locales asuman enfoques integrales e integradores en la
gerencia de servicios locales, determinando los objetivos, estrategias y acciones para lograr un
equilibrio entre la oferta y la demanda de los servicios desde una perspectiva de sustentabilidad.
• La gerencia de servicios públicos debe ser vista como parte de la cadena de gobernabilidad entre el
gobierno local y los ciudadanos, de alianza entre gobernante y gobernados, entre servidor y
servidos y en donde la Municipalidad encuentra su justificación y legitimidad, indispensable para
practicar dicha gobernabilidad.
En el cuadro 1 se aprecia el listado de los servicios públicos que son competencia del gobierno local y
los de competencia del Gobierno central

Cuadro 1: Competencias del gobierno local y gobierno central en relación a los


servicios públicos:
Servicio Público Gobierno Local Gobierno Central
Acciones exclusivas Acciones exclusivas (sector)
Educación (escuelas) X Escuelas Municipales X Administración y control (ME)
Salud X Prevención X Atención (salud)
Carreteras X Vías locales X Rutas nacionales y distritales
(MP) (transporte)
Transporte público X Transporte urbano y X Transporte nacional (transporte)
provincial (MD y MP)
Agua potable X Administración (Empresas X Administración (empresas
Municipales, Privados) estatales)
Alcantarillado X Administración (Empresas X Administración (Empresas
Municipales, Privados) estatales, PCM, SUNASS)
Manejo de Residuos sólidos X Gestión X Normatividad
(MD, MP, Privadas) (MINSA, DIGESA)
Parques, jardines y X Implementación y
arborización urbana mantenimiento (MD, MP,
privados)
Reforestación rural y en áreas X Implementación y mantenimiento
naturales protegidas (MA, INRENA; SENASA,
privados)
Mantenimiento de mercados X Administración
(MD, MP, Privados)
Seguridad Ciudadana X Protección X Protección
(Serenazgo-Lima) (MI, PPNN / EP, )
Seguridad nacional X Protección y vigilancia (MD, EP,
SIN)
Deporte X Gestión Implementación Gestión
(MD, MP, Privados) Implementación
(MIPRE, IPD)
Patrimonio Cultural y Cultura X Gestión Implementación X Gestión Privados (ME, MIPRE,
(MD, MP, Obras) INC PROMUDEH)
Proyectos y obras X Implementación (MD, MP, X Implementación (MIPRE, MA,
Privados) MEN, Mprod. Privados)
Registros civiles, catastro X Administración
(MD, MP)
Registros Públicos X Administración y control
(PCM, SUNARP)

Augusto Lanao Márquez


105
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

IV. Rol de los gobiernos locales y de la gerencia de servicios públicos


En base a los principios del desarrollo sustentable, el rol de la Municipalidad engloba los roles de la
gerencia de servicios públicos, considerando los aspectos expresados en el cuadro N° 2.
Cuadro N° 2: Roles comparativos entre el Gobierno local y la Gerencia de los servicios Públicos.
Rol del Gobierno local X Rol de la Gerencia de Servicios Públicos
Formulación de políticas que fomenten el mejoramiento de la Propone innovaciones normativas técnicas y sociales
calidad de vida, la cultura, la tecnología y la protección y recolectadas de la realidad, para ser incluidas en las políticas de
mejora ambiental globales de los decidores del Gobierno Local
Toma en cuenta la normatividad nacional y regional, Propone procedimientos y reglas de juego especificas según la
adecuándola a la realidad local normatividad local, regional nacional
Establece mecanismos de concertación para establecer un Desarrolla espacios de concertación con actores clave para
sistema de evaluación y control que permitan regular las aplicar sistemas de evaluación y control que permitan regular las
acciones globales. acciones especificas de cada servicio
Promueve la participación ciudadana en el planeamiento de Promueve la participación ciudadana en el diseño y ejecución de
los lineamientos de acción y la toma de decisiones en los programas y proyectos de ampliación y mantenimiento de los
alcances de los servicios públicos. servicios públicos (físicos sociales)
Incorpora criterios de sustentabilidad orientados dinamizar la Manejo empresarial y sustentable de los servicios públicos,
economía local, la equidad social y el uso racional de los articulándolos con actividades productivas e infraestructura
recursos naturales. complementaria.
Desarrolla propuestas innovadoras para optimizar la produc-
tividad local, el turismo y los recursos culturales e históricos.

Acceso de los servicios a la totalidad de la población, en base a Prioriza los programas o proyectos de servicios públicos en
procesos de planificación estratégica entre población , áreas críticas o dirigidos a las poblaciones más desfavorecidas
técnicos y autoridades.
Asignación presupuestal para la prestación de servicios Propone y aplica procedimientos selectivos para diferentes
públicos y establecimientos de convenios marco con niveles empresariales con el fin de distribuir equitativamente los
entidades, financieras, organismos de operación recursos.
internacional y el Estado.
Establecimiento de procesos administrativos dentro de la ley, Elabora presupuestos equilibrados y viables, proponer
para promover la participación de la empresa privada acuerdos específicos enmarcados en los convenios
prestadora de servicios. interinstitucionales y buscando en lo posible el
autofinanciamiento y la coparticipación.

V. La gerencia y los instrumentos de gestión de los servicios públicos


locales.
Para aplicar una gerencia adecuada para la prestación de los servicios públicos locales se debe utilizar
algunos instrumentos fundamentales de planeamiento, los cuales son:
Diagnóstico Integral Municipal
Es el instrumento por excelencia de la gerencia de los servicios públicos. Sirve para comprender, medir
y comprobar, la situación de la oferta y demanda de los servicios en el Territorio y, a partir de esta
información, permite la toma de decisiones de manera eficiente y confiable (propuestas y
procedimientos). El diagnostico integral no sería fidedigno sin la percepción de la población (saber,
opinión, participación), tampoco sería útil si no comprendemos el comportamiento de la comunidad
(educación, cultura, organización, etc.) y el funcionamiento del ambiente (aguas, suelos, aire, flora, fauna
y ser humano). Para que el diagnostico sea integral, debe tener las siguientes características:
• Debe incluir todos los elementos de la realidad (social, económica, cultural, técnica, institucional y
ambiental). También deben intervenir los diversos actores sociales de manera participativa y

106
La gerencia de los servicios públicos locales

consensual para que se establezcan los problemas y potencialidades, o más objetivamente posible.
Los talleres de diagnostico integral son una de las herramientas más valiosas en la gestión Municipal
en general.
• Debe ser fruto de un estudio profundo de la realidad local. Este conocimiento debe ser construido
con los técnicos y algunas personas claves de la comunidad, mediante metodologías que conviertan
las opiniones subjetivas en enunciados objetivos. Si no se conoce profundamente la realidad, no es
posible intervenir positivamente en ella.
• Identifica los problemas y sus efectos en la población y en el entrono, pero más importante aún,
debe identificar las causas de los mismos. La utilización más eficiente de los recursos se basa en
actuar sobre las causas y después sobre los efectos. Por ejemplo, para combatir la delincuencia es
necesario fortalecer la seguridad pero también es inculcar valores en la juventud.
• Utiliza métodos de priorización de los problemas críticos sin olvidar los secundarios. Por ejemplo,
el uso del agua para consumo puede mejorar la salud pública en la ciudad, pero si se olvida la
población rural, puede afectar la producción agrícola, la economía rural y en mediano plazo, podría
generar escasez de alimentos para la población, aumentando los riesgos sobre la salud.
• El diagnostico integral genera espacios de educación y capacitación entre población,
organizaciones, funcionarios municipales y técnicos.También permite establecer las alianzas entre
ellos, identificando los líderes y los intereses legítimos y conflictivos entre diferentes actores
sociales.
• Cuanto más actores intervienen en el diagnostico integral, se enriquece la visión común, se
comparte proporcionalmente la misión y es más viable la implementación de planes, programas y
proyectos.
En el cuadro N°3 a continuación, se muestra los contenidos básicos de un diagnostico integral para la
gerencia de servicios públicos.
Cuadro N° 3: Contenidos del diagnóstico integral
Aspecto Descripción
Localización, ámbito y Determina el grado de detalle y amplitud del diagnostico. Define la metodología para obtener
escala del Municipio la información. Identificación de los límites jurisdiccionales del Municipio en relación al área
(territorio). geográfica que será beneficiada por el servicio.

Datos estadísticos de Incluye información socioeconómica de la población, niveles de cobertura, población servida,
infraestructura, equipamiento del servicio, antigüedad, existencia de los componentes de un
población y servicios
servicio.

Establecimiento con la mayor claridad de los verdaderos intereses particulares, conflictos


Identificación de actores
entre actores, acuerdos comunes y conformación de grupos de trabajo funcionales o
sociales. temporales.

Percepción de la realidad Permite conocer y comprender los conocimientos, habilidades, actitudes y comportamiento
de la población frente a las propuestas, para evaluar el grado de compromiso en todas las
local
fases del plan, programa o proyecto
.
Sirve para optimizar los recursos y evitar los conflictos de uso. Por ejemplo la evaluación
Priorización de zonas
comparativa de riesgos a la salud pública, permiten focalizar las intervenciones y
críticas y necesidades.
contrastarlas con la viabilidad política y técnico-económica.

Permiten conocer profundamente el comportamiento de cada componente ambiental. Por


ejemplo, un estudio de zonificación permite identificar los mejores suelos para la agricultura,
Los estudios técnico la mejor ubicación para la expansión urbana, la mejor localización de un terminal terrestre. En
ambientales el caso de agua potable, un estudio hidrogeológico puede facilitar la obtención de las 5 “C”:
Calidad, cobertura, cantidad, continuidad y costo.

Augusto Lanao Márquez


107
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

VI. Planes de Gestión de los servicios públicos locales


En la gerencia moderna, los planes de gestión de servicios públicos son instrumentos que organizan las
acciones y procedimientos para una prestación eficiente y confiable a la población. Estos deben ser
concordantes con los instrumentos de Gestión Municipal y pueden ser referidos a uno o más tipos de
servicio público y según la escala territorial de intervención. Estos planes pueden ser:
Los planes de Desarrollo integral son aquellos que integran los servicios públicos dentro de los
contextos económico-productivo y socioculturales dentro de un área determinada, sea el barrio, la
ciudad o el espacio rural. Estos planes vienen incorporando progresivamente las exigencias
ambientales; normas y criterios de conservación, protección, recuperación y uso racional de los
recursos.
Los planes de desarrollo urbano, plan de ordenamiento y planes directores, son aquellos que expresan
de manera esquemática o detallada, la optimización del uso del suelo, identificación de las áreas de
expansión, el desarrollo del equipamiento e infraestructura, reservas arqueológicas, el ecosistema
humano y natural. Este conocimiento es fundamental para reducir riesgo y márgenes de error en la
implementación de programas de dotación de los servicios públicos.
Planes Operativos internos, son aquellos que permiten una adecuación gradual de la capacidad
institucional para alcanzar los objetivos en los diversos niveles jerárquicos de los planes de gestión. Por
ejemplo, estos planes pueden proponer que los servicios públicos puedan ser gestionados por la
empresa privada, cuando la capacidad Municipal es limitada para brindar el servicio con la calidad y
cobertura requerida.
Las ordenanzas municipales, son instrumentos normativos para el cumplimiento de las políticas
específicas, procedimientos, usos, incentivos y sanciones, referidos a la prestación de los servicios
públicos. Con las ordenanzas, se asegura el acceso eficiente y equitativo y funcional del servicio por
toda la comunidad.
Finalmente, las licencias de construcción y licencias de funcionamiento, deberán condicionar a que un
determinado programa, proyecto o actividad, se articule con los planes de gestión y que forme parte
integrante de la producción social.

6.1.Aspectos generales a tomar en cuenta en los planes de gestión


La gerencia de prestación de servicios públicos será eficiente si antes o durante el proceso de
formulación de un Plan, Programa o Proyecto, toma en cuenta los siguientes aspectos:
1. Respetar los principios del desarrollo sustentable:
• Equidad Social. Los servicios para toda la población, sin importar si funcionan dentro de un
esquema público, privado o mixto.
• Desarrollo económico. Tarifas reales para cubrir costos de producción en el presente y permitir
inversiones y mejoras en el futuro.
• Manejo racional de los recursos naturales. Servicios con insumos y tecnología no contaminante y ni
degradante del ambiente.
Según estos principios, los servicios públicos deberán seguir algunas pautas para cumplir los objetivos
12
de la Ciudad Sustentable . (Ver cuadro N° 4)

12 Según la Fundación cepa FLACAM Argentina

108
La gerencia de los servicios públicos locales

Objetivos de la Ciudad
Metas Pautas para el plan de gestión de servicios Públicos
sustentable
Descen tralizar los servicios Servicios descentralizados Las acciones del plan deben buscar la desconcentración de
los servicios públicos y promover la autogestión
Recuperar áreas degradadas Servicios públicos en Aprovechar los programas y proyectos para la reorganización
programas de rehabilitación de de áreas degradados y residuales
áreas degradadas y residuales

Mejorar la calidad del hábitat Coadyuvar al mejoramiento Acciones que articulen la dotación del servicio con mejora de
del hábitat vivienda e infraestructura
Aumentar espacios abiertos Rehabilitar espacios públicos Priorizar proyectos de servicios en áreas públicas
Flujos cíclicos Reciclaje de materia y Programas de reciclaje del paisaje, de aguas servidas,
energía en los servicios públicos residuos sólidos, insumos y otros
Promover la participación Servicios públicos programados Promoción de la participación comunal en las obras,
Ciudadana y ejecutados participativamente supervisión, monitoreo y cobranza.
con actores locales
Organizar la producción Autogestión de los servicios Priorizar proyectos y obras autogestionarias y estableciendo
concertada y evitar subvenciones antitécnicas acuerdos y compromisos compartidos entre gerencia y la
población.

6.2. Ser coordinados desde un mismo "cerebro" local.Todos ellos, son componentes
de la MISION de la Municipalidad.
Los servicios públicos están definitivamente integrados, en grado menor o mayor según tiempo,
espacio o función. La gerencia de servicios públicos debe coordinar con las demás direcciones y todas
ellas con el responsable del Plan de Desarrollo Integral.
Por ejemplo, el servicio de agua potable requiere de fuentes de captación duradera, permanente y de
buena calidad para facilitar su potabilización y continuidad. Esto no es posible si el servicio de agua no
se integra a un programa de saneamiento ambiental, el cual incluye reforestación en las áreas de
captación para mantener puquiales, sistemas de eliminación de excretas y de residuos sólidos para no
contaminar las fuentes, y uso ahorrativo de agua para el mantenimiento de áreas verdes y mejora de
canales, etc.
6.3.Tomar en cuenta la protección y mejora de los componentes ambientales.
Los servicios públicos locales, tanto físicos como sociales, deben prevenir y reducir efectos adversos al
ambiente y mantener "limpias" las fuentes naturales de la vida (agua, aire y suelo). Un proyecto de
servicios público debe considerar los impactos negativos que pueden causar en la fase de
construcción de operación del servicio. El transporte público, por ejemplo, además de procurar el
desplazamiento eficiente y seguro de la población, se debe prever rutas en áreas aptas para la
urbanización y reducir la contaminación aire en estas áreas.
6.4. Determinar responsables a nivel local y provincial
Asignación mediante normas prácticas de funcionamiento, para evitar la superposición de funciones y
la mala utilización de recursos.
6.5.Tomar en cuenta el contexto nacional y la realidad local
Estrategias de fortalecimiento institucional para la promoción y desarrollo progresivo y dinámico de
los servicios.
6.6.Tomar en cuenta la escala espacial y temporal de planeamiento
La determinación de la unidad estratégica de planeamiento es fundamental para viabilizar los

Augusto Lanao Márquez


109
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

programas. La fijación de etapas o fases, permite avanzar según los recursos disponibles y ganar la
confianza local. Las experiencias indican que hay servicios puede funcionar mejor dentro de la escala
apropiada: sector, ciudad, microcuenca o cuenca hidrográfica. Hay una tendencia de limitar las
intervenciones dentro del centro poblado.
6.7. Priorizar uso de materiales, equipos y mano de obra local
Permite reducir la inversión, facilita el mantenimiento y evita la dependencia técnica. El uso de mano de
obra crea fuentes de trabajo y entrenamiento laboral.
6.8.Tomar en cuenta los riesgos ante desastres naturales
Los sistemas deben estar ubicados sin que existan riesgos a la salud humana y al propio sistema. Por
ejemplo, un sistema de captación de agua dulce en zona de desastres, puede ser causa de
contaminación del sistema de agua.
Aspectos específicos por tipo de servicio
En el cuadro N° 5 (pág 111), se ha organizado los aspectos específicos para cada servicio público, a fin
de mostrar los puntos comunes y las diferencias entre ellos. Se ha considerado los más comunes como
agua potable, evacuación de aguas residuales, residuos sólidos, mantenimiento de parques y jardines,
transporte público y registros civiles.

Documentos que conforman la propuesta técnica de un programa o proyecto de servicios públicos


1. Memoria descriptiva
Descripción de la justificación o problemática, objetivos Metas, estrategias, actividades concretas,
etapas y proceso de implementación y cronograma, recursos humanos y materiales, responsables,
participación de beneficiarios, Presupuesto global y de cada etapa y anexos: mapas o planos de
ubicación, fotografías del área, acuerdos y cartas de compromiso, Currículum vitae de responsable,
etc.
2. Expediente técnico (para obras físicas)
• Descripción técnica de cada etapa de construcción.
• Parámetros de Diseño y método de cálculo.
• Planos del proyecto (obras físicas). Ubicación y planos de planta, cortes, elevaciones, instalación de
equipos, etc.
• Detalles, características de los materiales, instalaciones
• Presupuesto por etapas, detallados por partidas
• Manual de operación, mantenimiento y procedimientos ante contingencias
• Información complementaria: fuentes de abastecimiento, dotación, generación de residuos (líquidos,
sólidos y gaseosos)
• Procedimientos para la puesta en marcha del servicio
3. Expediente técnico (para procedimientos administrativos)
• Descripción de cada etapa de implementación.
• Procedimientos y funciones (del público y del personal).
• Diseños de formatos y documentos auxiliares: Formularios, cuestionarios, registros y archivo.
• Programa informático (opcional).
• Propuesta de ordenanza (opcional).
• Articulación al sistema global.
4. Análisis financiero, ingresos y egresos, balances, propuestas de tarifas y sistema de cobranza etc.
5. Estudios de impacto social y/o ambiental. Determinación de impactos, medidas correctivas y
análisis de costo beneficio.
6. Evaluación y monitoreo del proyecto. Indicadores de avance, sustentabilidad e impacto.
Procedimientos de monitoreo e informes

110
La gerencia de los servicios públicos locales

TRANSPORTE
ASPECTO AGUA POTABLE ALCANTARILLADO MANEJO DE RRSS PARQUES Y JARDINES
PUBLICO
Manejo del L a d i s t r i b u c i ó n Las aguas servidas Los residuos sólidos Clima (lluvias y sol),
recurso equitativa del agua pueden afectar las son un recurso topografía y especies
dulce y según usos fuentes de agua dependiendo del nativas arbóreas y
existentes. Prioridad de (recurso) de otras manejo. arbustivas.
uso doméstico. comunidades.

Social PDistribución de agua a Planeamiento por Un buen manejo de Aporte comunitario en el Participación
toda la población, por etapas. Diversas RRSS, es medio de mantenimiento de áreas ciudadana en el
etapas e integrar alternativas para cada promoción social y verdes. Grupos diseño y
sistema, de desagüe. contexto (urbano, educación sanitaria. ecológicos. Medio se mantenimiento
participación ciudadana periurbano y rural). Diseño de rutas en sensibilización social. de rutas,
en diseño y la ejecución áreas de mayor Microempresas
de obras. Selección de densidad poblacional privadas.
alternativas por y baja vulnerabilidad.
consenso.
Económico Promoción del ahorro Pago proporcional Pago proporcional Pago proporcional según Pago
de agua potable y pago según la actividad según la actividad el grado de participación diferenciado a
proporcional según el doméstica, industrial o doméstica, comercial vecinal. estudiantes,
consumo y la actividad comercial. o industrial. jóvenes, adultos
económica. y ancianos.
Educación vial
Ambiental Conservación del Tratamiento de aguas S e p a r a c i ó n d e Arborización de calles y Mantenimiento
caudal ecológico en la servidas antes de ser residuos reciclables y parques para mejora de periódico de los
fuente de captación evacuadas al ambiente. disposición final en calidad de aire y paisaje. vehículos y
para no afectar la relleno sanitario Poco exigentes de agua y control de
acuifauna. amigable al ambiente. mano de obra. humos.

Cultural Uso de agua con Buen uso de servicios Patrones de consumo Uso adecuado de las Respeto entre
Solidaridad y ahorro. higiénicos en lugares que reduzcan áreas verdes. conductores y
públicos. generación de RRSS. usuarios.
Técnico Uso de tecnologías Uso de tecnologías Tratamiento selectivo To m a r e n c u e n t a Diseño de rutas y
adecuadas a la adecuadas a la de residuos por especies, clima, unidades de
topografía, clima y topografía, clima y composición y tipo: estaciones y sistemas de transporte que
vegetación. vegetación. Uso de comunes, tóxicos y riesgo poco exigentes de equilibren oferta y
Aprovechamiento de materiales y mano de peligrosos mano de obra. demanda y
materiales y mano de obra local. (participación de los crecimiento
obra local. sectores) Tecnología urbano y rural.
local.
Prevención Prever redes de agua Prever redes de Ubicación adecuada Ubicación de parques y Revegetación de
desastres en zonas no alcantarillado en zonas de plantas de bermas para facilitar laderas y cuidado
vulnerables. no vulnerables. Tratamiento y evacuación ante sismos. de canaletas
disposición final.

VII. Implementación del plan, programa o proyecto de servicios


públicos
Una vez formulado el plan de gestión, la implementación de este, consiste en llevar a cabo todas las
acciones que han sido previstas para lograr sus objetivos.
Para ejecutar eficaz y eficientemente estas acciones, no basta tener el plan en sí mismo, incluso con
presupuesto y recursos, sino que es indispensable contar con la voluntad política de las autoridades
municipales. Emprender la gerencia de servicios públicos exige aglutinar las mejores condiciones

Augusto Lanao Márquez


111
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

administrativas, técnicas y políticas de acuerdo a cada realidad Municipal. También exige proyectar estas
condiciones de respaldo, en el diálogo permanente con los beneficiarios. No olvidemos que son ellos, al fin
de cuentas, los que calificarán la marcha del servicio y con él, a toda la administración municipal.
Para que el proceso de implementación resulte exitoso, se requiere:
• Normas internas concordantes con normatividad regional y nacional.
• Organización y estructura de gestión (gerencia).
• Recursos humanos y materiales.
• Procedimientos de trabajo con mejoramiento continuo.
Normas internas concordantes con la normatividad Regional y Nacional
Para optimizar el proceso de implementación es preciso proponer normas y resoluciones en función de
la capacidad real y potencial de cada municipio, pero además debe ser concordante con el marco
normativo a nivel Regional y Nacional.
Mientras que la asignación del Gobierno central sea insuficiente para desencadenar acciones de
desarrollo local, las municipalidades deben considerar otras opciones para generar recursos propios a
través del nuevo enfoque empresarial que integra actividades económicas productivas con los programas
sociales, entre ellos los servicios públicos.
Deberá revisarse algunas ordenanzas municipales, decretos de alcaldía, etc., para que el proceso de
implementar del plan, programa o proyectos, se puedan establecer de manera ventajosa los diversos
convenios, consorcios, contratos con empresas locales, a fin de maximizar la rentabilidad sociocultural,
económica y ambiental de la zona.
Organización y estructura de gestión (gerencia)
Desde una perspectiva de descentralización y fortalecimiento de los gobiernos locales para la gestión de
servicios públicos con desarrollo sustentable, la creación de unidades de gestión (UG) constituye una
tarea imprescindible.
Cada municipalidad debe decidir cuál es la mejor alternativa para insertar estas UG en su estructura
orgánica y funcional, buscando en cada localidad, la instancia pertinente de acuerdo al nivel de complejidad
de los problemas a resolver. Las UG pueden orientarse a un servicio público, pero lo ideal es que puedan
agrupar a servicios públicos afines o relacionados.
Por ejemplo el agua potable, desagües, residuos sólidos y áreas verdes pueden integrarse en una sola
unidad de gestión ambiental. El transporte público, construcción y mantenimiento de rutas, y emisiones
atmosféricas, pueden integrarse en una Unidad de gestión de transporte público, etc. En el cuadro N° 6,
se aprecia una propuesta hipotética de algunas unidades de gestión y su correlato dentro del enfoque
gerencial de servicios.
De acuerdo a la realidad local y a las políticas particulares de cada municipalidad, es muy útil adaptar
unidades de gestión específicas. En el cuadro N° 7 se presentan algunos ejemplos como el desarrollo
empresarial (PYMES, Promoción agropecuaria y turística, Exportación, etc.), capacitación laboral
(institutos, agencias de colocación, becas, pasantías), desarrollo de la mujer (guarderías, prenatalidad, etc.).
Estos servicios pueden integrarse al desarrollo empresarial, o bien a la Unidad de desarrollo familiar
(vecinal, o comunal).
Las actividades específicas pueden realizarse según los siguientes tipos de administración:
• Administración directa por una oficina interna de la municipalidad con funcionarios y empleados
municipales.

112
La gerencia de los servicios públicos locales

• Administración directa por una empresa de propiedad parcial o total de la Municipal. Esta es
independiente y las decisiones son tomadas por un directorio autónomo.
• Administración indirecta por medio de un contrato con empresas privadas para brindar el servicio.
En este la unidad de gestión Municipal actúa como fiscalizador.
• Administración indirecta por concesionario privado. Pueden ser de dos tipos: el primero es cuando
el concesionario invierte en el servicio y lo gestiona hasta que pueda recuperar su inversión. El
segundo es cuando la Municipalidad ha construido las instalaciones y el concesionario lo administra
dentro de ciertos parámetros de calidad y tiempo.
• Administración mixta por medio de consorcio Municipalidad-Empresa privada. Estos casos tienen
muchas variantes, pero en esencia es la unión de fortalezas de dos instituciones con la finalidad de
mejorar la rentabilidad, tanto económica como social.
Cuadro N° 6: Unidades de gestión de servicios públicos dentro del enfoque gerencial
Unidad de gestión Instancia administrativa con actividades especificas
enfoque gerencial
Unidad de Gestión de Gerencia de servicios públicos Sub gerencias con servicios comunes
Servicios Públicos
Sub Gerencia de servicios Agua potable y alcantarillado Limpieza pública, manejo de
Unidad de Gestión ambiental
ambientales residuos sólidos y áreas verdes
Unidad de Gestión de Sub Gerencia de servicios Transporte público Mantenimiento de rutas (1)
Transporte Público transporte público Control del aire.
Unidad de Gestión de Cultura, Sub Gerencia de servicios Deporte (1)
recreación y deportes Culturales y recreativos Cultura (instalaciones, biblioteca, cines, eventos,)
Recreación (pasiva y activa, cines, eventos)
Unidad de gestión de Sub gerencia de servicios de Instalaciones permanentes y Campañas temporales de
prevención de la salud prevención de la salud prevención, paternidad, drogadicción, etc.
Unidades de gestión de Su gerencia de servicios Integrado a la dirección de comercialización
mercados comerciales
Unidad de gestión de Sub gerencia de servicios de Vigilancia, rondas, operativos y simulacros
seguridad ciudadana y seguridad y prevención de
prevención de desastres desastres
Unidad de desarrollo familiar Sub gerencia de servicios Registros civiles: personas (nacimientos, matrimonios,
(vecinal o comunal) cívico sociales (familiares, Muertes), inmuebles (Catastros, seguros, etc.)
vecinales o comunales Servicios funerarios

Cuadro N° 7: Unidades de gestión opcionales en el enfoque gerencial.

