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Administrativa
Moderna
Aportes desde la práctica
Contenidos:
PRESENTACIÓN
Michel Azcueta Gorostiza...........………………..………………………………...…………………..…… 5
ANEXOS
1. Listado de monografías del diplomado “Gestión administrativa moderna”………………...….…... 139
2. Monografía: “Sistema de abastecimiento y la ley de contrataciones del estado”…………….….…... 143
3. Modelos de municipios, municipalidades y autoridades para el siglo XXI…..…………..……...…… 185
4. Cultura y desarrollo: Otro reto para el siglo XXI ……………..…………………...………………... 193
5. El mapa de la riqueza. Herramienta para el desarrollo económico local…………………..….……... 197
6. Sobre los autores……………………………………………………………………………………… 207
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
Presentación
En los últimos cuatro años, la Agencia Española de Cooperación Internacional y Desarrollo (AECID),
junto con la Presidencia del Consejo de Ministros, a través del Programa de Descentralización y
Reforma del Estado en la República del Perú (PRODER-PERÚ), encargaron a la Escuela Mayor de
Gestión Municipal y el Instituto Guamán Poma de Ayala desarrollar programas de formación sobre
“Gestión Administrativa Moderna y Transparente”, dirigido, de manera especial, a autoridades locales,
funcionarios y líderes de las regiones de Lima, Cajamarca, La Libertad, Ancash, Ica, Cusco y Puno.
Ha sido un trabajo permanente de relación con los gobiernos locales y con los participantes del
programa, enriqueciéndonos mutuamente a través de la reflexión que presentaban los expertos con
sus ponencias y a través de las prácticas que los propios participantes han venido trabajando con
propuestas concretas para ser aplicadas y replicadas en sus propios municipios.
Presentamos ahora una síntesis de las reflexiones y ponencias que, en todos estos meses, han servido
de guía sobre el tema de la MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PUBLICA LOCAL, con aportes de
diferentes expertos comprometidos realmente con el desarrollo local y el fortalecimiento
institucional en el Perú.
Desde 1980, año en que se convoca de nuevo a elecciones municipales, hemos ido avanzando mucho
en la comprensión de lo local, desde el propio territorio nacional hasta el más humilde centro
poblado, con los diferentes recursos y potencialidades que se encuentran en cada localidad; se ha
avanzado en la comprensión amplia de la gestión pública, tanto en la visión y planificación como en el
uso de los recursos financieros, naturales, humanos; también en la construcción de espacios
concretos de participación, fiscalización y vigilancia ciudadana, como lo demuestra la extensión, por
todo el Perú, de los presupuestos participativos, planes de desarrollo concertados, consejos de
coordinación local, etc., así como un mejor conocimiento del rol que juega cada uno de los diferentes
actores en el desarrollo local, que incluye la concertación público privada y la responsabilidad social
de las empresas en la construcción del futuro de nuestras comunidades, distritos y provincias.
Todo ello, definitivamente, obliga a una revisión de la gestión pública local. No podemos dirigir una
municipalidad con criterios, normas y prácticas que no tienen nada que ver con la realidad cotidiana
de los ciudadanos en el Perú del siglo XXI. De ahí la necesaria modernización de las gestiones desde
una visión amplia e integradora de lo que significa gobernar un territorio con su población, sus
recursos, su identidad y cultura, su institucionalidad y su relación con espacios mayores como son, por
supuesto, las regiones y la Nación en su conjunto.
Agradecemos a la AECID, a la PCM, a los alcaldes, regidores y funcionarios que, durante todo este
tiempo, han puesto su confianza en la Escuela Mayor de Gestión Municipal, y nos han permitido
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contribuir en la capacitación de varias decenas de autoridades locales, esperando que los contenidos
entregados, los trabajos de grupo, los proyectos elaborados en el programa se hagan realidad para
beneficio de los vecinos y vecinas.
Deseamos que la presente publicación sirva para continuar la reflexión y genere nuevos aportes en la
importante tarea del desarrollo local y de la gestión pública local en un Perú que cambia para bien de
todos los peruanos.
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Desarrollo local y
gestión municipal
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Desarrollo local y gestión municipal
Globalización,
Globalización yuniversalización
universalizacióny desarrollo local
I. La globalización
Se ha hablado mucho de la globalización a lo largo de las últimas décadas y, junto a ello, aunque parezca
paradójico, se habla también de la importancia de lo local hasta tal punto que parecieran las dos caras
de la misma moneda, transformándose en el gran reto del siglo XXI. Hay numerosos estudios al
respecto, a manera de recuento, resumo cuatro características principales que tienen relación directa
con la vida de los ciudadanos:
II. La universalización
Por otra parte, de forma paralela a la llamada globalización neoliberal, se ha ido profundizando un
proceso que llamamos universalización con características muy positivas para la humanidad en
esta relación entre lo global y lo local. Entre estas características se destaca:
2.3. Construcción de una cultura universal con respeto a los aportes de cada
cultura local:
Se vienen revalorizando las creaciones propias de cada pueblo más allá de los intentos de
uniformización de la cultura y de la extensión rápida de los medios de comunicación. En todos los
continentes y países se ha visto este renacer unido a la crítica y al cansancio que produce el control
de la comunicación y de la imagen que, hablando de manera general, corta la creatividad y levanta
hasta lo máximo posible sin importarle su duración ni sus consecuencias, a ídolos temáticos o a
situaciones y hechos intrascendentes. Los pueblos reconocen los procesos de universalización y
quieren participar en ellos desde sus propias creaciones culturales.
10
Desarrollo local y gestión municipal
dos. Por todo el mundo, y el Perú no es la excepción, vemos las manifestaciones multitudinarias
y democráticas desde las comunidades, desde los territorios. Hay nuevas miradas de lo
“nacional” y de lo “global” desde cada una de las localidades.
• La reforma del Estado: que no se entiende sino es desde lo local. En cuanto hay algún problema
grave, de diferente tipo, ya sea económico, político, social, ambiental la frase que más se escucha
es “el Estado no está presente”, “El Estado nos ha abandonado” y comentarios similares. En
nuestra opinión, uno de los ejes fundamentales de la reforma del Estado es precisamente su
necesaria presencia en todo el territorio nacional, con el conjunto de la administración, de las
inversiones, y de las demás dimensiones de un Estado moderno. La calidad de la reforma del
Estado se va a medir, definitivamente, desde lo local.
• Nuevas tendencias de la empresa privada: algo relativamente nuevo, sobre todo, si analizamos
los modelos de desarrollo y el estilo empresarial de la gran empresa a lo largo de decenas de
años: trabajando al margen de las comunidades inclusive, de aquellas más próximas a su accionar,
de espaldas a ellas llegándose a transformar en auténticos “enclaves” modernos rodeados,
como se señaló una y otra vez, por comunidades atrasadas sin los servicios básicos elementales,
y sin tener en cuenta el ambiente y la naturaleza que rodeaba la empresa.Todo ello ha cambiado
o está cambiando: la empresa privada no sólo debe de presentar sus estudios de impacto
ambiental sino que debe de tener en cuenta a la comunidad de la que forma parte y compartir
con ella su presente y su futuro. La empresa grande, nacional o transnacional debe de tener en
cuenta lo local, reconociendo su propia autonomía.
Los
Los actores
actores locales.
locales. Debilidad
Debilidad institucional
institucional y
y emergencia
emergencia de
de nuevos
nuevos actores
actores
“Ya no puede pensarse en la conformación de actores al estilo pasado. Hay que reconocer que es
casi imposible que haya un solo sujeto o Movimiento Social central o actor social o político en torno al
cual se genere un campo de tensiones y contradicciones único que articule los diferentes principios y
orientaciones de acción que surgen de los ejes de democratización política, democratización social,
reestructuración económica e identidad y modernidad.” (Garretón, 2001, pág. 34).
Todas las instituciones se han debilitado y entre ellas, las municipalidades y sus autoridades democráticas.
Si queremos que América Latina construya un futuro mejor, democrático, estable, desarrollado, con
bienestar en todos los pueblos y regiones, se necesita definir y mantener un plan nacional y planes
regionales y locales de mediano y largo plazo, lo que supone, necesariamente, sustentarse en instituciones
democráticas y estables. Esta es una cuestión de principio. Cuando no se asume responsable y
coherentemente, las consecuencias son negativas para el país. Los resultados saltan a la vista.
En el informe “La Democracia en América Latina”, producido y editado por el PNUD, basado en
numerosas consultas, encuestas y entrevistas a decenas de gobernantes y líderes representativos
latinoamericanos, se concluye, también, en:
“la necesidad de realizar una reforma política para fortalecer las instituciones, incluso los partidos
políticos. Las características de esta reforma varían de país a país: algunos hablan de reforma
electoral, otros de reforma del Congreso, otros de reforma del estado o de fortalecimiento general de
las instituciones. Pero la idea compartida es que un mejor diseño de los dispositivos e incentivos
institucionales podría mejorar, y mucho, el funcionamiento de la democracia. Una proporción
importante de estas respuestas señala que la reforma política debería construir nuevos canales que
faciliten la participación de la sociedad civil organizada. Para muchos de los lideres consultados, la
apatía ciudadana y la desconfianza hacia las instituciones se revierten mejorando los canales de
participación y ampliando su número y alcances” (PNUD-2004, pàg.170).
Es en este contexto de crisis de institucionalidad que se han ido revalorizando más por toda América
Latina, experiencias que tienen como sujetos principales a actores locales, que, inmersos en su comunidad
o grupo social, sobrepasan la dimensión local y comienzan a estar presentes en las discusiones y en la
construcción de nuevos proyectos nacionales e, inclusive, internacionales, como se demuestra en el Foro
Social Mundial de Porto Alegre y Bombay, con sus diferentes “foros sociales” preparatorios en todos los
continentes.
Es en esta dimensión local/global y en el fortalecimiento de la institucionalidad democrática que
entendemos la nueva importancia de los “actores locales”.
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Desarrollo local y gestión municipal
Ante la gravedad de las crisis que padecen nuestra sociedades, no se trata, simplemente, de escudarnos en
lo personal, en lo individual, sino de descubrir los aportes personales en los proyectos colectivos,
influyendo en la marcha de la comunidad y participando en la economía, en la política, en la cultura,
construyendo espacios de participación ciudadana, con características propias y con una fuerza específica.
Es así cómo muchas personas, de toda condición, ocupación y edad, se transforman en auténticos actores
locales con fuerte presencia en los nuevos proyectos nacionales y en la nueva universalización de las
relaciones, y, desde hace años, participan, también, en los programas y proyectos de la cooperación
descentralizada.
“En estos años –señala el citado informe del PNUD- en paralelo a la crisis de representación y a la
deserción del Estado, surgieron, de manera creciente y en las formas más diversas, organizaciones
de la sociedad que ocuparon el espacio de las demandas no resueltas o ignoradas. Se trata de un
sistema autoorganizado de grupos intermediarios que son relativamente independientes del Estado
y de las empresas privadas, que es capaz de deliberar y llevar adelante acciones colectivas en
defensa y promoción de sus intereses y pasiones, en un marco de respeto a la estructura legal y civil
existente” (PNUD, 2004, pág. 185).
Los nuevos actores locales aparecen, entonces, en los diferentes sectores de la sociedad y con objetivos y
metodologías propios que son un aporte al desarrollo social y económico, tanto en Europa como en
América Latina. Son “aquellas personas, empresas e instituciones que conforman el capital social de cada
zona en particular” (Llisterri, Juan, 2000).
Entre otros, podemos destacar:
a) El movimiento de mujeres: que, a partir de una problemática de género, ha ido relacionándose con
otros sectores sociales haciendo que las mujeres estén cada día más presentes en la sociedad, tanto en
Europa como en América Latina. Hay numerosos estudios al respecto, especialmente en América
Latina, dado que los índices de pobreza, analfabetismo, desocupación laboral, violencia familiar,
marginación política y profesional, etc. son altísimos entre las mujeres en comparación con los de los
varones. La situación es mucho más grave en el mundo rural latinoamericano.
En la realidad latinoamericana, las mujeres organizadas están aportando en la lucha contra la pobreza
no sólo a través de programas asistenciales y de subsistencia como los comedores populares, los
centros de madres, los talleres de mujeres, etc., sino, también, en el sector económico con la gestión de
pequeñas y hasta mediana y grandes empresas, en la construcción de una conciencia de igualdad de
oportunidades entre ciudadanos de diferente género, en la democratización de los partidos políticos,
en la formación de lideresas en los diferentes campos de acción, incluyendo el cultural y deportivo.
En los países europeos, como es reconocido por todos, los procesos de emancipación de las mujeres
cambiaron radicalmente la economía, la sociedad y la política, modificando conductas, costumbres y
valores, formando parte de la modernización histórica de las sociedades europeas desarrolladas.
También en América Latina y, concretamente, en el Perú, la presencia de las mujeres enriquece los
procesos de desarrollo local y, por su propia temática y su práctica se unen fácilmente a intereses
comunes de las mujeres de otros países, incluidos los europeos, de manera que las organizaciones de
mujeres, como actores locales, deben seguir siendo consideradas en los programas y proyectos de
cooperación descentralizada.
b) Las comunidades indígenas: que, en la última década especialmente, coincidiendo con el quinto
centenario de la colonización de América Latina, han ido fortaleciéndose y haciendo sentir su voz y sus
derechos en la mayoría de los países que cuentan con una importante población indígena que ha
sabido sobresalir por encima de la marginación oficial y de imposiciones dictatoriales y centralistas.
Hemos vivido experiencias de dimensión nacional en América Central, en México, en Ecuador, en
Bolivia y, también, en Perú, protagonizadas por las comunidades indígenas que obligan a tenerlas en
cuenta al buscar soluciones reales a los problemas históricos de América Latina.
Y estas experiencias, con repercusión nacional e internacional, han influido positivamente en las
comunidades nativas de otros países como Brasil, Paraguay, Perú, Chile, en los cuales se mantienen
pueblos con tradiciones y culturas propias que, hasta hace poco, estaban literalmente marginados
social y legalmente. Los temas de la propiedad de la tierra, los derechos históricos, la cultura de dichos
pueblos ya no pueden seguir siendo obviados por los poderes públicos y privados.
En la nueva etapa que vive América Latina y el mundo, la presencia de las comunidades indígenas debe
ser asumida no como un problema sino, al contrario, recoger sus experiencias locales como un aporte
enriquecedor en la tarea de construcción de los proyectos nacionales y universales más justos y
democráticos. No verlas como un problema sino como una gran riqueza de nuestras naciones.
c) Las organizaciones de base: que han ido adquiriendo un rol diferente, más activo e integral, en las
últimas décadas. No se trata ya de las tradicionales comunidades campesinas o de las organizaciones
vecinales que proliferaron por todas las barriadas de las grandes capitales latinoamericanas. Se trata de
grupos de pobladores (hombres, mujeres, jóvenes) en zonas rurales o urbano-marginales, que asumen
responsabilidades concretas en el desarrollo integral de sus localidades, animando experiencias de
éxito, participando en la elaboración de planes de desarrollo, en la elaboración de los presupuestos
públicos de carácter municipal y regional, formando redes de coordinación entre ellos,
democratizando, en suma, la sociedad.
Con ello, se ha superado el rol tradicional de los “dirigentes” para transformarse en “gobernantes”,
asumiendo responsabilidades concretas y llevando a cabo con éxito proyectos de desarrollo local de
diferente tipo. Hay muchos ejemplos en el ámbito de la salud, del saneamiento ambiental, de la
infraestructura básica de carreteras y de educación, así como en el ámbito empresarial, agrícola,
industrial y de servicios, y en el campo de la cultura.
Lo importante, insistimos, es que no se quedan simplemente en lo local, encerrados en su experiencia
particular sino que avanzan en coordinación, intercambiando experiencias, defendiendo sus derechos
y ampliando el concepto de ciudadanía frente a un Estado y un sistema que no soluciona los
problemas de las grandes mayorías.
Las organizaciones de base son un importante “actor local” en un mundo globalizado, como lo
demuestran las diferentes manifestaciones, a veces coordinadas sólo a través de internet, sobre temas
comunes a los ciudadanos del planeta y, como ya hemos recordado, la importancia creciente del Foro
Social Mundial que tiene como base a dichas organizaciones, por lo que, definitivamente, son socios
estratégicos de la cooperación descentralizada.
d) Los empresarios y emprendedores de la pequeña empresa: otro sector que se ha ido dinamizando y
que juega un papel importante como actor en el proceso social. Ante los cambios en las economías
latinoamericanas, con la incorporación de las nuevas tecnologías y la falta de inversiones en el sector
industrial, el cambio del Estado de creador de empleos públicos a regulador de la economía, fueron
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Desarrollo local y gestión municipal
surgiendo miles y miles de empresas familiares que se fueron transformando en micro y pequeñas
empresas generando, en la mayoría de los países latinoamericanos, más del 80 % de los puestos de
trabajo en los sectores industrial, comercial y de servicios. Más allá de la informalidad que los
caracteriza, son una realidad económica y social con demandas propias y estilos particulares de
gestión y de relaciones que no solo hay que tener en cuenta sino apoyar por los beneficios que genera
a millones de ciudadanos.
Los empresarios no solo están presentes en el mercado sino que participan en la transformación de la
sociedad y de los individuos al hacer gestión directa de sus pequeñas empresas, utilizar mejor la
materia prima local, asimilar nuevas tecnologías, capacitándose ellos, sus familiares y muchos de sus
trabajadores, generando economías locales que contribuyen (por encima de cuestionables situaciones
legales y laborales que hay que modificar) al desarrollo de sus comunidades, transformándose inclusive
en líderes y punto de referencia para muchos de sus conciudadanos.
Las experiencias de pequeña empresa en los países europeos, mucho más articuladas con las grandes
empresas y el conjunto de la economía, pueden ser muy útiles para América Latina como se demuestra
en los múltiples proyectos de cooperación descentralizada que fomentan la transferencia de
tecnología, los modelos de gestión empresarial, la conveniencia de la formalización, especialización
articulación con otros sectores productivos. Hay que resaltar la incidencia de la pequeña empresa en la
generación de modelos de “economía solidaria” a nivel local y las posibilidades de intercambio
comercial entre pequeñas empresas de Europa y América Latina, por lo que hay que profundizar en
programas y proyectos de este tipo.
e) Los grupos juveniles: los jóvenes son un sector mayoritario entre la población latinoamericana que ha
sufrido directamente las consecuencias de las continuas crisis en nuestros países. Sin embargo, en la
última década, han ido tomando conciencia de su potencialidad. Con la extensión de la escolarización y
la influencia creciente de los medios de comunicación y de las nuevas tecnologías, hay ahora en todos
los países latinoamericanos, una importante cantidad de jóvenes que, rechazando el tipo de relaciones
sociales que ha predominado en las últimas décadas y el modo tradicional de hacer política, se
proponen estar presentes en la sociedad con aportes propios, organizándose para ello y pasando a ser,
también, actores locales con espacios propios de acción.
Hay que evaluar más profundamente el proceso de homogenización que vive la juventud
latinoamericana diferenciándose de sus familias y del entorno cultural tradicional. En muchos países
latinoamericanos, y el Perú no es una excepción, especialmente en aquellos con raíces y mayorías
indígenas (no tanto en el Cono Sur del continente), los jóvenes representan un tipo de modernización
y de progreso. Es cierto que existen problemas de desadaptación, aparte de los conocidos de
desempleo y violencia callejera, pero hay muchas experiencias juveniles de éxito que están influyendo
en el contexto comunitario generando valores y relaciones de nuevo tipo, por lo que no se puede
dejar de lado a los jóvenes como actores locales en los programas y proyectos de cooperación
descentralizada, especialmente, en aquellos referentes a formación y al uso de internet y nuevas
tecnologías.
f) Las organizaciones no gubernamentales, que son reconocidas como parte de la sociedad civil y que se
constituyen también, en muchas ocasiones, en actores locales importantes al relacionarse
directamente, diferenciándose del Estado, con las organizaciones de base.
Al resaltar la presencia e importancia de los actores locales, nos estamos refiriendo a la importancia
del capital social con que cuenta América Latina, unas potencialidades individuales y colectivas que
animan a emprender, de distinta manera la cooperación.
Por capital social se entiende, como resume Bernardo Kliksberg:
“Un conjunto de aspectos como, entre otros, la capacidad de una sociedad para producir
concertaciones sociales amplias en su interior, para generar “redes” articuladoras de los esfuerzos
de sus diversos sectores; las fuerzas existentes en una sociedad para impulsar el trabajo voluntario
en iniciativas de utilidad general; su cultura y la presencia de valores éticos orientados hacia la
solidaridad, la construcción positiva, la cooperación y la equidad”. (Kliksberg, 2002, pág. 98).
Es en esta línea que se descubre mejor la importancia de los actores locales en la transformación de
América Latina y sus aportes en el proceso de universalización. No se trata de “idealizar” lo local,
como ya hemos señalado, ni de reducir la acción a lo local, desesperados por la poca influencia que
tenemos los ciudadanos ante la economía y la política nacional y mundial.
Así alerta el propio Kliksber:
Se trata más bien, de potenciar los nuevos actores locales, de fortalecerles a ellos, sus organizaciones y
sus experiencias para alcanzar los objetivos de desarrollo humano que deseamos.
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Desarrollo local y gestión municipal
ACERCÁNDONOS
Acercándonos A LO LOCAL
a lo local
Por las consideraciones anteriores, asumir el proceso del desarrollo desde lo local, nos plantea una
primera tarea: la comprensión integral de la localidad; para poder dirigirla, gobernarla y movilizarla hacia
las metas del desarrollo. (Azcueta 2010)
No se puede dirigir o gobernar algo que no se conoce o no se comprende. Conocer qué elementos
configuran lo local y comprender la complejidad de sus interacciones y de ellas con su entorno mediato y
global.
Una forma de aproximarnos a ese conocimiento y comprensión es analizando las localidades desde
cuatro perspectivas:
• El territorio
El territorio no solo como definición geográfica, sino como construcción social, como espacio de
relaciones y sentido de pertenencia, sus características, medio ambiente, y relaciones con el entorno.
Ubicación estratégica o marginal. Infraestructura básica y de comunicaciones, etc., así como sus
organizaciones e institucionalidad.
• La población
Densidad, composición generacional, capacidades humanas, conocimientos, necesidades básicas,
actitudes, nivel de bienestar y pobreza. Intereses, movimientos migratorios; nivel educativo,
profesiones, etc.
• Los Recursos
Las potencialidades naturales, económico-financieras, de infraestructura, turísticas, tecnológicas,
capital humano; niveles y tipo de empresas, participación en el PIB regional y nacional. Ventajas
comparativas y “productos-eje”, representativos del lugar.
• La Identidad
La cultura y sus diferentes manifestaciones; el sentido de pertenencia, los símbolos y la visión
compartida. La capacidad de construir capital social, solidaridad y confianza. Aportes a la cultura
nacional y mundial etc.
Figura1: Diagrama situacional de inicio
Territorio
5
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Población
5
2
Institucionalidad
4
3
2
5
1
1
4
3
2
1
1
1
2
2
3
3
4
4
5
Identidad Recursos
5
Puntaje por Indicador: 1= Muy baja; 2= Baja; 3= Media; 4= Alta; 5= Muy Alta
Fuente: Elaboración propia
Junto con los actores locales y su relación con la institucionalidad democrática, los gobiernos locales
ofrecen una experiencia extraordinaria en todos los ámbitos que venimos comentando por lo que
merecen un apartado especial.
Es precisamente en los gobiernos locales donde confluyen cuatro importantes dimensiones de la vida
ciudadana: el territorio, el desarrollo, la política y la administración.
Figura 2: La dinámica de la gestión municipal
Dimensión Dimensión
Política Administración
Pública
Dimensión Dimensión
del Desarrollo Administración
Local del Territorio
Municipalidad
Los ciudadanos no podemos dejar de "pisar suelo", es decir vivimos en un lugar determinado, en un
territorio que es nuestra comunidad. Toda gestión moderna e integral parte del territorio, parte de lo
local. Esta dimensión forma parte de la visión primigenia de una comunidad o de un Estado. De ahí la
importancia de entender al territorio unido a la población que lo habita, el territorio como espacio de
encuentro y de creación de visiones colectivas.
La dimensión del desarrollo como parte inherente de la actividad humana, ya sea individual o colectiva,
material o intelectual, con una actitud pasiva o activa, como productores o consumidores, con tecnología
o sin ella, por lo que hay que considerarla a la hora de considerar la gestión municipal.
En democracia, la dimensión política, se vive mejor desde lo local. Como ya hemos señalado, se da esta
dimensión en las elecciones municipales al elegir a nuestras autoridades locales pero no sólo en ese
momento sino en nuestra participación en la toma de decisiones, en la aprobación de objetivos y
metodologías, en la construcción de visiones y de instrumentos concretos incluyendo las propias
organizaciones partidarias o sociales, gremiales y culturales.
Y, por último, la dimensión de la gestión de los recursos públicos, de la administración de los mismos como
una delegación del poder ciudadano a unos miembros de la comunidad elegidos para ello, como son los
alcaldes y regidores.
Si unimos los cuatro elementos señalados en primer lugar (territorio, población, recursos e identidad) a
estas cuatro dimensiones del quehacer ciudadano tendremos una visión democrática e integral de lo que
significa gobernar y de lo que significa participar directamente en la construcción del futuro de nuestras
comunidades, de nuestro propio futuro.
Es en este marco, que se entiende que la base de la acción de los diferentes actores locales es la
concertación para alcanzar objetivos comunes.
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Desarrollo local y gestión municipal
En nuestra experiencia de varios años en Villa El Salvador se fueron construyendo hasta cinco espacios de
concertación:
1. Entre la misma población y sus organizaciones representativas. Base de toda participación
ciudadana y que significa la auténtica fuerza de los actores locales para relacionarse de igual a igual con
los otros actores. Organizaciones de base, vecinales y comunales: de mujeres y de jóvenes, de
profesionales y empresarios; de cultura y religiosas y otras muchas más que surgen en cada territorio
específico deben relacionarse entre sí democráticamente y presentarse unidos, más allá de diferencias
e identidades propias, ante las instituciones públicas y privadas presentes en el territorio común. Si
este primer espacio de concertación es débil serán los otros actores quienes controlen el proceso
fortaleciendo las prácticas y modelos tradicionales de desarrollo.
2. Entre el Gobierno Local y la Comunidad Organizada: Un segundo nivel de concertación que
se concreta, por ejemplo, en la elaboración conjunta y aprobación democrática de los planes de
desarrollo, del presupuesto participativo, de los espacios de decisión, fiscalización y evaluación de la
gestión. Para ello, se necesita voluntad política de todos los actores y reglas claras que pueden y deben
cumplirse por unos y otros.
3. Entre el Gobierno Local y el Gobierno Regional y el Gobierno Nacional: para objetivos
superiores del desarrollo local e integral, por ejemplo, obras de infraestructura o inversiones públicas
de nivel intermedio o grande. Todo ello enmarcado siempre en los planes de desarrollo nacional,
regional y local debidamente coordinados.
4. Entre el Gobierno Local, las organizaciones comunales y la gran empresa instalada en el
territorio distrital y comunal: un nivel muy importante de concertación que supone cambios en la
visión y en la gestión tanto de los gobiernos locales como de las empresas. Es aquí donde se han dado
los enfrentamientos y contradicciones mayores en los últimos años por el tipo de inversiones, por las
utilidades que logran las empresas, por sus implicancias ambientales y culturales, por los impuestos y
tributos, etc. La importancia de este nivel de concertación se viene entendiendo y extendiendo poco a
poco entre todos los actores al aceptar que todos tienen un rol que cumplir en el desarrollo de la
sociedad. Desde lo local también se deben analizar la conveniencia y el tamaño de las inversiones
mineras, industriales, de infraestructura para evitar problemas posteriores como lo estamos viendo en
numerosos países, tanto desarrollados como en proceso de desarrollo en todos los continentes.
5. Entre el Gobierno Local, las Organizaciones representativas nacionales e
internacionales: un nivel propio de la etapa de globalización y universalización que venimos
comentando. Hay instituciones supranacionales, como las que dependen de las Naciones Unidas o de
los procesos de integración entre las naciones (por ejemplo, la Comisión Europea, la Comunidad
Andina de Naciones, Mercosur, etc.) las ONGs y sus particulares relaciones, las organizaciones
ambientales y de derechos humanos que inciden también en lo local por lo que también se debe
considerar el camino de doble vía, es decir desde los actores locales hacia ese tipo de instituciones
avanzando en la concertación para lograr objetivos comunes.
