Fase

Estratégica
para
Sectores
Guía Metodológica

Documento de Trabajo

Setiembre 2015

La presente Guía Metodológica se aplica

luego de la Fase de Análisis Prospectivo
sectorial y tiene como propósito guiar la
formulación de la estrategia de los Planes
Estratégicos Sectoriales Multianuales.
Contenido

Presentación ....................................................................................................................................................2

Fase Estratégica ..............................................................................................................................................8

Etapa 1: Preparatoria ....................................................................................................................................8

Etapa 2: Escenario apuesta ...................................................................................................................... 10

Etapa 3: Visión.............................................................................................................................................. 14

Etapa 4: Objetivos Estratégicos ............................................................................................................. 16

Etapa 5: Acciones Estratégicas ............................................................................................................... 27

Etapa 6: Ruta estratégica ......................................................................................................................... 34

Etapa 7: Proyectos de Inversión en los Sectores............................................................................. 38

Etapa 8: Redacción del PESEM............................................................................................................... 42

Anexos……...……………………………………………………………………………………………………………………44

1
 Presentación
El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico - CEPLAN, como ente rector del
Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, tiene la función de establecer los
lineamientos, procedimientos y metodologías para implementar el nuevo enfoque de
planeamiento estratégico en el sector público.

Un primer paso importante para la implementación de este enfoque orientado al

fortalecimiento de una gestión pública orientada a resultados, fue la aprobación de la
Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico – Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico (en adelante, la Directiva), que establece la metodología del
proceso de planeamiento estratégico.

En ella se define al planeamiento estratégico como un proceso sistemático construido

sobre el análisis continuo de la situación actual y del pensamiento orientado a futuro.
Esta definición establece claramente la naturaleza administrativa del planeamiento
estratégico como una función de apoyo, específicamente de brindar información a la
alta dirección para la mejor toma de decisiones que permita el logro de los objetivos
estratégicos establecidos.

Asimismo, a través de guías se desarrollarán las metodologías para aplicar los

lineamientos de la Directiva. En ese contexto, la presente guía desarrolla la Fase
Estratégica para los sectores, fase en la cual el Sector define su estrategia, entendida
como establecer el “qué queremos lograr” (objetivos) y “cómo vamos a lograrlo”
(acciones estratégicas), considerando sus políticas sectoriales, las políticas nacionales,
programas nacionales, programas presupuestales, estrategias, planes temáticos y otros
instrumentos de política, y a su vez, articulado al Plan Estratégico de Desarrollo
Nacional. A este proceso el CEPLAN lo denomina instrumentalización de la política del
sector. De esta manera, esta fase contribuye a orientar a todas las entidades públicas a
nivel nacional, regional y local a realizar actividades vinculadas al ámbito de su
competencia, así como informar al sector privado, sociedad civil y población en general
de la estrategia sectorial.

El contenido de esta guía propone la metodología, procedimientos y herramientas

necesarias para el desarrollo de la Fase Estratégica que utiliza como insumo la
información generada en la Fase de Análisis Prospectivo. Esta fase se inicia con el
establecimiento del escenario apuesta, momento en que se constituye la posición
estratégica del sector, en torno al cual, se definirán la visión y los objetivos estratégicos
sectoriales, para luego establecer el contenido de la estrategia, materializada en las
acciones estratégicas y la ruta estratégica.

2
Entendiendo la Fase Estratégica
1. ¿Qué es la Fase Estratégica?

La Fase Estratégica es aquella en la cual el sector define su estrategia, entendida como

el “qué queremos lograr” (objetivos) y “cómo vamos a lograrlo” (acciones estratégicas).
Para la primera parte de este proceso, es necesario recoger los instrumentos de política
sectorial que ha desarrollado el sector; de ésta forma, se instrumentalizarán las políticas
nacionales, programas nacionales, programas presupuestales, estrategias, planes
temáticos y otros instrumentos de política, y al mismo tiempo, articulado al Plan
Estratégico de Desarrollo Nacional -PEDN.

Gráfico 1. Instrumentalización de las Políticas

Esta fase contribuye a orientar a todas las entidades públicas a nivel nacional, regional y
local, sector privado, sociedad civil y población en general a realizar actividades
vinculadas al ámbito temático del sector, a fin de contribuir el logro de los objetivos
estratégicos.

La Fase de Análisis Prospectivo es un proceso de análisis de naturaleza divergente,

donde se insta al sector a pensar en diferentes escenarios futuros; mientras que la Fase
Estratégica es un proceso de convergencia, donde el sector define qué quiere lograr y
cómo lograrlo (estrategia).

Por ello, para el desarrollo de esta fase se utiliza la información generada en la Fase de
Análisis Prospectivo y se inicia con el establecimiento del escenario apuesta, momento
en qué se constituye la posición estratégica del sector, en torno al cual, se definirán la
visión y los objetivos estratégicos sectoriales, para luego establecer el contenido de la
estrategia, materializada en las acciones estratégicas y la ruta estratégica.

3
 2. ¿Cuáles son los objetivos de la Fase Estratégica?

A. Establecer la estrategia del sector, es decir: sus objetivos estratégicos, acciones

estratégicas y la ruta estratégica.
B. Instrumentalizar los objetivos priorizados de las políticas nacionales bajo su
competencia, así como los principales objetivos de sus proyectos, programas u
otras intervenciones públicas; y establecer los medios más eficaces para
lograrlos.
C. Articular los objetivos estratégicos sectoriales con los objetivos nacionales
establecidos en el PEDN.
D. Generar información para el seguimiento de la gestión estratégica sectorial.

3. ¿Dónde está ubicada la Fase Estratégica?

La Fase Estratégica constituye la segunda fase del proceso de planeamiento

estratégico, luego de la Fase de Análisis Prospectivo.

Gráfico 2. Ubicación de la Fase Estratégica dentro del Proceso de Planeamiento Estratégico

4. ¿Qué documentos se elaboran en la Fase Estratégica?

 Para los sectores, el Plan Estratégico Sectorial Multianual – PESEM.

 Para los gobiernos regionales, el Plan de Desarrollo Regional Concertado –
PDRC.
 Para los gobiernos locales, el Plan de Desarrollo Local Concertado – PDLC.
 Los planes especiales territoriales y los planes especiales multisectoriales.

4
5. ¿En qué circunstancias se desarrollan los planes especiales territoriales?

Los planes especiales territoriales permiten instrumentalizar las Políticas Nacionales

y proponer estratégicas de intervención integrales para un referido territorio, en
atención a necesidades de prioridad nacional.

Este Plan tiene como características:

1. Se refiere a un territorio específico (delimitado en un decreto supremo), el cual

puede incluir gobiernos locales (provinciales y distritales) que pertenecen a
diferentes gobiernos regionales.
2. Instrumentaliza una política nacional en atención a necesidades de prioridad
nacional.
3. El proceso de planeamiento es conducido por una Comisión Multisectorial
creada mediante decreto supremo para tal fin.

El periodo de planeamiento es de 5 años como mínimo. Como ejemplo del proceso

de planeamiento estratégico que generaría un plan especial territorial, tenemos el
Plan de Desarrollo Territorial de la Zona del Huallaga, propuesto mediante Decreto
Supremo N° 030-2013-PCM.

El plan especial territorial identifica acciones estratégicas que deberán incorporar

los sectores y territorios ensus procesos de planeamiento estratégico.

6. ¿En qué circunstancias se desarrollan los planes especiales multisectoriales?

Los planes especiales multisectoriales se desarrollan bajo los siguientes supuestos:

1. Para instrumentalizar, a través de un sistema funcional, las políticas nacionales

que requieren para su desarrollo la participación de dos o más sectores.
2. Para instrumentalizar políticas nacionales que requieren, para su diseño,
formulación e implementación, la participación de dos o más sectores, cuya
rectoría no recae de manera exclusiva en un solo sector, pero que ha sido
asignada por el Consejo de Ministros.

Estos planes tienen como características:

 Se refieren a políticas nacionales que requieren para su desarrollo la

participación de dos o más sectores.
 El plan debe de ser suscrito por todos los sectores involucrados. El proceso de
planeamiento es conducido por un sistema funcional. El periodo de
planeamiento es de 5 años como mínimo.

Como ejemplo de las temáticas que podrían desarrollarse en el proceso de

planeamiento estratégico que generaría un plan especial multisectorial, tenemos
informalidad, ciudades sostenibles, competitividad, infraestructura, entre otras.

5
 Un plan especial multisectorial identifica acciones estratégicas que deberán
incorporar los sectores en sus procesos de planeamiento estratégico.

Gráfico 3. Cadena de Planes Estratégicos

7. ¿Quiénes realizan la Fase Estratégica y cuál es el horizonte de tiempo de los

planes?

Los ministerios del Poder Ejecutivo, para el sector bajo su rectoría, el PESEM se
elabora para cinco (5) años; y los gobiernos regionales y gobiernos locales, para sus
respectivos ámbitos territoriales, el PDRC y PDLC se elaboran para ocho (8) años.

Además, la Fase Estratégica es desarrollada por las entidades de la Administración

Pública que realicen planes especiales multisectoriales y territoriales. Estos planes se
formulan para cinco (5) años.

8. ¿Cómo se articula la Fase Estratégica con la Fase Institucional, y cómo se

vincula con los sistemas administrativos?1

El elemento articulador de la Fase Estratégico con la Fase Institucional del Sistema

Nacional de Planeamiento Estratégico, así como la vinculación con los demás
sistemas administrativos es la cadena de valor público. En efecto, la Fase
Estratégica, la Fase Institucional, el presupuesto por resultados y la asignación
presupuestaria, abastecimiento y, el seguimiento y la evaluación, cuentan con
herramientas metodológicas, técnicas e instrumentos diferenciados, pero deberían
operar sobre una misma cadena de valor público.

1
Adaptado en base a “La cadena de valor público: un principio ordenador que previene la colisión
metodológica” de Maciel Sotelo. Revista Internacional de Presupuesto Público - ASIP, Nº 80 del año 2012.
http://t9000176.ferozo.com/la-cadena-de-valor-publico-un-principio-ordenador-que-previene-la-colision-
metodologica/

6
 Gráfico 4. Cadena de valor público

La cadena de valor presentada se desenvuelve en dos ámbito, en el de las políticas

públicas, en el que los tomadores de decisión ajustan, precisan y comunican la
política del sector, y es en torno a ello, donde se presentan los conflictos que
caracterizan el escenario donde se desarrollan las políticas públicas y las
necesidades de articular políticas sectoriales. La Fase Estratégica recoge este
proceso y define la estrategia sectorial para lograr los objetivos estratégicos
(resultados).

El otro ámbito es el de la gestión pública, en donde la producción es el factor en el

que se estructuran las actividades requeridas; además, es necesario tener en cuenta
que la estructura organizativa que responda a estas necesidades de producción.
Asimismo, se debe identificar un conjunto de acciones de soporte, de construcción
de capacidades estratégicas, que buscan generar las condiciones para viabilizar este
proceso de producción. Este análisis se desarrolla en la Fase Institucional.