Unidad de gestión Instancia administrativa con actividades especificas


enfoque gerencial
Unidad de gestión de Sub -gerencia de servicios (PYMES Promoción agropecuaria
desarrollo empresarial empresariales y turística Fomento a la Exportación

Unidad de capacitación Integrado a la subgerencia de Institutos y CEOs


laboral servicios empresariales Agencias de colocación, becas y
pasantías
Unidad de desarrollo de la Integrado a la subgerencia de Emprendimientos
mujer servicios empresariales Control prenatal y Guarderías
Orientación legal
Unidad de gestión de Obras Integrado a la dirección de Diseño, construcción y entrega de
especiales Obras. obras

Augusto Lanao Márquez


113
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

A continuación los gráficos 5 y 6 que muestran una propuesta de estructura y organización de la Sub
gerencia de servicios ambientales

Gráfico 5: Sub gerencia de Asuntos Ambientales (administración directa)

SUB GERENCIA

Soporte administrativo común


con otras sub gerencias

Agua Potable y Limpieza pública, manejo de


alcantarillado residuos sólidos y áreas verdes

Programas y Monitoreo y Programas y Limpieza Control y Instalaciones


proyectos control proyectos pública y vigilancia. de manejo de
agua Alcantarillado áreas Reciclaje RRSS
potable verdes

Gráfico 6: Sub gerencia de Asuntos Ambientales (administración indirecta)

SUB GERENCIA

INSPECTOR GENERAL SOPORTE ADMINISTARATIVO

EQUIPO TÉCNICO
CONTRATOS Y FISCALIZACIÓN

Empresa de Empresa de Instalaciones


agua y limpieza pública de Manejo de
alcantarillado y áreas verdes RRSS
(privado) (privado) (Concesionario

Estos ejemplos, tienen carácter referencial y sólo sirve para iniciar la reflexión

Funciones de la Sub Gerencia de servicios públicos


La diversidad de los asentamientos humanos en un mismo Municipio o entre Municipios distintos,
demanda de una estrategia de aplicación flexible, para la implementación del Plan, programa o proyecto de
servicios públicos no encuentre obstáculos funcionales. Por ello es absolutamente imprescindible definir
funciones generales y especificas según el alcance del plan y también según la capacidad operativa del
gobierno.
Las funciones específicas varían de acuerdo a las características demográficas, económico-sociales,
ambientales y de localización geográfica de cada distrito o provincia. Entre las principales funciones
tenemos:
1 De coordinación
• Intramunicipal (al interior de la municipalidad)
• Intermunicipal (entre dos o más municipios)

114
La gerencia de los servicios públicos locales

• Extramunicipal (entre el municipio y otras entidades a nivel distrital, provincial, regional y nacional)
2 Funciones administrativas
• Dirección
• Planificación
• Gerencia
• Coordinación
• Control
• Evaluación
3 Funciones técnicas
• Ejecución de programas y proyectos
• Control de la calidad del agua potable
• Control de la contaminación del aire
• Control de las unidades de transporte público
• Control de mantenimiento de rutas
• Control del ruido
• Control de aguas servidas
• Control de residuos sólidos
• Control de calidad del agua potable
• Control del cumplimiento de dispositivos y normatividad ambiental
• Control y supervisión de los sistemas de producción y explotación de los recursos naturales
Funciones de salud ambiental
• Control del saneamiento de los productos alimenticios
• Control de vectores
• Control de la contaminación de suelos
• Prevención de desastres
Funciones de sensibilización y comunicación exterior
• Promoción para la participación ciudadana
• Difunde temas de interés y crea corriente de opinión
• Promueve conductas deseables en la comunidad
• Elabora diagnósticos participativos
• Difunde medidas de prevención y mitigación
Procedimientos de trabajo con mejoramiento continuo
Los procedimientos son necesarios para uniformizar los criterios de operación de la gerencia y de las
sub-gerencias. Tienen por finalidad economizar tiempo y esfuerzos en las acciones administrativas y
técnicas tanto del personal interno como de los actores externos.
Para ello, se recomienda la elaboración de un manual de procedimientos que describan los pasos de todas
y cada una de las operaciones en las distintas funciones mencionadas anteriormente. Algunos
procedimientos existen actualmente, sin embargo es necesario una revisión y adaptación para simplificar
las acciones, la transferencia de información, reuniones, comunicación, redacción, toma de decisiones,
evaluaciones y por último, el registro adecuado por medios físicos o magnéticos.
Los procedimientos claros, simples y fáciles de aplicar (no burocráticos), son una herramienta de gerencia
esencial para la supervisión adecuada, la corrección oportuna y el seguimiento de las acciones del plan.

Augusto Lanao Márquez


115
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Permiten además reducir el personal administrativo de soporte y que este pueda servir también en
cuestiones operativas en las distintas sub-gerencias.
Los procedimientos básicos que debe contener este manual son:
• Procedimientos para la elaboración del diagnóstico integral
• Procedimientos para la elaboración de Planes de gestión, programas y proyectos de gestión.
• Procedimientos para la ejecución de programas y proyectos de los diversos servicios
• Procedimientos para la elaboración y aplicación de bases para licitación de estudios técnicos,
ejecución de obras y supervisiones (existente)
• Procedimiento para contratación con terceros o mixto
• Procedimiento para las reuniones eficaces, comunicación exterior y publicaciones
• Procedimiento para la evaluación, monitoreo y pruebas finales de obras físicas u otros
• Procedimiento para la redacción de informes y reportes
• Procedimientos para la capacitación y entrenamiento de personal
• Procedimientos para la aplicación de incentivos y sanciones por incumplimientos.
• Procedimientos para el archivo de documentos

Proceso Metodológico de la gerencia de servicios públicos locales


Este proceso tiene 4 fases fundamentales
• Diagnóstico integral
• Planes de Gestión
• Implementación del Plan
• Monitoreo y Evaluación

En el grafico N° 7 se muestra un esquema del proceso metodológico :

Grafico 7
Proceso Metodológico para elaborar un plan de gestión de Servicios Públicos

DIAGNOSTICO
INTEGRAL

FORMULACION DEL PLAN


PROGRAMA O PROYECTO

IMPLEMENTACIÓN Y
PARTICIPACION DE ACTORES

Fases
iteractivas EVALUACION, MONITOREO Y
CONTROL

116
La gerencia de los servicios públicos locales

Primera fase: Diagnóstico Integral


Para la elaboración del diagnostico integral se deberán tener reuniones con la población, organizaciones
de base y dirigentes vecinales con los siguientes propósitos. Estas reuniones o talleres podrán replicarse
según la escala y el ámbito territorial: (por ejemplo cuencas, microcuencas, distrito de riego, etc.). Los
propósitos son:
• Definir la política municipal y el espectro normativo local, regional y nacional.
• Determinar las reglas de juego respecto a los recursos (naturales o generados)
• Análisis de conflictos y potencialidades relacionados con uno o más servicios públicos en el
aspecto social, cultural, económico, técnico, institucional, político.
• Identificar y priorizar los conflictos específicos que influyen en la deficiencia del o de varios
servicios públicos. Uso de Metodologías de ponderación o de consenso.
• Identificar las potencialidades que podrían constituir detonantes para resolver los conflictos
específicos identificados.
• Elaborar el diagnostico integral definitivo, incluyendo en anexo los insumos y sociales y técnicos
que se tomaran en cuenta en la propuesta preliminar del plan, programa o proyecto.
El gráfico N° 8 muestra un esquema de elaboración del diagnostico integral.
Grafico 8
Proceso de elaboración del diagnostico integral

Elaboración del diagnostico


Análisis situacional en los Análisis de la información
integral definitivo incluyendo
aspectos fisicos, sociales, con participación de los
los insumos sociales y técnicos
culturales, técnicos diversos actores locales
institucionales y políticos involucrados en el o los Localización, ambito y
6 escala del Municipio
servicios públicos

Datos estadisticos de
Definir la Política Análisis de los 7 población y servicios
Municipal y el conflictos y
espectro 3 potencialidades
1 Identificación de actores
normativo local, relacionados 8 sociales integrantes de los
regional y nacional grupos de trabajo
Priorización de
4 conflictos Percepción de la realidad
Determinar las 9
local
reglas de juego
2 respecto a los Priorización de 10 Priorización de zonas
recursos 5 potencialidades críticas y necesaidades

11 Estudios técnicos

Segunda fase: Elaboración de la propuesta preliminar del plan, programa o proyecto


de servicios públicos
Para la elaboración de la propuesta preliminar es necesario llevar a cabo talleres con participación del
equipo responsable de los servicios públicos, acompañados de actores locales clave y si el caso lo
requiere, con técnicos especializados en la materia. Los propósitos y contenidos de la propuesta
preliminar son:
• Revisión de los alcances político sociales y validación del esquema de integración entre diversos
servicios públicos.

Augusto Lanao Márquez


117
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

• Discutir y validar la propuesta preliminar en base a los insumos de la primera fase.


• Justificación de la propuesta en base a los conflictos especifico detectados en el diagnostico. Esta
justificación puede mencionar las potencialidades desaprovechadas anteriormente.
• Formulación de objetivos generales y específicos que se deben alcanzar para mejorar o resolver los
conflictos identificados.
• Proponer estrategias y acciones para lograr los objetivos
• Esbozar los recursos necesarios: sociales, económicos, culturales, técnicos e institucionales para
desarrollar las acciones teniendo en cuenta las estrategias propuestas
• Consolidar la presentación de manera clara y entendible por la población. (editar una cartilla de
soporte)

Tercera fase: Propuesta definitiva del plan, programa o proyecto de servicios


públicos
Reunión tipo cabildo abierto para fusionar los aspectos políticos con los aspectos sociales y técnicos de la
propuesta. Los propósitos y/o contenido son
• Discutir y validar la propuesta definitiva en base a las observaciones de la propuesta preliminar de
la segunda fase.
• Legitimación del plan, programa o proyecto definitivo con participación de actores directos.
Determinación de estrategias, etapas, acciones, plazos, presupuestos y propuesta técnica del
programa o proyecto.
• Definición de compromisos formales (oficiales)
• Obtener la resolución de alcaldía, aprobación de concejo, articulación oras direcciones.
• Insumos para convenios posteriores con otras instituciones y agencias financieras internacionales.

En los gráficos N° 9, 10 y 11 se presentan los esquema del proceso metodológico para la formulación de
un plan, programa o proyectos de servicios públicos en base a los resultados del diagnostico integral.

Gráfico 9
Formulación del Plan, programa o proyecto

Propuesta preliminar Contenidos

1 Revisión de los alcances político


sociales en relación a los servicios
Justificación y desafíos

2 Discusión de la propuesta
preliminar para validación
Objetivo 1 Objetivo 2 Objetivo 3

3 Justificación de la propuesta Estrategias preliminares

4 Formulación de objetivos generales


Acción N
Acción 2

Acción 3
Acción 1

Acción 4

Acción 5

Acción 6

y específicos

5 Construcción de estrategias

6 Esbozo de recursos necesarios


Indicadores de resultados y
Consolidación de la presentación
7 simple y clara para todo público
parámetros de monitoreo

118
La gerencia de los servicios públicos locales

Gráfico 10
Formulación del Plan, programa o proyecto

Propuesta definitiva Contenidos


Discutir y validar la propuesta Justificación y desafíos
1 definitiva

2 Legitimació n del plan por los


actores directos
Objetivo 1 Objetivo 2 Objetivo 3

Determinación de estrategias, Estrategias, resoluciones y coordinaciones


3 plazos, etapas, acciones, presupuesto

A cción 1

A cci ón 2

A cción 3

A cción 4

A cción 5
Definicin de compromisos formales

Obtener las resoluciones necesarias


5 y coordinación con otras direcciones

Establecimiento de convenios con Presupuesto, plazos, etapa, indicadores


6 instituciones y agencias financieras de resultados y parámetros de monitoreo

Grafico 11
Implementación del Plan, Programa o proyecto

Plan de gestión, programa o proyecto


Acción 1 Acción 2 Acción 3 Acción 4 Acción 5

Definición de la estructura y Determinar los plazos y cronograma,


organización más apropiada zonas prioritarias

Determinar la tecnología y
Determinar las alianzas, equipo
materiales, los recursos económicos y
de trabajo y beneficiarios
financieros

Plan de Gerencia y planes de Trabajo de cada miembro del equipo

Procedimientos para operación, supervisión, monitoreo, evaluación y control

Cuarta fase: Implementación del plan, programa o proyecto. El Plan gerencial


Reuniones de trabajo con el equipo de gerencia para llevar a cabo las acciones del plan, programa o
proyecto. Los propósitos son:
• Definir la organización y estructura más apropiada para realizar las acciones con eficiencia y
eficacia.
• Responder, según sea el caso, a las preguntas de ¿Por qué, cómo, para qué, con quién, desde y hasta
donde, desde y hasta cuando, a quién, con quién, con qué tecnología y materiales, con cuánto y con
qué recursos?
• Determinar el Plan de Gerencia y establecer planes de trabajo para cada uno de los miembros del
equipo, incluido el gerente o Director.

Augusto Lanao Márquez


119
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

• Preparación y/o aplicación de los procedimientos operativos de acuerdo al sistema de


administración de las obras o acciones: Elaboración y términos de referencia, contratos, órdenes
de trabajo y compra, formularios de control y otros formatos e informes.
• Mecanismos de supervisión, evaluación y control, identificando parámetros e indicadores de
cumplimiento. Incluir apreciación de usuarios.
• Evaluación del plan, programa o proyecto y reportes de resultados.

En el gráfico 12 se muestra la cuarta fase.


Grafico 12
Proceso metodológico de la gerencia de algunos servicios públicos
AGUA POTABLE ALCANTARILLADO LIMPIEZA PUBLICA AREAS VERDES
Situación actual (cobertura, Inventario de áreas
Situación actual (recurso, Situación actual (Cobertura, volumen y composición de verdes y áreas residuales,
cobertura, red, personal, red, personal, equipos e los RRSS, personal, rutas, estado, especies, calidad
equipo e instalaciones) instalaciones) equipo e instalaciones) de suelos

Diagnóstico integral: análisis de conflcitos y potencialidades, priorización de conflictos, áreas críticas, interés de actores, recursos disponible
y definición de la politica Municipal y normatividad local, regional y nacional.

Propuesta del plan o Propuesta del plan o Propuesta de plan de manejo Propuesta de plan de
programa (captación, red programa (red de (barrido, precolecta, arborización de parques y
de distribución, cloración, evacuación, sistema de recolección, transporte, bermas (mejoramiento de
mantenimiento). Fijación tratamiento, reciclaje de tratamiento y disposición suelos, selección y
de etapas, presupuesto, aguas tratadas ). Fijación de final). Fijaci ón de etapas, sembrado de plantones,
tarifas y participación etapas, tarifas y presupuesto, tarifas y podas, riego comunitario)
ciudadana. participación ciudadana reciclaje comunal Programa de incentivos y
mobiliario urbano.

Aprobación del plan o Aprobación del plan o Aprobación del plan o Aprobación del plan o
programa de agua potable programa de alcantarillado programa (ley 27314) programa y proyectos

Plan de Tabajo /Gerencia: Planes de Trabajo/Gerencia Plan de trabajo /Gerencia Plan de trabajo /Gerencia
Priorización de proyectos Priorización de proyectos Barrido, segregación casas Definici ón de áreas
con faenas comunales, con faenas comunales, recolección casas y sardineles, mejora suelo,
monitoreo de calidad de mantenimiento redes y negocios, mantenimiento de selección plantones,
agua, mantenimiento de lagunas, monitoreo de unidades, planta compostaje, sistema de riesgo agua
redes y medidores, control evacuación, venta de agua p. relleno sanitario. Incentivos cruda, mobiliario urbano,
de consumo, cobranza e riego, cobranza e informes de reciclaje, Cobranza e Campañas de padrinos
informes infomes de % de cobertura. convenios vecinales.

Gráfico 13
Habilidades gerenciales en la prestación de servicios públicos locales

Capacidad de liderazgo, toma de


Capacidad de convocatoria y negociación
decisiones y automotivación

Capacidad de comunicación de
Dominio de la planificación estratégica
ideas y acciones

Capacidad de conducción de Capacidad de resolución de


reuniones eficaces conflictos interpersonales

Capacidad de aprender y enseñar Inteligencia emocional

Dominio de herramientas informáticas Capacidad de innovación y creatividad

120
³
³
³³
³³
³
³³
³³
³
³³
³³
³
³³
³

Gestión de proyectos
locales

Renato Sabogal Silvestre

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³³
³
Gestión de proyectos locales

Introducción

La gestión de proyectos locales se considera como una tarea que sólo les compete a los planificadores
y/o formuladores, es decir, un campo de especialistas. Esta visión termina siendo muy limitada, pues no
permite reconocer la existencia de otros actores y elementos. Entre los actores podemos destacar a
los políticos y a los ciudadanos; y, entre los elementos, podemos considerar a los recursos y la cultura
local.

No obstante esta afirmación, es innegable la importancia de los especialistas y formuladores de


proyectos, su contribución en la gestión de proyectos locales es fundamental. Sin embargo,
consideramos que su participación no puede reducir y/o reemplazar aspectos fundamentales en una
gestión municipal, tales como: la visión de desarrollo, las prioridades y las expectativas de la población.

Por lo tanto, este documento se presenta como un modesto aporte que pretende contribuir a la
concepción de los proyectos locales desde una perspectiva diferente, que no se limite sólo a los
procedimientos y formalidades. Para ello ya existen muchos manuales sobre el tema, muy buenos por
cierto, que presentan detalladamente la metodología para la formulación de proyectos.

Entonces, concebir la gestión de proyectos locales con una perspectiva estratégica, ética, participativa
y procesual nos permitirá reconocer la centralidad del ser humano como medio y fin del desarrollo.
De esta manera, sumado a todas las consideraciones metodológicas propias de la gestión de
proyectos, se rompe con la visión estática, paternalista y aislada de las iniciativas locales.

Respecto a los contenidos del material, lo siguiente: El primer capítulo, La gestión de proyectos
locales, analiza algunos conceptos fundamentales de la gestión de proyectos, resaltando, además, la
importancia de la articulación de los proyectos locales con el sistema de planificación municipal. En el
segundo capítulo, Proyectos de inversión pública, conforme a la normatividad vigente, se examina
los principales conceptos asociados a los proyectos de inversión pública; El SNIP, el ciclo del proyecto,
entre otros. En el tercer capítulo, titulado El Marco lógico, se describen los principales elementos
conceptuales y metodológicos de este enfoque. En el último capítulo, Algunas reflexiones sobre la
gestión de proyectos locales, se analizan algunos factores críticos en la gestión de proyectos y, por
otro lado, algunos elementos claves para mejorar el diseño y ejecución de proyectos locales.

Renato Sabogal Silvestre


123
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Capítulo
Capítulo I:I:Gestión
Gestióndede proyectos
proyectos locales 13
locales

Al igual que la gestión del desarrollo local, nosotros concebimos la gestión de proyectos locales como un
proceso circular, de interdependencia y continua retroalimentación.

Programación
Estratégica

Evaluación Identificación

Ejecución y
Seguimiento Formulación

Fuente: Zurita 2009

Este proceso implica, además de la retroalimentación respectiva y las consideraciones generales de los
distintos manuales de elaboración de proyectos, un conjunto de elementos que trascienden los aspectos
formales de una gestión. Entre estos factores podemos considerar la negociación, la creatividad y los
intereses personales y colectivos.
Por ello, es importante trascender las visiones mecanicistas y formalistas para entender la gestión de
proyectos locales. En la línea de lo planteado en los distintos textos institucionales, es fundamental
reconocer la complementariedad de los roles político y técnico, la cultura local, el territorio, la
participación ciudadana y sus expectativas. Estas consideraciones nos permitirán gestionar proyectos con
una perspectiva estratégica y ética.

I. Articulación de los proyectos locales con el sistema de planificación


municipal
Las ideas de proyectos no surgen de repente, de la nada, sino que forman parte de un programa o
estrategia de ordenación que está establecido en los distintos instrumentos de gestión municipal, ya sea el
PDC, el PDI, el POI, u otro. Por lo tanto, para que los proyectos sean relevantes y sostenibles es
recomendable identificarlos a partir de la visión de futuro desarrollada y de los objetivos estratégicos
propuestos en estos planes.

Por ejemplo: Para identificar proyectos, debemos


respondernos a la pregunta: ¿de qué manera(s)
puedo dar cumplimiento al objetivo de
desarrollo de mi localidad?

13 Este capítulo toma varias transcripciones literales de otro material elaborado por nuestra institución. (Escuela Mayor 2007)

124
Gestión de proyectos locales

Ejemplo: Coherencia entre los objetivos del plan de desarrollo económico local y los proyectos a
ejecutar.

Si mi objetivo estratégico es Mis proyectos prioritarios podrían ser:


Promoción y capacitación de los agricultores
para fomentar una mentalidad para la
exportación.
Promover organización empresarial local
Atracción de fuentes crediticias y fomento de
orientada a la agro-exportación.
la inversión.
Mejoramientos de calidad de semillas y de la
producción local.
Fuente: Escuela Mayor 2007

Es un error frecuente al identificar proyectos, basarnos exclusivamente en las ofertas de financiamiento,


sin considerar la importancia que éstos pueden tener como impulso a los procesos de desarrollo. En
ocasiones se desperdician esfuerzos y recursos en proyectos aparentemente atractivos, pero que no
guardan relación con los procesos en curso.
De otro lado, a veces se priorizan proyectos que tienen que ver con necesidades sentidas de algunos
grupos de la población, sin que éstos hayan sido evaluados como la mejor forma de enfrentar las
condiciones de desarrollo en esa localidad.

II.Aspectos conceptuales
2.1. El proyecto
La idea de proyecto también presenta múltiples acepciones en el ámbito del desarrollo.

La palabra “proyecto” proviene del latín y se


compone de las sílabas “pro”, que significa “en
frente (de)” y de la sílaba “ject”, que significa
“arrojar hacia delante”.

Las diferentes conceptualizaciones hacen énfasis en distintos elementos, tales como: el proceso, los
recursos, el tiempo, el espacio, los objetivos, etc. Para el entendimiento de este material utilizaremos la
siguiente definición:
"Un proyecto es una acción planificada, es decir, tiene una lógica, compuesta por un conjunto de actividades
que convierte recursos en productos y resultados, con vistas a alcanzar un objetivo específico que contribuirá
a un objetivo general, con un presupuesto determinado, dentro de un periodo de tiempo especificado, para un
grupo de beneficiarios definido y en una zona geográfica delimitada" (Zurita 2009: 6.)

Esta inversión es generadora de capacidad para poder


solucionar un problema o activar una potencialidad.

Renato Sabogal Silvestre


125
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Esta inversión puede ser con fondos privados o fondos públicos (del estado peruano
en sus niveles nacional, regional o municipal). En el caso de de ser realizado con
fondos privados, es la entidad financiera quien determina las características de la
inversión (monto de inversión, forma de ejecución y controles). Si la inversión se
realiza con fondos públicos, debe adecuarse al Sistema Nacional de Inversión
Pública, SNIP, que establece las normas técnicas, métodos y procedimientos
obligatorios para la realización de proyectos.

2.2. Los objetivos de un proyecto


Un elemento indesligable en la idea de proyecto es el objetivo de la propuesta, éste se presenta como
el norte, la apuesta determinante a lograr en un período determinado. En el ámbito municipal, para la
ejecución de proyectos, podemos identificar como objetivos claves, los siguientes: (Espinoza, Juan
Pablo 2011: 3)
o Solucionar un problema determinado
o Activar potencialidades locales.
o Contribuir a fines superiores: mejorar la calidad de vida, superar la pobreza, etc.
o Asignar eficientemente los recursos
o Enriquecer los conocimientos tecnológicos
o Formar equipos de trabajo
o Formar cultura y responsabilidad respecto al medio ambiente
o Fortalecer capital social (mejorar las instituciones, las leyes, la integración social)
o Aprender de la experiencia
o Activar o fortalecer procesos y no ser entendido solamente como obra material.
2.3. Elementos principales para la formulación de un proyecto (Espinoza, Juan Pablo
2011: 5)
Es importante tener claros los siguientes aspectos:
¿Para qué? Definir qué problema se debe resolver
¿A quién? Definir a quién beneficiará y afectará el proyecto
¿Cuánto? El tamaño del proyecto: km, m2, N° de ganado
¿Dónde? El lugar en que se localizará el proyecto
¿Cómo? El modo como se solucionará el problema
¿Cuál? Elegir cuál de las posibles soluciones se escogerá
¿Con qué? Con qué recursos se hará el proyecto
¿Cuándo? Cuándo se realizará el proyecto, cuánto demorará

2.4. Etapas de un proyecto


A todo proyecto, público o privado, se le puede considerar las siguientes etapas:
2.4.1. Identificación.
Parte de la definición de problemas a resolver y la identificación de ideas de proyecto que podrían
resolverlos.

126
Gestión de proyectos locales

2.4.2. Formulación.
Consiste en el diseño detallado del proyecto, incluyendo la identificación de los acuerdos necesarios
para el desarrollo del mismo, su correcta gestión y desarrollo, un análisis de costos y beneficios, la
modalidad de financiamiento, la gestión de riesgos, el seguimiento de la ejecución, la evaluación del
proyecto y la auditoria posterior a su culminación.
2.4.3. Ejecución y monitoreo.
La ejecución implica una eficaz gestión de los recursos asignados. La ejecución puede dividirse en tres
fases principales: lanzamiento, ejecución propiamente dicha y cierre.
El monitoreo implica un conjunto de procedimientos sistemáticos que pretenden dar seguimiento a
la actividades y logros del proyecto durante su ejecución.
2.4.4. Evaluación
Finalizada la ejecución del proyecto se realiza un análisis para determinar o verificar la relevancia, el
impacto, la eficacia, la eficiencia y la sostenibilidad del proyecto.
Un proyecto de inversión pública por su parte, teniendo las mismas etapas en su ciclo de proyecto,
incluye algunas particularidades:
2.5. Presentación del proyecto
Un proyecto puede ser presentado, para fines de difusión o búsqueda de financiamiento, de diversas
maneras y en diferentes estados de desarrollo. Puede presentarse como un informe donde se detallan
todos los elementos descritos anteriormente, puede también ser presentado como un documento
denominado perfil del proyecto, donde se detallan específica y rigurosamente todas las características
del proyecto, desde los detalles técnicos hasta aquellos que tienen que ver con la operación y los
costos detallados que costará la implementación del proyecto.
Sin embargo, conviene tener en cuenta que la elaboración de un perfil resulta oneroso en términos
económicos, pues el costo de su elaboración se calcula generalmente como un porcentaje del costo
total del proyecto. Por ello, mientras no se tengan definidas o garantizadas las fuentes de
financiamiento, no resulta conveniente pasar a la etapa de elaboración del perfil del proyecto.
Ante esto y ante la necesidad de contar con documentos que expresen claramente las características
del proyecto, que faciliten la presentación del mismo y la negociación o gestión del financiamiento
necesario, se recomienda la utilización de fichas de proyecto, que sin tener el costo ni la consistencia
de un perfil, facilita la presentación y gestión del financiamiento de proyectos, permitiendo conocer los
detalles primordiales del mismo.
2.5.1. La ficha de proyecto
Es un documento donde se presentan las características importantes de un proyecto, que sin tener la
rigurosidad, desarrollo técnico ni la extensión de un perfil, permite tener una idea clara de los
objetivos del proyecto, las características de su implementación y sus costos estimados. Con ello es
posible presentar en diferentes escenarios el proyecto, tanto para darlo a conocer a los beneficiarios
como para negociar y/o gestionar el financiamiento.
Es necesario tener en cuenta que para la elaboración de la ficha de proyecto, debemos tener ideas
claras sobre los problemas que encontrarán solución con el proyecto, sobre los beneficiarios y
también sobre detalles importantes como la localización y el tiempo y los recursos que se necesitarán
para ejecutar el proyecto. La ficha es un documento preliminar, por tanto, es siempre mejorable.
Para fines de elaborar la ficha, es necesario también conocer los costos promedios de los materiales,
equipos y procedimientos que serán necesarios. En tal sentido no será necesario tener costos
definitivos ni exactos, sino costos aproximados, tomando información de otros proyectos similares o
de los mismos proveedores.

Renato Sabogal Silvestre


127
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Capítulo II: Proyectos


Capítulo II: Proyectosde
deinversión
inversiónpública - PIP14
pública- PIP

I. ¿Qué es el Sistema Nacional de Inversión Pública-SNIP?


Según el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) el SNIP "es un sistema administrativo del Estado que a
través de un conjunto de principios, métodos, procedimientos y normas técnicas certifica la calidad de los
Proyectos de Inversión Pública (PIP)". Con ello se busca:
• Eficiencia en la utilización de recursos de inversión.
• Sostenibilidad en la mejora de la calidad o ampliación de la provisión de los servicios públicos
intervenidos por los proyectos.
• Mayor impacto socio-económico, es decir, un mayor bienestar para la población.

