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SUMÁRIO
1 FUNÇÕES ADMINISTRATIVAS 04
1.1 Planejamento 05
1.2 Organização 08
1.3 Direção 10
1.4 Controle 11
2 ESTRUTURA E ESTRATÉGIA ORGANIZACIONAL 13
2.1 Estrutura organizacional 13
2.1.1 Tipos de departamentalização 30
2.1.2 Organização formal e informal 37
2.2 Estratégia organizacional 42
2.2.1 Escolas estratégicas 48
2.2.2 Estratégias internacionais 52
2.3 Visão, missão e objetivos 54
2.3.1 Análise SWOT 57
2.3.2 Balanced Scorecard - BSC 60
3 DINÂMICA DAS ORGANIZAÇÕES 65
3.1 Processo decisório 77
3.2 Descentralização: Delegação 84
3.3 Trabalho em equipe 86
3.4 Relação chefe/subordinado 92
4 REENGENHARIA ORGANIZACIONAL 93
4.1 Análise de processos de trabalho 95
4.1.1 Mapear o fluxo atual 95
4.1.2 Conhecer o processo 97
4.1.3 Identificar problemas 98
4.1.4 Priorizar problemas 100
4.1.5 Identificar as causas dos problemas prioritários 102
4.1.6 Priorizar as causas 104
4.2 Eliminação de desperdício 105
5 PREOCUPAÇÃO COM A QUALIDADE 109
5.1 Qualidade 109
5.2 Produtividade 128
6 PROCESSO DE PLANEJAMENTO 155
6.1 Planejamento estratégico 158
6.2 Planejamento baseado em cenários 168
7 POLÍTICA DE NEGÓCIOS 174
7.1 Desempenho organizacional 174
7.2 Governança corporativa 193
7.3 Liderança estratégica 201
7.4 Empreendedorismo 208
7.4.1 O mundo dos negócios 213
7.4.2 Empresas 219
7.4.3 Características e habilidades do empreendedor 225
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7.5 Auditoria de Resultados 231

7.6 Avaliação estratégica 243
8 SISTEMAS DE INFORMAÇÕES 285
9 GESTÃO DE MATERIAIS 341
10 GESTÃO DE DOCUMENTOS 377
10.1 Introdução ao estudo dos arquivos 387
11 NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 416
11.1 Atos administrativos 416
11.2 Poderes administrativos 426
11.3 Serviços, bens e servidores públicos 452
11.3.1 Serviços públicos 452
11.3.2 Bens públicos 457
11.3.3 Servidores públicos 461
12 PARCERIAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 488
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1 FUNÇÕES ADMINISTRATIVAS – PLANEJAMENTO,

ORGANIZAÇÃO, DIREÇÃO E CONTROLE.

Noções introdutórias

Nesse tópico serão descritos os conceitos iniciais relacionados às funções

administrativas.
Segundo descreve Chiavenato (2003), quando consideradas em um todo
integrado, as funções administrativas formam o processo administrativo. Quando
consideradas isoladamente, o planejamento, a organização, a direção e o controle
constituem funções administrativas.
As funções administrativas são uma evolução da Teoria Clássica da
Administração, idealizada por Fayol. Esse teórico, a seu tempo, considerou as seguintes
funções (chamadas de POC³):
 Previsão - Estabelece os objetivos da empresa, especificando a forma como serão
alcançados. Parte de uma sondagem do futuro, desenvolvendo um plano de ações para
tingir as metas traçadas. É a primeira das funções, já que servirá de base diretora à
operacionalização.
 Organização - É a forma de coordenar todos os recursos da empresa, sejam humanos,
financeiros ou materiais, alocando-os da melhor forma segundo o planejamento
estabelecido.
 Comando - Faz com que os subordinados executem o que deve ser feito. Pressupõe que
as relações hierárquicas estejam claramente definidas, ou seja, que a forma como
administradores e subordinados se influenciam esteja explícita, assim como o grau de
participação e colaboração de cada um para a realização dos objetivos definidos.
 Coordenação - A implantação de qualquer planejamento seria inviável sem a
coordenação das atitudes e esforços de toda a empresa, almejando as metas traçadas.
 Controle - Controlar é estabelecer padrões e medidas de desempenho que permitam
assegurar que as atitudes empregadas são as mais compatíveis com o que a empresa
espera. O controle das atividades desenvolvidas permite maximizar a probabilidade de
que tudo ocorra conforme as regras estabelecidas e ditadas.
Assim, essas funções formam o processo administrativo, também chamado de
processo organizacional. Há diversas variações de nomenclaturas, subdivisões, conforme
autores e bancas. Maximiano (2000), por exemplo, considera funções o planejamento, a
organização, a direção, a comunicação, a execução e o controle. A banca FCC, por
exemplo, apresenta como funções do processo organizacional o planejamento, a direção,
a comunicação, o controle e a avaliação.
Chiavenato (2004) aponta que o processo administrativo apresenta as seguintes
características básicas:
 5

• É cíclico e repetitivo: o processo é permanente e contínuo e está sempre sendo

completado e repetido continuamente. Em cada ciclo, o processo tende a melhorar e
aperfeiçoar-se continuamente;
• É interativo: isto é, cada função administrativa interage com as demais, influenciando-
as e sendo por elas influenciada;
• É iterativo: o processo administrativo é uma sequência de passos que, embora não
sejam rigidamente seguidos, formam o itinerário sujeito a ajustamentos e correções,
avanços e recuos, ao longo de sua implementação; e
• É sistêmico: o processo não pode ser analisado em cada uma de suas partes tomadas
isoladamente, mas em sua totalidade e globalidade. Para entender cada uma das funções
administrativas, é necessário conhecer todas as demais. Nenhuma delas pode ser
administrada sem uma estreita vinculação com as outras. Apresentaremos, de início, a
nomenclatura mais utilizada em concursos públicos: planejamento, organização, direção
e controle.

1.1 PLANEJAMENTO

O autor diz que as organizações não trabalham na base da improvisação. Quase

tudo nelas é planejado antecipadamente. O planejamento figura como a primeira função
administrativa, por ser aquela que serve de base para as demais funções.
O planejamento é a função administrativa que determina antecipadamente quais
são os objetivos a serem atingidos e como se deve fazer para alcançá-los. Trata-se, pois,
de um modelo teórico para a ação futura. Começa com a determinação dos objetivos e
detalha os planos necessários para atingi-los da melhor maneira possível.
Assim, planejar é definir os objetivos e escolher antecipadamente o melhor curso
de ação para alcançá-los. O planejamento define onde se pretende chegar, o que deve ser
feito, quando, como e em que sequência.
O planejamento ocorre nos três diferentes níveis hierárquicos dentro da
organização: nível estratégico (planejamento estratégico), nível intermediário
(planejamento tático) e nível operacional (planejamento operacional).
O planejamento estratégico (também chamado de planejamento global) é
determinante para o futuro da organização como um todo, já que envolve a tomada de
decisão sobre os objetivos estratégicos e estratégias de longo prazo. São responsáveis
pelo desenvolvimento e execução do planejamento estratégico os altos executivos.
O Planejamento Estratégico é dito global pois orienta todo o sistema
organizacional. Para isso, deve ser desdobrado e detalhado em planos táticos, os quais
serão detalhados em planos operacionais; logo, é a combinação de todos os planos
existentes na organização.
São características do planejamento estratégico:
 6

► É projetado no longo prazo, tendo seus efeitos e consequências estendidos a

vários anos pela frente.
► Envolve a empresa como uma totalidade, abrange todos os recursos e áreas de
atividade, e preocupa-se em atingir os objetivos em nível organizacional.
► É definido pela cúpula da organização (no nível institucional) e corresponde
ao plano maior ao qual todos os demais estão subordinados.

Ao longo dos tempos, a Administração passou por um processo evolutivo que, de

modo geral, pode ser dividido em duas etapas:

 1º período: chamada de Administração top-down (de cima para baixo),

desenvolvida até, mais ou menos, 1985; e
 2º período: entendida como Administração Estratégica, realizada a partir dos
anos 1990.
A Administração Estratégica envolve administradores de todas as partes da
organização na formulação e implementação de objetivos estratégicos e de estratégias.
Assim, o processo de planejamento estratégico consiste em elaborar objetivos que visem
à relação da organização com seu ambiente externo, levando em conta as oportunidades
e os desafios internos e externos.
Apesar das divergências entre autores, apresentamos uma sequência de passos
para o desenvolvimento do planejamento estratégico com maior incidência em
concursos públicos, como segue:

 1º Análise da posição estratégica da organização

o missão, negócio e visão;
o clientes e mercados;
o produtos e serviços;
o vantagens competitivas; e
o desempenho.

 2º Análise da situação externa

o oportunidades; e
o ameaças.

 3º Análise da situação interna (por meio do estudo das áreas funcionais, do

desempenho organizacional e/ou por benchmarking
o pontos fortes; e
o pontos fracos.
 7

 4º Definição do plano estratégico (contendo missão, visão e negócio).

O processo de planejamento pretende, também, definir e divulgar aos seus
integrantes, os elementos-chave das ações que irão permear todas as atividades da
organização:
 Missão: define a razão da existência da organização do ponto de vista da sua utilidade
para o cliente. Nesse sentido, a pergunta que deve ser feita ao longo do processo de análise
é, principalmente: que necessidades o cliente procura satisfazer quando busca nosso
produto ou serviço?
 Negócio: trata-se de definir as oportunidades que existem em um ramo de negócios ou
setor de atuação da empresa.
 Visão: o que se deseja para o futuro da organização?
 Clientes e mercados: obtenção de dados sobre a participação dos clientes no
faturamento da empresa.
 Produtos e serviços: dados numéricos sobre a participação nas vendas.
 Vantagens competitivas: definir as razões pelas quais um cliente prefere a empresa
analisada em detrimento de outras.
Por fim, o resultado de um planejamento estratégico resulta no delineamento do
plano estratégico, documento que deve conter a definição da missão e dos objetivos
organizacionais, além da seleção das estratégias necessárias para o alcance dos objetivos.
Sobre os outros tipos de planejamento (o tático e o operacional), Montana e
Charnov (1998) salientam que eles representam as especificações daquilo que foi
planejado em nível estratégico. O planejamento tático, neste caso, é a ponte entre o
planejamento estratégico e o planejamento operacional do dia-a-dia da organização.
O planejamento tático é o planejamento que abrange cada departamento ou
unidade da organização. Suas características são:
► É projetado para o médio prazo, geralmente para o exercício anual.
► Envolve cada departamento, abrange seus recursos específicos e preocupa-se
em atingir os objetivos departamentais.
► É definido no nível intermediário, em cada departamento da empresa.

O planejamento operacional é o planejamento que abrange cada tarefa ou

atividade específica. Suas características são:
► É projetado para o curto prazo, para o imediato.
► Envolve cada tarefa ou atividade isoladamente e preocupa-se com o alcance de
metas específicas.
► É definido no nível operacional, para cada tarefa ou atividade.
 8

EXEMPLO

Se um hospital planeja construir uma nova ala de atendimento (em nível

estratégico), precisa também definir quais os recursos necessários para tanto (plano
tático) e quais os detalhes e o cronograma de desenvolvimento da obra (plano
operacional).
1.2 ORGANIZAÇÃO

1.2 ORGANIZAÇÃO

A organização é o processo de criar uma estrutura organizacional estável e

dinâmica, por meio da qual se define o trabalho que as pessoas devem realizar. Essa
estrutura é a chamada estrutura organizacional.
Neste contexto, toda organização apresenta uma estrutura, algumas mais
complexas, outras menos. O resultado desse processo de criação é a divisão de um todo
em partes, considerando-se um conjunto de critérios ou princípios de classificação.
Portanto, em termos organizacionais, podemos estabelecer sua estrutura definindo
com precisão as responsabilidades - obrigações, funções, papéis, deveres e tarefas que
pessoas ou grupos têm -, a autoridade - refere-se ao poder de decisão investido em uma
pessoa ou grupo - e a estrutura de comunicação disponível - a interligação das unidades
de trabalho, possibilitando uma ação coordenada.
A organização considera a divisão do trabalho, focalizando tanto
responsabilidades como tarefas. As responsabilidades são relativas à obrigação que o
indivíduo tem sobre resultados, pessoas, recursos, atividades e conduta. Já as tarefas, que
não se tratam de um sinônimo de responsabilidade, referem-se às atividades operacionais.
Ainda, além das responsabilidades e tarefas, a divisão do trabalho deve estar
baseada também na definição das unidades de trabalho. Cada uma das partes em que o
trabalho é dividido forma uma unidade de trabalho. Assim, as várias unidades de trabalho
formam a estrutura organizacional.
O nível mais alto do processo de organizar refere-se à divisão do objetivo principal
da organização (a sua missão) em funções organizacionais. Essas funções representam
conjuntos de tarefas interdependentes que devem contribuir para a realização da missão.
As funções são classificadas em dois grandes grupos:

 Funções de linha: dedicadas diretamente ao cumprimento da missão da organização; e

 Funções de apoio (staff): cujo objetivo é fornecer sustentação administrativa às
primeiras.
 9

As funções organizacionais, por sua vez, dão origem aos departamentos.

Nesse contexto, a combinação de funções para a criação dos departamentos

(departamentalização) é realizada a partir da aplicação de determinados critérios, que
pode ser em função da finalidade, do tamanho, da disponibilidade de recursos ou da
complexidade da organização, além de outros, como por tipo de cliente, de produto, por
região, por áreas, por projeto, por quantidade de produção ou de venda.
Na continuidade, temos o cargo, que é a menor unidade de trabalho da estrutura
organizacional. Um cargo consiste em um conjunto de tarefas ou responsabilidades
específicas atribuídas a uma única pessoa. Por isso, documentos que trazem a descrição
dos cargos são tão importantes à organização, já que mostram a relação de
responsabilidades ou tarefas inerentes a cada cargo, evitando-se possíveis confusões.
De outro modo, as organizações também precisam ter bem definidos os requisitos
dos cargos, que são as qualificações exigidas para ocupá-los. Quanto menor for o número
de tarefas que o seu ocupante deve desempenhar (e quanto mais semelhantes forem entre
si), mais especializado é o profissional.
Além da definição das responsabilidades e tarefas, e das unidades de trabalho que
integrarão a organização, é preciso também haver preocupação no que diz respeito ao
nível de especialização resultante da divisão do trabalho. É de fácil percepção que, com
a divisão do trabalho, cada pessoa ou grupo se torna especializado no desempenho de um
conjunto de tarefas. Dessa forma, quanto mais numerosos forem os departamentos,
mais especializada é a organização como um todo.
Outro aspecto importante da estrutura organizacional é o seu sistema de
autoridade. A autoridade se refere ao direito legal que os chefes ou gerentes têm de
influenciar o comportamento de seus subordinados e de utilizar os recursos
organizacionais. Assim, para definir o seu sistema de autoridade, a organização deve
considerar quatro questões principais, que são:

1. Tipos de autoridade formal:

 de linha: define a relação entre chefes e subordinados, em que o chefe tem o

direito de dar ordens e de ser obedecido;
 de assessoria: baseia-se no desempenho de funções especializadas. É
característica das funções de apoio, como a de um gerente de informática ou
de um assessor jurídico; e
 funcional: é o poder para determinar o que os outros devem fazer, e não
simplesmente aconselhar. Exemplo: atuação de uma gerência de qualidade.
2. Hierarquia ou cadeia de comando: estipular quem manda em quem. A quantidade
de níveis de tomada de decisão define o número de escalões hierárquicos;
3. Amplitude de controle (ou de comando): o número de pessoas subordinadas a
um gerente define a sua amplitude de controle; e
 10

4. Grau de centralização e descentralização de uma autoridade: uma organização

em que a autoridade está concentrada nas mãos de poucas pessoas é uma centralizada,
em oposição àquela em que o poder de decisão está distribuído (descentralizada).
Por fim, o sistema de comunicação também é um aspecto muito importante para
a estrutura organizacional, considerando-se a necessidade de integração entre as diversas
tarefas e unidades de trabalho especializadas. Assim, a palavra-chave no processo de
organizar é justamente a interdependência, diante do esforço em fazer com que as peças
especializadas se encaixem umas com as outras, para que o conjunto possa cumprir a
finalidade para o qual foi projetado. Essa ação coordenada (coordenação) é uma das
principais metas da Administração, e para cuidar dela, o gestor precisa manter e fazer
funcionar o sistema de comunicação da estrutura organizacional.
1.3 DIREÇÃO

Alguns autores consideram essa fase como o próprio processo de liderança. No

entanto, a direção está ligada a vários outros conceitos, tais quais, além da liderança,
comunicação, autoridade, delegação, incentivo, motivação, satisfação, participação.
As pessoas precisam ser aplicadas nos cargos e funções, coordenadas para atingir
um propósito comum, treinadas, lideradas e motivadas. Enquanto as outras funções
administrativas – planejamento, organização e controle – são ditas impessoais, a
direção utiliza o relacionamento pessoal direto do administrador com seus
subordinados para realizar os objetivos da organização. Assim, a direção é a função
administrativa que se refere às relações interpessoais dos administradores em todos
os níveis da organização e os seus respectivos subordinados.
A Direção é aplicada em todos os níveis hierárquicos e também segue o princípio
escalar: diretores dirigem gerentes, gerentes dirigem supervisores e supervisores
dirigem funcionários.
Para Hampton (1990), direção designa o processo pelo qual os gerentes procuram
lidar com seus subordinados, liderando-os e comunicando-se com eles. A direção não
acontece isoladamente, mas na inteiração.
O modo pelo qual os gerentes lideram varia segundo pelo menos duas dimensões
importantes.
A primeira delas é o ponto até o qual o líder concentra-se nas pessoas que lidera,
considerando seu sentimento e a qualidade de suas relações mútuas. Um líder assim é
orientado para as pessoas e é descrito de diversas formas: democrático, permissivo,
orientado para seus seguidores, participativo ou bem-educado. A essência do estilo deste
líder é a sensibilidade aos subordinados como pessoas.
A segunda dimensão é o ponto até o qual o líder se concentra nas tarefas a ser
desempenhadas, no progresso que esteja sendo feito e nas maneiras de cumprir o trabalho.
Este líder é orientado para as tarefas e também tem diversas formas de caracterização
como autocrático, restritivo, orientado para a tarefa, socialmente distante, diretivo e
estruturalista. A essência do estilo deste líder é uma preocupação excessiva com a tarefa
em si própria e não com os trabalhadores como pessoas.
 11

Um importante destaque a essa dimensão de dá pelo fato de que a liderança

orientada para a tarefa, frequentemente, e não sempre, está associada à
produtividade. Algumas espécies particulares da liderança orientada para as tarefas
– a autocrática e a restritiva – tendem a estar divorciadas da produtividade. Outros
tipos particulares de liderança orientada para a tarefa – comportamento socialmente
distante, diretivo e estruturalista – tendem a estar associados com a produtividade.
No tocante à relação situação versus estilo, podemos afirmar que quanto melhores
as relações do líder com o grupo, quanto mais estruturada a tarefa e quanto maior o poder
da posição do líder, mais fácil é a situação de administrar. O fato é que se o gerente
concentrar as atividades de liderança nas pessoas, os liderados ficarão satisfeitos, mas
serão menos produtivos. Por outro lado, se o gerente se concentrar na tarefa, os liderados
poderão tornar-se mais produtivos, mas ficarão menos satisfeitos.
Atualmente, com este raciocínio, o administrador deve analisar as diferentes
situações com que se defronta diariamente e, a partir daí, identificar o estilo de liderança
mais adequado para lidar com cada uma delas.

1.4 CONTROLE

Diz-se que a função controle está associada a três momentos distintos para quem
a executa:

 O momento em que se obtêm informações sobre o resultado de uma atividade;

 O momento em que se faz a comparação dessas informações com os objetivos
propostos para a atividade; e
 O momento em que desvios são detectados, e, então, implementam-se correções
nas ações.

