1.

Logros ejemplares y retos

venideros: valoración de la política
energética española

Nobuo Tanaka
Director Ejecutivo de la Agencia Internacional de Energía

1. A modo de resumen

La política energética española ha mejorado significativamente

desde que fuera examinada en el 2005 por la Agencia Internacional
de Energía (AIE). España es ahora líder europeo en diversificación de
gas y desarrollo de GNL (gas natural licuado). Junto con Portugal, ha
instituido el Mercado Ibérico de la Electricidad (MIBEL) con la sana
ambición de avanzar en el empeño. Asimismo, ha obtenido relevancia
en el desarrollo de tecnología solar y eólica, y ha integrado con éxito
grandes cantidades de potencia intermitente en la red eléctrica.

Junto con otros países miembros de la IEA, España ha fijado objetivos

en el ámbito climático y de seguridad energética, cuyo logro exigirá el
tránsito a una economía baja en carbono. España deberá incrementar
sus esfuerzos hacia la reducción de emisiones de dióxido de carbono,
especialmente en el campo del transporte, pero también en el sector
clave de la energía. Dado que más de la mitad de la generación eléc-
trica aún proviene de combustibles fósiles, España deberá estar abierta
a todas las opciones, incluida la energía nuclear, las renovables y la
tecnología de captura y almacenamiento de carbono para disminuir
el empleo del carbono en el sector de la energía. Asimismo, deberá
20 NOBUO TANAKA

aumentar sus esfuerzos por limitar los picos de demanda de electrici-

dad mediante medidas de eficiencia energética.
España ha liberalizado sustancialmente las tarifas de electricidad y
gas, y ha desplegado un plan financiero para poner fin al gran déficit
generado al abrigo del régimen tarifario anterior. Sin embargo, los
precios para un gran número de pequeños usuarios de electricidad
siguen regulados, y son lo suficientemente bajos para distorsionar
potencialmente el mercado. Además, las subvenciones a la produc-
ción nacional de carbón, que perduran, deberían eliminarse y verse
reemplazadas por medidas sociales directas.

2. Antecedentes: un informe de la AIE sobre la política energética

española

Este trabajo se basa en el informe Energy Policies of IEA Countries-Spain

2009 Review, publicado el 28 de septiembre del 2009 y que analiza los
retos a que se enfrentaba España en materia de energía, además de
presentar críticas y recomendaciones sobre futuras mejoras en esta
política.
Cada uno de los 28 países miembros de la AIE es examinado
periódicamente cada cuatro o cinco años. El informe anterior sobre
España data del 2005. El examen más reciente y que supuso la base
para el último informe tuvo lugar en octubre del 2008. Se trata de
una revisión por parte de pares: en este caso, el equipo examinador
estaba formado por expertos procedentes de otros países miembros
de la AIE, la Comisión Europea, la Agencia para la Energía Nuclear
de la OCDE y la Secretaría de la AIE.
En el transcurso de la semana que ocupó el examen, el equipo de la
AIE se reunió con funcionarios de varios ministerios, con representantes
del sector de la energía y con otras partes interesadas, consumidores
incluidos. El equipo estudió la política española en materia de energía
de conformidad con los objetivos conjuntos de la AIE. Estos consisten
en un conjunto de objetivos en materia de política energética acorda-
dos por los 28 países miembros de la AIE y conducen a unos objetivos
más amplios de seguridad del suministro, crecimiento económico y
protección medioambiental.
Si bien el informe Energy Policies of IEA Countries-pain 2009 Review
estudia todas las áreas de política energética, el presente artículo se
 1. LOGROS EJEMPLARES Y RETOS VENIDEROS: VALORACIÓN DE LA POLÍTICA... 21

centra en los sectores que han experimentado mayor progreso desde

el 2005, así como en diversos ámbitos en que la AIE percibe que hay
margen de mejora.

