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institucionales y actores sociales.
Dra. Martha Gloria Morales Garza1
I Congreso de Derecho Constitucional y Gobernabilidad
Universidad Autónoma de Nuevo león
21,22 y 23 de septiembre de 2010
Introducción:
La agenda académica internacional está dedicada en este momento a la reflexión sobre lo
que se ha denominado la calidad de la democracia. Dentro de esta reflexión dominan dos
posiciones si no enteramente encontradas si con elementos contrastantes importantes;
en primer lugar están aquellos que afirman que la calidad de las nuevas democracias es
baja, pero que esto está relacionado con su relativa juventud2; por otro lado, existen
algunos que asumen también que la calidad es baja pero dudan de que la temporalidad
sea un factor explicativo suficiente3.
La mayor parte de los trabajos sobre calidad han puesto el acento en las características de
estos nuevos regímenes y han reportado al menos tres características; déficit de
ciudadanía en el sentido de ausencia de organización de la sociedad civil, déficit de
1
Profesora Investigadora de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Autónoma de
Querétaro. Correo electrónico: garza@uaq.mx. (Dra. En Ciencias Sociales por la Universidad Autónoma
Metropolitana. Xochimilco, miembro del Sistema Nacional de Investigadores desde 2001)
2
En 2005 Metapolitica No 39 publica un Dossier sobre Calidad de la democracia donde se incluyen trabajos
de Morlino, Schmitter, Bingham Powel y David Beetham.
3
L. Diamond, en 1993, un texto muy sugerente sobre estas deficiencias titulado tres paradojas sobre la
democracia, pero no fue sino hasta 2002 que escribió sobre lo que él denomina Regímenes Híbridos,
entendidos como una combinación entre elementos democráticos y autoritarios. Diamond,L, 1993, “Three
paradoxes of Democracy” en L. Diamond y M. Plattner (eds) The Global Resurgense os Democracy,
Baltimore, Md, Johns Hopkins University Press.Diamond, L, 2002, “Thinking about Hibryd Regimes, Journal
of Democracy, Vol. 13 Num.2 April. De manera casi simultánea, G. O´Donnell escribió, en 1994, su ya
famoso artículo sobre democracias Delegativas , y en 1998 revisa el concepto de accountability para explicar
el más importante déficit de las democracias de reciente arribo. O´Donnell, 1994, “Delegative Democracy”,
en Journal of Democracy , Vol. 5, Num 1. O´Donnell, 1998, “”Horizontal Accountability in the New
Democracies” en Journal of Democracy, Vol. 9.
1
accountability, es decir de rendición de cuentas por parte de los gobiernos y déficit de
estado de derecho. Sin embargo, la mayor parte de estos trabajos no se remontan a las
causas que explican estas deficiencias. Algunos autores, como es el caso de O´Donnell,
tratan de encontrar la explicación en la cultura política de los ciudadanos. Sin embargo,
compartimos con Escalante4 en que se ha abusado del tema de carencia de ciudadanía, y
que la explicación debería ser buscada, no en el exceso de ella, como coloquialmente
afirma Escalante, sino en el conjunto de aspectos institucionales y políticos que han
garantizado la funcionalidad del sistema para el conjunto de actores políticos, aun a costa
de la eficiencia del mismo.
A diferencia de quienes piensan que la calidad es un proceso y que, por lo tanto, mejorará
con el tiempo, la autora de este documento asume la tesis de que la democracia es un
entramado social resultante de una combinación de reglas del juego (instituciones
formales e informales), valores y actitudes de los ciudadanos, y de los actores políticos. La
situación, en efecto, es variable en el tiempo, pero no necesariamente se evoluciona hacia
una “mejoría”, de acuerdo a un patrón abstracto pre determinable.
En tanto proceso social, nuestra democracia es una construcción histórica y carga en sus
espaldas un gran conjunto de prácticas políticas (clientelismo, paternalismo, desconfianza,
bajos niveles de información, y niveles muy altos de desigualdad no sólo económica, sino
social, educativa y axiológica) que, en la actualidad, aparecen como resabios que habría
que eliminar. Pero ocurre que el costo de hacerlo resulta, al menos en estos momentos,
más caro que los beneficios que aporta. En este sentido, es que se afirma que su
permanencia es funcional.