Cabe mencionar que la cadena de valor asociada al proceso de planeamiento

estratégico (Fase Estratégica e Institucional) excede el campo presupuestario,
porque incluye eslabones que no son relevantes desde el punto de vista de la
asignación del presupuesto, pero que son necesarios para asegurar el logro de los
objetivos estratégicos (resultados); y a la inversa, el presupuesto excede el proceso
de planeamiento estratégico porque su carácter es exhaustivo y abarca todas las
áreas de la institución. En este contexto, los sistemas administrativos se
complementan para brindar mejor información para la toma de decisiones que
permitan lograr mejores resultados.

7
 Fase Estratégica
Gráfico 5. El proceso de la Fase Estratégica

ETAPA 1: PREPARATORIA

Esta etapa mantiene la estructura de planeamiento estratégico ya creada en la Fase de

Análisis Prospectivo. Más aún, la resolución que inicia el proceso de planeamiento
estratégico para los sectores establece esta continuidad. En consecuencia, la Comisión
de Planeamiento Estratégico, designada por el órgano resolutivo y el Equipo Técnico
extienden sus actividades en la Fase Estratégica.

Comisión de Planeamiento Estratégico. Órgano temporal que coordina, guía,

acompaña y valida el proceso de planeamiento estratégico con la asesoría técnica del
Órgano de Planeamiento Estratégico. Se requiere una alta participación de los
tomadores de decisión a fin de que encuentren en el proceso de planeamiento
estratégico una herramienta de gestión que vincule sus orientaciones, prioridades y
objetivos con las intervenciones públicas que al interior del sector se van a realizar.
Está conformada por:

• Miembros de la Alta Dirección

• Jefes de órganos de línea, asesoramiento y apoyo

Equipo Técnico. Grupo de personas designadas por la Comisión de Planeamiento

Estratégico a cargo de ejecutar el proceso de planeamiento estratégico.

Órgano de Planeamiento Estratégico. Órgano técnico que brinda soporte en la

metodología aplicable al proceso de planeamiento estratégico.

Actores. Son las entidades públicas, organizaciones claves, expertos y sociedad en

general, vinculados por la temática al proceso de planeamiento de la entidad, quienes
podrán ser convocados por el Órgano de Planeamiento Estratégico.

8
El Órgano de Planeamiento Estratégico de acuerdo con el cronograma de trabajo,
aprobado por el Órgano Resolutivo en la fase previa, debe entregar a la Comisión de
Planeamiento Estratégico la siguiente información:

En la Fase Estratégica, la Comisión de Planeamiento Estratégico debe generar los

siguientes productos:

1. Escenario Apuesta

2. Visión

3. Objetivos estratégicos con indicadores y metas

4. Acciones estratégicas

5. Ruta estratégica

6. Plan Estratégico Sectorial Multianual

9
ETAPA 2: ESCENARIO APUESTA

La finalidad de esta etapa es elegir un escenario posible de ser alcanzado por el sector. En
tal sentido, el escenario apuesta contribuye a definir la posición estratégica del sector,
definiendo los cambios que se espera lograr en el ámbito temático del sector.

El escenario apuesta se construye sobre la base de las variables estratégicas, las cuales
representan el cambio en las condiciones, cualidades o características de los ciudadanos o
su entorno2. En ese contexto, la posición estratégica definirá cómo quiere ser y cómo
abordará cada variable estratégica, identificando así un estado del futuro a alcanzar.

Proceso para elaborar el escenario apuesta:

El escenario apuesta se configura a partir del análisis del comportamiento de las variables
estratégicas en los diferentes escenarios elaborados en la Fase de Análisis Prospectivo.

Paso 1: Determinar la posición estratégica de cada vari able estratégica

En la administración pública se dispone de muchas alternativas de posicionamiento, es

decir, maneras de tomar posición frente a las variables estratégicas, a continuación
mencionaremos las que utilizarán3:

1. Innovadora: Es una posición proactiva frente a los retos que desea evitar u
oportunidades que desea aprovechar. Consiste en explorar diferentes formas para
gestionar y experimentar cambios importantes en el logro de los resultados
esperados. Esta posición predispone al sector a asumir riesgos, cambios
organizacionales rápidos, enfrentar resistencias al cambio, alinear los recursos escasos
a estas prioridades y la búsqueda de alianzas para sostener el cambio y requiere
asegurar un alto apoyo político.

2. Moderada: Es una posición preactiva, intermedia entre la innovadora y la

conservadora. Consiste en prepararse ante los cambios o seguir los pasos de otras
experiencias que han tenido éxito (seguidor). En este caso, la posición estratégica está
condicionada por factores externos, como decisiones del más alto nivel de gobierno o
por la configuración del soporte necesario para materializar un cambio normativo.

3. Conservadora: Es una posición reactiva, consiste en responder ante los cambios,

Esta es una posición altamente deseable cuando los recursos disponibles son
limitados, no se cuenta con el suficiente apoyo político, o los retos son demasiados
para generar cambios importantes. En este caso, la estrategia se centra en los
componentes básicos de los procesos para brindar bienes o servicios, es decir,
principalmente en lograr la eficiencia de las operaciones existentes.

2
Gestión por resultados.
3
Adaptado de Boyne and Walker. Strategy Content and Public Service Organizations .Journal of Public
Administration Research and Theory · April 2004.

10
La pregunta guía para determinar la situación general del escenario apuesta es: ¿Qué
posición estratégica se adoptará para cada variable estratégica?

Gráfico 6. Posición Estratégica

Serán los tomadores de decisión quienes deberán responder a esta pregunta en base a
la información que nos provee:

 El diagnóstico de las variables estratégicas de la Fase de Análisis Prospectivo:

este diagnóstico da indicios acerca de la probabilidad de cambio de cada variable a
partir de su situación actual, teniendo como parámetro de referencia su valor
óptimo. La posibilidad de cambio va estar definida por la capacidad de gobernanza
que deba desarrollar el sector para lograr dicho cambio.

 Los escenarios exploratorios: los cuales representan las consecuencias sobre las
variables estratégicas de que ciertos sucesos o decisiones tomen lugar, por
consiguiente ofrece información acerca de la factibilidad de modificar sus
comportamientos bajo ciertas circunstancias.

Es importante tener presente que no es posible tener una posición innovadora para todas
las variables estratégicas - no es una estrategia sostenible - .Los tomadores de decisiones
deben evaluar con cuidado el diagnóstico y los escenarios para tomar una posición por
cada variable estratégica.

A continuación se presenta una matriz para determinar la posición estratégica que se

realizará por cada variable estratégica:

11
 Cuadro 1. Matriz para determinar la posición estratégica

Escenarios
Diagnóstico Posición estratégica
exploratorios
Dentro de los E.
Determinar si la
Variable Descripción muy Exploratorios cuál
posición estratégica
estratégica breve de la es el mayor cambio Valor de la
es innovadora,
situación de la que se ha dado posición
moderada o
variable para la V.
conservadora
Estratégica
Logros de El mayor cambio
aprendizaje en Actualmente los en los
los niños y logros de exploratorios es de
Conservadora
1 niñas al III Ciclo aprendizaje 10%, es decir llegar 70%
de Educación están en 70% a 80% en logros de
Básica Regular aprendizaje
V. Estratégica 2
2
V. Estratégica 3
3
…
…

Paso 2: Redacción del Escenario Apuesta

Se utiliza la misma metodología de la sección construcción de los escenarios exploratorios

de la Guía de la Fase de Análisis Prospectivo, pero con un horizonte al 2021. La redacción
se inicia con la referencia al horizonte de tiempo donde se dará el cambio, describiendo los
logros obtenidos por el sector para cada una de las variables estratégicas. Luego se detalla
el proceso a través del cual se logró el estado de cambio elegido, los actores que
intervinieron con sus decisiones y acciones, así como su impacto en el entorno.

Puede incluirse cifras o datos cuantitativos exactos para graficar la nueva situación de
cambio (por ejemplo: se alcanzó una inversión pública del X%), o se puede hacer referencia
a una nueva situación de manera cualitativa (por ejemplo: la inversión pública mejoró
sustantivamente, o duplicó la situación actual).

12
 A continuación se presenta como ejemplo un extracto de un escenario apuesta:

Extracto de escenario apuesta del Sector Cultura

Es el año 2021, el Perú se ha constituido como un referente regional e internacional de

inclusión social a través de la cultura. Un tercio de la población peruana tiene acceso a la
diversidad cultural desde sus localidades de forma sostenida, gracias a diversas alianzas
estratégicas público-privadas, como resultado de que el Sector Cultura propició y lideró el
diseño e implementación de una política cultural que estimula y articula la participación
de diversas entidades gubernamentales, la sociedad civil y la cooperación internacional.

Los índices de comprensión lectora y desarrollo de habilidades y aptitudes de la población

han superado el promedio latinoamericano gracias a las políticas articuladas con el
MINEDU y un consumo cultural sostenido y diverso que ha repercutido positivamente en
la innovación y creatividad cultural, y el desarrollo de más tipos de emprendimiento
cultural a nivel nacional.

Paso 3: Identificación de riesgos y oportunidades

A partir de la información de la Fase de Análisis Prospectivo, se deben identificar los riesgos

y oportunidades que pueden afectar el escenario apuesta construido.

 Riesgo: Es un evento desfavorable que no ha ocurrido aún, y de ocurrir puede

afectar negativamente el cumplimiento del escenario apuesta, siempre que no
se tomen decisiones para disminuir o anular su efecto.

 Oportunidad: Es un evento favorable que puede contribuir al cumplimiento del

escenario apuesta, siempre que se tomen las decisiones para su
aprovechamiento.

A continuación deben registrarse los riesgos y oportunidades en una matriz que

permita realizar un seguimiento a los mismos.

Cuadro 2. Matriz de riesgos y oportunidades

Escenario Ítem Riesgos Ítem Oportunidades

1 1
2 2
Escenario
3 3
Apuesta
4 4
5 5

13
ETAPA 3: VISIÓN

La finalidad de esta etapa es construir una declaración concisa e inspiradora de la situación

futura que se aspira alcanzar en el sector, teniendo en cuenta los cambios que desea lograr
en el ciudadano y su entorno. Esta declaración concisa debe reflejar al sector como si
hubiera implementado exitosamente su estrategia.

La visión, además de contribuir a identificar el propósito general del sector, y darle

direccionalidad e impulso al proceso de desarrollo del sector, es muy importante para
motivar e inspirar los esfuerzos de todos los actores involucrados a fin de conseguir un
mismo propósito durante el proceso de implementación de la estrategia.

La construcción de la visión es un proceso tanto político como técnico que requiere que
sea comunicada permanente y constantemente a los miembros del sector, de tal forma
que, todos estén familiarizados con ella. Esto implica que la visión debe incluirse en cada
uno de los documentos, presentaciones y las herramientas producidas por el sector, siendo
importante el involucramiento de los órganos de comunicación.

La visión tiene las siguientes características:

 Concisa: es breve y sencilla en su contenido;

 Desafiante: es retadora para la acción;
 Inspiradora: es motivadora y orienta la acción.