3. Un progreso considerable en la política energética en los

últimos años

El informe de la AIE sobre la política energética española subraya

el progreso significativo experimentado en los últimos años y que
abarca todas las áreas de política energética.
La seguridad del suministro se mantiene firme. El suministro de
hidrocarburos se encuentra bien diversificado por país de origen
y España retiene unas reservas algo mayores de las exigidas por las
obligaciones legalmente vinculantes de la AIE. Además, España ha
elevado el requisito mínimo de almacenamiento de 90 a 92 días para
principios del 2010.
España también ha dado ejemplo a otros países en lo referente a
la diversificación de fuentes de gas natural mediante instalaciones de
GNL y es ahora el tercer usuario mundial de GNL. Recibe gas de más
de media docena de países y ha limitado la cuota proveniente de cada
país a un 50 por ciento a las importaciones totales.
La seguridad del suministro está muy vinculada a la gestión de
una importante penetración eólica. Dado que España cuenta con una
capacidad transfronteriza relativamente baja, las inevitables variaciones
en la generación eólica deben gestionarse mayormente dentro de la
red española. España ha desplegado con éxito un sistema integrado
para equilibrar estas variaciones, para lo cual ha resultado clave el
Centro de Control de Energías Renovables (CECRE) de Red Eléctri-
ca de España. También es encomiable la planificación para nuevas
interconexiones.
A través de un desarrollo cabal de su infraestructura energética y
del acceso a diversas fuentes de suministro de gas, España ha resistido
un crecimiento excepcional de la demanda de energía.
España ha perseguido las reformas de sus mercados eléctrico y
gasista: los requisitos de desagregación son más estrictos que hace
cuatro años, y ambos mercados presentan ahora mayor apertura y
menor concentración.
22 NOBUO TANAKA

El lanzamiento de MIBEL, el Mercado Ibérico de la Electricidad,

ha supuesto todo un avance. MIBEL contribuirá a aumentar la segu-
ridad del suministro y la competencia en ambos países. Se encuentra
en preparación un proceso similar para el gas, MIBGAS. Mediante la
cooperación con las autoridades reguladoras de la UE, se pretende
alcanzar una mayor integración de mercado también con Francia y
el resto de Europa central.
La AIE también felicita a España por la liberalización sustancial
de sus tarifas para la electricidad y el gas. España ha abandonado el
régimen tarifario tradicional, que solía limitar los precios al usuario
final por debajo de los costes. Desde el 2009, se vienen aplicando unas
tarifas de último recurso que cubren los costes para la electricidad y
el gas; es encomiable el hecho de que sólo puedan optar a ellas los
pequeños consumidores. La AIE asimismo aplaude el nuevo plan
financiero para acabar con el gran déficit de las tarifas eléctricas pro-
ducto del régimen tarifario anterior.
En lo referente a la política energética en materia de sostenibili-
dad ambiental, España es ahora un líder mundial en el desarrollo de
fuentes de energía renovables, especialmente la eólica y la solar. Es
el tercer país mundial en capacidad eólica y se prevé un crecimiento
veloz y continuado.
Tanto el Gobierno como el gestor de la red y el propio sector están
a la búsqueda de métodos exhaustivos para garantizar que un máxi-
mo de generación eólica se pueda utilizar o almacenar en cualquier
momento concreto. Los esfuerzos se centran en redes inteligentes,
vehículos eléctricos y acumulación por bombeo, y la AIE celebra este
planteamiento integral adoptado en España. También contribuirán a
ello las nuevas interconexiones, al dar lugar a más exportaciones de
potencia eólica. En resumen, la AIE está gratamente impresionada
con el éxito español en el fomento de la energía eólica.
El gasto público en I+D (investigación y desarrollo) en el campo de
la energía se ha ido incrementando desde el 2004. Este es un verdadero
avance, y la AIE anima a España a elevarlo aun más. La AIE también
felicita a España por su liderazgo en I+D para las energías solar y eólica,
así como para la captura y almacenamiento de carbono (CAC). Los
ambiciosos objetivos fijados por España y otros países miembros de la
AIE para el cambio climático y la seguridad energética precisarán de
un tránsito a una economía baja en carbono, lo cual supondrá una
 1. LOGROS EJEMPLARES Y RETOS VENIDEROS: VALORACIÓN DE LA POLÍTICA... 23

revolución en el modo en que se suministra y emplea la energía. Para

habilitar este tránsito será necesaria nueva tecnología y un mayor gasto
del Gobierno en I+D.