Es decir, asumimos como propia la propuesta neo institucionalista de D. North5, quien
plantea una relación virtuosa entre instituciones (reglas, normas, patrones de
comportamiento formales o informales), organismos y actores que toman decisiones,
constreñidos, precisamente, por el entramo institucional. Pero agregamos a este
4
Escalante Gonzalbo, F, (2010), “Ciudadanos demasiado reales” en NEXOS Num. 387, marzo, México
5
North, Douglass, (2001), Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, FCE, México.
2
planteamiento teórico una sugerencia o hipótesis desarrollada parcialmente por Fernando
Escalante6, en el sentido de la prevalencia de prácticas políticas y actores pre modernos,
modernos y, ahora también post modernos, en la sociedad mexicana7.
De tal manera que la hipótesis central es que la coexistencia de prácticas y actores en
México explica el tipo de democracia existente como producto de la lucha entre el
predominio de las prácticas de unos actores sobre otros, lo que ha producido el desarrollo
de nuevas instituciones o incluso las viejas, atrapadas en viejas actitudes y prácticas
políticas y en nuevas actitudes hiperindividulistas que, más que consolidar la democracia,
la estacionan en un estado de equilibrio, en la que ningún actor político tiene incentivos
para cambiar, pues cada uno encuentra en este estadio ventajas suficientes8.
Las páginas siguientes pretenden mostrar la existencia de por lo menos estos tres tipos de
actores en México y sus consecuencias en el tipo de democracia que tenemos así como el
impacto que la coexistencia de actores tienen en la modificación o no de las reglas del
juego, es decir las reglas democráticas.
El cambio Institucional y la construcción de la democracia.
La relación entre instituciones (reglas) y comportamiento dio lugar al viejo
institucionalismo, que sin embargo abrigó casi de manera exclusiva investigaciones de
orden jurídico, pues en su entender son las normas y reglas jurídicas las que validan esta
relación de causalidad. El nuevo institucionalismo nacido a mediados de la década de los
6
Escalante Gonzalbo, Fernando, 1993, Ciudadanos Imaginarios, El Colegio de México, México.
7
Una definición precisa de las prácticas de cada uno de estos tipos de actores, en tanto tipos ideales fue
desarrollada en, Henio Millán Valenzuela, Martha Gloria Morales, Luis Alberto Fernández García y Marcela
Avila Eggleton (2009).
8
Luis Carlos Ugalde (2010) alude a una democracia clientelar o iliberal (Zakaira, Fareed, 1997, “The Rice of
iliberal Democracy” en Foreign Affairs, noviembre.) y hace referencia básicamente al carácter clientelar de la
democracia mexicana y menciona cinco causas: Estado rentista, Estado capturado, la impunidad política, la
partidocracia y el surgimiento de los gobernadores como una fuerza política regional, y plantea que la
reforma política propuesta por el Presidente Felipe Calderón apunta en la dirección correcta para erradicar
el carácter clientelar de la democracia mexicana. El texto, sin embargo, parece suponer que la erradicación
es un asunto de voluntad política, a diferencia de lo que nosotros planteamos como hipótesis. Ugalde, Luis
Carlos, 2010, “Por una democracia liberal”, en NEXOS No 386, febrero, México.
3
ochenta con el ya famoso artículo de March y Olsen, el redescubrimiento de las
Instituciones9, abre la puerta a una nueva discusión. Las instituciones no sólo se refieren a
leyes y normas, sino incluso a prácticas y patrones de comportamiento regulares, incluso
algunos elementos culturales de larga duración pueden ser considerados como
instituciones.
Este nuevo institucionalismo comparte créditos con la economía pues algunos autores se
vinculan tanto a la perspectiva de la acción racional como al neo institucionalismo, como
sería el caso de D. North10 y de Adam Przeworsky11, sin embargo, comparte también
créditos con la Sociología, como sería el caso de March y Olsen. Estas dos variantes del
neo institucionalismo, a pesar de sus diferencias, tienen en común la hipótesis de que las
instituciones condicionan en buena medida el comportamiento de los actores, las
diferencias están asociadas a la visión del actor, ya sea como un actor rutinario o como un
actor racional.
Dada esta diferencia, en ambas corrientes la explicación sobre el cambio institucional es
diferente, mientras que en Duglass North, por ejemplo el cambio se genera cuando existe
una alteración de los costos de transacción que propicia que la situación de equilibrio se
pierda, pues por lo menos algunos actores involucrados estarían interesados en el
cambio, pues sus cálculos les permiten pensar que los beneficios del cambio son mayores
que los costos que implica. Para la corriente más sociológica del neo institucionalismo el
cambio más bien aparece como un proceso evolutivo de modificación de rutinas
institucionales para adecuarlas a las nuevas condiciones, en buena medida propiciadas por
cambios en el entorno.