Al respecto, es importante precisar que el SNIP es un sistema administrativo


y no una institución (MEF) como habitualmente se señala, no obstante ello,
se han tejido una serie de mitos relacionados a su funcionamiento. Como
todo sistema, se compone de un conjunto de actores, reglas y procesos que
actuando de manera interrelacionada persiguen un objetivo común.

1.1. ¿Quiénes conforman el SNIP?


Conforman el SNIP:
• El Órgano Resolutivo o más alta autoridad ejecutiva de la entidad, (Alcaldes, Presidentes
de Gobiernos Regionales, Ministros, etc.)
• Las Unidades Formuladoras (UF) u órganos responsables de la formulación de los estudios de
preinversión.
• Las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI) encargadas de la evaluación y
declaración de viabilidad de los PIP y Las Unidades Ejecutoras (UE) responsables de la ejecución,
operación y mantenimiento y evaluación ex post de los PIP en las diferentes entidades públicas de
todos los niveles de Gobierno.
Actores SNIP
SECTOR / GR / GL MEF
Órgano resolutivo (OR)

Relación
Relación
Institucional
Técnico - Funcional Órgano Rector
Oficina de Programación Dirección General de
e Inversiones (OPI) Programación Multianual
(DGPM)
Relación
Funcional y/o Institucional

Unidades Unidades
Formuladoras (UF) Ejecutoras (UE)
Fuente: MEF: 2011

14 Este capítulo se basa en información oficial obtenida en el portal del Ministerio de Economía y Finanzas.

128
Gestión de proyectos locales

Las disposiciones del SNIP se aplican a más de 1980 Unidades Formuladoras


(UF) y más de 920 Oficinas de Programación e Inversiones (OPI) de alrededor
de 850 entidades sujetas al sistema entre Ministerios, Institutos, Escuelas
Nacionales, Universidades Nacionales, Empresas de FONAFE, Gobiernos
Regionales, Gobiernos Locales, Empresas de Tratamiento Empresarial, etc.

II. ¿Qué son los proyectos de inversión pública (PIP)?


Según el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) los PIP "son una intervención limitada en el tiempo
que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, modernizar,
recuperar o rehabilitar la capacidad productora de bienes o servicios de una Entidad".
2.1. El ciclo del proyecto
El SNIP establece que todo PIP debe seguir el Ciclo de Proyecto, que comprende las fases de
Preinversión, Inversión y Postinversión.
El ciclo del proyecto de inversión pública (PIP)
Idea Pre Inversión Inversión Post Inversión
Perfil Estudios Operación y
Definitivos/
Expedientes Mantenimiento
Pre factibilidad técnicos Fin
Evaluación
Factibilidad Ejecución ex-post

Retroalimentación

Fuente: MEF: 2011

2.1.1. Preinversión
La preinversión tiene como objetivo evaluar la conveniencia de realizar un Proyecto de Inversión
Pública (PIP) en particular, es decir, exige contar con los estudios que sustenten que es socialmente
rentable, sostenible y concordante con los lineamientos de política establecida por las autoridades
correspondientes. Estos criterios sustentan su declaración de viabilidad, requisito indispensable para
iniciar su ejecución.
Niveles de estudios de preinversión mínimos
MONTO DE UN PROYECTO ESTUDIOS REQUERIDOS
Hasta S/. 1’200,000 Perfil simplificado
Mayor a S/. 1’200,000 Hasta S/. 6’000,000.00 Perfil
Mayor a S/. 6’000,000.00 Hasta S/. 10’000,000.00 Prefactibilidad
Mayor a S/. 10’000,000.00 Factibilidad
Fuente: MEF: 2011

2.1.2. Inversión
Una vez que un proyecto ha cumplido satisfactoriamente la fase de preinversión, es decir, cuenta con
los estudios de pre inversión (perfil, pre factibilidad y factibilidad) y ha sido declarado viable por la OPI
correspondiente, se encuentra habilitado para ingresar a la Fase de Inversión.

Renato Sabogal Silvestre


129
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

La Unidad Formuladora (UF) es la responsable de formular los estudios de


preinversión del proyecto y puede ser cualquier oficina o entidad del sector
público (Ministerios, Gobiernos Nacionales, Gobiernos Regionales o
Gobiernos Locales) que sea designada formalmente en la entidad y
registrada por la Oficina de Programación de Inversiones correspondiente.

En esta fase se puede distinguir las etapas de: Diseño (el desarrollo del estudio definitivo, expediente
técnico u otro documento equivalente) y la ejecución misma del proyecto, que debe ceñirse a los
parámetros técnicos, económicos y ambientales con los cuales fue declarado viable:
• Diseño: Se elabora el estudio de detalle (o equivalente) del proyecto, incluyendo la planificación de
la ejecución, el presupuesto, las metas físicas proyectadas, las especificaciones técnicas, el programa
de conservación y reposición de equipos y los requerimientos estimados de personal para la
operación y mantenimiento.
• Ejecución: Se realiza la implementación de las actividades programas y, según caso, el desarrollo
de la obra física. En esta etapa se realizan las acciones del proyecto, la licitación de los bienes,
servicios u obras a adquirir e implementar, el seguimiento y control de los contratos así como la
revisión periódica de los avances de la ejecución del proyecto. El cierre de la ejecución del proyecto
marca el fin de la Fase de Inversión.

La Unidad Ejecutora (UE) es responsable de la elaboración del estudio de detalle (o equivalente), de la


ejecución, cierre y transferencia del proyecto a la Entidad responsable de la operación y mantenimiento,
cuando corresponda.

2.1.3. Postinversión
La postinversión comprende la operación y mantenimiento del proyecto así como la evaluación ex
post. Esta última fase se inicia cuando se ha cerrado la ejecución del proyecto y éste ha sido
transferido a la Entidad responsable de su operación y mantenimiento. En esta fase, y durante todo su
periodo de vida útil, se concreta la generación de beneficios del proyecto.
• Operación y mantenimiento: En esta etapa se debe asegurar que el proyecto ha producido una
mejora en la capacidad prestadora de bienes o servicios públicos de una Entidad de acuerdo a las
condiciones previstas en el estudio que sustentó su declaración de viabilidad. Para ello, la Entidad
responsable de su operación y mantenimiento, deberá priorizar la asignación de los recursos
necesarios para dichas acciones.
• Evaluación ex post: Es un proceso que permite investigar en qué medida las metas alcanzadas
por el proyecto se han traducido en los resultados esperados en correlato con lo previsto durante
la fase de preinversión. Las Unidades Ejecutoras, en coordinación con la Oficina de Programación e
Inversiones que evaluó el proyecto, son las responsables por las evaluaciones ex post de los PIP que
ejecutan. En los PIP cuya viabilidad ha sido declarada sobre la base de un Perfil, la evaluación Ex post
la puede realizar una agencia independiente o un órgano distinto de la UE que pertenezca al propio
Sector, Gobierno Regional o Local, sobre una muestra representativa de los PIP cuya ejecución
haya finalizado. Los estudios de evaluación Ex post se considerarán terminados cuando cuenten
con la conformidad por parte de la DGPM respecto de la evaluación efectuada.

130
Gestión de proyectos locales

Capítulo III: El
Capítulo III: Elmarco
marcológico
lógico

El marco lógico es una metodología utilizada por distintas instituciones nacionales e internacionales;
públicas y privadas, asociadas a temas de desarrollo. Generalmente se le asocia sólo a la formulación de
proyectos sociales, no obstante su utilidad rebasa la etapa de formulación y el ámbito social.

El primer “Marco Lógico” fue utilizado por USAID en los


finales de los '60. Desde esa década ha tenido una evolución
continua, integrando diversos elementos metodológicos
creados por distintas agencias y organizaciones.

En este capítulo, lejos de convertirse en una guía para la formulación de proyectos, se pretende mostrar
los principales conceptos asociados al marco lógico y algunas consideraciones metodológicas.

I. ¿Qué es el marco lógico?


Existen varias conceptualizaciones del tema, ninguna con mucha diferencia de la otra. Nosotros
tomaremos como base la siguiente:
“La Metodología de Marco Lógico es una herramienta para facilitar el proceso de conceptualización,
diseño, ejecución y evaluación de proyectos. Su énfasis está centrado en la orientación por objetivos, la
orientación hacia grupos beneficiarios y el facilitar la participación y la comunicación entre las partes
interesadas" (Ortegón y otros 2005b: 13)

Esta definición nos acerca al concepto de gestión de proyectos, pues hace énfasis en todo el ciclo del
proyecto, desde el diseño hasta la evaluación de una iniciativa de desarrollo. Además reconoce la
importancia de la participación de los involucrados en la puesta en marcha de un proyecto.
1.1. La clave del marco lógico: la lógica causal
Para Zurita "Para la correcta comprensión y uso del Enfoque de Marco Lógico, es fundamental
entender y manejar la lógica causal, es decir, las relaciones causa-efecto que unen tanto a los problemas
que existen en un contexto dado, como de las soluciones a estos problemas" (2009: 10).
Es decir:

SI A B
ENTONCES
Ejemplo:
Problema: Si la cantidad cosechada de papá es muy baja, entonces la disponibilidad de alimentos es
insuficiente.
Solución: Si la cosecha de papá aumenta (debido al proyecto), entonces la disponibilidad de alimentos
será mayor.

Renato Sabogal Silvestre


131
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Cabe indicar que esta lógica causal no es tan mecánica como parece, pues en el diseño y ejecución del
proyecto también se consideran factores críticos (supuestos) y un conjunto coordinado de
actividades.

II. Proceso metodológico15


2.1. Identificación del problema y alternativas de solución
Para esta etapa la metodología del marco lógico utiliza cuatro elementos analíticos, concebidos como
pasos por algunos. Estos son:
2.1.1. Análisis de involucrados: Esta herramienta nos permite reconocer y distinguir el nivel de
relación de los distintos actores involucrados en la materialización de un proyecto. El análisis de
involucrados nos permite: identificar todos aquellos que pudieran tener interés o que se pudieran
beneficiar directa e indirectamente; investigar sus roles, intereses, poder relativo y capacidad de
participación; Identificar su posición, de cooperación o conflicto; Interpretar los resultados del análisis
y definir cómo pueden ser incorporados en el diseño del proyecto.
2.1.2. Análisis del problema: Al preparar un proyecto, es necesario identificar el problema que se
desea intervenir, así como sus causas y sus efectos. El procedimiento tiene como objetivos analizar e
identificar lo que se considere como problemas principales de la situación a abordar, establecer el
problema central que afecta a la comunidad, definir los efectos más importantes del problema en
cuestión, anotar las causas del problema central detectado.
Una vez que tanto el problema central, como las causas y los efectos están identificados, se construye
el árbol de problemas. El árbol de problemas da una imagen completa de la situación negativa
existente.
2.1.3.Análisis de objetivos
El análisis de los objetivos permite describir la situación futura a la que se desea llegar una vez se han
resuelto los problemas. Consiste en convertir los estados negativos del árbol de problemas en
soluciones, expresadas en forma de estados positivos. De hecho, todos esos estados positivos son
objetivos y se presentan en un árbol de objetivos en el que se observa la jerarquía de los medios y de
los fines. Este diagrama permite tener una visión global y clara de la situación positiva que se desea.
2.1.4. Identificación de alternativas de solución al problema
A partir de la construcción del árbol de objetivos se comienza a identificar las alternativas necesarias y
viables para la elaboración del proyecto.

El análisis resulta más valioso cuando se efectúa en forma


de taller en el que participan las partes interesadas (que
conocen la problemática) y animado por una persona que
domina el método y la dinámica del grupo.

15 Para el desarrollo de este capítulo utilizaremos la propuesta de Ortegón, 2005b.

132
Gestión de proyectos locales

Estructura metodológica del marco lógico


Análisis de involucrados
1

Análisis del problema Análisis de Objetivos Análisis de Alternativas Estructura analítica del problema
Opción 1
Opción 2
2 5
3 4

Matriz de Marco Lógico


Objetivos Indicadores M. Verificación Hipótesis
Evaluación Intermedia
Fin
Proyect/Real Evaluación 7 9
Propósito
Indicador 1 Componente
Indicador 2 8
10 Actividades
6

Fuente: Obregón y otros 2005b

2.2. Estructura analítica del proyecto (EAP)


La estructura Analítica del Proyecto (EAP) "es la esquematización del proyecto. Dicho de otra manera,
la EAP es un esquema de la alternativa de solución más viable expresada en sus rasgos más generales a
la manera de un árbol de objetivos y actividades, que resume la intervención en 4 niveles jerárquicos y
da pie a la definición de los elementos del Resumen Narrativo de la Matriz Lógica del Proyecto".
(Obregón y otros 2005b: 20)
Estructura analítica del proyecto

FIN Fin

Propósito (Objetivo Central) Propósito

Componente
Producto o Producto o
Componente 1 Componente 1

Actividad
Actividad 1.1 Actividad 2.1 Actividad 2.2

Fuente: Obregón y otros 2005b

La EAP se estructura desde abajo hacia arriba, de igual manera que


un árbol, estableciendo una jerarquía vertical, de tal modo que las
actividades aparecen en la parte inferior del árbol, se sube un nivel
para los componentes, otro para propósito y finalmente en la parte
superior se encontraran los fines del proyecto.

Renato Sabogal Silvestre


133
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

2.2. Matriz de planificación marco lógico

Resumen Narrativo de objetivos Indicadores Medios de verificación Supuestos


Fin
Propósito
Componentes
Actividades
Fuente: Obregón y otros 2005b

La Matriz de Marco Lógico presenta en forma resumida los aspectos más importantes del proyecto.A
continuación vamos a describir brevemente los elementos verticales y horizontales de esta matriz:
2.2.1 Resumen narrativo de objetivos

Nº JERARQUÍA DE
DESCRIPCIÓN
OBJETIVOS
1 Fin El Fin de un proyecto es una descripción de la solución a problemas de nivel
superior e importancia nacional, sectorial o regional que se han diagnosticado.
2 Propósito El Propósito describe el efecto directo (cambios de comportamiento) o
resultado esperado al final del periodo de ejecución. Es el cambio que
fomentará el proyecto. Es una hipótesis sobre lo que debiera ocurrir a
consecuencia de producir y utilizar los Componentes.

3 Componentes Los Componentes son las obras, estudios, servicios y capacitación específicos
que se requiere que produzca la gerencia del proyecto dentro del presupuesto
que se le asigna. Cada uno de los Componentes del proyecto tiene que ser
necesario para lograr el Propósito, y es razonable suponer que si los
Componentes se producen adecuadamente, se logrará el Propósito.

4 Actividades Las Actividades son aquellas que el ejecutor tiene que llevar a cabo para
producir cada Componente e implican la utilización de recursos.

2.2.2. Indicadores, medios de verificación y supuestos

Nº ITEM DESCRIPCIÓN

1 Indicadores Los indicadores presentan información necesaria para determinar el progreso


hacia el logro de los objetivos establecidos por el proyecto. Se expresan en
calidad, cantidad y tiempo (CCT).
2 Medios de Es la información necesaria para verificar el cumplimiento de los indicadores.
verificación Pueden ser fotografías, listas de asistencias, estudios, informes, etc.
3 Supuestos Los supuestos representan un juicio de probabilidad de éxito del proyecto que
comparten el equipo de diseño del proyecto, el prestatario, el financiador y el
ejecutor, que deben participar en el proceso de diseño del proyecto. Son
factores de riesgo expresados a manera de hipotesis.

134
Gestión de proyectos locales

Capítulo IV: Algunas reflexiones sobre la gestión de proyectos


locales

En este capítulo se presentan algunos elementos importantes que nos pueden ayudar a gestionar
acertadamente proyectos a nivel municipal. En primer lugar, vamos a analizar un conjunto de factores
críticos que perjudican todo este proceso. Luego, presentaremos algunos elementos que consideramos
claves para la gestión de proyectos locales.

I. Factores problemáticos en la gestión de proyectos locales


1.1. La concepción de Proyecto como sinónimo de proyecto de inversión pública
En el ámbito local se ha generalizado la idea que todo proyecto ejecutado o a ejecutar está en el marco
del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), es decir, que todo proyecto o iniciativa local es un
proyecto de inversión pública (PIP). Está asociación equivocada se fundamenta en la práctica
burocrática y pseudotécnica de algunos gobernantes y funcionarios quienes, lejos de buscar
alternativas viables de desarrollo, están mentalizados en la operativización de iniciativas que generen
créditos políticos y/o recursos financieros mal habidos.
Ahora bien, esta asociación equivocada restringe por lo menos tres formas adicionales de ejecución de
proyectos a nivel local. Estos son:
• Proyectos financiados por la cooperación internacional: Aunque actualmente la cooperación
internacional se está retrayendo, es muy conocido que desde hace varias décadas se ejecutan
proyectos de desarrollo en municipios del país dirigidos principalmente por ONGs. Incluso hay
proyectos que están siendo aprobados y ejecutados teniendo como contraparte a los mismos
gobiernos locales.
• Proyectos financiados por empresas privadas: En el marco de la responsabilidad social empresarial,
existen muchos proyectos ejecutados con fondos de empresas privadas. Esta característica no es
sólo propiedad de empresas que se dedican a actividades extractivas (minería por ejemplo),
también lo ejecutan empresas industriales y de servicios.
• Proyectos financiados por la comunidad:Aunque son en una proporción muy pequeña y, en muchos
casos, los aportes son complementarios, existen proyectos ejecutados con fondos comunales o a
través de mano de obra comunal.
1.2. Los proyectos plantilla
Lamentablemente, tanto a nivel de la cooperación como en el ámbito municipal, ha ido aumentando la
práctica de los denominados proyectos plantilla. Por la poca creatividad, desconocimiento o intereses
oscuros, muchos formuladores optan por reproducir mecánicamente las propuestas de proyectos
ejecutados en otras localidades. Esta opción atenta contra las particularidades del municipio a
intervenir, es decir sus problemas y potencialidades.
Lo grave del asunto es que lejos que quedar en la etapa de diseño, muchas de estas iniciativas son
aprobadas y ejecutadas. De esta manera, con el objetivo de cumplir con los compromisos adquiridos,
se ejecuta irresponsablemente el proyecto, desperdiciando recursos y entorpeciendo la instalación de
procesos locales.

Renato Sabogal Silvestre


135
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Este asunto, además de originalidad, implica aspectos éticos, los cuales representan la honestidad y
transparencia de los actores políticos y técnicos involucrados en el tema. Por lo tanto, es de suma
importancia, a nivel municipal, establecer lineamientos específicos sobre la gestión de proyectos
locales. Esto incluye: Establecimiento de acuerdos, generación de compromisos entre los técnicos y
los políticos, articulación institucional, capacitación y vigilancia.

1.3. Los lobbies


Se considera como "lobista" a aquel personaje dedicado a establecer un conjunto de relaciones
institucionales y extra - institucionales, a nivel político, con el objetivo de lograr créditos personales y a
su contraparte. Estos individuos no son patrimonio de los altos niveles del sector público a nivel del
gobierno central, por el contrario, en cantidad, están mayormente presentes en nuestros gobiernos
locales.
Estos sujetos y sus prácticas debilitan la institucionalidad y reproducen la corrupción a escala local,
con la presentación de ofertas, tanto a los políticos como a los técnicos. Lamentablemente, por
distintos factores, estas prácticas se están institucionalizando en nuestras municipalidades, haciéndose
moneda corriente en los distintos procesos de la gestión municipal.
En el caso de los proyectos locales, los lobbies y la corrupción se han posicionado de una manera
increíble. Un ejemplo claro de esta penosa realidad son los procesos de contratación con el estado. Se
tiene por generalizada la idea que para el concurso para un determinado proyecto de inversión
pública, de antemano se sabe quién va a ser el ganador. ¿Les suena familiar?

A nivel de la cooperación también existen estos tipos de


relaciones informales, los cuáles se generan a partir de una
oferta de cooperación para un municipio determinado.

II. Factores claves para la gestión de proyectos locales


2.1. El contexto
Consideraremos como contexto dos aspectos fundamentales, estos son; la cultura local y el territorio.
Estos elementos son indesligables y expresan la particularidad de un municipio.

La concepción del territorio como un espacio


organizado y la cultura como modo de vida
son la base de estos dos enfoques.

De esta manera, es inconcebible la gestión de proyectos locales que no reposen en un enfoque


territorial y en la relación entre cultura y desarrollo. Más aún, en país tan heterogéneo como el nuestro
es sumamente importante gestionar proyectos teniendo en cuenta las características específicas de la
localidad; Problemas, potencialidades, valores, aspiraciones, historia, etc. Entonces, todo proyecto de
desarrollo local, independientemente que sea elaborado por un especialista, debe someter a
consideración la particularidad del municipio a intervenir.

136
Gestión de proyectos locales

2.3. La participación ciudadana


Ahora bien, desde el fracaso de muchos proyectos de desarrollo a nivel mundial, allá por la década de
los 60s, la participación ciudadana entra en escena como la salvadora de la inversión en desarrollo.
Además, en las dos últimas décadas, fruto de la intencionalidad de reducir y esconder el rol del estado,
también se ha revalorado la participación como mecanismo para superar problemas estructurales
como la pobreza. Entonces, ¿cuál es nuestra posición?
En varios textos institucionales hemos abordado el tema de la participación ciudadana. Hemos
considerado como base la concepción y práctica de la participación ciudadana de manera contextual,
asociándola con la cultura local, las características del territorio, los problemas y desafíos de la
localidad. No obstante, también hemos rechazado la visión de la participación como la "redentora del
desarrollo" y la superposición de ésta a las responsabilidades del estado.
Ahora bien, con estas consideraciones podemos presentar las siguientes reflexiones:
2.3.1. La gestión de proyectos con participación de la ciudadanía
Por una cuestión de lógica elemental es comprensible reconocer que los proyectos gestionados con
participación de la ciudadanía tendrán mayor éxito que los que se realicen de manera aislada. Esta
aseveración la contemplo a toda la generalidad de proyectos que involucren como beneficiarios al ser
humano, es decir; proyectos sociales, culturales, productivos, ambientales y de infraestructura. ¿Es
cierto eso?
Con ello no pretendo desconocer el trabajo y los frutos de los proyectos que no contemplan este
elemento, para nada. Sin embargo, en la lógica del desarrollo, donde el ser humano es medio y fin, es
incomparablemente más proclive al éxito una iniciativa que contemple a los beneficiarios como
actores, que aquellas iniciativas que consideren a la población como pasiva y receptiva.
Por ejemplo:
Un proyecto de desarrollo local, que tiene una temporalidad delimitada, tiene como objetivo instalar
un proceso sostenible de articulación entre el estado y la sociedad civil. Ahora bien, si hablamos de
procesos tenemos que referirnos a una escala temporal indeterminada, entonces surge la pregunta:
¿Terminado el proyecto como garantizo la sostenibilidad de los mismos si no he involucrado a los
actores locales?
¡Para reflexionar!
Para terminar comparto con ustedes una cita de un amigo, el sociólogo Roberto Rodríguez Rabanal:

“SIN PARTICIPACIÓN NO HABRÁ CONCERTACIÓN,


SIN CONCERTACIÓN NO HABRÁ PLANIFICACIÓN,
SIN PLANIFICACIÓN NO HABRÁ DESARROLLO"

Renato Sabogal Silvestre


137
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Bibliografía
BIBLIOGRAFÍA

Escobar,Arturo.
1996 Planificación. Extraído de: W. SACHS (editor), Diccionario del desarrollo. Una guía del
conocimiento como poder. Lima: PRATEC
Escuela Mayor de Gestión Municipal
2007 Desarrollo económico local y proyectos de desarrollo. Módulo de capacitación. Lima: Escuela
Mayor de Gestión Municipal
Espinoza, Juan Pablo
2011 Guía para la elaboración de fichas de proyecto. Lima: Escuela Mayor de Gestión Municipal
Lira, Luis
2006 Revalorización de la planificación del desarrollo. En: Serie gestión pública Nº 59. Santiago: Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
Ortegón, Edgar; Pacheco, Juan Francisco; Roura, Horacio
2005a Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública.
En: Serie manuales Nº 39. Santiago: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
Económica y Social
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programas. En: Serie manuales Nº 42. Santiago: Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social
Programa Pro Descentralización - Prodes y otros
2004 Articulación de la planificación de corto plazo con el plan de desarrollo institucional y el plan de
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Ministerio de economía y finanzas - MEF
2011 Consulta: 18 de julio de 2011.
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Sabogal, Renato
2011a El desarrollo desde lo local. Módulo de capacitación. Curso virtual de gestión municipal. Lima:
Escuela Mayor de Gestión Municipal.
2011bPlanificación del desarrollo. Módulo de capacitación. Curso virtual de gestión municipal. Lima:
Escuela Mayor de Gestión Municipal
Zurita,Alejandro
2009 Identificación y formulación de proyectos: Una guía práctica basada en el Enfoque de Marco Lógico.
Madrid:Acción contra el Hambre

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ANEXOS

Listado de monografías del


diplomado
“Gestión administrativa
moderna”

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Listado de Monografías del Diplomado Gestión Administrativa Moderna

Monografías del diplomado “Gestión administrativa moderna”

1. “Documentos de gestión para el personal sujeto al régimen especial de contratación administrativa


de servicios en un gobierno regional o una municipalidad”.
Llave Iparraguirre, Ricardo. Cajamarca, octubre 2009.

2. “Presupuesto participativo municipal”.


Vargas,Waldemar. Cajamarca, octubre 2009.

3. “Sistema de administración tributaria municipal”.


Abanto Zegarra, Edgar y otros. Cajamarca, octubre 2009.

4. “La planificación estratégica para la promoción del desarrollo económico local en el distrito de
Namora. Región Cajamarca”.
Melindros Arancibia,Yessica y otros. Cajamarca, octubre 2009.

5. “Implementación del plan estratégico para modernizar la gestión de la municipalidad distrital de


Guzmango”. Ascoy, Edwan y Loje, Hiladio. Cajamarca, octubre 2009.

6. “Mejoramiento de la infraestructura económica para la competitividad de la Región La Libertad”.


Huamanchumo, Edward y otros.Trujillo, octubre 2009.

7. “El sistema nacional de inversión pública y los gobiernos locales”.


Mego, Carolina y Cabrera, José. Cajamarca, octubre 2009.

8. “Mejoramiento de las condiciones de saneamiento de la comunidad de Hornambo”.


Carrera, Segundo yVásquez, Zacarías. Cajamarca, octubre 2009.

9. “Dirección estratégica mediante cuadro de mando integral del gobierno regional de Cajamarca”.
Acuña Gálvez, Irene y otros. Cajamarca, octubre 2009.

10. “Desarrollo económico y explotación del potencial turístico en la provincia de Hualgayoc,


Bambamarca”.
Cerna, Jaime e Idrogo, César. Cajamarca, octubre 2009.

11. “Propuesta de gestión integral de los residuos sólidos en el distrito de Trujillo”.


Alvarado, Darwin y otros.Trujillo, octubre 2009.

12. “Reestructuración del diseño organizacional y de los documentos normativos de gestión de la


municipalidad provincial de Otuzco”.
Albitres, Julio y otros.Trujillo, octubre 2009.

13. “Los núcleos ejecutores como estrategia para acelerar el gasto público en inversiones”.
Castillo, Melissa.Trujillo, octubre 2009.

141
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

14. “Nivel de cumplimiento del presupuesto participativo de la municipalidad provincial de Sánchez


Carrión – Huamachuco. Período 2003-2008”.
Julca, Julio. La Libertad, octubre 2009.

15. “La animación sociocultural y las políticas municipales para el desarrollo local”.
Quintana, Marcio y otros. Lima, octubre 2009.

16. “Sistema tributario de la municipalidad provincial de Huaura – Huacho”.


Castro, José y otros. Huacho, Lima, octubre 2009.

17. “Impacto de la reforma del Estado en los gobiernos locales”.


Popayán Carlos y otros. Lima, octubre 2009.

18. “El acceso a la información y promoción de la transparencia en la gestión pública”.


Badajoz, Pedro y otros. Huaral, Lima, octubre 2009.

19. “Nueva ley de contrataciones y adquisiciones del Estado y su reglamento”.


Avendaño, Néstor y otros. Lima, octubre 2009.

20. “Presupuesto participativo en la provincia de Huaral”.


Paravecino, María y otros. Huaral, Lima, octubre 2009.

21. “Identidad local, un reto a trabajar a través del Museo Municipal, fortaleciendo capacidades en
docentes de Historia, Geografía y Economía de 1°, 3° y 4° de educación secundaria en el distrito de
Chancay”.
Huarca, Rosa y otros. Chancay, Lima, octubre 2009.