Proceso para elaborar la visión:

Paso 1: Construcción de la visión

La construcción de la visión debe pasar por un proceso participativo, involucrando a todos

los actores responsables de los logros sectoriales, desde los tomadores de decisiones hasta
los miembros de los órganos de línea y de apoyo.

Preguntas orientadoras para construir la visión:

14
 ¿Cuáles son los aspectos de interés de
¿Cómo vemos a los ciudadanos y el entorno
mejora en los ciudadanos y el entorno
en el futuro desde el sector?
en nuestro sector?

Se visualizan directamente los Se visualizan directamente los

cambios en los ciudadanos cambios en las condiciones y
beneficiarios en términos de su contexto que permiten o faciliten el
bienestar y desarrollo personal y desarrollo de los ciudadanos
colectivo.

Responder estas preguntas debe conducir a identificar la última finalidad del sector, el
“para qué” busca alcanzar mejores valores de sus variables estratégicas.

Se recomienda la revisión constante de la visión en las etapas posteriores, a fin de

guardar coherencia entre ésta y la propuesta estratégica del plan.

Paso 2: Redacción de la visión

La visión que se redacta en tiempo presente, busca generalizar las condiciones que
queremos tengan los ciudadanos o el entorno en el futuro relacionado al Sector.

Visión del Sector Justicia y Derechos Humanos:

“En el Perú se respetan los derechos humanos en un contexto de cultura de la legalidad

y convivencia social armónica, con bajas tasas de criminalidad y discriminación, donde
toda persona goza de seguridad jurídica y tiene acceso a una justicia inclusiva y
confiable, gracias a un Estado moderno y transparente que protege efectivamente los
intereses del país y de sus ciudadanos”.

Como se puede observar, la visión refleja de forma clara y concisa la situación de

cambio que se espera lograr para el ciudadano o su entorno relacionado al Sector
Justicia y Derechos Humanos.

15
ETAPA 4: OBJETIVOS ESTRATÉGICOS

La finalidad de esta etapa es definir los objetivos estratégicos sectoriales, los cuales se
identifican partiendo del escenario apuesta (sustentado en variables4) y que se articularán
con objetivos pre- establecidos (variables) en los mandatos legales y administrativos que
orientan la gestión del sector: el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, las Políticas
Nacionales bajo competencia del sector, los Programas Presupuestales, Estrategias,
Proyectos o Programas Nacionales, planes temáticos, entre otros.

La articulación de estos dos elementos resulta en los objetivos estratégicos sectoriales

(variables). El siguiente gráfico muestra este proceso:

Gráfico 7. Modelamiento causal de variables

Conforme con el grafico precedente, esta etapa se trabaja con variables. Se inicia con las
variables estratégicas de la Fase de Análisis Prospectivo y que se han utilizado para definir
el escenario apuesta. Luego se identifican las variables de los instrumentos de política con
que cuenta el sector, para luego establecer una cadena causal entre todas estas variables. A
partir de esta cadena causal, que se convertirá en una cadena de valor público5, se
identifican los objetivos estratégicos sectoriales bajo un enfoque de resultados. Para ello, se
deben seguir los siguientes pasos:

Paso 1: Identificar los instrumentos de política del sector

El sector debe identificar todos los instrumentos que definen la política sectorial, entre
ellos:

a. El Plan Estratégico de Desarrollo Nacional – PEDN.

b. Las políticas nacionales de competencia del sector.

4
Revisar el concepto de variable presentado en la Guía de la Fase Prospectiva
La cadena de valor pública es un modelo descriptivo en donde se presenta como el sector público
5

genera valor a través de los recursos, las actividades, las acciones estratégicas y los objetivos
estratégicos.

16
 c. Los programas presupuestales.

d. Otros: programas nacionales, estrategias, planes temáticos u otros

instrumentos de política.

Posteriormente se debe desarrollar una tabla que resuman los instrumentos de la política
del sector, de acuerdo a la matriz siguiente:

Cuadro 3. Identificación de variables de las políticas del sector

Identificación de variables de las políticas del sector

Nombre del Variables Variables Variables Variables Observaciones
instrumento para para para para
de política objetivos acciones actividades elementos
estratégicos estratégicas críticos
(insumos)

Esta tabla requiere que el sector identifique todos los instrumentos que definen la política
sectorial. Luego, a partir de cada instrumento, se identifican todas las variables de cada
instrumento (que usualmente están expresados a través de objetivo generales, objetivos
estratégicos, objetivos priorizados, objetivos específicos, ejes, lineamientos, etc.). Y luego de
identificadas dichas variables, se debe categorizar, en el marco de los conceptos
desarrollados en el SINAPLAN (enfoque de resultados), si corresponde por la naturaleza de
la variable a un objetivo estratégico (fin), acción estratégica (medio) o elementos críticos
(entendiendo como herramientas informáticas, proyectos, recursos materiales o humanos,
capacidades, etc.)

Paso 2: Relacionar entre las variables del escenario de apuesta y las procedentes de
los instrumentos de política del sector

En este paso se establece la cadena causal entre las variables que ayuda a identificar los
elementos de la cadena de valor público.

17
 LA CADENA DE VALOR PÚBLICO Y EL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO

Lo que sigue se sustenta en lo señalado por Sotelo6 (2014). La cadena de valor presenta
una potente herramienta descriptiva para expresar las principales políticas nacionales o
estrategias de intervención, así como la generación de bienes y servicios que se requieren
para cumplir dichos objetivos de política, y sistematizar la prestación de bienes y servicios
que estas implican, así como los insumos que requiere y los procesos que contribuyen a
generar los bienes y servicios vinculados al logro de los objetivos de política.

Cadena de Valor Público

Lo potente de esta herramienta, es que sobre esta cadena, convergen hasta cinco
funciones criticas del proceso de las políticas públicas: La de definición estratégica del
gobierno, la planificación operativa, la formulación presupuestaria, el monitoreo y
evaluación. Cada una de estas funciones cuenta con sus propios métodos, metodologías,
herramientas, e instrumentos. Mucho de la confusión sobre diferenciar estas funciones se
da porque muchas de sus metodologías usan los mismos pasos y herramientas como es el
caso de análisis de actores o fichas de indicadores, así como a veces usan los mismos
instrumentos: sistemas de seguimiento. Pero es importante tener presente que si bien
operan sobre un mismo y único proceso, tienen métodos diferentes y contribuyen de
manera diferente y complementaria al proceso de políticas públicas.

En este marco, el rol de la Fase Estratégica del planeamiento estratégico le corresponde la

definición estratégica de la política sectorial. Para identificar la combinación adecuada de
acciones estratégicas que caracteriza la política del sector, se requiere un direccionamiento
estratégico, sea este explicito (aprobado oficialmente) o no. Nos referimos al perfil de la
política, la selección de los problemas que aborda y los resultados que espera obtener, los
lineamientos de la política, es decir, a la esencia de una política nacional vinculada un
sector. Este es el proceso de encontrar los objetivos estratégicos y las acciones
estratégicas que refleje la política del sector.

Para pasar del modelo descriptivo al modelo explicativo y definir las relaciones entre
variables, es importante encontrar las variables que se relacionan con las variables
estratégicas. Para ello, se debe revisar la información generada en la Fase de Análisis
Prospectivo, como son: las tendencias, los eventos de futuro, el análisis de influencia y
dependencia (análisis estructural) y sobre todo, el diagnóstico de variables.

6
Sotelo Maciel, A. J. (2012). La cadena de valor público: un principio ordenador que previene la colisión
metodológica. Revista Internacional de Presupuesto Público, 80.

18
 Gráfico 8. Identificación de objetivos

De este proceso, resulta una cadena de valor pública, que es la estructura básica sobre la
cual el sector identificará sus objetivos estratégicos que refleja el escenario apuesta
previamente definido y, a su vez recoge los objetivos de política del sector definidos en sus
instrumentos previamente aprobados.

Cabe mencionar que, en este nivel de análisis, el tipo de relaciones entre las variables es
complejo. Como lo señala Sotelo7, las relaciones al interior de una entidad pública son
deterministas, donde las relaciones causales son fácilmente definibles (relaciones insumo-
producto); pero en el mundo de las variables de política sectorial, éstas tienen un carácter
indeterminado. Por ejemplo, los logros en diversificación productiva, lucha contra la
desnutrición y logros de aprendizaje por su naturaleza compleja y multisectorial dependen
de múltiples interacciones. Esta complejidad, sin embargo, se supera: primero,
internalizando la necesidad de establecer en el más alto nivel sectorial las acciones de
coordinación intersectorial, y segundo, como lo señala el Banco Mundial y la OCDE, con el
uso de evidencias para sustentar los modelos causales. Por ello, la selección de los
objetivos estratégicos (las variables en círculos rojos del grafico anterior) si bien es
sustentada en evidencia, también corresponde a un proceso político estratégico, así como
a los objetivos comunicacionales de la alta dirección del sector. En este contexto, la
selección de variables como objetivos estratégicos se convierte en un factor clave
comunicacional para todos los actores que participan en este proceso. En el grafico
anterior, se prefiere seleccionar dos variables como objetivos estratégicos antes que la
variable resultante de la materialización de ambas.

7
Sotelo Maciel, A. J. (2012). La cadena de valor público: un principio ordenador que previene la colisión
metodológica. Revista Internacional de Presupuesto Público, 80.

19
 Modelos causales y uso de evidencia en la definición de
Objetivos Estratégicos

Los objetivos estratégicos se definen en el ciudadano y en el entorno, y se desprenden de

las variables estratégicas identificadas en la Fase de Análisis Prospectivo. Sin embargo,
también se debe considerar que las variables interactúan entre sí, influenciando o
determinando unas a otras. Por ejemplo, la contaminación del suelo podría estar
influenciada por las prácticas ambientales de los ciudadanos. Ambas son variables
aparentemente relacionadas.

Una primera discusión que se debe tener al interior de los equipos técnicos es sí se define
el objetivo estratégico a nivel de la contaminación o a nivel de la conducta o actitud de los
ciudadanos. Lo cierto es que no podrían ser los dos a la vez, puesto que estarían en la
misma línea de asociación o causalidad.

Un segundo momento, habiendo sido seleccionada la contaminación como variable para

el objetivo estratégico, es determinar todas las otras variables que lo influencian. Esto es
muy necesario si es que se desea realmente, más adelante, identificar o implementar
acciones estratégicas que realmente estén orientadas a lograr los objetivos. Aquí el
supuesto es que afectando sus causas, se logra mover la variable que tomamos como
objetivo.

Como se puede apreciar en el siguiente esquema, una variable “v” está condicionada por
otros factores, también “v”. En este marco, se establece que para definir los objetivos
estratégicos es necesario entender la dinámica que se originan entre dichas variables, por
lo cual se requieren la construcción o establecimiento de modelos causales.

Los modelos causales son esquemas gráficos que permiten visualizar la interacción que se
da entre las variables e identificar el abanico de posibilidades, tanto para la determinación
de los objetivos estratégicos como para facilitar la determinación posterior de las acciones
estratégicas. Con el fin de establecer tal relación, es de gran ayuda construir modelos
causales que permitan tener un diagnóstico del cambio que se quiere.