Con todo ello, completamos la visión del nuevo rol de los actores locales en los procesos de
globalización y universalización.
El reto del presente siglo es saber unir lo local con lo universal y ahí tenemos nuevas responsabilidades
tanto para los dirigentes y gobernantes como para los propios ciudadanos.
Las exigencias más importantes en todo el mundo van por este camino. El reto final es construir un
mundo diferente más justo y equitativo, donde todos vivamos con dignidad y en armonía con la
naturaleza. ¿Es solo una nueva utopía o es la última oportunidad que tenemos como civilización?
Estamos convencidos de que lo local puede, sin lugar a dudas, contribuir a iniciar una nueva etapa en la
historia de la humanidad.
Bibliografía
Bibliografía
PNUD 2004
La democracia en América Latina. NuevaYork.
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Modernización Institucional.
Diseño y desarrollo
organizacional municipal
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Modernización institucional. Diseño y desarrollo organizacional municipal
Introducción
INTRODUCCIÓN
Constitucionalmente nuestro país tiene tres niveles de gobierno: NACIONAL, REGIONAL Y LOCAL;
sobre este último, el encargo es abordar el tema: "MODERNIZACIÓN INSTITUCIONAL: DISEÑO Y
DESARROLLO ORGANIZACIONAL MUNICIPAL - Modelos y pautas de organización". Motivo por el
cual, es necesario revisar diversos temas relacionados con: diseño y desarrollo organizacional, gobierno,
planificación, redes, metodología; y bueno fundamentalmente, reflexionar sobre la casuística y praxis de
los Gobiernos Locales y las organizaciones municipales en nuestro país.
David Osborne, en su libro "LA REINVENCIÓN DEL GOBIERNO" señala algunas reflexiones que
a propósito del tema que nos ocupa, deseamos compartir:
• "Creemos que la sociedad civilizada no puede funcionar eficazmente sin un gobierno eficaz, lo cual es hoy
sumamente raro"
• "Creemos que el problema no reside en la gente que trabaja en el gobierno; el problema reside en los
sistemas en los cuales trabajan"
• "No escribimos para zaherir a los empleados públicos, sino para darles esperanzas.A veces puede parecer
que nos hayamos embarcado en una batalla contra los burócratas, pero no son ellos nuestro verdadero
objetivo, sino las burocracias."
• "Para que nuestro gobierno vuelva a ser eficaz tenemos que reinventarlo"
Con estas proposiciones, Osborne, pretende analizar todos los niveles de gobierno, y su estudio está
centrado, no en LO QUE HACEN, sino en CÓMO FUNCIONAN. Nos suministra un nuevo marco para
entender al gobierno, un nuevo modo de pensar sobre el gobierno, algo así como un mapa: un esquema
general simple y claro de una nueva manera de conducir la cosa pública y diez principios o modelos de
gobierno; así como 36 opciones alternativas para la prestación de servicios públicos. Todo este marco
teórico, nos permite repensar o mirar con ojos nuevos nuestros gobiernos locales, su DISEÑO Y
DESARROLLO ORGANIZACIONAL.
La estructura de nuestro ensayo, va como respuesta al eco final de los diversos cursos-talleres, en los que
los propios tomadores de decisión de los Gobiernos locales, señalan que necesitan además de revisar el
marco conceptual de gobierno y su entorno directo, los niveles de influencia, y los nuevos paradigmas del
siglo XXI: La Globalización y Competitividad; de ciertos enfoques organizacionales, desde el diseño,
instrumentos normativos, perfiles de los actores, así como pautas y herramientas de gestión pública, para
CONCEBIR Y EJECUTAR con éxito un apropiado PROCESO DE DESARROLLO ORGANIZACIONAL
MUNICIPAL que tenga como eje la MODERNIZACIÓN INSTITUCIONAL y como fin, un propuesta
para el cumplimiento de los objetivos estratégicos, competencias esenciales y por supuesto el bien
común o bienestar del vecino y de la comunidad.
Económicos Políticos
Tendencias mundiales
Dinámica Internacional
Realidad nacional
Ambiente
regional
Ambiente local
Municipio
Municipalidad
Culturales Demográficos
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Modernización institucional. Diseño y desarrollo organizacional municipal
Capítulo
II. DiseñoII. Diseño organizacional
organizacional municipal municipal
En tanto, el Diseño Institucional Municipal debe responder a una imagen objetivo de cada realidad, y a
las necesidades propias de cada localidad, u organización municipal, podemos repensar los diseños
bajo un enfoque urbano y/o rural según sea el caso. En razón de estar ante una realidad heterogénea y a
una sociedad fragmentada que nos limita ensayar con éxito bajo un modelo formal burocrático y en
función de los sistemas administrativos, aun considerando las clásicas variables de: población,
presupuesto y número de trabajadores, que el suscrito tomo arbitrariamente como referencia, para
ensayar inicialmente una clasificación de municipalidades grandes, medianas y pequeñas (Claros
Cohaila, Roberto: 2008).
De otro lado, hablar de Diseño organizacional, no debe estar referido sólo a Estructura
orgánica, ni concentrarnos sólo en el interior de las organizaciones, los sistemas administrativos, los
procesos y los actores o tomadores de decisiones (autoridades y funcionarios), por cuanto existen
otras consideraciones también de importancia que debe tenerse en cuenta para el Diseño de las
Organizaciones Municipales; tales como el ambiente y la estrategia central a desarrollar.
Debiendo considerarse diversas dimensiones culturales, como el colectivismo, conciencia cívica,
participación ciudadana, equidad de género, etc. Lo que conlleva a una mayor variación y complejidad
del análisis que también afectan a la forma y textura de las organizaciones.
Cabe significar, que el Diseño Institucional Municipal, como imagen objetivo de una organización ideal
(estática) se relaciona básicamente a la estructura orgánica, que si bien es importante porque nos
permite observar gráficamente la representación de los niveles formales de autoridad, supervisión y
mando, así como la asignación de funciones a nivel de órganos; pues no lo es todo ya que entre otros
elementos importantes comprende:
• Estructura Orgánica y documentos de gestión
• Mapeo y rediseño de procesos, tecnología
• Inventario de Recursos: Materiales, económicos, financieros, humanos
26
Modernización institucional. Diseño y desarrollo organizacional municipal
Todos estos elementos deben estar en función de los objetivos estratégicos, el cumplimientos de las
competencias esenciales, la oferta electoral, los planes operativos, la cultura organizacional, los estilos
de gerencia aplicables al medio, en síntesis en función del diagnóstico, de la estrategia central, y políticas
institucionales que incluye pensar en los modelos del desarrollo de las actividades, programas o
proyectos; vale decir si se harán a través de administración directa, empresas o programas y proyectos
municipales o de terceros.
Nuestra propuesta concordante con los nuevos enfoques de la ciencia administrativa está por la
presentación de modelos orgánicos funcionales para Municipalidades urbanas y un modelo de
organización adhocrática basada en programas o proyectos especiales para municipalidades rurales.
Quedando pendiente para poder desarrollarse a futuro un tercer enfoque de la organización
municipal en red.
David Hampton (2006) señala: la estructura es una herramienta que utiliza la gerencia para permitirle a
la organización realizar debidamente su estrategia. El uso de esta herramienta supone una
comprensión muy completa de la estrategia. Pero requiere además que la estructura esté bien
adaptada a la tecnología y ambiente de la organización. Una buena elección de la estructura exige
conocer las ventajas especiales de los diversos tipos de estructura: funcional, territorial, matricial
orientada al cliente ó por producto (programas y proyectos).
Cabe significar, que así como en la arquitectura, la frase "La forma depende de la función"; en la
administración, se tiene un principio análogo: "La estructura depende de la estrategia". El
cumplimiento de este principio no garantiza un buen desempeño organizacional; pero su violación si
debilita la efectividad y desde luego la eficiencia.
Pues bien, para el caso de municipalidades grandes o medianas, que son predominantemente urbanas,
se está proponiendo un Modelo de Estructura Orgánica funcional, en cuyos órganos de línea podemos
considerar entre otras, básicamente las siguientes Gerencias:
• Gerencia de Desarrollo Urbano o de Acondicionamiento Territorial
• Gerencia de Desarrollo Humano (salud, educación cultura, deporte y programas sociales)
• Gerencia de Servicios Públicos
• Gerencia de Desarrollo Económico
Cabe destacar que en el Reglamento de Organización y Funciones, pueden considerarse el
funcionamiento de los siguientes órganos:
• Gerencias o Comités Colegiados, como órganos de coordinación institucionalizados.
• El Comité de articulación y gestión del Planes, que institucionalice el rol promotor, articulador,
catalizador que le corresponde cumplir a la municipalidad dentro del municipio.
• Comité de Evaluación y Propuesta de Mejoramiento, que constituiría una de las vías para canalizar
las propuestas que formulen los Círculos de Calidad, o Círculos de Mejoramiento Continuo
(CMC).
A continuación se presenta, solo de manera referencial, una propuesta de estructura orgánica para
municipalidades provinciales, medianas y grandes predominantemente urbanas:
PROGRAMA PROGRAMA
GERENCIA MUNICIPAL MUNICIPAL DE MUNICIPAL DE
LA SALUD (1) LA EDUCACIÓN
GESTIÓN
INSTITUCIONAL
28
Modernización institucional. Diseño y desarrollo organizacional municipal
Capítulo III.entiende
III. ¿Qué se ¿Qué sepor
entiende
diseñopor diseño
organizacional adhocrático?
organizacional adhocrático?
Este enfoque ofrece una respuesta diferente a la pregunta sobre el grado de organización y
reglamentación. La adhocracia, pugna por una administración menos detallada y formal, aunque no
defiende la anarquía.
Es una organización flexible que incorpora la voluntad y los esfuerzos de los beneficiarios (vecinos) y
cuyas características son las siguientes:
Equipos
temporales de
trabajo
Participación Autoridad
voluntaria descentralizada
Responsabilidades
Pocas reglas
compartidas
Los equipos de trabajo se forman y se disuelven según se necesite. La característica central del nuevo
patrón serán grupos que cooperan para resolver problemas y realizar el trabajo. Esto es muy común verlo
en la práctica en organizaciones como la iglesia, las APAFAS en los colegios, en el trabajo compartido que
realizan las ONG's con la población organizada. Y en muchas municipalidades que tienen mesas de
concertación u otras formas exitosas de participación vecinal auténtica y efectiva, Donde el patrón de
comportamiento de los líderes comunales pasa de la protesta a la propuesta; dejando atrás la vieja
postura del "hay que hacer por el hagamos", debiendo pasar de la concepción del dirigente "demandante",
al de dirigente "gobernante".
Un enfoque de la Administración Clásica o Burocrática tiende a favorecer un sistema administrativo
formal estructurado mientras el enfoque adhocrático tiende a la introducción de un sistema más flexible.
Un enfoque situacional o de contingencias favorecerá un sistema sumamente estructurado para los
trabajos rutinarios y un sistema menos rígido para las tareas nuevas. Consecuentemente, en las
municipalidades pequeñas o rurales donde toda actividad o proyecto es un nuevo reto, podría ser más
conveniente, la aplicación del enfoque adhocrático antes referido. Las características de los sistemas
administrativos burocráticos y adhocráticos son:
PLANEACION ORGANIZACION DIRECCION CONTROL
BUROCRACIA
- Con frecuencia
corto plazo. - A menudo responsabilidades participativa. controles escasos
- Muchas situaciones no no definidas rigurosamente. o generales.
quedan incluidas en los - A menudo supervisión
Planes de cualquier tipo. - Con frecuencia departamentalizadas
general.
por productos o clientes.
De otro lado debemos considerar que la estructura organizacional es solo una herramienta de gestión; la
misma que debe estar en función de la estrategia institucional y esta a su vez de la visión y misión. Por
tanto, la organización funcional territorial o por programa y proyectos es la que más se adecua a los
centros poblados rurales donde por ejemplos se dan audaces pasos hacia la descentralización efectiva en
la toma de decisiones y de gobierno local a través de los agentes municipales; empoderando a la población
(facultando) bajo el enfoque de GOBIERNO PROPIEDAD DE LA COMUNIDAD: mejor facultar que
servir directamente o del enfoque: GOBIERNO CATALIZADOR: mejor llevar el timón que remar.
A continuación se presentan un nuevo modelo de estructura orgánico funcional para las municipalidades
distritales y municipalidades de centros poblados menores o predominantemente rurales; tomando
como base, tres dimensiones:
• Un enfoque territorial,
• Modalidad del trabajo fundamentalmente por Programas o Proyectos; y,
• Una gestión eminentemente participativa.
Juntas de vecinos
Alcaldía
Comités Comunales
Administración Prog/Proy 1
Prog/Proy 1
Prog/Proy 1
Cabe significar, el enfoque de cogestión entre autoridades, funcionarios y población, donde participarían
todos los actores claves, tanto regidores, en representación del Alcalde, el administrador que sería el
responsable del manejo de los recursos y dirigentes vecinales relacionados con cada uno de los objetivos
o eje temático de cada programa o proyecto. Así tenemos casos de organización funcional adhocráticos
que se han tomado como referencia para presentar el modelo adhocrático de organización para
municipalidades pequeñas, rurales y generalmente de baja complejidad:
INSTITUCIONES ACTIVIDADES
IGLESIA / PARROQUIA -Proyecto A Construcción, techado o remodelación de la Iglesia
-Párroco
-Proyecto B Fiesta Parroquial
-Laicos comprometidos
-Feligreses · -Proyecto C - Comedor Popular · DEMUNAs (no siempre son municipales)
-Catequistas / Voluntarios - Centro de Conciliación
COLEGIO / APAFA - Proyecto de construcción de aulas, laboratorios · Comisión
aniversario · Comisión Promoción viaje / ceremonia · Programas de Deporte
CLAS/SALUD -PROYECTO A Atención primaria de la salud
-1 medico -Jefe -PROYECTO B Ampliación de Local y Servicios
-1 Líder -PROYECTO C Programa de desratización
-1 líder de población -PROYECTO D - Biohuertos comunales / Hidroponía · Granja comunal
ONG , Gremios o comunidad Proyectos varios, como cooperación técnica mayormente internacional
Clubes de servicios ROTARIOS, Proyectos varios, con subvenciones compartidas
LEONES etc.
30
Modernización institucional. Diseño y desarrollo organizacional municipal
Cabe significar en primer lugar la importancia del competo de organización y sus principios, así como es
pertinente, señalar que las administraciones municipales fracasan porque carecen de una organización
adecuada y de ORGANIZADORES o líderes capaces de afrontar y desarrollar CAMBIOS, manejar
conflictos, integrar medios y obtener resultados en menor tiempo y a un mínimo costo. Por tanto
debemos familiarizarnos con las técnicas y herramientas que usa el ORGANIZADOR, pero antes,
debemos reconocer que el utensilio básico de este es SU CEREBRO que puede realizar prodigios de
memoria, observación, de percepción, deducción, inducción y juicio entre otros atributos.
EL ORGANIZADOR, el Alcalde, el funcionario, el jefe, el Dirigente, el Líder: NO ES UN GENIO; se puede
tener un nivel intelectual MEDIO Y BIEN ORGANIZADO.
En este sentido, el pensamiento organizador es ante todo una actitud que tiende a establecer
permanentemente una proporción entre MEDIOS y FINES; lo que conduce a una economía de medios,
fuerzas, máquina, dinero, etc. La ORGANIZACIÓN lucha contra el despilfarro.
“Un proceso de carácter integral y permanente que involucra a los municipios y su entorno
mediante el cual se introducen y consolidan cambios planificados que posibiliten la evolución de
las Municipalidades de la situación y rol de meras administradoras de servicios urbanos a la
calidad de auténticos entes de Gobierno Local, en el contexto de una eficiente y eficaz que le
legitime y sustente en la participación democrática y activa de la población organizada en torno
a sus genuinos intereses" (Buller: 1992)
Por tanto, entendido el Desarrollo Organizacional Municipal - DOM; como un proceso de cambio
planificado, un conjunto de estrategias para ir al logro del imaginario institucional o la IMAGEN -
OBJETIVO concebida como Diseño Institucional, y al cumplimiento de los fines para lo cual existe la
organización; este proceso debe tener continuidad y mecanismos en el interno y desde el entorno, para
introducir cambios en la cultura organizacional que conlleve a la práctica de una filosofía de Gestión que
incorpore el mejoramiento continuo.
Somos conscientes que es más fácil hablar del cambio que hacerlo.Y también lo es dar consejo que el de
gobernar y hasta administrar. También es cierto que por más que nos esforcemos en detalles para
describir nuestra realidad organizativa municipal, resultarán siempre simplistas y por más elaborada o
clara que pretenda ser la estrategia propuesta; no podrá ejecutarse tal como se escribe. Sin embargo, creo
que puede ser de utilidad, y servir como referente para motivar una nueva respuesta, un nuevo modelo.
Ese es nuestro propósito. Alvin Toffler señala: "La Corporación adaptable, necesita gerentes adaptables,
provistos de un equipaje completo de dotes nuevas, no lineales. Los ejecutivos adaptables actuales tienen
que des-construir sus compañías para hacer óptima la maniobrabilidad. No necesitan ser expertos en
burocracia, sino en coordinación de la adhocracia" (2008).
Sobre las organizaciones y el cambio, Peter Drucker refiere: "La organización moderna, tiene que
organizarse para el cambio constante y poner a trabajar los conocimientos sobre herramientas,
productos y procesos. Toda organización tiene que partir de tres prácticas sistemáticas: La mejora
continua, aprender a explotar sus conocimientos y aprender a innovar. De otro lado señala que toda
organización moderna debe funcionar como un equipo, donde el deber de la autoridad, no es mandar. Es
inspirar" (1998).
Existen propuestas para introducir el cambio planificado como proceso en las organizaciones
municipales, siguiendo la metodología de investigación / Acción (I/A), otros bajo el nombre de
Reconocimiento y Recomendación (R/R); últimamente se viene trabajando un Programa de
Fortalecimiento Institucional con el enfoque del Análisis de las Competencias Esenciales (Drucker: 1998)
a través de un auto diagnóstico y propuesta de Plan de fortalecimiento (A/P); lo cual debe considerarse
como una importante contribución para el estudio de la organización municipal en el Perú.
Por la elaboración y alcance de la metodología planteada por Eduardo Buller, que consideramos vigente y
aplicable; presentamos una breve síntesis, con la finalidad de motivar su estudio, reflexión, aplicación y
aportes al método:
Para tener una visión esquemática del proceso de cambio debemos remitirnos a:
• Las bases conceptuales y metodológicas, referidas a los aportes de la: sociología organizacional,
Psicología Social, y la Ciencia Administrativa.
• Las herramientas o instrumentos para el cambio: De diagnóstico, de intervención y de desarrollo.
• Las estrategias para el desarrollo del proceso: Características de la Investigación/Acción: (IA).
• Etapas o tácticas de la (IA)
INDICADORES DE PROCESOS
OPTIMIZACIÓN DE VARIABLES INSTITUCIONALES DE
32
Modernización institucional. Diseño y desarrollo organizacional municipal
INDICADORES DE RESULTADO
OPTIMIZACIÓN DE ESTANDARES (COMUNALES) DE:
DESARROLLO CALIDAD DE VIDA DESARROLLO HUMANO
ECONOMICO
1. Mayor inversión privada en - Menos horas/ hombre perdidas - Más tiempo libre para ocio
transporte público -Saneamiento físico ambiental productivo
2. Mayor recaudación - Diversificación y mejora de la Vida prolongada y saludable
contributiva. oferta educacional - Menor tasa de analfabetismo y
3. Mayor inversión privada en mayor oportunidad de acceso a
servicios educativos. educación formal.
Consecuentemente, cualquier enfoque o modelo que se plante para entrar al tema DESARROLLO
ORGANIZACIONAL MUNICIPAL, deberán considerar los aportes referidos. Sin embargo, no resulta
tarea sencilla introducir y colocar a consideración del lector, este ensayo o propuesta que recopila un
conjunto de "cosas dichas" y que nos asocia a muchas vivencias en el ejercicio de la gestión del cambio o
consultoría, del ejercicio del diálogo en talleres o eventos académicos donde se disfruta del encuentro, del
pensar y del trabajar por construir juntos organizaciones municipales, mas fuertes, flexibles, democráticas
y promotoras del desarrollo local.
Bibliografía
Tofller,Alvin. 1998
La Empresa Flexible. - Sexta Edición.
34
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Gestión administrativa
moderna.
La gestión para resultados y
el presupuesto por resultados
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Gestión Administrativa moderna. La Gestión para resultados y el presupuesto por resultados
Introducción
INTRODUCCIÓN
No obstante, lo paradójico es que mientras que en el Perú recién estamos incorporando estas nuevas
tendencias administrativas, en otros países están rebatiendo sus propuestas y sacando a la luz sus
limitaciones. La crisis económica de los años 2008 y 2009 no sólo ha rebatido el modelo económico de
corte neoliberal sino también sus principales herramientas de gestión, tales como la nueva gerencia
pública. ¿Hacia dónde vamos?
Por ello, este material, lejos de hacer una exposición detallada de todos los elementos de la gerencia
pública moderna, invita a los lectores a reconocer de manera crítica la importancia, aportes y
limitaciones de estas nuevas tendencias gerenciales, teniendo como referencia la particularidad de los
territorios y la centralidad del ser humano, como medio y fin del desarrollo.
Por último, expongo brevemente la estructura de este texto. Este texto está dividido en cinco capítulos y
se presenta de la siguiente manera. El primer capítulo, denominado: NUEVAS TENDENCIAS EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, de manera breve, se expone algunas reflexiones sobre el proceso de
renovación de las prácticas gerenciales gubernamentales a nivel mundial, haciendo énfasis en la
emergencia y características de la nueva gerencia pública. El segundo capítulo, titulado: LA GESTIÓN
PARA RESULTADOS, expone el proceso de gestación e incorporación de este enfoque en la gestión
pública, sus principales conceptos y metodología. En el tercer capítulo: LA GESTIÓN PÚBLICA
LOCAL EN EL PERÚ, se presenta algunos aspectos claves para entender la gestión pública local en
nuestro país. Además, se expone algunas reflexiones sobre la gerencia municipal en el Perú. En el cuarto
capítulo, EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS, se presenta los principales conceptos y aportes
de este enfoque a la gestión presupuestaria municipal en contraste de la forma tradicional de hacer
presupuestos en nuestro país. En el último capítulo, a manera de conclusiones, se presentan algunas
reflexiones necesarias para la mejora de la administración pública en nuestro país.
38
Gestión Administrativa moderna. La Gestión para resultados y el presupuesto por resultados
Capítulo
Capítulo I:I: Nuevas
Nuevastendencias
tendenciasen
enlalaadministración
administración pública
pública
A finales de la década del setenta; con el declive del Estado de Bienestar, la reestructuración del
capitalismo y "la emergencia del neoliberalismo como forma de pensar y hacer el desarrollo" (Sabogal
2012: 4), se generó una profunda crisis en la racionalidad de la intervención pública. Esta crisis propició la
irrupción de nuevos modelos de gestión que representarían la antítesis a la forma tradicional de
administrar el ámbito público. Entre los elementos definibles de esta nueva manera de "hacer lo público"
se destaca:
1. Regreso a las funciones básicas del Estado. Achicamiento del estado.
2. Adopción de los principios del mercado. Competencia, privatización, desregulación, servicio al
cliente, etc.
3. Gerenciamiento de lo público. Adopción de metodologías y técnicas gerenciales del sector
privado.
Actualmente, desde el ámbito académico y técnico, se reconoce a este modelo de gestión como la
NUEVA GERENCIA PÚBLICA (New Public Management), paradigma gerencial de raíz anglosajona. En el
siguiente apartado se examinan los principales postulados, características y limitaciones de este enfoque.
ADMINISTRACIÓN GERENCIA
No obstante, para Guerrero la diferencia entre la administración pública y la nueva gerencia pública se
puede apreciar de la siguiente manera:
40
Gestión Administrativa moderna. La Gestión para resultados y el presupuesto por resultados
Capítulo II: La
Capítulo II: Lagestión
gestiónpara
pararesultados
resultados
Pasando a aspectos más descriptivos, en este capítulo se abordan los principales lineamientos
conceptuales y metodológicos de la gestión para resultados, así como la inserción de este enfoque en la
administración pública peruana.
I. Antecedentes
Al igual que muchos enfoques o herramientas adoptadas en el sector público, la gestión para
resultados, como propuesta, nace en el seno de las prácticas gerenciales de la administración privada.
El término gestión para resultados, como concepto asociado a las prácticas de gestión, parte de la
propuesta de Peter Drucker expuesta en su libro "Practice of Management", publicado en 1954.
En esta obra surge el enfoque de la dirección por objetivos, enfoque que preconizó la práctica
gerencial de la época. Posteriormente, Drucker complementó sus ideas en la obra "Managing for
Results: Economic Tasks and Risk-Taking Decisión", en la que se utiliza, por primera vez, el
término gestión para resultados.
Nº País/países ÉNFASIS
1 Francia, Alemania o Irlanda Reforma de procesos presupuestarios.
2 Holanda, Noruega y Suecia Monitoreo de actividades y productos.
3 España Incrementar sus capacidades para la evaluación de las políticas,
los resultados y los servicios públicos sin trabajar necesariamente
con indicadores de productos.
4 Australia, Estados Unidos y Monitoreo de los productos como con la evaluación de los resultados.
el Reino Unido
5 Chile y Uruguay (Modelo presupuesto) Prioridad a la planificación estratégica y a la toma de decisiones.
La mayoría de los mecanismos de evaluación de ambos países
se estructuró en torno al proceso presupuestario con el fin de
apuntalarlo con información considerada clave para orientar la
asignación de los recursos del fisco.
6 Colombia y Costa Rica (Modelo plan) Combina la búsqueda de mejoras en el proceso de formulación de
políticas y en la gestión del sector público, con el objetivo de aumentar
el protagonismo de la ciudadanía en el control y la fiscalización del
gobierno para así potenciar el carácter democrático del Estado
42
Gestión Administrativa moderna. La Gestión para resultados y el presupuesto por resultados
Años más tarde, este enfoque se ha ido utilizando en distintos países del globo, incluyendo
Latinoamérica y por supuesto el Perú. En cada país se ha ido incorporando esta propuesta con
distintos matices, algunos centraban su énfasis en la programación presupuestal y otros en el
monitoreo y la evaluación. En el cuadro anterior tenemos un resumen1 de algunas experiencias en
torno a la gestión para resultados.
Por ello, para aclarar esta aparente confusión, hemos tenido que ir hasta los antecedentes del
concepto. Esto nos invita a reflexionar acerca de la importancia y, en alguno momentos, la necesidad,
de volver hacia atrás para entender el presente y proyectarnos hacia el futuro.
1 Este cuadro está elaborado en base a lo planteado por el BID en el libro “Modelo Abierto de Gestión para Resultados en el Sector
Público”.
2 De aquí en adelante utilizaremos esta sigla para referirnos a la gestión para resultados en el desarrollo.
¿La realidad social es tan sencilla y lineal como para aceptar esta propuesta de manera natural?
44
Gestión Administrativa moderna. La Gestión para resultados y el presupuesto por resultados
3
IV. El marco de resultados en el desarrollo.
El enfoque de gestión para resultados se sustenta en relaciones de causalidad de propósitos y acciones,
que conllevan a una transformación social que se desea alcanzar mediante el uso de recursos y la
ejecución de acciones, de diferente nivel/jerarquía, previamente acordadas, formando una cadena de
valor como la siguiente:
4.1.Actividades:
Conjunto coordinados de acciones, procesos y el uso de recursos, coordinados de tal manera que se
puedan ofrecer los productos de calidad, cantidad y oportunidad necesarios para poder generar los
efectos e impactos esperados. Son conjuntos costeables y programables de acciones, procesos e
inversiones.
• Ejemplo: Un taller de capacitación sobre promoción del desarrollo económico.
4.2. Productos:
Servicios o bienes que se ofrecen o se entregan, con el fin de generar los efectos. Constituyen la oferta
de la iniciativa.