España también ha revisado la legislación para otorgar mayores

incentivos e imponer requisitos más estrictos con miras a una mayor
eficiencia energética. Ello ha conllevado aumentos sustanciales en la
financiación de proyectos de eficiencia energética. Todas son mejoras
significativas con respecto al año 2005.

4. Primer reto fundamental: la reducción de las emisiones de CO2

sin desatender la seguridad del suministro

Pese a los considerables avances en España, sigue habiendo retos. A

largo plazo, el planeta entero debe disminuir drásticamente el empleo
de los combustibles fósiles; el reto, por supuesto, consiste en hacerlo
sin dejar de mantener un alto nivel de seguridad del suministro. Los
objetivos comunitarios para el 2020 en materia de emisiones de gases
de efecto invernadero, fuentes de energía renovables y eficiencia
energética también requieren un viraje de las políticas en España
hacia una solución a este desafío complejo.

Las emisiones de CO2 en España aumentaron considerablemente

durante el período de bonanza económica (gráfico 1) y son ahora muy
superiores al objetivo que corresponde al país según lo dispuesto en
el Protocolo de Kioto. El Gobierno sigue un plan para cumplir con el
objetivo de Kioto y la AIE anima a España a aumentar sus esfuerzos
continuados para aplicarlo.
Alabamos el hecho de que España esté recurriendo al régimen
comunitario de comercio de derechos de emisión (EU-ETS) para
obligar a los generadores de calor y electricidad a disminuir las emi-
siones, así como a varias empresas de transformación. Al margen del
área EU-ETS, el sector de los transportes es, con diferencia, el mayor
emisor, y es lógico que acapare la mayor atención. Para el transporte
por carretera, España recurre a incentivos fiscales para la promoción
de los biocarburantes y vehículos bajos en emisiones de CO2. Tam-
bién son loables los planes de expansión de la red ferroviaria de alta
velocidad y el allanamiento del cambio de medio de transporte de
mercancías de la carretera al ferrocarril. España adoptó en abril del
24 NOBUO TANAKA

Gráfico 1.—Emisiones de CO2 derivadas del uso de la energía en España

por sector, 1973- 2007
400

300
Millones de toneladas de CO2

200

100

0
1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

Calor y electricidad Otros sectores energéticos

Industrias manufactureras y construcción Transporte
Residenciales Otros **

* Estimación basada en la metodología sectorial del Grupo Intergubernamental de

Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC)
** Incluidas las emisiones provenientes de servicios públicos y privados y de la industria
agrícola/forestal y pesquera.
Fuente: CO2 Emissions from Fuel Combustion, IEA/OCDE, París, 2009.

2009 una encomiable estrategia hacia una movilidad sostenible, que

debería llevarse a cabo sin demora.
En términos comparativos internacionales, los precios del gasó-
leo y la gasolina en España son bajos, y a menor precio se tiende a
potenciar la demanda. En su empeño por limitar las emisiones de
CO2 procedentes del transporte, el Gobierno también debe tomar en
consideración la tributación de ingreso neutral. Las medidas de tipo
impositivo suelen resultar mucho más simples y económicas que otras,
aunque cuesta presentarlas al público y superar la resistencia prove-
niente de los grupos de presión, especialmente en tiempos de crisis
económica. Por este motivo, tales gravámenes deben ser de ingreso
neutral, es decir, habría que bajar otros impuestos en consecuencia
para no variar la presión fiscal sobre el contribuyente.
Como ocurre en todos los países, hay margen para que crezca la
concienciación sobre los beneficios de un uso eficiente de la energía.
 1. LOGROS EJEMPLARES Y RETOS VENIDEROS: VALORACIÓN DE LA POLÍTICA... 25