9
El artículo fue publicado en 1984 en American Political Science Review, posteriormente se publica el libro
con el mismo título. March, James y J. Olsen, 1997, El redescubrimiento de las Instituciones. La base
organizativa de la política, FCE, Universidad Autónoma de Sinaloa y Colegio Nacional de Ciencia Política y
Administración Pública, México.
10
North, Douglass, (2001), Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, FCE, México.
11
Przeworsky, Adam,(1995), Democracia y Mercado, Cambridge University Press, Gran Bretaña.
4
En el caso de los estudios sobre las transiciones a la democracia, la mayor parte de los
analistas han optado por la primera postura y asumen que las transiciones son producto,
de un cambio en los costos de transacción, internos o externos, que permiten que por lo
menos un grupo de actores vea en el cambio más beneficios que costos, es por eso que se
inician los procesos de cambio político.
Así, siguiendo el argumento anterior, es válido suponer que en las nuevas democracias los
actores “demócratas”, es decir los que impulsan el cambio y triunfan, son mayoría o son
hegemónicos12, son actores modernos y mantienen posturas democráticas. Sin embargo,
si esto fuera así, las nuevas democracias no estarían siendo evaluadas como de de baja
calidad.
El propio D. North, descubre en uno de sus primeros libros13, que el cambio no garantiza
necesariamente que el desempeño de las instituciones sea más eficiente, pues descubre, a
partir del estudio comparado, que existe lo que él denomina el path dependency o la
dependencia de la trayectoria, es decir, una especie de determinante estructural que
genera que algunas opciones, quizá las más eficientes, estén cerradas, pues cambios
previos impusieron sobre ellas candados imposibles de reabrir.
Una argumentación similar, pero de otro orden, es la que mencionan March y Olsen
cuando aluden que las soluciones preceden a los problemas, es decir los actores políticos
tienen en su agenda soluciones (bote de basura) y las aplican independientemente del
tipo de problema al que se enfrentan y también que las soluciones se construyen en el
momento de la toma de decisiones y estas son producto de negociaciones que al final
resultan ser del todo eficientes. .
12
En términos de A. Gramsci, es decir logran imponer su visión de la realidad sobre un conjunto de clases
subalternas, que conforman un bloque histórico determinado y que tienen el consenso social mayoritario.
13
North, Douglass, (1994), Estructura y cambio en la historia económica, Alianza Universidad, Madrid.
5
Estas limitantes resultan fundamentales para entender el déficit de las nuevas
democracias y particularmente para entender el entrampamiento de la democracia
mexicana.
Esto tiene antecedentes en la historia mexicana, el esfuerzo de los actores modernos
liberales en México que tiene como objetivo fundamental la instauración del capitalismo
en México, explica en buena medida la independencia, la lucha durante la reforma entre
liberales y conservadores, explica en buena medida el movimiento revolucionario de 1910
e incluso el salinismo aunque en una nueva etapa del capitalismo. Sin embargo, en los
cuatro momentos, los esfuerzos modernizadores terminan truncados, pues buena parte
de los actores involucrados quieren el cambio pero no perder los privilegios, y en esto se
incluyen desde los empresarios, sobre todo los oligopólicos, los políticos, y los líderes de
grandes organizaciones gremiales, o no tan grandes, que asumen el discurso democrático
y liberal pero no rompen con los modelos corporativos verticales ni con sus liderazgos
vitalicios.
Es justamente en estas persistencias que se manifiesta el path dependency de D. North, es
decir, para ganar las elecciones es necesario contar con el apoyo de estos liderazgos
gremiales y o empresariales que solo en el discurso son democráticos pero que no están
dispuestos a perder privilegios o rentas.
Por este motivo nuestras democracias están empantanadas, pues los ciudadanos
modernos, esperan un proceso de liberalización y de democratización que nunca llega,
pues los actores políticos, o empresarios políticos como diría D. North, que tienen el poder
de cambiar las reglas, también tienen el poder de solo cambiarlas superficialmente, pues
de otra forma el cambio no les proporciona el beneficio esperado.
Sin embargo, existe otro elemento que explica el vaciamiento de nuestra democracia, que
aunque corre en el mismo sentido que el argumento anterior, tiene un origen
6
sustancialmente diferente. En los cuatro momentos históricos antes mencionados, los que
se opusieron defendían los derechos de las comunidades indígenas primero, de los
campesinos en la revolución de 1910, y de las pequeñas empresas industriales y agrícolas
en el periodo salinista.