O controle nos remete, portanto, à visão sistêmica da organização. Isto é, o

desenvolvimento da função controle prevê a aplicação dos princípios inerentes à escola
sistêmica (a ser estudada), especialmente os que se seguem:

 Todo sistema tem pelo menos um objetivo a cumprir;

 O sistema deve obter informações continuamente sobre a situação do objetivo
que precisa cumprir e informar sobre a sua própria condição; e
 Dentro de todo sistema, deve haver um outro sistema, o de controle. Ou seja, o
sistema deve proporcionar essa estrutura para que se possa verificar a sua eficácia.
 12

Logo, controlar um sistema significa mantê-lo dentro de um padrão de

desempenho (comportamento) com base em informações acerca do próprio sistema
e de um padrão de desempenho preestabelecido em função dos objetivos
organizacionais. O critério de avaliação refere-se, portanto, a um padrão de desempenho
definido previamente.
Portanto, o processo de controle pretende orientar o desempenho das pessoas para
que elas possam manter determinado padrão. No entanto, o formato de um sistema de
controle é diferente de organização para organização, de um setor para outro.
Maximiano (2000) ressalta que, em geral, as pessoas apresentam comportamentos
de resistência diante da atividade de controle, exigindo que a administração garanta o uso
de padrões legitimados, promova a participação do indivíduo nas atividades de controle
e, inclusive, abra espaço para o autocontrole. Além disso, há de se dar certa flexibilidade
para suportar erros. O feedback4 é, assim, considerado de extrema valia, a exemplo da
aplicação de sistemas de recompensas e de punições (em situações extremas) como meios
para estimular a participação dos controlados no processo.
Agora, vejamos um resumo apresentado por Chiavenato (2003) sobre o processo
administrativo e suas relações funcionais:
 13

2 ESTRUTURA E ESTRATÉGIA ORGANIZACIONAL

2.1 ESTRUTURA ORGANIZACIONAL

Noções introdutórias

A expressão "organização", como função administrativa e parte integrante do

processo administrativo, significa o ato de organizar, estruturar e integrar os recursos
e os órgãos incumbidos de sua administração e estabelecer suas atribuições e as relações
entre eles (CHIAVENATO, 2003).
Os componentes da função “organizar” são:

Tarefas: o trabalho a ser realizado em uma organização é dividido, gerando a

especialização de atividades e funções. As atividades ou funções se subdividem em
tarefas que, por sua vez, devem estar em conformidade com os objetivos da organização.
Pessoas: cada pessoa é designada para ocupar um cargo ou função, que é
parte específica do trabalho global.
Órgãos: conhecidas as tarefas e as pessoas, estes são agrupados em órgãos
com base em características ou objetivos similares.
Relações: indivíduos com o seu trabalho; indivíduos com a organização e
indivíduos com a organização informal (pessoas de fora da empresa).

Portanto, a função administrativa de organizar consiste em:

 14

 Determinar as atividades específicas necessárias ao alcance dos objetivos

planejados (especialização);
 Agrupar as atividades em uma estrutura lógica (departamentalização);
 Designar as atividades às específicas posições e pessoas (cargos e tarefas)
A organização pode ser estruturada em três níveis diferentes:

► Organização no nível global: é a organização que abrange a empresa como

uma totalidade. É o chamado desenho organizacional, que pode assumir três
tipos básicos: a organização linear, a organização funcional e a organização do
tipo linha staff.
► Organização no nível departamental: é a organização que abrange cada
departamento da empresa. É o chamado desenho departamental ou simplesmente
departamentalização.
► Organização no nível das tarefas e operações: é a organização que
focaliza cada tarefa, atividade ou operação especificamente. É o chamado desenho dos
cargos ou tarefas. É feita por meio da descrição e análise dos cargos.

DICA DA HORA

Algumas bancas costumam confundir e erroneamente atribuir tipos de desenho

organizacional (nível global) a tipos de desenho departamental (nível
departamental). Assim, é comum alguns enunciados referindo-se, por exemplo, ao tipo de
departamentalização linear, quando na verdade esse é um tipo de desenho organizacional.
Os tipos básicos de desenho organizacional são três: linear, funcional e linha staff.
Diz-se tipos básicos, já que outros dois tipos foram acrescentados pela literatura contemporânea:
estrutura comissional ou colegiada e estrutura matricial. Por exemplo, desenho por projeto
refere-se a desenho departamental, e não organizacional. Logo, quando se ler "organizações por
projetos", leia-se "organizações departamentalizadas por projetos".
Anteriormente, vimos que a organização pode ser estruturada em três níveis
diferentes:

Anteriormente, vimos que a organização pode ser estruturada em três níveis

diferentes:
► Organização no nível global: é a organização que abrange a empresa como
uma totalidade. É o chamado desenho organizacional, que pode assumir três
tipos básicos: a organização linear, a organização funcional e a organização do
tipo linha staff. Outros dois tipos mais recentes devem ser considerados:
organização comissional ou colegiada e organização matricial.
 15

► Organização no nível departamental: é a organização que abrange cada

departamento da empresa. É o chamado desenho departamental ou simplesmente
departamentalização.

► Organização no nível das tarefas e operações: é a organização que

focaliza cada tarefa, atividade ou operação especificamente. É o chamado
desenho dos cargos ou tarefas. É feita por meio da descrição e análise dos cargos.
Assim, vamos tratar nesse capítulo a organização no nível global, ou seja, o
desenho organizacional, a estrutura da organização. Esse desenho da
organização formal é planificado por meio dos organogramas, gráficos que
representam a disposição e a hierarquia dos órgãos.

O organograma não se confunde com o fluxograma, ferramenta relacionada à

gestão de processos. Apenas para "quebrar o gelo", e relaxar um pouco a aula,
veja um exemplo de fluxograma:
 16

Ressalta-se, inicialmente, que não existe um modelo ideal de estrutura

organizacional; o importante é que ela funcione de maneira eficaz, atingindo
os objetivos e cumprindo a missão da organização. Assim, a organização mais
recomendável para cada organização vai depender de sua realidade (interior e
exterior).
O conjunto de funções, cargos, relações e responsabilidades que constituem o
desenho orgânico da organização é o que designamos de estrutura organizacional.
Segundo Mintzberg (1995), a estrutura de uma organização pode ser definida
como “a soma total das maneiras pelas quais o trabalho é dividido em tarefas distintas e
como é feita a coordenação entre essas tarefas”, e explica o seu funcionamento
considerando-a em termos de configurações, onde cada uma apresentaria características,
funcionamento e problemas específicos.
De acordo com o autor, independentemente do tipo de configuração assumida,
toda e qualquer organização seria composta por cinco partes: o núcleo operacional; a
cúpula estratégica; a linha intermediária; a tecnoestrutura e a assessoria de apoio.

► No núcleo operacional, localizam-se aqueles responsáveis pela produção ou

prestação direta de bens e serviços, é o coração da organização;
► A cúpula estratégica é o local onde se encontram os dirigentes responsáveis
por garantir a missão da organização e sobre os quais recai total responsabilidade sobre a
mesma;
 17

► A linha intermediária, que liga o núcleo operacional à cúpula estratégica, é

composta por gerentes e supervisores;
► A tecnoestrutura, na verdade, presta serviços à organização, seus sujeitos
são os analistas que delineiam e padronizam o trabalho na organização; e
► A assessoria de apoio, responsável por prover serviços indiretos para a
própria organização, ou seja, assessorar e garantir o processo de produção por
parte dos operadores.
O desenho organizacional é a determinação da estrutura organizacional mais
adequada ao ambiente, estratégia, tecnologia, pessoas, atividades e tamanho da
organização. É o processo de escolher e implementar estruturas organizacionais
capazes de organizar e articular os recursos e servir à missão e aos objetivos
principais. Segundo a pesquisa de Burns e Stalker, autores da teoria da
contingência, essas estruturas variam entre dois extremos: desde desenhos
mecanísticos até desenhos orgânicos.
Tradicionalmente, as organizações foram organizadas e estruturadas
considerando um contexto de relativa estabilidade e permanência. Ocorre que os
tempos são outros. E era da informação, a globalização, o ambiente mutável e
instável, e muitos outros fatores modernos, colocaram a necessidade de se
estabelecer modelos mais flexíveis de organização.
A teoria administrativa demonstra que os ambientes estáveis exigem
organizações mecanísticas, enquanto os ambientes mutáveis exigem organizações
orgânicas. Essa dicotomia inicial é necessária para o estudo das estruturas
organizacionais.
► DESENHOS MECANÍSTICOS

São formas burocráticas de organização que operam com uma autoridade

centralizada no topo, muitas regras e procedimentos, uma minuciosa divisão do trabalho,
amplitudes administrativas estreitas e meios formais de coordenação. A rigidez do
modelo burocrático impede qualquer mudança e inovação e não permite a flexibilidade e
agilidade necessárias para funcionar em um ambiente mutável e dinâmico como o da
atualidade.
 18

► DESENHOS ORGÂNICOS

Proporcionam autoridade descentralizada, poucas regras e procedimentos, pouca

divisão de trabalho, amplitudes administrativas maiores e mais pessoas como meios de
coordenação. As organizações orgânicas ou adaptativas operam com um mínimo possível
de características burocráticas e com culturas que encorajam a participação das pessoas e
o empoderamento (empowerment).
 19

A função administrativa de organizar conduz necessariamente ao desenho

organizacional e à criação da estrutura organizacional. A estrutura organizacional
pode ser definida como:
1. O conjunto de tarefas formais atribuídas às unidades organizacionais -
divisões ou departamentos - e às pessoas. Normalmente essa definição
ocorre por meio de regulamentos e regimentos interno.
 20

2. As relações de subordinação, incluindo linhas de autoridade,

responsabilidade pelas decisões, número de níveis hierárquicos e
amplitude do controle administrativo.
3. As comunicações para assegurar coordenação eficaz entre órgãos e
pessoas ao longo das unidades organizacionais (CHIAVENATO, 2008).

O autor ainda elenca algumas normas básicas para o planejamento de uma

estrutura organizacional:

 A organização dever ser estruturada segundo seus objetivos e não em

funções das pessoas ou grupos que a integram.
 As funções devem ser distribuídas de forma a assegurar equilíbrio da
organização e a evitar: duplicidade, omissão de funções essenciais e
supervalorização de funções secundárias.
 Deve-se definir a competência de cada chefia, de maneira a facilitar a
solução rápida dos problemas urgentes.
 A delegação de responsabilidades deve ser acompanhada de autoridade
necessária para cumpri-la.
 A autoridade deve ser delegada de forma a que possa exercer-se no local
de operação, e de forma que se possam, sempre que necessário,
coordenar e resolver os problemas nos níveis inferiores da organização.
 A estrutura da organização deve ser suficientemente flexível para permitir
adaptações novas e condições novas. Nos projetos de organização deve-se
prever a possibilidade de expansão ou redução.
 Cada chefia deve ter um limite máximo de subordinados diretos.
 Nenhum empregado deve estar subordinado a mais de uma chefia.
 Deve-se limitar os níveis hierárquicos, pois quanto mais numerosos são
estes, maior é a “cadeia de comando” e, consequentemente, a burocracia
e a demora no cumprimento das ordens dadas.

Ainda sobre o tema, Robbins (2002) considera seis questões básicas às quais os
administradores devem responder ao planejar as estruturas organizacionais
apropriadas, quais sejam: (1) Especialização do trabalho, (2) Cadeia de
comando, (3) Amplitude de controle, (4) Departamentalização, (5) Centralização e
descentralização e (6) Formalização.
 21

Vejamos um quadro que sintetiza as ideias do autor:

A estrutura organizacional possui como componentes:

 Sistema de responsabilidade (resultado da alocação das atividades), constituído por:
departamentalização; linha e assessoria e especialização do trabalho; o dever de
desempenhar a tarefa ou atividade para a qual a pessoa foi designada;
 Sistema de autoridade (resultado da distribuição do poder), constituído por: amplitude
administrativa e níveis hierárquicos; delegação e descentralização/centralização; o poder
de comandar outros, para que executem ou deixem de executar algo, da maneira
considerada pelo possuidor dessa autoridade;
 Sistemas de comunicações (resultado da interação entre unidades organizacionais),
constituído por: o que, como, quando, de quem e para quem comunicar;
 Sistema de decisão (resultado da ação sobre as informações).

Com base nisso, vejamos um assunto dos mais cobrados em provas sobre o tema.

O desenho organizacional pode ocorrer sob três tipos básicos: a organização

linear, a organização funcional e a organização do tipo linha staff. Quando nos referimos
 22

a esses tipos básicos, queremos dizer que são os modelos ainda mais cobrados em provas
de concursos. Ainda assim, vamos fazer algumas remissões a outros tipos que, embora
menos recorrentes, estão sendo objeto de cobranças pelas bancas organizadoras: a
organização comissional ou colegiada, a organização matricial, a organização em
equipe, a organização virtual (em rede ou modular) e a organização sem fronteiras
(ROBBINS, 2005).
A concepção do melhor desenho organizacional e sua escolha deve levar em conta
o contexto organizacional e seus diversos aspectos.
Vejamos os conceitos, características, vantagens, desvantagens e aplicação
para cada tipo dessas estruturas.

► Organização Linear
Constitui a forma mais simples e antiga de estrutura, originada nos antigos
exércitos e organizações religiosas.
A organização linear apresenta as seguintes características:
 Autoridade linear ou única. A principal característica da organização linear é a
autoridade única e absoluta do superior sobre seus subordinados, decorrente do princípio
da unidade de comando. A autoridade linear é baseada no nível hierárquico e se restringe
aos subordinados. Cada subordinado reporta-se única e exclusivamente ao seu superior,
recebe ordens exclusivamente dele e reporta-se exclusivamente a ele.
 Linhas formais de comunicação. As comunicações entre os órgãos ou cargos na
organização são feitas unicamente através das linhas existentes no organograma. Todo
órgão ou cargo (com exceção daqueles situados no topo e no rodapé do organograma)
possui dois terminais de comunicação: um orientado para cima e que o liga
exclusivamente ao órgão ou cargo superior (representando sua responsabilidade) e outro
orientado para baixo e que o liga exclusivamente aos órgãos ou cargos diretamente
subordinados (representando sua autoridade). Cada gerente centraliza as comunicações
em linha ascendente dos subordinados.
 Centralização das decisões. Como a linha de comunicação liga cada órgão ou cargo ao
seu superior e sucessivamente até a cúpula da organização, a autoridade linear que
comanda toda a organização centraliza-se no topo do organograma e os canais de
responsabilidade são conduzidos por meio dos níveis hierárquicos de forma convergente
até ali. A organização linear desloca e converge toda a autoridade para a cúpula
da organização.
 Aspecto piramidal. Em decorrência da centralização da autoridade no topo da
organização e da autoridade linear de cada superior em relação aos subordinados, a
organização linear apresenta um formato piramidal. À medida que se sobe na escala
hierárquica, diminui o número de cargos ou órgãos. O resultado é que, à medida que
aumenta o nível hierárquico, mais aumenta a generalização e a centralização (visão global
da organização), e à medida que diminui o nível hierárquico, mais aumenta a
especialização e a delimitação das responsabilidades (visão específica do cargo ou
função).
 23

As vantagens da organização linear são:

 Estrutura simples e de fácil compreensão. Devido ao pequeno número de

órgãos ou cargos, a cúpula apresenta apenas um órgão ou cargo centralizador, e o
subordinado só se relaciona formalmente com seu supervisor. As opções de comunicação
e de relações formais são mínimas e, portanto, restritas, simples e elementares.
 Clara delimitação das responsabilidades dos órgãos e uma notável precisão de
jurisdição. Nenhum órgão ou cargo intervém em área alheia, de modo que as atribuições
e responsabilidades são claramente definidas e delimitadas.
 Facilidade de implantação. A organização linear oferece facilidade em seu
funcionamento, controle e disciplina. O pequeno número de relações formais, a estrutura
simples e a clara delimitação das responsabilidades eliminam qualquer dificuldade no
fazer funcionar esse tipo de organização.
 Estabilidade. Permite o funcionamento da organização, graças à centralização do
controle e das decisões de um lado, e a rígida disciplina garantida pela unidade de
comando, de outro.
 Tipo de organização indicado para pequenas empresas. Tanto pela fácil
operacionalização como pela economia de sua estrutura simples.

A organização linear apresenta desvantagens como:

 Estabilidade e constância das relações formais. Podem levar à rigidez e à

inflexibilidade da organização linear, dificultando a inovação e a adaptação da
organização a novas situações ou condições externas. Como as relações formais não
mudam, a tendência para a manutenção do status quo e para o continuísmo é inevitável.
A organização linear não responde às mudanças rápidas e constantes da sociedade
moderna.
 Autoridade linear baseada no comando único e direto. Pode tornar-se autocrática,
provocando rigidez na disciplina, bitolando e dificultando a cooperação e a iniciativa das
pessoas.
 A organização linear exagera a função de chefia e de comando. Pressupõe a
existência de chefes capazes de fazer tudo e saber tudo. Os chefes tornam-se generalistas,
portadores de todas as decisões e ordens que venham do topo da organização e
transmissores de todas as informações que venham da base da organização. Cada chefe é
uma espécie de gargalo de entrada e saída de comunicações em sua área de atuação por
possuir o monopólio das comunicações.
 A unidade de comando torna o chefe um generalista que não pode se especializar
em nada. Além da excessiva ênfase na chefia, a organização linear impede a
especialização, pois acumula os chefes com todos os assuntos possíveis dentro da
organização. De tudo o chefe tem de tomar conhecimento.
 24

 À medida que a empresa cresce, a organização linear provoca o congestionamento

das linhas formais de comunicação, principalmente nos níveis de cúpula da
organização, que centralizam as decisões e o controle, já que não utilizam assessoria
auxiliar.
 As comunicações, por serem lineares, tornam-se demoradas, sujeitas a
intermediários e a distorções.

A organização linear é aplicável nos seguintes casos:

 Na empresa pequena e que não requer executivos especializados em tarefas técnicas.

 Nos estágios iniciais, após a criação da empresa.
 Quando as tarefas da organização são padronizadas, rotineiras e com raras
modificações, permitindo concentração nas atividades repetitivas, já que a estrutura é
estável e permanente.
 Quando a rapidez na execução do trabalho é mais importante do que a qualidade do
trabalho.
 Quando a organização investe em consultoria externa ou obtém serviços externos em
vez de criar órgãos internos de assessoria.

► Organização Funcional
A organização funcional é o tipo de estrutura organizacional que aplica o princípio
funcional ou princípio da especialização das funções.

A organização funcional apresenta as seguintes características:

 Autoridade funcional ou dividida. A autoridade é relativa e baseada na especialização.

É uma autoridade do conhecimento. Nada tem de linear, hierárquica ou de comando. Cada
subordinado reporta-se a muitos superiores, simultaneamente, porém reporta-se a cada
um deles somente nos assuntos da especialidade de cada um. Nenhum superior tem
autoridade total sobre os subordinados, mas autoridade parcial e relativa, decorrente da
sua especialidade. Isso representa total negação do princípio da unidade de comando ou
supervisão única, tão importante para Fayol.
 Linhas diretas de comunicação. As comunicações entre os órgãos ou cargos na
organização são efetuadas diretamente, sem necessidade de intermediação. A organização
funcional busca a maior rapidez possível nas comunicações entre os diferentes níveis.
 Descentralização das decisões. As decisões são delegadas aos órgãos ou cargos
especializados que possuam conhecimento necessário para melhor implementá-las. Não
é a hierarquia, mas a especialidade quem promove as decisões. A organização funcional
 25

caracteriza-se pela descentralização das decisões, ou seja, pelo deslocamento e

distribuição das decisões para os órgãos ou cargos adequados para sua tomada e
implementação.
 Ênfase na especialização. A organização funcional baseia-se no primado da
especialização de todos os órgãos ou cargos, em todos os níveis da organização. Há uma
separação das funções de acordo com as especialidades envolvidas. Cada órgão ou cargo
contribui com sua especialidade para a organização. As responsabilidades são delimitadas
de acordo com as especializações.