22. “Contrataciones y adquisiciones del Estado”.


Changana, Ligia y otros. Lima, octubre 2009.

23. “Presupuesto participativo y su articulación con los planes de desarrollo concertado en las
provincias de Huaura y Cajatambo”.
Severino, Pedro y Romero, Oscar. Lima, octubre 2009.

24. “Sistema de abastecimiento y la ley de contrataciones del Estado”.


Ascensios, Jenny y otros. Lima, octubre 2009.

25. “Experiencia del presupuesto participativo en el distrito de Coayllo 2010, que contribuye a un
mejoramiento en la participación de la convocatoria”.
Vega, Jaime yVillalobos, Jenny. Cañete, Lima, octubre 2009.

Nota: Estos trabajos se encuentran disponibles en el Centro de Documentación de la Escuela Mayor de Gestión
Municipal.

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Diplomado
Gestión administrativa moderna

Monografía:
"Sistema de abastecimiento y la Ley
de contrataciones del Estado"

Elaborado por:
Yenny Asencios Espinoza
Mary Marina Ayesta Vargas
Luis Gonzalo Fuentes Sotelo
José Enrique Lucho Suclupe
José Alexis Rodríguez Carpio

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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

DEDICATORIA

Al esfuerzo de cada uno de los integrantes y a nuestra Institución por


otorgarnos las facilidades para culminar este Diplomado.

AGRADECIMIENTO

Un profundo agradecimiento y reconocimiento a los gestores de este


Diplomado tan cerca de nosotros y de muy buena calidad, nada que envidiar a
la capital que ha motivado el reto de una labor responsable, eficaz, justa y
transparente.

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Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado

Prólogo
Prólogo

El grupo Nº ocho (8) de Barranca ha escogido el presente tema debido a que de una u otra forma sus
integrantes están inmersos en las tareas de contrataciones, es así que debemos iniciar indicando que los
principios que rigen esta norma dan el mejor sentido en el logro de los objetivos de transparencia y libre
de corrupción con el fin facilitar las inversiones en nuestro país debido al crecimiento económico que nos
da la oportunidad de enfrentar esta crisis internacional, sin ser golpeados.
Con esta nueva norma en contrataciones las entidades públicas deben tener un soporte a través de las
tutorías del OSCE debiendo ofrecer a nuestra población la satisfacción de sus necesidades y el
funcionamiento adecuado para ofrecer los servicios prestados oportunamente.
Sin embargo debemos indicar que la experiencias vividas en el transcurso de utilizar esta nueva norma
nos hace vivir experiencias que sólo con ellas se observan algunas deficiencias y que estas se
perfeccionan a través de la Legislación Complementaria que en el transcurso del presente año de ha
venido publicando sean éstos comunicados, decretos, etc.

Introducción

145
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Introducción

El Sistema de Abastecimiento y la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, que es objeto de


estudio y análisis del presente trabajo, son temas importantes y están estrechamente relacionados uno
con el otro.
El sistema de abastecimiento, es uno de los sistemas administrativos con que cuenta necesariamente ya
sea una institución pública o privada. En las instituciones públicas, de manera particular en las
Municipalidades este sistema funciona a través de Sub Gerencia, Oficinas o Unidades, cuyo diseño
organizacional está en función del tamaño de la institución, número de personal que labora en el área y
cantidad de dependencias a las que debe atender cada institución.
El Sistema de Abastecimiento como su propio nombre lo indica es un sistema conformado por sub
sistemas que están debidamente identificadas, con funciones específicas, procedimientos y técnicas
adecuadas que hacen posible su funcionamiento. Dentro del Sistema de Abastecimiento encontramos
tres subsistemas:
a) Subsistema de información y Control.
b) Subsistema de Negociación/Obtención.
c) Subsistema de Utilización/Preservación.
A su vez, dentro del Subsistema de Negociación/Obtención, se encuentra el de Contrataciones, como
uno de los procesos técnicos de dicho sistema.
El sistema de abastecimiento en nuestro País, está debidamente regulado por la Constitución Política del
Perú; Decreto Ley 22056, Sistema de Abastecimiento; Resolución Jefatural N° 118-80-INAP/DNA, que
aprueba las Normas Generales del Sistema de Abastecimiento; Ley N° 27783, Ley de Bases de la
Descentralización; Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; Ley y Reglamento de Contrataciones
del Estado, que constituyen parte de estudio del presente trabajo.Y con mayor profundidad las normas
relativa a contrataciones y adquisiciones del Estado, Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado,
aprobado por Decreto Supremo N° 083-2004-PCM, y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo
N° 084-2004-PCM y las novedades que nos trae la Nueva Ley de Contrataciones del Estado, aprobado
por Decreto Legislativo N° 1017, publicado el 04 de Junio del 2008, y Decreto Supremo Nº 184-2008-EF
Encontrándose vigente a partir del 15 de Febrero del año en curso.
Asimismo, es de destacar la importancia de la Gestión del Proceso de Contrataciones en las
Municipalidades, por cuanto a través de ella se adquiere y/o contrata los bienes y servicios necesarios
para el cumplimiento de los fines institucionales de cada Municipalidad, para lo cual se requiere
implementar la Oficina de Abastecimiento, con el personal calificado y especializado en esta área, quien
cumple una función importante en el proceso de contratación de bienes y servicios, lo cual se lleva a cabo
de acuerdo a los procedimientos establecidos en la Ley de Contrataciones del Estado y demás normas
conexas, bajo principios legales que garantizan la transparencia y objetividad de los procesos de selección.
El resultado de este trabajo brindará conocimientos valiosos y servirá de ayuda a los profesionales y
personas involucradas en los quehaceres de este campo, pues además de contener conocimientos recoge
algunas experiencias prácticas.

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Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado

I.- La municipalidad provincial de Barranca : Información general

• Fecha de Creación como Distrito: 1823


• Fecha de Creación como Provincia: 05 de Octubre del año 1984
• Población al 2005: 61.513 Hab.
• Superficie (km2): 153,76
• Clima 27º C
• Altitud 49 m.s.n.m.
• Latitud 10° 06 '' Sur
• Longitud 77° 45'' 37

Límites.-
Por el Norte : Con el Distrito de Pativilca.
Por el Sur : Con los Distritos de Supe Puerto y Supe.
Por el Este : Con el Distrito de Cochas
Por el Oeste : Con el Océano Pacífico

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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

1.2. Ubicación geográfica.-


El Distrito de Barranca se encuentra ubicado en la Región Costa Central del Perú al Norte del
Departamento de Lima, a 175 Kilómetro de distancia de la Capital de la República.

1.3. Clima.-
En época de verano que se inicia desde diciembre hasta mediados de abril, el clima es cálido - húmedo
con temperaturas altas.
En época de invierno que se inicia desde mayo hasta mediados de noviembre el clima es húmedo - frío.
Según la atmósfera, solo algunas veces, se presenta la garúa.

1.4. Hidrografía.-
El distrito de Barranca no cuenta con un río propiamente dicho, pero si, aprovecha parte de las aguas
del río Pativilca para su agricultura, irrigaciones y para el agua potable, también existe represas y
acueductos.

1.5. Relieve.-
Es por lo general arenoso, tanto en su valle y en las plataformas marinas, es de tipo aluviónico es decir:
suelos aptos para la agricultura.
Las formas de relieve que existe en el distrito tenemos: valles, pequeñas pampas, lomas y pequeñas
playas a lo largo del litoral.

1.6. Creación política como Provincia.-


Barranca fue creada como provincia el 5 de octubre de 1984 fue elevada a la categoría de Capital de
Provincia según Decreto Ley Nº 239399; durante el Gobierno del Arquitecto Fernando Belaunde
Terry, siendo el primer alcalde el doctor Carlos Solórzano Herrera.

1.7. En el artículo 1° de la citada Ley dice:


"Créase en el Departamento de Lima de la Provincia de Barranca, con su capital La Villa de Barranca
que se eleva a la categoría de Ciudad por la presente Ley".

1.8. En el artículo 2° se define que:


“La Provincia de Barranca estará conformada por los Distritos de Barranca con su Capital la ciudad de
Barranca, Paramonga que se eleva a la categoría de Villa por la presente Ley, Pativilca con su capital el
pueblo de Pativilca que se eleva a la categoría de Villa, Supe con su capital la Villa de Supe y Puerto con
su capital el pueblo de Supe Puerto, que se eleva a la categoría deVilla por la presente Ley".

148
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado

Capítulo
Capítulo II: Aplicación del sistema de abastecimiento y la ley
II
de contrataciones en la municipalidad provincial de Barranca

Las tecnologías de la información vigente nos ofrece extraordinarias oportunidades para materializar la
marcha hacia la modernización del estado electrónico que conlleve a la transparencia y ahorro y con la
finalidad de llegar a un gobierno electrónico con ciclos de compras completas digitales desde el llamado a
presentar y recibir ofertas, la emisión de órdenes de compra, la facturación y el pago electrónica
debiendo ser integral porque provee la plataforma electrónica la opera y presta los servicios de soporte,
capacitación y es ayuda para todos los compradores y proveedores como chile hasta ahora el primer país
latinoamericano que ha concretizado una gestión pública electrónica.
En el Perú se viene desarrollando una vasta legislación sobre las contrataciones públicas cuya esencia, ha
sido garantizar la utilización de los fondos públicos; también nosotros a través de la creación del Sistema
SIAF - Sistema Integral de Administración Financiera y ahora el Sistema Electrónico de Adquisiciones y
Contrataciones del Estado - SEACE, hacemos uso de las tecnologías que nos conllevarán a un gobierno
electrónico, cuyo eje principal debe ser la transparencia y la anticorrupción, y asegurar así que los pueblos
reciban los beneficios esperados.
Sin embargo estos cambios en la nueva norma y su reglamento que han traído muchas novedades no han
hecho más que crear inquietud en el personal que maneja este sistema como son el personal del área de
contratación o logística y los integrantes de los comités permanente y/o especiales para los diversos
procesos de selección tomando en cuenta que en las entidades municipales las gestiones tienen una
duración de 4 años y por las experiencias vividas cada gobierno trae su personal de confianza entre ellos
con y sin experiencia lo que conlleva en algunos casos a tener errores administrativos por
desconocimiento de las normas. Una de las novedades de la nueva legislación es que ésta obliga que los
funcionarios y servidores del órgano encargado de las contrataciones se encuentren capacitados,
acreditando certificación de capacitación técnica en contrataciones públicas o logística en general de no
menos de 80 horas.
Otra de las situaciones que hemos podido observar es que los servidores municipales nombrados viven
un conformismo sin involucramiento en las tareas municipales esto porque ya lograron un sueldo puntual
mensual y la "estabilidad laboral" y no le dan importancia a las capacitaciones otorgadas que permitan
servir mejor a los vecinos, por ello resulta difícil inclusive involucrarlos en tareas de contrataciones.
Desde nuestra perspectiva en si la creación del OSCE como un ente supervisor ha creado dependencia a
un control por parte del Gobierno Central, hecho positivo y rescatable más aún si han implementado las
consultas vía correo electrónico. Siendo asimismo exigente para el encargado del manejo del sistema
SEACE y el área de contrataciones ya que el OSCE supervisa cada uno de los procesos lanzados y en caso
de no ajustarse a las normas éstos procesos son declarados nulos, incluso si en una convocatoria de un
proceso de selección la fecha de integración de bases de obviara éste es declarado nulo.
Si bien inicialmente había ciertas opiniones diferentes en el mismo OSCE de parte de los asesores a la
fecha ya viene tomando un cuerpo más estable, aunque en las experiencias vividas se resuelven detalles
que la norma no las explica.
De los múltiples procesos de selección que se lleva a cabo en la Entidad se ha podido notar que a la fecha
muchos postores desconocen la normatividad, muchos se presentan y son descalificados al no presentar

149
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

la seriedad de oferta que es lo novedoso de esta norma, pero que ha resultado engorroso y catalogado
por muchos como que el gobierno ha querido favorecer a las entidades financieras.
Este trámite en parte ha disminuido la competitividad que es uno de los principios de la norma porque
por ejemplo los micro y pequeños empresarios deben depositar la suma en efectivo equivalente a la
seriedad de oferta, que en muchos casos no cuentan, siempre que se trate de procesos de adjudicaciones
selectivas, públicas y licitaciones.
Asimismo a nuestro criterio los requisitos exigibles resultan básicos, y si bien el criterio de economicidad
debe primar porque constituye un ahorro para el estado también es cierto que dependiendo del objetivo
de la adquisición u servicio se requiere garantía de calidad, aquí en nuestros procesos tenemos casos
ocurridos ejemplo.
1. Para la compra de pinturas se solicitó los requisitos tomados de las bases estandarizadas de
acuerdo a la norma anterior derogada, a la evaluación de las propuestas en total 4 el precio más
bajo resultó ser de una pintura recién salida al mercado, cuando en realidad la Entidad requería
pintura que garanticen su duración es decir de calidad.
2. En una subasta inversa se licito el ítem aceite vegetal y por supuesto gano la mejor oferta que
correspondía a un aceite vegetal igualmente nuevo en marca en el mercado, la cual provocó un
reclamo masivo de los comedores, en cuanto a otro ítem arroz pilado corriente de 5 postores gano
la mejor oferta resultando que este provenía de la selva, cuando se nos entregó el primer lote y éste
a su vez se repartió a los beneficiarios de la provincia de barranca es decir a 89 comedores del
distrito de barranca, Paramonga, Pativilca, supe y puerto supe, las madres protestaron por su
cocido pues ni aumentando agua ni así pasaren horas éste arroz no cocinaba permanecía crudo,
causando un gasto excesivo en combustible, ante este precedente dichas madres querían arroz
proveniente del norte y allí el dilema como ¿haces la subasta?
3. En otra subasta pública de cemento y con presencia de 3 postores al llamado de una empresa
jurídica no trae su vigencia de poder no aceptándosele su participación creando una reacción
negativa del postor que en su descontento se presento ante los medios de comunicación
mencionando que era un proceso comprado, la comisión se pregunta cómo reaccionar si aquí en
provincia la prensa juega un rol informativo importante.
4. Siendo exigible la Carta Fianza, se viene notando que la mayoría de proveedores no lo presenta y
más bien se acogen a la retención estipulado en la ley Nº 28015 de Promoción y Formalización de
las micro y pequeñas empresas.
Aquí mostramos los resultados obtenidos en el año 2008:

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Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado

Ahorro que represento los


Procesos de Selección -2008

Nº REF. TIPO DE VALOR


Nº PROCESOS REFERENCIAL VALOR AHORRO
PROCESO ADJUDICADO

1 ADP 9 1,839,514.50 1,880,295.65 -40,781.15


2 ADS 36 1,930,077.95 1,770,313.08 159,764.87

3 AMC 303 5,025,467.02 4,446,680.53 578,786.49


TOTAL 348 8,676,075.75 8,097,289.26 244,598.42

Procesos de selección Ejecutados


- Año 2008
TIPO DE PROCESOS
PROCESO DE BIENES SERVICIOS OBRAS SUBASTA
INVERSA NO TOTAL
SELECCIÓN EJECUTADOS

ADP 3 6 9

ADS 8 19 2 2 5 36

AMC 122 131 20 18 12 303

TOTAL 133 156 22 20 17 348

A nivel provincial se ejecutó en el año 2008 el 82.9% equivalente a S/ 19'377,862 Mil con 00/100 Nuevos
Soles del Presupuesto Inicial Modificado - PIM.

Algunos procesos Relevantes -2008

Nº PROCESOS DE SELECCION

01 VASO DE LECHE

02 PLAN DE ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL


03 PLAN DE DESARROLLO TURISTICO
04 PLAN DE DESARROLLO URBANO
05 ASFALTADO DE LAS DIFERENTES CALLES
06 ADQUISICION DE EQUIPOS PARA SEGURIDAD CIUDADANA
07 ADQUISICION DE SEMAFOROS ECOLOGICOS

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SubastaADMINISTRATIVA
HACIA UNA GESTIÓN inversa MODERNA Aportes desde la práctica

Algunas fotos de los diferentes Procesos de Selección realizadas en la Municipalidad Provincial de


Barranca
Adquisición de compactador

Adquisición de equipos de
seguridad ciudadana

Adquisición de Alimentos

Subasta Inversa

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Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado

Consultoria de Plan de Acondicionamiento Territorial

Adjudicaciones directas públicas

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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Capítulo III: Sistema de abastecimiento y la ley de contrataciones


del estado

I. Evolución
El 03 de agosto de 1997, atendiendo el mandato constitucional de 1993, fue publicada la Ley 26850 -
Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, cuya vigencia derogó todas las normas existentes
sobre la materia, hasta entonces en el país, con excepción del Decreto Ley 25565 -Sistema de
Licitaciones y concursos denominado "Evaluación Internacional de Procesos". Esta Ley, trajo consigo
las novedades, que a continuación se indican, con respecto a las legislaciones sobre la materia que la
antecedieran:
• Unificación en un solo cuerpo normativo de la legislación sobre adquisiciones y contrataciones del
Estado.
• Precisión sobre el ámbito de aplicación de la Ley a todas las entidades del Sector Público.
• Incorporación del Plan Anual de Adquisiciones y contrataciones -PAAC, como herramienta de
gestión pública.
• Involucramiento del titular de la entidad en las contrataciones y adquisiciones.
• Incorporación de los registros públicos en materia de contrataciones y adquisiciones del Estado.
• Creación del Comité Especial en lugar del Comité de Adjudicación.
• Incorporación del valor referencial como instrumento de previsión para evitar sobrevaloraciones
y subvaluaciones.
• Participación de los postores en la vigilancia de la transparencia y la legalidad mediante la facultad
de observar a las bases.
• Accesibilidad de la pequeña y microempresa a los procesos de selección mediante consorcios.
• Prohibición del Registro de Proveedores.
• Extinción del principio de Unidad de Adquisiciones.
• Incorporación de la figura de la subcontrata.
• Definición precisa de las garantías.
• Incorporación del arbitraje y conciliación como nuevos mecanismos de justicia.
• Exclusión del sistema de abastecimiento de la cadena de adquisiciones y contrataciones.
De todas las novedades, para los propósitos de esta parte solo tomaremos lo correspondiente a la
exclusión del sistema de abastecimiento de la cadena de adquisiciones y contrataciones, que se
produjera cuando la ley 26850, específicamente en su artículo 5°, dispusiera que "Cada entidad
establecerá la dependencia o dependencias responsables de planificar las adquisiciones y
contrataciones, señalando en sus manuales de organización y funciones o dispositivos equivalentes las
actividades que competen con la finalidad de establecer las responsabilidades que le son inherentes".
Con este mandato, se relegaba a las oficinas de abastecimiento, que hasta entonces en su condición de
órganos de ejecución del sistema nacional de abastecimiento, instituido por el Decreto Ley 22056,
tenían competencia exclusiva por el ejercicio de los procesos tanto de programación como de
adquisiciones.
Asimismo, el Reglamento de la Ley 26850, aprobado por Decreto Supremo 039-98-PCM, en su
segunda disposición final, derogó la Resolución Jefatural N° 118-80-INAP/DNA en lo que se refiere a
las disposiciones SA.01, SA.02, SA.03 y SA.04 así como la Directiva 001-89-INAP/DNA contenida en la

154
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado

Resolución Jefatural N° 055-89-INAP/DNA. De la misma manera, la tercera disposición final de este


Decreto Supremo, establecía que "la Superintendencia de Bienes Nacionales, en un plazo que no
excederá de noventa (90) días calendario, revisará, adecuará y actualizará las normas referidas a la
catalogación, registro, control, inventario, almacenamiento y distribución de bienes y servicios
aplicables a las Entidades del Estado", con lo cual la legislación de contrataciones y adquisiciones se
sobreponía a la legislación del sistema nacional de abastecimiento, proscribiendo a éste último de su
capacidad regulatoria.
Por lo imperativo que resultaba contar con una nueva concepción para el manejo de los flujos de
bienes y servicios públicos, la pretensión de rectificación del poder político, que había extinguido sin
alternativa a la oficina central técnico-normativa del sistema de abastecimiento, aún por lo impropio
de la disposición, se fijó como una alternativa.
El tiempo transcurrió y la pretendida revisión, adecuación y actualización de algunos procesos
técnicos del abastecimiento clave resultaron siendo un intento fallido. Entre tanto, las insuficiencias de
la Ley 26850, se fueron revelando que hubo la necesidad de plantear modificaciones, que se
materializaron con las leyes 27070, 27148 y 27330. La Ley 27070 modificó el artículo 44°, la Ley 27148
modificó la segunda disposición final y la Ley 27330, modificó 41 artículos, 2 disposiciones transitorias
y 3 disposiciones complementarias. Con tamañas modificaciones, la lectura de la legislación se hizo
compleja, surgiendo la necesidad de compendiarlos en un primer TUO de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado que fue aprobado por D.S. 012-2001-PCM, publicado el 13 de febrero de
2001. Con este TUO, fue también publicado el segundo Reglamento de la Ley de contrataciones y
adquisiciones, aprobado por D.S. 013-2001 -PCM.
Este segundo Reglamento de la Ley de contrataciones y adquisiciones derogó, mediante el inciso a) de
su sexta disposición complementaria, el primer reglamento aprobado por D.S. 039-98-PCM, sin hacer
ninguna referencia al sistema de abastecimiento o sus normas complementarias que habían sido o
derogadas o puestas en revisión, adecuación y actualización. Con lo cual, las normas generales del
sistema de abastecimiento derogadas se hicieron nuevamente vigentes y los procesos técnicos
puestos en revisión quedaron incólumes.
La Ley 26850 y sus modificatorias compendiadas en el primer Texto Único Ordenado de Ley de
contrataciones y adquisiciones del Estado, afloró nuevas insuficiencias que obligó a realizar nuevas
modificaciones materializadas a través de las leyes 27738 y 28267. La Ley 27738, modificó el artículo
33° relacionado con los montos máximos y mínimos de propuestas admisibles con respecto al valor
referencial, en tanto que la Ley 28267 modificó 33 artículos, entre los cuales el artículo 8°, creó el
Registro Nacional de Proveedores. Estas nuevas modificaciones, adiciones y supresiones, lejos de
aclarar la vigencia paralela de dos legislaciones sobre una misma materia solo sirvieron para
profundizar la crisis iniciada en 1998.
Las nuevas modificaciones plantearon la necesidad de un Segundo Texto Único, que previa aprobación
por el Decreto Supremo 083-2004-PCM, fue publicado el 29 de noviembre de 2004, conjuntamente
con el tercer reglamento de la Ley de contrataciones y adquisiciones aprobado por Decreto Supremo
N° 084-2004-PCM. Este tercer Reglamento pretendió establecer enlace con el sistema de
abastecimiento del Decreto Ley 22056 a través de su artículo 20°, en la forma textual siguiente: "…La
programación de las contrataciones y adquisiciones deberá realizarse de acuerdo al sistema de
abastecimiento de bienes, servicios y obras en la administración pública, a través de procesos técnicos
de catalogación, adquisición, distribución, registro y control, mantenimiento, recuperación de bienes y

155
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

disposición final, que aseguren su unidad, racionalidad y eficiencia…". Pretensión infortunada por lo
erróneo de su planteamiento, por las dos razones siguientes:

2. Contradicción
2.1. Entre el título del artículo y el texto
En tanto el título del artículo se refería a la programación de necesidades, el texto trataba de la
programación de las contrataciones. Una cosa es la programación de necesidades, que identifica la
cantidad, características, tiempo de entrega de bienes o prestación de servicios necesitados por todos
los órganos y unidades orgánicas de las entidades, y otra, la programación de contrataciones, que
comprende la previsión de las contrataciones, ordenada y clasificadamente por tipos de bienes,
servicios y obras, así como la calendarización y definición de los tipos de procesos de selección
aprobadas por la entidad, de acuerdo a sus prioridades institucionales, la disponibilidad presupuestal y
sobre la base de la programación de necesidades previamente establecidas. (Ver anexo 1)
2.2. Fuera de contexto
La disposición que "…La programación de las contrataciones deberá realizarse de acuerdo al Sistema
de Abastecimiento de bienes, servicios y obras en la administración pública..." resultó siendo un
mandato fuera de contexto, dado que él único sistema de abastecimiento existente en la legislación
nacional, era aquel instituido por el Decreto Ley 22056, cuyo ámbito de competencia comprendía
únicamente a los bienes y servicios no personales, mas no a las obras. En la misma perspectiva, el
mandato complementario "... a través de los procesos técnicos de catalogación, adquisición,
distribución, registro y control, mantenimiento, recuperación de bienes y disposición final que
aseguren su unidad, racionalidad y eficiencia…", resultaba inaplicable por las condiciones en que se
encontraba cada uno de los procesos técnicos del sistema de abastecimiento, conforme se detalla a
continuación:
2.3. Catalogación
Aún cuando la no aplicabilidad de la Directiva N° 01 -80-INAP/DNA, aprobada por Resolución
Jefatural N° 015-80-INAP/DNA, de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones dispuesta por el
Reglamento aprobado por D.S. 039-98-PCM había sido levantada por el Reglamento aprobado D.S.
013-2001-PCM, su ejecución era imposible, de manera que resultaba un absurdo realizar la
programación de contrataciones y adquisiciones de acuerdo a un proceso inejecutable.
2.4.Adquisición
Este proceso técnico del sistema de abastecimiento, en la forma planteada en el Decreto Ley 22056 y
sus normas complementarias, fue derogado y reemplazado por la legislación sobre adquisiciones y
contrataciones del Estado y por lo tanto inexistente, como tal, por lo que resultaba igual de absurda su
invocación como medio para realizar la programación de las contrataciones y adquisiciones.
2.5. Distribución
Este proceso técnico, enunciado en el Decreto Ley 22056 y desarrollado en el literal B del Manual de
Administración de Almacenes para el Sector Público Nacional, aprobado por Resolución Jefatural N°
335-90-INAP/DNA, dada su naturaleza, no tenía relación directa con la programación de
adquisiciones y contrataciones, resultando por tanto también un absurdo obligar que se realice de
acuerdo a este proceso técnico.
2.6.Registro y control
Si bien, este proceso técnico, había sido parcialmente desarrollado en la normativa sobre estadística de

156
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado

consumo, como función había dejado de ejercitarse desde la vigencia de la legislación sobre
contrataciones y adquisiciones, por lo tanto inejecutable.
2.7. Mantenimiento
Este proceso técnico, más allá del enunciado señalado por el Decreto Ley 22056, jamás fue regulado
por el sistema de abastecimiento y por lo tanto inexistente, de manera que conceptual y
procedimentalmente resultaba inejecutable.
2.8. Recuperación de bienes
Este proceso Técnico, al igual que el proceso mantenimiento, a pesar de haber sido enunciado por el
D.L. 22056, su naturaleza, procedimientos y alcances no fueron jamás revelados en normatividad
específica que pudieran hacerlo ejecutable.
2.9. Disposición final
Al igual que los demás procesos técnicos del sistema de abastecimiento enunciados por el D.L. 22056,
tampoco fue desarrollado por una normatividad específica que lo pudiera hacer aplicable.
Posteriormente, durante la vigencia del segundo TUO de la Ley de contrataciones y adquisiciones del
Estado, se realizaron otras modificaciones a la Ley 26850, mediante las leyes 28911, 29034 y 29042. La
Ley 28911 modificó los artículos: 52°, 53°, 54°, 55°, 56° y 57°, que establecieron disposiciones
relacionadas con nuevos mecanismos para la solución de controversias y ampliaron el plazo para el
consentimiento de la buena pro de 5 a 8 días. La Ley 29034 modificó el artículo 40°, homologando los
contratos de obra con los contratos de bienes y servicios que celebran las micro y pequeñas
empresas.Y finalmente, la Ley 29042 incorporó la octava disposición complementaria a la Ley. De la
misma manera, el tercer Reglamento de la Ley de contrataciones y adquisiciones sufrió abundantes y
exageradas modificaciones a su contenido original, al punto de hacer remodificaciones, inclusive.
Desde la fecha que entrara en vigencia, este Reglamento, hasta su terminación se publicaron 10
Decretos Supremos que modificaron, derogaron o complementaron diversos artículos, cuyos detalles
se exponen a continuación:

Norma modificatoria Artículos que modifica el Reglamento

D. S. N° 014 -2005 -PCM Incluye quinta disposición final


D. S. N° 078 -2005 -PCM Incorpora tercer párrafo y tercera disposición complementaria.
D. S. N° 083 -2005 -PCM Modifica quinta disposición final
D. S. N° 063 -2006 -EF Modifica los artículos: 4°, 6°, 7°, 21°, 29°, 31 °, 36° 68°, 69°, 72°, 77°, 90,
91, 94, 145°, 187, 188°, 189°, 190°, 191°, 192°, 193°, 194°, 195° y 202.
Incluye una disposición complementaria y una disposición final. Deroga
los artículos: 16°, 71°, 73° y 241.
Modifica los artículos: 58°, 67, 68°, 136°, 149°, 150°, 151°,153°, 156°, 158°, 160°,
D. S. N° 148 -2006 -EF 162°, 171° 289° y 294.
D. S. Nº 016 -2007 -EF Modifica los artículos 175° 176°
D. S. N° 028 -2007 -EF Modifica los artículos: 149°, 150, 151°, 152°, 153°, 154°, 155°, 156, 157°, 158°,
159°, 160°, 161°, 162°, 163°, 164°, 165°, 166°, 167, 168° y 169°, 137°, 184°, 195°,
293° y 303°. Modifica el anexo 12 del anexo de definiciones. Deroga los artículos
170°, 171°, 172°, 173° y 174°.
Modifica los artículos: 97°, 98°, 102°, 109°, 110, 116°, 118°, 159°, 203° y 213.
D. S. N° 107 -2007 -EF Deroga los artículos 113 y 114.
D. S. N° 137 -2007 -EF Modifica el artículo 142°
D. S. N° 007 -2009 -EF Modifica los artículos 25°, 26° y 159°

157
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

La legislación sobre las contrataciones y adquisiciones en el país, ha sido abundante, profusa y de


constante variación, que en general ha significado un gran avance en materia de técnicas y métodos de
selección de proveedores y contratación, siendo destacables la incorporación de la tecnología
informática al proceso de operaciones de convocatoria y selección, las modalidades de subasta inversa,
compra corporativa y convenio marco, así como la conciliación y el arbitraje para la solución de
controversias. Sin embargo, la problemática del manejo de los flujos de bienes y servicios, no se reduce
a la selección del mejor proveedor, sino a una suma de procesos estratégicos y de apoyo para el
tratamiento de las otras vías de abastecimiento, del flujo interno así como del flujo hacia y desde el
exterior.
La planificación no solo de las contrataciones y adquisiciones sino del abastecimiento en general,
resulta un aspecto crítico para el manejo de los flujos de bienes y servicios públicos, que se encuentra
asociada a la falta de una cultura de planeamiento no solo del Estado, sino de la sociedad peruana en
general que ha hecho del cortoplacismo su filosofía de vida, que al final, resulta siendo la causa de todos
los males que nos aquejan. Las contrataciones y adquisiciones como asunto de estado, revela esa
evidente orfandad de una cultura de planificación, que parte siempre de una visión compartida y el
establecimiento de prioridades estratégicas.
El 4 y 28 de junio del 2008, fueron publicados los D.L. N° 1017, 1018 y 1063 respectivamente. D.L. 1017
reemplazó a la Ley 26850 - Ley de contrataciones y adquisiciones del Estado, el D.L. 1018 creó la
Central de Compras Públicas - Perú Compras y el Decreto Legislativo 1063 aprobó la Ley de
Adquisiciones Estatales a través de la Bolsa de Productos. El 11 de diciembre de 2008 fue publicado el
Reglamento del D.L. 1063, el 1 de enero de 2009 el Reglamento del D. Leg. 1017 y el 14 de enero de
2009 se publicó la aprobación del Reglamento de Organización y Funciones del Organismo
Supervisor de Contrataciones del Estado -OSCE, con lo cual se inicia un nuevo periodo para la
legislación de las contrataciones públicas en el país.