Es decir, el cambio político hacia la democracia y hacia la liberalización económica
también se ha visto obstaculizado, legítimamente, por quienes seguramente se
convertirán con el cambio en pobres. Los indígenas, los desempleados, o los que se han
inventado empleos informales en fin los pobres de siempre. Este grupo, a diferencia del
anterior no defienden privilegios, sino que defienden derechos que nunca han adquirido
más allá del marco jurídico.
En síntesis, la existencia de una profunda heterogeneidad no solo económica sino también
social y axiológica ha sido también un obstáculo para el cambio. Mientras que los actores
modernos se sienten traicionados por que la democracia que llegó no llena sus
expectativas, los actores pre modernos, sobre todo los indígenas, los pobres de siempre,
se sienten traicionados porque la democracia y la liberalización los excluye otra vez. Por
eso afirmamos que la democracia está empantana, pues no satisface a casi nadie. Quizá a
los únicos que satisface es a los partidos, a los políticos y a los empresarios oligopólicos y
monopolicos que se benefician doblemente con un discurso democrático y con prácticas
políticas autoritarias y discrecionales.
Actitudes y valores de los mexicanos.
En una encuesta con representación nacional aplicada por un grupo de investigadores del
cual la autora de este texto forma parte14, se logra encontrar y cuantificar a los tipos de
actores en México a partir básicamente de su percepción sobre los factores de éxito.
14
Morales Garza Martha Gloria, Henio Millán Valenzuela, Luis Alberto Fernández García y Marcela Avila
Eggleton, 2010, Abstención y Participación electoral en México, IFE, 2010, publicación electrónica.
7
Los resultados son muy interesantes, el 60 por ciento de la población se coloca como actor
moderno, en la medida en que pondera el trabajo y el estudio como determinantes del
éxito, 16% se ubican como pre modernos, en la medida en que enfatizan en factores como
la familia en la que se nace, las amistades y el destino y 15% como postmodernos que son
aquellos que asocian el éxito al placer y la autorealización, el restante 9 % son actores
mixtos es decir actores que le dan igual ponderación a todos los factores.
No es extraño que la mayoría se ubique como actor moderno sobre todo porque esta
postura refleja lo políticamente correcto, sin embargo, es muy revelador la persistencia de
los actores pre modernos, 16%, y la existencia de los que hemos denominado mixtos, 9%,
que sumados serían claramente el segundo grupo en importancia. La suma se justifica
porque la indecisión en nuestra opinión es un reflejo de la contradicción entre lo
políticamente correcto y lo que se realmente se piensa.
Además de la persistencia de por lo menos estos tres tipos de actores, nos encontramos
con un alto grado de polarización, mientras que los modernos son muy modernos, el resto
de los actores son fundamentalmente de baja y muy baja modernidad. Este dato nos
permite pensar en una sociedad claramente dividida; entre un sector moderno,
mayoritario (60%) y otro segmento con muy bajo nivel de modernidad que representa el
40% restante.
Fuente: tomado de Martha Gloria Morales Garza, Henio Millán Valenzuela, Marcela Ávila Eggleton y Luis Alberto Fernández García,
Participación y Abstención Electoral en México, IFE, publicación electrónica, marzo 2010.
8
Esta polaridad se refleja cuando se les pregunta a los entrevistados su acuerdo con la
democracia.
Cuadro No 1
¿Cuál de las siguientes frases es mejor para usted?
frecuencia porcentaje
La democracia es preferible a cualquier otra forma de 785 65.4
gobierno
En algunas circunstancias un gobierno autoritario puede ser 171 14.3
preferible a uno democrático
A la gente le da lo mismo un régimen democrático que uno 151 12.6
autoritario
No sabe 93 7.8
Total 1200 100.0
Fuente: Morales Garza Martha Gloria, Henio Millán Valenzuela, Luis Alberto Fernández García y Marcela Avila Eggleton, 2010,
Abstención y Participación electoral en México, IFE, 2010, publicación electrónica.
Aunque se mantiene el 60% de los entrevistados que responden lo políticamente correcto,
como veremos más adelante, cuando se profundiza en la visión de cada uno de ellos sobre
la democracia, el grupo que sostiene una postura democrática liberal firme disminuye
sensiblemente. Por otro lado, no es nada despreciable el 35% restante que claramente
esta dudando de las ventajas de la democracia, seguramente por diferentes razones pero
claramente tiene dudas.