El Gobierno debe redoblar sus esfuerzos en este ámbito, en especial

debido al hecho de que la recesión tiende a propiciar el ahorro de
energía por parte del ciudadano, siempre que ello redunde en su
propio ahorro económico.
Frente a los retos planteados por el cambio climático y la seguridad
del suministro, España ha optado, con éxito, por las fuentes de energía
renovables. Sin embargo, las medidas de eficiencia energética suelen
resultar más económicas. La AIE considera que, a largo plazo, se ahorra
mucho más al reducir las emisiones de CO2 y la dependencia de las
importaciones mediante un mejor aislamiento de los edificios y una
mayor eficiencia en los vehículos, la iluminación y el aire acondicionado
que aumentando la capacidad eléctrica o el uso de biocombustibles en
el transporte. Las medidas de eficiencia energética para disminuir el
empleo de combustibles fósiles ayudarán igualmente a España a alcanzar
su objetivo para el 2020 al respecto de su cuota de energía renovable
como parte del consumo total final de energía. La AIE anima al Gobierno
a aplicar hasta sus últimas consecuencias el Plan de Acción 2008-2012 de
la Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética en España 2004-2012.

5. Segundo reto fundamental: la garantía de un suministro de

electricidad bajo en carbono y de su uso eficiente

El suministro de energía en España creció vigorosamente durante

aproximadamente una década hasta el 2008 (gráfico 2). Casi todo este
crecimiento provino del gas natural y la energía eólica. Los combusti-
bles fósiles aportan unos tres quintos de la electricidad. El futuro del
suministro energético, empero, debe ser bajo en carbono en todos
los países. Esto conlleva el uso de fuentes de energía renovables,
energía nuclear y captura y almacenamiento de CO2 procedente de
combustibles fósiles. Se necesitan vastas inversiones para el tránsito a
un suministro eléctrico bajo en carbono. Un marco regulador estable
será crucial para propiciar tales inversiones.

Durante los últimos años, los productores de electricidad españoles

han favorecido el gas debido a la rapidez con que se construyen sus
centrales y a su nivel de emisiones de CO2, inferior al del carbón. Al
igual que la energía hidráulica, el gas resulta ideal para las reservas de
las grandes variaciones en la generación eólica. España planea elevar
su capacidad eólica hasta casi el doble entre el 2008 y el 2016, y ello
26 NOBUO TANAKA

Gráfico 2.—Clasificación por fuentes de la generación de electricidad en

España, 1973- 2008
350
Hidrocarburos

300 Gas

Carbón
250

Combustibles
200 renovables y
residuos
TWh

Nuclear

150
Hidráulica

100
Solar, otros *

50 Eólica

0
1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

* Incluida la generación de electricidad no identificada procedente de combustible

quemado para el 2004, el 2005 y el 2006
Fuente: Energy Balances of OECD Countries, IEA/OCDE, París, 2008.

implica la existencia de una fuerte demanda de potencia de reserva,

demanda que acabaría por disminuir con la construcción de una red
inteligente. Todas las miradas están fijas en el gas, dado que la dispo-
nibilidad de la energía hidráulica varía según las temporadas de lluvias
y parece ir en declive conforme avanza el cambio climático.

El Gobierno pretende reducir progresivamente la cuota de energía

nuclear de entre su combinación de fuentes de energía, sin descuidar
la seguridad del suministro ni las emisiones de gases de efecto inverna-
dero. Ello debe dejar margen para mantener la capacidad actual hasta
el fin de su vida útil, lo cual recomendamos. Es ciertamente difícil que
el abandono de la energía nuclear ayude a España a cumplir con sus
objetivos en materia de energía y cambio climático.