3. La Nueva Legislación de las Contrataciones Estatales


El D. Leg. 1017 con algunas precisiones, modificaciones, añadidos y supresiones contiene
esencialmente a la Ley 26850 con sus últimas modificaciones. El D. Leg. 1018 trata de la regulación de la
Central de Compras Públicas - Perú Compras que nace como una nueva entidad en el sector público,
especializada para la ejecución centralizada de las compras corporativas, por encargo y por convenio
marco, así como el asesoramiento a las entidades del Estado en dichas materias. El D. Leg. 1063,
autoriza a las entidades del sector público adquirir bienes a través de los mecanismos de la bolsa de
productos supervisadas por CONASEV; es decir bienes estandarizados de origen o destino
agropecuario, industrial, minero y pesquero.
Las novedades más significativas que presenta la legislación del Decreto Legislativo N° 1017 con
respecto a la legislación de la ley 26850, son los que a continuación se indican:
a) Exclusión de los contratos de locación de servicios o de servicios no personales con personas
naturales, con excepción de los contratos de consultoría.
b) Exclusión de las contrataciones de montos inferiores a 3 UIT, vigentes al momento de la
transacción, con excepción de aquellos bienes o servicios que se encuentran incluidos en el
Catálogo de Convenios Marco.
c) Añadido de los principios de: Promoción del Desarrollo Humano, Razonabilidad, Publicidad,
Equidad y Sostenibilidad Ambiental, con respecto a los 8 principios de la Ley 26850.
d) Obligación que los funcionarios y servidores del órgano encargado de las contrataciones se
encuentren capacitados, acreditando certificación de capacitación técnica en contrataciones
públicas o logística en general de no menos de 80 horas lectivas.

158
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado

e) Exclusión de la máxima autoridad como funcionario responsable de las contrataciones y


adquisiciones.
f) Conexión con el Decreto Ley 22056 y el inciso 2 del numeral 46° de la Ley 29158-Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo al precisar que el "…Órgano encargado de las contrataciones es aquél órgano o
unidad orgánica que realiza las actividades relativas a la gestión del abastecimiento al interior de
una Entidad…"
g) Reducción del plazo para la aprobación y publicación del Plan Anual de Contrataciones de 30 a 15
días y 10 a 5 días.
h) No exigencia de la Licencia de funcionamiento y el carácter de desconcentrado del Registro
Nacional de Proveedores.
i) Expediente de contratación indistintamente utilizado como expediente total y como documento
técnico para la contratación.
j) El expediente de contratación, requisito para contratar a un proceso de selección se conforma con
nueve componentes en lugar de tres como se establecía en la legislación de la Ley 26850. Dichos
componentes son: 1) Información referida a las características técnicas de lo que se va a contratar,
2) Estudio de las posibilidades que ofrece el mercado, 3) Valor referencial, 4) Disponibilidad
presupuestal, 5) Tipo de proceso de selección, 6) modalidad de selección, 7) Sistema de
contratación, 8) Modalidad de contratación a utilizarse, y 9) Fórmula de reajuste, de ser el caso.
k) La responsabilidad por la prohibición de fraccionamiento es del órgano encargado de las
contrataciones de cada Entidad en lugar del titular de la entidad.
l) Se identifica al área usuaria como responsable por la definición y precisión de las características,
condiciones, cantidad y calidad de los bienes, servicios u obras que requiera para el cumplimiento
de sus funciones en lugar del órgano encargado.
m) Se autoriza solicitar una marca o tipo de producto determinado cuando ello responda a un
proceso de estandarización debidamente sustentado, bajo responsabilidad directa del Titular de la
Entidad en lugar del condicionamiento a los lineamientos establecidos para tal efecto, mediante
Directiva de CONSUCODE.
n) Se faculta al órgano encargado de las contrataciones para determinar el Valor Referencial de
contratación con el fin de establecer el tipo de proceso de selección correspondiente y gestionar la
asignación de los recursos presupuestales.
o) El cómputo de la antigüedad del valor referencial se realiza desde la aprobación del expediente de
contratación, siendo de 3 meses para bienes y servicios y de 6 meses para la consultoría y ejecución
de obras, a diferencia de la Ley 26850 que no establecía el momento a partir del cual debiera
computarse el plazo para bienes y servicios como tampoco discriminaba el plazo para consultoría y
ejecución de obras, de 2 meses.
p) El número de integrantes del Comité Especial se establece en tres (3) a diferencia de la Ley 26850
que permitía contar entre 3 y 5 miembros.
q) Se restituye la etapa de formulación y absolución de observaciones a las Bases suprimido por el
Reglamento de la Ley de contrataciones y adquisiciones aprobada por Decreto Supremo 084-
2004-PCM.
r) Se faculta a la Entidad para resolver las observaciones no acogidas por el Comité Especial hasta un
monto inferior de 300 UIT, correspondiéndole al OSCE resolver aquellos casos de observaciones
no acogidas cuyo valor referencial es igual o mayor a 300 UIT, que modifica el procedimiento
anterior, por el cual, todos los casos tenían que ser resueltos por el CONSUCODE.
s) Basta una sola oportunidad de declaratoria de desierto de un proceso de selección, para que se
convoque un proceso vía menor cuantía, a diferencia de lo que se establecía anteriormente, que la

159
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

convocatoria para este tipo de proceso solo procedía cuando se había declarado desierto hasta en
dos oportunidades. La legislación vigente establece, además, que en los procesos de subasta inversa
se declara desierto sino hay como mínimo 2 postores válidos.
t) Se establece plazos distintos para la presentación de propuestas, desde la convocatoria, para
procesos de Adjudicación de Menor Cuantía normales y derivados de procesos declarados
desiertos. El plazo normal es de 2 días para bienes y servicios y de 6 días para consultorías y
ejecuciones de obras. Para procesos derivados de procesos declarados desierto es de 6 días para
bienes y servicios y 8 días para consultoría y ejecución de obras.
u) Se modifica el monto máximo admisible de propuestas económicas con respecto al valor
referencial. En bienes, servicios y consultoría de obras, las propuestas que excedan el valor
referencial, serán devueltas, teniéndose por no presentadas. En ejecuciones de obras, sólo si
exceden el 10% del valor referencial, pero con buena pro condicionada a la disponibilidad
presupuestal. En la legislación anterior se permitía para todos los casos otorgar buena pro
condicionada a disponibilidad presupuestal hasta un límite superior al 10% del valor referencial.
v) Se restituye la garantía de seriedad de oferta de la Ley 26850, original, con diferencia del monto que
entonces era no menor al 5% y actualmente es entre el 1 y el 2%.
w) Se distingue las prestaciones adicionales de bienes y servicios de la de obras y se eleva para los
primeros hasta el 25% del monto inicial y se mantiene el 15% para el caso de obras.
x) Se faculta al titular de la entidad resolver la apelación de aquellos procesos cuyos valores
referenciales sean inferiores a 600 UIT, competencia delegable. Sólo si el valor referencial apelado
es igual o mayor de 600 UIT, la apelación debe ser conocida por el Tribunal de Contrataciones del
Estado.
y) Se eleva el monto de la garantía por la apelación del 1 al 3% del valor referencial de lo impugnado, así
como se eleva y la garantía mínima del 25 al 50% de la UIT.
z) Se amplían las causales de nulidad de oficio del contrato celebrado, cuando no se haya utilizado el
proceso de selección correspondiente o habiéndose celebrado el contrato estando pendiente
recurso de apelación.
Se establece la obligatoriedad de publicar un resumen ejecutivo del estudio de posibilidades que
ofrece el mercado en ocasión de la convocatoria de procesos de Licitaciones, Públicas Concursos
Públicos y Adjudicaciones Directas, bajo sanción de nulidad.
La Legislación del D. Leg. 1017, a diferencia de su antecesora, ha establecido vínculos con la legislación
del Decreto Ley 22056, que instituyó el Sistema de Abastecimiento con lo cual termina el síndrome
partigantista de las contrataciones y la vigencia paralela de dos legislaciones para el manejo de los
flujos de bienes y servicios públicos en el país. Quedando como una tarea pendiente el establecimiento
de los mecanismos de interacción.
Constituye si una preocupación que el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado a pesar de
haber sido publicado después de tres meses del plazo establecido por Ley, a los 15 días publique una fe
de erratas y, el primer día de su vigencia, modifique 17 de sus artículos, con lo cual, el fantasma del
activismo normativo que caracterizó a la legislación de la Ley 26850, parece revivir.

4. Modelo Operacional
Con fines didácticos, la densidad de la legislación sobre contrataciones del Estado, que rige para el país
desde el 1 de febrero del 2009, vamos a abstraerlo en tres de sus aspectos esenciales pretendiendo
construir un modelo que permita desde esa perspectiva simplificada entender su naturaleza, alcances
y procesos. Esos tres aspectos esenciales son: los principios, las formas que se adoptan para su

160
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado

ejecución y los procesos que se derivan de su mandato. De manera que nuestro modelo estará
representado por la figura N°1, que articula los tres aspectos esenciales de la legislación sobre la
materia.
Figura N° 1 16

2. FORMAS Y
1. PRINCIPIOS MECANISMOS

3. PROCESOS

5. Principios
El término principios, en sentido lato, significa orígenes o comienzos de un proceso con relación al
tiempo en que se inicia. Su uso y aplicación en diversos contextos deriva también en significados
disímiles. En este caso, al derivar de una Ley, debemos entenderlo como un conjunto de valores que
organizan las contrataciones de nuestro país que establecen una obligación social, de forma coactiva y
sancionadora. Según el artículo 4° de la misma Ley17 los principios, deben servir de criterio
interpretativo e integrador para la aplicación de la legislación sobre la materia y como parámetros
para la actuación de los funcionarios y órganos responsables de las contrataciones. En ese contexto la
Ley de contrataciones ha establecido y definido los principios siguientes:
a) Promoción del Desarrollo Humano: La contratación pública debe coadyuvar al desarrollo humano
en el ámbito nacional, de conformidad con los estándares universalmente aceptados sobre la
materia.
b) Moralidad: Todos los actos referidos a los procesos de contratación de las Entidades estarán
sujetos a las reglas de honradez, veracidad, intangibilidad, justicia y probidad.
c) Libre Concurrencia y Competencia: En los procesos de contrataciones se incluirán regulaciones o
tratamientos que fomenten la más amplia, objetiva e imparcial concurrencia, pluralidad y
participación de postores.
d) Imparcialidad: Los acuerdos y resoluciones de los funcionarios y órganos responsables de las
contrataciones de la Entidad, se adoptarán en estricta aplicación de la presente norma y su
Reglamento; así como en atención a criterios técnicos que permitan objetividad en el tratamiento a
los postores y contratistas.
e) Razonabilidad: En todos los procesos de selección el objeto de los contratos debe ser razonable, en
términos cuantitativos y cualitativos, para satisfacer el interés público y el resultado esperado.
f) Eficiencia: Las contrataciones que realicen las Entidades deberán efectuarse bajo las mejores
condiciones de calidad, precio y plazos de ejecución y entrega y con el mejor uso de los recursos
materiales y humanos disponibles. Las contrataciones deben observar criterios de celeridad,
economía y eficacia.

16 Las siguientes figuras son tomadas del texto:“Los flujos de bienes y servicios Públicos”
17 Ley de contrataciones del Estado, aprobado por el decreto legislativo 1017.

161
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

g) Publicidad: Las convocatorias de los procesos de selección y los actos que se dicten como
consecuencia deberán ser objeto de publicidad y difusión adecuada y suficiente a fin de garantizar la
libre concurrencia de los potenciales postores.
h) Transparencia: Toda contratación deberá realizarse sobre la base de criterios y calificaciones
objetivas, sustentadas y accesibles a los postores. Los postores tendrán acceso durante el proceso
de selección a la documentación correspondiente, salvo las excepciones previstas en la presente
norma y su Reglamento. La convocatoria, el otorgamiento de la Buena Pro y los resultados deben
ser de público conocimiento.
i) Economía: En toda contratación se aplicarán los criterios de simplicidad, austeridad, concentración
y ahorro en el uso de los recursos, en las etapas de los procesos de selección y en los acuerdos y
resoluciones recaídos sobre ellos, debiéndose evitar exigencias y formalidades costosas e
innecesarias en las Bases y en los contratos.
j) Vigencia Tecnológica: Los bienes, servicios o la ejecución de obras deben reunir las condiciones de
calidad y modernidad tecnológicas necesarias para cumplir con efectividad los fines para los que
son requeridos, desde el mismo momento en que son contratados, y por un determinado y
previsible tiempo de duración, con posibilidad de adecuarse, integrarse y repotenciarse si fuera el
caso, con los avances científicos y tecnológicos.
k) Trato Justo e Igualitario: Todo postor de bienes, servicios o de obras debe tener participación y
acceso para contratar con las Entidades en condiciones semejantes, estando prohibida la existencia
de privilegios, ventajas o prerrogativas.
l) Equidad: Las prestaciones y derechos de las partes deberán guardar una razonable relación de
equivalencia y proporcionalidad, sin perjuicio de las facultades que corresponden al Estado en la
gestión del interés general.
m) Sostenibilidad Ambiental: En toda contratación se aplicarán criterios para garantizar la
sostenibilidad ambiental, procurando evitar impactos ambientales negativos en concordancia con
las normas de la materia.

6. Formas y Mecanismos de Ejecución


Las formas y mecanismos para la ejecución de las contrataciones previstos en la Legislación del D.
leg.1017 pueden ser esquematizados en un ordenamiento clasificatorio teniendo en cuenta el objeto
de las contrataciones, los sistemas de contratación, los tipos de procesos de selección, las modalidades
contractuales, las modalidades de selección, las formas de ejecución de la selección y los mecanismos
de contratación, tal como puede visualizarse en la figura N° 2, de la página siguiente.

162
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado

Bienes

1. Objeto de la Suministros
contratación
Servicios
Obras

S. alzada

2. Sistemas de Precio
contratación Unitario

Esq. mixto

Lic. Pública

3. Tipos de Conc.
procesos Pública
A. Directa
Selectiva
AMC

Llave en
4. Modalidades
contractuales

C. Oferta

C. Marco
Presencial
5. Modalidades S. Inversa
de selección
Electrónica
M.

Institucionale
Facultativa
6. Formas de
ejecución Corporativas
Obligatorio
Por encargo
N. especializ.
Con
7. Mecanismos N. específica
de contratación

Sin selección

163
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Capítulo IV: Clasificación de las contrataciones públicas

I. Formas y Mecanismos de Ejecución


Las formas y mecanismos para la ejecución de las contrataciones previstos en la Legislación del D.
leg.1017 pueden ser esquematizados en un ordenamiento clasificatorio teniendo en cuenta el objeto
de las contrataciones, los sistemas de contratación, los tipos de procesos de selección, las modalidades
contractuales, las modalidades de selección, las formas de ejecución de la selección y los mecanismos
de contratación, tal como puede visualizarse en la figura N° 2, de la página anterior.
1.1 Por el objeto
Esta clasificación se ha realizado sobre la base de lo regulado en el artículo 1° de la Ley de
Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Legislativo 1017, identificándose como objetos de
la contratación pública los bienes, los servicios y las obras.
1.1.1. Contratación de bienes
Orientado a obtener, de forma inmediata o en un solo momento, la propiedad de un bien o
cualquiera de sus atributos. Según el Reglamento18 de la Ley de Contrataciones del Estado "son
objetos que requiere una Entidad para el desarrollo de sus actividades y cumplimiento de sus fines".
Una contratación derivada de bienes es la Contratación de suministros, orientado a obtener un
contrato para "La entrega periódica de bienes requeridos por una Entidad para el desarrollo de sus
actividades". El contrato puede ser con uno o varios proveedores.
1.1.2. Contratación de servicios
Orientado a contratar la prestación de un conjunto de actividades de una persona natural o
jurídica para atender necesidades institucionales. Son de dos tipos: Servicios generales y servicios
19
de consultoría. Los servicios generales son "actividades o labores que realiza una persona natural
o jurídica para atender una necesidad de la entidad, pudiendo estar sujeta a resultados para
considerar terminadas sus prestaciones". Los servicios de consultoría, que no ha sido definido por
la legislación de contrataciones, pero discriminado para efectos de calificación, son prestaciones de
índole diversa de carácter profesional, demandados para la ejecución de investigaciones, proyectos,
estudios, diseños, supervisiones, inspecciones, gerencias, peritajes y asesorías profesionales
especializadas.
1.1.3. Contratación de ejecución de obras
Orientado a identificar y seleccionar un contratista o varios para construir, remodelar, demoler,
renovar y habilitar bienes inmuebles, tales como edificaciones, estructuras, excavaciones,
perforaciones, carreteras, puentes, entre otros, que requieren dirección técnica, expediente
técnico, mano de obra, materiales y equipos.

18 2 Numeral 3 del Anexo de definiciones del Reglamento del Decreto Legislativo 1017, aprobado por Decreto Supremo N° 184-
2008-EF
19 Numeral 48 del Anexo de definiciones del Reglamento de! Decreto Legislativo 1 01 7, aprobado por Decreto Supremo N° 1 84-
2008-EF

164
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado

1.1.4. Por los sistemas de contratación 20


Esta clasificación se ha realizado sobre la base de lo regulado en el artículo 40° del Reglamento de la
Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF, identificándose
los sistemas de contratación de suma alzada y de precios unitarios, tarifas o porcentajes.
1.1.5. De suma alzada
Aplicable cuando las cantidades, magnitudes y calidades de la prestación están totalmente definidas
en las especificaciones técnicas, en los términos de referencia o, en el caso de obras, en los planos y
especificaciones técnicas. En este sistema, el postor formula su propuesta por un monto fijo
integral y por un determinado plazo de ejecución. En caso de obras, formula su propuesta
considerando los trabajos que resulten necesarios para el cumplimiento de la prestación requerida
según los planos, especificaciones técnicas, memoria descriptiva y presupuesto de obra que forman
parte del Expediente Técnico, en ese orden de prelación; considerándose que el desagregado por
partidas que da origen a su propuesta y que debe presentar para la suscripción del contrato, es
referencial.
1.1.6. De precios unitarios, tarifas o porcentajes
Se aplica cuando la naturaleza de la prestación no permite conocer con exactitud o precisión las
cantidades o magnitudes requeridas.
En este sistema el postor formula su propuesta ofertando precios unitarios, tarifas o porcentajes
en función de las partidas o cantidades referenciales contenidas en las Bases y que se valorizan en
relación a su ejecución real y por un determinado plazo de ejecución.
En el caso de obras, el postor formula su propuesta ofertando precios unitarios considerando las
partidas contenidas en las Bases, las condiciones previstas en los planos y especificaciones técnicas,
y las cantidades referenciales, y que se valorizan en relación a su ejecución real y por un
determinado plazo de ejecución.
1.1.7. Esquema mixto
Es una tercera alternativa a la que pueden optar las Entidades si en el Expediente Técnico uno o
varios componentes corresponden a magnitudes y cantidades no definidas con precisión, los que
pueden ser contratados bajo el sistema de precios unitarios, en tanto, los componentes cuyas
cantidades y magnitudes están totalmente definidos en el Expediente Técnico, contratados bajo el
sistema de suma alzada.
1.1.8. Por tipos de procesos de selección
Esta clasificación se ha realizado sobre la base de lo regulado en los artículos 16°, 17° y 1 8° de la
Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Legislativo 1017 y el artículo 19° de su
Reglamento, aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF, identificándose los procesos de
selección de Licitación Pública, Concurso Público, Adjudicación Directa Pública, Adjudicación
Directa Selectiva y Adjudicación de Menor Cuantía.
a. Licitación pública. Aquella que se convoca para la contratación de bienes, suministros y obras
dentro de los márgenes que establece la Ley Anual de Presupuesto.
b. Concurso público. Aquel que se convoca para la contratación de servicios de toda naturaleza
dentro de los márgenes que establece la Ley Anual de Presupuesto.

20 Numeral 48 del Anexo de definiciones del Reglamento de! Decreto Legislativo 1 01 7, aprobado por Decreto Supremo N° 1 84-
2008-EF

165
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

c. Adjudicación Directa. Se convoca para las contrataciones que realiza la Entidad, dentro de los
márgenes que establece la Ley de Presupuesto del Sector Público. Son de dos tipos: público y
selectivo.
• La adjudicación directa pública, se convoca cuando el monto de la contratación es mayor al
cincuenta por ciento (50%) del límite máximo establecido para la Adjudicación Directa en las
normas presupuestarias.
• La adjudicación directa selectiva, se convoca cuando el monto de la contratación es igual o
menor al 50% del límite máximo establecido para la Adjudicación Directa y mayor a la décima
parte del límite mínimo establecido por las normas presupuestarias para las Licitaciones
Públicas o Concursos Públicos.
d. Adjudicación de menor cuantía. Se convoca para:
La contratación de bienes, servicios y obras, cuyos montos sean inferiores a la décima parte del
límite mínimo establecido por las normas presupuestarias para las Licitaciones Públicas o
Concursos Públicos, según corresponda; la contratación de expertos independientes para que
integren los Comités Especiales; y los procesos declarados desiertos, cuando corresponda. Los
casos desiertos se producen cuando no queda ninguna propuesta o cuando no se haya registrado
ningún participante: En este último caso la declaración se efectúa culminada la etapa de Registro de
Participantes.
El Reglamento21 del Decreto Legislativo 1017 ha establecido que para la determinación del proceso
de selección se considera el objeto principal de la contratación y el valor referencial establecido
para la contratación prevista.A continuación se presenta los tipos de procesos de selección con los
montos en soles sobre la Base de la UIT y la Ley de Presupuesto para 2009.

OBJETO BIENES Y
OBRAS SERVICIOS
PROCESOS SUMINISTROS

Licitación Pública = 1.207.000,00 = 369.200,00


Concurso Público = 213.000,00

< 1.207.000,00 < 369.200,00 < 213.000,00


Adjudicación Directa Pública
> 603.500,00 > 184.600,00 > 106.500,00

= 603,500,00 =184.600,00 = 106.500, 00


Adjudicación Directa Selectiva
= 120.700,00 = 36.920,00 = 21 .300,00

Adjudicación De Menor Cuantía < 120.700,00 < 36.920,00 < 21. 300,00

UIT 2009 = S/. 3,550.00 D. S. N° 169-2008 EF Publicado el 25 de Diciembre de 2008.

1.2. Por modalidades contractuales


Esta clasificación se ha realizado sobre la base de lo regulado en el artículo 41 ° del Reglamento de la
Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF, identificándose dos
modalidades contractuales: Llave en mano y concurso oferta.

21 Reglamento de contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF

166
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado

1.2.1. Llave en mano. Aquel donde el postor participa ofertando en conjunto la construcción,
equipamiento y montaje hasta la puesta en servicio de determinada obra, y de ser el caso la
elaboración del Expediente Técnico. En el caso de contratación de bienes el postor oferta, además
de éstos, su instalación y puesta en funcionamiento.
1.2.2. Concurso oferta. Aquel en que el postor concurre ofertando la elaboración del Expediente
Técnico, ejecución de la obra y, de ser el caso el terreno. Esta modalidad sólo es aplicable en
procesos de Licitación pública para la ejecución de obras que se convoquen bajo el sistema a suma
alzada. Para la ejecución de la obra, es requisito previo la presentación y aprobación del Expediente
Técnico por el íntegro de la obra.
1.3. Por modalidades de selección
Esta clasificación se ha realizado sobre la base de lo regulado en el artículo 15° de la Ley de
Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Legislativo 1017 y el artículo 21° de su Reglamento,
aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF, identificándose las modalidades especiales de
Convenio Marco y Subasta Inversa.
1.3.1. Convenio Marco. Modalidad por la cual se selecciona a aquellos proveedores con los que las
Entidades deberán contratar los bienes y servicios que requieran y que son ofertados a través del
Catálogo Electrónico de Convenios Marco. La definición de los bienes y servicios a contratar, la
conducción de los procesos de selección, la suscripción de los acuerdos y la administración de los
Convenios Marco, están a cargo de la Central de Compras Públicas - PERÚ COMPRAS.
El Catálogo Electrónico de Convenios Marco está a cargo del OSCE. Es publicado y difundido a
través del SEACE y contiene las fichas con las características de los bienes y servicios que son
ofertados en la modalidad de Convenio Marco. Las fichas incluyen los proveedores adjudicatarios,
precios, lugares de entrega y demás condiciones de la contratación.
La contratación de un bien o servicio utilizando el Catálogo Electrónico de Convenios Marco es
obligatoria para cualquier entidad pública a partir del día siguiente que se publicaron las fichas en el
SEACE. A pesar de la obligatoriedad, una entidad pública puede emplear otro mecanismo de
contratación, si existen condiciones más ventajosas que sean objetivas, demostrables y sustanciales
y previa autorización del OSCE antes de efectuar la contratación.
La regulación específica de esta modalidad de selección se encuentra establecida en el artículo 15°
de la ley de Contrataciones del Estado y los artículos del 97° al 103° de su Reglamento aprobado
por Decreto Supremo 184-2008-EF.
1.3.2. Subasta inversa. Técnica moderna de compras, adoptada por nuestra legislación como una
modalidad de selección por la cual una Entidad realiza la contratación de bienes y servicios
22
comunes a través de una convocatoria pública, y en la cual el postor ganador será aquel que
oferte el menor precio por los bienes o servicios objeto de la convocatoria. Existen dos formas de
ejecución de subasta inversa: la presencial y la electrónica. La Presencial se realiza en acto público
por medio de propuestas de precios escritos y lances verbales y la Electrónica a través del SEACE.
La regulación específica de esta modalidad de selección se encuentra establecida en el artículo 15°

22 Bienes y servicios comunes. Aquellos respecto de los cuales existe más de un proveedor, tienen patrones de calidad y de
desempeño objetivamente definidos por características o especificaciones usuales en el mercado o han sido estandarizados como
consecuencia de un proceso de homogenización llevado a cabo al interior del Estado, de tal manera que el factor diferenciador
entre ellos lo constituye el precio al cual se transan.