• Ejemplo: Plan de desarrollo económico local elaborado.
4.3. Efectos:
Cambios en los consumos, comportamientos, actitudes, o conocimientos de determinados grupos o
instituciones que conducirán al logro de los impactos pretendidos por la política pública. Es el
3 Las definiciones de este subcapítulo son en su mayoría transcripciones literales de un texto de la bibliografía. (Mokate y Ugo
2010e)
resultado del encuentro de la oferta de la iniciativa con una demanda efectiva y sostenida de la
población objetivo.
• Ejemplo:Actores económicos valoran las potencialidades locales como generadoras de riqueza.
4.4. Impactos:
Cambios verificables en las condiciones o calidad de vida, que se esperan a largo plazo, fruto de las
varias iniciativas de desarrollo, regulaciones y prestación de servicios que constituyen una política
pública. Son manifestaciones delimitadas, verificables y viables de la transformación deseada.
• Ejemplo: Población accede a empleo de calidad e incrementa sostenidamente sus ingresos.
4.5.Transformación deseada:
Una imagen de un mundo mejor, que representa un cambio social para el cual habrá un apoyo general.
La transformación deseada describe un norte lejano al cual se apunta; no necesariamente constituye
una meta claramente verificable, no necesariamente es alcanzable. La grandeza de su ambición y la
incorporación de una jerga movilizadora hacen que las imágenes pintadas sean capaces de movilizar
mucho apoyo.
• Ejemplo: Una sociedad más justa para todos los individuos, independiente de su edad, sexo, etnia,
clase socioeconómica o lugar de residencia.
Para lograr los objetivos planteados en una iniciativa de desarrollo resulta necesario reconocer las
áreas de acción de la gestión estratégica: (Mokate y Ugo 2010d: 9)
• Gestión programática: Expresa la gestión adaptativa y estratégica de las intervenciones
propuestas para promover el desarrollo, pero con la lógica aportada por la cadena de valor que
vincula los medios con los fines de la generación de valor público.
• Gestión política: Abarca las acciones tendientes a movilizar el apoyo de actores cuya
participación y/o autorización se juzga necesaria para lograr la misión y los objetivos. Busca generar
compromisos, responsabilidad, alianzas, legitimidad y recursos, con el fin de crear un ámbito
propicio para las acciones de la iniciativa.
• Gestión organizacional: comprende aquellas tareas propias del diseño e implementación de
procesos, sistemas y estructuras para desarrollar relaciones, rutinas y capacidades
organizacionales que facilitarán el logro de los resultados deseados. Se concentra en dar dirección:
orientar a los equipos de trabajo y definir y mantener normas para regular el trabajo.
46
Gestión Administrativa moderna. La Gestión para resultados y el presupuesto por resultados
A partir de estos conceptos se puede construir el marco de actuación para la aplicación de la gestión
para resultados para el desarrollo, en una entidad pública determinada:
PROPÓSITOS Y ESTRATÉGIAS
CAPACIDAD OPERATIVA
VALOR PÚBLICO
GESTIÓN
POLÍTICA
RECURSOS Y AUTORIDAD
Conceptualmente, el modelo es sencillo, pues indica que para que una estrategia sea buena, ésta tiene
que estar centrada en una propuesta de creación de valor público, expresada a partir de una decisión
política y ampliado a través de un enunciado estratégico, que la gestión tiene que responder al entorno
y gestionar cambios en el entorno y que las responsabilidades de los que ejercen la GpRD requieren
de trabajo en las tres áreas complementarias: la gestión programática, la gestión política y la gestión
organizacional.
Además de aprender y desaprender conceptos y técnicas del management, es importante preguntarnos si sólo
es necesario apuntar hacia intervenciones más eficaces y racionales o, tal vez, debemos seguir construyendo
nuestras utopías en busca de una sociedad más justa y equitativa. ¿Qué es lo que queremos para nuestro Perú?
Capítulo III: La
Capítulo III: Lagestión
gestiónpública
públicalocal
localenen
el el Perú
Perú
Desde la Escuela Mayor, consideramos como aspecto fundamental la complementariedad de dos ámbitos
de actuación, considerados por muchos como contradictorios, estos son: el nivel político y el nivel
técnico (Escuela Mayor 2007: 14). Cuando hablamos de complementariedad, nos referimos a la
importancia de los roles de los actores individuales en espacios dinámicos y complejos. No concebimos
roles sólo como posiciones, sino como relaciones de interdependencia funcional en la gestión del
desarrollo local.
De esta manera, a nivel de gestión, en el municipio desde la municipalidad, tenemos que concebir que la
práctica política y gerencial trascienda, en muchos casos, al marco normativo, los manuales operativos, la
estructura formal y las responsabilidades específicas de cada actor, sea éste político o técnico.
Ahora bien, en este contexto, complejo y dinámico, con constantes cambios políticos y económicos a
4
nivel internacional, nacional y a escala local ¿cuál es el papel de los gerentes locales en nuestro país? ¿Es
posible seguir con prácticas gerenciales arcaicas, caracterizadas por ejercicios operativos y burocráticos?
O ¿es necesario romper paradigmas y comenzar a gerenciar para resultados, en busca de resultados
valiosos para la sociedad?
4 Utilizaremos la noción de gerentes locales de la manera más amplia, no entendiéndolo como sinónimo de gerente municipal.
48
Gestión Administrativa moderna. La Gestión para resultados y el presupuesto por resultados
Entonces, teniendo una visión muy legalista, centrada en buscar las soluciones en nuestros cuerpos
5
legislativos, restringimos una necesaria visión procesual y la capacidad de agencia del ser humano.
Ejemplo: Un ejemplo clásico de esta visión es todo el abanico de leyes y normas que intentan
propiciar la participación ciudadana, desconociendo las particularidades de los individuos y
colectivos.
1.1.2. "El Perú es Lima"; otro complejo problemático es la concepción de trascendencia de
nuestra capital como expresión de la imagen modelo de gestión. Se ha generado la idea que las
experiencias exitosas en Lima, producto de la incorporación de modelos innovadores y con
soporte tecnológico, tienen que reproducirse de manera mecánica en otros territorios. Este mito,
en lugar de reforzar la apertura hacia una perspectiva descentralista, refuerza los profundos
sesgos centralistas de nuestro país.
Ejemplos: Desde la capital, en amplias y decoradas oficinas gubernamentales, se deciden las
directivas y propuestas para nuestros gobiernos locales.
6 Tomado del texto Para gobernar el municipio, para gerenciar la municipalidad. (Escuela Mayor 2007). Algunas adaptaciones son
nuestras.
50
Gestión Administrativa moderna. La Gestión para resultados y el presupuesto por resultados
• La coyuntura política, aparece favorable a concretar un ansiado objetivo social desde los gobiernos
locales: Retomar el proceso de descentralización y desconcentración.
• Los nuevos debates sobre el desarrollo, reconceptualizan las prioridades del mismo, concluyendo
en que son las capacidades, la principal área de inversión pública.
• La diversidad y complejidad del desarrollo en la heterogeneidad de contextos que vive el país exige
promover y construir un pensamiento creativo frente al pensamiento lineal y repetitivo, que solo
copia o reproduce experiencias ya vividas.
• La flexibilidad y funcionalidad de procesos e instrumentos para la acción, dado que cada proceso en
curso es diferente a otro.
• La necesidad de contar con indicadores reales que nos acerquen a valorar los resultados de cada
gestión, y las exigencias que nos plantea la competitividad nos obligan a colocar la productividad
como indicador de eficiencia.
• La valoración de los sistemas de trabajo por equipos, entre otros elementos importantes.
Capítulo IV: El
Capítulo IV: Elpresupuesto
presupuestopor
porresultados
resultados
En el segundo capítulo, entre otros, se expuso los principales enfoques de gestión para resultados
incorporados a nivel mundial. Para el caso del Perú, concluimos en que se había adoptado el modelo
presupuesto. Ahora bien, teniendo en cuenta esta deferencia, en este capítulo se plantea los principales
conceptos del presupuesto por resultados (PpR).
{
Productos
Programas** C
o
s
Acciones Productos t
o
* La visión institucional debe reflejar la visión del PDC.
**Conjunto articulado de acciones, diferente de los s
programas de la Estructura Funcional Programática.
Insumos
52
Gestión Administrativa moderna. La Gestión para resultados y el presupuesto por resultados
¿Qué significa presupuestar por insumos? ¿Qué significa presupuestar por resultados?
El Presupuesto se asigna en función a los El presupuesto se asigna en función a los
requerimientos financieros que se necesitan requerimientos financieros para lograr cierto nivel
para pagar el costo de los insumos tales como de producción de bienes o servicios, las que a su
personal, materiales, equipos, viáticos, etc. vez permitirán determinada meta en términos de
resultados.
A partir del año 2008, y en forma progresiva, el proceso presupuestario de los gobiernos locales presta
mucho mayor énfasis a los productos y resultados a fin de llegar a un presupuesto centrado en resultados.
Capítulo V: Reflexiones
Capítulo V: Reflexionesfinales
finales
Está totalmente claro que la adopción de las nuevas tendencias gerenciales es una realidad en nuestro país.
Realidad que en muchos casos está desbordando la capacidad funcional de nuestros gobiernos locales. No
obstante, desde hace algunos años hay esfuerzos importantes, nos incluimos, desde el sector público con
la PCM como principal protagonista, y desde el ámbito privado con las ONGs, para poder capacitar a los
funcionarios municipales acerca de la modernización del Estado, la gestión para resultados, el presupuesto
por resultados, la simplificación administrativa, entre otros. Creemos firmemente que es un proceso, pero
no sólo implica la incorporación de metodologías; ese no es el reto, sino que, desde los gobiernos locales
comencemos a repensar el desarrollo, el modelo de desarrollo y nuestro rol para con la ciudadanía. Es un
imperativo reconocer y comenzar a trabajar en busca de fines realmente importantes para la población y
no concentrarnos en la simple entrega de bienes y servicios (medios). Pero en esta línea recordar que si es
importante el cómo.
Por otro lado, exhortar a todos los involucrados en el ámbito municipal a recordar que nosotros no
gerenciamos sobre cosas, ni en contextos predecibles y uniformes. Los gestores locales, trabajamos con
seres humanos (con aspiraciones y motivaciones), en ámbitos complejos y dinámicos. Por lo tanto, cuando
hablemos de la nueva gerencia pública, GpRD o PpR, no lo consideremos como "la solución" a nuestras
limitaciones gerenciales, ninguno es "el enfoque", más bien, cada uno es "un enfoque" con aportes
significativos para una nueva gestión pública local.
54
Gestión Administrativa moderna. La Gestión para resultados y el presupuesto por resultados
Bibliografía
BIBLIOGRAFÍA
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56
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El Presupuesto público.
Las finanzas municipales
y el presupuesto
participativo
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El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo
Capítulo I:I: El
Capítulo Elpresupuesto público7 7
presupuestopúblico
Según la Ley N° 29812 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2012, publicada el 30 de
noviembre de 2011, el presupuesto del Estado para el presente año asciende a un total de S/. 95 534 635
146,00 (noventa y cinco mil quinientos treinta y cuatro millones seiscientos treinta y cinco mil ciento
cuarenta y seis y 00/100 nuevos soles); de los cuales, sólo el 15% les corresponde a los gobiernos locales.
En términos porcentuales, respecto al presupuesto total, 2% más que el año anterior, 4% más que en el
año 2010 y 1% menor que el año 2009.
Esto indica que, independientemente del aumento numérico y las variaciones porcentuales, el
presupuesto de la república, en tanto distribución de sectores y niveles de gobiernos, expresa muchos
sesgos centralistas. Incluso, desde el gobierno anterior se viene promoviendo un conjunto de incentivos
8
financieros a los gobiernos locales que, en lugar de ayudar a su autonomía, generaban mayor dependencia
del gobierno central.
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2011
(En millones de nuevos soles)
70,000
62,594
60,000
50,000
40,000
30,000
I. Conceptos básicos
Ahora bien, después de esta breve introducción pasaremos a repasar algunos conceptos básicos de las
finanzas públicas. En el siguiente capítulo, y en adelante, nos concentraremos en el ámbito municipal.
7 Este recoge información oficial obtenida en el portal del Ministerio de Economía y Finanzas.
8 Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal por ejemplo.
60
El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo
Capítulo II:
Capítulo II: Las
Lasfinanzas municipales 9
finanzasmunicipales
9 A partir de este capítulo encontraremos algunas adaptaciones y transcripciones del texto: Finanzas y proceso presupuestario
municipal. Escuela Mayor 2007.
62
El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo
3 Tradicional Las finanzas municipales se limitan a cubrir - Limitación extrema en el gasto municipal.
los gastos que demandan los servicios - Observancia estricta del equilibrio
públicos a cargo de las municipalidades y a financiero.
distribuir su costo entre los habitantes del - El endeudamiento es una operación
municipio. extraordinaria.
A diferencia de la empresa privada en que todas las actividades de finanzas se encuentran concentradas en
una sola área, en la municipalidad las actividades financieras pueden estar repartidas en varias oficinas:
Nº Área Descripción
1 Administración Recibe ingresos y ejecuta gastos.
En muchas municipalidades de nuestro país más de una de las funciones expuestas se encuentran
centralizadas en una o dos oficinas. Esta situación se da principalmente por limitaciones presupuestales
y/o de personal.
Teniendo en cuenta la heterogeneidad de nuestro país, diseño organizacional municipal, debemos tratar
de estructurar el área de gestión financiera en función de las características propias del gobierno local.
Lo que sí pueden hacer las municipalidades es aprobar amnistías tributarias a través de las cuales se
descuentan o exoneran las multas o los intereses que se hayan generado por la tardanza de los
contribuyentes en el pago de los impuestos.
Las contribuciones son tributos cuya obligación tiene como hecho generador beneficios
derivados de la realización de obras públicas o actividades estatales.
Se le denomina tasa a aquel tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación
efectiva por el Estado de un servicio público individualizado en el contribuyente.
64
El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo
Nº Tasa Descripción
1 Arbitrios Son tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un servicio público.
2 Derechos Son tasas que se pagan por la prestación de un servicio administrativo
público o el uso o aprovechamiento de bienes públicos.
3 Licencias Son tasas que gravan la obtención de autorizaciones específicas para
la realización de actividades de provecho particular sujetas a control o fiscalización.
Fuente:ASOCIACIÓN SER 2007
4.1.3.Transferencias
Son los recursos financieros no reembolsables que el gobierno central transfiere a las municipalidades.
Estas pueden ser el canon y el sobre canon, la participación en la renta de aduanas, el fondo de
compensación municipal, el derecho de vigencia de minas.
Otros ingresos por transferencias son los que se reciben para la ejecución de los programas
asistenciales como el vaso de leche y los comedores populares.
4.1.4. Donaciones
Son los ingresos provenientes de otros gobiernos o de instituciones internacionales o nacionales,
públicas o privadas recibidos a título gratuito.
En la formulación del presupuesto se consideran las donaciones efectuadas en dinero y en bienes. Pero
éstas, antes de su incorporación, deben ser monetizadas, es decir, valorizadas en moneda nacional.
4.1.5. Endeudamiento
Son los ingresos provenientes de operaciones oficiales de crédito interno y externo.
“La mayoría de las municipalidades del Perú, sobre todo las distritales ubicadas en zonas
rurales de sierra y selva, basan sus ingresos en las transferencias del gobierno nacional. Los
recursos directamente recaudados por ellas son escasos” (ASOCIACIÓN SER 2004: 18)
4.2. Gastos
Los gastos se clasifican en gastos corrientes, gastos de capital y servicio de la deuda.
66
El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo
Capítulo
Capítulo II:
II: La
La planificación
planificación presupuestaria
presupuestaria
PDC
PDI
PRESUPUESTO
PRESUPUESTO
PRESUPUESTO
PRESUPUESTO
PRESUPUESTO
AÑO n
AÑO 2
AÑO 3
AÑO 4
AÑO 1
PLAN OPERATIVO
PRESUPUESTO
INSTITUCIONAL (POI)
INSTITUCIONAL
Reflejo operativo del
Reflejo financiero
Plan de Desarrollo
del POI
Institucional (PDI) y del
Plan de Desarrollo
Concertado (PDC)
No obstante, es uno de los aspectos menos abordados por las autoridades políticas, dirigentes y
ciudadanos. Su elaboración queda generalmente en manos de un reducido grupo de
funcionarios quienes presentan el proyecto de presupuesto al concejo municipal para su aprobación, sin
que el alcalde, los regidores, ni menos los vecinos hayan tomado parte en su formulación.
Por ejemplo: Las municipalidades pequeñas, que son muchas en nuestro país y no cuentan con el personal
técnico necesario, se ven en la necesidad de contratar los servicios de asesores externos para la
elaboración del presupuesto.
Además los gobiernos locales deben considerar una serie de normas que constituyen el marco
general para el desarrollo de sus respectivos procesos presupuestarios:
• Ley Marco de la Administración Financiera - Ley N° 28112
• Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto - Ley N° 28411
• Ley Anual de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal
• Ley de Equilibrio Financiero
• Ley de Endeudamiento
• Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal - Ley N° 27245 modificada por Ley N° 27958 y su
Reglamento
• Ley de Bases de la Descentralización - Ley N° 27783
68
El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo
los principios y técnica presupuestaria, de modo que se articulen consistentemente sus tres
elementos constitutivos : (i) Prioridades Institucionales, (ii) Recursos Municipales y (iii) Productos y
Resultados.
• Un instrumento táctico, toda vez que la información que contiene debe encontrarse articulada a la
programación operativa municipal, tanto en lo concerniente a gestión administrativa, de los servicios
públicos a cargo de las Municipalidades y del programa de inversiones municipal, conforme a las
prioridades que fluyen de las Políticas Municipales trazadas para el Año Fiscal en que se aplica.
• Un instrumento de relevancia estratégica, porque la técnica presupuestaria permite coadyuvar a
lograr los Objetivos Estratégicos del Desarrollo Institucional y del Desarrollo Local, según la
programación estratégica correspondiente, retroalimentando la formulación de las Políticas
Municipales de Corto y Mediano Plazo así como los criterios para la selección y determinación de las
Metas Presupuestarias.
Muchas veces se olvida la función básica del Presupuesto, no se trata de registrar el gasto
en la correspondiente partida sino tener “conciencia clara” de la orientación del gasto.
Es decir, se necesita comprender a qué objetivo institucional contribuye, de modo que los escasos
recursos municipales se apliquen en gastos que respondan a las prioridades institucionales
establecidas para el Año Fiscal.
70
El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo
Capítulo
Capítulo III:
III: El
El proceso
proceso presupuestario
presupuestario
Se entiende por proceso presupuestario a "la secuencia ordenada, lógica e interactiva de fases que se
desarrollan con el objetivo de regular la asignación de recursos públicos para el logro de objetivos
institucionales, en el marco de las estrategias de desarrollo local, regional y nacional, la racionalidad del
gasto y el equilibrio financiero" (GTZ 2007: 21).
EL PROCESO PRESUPUESTARIO
1. PROGRAMACION
Definición de las políticas del año 2. FORMULACION
y objetivos institucionales, Elaboración de la estructura
estimación de ingresos y funcional programática;
previsión de gastos globales. debe reflejarse los objetivos
institucionales
Su propósito final es
el logro de los 3. APROBACION
objetivos El Concejo municipal
institucionales y de El proceso aprueba el
resultados presupuestario es un Presupuesto
específicos. ciclo de fases Institucional de
interactivas Apertura (PIA)
5. EVALUACION 4. EJECUCION
Es la medición de los resultados
obtenidos y el análisis de los cambios Percepción de ingresos y atención
producidos por los proyectos. Esta de gastos acordes a las actividades
etapa permite reajustes y retroalimenta y proyectos priorizados. Se realiza
al ciclo presupuestario siguiente. el monitoreo de las acciones
El siguiente gráfico nos permitirá identificar las fases del proceso presupuestario de los gobiernos locales
durante un año fiscal.
ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SET OCT NOV DIC
AÑO N-1
EVALUACIÓN
E J E C U C I Ó N
ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SET OCT NOV DIC
AÑO N-1
EVALUACIÓN
E J E C U C I Ó N
1.1. La programación
Considerada la primera fase del proceso presupuestario y la que determina la orientación general
de todo el proceso. En esta fase se define las políticas de gestión para el ejercicio fiscal, los objetivos
institucionales que se desprenden de la planificación estratégica, las actividades y proyectos que
contienen el Plan Operativo Institucional (POI) y la demanda de gastos globales en equilibrio con los
ingresos estimados. En esta fase se recogen los acuerdos en materia de proyectos de inversión y/o
actividades que se obtienen del Presupuesto Participativo. Básicamente esta fase requiere los
siguientes pasos:
• Revisión de los objetivos institucionales
• Estimación de los ingresos municipales
• Estimación de los gastos municipales
1.2. La formulación
Concluida la programación presupuestaria, ya tenemos el marco general de orientación del
presupuesto municipal. En la fase formulación se da forma a este marco a través de la estructura
funcional programática y esta debe reflejar los acuerdos, políticas y objetivos institucionales definidos
en la fase anterior. En ésta fase de incorporan los proyectos aprobados. Básicamente esta fase requiere
los siguientes pasos:
72
El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo
1.3. La aprobación
Comprende la formalización del presupuesto por parte de la autoridad competente, de acuerdo a lo
establecido por las normas. En el caso de los gobiernos locales, la aprobación la realiza el Concejo
Municipal.
1.4. La ejecución
Es la fase en la cual se realizan las actividades y proyectos predefinidos en la fase de programación y
formulación; se recaudan los ingresos y se concretan los resultados previstos a lograr. De acuerdo al
presupuesto por resultados, todas las actividades y proyectos se justifican por sus resultados y para
verificar el avance de estos, se utilizan herramientas de seguimiento y verificación.
1.5. La evaluación
Es la fase en la que se realiza la medición de los resultados obtenidos y el análisis de las variaciones
físicas y financieras observadas, en relación a lo aprobado en el Presupuesto institucional de la
municipalidad. Para esta medición se utilizan los indicadores de desempeño previamente definidos
para las actividades y proyectos. La evaluación es una oportunidad importante de aprendizaje y de
hacer reajustes a la planificación operativa, siendo la base para el inicio del proceso presupuestario del
ejercicio siguiente.
La Ley General del Sistema de Presupuesto, Ley Nº 28411 indica que la fase de evaluación se desarrolla
en períodos semestrales y sobre los siguientes aspectos:
• El logro de los objetivos institucionales
• La ejecución de los ingresos, gastos y metas previstas.
• Avances financieros y metas físicas.
Capítulo IV: El
Capítulo IV: Elpresupuesto
presupuestoparticipativo
participativo
I. Antecedentes
1.1. Porto Alegre y el Partido deTrabajadores
Se considera que en la ciudad de Porto Alegre, específicamente en el año 1989, se generó la primera
experiencia del presupuesto Participativo a nivel mundial. El Partido de Trabajadores (PT), ganador de
las elecciones municipales, en un contexto crítico y de fuertes desigualdades sociales, planteó una
propuesta de gestión popular, capacitación y transparencia en el uso de recursos públicos, que se
transformó posteriormente en un modelo de gestión participativa que trascendía, incluso, los límites
de la democracia representativa.
1.2. La experiencia deVilla el Salvador
Por otro lado, algunos consideran que un antecede preliminar es la experiencia del naciente gobierno
local de Villa el Salvador en los primeros años de la década del ochenta. Sin tener la nominación de
presupuesto participativo, este gobierno local apostó por la participación plena de la ciudadanía en los
asuntos públicos, siendo la distribución del presupuesto uno de los elementos de articulación entre el
gobierno local y la sociedad civil. A partir de estos encuentros y desencuentros se fue legitimando la
siguiente apuesta: "EnVilla El Salvador Ley Comunal es Ley Municipal"
Ya en la década del noventa, antes de la promulgación de la ley marco del presupuesto participativo, el
gobierno local de Villa el Salvador del período 1999 - 2002, aprueba el Plan de Desarrollo al 2010 y
promueve el "Encuentro distrital del presupuesto participativo de Villa el Salvador". Posteriormente,
entre agosto y setiembre del año 2001, la Municipalidad de Villa el Salvador organiza el "Encuentro
Internacional del Presupuesto Participativo, donde asisten autoridades de Brasil,Venezuela, Uruguay y
el Programa Urbano de Naciones Unidas.
74
El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo
2.2. Principios rectores del presupuesto participativo (De acuerdo a Ley marco del
presupuesto participativo, ley N° 28056)
2.2.1. Participación.- Los gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el desarrollo de
mecanismos y estrategias de participación de la sociedad civil, en la programación de su
presupuesto, en concordancia con sus planes de desarrollo concertados; así como, en la vigilancia y
fiscalización de la gestión de los recursos públicos.
2.2.2.Transparencia.- Los presupuestos de los gobiernos regionales y gobiernos locales son objeto
de difusión por los medios posibles de información, a fin de que la población pueda tener
conocimiento de ellos.
2.2.3. Igualdad.- Las organizaciones de la sociedad tienen las mismas oportunidades para intervenir
y participar sin discriminaciones de carácter político, ideológico, religioso, racial o de otra
naturaleza, en los procesos de planificación y presupuesto participativo.
2.2.4.Tolerancia.- Es la garantía de reconocimiento y respeto a la diversidad de opiniones, visiones y
posturas de quienes conforman la sociedad, como un elemento esencial para la construcción de
consensos.
2.2.5. Eficacia y eficiencia.- Los gobiernos regionales y gobiernos locales organizan su gestión en
torno a objetivos y metas establecidos en los planes concertados y presupuestos participativos,
desarrollando estrategias para la consecución de los objetivos trazados y con una óptima
utilización de los recursos. La medición de los logros se basa en indicadores de impacto, de
resultados y de productos, normados por las instancias correspondientes.
2.2.6. Equidad.- Las consideraciones de equidad son un componente constitutivo y orientador de la
gestión regional y local, sin discriminación, igual acceso a las oportunidades e inclusión de grupos y
sectores sociales que requieran ser atendidos de manera especial.
2.2.7. Competitividad.- Los gobiernos regionales y gobiernos locales tienen como objetivo la
gestión estratégica de la competitividad. Para ello promueven la producción y su articulación a los
ejes de desarrollo o corredores económicos, así como la ampliación de mercados interno y
externo, en un entorno de innovación, de calidad, de alianzas y acuerdos entre los sectores público
y privado.
2.2.8. Respeto a los acuerdos.- La participación de la sociedad civil en los presupuestos de los
gobiernos regionales y gobiernos locales se fundamenta en el compromiso de cumplimiento de los
acuerdos o compromisos concertados.
2.3. Objetivos del presupuesto participativo (Conforme al art. 3 del reglamento del
presupuesto participativo)
1. Mejorar la eficiencia en la asignación y ejecución de los recursos públicos.
2. Reforzar la relación entre el estado y la sociedad /Municipalidad - Comunidad.
3. Comprometer a la Sociedad Civil en las acciones a desarrollar para el cumplimiento de los
objetivos estratégicos del Plan de Desarrollo.
4. Fijar prioridades en la inversión pública, bajo las normas técnicas y procedimiento establecidos en
la Ley Nº 27293 Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública; así como garantizar la sostenibilidad
de la inversión ejecutada.
5. Reforzar el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del presupuesto y fiscalización de la
gestión, fortaleciendo capacidades locales.
76
El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo
Ley N° 28056
“Ley marco del presupuesto participativo”
Publicada el 08 de agosto de 2008.
Ley N° 29298
Modificatoria de la Ley marco del presupuesto participativo, de los
artículos 4°, 5°, 6° y 7°.
Publicada el 25 de noviembre de 2008.
Decreto Supremo N° 097-2009-EF
“Precisan criterios para delimitar proyectos de
impacto regional, provincial y distrital en el presupuesto participativo”.
Publicado el 24 de abril de 2009.
Decreto Supremo N° 142-2009-EF
“Reglamento de la Ley marco del Presupuesto Participativo”
Publicado el 23 de junio de 2009.
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78
El presupuesto público. Las finanzas municipales y el presupuesto participativo
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80
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Transparencia y acceso a la
información pública en los
gobiernos locales
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³
Transparencia y acceso a la información pública en los gobiernos locales
Capítulo
Capítulo II: ¿En qué consiste el derecho de transparencia y
acceso a la información pública?