20
La relación causal debe tratar de dibujarse de forma completa, puesto que la estrategia
que se utilice puede contribuir a incidir en la variable, pero podría generar otros efectos si
es que no se analiza las variables en conjunto.

Determinación de las relaciones de causalidad: Evidencias

La sustentación de las relaciones de causalidad debe ser la más sólida posible. Sólo de ese
modo se puede tener mayor certidumbre que lo que se quiere hacer o se está haciendo es
aquello que funciona para lograr el o los resultados. Por tal razón, las relaciones de
causalidad no pueden sustentarse en la opinión de las personas que participan en la
definición de cursos de acción.

Las relaciones causales o de causalidad se basan en evidencias, las cuales son estudios o
investigaciones realizados con el propósito de examinar o verificar una o más relaciones
causa – efecto. La evidencia utilizada debe sustentarse en métodos explícitos y sistemáticos
y, así limitar el sesgo, proporcionando resultados más fiables y precisos sobre los cuales
sacar conclusiones y tomar decisiones.

La evidencia es el sustento de que existe una relación entre dos elementos.

21
Paso 3: Revisión de la lista de variables a ser consideradas como objetivos
estratégicos

Una vez que se cuente con un listado variables posibles de ser objetivos estratégicos,
se deberán revisar en su conjunto a fin de eliminar incoherencias operativas y
redundancias8:

1. Incoherencias operativas: a veces un objetivo estratégico puede dificultar,

impedir o atrasar la ejecución de otra. Si esto ocurre se debe modificar,
reemplazar o eliminar la acción estratégica que esté en conflicto con los demás.
2. Redundancias: también es común que se encuentren objetivos muy parecidos
o que algunos envuelvan o contengan a otros. En estos casos, se debe optar por
el objetivo estratégico cuyo espectro sea más amplio. Una opción menos
deseable, es quedarse con el objetivo común, y generar otro objetivo
estratégico con la parte diferenciada.
3. Vinculación de los objetivos estratégicos sectoriales con los Programas
presupuestales. Los objetivos estratégicos identificados que tengan
correspondencia con los Resultados Finales o Específicos de los Programas
Presupuestales deben utilizar los utilizados por el Programa Presupuestal.

Nota: La cantidad de objetivos estratégicos a formular debe ser menor a 10 con el fin de
que el planeamiento estratégico sea posible y realizable.

Paso 4: Redacción del propósito del objetivo estratégico

Es importante redactar de manera homogénea todos los objetivos estratégicos9.

El objetivo estratégico está compuesto por el propósito y debe estar acompañado de los
indicadores y las metas.

8
Balbi, E. (2014)
9
Caso contrario, se dificultaría la articulación de objetivos establecidos para todos los Planes
Estratégicos, y trasmite una señal confusa a los usuarios de estos planes estratégicos: los funcionarios,
trabajadores y colaboradores del Sector, la sociedad civil y los gremios vinculados, así como la sociedad
en general.

22
 Gráfico 9. Elementos de un objetivo estratégico

Propósito

OBJETIVO
ESTRATÉGICO

Indicador Meta

Propósito = Verbo + Condición de cambio + Sujeto

a) Verbo

El verbo refleja la dirección del cambio que se desea lograr en la condición identificada
para el sujeto.

b) Condición de cambio

Es la cualidad, característica, atributo, desempeño, actitud, entre otros, del sujeto sobre el
cual se desea incidir.

c) Sujeto

El sujeto corresponde al ciudadano (individuos, conjunto de personas, colectivos u

organizaciones), entorno (conjunto de aspectos del medio socio-económico o del
ambiente) u otra entidad del Estado cuya condición se desea cambiar (o mantener, de ser
el caso).

Se reconocen tres tipos de sujetos:

a) El ciudadano, colectivo u organización a la cual se vincula directa o

indirectamente la acción de la institución.

b) El entorno al cual se vincula directa o indirectamente la acción de la institución.

c) Otras entidades del Estado, cuando excepcionalmente, la ley lo establece.

23
 Cuadro 4. Ejemplo de objetivos estratégicos sectoriales

Verbo Condición de cambio Sujeto Redacción del Propósito

niños y niñas
Incrementar los logros
al III Ciclo de
educativos en los niños y
Incrementar logros educativos Educación
niñas al III Ciclo de
Básica
Educación Básica Regular
Regular

Para la redacción de los propósitos se debe tener presente lo siguiente10:

 Debe señalar la expresión del logro, evidenciar el cambio o transformación que se

espera alcanzar; en ese sentido, se pueden utilizar verbos tales como: incrementar,
mejorar, reducir, disminuir.
 Evitar en su redacción los términos “Apoyar”, “Procurar”.
 Expresarlos en términos concretos de resultados esperados y no como funciones o
roles que tiene el sector.

Paso 4: Conceptualización del propósito

El propósito de los objetivos estratégicos deberá ser definido conceptualmente con el

fin de evitar ambigüedades en su interpretación y facilitar la formulación de
indicadores.

Cuadro 5. Registro de objetivos estratégicos

Objetivo Estratégico Definición conceptual

En este campo, coloque los objetivos En este campo, coloque una
N°
estratégicos definición precisa
1
2
…

Paso 5: Formulación de indicadores

Indicador: “Es un enunciado que permite medir el estado de cumplimiento de un

objetivo, facilitando su seguimiento”11.

De acuerdo con la definición, el indicador es un instrumento que permite la obtención

de resultados facilitando el seguimiento a través de mediciones sucesivas y, que en

10
Tomado de Marianela Armijo, Planificación estratégica e indicadores de desempeño en el sector
público. CEPAL, ILPES, Santiago de Chile, junio de 2011, página 45.
11
Fuente: Centro Nacional de Planeamiento Estratégico - Directiva General del Proceso de Planeamiento
Estratégico – SINAPLAN.

24
contraste con las metas establecidas, se podrá verificar el cumplimiento del propósito
de los objetivos estratégicos.

Por ejemplo, un indicador asociado a un propósito podría ser:

Cuadro 6. Ejemplo de indicador para el propósito de un objetivo estratégico

Propósito Indicador
Incrementar los logros educativos en Porcentaje de niñas y niños del III ciclo de
los niños y niñas al III Ciclo de Educación Básica Regular con desempeño
Educación Básica Regular suficiente en comprensión lectora

Considerando los tipos de sujeto se tienen los siguientes ejemplos:

a) El ciudadano, colectivo u organización a la cual se vincula directa o

indirectamente la acción de la institución.

Ejemplo: Porcentaje de niñas y niños del III ciclo de Educación Básica Regular
con desempeño suficiente en comprensión lectora.

b) El entorno al cual se vincula directa o indirectamente la acción de la institución.

Ejemplo: Porcentaje de hectáreas recuperadas y reforestadas.

c) Otras entidades del Estado, cuando excepcionalmente, la ley lo establece.

Ejemplo: Porcentaje de entidades públicas del SINAPLAN que aplican el proceso

de planeamiento estratégico en el marco de la Directiva General del Procesos
de Planeamiento Estratégico - SINAPLAN.

Es necesario señalar que, si el propósito de algún objetivo estratégico se deriva de

variables del escenario apuesta, entonces, se tomará el indicador identificado para esa
variable en la Fase de Análisis Prospectivo. Caso contrario, se formularán indicadores
para los propósitos.

Asimismo, si el propósito se deriva de una variable asociada a políticas nacionales, Plan

Estratégico de Desarrollo Nacional, programas presupuestales, programas nacionales,
estrategias, planes temáticos u otros instrumentos de política; entonces, se considerará el
indicador de ese instrumento o política, según corresponda.

¿Cuántos indicadores formular?

Para cada propósito se recomienda formular un solo indicador. Este indicador debe ser
el que mejor represente el propósito del objetivo; es decir, el más estratégico o
trazador.

Nota: Si para algún propósito no es posible identificar un indicador trazador;

entonces, como alternativa se podrá recurrir a un indicador proxy o indirecto, teniendo
en cuenta que progresivamente se deberán generar indicadores directos para
reemplazar a los proxy.

25
Indicador Proxy
“Se utilizan como sustitutos de los trazadores cuando no es posible tener información
en el corto plazo de estos indicadores”12.

¿Cómo formular indicadores?

Es sumamente importante asegurar que los indicadores de los propósitos se
encuentren apropiadamente formulados; de tal que, permitan la consecución de los
resultados esperados de acuerdo a los propósitos planteados. Para ello, se deberán
seguir los pasos y los aspectos esenciales para la formulación de indicadores que se
detallan en el Anexo 1.

Metas
Las metas para los indicadores del propósito de los objetivos estratégicos se
formularán luego de establecer la ruta estratégica, que corresponde a la Etapa 6 de la
presente guía.

12
Dirección Nacional de Planeamiento de Colombia: “Orientaciones para que un alcalde o gobernador
diseñe o implemente un sistema de seguimiento a su plan de desarrollo - Serie de Guías Metodológicas
Sinergia.

26
ETAPA 5: ACCIONES ESTRATÉGICAS

La finalidad de esta etapa es determinar las acciones que las entidades que conforman
el sector tendrán que llevar a cabo para lograr los objetivos estratégicos.

Esta etapa se inicia a partir del paso 2 de la etapa anterior, donde se relacionan las
variables del escenario apuesta y las procedentes de los instrumentos de política del
sector. Al igual que en la etapa anterior, se parte de las variables generadas en la Fase de
Análisis Prospectivo, las cuales se articularán con las acciones pre-establecidas (variables)
en los mandatos legales y administrativos que orientan la gestión del sector: el Plan
Estratégico de Desarrollo Nacional, las políticas nacionales bajo competencia del sector, los
programas presupuestales, estrategias, proyectos o programas nacionales, planes
temáticos, entre otros.

Las acciones estratégicas proporcionan una plataforma para la toma de decisiones.

Establecen cómo se materializarán los objetivos estratégicos sectoriales, refleja el
conjunto de actividades ordenadas que contribuyen al logro de un objetivo estratégico
y que requiere el uso de recursos. Permiten articular de manera coherente e integrada
con otras acciones estratégicas el logro de los objetivos estratégicos.

Las acciones estratégicos sectoriales pueden ser de la siguiente naturaleza:

1. Identifican los cambios que el sector apuesta lograr en las condiciones,

necesidades de los ciudadanos o en el entorno que estos se desenvuelven. Las
acciones estratégicas sectoriales orientan la gestión del sector hacia el logro de
sus objetivos estratégicos sectoriales.
2. En algunos casos, los mandatos para vincularse a otras entidades de la
administración pública son de coordinación, conducción o articulación de
políticas sectoriales. En ese marco, las acciones estratégicas podrán incorporar
la capacidad de articulación y coordinación con otros sectores y/o entidades y
actores.
3. Los proyectos estratégicos: todos los sectores cuentan con proyectos de alcance
nacional que, de materializarse, tendrían un impacto en el devenir del sector.
Por ello es importante identificar los proyectos de infraestructura y otros
proyectos de inversión que son priorizados por el sector (ver Anexo V).