167
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

de la ley de Contrataciones del Estado y los artículos del 90° al 96° de su Reglamento aprobado por
Decreto Supremo 184-2008-EF.
1.3.3. Modalidad tradicional. Aquella que se ha venido aplicando hasta la actualidad para
seleccionar proveedores mediante la utilización de procesos y procedimientos minuciosamente
regulados en la Legislación sobre Contrataciones del Estado.
1.4. Por las formas de ejecución
Esta clasificación no responde a una regulación específica, si no que se deduce a partir de las formas
previstas en la normatividad para realizar procesos de selección, de cuyo análisis se ha identificado la
existencia de las formas de ejecución institucional exclusiva, ejecución corporativa y ejecución por
encargo.
1.4.1. Ejecución institucional exclusiva. Cuando la entidad con su personal, sus recursos y sus
medios ejecuta individualmente procesos de contratación de bienes, servicios y obras con las
modalidades que le han sido permitidos. En principio, esta es la forma por antonomasia originalmente
prevista para la ejecución de las contrataciones públicas, sin embargo la concepción moderna de la
gerencia que busca reducir costos y mejorar la calidad de los servicios ha ido incorporando otras
formas alternativas y obligatorias.
1.4.2. Ejecución corporativa. Cuando la entidad contrata bienes y servicios en forma conjunta con
otras entidades, a través de un proceso de selección único, aprovechando los beneficios de las
economías de escala, en las mejores y más ventajosas condiciones para el Estado. Siendo la compra
corporativa el mecanismo establecido para estos propósitos. Pueden ser facultativas y obligatorias.
• Facultativas. Son aquellas realizadas sobre la base de un convenio interinstitucional en el que se
establece el objeto y alcances del mismo, las obligaciones y responsabilidades de las partes, así
como la designación de la Entidad encargada de la compra corporativa, suscritos por los
funcionarios competentes de todas las entidades participantes.
• Obligatorias. Son aquellas que realiza La Central de Compras Públicas - PERÚ COMPRAS para
contratar bienes y servicios establecidos para esta modalidad por Decreto Supremo emitido por
el Ministerio de Economía y Finanzas.
Estas formas de ejecución de un proceso de selección se encuentra regulado en los artículos del
80° al 85° del Reglamento de la ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo
184-2008-EF.
• Ejecución por encargo. Se produce cuando una Entidad por razones económicas o de especialidad
en el objeto de la convocatoria, decide encargar a otra Entidad pública o privada, nacional o
internacional u organismos internacionales, mediante convenio interinstitucional, la realización del
proceso de selección que requiera para la contratación de bienes, servicios y obras. El convenio
demanda un previo informe técnico legal que sustente la necesidad y la viabilidad del Encargo, que
debe ser aprobado por el Titular de la Entidad. La aprobación del Expediente de Contratación es
competencia de la Entidad encargante.
Esta forma de ejecutar un proceso de selección se encuentra regulada en los artículos del 86° al 89°
del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo 184-2008-
EF.
1.5 Por los Mecanismos de contratación

168
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado

Esta clasificación tampoco responde a una regulación específica, sino deducida a partir del análisis de la
legislación vigente, habiéndose identificado que es posible aplicar los mecanismos de contratación por
selección y sin selección.
1.5.1. Con selección. Las realizadas mediante procedimientos administrativos especiales
conformados por un conjunto de actos administrativos, de administración o hechos administrativos,
que tiene por objeto la selección de la persona natural o jurídica con la cual las Entidades del Estado
van a celebrar un contrato para la obtención de bienes, servicios o la ejecución de una obra. Son de dos
tipos: con aplicación de la norma especializada o con aplicación de norma específica.
• Con aplicación de norma general. Son aquellas contrataciones realizadas al amparo de la
Legislación de Contrataciones del Estado vigente.
• Con aplicación de norma específica. Son aquellas contrataciones que se realizan al amparo de
normas específicas tales como Decretos de Urgencia, Leyes específicas o aquellas realizadas de
acuerdo con las exigencias y procedimientos específicos de organismos internacionales, Estados o
entidades cooperantes, siempre que estén asociadas a donaciones u operaciones oficiales de
crédito.
1.5.2. Sin selección. Las realizadas de manera directa, previa aprobación por resolución del titular
de la entidad, Acuerdo de Directorio, de Consejo Regional o Concejo Municipal, según corresponda,
en función a los informes técnico y legal, previos, que obligatoriamente deberá emitirse.
La regulación para estos procedimientos exceptuados se encuentran en los artículos 20°; 21 °, 22° y
23° de la Ley de Contrataciones del Estado, Decreto Legislativo 1017 y los artículos del 127° al 136°
de su Reglamento aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF.

2. Procesos y subprocesos
Son el conjunto de tareas o actividades interrelacionadas entre sí que, a partir de una o varias entradas
de información, materiales o de salidas, dan lugar a una o varias salidas también de materiales
(productos) o información con un valor añadido. Se caracterizan porque:
1. Las Entradas y las Salidas pueden ser descritos
2. Cruzan uno o varios límites funcionales de la organización
3. Son capaces de cruzar vertical y horizontalmente a la organización
4. Tratan de metas y fines en vez de acciones y medios. Responden a la pregunta ¿Qué hacer?, en vez
del ¿Cómo hacer?
Cada proceso debe ser fácilmente comprendido por cualquier persona de la organización, así como
tener un nombre sugerente con respecto a los conceptos y actividades que engloba.
La ejecución de un proceso identifica, siempre, un responsable o dueño del proceso, quien no
necesariamente tiene que realizar toda la ejecución, sino que se hace responsable por que se realicen
los flujos y se cuente con el resultado esperado, en el plazo estimado.
Dentro del marco de la legislación vigente y la lógica del flujo de operaciones se identifican, para las
contrataciones públicas, los procesos de planeamiento, contratación y administración contractual,
cada uno de los cuales incluye un conjunto de procesos menores o subprocesos que se articulan, a la
vez, en cadenas de entradas, procesamientos y salidas en orden de secuencia, que al final son las
unidades de interconexión operativa El gráfico N° 3 ilustra el orden de secuencia de los procesos de la
contratación estatal basada en la Legislación vigente.

169
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Figura N° 3

Administración
Planeamiento Contratación
Contractual

El proceso de planeamiento identifica a las necesidades de bienes, servicios y obras como su principal
23
elemento de entrada, al expediente de contratación como su resultado o salida y al órgano
encargado de las contrataciones como su dueño, desarrollándose en su interior cuatro subprocesos
organizados en forma secuencial.Tal como se muestra a continuación.
Figura N° 4

ENTRADAS SUBPROCESOS SALIDA


-Instructivo para
requerimiento
Expediente para
-Necesidades
1 2 3 4 contratación

-Catálogo único de
bienes, servicios y obras 1. Formulación del requerimiento.
2. Valorización y presupuestación
-Normas Presupuestales 3. Formulación y aprobación del PAC.
4. Ejecución del PAC

El proceso de Contratación identifica al expediente de contratación como su principal elemento de


entrada, a la Buena Pro consentida como su salida y al Comité Especial u órgano encargado, según
corresponda, como su dueño; desarrollándose en su interior, tres subprocesos organizados en forma
secuencial y conforme al Figura N° 5 que se muestra a continuación.
Figura N° 5

ENTRADAS SUBPROCESOS SALIDA


- Resolución de
designación
- Expediente de 5 6 7
contratación Buena Pro consentida
- Legislaciones de
contrataciones
- Normas técnicas 1. Formulación y aprobación de bases.
relacionadas 2. Perfeccionamiento de bases
3. Ejecución de la selección

23 Aún cuando la Ley de contrataciones del Estado, lo denomina de esta forma, debería llamarse Expediente para la Contratación,
dado que en esta fase todavía la selección, y muchos menos, la contratación no ha sido realizado.

170
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado

El proceso de contratación comprende el desarrollo de los distintos tipos y modalidades de


contratación, desde una Licitación Pública hasta una Adjudicación de Menor Cuantía, ya sea en las
modalidades: tradicional, de subasta inversa, compra corporativa o por encargo. Con más o menos
actividades, todos tienen los mismos elementos de entrada y salida, la diferencia radica en los
escenarios y los agentes operadores. Los convenios marco, en todo caso, se distinguen de cierta
manera dada su naturaleza, caracterizado porque:
1) Son iniciados por la Central de Compras Públicas - PERÚ COMPRAS de oficio o a sugerencia de
una o más Entidades, o de los gremios legalmente constituidos, previa evaluación de su factibilidad,
oportunidad, utilidad y conveniencia.
2) Se desarrollan a través de las fases de actos preparatorios, de selección, de catalogación y de
ejecución contractual, rigiéndose por lo previsto en el Reglamento de Contrataciones del Estado y
el Reglamento de Convenios Marco.
3) Las fases de actos preparatorios y de selección son conducidas por la Central de Compras Públicas
- PERÚ COMPRAS, la de ejecución contractual por cada Entidad y la catalogación por el OSCE.
4) El desarrollo de las fases de selección y de ejecución contractual son publicados y difundidos a
través del SEACE.
5) Cada Convenio Marco se rige en orden de prelación por las Bases Integradas, los términos del
Acuerdo de Convenio Marco suscrito, la correspondiente orden de compra o de servicio y el
contrato, si fuera el caso.
El proceso de administración contractual, identifica a la Buena Pro consentida como su principal
elemento de entrada, al comprobante de pago con firma de recibí conforme del proveedor como su
elemento de salida y al órgano encargado como su dueño; desarrollándose en su interior tres
subprocesos organizados en forma secuencial, conforme se muestra a continuación.
Figura N° 6

ENTRADAS SUBPROCESOS SALIDA

- Expediente de lo actuado
8 9 10 Comprobante de
- Buena pro consentida pago con recibí
conforme
- Garantías
1. Suscripción de contrato
2. Ejecución de la prestación a conformidad
3. Pago

De manera que el mapa de procesos de las contracciones del Estado, queda conforme al Figura que se
muestra.
Figura N° 7
Planeamiento Contratación Contratación

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

171
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

3. Subproceso de Determinación de Requerimiento


Este subproceso, si bien no ha sido abundante y detalladamente desarrollado en la legislación ha sido
referido en el artículo 6° del Reglamento del Decreto Legislativo 1017, aprobado por Decreto
Supremo 184-2008-EF en la forma textual siguiente: "…En la fase de programación y formulación del
Presupuesto Institucional, cada una de las dependencias de la Entidad determinará, dentro del plazo
señalado por la normativa correspondiente, sus requerimientos de bienes, servicios y obras, en
función de sus metas presupuestarias establecidas, señalando la programación de acuerdo a sus
prioridades. Las Entidades utilizarán el Catálogo Único de Bienes, Servicios y Obras que administra el
OSCE, siendo el órgano encargado de las contrataciones de la Entidad responsable de esta actividad.
Los requerimientos serán incluidos en el cuadro de necesidades que será remitido al órgano
encargado de las contrataciones para su consolidación, valorización y posterior inclusión en el Plan
Anual de Contrataciones…"
Si bien la norma, por lo restringido, ha dejado vacíos de articulación que debe corregirse en el tiempo,
ha definido los elementos de entrada y los elementos de salida, esenciales, para la realización del
subproceso. Asimismo del contexto de la normatividad el dueño del subproceso resulta siendo el
órgano encargado de las contrataciones. Con lo cual el flujo del subproceso queda definido conforme
a la Figura siguiente:
Figura N° 8
ENTRADAS PROCESO SALIDA

Instrucciones para el 1. Cada órgano o unidad orgánica recibe,


requerimiento estudia y analiza los productos de entrada.
2. Determina sus necesidades conforme a sus
metas.
Cuadro de
Planes orgánicos e
institucionales 3. Registra en los formularios físicos o necesidades de
electrónicos la cantidad, lugar y oportunidad bienes,
que necesitan los bienes, servicios y obra s servicios y
que serán materia de contratación. obras de la
Catálogo único de entidad
bienes, servicios y obras
4. Consolida en un cuadro de necesidades de
la dependencia y remite al órgano encargado.

Aplicativo 5 El órgano encargado consolida los cuadros


informático Ad hoc de necesidades de las dependencias en el
cuadro de necesidades de la entidad.

Según la norma, en el requerimiento intervienen dos unidades organizacionales las dependencias que
determinan sus requerimientos y el órgano encargado que consolida los cuadros de necesidades. Sin
embargo, el término dependencia es ambiguo, y genérico. ¿Qué significa dependencia en término de
unidades organizacionales? ¿Un órgano8, o una unidad orgánica? ¿O alguna otra unidad organizacional?
Otro aspecto que marca una interrogante es si las dependencias, que no tienen familiaridad con los
términos presupuéstales y de clasificaciones de bienes, servicios y obras se encuentran en condiciones
de formular por si mismas su requerimientos, sin el auxilio de las áreas especializadas. De ahí la
necesidad, desde nuestro punto de vista, de contar con instructivos que de manera pertinente hayan
adecuado las normas generales a las particularidades institucionales los órganos especializados, en
este caso, de presupuesto y contrataciones. El órgano encargado del presupuesto institucional para

172
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado

adecuar la Directiva de Formulación y Programación Presupuestaria así como los clasificadores


Presupuestales y el órgano encargado de las contrataciones para traducir del lenguaje presupuesta! al
lenguaje del flujo físico de bienes, servicios y obras así como el diseño de los formularios y los
aplicativos correspondientes sobre la base del cual, cada dependencia pueda formular sus
requerimientos que serán consolidadas tanto en el cuadro de necesidades de la dependencia como en
el cuadro de necesidades de la Entidad. Sin duda, que este esfuerzo sería mucho más simple si se
contase con un Sistema Integrado de Gestión Administrativa, cuya utilización masificada en el ámbito
de todas las instituciones públicas, sea común.

4. Subproceso deValorización y Presupuestación


Este subproceso se identifica en el segundo párrafo del artículo 6° del Reglamento de la Ley de
Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF, como una condición
subsiguiente a la consolidación de los cuadros de necesidades de las dependencias en el cuadro de
necesidades de la Entidad, con lo cual parecería que la valorización sería solo una actividad parte del
subproceso de determinación de requerimiento. Sin embargo, no lo es si se tiene en cuenta, que los
presupuestos de gasto tienen que ser formulados desde los niveles de ejecución, lo cual presupone
conocer la cantidad no solo de bienes, servicios y obras según sus unidades de medida, que es lo que se
recogió en el primer subproceso, sino que.
Éstos tienen que ser valorizados en términos de unidades monetarias para tener significado
presupuestal. Por otro lado, según el tercer párrafo del artículo 6° del Reglamento de la Ley de
Contrataciones del Estado, precitado, hay la obligación de formular el Proyecto de Plan Anual de
Contrataciones, que de acuerdo al flujo de procesos, no existe otro momento que éste para
efectuarlo. De manera, que los elementos de entrada de este subproceso serán la Directiva para la
Programación y Formulación del Presupuesto, el Cuadro de Necesidades Institucional, Precios
estimados de bienes servicios y obras y los clasificadores presupuéstales de gasto para bienes y
servicios, así como de activos no financieros. Lo elementos de salida serán el requerimiento
presupuestal de gastos de bienes, servicios y activos no financieros. El dueño del proceso es el órgano
encargado de las contrataciones, tal como se muestra en la en la siguiente figura.
Figura N° 9
ENTRADAS PROCESO SALIDA
D. Programación y 1. Diseña formularios necesarios para Requerimiento
F. del Presup. valorización y presupuestación, según presupuestal
aplicativo informático, si fuera el caso. Anual de gastos
en bienes
2. Valoriza cada ítems del cuadro de servicios y obras
Cuadro de necesidades de bienes, servicios y obras
necesidades
institucionales 3. Transporta ítems valorizados a los
formularios presupuestales según
clasificadores.
Precios de bienes, 4. Verifica asignación presupuestal y realiza
servicios y obras Proyecto de
ajustes de ser el caso. Plan Anual de
contrataciones
5. Formula presupuesto de gastos de bienes,
Clasificadores servicios y obras y somete a aprobaciones.
presupuestales
6. Elabora proyecto de plan anual de
contrataciones.

173
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Desde el punto de vista de la gestión, este es un subproceso fundamental para establecer la conexión
idiomática entre la gestión de los flujos de bienes, servicios y obras, cuyas magnitudes son unidades
físicas de medida y la gestión presupuestaria que tiene como magnitud unidades monetarias, cuya
conversión involucran una suma de operaciones.
La concepción de competencias por funciones antes que por procesos, ha sido la causa de muchas
arbitrariedades y despilfarros en la gestión pública nacional. En este caso especifico, el criterio para la
asignación presupuestal sobre la base histórica de la capacidad de gasto sin el establecimiento previo
de la efectividad, a servido a la postre solo para mantener a las gestiones activistas, que realizan mil
cosas inconexas que al final poco o nada contribuyen al desarrollo. Aún, en el marco de la legislación
actual al predisponer que los requerimientos se realizan en función de metas presupuestarias, se está
negando el carácter previo del planeamiento. El mensaje percibido de la normas, es adecua tu plan y tus
actividades al presupuesto, no importan la visión, ni los objetivos o metas que se haya establecido la
entidad o la comunidad, solo hay que cumplir la asignación.

5. Formulación y aprobación del Plan Anual de Contrataciones - PAC


El artículo 8° de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Legislativo 1017 y los
artículos 6°, 7°, 8° y 9° de su reglamento, aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF, regulan la
formulación, aprobación y modificación del Plan Anual de Contrataciones. De acuerdo a dichas
disposiciones, los elementos de entrada para este subproceso son: el Presupuesto Institucional
aprobado, el proyecto de Plan Anual de Contrataciones, la Directiva para la Formulación del Plan Anual
de Contrataciones y las leyes del sistema de Presupuesto, Presupuesto y contrataciones. La salida es el
Plan Anual de Contrataciones -PAC, aprobado y registrado en el SEACE. El dueño del subproceso es el
órgano encargado de las contrataciones. La figura N° 10 describe, la naturaleza de este subproceso.
Según la legislación, el Plan Anual de Contrataciones debe ser aprobado dentro de los 15 días hábiles
siguientes luego de haber sido aprobado el Presupuesto Institucional y publicado en el SEACE dentro
de los siguientes 5 días hábiles de haber sido aprobado. Debe asimismo contener como mínimo lo
establecido en el artículo 7° del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.
Figura N° 9
ENTRADAS PROCESO SALIDA
1. Estudia Presupuesto institucional y
compara su requerimiento presupuestal
Proyecto de PAC
de gastos

2. Revisa y evalúa Plan Anual de


contrataciones– PAC
Presupuesto institucional
aprobado Plan Anual de
3. Realiza ajustes del PAC en Contrataciones
coordinación con las unidades aprobado y
usuarias
. registrado en el
Directiva para SEACE
4. Elabora Plan Anual de
formular PAC Contrataciones
- PAC y somete a
aprobación dentro del plazo
establecido
Leyes de presupuesto
y contrataciones 5. Registra al PAC aprobado en el
SEACE y el portal institucional.

174
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado

Un aspecto a comentar es que contrariamente al carácter exclusivo que le otorga a las dependencias
usuarias, el primer párrafo del artículo 6° del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado
aprobado por Decreto Supremo 184-2008-PCM, para planear sus requerimientos, el tercer párrafo le
niega esta competencia para los ajustes con respecto a los créditos presupuestarios, otorgándole tal
facultad solo al órgano encargado, disposición que desde nuestro punto de vista debe ser rectificado.

6. Ejecución del Plan Anual de Contrataciones -PAC


Este subproceso se desprende del último párrafo del artículo 7° y los artículos 9° y 10° del
Reglamento de la Ley de contrataciones, EF y el artículo 13° de la Ley. El último párrafo del artículo 7°
otorga potestad de incluir o no en el plan anual de contrataciones las adjudicaciones de menor cuantía
no programadas. El artículo 9° establece las condiciones para la modificación del plan anual de
contrataciones, obligando al titular de la entidad evaluar semestralmente su ejecución para realizar las
medidas correctivas pertinentes. El artículo 10°, regula el expediente de contratación y el artículo 13°
de la Ley, establece la oportunidad de plantear los requerimientos para la contratación y las
características técnicas de los bienes, servicios y obras.
La obligación de administrar la ejecución del plan anual de contrataciones, nace en los artículos 9° y
10° del Reglamento de la Ley de contrataciones, antes citado, según el numeral 3 del artículo 5° de la
Ley de contrataciones, también antes citado cuya responsabilidad por su ejercicio recae en el órgano
encargado. Sin embargo, el texto del artículo 13° de la Ley establece que: "…Sobre la base del Plan
Anual de Contrataciones, el área usuaria deberá requerir la contratación de los bienes, servicios u
obras, teniendo en cuenta los plazos de duración establecidos para cada proceso de selección, con el
fin de asegurar la oportuna satisfacción de sus necesidades…", según el cual, pareciera que la
titularidad del sub proceso es del área usuaria lo cual no es coherente si se tiene en cuenta que este
solo hace el requerimiento, pero es otro quien tiene que consolidar y organizar el expediente de
contratación, es más, el segundo párrafo del mismo artículo 13° resuelve esta situación obligando que
el área usuaria coordine con el órgano encargado de las contrataciones para formular las
especificaciones técnicas.
Según el primer párrafo del artículo 13° de la Ley de contrataciones, es deber del área usuaria requerir
la contratación sobre la Base del Plan Anual de Contrataciones de bienes, servicios y obras, por tanto,
ser el operador de la ejecución del Plan Anual de Contrataciones al hacer su requerimiento de oficio
teniendo en cuenta los plazos de duración establecidos para cada proceso de selección, con el fin de
asegurar la oportuna satisfacción de sus necesidades. Si se tiene en cuenta, que para los fines del
cuadro de necesidades y en ocasión de la fase de Formulación y Ejecución presupuestaria, el área
usuaria ya hizo requerimiento, este sería un segundo requerimiento, lo cual no es concordante con el
criterio de eficiencia de la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado. Lo que corresponde,
en todo caso, es una revisión, actualización y precisión del requerimiento original.
Por otro lado el término "satisfacción de sus necesidades" al no haber sido definido en el mandato
legal ni en su reglamento, podría ser utilizado como necesidad particular del titular del área usuaria.
Entendiéndose, que las necesidades son particulares del área usuaria, cuando los bienes, servicios u
obras requeridos responden a supuestos y estimaciones subjetivas y arbitrarias que no se relacionan
con las actividades y proyectos para lograr los objetivos y metas previamente establecidas a cumplir la
cuota que le compete con respecto a los objetivos y metas institucionales.
Aún cuando por mandato legal cada área usuaria deba formular su requerimiento con la debida
anticipación, el dueño del proceso, es el órgano encargado de las contrataciones, por lo tanto tiene la
obligación de monitorear cada uno de los procesos de selección y sus modalidades previstas en el Plan

175
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Anual de Contrataciones -PAC, así como programar y planificar las contrataciones no programadas,
realizando las modificaciones del PAC que sean necesarias y tramitando sus aprobaciones. De ahí que
con prudencial anticipación al plazo estimado para la convocatoria de cada proceso de selección,
empiece por formular el correspondiente expediente de contratación, que según el artículo 10° del
Reglamento de la ley de contrataciones, debe contener lo siguiente:
1. Información referida a las características técnicas de lo que se va a contratar,
2. Estudio de las posibilidades que ofrece el mercado,
3. El valor referencial,
4. La disponibilidad presupuestal,
5. El tipo de proceso de selección,
6. La modalidad de selección,
7. El sistema de contratación,
8. La modalidad de contratación a utilizarse, y
9. Fórmula de reajuste, de ser el caso.
La figura N° 11 describe la naturaleza de subproceso.
Un aspecto a tener cuenta con respecto a este subproceso, es que la legislación solo se ha ocupado de
regular la forma de describir las características técnicas para bienes y de establecer como obligatorio
el contar con el expediente técnico aprobado para obras, no habiendo regulado la forma de describir
las especificaciones técnicas de los servicios, que por lo general, se expresa como términos de
referencia, que en todo caso, es una tarea pendiente.
Figura N° 11
ENTRADAS PROCESO SALIDA
1. Verifica en PAC fecha prevista para
Req. Programados y convocatoria de proceso
no programados 2. Recibe y procesa requerimientos
programados y no programados Requerimiento
3. De ser el caso, formula modificación del presupuestal
PAC Anual de gastos
PAC aprobado
4. Coordina que las características técnicas, en bienes
registrado en SEACE
los términos de referencia y el servicios y obras
expediente técnico sean los adecuados.
5. Determina Valor referencial.
Catálogo de bienes y 6. Determina Tipo y modalidad de proceso
servicios de selección.
7. Obtiene certificación de disponibilidad Proyecto de
presupuestal. Plan Anual de
Características y 8. Elabora expediente y lo somete a contrataciones
especificaciones aprobación.
9. Propone designación de Comité Especial.

7. Elaboración y aprobación de Bases


Este sub proceso se orienta a contar con Bases debidamente aprobadas. Entendiéndose por Bases al
documento que contiene el conjunto de reglas formuladas por la Entidad convocante para un proceso
de selección, donde se especifica el objeto del proceso, las condiciones a seguir en la preparación y

176
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado

ejecución del contrato y los derechos y obligaciones de los participantes, postores y del futuro
contratista, en el marco de la Ley de contrataciones y su reglamento.
Al existir una pródiga regulación sobre este subproceso en la legislación de contrataciones, resultaría
ocioso abundaren los detalles específicos, de manera que solo nos abocaremos a identificar los
elementos de entrada, los elementos de salida y al dueño del proceso. Los elementos de entrada son la
resolución que designa al Comité Especial, el expediente para la contratación debidamente aprobado,
las normas técnicas y metrológicas según los bienes, servicios y obras a contratarse, la Ley de
contrataciones y la legislación de contrataciones. Como elemento de salida se identifica a las bases
debidamente aprobadas; y, como dueño del proceso al Comité Especial. La naturaleza del subproceso
se describe en la figura N° 9.
Las disposiciones establecidas en la normatividad vigente sobre la formulación y aprobación de las
Bases así como del funcionamiento del Comité Especial con respecto a este subproceso se
encuentran previstas en el cuarto párrafo del artículo 24° y artículo 26° de la ley de contrataciones del
Estado aprobado por el Decreto Legislativo 1017 y numerales 1 y 2 del artículo 31°, artículos del 35° al
49° y segundo párrafo del artículo 92° de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo 184-2008-
EF.
Figura N° 12
ENTRADAS PROCESO SALIDA

1. Se instala el Comité Especial.


Resolución que
designa Comité Especial 2. Revisa expediente para contratación.
3. De ser el caso, consulta los alcances
de la información proporcionada y
sugiere, modificaciones.
Exp. Para contratación 4. Elabora método de evaluación.
aprobado
5. Elabora calendario del p roceso.
6. Adecua información a Bases Bases
estandarizadas o elabora Bases, aprobadas
Normas técnicas y según modalidad de selección.
metrológicas 7. Analiza requerimientos técnicos
mínimos y elabora proforma de
contrato.
8. Registra en actas todo lo actuado.
LCE y legislación 9. Visa cada página de las Bases y
complementaria tramita aprobación.