A organização funcional traz algumas vantagens, a saber:

 Proporciona o máximo de especialização nos diversos órgãos ou cargos da

organização. Isso permite a cada órgão ou cargo concentrar-se total e unicamente sobre
seu trabalho e sua função, livre de todas as demais tarefas acessórias ou subsidiárias.
 Permite a melhor supervisão técnica possível, com a especialização em todos os
níveis, pois cada órgão ou cargo reporta-se a experts em seu campo de especialização.
 Desenvolve comunicações diretas, sem intermediação, mais rápidas e menos sujeitas
a distorções de transmissão. A organização funcional permite contatos diretos entre os
órgãos ou cargos interessados, sem necessidade de seguir os canais formais e indiretos de
comunicação.
 Separa as funções de planejamento e de controle das funções de execução. Há uma
especialização do planejamento e do controle, bem como da execução, permitindo plena
concentração em cada atividade, sem necessidade de voltar a atenção para as demais. O
órgão que faz planejamento o faz para todos os demais órgãos. O órgão que executa só
faz a execução. Cada órgão realiza especificamente a sua atividade, sem ter de
acompanhar os demais.

A organização do tipo funcional traz inúmeras desvantagens:

 Diluição e consequente perda de autoridade de comando. A substituição da

autoridade linear pela autoridade funcional relativa e dividida traz como consequência
uma enorme dificuldade dos órgãos ou cargos superiores em controlar o funcionamento
dos órgãos ou cargos inferiores. A exigência de obediência e a imposição de disciplina,
aspectos típicos da organização linear, não constituem o ponto forte da organização
funcional.
 Subordinação múltipla. A organização funcional traz problemas quanto à delimitação
das responsabilidades. Como cada subordinado se reporta funcionalmente a muitos
superiores, cada qual especialista em uma determinada função e, como existem funções
que se sobrepõem, há sempre o perigo do subordinado procurar a orientação do
especialista menos indicado para o problema. Nem sempre os órgãos ou cargos sabem
 26

exatamente a quem recorrer para resolver determinados assuntos ou problemas. Isso leva
à perda de tempo e a confusões imprevisíveis.
 Tendência à concorrência entre os especialistas. Como os diversos órgãos ou cargos
são especializados em determinadas atividades, sua tendência é impor à organização o
seu ponto de vista e a sua abordagem. Isso leva a uma perda da visão de conjunto da
organização e a uma tendência de defender o seu ponto de vista em detrimento dos pontos
de vista dos outros especialistas. Não é de se estranhar que exista forte tendência para a
competição e concorrência entre os especialistas, trazendo distorções danosas à
organização.
 Tendência à tensão e conflitos dentro da organização. A competição e a
concorrência, aliadas à perda da visão de conjunto da organização, levam à divergência à
multiplicidade de objetivos, que podem se antagonizar, criando tensões e conflitos entre
os especialistas. Apesar de trabalharem juntos, eles podem se sentir adversários,
defendendo posições antagônicas e contrárias, tornando-se presas de ressentimentos e de
frustrações. Daí a animosidade, os sentimentos de oposição e a resistência à cooperação.

A organização funcional pode ser aplicável aos seguintes casos:

 Quando a organização, por ser pequena, tem uma equipe de especialistas bem
entrosados, reportando-se a um dirigente eficaz e orientada para objetivos comuns muito
bem definidos e colocados.
 Quando, em determinadas circunstâncias e tão somente, a organização delega, durante
um certo período, autoridade funcional a algum órgão especializado sobre os demais
órgãos, a fim de implantar alguma rotina ou procedimento ou a fim de avaliar e controlar
alguma atividade.

► Organização Linha Sfaff

É o resultado da combinação dos tipos de organização linear e funcional, buscando

incrementar as vantagens desses dois tipos de organização e reduzir as suas desvantagens.
Também é chamada de organização do tipo hierárquico consultivo. Na organização linha
staff coexistem órgãos de linha (órgãos de execução) e de assessoria (órgãos de apoio e
de consultoria) mantendo relações entre si. Os órgãos de linha caracterizam-se pela
autoridade linear e pelo princípio escalar, enquanto os órgãos de staff prestam assessoria
e serviços especializados.

A organização linha staff apresenta as seguintes características:

 Fusão da estrutura linear com a estrutura funcional, com predomínio da primeira.

Cada órgão se reporta a um e apenas um órgão superior: é o princípio da autoridade única
 27

ou unidade de comando típica da organização linear. Porém, cada órgão recebe também
assessoria e serviços especializados de diversos órgãos de staff. Existe sempre autoridade
linear de um órgão (seja de linha ou de staff) sobre seus subordinados. Existe também
autoridade funcional de um órgão de staff em relação aos demais
órgãos da organização sobre assuntos de sua especialidade.
 Coexistência entre as linhas formais de comunicação com as linhas diretas de
comunicação. Na organização linha staff existem linhas formais de comunicação entre
superiores e subordinados que representam a hierarquia. Existem também linhas diretas
de comunicação que ligam os órgãos e o staff e representam a oferta de assessoria e
serviços especializados.
 Separação entre órgãos operacionais (executivos) e órgãos de apoio e suporte
(assessores). Os chefes de linha ficam livres para concentrar sua atenção na execução do
trabalho e nos regulamentos formulados pelo staff. A autoridade e a responsabilidade dos
membros do staff são de natureza aconselhadora e não diminuem a autoridade e a
responsabilidade dos chefes de linha. No entanto, são os chefes de linha que detêm a
completa autoridade e responsabilidade pela execução dos planos.
 Hierarquia versus especialização. Apesar do convívio entre características lineares e
funcionais, há forte predominância dos aspectos lineares na organização linha staff. A
organização linha staff mantém o princípio da hierarquia (cadeia escalar), ou seja, a
nivelação dos graus de autoridade linear, sem abrir mão da especialização. A hierarquia
(linha) assegura o comando e a disciplina, enquanto a especialização (staff) fornece os
serviços de consultoria e de assessoria. Reúnem-se em um só tipo de organização a
autoridade hierárquica e a autoridade do conhecimento.

A organização linha staff apresenta várias vantagens, a saber:

 Assegura assessoria especializada e inovadora, mantendo o princípio de

autoridade única. Os órgãos de staff proporcionam serviços especializados, fator
importante em uma era de especialização e competição. Como os especialistas de staff
não podem interferir na autoridade dos órgãos aos quais prestam serviços e assessoram,
a estrutura linha staff tem a vantagem de oferecer uma área de assessoria e prestação de
serviços, com predomínio da estrutura linear e conservando o princípio da autoridade
única. Em resumo, os especialistas prestam serviços, mas os serviços que oferecem são
apenas recomendados e não precisam ser aceitos. A linha pode adotá-los à sua maneira.
Assim, o staff alivia a linha das tarefas acessórias e especializadas permitindo-lhe
concentrar-se sobre suas principais atividades e responsabilidades.
 Atividade conjunta e coordenada dos órgãos de linha e órgãos de staff. Os órgãos
de linha responsabilizam-se pela execução das atividades básicas da organização (como
produzir e vender), enquanto os órgãos de staff responsabilizam-se pela execução de
serviços especializados (como financiar, comprar, gerir recursos humanos, planejar e
controlar etc.).
 28

A organização linha staff apresenta desvantagens, a saber:

 Existência de conflitos entre órgãos de linha e de staff. Como o assessor de staff não
tem autoridade linear sobre os executores e como o gerente de linha não tem tempo nem
preparo profissional para se especializar, os conflitos entre linha e staff caracterizam-se
por:
1. O assessor de staff é um técnico com preparo profissional, enquanto o homem de linha
é um homem de prática, promovido pela experiência e pelos conhecimentos adquiridos
no trabalho. Um lida com o conhecimento; o outro com a experiência imediata.
2. O assessor tem melhor formação escolar, mas menor experiência. O homem de linha
subiu na hierarquia com a experiência adquirida ao longo dos anos. A diferença de
formação e de idade predispõe a uma rejeição das ideias do staff pelo pessoal de linha.
3. O pessoal de linha pode acreditar que os assessores pretendem roubar-lhes parcelas
cada vez maiores de autoridade, a fim de aumentarem seu prestígio e posição. Ao planejar
e recomendar, o assessor não assume responsabilidade pelos resultados dos planos
que apresenta. A situação é propícia ao conflito porque, a qualquer dificuldade, o assessor
pode assegurar que seu plano falhou por inépcia do pessoal de linha na execução,
enquanto o pessoal de linha pode argumentar que o plano era impraticável e teórico.
4. A assessoria representa custos elevados para a empresa, na forma de despesas
operacionais e salários dos especialistas. Surge sempre a preocupação do pessoal de linha
quanto aos resultados financeiros da contribuição do staff para as operações da empresa.
Isso leva os assessores a apresentarem trabalho na forma de planos e ideias em quantidade
a fim de justificar seu custo. Esse conflito tanto pode ser danoso quando provoca ações
negativas ou sabotadoras, como pode ser positivo e útil quando traz competição sadia,
desejo de cooperar, ações positivas, troca de ideias e de experiências diferentes.
 Dificuldade na obtenção e manutenção do equilíbrio entre linha e staff. A
organização linha staff pode levar a inevitáveis desequilíbrios e distorções. Os
especialistas de staff tendem a forçar suas sugestões e tentar impor suas ideias em
detrimento do ponto de vista dos órgãos assessorados. Isso pode provocar um
enfraquecimento da linha ou a linha dividida de autoridade, tão peculiar à organização do
tipo funcional, que pode ser evitada se os especialistas tiverem o seu campo de ação bem
definido e delimitado. Se essa delimitação for rígida e exagerada, a organização poderá
apresentar baixo rendimento em situações de emergência, seja fortalecendo a ação do staff
ou levando-o à passividade e à acomodação.

A organização linha staff é a mais aplicada e utilizada forma de organização. Ela

permite incorporar especialistas à organização a um custo razoável, quando seus serviços
são indispensáveis.
 29

► Organização Comissional ou Colegiada

As comissões recebem uma variedade de denominações: comitês, juntas,
conselhos, grupos de trabalho, etc. Não há uniformidade de critérios a respeito
de sua natureza e conteúdo. Algumas comissões desempenham funções administrativas,
outras funções técnicas, outras estudam problemas, outras ainda apenas fornecem
recomendações.
Para alguns autores, a comissão é um tipo distinto de assessoria, não possuindo
características de linha. Outros conceituam a comissão como um grupo de pessoas
designadas para desempenhar um ato administrativo.
A comissão tem autoridade funcional para estudar, recomendar ou decidir sobre
algo. Essa autoridade distribui-se por todo o grupo, mas nem sempre igualmente. Nesse
caso, os membros podem não ter o mesmo grau de responsabilidade. Surge daí outra
desvantagem: as comissões, por serem deliberativas de modo coletivo, podem levar à
perda de tempo na tomada de decisões. Uma comissão torna-se indecisa com o tempo
gasto em assuntos variados e pontos de vista divergentes dos participantes.
Atualmente, as comissões são empregadas principalmente em organizações
públicas de grande porte.

► Organização Matricial
Esse tipo de estrutura possui uma estrutura multidimensional. Trata de
maximizar as virtudes e minimizar os defeitos das estruturas anteriores. Para
isso, combina a clássica estrutura vertical funcional, com outra estrutura
sobreposta a ela, horizontal ou transversal.
As unidades de trabalho são projetos. Os órgãos permanentes (funcionais)
atuam como prestadores de serviços nos projetos. A organização de cada projeto
é temporária. Há maior versatilidade e otimização dos recursos humanos.

A organização matricial apresenta várias vantagens, a saber:

 potencializa as vantagens decorrentes da estrutura funcional e da estrutura divisional;

 pode reduzir a dispersão e a multiplicação de recursos, melhorando a eficiência;
 ideal para um ambiente mutável, pois permite maior flexibilidade e adaptabilidade;
 facilita a cooperação interdisciplinar entre departamentos; e
 promove o conflito construtivo entre os membros da organização.
 30

A organização matricial possui como desvantagens:

 dificulta a coordenação em razão da autoridade dual;

 trata-se de uma forma estrutural complexa, com potenciais focos de conflito e
desequilíbrios de poder entre os dois lados da matriz;
 perda excessiva de tempo em reuniões para discutir problemas e solucionar conflitos;
 muita dificuldade para apurar responsáveis por problemas; e
 exige um conjunto de competências de relacionamento interpessoal e maturidade dos
gestores.
► Organização em Equipe
A principal característica da estrutura de equipe é que ela desmonta as barreiras
departamentais e descentraliza o processo decisório no nível das equipes de trabalho. A
estrutura de equipe também requer que os funcionários sejam tanto generalistas quanto
especialistas.

► Organização virtual (em Rede ou Modular)

É tipicamente uma organização pequena que terceiriza a maior parte das funções
de negócios. Quando as organizações adotam a estrutura virtual, geralmente fazem isso
para terceirizar a manufatura.
As organizações virtuais criam uma rede de relacionamentos que lhes permite
contratar a prestação de serviços de manufatura, distribuição, marketing ou qualquer outra
função sempre que seus dirigentes percebem que os outros podem fazer o serviço melhor
ou mais barato.
A organização virtual faz um contraste extremo com a burocracia típica, que tem
diversos níveis gerenciais e onde o controle é exercido por meio da propriedade. Nas
organizações burocráticas, a pesquisa e o desenvolvimento são feitos internamente, a
produção acontece nas fábricas da empresa e as vendas e o marketing são realizados por
funcionários próprios. Para dar apoio a tudo isso, a empresa precisa contratar mais
pessoal, incluindo contadores, especialistas em recursos humanos e advogados. A
organização virtual, por seu lado, terceiriza muitas dessas funções e se concentra naquilo
que pode fazer melhor.

►Organização sem Fronteiras

A organização sem fronteiras busca eliminar a cadeia de comando, ter amplitude
ilimitada de controle e substituir os departamentos por equipes autônomas. Como esse
modelo se apoia fundamentalmente na tecnologia da informação, alguns preferem chamar
essa estrutura de organização de formato - T (ou baseada em tecnologia).
Ao remover as fronteiras verticais, a administração “achata” a hierarquia. Os
cargos e status perdem a importância. As equipes multi-hierárquicas (que incluem altos
 31

executivos, gerentes de nível médio, supervisores e operários), as práticas de tomada de

decisões participativas e o uso das avaliações de desempenho de 360 graus (em que os
colegas, os superiores e os subordinados de um funcionário avaliam o seu desempenho)
são alguns exemplos de eliminação de fronteiras verticais.
Os departamentos funcionais criam fronteiras horizontais. Essas fronteiras
dificultam a interação entre as funções, as linhas de produtos e as unidades. A forma de
reduzir essas barreiras é substituir os departamentos funcionais por equipes
multifuncionais e organizar as atividades em torno de processos.
 32

2.1.1 Tipos de departamentalização

Veremos nesse capítulo a organização no nível departamental, a chamada

departamentalização (especialização horizontal ou, ainda, divisionalização), que
decorre da diferenciação de atividades dentro da organização.

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 02 - CESPE - Agente Administrativo (CADE)/2014 - Nas

organizações, a departamentalização pode ser identificada por meio da estrutura
vertical de seus organogramas.

Comentários:

A divisão do trabalho numa organização pode ser vertical (níveis de

autoridade) ou horizontal (departamentalização).
O desenho departamental refere-se à especialização horizontal da organização e
o seu desdobramento em unidades organizacionais que recebem o nome de departamentos
ou divisões. Departamentalização significa o agrupamento de atividades em unidades
organizacionais e o agrupamento dessas unidades em uma organização total.
Logo, corrigindo o item, temos:
Nas organizações, a departamentalização pode ser identificada por meio da
estrutura vertical (horizontal) de seus organogramas.
À medida que ocorre a especialização com o trabalho e o aparecimento de
funções especializadas, a organização passa a necessitar de coordenação dessas diferentes
atividades, agrupando-as em unidades maiores. Logo, a departamentalização ou
agrupamento de atividades é norteada pelo princípio da homogeneidade.
O princípio da homogeneidade que dizer que as funções devem ser atribuídas
a unidades organizacionais conforme o seu conteúdo, buscando alcançar operações mais
eficientes e econômicas. As funções são homogêneas na medida em que o seu conteúdo
apresente semelhanças entre si.
Outros quatro princípios são destacados na departamentalização:
a) princípio do maior uso: o departamento que utiliza mais uma atividade deve
tê-la sob sua jurisdição;
 33

b) princípio do maior interesse: o departamento que mais interesse tiver sob uma
atividade deve supervisioná-la, porque se torna proficiente nela;
c) princípio da separação do controle: as atividades de controle devem
ser autônomas, independentes e separadas das atividades que estão sendo controladas;

Gabarito: ERRADO

d) princípio da supressão da concorrência: deve-se eliminar a

concorrência entre departamentos, agrupando atividades diversas em um só
departamento, embora, em certos casos, a rivalidade interdepartamental seja salutar,
quando cria uma competição leal e sadia.

A departamentalização também é baseada na interdependência de quatro

critérios:

Interdependência do fluxo de trabalho: os agrupamentos são definidos

na base da sequência ou fluxo do processo de operações de uma determinada tarefa.

Interdependência no processo: os agrupamentos são definidos conforme

a especialização (que favorece o agrupamento funcional), com base nos contatos entre
pessoas localizadas em diferentes fluxos de trabalho. Favorece as interações de processo
à custa da coordenação do fluxo de trabalho.

Interdependência de escala: os agrupamentos são definidos para

alcançar um tamanho capaz de proporcionar um funcionamento eficiente.
Se todos os departamentos de uma fábrica requerem manutenção, em vez de anexar-se
um especialista em manutenção a cada departamento, agrupam-se todos eles em um
departamento de manutenção para a fábrica toda. Favorece a economia, tanto na
concentração quanto na dispersão de serviços.

Interdependências sociais: é um critério relacionado não com o trabalho

a fazer, mas com as relações sociais que o acompanham. As pessoas são agrupadas na
base do fazer juntos (CHIAVENATO, 2007).

Assim, esse desenho departamental nada mais é que especialização horizontal

da organização e o seu desdobramento em unidades organizacionais. Existem diversas
abordagens ou tipos de departamentalização. Vamos apresentar aquelas mais usuais e
as mais utilizadas pelas bancas organizadoras.
 34

► Departamentalização por Funções ou Funcional

A Departamentalização por Funções ou Funcional é o agrupamento das

atividades de acordo com as especializações ou funções principais da organização, como
como finanças, recursos humanos, mercadologia, produção, marketing etc.

Vantagens:
 Agrupa especialistas comuns em uma única chefia.
 Garante plena utilização das habilidades técnicas das pessoas.
 Permite economia de escala pela utilização integrada de pessoas e produção.
 Orienta as pessoas para uma única e específica atividade.
 Indicada para condições de estabilidade.
 Reflete auto orientação e introversão administrativa.

Desvantagens:
 Reduz a cooperação interdepartamental.
 Inadequada quando a tecnologia e ambiente são mutáveis.
 Dificulta adaptação e flexibilidade a mudanças externas.
 Faz com que pessoas focalizem sub objetivos de suas especialidades.
 Tendência de se ter um pior cumprimento de prazos e orçamentos.

► Departamentalização por Projetos

A Departamentalização por Projetos é o agrupamento das atividades de

acordo com os projetos planejados pela organização.