Paso 1: Continuar con el analisis de los pasos 1 y 2 de la etapa anterior

De la revisión de la información generada en la Fase de Análisis Prospectivo, como son: el

análisis de influencia y dependencia (análisis estructural) y el diagnóstico de variables se
obtienen relaciones de causalidad de las variables.

Asimismo, ya se tiene el mapeo de los objetivos de política del sector.

27
 Cuadro 7. Identificación de variables de las políticas del Sector

Identificación de variables de las políticas del sector

Nombre del Variables Variables Variables Variables Observaciones
instrumento para para para para
de política objetivos acciones actividades elementos
estratégicos estratégicas críticos
(insumos)

Paso 2: Relacionar las variables de la Fase de Análisis Prospectivo y las

procedentes de los instrumentos de política del sector

En esta etapa conviene reflexionar sobre la conexión que debe existir entre el servicio y el
objetivo estratégico. Como es evidente, tal conexión debería ser de causa-efecto. Es decir,
debe garantizarse que la entrega del servicio a los sujetos, bajo ciertas condiciones, tiene
máximas posibilidades de generar el cambio.

Gráfico 10: Identificación de acciones estratégicas

Asimismo, aquí es donde debe tenerse presente la posición estratégica escogida para cada
una de las variables en el escenario apuesta. Estas variables estratégicas están relacionadas
con los objetivos estratégicos y por ende con las acciones estratégicas. Si para una variable
estratégica se ha escogido una posición innovadora, entonces, las acciones estratégicas
deben estar centradas en lograr dicho propósito. Similar con las otras posiciones de las
otras variables estratégicas.

28
 Modelos causales y uso de evidencia en la definición de
acciones estratégicas

La causalidad tiene como teorema base, que toda acción tiene una consecuencia, esta
puede ser unitaria o pueden haber varios efectos que hacen difícil identificar solamente
una consecuencia. Por ejemplo, si una persona toma mucho licor, el efecto inmediato es
que se embriague, si se corre muy rápido el efecto es terminar cansado y deshidratado, sin
embargo si es que se consume cigarrillos por mucho de tiempo, esto puede conllevar a
diversas enfermedades y repercusiones en la salud de la persona en su entorno y se
requiere de un mayor análisis para determinar sus efectos.

La relación causal debe tratar de dibujarse de forma completa, puesto que la estrategia
que se utilice puede contribuir a incidir en la variable, pero podría generar otros efectos si
es que no se analiza las variables en conjunto.

El concepto de causalidad es importante cuando se trata de identificar acciones

estratégicas y de seleccionar aquello que se requiere entregar para producir los cambios
deseados en los objetivos estratégicos.

Determinación de las relaciones de causalidad: Evidencias

La sustentación de las relaciones de causalidad debe ser la más sólida posible. Sólo de ese
modo se puede tener mayor certidumbre que lo que se quiere hacer o se está haciendo es
aquello que funciona para lograr el o los resultados. Por tal razón, las relaciones de
causalidad no pueden sustentarse en la opinión de las personas que participan en la
definición de cursos de acción.

Las relaciones causales o de causalidad se basan en evidencias, las cuales son estudios o
investigaciones realizados con el propósito de examinar o verificar una o más relaciones
causa – efecto. La evidencia utilizada debe sustentarse en métodos explícitos y

29
sistemáticos, y así limitar el sesgo, proporcionando resultados más fiables y precisos sobre
los cuales sacar conclusiones y tomar decisiones.

La evidencia es el sustento de que existe una relación entre dos elementos.

Paso 3: Revisión de la lista de acciones estratégicas

Una vez que se cuente con un listado de acciones estratégicas se deberán revisar en su
conjunto a fin de eliminar las incoherencias operativas y las redundancias13:

1. Incoherencias operativas: a veces una acción estratégica puede dificultar,

impedir o atrasar la ejecución de otra acción estratégica. Si esto ocurre se
debe modificar, reemplazar o eliminar la acción estratégica que esté
entrando en conflicto con las demás.
2. Redundancias: también es común que se encuentren acciones muy
parecidas o que algunas envuelvan o contengan a otras. En estos casos se
debe optar por la acción estratégica cuyo espectro sea más amplio.
3. Vinculación de las acciones estratégicas sectoriales con los programas
presupuestales. En los casos en que los objetivos estratégicos han sido
vinculados a los programas presupuestales, las acciones estratégicas que se
derivan de los objetivos estratégicos se vincularán a los productos o
actividades del programa presupuestal identificado, en lo que corresponda
de acuerdo a las competencias de la entidad.

Paso 4: Redacción de la acción estratégica

13
Balbi, E. (2014)

30
 Gráfico 11. Elementos de la Acción Estratégica

Enunciado

ACCIÓN
ESTRATÉGICA

Indicador Meta

Enunciado de la Acción estratégica = ¿Qué se entrega? + ¿A quién se entrega? +

¿Cómo se entrega?

a) El Qué

 ¿Qué se entrega/Qué se realiza?: Esta pregunta se refiere al servicio o bien concreto

que se entrega directamente a los sujetos y que permitirán lograr los cambios
deseados sobre ellos.

b) A Quién

 ¿A quién se entrega?: Esta pregunta se refiere al sujeto (conjunto de ciudadanos,

entorno o entidades públicas) que es beneficiario de los servicios o bienes.

Además, para los servicios o bienes también se deben identificar los atributos de entrega.

c) Atributo(s)

 ¿Cómo se entrega?: Se refiere a un aspecto cuantitativo o cualitativo de la manera

cómo debe ser entregado el servicio.
 Considera los diferentes aspectos que garantiza que los bienes y servicios generen
el efecto deseado, tales como las formas diferenciadas de entrega, los lugares de
entrega, aspectos territoriales, aspectos socioculturales u otros incluidos en la
referencia de evidencia encontrada.

d) El Para Qué

 ¿Para qué se entrega?: Esta pregunta se refiere a los cambios o efectos que se
desea lograr sobre el beneficiario para el logro de los Objetivos Estratégicos
Sectoriales.

31
 e) Responsables por cada acción estratégica:

 Dependiendo del sector, es posible que exista más de una entidad que participe
en el desarrollo de una acción estratégica sectorial. En este caso, se debe definir
aquella entidad sobre la cual debería recaer la responsabilidad principal del
desarrollo de la acción, y a continuación cada una de las otras entidades
señalando el rol que desempeñan en su desarrollo.

Como se aprecia en el esquema el servicio se entrega directamente a los sujetos

identificados para su recepción y se espera que tal entrega propicie el logro del
objetivo estratégico.

Cuadro 8. Ejemplo de acciones estratégicas sectoriales

¿A quién se ¿Qué se entrega? ¿Con qué atributos? Redacción de la Acción

entrega? Estratégica
Complemento Suficiente Niños de 0 a 36 meses
Niños de 0 a
Nutricional de con suplemento de
36 meses
Hierro hierro suficiente
Adecuada Agricultores reciben
Transferencia
Agricultores transferencia
tecnológica
tecnológica adecuada

Paso 5: Formulación de indicadores

Los indicadores de las acciones estratégicas son instrumentos que posibilitan que se
ejecuten y se cumplan.

Por ejemplo, un indicador asociado a una acción estratégica podría ser:

Cuadro 9. Ejemplo de indicador para una acción estratégica

Acción Estratégica Indicador

Niños de 0 a 36 meses con Porcentaje de niños de 0 a 36 meses con
suplemento de hierro suficiente suplemento de hierro suficiente

Si la acción estratégicase deriva de variables del escenario apuesta, entonces, se tomará

el indicador identificado para esa variable en la Fase de Análisis Prospectivo. Caso
contrario, se formularán indicadores para éstas acciones estratégicas.

Asimismo, si la acción estratégica se deriva de una variable asociada a políticas

nacionales, Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, programas presupuestales,
programas nacionales, estrategias, planes temáticos u otros instrumentos de política;
entonces, se considerará el indicador de ese instrumento o política, según corresponda.

32
¿Cómo formular indicadores?
Es sumamente importante asegurar que los indicadores de todas las acciones
estratégicas estén apropiadamente formulados; para ello, se deberán seguir los pasos y
los aspectos esenciales para la formulación de indicadores que se detallan en el Anexo
1.

Metas
Las metas para los indicadores de las acciones estratégicas se formularán luego de
establecer la ruta estratégica, que corresponde a la Etapa 6 de la presente guía.

33
ETAPA 6: RUTA ESTRATÉGICA

La finalidad de esta etapa es determinar el orden de prioridades a nivel de objetivos

estratégicos y la secuencia lógica de sus correspondientes acciones estratégicas.

A partir de la ruta estratégica se definirán las metas.

Paso 1: Priorización de objetivos estratégicos

El sector deberá definir criterios específicos para ordenar los objetivos estratégicos.
Dichos criterios deben valorar la importancia del objetivo para el desarrollo del
ciudadano y su entorno, o de las Entidades según correspondan.

Por ejemplo:

 Incrementar el desempeño educativo a nivel secundario

 Incrementar los resultados en el desarrollo infantil temprano
 Incrementar el desempeño educativo en niños y niñas en el nivel primario

Para priorizar entre estos tres objetivos debemos preguntarnos ¿Cuál de los objetivos
tiene mayor relevancia en el desarrollo de las personas?

Según investigaciones, el retorno de la inversión en las personas es significativamente

mayor si es realizado en las personas menores de 5 años y desciende a lo largo de la
vida.

Gráfico 12. Ejemplo de criterios para priorizar

Fuente: Heckman666

Paso 2: Construcción de la ruta estratégica

Una vez priorizados los objetivos estratégicos, se hará el ejercicio de priorización de

acciones estratégicas para cada uno de ellos. La priorización se hará en función de la
eficacia que es comprendida como la medida del efecto que la acción estratégica tiene

34
en la cadena de factores que conducen al logro del objetivo estratégico (desarrollado
en la modelación o relaciones de causalidad).

De esta manera, se contará con una secuencia priorizada de objetivos y acciones

estratégicas.

Cuadro 10. Ruta estratégica

Prioridad Objetivo Prioridad Acciones Responsable

Estratégico de acciones Estratégicas

1 1

Se debe tener presente que pueden existir varias acciones estratégicas que impactan en
más de un objetivo. Y puede suceder que dicha acción estratégica termine en relación a un
objetivo estratégico en un nivel alto de priorización, y para otro objetivo estratégico, tenga
un rol secundario en la priorización. El objetivo de priorización es para tener claro, para
cada objetivo estratégico cuales son las acciones estratégicas prioritarias para asegurar el
logro de los objetivos.

Paso 3: Formulación de metas

Antes de empezar, cabe recordar que los objetivos estratégicos están relacionados a las
variables estratégicas. Por ello, la posición estratégica escogida para cada variable afecta la
selección de las metas de los objetivos estratégicos.

Meta: “Es el valor proyectado del indicador para hacer el seguimiento al logro de los
objetivos estratégicos”14.

De acuerdo con la definición, el meta vendría a ser la cuantificación del propósito del
objetivo estratégico que se espera alcanzar en un periodo de tiempo, valor proyectado
que se espera alcanzar y que está asociado al indicador correspondiente. Asimismo,
bajo esa misma concepción se buscará formular las metas para los indicadores de las
acciones estratégicas.