Cuando se relaciona esta primera pregunta con otra que alude a si el entrevistado está
dispuesto a respetar una decisión mayoritaria, aunque no lo favorezca, sólo un 30% de los
que respondieron a favor de la democracia obedecen la decisión, el mismo porcentaje de
los que piensan que un gobierno autoritario puede ser mejor opción que uno
democrático.
Lo mínimo que podemos afirmar con estos resultados es que solo el 30% de los
entrevistados asumen que en una democracia las mayorías son las que deciden, el resto
titubean entre no obedecer la decisión (45%) o pedir a la autoridad una excepción (20%)
9
La falta de respeto a las reglas acordadas, alude a una visión de la democracia como
generadora de derechos pero no de obligaciones, así mismo muestra una visión del Estado
entre los ciudadanos, paradójica, por un lado, se percibe como un “ogro filatrópico” que
es capaz de hacer omiso el cumplimiento de la regla si se le pide, y por otro lado, un
estado incapaz de obligar el cumplimiento de la norma, la impunidad es una muestra de
ello.
Profundizando aún más en la visión democrática que tienen los ciudadanos, descubrimos
que el 60% piensa que la autoridad debe dar buenos resultados aunque no consulte, solo
el 33% piensa que debe consultar. Es decir, para los ciudadanos la democracia es un
procedimiento que permite la elección de un gobernante que deberá resolver los
problemas aunque esto implique no tomar en cuenta la opinión de la ciudadanía para el
diseño de las soluciones.
De esta manera, la democracia para los mexicanos es un sistema de derechos y no de
obligaciones, en el mejor de los casos un sistema de excepciones, es decir existen las
reglas pero el Estado es capaz de generar omisión, por lo menos para algunos. También la
democracia para los mexicanos es sólo un mecanismo de selección y no una forma de
gobierno, pues espera que el elegido resuelva los problemas, no que mantenga una
consulta constante con los gobernados.
Es decir a pesar de que el 64 por ciento de los mexicanos piensan que la democracia es
preferible a cualquier otra forma de gobierno , en realidad, solo el 30 por ciento de ellos
piensa en un sistema de obligaciones y derechos y en una democracia no sólo como
mecanismos de elección de gobernantes sino como sistema de gobierno. El 70% restante
alude a la democracia, porque es lo correcto, pero en realidad nombra otra cosa.
Ahora bien, la persistencia de prácticas pre modernas, no democráticas liberales
estrictamente hablando, no necesariamente alude a la falta de ciudadanía, como diría
10
Fernando Escalante15, sino que es plausible pensar que es la resultante de un entramado
institucional donde lo más racional ( asumiendo como racional el comportamiento que
maximiza sus utilidades, o el comportamiento que les ha funcionado en ocasiones
anteriores) para los actores es no obedecer la decisión de la mayoría, básicamente por dos
razones; o porque el estado mantiene una práctica discrecional en la aplicación de la
norma, sea esto por razones justas o injustas, o porque no tiene la capacidad de obligar.
En cualquiera de los dos casos, el comportamiento de los electores mexicanos es racional,
o sea les funciona, aunque no sea democrático.
En el mismo trabajo comentado anteriormente, concluimos que las razones de la
abstención están determinadas por diferentes factores en función del tipo de actor al que
se refiera. Anexamos al final un cuadro resumen de estos determinantes pero las
conclusiones más reveladoras son las siguientes: los actores modernos se abstienen
fundamentalmente por razones modernas, estos actores se abstienen cuando perciben un
bajo nivel de representación y de confianza en los partidos, también se abstienen cuando
perciben una gran brecha entre lo que el gobierno debería hacer y lo que hace ( brecha de
desempeño), de igual manera los actores modernos se abstienen cuando tiene un bajo
nivel de identificación partidaria y cuando se ubican como electores poco sofisticados, es
decir con bajo nivel de información sobre política, en síntesis los actores modernos se
abstienen en México y en el mundo por razones modernas.
Por otro lado, los actores tradicionales y la combinación de modernos con estos actores se
abstienen por razones estructurales, es decir por razones de pobreza, de escolaridad y de
manera redundante por motivos de falta de modernidad.
Esta polarización de los factores que explican la abstención es una muestra clara de la
polarización que vive nuestra democracia y por eso afirmamos que es una democracia
15
Escalante Gonzalbo, F, (2010), “Ciudadanos demasiado reales” en NEXOS Num. 387, marzo, México.