Vantagens:
 Agrupa equipes multifuncionais em projetos específicos de grande porte.
 Ideal para organizações cujos produtos envolvam concentração de recursos e
tempo.
 Ideal para estaleiros, obras de construção civil ou industrial, hidroelétricas.
 Facilita o planejamento detalhado para a execução de produtos de grande porte.
 Adapta a organização aos projetos que ela pretende construir.
 35

 Unidades e grupos são destacados e concentrados durante longo tempo.

 É uma departamentalização temporária por produto.

Desvantagens:
 O projeto tem vida planejada. É descontínuo.
 Quando o projeto termina, a organização pode desligar pessoas ou paralisar
equipamentos.
 Produz ansiedade e angústia nas pessoas pela sua descontinuidade.

► Departamentalização por Matriz ou Matricial

A Departamentalização por Matriz ou Matricial é a combinação das

formas de departamentalização funcional com a de projeto (ou produto),
na mesma estrutura organizacional.
Trata-se de uma estrutura mista, em forma de dupla entrada: a organização
funcional é verticalizada e a organização por produto ou projeto horizontalizada,
ambas se superpondo. Em suma, na estrutura matricial, um gerente de projeto
ou de produto coordena os esforços do pessoal cedido pelas diversas áreas da
empresa (funcional) com pouca autoridade formal.
A departamentalização funcional afeta o fluxo de trabalho, enquanto a
departamentalização por projeto impede os contatos entre os especialistas, uma
das maneiras de tornar esse processo mais interdependente é estabelecer uma
estrutura semelhante ao tipo linha staff. Com isto, a matriz sacrifica o princípio
da unidade de comando.

Vantagens:
 Ganho das vantagens de ambas as estruturas (funcional e por projeto ou
produto).
 Neutraliza as fraquezas e desvantagens de ambas.
 Possibilidade de lidar com a crescente complexidade ambiental, compatível
com a abordagem contingencial.
 Pode apresentar ótimos resultados quanto ao desempenho, pois cada unidade ou
membro individual tem um chefe funcional e um chefe de projeto.
 Melhora a coordenação lateral.
 Facilitação da comunicação e coesão do grupo.
 36

Desvantagens:
 Introduz conflitos inevitáveis de duplicidade de supervisão.
 Altera a cadeia de comando.
 Enfraquece a coordenação vertical.

► Departamentalização por Produtos ou Serviços

A Departamentalização por Produtos ou Serviços é o agrupamento das

atividades de acordo com o resultado da organização, ou seja, de acordo com
o produto ou serviço realizado. Significa dizer que todas as funções requeridas
para suprir um determinado produto ou serviço deverão ser alocadas no mesmo
departamento.

Vantagens:
 Facilita o emprego da tecnologia, das máquinas e dos equipamentos do
conhecimento.
 Fixa a responsabilidade dos departamentos para um produto ou serviço.
 Facilita a coordenação interdepartamental.
 Facilita a inovação e a criatividade, que requer cooperação e comunicação de
vários grupos para atender as demandas dos clientes.
 Indicada para circunstâncias externas mutáveis.
 Permite flexibilidade.

Desvantagens:
 Dispersa os especialistas em subgrupos orientados para diferentes
produtos.
 Contraindicada para circunstâncias externas estáveis.
 Provoca problemas humanos de temores e ansiedades com a instabilidade.
 Enfatiza a coordenação em detrimento da especialização.
 Dificuldade em ver a organização como um todo, pois cada divisão defende o
seu próprio produto e os seus próprios objetivos divisionais.
 37

► Departamentalização por Clientes

A Departamentalização por Clientes é o agrupamento das atividades de

acordo com os tipos de clientes servidos.

Vantagens:
 Quando a satisfação do cliente é o aspecto mais crítico da organização.
 Quando o negócio depende de diferentes tipos de clientes.
 Predispõe os executivos a pensar em satisfazer as necessidades dos
clientes.
 Permite concentrar competências sobre distintas necessidades dos clientes.
Desvantagens:
 As demais atividades da organização – produção, finanças – tornam-se
secundárias ou acessórias face à preocupação exclusiva com o cliente.
 Os demais objetivos da organização – como lucratividade, produtividade,
eficiência – podem ser sacrificados em função da satisfação do cliente.

► Departamentalização por Processo ou Fase de Processo

A Departamentalização por Processo ou Fases do Processo é o agrupamento

das atividades de acordo com o fluxo do processo produtivo.

Vantagens:
 Muito utilizada no nível operacional de áreas de produção ou de operações.
 Garante plena utilização e vantagens econômicas do equipamento ou tecnologia.
 A tecnologia passa a ser o foco e o ponto de referência para o agrupamento.
 Enfatiza o processo.
 Permite ações de reengenharia dos processos e de enxugamento.

Desvantagens:
 Inadequada quando a tecnologia e ambiente são mutáveis.
 Pouca flexibilidade a mudanças internas ou externas.
 Centraliza demasiadamente a atenção no processo produtivo.
 38

► Departamentalização Geográfica

A Departamentalização Geográfica é o agrupamento das atividades de

acordo com o território, região ou área geográfica. Necessária em razão de as
organizações estarem dispersas, possuindo filiais em diversas localidades ou
países.
Vantagens:
 Assegura o sucesso da organização pelo ajustamento às condições locais.
 Fixa a responsabilidade de desempenho e lucro em cada local ou região.
 Encoraja os executivos a pensar em termos de sucesso no território.
 Indicada para empresas de varejo, desde que certas funções (como, por exemplo,
compras ou finanças) sejam centralizadas.
 Indicada para condições de estabilidade.
 Permite acompanhar variações locais e regionais.
Desvantagens:
 Reduz a cooperação interdepartamental.
 A preocupação estritamente territorial concentra-se mais nos aspectos
mercadológicos e de produção e quase não requer especialização.
 Ocorre principalmente nas áreas de marketing e produção.
 Inadequada para a área financeira.
 Deixa em segundo plano a coordenação, tanto dos aspectos de
planejamento, execução ou controle da organização.

Outros modelos menos usuais já foram objetos de cobranças em provas da

banca CESPE. Vejamos:

► Departamentalização por tempo: é caracterizada pelo parcelamento das

operações da organização em componentes temporais. Esse tipo de
departamentalização ocorre quando, por necessidade do serviço, é acrescentado
outro turno do trabalho, como é comum ocorrer em indústrias de processo
contínuo, empresas de serviços públicos de telefonia, etc. Neste caso, os
problemas de organização envolvem questões tais como: determinar o grau de
atividade e autonomia das seções em cada turno, bem como as relações entre os
administradores especializados que trabalham apenas no horário normal e os
homens que executam tarefas semelhantes no horário extraordinário. A grande
vantagem deste tipo de departamentalização é uma maior produção para uma
mesma capacidade instalada.
 39

► Departamentalização por quantidade: ocorre quando o número de

pessoas, embora exercendo uma mesma atividade, é muito elevado para ser
administrado por uma única supervisão, exigindo assim, a criação de mais um
grupo de trabalho. Como exemplo deste tipo de agrupamento, podemos citar o
pessoal de limpeza urbana nas prefeituras municipais e os tecelões nas grandes
empresas da indústria têxtil, que são divididos em grupos para fins de
supervisão.

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 03 - CESPE - Técnico Administrativo (ICMBio)/2014 - A

departamentalização matricial é um tipo híbrido de agrupamento de atividades
em que os empregados de várias especialidades se agrupam para realizar
tarefas em tempo não limitado.

Comentários:
A Departamentalização por Matriz ou Matricial é a combinação das
formas de departamentalização funcional com a de projeto (ou produto), na mesma
estrutura organizacional. Trata-se de uma estrutura mista, em forma de dupla entrada: a
organização funcional é verticalizada e a organização por produto ou projeto
horizontalizada, ambas se superpondo. Em suma, na estrutura matricial, um gerente de
projeto ou de produto coordena os esforços do pessoal cedido pelas diversas áreas da
empresa (funcional) com pouca autoridade formal.
Como todo projeto é algo temporário, com prazos definidos, o agrupamento
matricial possui tempo limitado.
Assim:
A departamentalização matricial é um tipo híbrido de agrupamento
de atividades em que os empregados de várias especialidades se agrupam para
realizar tarefas em tempo não limitado.

Gabarito: ERRADO

2.1.2 Organização formal e informal

A concepção de relacionamento entre a organização formal e a organização

informal ocorreu com a Teoria Estruturalista, que busca uma síntese da Teoria Clássica
 40

(estudo da organização formal) e da Teoria das Relações Humanas (organização

informal).
Ou seja, enquanto a Teoria Clássica se concentra na organização formal, a
Teoria das Relações Humanas tem como objeto de estudo a organização informal. No
entanto, ambas não consideravam em seu estudo a possibilidade da coexistência desses
dois modelos. Assim, foi com a Teoria Estruturalista que se procurou estabelecer o
equilíbrio entre as duas organizações: a formal e a informal.

O desafio para o administrador é conciliar e harmonizar as características desses

dois fenômenos, ou seja, adequar o perfil da organização formal e da organização
informal para obter efeito de sinergia e eliminar qualquer tipo de dissonância entre ambas.
Portanto, afirma-se que as organizações são entidades sociais em contínuo
processo de desenvolvimento. Todas as organizações apresentam duas faces distintas e
intimamente inter-relacionadas: a organização formal e a organização informal. Vamos
ao conceito de cada uma delas:

► Organização formal: é a organização baseada em uma divisão do trabalho

racional, na diferenciação e integração dos participantes de acordo com algum critério
estabelecido por aqueles que detêm o processo decisorial. É a organização planejada: a
que está no papel. É geralmente aprovada pela direção e comunicada a todos por meio
de manuais de organização, de descrições de cargos, de organogramas, de regras e
regulamentos etc. Em outros termos, é a organização formalizada oficialmente.
 41

As principais características da organização formal são:

1. Divisão do Trabalho (departamentos, divisões, seções, setores etc.);

2. Especialização (cargos, de diretores, de gerentes, se supervisores, de
funcionários, de operários etc.);
3. Hierarquia;
4. Distribuição da autoridade e da responsabilidade;
5. Racionalismo.

Assim, a organização formal espelha a maneira lógica e racional de como a

organização se estrutura a fim de coordenar e integrar os esforços de todos os
membros. Esse espelho é o que denominamos de Organograma, um gráfico
que representa a organização formal, configurada na estrutura que foi delineada
pelo estatuto, contrato social, acordo de acionistas, regimento interno. Permite
visualizar os órgãos componentes, a via hierárquica, a subordinação, o itinerário
da comunicação e a interdependência entre as partes do todo.

Diversos são os tipos dessas representações, dos quais podemos destacar:

 Organograma de barras: representados por intermédio de longos retângulos a

partir de uma base vertical, onde o tamanho do retângulo é diretamente proporcional à
importância da autoridade que o representa.

 Organograma setorial ou setograma: elaborados por meio de círculos

concêntricos, representando os diversos níveis de autoridade a partir do círculo central,
onde se localiza a autoridade meio da organização.
 42

 Organograma circular ou radial: bastante semelhante ao setograma,

suaviza a apresentação da estrutura, por representá-la do centro para a periferia; no
entanto, a depender do aumento da complexidade da organização, sua utilização torna-se
inviável.
 43

 Organograma linear: sua preocupação não é representar o posicionamento

hierárquico, mas, sim, o inter-relacionamento entre as diversas atividades e os
responsáveis por cada uma delas.

► Organização informal: é a organização que emerge espontânea e

naturalmente entre as pessoas que ocupam posições na organização formal e a partir
dos relacionamentos como ocupantes de cargos. Forma-se a partir das relações de
amizade (ou de antagonismos) e do surgimento de grupos informais que não aparecem
no organograma ou em qualquer outro documento formal.
Assim, a organização informal é constituída de interações e relacionamentos
sociais entre as pessoas, dotadas em certas posições da organização formal. A
organização informal surge a partir das relações e interações impostas pela
organização formal para o desempenho dos cargos, mas a transcende e
ultrapassa em vários aspectos, como:

I. Na duração: enquanto a organização formal está confinada ao horário de

trabalho, a organização informal pode prolongar-se para os períodos de
lazer ou tempos livres das pessoas;
II. Na localização: enquanto a organização formal está circunscrita a um
local físico determinado, a organização informal pode ocorrer em um local
qualquer;
III. Nos assuntos: a organização formal limita-se aos assuntos exclusivos da
empresa, enquanto a informal amplia-se a todos os interesses comuns das
pessoas envolvidas.
Dizer que a organização formal é aquela que possui normas não é dizer que a
organização informal não as possui. Isso porque a organização informal também
prevê normas de condutas, que diferentemente das formais, não são
previamente estabelecidas, nem formalmente apresentadas. Ou seja, são
decorrentes de ações e procedimentos tomados como aceitáveis pela
coletividade, sem a intervenção da esfera organizacional.
 44

As principais características apresentadas pela organização informal são:

1. Grupos informais que se desenvolvem de acordo com os interesses
comuns e a identificação entre as pessoas. Podem ser blocos de interesses, círculos de
amizades, etc.
2. Atitudes e comportamentos que manifestam percepções favoráveis ou
desfavoráveis as práticas administrativas.
3. Normas de trabalho que os diversos grupos estabelecem como padrão
de desempenho aceitável nas suas atividades e que são impostas a todos os seus membros,
independentemente das normas formais e oficiais da organização.
4. Padrões de liderança que podem conferir autoridade informal e certas pessoas,
independentemente de sua posição na organização formal.
 45

2.2 ESTRATÉGIA ORGANIZACIONAL

CITAÇÃO DOUTRINÁRIA

Antes de te engajares num combate definitivo, é preciso que o tenhas previsto, e te

preparado com muita antecipação. Nunca contes com o acaso (TZU, S.. A Arte da Guerra.
Porto Alegre: L&PM, 2000).

Iniciamos nossos estudos com essa citação para situar o conceito de estratégia
no tempo. O livro "A Arte da Guerra", de Sun Tzu, foi escrito na China há mais de
2 mil anos, sendo umas das primeiras tentativas de que se tem notícia de formular
a base do planejamento.
Diz Freire (2004) que a palavra estratégia deriva do termo grego "strategos", que
combina stratos (exército) com –ag (liderar). Assim, strategos significa literalmente a
função do general do exército. Portanto, é consenso entre os autores de que o conceito de
estratégia provém de princípios militares.
Discorre Chiavenato (2007) que a formulação da estratégia organizacional ocorre
por meio de várias e diferentes etapas e análises; a esse contexto geral é o que se denomina
Gestão Estratégica ou Administração Estratégica. A Administração Estratégica é um
todo maior que envolve:

 A definição da missão, visão, valores e objetivos globais: são os ingredientes

iniciais da gestão estratégica e que lhe dão base para guiar o negócio;
 Os fatores internos da empresa: é a análise interna da empresa, que detecta suas forças
e potencialidades — a fim de utilizá-las e aplicá-las —, bem como suas fraquezas e
fragilidades — para corrigi-las ou melhorá-las;
 Os fatores externos do mercado: é a chamada análise ambiental, que focaliza
as oportunidades e as ameaças do ambiente; pode ser feita por meio de uma
pesquisa do mercado para identificar os fatores externos sobre os quais a empresa
não tem controle;
 A compatibilização adequada: de um lado, a visão interna da empresa e, de
outro lado, a visão externa do ambiente fornecem uma ideia de como adequar e ajustar a
empresa às oportunidades que aparecem no mercado, bem como escapar ou isolar-se das
ameaças ambientais. A matriz SWOT — do inglês strenghness/weakness e
opportunities/threats — fornece uma ideia sobre as forças e as fraquezas empresariais, as
oportunidades e as ameaças ambientais;
 A formulação da estratégia: em virtude de forças e fraquezas da empresa e de
oportunidades e ameaças do ambiente externo, procura-se o melhor caminho para
 46

alcançar os objetivos globais para aproveitar ao máximo as forças internas e as

oportunidades externas e neutralizar as fraquezas internas e as ameaças externas.
Trata-se de buscar uma rota entre as vantagens e as restrições, tanto internas
como externas;
 A implementação da estratégia: definida a estratégia empresarial, o passo
seguinte é a sua implementação, ou seja, inicia-se processo de ação pelas pessoas
que tocam o empreendimento. Implementar uma estratégia é tão importante e
fundamental quanto formulá-la. A maior parte dos desafios estratégicos decorre
da sua implementação. Implementar significa explicar a todos os parceiros como
tudo vai funcionar, comunicar a missão, a visão, os valores, os objetivos globais
e quais os caminhos escolhidos para alcançá-los;
 A avaliação da estratégia: consiste em acompanhar os resultados da estratégia
empresarial e promover os ajustes e as correções necessários para adequá-la às
mudanças que acontecem no meio do caminho. Todo planejamento é feito antes
de os eventos ocorrerem e nada é mais natural do que adequá-lo e ajustá-lo
continuamente às mudanças que acontecem interna e externamente durante sua
consecução.

► A Administração Estratégica de uma organização

 47

Ao analisarmos o assunto, podemos perceber que a estratégia nas organizações

percorre fases ou etapas que sinalizam ou não para o sucesso das organizações.
Essas fases são descritas pelos autores de forma bastante heterogênea. Vejamos
um exemplo disso.
De acordo com Chiavenato (2008), o modelo prescritivo de planejamento
estratégico dos neoclássicos segue cinco estágios, a saber:

A. Formulação dos objetivos organizacionais.

B. Análise externa do ambiente ou auditoria externa.
C. Análise interna da empresa ou auditoria interna.
D. Formulação das alternativas estratégicas e escolha estratégia a ser utilizada.
E. Desenvolvimento de planos táticos e operacionalização da estratégia.

Vejamos como o autor enumera cada um desse estágios:

a. Estágio da formulação de objetivos organizacionais

A organização escolhe os objetivos globais que pretende alcançar no longo prazo
e define a ordem de importância e prioridade em uma hierarquia de objetivos.
Este primeiro estágio serve para identificar as alternativas estratégicas relevantes,
ou seja, em qual direção estratégica a organização, como um todo, deve se dirigir.
b. Estágio da auditoria externa
Uma vez definidos os objetivos, segue-se a auditoria externa para analisar o
ambiente externo da organização: mapear as condições externas da organização
no sentido de fazer um conjunto de previsões sobre o futuro dessas condições. O
lema dos autores neoclássicos é prever e preparar.
Esse segundo estágio trata da análise do ambiente externo: as condições externas
que impõem desafios e oportunidades à organização.
A análise externa envolve:

 Mercados abrangidos pela empresa, características atuais e tendências futuras,

oportunidades e perspectivas.
 Concorrência ou competição, isto é, empresas que atuam no mercado, disputando os
mesmos clientes, consumidores ou recursos.
 Fatores externos, como a conjuntura econômica, tendências políticas, sociais,
culturais, legais etc., que afetam a sociedade, a empresa e demais empresas.
 48

c. Estágio da auditoria interna

Faz-se uma análise organizacional das condições internas para permitir uma
avaliação dos pontos fortes e pontos fracos que a organização possui.
Os pontos fortes constituem as forças propulsoras da organização que facilitam o
alcance dos objetivos organizacionais, enquanto os pontos fracos constituem as
limitações e restrições que dificultam ou impedem seu alcance.
A análise interna envolve:
 Análise dos recursos (recursos financeiros, máquinas, equipamentos, matérias-primas,
recursos humanos, tecnologia etc.) de que a empresa dispõe para as suas operações atuais
e futuras.
 Análise da estrutura organizacional da empresa, seus aspectos positivos e
negativos, divisão de trabalho entre departamentos e unidades e como os
objetivos organizacionais foram distribuídos em objetivos departamentais.
 Avaliação do desempenho da empresa, em termos de lucratividade, produção,
produtividade, inovação, crescimento e desenvolvimento dos negócios.

d. Estágio da formulação da estratégia

Nesta fase, formulam-se as alternativas que a organização pode adotar para
alcançar os objetivos organizacionais pretendidos, tendo em vista as condições
internas e externas.
As alternativas estratégicas constituem os cursos de ação futura que a organização
pode adotar para atingir seus objetivos globais.
Nesta perspectiva, o planejamento estratégico refere-se:
 Ao produto (bens que a organização, produz ou serviços que presta) ou
 Ao mercado (onde a organização coloca seus produtos ou bens ou onde presta
seus serviços).

e. Estágio de desenvolvimento de planos táticos e operacionalização da

estratégia
É a parte mais detalhada no processo de planejamento.
A operacionalização da estratégia provoca um conjunto de hierarquias, em
diferentes níveis e com diferentes perspectivas de tempo.
No topo estão os planos estratégicos e abrangentes no longo prazo (em geral de
cinco anos), seguidos pelos planos táticos de médio prazo, os quais dão origem
aos planos operacionais a curto prazo.