14
Fuente: Centro Nacional de Planeamiento Estratégico - Directiva General del Proceso de Planeamiento
Estratégico – SINAPLAN.

35
Por ejemplo, la meta para el indicador del propósito siguiente sería:

Cuadro 11. Ejemplo de meta para el indicador del propósito de un objetivo estratégico

Propósito Indicador Meta

80% de niñas y niños
Porcentaje de niñas y niños del III ciclo de
Incrementar los logros
del III ciclo de Educación Educación Básica
educativos en los niños y
Básica Regular con Regular con desempeño
niñas al III Ciclo de
desempeño suficiente en suficiente en
Educación Básica Regular
comprensión lectora comprensión lectora al
2018

Otro ejemplo para el caso de una acción estratégica sería:

Cuadro 12. Ejemplo de meta para el indicador de una acción estratégica

Acción Estratégica Indicador Meta

80% de niños de 0 a 36
Niños de 0 a 36 meses Porcentaje de niños de 0 a 36
meses con suplemento
con suplemento de hierro meses con suplemento de
de hierro suficiente al
suficiente hierro suficiente
2018

¿Cuántas metas formular?

El PESEM se elabora para 5 años, por lo que se tendrán que formular metas anuales
para cada indicador del propósito de los objetivos estratégicos y de las acciones
estratégicas.

Para indicadores de propósitos o acciones estratégicas obtenidos a partir de variables

del escenario apuesta, se tomará como meta el valor estimado de la variable en la Fase
de Análisis Prospectivo, según corresponda al año comprendido dentro del periodo del
PESEM, completándose metas para los años restantes.

De manera similar, en el caso de indicadores de propósitos o acciones estratégicas

derivados de variables asociadasa políticas nacionales, Plan Estratégico de Desarrollo
Nacional, programas presupuestales, programas nacionales, estrategias, planes temáticos
u otros instrumentos de política; se tomarála meta de los indicadores de esos
instrumentos o políticas, según corresponda al año comprendido dentro del periodo
del PESEM, completándose metas para los años restantes.

¿Cómo se formulan las metas?

Las metas deben formularse bajo los mismos términos en que se enuncian los
indicadores. Para ello, se deberán seguir los pasos y los aspectos esenciales para la
formulación de metas que se detallan en el Anexo 2.

36
Paso 4: Matriz de objetivos estratégicos y matriz de acciones estratégicas
Una vez identificados los indicadores y metas se deberán registrar en la siguiente
matriz:

Cuadro 13. Matriz de Objetivos Estratégicos y Acciones Estratégicas

Propósito Línea de base o
Valor actual del
del valor base del Meta
indicador Responsable
Objetivo indicador
Indicador Fuente de la
estratégico
Año Año Año Año Año Meta de datos medición del
y Acción Valor Año Valor Año
1 2 3 4 5 total indicador
Estratégica

OE 1

AE 1.1

AE 1.2

AE 1.j

OE 2

AE 2.1

AE 2.2

AE 2.j

OE i

AE i.1

AE i.2

AE ij.

37
ETAPA 7: PROYECTOS DE INVERSIÓN EN LOS SECTORES

Un problema recurrente en la inversión pública es la falta de articulación de los

proyectos ejecutados con el planeamiento estratégico. Un método que puede ser
utilizado para priorizar los proyectos inversión es la de toma de decisiones
multicriterio15 , el que se describe a continuación.

PASO 1: Priorización de Objetivos Estratégicos

Si bien cada uno de los objetivos estratégicos resultan vitales para el desarrollo del
sector, se requiere identificar un orden de prioridad entre los mismos. A modo de
ejemplo, el tomador de decisiones puede estar interesado, en los primeros meses o
años, acelerar o enfatizar el desarrollo de un subconjunto de objetivos estratégicos.

Una vez identificado el criterio de priorización de objetivos, se necesita asignar a cada

objetivo estratégico un peso en función de su prioridad que vaya del 1 al 5 en donde 1
es menos prioritario y 5 más prioritario.

Cuadro 14. Priorización de objetivos estratégicos

Prioridad

Objetivo 4
Estratégico 1

Objetivo 5
Estratégico 2

Objetivo 3
Estratégico 3

Objetivo 2
Estratégico 4

Nota: Debe evitarse asignar una misma ponderación a dos o más objetivos
estratégicos.

PASO 2: Asociación de Proyectos

Se deben asociar los proyectos de inversión a cada uno de los objetivos estratégicos.

15
Uno de los métodos más usados dentro del análisis multicriterio es el Proceso analítico jerárquico o simplemente
AHP por sus siglas en inglés.

38
 Cuadro 15. Asociación de los proyectos a los objetivos estratégicos

Objetivo Objetivo Objetivo Objetivo

Estratégico 1 Estratégico 2 Estratégico 3 Estratégico 4

Proyecto 1 Proyecto 2 Proyecto 3 Proyecto 4

Proyecto 5 Proyecto 6 Proyecto 7 Proyecto 8

En el caso que un proyecto de inversión pública se asocie a más de un objetivo

estratégico, se deberá elegir el objetivo estratégico que sea más compatible con los
propósitos del proyecto.

PASO 3: Criterios de priorización al interior de los objetivos estratégicos

Identificación y ponderación de criterios

Para ordenar los proyectos en función de su contribución al objetivo estratégico

correspondiente, se necesita definir criterios de evaluación cuantitativos y cualitativos.

A modo de ejemplo consideremos 3 criterios: Población beneficiada, Costo per cápita

del proyecto (Costo proyecto/beneficiados) y sostenibilidad (probabilidad de
sostenibilidad). A cada uno de ellos se le debe de asignar una ponderación, cuya suma
total sea igual a 100%:

Cuadro 16. Criterios y ponderación

Nombre y Tipo de Ponderación

Criterio

C1: Población
beneficiada 30%
Tipo: Cuantitativo

C2: Costo per cápita

30%
Tipo: Cuantitativo

C3: Sostenibilidad
40%
Tipo: Cualitativo

Total 100%

39
Identificación de escalas dentro de los criterios

En cada uno de los criterios se debe definir escalas con puntajes diferentes, a modo de
ejemplo considérese las siguientes 16ponderaciones:

Cuadro 17. Escalas para los criterios

< 1000 50%

Criterio 1:
beneficiados
Población
> 1000 100%
beneficiada
beneficiados

Criterio 2: > S/. 1000 50%

Costo per cápita < S/. 1000 100%

Probabilidad 33%
baja
Criterio 3:
Sostenibilidad Probabilidad 66%
(evaluación media
subjetiva)
Probabilidad 100%
alta

PASO 4: Calificación de los proyectos respecto a los objetivos

Considérese como ejemplo, 3 proyectos que requieren ser priorizados. El primero

beneficia a 1500 personas, su costo de implementación es de S/. 2600 por beneficiado
y su sostenibilidad es media. El segundo proyecto beneficia a 800 personas, su costo de
implementación es de 1200 soles y su sostenibilidad es alta. El tercer proyecto
beneficia a 1200 personas, su costo es de 800 soles y su sostenibilidad es media.

La tabla a continuación:

16
Los valores considerados en la tabla son estrictamente referenciales. Dependiendo del evaluador o del
sector pueden definirse otros rangos y ponderaciones. Asimismo, el criterios pueden ser mayor a 3, sin
embargo debe evitarse un número excesivo de criterios ya que dificultaría la evaluación.

40
 Cuadro 17. Calificación de proyectos

Nombre OE Valor Peso Peso Peso

del asociado del OE recibido recibido recibido
proyecto asociado por el por el por el
criterio 1 criterio 2 criterio 3

Proyecto OE 1 4 100% 50% 66%

1

Proyecto OE 2 5 50% 50% 100%

2

Proyecto OE 3 3 100% 100% 66%

3

PASO 5: SE CALCULAN LOS VALORES

Cuadro 17. Cálculos de valores para los criterios

Valor Población Costo Sostenibilid Resultado Orden

Beneficia per ad de
OE da cápita Priorida
d
Peso 0.3 0.3
0.4

Proyecto 1 4 1 0.5 0.66 4* [(1)(0.3)+0.5(0.3)+0.66(0.4)] = 2

2.856

Proyecto 2 5 0.5 0.5 1 5*[ 0.5 (0.3)+0.5(0.3)+1(0.4) = 3.5 1

Proyecto 3 3 1 1 0.66 3* [1(0.3)+1(0.3)+0.66(0.4)] = 2.52 3

Es decir, el primer proyecto a ejecutarse debería ser el proyecto 2 que tiene una mayor
contribución al objetivo estratégico 2 del Sector. El segundo proyecto a ejecutarse sería
el proyecto 1 que contribuye al objetivo estratégico 1 y por último, el Proyecto 3 que si
bien contribuye al objetivo 3 no lo hace en la misma medida que los proyectos
anteriores a sus respectivos objetivos.
La principal ventaja de utilizar un método que considere múltiples criterios de
evaluación es que es sencilla pero que logra capturar la complejidad de la decisión y
permite ordenar las preferencias para una toma de decisión objetiva.

Nota: En la ruta estratégica, definida en la etapa 5, los proyectos priorizados se

adicionarán como acciones estratégicas del objetivo al cual se asocian.

Cabe resaltar que los proyectos priorizados se implementarán siguiendo su propia

cadena de valor

41
ETAPA 8: REDACCIÓN DEL PESEM

El documento PESEM tiene que ser una herramienta de comunicción. Por dicha razon la
redaccion y presentacion del PESEM debe tener criterios comunicacionales. Las partes
densas y metodologicas deben ir como anexos y el documento debe contener los
elementos esenciales: El escenario apuesta elegido, la vision, los instrumentos de
politica del sector, los objetivos estrategicos sectoriales que instrumentaliza dicha
politica, las acciones estrategicas, la ruta estrategica y los proyectos priorizados. Todos
los calculos y proceso deben ir a los anexos.

La redacción del PESEM se realizará de acuerdo a la estructura siguiente

I. Síntesis del Análisis Prospectivo: (máximo 20 hojas)

1. Diseño del modelo conceptual.
2. Identificación y análisis de tendencias.
3. Definición de variables estratégicas.
4. Diagnóstico de variables estratégicas.
5. Construcción de escenarios.
6. Síntesis del análisis de riesgos y oportunidades.
II. Escenario Apuesta
III. Visión
IV. Objetivos Estratégicos
V. Acciones Estratégicas
VI. Identificación de la Ruta Estratégica
VII. Matriz de Objetivos Estratégicos y Acciones Estratégicas (que incluye los
indicadores y metas).
Anexos
1. Proyectos de inversión pública de impacto sectorial (ver Anexo 3)
2. Plantilla de articulación (ver Anexo 4)
3. Ficha de protocolo de los indicadores de los objetivos y acciones estratégicas
(ver Anexo 1).
4. Glosario de términos

42
 II. Anexos
ANEXO 1: FORMULACIÓN DE INDICADORES

Elementos del indicador

 Unidad de medida: Es el parámetro de referencia o la expresión que permitirá la
operatividad y la determinación de las magnitudes de la medición del indicador.
 Sujeto: Es la unidad mínima de análisis sobre la que se hará la medición.
 Atributo: Son los aspectos o características que serán medidos sobre el sujeto. Cada
aspecto o característica que se identifique como atributo, deberá ser definido o
conceptualizado de manera operativa para evitar errores o dificultades en la
medición y distorsiones en la interpretación de resultados.