11
atrapada. Pues si se quiere atraer de vuelta a los actores modernos a las urnas es
necesario que la democracia cumpla en términos modernos. Para esto se requiere que los
partidos dejen de monopolizar el espacio publico, y dejen espacio para los ciudadanos,
pues estos quieren gobiernos eficientes, no gobiernos cooptados por el poder de algunos
sindicatos (SNTE), quieren diputados que los representen a ellos y no a las elites de sus
partidos, y quieren que las autoridades electas cumplan sus promesas, de otra manera los
electores modernos, que son los que impulsaron la salida democrática a la crisis de
desarrollo del país, se alejaran cada vez más de la democracia y de la política.
En el otro extremo si se espera atraer a los viejos actores, pre modernos, indígenas,
marginados y pobres, es necesario que se resuelvan sus viejas demandas, educación
empleo digno para paliar la pobreza y que la modernización llegue a todos no solo como
espejismo sino como realidad en sus niveles de vida. Las demandas de estos sectores
puede ser conciliada con el predominio monopólico de los partidos en el espacio público,
siempre y cuando sean capaces de satisfacer las demandas de sus clientelas.
Así la democracia mexicana se debate entre dos democracias; la de los modernos, la
liberal, la que exige gobiernos consistentes y eficientes, y la otra democracia la que espera
como resultado de ella el mejoramiento del nivel de vida, mejores empleos y mejor
educación. Este es el Dilema de la democracia mexicana.
La abstención es solo un indicador del entrampamiento de nuestra democracia, los
valores y las actitudes comentadas anteriormente son otro elemento que nos obliga a
meditar sobre el déficit de la democracia mexicana y sobre los posibles rumbos.
Por este motivo pensamos que las reformas institucionales deben abocarse no solamente
a cambiar reglas del juego, sino sobre todo al fortalecimiento del estado de derecho,
entendiendo por esto la capacidad del Estado de garantizar el cumplimiento de la norma,
12
esto supone modificar no solo reglas y leyes sino sobre todo prácticas políticas o rutinas
institucionales.
Las reformas institucionales y la democracia mexicana
Asumimos, como lo hacen los neo institucionalistas, que las instituciones son reglas,
normas (formales) pero también patrones de comportamientos, prácticas y rutinas
políticas (informales). Por este motivo, el fortalecimiento de la democracia mexicana no
pasa solamente por el acuerdo de las diferentes fuerzas políticas para cambiar, por
ejemplo reglas electorales, sino por la aceptación de parte de estas mismas fuerzas
políticas, de la autonomía del tercero garante de estas normas, cuestión que de manera
frecuente es puesto en duda, por los propios gobernantes.
Algunos autores asumen que la modificación de las reglas genera un cambio en el
comportamiento de los actores, sin embargo, cuando este comportamiento está asentado
en costumbres fuertemente arraigadas, las reglas pueden no tener un efecto en el corto
plazo y menos aún cuando no existe o no se aplica sanción frente al incumplimiento. El
caso de las cuotas de género en el ámbito electoral es un ejemplo extraordinario. A pesar
de que la ley electoral declara que ningún género puede tener una representación mayor
al 60% entre los candidatos de elección popular, lo cierto es que en la legislatura sólo el
28% de los diputados son mujeres. Porque sucede esto? Porque la sanción no se aplica,
porque el cúmulo de excepciones son de alguna manera grietas en la propia ley, por que
las mujeres lo permites16 y porque lo hombres en su mayoría no están de acuerdo con
esta legislación pero la aprobaron por razones políticamente correctas.
Mirando a la democracia mexicana como parte de un entramado de reglas, patrones de
comportamientos, costumbres y actores sociales modernos, premodernos e incluso post
16
Pensemos en el caso de las mujeres que en 2009 renunciaron a su curul para darles paso a sus hermanos,
hijos o maridos.
13
modernos, es posible detectar dos grandes líneas de acción que pudieran destrabar
nuestra democracia:
En primer lugar, el fortalecimiento y la autonomía real de los órganos garantes, en este
caso estamos pensando en Organismos Electorales, Comisiones de Derechos Humanos, de
Acceso a la Información y de Transparencia. El fortalecimiento de la autonomía y
efectividad como garantes de estos órganos, tiene tres aristas fundamentales:
• requisitos de selección de los miembros,
• el órgano que los elige,
• la competencia de cada organismo y su capacidad de sancionar.