No entanto, considerando o que as provas têm exigido, vamos resumir essas

etapas em formulação, implementação e sustentação.
 49

As duas primeiras envolvem conhecer as características das escolas de

pensamento estratégico, que serão vistas na sequência. Sobre a etapa de
sustentação da estratégia, essa requer a análise e o controle (monitoramento) das ações
organizacionais, visando manter o que foi proposto por ocasião da formulação e
implementação ou ajustando a realidade às contingências ambientais. Tudo isso porque
as organizações sofrem pressões internas e externas para sustentar a implementação de
estratégias definidas.
Outra sequência que pode ser montada é a de: planejamento (formulação),
implementação, acompanhamento (avaliação) e sustentação.
Pois bem. Formulando-se a estratégia, precisamos implementá-la. A
implementação requer planejamento, e por isso, a materialização desse planejamento
precisa ser disposta. Como isso ocorre? Por meio do plano de ação.
Como já destacado, o plano é o instrumento formalizado do planejamento
estratégico. Vamos relembrar que, de um modo geral, para o desenvolvimento do
planejamento estratégico nas organizações, podemos ter duas possibilidades:

1ª) parte-se de onde se quer chegar e depois se estabelece como a organização

se encontra para atingir a situação desejada;

2ª) tem-se a informação como a organização está e, posteriormente, fixa-se

onde se quer chegar.

Ou seja:

Perceba que, de qualquer forma, o diagnóstico é quem norteará a elaboração

formal do planejamento - o plano. Assim, um plano de ações é um documento que
contém, dentre outros:
 50

 O diagnóstico da situação;
 Metas e objetivos a serem alcançados;
 Meios, recursos e instrumentos disponíveis - prioridades;
 Distribuição de autoridade e responsabilidade;
 Forma de implantação;
 Cronograma;
 Marcos de acompanhamento;
 Sistemas de avaliação e controle; e
 Outros fatores julgados necessários.

Outro ponto fundamental no assunto é conhecer o conceito de atitude

estratégica. Em suma, é dizer que um plano não é auto executável; assim, é
necessário uma postura ativa da organização para que esse plano seja colocado
em prática.
As estratégias implementadas são aquelas decorrentes do encontro das
estratégias formuladas com as que emergem no decorrer do processo de
implementação. A atitude estratégica é o compromisso que assegura a
utilização da melhor maneira possível dos dois resultados anteriores do
processo de planejamento estratégico: o raciocínio lógico e o plano estratégico. O
plano, por si, nada faz. Ele é o elemento normativo e aglutinador que resulta da primeira
fase do processo. É a combinação do plano com o raciocínio que resulta na atitude
estratégica: um padrão que assegura a disposição da organização de se sair bem-sucedida
nessa empreitada (CHIAVENATO; SAPIRO, 2003).
A junção de tudo o que foi comentado até aqui é o que chamamos de gestão
estratégica. A Gestão estratégica compreende o modo de gerir uma organização
com foco em resultados tangíveis, muito bem estruturados e predeterminados. Na
prática, é planejar estrategicamente os passos da organização, definindo metas
e objetivos, antevendo de certa forma o futuro, de modo a se prevenir e poder
aplicar o quanto antes as ações corretivas necessárias.
Os grifos são para nos remeter, novamente, às funções administrativas inseridas
no conceito: Planejar, Organizar, Dirigir e Controlar. Oliveira (1991) diz que
a gestão estratégica compreende: Planejamento Estratégico, Organização Estratégica,
Direção Estratégica, Controle Estratégico e Desenvolvimento Estratégico.
Essa gestão estratégica envolve toda o conjunto da organização; assim, é
ramificada aos diversos níveis organizacionais. Utilizamos o termo "ramificação"
para que se compreenda que, de nada adianta as estratégias serem formuladas
nos mais altos níveis da organização, mas não serem de conhecimento e utilizadas
pelos menores escalões. É dizer, a implementação da estratégia depende da
implementação dos planos estratégicos nos níveis médio e operacionais.
É nesse contexto que se insere o termo alinhamento estratégico. O alinhamento
estratégico é a vinculação das diversas unidades e departamentos à estratégia da
organização, assegurando que o trabalho, ações, decisões e o comportamento de
todos os indivíduos, de todos os níveis, estejam diretamente ligados para apoiar
a estratégia organizacional.
 51

O alinhamento estratégico permite a sincronização dos esforços das diferentes

unidades de negócio, processos e departamentos funcionais, à visão e estratégia
da organização; o acompanhamento dos resultados; a orientação para os clientes,
acionistas, fornecedores e comunidade; a integração e o desenvolvimento de
pessoas de alto desempenho; e melhoria contínua do desempenho.
Assim, podemos ter:
 Estratégias corporativas, que se referem ao primeiro nível de definição
estratégica, ou seja, aquela formulada pela cúpula da organização e que alcança
a própria razão de ser da organização; aqui, as estratégias são baseadas nos
valores organizacionais;
 Estratégias de unidade de negócios, que envolvem os interesses e operações
de um negócio específico e buscam aferir a abordagem desse negócio específico
em relação ao seu mercado; aqui, como exemplo, cita-se a estratégia definida
para os produtos da organização;
 Estratégias funcionais, que se referem a determinadas áreas funcionais, a fim
de que os objetivos definidos pelas unidades de negócio sejam atendidos;
aplicadas às funções organizacionais, agregam as diversas tarefas especializadas
que dão suporte às estratégias de unidade, tais como as funções de produção,
marketing, finanças, pesquisa e desenvolvimento e recursos humanos; como
exemplo, se a área de produção resolve lançar um novo produto, é nesse nível
que irá se desenvolver o plano para esse produto;
 Estratégias operacionais, que se referem às diretrizes específicas e rotineiras
das atividades do dia-a-dia.

2.2.1 Escolas estratégicas

Os pormenores da estratégia, com suas variações de conteúdo e de abordagem

são estudadas e classificadas preliminarmente pelo canadense, engenheiro e
ilustre crítico da gestão estratégica, o professor Henry Mintzberg.
Em seu livro "Safári de Estratégia", Mintzberg et al (2000) tratam a estratégia
dividindo-a em 10 escolas, que são agrupadas como prescritivas, descritivas
ou mistas.
As escolas descritivas entendem a estratégia como algo que deve ser aprendido
para depois ser implantado na organização. Consideram que cada organização é
única, possuindo características próprias e culturas que diferenciam uma
organização de outra. Nesse contexto, as estratégias descritivas podem dar certo
em uma organização, mas não necessariamente em outra, independente se do
mesmo ramo de atividade ou não.
As escolas prescritivas dizem que a estratégia é definida com base em alguns
conceitos pré-determinados, podendo ser implantadas conforme uma prescrição
 52

(receita). Nesse caso, tem-se que se deu certo em uma organização, pode com
certeza dar certo em outra.
Por fim, as escolas mistas consideram a estratégia como algo construído pela
integração do provável com o casual, ou seja, aborda conjuntamente as visões
das duas escolas vistas anteriormente - descritiva e prescritiva.
Passamos, agora, à descrição de cada uma dessas 10 escolas:
Escola do design: seu modelo está baseado em avaliações das situações externas
e internas da organização, buscando revelar as forças e fraquezas da organização e
buscando as ameaças e oportunidades do ambiente externo. A escola traz que a formação
da estratégia deve ser um processo deliberado de pensamento consciente e que a base da
estratégia deve estar em um executivo principal, que se encontra na parte alta da pirâmide.
O modelo sugerido por esta escola faz uma diferenciação clara entre pensamento e ação,
havendo separação total de quem formula a estratégia e de quem realmente a coloca em
prática.
Escola do planejamento: trata a estratégia como um processo formal, com
passos a serem seguidos para que a formulação e implementação da estratégia
alcancem o objetivo esperado pela organização. Essa escola segue muito as
premissas da escola do design, com exceção de ser um processo altamente
formalizado, seguindo uma sequência de etapas programadas e pré-definidas. As
estratégias deveriam resultar de um processo controlado e consciente, estando
sob responsabilidade de um executivo e a execução na prática pelos planejadores.
Escola do posicionamento: traz a estratégia como um processo analítico e,
apesar de possuir grande parte das premissas das escolas do design e
posicionamento, está enfatizada a importância das próprias estratégias e não
somente dos processos. A escola sofre uma influência acentuada de Michael
Porter, que no ano de 1980 publicou o livro "Competitive Strategy", no qual era
proposto um estudo da competitividade e de indústria. Ao contrário das escolas
anteriores, a de posicionamento se concentra em posições de estratégias
genéricas, ao invés de desenvolver perspectivas de estratégias integradas ou
formalização de planos.
Escola empreendedora: trata a estratégia como um processo visionário com foco
no processo de formação da estratégia e concentrado em um único líder e enfatiza
a questão da intuição, julgamentos e experiências desse líder como influência
direta da formulação da estratégia. Seu elemento central é a visão, sendo que a
estratégia é menos coletiva e cultural e mais baseada na pessoa do líder. Essa
visão tratada nessa escola é mostrada por eles como uma representação mental
formada na cabeça do líder para, com base nesses dados, formular e implementar
a estratégia na organização. Ou seja, a estratégia é centralizada em uma pessoa.
A escola buscou estudar a personalidade dos empreendedores para compreender
como o processo acontece, bem como seus resultados obtidos, sendo que alguns
traços, como necessidades de controles, independência, realização, tendência a
não aceitar autoridade e tendência a aceitar riscos moderados foram identificados
nos empreendedores.
 53

Escola cognitiva: propõe entender o pensamento em si, utilizando o campo da

psicologia cognitiva e demonstra que o estrategista, na maioria das vezes é
autodidata, principalmente através de sua experiência direta. Contudo, o homem,
enquanto estrategista, tem racionalidade limitada por um lado e excesso de
informação por outro, ou seja, ele escolhe a alternativa mais adequada para a
situação problema. A escola sofre influência de várias correntes e, devido a isso,
vários são os entendimentos sobre cognição e estratégia, podendo ser
processamento de informações, mapeamento do conhecimento, processamento
da mente, independentemente da realidade.
Escola de aprendizado: nesta escola, as estratégias, na maioria, surgem de modo
coletivo e o processo de formulação da estratégia, que antes era feito pelo
incrementalismo, agora as pessoas são bem informadas e contribuem para o
processo de formulação. A estratégia é tratada como emergente, ao contrário da
estratégia deliberada, que visa o controle para se certificar das ações gerenciais
que são realizadas e que é muito utilizada nas escolas prescritivas; a emergente focaliza
o aprendizado, que é entender as ações realizadas através das intenções
de implementação.
Escola de poder: a formação de estratégia é influenciada pelo poder e pela política
de negociar a favor de certos interesses. Sendo assim, a formulação da estratégia,
além de ser um processo de cognição e aprendizado, também se caracteriza como
negociações e concessões, pois a política surge quando existe ambiente de
incerteza ou de discórdia entre as partes. A política tende a um papel importante
na organização, em especial na promoção de mudanças, alterando os indivíduos
que se mantêm em sua zona de conforto do status quo; porém, pode ser também
fonte de desperdícios e distorções, pois ela assume papéis na organização de
coalizão e jogos políticos.
Escola cultural: traz a formação da estratégia como um processo coletivo. Ao
contrário do poder, a cultura junta os indivíduos em uma organização integrada,
pois enquanto o poder lida com influência de políticas internas e com a mudança,
a cultura em como influenciar a manutenção da estabilidade estratégica e até
mesmo resistindo às mudanças que a estratégia pode trazer para a organização.
A formação estratégica na escola cultural é formada por um processo de interação
social, baseando-se na crença e nas interpretações. Os indivíduos da organização
absorvem essa cultura de modo tácito, por isso as pessoas podem descrever de
forma parcial as crenças de sua cultura, porém as origens são subjetivas.
Analisando sob esse prisma, a estratégia assume uma forma de perspectiva, pois
emerge da coletividade.
Escola ambiental: ao contrário das escolas até aqui analisadas, aqui vigora o
ambiente, que é sempre competitivo e o agente central da formação da estratégia.
A escola vem da teoria da contingência, que descreve as relações entre ambiente
e características específicas da organização. Nesse aspecto, o líder torna-se uma
pessoa que deve fazer com que a organização se adapte a esse ambiente. As
organizações se estabelecem nesse ambiente ou nicho e dele usufruem dos
recursos, até que se torne escasso e então, a organização desaparece.
 54

Escola de configuração: esta é uma combinação das escolas anteriores, sendo

que a formação da estratégia é tratada como um processo de transformação e
descreve, por um lado, a organização e seu contexto, que seriam configurações
e, por outro, a geração de estratégia que seria transformação, sendo que esta tem
relação direta com a configuração. A escola traz, ainda, que períodos de
estabilidade são atravessados por algum processo de transformação e que essas
transformações podem ser padronizadas como a vida das organizações. Sendo
assim, a administração estratégica tem por objetivo promover a estabilidade
dentro das organizações.

Vamos sintetizar as principais informações de cada escola tratada, segundo

detalhes dos autores:
55
 56

2.2.2 Estratégias internacionais

Uma estratégia internacional refere-se à venda de produtos em mercados fora do

mercado doméstico de uma empresa. Uma das razões principais para implementar
uma estratégia internacional (em vez de uma estratégia focalizada no mercado doméstico)
é que os mercados internacionais produzem novas oportunidades potenciais.
Outros motivos podem ser citados: expansão do mercado, retorno sobre
investimentos, economia de escala e aprendizagem e vantagens de localização.
Segundo lecionam Ireland e Hoskisson (2003), os três tipos de estratégia
internacionais no nível corporativo são: multilocais ou multidomésticas,
globais e transnacionais.

 Estratégia multilocal ou multidoméstica

Uma estratégia multidoméstica é aquela em que as decisões estratégicas e
operacionais são descentralizadas para a unidade de negócios estratégica em cada
país, de forma a permitir que a referida unidade crie produtos sob medida para o
mercado local.
Uma estratégia multidoméstica concentra-se na competição dentro de cada país.
Ela supõe que os mercados diferem e, portanto, são segmentados por fronteiras
nacionais. As estratégias multidomésticas oferecem a oportunidade para adequar
produtos para satisfazer a necessidade e preferências específicas de clientes
locais.
Portanto, elas devem ser capazes de maximizar a resposta competitiva de uma
empresa às necessidades de cada mercado. As estratégias multidomésticas não
permitem a execução de economias de escala e, assim, podem ser muito custosas.

 Estratégia global
Estratégia global é uma estratégia internacional por meio da qual a empresa
oferece produtos padronizados por intermédio dos mercados territoriais, sendo
que a estratégia competitiva é prescrita pelo escritório central.
Presume-se mais padronização de produtos em mercados nacionais. Em
consequência, a estratégia competitiva é centralizada e controlada pelo escritório
central. Supõe-se que as unidades de negócios estratégicas que operam em cada
país sejam interdependentes, e o escritório central tenta obter integração entre
estes negócios.
Portanto, uma estratégia global é aquela em que produtos padronizados são
oferecidos em mercados nacionais e a estratégia competitiva é determinada pelo
escritório central.
Uma estratégia global enfatiza economias de escala e oferece maiores
oportunidades para utilizar inovações desenvolvidas no nível corporativo ou num
 57

país em outros mercados, ou porque estes mercados têm menos probabilidade de

identificar oportunidades ou porque as oportunidades exigem que os produtos
sejam adaptados ao mercado local.
 Estratégia transnacional
Uma estratégia transnacional é uma estratégia internacional por meio da qual a
empresa procura obter eficiência global e responsividade local. A execução destas
metas evidentemente é difícil, porque uma meta exige uma estreita coordenação
global, enquanto a outra exige flexibilidade local.
Uma coordenação flexível – construção de uma visão compartilhada e
compromisso individual através de uma rede integrada – é necessária para
implementar a estratégia transnacional. Quanto ao aspecto positivo, a efetiva
implementação de uma estratégia transnacional muitas vezes produz um
desempenho mais elevado do que uma das duas outras estratégias isoladamente.

GLOSSÁRIO DE TERMOS

Cisão: estratégia ou operação pela qual a organização transfere parcelas do seu

patrimônio para uma ou mais sociedades, constituídas para esse fim ou já
existentes, extinguindo-se totalmente ou parcialmente a companhia cindida, se
houver versão de todo o seu patrimônio, ou dividindo-se o seu capital, se parcial
a cisão.
Fusão: estratégia ou operação de união de duas ou mais organizações, que se
extinguem formando uma nova e única grande organização, que as sucede em
direitos e obrigações.
Incorporação: estratégia ou operação em que uma organização já existente
absorve outra, ou quando ocorre a aquisição de uma ou mais organizações por
outra, em que a incorporadora não perde a sua identidade. As que foram
incorporadas deixam de existir.
Terceirização: é a tendência de transferir, para terceiros, atividades que não
fazem parte do negócio principal da organização.
 58

2.3 VISÃO, MISSÃO E OBJETIVOS

Na conexão com o planejamento estratégico deve estar a intenção estratégica.