Para el efecto, se considera Estado a todas las entidades señaladas en la Ley N° 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General. Por el principio de publicidad que hace propia la Ley 27806, toda
información que posea el Estado se presume pública y éste tiene la obligación de entregar la información
que demanden las personas. Como consecuencia, cada entidad debe adoptar medidas básicas que
garanticen y promuevan la transparencia, debe designar un funcionario responsable de entregar la
información que le fuera solicitada, y los funcionarios responsables de brindar la información
correspondiente al área de su competencia deberán prever una adecuada infraestructura, así como la
organización, sistematización y publicación de la información.
Los funcionarios o servidores públicos que incumplieran dicha ley serán sancionados por la comisión de
una falta grave, pudiendo ser incluso denunciados penalmente por la comisión del delito de Abuso de
Autoridad previsto en el Artículo 377° del Código Penal. El cumplimiento de la ley no podrá dar lugar a
represalias contra los funcionarios responsables de entregar la información solicitada.
La información que las entidades públicas deberán publicar en sus respectivos portales electrónicos es la
siguiente:
- Datos generales de la entidad pública que incluyan las disposiciones y comunicados emitidos, su
organización, organigrama, procedimientos, el marco legal al que está sujeta y el TUPA si le
corresponde.
- La información presupuestal que incluya datos sobre los presupuestos ejecutados, proyectos de
inversión, partidas salariales y los beneficios de los altos funcionarios y el personal en general, así como
sus remuneraciones.
- Las adquisiciones de bienes y servicios que realicen, con detalle de los montos comprometidos, los
proveedores, la cantidad y calidad de bienes y servicios adquiridos.
- Actividades oficiales de los altos funcionarios de la respectiva entidad: los titulares de la misma y los
cargos del nivel subsiguiente, y toda información adicional que la entidad considere pertinente.
Esta norma no es aplicable a los procedimientos para obtener copias de documentos que son parte de las
funciones de las entidades y que se encuentren contenidos en su TUPA.Tampoco aplica al derecho de las partes
de acceder al expediente administrativo que se ejerce de acuerdo a lo establecido en el Artículo 160º de la Ley
Nº 27444Ley del Procedimiento Administrativo General.
Es responsabilidad del Estado crear y mantener registros públicos de manera profesional para que el
derecho a la información pueda ejercerse a plenitud. En ningún caso las entidades incursas en la ley podrán
destruir la información que posean. Cada entidad deberá remitir al Archivo Nacional la información que
obre en su poder, en los plazos estipulados por la ley de la materia. El Archivo Nacional podrá destruir la
información que no tenga utilidad pública, cuando haya transcurrido un plazo razonable durante el cual no
se haya requerido dicha información y de acuerdo a la normatividad por la que se rige el Archivo Nacional.
Cada entidad promoverá la difusión de la aplicación de la ley y su reglamento entre su personal con la
finalidad de optimizar su ejecución.
Capítulo II
84
Transparencia y acceso a la información pública en los gobiernos locales
1. En primer lugar, la máxima autoridad de la entidad que tiene las siguientes obligaciones:
a. Adoptar las medidas necesarias que permitan garantizar el ejercicio del derecho de acceso a la
información pública dentro de su competencia funcional;
b. Designar a los funcionarios responsables de entregar la información de acceso público;
c. Designar al funcionario responsable de la elaboración y actualización del Portal de Transparencia;
d. Clasificar la información de carácter secreto y reservado y/o designar a los funcionarios
encargados de tal clasificación;
e. Disponer se adopten las medidas de seguridad que permitan un adecuado uso y control de
seguridad de la información de acceso restringido; y,
f. Otras establecidas en la Ley.
4 En cuarto lugar, el funcionario o servidor que haya creado, obtenido, tenga posesión o control de la
información solicitada, es responsable de:
a. Brindar la información que le sea requerida por el funcionario o servidor responsable de entregar
la información y por los funcionarios o servidores encargados de establecer los mecanismos de
divulgación a los que se refieren los artículos 5º y 24º de la ley;
b. Elaborar los informes correspondientes cuando la información solicitada se encuentre dentro de
las excepciones que establece la Ley. En los casos en que la información sea secreta o reservada,
deberá incluir en su informe el código correspondiente, de acuerdo a lo establecido en el literal c)
del artículo 21º del reglamento.
c. Remitir la información solicitada y sus antecedentes al Secretario General, o quien haga sus veces,
cuando el responsable de brindar la información no haya sido designado, o se encuentre ausente;
d. La autenticidad de la información que entrega. Esta responsabilidad se limita a la verificación de que
el documento que entrega es copia fiel del que obra en sus archivos.
e. Mantener permanentemente actualizado un archivo sistematizado de la información de acceso
público que obre en su poder, conforme a los plazos establecidos en la normatividad interna de
cada entidad sobre la materia; y,
f. Conservar la información de acceso restringido que obre en su poder.
Los funcionarios o servidores públicos incurren en falta administrativa en el trámite del
procedimiento de acceso a la información y, por ende, son susceptibles de ser sancionados
administrativamente, cuando de modo arbitrario obstruyan el acceso del solicitante a la información
requerida, o la suministren de modo incompleto u obstaculicen de cualquier manera el cumplimiento
de la ley. La responsabilidad de los funcionarios o servidores públicos se determinará conforme a los
procedimientos establecidos para cada tipo de contratación.
Capítulo III
86
Transparencia y acceso a la información pública en los gobiernos locales
En primer lugar toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier
entidad pública. En ningún caso se exige expresión de causa para el ejercicio de este derecho.
Las entidades obligadas a brindar información son las señaladas en el artículo 2º de la ley, incluyendo a las
empresas del Estado y a las personas jurídicas sujetas al régimen privado descritas en el inciso 8) del
Artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444 que gestionen servicios públicos o ejerzan funciones
administrativas del sector público bajo cualquier modalidad, estando obligadas a informar sobre las
características de los servicios públicos que presta, sus tarifas y sobre las funciones administrativas que
ejerce.
Las entidades tienen la obligación de proveer la información requerida si se refiere a la contenida en
documentos escritos, fotografías, grabaciones, soporte magnético o digital, o en cualquier otro formato,
siempre que haya sido creada u obtenida por ella o que se encuentre en su posesión o bajo su control.
También se considera como información pública cualquier tipo de documentación financiada por el
presupuesto público que sirva de base a una decisión de naturaleza administrativa, así como las actas de
reuniones oficiales.
El procedimiento de acceso a la información pública es como sigue:
1.1Toda solicitud de información debe ser dirigida al funcionario designado por la entidad para realizar
esta labor. En caso de que éste no hubiera sido designado, la solicitud se dirige al funcionario que tiene
en su poder la información requerida o al superior inmediato.
La solicitud de acceso a la información pública puede ser presentada a través del portal de
transparencia de la entidad o de forma personal ante su unidad de recepción documentaria. Será
presentada mediante el formato aprobado por el reglamento de la ley, sin perjuicio de la utilización de
otro medio escrito que contenga la siguiente información:
1.1.1. Nombres, apellidos completos, documento de identidad, domicilio. Tratándose de menores de
edad no será necesaria la presentación del documento de identidad;
1.1.2 De ser el caso, número de teléfono y/o correo electrónico;
1.1.3 En caso la solicitud se presente en la unidad de recepción documentaria de la entidad, firma del
solicitante o huella digital, de no saber firmar o estar impedido de hacerlo;
1.1.4. Expresión concreta y precisa del pedido de información; y,
1.1.5 En caso el solicitante conozca la dependencia que posea la información, deberá indicarlo en la
solicitud. Si el solicitante no hubiese incluido el nombre del funcionario o lo hubiera hecho de
forma incorrecta, las unidades de recepción documentaria de las Entidades deberán canalizar la
solicitud al funcionario responsable.
2 La entidad a la cual se haya presentado la solicitud de información deberá otorgarla en un plazo no
mayor de siete (7) días útiles; plazo que se podrá prorrogar en forma excepcional por cinco (5) días
útiles adicionales, de mediar circunstancias que hagan inusualmente difícil reunir la información
solicitada. En este caso, la entidad deberá comunicar por escrito, antes del vencimiento del primer
plazo, las razones por las que hará uso de tal prórroga, de no hacerlo se considera denegado el pedido.
88
Transparencia y acceso a la información pública en los gobiernos locales
El solicitante que requiera la información deberá abonar solamente el importe correspondiente a los
costos de reproducción de la información requerida. El monto de la tasa debe figurar en el TUPA de cada
entidad de la Administración Pública. Cualquier costo adicional se entenderá como una restricción al
ejercicio de este derecho, aplicándose las sanciones correspondientes.
La liquidación del costo de reproducción que contiene la información requerida, estará a disposición del
solicitante a partir del sexto día de presentada la solicitud. El solicitante deberá acercarse a la entidad y
cancelar este monto, a efectos que la entidad efectúe la reproducción correspondiente y pueda poner a su
disposición la información dentro del plazo establecido por la ley. La liquidación del costo de
reproducción sólo podrá incluir aquellos gastos directa y exclusivamente vinculados con la reproducción
de la información solicitada. En ningún caso se podrá incluir dentro de los costos el pago por
remuneraciones e infraestructura que pueda implicar la entrega de información, ni cualquier otro
concepto ajeno a la reproducción.
La solicitud de información que genere una respuesta que esté contenida en medio magnético o impresa,
será puesta a disposición del solicitante en la unidad de recepción documentaria o el módulo habilitado
para tales efectos, previa presentación de la constancia de pago en caso de existir costo de reproducción.
Cuando el solicitante incumpla con cancelar el monto previsto o habiendo cancelado dicho monto, no
requiera su entrega, dentro del plazo de treinta (30) días calendario contados a partir de la puesta a
disposición de la liquidación o de la información, según corresponda, su solicitud será archivada.
Las entidades no podrán negar la solicitud de información basando su decisión en la identidad del
solicitante. La denegatoria al acceso a la información solicitada debe ser debidamente fundamentada en
las excepciones del Artículo 15° de la Ley, señalándose expresamente y por escrito las razones por las que
se aplican esas excepciones y el plazo por el que se prolongará dicho impedimento.
La solicitud de información no implica la obligación de las entidades de crear o producir información con
la que no cuente o no tenga obligación de contar al momento de efectuarse el pedido. En este caso, la
entidad de la Administración Pública deberá comunicar por escrito que la denegatoria de la solicitud se
debe a la inexistencia de datos en su poder respecto de la información solicitada. La Ley tampoco permite
que los solicitantes exijan a las entidades que efectúen evaluaciones o análisis de la información que
posean. Si el requerimiento de información no hubiere sido satisfecho o si la respuesta hubiere sido
ambigua, se considerará que existió negativa tácita en brindarla.
El funcionario público responsable de dar información que de modo arbitrario obstruya el acceso del
solicitante a la información requerida, o la suministre en forma incompleta u obstaculice de cualquier
modo el cumplimiento de la Ley, se encontrará incurso en los alcances del Artículo 4°.
90
Transparencia y acceso a la información pública en los gobiernos locales
En los supuestos contenidos en este artículo los responsables de la clasificación son los titulares del sector o
pliego respectivo, o los funcionarios designados por éste. Con posterioridad a los cinco años de la clasificación
a la que se refiere el párrafo anterior, cualquier persona puede solicitar la información clasificada como
secreta, la cual será entregada si el titular del sector o pliego respectivo considera que su divulgación no pone
en riesgo la seguridad de las personas, la integridad territorial y/o subsistencia del sistema democrático.
En caso contrario deberá fundamentar expresamente y por escrito las razones para que se postergue
la clasificación y el período que considera que debe continuar clasificado. Se aplican las mismas reglas si
se requiere una nueva prórroga por un nuevo período. El documento que fundamenta que la
información continúa como clasificada se pone en conocimiento del Consejo de Ministros, el cual
puede desclasificarlo. Dicho documento también es puesto en conocimiento de la comisión ordinaria
a la que se refiere el artículo 36º de la Ley Nº 27479 dentro de los diez (10) días posteriores a su
pronunciamiento. Lo señalado en este párrafo no impide que el Congreso de la República acceda a la
información clasificada en cualquier momento de acuerdo a lo señalado en el artículo 15º C de la ley.
92
Transparencia y acceso a la información pública en los gobiernos locales
Defensor del Pueblo. Para estos efectos, el Congreso de la República sólo tiene acceso mediante una
Comisión Investigadora formada de acuerdo al artículo 97º de la Constitución Política del Perú y la
Comisión establecida por el artículo 36º de la Ley Nº 27479.Tratándose del Poder Judicial de acuerdo
a las normas que regulan su funcionamiento, solamente el juez en ejercicio de sus atribuciones
jurisdiccionales en un determinado caso y cuya información sea imprescindible para llegar a la verdad,
puede solicitar la información sobre cualquiera de las excepciones señaladas. El Contralor General de
la República tiene acceso a la información exceptuada solamente dentro de una acción de control de
su especialidad. El Defensor del Pueblo tiene acceso a la información en el ámbito de sus atribuciones
de defensa de los derechos humanos.
Los entes autorizados para solicitar información reservada se encuentran limitados respecto a los
fines para los que debe utilizarse esta información, por cuanto solamente podrá ser utilizada para los
fines a que se contraen las excepciones, y quien acceda a la misma es responsable administrativa, civil o
penalmente por vulnerar un derecho de la persona amparado constitucionalmente. Los funcionarios
públicos que tengan en su poder la información contenida en los artículos 15º, 15º-A y 15º-B tienen la
obligación de que ella no sea divulgada, siendo responsables si esto ocurre. El ejercicio de las entidades
indicadas se enmarca dentro de las limitaciones que señala la Constitución Política del Perú.
Las excepciones señaladas en los puntos 15º y 15º-A incluyen los documentos que se generen sobre
estas materias y no se considerará como información clasificada, la relacionada a la violación de
derechos humanos o de las Convenciones de Ginebra de 1949 realizada en cualquier circunstancia,
por cualquier persona. Ninguna de las excepciones señaladas en este artículo puede ser utilizadas en
contra de lo establecido en la Constitución Política.
En caso de que un documento contenga, en forma parcial, información que, conforme a los artículos
15º, 15º-A y 15º-B de la ley, no sea de acceso público, la entidad deberá permitir el acceso a la
información disponible del documento.
Aquellas entidades que produzcan o posean información de acceso restringido llevarán un registro de
la misma, el cual se dividirá en información secreta e información reservada. En el registro deberán
consignarse los siguientes datos, de acuerdo a su clasificación:
a. El número de la resolución del titular del sector o del pliego, según corresponda, y la fecha de la
resolución por la cual se le otorgó dicho carácter.
b. El número de la resolución, la fecha de expedición y la vigencia del mandato cuando el titular del
sector o pliego, según corresponda, hubiese designado un funcionario de la Entidad para realizar la
labor de clasificación de la información restringida.
c. El nombre o la denominación asignada, así como el código que se da a la información con el objeto
de proteger su contenido, el mismo que deberá estar reproducido en el documento protegido, con
el objeto del cotejo respectivo para el momento en que se produzca la correspondiente
desclasificación.
d. La fecha y la resolución por la cual el titular del sector o pliego, según corresponda, prorrogó el
carácter secreto de la información, por considerar que su divulgación podría poner en riesgo la
seguridad de las personas, la integridad territorial y/o la subsistencia del régimen democrático,
cuando ello corresponda.
e. El número, tipo de documento y la fecha con que se fundamentó ante el Consejo de Ministros el
mantenimiento del carácter restringido de la información, cuando ello corresponda.
f. La fecha y la resolución de desclasificación de la información de carácter reservado en el caso que
hubiera desaparecido la causa que motivó su clasificación, cuando ello corresponda.
Capitulo V
Vicente Sánchez Vásquez
93
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
En los casos que se disponga que la información debe ser divulgada trimestralmente ésta
deberá publicarse dentro de los treinta (30) días calendario siguientes de concluido cada
trimestre y comprenderá para efectos de comparación la información de los dos períodos
anteriores.
94
Transparencia y acceso a la información pública en los gobiernos locales
detallando: el número del proceso, el valor referencial, el proveedor o contratista, el monto del
contrato, las valorizaciones aprobadas, de ser el caso, el plazo contractual, el plazo efectivo de
ejecución, y el costo final.
La información que debe publicar el OSCE es la que las entidades están obligadas a remitirle de
conformidad con el artículo 46º del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo Nº 012-2001-PCM y el artículo 10º de su
Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 013-2001-PCM.
Para efectos de dar cumplimiento al informe anual al Congreso de la República dispuesto por el
artículo 22º de la ley, las entidades remitirán a la Presidencia del Consejo de Ministros, según
cronograma que esta última establezca, la información relativa a las solicitudes de acceso a la
información atendidas y no atendidas. El incumplimiento de esta disposición por parte de las Entidades
acarreará la responsabilidad de su Secretario General o quien haga sus veces. La Presidencia del
Consejo de Ministros remitirá el Informe Anual al Congreso de la República, antes del 31 de marzo de
cada año.
96
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La gerencia de los servicios públicos locales
Capítulo
Capítulo I:I: La gerencia y su evolución
1. Conceptos clave
Etimológicamente, la palabra Gerencia o gerente viene de GERENS y GERENTIS participio activo de
10
Gerere, que significa Administrar. Según Conesa , gerenciar o administrar es prever, regir, dirigir aplicar,
coordinar, controlar un sistema, compuesto por materias y personas dentro de él.
La gerencia de servicios públicos es sinónimo de previsión, aplicación organizada de métodos,
coordinando y controlando las actividades humanas, la utilización de la tecnología, materiales y
energía, con la finalidad de evitar o reducir al mínimo las disfunciones entre la demanda y oferta de los
servicios públicos dentro un contexto o sistema. 11
Dentro del enfoque sistémico, la gerencia de servicios públicos es coordinar y controlar a todos y cada
uno de los elementos o subsistemas que componen el sistema global, estableciendo las relaciones más
apropiadas para cumplir la finalidad común. En el gráfico N° 1 se muestra un esquema parcial con
algunos servicios públicos que está inserto en un sistema mayor: La Ciudad. Se puede observar que los
elementos del sistema puede formar un subsistema (servicio específico), en donde un elemento puede
ser parte de otro subsistema. Por ejemplo el elemento "cobranza del servicio agua potable", puede ser
parte de la "cobranza del servicio limpieza pública" o "cobranza del mantenimiento de parques".
Dado que el sistema es complejo (con muchas relaciones) y con cambios continuos, la gerencia
requiere de métodos y técnicas para intervenir en esa complejidad (no complicación) y con ajustes
permanentes para responder a dichos cambios e incluso para prevenir los que se puedan presentar en
el futuro.
10 Conesa Vicente: Instrumentos de gestión Ambiental en la empresa. Ediciones Mundi prensa 1997.
11 |Los conceptos de gerencia y gestión se confunden en una abundante bibliografía. Sin embargo, el concepto de administración es
más amplio y general. Gestionar se refiere al hecho de ejecutar determinadas actividades conducentes al logro de objetivos
funcionales, globales o específicos del sistema. Estos objetivos se incluyen en un plan, llamado plan de gestión.
En las empresas públicas, en cambio, la finalidad no es lucrativa, sino de ofrecer el bien o servicio a la
mayor cantidad de miembros de la colectividad y con la mejor calidad posible: el servicio público. En la
mayoría de casos, la colectividad (clientes), no tenían posibilidad de elección e incluso obligados a
utilizar "comprar" el servicio.
Sin embargo, hace apenas dos décadas se comprendió que, a excepción del objetivo de lucro, era
posible e incluso práctico, incorporar el enfoque empresarial en la prestación de los servicios públicos
por cuanto la finalidad de obtener más clientes es similar al aumento de cobertura del servicio y el
aumento de la rentabilidad es similar a la mejora del equipamiento, la calidad e incluso la extensión
espacial para "ganar" más clientes potenciales.
En efecto, con la nueva revolución tecnológica iniciada desde los años 80´. La Gerencia de los servicios
públicos dentro de la Municipalidad, ha experimentado otros cambios sustanciales, pasando de una
gestión centrada al interior de la institución (antigua fábrica), hacia una gestión integrada del interior
con el entrono, es decir, el nacimiento de otros instrumentos como la planificación estratégica,
enfoque sistémico, etc.
Por ejemplo, ya no es suficiente aumentar las capacidades técnicas de los funcionarios municipales (o
contratar asesoría externa), para mejorar la administración, operación y mantenimiento de un
servicio; Ahora es indispensable definir y ampliar los límites del sistema, incluyendo al usuario como
parte de él, pasando del "usuario contribuyente" al "usuario colaborador" con un papel más activo en
mejora continua y un aliado supervisor para la perfección del servicio. Por ejemplo, una evidencia de
ello, es la viñeta colocada en la parte trasera de algunos vehículos de transporte público, que dice: "si
manejo mal, llame al teléfono tal", para motivar la calificación de los usuarios.
Actualmente, la actividad gerencial en la prestación de los servicios públicos ha adoptado los
conceptos de la administración moderna, basadas en competitividad y la excelencia de calidad y
mejora continua de la organización y del usuario; principios de la sustentabilidad del servicio: mi
negocio crece si crecen mis clientes.
Capítulo II
100
La gerencia de los servicios públicos locales
Etimológicamente Servicio viene de SERVIR y deriva en SERVITIUM con sus declinaciones en servidor,
servicial, útil, necesario. PÚBLICO viene de publicus, contracción del populicus, de populus y significa
pueblo. El servicio público es pues una necesidad del pueblo, es decir, es necesario a todos los ciudadanos
para realizar sus actividades en espacios concentrados o en la ciudad (Civis - Ciudad, la misma raíz de
civilizado) o en el territorio (área rural). Habitar, trabajar, pasear, comprar, vender y demás actividades
humanas, requieren de servicios públicos para que la sociedad sea civilizada, es decir sea desarrollada.
Actividades
Cobranza de agua potable, alcantarillado Arbrización de Venta de
en hogares y y limpieza púibica y parques y jardines parques y jardines Recolección y
reciclables
comercios tratamiento de
Generación de residuos sólidos Botaderos o
Actividades en
Limpieza pública: plazas, residuos sólidos rellenos
vía pública calles, monumentos, fachadas por la población Sin tratamiento
sanitario
de edificios públicos
Chancherías
Comerciantes
Administración de mercados Cinacherías
clandestinas
Usuarios Municipales Residuos de clandestinas fuera de la
mercados ciudad
Transportistas
Administración del
Usuarios Transporte público Emisiones a
Cobranza la atmosfera
por licencia
Estudio de rutas Control de unidades o permisos Ciudad
y circuitos de transporte
La falta de servicios crea necesidades, las necesidades crean los servicios públicos. La necesidad pública es
dinámica, cambiante y expresión de los conflictos sociales. Los servicios públicos deben resolver estos
conflictos, cubrir esas necesidades y también de manera dinámica, orientar el desarrollo. El Desarrollo, es
pues, la finalidad de los servicios públicos.
Otro aspecto importante, es que el servicio público no se relaciona linealmente con una necesidad
pública. Un solo servicio puede estar relacionado con varias necesidades, de igual forma una necesidad
puede tener relación con varios servicios públicos. En el ejemplo del grafico N° 2, se puede observar que
la necesidad de limpieza pública, no solo requiere un buen sistema de manejo de los residuos sólidos, sino
además un buen sistema vial, un catastro eficiente y actualizado, buen sistema de información pública y una
efectiva organización de vecinos.
De manera inversa, gráfico N°3, un buen sistema de agua potable, puede resolver la necesidad de áreas
verdes, limpieza pública, prevención de la salud, así como despertar otras necesidades como la evacuación
de las aguas servidas.
Organización vecinal
En la ciudad de Nimes, Francia, por ejemplo, el gobierno local gestionaba los espacios públicos
con la mayor calidad posible, en los mejores lugares y con el concurso de la colectividad. Los
mejores artistas, arquitectos, pensadores eran convocados para hacer esta tarea. Este era
parte de un pacto social. Después de siglos vemos que estos espacios mantienen su calidad y
representan la gobernabilidad entre Municipalidad y Población (Municipio)
102
La gerencia de los servicios públicos locales
104
La gerencia de los servicios públicos locales
• Es de suma importancia que los gobiernos locales asuman enfoques integrales e integradores en la
gerencia de servicios locales, determinando los objetivos, estrategias y acciones para lograr un
equilibrio entre la oferta y la demanda de los servicios desde una perspectiva de sustentabilidad.
• La gerencia de servicios públicos debe ser vista como parte de la cadena de gobernabilidad entre el
gobierno local y los ciudadanos, de alianza entre gobernante y gobernados, entre servidor y
servidos y en donde la Municipalidad encuentra su justificación y legitimidad, indispensable para
practicar dicha gobernabilidad.
En el cuadro 1 se aprecia el listado de los servicios públicos que son competencia del gobierno local y
los de competencia del Gobierno central
Acceso de los servicios a la totalidad de la población, en base a Prioriza los programas o proyectos de servicios públicos en
procesos de planificación estratégica entre población , áreas críticas o dirigidos a las poblaciones más desfavorecidas
técnicos y autoridades.
Asignación presupuestal para la prestación de servicios Propone y aplica procedimientos selectivos para diferentes
públicos y establecimientos de convenios marco con niveles empresariales con el fin de distribuir equitativamente los
entidades, financieras, organismos de operación recursos.
internacional y el Estado.
Establecimiento de procesos administrativos dentro de la ley, Elabora presupuestos equilibrados y viables, proponer
para promover la participación de la empresa privada acuerdos específicos enmarcados en los convenios
prestadora de servicios. interinstitucionales y buscando en lo posible el
autofinanciamiento y la coparticipación.
106
La gerencia de los servicios públicos locales
consensual para que se establezcan los problemas y potencialidades, o más objetivamente posible.
Los talleres de diagnostico integral son una de las herramientas más valiosas en la gestión Municipal
en general.
• Debe ser fruto de un estudio profundo de la realidad local. Este conocimiento debe ser construido
con los técnicos y algunas personas claves de la comunidad, mediante metodologías que conviertan
las opiniones subjetivas en enunciados objetivos. Si no se conoce profundamente la realidad, no es
posible intervenir positivamente en ella.
• Identifica los problemas y sus efectos en la población y en el entrono, pero más importante aún,
debe identificar las causas de los mismos. La utilización más eficiente de los recursos se basa en
actuar sobre las causas y después sobre los efectos. Por ejemplo, para combatir la delincuencia es
necesario fortalecer la seguridad pero también es inculcar valores en la juventud.
• Utiliza métodos de priorización de los problemas críticos sin olvidar los secundarios. Por ejemplo,
el uso del agua para consumo puede mejorar la salud pública en la ciudad, pero si se olvida la
población rural, puede afectar la producción agrícola, la economía rural y en mediano plazo, podría
generar escasez de alimentos para la población, aumentando los riesgos sobre la salud.
• El diagnostico integral genera espacios de educación y capacitación entre población,
organizaciones, funcionarios municipales y técnicos.También permite establecer las alianzas entre
ellos, identificando los líderes y los intereses legítimos y conflictivos entre diferentes actores
sociales.
• Cuanto más actores intervienen en el diagnostico integral, se enriquece la visión común, se
comparte proporcionalmente la misión y es más viable la implementación de planes, programas y
proyectos.
En el cuadro N°3 a continuación, se muestra los contenidos básicos de un diagnostico integral para la
gerencia de servicios públicos.
Cuadro N° 3: Contenidos del diagnóstico integral
Aspecto Descripción
Localización, ámbito y Determina el grado de detalle y amplitud del diagnostico. Define la metodología para obtener
escala del Municipio la información. Identificación de los límites jurisdiccionales del Municipio en relación al área
(territorio). geográfica que será beneficiada por el servicio.
Datos estadísticos de Incluye información socioeconómica de la población, niveles de cobertura, población servida,
infraestructura, equipamiento del servicio, antigüedad, existencia de los componentes de un
población y servicios
servicio.
Percepción de la realidad Permite conocer y comprender los conocimientos, habilidades, actitudes y comportamiento
de la población frente a las propuestas, para evaluar el grado de compromiso en todas las
local
fases del plan, programa o proyecto
.
Sirve para optimizar los recursos y evitar los conflictos de uso. Por ejemplo la evaluación
Priorización de zonas
comparativa de riesgos a la salud pública, permiten focalizar las intervenciones y
críticas y necesidades.
contrastarlas con la viabilidad política y técnico-económica.