8. Perfeccionamiento de bases
Este subproceso tiene como elemento de entrada fundamental a las Bases aprobadas, como resultado
a las Bases integradas publicadas en el SEACE, que serán las reglas definitivas para la selección de los
postores y como dueño del sub proceso al Comité Especial. Se encuentra regulada en el artículo 28°
de la Ley de contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Legislativo 1017 y los artículos 50° al
60° de su Reglamento aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF.
La existencia de 4 tipos de procesos de selección podría conducirnos a elegir como subprocesos a
cada uno de estos tipos. Sin embargo, al tener elementos de entradas y salida comunes, con más o
menos etapas entre unos y otros, no resultan pertinentes para caracterizarlo como un subproceso
particular, más bien, en la medida que las Bases aprobadas por la entidad no son definitivas para la
selección debido a que éstos se perfeccionan con otros elementos de entrada como son las consultas,

177
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

observaciones y sus absoluciones, se identifica a este subproceso, de carácter más general e incluyente
a todos los tipos de procesos de selección, según se muestra.
Figura N° 13
ENTRADAS PROCESO SALIDA
1. Recibe Bases aprobadas y prepara
Normas y leyes especiales
y generales convocatoria.
2. Hace convocatoria y conduce
registro de participantes.
Bases aprobadas 3. Recibe Consultas y absuelve. Bases
4. Recibe observaciones y absuelve. integradas
5. De ser el caso, eleva observaciones a publicadas en
la Entidad u OSCE. SEACE
Consultas y 6. Con o sin observaciones, o con o sin
observaciones.
elevación de Bases integra en el
plazo establecido.
7. Publica Integración de Bases en el
Libro de Actas.
SEACE.

9. Ejecución de procesos de selección


Este subproceso tiene como sustento legal los artículos 30°, 31°, 32° y 33° de la Ley de contrataciones
del Estado y los artículos del 61° al 79° y del 104° al 126° de su Reglamento aprobado por Decreto
Supremo N° 184-2008-EF. Es en esa regulación que se identifica a los elementos de entrada, salida y al
dueño del subproceso respectivamente. Los elementos de entrada son las Bases Integradas y
publicadas en el SEACE, las ofertas técnicas y económicas de los postores, las impugnaciones de ser el
caso, la legislación especializada y complementaria y las actas del Comité Especial. Como salidas se
obtendrán la Buena pro consentida y el expediente de contratación que sustenta el proceso de
selección. La figura N° 14 ilustra este subproceso.
Puede darse el caso, que en primera convocatoria, el resultado sea un caso desierto. De darse este
caso, el Comité Especial está obligado a convocar una Adjudicación de Menor Cuantía, previa
evaluación de la entidad sobre las causas que originaron el caso desierto, como consecuencia del cual
necesariamente debe arribarse a una Buena Pro consentida.
La esencia de este subproceso es evaluar las propuestas técnicas y económicas presentadas por los
postores y seleccionar la mejor propuesta, conforme a los criterios de calificación establecidos en las
bases integradas y los principios de las contrataciones, para otorgar la Buena Pro. Resultado que puede
modificarse, como consecuencia de las apelaciones presentadas cuyas pruebas demuestren que el
otorgamiento de Buena Pro no fue correspondiente a la documentación presentada o no se
cumplieron las Bases integradas.

178
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado

Figura N° 14
ENTRADAS PROCESO SALIDA
1. Los postores en el lugar, fecha y hora señalada
LCE y legislación presentan ofertas técnicas, económicas y garantía.
complementaria 2. El Comité verifica cumplimiento de requerimientos
técnicos mínimos y decide admitir o no las propuestas.
3. El CE. evalúa con la tabla de calificación de las
Bases Integradas Bases las propuestas técnicas admitidas. Acta Buena Pro
4. Con el resultado de propuestas técnicas apertura consentida, con
sobres propuesta económica y evalúa. expediente de
5. Pondera puntaje de propuesta técnica y económica. contratación
ordenado y
Ofertas técnicas y 6. Elabora cuadro de prelación y otorga Buena Pro. foliado.
económicas 7. Registra en actas, lo actuado.
8. Cuelga resultado en SEACE.
9. Prepara documentación, en caso de impugnación.
Impugnación de ser el 10. Conciente Buena Pro y prepara expediente
caso de contratación.
11. Envía expediente de contratación a órgano
encargado.

10. Suscripción de contrato


Este subproceso tiene sustento legal en los artículos 35° al 41° y del 43° al 45° de la ley de
Contrataciones del Estado, así como los artículos 137° al 164° de su Reglamento, aprobado por
Decreto Supremo 184-2008-EF. Se identifica como sus elementos de entrada al Acta de
consentimiento de Buena Pro; a la Pro forma de contrato y a las ofertas técnicas y económicas del
postor ganador de la Buena Pro; a las garantías de fiel cumplimiento y, de ser el caso, por el monto
diferencial de propuesta; constancia de RNP del postor ganador de la Buena pro y, de ser el caso,
contrato de consorcio con firmas legalizadas de los consorciados. El elemento de salida será el
contrato debidamente suscrito por ambas partes: la entidad y el postor favorecido con la Buena Pro
consentida o en caso de Menor Cuantía Órdenes de Compra o de Servicios. Siendo el dueño de este
subproceso, según el primer párrafo del artículo 137° del Reglamento de la Ley de contrataciones, el
órgano de Administración o Logística, según corresponda. La figura 15, ilustra el flujo de este
subproceso.
Figura N° 15
ENTRADAS PROCESO SALIDA
1. Recibe del Comité Especial el Acta de
Acta de consentimiento de consentimiento de Buena Pro con
Buena Pro expediente de contratación, ordenado y
foliado.
2. Elabora contrato con pro forma de contrato
Proforma de Contrato de Bases integradas y propuestas del postor
y tramita suscripción. Contrato suscrito
3. En caso de ser Menor Cuantía emite O/C u por ambas partes u
O/S. O/C u O/S
4. Invita a postor a suscribir contrato previa notificado.
Garantía de fiel
cumplimiento entrega de garantías y constancia de RNP.
5. Recibe garantías y verifica que cumplan los
requisitos establecidos.
Constancia de RNP 6. Remite garantía a Oficina de Tesorería,
vigente para custodia.
7. Registra contrato en SEACE.

179
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

11. Supervisión, recepción y conformidad de las prestaciones


Este subproceso, dependiendo del objeto de la contratación: bienes, servicios u obras configura
elementos de entrada y salida diferentes. Con respecto al dueño del subproceso, según el artículo 176°
del Reglamento de la Ley de contrataciones, aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF, es el
órgano de administración o el órgano establecido en las Bases, sin perjuicio de lo que se disponga en
las normas de organización interna de la Entidad. Lo cual, significa que si las Bases no han señalado de
modo expreso de quien es el responsable por la supervisión, recepción y conformidad, es el órgano de
Administración quien asume esa responsabilidad, lo cual desde nuestro punto de vista resulta
impropio, en la medida que este órgano asume a per sé toda responsabilidad administrativa por los
egresos y gastos realizados sin el debido sustento en toda entidad pública, dado que según el artículo
30° de la Ley 28693 -Ley del Sistema Nacional de Tesorería, es responsable de autorizar el
reconocimiento de los devengados para lo cual debe establecer los procedimientos para el
procesamiento de la documentación sustentatoria de la obligación a cancelar así como de impartir las
directivas para que las áreas relacionadas con la formalización del devengado tales como Logística y
Personal, u oficinas que hagan sus veces, cumplan con la presentación de la documentación
sustentatoria, en buena cuenta, de contar con la conformidad de las prestaciones, cuando se trate de
contrataciones.
En esa misma perspectiva, resulta conveniente reparar los comentarios 01 y 02 del numeral 3.2 de la
Norma General de Actividades de Control Gerencial de las Normas de Control Interno aprobado
por Resolución de Contraloría 320-2006-CG, que textualmente señalan:
"…01 Las funciones deben establecerse sistemáticamente a un cierto número de cargos para asegurar
la existencia de revisiones efectivas. Las funciones asignadas deben incluir autorización,
procesamiento, revisión, control, custodia, registro de operaciones y archivo de la documentación.
02 La segregación de funciones debe estar asignada en función de la naturaleza y volumen de
operaciones de la entidad…"
Consideraciones, bajo las cuales, resulta un exceso el haber otorgado responsabilidad al órgano de
Administración por la recepción y conformidad de la ejecución contractual, teniendo además la
función de revisar y controlar que dichas operaciones se hayan realizado conforme a las directivas y
procedimientos establecidos. Sin embargo, en tanto la legislación no sea modificada, lo establecido es
lo obligatorio.
Este subproceso, en términos de flujo, puede tomar tres cursos posibles, dependiendo del objeto de la
contratación: de bienes, servicios u obras, cada uno de los cuales se presentan a continuación.

12. Recepción y conformidad de entrega de Bienes


Tiene como elementos de entrada al contrato u orden de compra, debidamente notificados; la
propuesta técnica del postor, la guía de remisión y los comprobantes de pago; los bienes con manuales
de uso, certificaciones y garantías de ser el caso. La salida del proceso es un informe de conformidad de
la recepción de bienes por parte de las personas designadas, debidamente sustentadas con actas de
recepción, observaciones y otros documentos. Es muy probable que el dueño del subproceso sea el
almacenero, en todo caso, el designado por las Bases. El flujo del subproceso se describe a
continuación.

180
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado

Figura N° 16
ENTRADAS PROCESO SALIDA

Contrato u o/c debidamente 1. Recibe del órgano encargado contrato u o/c


notificado y propuesta técnica del proveedor.
2. Estudia documentación y espera entrega.
3. En la entrega verifica la calidad, cantidad y
cumplimiento de las condiciones
Propuesta técnicas de contractuales. Informe de
proveedor. 4. Si está conforme emite informe de conformidad de
conformidad, sino acta de observaciones recepción
para subsanación. sustentado,
comprobantes de
Guías de Remisión y 5. En caso de subsanarse la observación, pago del postor.
comprobantes. emite informe de conformidad, caso
contrario de incumplimiento.
6. Si hay penalidades informa para su
aplicación.
Bienes, garantía de fabricación 7. Si hay incumplimiento de contrato, informa
y certificaciones para resolución de contrato.

13. Recepción y conformidad de Servicios


Por lo general, es el área usuaria quien asume la supervisión y por tanto es el dueño del proceso, si las
bases así lo consignan. Caso contrario, este sería de designación especifica por el titular del órgano de
administración. El principal elemento de entrada es el contrato u orden de servicio, pero asimismo, la
propuesta técnica del postor ganador y el cargo de las notificaciones para efectos de cómputo del
plazo. El resultado es el informe de conformidad del servicio sustentado con el acta de conformidad. La
figura 17, ilustra el flujo del subproceso.
Figura N° 17
ENTRADAS PROCESO SALIDA
1. Recibe del órgano encargado el contrato u
Contrato u o/s debidamente 0/s y propuesta técnica del postor.
notificado. 2. Estudia documentación y espera inicio de
servicio.
3. Elabora y suscribe con el proveedor acta de
Propuesta Técnica del inicio de prestación del servicio.
proveedor 4. Supervisa la prestación del servicio Informe de
cuidando que se cumpla con lo pactado. conformidad de
5. Si el contrato prevé pagos parciales, verifica prestación de
los entregables y otorga conformidad o realiza servicios
las observaciones. sustentado,
Repuestos, piezas a utilizarse. incluido
6. Al término de la prestación realiza las comprobantes del
pruebas o evalúa la consistencia de los informes postor.
y suscribe acta de término de prestación.
Lista de profesionales y 7. En caso de consultoría de obras se pronuncia
técnicos. o efectúa la liquidación de contrato.
8. Elabora Informe de conformidad y remite
con el comprobante de pago del proveedor.
9. En caso de no conformidad otorga plazo para
subsanar, de persistir, emite informe para
penalidad.
10. En caso de incumplimiento, emite informe
para resolución de contrato.

181
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

14. Supervisión, recepción y conformidad de obra


La Supervisión, recepción y conformidad de obra, aún cuando para los efectos del proceso de
contrataciones lo hemos catalogado como un subproceso, dependiendo de la magnitud y el monto de
inversión, configura en sí mismo un proceso de naturaleza muy compleja que trasciende a la forma
simplificada de este texto.
Dado que las ejecuciones de obra, necesariamente demandan de un expediente técnico de obra, la
supervisión o inspección, dependiendo del monto de la contratación, según la legislación vigente
obligan contar con un profesional ingeniero o arquitecto con no menos de 2 años de ejercicio
profesional. Es el supervisor o Inspector, el responsable, en representación de la entidad pública, de
controlar los trabajos efectuados por el contratista, absolver las consultas que formule y velar directa
y permanentemente por la correcta ejecución de la obra y del cumplimiento del contrato. Está
facultado para ordenar el retiro de cualquier subcontratista o trabajador por incapacidad o
incorrecciones que, a su juicio, perjudiquen la buena marcha de la obra; así como, para rechazar y
ordenar el retiro de materiales o equipos por mala calidad o por el incumplimiento de las
especificaciones técnicas; y para disponer cualquier medida generada por una emergencia. No
obstante estas facultades del inspector o supervisor de obra, éstas se circunscriben al contrato, dado
que carece de autoridad para modificarlo.
Aún por funciones señaladas para el inspector o el supervisor, desde nuestro punto de vista, el dueño
del subproceso es el titular del área de ingeniería. Los elementos de entrada para el presente
subproceso serán el Contrato de Obra, el expediente Técnico, la propuesta técnica del postor y el
terreno. La salida es la obra recibida a conformidad. En la figura N° 18, se refleja este subproceso.
Figura N° 18
ENTRADAS PROCESO SALIDA
1. Recibe del órgano encargado el contrato de obra,
Propuesta Técnica del el expediente técnico, propuesta técnica, la
postor ganad or. propuesta técnica del postor y la certificación de
entrega de terreno.
2. Designa Inspector o contrata supervisor.
3. Recibe calendario.
.Contrato de obra 4. Tramita adelantos.
5. legaliza cuaderno de obras.
6. Constata terreno y coordina con contratista
designación de residente de obra.
7. Suscribe acta de inicio de obra. Obra
8. Verifica, otorga conformidad a valorizaciones y recibida a
Expediente Técnico. tramita pago. conformidad
9. Absuelve con sultas.
10. Verifica y aprueba amortizaciones.
11. Tramita aprobación de adicionales y deductivos.
12. Aplica penalidades de ser el caso.
13. Propone intervenciones de obra, de ser el caso.
Terreno.
14. Supervisa al supervisor o inspector.
15. Aprueba reajustes.
16. Resuelve discrepancias de valorizaciones.
17. Propone ampliaciones de plazo.
18. Propone prestaciones adicionales.
19. Conforma Comisión de recepción de obra.
20. Aprueba recepción de obra y otorga conformidad.

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Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado

15. Subproceso de Pago


Este subproceso tiene sustento legal en los artículos 180° y 181 ° del Reglamento de la Ley de
Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF, los artículos 30°, 32° y 33°
de la Ley 28693 -Ley General del Sistema Nacional de Tesorería y numeral 17.2 del artículo 17 y los
artículos 32 y 33 de la Ley 28112 -Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público. En el
contexto de la legislación señalada los elementos de entrada para el subproceso son el Informe de
Conformidad, el compromiso presupuestal y los comprobantes de pago emitidas conforme a las
disposiciones vigentes sobre la materia. El resultado es el comprobante de pago cancelado y la firma
del contratista de haber recibido conforme el pago o el comprobante de haber sido depositado en la
cuenta del contratista de acuerdo al código interbancario proporcionado por este con carácter de
declaración jurada. Como dueño del subproceso se identifica al órgano o unidad orgánica de Tesorería,
que para cumplir con oportunidad el pago, demanda que los órganos responsables de otorgar la
conformidad no excedan de los 10 días calendario, luego de haberlo recibido la prestación a
conformidad. El flujo de este subproceso se ilustra en la siguiente figura.
Figura N° 19

ENTRADAS PROCESO SALIDA


1. Recibe del órgano encargado el contrato,
Registro SIAF de Compromiso. la O/C u O/S con el respectivo Registro
SIAF del compromiso.
2. Recibe del órgano responsable la
conformidad de la recepción o prestación Comprobante de
documentada y comprobante de pago. Pago con recibí
3. Analiza conformidad documentaria y de conforme o
comprobante de pago, de ser correcto voucher de
Informe de recepción y
conformidad sustentado efectúa devengado. depósito en
4. Cuando el devengado ha sido aprobado cuenta del
procede con la fase del girado y pagado. proveedor.
5. Emite el cheque y tramita aprobaciones.
6. Efectúa el pago.
Comprobante de pago del
contratista.

183
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Bibliografía
BIBLIOGRAFÍA

LEY 26850, Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y sus Modificatorias

DECRETO LEGISLATIVO 1017 y DECRETO SUPREMO 184-2008-EF Nueva Ley de Contrataciones del
Estado y su Reglamento

CONSULTORA PROGRESO, Gestión Pública Contrataciones y Adquisiciones del Estado, Lima 2009

GOOGLE, Compras Públicas en Chile

LUCIO CHUQUI CRESENCIO, Los flujos de Bienes y Servicios Públicos, Lima - Perú - 2009.

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Modelos de municipios,
municipalidades y autoridades
para el siglo XXI

Michel Azcueta y José Pisconte

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Modelos de municios, municipalidades y autoridades para el siglo XXI

Modelos
Modelos dede Municipios,
Municipios, Municipalidades
Municipalidades y
y Autoridades
Autoridades para el
para el milenio
nuevo nuevo milenio

La democracia municipal, con elección directa de alcaldes y regidores se reinició, recordemos en 1980, en
el gobierno de Fernando Belaunde. Desde esa fecha muchas autoridades y experiencias han pasado en el
país. Hoy el país vive nuevos aires democráticos y vemos con mucho optimismo que aquella apuesta
iniciada en el año 1980, por un sector de líderes y políticos locales a favor de fortalecer y trabajar en los
gobiernos locales a favor de sectores populares fue una apuesta correcta. Hay, en la sociedad una fuerte
voluntad política de fortalecer a los gobiernos locales, y todos deseamos que este proceso sea
irreversible.
Hemos visto como en el país, han surgido nuevos alcaldes, preocupados, ya no solo por el control de pesas
y medidas o la carne malograda de los mercados, sino por generar economías locales, por promover el
desarrollo en forma participativa. Hay un nuevo discurso y un nuevo tipo de autoridades, nuevos modelos
de municipios y de municipalidades, que nos lleva a reafirmarnos en lo propuesto como modelos en y
desde la Escuela Mayor de Gestión Municipal.
Estamos convencidos de que si es posible, fortalecer la democracia, construir nuevos liderazgos y luchar
por salir de la pobreza desde los espacios locales y que las autoridades locales juegan un rol muy
importante en la renovación de estos espacios.
Nosotros seguimos sosteniendo una vez más que el Perú debe centrar más sus esfuerzos para promover
el desarrollo desde los espacios locales. Cada vez descubrimos nuevas experiencias de esfuerzos desde el
propio pueblo por labrar su propio desarrollo, muchas veces, con pocos recursos, basándose solo en el
poder de un sueño común, en su capacidad movilizadora, en objetivos alcanzables, en un identidad propia,
prácticas y propuestas que hemos recogido en lo que hemos denominado el "Mapa de la Riqueza", un
instrumento para el desarrollo local.
Hoy felizmente se reconocen tres niveles de gobierno del estado Peruano: Gobierno central, Gobierno
Regional, gobierno Local, este es un importante avance y los gobiernos locales deben de seguir avanzando
en este aspecto.
Nosotros desde la Escuela Mayor, seguimos apostando por construir nuevos modelos de municipalidades,
de municipios de autoridades y funcionarios para promover el desarrollo. El país lo necesita y los pueblos
también, debemos seguir trabajando en este esfuerzo de renovar nuestra práctica y nuestra forma de ver
las cosas.
Queremos seguir aportando en la construcción de un nuevo país, junto a las autoridades elegidas
democráticamente por el pueblo, un modelo de municipio donde los mandantes, no sean invitados de
piedra, por el contrario que jueguen un rol protagónico, participando ellos en la construcción de su
propio desarrollo. Un modelo de municipalidad pujante, moderna, dinámica, flexible que se retroalimenta
y se renueva de su propia experiencia y de otras. Un nuevo perfil de las autoridades locales
profundamente democráticas, honestas, sinceras, transparentes que sirvan de guía y modelos de la
sociedad local, esto es lo que el país necesita, para lograr el desarrollo y el fortalecimiento de la
democracia como sistema.
Estamos convencidos que el desarrollo nacional es tarea de todos y los Gobiernos Locales tienen una
gran labor que realizar en los próximos años, aportando en la construcción de un Perú y un mundo
solidario y justo donde todos vivamos con dignidad.
Escuela Mayor de Gestión Municipal

Michel Azcueta y José Pisconte


187
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Modelo demunicipio
Modelo de Municipio a construir
a construir

1. Lugares dignos para vivir.-


Que sean lugares donde el nivel de la calidad de vida no descienda, por el contrario que sean partes del
Territorio Nacional, con todos los servicios adecuados como para que cualquier ciudadano del país
pueda instalarse sin las privaciones que hoy se encuentran. Lugares donde los que vivan no se sientan
ciudadanos de 4ta. Categoría.
2. Lugares con una cultura propia y abierta al mundo.-
Que sus habitantes se sientan orgullosos de la herencia dejada por sus antepasados, de su historia, de
sus costumbres, de su música, de su arte. Poblaciones que rescaten lo suyo como parte de esa enorme
diversidad que es la humanidad, compartiendo con el mundo lo mejor de sus costumbres y cultura.
3. Lugares que brinden oportunidades de realización de las aspiraciones de los
ciudadanos.-
Que sus habitantes no tengan que emigrar fuera de estos lugares para satisfacer sus necesidades y
poder concretar sus sueños de desarrollo personal; sean lugares desde los cuales cualquier persona
tenga las mismas oportunidades que los que viven en las ciudades más cercanas a la capital.
4. Generadores de una economía local y regional integrada a lo nacional e
internacional.-
El territorio deberá ser planificado y ordenado promoviendo en cada lugar el comercio, la producción
que satisfaga el ámbito local y el mercado nacional.
Municipios que desarrollen su economía local articulada a la economía Nacional e Internacional en
función de lo que produzcan, sean bienes o servicios.

Dinámica de la Gestión Municipal

Dimensión Dimensión
Política Administración
Pública

Dimensión Dimensión
del Desarrollo Administración
Local del Territorio

Municipalidad
MA/peh

188
Modelos de municios, municipalidades y autoridades para el siglo XXI

Modelo
Modelo dede municipalidad
municipalidad a construir
a construir

1. Modernas.-
Debe dejar atrás el manejo arcaico de su aspecto administrativo, serán entidades que harán un uso
intensivo de la tecnología, estarán enlazadas a través de Internet al resto del mundo. A través de su
web podrán promocionar todo aquello que signifique, atractivos de inversión, así como turísticos.
Su personal será altamente calificado, entrenado constantemente, estarán al mismo nivel de atención
que las entidades privadas del país y brindarán servicios a nivel nacional.
2. Promotores del desarrollo local, regional y nacional.-
Deben romper con el esquema de que el Desarrollo viene de arriba, hay que invertir la figura. Hoy las
Municipalidades son las que más pueden promover el desarrollo Regional y Nacional desde el ámbito
local. Solo la construcción de una economía local será la base para que las Municipalidades del país
puedan sostenerse. Deben ser el eslabón principal de la lucha con la extrema pobreza.
Debe planificar el desarrollar local a través de las PIDL (Planes Integrales de Desarrollo) por periodos
que vaya más allá de los 10 años, solo una visión de futuro concreta movilizará sin desperdiciar nada sus
escasos recursos hacia un objetivo concreto.
3. Formadores de una identidad local.-
La geografía y costumbres nos han hecho vivir por mucho tiempo separados, desintegrados, las
Municipalidades del país debe ser capaces de hacer sentir a los ciudadanos que viven en ellas, personas
dignas, orgullosas de vivir y desarrollar el pedazo de territorio que ocupan. Que cada habitante de
territorios del país, se sienta orgulloso de ser de tal o cual lugar de nuestra patria.
4. Prestigiosas y sólidas.-
Debe ser entidades respetadas y vistas como el nivel de gobierno más eficaz en la construcción del
desarrollo nacional, deben de encabezar la lista de las entidades más serias de la Administración
Pública Nacional, deben exigir cada vez más la delegación de nuevas funciones y le devuelvan las que le
han sido arrebatadas.
5. Participativas y constructoras de ciudadanía.-
Debe ser entidades que no atropellen a los ciudadanos, por el contrario deben hacerlos cada vez más
conscientes de que son personas, que tienen un conjunto de deberes y derechos para con el territorio
donde viven.
Las Municipalidades, deben lograr que los ciudadanos no se sientan excluidos ni marginados del que
hacer público, deben lograr su desarrollo humano integral.

Michel Azcueta y José Pisconte


189
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Perfil deautoridades
Perfil de autoridades que
que queremos
queremos lograr
lograr

Queremos lograr un conjunto de Alcaldes y Regidores que deben ser:


1. Democráticos.-
Que tengan como base de la toma de decisiones, el saber escuchar a las minorías, rescatar todo
aquello que les permita una mejor toma de decisiones.
Autoridades capaces de decidir por encima de los intereses particulares, que gobiernan para las
mayorías.
2. Participativos.-
Que hagan de ella una herramienta cotidiana para el desarrollo de su labor edil. Que reconozcan en el
conjunto de ciudadanos, personas con derecho a participar en las decisiones de gobernar: deben
involucrarlas y comprometer cada vez más a los ciudadanos en la construcción de sus futuros.
3. Planificadores y promotores del desarrollo
Los Gobiernos Locales son el primer eslabón en la cadena del gobierno nacional, los Alcaldes y
Regidores no pueden ser personas improvisadas, deben ser personas capaces de soñar, de visualizar
hoy el futuro con muchos años de anticipación.
Los Alcaldes y Regidores deben ser personas convencidas de que el Desarrollo Nacional, será una
suma de lo siguiente:
Desarrollo Nacional = Desarrollo Local + Desarrollo Local + Desarrollo Local......
4. Que fortalezcan la institucionalidad nacional municipal
Asistimos constantemente al desprestigio de las Municipalidades por el mal manejo de ella, por parte
de sus autoridades.
Los Alcaldes y Regidores deben de dar prestigio a las Municipalidades que dirigen, deben crear una
institucionalidad nacional, eficaz, eficiente, administraciones modernas y líderes.
5. Gobernantes en primer lugar y gerentes en segundo lugar
Los Alcaldes no deben olvidar que son elegidos para gobernar la ciudad. El nivel de vida de miles de
personas dependerá de las decisiones de ellos. Deben a la luz de los nuevos conocimientos, ser
capaces de conducir la institución Municipal, de una forma eficiente, eficaz, logrando altos niveles de
eficiencia y productividad con los recursos que dispone.
5. Capaces de trazar estrategias
Podemos tener el mejor plan del mundo, la visión más maravillosa, pero si no somos capaces de trazar
un camino a seguir, que nos permita acercarnos desde nuestra realidad hacia ese objetivo o sueño, de
nada nos servirán nuestros sueños. La estrategia nos indicará, el medio o los medios que debemos usar
para a través de una acción o un conjunto de acciones, alcanzar el futuro creado previamente.
6. Capaces de identificar los recursos locales
Necesitamos nuevos lentes que nos permitan mirar, mejor aquello que no veíamos. Muchas veces, se
tiene, recursos naturales, otras veces no, pero debemos encontrar que es lo que tenemos para poder
movernos hacia el desarrollo, hay lugares que no tienen nada, solo gente, pero en si esa gente ya es un
recurso. Qué podemos hacer con ella, eso pocas veces se nos pasa por la cabeza. En esta orientación
elaborar un mapa de la riqueza local, nos permitirá saber, que tenemos. Elaborar un mapa social, nos
indicara con que organizaciones y gente contamos, también podríamos identificar todo el capital
relacional con el que contamos y para que nos puede servir.