A intenção estratégica, segundo Hamel e Prahalad (1995), serve para conciliar
fim e meios organizacionais para o alcance de um desempenho superior, bem
como outros resultados organizacionais. Para os autores, a intenção estratégica
se estrutura a partir de um sonho envolvente e ambicioso que serve de plataforma
para a energia emocional e intelectual necessária ao futuro da organização.
A formalização da intenção estratégica ocorre pela formulação do negócio;
missão; visão; objetivos e metas; e princípios ou valores.
O negócio representa o ramo de atividades no qual a instituição atua (área de
competência), indicando o foco dos benefícios que ela gerará para sua clientela.
Não se confunde o "negócio" com os produtos ou serviços; o "negócio" é o que se
espera alcançar com os produtos e serviços. Em outras palavras, responde à
seguinte questão: “o que fazemos? ”.
Vejamos alguns exemplos de negócio:
 Editora Abril ► informação e cultura;
 Petrobras ► energia.
A missão é o que a organização realizará no seu negócio, ou a definição do próprio
negócio; enfim, é a razão de ser da organização. Além disso, a missão esclarece
o compromisso e dever desta com a sociedade e, ainda, estabelece o que a
organização realiza dentro de sua área de atuação. A declaração de missão deve
responder à seguinte questão: “por quê ou para quê existimos? ”.
Vejamos alguns exemplos de missão:
 Editora Abril ► "Suprir serviços gráficos que respeitem os interesses de nossos
clientes, de outros públicos envolvidos e da sociedade";
 Petrobras ► "Atuar na indústria de petróleo e gás de forma ética, segura e
rentável, com responsabilidade social e ambiental, fornecendo produtos
adequados às necessidades dos clientes e contribuindo para o desenvolvimento
do Brasil e dos países onde atuamos".
A visão é um modelo mental claro de um estado ou situação altamente desejável
pela organização, ou seja, uma realidade futura e possível, descrita de forma
simples e objetiva, partilhada por todos os seus membros. Descreve como a
organização almeja ser percebida no futuro. A visão de futuro deve responde à
seguinte questão: “onde queremos chegar? ”.
Chiavenato e Sapiro (2003) apresentam algumas premissas que devem ser
seguidas para a elaboração da visão:
1. Aderência aos fatos reais: as situações desejadas precisam ser possíveis, o que
significa que para elaborar a visão de negócios é preciso que se conheça
 59

plenamente a organização para que não ocorra discordância entre a intenção

estratégica e a realidade da empresa e o planejamento estratégico não se torne
uma atividade altamente burocrática.
2. Equilíbrio para todos os stakeholders: a visão deve favorecer todos os
stakeholders.
3. Descrição concisa, porém, poderosa: a visão precisa ter foco definido e ser
sucinta, mantendo a capacidade de fazer sonhar e incentivar o compromisso de
todos os interessados.
Vejamos alguns exemplos de visão:
 Editora Abril ► "Ser o grupo gráfico de maior participação no mercado de
impressão, reconhecido pelos clientes pela confiabilidade, rigor de pontualidade,
diferenciação de produtos e uma referência de operação idônea e sustentável";
 Petrobras ► "Ser uma das cinco maiores empresas integradas de energia do
mundo e a preferida pelos nossos públicos de interesse".
Os objetivos se consubstanciam nos resultados futuros que se pretende atingir,
de acordo com a visão de futuro. São alvos que a organização seleciona e busca
atingir em um período pré-determinado. Em regra, são medidores qualitativos.
Destaca Oliveira (1995) que os objetivos organizacionais devem ser hierárquicos
(desmembrados a cada nível da organização), realistas, consistentes, claros,
entendidos, desafiadores, motivadores e tangíveis.
As metas são desdobramentos dos objetivos e refletem uma posição no futuro.
Relacionam-se ao tempo e a valores, exigindo desses fatores para se tornarem
objetivos quantificados. Em suma, metas são as formas que aplicamos para
atingirmos os objetivos. Geralmente, são medidores quantitativos.
Os princípios ou valores orientam a convivência dos membros de uma
organização e o processo de tomada de decisão e do comportamento no
cumprimento da sua missão e na busca da visão de futuro.
Questão interessante é saber se os elementos que compõem a intenção
estratégica são imutáveis. Em uma primeira observação, pode-se pensar que
desses elementos, a missão seria algo imutável, já que se traduz na razão de
existir da organização. No entanto, as bancas têm seguido o entendimento de que
o negócio; a missão; a visão; os objetivos e metas; e os princípios ou
valores possuem o atributo da mutabilidade. É claro que o grau de alteração da
missão de uma organização é muito mais complexo do que um objetivo ou uma
meta.

TOME NOTA

Por estarem abrangidos no conceito de planejamento estratégico - e este,

modernamente, é visto como flexível -, os elementos que compõem a intenção
estratégica de uma organização podem ser alterados, ou seja, não são
mutáveis.
60
 61

2.3.1 Análise SWOT

Uma das afirmações categóricas da abordagem sistêmica e amplamente divulgada

e utilizada nas organizações contemporâneas é a de que a organização, sem
dúvida, interage com o seu ambiente de atuação. Nesse sentido, Vasconcelos (1979) diz
que o grau de interação entre uma organização e seu ambiente pode
assumir três formas: positivo, neutro ou negativo, a depender do
comportamento estratégico assumido pela organização.
Esse comportamento assumido pela organização irá refletir em algumas
consequências. Vejamos:

Uma das ferramentas mais utilizadas para a análise dos ambientes em que atua
uma organização foi criada por Kenneth Andrews e Roland Cristensen,
professores da Harvard Business School, denominada matriz SWOT. Essa
ferramenta consiste em ferramenta típica do planejamento estratégico (fase do
diagnóstico estratégico), pois considera a organização como um todo e o seu
ambiente interno e externo.
A matriz SWOT - traduzida para o português sob a o acrônimo FOFA - estuda
uma organização segundo quatro variáveis: Strengths (Forças), Weaknesses (Fraquezas),
Oportunities (Oportunidades) e Threats (Ameaças).
 62

Enquanto as variáveis Strengths (Forças) e Weaknesses (Fraquezas)

relacionam-se ao ambiente interno (o ambiente dito controlável), as variáveis
Oportunities (Oportunidades) e Threats (Ameaças) refletem o ambiente externo
(ambiente não controlável pela organização).
Portanto:

Com base nesse quadro, as relações possíveis estabelecidas pela matriz SWOT
são dadas da seguinte forma:
 Algo positivo e externo = oportunidade
 Algo positivo e interno = força
 Algo negativo e externo = ameaça
 Algo negativo e interno = fraqueza
O cruzamento entre os quatro pontos da análise SWOT gera uma moldura
onde a organização pode desenvolver suas estratégias e melhor aproveitar suas vantagens
competitivas. Vamos utilizar, para essa demonstração, a nomenclatura
FOFA:
 63

Portanto, é a partir dessa análise ambiental que a organização possuirá requisitos

mínimos que permitirão definir ou mesmo redefinir a sua estratégia.
Conforme Chiavenato (2000), a formulação de alternativas estratégicas pode ser
feita dentro de padrões rotineiros ou altamente criativos. Seguindo um padrão de
estratégias defensivas (padrões rotineiros), normalmente estão aquelas pequenas
empresas, optando pela preferência em sobreviver e não inovar. De modo contrário, as
grandes empresas querem dominar e se firmar cada vez mais no mercado, optando por
desenvolver estratégias ofensivas (criatividade e inovação).
O autor também apresenta um quadro sobre essas estratégias e a relação com a
postura da organização. Vejamos:

Por fim, com base nesse cruzamento, Oliveira (2001) elaborou os tipos básicos
de estratégias que podem ser adotados pelas organizações:
 64

2.3.2 Balanced Scorecard – BSC

O crescente aumento da concorrência impôs diversas limitações no sucesso das

organizações. As organizações precisavam desenvolver sistemas de medidas de
desempenho que considerassem outros fatores, além das medidas
tradicionalmente utilizados nas organizações (aspectos financeiros ou
quantitativos).
Era necessário desenvolver um sistema com diversas perspectivas em um modelo
de contínua monitoração. Portanto, o modelo contábil financeiro tradicional já não
era mais suficiente. Vejamos, sobre essa perspectiva, o que comentam Kaplan e
Norton (1997):
O ideal é que o modelo da contabilidade financeira se ampliasse de modo a
incorporar a avaliação dos ativos intangíveis e intelectuais de uma empresa, como
produtos e serviços de alta qualidade, funcionários motivados e habilitados,
processos internos eficientes e consistentes, e clientes satisfeitos e fiéis (KAPLAN;
NORTON, 1997).
Assim, foi desenvolvido uma ferramenta que procurasse fornecer essa visão de
conjunto das diferentes dimensões do desempenho: o Balanced Scorecard (Indicadores
Balanceados de Desempenho ou Placar Balanceado).
Foi utilizado inicialmente como um modelo de avaliação e performance
empresarial, porém, a aplicação em empresas proporcionou seu desenvolvimento para
uma metodologia de gestão estratégica, esclarecendo a visão organizacional e
estabelecendo um equilíbrio entre os objetivos de curto e longo prazos. Nessa nova
análise do desempenho da organização, o BSC decompõe a estratégia de uma maneira
 65

lógica, baseando-se em relações de causa e efeito, outros vetores de desempenho além

dos financeiros e, claro, a relação com fatores financeiros.

IMPORTANTE

O Balanced Scorecard é uma ferramenta de implementação da estratégia,

não para sua formulação.

O BSC é um método de administração focado no equilíbrio organizacional e com

aplicação no âmbito do planejamento estratégico, baseando-se em quatro perspectivas
básicas, também chamados de vetores críticos (CHIAVENATO, 2008):
► Finanças. Para analisar o negócio do ponto de vista financeiro. Envolve os
indicadores e medidas financeiras e contábeis que permitem avaliar o comportamento da
organização frente a itens como lucratividade, retomo sobre investimentos, valor
agregado ao patrimônio e outros indicadores que a organização adote como relevantes
para seu negócio.
► Clientes. Para analisar o negócio do ponto de vista dos clientes. Inclui
indicadores e medidas como satisfação, participação no mercado, tendências, retenção de
clientes e aquisição de clientes potenciais, bem como valor agregado aos
produtos/serviços, posicionamento no mercado, nível de serviços agregados à
comunidade pelos quais os clientes indiretamente contribuem etc. Em geral,
essa perspectiva situa-se em torno de quatro categorias:
 Tempo;
 Qualidade;
 Desempenho; e
 Serviço.
► Processos internos. Para analisar o negócio do ponto de vista interno da
organização. Inclui indicadores que garantam a qualidade intrínseca aos produtos
e processos, a inovação, a criatividade, a capacidade de produção, o alinhamento
com as demandas, a logística e a otimização dos fluxos, assim como a qualidade
das informações, da comunicação intera e das interfaces.
► Aprendizagem/inovação/crescimento organizacional. Para analisar o
negócio do ponto de vista daquilo que é básico para alcançar o futuro com sucesso.
Considera as pessoas em termos de capacidades, competências, motivação,
empowerment, alinhamento e estrutura organizacional em termos de investimentos no seu
futuro. Essa perspectiva garante a solidez e constitui o valor fundamental para as
organizações de futuro, sendo considerada a base do modelo BSC. Desdobra-se em três
categorias principais:
 Capacidades dos funcionários;
 Capacidades dos sistemas de informações; e
 66

 Motivação, empowerment e alinhamento.

É importante, ainda, destacar para os stakeholders o BSC é uma ferramenta

gerencial, mas para os colaboradores da organização é um sistema que
traduz a estratégia de uma empresa em objetivos, medidas, metas e
iniciativas de fácil entendimento. Daí a importância de todos conhecerem da
existência, de seu significado e da sua aplicabilidade na organização.
Kaplan e Norton exploram o conceito do BSC em diferentes funcionalidades:
O Balanced Scorecard coloca a visão em movimento: “A visão cria a imagem
do destino, a estratégia define a lógica da concretização da visão. Os mapas
estratégicos e o Balanced Scorecard fornecem as ferramentas para traduzir as
declarações estratégicas genéricas em hipóteses, objetivos, indicadores e metas
específicas”.
O Balanced Scorecard narra a historia da estratégia: “O scorecard deve
contar a história da estratégia começando pelos objetivos financeiros de longo
prazo e relacionando-os depois à sequência de ações que precisam ser tomadas em
relação aos processos financeiros, de clientes, dos processos internos e, por
fim, dos funcionários e sistemas, a fim de que, a longo prazo, seja produzido o
desempenho econômico desejado”.
O Balanced Scorecard cria a consciência estratégica nos colaboradores:
“As organizações focalizadas na estratégia exigem que todos os empregados
 67

compreendam a estratégia e conduzam suas tarefas cotidianas a modo de

contribuir para o êxito da estratégia”.
O Balanced Scorecard explica o destino estratégico da organização: “O
processo de desenvolvimento do Balanced Scorecard dá a organização,
normalmente, pela primeira vez, uma clara visão do futuro e do caminho para
chegar lá. Além de produzir e desenvolver um roteiro organizacional que viabiliza
sua visão, o processo de desenvolvimento do scorecard capta a energia e o
comprometimento de toda equipe da alta administração”.
O Balanced Scorecard estimula o diálogo na organização: “O scorecard
incentiva o diálogo entre as unidades de negócio e os executivos diretores da
empresa não apenas com relação aos objetivos financeiros de longo prazo, mas
também com relação à formulação e implementação de uma estratégia destinada
a produzir um desempenho excepcional no futuro”.
Kaplan e Norton (1997) salientam o papel importante do gerente de transição na
boa condução desta etapa e identificam três papéis fundamentais que devem ser
desempenhados durante as fases de construção e incorporação do BSC:
 Arquiteto: é o responsável pela construção e incorporação do BSC. Dentro de
suas atividades constam a tradução da estratégia em objetivos e indicadores
específicos;
 Agente de mudanças: é o representante do executivo principal, cuja principal
finalidade é adaptar a atividade gerencial à nova realidade da organização;
 Comunicador: é o responsável pela comunicação aos funcionários das novas
estratégias da organização, motivando-os a fornecer o feedback da aplicação
desta nova estratégia.
Ainda, segundo os seus autores, para se implementar a metodologia BSC é
preciso:

1. Traduzir a estratégia em objetivos e iniciativas específicos, ou seja,

responder à questão de “Aonde e como se quer chegar”;
2. É necessário coletar dados. É fundamental ter o fluxo de informações
constante, para saber como está se saindo a organização.
3. Após, é necessário ter sempre a oportunidade de avaliar se o rumo traçado
está sendo seguido.
4. Por fim, analisar se existe algo que pode desviar da direção escolhida: a
estratégia não ter sido implementada da maneira proposta, ou seja, os processos
não foram melhorados, não foram criados novos produtos, ou ainda os
funcionários não foram treinados adequadamente.

Essa implementação do BSC, que envolve a lógica de esclarecer, obter

consenso e focalizar a estratégia, é composta basicamente por cinco componentes
(KAPLAN; NORTON, 1997):
 68

I. Mapa estratégico;
II. Objetivos estratégicos;
III. Indicadores de desempenho;
IV. Metas; e
V. Plano de ações.

Vejamos cada um desses componentes:

 Mapas estratégicos: permitem que as organizações descrevam e ilustrem de

forma nítida e detalhada todos os seus objetivos, iniciativas, mercados-alvo,
indicadores de desempenho e as ligações entre todos os elementos de sua
estratégia. Além disso, proporcionam uma visão clara aos colaboradores de como
suas funções estão ligadas aos objetivos gerais da organização, permitindo que
trabalhem de forma colaborativa em prol das metas planejadas pela empresa. Em
um mapa estratégico, os indicadores do BSC estabelecem uma relação de causa
e efeito entre os vetores e o resultado da estratégia. Segundo Kaplan e Norton, o
mapa estratégico, ajustado à estratégia específica da organização, descreve como
os ativos intangíveis impulsionam melhorias de desempenho dos processos internos
da organização, que exercem o máximo de alavancagem no fornecimento de valor
para os clientes, os acionistas e as comunidades. Observe:
 69

 Objetivos estratégicos: é o que deve ser alcançado e o que é crítico para o

sucesso da organização.
 Indicadores de desempenho: são medidas de quantificação de como estão sendo
realizadas as atividades, com o propósito de compará-las com as metas estabelecidas.
 Metas: trata-se do nível de desempenho esperado ou a taxa de melhoria necessária para
cada indicador de desempenho. Esse processo de estabelecimento de metas permite que
a organização quantifique os resultados pretendidos a longo prazo; identifique
mecanismos e forneça recursos para que os resultados sejam alcançados; estabeleça
referenciais de curto prazo para que as medidas financeiras e não financeiras do scorecard.
 Plano de ações: associados às metas estabelecidas, o plano de ações deverá ser
elaborado a fim de viabilizar seu alcance. Essa fase de elaboração de planos de
ações está ligada ao controle
 70

3 DINÂMICA DAS ORGANIZAÇÕES

O que é organização

Há numerosas definições para organização:

 “Operacionalização (ou ativação) de uma estrutura” (ORG = instrumento,

estrutura; IZAR = operacionalizar, realizar e AÇÃO = ato, ação de);
 “Um grupo grande de pessoas comprometidas, em atividades dependentes, que
têm um propósito determinado” (Guest - 1962);
 “Grupos de atividades e de relações de autoridade”;
 “Soma de relações humanas, em qualquer atividade de grupo”.

► A organização como um sistema social

“Sistema” é “um conjunto de partes ou órgãos interdependentes que interagem
entre si”. Assim, uma pessoa, um grupo, um departamento dentro de uma organização,
uma empresa, uma comunidade, um país - são sistemas, pois se compõem de órgãos ou
partes que devem funcionar coordenada e integradamente. A Organização/Empresa é
considerada como um Sistema “Sócio Técnico”:

a) Sistema-Técnico: É constituído por um conjunto de instalações, máquinas,

equipamentos e procedimentos. Somente as pessoas podem tornar a organização viva,
fazendo funcionar o sistema técnico. Deste “Sistema Técnico-Administrativo” fazem
parte os fatores: metas ou objetivos, economia e finanças, estruturas formais de
organização, processos administrativos (previsões, planejamento, organização,
gerência, coordenação, controle), cargos, tarefas, informações, políticas, normas e
diretrizes;

b) Sistema Sócio: Tem como constituinte as pessoas. Nele a organização é uma

rede de relações entre pessoas. Este “Sistema Psicossocial” ou “Humano-
Comportamental” incluem dimensões como necessidades, motivações, valores,
interesses, atitudes internas, percepções, sentimentos e emoções, expectativas, reações
pessoais, moral, clima, estilos pessoais, comunicação, organização informal, cultura
(crenças, valores, normas informais, etc.).

É da transação indivíduo X empresa, da transação Sistema Humano X Sistema

Técnico, que resultam e dependem os resultados sob a forma de produtos ou serviços, que
se avaliam segundo parâmetros de produção e produtividade, segundo conceitos de
eficiência e eficácia. Vendas, prestação de serviços, lucro, retorno de investimentos, fluxo
de caixa, parcela de participação no mercado, satisfação do público ou do consumidor,
 71

etc. - tudo é função dos fatores comportamentais, tudo é função da transação dos
empregados com a empresa em que trabalham.
► A mudança no ambiente de negócios

Essa mudança baseia-se na assertiva de que, apesar do visível sucesso obtido pelo
sistema capitalista, quando confrontamos seus resultados econômicos e monetários com
outros resultados sociais (tais como redução da pobreza, degradação de áreas urbanas,
controle da poluição, diminuição das iniquidades sociais, entre outros), verificando que
ainda há muito a ser conseguido e que o crescimento do PNB - Produto Nacional Bruto
não é e nunca será uma medida adequada para avaliar a performance social.

a) A Empresa Como Instituição Sociopolítica

Uma quantidade crescente de atenção, por parte das organizações, tem se voltado
para preocupações de caráter político-social, tais como proteção ao consumidor, controle
da poluição, segurança e qualidade de produção, assistência médica e social, defesa de
grupos minoritários, etc. Tem ocorrido uma proliferação de novas pressões por parte da
sociedade que resultam em novas leis e regulamentações que acabam, de certa forma,
provocando mudanças nas regras do jogo. Essas mudanças afetam de forma intensa o
ambiente social e político em que a empresa atua. A mudança no ambiente de negócios,
obedecendo o esquema descrito por Buchholz e outros (1985), pode ser verificada abaixo
e compara a visão tradicional da empresa dentro de uma concepção meramente
econômica com uma visão mais moderna e atualizada do ambiente de negócios que tem
um espectro muito mais complexo, exigindo por parte da empresa acompanhamento e
atenção mais intensa.

Na visão tradicional da empresa como instituição apenas econômica, sua

responsabilidade consubstancia-se na busca da maximização dos lucros e na minimização
dos custos além disso. A visão moderna da empresa em relação a seu ambiente é muito
mais complexa, pois ela é vista como uma instituição sócio-política. A linha de
demarcação entre empresa e seu ambiente é vaga e ambígua. essa visão é o resultado de
uma mudança de enfoque que está ocorrendo no pensamento da sociedade e mudando sua
ênfase do econômico para o social, valorizando aspectos sociais que incluem distribuição
mais justa da renda, qualidade de vida, relacionamento humano, realização pessoal, etc.
A sociedade tem ficado mais atenta ao comportamento ético das empresas, bem como
sobre a atuação de seu corpo de executivos, o que tem resultado em novas leis e
regulamentos que tentam melhorar o padrão ético das corporações e tem provocado o
surgimento de novas posturas estratégicas em face das mudanças provocadas nas regras
do jogo:
 72

► Empresa x ambiente

VISÃO TRADICIONAL VISÃO MODERMA (SOCIAL)

(ECONÔMICA)
- Preço e qualidade do produto;
- Escolha de empregados;
- Uso de recursos (incluindo economia;
uso de capital);
- Quantidade produzida.
- Mudanças nos valores e ideologias sociais;
- Ambiente Internacional;
- Intervenção crescente da atuação do estado na
- Aumento da influência de grupos sociais externos a
organização;
- Fortalecimento dos sindicatos e associação de
classe;
- Mudança na atitude da sociedade ao papel
desempenhado pelas empresas;
- Crescimento da importância das comunicações e do
papel desempenhado pelos meios de comunicação;
- Elevação do padrão ético a ser desempenhado pelas
organizações.