108
La gerencia de los servicios públicos locales
Objetivos de la Ciudad
Metas Pautas para el plan de gestión de servicios Públicos
sustentable
Descen tralizar los servicios Servicios descentralizados Las acciones del plan deben buscar la desconcentración de
los servicios públicos y promover la autogestión
Recuperar áreas degradadas Servicios públicos en Aprovechar los programas y proyectos para la reorganización
programas de rehabilitación de de áreas degradados y residuales
áreas degradadas y residuales
Mejorar la calidad del hábitat Coadyuvar al mejoramiento Acciones que articulen la dotación del servicio con mejora de
del hábitat vivienda e infraestructura
Aumentar espacios abiertos Rehabilitar espacios públicos Priorizar proyectos de servicios en áreas públicas
Flujos cíclicos Reciclaje de materia y Programas de reciclaje del paisaje, de aguas servidas,
energía en los servicios públicos residuos sólidos, insumos y otros
Promover la participación Servicios públicos programados Promoción de la participación comunal en las obras,
Ciudadana y ejecutados participativamente supervisión, monitoreo y cobranza.
con actores locales
Organizar la producción Autogestión de los servicios Priorizar proyectos y obras autogestionarias y estableciendo
concertada y evitar subvenciones antitécnicas acuerdos y compromisos compartidos entre gerencia y la
población.
6.2. Ser coordinados desde un mismo "cerebro" local.Todos ellos, son componentes
de la MISION de la Municipalidad.
Los servicios públicos están definitivamente integrados, en grado menor o mayor según tiempo,
espacio o función. La gerencia de servicios públicos debe coordinar con las demás direcciones y todas
ellas con el responsable del Plan de Desarrollo Integral.
Por ejemplo, el servicio de agua potable requiere de fuentes de captación duradera, permanente y de
buena calidad para facilitar su potabilización y continuidad. Esto no es posible si el servicio de agua no
se integra a un programa de saneamiento ambiental, el cual incluye reforestación en las áreas de
captación para mantener puquiales, sistemas de eliminación de excretas y de residuos sólidos para no
contaminar las fuentes, y uso ahorrativo de agua para el mantenimiento de áreas verdes y mejora de
canales, etc.
6.3.Tomar en cuenta la protección y mejora de los componentes ambientales.
Los servicios públicos locales, tanto físicos como sociales, deben prevenir y reducir efectos adversos al
ambiente y mantener "limpias" las fuentes naturales de la vida (agua, aire y suelo). Un proyecto de
servicios público debe considerar los impactos negativos que pueden causar en la fase de
construcción de operación del servicio. El transporte público, por ejemplo, además de procurar el
desplazamiento eficiente y seguro de la población, se debe prever rutas en áreas aptas para la
urbanización y reducir la contaminación aire en estas áreas.
6.4. Determinar responsables a nivel local y provincial
Asignación mediante normas prácticas de funcionamiento, para evitar la superposición de funciones y
la mala utilización de recursos.
6.5.Tomar en cuenta el contexto nacional y la realidad local
Estrategias de fortalecimiento institucional para la promoción y desarrollo progresivo y dinámico de
los servicios.
6.6.Tomar en cuenta la escala espacial y temporal de planeamiento
La determinación de la unidad estratégica de planeamiento es fundamental para viabilizar los
programas. La fijación de etapas o fases, permite avanzar según los recursos disponibles y ganar la
confianza local. Las experiencias indican que hay servicios puede funcionar mejor dentro de la escala
apropiada: sector, ciudad, microcuenca o cuenca hidrográfica. Hay una tendencia de limitar las
intervenciones dentro del centro poblado.
6.7. Priorizar uso de materiales, equipos y mano de obra local
Permite reducir la inversión, facilita el mantenimiento y evita la dependencia técnica. El uso de mano de
obra crea fuentes de trabajo y entrenamiento laboral.
6.8.Tomar en cuenta los riesgos ante desastres naturales
Los sistemas deben estar ubicados sin que existan riesgos a la salud humana y al propio sistema. Por
ejemplo, un sistema de captación de agua dulce en zona de desastres, puede ser causa de
contaminación del sistema de agua.
Aspectos específicos por tipo de servicio
En el cuadro N° 5 (pág 111), se ha organizado los aspectos específicos para cada servicio público, a fin
de mostrar los puntos comunes y las diferencias entre ellos. Se ha considerado los más comunes como
agua potable, evacuación de aguas residuales, residuos sólidos, mantenimiento de parques y jardines,
transporte público y registros civiles.
110
La gerencia de los servicios públicos locales
TRANSPORTE
ASPECTO AGUA POTABLE ALCANTARILLADO MANEJO DE RRSS PARQUES Y JARDINES
PUBLICO
Manejo del L a d i s t r i b u c i ó n Las aguas servidas Los residuos sólidos Clima (lluvias y sol),
recurso equitativa del agua pueden afectar las son un recurso topografía y especies
dulce y según usos fuentes de agua dependiendo del nativas arbóreas y
existentes. Prioridad de (recurso) de otras manejo. arbustivas.
uso doméstico. comunidades.
Social PDistribución de agua a Planeamiento por Un buen manejo de Aporte comunitario en el Participación
toda la población, por etapas. Diversas RRSS, es medio de mantenimiento de áreas ciudadana en el
etapas e integrar alternativas para cada promoción social y verdes. Grupos diseño y
sistema, de desagüe. contexto (urbano, educación sanitaria. ecológicos. Medio se mantenimiento
participación ciudadana periurbano y rural). Diseño de rutas en sensibilización social. de rutas,
en diseño y la ejecución áreas de mayor Microempresas
de obras. Selección de densidad poblacional privadas.
alternativas por y baja vulnerabilidad.
consenso.
Económico Promoción del ahorro Pago proporcional Pago proporcional Pago proporcional según Pago
de agua potable y pago según la actividad según la actividad el grado de participación diferenciado a
proporcional según el doméstica, industrial o doméstica, comercial vecinal. estudiantes,
consumo y la actividad comercial. o industrial. jóvenes, adultos
económica. y ancianos.
Educación vial
Ambiental Conservación del Tratamiento de aguas S e p a r a c i ó n d e Arborización de calles y Mantenimiento
caudal ecológico en la servidas antes de ser residuos reciclables y parques para mejora de periódico de los
fuente de captación evacuadas al ambiente. disposición final en calidad de aire y paisaje. vehículos y
para no afectar la relleno sanitario Poco exigentes de agua y control de
acuifauna. amigable al ambiente. mano de obra. humos.
Cultural Uso de agua con Buen uso de servicios Patrones de consumo Uso adecuado de las Respeto entre
Solidaridad y ahorro. higiénicos en lugares que reduzcan áreas verdes. conductores y
públicos. generación de RRSS. usuarios.
Técnico Uso de tecnologías Uso de tecnologías Tratamiento selectivo To m a r e n c u e n t a Diseño de rutas y
adecuadas a la adecuadas a la de residuos por especies, clima, unidades de
topografía, clima y topografía, clima y composición y tipo: estaciones y sistemas de transporte que
vegetación. vegetación. Uso de comunes, tóxicos y riesgo poco exigentes de equilibren oferta y
Aprovechamiento de materiales y mano de peligrosos mano de obra. demanda y
materiales y mano de obra local. (participación de los crecimiento
obra local. sectores) Tecnología urbano y rural.
local.
Prevención Prever redes de agua Prever redes de Ubicación adecuada Ubicación de parques y Revegetación de
desastres en zonas no alcantarillado en zonas de plantas de bermas para facilitar laderas y cuidado
vulnerables. no vulnerables. Tratamiento y evacuación ante sismos. de canaletas
disposición final.
administrativas, técnicas y políticas de acuerdo a cada realidad Municipal. También exige proyectar estas
condiciones de respaldo, en el diálogo permanente con los beneficiarios. No olvidemos que son ellos, al fin
de cuentas, los que calificarán la marcha del servicio y con él, a toda la administración municipal.
Para que el proceso de implementación resulte exitoso, se requiere:
• Normas internas concordantes con normatividad regional y nacional.
• Organización y estructura de gestión (gerencia).
• Recursos humanos y materiales.
• Procedimientos de trabajo con mejoramiento continuo.
Normas internas concordantes con la normatividad Regional y Nacional
Para optimizar el proceso de implementación es preciso proponer normas y resoluciones en función de
la capacidad real y potencial de cada municipio, pero además debe ser concordante con el marco
normativo a nivel Regional y Nacional.
Mientras que la asignación del Gobierno central sea insuficiente para desencadenar acciones de
desarrollo local, las municipalidades deben considerar otras opciones para generar recursos propios a
través del nuevo enfoque empresarial que integra actividades económicas productivas con los programas
sociales, entre ellos los servicios públicos.
Deberá revisarse algunas ordenanzas municipales, decretos de alcaldía, etc., para que el proceso de
implementar del plan, programa o proyectos, se puedan establecer de manera ventajosa los diversos
convenios, consorcios, contratos con empresas locales, a fin de maximizar la rentabilidad sociocultural,
económica y ambiental de la zona.
Organización y estructura de gestión (gerencia)
Desde una perspectiva de descentralización y fortalecimiento de los gobiernos locales para la gestión de
servicios públicos con desarrollo sustentable, la creación de unidades de gestión (UG) constituye una
tarea imprescindible.
Cada municipalidad debe decidir cuál es la mejor alternativa para insertar estas UG en su estructura
orgánica y funcional, buscando en cada localidad, la instancia pertinente de acuerdo al nivel de complejidad
de los problemas a resolver. Las UG pueden orientarse a un servicio público, pero lo ideal es que puedan
agrupar a servicios públicos afines o relacionados.
Por ejemplo el agua potable, desagües, residuos sólidos y áreas verdes pueden integrarse en una sola
unidad de gestión ambiental. El transporte público, construcción y mantenimiento de rutas, y emisiones
atmosféricas, pueden integrarse en una Unidad de gestión de transporte público, etc. En el cuadro N° 6,
se aprecia una propuesta hipotética de algunas unidades de gestión y su correlato dentro del enfoque
gerencial de servicios.
De acuerdo a la realidad local y a las políticas particulares de cada municipalidad, es muy útil adaptar
unidades de gestión específicas. En el cuadro N° 7 se presentan algunos ejemplos como el desarrollo
empresarial (PYMES, Promoción agropecuaria y turística, Exportación, etc.), capacitación laboral
(institutos, agencias de colocación, becas, pasantías), desarrollo de la mujer (guarderías, prenatalidad, etc.).
Estos servicios pueden integrarse al desarrollo empresarial, o bien a la Unidad de desarrollo familiar
(vecinal, o comunal).
Las actividades específicas pueden realizarse según los siguientes tipos de administración:
• Administración directa por una oficina interna de la municipalidad con funcionarios y empleados
municipales.
112
La gerencia de los servicios públicos locales
• Administración directa por una empresa de propiedad parcial o total de la Municipal. Esta es
independiente y las decisiones son tomadas por un directorio autónomo.
• Administración indirecta por medio de un contrato con empresas privadas para brindar el servicio.
En este la unidad de gestión Municipal actúa como fiscalizador.
• Administración indirecta por concesionario privado. Pueden ser de dos tipos: el primero es cuando
el concesionario invierte en el servicio y lo gestiona hasta que pueda recuperar su inversión. El
segundo es cuando la Municipalidad ha construido las instalaciones y el concesionario lo administra
dentro de ciertos parámetros de calidad y tiempo.
• Administración mixta por medio de consorcio Municipalidad-Empresa privada. Estos casos tienen
muchas variantes, pero en esencia es la unión de fortalezas de dos instituciones con la finalidad de
mejorar la rentabilidad, tanto económica como social.
Cuadro N° 6: Unidades de gestión de servicios públicos dentro del enfoque gerencial
Unidad de gestión Instancia administrativa con actividades especificas
enfoque gerencial
Unidad de Gestión de Gerencia de servicios públicos Sub gerencias con servicios comunes
Servicios Públicos
Sub Gerencia de servicios Agua potable y alcantarillado Limpieza pública, manejo de
Unidad de Gestión ambiental
ambientales residuos sólidos y áreas verdes
Unidad de Gestión de Sub Gerencia de servicios Transporte público Mantenimiento de rutas (1)
Transporte Público transporte público Control del aire.
Unidad de Gestión de Cultura, Sub Gerencia de servicios Deporte (1)
recreación y deportes Culturales y recreativos Cultura (instalaciones, biblioteca, cines, eventos,)
Recreación (pasiva y activa, cines, eventos)
Unidad de gestión de Sub gerencia de servicios de Instalaciones permanentes y Campañas temporales de
prevención de la salud prevención de la salud prevención, paternidad, drogadicción, etc.
Unidades de gestión de Su gerencia de servicios Integrado a la dirección de comercialización
mercados comerciales
Unidad de gestión de Sub gerencia de servicios de Vigilancia, rondas, operativos y simulacros
seguridad ciudadana y seguridad y prevención de
prevención de desastres desastres
Unidad de desarrollo familiar Sub gerencia de servicios Registros civiles: personas (nacimientos, matrimonios,
(vecinal o comunal) cívico sociales (familiares, Muertes), inmuebles (Catastros, seguros, etc.)
vecinales o comunales Servicios funerarios
A continuación los gráficos 5 y 6 que muestran una propuesta de estructura y organización de la Sub
gerencia de servicios ambientales
SUB GERENCIA
SUB GERENCIA
EQUIPO TÉCNICO
CONTRATOS Y FISCALIZACIÓN
Estos ejemplos, tienen carácter referencial y sólo sirve para iniciar la reflexión
114
La gerencia de los servicios públicos locales
• Extramunicipal (entre el municipio y otras entidades a nivel distrital, provincial, regional y nacional)
2 Funciones administrativas
• Dirección
• Planificación
• Gerencia
• Coordinación
• Control
• Evaluación
3 Funciones técnicas
• Ejecución de programas y proyectos
• Control de la calidad del agua potable
• Control de la contaminación del aire
• Control de las unidades de transporte público
• Control de mantenimiento de rutas
• Control del ruido
• Control de aguas servidas
• Control de residuos sólidos
• Control de calidad del agua potable
• Control del cumplimiento de dispositivos y normatividad ambiental
• Control y supervisión de los sistemas de producción y explotación de los recursos naturales
Funciones de salud ambiental
• Control del saneamiento de los productos alimenticios
• Control de vectores
• Control de la contaminación de suelos
• Prevención de desastres
Funciones de sensibilización y comunicación exterior
• Promoción para la participación ciudadana
• Difunde temas de interés y crea corriente de opinión
• Promueve conductas deseables en la comunidad
• Elabora diagnósticos participativos
• Difunde medidas de prevención y mitigación
Procedimientos de trabajo con mejoramiento continuo
Los procedimientos son necesarios para uniformizar los criterios de operación de la gerencia y de las
sub-gerencias. Tienen por finalidad economizar tiempo y esfuerzos en las acciones administrativas y
técnicas tanto del personal interno como de los actores externos.
Para ello, se recomienda la elaboración de un manual de procedimientos que describan los pasos de todas
y cada una de las operaciones en las distintas funciones mencionadas anteriormente. Algunos
procedimientos existen actualmente, sin embargo es necesario una revisión y adaptación para simplificar
las acciones, la transferencia de información, reuniones, comunicación, redacción, toma de decisiones,
evaluaciones y por último, el registro adecuado por medios físicos o magnéticos.
Los procedimientos claros, simples y fáciles de aplicar (no burocráticos), son una herramienta de gerencia
esencial para la supervisión adecuada, la corrección oportuna y el seguimiento de las acciones del plan.
Permiten además reducir el personal administrativo de soporte y que este pueda servir también en
cuestiones operativas en las distintas sub-gerencias.
Los procedimientos básicos que debe contener este manual son:
• Procedimientos para la elaboración del diagnóstico integral
• Procedimientos para la elaboración de Planes de gestión, programas y proyectos de gestión.
• Procedimientos para la ejecución de programas y proyectos de los diversos servicios
• Procedimientos para la elaboración y aplicación de bases para licitación de estudios técnicos,
ejecución de obras y supervisiones (existente)
• Procedimiento para contratación con terceros o mixto
• Procedimiento para las reuniones eficaces, comunicación exterior y publicaciones
• Procedimiento para la evaluación, monitoreo y pruebas finales de obras físicas u otros
• Procedimiento para la redacción de informes y reportes
• Procedimientos para la capacitación y entrenamiento de personal
• Procedimientos para la aplicación de incentivos y sanciones por incumplimientos.
• Procedimientos para el archivo de documentos
Grafico 7
Proceso Metodológico para elaborar un plan de gestión de Servicios Públicos
DIAGNOSTICO
INTEGRAL
IMPLEMENTACIÓN Y
PARTICIPACION DE ACTORES
Fases
iteractivas EVALUACION, MONITOREO Y
CONTROL
116
La gerencia de los servicios públicos locales
Datos estadisticos de
Definir la Política Análisis de los 7 población y servicios
Municipal y el conflictos y
espectro 3 potencialidades
1 Identificación de actores
normativo local, relacionados 8 sociales integrantes de los
regional y nacional grupos de trabajo
Priorización de
4 conflictos Percepción de la realidad
Determinar las 9
local
reglas de juego
2 respecto a los Priorización de 10 Priorización de zonas
recursos 5 potencialidades críticas y necesaidades
11 Estudios técnicos
En los gráficos N° 9, 10 y 11 se presentan los esquema del proceso metodológico para la formulación de
un plan, programa o proyectos de servicios públicos en base a los resultados del diagnostico integral.
Gráfico 9
Formulación del Plan, programa o proyecto
2 Discusión de la propuesta
preliminar para validación
Objetivo 1 Objetivo 2 Objetivo 3
Acción 3
Acción 1
Acción 4
Acción 5
Acción 6
y específicos
5 Construcción de estrategias
118
La gerencia de los servicios públicos locales
Gráfico 10
Formulación del Plan, programa o proyecto
A cción 1
A cci ón 2
A cción 3
A cción 4
A cción 5
Definicin de compromisos formales
Grafico 11
Implementación del Plan, Programa o proyecto
Determinar la tecnología y
Determinar las alianzas, equipo
materiales, los recursos económicos y
de trabajo y beneficiarios
financieros
Diagnóstico integral: análisis de conflcitos y potencialidades, priorización de conflictos, áreas críticas, interés de actores, recursos disponible
y definición de la politica Municipal y normatividad local, regional y nacional.
Propuesta del plan o Propuesta del plan o Propuesta de plan de manejo Propuesta de plan de
programa (captación, red programa (red de (barrido, precolecta, arborización de parques y
de distribución, cloración, evacuación, sistema de recolección, transporte, bermas (mejoramiento de
mantenimiento). Fijación tratamiento, reciclaje de tratamiento y disposición suelos, selección y
de etapas, presupuesto, aguas tratadas ). Fijación de final). Fijaci ón de etapas, sembrado de plantones,
tarifas y participación etapas, tarifas y presupuesto, tarifas y podas, riego comunitario)
ciudadana. participación ciudadana reciclaje comunal Programa de incentivos y
mobiliario urbano.
Aprobación del plan o Aprobación del plan o Aprobación del plan o Aprobación del plan o
programa de agua potable programa de alcantarillado programa (ley 27314) programa y proyectos
Plan de Tabajo /Gerencia: Planes de Trabajo/Gerencia Plan de trabajo /Gerencia Plan de trabajo /Gerencia
Priorización de proyectos Priorización de proyectos Barrido, segregación casas Definici ón de áreas
con faenas comunales, con faenas comunales, recolección casas y sardineles, mejora suelo,
monitoreo de calidad de mantenimiento redes y negocios, mantenimiento de selección plantones,
agua, mantenimiento de lagunas, monitoreo de unidades, planta compostaje, sistema de riesgo agua
redes y medidores, control evacuación, venta de agua p. relleno sanitario. Incentivos cruda, mobiliario urbano,
de consumo, cobranza e riego, cobranza e informes de reciclaje, Cobranza e Campañas de padrinos
informes infomes de % de cobertura. convenios vecinales.
Gráfico 13
Habilidades gerenciales en la prestación de servicios públicos locales
Capacidad de comunicación de
Dominio de la planificación estratégica
ideas y acciones
120
³
³
³³
³³
³
³³
³³
³
³³
³³
³
³³
³
Gestión de proyectos
locales
³
³
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³³
³
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³³
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³³
³³
³
³³
³
Gestión de proyectos locales
Introducción
La gestión de proyectos locales se considera como una tarea que sólo les compete a los planificadores
y/o formuladores, es decir, un campo de especialistas. Esta visión termina siendo muy limitada, pues no
permite reconocer la existencia de otros actores y elementos. Entre los actores podemos destacar a
los políticos y a los ciudadanos; y, entre los elementos, podemos considerar a los recursos y la cultura
local.
Por lo tanto, este documento se presenta como un modesto aporte que pretende contribuir a la
concepción de los proyectos locales desde una perspectiva diferente, que no se limite sólo a los
procedimientos y formalidades. Para ello ya existen muchos manuales sobre el tema, muy buenos por
cierto, que presentan detalladamente la metodología para la formulación de proyectos.
Entonces, concebir la gestión de proyectos locales con una perspectiva estratégica, ética, participativa
y procesual nos permitirá reconocer la centralidad del ser humano como medio y fin del desarrollo.
De esta manera, sumado a todas las consideraciones metodológicas propias de la gestión de
proyectos, se rompe con la visión estática, paternalista y aislada de las iniciativas locales.
Respecto a los contenidos del material, lo siguiente: El primer capítulo, La gestión de proyectos
locales, analiza algunos conceptos fundamentales de la gestión de proyectos, resaltando, además, la
importancia de la articulación de los proyectos locales con el sistema de planificación municipal. En el
segundo capítulo, Proyectos de inversión pública, conforme a la normatividad vigente, se examina
los principales conceptos asociados a los proyectos de inversión pública; El SNIP, el ciclo del proyecto,
entre otros. En el tercer capítulo, titulado El Marco lógico, se describen los principales elementos
conceptuales y metodológicos de este enfoque. En el último capítulo, Algunas reflexiones sobre la
gestión de proyectos locales, se analizan algunos factores críticos en la gestión de proyectos y, por
otro lado, algunos elementos claves para mejorar el diseño y ejecución de proyectos locales.
Capítulo
Capítulo I:I:Gestión
Gestióndede proyectos
proyectos locales 13
locales
Al igual que la gestión del desarrollo local, nosotros concebimos la gestión de proyectos locales como un
proceso circular, de interdependencia y continua retroalimentación.
Programación
Estratégica
Evaluación Identificación
Ejecución y
Seguimiento Formulación
Este proceso implica, además de la retroalimentación respectiva y las consideraciones generales de los
distintos manuales de elaboración de proyectos, un conjunto de elementos que trascienden los aspectos
formales de una gestión. Entre estos factores podemos considerar la negociación, la creatividad y los
intereses personales y colectivos.
Por ello, es importante trascender las visiones mecanicistas y formalistas para entender la gestión de
proyectos locales. En la línea de lo planteado en los distintos textos institucionales, es fundamental
reconocer la complementariedad de los roles político y técnico, la cultura local, el territorio, la
participación ciudadana y sus expectativas. Estas consideraciones nos permitirán gestionar proyectos con
una perspectiva estratégica y ética.
13 Este capítulo toma varias transcripciones literales de otro material elaborado por nuestra institución. (Escuela Mayor 2007)
124
Gestión de proyectos locales
Ejemplo: Coherencia entre los objetivos del plan de desarrollo económico local y los proyectos a
ejecutar.
II.Aspectos conceptuales
2.1. El proyecto
La idea de proyecto también presenta múltiples acepciones en el ámbito del desarrollo.
Las diferentes conceptualizaciones hacen énfasis en distintos elementos, tales como: el proceso, los
recursos, el tiempo, el espacio, los objetivos, etc. Para el entendimiento de este material utilizaremos la
siguiente definición:
"Un proyecto es una acción planificada, es decir, tiene una lógica, compuesta por un conjunto de actividades
que convierte recursos en productos y resultados, con vistas a alcanzar un objetivo específico que contribuirá
a un objetivo general, con un presupuesto determinado, dentro de un periodo de tiempo especificado, para un
grupo de beneficiarios definido y en una zona geográfica delimitada" (Zurita 2009: 6.)
Esta inversión puede ser con fondos privados o fondos públicos (del estado peruano
en sus niveles nacional, regional o municipal). En el caso de de ser realizado con
fondos privados, es la entidad financiera quien determina las características de la
inversión (monto de inversión, forma de ejecución y controles). Si la inversión se
realiza con fondos públicos, debe adecuarse al Sistema Nacional de Inversión
Pública, SNIP, que establece las normas técnicas, métodos y procedimientos
obligatorios para la realización de proyectos.
126
Gestión de proyectos locales
2.4.2. Formulación.
Consiste en el diseño detallado del proyecto, incluyendo la identificación de los acuerdos necesarios
para el desarrollo del mismo, su correcta gestión y desarrollo, un análisis de costos y beneficios, la
modalidad de financiamiento, la gestión de riesgos, el seguimiento de la ejecución, la evaluación del
proyecto y la auditoria posterior a su culminación.
2.4.3. Ejecución y monitoreo.
La ejecución implica una eficaz gestión de los recursos asignados. La ejecución puede dividirse en tres
fases principales: lanzamiento, ejecución propiamente dicha y cierre.
El monitoreo implica un conjunto de procedimientos sistemáticos que pretenden dar seguimiento a
la actividades y logros del proyecto durante su ejecución.
2.4.4. Evaluación
Finalizada la ejecución del proyecto se realiza un análisis para determinar o verificar la relevancia, el
impacto, la eficacia, la eficiencia y la sostenibilidad del proyecto.
Un proyecto de inversión pública por su parte, teniendo las mismas etapas en su ciclo de proyecto,
incluye algunas particularidades:
2.5. Presentación del proyecto
Un proyecto puede ser presentado, para fines de difusión o búsqueda de financiamiento, de diversas
maneras y en diferentes estados de desarrollo. Puede presentarse como un informe donde se detallan
todos los elementos descritos anteriormente, puede también ser presentado como un documento
denominado perfil del proyecto, donde se detallan específica y rigurosamente todas las características
del proyecto, desde los detalles técnicos hasta aquellos que tienen que ver con la operación y los
costos detallados que costará la implementación del proyecto.
Sin embargo, conviene tener en cuenta que la elaboración de un perfil resulta oneroso en términos
económicos, pues el costo de su elaboración se calcula generalmente como un porcentaje del costo
total del proyecto. Por ello, mientras no se tengan definidas o garantizadas las fuentes de
financiamiento, no resulta conveniente pasar a la etapa de elaboración del perfil del proyecto.
Ante esto y ante la necesidad de contar con documentos que expresen claramente las características
del proyecto, que faciliten la presentación del mismo y la negociación o gestión del financiamiento
necesario, se recomienda la utilización de fichas de proyecto, que sin tener el costo ni la consistencia
de un perfil, facilita la presentación y gestión del financiamiento de proyectos, permitiendo conocer los
detalles primordiales del mismo.
2.5.1. La ficha de proyecto
Es un documento donde se presentan las características importantes de un proyecto, que sin tener la
rigurosidad, desarrollo técnico ni la extensión de un perfil, permite tener una idea clara de los
objetivos del proyecto, las características de su implementación y sus costos estimados. Con ello es
posible presentar en diferentes escenarios el proyecto, tanto para darlo a conocer a los beneficiarios
como para negociar y/o gestionar el financiamiento.
Es necesario tener en cuenta que para la elaboración de la ficha de proyecto, debemos tener ideas
claras sobre los problemas que encontrarán solución con el proyecto, sobre los beneficiarios y
también sobre detalles importantes como la localización y el tiempo y los recursos que se necesitarán
para ejecutar el proyecto. La ficha es un documento preliminar, por tanto, es siempre mejorable.
Para fines de elaborar la ficha, es necesario también conocer los costos promedios de los materiales,
equipos y procedimientos que serán necesarios. En tal sentido no será necesario tener costos
definitivos ni exactos, sino costos aproximados, tomando información de otros proyectos similares o
de los mismos proveedores.