Mientras que los requisitos de los candidatos en la mayor parte de los casos cubren el
asunto de no tener militancia en algún partido político, no haber sido candidatos, o no ser
funcionarios, en casi todos estos requisitos se han ido ablandando con el tiempo, por la
presión de los propios partidos, para dar lugar a interpretaciones como el que no sea
militante de un partido en el momento de ser seleccionado, puede haber renunciad unos
días antes o no haber sido funcionario recientemente. Sin embargo, en lo general estos
organismos han cubierto de manera medianamente adecuada esta arista de la autonomía,
aunque sería importante hacer una revisión cuidadosa de los marcos jurídicos, sobre todo
en el caso de los estados, para garantizar la autonomía de los miembros electos en
función de su trayectoria labora o política.
Ejemplo del cuidado que se debe tener en relación con la autonomía de los órganos
electorales, es la reforma federal constitucional y legal del 2007‐2008, que al introducir
una contraloría externa al IFE cuyo titular es designado por una mayoría en la cámara de
diputados17. minó la autonomía del órgano electoral. Es evidente que esta reforma es una
17
Langston Joy, 2009, “Las reformas al COFIPE”, en Política y Gobierno Volumen temático 2009,CIDE,
México.
14
resultante de la presión que ejercen los partidos para controlar a los órganos garantes, en
este caso los electorales.
El órgano elector, es decir el órgano que elige a los miembros de estos organismos
“ciudadanizados”, es la arista más difícil de resolver, pues en todos los casos lo más que
se ha logrado avanzar es que sean las legislaturas de los estados quienes elijan a los
miembros de estos organismos y no los depositarios del poder ejecutivo.
Sin embargo, esta práctica tiene dos debilidades; los miembros de los organismos
garantes deben su lealtad al partido hegemónico, cuando lo hay, o a los partidos que los
postularon, de manera tal, que la posibilidad de la neutralidad por parte de estos
consejeros puede ser puesta en duda. Las propuestas alternas, como sería la elección
directa por parte de los ciudadanos, o la unanimidad en la elección dentro de las
legislaturas, son caras, complicadas y obscurecen más el proceso, quizá la solución más
razonable sea una combinación entre listado de requisitos y un sorteo.
Es decir se estaría pensando en una convocatoria abierta que permita el registro de
ciudadanos interesados que cumplan los requisitos (trayectoria laboral o política, y
conocimientos sobre el tema materia del órgano a conformar) propuestos por las propias
legislaturas y que estas después de evaluar el cumplimiento de los requisitos por los
interesados inscritos, pase a un segundo momento de selección a través de un sorteo
simple o por cuotas si fuera necesario18.
El sistema aleatorio para elegir miembros de cuerpos colegiados tiene una larga tradición,
por lo menos desde los griegos, sin embargo, en la actualidad ha tomado importancia y es
apoyado por académicos, Elster19 sería el caso más relevante, de casi todos los países, es
18
Algunas legislaturas pueden considerar necesaria la inclusión en el órgano en cuestión de un abogado por
ejemplo, de esta manera el sorteo podría ser por cuotas, incluso se podría pensar en un sorteo ponderado
en función de niveles diferenciados de conocimiento o de formación profesional. .
19
Jon Elster, Conferencia Magistral impartida en el CIDE, en octubre del 2009
15
mucho más barato que una elección constitucional directa y mucho más simple y
transparente, algunos piensan que es arriesgado, pero no hay ningún método que
garantice la elección del mejor, el azar garantiza que los electos tengan un principio de
igualdad en el momento en que registran su interés y cumplan los requisitos.
Adicionalmente este mecanismo genera una lealtad difusa hacia la sociedad, lo cual
beneficia el papel de neutralidad que los miembros de estos órganos autónomos deben
cumplir.
La tercera arista se refiere a las competencias de los órganos y sus capacidades para
sancionar a los actores políticos. En el caso de los órganos electorales sus competencias
son claras así como sus posibilidades de sanción, no así en los organismos de derechos
humanos y de Acceso a la Información y transparencia. Sin duda el fortalecimiento de
estos órganos pasa por su capacidad de sanción, la falta que no tiene sanción jurídica ni
social no es falta en realidad. Es revelador que socialmente no sea sancionado el
comportamiento oportunista, mientras que los dichos populares de “El que agandaya no
batalla”, “donde manda capitán no gobierna marinero” y “el que se mueve no sale en la
foto”, por ejemplo, sigan mostrando complacencia social a este tipo de comportamiento,
las sanciones jurídicas se tornan relevantes.