Em nosso país, a mais importante influência no ambiente dos negócios é derivada

do próprio governo. Essa mudança no ambiente dos negócios, do ponto de vista social e
político, e o resultado de seu impacto na administração das empresas têm mudado a forma
pela qual os administradores gerem seus negócios e provocado uma modificação no
sentido de redefinir qual é o verdadeiro papel que a sociedade espera que administradores
desempenhem na gerência das organizações. Assim, em adição às habilidades técnicas,
administrativas e de relacionamento humano, o administrador das corporações modernas
deve desenvolver habilidades que se evidenciem importantes para o entendimento do
contexto social e político do ambiente externo que envolve a tarefa de administrar.
A responsabilidade social, como é chamada com frequência, implica um sentido
de obrigação para com a sociedade. Esta responsabilidade assume diversas formas, entre
as quais se incluem proteção ambiental, projetos filantrópicos educacionais, planejamento
da comunidade, equidade nas oportunidades de emprego, serviços sociais em geral, de
conformidade com o interesse político. Essa responsabilidade social das corporações,
tem-se intensificado nas últimas décadas, em resposta às mudanças ocorridas nos valores
de nossa sociedade. A justificativa para o sentido de responsabilidade social por parte da
empresa fundamenta-se na liberdade que a sociedade concede à empresa para existir. O
pagamento dessa liberdade é a contribuição das empresas para coma a sociedade. A
responsabilidade social das organizações diz respeito às expectativas econômicas, legais,
éticas e sociais que a sociedade espera que as empresas atendam, num determinado
período de tempo.
 73

A consideração social refere-se à capacidade de uma organização de responder às

expectativas e pressões da sociedade. Nesse sentido, a busca de procedimentos,
mecanismos, arranjos e padrões comportamentais desenvolvidos pelas empresas marca
aquelas que são mais ou menos capazes de responder aos anseios da sociedade. Para
atender a esse novo posicionamento de conscientização social, desenvolveram um
modelo conceitual que foi adaptado e que indica três fases para situar os mecanismos
internos desenvolvidos pelas organizações para lidar com as mudanças ocorridas no
ambiente dos negócios:

 Percepção;
 Compromisso; e
 Ação.

b) A Empresa Como Instituição Sociocultural

Além de serem estruturas de criação de valores econômicos, as organizações são,

também, um meio importante pelo qual as pessoas satisfazem suas necessidades de
realização individual e de filiação social, e através dos quais os valores culturais são
perpetuados de geração a geração. A compreensão da essência humana é um fator
relevante para propiciar o entendimento dos atuais problemas organizacionais. As formas
através das quais as organizações realizam suas várias finalidades estão estreitamente
ligadas à eficiência das relações ambientais.
Em consideração ao princípio administrativo formulado por Chandeler (1962),
Woodward (1965) e Lawrence & Lorsch (1967), o autor David Nadler afirma que: "não
existe nenhuma maneira melhor de se organizar". (David Nadler,1994). Todavia, para
sua sobrevivência, a organização deve ser criada através de um complexo processo de
interação humana que envolve centenas e, com frequência, milhares de pessoas para a
adequação entre o seu objetivo e o seu ambiente, mas, também, para a harmonia entre os
grupos de indivíduos e todo o processo administrativo.
Em princípio, a adequação estrutural permite à organização ser capaz de realizar
sua visão, satisfazer as exigências conjunturais e as necessidades dos indivíduos. Porém,
as instituições que relutam em adotar iniciativas voltadas para esse conceito sociocultural
e, ainda, "(...) os administradores que tentem fazer com que suas organizações
desempenhem funções para as quais não foram projetadas fazem um convite de
frustração e fracasso" (David Nadler, 1994, pp.9-10). Como os executivos pretendem
uma forma adequada para as suas organizações, é muito importante que reavaliem,
objetivamente, a sua finalidade estratégica e missão básica. Portanto, a perspectiva
sociocultural em si mesma é incompleta, e criará, provavelmente, problemas para os
administradores que pensam apenas nesta perspectiva. Isto porque podem criar
organizações nas quais muitas pessoas se sentem satisfeitas, mas deixam de implementar
as estratégias e desenvolver valores econômicos, que também são fundamentais.
 74

► CULTURA ORGANIZACIONAL

O que é cultura organizacional

Cultura é o termo genérico usado para significar duas acepções diferentes. De um

lado, o conjunto de costumes, civilização e realizações de uma época ou povo, e, de outro
lado, artes, erudição e demais manifestações mais sofisticadas do intelecto e da
sensibilidade humana, consideradas coletivamente. A cultura organizacional nada tem a
ver com isto. No estudo das organizações, a cultura equivale ao modo de vida da
organização em todos os seus aspectos, como ideais, crenças, costumes, regras, técnicas,
etc. Neste sentido, todos os seres humanos são dotados de cultura, pois fazem parte de
algum sistema cultural. Em função disso, toda pessoa tende a ver e julgar as outras
culturas a partir do ponto de vista de sua própria cultura. Daí o relativismo: As crenças e
comportamentos só podem ser compreendidos em relação ao seu contexto cultural.
A cultura organizacional ou cultura corporativa é o conjunto de hábitos e crenças
estabelecidos através de normas, valores, atitudes e expectativas compartilhados por
todos os membros da organização. Ela refere-se ao sistema de significados
compartilhados por todos os membros e que distingue uma organização das demais.
Constitui o modo institucionalizado de pensar e agir que existe em uma organização. A
essência da cultura de uma empresa é expressa pela maneira como ela faz seus negócios,
a maneira como ela trata seus clientes e funcionários, o grau de autonomia ou liberdade
que existe em suas unidades ou escritórios e o grau de lealdade expresso por seus
funcionários com relação à empresa. A cultura organizacional representa as percepções
dos dirigentes e funcionários da organização e reflete a mentalidade que predomina na
organização. Por esta razão, ela condiciona a administração das pessoas.
A cultura organizacional compreende um conjunto de propriedades do ambiente
de trabalho, percebidas pelos empregados, constituindo-se numa das forças importantes
que influenciam o comportamento. Compreende além das normas formais, também o
conjunto de regras não escritas, que condicionam as atitudes tomadas pelas pessoas dentro
da organização: Por este motivo, o processo de mudança é muito difícil, exigindo cuidado
e tempo. Para se obter uma mudança duradoura, não se tenta mudar pessoas, mas as
restrições organizacionais que operam sobre elas. A cultura da organização envolve um
conjunto de pressupostos psicossociais como normas, valores, recompensas e poder,
sendo atributo intrínseco a organização.
Cada organização cultiva e mantém a sua própria cultura. É por este motivo que
algumas empresas são conhecidas por algumas peculiaridades próprias. Os
administradores da Procter & Gamble fazem memorandos que não ultrapassam uma
página. Todas as reuniões da Du Pont começam com um comentário obrigatório sobre
segurança. O pessoal da Toyota está concentrado em perfeição. A cultura representa o
universo simbólico da organização e proporciona um referencial de padrões de
desempenho entre os funcionários, influenciando a pontualidade, a produtividade e a
preocupação com qualidade e serviço ao cliente.
 75

A cultura exprime a identidade da organização. Ela é construída ao longo do

tempo e passa a impregnar todas as práticas, constituindo um complexo de representações
mentais e um sistema coerente de significados que une todos os membros em torno dos
mesmos objetivos e dos mesmos modos de agir. Ela serve de elo entre o presente e o
passado e contribui para a permanência e a coesão da organização. Em outras palavras, a
cultura organizacional representa as normas informais e não escritas que orientam o
comportamento dos membros de uma organização no dia-a-dia e que direcionam suas
ações para o alcance dos objetivos organizacionais. No fundo, é a cultura que define a
missão e provoca o nascimento e o estabelecimento dos objetivos da organização. A
cultura precisa ser alinhada juntamente com outros aspectos das decisões e ações da
organização como planejamento, organização, direção e controle para que se possa
melhor conhecer a organização. A cultura organizacional se caracteriza pela sua aceitação
implícita pelos seus membros. Ela é também reforçada pelo próprio processo de seleção,
que elimina as pessoas com características discrepantes com os padrões estabelecidos e
ajuda a preservar a cultura.
Discutir e pesquisar sobre as questões da cultura organizacional vem se tornando
presença constante na maior parte das atividades profissionais. Mais do que um simples
modismo, estudos nesta área têm permitido compreender as organizações além daqueles
aspectos abordados nas análises estruturais mais clássicas. É possível, por exemplo,
através desses estudos, responder porque surgem tantas barreiras aos processos de
mudança que as organizações implantam na busca pela solução de problemas. Porque
valores, aparentemente sem importância na organização, podem, quando questionados,
inviabilizar todo um trabalho bem planejado de reorganização. Sem dúvida é um tema
que merece atenção.

► Componentes da cultura organizacional

O entendimento de quatro pressupostos à cultura da organização, é um ponto
básico para o sucesso do diagnostico organizacional, geralmente naquelas intervenções
onde se torna fundamental compreender como a organização funciona ao ponto de vista
do comportamento humano:

a) Normas: São padrões ou regras de conduta nos quais os membros da

organização se enquadram. A norma é um padrão que as pessoas obedecem sem levar
em conta o lado bem ou mal. As normas podem ser:

 Explícitas: E as pessoas a elas se adequam conscientemente. Ex.: Manuais,

estatutos, regulamentos, etc.
 Implícitas (subentendidas): Como aquelas regras de conduta às quais as
pessoas se conformam, mas não tem consciência.
 76

Quanto mais conformidade existir entre os dois tipos de normas, mais

desenvolvida e eficaz será uma organização;

b) Valores: O conjunto daquilo que a força de trabalho julga positivo ou

negativo numa organização constitui o sistema de valores da organização. Normas e
valores inter-relacionam-se, existindo, consequentemente, uma interdependência entre
eles; os valores podem estar refletidos nas normas, mas pressupõem se a norma é boa
ou ruim, uma vez que há avaliação. Refletem esses valores a sociedade onde se insere a
organização;

c) Recompensa: Segundo um postulado das ciências do comportamento: "As

pessoas se comportam como uma função daquilo que recebem de recompensa ou
reforço". Portanto, é indispensável, no desenvolvimento do trabalho, procurar
identificar aos gerentes não só laurear os empregados de excepcional rendimento, mas
que também possa servir de estímulo aos menos dedicados;

d) Poder: Quem tem poder na organização? Até que ponto esse poder é
distribuído? Qual o grau de centralização ou descentralização da autoridade? Quem
determina as recompensas?

► Elementos da cultura organizacional

Tanto o administrador como o consultor, precisam conhecer os elementos, as

caraterísticas e a dinâmica da cultura organizacional para o bom desempenho de suas
funções. A cultura pode ser dividida em três elementos componentes, cada um
abrangendo uma área de fenômenos:

a) Preceitos: Conjunto de normas, valores, regulamentos, política

administrativa, tradições, estilos gerenciais que governam e controlam o
funcionamento organizacional. É a função reguladora, de autoridade dentro da
organização. Engloba não só as leis formais, como os costumes, rituais, padrões e
códigos informais, isto é, não estabelecidos oficialmente, mas obedecido tacitamente.
Em linguagem de análise transacional, corresponde ao Pai; em linguagem da teoria
sistêmica, relaciona-se ao subsistema gerencial administrativo;
b) Tecnologia: Conjunto de instrumentos, processos, know-how, modo de
fazer as coisas, layout, distribuição de tarefas, divisão do trabalho e fluxo
organizacional. É a função técnica, metodológica, científica, racional e operativa da
organização. Engloba o grau de maior ou menor estrutura das funções, grau maior ou
menor de certeza das tarefas e contato com o meio ambiente. Em linguagem de análise
transacional, corresponde ao Adulto; em linguagem de teoria sistêmica, relaciona-se
 77

ao subsistema técnico-estrutural. Os intercâmbios culturais são mais fáceis a nível

tecnológico. Mesmo assim, passam pelo crivo dos preceitos e caráter locais;
c) Caráter: Conjunto de expressões ativas e afetivas dos indivíduos da
organização, manifestações subjetivas de idiossincrasias características dos
comportamentos grupais. Engloba as percepções, os sentimentos e as reações positivas
ou negativas dos sujeitos organizacionais. Em linguagem de análise transacional,
corresponde à Criança; em linguagem de teoria sistêmica relaciona-se ao subsistema
psicossocial ou comportamental.

Os três elementos da cultura não são necessariamente equivalentes: Um ou outro

pode predominar na vida organizacional, pode ter maior expressão, atuar com mais força.
Há organizações eminentemente tecnológicas, outras mais normativas, outras ainda em
que é mais intensa a expressão do caráter. Não só a cultura é diferente de organização
para organização, em virtude dos conteúdos preceituais, tecnológicos e caracterológicos
envolvidos, como dentro da mesma organização formam-se subculturas diferentes nas
diversas unidades (divisões, departamentos, sessões, etc.). O setor de vendas tem
características diversas da produção; a divisão administrativa tem uma subcultura
diferente da técnica, etc. Também ocorrem diferenças culturais ao longo da hierarquia,
nos diversos escalões gerenciais.
Os três elementos culturais são interdependentes, isto é, cada um tem efeito sobre
os outros dois. Uma inovação tecnológica pode acarretar mudança nas diretrizes
organizacionais, com efeito consequente no seu caráter. A interdependência mais estreita
e direta ocorre entre preceitos e caráter. As normas são responsáveis pela segurança e
expressão das necessidades psicológicas dos indivíduos. O abuso das manifestações
pessoais ameaça a disciplina e a segurança da organização.
As especializações levam à formação de grupos com cultura própria. Os
especialistas sofrem conflitos de lealdade entre a organização em que trabalham e o grupo
de sua profissão, quando as duas culturas entram em choque. Por esse motivo é mais lenta
a formação de uma cultura própria nas equipes multidisciplinares, em que trabalham
técnicos de diferentes origens profissionais.
A empresa familiar caracteriza-se por uma cultura que reforça os preceitos e tende
a ser resistente às demandas externas. Está mais empenhada na preservação dos seus
valores do que em abertura e renovação. A organização brasileira também revela cultura
patriarcal. O estilo gerencial mais aceito é o autocrático benevolente. Existe uma cultura
organizacional típica das grandes organizações que transcende as culturas sociais locais.
Em outras palavras: As grandes organizações, em diversas partes do mundo, são mais
semelhantes entre si do que as grandes e pequenas empresas no mesmo país.
 78

► Níveis da cultura organizacional

Toda cultura se apresenta em três diferentes níveis:

a) Artefatos: Constituem o primeiro nível da cultura, o mais superficial, visível

e perceptível. Artefatos são as coisas concretas que cada um vê, ouve e sente quando
se depara com uma organização. Incluem os produtos, serviços, e os padrões, de
comportamento dos membros de uma organização. Quando se percorre os escritórios
de uma organização, pode-se notar como as pessoas se vestem, como elas falam, sobre
o que conversam, como se comportam, o que são importantes e relevantes para elas.
Os artefatos são todas ou eventos que podem nos indicar visual ou auditivamente como
é a cultura da organização. Os símbolos, as histórias, os heróis, os lemas, as cerimônias
anuais são exemplos de artefatos;
b) Valores compartilhados: Constituem o segundo nível da cultura. São os
valores relevantes que se tornam importantes para as pessoas e que definem as razões
pelas quais elas fazem o que fazem. Funcionam como justificativas aceitas por todos
os membros. Em muitas culturas organizacionais os valores são criados originalmente
pelos fundadores da organização;

c) Pressuposições básicas: Constituem o nível mais íntimo, profundo e oculto

da cultura organizacional. São as crenças inconscientes, percepções, sentimentos e
pressuposições dominantes nos quais as pessoas acreditam. A cultura prescreve a
maneira de fazer as coisas adotadas na organização, muitas vezes através de
pressuposições não escritas e nem sequer faladas.

► Formas de aprendizagem da cultura organizacional

Os funcionários aprendem a cultura organizacional através de várias formas:

a) Histórias: Contos e passagens sobre o fundador da companhia, lembranças,

sobre dificuldades ou eventos especiais, regras de conduta, corte e recolocação de
funcionários. Acertos e erros do passado geralmente ancoram o presente no passado e
explicam a legitimação das práticas atuais;

b) Rituais e cerimônias: São sequências repetitivas de atividades que

expressam e reforçam os valores principais da organização. As cerimônias de fim de
ano e as comemorações do aniversário da organização são rituais que reúnem e
aproximam a totalidade dos funcionários para motivar e reforçar aspectos da cultura
da organização, bem como reduzir os conflitos;
 79

c) Símbolos materiais: A arquitetura do edifício, as salas e mesas, o tamanho

e arranjo físico dos escritórios constituem símbolos materiais que definem o grau de
igualdade ou diferenciação entre as pessoas e o tipo de comportamento (como assumir
riscos ou seguir a rotina, autoritarismo ou espírito democrático, estilo participativo ou
individualismo, atitude conservadora ou inovadora) desejados pela organização. Os
símbolos materiais constituem a comunicação não verbal;

d) Linguagem: Muitas organizações e mesmo unidades dentro das

organizações utilizam a linguagem como um meio de identificar membros de uma
cultura ou subcultura. Ao aprender a linguagem, o membro confirma a aceitação da
cultura e ajuda a preservá-la. As organizações desenvolvem termos singulares para
descrever equipamentos, escritórios, pessoas - chaves, fornecedores, clientes ou
produtos. Também a maneira como as pessoas se vestem e os documentos utilizados
constituem formas de expressar a cultura organizacional.

► Tipos de cultura organizacional

a) Culturas adaptativas: Se caracterizam pela sua maleabilidade e

flexibilidade e são voltadas para a inovação e a mudança. São organizações que adotam
e fazem constantes revisões e atualizações, em suas culturas adaptativas se
caracterizam pela criatividade, inovação e mudanças. De um lado, a necessidade de
mudança e a adaptação para garantir a atualização e modernização, e de outro, a
necessidade de estabilidade e permanência para garantir a identidade da organização.
O Japão, por exemplo, é um país que convive com tradições milenares ao mesmo
tempo em que cultua e incentiva a mudança e a inovação constantes. Nos ambientes
empresariais em rápida mudança, a capacidade de introdução de novas estratégias e
práticas organizacionais é uma necessidade se a empresa tiver que atingir um
desempenho superior por um longo período de tempo. As marcas de excelência de uma
cultura adaptável são:

 Líderes que têm comprometimento maior com princípios perpétuos do

negócio e com depositários organizacionais;
 Membros do grupo que são respectivos ao risco, à experimentação, à
inovação e à mudança de estratégias e práticas, sempre que for necessário
para satisfazer os legítimos interesses dos depositários.

b) Culturas conservadoras: Se caracterizam pela manutenção de idéias,

valores, costumes e tradições que permanecem arraigados e que não mudam ao longo
do tempo. São organizações conservadoras que se mantêm inalteradas como se nada
tivesse mudado no mundo ao seu redor;
 80

c) Culturas fortes: Seus valores são compartilhados intensamente pela maioria

dos funcionários e influencia comportamentos e expectativas. Empresas como IBM,
3M, Merk, Sony, Honda, estão entre aquelas que ostentam culturas fortes. As empresas
com cultura forte tipicamente têm declaração de valor e os executivos encorajam as
pessoas a segui-los de maneira regular e seriamente;

d) Culturas fracas: São culturas mais facilmente mudadas. Como exemplo,

seria uma empresa pequena e jovem. Como está no início, é mais fácil para a
administração comunicar os novos valores, isto explica a dificuldade que as grandes
corporações têm para mudar sua cultura. A cultura de uma empresa pode ser fraca e
fragmentada no sentido de que existem muitas subculturas, poucos valores e normas
comportamentais são vastamente compartilhados e existem poucas tradições fortes.
► O poder da cultura organizacional
As crenças, objetivos e práticas adequados para a estratégia podem ou não ser
compatíveis com a cultura da empresa. Quando não são compatíveis a empresa
encontra dificuldades para implementar a estratégia com sucesso. Quando a cultura da
empresa está sincronizada com que o que é necessário para o sucesso estratégico, a
cultura precisa ser mudada tão rapidamente quanto possível; quanto mais
entrincheirada for a cultura, maior a dificuldade de implementação de estratégias novas
ou diferentes.
Um forte alinhamento da cultura com a estratégia é uma alavanca poderosa a
canalizar o comportamento e ajudar os empregados a fazer seu trabalho de maneira
que proporcione maior suporte para a estratégia.