190
Modelos de municios, municipalidades y autoridades para el siglo XXI

7. Movilizadores de todos los recursos locales


Muchas veces tenemos los recursos, pero no somos capaces de moverlos y usarlos adecuadamente, es
como si tuviésemos a todos los músicos, pero no sabemos distribuirles las partituras y en lugar de
sacar una bonita melodía lo único que logramos hacer es un gran ruido horrible. En la ciudad ocurre
igual, debemos saber mover bien todo aquello que tenemos, debemos convertirnos en un gran
director de orquesta, pero previo a ello debemos saber qué vamos a tocar.
8. Concertadores
Uno de los problemas más serios, es nuestra poca capacidad de ser tolerantes, de aceptar las ideas de
otros y de buscar consensos. Se necesita que todos sumen sus mejores esfuerzos, sin embargo, si
somos intolerantes, hegemonistas, si lo que buscamos es derrotar y aplastar a alguien, no vamos a
poder movilizar a todos. La capacidad de fijar objetivos comunes, debe ir de la mano con nuestra
capacidad de concertar, de lograr acuerdo mínimos sobre los intereses comunes.
9. Organizadores y movilizadores de la sociedad local
Generalmente la sociedad local es débil, por su poca capacidad de organizarse, de asociarse para
desarrollarse. Deben saber cómo reunir a la gente, cómo organizarlas, hasta tener una sociedad local,
con organizaciones fuertes y sólidas que representen a todos los sectores de la sociedad. Qué tipo de
organizaciones, qué tipo de dirigentes se necesita, es algo que debemos saber organizar. Solo con una
organización social fuerte y sólida es posible promover y avanzar en el desarrollo local.
10. Capaces de fijar objetivos alcanzables
Muchas veces, uno de los grandes problemas de las gestiones locales, es su incapacidad de saber fijar
objetivos adecuados y alcanzables. Para ello debemos de saber escuchar e interpretar las necesidades
de la comunidad. La población necesita de pequeñas victorias que les permitan ir autoafirmándose y
reafirmando su identidad sobre la base de logros concretos.
11. Capaces de comunicar permanentemente
En el espacio local sucede con frecuencia que las autoridades, no saben comunicar lo que van a hacer,
tampoco saben comunicar lo poco bueno que han hecho, sin embargo una sola cosa negativa que
ocurra, se comunicará rápidamente y fácilmente todos estarán enterados. Las gestiones locales, deben
de hacer como la gallina que cuando pone un huevo todo el mundo se entera, para ello le basta con
armar tal escándalo que todos saben cuando ha puesto un huevo. Qué queremos comunicar, cómo lo
vamos ha hacer, cuándo lo vamos a hacer, son aspectos fundamentales para una buena comunicación
de la gestión local.
12. Capaces de identificar y coger oportunidades
Hay que desarrollar una especie de olfato de galgo y vista de águila, para descubrir con mucha
anticipación lo que se viene. No se trata de ser oportunista, sino de ser OPORTUNOS. Las
oportunidades no regresan, pasan y se van, si una empresa minera viene a la zona, con ella también
vienen problemas y oportunidades. Descubrir ¿cuáles son esas? Es tarea de sus autoridades no ver
solo el problema, sino las posibilidades que se pueden generar.

MODELO DE
PERSONA

MODELO DE
DESARROLLO

MODELO DE
SOCIEDAD

Michel Azcueta y José Pisconte


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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

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Cultura y desarrollo:
Otro reto para el siglo XXI

Michel Azcueta

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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

194
Cultura y desarrollo: Otro reto para el siglo XXI

Cultura
Cultura y
y desarrollo:
Desarrollo: Otro
Otro reto
reto para
para el
el siglo
siglo XXI
XXI

En la última mitad del siglo pasado, uno de los objetivos de todas las naciones y Estados fue la búsqueda del
desarrollo. Desde las Naciones Unidas y desde los organismos internacionales, como los financieros, el
Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, el BID, etc. los políticos, Comunidad Andina, Mercosur,
etc. o más culturales y sociales como la UNESCO o el Foro Social Mundial, también se han propuesto
iniciativas para fomentar el desarrollo, para alcanzarlo en una serie de años y con propuestas específicas, a
través de diferentes vías, conocidas por todos, con más fracasos que éxitos, si vemos el panorama mundial
no solo en América Latina y África sino en los propios países llamados desarrollados, tanto en Europa
como en América del Norte que tienen, a su interior, terribles desigualdades y grandes bolsones de
pobreza.
Entre fracasos globales, dada la magnitud de la pobreza y del hambre en el mundo, y éxitos locales, hemos
entrado al siglo XXI sin tener algún modelo de desarrollo definido, construido ya como punto de
referencia, como propuesta concreta a imitar. Junto a ello, nuevos avances tecnológicos y en los medios de
comunicación, extensión de la internacionalización de los mercados, mayor competencia en todos los
campos de la producción y una interdependencia entre los pueblos y naciones que no puede ocultar las
diferencias existentes entre unos y otros, pero que profundiza el proceso de universalización del planeta.
No hay modelo global construido y, con todo derecho, cada pueblo desea mantener su identidad, su
idiosincrasia, no solo para no perderse en la maraña de la globalización económico-financiera sino, en
positivo, para aportar, desde cada cultura nacional y local, a la construcción de la nueva cultura universal.Y
es aquí donde se descubre la importancia de la relación entre desarrollo y cultura. Es una mirada firme y
segura al presente y al futuro de los pueblos. Ya no se puede aceptar, ni se acepta un solo modelo, una
imposición cultural, al contrario, el respetar y fomentar las manifestaciones culturales propias asegura un
desarrollo armónico, integral que, además, está arraigado a la historia, a las tradiciones, a los procesos
sociales tan ricos que vive cada pueblo y que, de ninguna manera, deben de desaparecer.
La relación entre cultura y desarrollo es uno de los grandes retos del Siglo XXI. Y es por esta razón que la
Escuela Mayor de Gestión Municipal viene promoviendo, a través de experiencias concretas, como se
descubre de manera nítida esta relación que comentamos entre cultura y desarrollo, abriendo camino en
la reflexión sobre el desarrollo centrado en la persona y en las potencialidades individuales y colectivas,
reflexión que queremos seguir compartiendo con todos aquellos que tienen la misma preocupación.
A lo largo de estos años de reflexión se nos ha planteado varias veces la pregunta si los gobiernos locales
deben contar con una política cultural propia o incorporar las actividades llamadas culturales a la política
municipal, un dilema tan viejo como aquello de: "¿Qué es primero, el huevo o la gallina?", o el clásico: "Todo
o nada".
Siempre hemos defendido que los gobiernos locales -y, por supuesto, los regionales y el nacional- deben
de tener un Plan Integral de Desarrollo, con una visión y objetivos compartidos por la ciudadanía. Es ahí, en
la visión integral, donde ubicamos también la cultura y sus diferentes procesos y manifestaciones, como
algo vivo, algo que hay que tener en cuenta en un modelo de gestión centrado en las personas, con sus
relaciones sociales, su creatividad, sus potencialidades personales y colectivas, su idea de progreso.

Michel Azcueta
195
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

La cultura de un pueblo es la que define la visión y el plan integral. Por eso resulta, a veces, tan difícil hablar
de "políticas culturales" y no caer en un simple plan de "actividades culturales", que se resumen en apoyo a
concursos, organización de fiestas, espectáculos, y algo de música y folklore.
La cultura es lo que hace que un plan integral sea singular, propio de una comunidad, de un distrito, de una
provincia. Es lo que lo hace diferente a otros. La visión de futuro y los ejes de desarrollo y de gestión que
de ella se derivan y se concretan en el plan, parten de la identidad de cada pueblo y avanzan, a través de los
objetivos de desarrollo, hacia el fortalecimiento de dicha identidad lanzando hacia el futuro las raíces
propias que son el fundamento, la base de cada comunidad.
Al considerar de esta manera la cultura en la política y gestión municipal, se descubre, también, el rol de los
agentes culturales, tal como lo viene haciendo el plan de actividades del proyecto, aportando cada uno
desde su lugar y ejercitando las diferentes funciones de conservación, mediación e innovación. El alcalde,
los regidores, los técnicos y funcionarios municipales y los propios ciudadanos y ciudadanas encontramos,
entonces, nuestro propio lugar en la relación entre cultura y desarrollo. Entendiéndolo así, desde una
visión integral y con los actores sociales bien definidos, el gobierno local promoverá con éxito un modelo
de desarrollo local que, a su vez, promueve la cultura e identidad propias, en el contexto nacional e
internacional del Siglo XXI.
Cuando nosotros hablamos de la relación entre Cultura y Desarrollo, y cuando intentamos fortalecer la
acción de los agentes culturales, somos conscientes de que no se trata simplemente de una cuestión
teórica sino de una rica y compleja práctica de ciudadanos concretos en una sociedad y ambiente
concretos. Por eso, debemos dedicar un tiempo al estudio de las diferentes culturas y la relación existente
entre ellas.
El Perú es un país pluricultural, con gran variedad de manifestaciones culturales que generan la base para
los modelos de desarrollo con intereses específicos, absolutamente legítimos, que cada grupo cultural
pretende defender y acrecentar. Es ahí donde ayuda el concepto de interculturalidad, que se basa,
esencialmente, en el diálogo, en un tipo de relación entre iguales, en la capacidad de aceptar intercambios
de visión, de opinión, de manifestaciones y productos.
La interculturalidad, entendida así, está presente en las relaciones personales y, a partir de ahí, en los
modelos de desarrollo, Y, al contrario, cuando no se practica ni el diálogo ni el intercambio igualitario,
surge otro modelo autoritario de persona y de desarrollo que, al fin de cuentas, es terriblemente
empobrecedor de la persona y de la sociedad. Asumimos que debemos construir un país intercultural,
reconociendo primero las diferentes culturas para luego respetar y aceptar a "los otros" con todas sus
diferencias.Y en este respeto, en este diálogo, construir nuevas bases para el modelo de desarrollo que
buscamos.
No tener miedo a lo "nuestro" y no temer a lo de los demás. Al contrario, como repetía José María
Arguedas: "Perfeccionar los medios de entender este país infinito mediante el conocimiento de todo
cuanto se descubre en otros mundos".
Entonces, para la Escuela Mayor, es un compromiso continuar esta línea de trabajo la relación entre
cultura y desarrollo.Animamos a seguir compartiendo experiencias y enriqueciéndonos mutuamente, ya
que la relación entre cultura y desarrollo es uno de los retos que tenemos a nivel local, nacional y mundial
en el siglo XXI.

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El Mapa de la Riqueza.
Herramienta para el desarrollo
económico local

Michel Azcueta

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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

198
El Mapa de la Riqueza. Herramienta para el desarrollo económico local

Introducción
Introducción

Desde hace algunos años, el equipo de la Escuela Mayor de Gestión Municipal, viene trabajando el tema
del desarrollo local incorporándolo a los planes municipales de desarrollo y, más aún, generando nuevas
instancias de dirección y gestión al interior mismo de las municipalidades como son las direcciones de
desarrollo económico.
Al avanzar este trabajo, nos dimos cuenta del peso que tenía -y todavía tiene- el llamado "Mapa de la
Pobreza", utilizado por las instituciones públicas para definir políticas y presupuestos, influyendo en todo
el aparato del Estado -desde el Consejo de Ministros y el Congreso hasta el municipio más pequeño del
país- y en la población, manteniendo actividades paternalistas, mendicantes, hundiendo y rebajando la
autoestima en muchos lugares del Perú.
Sin embargo, al avanzar en el conocimiento de los diferentes distritos y provincias, van apareciendo las
potencialidades que dichas comunidades tienen, no solo en el aspecto económico sino también en el
aspecto social, en el cultural, etc. Por lo que vimos por conveniente, reforzar otro instrumento para la
reflexión, el conocimiento del territorio, la gestión, la concertación y la participación de los diferentes
actores al que denominamos "Mapa de la Riqueza"
Llevamos ya muchos años, en el Perú, hablando de la pobreza, insistiendo en programas de lucha contra la
pobreza, incorporando políticas para reducir la pobreza externa, publicando y difundiendo el mapa de la
pobreza, creando mesas de concertación de lucha contra la pobreza y, a pesar de los esfuerzos, la
situación sigue igual o peor en muchos lugares de nuestra nación. Es hora, pues, de evaluar estas políticas y
sus consecuencias: ¡el mapa de la pobreza en el Perú no ha cambiado desde hace 70 años!
En la Escuela Mayor insistimos mucho más en las potencialidades que tiene cada comunidad local, en
las potencialidades que tiene el Perú, aprendiendo de múltiples experiencias concretas que los gobiernos
locales y las organizaciones representativas de cada distrito y provincia vienen desarrollando, con éxito,
en el ámbito productivo y en el campo social.Y descubrimos cómo estas experiencias concretas cambian
la mentalidad de autoridades y ciudadanos para enfrentar, de otra manera, su propio futuro y, con ello, el
futuro del Perú.
No se trata de cerrar los ojos ante una cruel realidad: es cierto que más del 30% de la población peruana
vive en estado de pobreza.Al contrario, la primera y mejor manera de combatir la pobreza es fomentar
la autoestima entre la población fortaleciendo la conciencia de que son y somos capaces de superar esa
situación y avanzar hacia un desarrollo integral. Nos parece que tanto hablar de los pobres y de la pobreza
termina por hundir más a la gente que, se supone, se desea ayudar. Es mucho mejor descubrir e insistir en
las potencialidades y en la manera de transformarlas en realidad a través de objetivos concretos, de
métodos adecuados y de una correcta utilización de los recursos.
Hay bases para ello.Tanto el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que publicó el
mapa de las potencialidades y el índice de desarrollo humano a nivel nacional, provincial y distrital, como
los Planes de Desarrollo Concertado promovidos por la Mesa de Concertación de Lucha Contra la
Pobreza y por un buen número de municipalidades, han señalado el camino a seguir. Es hora ya de
seleccionar objetivos, de hacer realidad, ahora, uno o dos de los proyectos de cada plan, para animar, en
base a experiencias de éxito asumidas por la población, al cambio y modificar actitudes.

Michel Azcueta
199
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

Somos testigos de decenas de experiencias de desarrollo local por todas las regiones del Perú que no
suelen ser consideradas dignas de aparecer como titulares en los medios de comunicación. Sin embargo,
se está avanzando. Junto con los logros concretos, que significan un mejor nivel de desarrollo integral en
dichas comunidades, hay que resaltar, en todas las experiencias, el alto grado de concertación entre
autoridades locales, organizaciones representativas de la sociedad, del sector público y del sector privado
que demuestran el camino seguro por donde debemos continuar.
Estas experiencias locales, en la medida que avanzan, se extienden hacia los ámbitos de cuenca,
provinciales, regionales y contribuyen a que elaboremos, entre todos, un auténtico Plan Nacional de
Desarrollo, con ejes económicos, productivos y sociales, que al desarrollar las potencialidades del Perú,
logremos el nivel de desarrollo y la presencia internacional que el Perú se merece en el Siglo XXI, El
"mapa de la riqueza" existe. Las potencialidades concretas están ahí. Trabajemos con visión, con
honestidad, con optimismo construyendo el futuro.

200
El Mapa de la Riqueza. Herramienta para el desarrollo económico local

¿Por quéelelmapa
¿Por qué Mapade de la Riqueza?
la riqueza?

Las estrategias de lucha contra la pobreza en el Perú se han traducido principalmente en los programas
sociales y proyectos de asistencia, que son ejecutados por instituciones públicas, con recursos públicos
y en base a necesidades insatisfechas como criterio de intervención en zonas consideradas pobres o de
extrema pobreza.

Instituciones y
Presupuestos Públicos

MIMDES
MINAG En base a
MINTRA
PRODUCE necesidades
MINCETUR
insatisfechas
PROMPYME
Otros….

Programas y Proyectos de
Asistencia

El Mapa de la Riqueza propone la concertación del sector público y privado, de modo que comprometan
recursos públicos y privados para aprovechar las potencialidades locales e impulsar procesos sociales y
económicos sostenibles.

CONCERTACION En base a las


PUBLICO – PRIVADA
Potencialidades

RECURSOS PUBLICOS Y
PRIVADOS

Michel Azcueta
201
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

El Mapa de la Riqueza no desconoce los problemas, carencias y necesidades del "Mapa de la Pobreza" que
tienen las diferentes comunidades y territorios.Al contrario, ánima a articular dichas necesidades con las
potencialidades propias de la zona, de manera que, a través de la concertación PÚBLICO - PRIVADA, que
incluye a todos los actores y a todos los recursos, se llega de manera más segura a responder a dichos
problemas generando nuevos PROCESOS sociales y económicos con resultados concretos.

ARTICULAR LAS
POTENCIALIDADES CON LAS
NECESIDADES
MAPA DE LA
POBREZA
CONCERTACION PLANES DE
+ PUBLICO – PRIVADOS DESARROLLO
ACTORES Y RECURSOS INTEGRAL
MAPA DE LA
RIQUEZA

Es un instrumento que modifica las actitudes ante los desafíos que supone el desarrollo y eleva la
autoestima en las capacidades de las personas.

I. ¿Qué es el Mapa de la Riqueza?

Es una herramienta para el desarrollo económico local que se basa en las potencialidades de una
localidad, las capacidades que provienen del capital social y humano, y las experiencias exitosas como
puntos de apoyo y referencia para la acción concreta hacia el desarrollo.

Potencialidades Capacidades
Nivel de
Recursos no utilizados: organización
Naturales Asociación y redes
Económicos Confianza
Infraestructura Stock de
Instituciones conocimientos
Culturales materiales Cultura y
e inmateriales creatividad
Tecnologías
Personas

Experiencias exitosas
Identificación
Interpretar y adaptar
Aprendizaje colectivo

202
El Mapa de la Riqueza. Herramienta para el desarrollo económico local

1.1. El Mapa de la Riqueza:


þ
Plantea la creación de riqueza a partir de las potencialidades específicas y de diferenciación de un
territorio, como estrategia para la construcción de las ventajas competitivas locales. Estas
potencialidades pueden ser tangibles o intangibles.

þ
Se sustenta en las capacidades locales que se expresan en la cultura local, en el capital humano y el
capital social. Es decir, al conjunto de conocimientos y habilidades heredadas y acumuladas en el
presente; y al grado de organización, confianza e integración social.
þ
Se apoya en estrategias que involucran al sector privado y al sector público, articulando
instituciones y acciones concretas de acuerdo a los intereses de cada sector.
þ
Valora y utiliza las experiencias exitosas como medio de aprendizaje y acción. Constituye una
propuesta que destaca lo positivo de las experiencias de desarrollo local y fortalece la estima
colectiva.

þ
Es primordialmente una propuesta de acción, inserta en los procesos del desarrollo local. Por
definición, se ubica en el plano de la gestión del desarrollo local, antes que en la fase formal de
planeamiento.

1.2. El Mapa de la Riqueza no es…


þ
Una metodología de planificación del desarrollo. Cada localidad debe elaborar su plan de
desarrollo en base a las distintas herramientas que sobre planificación existen.
þ
Una acción paralela o desarticulada de los procesos de desarrollo local. Al contrario, se propone
servir de instrumento de gestión a estos procesos.
þ
Un enfoque teórico. Se apoya en las teorías existentes del desarrollo basado en las personas y en el
desarrollo endógeno, sin desconocer los procesos globales en las que se desenvuelven las
iniciativas locales.
1.3. ¿Por qué el Mapa de la Riqueza?
þ
Es una forma efectiva de luchar contra la pobreza, ya que solo con los programas sociales o mapas
de la pobreza, no es suficiente para erradicar la pobreza de manera sostenida.

þ
Siendo una herramienta vinculada al desarrollo económico, valora e integra las capacidades
humanas y sociales, proponiendo acciones en equilibrio con el medio ambiente. Se inscribe y
reafirma por tanto, en los procesos integrales del desarrollo sostenible y la Agenda Local 21.
þ
Sustenta su estrategia en lo que se tiene, en lo que dispone una localidad. No en las carencias o en
las necesidades insatisfechas.

þ
Incorpora la dimensión cultural como elemento central para comprender el tipo de desarrollo que
desea una comunidad y las acciones que impliquen. Reconoce y valora por tanto, la cultura viva de
una localidad, sus conocimientos y habilidades que se nutren del pasado y se enriquecen en el
presente.

Michel Azcueta
203
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

¿Cuál es la clave del Mapa de la Riqueza?


La clave siempre serán las personas. Una nueva mirada de todo lo que les rodea, el descubrimiento o
desarrollo de las capacidades con que cuentan o que faltan para HACER O SER. Su inmensa creatividad, el
ingenio, la laboriosidad, solidaridad, valores y ética de una cultura emprendedora y de trabajo. Una nueva
mentalidad de éxito.
Descubrir "capacidades", comprender todo aquello que una persona es capaz de hacer o ser. El ser capaz de
estar bien nutrido(a), sano, escribir, leer, producir, comunicarse, vivir con dignidad, participar de la vida
comunitaria, forma parte de estas "capacidades". Y junto con las capacidades, se descubren las
potencialidades de la comunidad o de un territorio, ya sea un distrito, provincia o región.
Para desarrollar estas potencialidades, es necesario descubrir las ventajas relativas que cada comunidad
local tiene en los diferentes campos y, a partir de "ejes" principales avanzar hacia su desarrollo integral.
II. El Mapa de la Riqueza y la planificación del desarrollo local
Se ha señalado que el Mapa de la Riqueza se articula a los procesos de desarrollo que se dan en una
localidad. Procesos que los conocemos y de las cuales formamos parte: El Plan de Desarrollo Concertado; la
planificación del desarrollo económico, el presupuesto participativo etc.

El Mapa de la Riqueza no se contrapone a ninguna de ellas y muy por el contrario, pretende aportar como
herramienta de análisis y de acción en el campo del desarrollo económico productivo de un territorio.

PLAN DE DESARROLLO
CONCERTADO LOCAL

VISION

OBJETIVOS
ESTRATEGICOS DESARROLLO
ECONOMICO
LOCAL EL MAPA DE
LA RIQUEZA

ACCIONES OBJETIVOS
CONCERTADAS Y ACCIONES
CONCERTADAS

RESPONSABILIDADES
COMPARTIDAS RESPONSABILIDADES PÚBLICO
COMPARTIDAS PRIVADO

El Mapa de la Riqueza es una herramienta que fortalece el proceso del Plan de Desarrollo
Concertado de una localidad e impulsa el desarrollo económico.

204
El Mapa de la Riqueza. Herramienta para el desarrollo económico local

Para una comprensión integral de lo local

Una forma de aproximarnos a ese conocimiento y comprensión es analizando las localidades desde
cuatro perspectivas:

ElTerritorio
El territorio no solo como definición geográfica, sino como construcción social, como espacio de
relaciones y sentido de pertenencia. Características, medio ambiente, y relaciones con el entorno.

La población
Densidad, composición generacional, capacidades humanas, conocimientos, necesidades básicas,
actitudes, nivel de bienestar y pobreza.

Recursos
Las potencialidades naturales, económicas financieras, de infraestructura, tecnologías y otros que se
dispone.

Identidad
La cultura y el sentido de pertenencia, los símbolos y la visión compartida. La capacidad de construir
capital social, solidaridad y confianza.

ENTORNO

TERRITORIO

RECURSOS
POBLACION

IDENTIDAD

Michel Azcueta
205
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

III. Las potencialidades locales

Hemos señalado que el Mapa de Riqueza se sustenta - entre otros aspectos - en las potencialidades
locales.

Según el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, "Las potencialidades son recursos o
capitales o ambos a la vez, no utilizados, utilizados parcialmente o mal utilizados. Las potencialidades se
activan partiendo de una combinación adecuada de estos recursos o capitales, optimizando el entorno
social y económico para favorecer su puesta en valor." (2002: 80)

Este proceso implica la creación o consolidación de unidades o cadenas productivas concretas que bajo
determinadas condiciones y estrategias, internas y externas, pueden sustentar el desarrollo económico y
humano.

Sin embargo la sola presencia de las potencialidades no basta. Hay que movilizarlas, articularlas y
combinarlas para tener impactos sostenibles.

Los Pasos del Mapa de la Riqueza

1 2
PREPARANDONOS
SOCIALIZANDO
CONCEPTOS Y 5
PRACTICAS

IDENTIFICANDO
IDENTIFICANDO
NUESTROS EJES
6
3 POTENCIALIDADES
Y CAPACIDADES
MOTORES:
HACIA LAS ANALISIS
PARTICIPATIVO DE
VENTAJAS
COMPETITIVAS NUESTROS EJES
RECOPILACION DE MOTORES

4 INFORMACION
CLAVE
PRODUCTIVOS

LA ACCION

PRESENTACION
Y COMUNICACIÓN
7 8 PERMANENTE

MONITOREO Y
EVALUACION

206
El Mapa de la Riqueza. Herramienta para el desarrollo económico local

Sobre los autores

1. Michel Azcueta Gorostiza.


Licenciado en educación por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Máster en Comunicaciones
por la Universidad de Montreal en Canadá. Estudios concluidos de doctorado en la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos.
Ex-Alcalde de Villa El Salvador (1984-1986, 1986-1989 y 1995-1998); Vice-Presidente de Federación
Mundial de Ciudades Unidas, (1986-1993); Ex-Regidor de la Municipalidad de Lima Metropolitana en
dos oportunidades; Secretario Ejecutivo Región Andina de la Unión de Ciudades Capitales
Iberoamericanas (1990-1993); galardonado con el premio Internacional Humanitario 1999.
Cuenta con varias publicaciones donde se destacan: "El MAPA DE LA RIQUEZA", "CULTURA Y
DESARROLLO" y "LIBERTAD PARA PENSAR, LIBERTAD PARA ACTUAR".
Actualmente dirige la ESCUELA MAYOR DE GESTIÓN MUNICIPAL y es docente en la
UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DEL SUR (UNTECS)

2. Renato Sabogal Silvestre


Trabajador Social por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Maestrista en Sociología en la
Pontificia Universidad Católica del Perú.
Especialización en proyectos de desarrollo, gestión para resultados y participación ciudadana en los
asuntos públicos.
Experiencia en proyectos de desarrollo con énfasis en la promoción del desarrollo local y la
participación ciudadana en contextos de reconstrucción (Pisco) 2007 - 2009.
Actualmente se desempeña como responsable del área de formación y capacitación de la ESCUELA
MAYOR DE GESTIÓN MUNICIPAL. Realiza labores de consultoría con gobiernos locales y docencia
en los programas de capacitación presencial y virtual.

3. Vicente SánchezVásquez.
Licenciado en derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Especialista en gestión municipal
y fortalecimiento institucional.
Amplia experiencia en Gestión Pública. Especialización en Planificación Estratégica y Desarrollo
Económico Local.
Ha sido Asesor de la Vice-Presidencia de Gobiernos Locales del Congreso de la República. Consultor
de la Oficina de Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito - ONUDD.
Actualmente se desempeña como coordinador de Proyectos de la ESCUELA MAYOR DE GESTION
MUNICIPAL y docente en la UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DEL SUR (UNTECS)

Michel Azcueta
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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica

4. Roberto Claros Cohaíla.


Magíster en Administración de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y contador público de la
Pontificia Universidad Católica del Perú.
Experto en fortalecimiento institucional, ha sido inspector general de la Municipalidad Metropolitana
de Lima y consultor en diversos proyectos de cooperación internacional auspiciados por USAID,
Banco Mundial, Fundación Konrad Adenauer, BID, Internacional Finance Corporation (IFC) entre
otros organismos. Actualmente es profesor del Programa de Gestión Municipal (presencial y a
distancia) de la Universidad ESAN y socio de A&R Consultores.
Es autor, entre otros libros, de: Balance y cierre de la gestión municipal, Guía técnica para alcaldes y
regidores, Manual para el proceso de transferencia municipal,Avances, limitaciones y perspectivas de la
descentralización y del presupuesto participativo en el Perú.

5.Augusto Lanao Márquez.


Arquitecto Urbanista graduado en la UNI de Lima y en la Escuela de Arquitectura de la Universidad de
Ginebra de Suiza. Máster en Ingeniería Ambiental otorgado por la Escuela Politécnica Federal de
Lausana en Suiza y también por la Asociación de Escuelas Europeas Politécnicas del Ambiente. Ha
realizado estudios de especialización en Desarrollo Sustentable en FLACAM de Argentina (Foro
Latinoamericano de Ciencias Ambientales), así como en Gestión Ambiental Urbana y Rural, Gestión
de Residuos Sólidos y Líquidos y en Tecnologías Limpias.
Docente Ambiental y Catedrático de las Maestrías Ambientales de la Universidad de Ingeniería en
Lima, UNMSM Lima, Univ. Nacional de Trujillo y UNAC Huancayo.
Expositor y asesor en temas como Gestión Ambiental Urbana, desarrollo de gobiernos locales, Planes
de desarrollo Concertado, desarrollo de proyectos ambientales, Educación ambiental.
Fortalecimiento institucional, planeamiento estratégico

208
Av. Del Ejército 1199, Magdalena del Mar
Lima, Perú
Teléfono: 51 1-264-6653 / 51 1-720 3646
emayor@emayor.edu.pe
www.emayor.edu.pe

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