La segunda línea de acción, se deriva del tema de las sanciones morales y de la prevalencia
de valores y actitudes que no corresponden con el modelo cívico democrático que se
pretende impulsar. El fortalecimiento de la ciudadanía, es una de las piezas faltantes de
nuestra democracia, incluso la electoral, pues como sabemos la abstención ha crecido de
manera significativa sobre todo después de la alternancia.
Es muy revelador que en la agenda de las reformas institucionales, los temas de
desempeño institucional, división de poderes y disminución del poder de los partidos
ocupan prácticamente toda la atención, y sin embargo, el tema de la falta de cercanía de
las autoridades con los ciudadanos, una de los factores más importantes en la explicación
16
de la abstención, así como el empoderamiento de la ciudadanía y una mayor y decisoria
participación ciudadana están totalmente ausentes de esta reflexión nacional.
No sólo por su ausencia sino porque representa el otro brazo de la pinza que puede
fortalecer nuestra incipiente democracia, planteo que son estas reformas las que deben
ser relevadas. La propuesta de reforma política del Presidente Calderón, pretende en lo
fundamental fortalecer al ejecutivo y debilitar a los partidos, además de los riesgos de
representación que esta propuesta implica, hacen pensar a la ciudadanía que los únicos
polos posibles de poder son el ejecutivo y los partidos representados en el legislativo,
pero ignoran el gran potencial que la ciudadanía empoderada y organizada significa para
destrabar la democracia.
El aumento del umbral para el registro de los partidos, la disminución de diputados de
representación proporcional o incluso su eliminación completa, no cambiaría la decepción
ciudadana sobre nuestra democracia, son los chivos expiatorios de un problema más
complejo. El supuesto de que los diputados de representación proporcional no
representan a la ciudadanía, haría pensar que los de mayoría sí, y en realidad la
percepción ciudadana califica a ambos tipos de diputados en los más bajos niveles de
confianza, ligeramente más abajo que la calificación que otorgan a los partidos.
La legislación sobre participación ciudadana está en pañales en México; el plebisitos, la
iniciativa popular, la revocación de mandato no son sino unas cuantas figuras jurídicas,
que no se aplican en la mayor parte del país, y que donde lo hacen, tienen tantos
candados que no han permitido mostrar resultados relevantes. La participación ciudadana
debe ser una práctica cotidiana en los ejercicios de planeación municipal en los diseños
del presupuesto, en la definición de prioridades en el diseño urbano.
Aunque existen en la mayor parte de los municipios del país consejos ciudadanos
temáticos, estos son integrados por el presidente municipal en turno, tiene carácter
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consultivo y no resolutivos y no tienen capacidad financiera ni presupuesto autónomo. La
participación ciudadana ha sido parte del discurso público desde los ochenta, con la
aprobación de la Ley de Planeación, sin embargo, los ciudadanos, que en un principio
participaron activamente, se decepcionaron del alcance de sus reflexiones y sus
decisiones.
El discurso gubernamental ambivalente en torno a la participación ha generado un
desinterés de la ciudadanía sin precedente, y ha fortalecido la idea de los ejecutivos
fuertes y capaces de resolver problemas, tanto a nivel local como nacional. La ciudadanía
se percibe a sí misma como sin poder, y percibe al gobierno como responsable de todos
los problemas.
No es suficiente legislar sobre la participación ciudadana sino convertirla en una práctica
cotidiana recurrente y con facultades para desarrollar una ciudadanía activa y
comprometida con la democracia, que logre derrumbar de la visión ciudadana la idea de
que el poder y la solución la tiene solo el gobierno.
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Cuadro Resumen de la construcción de la causalidad entre determinante y probabilidad de abstenerse
Determinante del abtencionismo Actores constructores de la causalidad Probabilidad Sentido de la
de abstenerse causalidad
1. Pobreza %
Alimentaria Combinación modernos- premodernos tradicionales 21.6 +
Combinación modernos- premodernos rentistas 23.6 +
Combinación modernos-mixtos 23.5 +
Capacidades
Combinación modernos-premodernos tradicionales 21.3 +
Combinación modernos-premodernos rentistas 23.3 +
Combinación modernos-mixtos 21.7 +
5. Representatividad
5.1 Global Modernos 19.1 -
Mixtos 31.8 -
7. Identificación partidaria
7.1 General Modernos 19.1 -
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