Redacción del Indicador

La redacción del indicador debe de incluir la unidad de medida, el sujeto y el atributo.

Indicador = Unidad de medida + Sujeto + Atributo

Por ejemplo, para el propósito del objetivo estratégico “Incrementar los logros
educativos en los niños y niñas al III Ciclo de Educación Básica Regular” se identifica el
siguiente indicador señalando sus elementos:

Unidad de medida Sujeto Atributo

de niñas y niños del III con desempeño

ciclo de Educacion suficiente en
Porcentaje
Basica Regular comprensión lectora

Pasos para formular el indicador:

Los indicadores pueden ser de naturaleza cuantitativa o cualitativa dependiendo del
tipo de atributo que elija, tal como se detalla en el Paso 3 de este anexo.

Paso 1: Elección de la unidad de medida

Elegir la unidad de medida en función de la mejor expresión operativa que permita una
medición adecuada del indicador.

a) Para indicadores cuantitativos, las unidades de medida estarán asociadas a

atributos cuantitativos, siendo las más utilizadas:

43
  Número  Promedio  Relación
 Proporción  Razón  Mediana
 Porcentaje  Brecha  Quintil
 Tasa  Tasa de crecimiento  Índice

 Recomendación para el uso de Número en el enunciado del indicador

Cuando se utilice ésta unidad de medida, se recomienda anteponer siempre la palabra
“Número” o “Total” en el enunciado del indicador, a fin de evitar confusiones con el uso de
otras unidades de medidas. Ejemplo:

“Número de niñas y niñas menores de cinco años atendidos en el establecimiento de salud”.

 Recomendación para el uso de Número y Porcentaje

El número y porcentaje son tal vez las unidades de medida frecuentemente utilizadas para la
formulación de indicadores, pero conviene tener en cuenta lo siguiente, a fin de elegir
apropiadamente entre una u otra unidad de medida.

Un porcentaje se calcula dividiendo el numerador entre el denominador multiplicado por

100; donde el numerador vendría a ser la cantidad de sujetos que cumplen con el o los
atributos de interés de medición y, el denominador vendría a ser el universo o la base de
éstos sujetos. Pero a veces ocurre que el denominador no se puede determinar, en este caso
se recomienda utilizar número en lugar de porcentaje:
 Cuando el numerador del indicador sea muy pequeño en relación al denominador. Caso
contrario se podría utilizar una tasa.
 Cuando el universo del denominador no se conozca o no se haya medido o estimado.

En base a lo anterior, un porcentaje resulta adecuado utilizarlo cuando se disponga de

información precisa o consistente de la base del denominador respecto de la información del
numerador, de tal manera que, se obtengan mediciones apropiadas para los propósitos de
los objetivos estratégicos y de las acciones estratégicas.

b) Para indicadores cualitativos, las unidades de medida estarán asociadas a atributos

cualitativos y se expresarán como: nivel, categoría, clase, intervalo, etc.

Ejemplo: Nivel educativo alcanzado por la población de 15 a 24 años de edad.

Paso 2: Identificación del sujeto

El sujeto del indicador debe ser el mismo o estar relacionado al sujeto del propósito de
los objetivos estratégicos. De manera similar, el sujeto del indicador para las acciones
estratégicas debe ser el mismo que “el Quién”.

Paso 3: Identificación del atributo

Para la identificación del atributo se debe tener en cuenta los siguientes conceptos:

44
 Variable: Es una característica que se desea medir. Ejemplo: Edad, Sexo, Estado
Civil, etc.
 Dato: Valor que toma una variable asociado al sujeto. Ejemplo: la variable edad
medida en años puede tomar valores como 0, 1, 2,…..100, etc., la variable estado
civil puede tomar valores asociados a las categorías de soltero, casado, viudo, etc.

Nota: Tener en cuenta que estas variables son variables estadísticas que permiten operar la
medición del indicador. Por lo tanto, no son de la naturaleza de las variables abordadas en la
Fase de Análisis Prospectivo.

Clasificación de las variables

Variable Cuantitativa:
Se denomina a cualquier fenómeno o
evento susceptible de ser medido en
términos numéricos.
Se clasifican en:

Variable Discreta: Variable Contínua:

Es aquella que únicamente puede tomar Es aquella que puede tener infinitos
un número finito de valores dentro de valores dentro del intervalo finito o
un intervalo finito o infinito numerable. infinito en el que esté definida.

Ejemplo: hijos de una familia, alumnos Ejemplo: la estatura, tiempo de vida

en una clase, etc. de un foco, el peso, etc.

Variable Cualitativa
Se denomina al fenómeno o evento
que no puede ser expresado en
términos numéricos.
Se clasifican en:

Variable Nominal: Variable Ordinal:

Es aquella en la que sólo
sese puede en:
clasifica Es aquella donde existe una relación de
pertenecer a una clase o categoría a la orden en el recorrido de la variable; es decir,
vez. se establecen relaciones de importancia de
menor a mayor o viceversa.
Ejemplo: Estado civil actual, sexo, etc. Ejemplo: Nivel socioeconómico, nivel
educativo, etc.

45
El o los atributos del indicador deben estar relacionados a la condición de cambio del
propósito de los objetivos estratégicos. De manera similar, el o los atributos del
indicador deben ser los mismos atributos de las acciones estratégicas.

De esta manera, se presenta el siguiente cuadro que asocia el propósito de los

objetivos estratégicos y de las acciones estratégicas con los elementos del indicador:

Elementos del indicador

Nivel
Unidad de medida Sujeto Atributo
Se elegirá según Debe ser el Deben estar
corresponda a mismo o estar relacionados a la
Propósito del Objetivo
indicadores relacionado al condición de
Estratégico
cuantitativos o “sujeto” del cambio del
cualitativos. propósito. propósito
Debe ser el Deben ser los
Se elegirá según
mismo del mismos atributos
corresponda a
“Quien” de la de la acción
Acción Estratégica indicadores
acción estratégica,
cuantitativos o
estratégica. considerando
cualitativos.
además “El Qué”.

Paso 4: Requisitos que debe cumplir el indicador

Los indicadores seleccionados para el propósito del objetivo estratégico o para la

acción estratégica deberán cumplir con los siguientes requisitos:17

Específico: Corresponde a información explícitamente particular al objetivo que se quiere

observar y que permite al observador verificar que el proyecto ha o no ha cumplido con el
objetivo. Qué medidas y con qué especificaciones y en qué lugar. (Kilometraje para caminos,
hectáreas de tierra bajo producción, Ampliación de agua potable, etc.)

Realizable: Se refiere a la probabilidad de alcanzar el indicador en todos sus aspectos. La

posibilidad de cumplir un indicador depende del contexto de un proyecto.

Medible: Característica que permite medir el indicador objetivamente (dos personas analizando
los datos llegarían a la misma conclusión). También tiene que ser relativamente fácil de
recopilar.

Puede ser medible cuantitativamente o cualitativamente. Cuantitativo se refiere a números,

tamaño, frecuencia, porcentajes, etc. Cualitativo se refiere a diferencias de calidad, características
esperadas, opiniones, encuestas. Los indicadores cualitativos resultan muchas veces de
entrevistas, grupos focales, observación directa, etc.

Relevante: Algunos indicadores son más apropiados que otros para medir un objetivo
específico. Tal como el caso de Realizable, depende mucho del contexto de un proyecto. Uno

17
Indicadores SMART: Especific (específico), Measurable (medible), Achievable (realizable), Realistic
(realista) y Time-Bound (limitado en tiempo).

46
debe preguntarse ¿es ésta la mejor manera de saber si se ha alcanzado el objetivo?

Enmarcado en el Tiempo: El indicador debe expresar plazos, tiempos de inicio y término,

cuándo se alcanzarán las metas. Uno debe preguntarse ¿Tiene el indicador un tiempo de inicio o
de terminación? o si ¿Expresa una frecuencia de ocurrencia?

Paso 6: Línea de base o valor base del indicador

La línea de base de un indicador es el dato o información que se obtiene producto de

un estudio previo, el cual constituye el punto de partida para las mediciones sucesivas
que se realicen con el indicador, es la base de referencia.

Es necesario que todo indicador tenga línea de base. Si esto no es posible, entonces se
considerará uno de los casos siguientes:

 Tomar como base un valor de un conjunto de valores históricos del indicador,

recomendándose que ese valor corresponda a un periodo a partir del cual se pueda
conocer o tener una idea clara de una tendencia o comportamiento consistente de
resultados de periodo a periodo.

Sin embargo, es posible que por la naturaleza del evento o suceso que se mide,
existan indicadores del cual no sea posible definir claramente una tendencia o
comportamiento en el tiempo, como puede ser el caso de indicadores económicos,
por ejemplo. En estos casos, se recomienda consultar a la entidad responsable de la
medición de estos indicadores, a fin de conocer todos los aspectos relacionados a la
medición de los mismos y establecer el valor que se tomará como base.

En otros casos, tratándose de una fuente externa al Sector, es posible que a lo largo
del tiempo se hayan realizado ajustes a la metodología de la medición de
indicadores. Entonces, de igual manera, es conveniente conocer estos aspectos para
elegir de manera apropiada el valor base.

 Si el indicador es de medición reciente, es decir, que no se disponen de datos

históricos; entonces, se tomará como base el valor del primer resultado de medición.
Pudiéndose, elegir con el tiempo un valor más apropiado, en la medida que se
tenga una mayor experiencia en la medición del indicador y se disponga de
información de una serie de mediciones sucesivas.

 Si en caso no existiesen datos, se podrá tomar como valor base el primer resultado
de medición del año en curso. Otra posibilidad es que se tome como referencia
mediciones de experiencias internacionales, o realizar una estimación consistente en
base a ellas.

47
Paso 7: Sentido del indicador

El sentido del indicador se refiere a la dirección u orientación de sus resultados. El

sentido puede ser descendente o ascendente dependiendo de los atributos del
indicador.

En el ejemplo: “Porcentaje de niños y niñas que acceden a un servicio educativo de

calidad”, el atributo del indicador sugiere una situación de mejora o aumento; es decir,
se esperaría que el porcentaje de niños y niñas que acceden a un servicio educativo de
calidad sea en el tiempo cada vez mayor y por lo tanto, el sentido sería ascendente.

En el indicador “Porcentaje de niños y niñas menores de cinco año con desnutrición

crónica”, el atributo se refiere a un problema que afecta la salud de los niños y niñas,
por lo que se esperaría que el porcentaje de niños y niñas menores de cinco año con
desnutrición crónica sea en el tiempo cada vez menor, y por lo tanto, el sentido sería
descendente.

En otros casos es posible que el sentido no sea el de ascender o descender, sino mas
bien el de mantener un determinado valor de resultado en el tiempo.