Relación
Relación
Institucional
Técnico - Funcional Órgano Rector
Oficina de Programación Dirección General de
e Inversiones (OPI) Programación Multianual
(DGPM)
Relación
Funcional y/o Institucional
Unidades Unidades
Formuladoras (UF) Ejecutoras (UE)
Fuente: MEF: 2011
14 Este capítulo se basa en información oficial obtenida en el portal del Ministerio de Economía y Finanzas.
128
Gestión de proyectos locales
Retroalimentación
2.1.1. Preinversión
La preinversión tiene como objetivo evaluar la conveniencia de realizar un Proyecto de Inversión
Pública (PIP) en particular, es decir, exige contar con los estudios que sustenten que es socialmente
rentable, sostenible y concordante con los lineamientos de política establecida por las autoridades
correspondientes. Estos criterios sustentan su declaración de viabilidad, requisito indispensable para
iniciar su ejecución.
Niveles de estudios de preinversión mínimos
MONTO DE UN PROYECTO ESTUDIOS REQUERIDOS
Hasta S/. 1’200,000 Perfil simplificado
Mayor a S/. 1’200,000 Hasta S/. 6’000,000.00 Perfil
Mayor a S/. 6’000,000.00 Hasta S/. 10’000,000.00 Prefactibilidad
Mayor a S/. 10’000,000.00 Factibilidad
Fuente: MEF: 2011
2.1.2. Inversión
Una vez que un proyecto ha cumplido satisfactoriamente la fase de preinversión, es decir, cuenta con
los estudios de pre inversión (perfil, pre factibilidad y factibilidad) y ha sido declarado viable por la OPI
correspondiente, se encuentra habilitado para ingresar a la Fase de Inversión.
En esta fase se puede distinguir las etapas de: Diseño (el desarrollo del estudio definitivo, expediente
técnico u otro documento equivalente) y la ejecución misma del proyecto, que debe ceñirse a los
parámetros técnicos, económicos y ambientales con los cuales fue declarado viable:
• Diseño: Se elabora el estudio de detalle (o equivalente) del proyecto, incluyendo la planificación de
la ejecución, el presupuesto, las metas físicas proyectadas, las especificaciones técnicas, el programa
de conservación y reposición de equipos y los requerimientos estimados de personal para la
operación y mantenimiento.
• Ejecución: Se realiza la implementación de las actividades programas y, según caso, el desarrollo
de la obra física. En esta etapa se realizan las acciones del proyecto, la licitación de los bienes,
servicios u obras a adquirir e implementar, el seguimiento y control de los contratos así como la
revisión periódica de los avances de la ejecución del proyecto. El cierre de la ejecución del proyecto
marca el fin de la Fase de Inversión.
2.1.3. Postinversión
La postinversión comprende la operación y mantenimiento del proyecto así como la evaluación ex
post. Esta última fase se inicia cuando se ha cerrado la ejecución del proyecto y éste ha sido
transferido a la Entidad responsable de su operación y mantenimiento. En esta fase, y durante todo su
periodo de vida útil, se concreta la generación de beneficios del proyecto.
• Operación y mantenimiento: En esta etapa se debe asegurar que el proyecto ha producido una
mejora en la capacidad prestadora de bienes o servicios públicos de una Entidad de acuerdo a las
condiciones previstas en el estudio que sustentó su declaración de viabilidad. Para ello, la Entidad
responsable de su operación y mantenimiento, deberá priorizar la asignación de los recursos
necesarios para dichas acciones.
• Evaluación ex post: Es un proceso que permite investigar en qué medida las metas alcanzadas
por el proyecto se han traducido en los resultados esperados en correlato con lo previsto durante
la fase de preinversión. Las Unidades Ejecutoras, en coordinación con la Oficina de Programación e
Inversiones que evaluó el proyecto, son las responsables por las evaluaciones ex post de los PIP que
ejecutan. En los PIP cuya viabilidad ha sido declarada sobre la base de un Perfil, la evaluación Ex post
la puede realizar una agencia independiente o un órgano distinto de la UE que pertenezca al propio
Sector, Gobierno Regional o Local, sobre una muestra representativa de los PIP cuya ejecución
haya finalizado. Los estudios de evaluación Ex post se considerarán terminados cuando cuenten
con la conformidad por parte de la DGPM respecto de la evaluación efectuada.
130
Gestión de proyectos locales
Capítulo III: El
Capítulo III: Elmarco
marcológico
lógico
El marco lógico es una metodología utilizada por distintas instituciones nacionales e internacionales;
públicas y privadas, asociadas a temas de desarrollo. Generalmente se le asocia sólo a la formulación de
proyectos sociales, no obstante su utilidad rebasa la etapa de formulación y el ámbito social.
En este capítulo, lejos de convertirse en una guía para la formulación de proyectos, se pretende mostrar
los principales conceptos asociados al marco lógico y algunas consideraciones metodológicas.
Esta definición nos acerca al concepto de gestión de proyectos, pues hace énfasis en todo el ciclo del
proyecto, desde el diseño hasta la evaluación de una iniciativa de desarrollo. Además reconoce la
importancia de la participación de los involucrados en la puesta en marcha de un proyecto.
1.1. La clave del marco lógico: la lógica causal
Para Zurita "Para la correcta comprensión y uso del Enfoque de Marco Lógico, es fundamental
entender y manejar la lógica causal, es decir, las relaciones causa-efecto que unen tanto a los problemas
que existen en un contexto dado, como de las soluciones a estos problemas" (2009: 10).
Es decir:
SI A B
ENTONCES
Ejemplo:
Problema: Si la cantidad cosechada de papá es muy baja, entonces la disponibilidad de alimentos es
insuficiente.
Solución: Si la cosecha de papá aumenta (debido al proyecto), entonces la disponibilidad de alimentos
será mayor.
Cabe indicar que esta lógica causal no es tan mecánica como parece, pues en el diseño y ejecución del
proyecto también se consideran factores críticos (supuestos) y un conjunto coordinado de
actividades.
132
Gestión de proyectos locales
Análisis del problema Análisis de Objetivos Análisis de Alternativas Estructura analítica del problema
Opción 1
Opción 2
2 5
3 4
FIN Fin
Componente
Producto o Producto o
Componente 1 Componente 1
Actividad
Actividad 1.1 Actividad 2.1 Actividad 2.2
La Matriz de Marco Lógico presenta en forma resumida los aspectos más importantes del proyecto.A
continuación vamos a describir brevemente los elementos verticales y horizontales de esta matriz:
2.2.1 Resumen narrativo de objetivos
Nº JERARQUÍA DE
DESCRIPCIÓN
OBJETIVOS
1 Fin El Fin de un proyecto es una descripción de la solución a problemas de nivel
superior e importancia nacional, sectorial o regional que se han diagnosticado.
2 Propósito El Propósito describe el efecto directo (cambios de comportamiento) o
resultado esperado al final del periodo de ejecución. Es el cambio que
fomentará el proyecto. Es una hipótesis sobre lo que debiera ocurrir a
consecuencia de producir y utilizar los Componentes.
3 Componentes Los Componentes son las obras, estudios, servicios y capacitación específicos
que se requiere que produzca la gerencia del proyecto dentro del presupuesto
que se le asigna. Cada uno de los Componentes del proyecto tiene que ser
necesario para lograr el Propósito, y es razonable suponer que si los
Componentes se producen adecuadamente, se logrará el Propósito.
4 Actividades Las Actividades son aquellas que el ejecutor tiene que llevar a cabo para
producir cada Componente e implican la utilización de recursos.
Nº ITEM DESCRIPCIÓN
134
Gestión de proyectos locales
En este capítulo se presentan algunos elementos importantes que nos pueden ayudar a gestionar
acertadamente proyectos a nivel municipal. En primer lugar, vamos a analizar un conjunto de factores
críticos que perjudican todo este proceso. Luego, presentaremos algunos elementos que consideramos
claves para la gestión de proyectos locales.
Este asunto, además de originalidad, implica aspectos éticos, los cuales representan la honestidad y
transparencia de los actores políticos y técnicos involucrados en el tema. Por lo tanto, es de suma
importancia, a nivel municipal, establecer lineamientos específicos sobre la gestión de proyectos
locales. Esto incluye: Establecimiento de acuerdos, generación de compromisos entre los técnicos y
los políticos, articulación institucional, capacitación y vigilancia.
136
Gestión de proyectos locales
Bibliografía
BIBLIOGRAFÍA
Escobar,Arturo.
1996 Planificación. Extraído de: W. SACHS (editor), Diccionario del desarrollo. Una guía del
conocimiento como poder. Lima: PRATEC
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2011 Guía para la elaboración de fichas de proyecto. Lima: Escuela Mayor de Gestión Municipal
Lira, Luis
2006 Revalorización de la planificación del desarrollo. En: Serie gestión pública Nº 59. Santiago: Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
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2005a Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública.
En: Serie manuales Nº 39. Santiago: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
Económica y Social
Ortegón, Edgar; Pacheco, Juan Francisco; Prieto,Adriana
2005bMetodología del marco lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y
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Sabogal, Renato
2011a El desarrollo desde lo local. Módulo de capacitación. Curso virtual de gestión municipal. Lima:
Escuela Mayor de Gestión Municipal.
2011bPlanificación del desarrollo. Módulo de capacitación. Curso virtual de gestión municipal. Lima:
Escuela Mayor de Gestión Municipal
Zurita,Alejandro
2009 Identificación y formulación de proyectos: Una guía práctica basada en el Enfoque de Marco Lógico.
Madrid:Acción contra el Hambre
138
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ANEXOS
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Listado de Monografías del Diplomado Gestión Administrativa Moderna
4. “La planificación estratégica para la promoción del desarrollo económico local en el distrito de
Namora. Región Cajamarca”.
Melindros Arancibia,Yessica y otros. Cajamarca, octubre 2009.
9. “Dirección estratégica mediante cuadro de mando integral del gobierno regional de Cajamarca”.
Acuña Gálvez, Irene y otros. Cajamarca, octubre 2009.
13. “Los núcleos ejecutores como estrategia para acelerar el gasto público en inversiones”.
Castillo, Melissa.Trujillo, octubre 2009.
141
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
15. “La animación sociocultural y las políticas municipales para el desarrollo local”.
Quintana, Marcio y otros. Lima, octubre 2009.
21. “Identidad local, un reto a trabajar a través del Museo Municipal, fortaleciendo capacidades en
docentes de Historia, Geografía y Economía de 1°, 3° y 4° de educación secundaria en el distrito de
Chancay”.
Huarca, Rosa y otros. Chancay, Lima, octubre 2009.
23. “Presupuesto participativo y su articulación con los planes de desarrollo concertado en las
provincias de Huaura y Cajatambo”.
Severino, Pedro y Romero, Oscar. Lima, octubre 2009.
25. “Experiencia del presupuesto participativo en el distrito de Coayllo 2010, que contribuye a un
mejoramiento en la participación de la convocatoria”.
Vega, Jaime yVillalobos, Jenny. Cañete, Lima, octubre 2009.
Nota: Estos trabajos se encuentran disponibles en el Centro de Documentación de la Escuela Mayor de Gestión
Municipal.
142
³
³
³³
³³
³
³³
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Diplomado
Gestión administrativa moderna
Monografía:
"Sistema de abastecimiento y la Ley
de contrataciones del Estado"
Elaborado por:
Yenny Asencios Espinoza
Mary Marina Ayesta Vargas
Luis Gonzalo Fuentes Sotelo
José Enrique Lucho Suclupe
José Alexis Rodríguez Carpio
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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
DEDICATORIA
AGRADECIMIENTO
144
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado
Prólogo
Prólogo
El grupo Nº ocho (8) de Barranca ha escogido el presente tema debido a que de una u otra forma sus
integrantes están inmersos en las tareas de contrataciones, es así que debemos iniciar indicando que los
principios que rigen esta norma dan el mejor sentido en el logro de los objetivos de transparencia y libre
de corrupción con el fin facilitar las inversiones en nuestro país debido al crecimiento económico que nos
da la oportunidad de enfrentar esta crisis internacional, sin ser golpeados.
Con esta nueva norma en contrataciones las entidades públicas deben tener un soporte a través de las
tutorías del OSCE debiendo ofrecer a nuestra población la satisfacción de sus necesidades y el
funcionamiento adecuado para ofrecer los servicios prestados oportunamente.
Sin embargo debemos indicar que la experiencias vividas en el transcurso de utilizar esta nueva norma
nos hace vivir experiencias que sólo con ellas se observan algunas deficiencias y que estas se
perfeccionan a través de la Legislación Complementaria que en el transcurso del presente año de ha
venido publicando sean éstos comunicados, decretos, etc.
Introducción
145
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
Introducción
146
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado
Límites.-
Por el Norte : Con el Distrito de Pativilca.
Por el Sur : Con los Distritos de Supe Puerto y Supe.
Por el Este : Con el Distrito de Cochas
Por el Oeste : Con el Océano Pacífico
147
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
1.3. Clima.-
En época de verano que se inicia desde diciembre hasta mediados de abril, el clima es cálido - húmedo
con temperaturas altas.
En época de invierno que se inicia desde mayo hasta mediados de noviembre el clima es húmedo - frío.
Según la atmósfera, solo algunas veces, se presenta la garúa.
1.4. Hidrografía.-
El distrito de Barranca no cuenta con un río propiamente dicho, pero si, aprovecha parte de las aguas
del río Pativilca para su agricultura, irrigaciones y para el agua potable, también existe represas y
acueductos.
1.5. Relieve.-
Es por lo general arenoso, tanto en su valle y en las plataformas marinas, es de tipo aluviónico es decir:
suelos aptos para la agricultura.
Las formas de relieve que existe en el distrito tenemos: valles, pequeñas pampas, lomas y pequeñas
playas a lo largo del litoral.
148
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado
Capítulo
Capítulo II: Aplicación del sistema de abastecimiento y la ley
II
de contrataciones en la municipalidad provincial de Barranca
Las tecnologías de la información vigente nos ofrece extraordinarias oportunidades para materializar la
marcha hacia la modernización del estado electrónico que conlleve a la transparencia y ahorro y con la
finalidad de llegar a un gobierno electrónico con ciclos de compras completas digitales desde el llamado a
presentar y recibir ofertas, la emisión de órdenes de compra, la facturación y el pago electrónica
debiendo ser integral porque provee la plataforma electrónica la opera y presta los servicios de soporte,
capacitación y es ayuda para todos los compradores y proveedores como chile hasta ahora el primer país
latinoamericano que ha concretizado una gestión pública electrónica.
En el Perú se viene desarrollando una vasta legislación sobre las contrataciones públicas cuya esencia, ha
sido garantizar la utilización de los fondos públicos; también nosotros a través de la creación del Sistema
SIAF - Sistema Integral de Administración Financiera y ahora el Sistema Electrónico de Adquisiciones y
Contrataciones del Estado - SEACE, hacemos uso de las tecnologías que nos conllevarán a un gobierno
electrónico, cuyo eje principal debe ser la transparencia y la anticorrupción, y asegurar así que los pueblos
reciban los beneficios esperados.
Sin embargo estos cambios en la nueva norma y su reglamento que han traído muchas novedades no han
hecho más que crear inquietud en el personal que maneja este sistema como son el personal del área de
contratación o logística y los integrantes de los comités permanente y/o especiales para los diversos
procesos de selección tomando en cuenta que en las entidades municipales las gestiones tienen una
duración de 4 años y por las experiencias vividas cada gobierno trae su personal de confianza entre ellos
con y sin experiencia lo que conlleva en algunos casos a tener errores administrativos por
desconocimiento de las normas. Una de las novedades de la nueva legislación es que ésta obliga que los
funcionarios y servidores del órgano encargado de las contrataciones se encuentren capacitados,
acreditando certificación de capacitación técnica en contrataciones públicas o logística en general de no
menos de 80 horas.
Otra de las situaciones que hemos podido observar es que los servidores municipales nombrados viven
un conformismo sin involucramiento en las tareas municipales esto porque ya lograron un sueldo puntual
mensual y la "estabilidad laboral" y no le dan importancia a las capacitaciones otorgadas que permitan
servir mejor a los vecinos, por ello resulta difícil inclusive involucrarlos en tareas de contrataciones.
Desde nuestra perspectiva en si la creación del OSCE como un ente supervisor ha creado dependencia a
un control por parte del Gobierno Central, hecho positivo y rescatable más aún si han implementado las
consultas vía correo electrónico. Siendo asimismo exigente para el encargado del manejo del sistema
SEACE y el área de contrataciones ya que el OSCE supervisa cada uno de los procesos lanzados y en caso
de no ajustarse a las normas éstos procesos son declarados nulos, incluso si en una convocatoria de un
proceso de selección la fecha de integración de bases de obviara éste es declarado nulo.
Si bien inicialmente había ciertas opiniones diferentes en el mismo OSCE de parte de los asesores a la
fecha ya viene tomando un cuerpo más estable, aunque en las experiencias vividas se resuelven detalles
que la norma no las explica.
De los múltiples procesos de selección que se lleva a cabo en la Entidad se ha podido notar que a la fecha
muchos postores desconocen la normatividad, muchos se presentan y son descalificados al no presentar
149
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
la seriedad de oferta que es lo novedoso de esta norma, pero que ha resultado engorroso y catalogado
por muchos como que el gobierno ha querido favorecer a las entidades financieras.
Este trámite en parte ha disminuido la competitividad que es uno de los principios de la norma porque
por ejemplo los micro y pequeños empresarios deben depositar la suma en efectivo equivalente a la
seriedad de oferta, que en muchos casos no cuentan, siempre que se trate de procesos de adjudicaciones
selectivas, públicas y licitaciones.
Asimismo a nuestro criterio los requisitos exigibles resultan básicos, y si bien el criterio de economicidad
debe primar porque constituye un ahorro para el estado también es cierto que dependiendo del objetivo
de la adquisición u servicio se requiere garantía de calidad, aquí en nuestros procesos tenemos casos
ocurridos ejemplo.
1. Para la compra de pinturas se solicitó los requisitos tomados de las bases estandarizadas de
acuerdo a la norma anterior derogada, a la evaluación de las propuestas en total 4 el precio más
bajo resultó ser de una pintura recién salida al mercado, cuando en realidad la Entidad requería
pintura que garanticen su duración es decir de calidad.
2. En una subasta inversa se licito el ítem aceite vegetal y por supuesto gano la mejor oferta que
correspondía a un aceite vegetal igualmente nuevo en marca en el mercado, la cual provocó un
reclamo masivo de los comedores, en cuanto a otro ítem arroz pilado corriente de 5 postores gano
la mejor oferta resultando que este provenía de la selva, cuando se nos entregó el primer lote y éste
a su vez se repartió a los beneficiarios de la provincia de barranca es decir a 89 comedores del
distrito de barranca, Paramonga, Pativilca, supe y puerto supe, las madres protestaron por su
cocido pues ni aumentando agua ni así pasaren horas éste arroz no cocinaba permanecía crudo,
causando un gasto excesivo en combustible, ante este precedente dichas madres querían arroz
proveniente del norte y allí el dilema como ¿haces la subasta?
3. En otra subasta pública de cemento y con presencia de 3 postores al llamado de una empresa
jurídica no trae su vigencia de poder no aceptándosele su participación creando una reacción
negativa del postor que en su descontento se presento ante los medios de comunicación
mencionando que era un proceso comprado, la comisión se pregunta cómo reaccionar si aquí en
provincia la prensa juega un rol informativo importante.
4. Siendo exigible la Carta Fianza, se viene notando que la mayoría de proveedores no lo presenta y
más bien se acogen a la retención estipulado en la ley Nº 28015 de Promoción y Formalización de
las micro y pequeñas empresas.
Aquí mostramos los resultados obtenidos en el año 2008:
150
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado
ADP 3 6 9
ADS 8 19 2 2 5 36
A nivel provincial se ejecutó en el año 2008 el 82.9% equivalente a S/ 19'377,862 Mil con 00/100 Nuevos
Soles del Presupuesto Inicial Modificado - PIM.
Nº PROCESOS DE SELECCION
01 VASO DE LECHE
151
SubastaADMINISTRATIVA
HACIA UNA GESTIÓN inversa MODERNA Aportes desde la práctica
Adquisición de equipos de
seguridad ciudadana
Adquisición de Alimentos
Subasta Inversa
152
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado
153
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
I. Evolución
El 03 de agosto de 1997, atendiendo el mandato constitucional de 1993, fue publicada la Ley 26850 -
Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, cuya vigencia derogó todas las normas existentes
sobre la materia, hasta entonces en el país, con excepción del Decreto Ley 25565 -Sistema de
Licitaciones y concursos denominado "Evaluación Internacional de Procesos". Esta Ley, trajo consigo
las novedades, que a continuación se indican, con respecto a las legislaciones sobre la materia que la
antecedieran:
• Unificación en un solo cuerpo normativo de la legislación sobre adquisiciones y contrataciones del
Estado.
• Precisión sobre el ámbito de aplicación de la Ley a todas las entidades del Sector Público.
• Incorporación del Plan Anual de Adquisiciones y contrataciones -PAAC, como herramienta de
gestión pública.
• Involucramiento del titular de la entidad en las contrataciones y adquisiciones.
• Incorporación de los registros públicos en materia de contrataciones y adquisiciones del Estado.
• Creación del Comité Especial en lugar del Comité de Adjudicación.
• Incorporación del valor referencial como instrumento de previsión para evitar sobrevaloraciones
y subvaluaciones.
• Participación de los postores en la vigilancia de la transparencia y la legalidad mediante la facultad
de observar a las bases.
• Accesibilidad de la pequeña y microempresa a los procesos de selección mediante consorcios.
• Prohibición del Registro de Proveedores.
• Extinción del principio de Unidad de Adquisiciones.
• Incorporación de la figura de la subcontrata.
• Definición precisa de las garantías.
• Incorporación del arbitraje y conciliación como nuevos mecanismos de justicia.
• Exclusión del sistema de abastecimiento de la cadena de adquisiciones y contrataciones.
De todas las novedades, para los propósitos de esta parte solo tomaremos lo correspondiente a la
exclusión del sistema de abastecimiento de la cadena de adquisiciones y contrataciones, que se
produjera cuando la ley 26850, específicamente en su artículo 5°, dispusiera que "Cada entidad
establecerá la dependencia o dependencias responsables de planificar las adquisiciones y
contrataciones, señalando en sus manuales de organización y funciones o dispositivos equivalentes las
actividades que competen con la finalidad de establecer las responsabilidades que le son inherentes".
Con este mandato, se relegaba a las oficinas de abastecimiento, que hasta entonces en su condición de
órganos de ejecución del sistema nacional de abastecimiento, instituido por el Decreto Ley 22056,
tenían competencia exclusiva por el ejercicio de los procesos tanto de programación como de
adquisiciones.
Asimismo, el Reglamento de la Ley 26850, aprobado por Decreto Supremo 039-98-PCM, en su
segunda disposición final, derogó la Resolución Jefatural N° 118-80-INAP/DNA en lo que se refiere a
las disposiciones SA.01, SA.02, SA.03 y SA.04 así como la Directiva 001-89-INAP/DNA contenida en la
154
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado
155
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
disposición final, que aseguren su unidad, racionalidad y eficiencia…". Pretensión infortunada por lo
erróneo de su planteamiento, por las dos razones siguientes:
2. Contradicción
2.1. Entre el título del artículo y el texto
En tanto el título del artículo se refería a la programación de necesidades, el texto trataba de la
programación de las contrataciones. Una cosa es la programación de necesidades, que identifica la
cantidad, características, tiempo de entrega de bienes o prestación de servicios necesitados por todos
los órganos y unidades orgánicas de las entidades, y otra, la programación de contrataciones, que
comprende la previsión de las contrataciones, ordenada y clasificadamente por tipos de bienes,
servicios y obras, así como la calendarización y definición de los tipos de procesos de selección
aprobadas por la entidad, de acuerdo a sus prioridades institucionales, la disponibilidad presupuestal y
sobre la base de la programación de necesidades previamente establecidas. (Ver anexo 1)
2.2. Fuera de contexto
La disposición que "…La programación de las contrataciones deberá realizarse de acuerdo al Sistema
de Abastecimiento de bienes, servicios y obras en la administración pública..." resultó siendo un
mandato fuera de contexto, dado que él único sistema de abastecimiento existente en la legislación
nacional, era aquel instituido por el Decreto Ley 22056, cuyo ámbito de competencia comprendía
únicamente a los bienes y servicios no personales, mas no a las obras. En la misma perspectiva, el
mandato complementario "... a través de los procesos técnicos de catalogación, adquisición,
distribución, registro y control, mantenimiento, recuperación de bienes y disposición final que
aseguren su unidad, racionalidad y eficiencia…", resultaba inaplicable por las condiciones en que se
encontraba cada uno de los procesos técnicos del sistema de abastecimiento, conforme se detalla a
continuación:
2.3. Catalogación
Aún cuando la no aplicabilidad de la Directiva N° 01 -80-INAP/DNA, aprobada por Resolución
Jefatural N° 015-80-INAP/DNA, de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones dispuesta por el
Reglamento aprobado por D.S. 039-98-PCM había sido levantada por el Reglamento aprobado D.S.
013-2001-PCM, su ejecución era imposible, de manera que resultaba un absurdo realizar la
programación de contrataciones y adquisiciones de acuerdo a un proceso inejecutable.
2.4.Adquisición
Este proceso técnico del sistema de abastecimiento, en la forma planteada en el Decreto Ley 22056 y
sus normas complementarias, fue derogado y reemplazado por la legislación sobre adquisiciones y
contrataciones del Estado y por lo tanto inexistente, como tal, por lo que resultaba igual de absurda su
invocación como medio para realizar la programación de las contrataciones y adquisiciones.
2.5. Distribución
Este proceso técnico, enunciado en el Decreto Ley 22056 y desarrollado en el literal B del Manual de
Administración de Almacenes para el Sector Público Nacional, aprobado por Resolución Jefatural N°
335-90-INAP/DNA, dada su naturaleza, no tenía relación directa con la programación de
adquisiciones y contrataciones, resultando por tanto también un absurdo obligar que se realice de
acuerdo a este proceso técnico.
2.6.Registro y control
Si bien, este proceso técnico, había sido parcialmente desarrollado en la normativa sobre estadística de
156
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado
consumo, como función había dejado de ejercitarse desde la vigencia de la legislación sobre
contrataciones y adquisiciones, por lo tanto inejecutable.
2.7. Mantenimiento
Este proceso técnico, más allá del enunciado señalado por el Decreto Ley 22056, jamás fue regulado
por el sistema de abastecimiento y por lo tanto inexistente, de manera que conceptual y
procedimentalmente resultaba inejecutable.
2.8. Recuperación de bienes
Este proceso Técnico, al igual que el proceso mantenimiento, a pesar de haber sido enunciado por el
D.L. 22056, su naturaleza, procedimientos y alcances no fueron jamás revelados en normatividad
específica que pudieran hacerlo ejecutable.
2.9. Disposición final
Al igual que los demás procesos técnicos del sistema de abastecimiento enunciados por el D.L. 22056,
tampoco fue desarrollado por una normatividad específica que lo pudiera hacer aplicable.
Posteriormente, durante la vigencia del segundo TUO de la Ley de contrataciones y adquisiciones del
Estado, se realizaron otras modificaciones a la Ley 26850, mediante las leyes 28911, 29034 y 29042. La
Ley 28911 modificó los artículos: 52°, 53°, 54°, 55°, 56° y 57°, que establecieron disposiciones
relacionadas con nuevos mecanismos para la solución de controversias y ampliaron el plazo para el
consentimiento de la buena pro de 5 a 8 días. La Ley 29034 modificó el artículo 40°, homologando los
contratos de obra con los contratos de bienes y servicios que celebran las micro y pequeñas
empresas.Y finalmente, la Ley 29042 incorporó la octava disposición complementaria a la Ley. De la
misma manera, el tercer Reglamento de la Ley de contrataciones y adquisiciones sufrió abundantes y
exageradas modificaciones a su contenido original, al punto de hacer remodificaciones, inclusive.