El suministro bajo en carbono debe venir acompañado por medidas

de limitación de los picos de demanda de electricidad. Los picos se
suelen producir cuando las temperaturas extremas provocan un uso
intenso de aire acondicionado o de calefacción eléctrica, normalmen-
te con altas presiones y, por tanto, con poco viento. El resultado es
 1. LOGROS EJEMPLARES Y RETOS VENIDEROS: VALORACIÓN DE LA POLÍTICA... 27

que España debe recurrir a unas costosas reservas, generalmente de

combustión de gas, para compensar esta escasez de energía renovable.
Los picos de demanda deben disminuir merced a unos aparatos de
frío y calor más eficientes. Los sistemas de bomba de calor pueden
ser muy atractivos a este respecto. Igualmente, el aislamiento en los
edificios y el empleo de colores claros en tejados y pavimentos también
serían medidas para disminuir la necesidad de calefacción eléctrica
y aparatos de frío.

6. Tercer desafío: mayor reducción de las distorsiones del

mercado

Pese al éxito español en la abolición del régimen tarifario tradicional,

que a menudo limitaba los precios del gas y la electricidad al usuario
final por debajo de los costes, aún queda margen de mejora. Como
parte de la solución al déficit de las tarifas eléctricas, el Gobierno y las
empresas acordaron en la primavera del 2009 paralizar los precios de la
electricidad para aproximadamente cinco millones de hogares hasta el
2012. Esta nueva tarifa, el bono social, no refleja ni tiene por qué cubrir
los costes de la generación eléctrica. Por ello, distorsiona el mercado
y, si el precio se establece en un nivel artificialmente bajo, no ayuda a
ahorrar energía ni a garantizar un uso eficiente de la electricidad.
La producción de carbón nacional, otra área en la que la inter-
vención del Gobierno tradicionalmente ha sido firme pero que se va
debilitando, recibe subvenciones por valor de más de 400 € anuales.
Dado que todo el carbón producido en España se emplea para generar
electricidad, el carbón desempeña un papel en la seguridad energética.
En el 2007, el carbón nacional alimentó aproximadamente al 8 por
ciento del suministro en España.
La AIE sostiene que España puede garantizar su suministro eléctrico
con otras medidas diversas, más económicas que las subvenciones al
carbón, tales como las medidas de eficiencia energética, respuesta a
la demanda, integración de la red eléctrica, almacenamiento de gas,
interconexiones y reservas de carbón importado de fuentes diversi-
ficadas.
El mensaje de la AIE para España y otros países que subvencionan
la producción de carbón es claro y conciso: el Gobierno debe eliminar
estas subvenciones y reemplazarlas con medidas sociales directas. En
28 NOBUO TANAKA

general, el Gobierno deberá continuar liberalizando los mercados de

la energía y desarrollando políticas sociales con miras a minimizar y,
cuando sea posible, eliminar las distorsiones en estos mercados.
Por último, al respecto de la regulación del mercado de la energía,
la AIE celebra el papel reforzado de la Comisión Nacional de Energía.
La CNE tiene ahora más poder en materia de interconexiones, remu-
neración de las actividades de transporte y distribución, certificación
de la procedencia de la electricidad de fuentes de energía renovables,
etiquetado de eficiencia energética y supervisión del mercado de los
hidrocarburos. La CNE necesitará contratar a más personal cualifica-
do para seguir el ritmo de este protagonismo creciente. No obstante,
la preocupación fundamental continúa siendo la de la función de
índole eminentemente consultiva de la CNE, con las decisiones últi-
mas sobre regulación y tarifas sujetas a la aprobación del Ministerio
de Industria, Turismo y Comercio. La AIE anima al Gobierno a con-
tinuar fortaleciendo a la CNE y conferirle mayor poder de decisión
y reglamentación.