Paso 8: Ficha de protocolo del indicador

La ficha de protocolo del indicador18 es una herramienta que contiene el detalle de los
aspectos metodológicos y técnicos asociados a la medición del indicador. Es un medio
de suma utilidad para verificar la consistencia de resultados y dar sostenibilidad de
medición en el periodo que se establezca; evitando así, distorsiones en la interpretación
de los resultados.

En otras palabras, la ficha de protocolo del indicador es un medio para transparentar la

obtención de resultados y dar credibilidad institucional de lo que se mide y cómo se
mide.

Para cada indicador asociado a los objetivos estratégicos y a las acciones estratégicas
se deberá elaborar su respectiva ficha de protocolo. Siendo necesario consignar el
nombre del objetivo estratégico y de la acción estratégica al cual pertenece el
indicador.

18
También denominado en otras metodologías como: Ficha técnica del indicador, Hoja de vida del
indicador o simplemente Ficha del indicador.

48
 FICHA DE PROTOCOLO DEL INDICADOR

Objetivo estratégico:_____________________________________________

Acción estratégica: ___________________________________________________

El nombre o enunciado del indicador debe ser lo más claro, conciso y amistoso
Nombre del indicador
al usuario que defina exactamente lo que muestra el indicador.
Definición Consignar una descripción simple y breve del indicador.
Nivel de desagregación Especificar la desagregación geográfica que permite la medición del indicador:
geográfica nacional, departamental, regional, provincial, distrital u otro.
Consignar el valor de la línea de base y el año al que corresponda:
Línea de base o valor
base Línea de base o valor base Año

Consignar el valor más reciente de medición del indicador y el año al que

corresponda:
Valor actual
Valor actual Año

Justificar la utilidad del indicador para el seguimiento. Describir brevemente las

Justificación
principales fortalezas indicador respecto a otras formas alternativas de medirlo.
Sentido del indicador Especificar si es ascendente o descendente.
Se identifican al comparar el indicador seleccionado con el indicador ideal para
el seguimiento del propósito del objetivo estratégico, de la acción estratégica o
de la actividad.

Entre las limitaciones más comunes se encuentran los errores de medición de

los indicadores, limitaciones en torno a los costos de contar con información
Limitaciones y supuestos
estadística confiable sobre el valor del indicador y los problemas asociados a la
empleados
definición misma del indicador.

Entre los principales supuestos empleados se encuentran aquellos relativos a

la población del sujeto de medición sobre la cual se calcula el valor del
indicador y aquellos vinculados a la falta de correspondencia entre el valor del
indicador y el resultado esperado.
Detallar los procedimientos utilizados en la producción del indicador. Se
especificará la fórmula matemática de calcular el indicador.

La fórmula de indicador debe contener el nombre corto del indicador y la

expresión matemática para el cálculo del mismo especificando sus variables
Fórmula o método de que la componen. Por ejemplo, si el indicador es de porcentaje:
cálculo
PNDCL= Número de niños y niñas menores de 5 años con desnutrición crónica X 100

Número de niños y niñas menores de 5 años

Se deben especificar además las precisiones técnicas que constituyen los

detalles específicos en torno al cálculo de los indicadores.
Periodicidad de las Especificar la frecuencia de la producción del indicador: mensual, bimensual,
mediciones semestral, anual u otro.

49
 Especificar el nombre de la fuente que origina el dato para la medición del
indicador y la entidad que genera esta fuente.
Fuente de datos
La fuente puede ser encuesta, censo, registro administrativo, u otro (directorios,
expedientes, reportes, casos de estudio, etc.).
Especificar la fuente de información que se pueden utilizar para verificar el
logro de los objetivos (cálculo de los indicadores). Puede incluir:
 Estadísticas
 Material publicado
Fuente de verificación  Inspección visual
de indicador  Encuestas
 Informes de auditoría
 Registros contables Estadísticas
 Informes
 Otros
Órgano y entidad
Se debe indicar el órgano que será el responsable de la medición del indicador
responsable de la
y la entidad al que pertenece.
medición

Nota: Si el indicador pertenece a alguna variable asociada a políticas nacionales, Plan

Estratégico de Desarrollo Nacional, programas presupuestales, programas nacionales,
estrategias, planes temáticos u otros instrumentos de política; entonces, se podrá considerar su
respectiva ficha del indicador. En el caso de los programas presupuestales se considerará la
Ficha técnica del indicador (Tabla 14 del Anexo 2: Contenidos mínimos de un Programa
Presupuestal del documento Programas Presupuestales Diseño, Revisión y Articulación
Territorial, elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas).

Si los indicadores de esos instrumentos o políticas no contasen con fichas de protocolo,

entonces, se tendrá que elaborar la ficha respectiva de acuerdo con las pautas descritas
anteriormente.

50
 ANEXO 2: FORMULACIÓN DE METAS

Elementos de la meta

 Cantidad: La cantidad representa la cuantificación de lo que se desea alcanzar.

Dicha cantidad debe estar expresada en la misma unidad de medida del indicador.
 Sujeto: El sujeto de la meta debe ser el mismo del indicador.
 Atributo: Los atributos de medición deben ser los mismos del indicador.
 Temporalidad: Hace referencia al horizonte temporal en el que se alcanzará la
meta.

Redacción de la meta
Considerando como ejemplo el indicador “Porcentaje de niñas y niños del III ciclo de
Educación Básica Regular con desempeño suficiente en comprensión lectora” se
identifica su meta señalando sus elementos:

Cantidad Sujeto Atributo Temporalidad

de niñas y niños del III con desempeño

ciclo de Educación suficiente en
80% al 2018
Básica Regular comprensión lectora

Nota: Si en el documento del PESEM se consigna solo la parte que corresponde a la “cantidad”
de la meta, es necesario asegurar que exista una relación de consistencia con el indicador; es
decir, que la meta considere la misma unidad de medida, el mismo sujeto y los mismos
atributos del indicador.

Pasos para formular la meta:

Paso 1: Establecimiento de la meta

La meta es la cuantificación de lo se busca lograr en un determinado periodo, en

función del indicador seleccionado. En el caso del PESEM, es preciso contar con
criterios que permitan que las metas de los objetivos estratégicos y de las acciones
estratégicas sean factibles de ser alcanzadas dentro del periodo del PESEM.

Para establecer la meta se considerarán los siguientes criterios:

 La priorización de los objetivos estratégicos y de las acciones estratégicas
establecida en la ruta estratégica.
 Los niveles de meta necesaria y meta posible:

51
 Meta necesaria

Meta posible

a. Primero se determinará la meta necesaria, es decir, la que es recomendable

alcanzar para lograr el objetivo estratégico o la acción estratégica, según sea el
caso.

b. Luego de determinada la meta necesaria, se procederá a determinar la meta

posible, la misma que se establecerá en función a los recursos disponibles19. La
meta posible es por lo tanto, un subconjunto de la meta necesaria.

Nota: Cabe señalar que entre la meta necesaria y la meta posible puede existir una meta
intermedia que sea producto de una focalización o priorización en la intervención, ya sea por
niveles o quintiles de pobreza, por áreas geográficas u otro criterio de focalización. En este caso
la meta intermedia sería un subconjunto de la meta necesaria y a su vez la meta posible sería un
subconjunto de la meta intermedia.

Paso 2: Requisitos que debe cumplir la meta

La meta deberá cumplir con los siguientes requisitos:

Precisa: Debe estar expresada en términos comprensibles y concretos, libre de términos

vagos o ambiguos.
Medible: Se refiere a la cantidad en que debe estar expresada. Una meta sin cantidad
solo queda en un deseo sin poderse materializar.
Alcanzable: Debe de ser posible su logro en el periodo en que se planifica.
Tener una duración: Debe ser alcanzable en un espacio de tiempo predeterminado.
Coherente: Debe tener una relación directa con el objetivo estratégico o la acción
estratégica establecida.
Innovadora o retadora: La meta debe exigir un esfuerzo de trabajo para poder
alcanzarla.
Realista: La meta para alcanzarla debe considerar los recursos disponibles.

19
Los recursos disponibles en las entidades de la administración pública se refieren principalmente a los
normativos, presupuestales-financieros, humanos y logísticos-tecnológicos.

52
Paso 3: Meta anual y meta total

a. Meta anual
Para el caso del objetivo estratégico y la acción estratégica, la meta anual vendría a
ser la que se planifica para cada año, considerando los criterios del paso 1 de este
anexo.

Además, la formulación de las metas anuales debe ser consistente con el sentido u
orientación del indicador, que puede ser ascendente, descendente o en algunos
casos se puede buscar mantener una misma cantidad año por año. Por ejemplo; el
indicador “Tasa de desnutrición crónica en niños menores de 5 años” tiene un
sentido u orientación descendente. Así, si el valor actual de la desnutrición crónica
fuese de 40%, entonces, las metas anuales podrían ser 38% para elaño 1, 30% para
el año 2, 25% para el año 3, 22% para el año 4 y 18% para el año 5.

Otro ejemplo, el indicador "Porcentaje de hogares que se abastecen de agua

mediante red pública" tiene un sentido ascendente, porque se espera que año a año
el porcentaje de hogares con esos servicios se incremente; así se puede plantear las
siguientes metas anuales: 70% para el año 1, 80% para el año 2, 90% para el año 3,
92% para el año 4 y 95% para el año 5.

b. Meta total
La meta total corresponde al horizonte de 5 años para el caso del objetivo
estratégico y de la acción estratégica. La meta total también deberá considerar el
sentido u orientación del indicador.

Por ejemplo, si las metas anuales de un determinado indicador fuesen: 10% para el
año 1, 15% para el año 2, 20% para el año 3, 20% para el año 4 y 15% para el año 5;
entonces, la meta total a cinco años seria de 80%, bajo una lógica de suma.

Casos que más usuales que se pueden presentar

 Metas sumables: Cuando la meta total se obtenga sumando las metas anuales.
 Metas acumulativas: Cuando la meta total se obtenga acumulando las metas
anuales. Por ejemplo: si las metas anuales de un determinado indicador fuesen:
50% para el año 1, 70% para el año 2, 80% para el año 3, 82% para el año 4 y 85%
para el año 5; entonces, la meta total será de 85% coincidiendo con la meta del
año 3.
 Otros casos que se pueden presentar es cuando las metas anuales sean
promediables, de avance progresivo o que se busque mantener la misma
cantidad en cada uno de los tres años, y por lo tanto, la meta total será esa
misma cantidad.

53
 ANEXO 3: MATRIZ DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA

Proyectos de inversión pública aprobados, ideas de proyecto sin monto o programas

presupuestales en ejecución por el sector

Proyectos Población
Entidad o Sector Código SNIP Estado
(período) beneficiaria
Si es una de las
Describir el estado
entidades Número de
Nombre del El número del en que se
adscritas al sector población
proyecto código SNIP encuentra el
o si es el sector en beneficiaria
proyecto
su conjunto

54
 ANEXO 04: MATRIZ DE ARTICULACIÓN DE OBJETIVOS

Objetivo Metas nacionales Objetivo

Objetivo Línea Línea
Nacional Indicador Estratégico Indicador Meta
Nacional Base Base
Específico 2016 2021 del PESEM

55