Desde la fecha que entrara en vigencia, este Reglamento, hasta su terminación se publicaron 10
Decretos Supremos que modificaron, derogaron o complementaron diversos artículos, cuyos detalles
se exponen a continuación:
157
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
158
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado
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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
convocatoria para este tipo de proceso solo procedía cuando se había declarado desierto hasta en
dos oportunidades. La legislación vigente establece, además, que en los procesos de subasta inversa
se declara desierto sino hay como mínimo 2 postores válidos.
t) Se establece plazos distintos para la presentación de propuestas, desde la convocatoria, para
procesos de Adjudicación de Menor Cuantía normales y derivados de procesos declarados
desiertos. El plazo normal es de 2 días para bienes y servicios y de 6 días para consultorías y
ejecuciones de obras. Para procesos derivados de procesos declarados desierto es de 6 días para
bienes y servicios y 8 días para consultoría y ejecución de obras.
u) Se modifica el monto máximo admisible de propuestas económicas con respecto al valor
referencial. En bienes, servicios y consultoría de obras, las propuestas que excedan el valor
referencial, serán devueltas, teniéndose por no presentadas. En ejecuciones de obras, sólo si
exceden el 10% del valor referencial, pero con buena pro condicionada a la disponibilidad
presupuestal. En la legislación anterior se permitía para todos los casos otorgar buena pro
condicionada a disponibilidad presupuestal hasta un límite superior al 10% del valor referencial.
v) Se restituye la garantía de seriedad de oferta de la Ley 26850, original, con diferencia del monto que
entonces era no menor al 5% y actualmente es entre el 1 y el 2%.
w) Se distingue las prestaciones adicionales de bienes y servicios de la de obras y se eleva para los
primeros hasta el 25% del monto inicial y se mantiene el 15% para el caso de obras.
x) Se faculta al titular de la entidad resolver la apelación de aquellos procesos cuyos valores
referenciales sean inferiores a 600 UIT, competencia delegable. Sólo si el valor referencial apelado
es igual o mayor de 600 UIT, la apelación debe ser conocida por el Tribunal de Contrataciones del
Estado.
y) Se eleva el monto de la garantía por la apelación del 1 al 3% del valor referencial de lo impugnado, así
como se eleva y la garantía mínima del 25 al 50% de la UIT.
z) Se amplían las causales de nulidad de oficio del contrato celebrado, cuando no se haya utilizado el
proceso de selección correspondiente o habiéndose celebrado el contrato estando pendiente
recurso de apelación.
Se establece la obligatoriedad de publicar un resumen ejecutivo del estudio de posibilidades que
ofrece el mercado en ocasión de la convocatoria de procesos de Licitaciones, Públicas Concursos
Públicos y Adjudicaciones Directas, bajo sanción de nulidad.
La Legislación del D. Leg. 1017, a diferencia de su antecesora, ha establecido vínculos con la legislación
del Decreto Ley 22056, que instituyó el Sistema de Abastecimiento con lo cual termina el síndrome
partigantista de las contrataciones y la vigencia paralela de dos legislaciones para el manejo de los
flujos de bienes y servicios públicos en el país. Quedando como una tarea pendiente el establecimiento
de los mecanismos de interacción.
Constituye si una preocupación que el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado a pesar de
haber sido publicado después de tres meses del plazo establecido por Ley, a los 15 días publique una fe
de erratas y, el primer día de su vigencia, modifique 17 de sus artículos, con lo cual, el fantasma del
activismo normativo que caracterizó a la legislación de la Ley 26850, parece revivir.
4. Modelo Operacional
Con fines didácticos, la densidad de la legislación sobre contrataciones del Estado, que rige para el país
desde el 1 de febrero del 2009, vamos a abstraerlo en tres de sus aspectos esenciales pretendiendo
construir un modelo que permita desde esa perspectiva simplificada entender su naturaleza, alcances
y procesos. Esos tres aspectos esenciales son: los principios, las formas que se adoptan para su
160
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado
ejecución y los procesos que se derivan de su mandato. De manera que nuestro modelo estará
representado por la figura N°1, que articula los tres aspectos esenciales de la legislación sobre la
materia.
Figura N° 1 16
2. FORMAS Y
1. PRINCIPIOS MECANISMOS
3. PROCESOS
5. Principios
El término principios, en sentido lato, significa orígenes o comienzos de un proceso con relación al
tiempo en que se inicia. Su uso y aplicación en diversos contextos deriva también en significados
disímiles. En este caso, al derivar de una Ley, debemos entenderlo como un conjunto de valores que
organizan las contrataciones de nuestro país que establecen una obligación social, de forma coactiva y
sancionadora. Según el artículo 4° de la misma Ley17 los principios, deben servir de criterio
interpretativo e integrador para la aplicación de la legislación sobre la materia y como parámetros
para la actuación de los funcionarios y órganos responsables de las contrataciones. En ese contexto la
Ley de contrataciones ha establecido y definido los principios siguientes:
a) Promoción del Desarrollo Humano: La contratación pública debe coadyuvar al desarrollo humano
en el ámbito nacional, de conformidad con los estándares universalmente aceptados sobre la
materia.
b) Moralidad: Todos los actos referidos a los procesos de contratación de las Entidades estarán
sujetos a las reglas de honradez, veracidad, intangibilidad, justicia y probidad.
c) Libre Concurrencia y Competencia: En los procesos de contrataciones se incluirán regulaciones o
tratamientos que fomenten la más amplia, objetiva e imparcial concurrencia, pluralidad y
participación de postores.
d) Imparcialidad: Los acuerdos y resoluciones de los funcionarios y órganos responsables de las
contrataciones de la Entidad, se adoptarán en estricta aplicación de la presente norma y su
Reglamento; así como en atención a criterios técnicos que permitan objetividad en el tratamiento a
los postores y contratistas.
e) Razonabilidad: En todos los procesos de selección el objeto de los contratos debe ser razonable, en
términos cuantitativos y cualitativos, para satisfacer el interés público y el resultado esperado.
f) Eficiencia: Las contrataciones que realicen las Entidades deberán efectuarse bajo las mejores
condiciones de calidad, precio y plazos de ejecución y entrega y con el mejor uso de los recursos
materiales y humanos disponibles. Las contrataciones deben observar criterios de celeridad,
economía y eficacia.
16 Las siguientes figuras son tomadas del texto:“Los flujos de bienes y servicios Públicos”
17 Ley de contrataciones del Estado, aprobado por el decreto legislativo 1017.
161
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
g) Publicidad: Las convocatorias de los procesos de selección y los actos que se dicten como
consecuencia deberán ser objeto de publicidad y difusión adecuada y suficiente a fin de garantizar la
libre concurrencia de los potenciales postores.
h) Transparencia: Toda contratación deberá realizarse sobre la base de criterios y calificaciones
objetivas, sustentadas y accesibles a los postores. Los postores tendrán acceso durante el proceso
de selección a la documentación correspondiente, salvo las excepciones previstas en la presente
norma y su Reglamento. La convocatoria, el otorgamiento de la Buena Pro y los resultados deben
ser de público conocimiento.
i) Economía: En toda contratación se aplicarán los criterios de simplicidad, austeridad, concentración
y ahorro en el uso de los recursos, en las etapas de los procesos de selección y en los acuerdos y
resoluciones recaídos sobre ellos, debiéndose evitar exigencias y formalidades costosas e
innecesarias en las Bases y en los contratos.
j) Vigencia Tecnológica: Los bienes, servicios o la ejecución de obras deben reunir las condiciones de
calidad y modernidad tecnológicas necesarias para cumplir con efectividad los fines para los que
son requeridos, desde el mismo momento en que son contratados, y por un determinado y
previsible tiempo de duración, con posibilidad de adecuarse, integrarse y repotenciarse si fuera el
caso, con los avances científicos y tecnológicos.
k) Trato Justo e Igualitario: Todo postor de bienes, servicios o de obras debe tener participación y
acceso para contratar con las Entidades en condiciones semejantes, estando prohibida la existencia
de privilegios, ventajas o prerrogativas.
l) Equidad: Las prestaciones y derechos de las partes deberán guardar una razonable relación de
equivalencia y proporcionalidad, sin perjuicio de las facultades que corresponden al Estado en la
gestión del interés general.
m) Sostenibilidad Ambiental: En toda contratación se aplicarán criterios para garantizar la
sostenibilidad ambiental, procurando evitar impactos ambientales negativos en concordancia con
las normas de la materia.
162
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado
Bienes
1. Objeto de la Suministros
contratación
Servicios
Obras
S. alzada
2. Sistemas de Precio
contratación Unitario
Esq. mixto
Lic. Pública
3. Tipos de Conc.
procesos Pública
A. Directa
Selectiva
AMC
Llave en
4. Modalidades
contractuales
C. Oferta
C. Marco
Presencial
5. Modalidades S. Inversa
de selección
Electrónica
M.
Institucionale
Facultativa
6. Formas de
ejecución Corporativas
Obligatorio
Por encargo
N. especializ.
Con
7. Mecanismos N. específica
de contratación
Sin selección
163
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
18 2 Numeral 3 del Anexo de definiciones del Reglamento del Decreto Legislativo 1017, aprobado por Decreto Supremo N° 184-
2008-EF
19 Numeral 48 del Anexo de definiciones del Reglamento de! Decreto Legislativo 1 01 7, aprobado por Decreto Supremo N° 1 84-
2008-EF
164
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado
20 Numeral 48 del Anexo de definiciones del Reglamento de! Decreto Legislativo 1 01 7, aprobado por Decreto Supremo N° 1 84-
2008-EF
165
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
c. Adjudicación Directa. Se convoca para las contrataciones que realiza la Entidad, dentro de los
márgenes que establece la Ley de Presupuesto del Sector Público. Son de dos tipos: público y
selectivo.
• La adjudicación directa pública, se convoca cuando el monto de la contratación es mayor al
cincuenta por ciento (50%) del límite máximo establecido para la Adjudicación Directa en las
normas presupuestarias.
• La adjudicación directa selectiva, se convoca cuando el monto de la contratación es igual o
menor al 50% del límite máximo establecido para la Adjudicación Directa y mayor a la décima
parte del límite mínimo establecido por las normas presupuestarias para las Licitaciones
Públicas o Concursos Públicos.
d. Adjudicación de menor cuantía. Se convoca para:
La contratación de bienes, servicios y obras, cuyos montos sean inferiores a la décima parte del
límite mínimo establecido por las normas presupuestarias para las Licitaciones Públicas o
Concursos Públicos, según corresponda; la contratación de expertos independientes para que
integren los Comités Especiales; y los procesos declarados desiertos, cuando corresponda. Los
casos desiertos se producen cuando no queda ninguna propuesta o cuando no se haya registrado
ningún participante: En este último caso la declaración se efectúa culminada la etapa de Registro de
Participantes.
El Reglamento21 del Decreto Legislativo 1017 ha establecido que para la determinación del proceso
de selección se considera el objeto principal de la contratación y el valor referencial establecido
para la contratación prevista.A continuación se presenta los tipos de procesos de selección con los
montos en soles sobre la Base de la UIT y la Ley de Presupuesto para 2009.
OBJETO BIENES Y
OBRAS SERVICIOS
PROCESOS SUMINISTROS
Adjudicación De Menor Cuantía < 120.700,00 < 36.920,00 < 21. 300,00
166
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado
1.2.1. Llave en mano. Aquel donde el postor participa ofertando en conjunto la construcción,
equipamiento y montaje hasta la puesta en servicio de determinada obra, y de ser el caso la
elaboración del Expediente Técnico. En el caso de contratación de bienes el postor oferta, además
de éstos, su instalación y puesta en funcionamiento.
1.2.2. Concurso oferta. Aquel en que el postor concurre ofertando la elaboración del Expediente
Técnico, ejecución de la obra y, de ser el caso el terreno. Esta modalidad sólo es aplicable en
procesos de Licitación pública para la ejecución de obras que se convoquen bajo el sistema a suma
alzada. Para la ejecución de la obra, es requisito previo la presentación y aprobación del Expediente
Técnico por el íntegro de la obra.
1.3. Por modalidades de selección
Esta clasificación se ha realizado sobre la base de lo regulado en el artículo 15° de la Ley de
Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Legislativo 1017 y el artículo 21° de su Reglamento,
aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF, identificándose las modalidades especiales de
Convenio Marco y Subasta Inversa.
1.3.1. Convenio Marco. Modalidad por la cual se selecciona a aquellos proveedores con los que las
Entidades deberán contratar los bienes y servicios que requieran y que son ofertados a través del
Catálogo Electrónico de Convenios Marco. La definición de los bienes y servicios a contratar, la
conducción de los procesos de selección, la suscripción de los acuerdos y la administración de los
Convenios Marco, están a cargo de la Central de Compras Públicas - PERÚ COMPRAS.
El Catálogo Electrónico de Convenios Marco está a cargo del OSCE. Es publicado y difundido a
través del SEACE y contiene las fichas con las características de los bienes y servicios que son
ofertados en la modalidad de Convenio Marco. Las fichas incluyen los proveedores adjudicatarios,
precios, lugares de entrega y demás condiciones de la contratación.
La contratación de un bien o servicio utilizando el Catálogo Electrónico de Convenios Marco es
obligatoria para cualquier entidad pública a partir del día siguiente que se publicaron las fichas en el
SEACE. A pesar de la obligatoriedad, una entidad pública puede emplear otro mecanismo de
contratación, si existen condiciones más ventajosas que sean objetivas, demostrables y sustanciales
y previa autorización del OSCE antes de efectuar la contratación.
La regulación específica de esta modalidad de selección se encuentra establecida en el artículo 15°
de la ley de Contrataciones del Estado y los artículos del 97° al 103° de su Reglamento aprobado
por Decreto Supremo 184-2008-EF.
1.3.2. Subasta inversa. Técnica moderna de compras, adoptada por nuestra legislación como una
modalidad de selección por la cual una Entidad realiza la contratación de bienes y servicios
22
comunes a través de una convocatoria pública, y en la cual el postor ganador será aquel que
oferte el menor precio por los bienes o servicios objeto de la convocatoria. Existen dos formas de
ejecución de subasta inversa: la presencial y la electrónica. La Presencial se realiza en acto público
por medio de propuestas de precios escritos y lances verbales y la Electrónica a través del SEACE.
La regulación específica de esta modalidad de selección se encuentra establecida en el artículo 15°
22 Bienes y servicios comunes. Aquellos respecto de los cuales existe más de un proveedor, tienen patrones de calidad y de
desempeño objetivamente definidos por características o especificaciones usuales en el mercado o han sido estandarizados como
consecuencia de un proceso de homogenización llevado a cabo al interior del Estado, de tal manera que el factor diferenciador
entre ellos lo constituye el precio al cual se transan.
167
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
de la ley de Contrataciones del Estado y los artículos del 90° al 96° de su Reglamento aprobado por
Decreto Supremo 184-2008-EF.
1.3.3. Modalidad tradicional. Aquella que se ha venido aplicando hasta la actualidad para
seleccionar proveedores mediante la utilización de procesos y procedimientos minuciosamente
regulados en la Legislación sobre Contrataciones del Estado.
1.4. Por las formas de ejecución
Esta clasificación no responde a una regulación específica, si no que se deduce a partir de las formas
previstas en la normatividad para realizar procesos de selección, de cuyo análisis se ha identificado la
existencia de las formas de ejecución institucional exclusiva, ejecución corporativa y ejecución por
encargo.
1.4.1. Ejecución institucional exclusiva. Cuando la entidad con su personal, sus recursos y sus
medios ejecuta individualmente procesos de contratación de bienes, servicios y obras con las
modalidades que le han sido permitidos. En principio, esta es la forma por antonomasia originalmente
prevista para la ejecución de las contrataciones públicas, sin embargo la concepción moderna de la
gerencia que busca reducir costos y mejorar la calidad de los servicios ha ido incorporando otras
formas alternativas y obligatorias.
1.4.2. Ejecución corporativa. Cuando la entidad contrata bienes y servicios en forma conjunta con
otras entidades, a través de un proceso de selección único, aprovechando los beneficios de las
economías de escala, en las mejores y más ventajosas condiciones para el Estado. Siendo la compra
corporativa el mecanismo establecido para estos propósitos. Pueden ser facultativas y obligatorias.
• Facultativas. Son aquellas realizadas sobre la base de un convenio interinstitucional en el que se
establece el objeto y alcances del mismo, las obligaciones y responsabilidades de las partes, así
como la designación de la Entidad encargada de la compra corporativa, suscritos por los
funcionarios competentes de todas las entidades participantes.
• Obligatorias. Son aquellas que realiza La Central de Compras Públicas - PERÚ COMPRAS para
contratar bienes y servicios establecidos para esta modalidad por Decreto Supremo emitido por
el Ministerio de Economía y Finanzas.
Estas formas de ejecución de un proceso de selección se encuentra regulado en los artículos del
80° al 85° del Reglamento de la ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo
184-2008-EF.
• Ejecución por encargo. Se produce cuando una Entidad por razones económicas o de especialidad
en el objeto de la convocatoria, decide encargar a otra Entidad pública o privada, nacional o
internacional u organismos internacionales, mediante convenio interinstitucional, la realización del
proceso de selección que requiera para la contratación de bienes, servicios y obras. El convenio
demanda un previo informe técnico legal que sustente la necesidad y la viabilidad del Encargo, que
debe ser aprobado por el Titular de la Entidad. La aprobación del Expediente de Contratación es
competencia de la Entidad encargante.
Esta forma de ejecutar un proceso de selección se encuentra regulada en los artículos del 86° al 89°
del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo 184-2008-
EF.
1.5 Por los Mecanismos de contratación
168
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado
Esta clasificación tampoco responde a una regulación específica, sino deducida a partir del análisis de la
legislación vigente, habiéndose identificado que es posible aplicar los mecanismos de contratación por
selección y sin selección.
1.5.1. Con selección. Las realizadas mediante procedimientos administrativos especiales
conformados por un conjunto de actos administrativos, de administración o hechos administrativos,
que tiene por objeto la selección de la persona natural o jurídica con la cual las Entidades del Estado
van a celebrar un contrato para la obtención de bienes, servicios o la ejecución de una obra. Son de dos
tipos: con aplicación de la norma especializada o con aplicación de norma específica.
• Con aplicación de norma general. Son aquellas contrataciones realizadas al amparo de la
Legislación de Contrataciones del Estado vigente.
• Con aplicación de norma específica. Son aquellas contrataciones que se realizan al amparo de
normas específicas tales como Decretos de Urgencia, Leyes específicas o aquellas realizadas de
acuerdo con las exigencias y procedimientos específicos de organismos internacionales, Estados o
entidades cooperantes, siempre que estén asociadas a donaciones u operaciones oficiales de
crédito.
1.5.2. Sin selección. Las realizadas de manera directa, previa aprobación por resolución del titular
de la entidad, Acuerdo de Directorio, de Consejo Regional o Concejo Municipal, según corresponda,
en función a los informes técnico y legal, previos, que obligatoriamente deberá emitirse.
La regulación para estos procedimientos exceptuados se encuentran en los artículos 20°; 21 °, 22° y
23° de la Ley de Contrataciones del Estado, Decreto Legislativo 1017 y los artículos del 127° al 136°
de su Reglamento aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF.
2. Procesos y subprocesos
Son el conjunto de tareas o actividades interrelacionadas entre sí que, a partir de una o varias entradas
de información, materiales o de salidas, dan lugar a una o varias salidas también de materiales
(productos) o información con un valor añadido. Se caracterizan porque:
1. Las Entradas y las Salidas pueden ser descritos
2. Cruzan uno o varios límites funcionales de la organización
3. Son capaces de cruzar vertical y horizontalmente a la organización
4. Tratan de metas y fines en vez de acciones y medios. Responden a la pregunta ¿Qué hacer?, en vez
del ¿Cómo hacer?
Cada proceso debe ser fácilmente comprendido por cualquier persona de la organización, así como
tener un nombre sugerente con respecto a los conceptos y actividades que engloba.
La ejecución de un proceso identifica, siempre, un responsable o dueño del proceso, quien no
necesariamente tiene que realizar toda la ejecución, sino que se hace responsable por que se realicen
los flujos y se cuente con el resultado esperado, en el plazo estimado.
Dentro del marco de la legislación vigente y la lógica del flujo de operaciones se identifican, para las
contrataciones públicas, los procesos de planeamiento, contratación y administración contractual,
cada uno de los cuales incluye un conjunto de procesos menores o subprocesos que se articulan, a la
vez, en cadenas de entradas, procesamientos y salidas en orden de secuencia, que al final son las
unidades de interconexión operativa El gráfico N° 3 ilustra el orden de secuencia de los procesos de la
contratación estatal basada en la Legislación vigente.
169
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
Figura N° 3
Administración
Planeamiento Contratación
Contractual
El proceso de planeamiento identifica a las necesidades de bienes, servicios y obras como su principal
23
elemento de entrada, al expediente de contratación como su resultado o salida y al órgano
encargado de las contrataciones como su dueño, desarrollándose en su interior cuatro subprocesos
organizados en forma secuencial.Tal como se muestra a continuación.
Figura N° 4
-Catálogo único de
bienes, servicios y obras 1. Formulación del requerimiento.
2. Valorización y presupuestación
-Normas Presupuestales 3. Formulación y aprobación del PAC.
4. Ejecución del PAC
23 Aún cuando la Ley de contrataciones del Estado, lo denomina de esta forma, debería llamarse Expediente para la Contratación,
dado que en esta fase todavía la selección, y muchos menos, la contratación no ha sido realizado.
170
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado
- Expediente de lo actuado
8 9 10 Comprobante de
- Buena pro consentida pago con recibí
conforme
- Garantías
1. Suscripción de contrato
2. Ejecución de la prestación a conformidad
3. Pago
De manera que el mapa de procesos de las contracciones del Estado, queda conforme al Figura que se
muestra.
Figura N° 7
Planeamiento Contratación Contratación
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
171
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
Según la norma, en el requerimiento intervienen dos unidades organizacionales las dependencias que
determinan sus requerimientos y el órgano encargado que consolida los cuadros de necesidades. Sin
embargo, el término dependencia es ambiguo, y genérico. ¿Qué significa dependencia en término de
unidades organizacionales? ¿Un órgano8, o una unidad orgánica? ¿O alguna otra unidad organizacional?
Otro aspecto que marca una interrogante es si las dependencias, que no tienen familiaridad con los
términos presupuéstales y de clasificaciones de bienes, servicios y obras se encuentran en condiciones
de formular por si mismas su requerimientos, sin el auxilio de las áreas especializadas. De ahí la
necesidad, desde nuestro punto de vista, de contar con instructivos que de manera pertinente hayan
adecuado las normas generales a las particularidades institucionales los órganos especializados, en
este caso, de presupuesto y contrataciones. El órgano encargado del presupuesto institucional para
172
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado
173
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
Desde el punto de vista de la gestión, este es un subproceso fundamental para establecer la conexión
idiomática entre la gestión de los flujos de bienes, servicios y obras, cuyas magnitudes son unidades
físicas de medida y la gestión presupuestaria que tiene como magnitud unidades monetarias, cuya
conversión involucran una suma de operaciones.
La concepción de competencias por funciones antes que por procesos, ha sido la causa de muchas
arbitrariedades y despilfarros en la gestión pública nacional. En este caso especifico, el criterio para la
asignación presupuestal sobre la base histórica de la capacidad de gasto sin el establecimiento previo
de la efectividad, a servido a la postre solo para mantener a las gestiones activistas, que realizan mil
cosas inconexas que al final poco o nada contribuyen al desarrollo. Aún, en el marco de la legislación
actual al predisponer que los requerimientos se realizan en función de metas presupuestarias, se está
negando el carácter previo del planeamiento. El mensaje percibido de la normas, es adecua tu plan y tus
actividades al presupuesto, no importan la visión, ni los objetivos o metas que se haya establecido la
entidad o la comunidad, solo hay que cumplir la asignación.
174
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado
Un aspecto a comentar es que contrariamente al carácter exclusivo que le otorga a las dependencias
usuarias, el primer párrafo del artículo 6° del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado
aprobado por Decreto Supremo 184-2008-PCM, para planear sus requerimientos, el tercer párrafo le
niega esta competencia para los ajustes con respecto a los créditos presupuestarios, otorgándole tal
facultad solo al órgano encargado, disposición que desde nuestro punto de vista debe ser rectificado.
175
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
Anual de Contrataciones -PAC, así como programar y planificar las contrataciones no programadas,
realizando las modificaciones del PAC que sean necesarias y tramitando sus aprobaciones. De ahí que
con prudencial anticipación al plazo estimado para la convocatoria de cada proceso de selección,
empiece por formular el correspondiente expediente de contratación, que según el artículo 10° del
Reglamento de la ley de contrataciones, debe contener lo siguiente:
1. Información referida a las características técnicas de lo que se va a contratar,
2. Estudio de las posibilidades que ofrece el mercado,
3. El valor referencial,
4. La disponibilidad presupuestal,
5. El tipo de proceso de selección,
6. La modalidad de selección,
7. El sistema de contratación,
8. La modalidad de contratación a utilizarse, y
9. Fórmula de reajuste, de ser el caso.
La figura N° 11 describe la naturaleza de subproceso.
Un aspecto a tener cuenta con respecto a este subproceso, es que la legislación solo se ha ocupado de
regular la forma de describir las características técnicas para bienes y de establecer como obligatorio
el contar con el expediente técnico aprobado para obras, no habiendo regulado la forma de describir
las especificaciones técnicas de los servicios, que por lo general, se expresa como términos de
referencia, que en todo caso, es una tarea pendiente.
Figura N° 11
ENTRADAS PROCESO SALIDA
1. Verifica en PAC fecha prevista para
Req. Programados y convocatoria de proceso
no programados 2. Recibe y procesa requerimientos
programados y no programados Requerimiento
3. De ser el caso, formula modificación del presupuestal
PAC Anual de gastos
PAC aprobado
4. Coordina que las características técnicas, en bienes
registrado en SEACE
los términos de referencia y el servicios y obras
expediente técnico sean los adecuados.
5. Determina Valor referencial.
Catálogo de bienes y 6. Determina Tipo y modalidad de proceso
servicios de selección.
7. Obtiene certificación de disponibilidad Proyecto de
presupuestal. Plan Anual de
Características y 8. Elabora expediente y lo somete a contrataciones
especificaciones aprobación.
9. Propone designación de Comité Especial.
176
Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado
ejecución del contrato y los derechos y obligaciones de los participantes, postores y del futuro
contratista, en el marco de la Ley de contrataciones y su reglamento.
Al existir una pródiga regulación sobre este subproceso en la legislación de contrataciones, resultaría
ocioso abundaren los detalles específicos, de manera que solo nos abocaremos a identificar los
elementos de entrada, los elementos de salida y al dueño del proceso. Los elementos de entrada son la
resolución que designa al Comité Especial, el expediente para la contratación debidamente aprobado,
las normas técnicas y metrológicas según los bienes, servicios y obras a contratarse, la Ley de
contrataciones y la legislación de contrataciones. Como elemento de salida se identifica a las bases
debidamente aprobadas; y, como dueño del proceso al Comité Especial. La naturaleza del subproceso
se describe en la figura N° 9.
Las disposiciones establecidas en la normatividad vigente sobre la formulación y aprobación de las
Bases así como del funcionamiento del Comité Especial con respecto a este subproceso se
encuentran previstas en el cuarto párrafo del artículo 24° y artículo 26° de la ley de contrataciones del
Estado aprobado por el Decreto Legislativo 1017 y numerales 1 y 2 del artículo 31°, artículos del 35° al
49° y segundo párrafo del artículo 92° de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo 184-2008-
EF.
Figura N° 12
ENTRADAS PROCESO SALIDA
8. Perfeccionamiento de bases
Este subproceso tiene como elemento de entrada fundamental a las Bases aprobadas, como resultado
a las Bases integradas publicadas en el SEACE, que serán las reglas definitivas para la selección de los
postores y como dueño del sub proceso al Comité Especial. Se encuentra regulada en el artículo 28°
de la Ley de contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Legislativo 1017 y los artículos 50° al
60° de su Reglamento aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF.
La existencia de 4 tipos de procesos de selección podría conducirnos a elegir como subprocesos a
cada uno de estos tipos. Sin embargo, al tener elementos de entradas y salida comunes, con más o
menos etapas entre unos y otros, no resultan pertinentes para caracterizarlo como un subproceso
particular, más bien, en la medida que las Bases aprobadas por la entidad no son definitivas para la
selección debido a que éstos se perfeccionan con otros elementos de entrada como son las consultas,
177
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
observaciones y sus absoluciones, se identifica a este subproceso, de carácter más general e incluyente
a todos los tipos de procesos de selección, según se muestra.
Figura N° 13
ENTRADAS PROCESO SALIDA
1. Recibe Bases aprobadas y prepara
Normas y leyes especiales
y generales convocatoria.
2. Hace convocatoria y conduce
registro de participantes.
Bases aprobadas 3. Recibe Consultas y absuelve. Bases
4. Recibe observaciones y absuelve. integradas
5. De ser el caso, eleva observaciones a publicadas en
la Entidad u OSCE. SEACE
Consultas y 6. Con o sin observaciones, o con o sin
observaciones.
elevación de Bases integra en el
plazo establecido.
7. Publica Integración de Bases en el
Libro de Actas.
SEACE.
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Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado
Figura N° 14
ENTRADAS PROCESO SALIDA
1. Los postores en el lugar, fecha y hora señalada
LCE y legislación presentan ofertas técnicas, económicas y garantía.
complementaria 2. El Comité verifica cumplimiento de requerimientos
técnicos mínimos y decide admitir o no las propuestas.
3. El CE. evalúa con la tabla de calificación de las
Bases Integradas Bases las propuestas técnicas admitidas. Acta Buena Pro
4. Con el resultado de propuestas técnicas apertura consentida, con
sobres propuesta económica y evalúa. expediente de
5. Pondera puntaje de propuesta técnica y económica. contratación
ordenado y
Ofertas técnicas y 6. Elabora cuadro de prelación y otorga Buena Pro. foliado.
económicas 7. Registra en actas, lo actuado.
8. Cuelga resultado en SEACE.
9. Prepara documentación, en caso de impugnación.
Impugnación de ser el 10. Conciente Buena Pro y prepara expediente
caso de contratación.
11. Envía expediente de contratación a órgano
encargado.
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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
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Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado
Figura N° 16
ENTRADAS PROCESO SALIDA
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Monografía: Sistema de abastecimiento y la Ley de contrataciones del Estado
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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
Bibliografía
BIBLIOGRAFÍA
DECRETO LEGISLATIVO 1017 y DECRETO SUPREMO 184-2008-EF Nueva Ley de Contrataciones del
Estado y su Reglamento
CONSULTORA PROGRESO, Gestión Pública Contrataciones y Adquisiciones del Estado, Lima 2009
LUCIO CHUQUI CRESENCIO, Los flujos de Bienes y Servicios Públicos, Lima - Perú - 2009.
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Modelos de municipios,
municipalidades y autoridades
para el siglo XXI
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Modelos de municios, municipalidades y autoridades para el siglo XXI
Modelos
Modelos dede Municipios,
Municipios, Municipalidades
Municipalidades y
y Autoridades
Autoridades para el
para el milenio
nuevo nuevo milenio
La democracia municipal, con elección directa de alcaldes y regidores se reinició, recordemos en 1980, en
el gobierno de Fernando Belaunde. Desde esa fecha muchas autoridades y experiencias han pasado en el
país. Hoy el país vive nuevos aires democráticos y vemos con mucho optimismo que aquella apuesta
iniciada en el año 1980, por un sector de líderes y políticos locales a favor de fortalecer y trabajar en los
gobiernos locales a favor de sectores populares fue una apuesta correcta. Hay, en la sociedad una fuerte
voluntad política de fortalecer a los gobiernos locales, y todos deseamos que este proceso sea
irreversible.
Hemos visto como en el país, han surgido nuevos alcaldes, preocupados, ya no solo por el control de pesas
y medidas o la carne malograda de los mercados, sino por generar economías locales, por promover el
desarrollo en forma participativa. Hay un nuevo discurso y un nuevo tipo de autoridades, nuevos modelos
de municipios y de municipalidades, que nos lleva a reafirmarnos en lo propuesto como modelos en y
desde la Escuela Mayor de Gestión Municipal.
Estamos convencidos de que si es posible, fortalecer la democracia, construir nuevos liderazgos y luchar
por salir de la pobreza desde los espacios locales y que las autoridades locales juegan un rol muy
importante en la renovación de estos espacios.
Nosotros seguimos sosteniendo una vez más que el Perú debe centrar más sus esfuerzos para promover
el desarrollo desde los espacios locales. Cada vez descubrimos nuevas experiencias de esfuerzos desde el
propio pueblo por labrar su propio desarrollo, muchas veces, con pocos recursos, basándose solo en el
poder de un sueño común, en su capacidad movilizadora, en objetivos alcanzables, en un identidad propia,
prácticas y propuestas que hemos recogido en lo que hemos denominado el "Mapa de la Riqueza", un
instrumento para el desarrollo local.
Hoy felizmente se reconocen tres niveles de gobierno del estado Peruano: Gobierno central, Gobierno
Regional, gobierno Local, este es un importante avance y los gobiernos locales deben de seguir avanzando
en este aspecto.
Nosotros desde la Escuela Mayor, seguimos apostando por construir nuevos modelos de municipalidades,
de municipios de autoridades y funcionarios para promover el desarrollo. El país lo necesita y los pueblos
también, debemos seguir trabajando en este esfuerzo de renovar nuestra práctica y nuestra forma de ver
las cosas.
Queremos seguir aportando en la construcción de un nuevo país, junto a las autoridades elegidas
democráticamente por el pueblo, un modelo de municipio donde los mandantes, no sean invitados de
piedra, por el contrario que jueguen un rol protagónico, participando ellos en la construcción de su
propio desarrollo. Un modelo de municipalidad pujante, moderna, dinámica, flexible que se retroalimenta
y se renueva de su propia experiencia y de otras. Un nuevo perfil de las autoridades locales
profundamente democráticas, honestas, sinceras, transparentes que sirvan de guía y modelos de la
sociedad local, esto es lo que el país necesita, para lograr el desarrollo y el fortalecimiento de la
democracia como sistema.
Estamos convencidos que el desarrollo nacional es tarea de todos y los Gobiernos Locales tienen una
gran labor que realizar en los próximos años, aportando en la construcción de un Perú y un mundo
solidario y justo donde todos vivamos con dignidad.
Escuela Mayor de Gestión Municipal
Modelo demunicipio
Modelo de Municipio a construir
a construir
Dimensión Dimensión
Política Administración
Pública
Dimensión Dimensión
del Desarrollo Administración
Local del Territorio
Municipalidad
MA/peh
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Modelos de municios, municipalidades y autoridades para el siglo XXI
Modelo
Modelo dede municipalidad
municipalidad a construir
a construir
1. Modernas.-
Debe dejar atrás el manejo arcaico de su aspecto administrativo, serán entidades que harán un uso
intensivo de la tecnología, estarán enlazadas a través de Internet al resto del mundo. A través de su
web podrán promocionar todo aquello que signifique, atractivos de inversión, así como turísticos.
Su personal será altamente calificado, entrenado constantemente, estarán al mismo nivel de atención
que las entidades privadas del país y brindarán servicios a nivel nacional.
2. Promotores del desarrollo local, regional y nacional.-
Deben romper con el esquema de que el Desarrollo viene de arriba, hay que invertir la figura. Hoy las
Municipalidades son las que más pueden promover el desarrollo Regional y Nacional desde el ámbito
local. Solo la construcción de una economía local será la base para que las Municipalidades del país
puedan sostenerse. Deben ser el eslabón principal de la lucha con la extrema pobreza.
Debe planificar el desarrollar local a través de las PIDL (Planes Integrales de Desarrollo) por periodos
que vaya más allá de los 10 años, solo una visión de futuro concreta movilizará sin desperdiciar nada sus
escasos recursos hacia un objetivo concreto.
3. Formadores de una identidad local.-
La geografía y costumbres nos han hecho vivir por mucho tiempo separados, desintegrados, las
Municipalidades del país debe ser capaces de hacer sentir a los ciudadanos que viven en ellas, personas
dignas, orgullosas de vivir y desarrollar el pedazo de territorio que ocupan. Que cada habitante de
territorios del país, se sienta orgulloso de ser de tal o cual lugar de nuestra patria.
4. Prestigiosas y sólidas.-
Debe ser entidades respetadas y vistas como el nivel de gobierno más eficaz en la construcción del
desarrollo nacional, deben de encabezar la lista de las entidades más serias de la Administración
Pública Nacional, deben exigir cada vez más la delegación de nuevas funciones y le devuelvan las que le
han sido arrebatadas.
5. Participativas y constructoras de ciudadanía.-
Debe ser entidades que no atropellen a los ciudadanos, por el contrario deben hacerlos cada vez más
conscientes de que son personas, que tienen un conjunto de deberes y derechos para con el territorio
donde viven.
Las Municipalidades, deben lograr que los ciudadanos no se sientan excluidos ni marginados del que
hacer público, deben lograr su desarrollo humano integral.
Perfil deautoridades
Perfil de autoridades que
que queremos
queremos lograr
lograr
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Modelos de municios, municipalidades y autoridades para el siglo XXI
MODELO DE
PERSONA
MODELO DE
DESARROLLO
MODELO DE
SOCIEDAD
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Cultura y desarrollo:
Otro reto para el siglo XXI
Michel Azcueta
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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
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Cultura y desarrollo: Otro reto para el siglo XXI
Cultura
Cultura y
y desarrollo:
Desarrollo: Otro
Otro reto
reto para
para el
el siglo
siglo XXI
XXI
En la última mitad del siglo pasado, uno de los objetivos de todas las naciones y Estados fue la búsqueda del
desarrollo. Desde las Naciones Unidas y desde los organismos internacionales, como los financieros, el
Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, el BID, etc. los políticos, Comunidad Andina, Mercosur,
etc. o más culturales y sociales como la UNESCO o el Foro Social Mundial, también se han propuesto
iniciativas para fomentar el desarrollo, para alcanzarlo en una serie de años y con propuestas específicas, a
través de diferentes vías, conocidas por todos, con más fracasos que éxitos, si vemos el panorama mundial
no solo en América Latina y África sino en los propios países llamados desarrollados, tanto en Europa
como en América del Norte que tienen, a su interior, terribles desigualdades y grandes bolsones de
pobreza.
Entre fracasos globales, dada la magnitud de la pobreza y del hambre en el mundo, y éxitos locales, hemos
entrado al siglo XXI sin tener algún modelo de desarrollo definido, construido ya como punto de
referencia, como propuesta concreta a imitar. Junto a ello, nuevos avances tecnológicos y en los medios de
comunicación, extensión de la internacionalización de los mercados, mayor competencia en todos los
campos de la producción y una interdependencia entre los pueblos y naciones que no puede ocultar las
diferencias existentes entre unos y otros, pero que profundiza el proceso de universalización del planeta.
No hay modelo global construido y, con todo derecho, cada pueblo desea mantener su identidad, su
idiosincrasia, no solo para no perderse en la maraña de la globalización económico-financiera sino, en
positivo, para aportar, desde cada cultura nacional y local, a la construcción de la nueva cultura universal.Y
es aquí donde se descubre la importancia de la relación entre desarrollo y cultura. Es una mirada firme y
segura al presente y al futuro de los pueblos. Ya no se puede aceptar, ni se acepta un solo modelo, una
imposición cultural, al contrario, el respetar y fomentar las manifestaciones culturales propias asegura un
desarrollo armónico, integral que, además, está arraigado a la historia, a las tradiciones, a los procesos
sociales tan ricos que vive cada pueblo y que, de ninguna manera, deben de desaparecer.
La relación entre cultura y desarrollo es uno de los grandes retos del Siglo XXI. Y es por esta razón que la
Escuela Mayor de Gestión Municipal viene promoviendo, a través de experiencias concretas, como se
descubre de manera nítida esta relación que comentamos entre cultura y desarrollo, abriendo camino en
la reflexión sobre el desarrollo centrado en la persona y en las potencialidades individuales y colectivas,
reflexión que queremos seguir compartiendo con todos aquellos que tienen la misma preocupación.
A lo largo de estos años de reflexión se nos ha planteado varias veces la pregunta si los gobiernos locales
deben contar con una política cultural propia o incorporar las actividades llamadas culturales a la política
municipal, un dilema tan viejo como aquello de: "¿Qué es primero, el huevo o la gallina?", o el clásico: "Todo
o nada".
Siempre hemos defendido que los gobiernos locales -y, por supuesto, los regionales y el nacional- deben
de tener un Plan Integral de Desarrollo, con una visión y objetivos compartidos por la ciudadanía. Es ahí, en
la visión integral, donde ubicamos también la cultura y sus diferentes procesos y manifestaciones, como
algo vivo, algo que hay que tener en cuenta en un modelo de gestión centrado en las personas, con sus
relaciones sociales, su creatividad, sus potencialidades personales y colectivas, su idea de progreso.
Michel Azcueta
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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
La cultura de un pueblo es la que define la visión y el plan integral. Por eso resulta, a veces, tan difícil hablar
de "políticas culturales" y no caer en un simple plan de "actividades culturales", que se resumen en apoyo a
concursos, organización de fiestas, espectáculos, y algo de música y folklore.
La cultura es lo que hace que un plan integral sea singular, propio de una comunidad, de un distrito, de una
provincia. Es lo que lo hace diferente a otros. La visión de futuro y los ejes de desarrollo y de gestión que
de ella se derivan y se concretan en el plan, parten de la identidad de cada pueblo y avanzan, a través de los
objetivos de desarrollo, hacia el fortalecimiento de dicha identidad lanzando hacia el futuro las raíces
propias que son el fundamento, la base de cada comunidad.
Al considerar de esta manera la cultura en la política y gestión municipal, se descubre, también, el rol de los
agentes culturales, tal como lo viene haciendo el plan de actividades del proyecto, aportando cada uno
desde su lugar y ejercitando las diferentes funciones de conservación, mediación e innovación. El alcalde,
los regidores, los técnicos y funcionarios municipales y los propios ciudadanos y ciudadanas encontramos,
entonces, nuestro propio lugar en la relación entre cultura y desarrollo. Entendiéndolo así, desde una
visión integral y con los actores sociales bien definidos, el gobierno local promoverá con éxito un modelo
de desarrollo local que, a su vez, promueve la cultura e identidad propias, en el contexto nacional e
internacional del Siglo XXI.
Cuando nosotros hablamos de la relación entre Cultura y Desarrollo, y cuando intentamos fortalecer la
acción de los agentes culturales, somos conscientes de que no se trata simplemente de una cuestión
teórica sino de una rica y compleja práctica de ciudadanos concretos en una sociedad y ambiente
concretos. Por eso, debemos dedicar un tiempo al estudio de las diferentes culturas y la relación existente
entre ellas.
El Perú es un país pluricultural, con gran variedad de manifestaciones culturales que generan la base para
los modelos de desarrollo con intereses específicos, absolutamente legítimos, que cada grupo cultural
pretende defender y acrecentar. Es ahí donde ayuda el concepto de interculturalidad, que se basa,
esencialmente, en el diálogo, en un tipo de relación entre iguales, en la capacidad de aceptar intercambios
de visión, de opinión, de manifestaciones y productos.
La interculturalidad, entendida así, está presente en las relaciones personales y, a partir de ahí, en los
modelos de desarrollo, Y, al contrario, cuando no se practica ni el diálogo ni el intercambio igualitario,
surge otro modelo autoritario de persona y de desarrollo que, al fin de cuentas, es terriblemente
empobrecedor de la persona y de la sociedad. Asumimos que debemos construir un país intercultural,
reconociendo primero las diferentes culturas para luego respetar y aceptar a "los otros" con todas sus
diferencias.Y en este respeto, en este diálogo, construir nuevas bases para el modelo de desarrollo que
buscamos.
No tener miedo a lo "nuestro" y no temer a lo de los demás. Al contrario, como repetía José María
Arguedas: "Perfeccionar los medios de entender este país infinito mediante el conocimiento de todo
cuanto se descubre en otros mundos".
Entonces, para la Escuela Mayor, es un compromiso continuar esta línea de trabajo la relación entre
cultura y desarrollo.Animamos a seguir compartiendo experiencias y enriqueciéndonos mutuamente, ya
que la relación entre cultura y desarrollo es uno de los retos que tenemos a nivel local, nacional y mundial
en el siglo XXI.
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El Mapa de la Riqueza.
Herramienta para el desarrollo
económico local
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El Mapa de la Riqueza. Herramienta para el desarrollo económico local
Introducción
Introducción
Desde hace algunos años, el equipo de la Escuela Mayor de Gestión Municipal, viene trabajando el tema
del desarrollo local incorporándolo a los planes municipales de desarrollo y, más aún, generando nuevas
instancias de dirección y gestión al interior mismo de las municipalidades como son las direcciones de
desarrollo económico.
Al avanzar este trabajo, nos dimos cuenta del peso que tenía -y todavía tiene- el llamado "Mapa de la
Pobreza", utilizado por las instituciones públicas para definir políticas y presupuestos, influyendo en todo
el aparato del Estado -desde el Consejo de Ministros y el Congreso hasta el municipio más pequeño del
país- y en la población, manteniendo actividades paternalistas, mendicantes, hundiendo y rebajando la
autoestima en muchos lugares del Perú.
Sin embargo, al avanzar en el conocimiento de los diferentes distritos y provincias, van apareciendo las
potencialidades que dichas comunidades tienen, no solo en el aspecto económico sino también en el
aspecto social, en el cultural, etc. Por lo que vimos por conveniente, reforzar otro instrumento para la
reflexión, el conocimiento del territorio, la gestión, la concertación y la participación de los diferentes
actores al que denominamos "Mapa de la Riqueza"
Llevamos ya muchos años, en el Perú, hablando de la pobreza, insistiendo en programas de lucha contra la
pobreza, incorporando políticas para reducir la pobreza externa, publicando y difundiendo el mapa de la
pobreza, creando mesas de concertación de lucha contra la pobreza y, a pesar de los esfuerzos, la
situación sigue igual o peor en muchos lugares de nuestra nación. Es hora, pues, de evaluar estas políticas y
sus consecuencias: ¡el mapa de la pobreza en el Perú no ha cambiado desde hace 70 años!
En la Escuela Mayor insistimos mucho más en las potencialidades que tiene cada comunidad local, en
las potencialidades que tiene el Perú, aprendiendo de múltiples experiencias concretas que los gobiernos
locales y las organizaciones representativas de cada distrito y provincia vienen desarrollando, con éxito,
en el ámbito productivo y en el campo social.Y descubrimos cómo estas experiencias concretas cambian
la mentalidad de autoridades y ciudadanos para enfrentar, de otra manera, su propio futuro y, con ello, el
futuro del Perú.
No se trata de cerrar los ojos ante una cruel realidad: es cierto que más del 30% de la población peruana
vive en estado de pobreza.Al contrario, la primera y mejor manera de combatir la pobreza es fomentar
la autoestima entre la población fortaleciendo la conciencia de que son y somos capaces de superar esa
situación y avanzar hacia un desarrollo integral. Nos parece que tanto hablar de los pobres y de la pobreza
termina por hundir más a la gente que, se supone, se desea ayudar. Es mucho mejor descubrir e insistir en
las potencialidades y en la manera de transformarlas en realidad a través de objetivos concretos, de
métodos adecuados y de una correcta utilización de los recursos.
Hay bases para ello.Tanto el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que publicó el
mapa de las potencialidades y el índice de desarrollo humano a nivel nacional, provincial y distrital, como
los Planes de Desarrollo Concertado promovidos por la Mesa de Concertación de Lucha Contra la
Pobreza y por un buen número de municipalidades, han señalado el camino a seguir. Es hora ya de
seleccionar objetivos, de hacer realidad, ahora, uno o dos de los proyectos de cada plan, para animar, en
base a experiencias de éxito asumidas por la población, al cambio y modificar actitudes.
Michel Azcueta
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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
Somos testigos de decenas de experiencias de desarrollo local por todas las regiones del Perú que no
suelen ser consideradas dignas de aparecer como titulares en los medios de comunicación. Sin embargo,
se está avanzando. Junto con los logros concretos, que significan un mejor nivel de desarrollo integral en
dichas comunidades, hay que resaltar, en todas las experiencias, el alto grado de concertación entre
autoridades locales, organizaciones representativas de la sociedad, del sector público y del sector privado
que demuestran el camino seguro por donde debemos continuar.
Estas experiencias locales, en la medida que avanzan, se extienden hacia los ámbitos de cuenca,
provinciales, regionales y contribuyen a que elaboremos, entre todos, un auténtico Plan Nacional de
Desarrollo, con ejes económicos, productivos y sociales, que al desarrollar las potencialidades del Perú,
logremos el nivel de desarrollo y la presencia internacional que el Perú se merece en el Siglo XXI, El
"mapa de la riqueza" existe. Las potencialidades concretas están ahí. Trabajemos con visión, con
honestidad, con optimismo construyendo el futuro.
200
El Mapa de la Riqueza. Herramienta para el desarrollo económico local
¿Por quéelelmapa
¿Por qué Mapade de la Riqueza?
la riqueza?
Las estrategias de lucha contra la pobreza en el Perú se han traducido principalmente en los programas
sociales y proyectos de asistencia, que son ejecutados por instituciones públicas, con recursos públicos
y en base a necesidades insatisfechas como criterio de intervención en zonas consideradas pobres o de
extrema pobreza.
Instituciones y
Presupuestos Públicos
MIMDES
MINAG En base a
MINTRA
PRODUCE necesidades
MINCETUR
insatisfechas
PROMPYME
Otros….
Programas y Proyectos de
Asistencia
El Mapa de la Riqueza propone la concertación del sector público y privado, de modo que comprometan
recursos públicos y privados para aprovechar las potencialidades locales e impulsar procesos sociales y
económicos sostenibles.
RECURSOS PUBLICOS Y
PRIVADOS
Michel Azcueta
201
HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
El Mapa de la Riqueza no desconoce los problemas, carencias y necesidades del "Mapa de la Pobreza" que
tienen las diferentes comunidades y territorios.Al contrario, ánima a articular dichas necesidades con las
potencialidades propias de la zona, de manera que, a través de la concertación PÚBLICO - PRIVADA, que
incluye a todos los actores y a todos los recursos, se llega de manera más segura a responder a dichos
problemas generando nuevos PROCESOS sociales y económicos con resultados concretos.
ARTICULAR LAS
POTENCIALIDADES CON LAS
NECESIDADES
MAPA DE LA
POBREZA
CONCERTACION PLANES DE
+ PUBLICO – PRIVADOS DESARROLLO
ACTORES Y RECURSOS INTEGRAL
MAPA DE LA
RIQUEZA
Es un instrumento que modifica las actitudes ante los desafíos que supone el desarrollo y eleva la
autoestima en las capacidades de las personas.
Es una herramienta para el desarrollo económico local que se basa en las potencialidades de una
localidad, las capacidades que provienen del capital social y humano, y las experiencias exitosas como
puntos de apoyo y referencia para la acción concreta hacia el desarrollo.
Potencialidades Capacidades
Nivel de
Recursos no utilizados: organización
Naturales Asociación y redes
Económicos Confianza
Infraestructura Stock de
Instituciones conocimientos
Culturales materiales Cultura y
e inmateriales creatividad
Tecnologías
Personas
Experiencias exitosas
Identificación
Interpretar y adaptar
Aprendizaje colectivo
202
El Mapa de la Riqueza. Herramienta para el desarrollo económico local
þ
Se sustenta en las capacidades locales que se expresan en la cultura local, en el capital humano y el
capital social. Es decir, al conjunto de conocimientos y habilidades heredadas y acumuladas en el
presente; y al grado de organización, confianza e integración social.
þ
Se apoya en estrategias que involucran al sector privado y al sector público, articulando
instituciones y acciones concretas de acuerdo a los intereses de cada sector.
þ
Valora y utiliza las experiencias exitosas como medio de aprendizaje y acción. Constituye una
propuesta que destaca lo positivo de las experiencias de desarrollo local y fortalece la estima
colectiva.
þ
Es primordialmente una propuesta de acción, inserta en los procesos del desarrollo local. Por
definición, se ubica en el plano de la gestión del desarrollo local, antes que en la fase formal de
planeamiento.
þ
Siendo una herramienta vinculada al desarrollo económico, valora e integra las capacidades
humanas y sociales, proponiendo acciones en equilibrio con el medio ambiente. Se inscribe y
reafirma por tanto, en los procesos integrales del desarrollo sostenible y la Agenda Local 21.
þ
Sustenta su estrategia en lo que se tiene, en lo que dispone una localidad. No en las carencias o en
las necesidades insatisfechas.
þ
Incorpora la dimensión cultural como elemento central para comprender el tipo de desarrollo que
desea una comunidad y las acciones que impliquen. Reconoce y valora por tanto, la cultura viva de
una localidad, sus conocimientos y habilidades que se nutren del pasado y se enriquecen en el
presente.
Michel Azcueta
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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
El Mapa de la Riqueza no se contrapone a ninguna de ellas y muy por el contrario, pretende aportar como
herramienta de análisis y de acción en el campo del desarrollo económico productivo de un territorio.
PLAN DE DESARROLLO
CONCERTADO LOCAL
VISION
OBJETIVOS
ESTRATEGICOS DESARROLLO
ECONOMICO
LOCAL EL MAPA DE
LA RIQUEZA
ACCIONES OBJETIVOS
CONCERTADAS Y ACCIONES
CONCERTADAS
RESPONSABILIDADES
COMPARTIDAS RESPONSABILIDADES PÚBLICO
COMPARTIDAS PRIVADO
El Mapa de la Riqueza es una herramienta que fortalece el proceso del Plan de Desarrollo
Concertado de una localidad e impulsa el desarrollo económico.
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El Mapa de la Riqueza. Herramienta para el desarrollo económico local
Una forma de aproximarnos a ese conocimiento y comprensión es analizando las localidades desde
cuatro perspectivas:
ElTerritorio
El territorio no solo como definición geográfica, sino como construcción social, como espacio de
relaciones y sentido de pertenencia. Características, medio ambiente, y relaciones con el entorno.
La población
Densidad, composición generacional, capacidades humanas, conocimientos, necesidades básicas,
actitudes, nivel de bienestar y pobreza.
Recursos
Las potencialidades naturales, económicas financieras, de infraestructura, tecnologías y otros que se
dispone.
Identidad
La cultura y el sentido de pertenencia, los símbolos y la visión compartida. La capacidad de construir
capital social, solidaridad y confianza.
ENTORNO
TERRITORIO
RECURSOS
POBLACION
IDENTIDAD
Michel Azcueta
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HACIA UNA GESTIÓN ADMINISTRATIVA MODERNA Aportes desde la práctica
Hemos señalado que el Mapa de Riqueza se sustenta - entre otros aspectos - en las potencialidades
locales.
Según el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, "Las potencialidades son recursos o
capitales o ambos a la vez, no utilizados, utilizados parcialmente o mal utilizados. Las potencialidades se
activan partiendo de una combinación adecuada de estos recursos o capitales, optimizando el entorno
social y económico para favorecer su puesta en valor." (2002: 80)
Este proceso implica la creación o consolidación de unidades o cadenas productivas concretas que bajo
determinadas condiciones y estrategias, internas y externas, pueden sustentar el desarrollo económico y
humano.
Sin embargo la sola presencia de las potencialidades no basta. Hay que movilizarlas, articularlas y
combinarlas para tener impactos sostenibles.
1 2
PREPARANDONOS
SOCIALIZANDO
CONCEPTOS Y 5
PRACTICAS
IDENTIFICANDO
IDENTIFICANDO
NUESTROS EJES
6
3 POTENCIALIDADES
Y CAPACIDADES
MOTORES:
HACIA LAS ANALISIS
PARTICIPATIVO DE
VENTAJAS
COMPETITIVAS NUESTROS EJES
RECOPILACION DE MOTORES
4 INFORMACION
CLAVE
PRODUCTIVOS
LA ACCION
PRESENTACION
Y COMUNICACIÓN
7 8 PERMANENTE
MONITOREO Y
EVALUACION
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El Mapa de la Riqueza. Herramienta para el desarrollo económico local
3. Vicente SánchezVásquez.
Licenciado en derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Especialista en gestión municipal
y fortalecimiento institucional.
Amplia experiencia en Gestión Pública. Especialización en Planificación Estratégica y Desarrollo
Económico Local.
Ha sido Asesor de la Vice-Presidencia de Gobiernos Locales del Congreso de la República. Consultor
de la Oficina de Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito - ONUDD.
Actualmente se desempeña como coordinador de Proyectos de la ESCUELA MAYOR DE GESTION
MUNICIPAL y docente en la UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DEL SUR (UNTECS)
Michel Azcueta
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