► Cultura organizacional ruim

Existem algumas características culturais que são hostis, insalubres, e tendem a

minar o desempenho de uma empresa em crescimento rápido.

a) Ambiente interno politizado: que permite que os gerentes influentes

operam seus feudos de maneira autônoma e resistam às mudanças necessárias;

b) Hostilidade: contra a mudança e contra as pessoas que descobrem novas

maneiras de fazer as coisas.

c) Promoção de gerentes: que entendem de estruturas, sistemas, orçamentos

e controles melhor que visão, estratégias, inspiração e formação de cultura.
 81

► Clima organizacional (c.o.)

O C. O. refere-se ao ambiente interno que existe entre os participantes da empresa.

Está intimamente relacionado com o grau de motivação de seus participantes. O termo
clima organizacional refere-se especificamente às propriedades motivacionais do
ambiente organizacional, ou seja, aqueles aspectos internos da empresa que levam à
provocação de diferentes espécies de motivação nos seus participantes. Em termos mais
práticos, o clima organizacional depende das condições econômicas da empresa, do estilo
de liderança utilizada, das políticas e valores existentes, da estrutura organizacional, das
características das pessoas que participam da empresa, da natureza do negócio (ramo de
atividade da empresa) e do estágio de vida da empresa.
O Clima é um fenômeno que resulta do jogo das variáveis culturais. É como a
melodia, resultante das notas e compassos. O clima, portanto, é decorrente da maior ou
menor permissividade dos preceitos, da maior ou menor exigência tecnológica. O
equilíbrio entre preceitos e caráter resulta em coesão, moral elevada, segurança e
satisfação.
Revelou-se possível caracterizar clima organizacional por meio do modelo dos
três motivos sociais básicos, de Mc.Clelland:
 O motivo de poder indica valorização dos preceitos;
 O motivo de realização enfatiza a tecnologia; e
 O motivo de afiliação dá destaque ao caráter.

Embora o clima seja uma resultante da cultura, tem também sobre ela efeito.
Climas tensos provocam revisão do binômio preceitos-caráter. Há, portanto, uma
causalidade circular entre cultura e clima. Embora um clima de harmonia seja mais
confortável nem sempre é o mais criativo, pois tensão e conflito levam a inovação de
mudanças necessárias. A diferenciação é tão necessária quanto a integração.

► Clima Organizacional X Cultura Organizacional

É importante ressaltar que não são intercambiáveis os conceitos de cultura e clima

organizacional. O clima não aponta os modos institucionalizados de agir e de pensar. O
clima mapeia o ambiente interno que varia segundo a motivação dos agentes. Aprende
suas reações imediatas, suas satisfações e suas insatisfações pessoais: Desenha um retrato
dos problemas que a situação do trabalho, a identificação como a organização e a
perspectiva de carreira eventualmente provocam na cultura organizacional constituem
sistemas de referências simbólicas e moldam as ações de seus membros segundo um certo
figurino. Ao servir de elo entre o passado e o presente, contribuem para a permanência e
a coesão da organização. E diante das exigências que o ambiente externo provoca,
formam o conjunto de soluções relativas à sobrevivência, à manutenção e ao crescimento
da organização.
 82

Cultura e clima têm efeito também sobre a produtividade organizacional, pois

podem facilitar ou entravar a eficiência organizacional. Cultura e clima não só se alteram
por agitações internas, como sofrem mudanças por fatores externos: Legislação
governamental, pressões políticas, demandas de clientes, recursos de mão-de-obra,
matéria-prima, etc. - mudanças essas nem sempre planejadas.
 83

3.1 – PROCESSO DECISÓRIO

CONCEITO

Decisão, segundo Chiavenato (2004, p.277), “é o processo de análise e escolha

entre alternativas disponíveis de cursos de ação que a pessoa deverá seguir”.

O que é uma tomada de decisão

Decidir consiste em escolher uma linha de ação que possibilite o resultado

esperado. Tomar uma decisão significa, portanto, selecionar a variável que otimiza o
resultado esperado. É claro que o resultado de uma tomada de decisão dependerá tanto de
fatores controlados, como também de fatores que não estão sobre controle. A tomada de
decisões é o núcleo da responsabilidade administrativa. O administrador deve
continuamente decidir o que fazer, quem deve fazer, quando, onde e muitas vezes, como
fazer. Seja ao estabelecer objetivos ou alocar recursos ou resolver problemas que surgem
pelo caminho, o administrador deve ponderar o efeito da decisão de hoje sobre as
oportunidades de amanhã.
 84

► Tipos de decisão

1. Quanto A Sua Forma

a) Decisões programáveis: São aquelas tomadas de acordo com métodos e

técnicas já estabelecidas;
b) Decisões não programáveis: Constituem novidades e tendem a ser tomadas
dentro de regras improvisadas, exigindo esforços para definir e diagnosticar o
problema ou situação através da obtenção dos fatos e dos dados.

2. Quanto Ao Nível Em Que São Tomadas

a) Decisões estratégicas: Relacionada com o estabelecimento de relações

entre a empresa e o ambiente. São tomadas no nível institucional;

b) Decisões administrativas: Relacionadas com o estabelecimento da

estrutura e configuração organizacional da empresa. Tomadas no nível intermediário
da empresa;

c) Decisões Operacionais: Relacionadas com a seleção e orientação dos níveis

operacionais da empresa encarregada de realizar a tarefa técnica.

► Condições da tomada de decisões

As decisões podem ser tomadas dentro de três condições a saber:

a) Incerteza: Nas situações de decisão sob incerteza, o tomador de decisão tem

pouco ou nenhum conhecimento ou informação para utilizar como base para atribuir
probabilidades a cada estado de natureza ou evento futuro;

b) Risco: O tomador de decisões tem informação suficiente para predizer os

diferentes estados da natureza. Porém, a quantidade dessa informação e sua
interpretação pelos diversos administradores pode atribuir diferentes probabilidades
conforme sua crença ou intuição, experiência anterior, opinião, etc.;

c) Certeza: O administrador tem completo conhecimento das consequências

ou resultados das várias alternativas de cursos de ação para resolver o problema.
 85

► Características da tomada de decisões

Algumas características básicas estão sempre associadas a um problema de

decisão:

 Uma ou várias pessoas procuram atingir um ou alguns objetivos;

 O grau de confiança para atingir o objetivo que está condicionado pela existência
de variáveis não controladas;
 O objetivo perseguido poderá ser atingido por diferentes caminhos;
 São disponíveis informações relativas aos caminhos possíveis.

► Avaliação da importância da decisão

A primeira decisão que um administrador precisa tomar é decidir quem vai

decidir. Se um administrador trabalha sozinho usa com eficácia o modelo racional, a
decisão resultante deve ter grande qualidade objetiva. È comum um administrador
enfrentar um dilema quando considerações de qualidade entram em conflito com
considerações de aceitação.
Tradicionalmente, a responsabilidade final pela tomada de decisão é dos
administradores, que podem ter de persuadir ou compelir os subordinados a obedecer.
Decidir é superdifícil. Temos que saber a melhor maneira de decidir e principalmente
decidir certo, pois o peso de uma decisão pode alterar o funcionamento de uma
organização. Uma solução é não decidir sozinho e sim envolver todos para que juntos
possam tomar a melhor decisão e contribuir para um melhor desempenho da organização.

►Melhorando a eficácia da tomada de decisões

A qualidade de uma decisão; a aceitação é determinada pela natureza da decisão

e por quem a toma.
Norman Maier isolou dois critérios para se prever a eficácia potencial de uma
decisão:

 O primeiro é a qualidade da condução do processo formal de decisão, é

determinada pela qualidade da condução do processo formal de decisão;

 A aceitação é determinada pela natureza da decisão e por quem a toma. As pessoas

têm que aprender a reconhecer e a superar as barreiras da abstenção relaxada, da
mudança relaxada, da abstenção defensiva e do pânico. Ao tomar decisões que
precisem da aceitação por parte dos outros, os administradores eficazes
 86

compartilham as responsabilidades da tomada de decisão com os subordinados

quando as prováveis melhoras da qualidade e do moral do pessoal ultrapassem os
prováveis custos em tempo e dinheiro, sabendo que os administradores continuam
com a responsabilidade final pela tomada e pela aplicação das decisões.
► Erros na tomada de decisão

As pesquisas sobre decisão nas duas últimas décadas têm mostrado que as pessoas,
em diversos campos, tendem a cometer os mesmos tipos de erros. Assim, qualquer que
seja a decisão que você tem de tomar, é provável que possa ter os erros mais comuns nas
dez seguintes “armadilhas à decisão”. Esses erros (e outros, a ele relacionados) infestam
partes diversas do seu processo de tomada de decisões. As dez armadilhas mais perigosas
para a decisão são:

a) Precipitar-se: Começar a colher informações e chegar a conclusões sem

antes dispensar alguns minutos para abordar os aspectos mais importantes da questão
ou para tentar compreender como essas decisões devem ser tomadas;

b) Cegueira estrutural: Partir para resolver o problema errado, pois você

criou uma estrutura mental para decisão sem refletir muito, o que faz com que passe
pelas melhores opções ou perca de vista objetivos importantes;

c) Falta de controle estrutural: Deixar de definir de maneira consciente o

problema de mais de uma forma ou ser indevidamente influenciado pelas estruturas
de outros;

d) Excesso de confiança em seu julgamento: Deixar de colher informações

factuais importantes por estar demasiado seguro de suas hipóteses e opiniões;

e) Atalhos míopes: Basear-se de modo indevido em “regras práticas”, tais

como confiar de maneira implícita nas informações mais prontamente disponíveis ou
basear-se em demasia em fatos que lhe convêm;

f) Atirar da linha de cintura: Acreditar que pode ter em mente todas as

informações que dispõe “improvisando” em vez de seguir um procedimento
sistemático ao fazer a escolha final;

g) Fracasso em grupo: Assumir que, com tantas pessoas inteligentes

envolvidas, as boas escolhas seguirão automaticamente, deixando assim de gerenciar
o processo de tomada de decisões do grupo;
 87

h) Enganar a si mesmo a respeito do feedback: Distorcer a evidência de

fatos passados para proteger seu ego ou porque sua compreensão do que deveria ter
sido feito o está atrapalhando;
i) Falta de acompanhamento: Assumir que a experiência irá expor
automaticamente suas lições, deixando assim de manter registros sistemáticos para
acompanhar os resultados de suas decisões e de analisar esses resultados de maneira
a revelar suas mais importantes lições;

j) Deixar de conferir seu processo de decisão: Não elaborar uma

abordagem organizada para compreender sua própria tomada de decisões, ficando
assim constantemente exposto a todas as outras nove armadilhas.

Em decisões simples você, talvez, não precise se preocupar com essas

armadilhas. Mas, em grandes decisões, aquelas que determinam o sucesso da sua vida
e das vidas daqueles à sua volta, as armadilhas com freqüência mostram-se
devastadoras. Com a prática se aprende as regras para tomar as grandes decisões. Um
tomador de decisões bem treinado às vezes comete erros. Porém, se você ministrar a
si mesmo um excelente processo de tomada de decisão e praticá-lo, deverá alcançar
sucesso de forma consistente.

► Programação dinâmica

Um conjunto de decisões interdependentes é absolutamente amplo, o que dificulta

substancialmente uma abordagem global, levando-nos a considerá-lo por etapas,
sequencialmente. Desta forma, um conjunto de decisões associadas não admite
decomposição em subconjuntos independentes, bem ao contrário, tomada a primeira
decisão, cada decisão posteriormente considerada pode levar em conta a decisão anterior.
Assim, podemos fracionar um problema amplo em subproblemas mais simples, em que
cada um contém um mínimo definido e um número mais reduzido de variáveis. Este é o
argumento básico da Programação Dinâmica que se baseia no método de recorrência,
que permite a decomposição de um problema com “n” variáveis em “n” problemas com
uma única variável.

► O que é processo decisório

As decisões são tomadas em resposta a algum problema a ser resolvido, a alguma

necessidade a ser satisfeita ou a algum objetivo a ser alcançado. As decisões envolvem
um processo, isto é, uma sequência de passos ou fases que se sucedem. Daí o nome
“processo decisório”.
Todas as organizações, cientistas, políticos, gerentes, enfrentam com assiduidade
o problema de tomar decisões. Não há nada mais fatal para um executivo do que a
 88

insegurança na hora de tomar decisões. Os problemas, quando convenientemente

analisados, apresentam-se de forma muito simples, admitem soluções simples e a escolha
de decisões, no caso, é um problema geralmente simples. À medida que o espaço de
alternativas cresce, cresce em geral, o número de linhas de ação para a tomada de decisão.
Neste caso, um gerente que vai tomar decisões, reconhece o grau de complexidade do
Processo Decisório. Sob o ponto de vista mais objetivo, podemos conceituar o
planejamento como um processo de tomada de decisão, subtende-se um conjunto de
decisões interdependentes.
► Fases do processo decisório

a) Definição e diagnóstico do problema: Essa fase envolve a obtenção dos

dados e dos fatos a respeito do problema., suas relações com o contexto mais amplo,
suas causas, definição e diagnostico;

b) Processo de soluções alternativas mais promissoras: Esta fase envolve a

busca de cursos alternativos de ação possíveis e que se mostrem mais promissoras para a
solução do problema, satisfação da necessidade ou alcance do objetivo;

c) Análise e comparação dessas alternativas de solução: É a fase na qual as

alternativas de cursos de ação são devidamente analisadas, ponderadas e comparadas, no
sentido de verificar os custos e os benefícios;

d) Seleção e escolha da melhor alternativa como um plano de ação: A

seleção e a escolha de uma alternativa de curso de ação implicam o abandono dos
demais curso alternativos. O tomador de decisão escolhe uma alternativa dentre várias
outras. Se ele escolhe os meios apropriados para alcançar um determinado objetivo, a
decisão é considerada racional.

► Características do processo decisório

O processo decisório na empresa se caracteriza pelos seguintes aspectos:

a) O tomador de decisões evita a incerteza e segue as regras padronizadas para

tomar as decisões;
b) Procura manter as regras estabelecidas pela empresa e somente a redefine
quando sofre pressões;
c) Quando o ambiente muda subitamente e novas estatísticas afloram ao processo
decisional, a empresa se mostra relativamente lenta no ajustamento e tenta
utilizar o seu modelo decisório atual a respeito do mundo para lidar com as
condições modificadas.
 89

► Elementos do processo decisório

O processo de tomada de decisão pode ser dividido em quatro elementos

principais. Todo bom tomador de decisões deve, consciente ou inconscientemente, passar
por cada um deles. São eles:

 Estruturar a questão: Isso significa definir o que deve ser decidido e determinar,
de forma preliminar, que critérios o fariam preferir uma opção em detrimento de
outra. Ao fazê-lo, os bons tomadores de decisões consideram o ponto de vista a
partir do qual eles e os outros irão enfocar a questão e quais os aspectos mais
importantes. Assim, inevitavelmente, eles simplificam o mundo;

 Colher informações: Procurar tanto os fatos reconhecíveis como as estimativas

razoáveis a respeito dos “não-reconhecíveis”, necessários para tomar a decisão.
Os bons tomadores de decisões administram a pesquisa com um esforço
deliberado para evitar falhas, como o excesso de confiança naquilo em que
confirmem suas inclinações;

 Chegar a conclusões: Uma estruturação perfeita e boas informações não

garantem uma decisão correta. As pessoas não podem tomar consistentemente
boas decisões usando apenas critérios intuitivos, mesmo dispondo de dados
excelentes. Uma abordagem sistemática força você a examinar vários aspectos,
conduzindo, muitas vezes, a decisões melhores do que fariam horas de trabalho
desorganizado. Numerosos estudos têm mostrado que tanto iniciantes como
profissionais experientes fazem julgamentos mais acurados quando seguem regras
sistemáticas do que quando confiam somente em seu julgamento intuitivo;

 Aprender com o feedback: Cada um precisa estabelecer um sistema para

aprender com os resultados de decisões passadas. Isso por via de regra significa
manter o acompanhamento daquilo que você esperava que acontecesse,
resguardando-se sistematicamente contra explicações egoístas e assegurando-se
de rever as lições produzidas pelo feedback na próxima vez em que surgir uma
decisão semelhante.

Essas quatro fases provêm a espinha dorsal de quase todos os processos de

decisão. Porém, as fases desse processo não precisam ser efetuadas uma depois da
outra. Na verdade, as informações obtidas na fase de coleta devem, muitas vezes,
inspira-lo a voltar e reformular sua decisão. Além disso, um problema, complexo pode
exigir uma série de decisões menores, cada uma das quais envolverá várias decisões
de estruturação, vários esforços de coleta de informações e várias etapas de chegada a
conclusões.
 90

3.2 – DESCENTRALIZAÇÃO: DELEGAÇÃO

CONCEITO

Delegação: É a atribuição de responsabilidades adicionais, com o poder e o direito

de tomar decisões, dar ordens, prover recursos, entre outros, de forma a cumprir a
responsabilidade (direito de cobrança).

► O que é delegação

É a transferência de determinado nível de autoridade de um chefe para um

subordinado, criando a correspondente responsabilidade pela execução da tarefa
delegada. Muito embora a responsabilidade original, do chefe para com seu superior, não
possa ser delegada ("Pode-se delegar autoridade, mas não responsabilidade").

► Princípios da delegação

a) A autoridade deve ser delegada até o ponto e na medida necessária para a

realização dos resultados esperados;
b) A autoridade deve ser proporcional ao nível de responsabilidade alocada no cargo
e/ou funcionário;
c) A responsabilidade não pode ser delegada., pois nem o chefe nem o subordinado
podem livrar-se completamente de suas obrigações, designando outros para
realizá-las;
d) A clareza é fundamental, com designação precisa, entendida e aceita.

► Técnicas de delegação

Selecionar o subordinado adequado;

a) Proporcionar um nível de autoridade compatível com as atividades exercidas pelo
subordinado;
b) Explicar com precisão e clareza as atividades e resultados esperados;
c) Recompensar, de alguma forma, um bom resultado apresentado pelo subordinado;
d) Criar condições adequadas de motivação;
e) Estabelecer controles adequados, divulgados e aceitos;
f) Treinar e ajudar os subordinados em suas atividades;
 91

g) Evitar perda excessiva de poder, mas estar disposto a "abrir mão" de determinadas
atividades que provoquem uma situação adequada de motivação nos
subordinados;
h) Ter adequados canais de comunicação;
i) Ter disposição para aceitar erros dos outros;
j) Incrementar o nível de participação nos subordinados;
k) Perceber que os subordinados têm muito a contribuir no processo decisório na
área de sua especialização;
l) Desenvolver o processo de planejamento para que a delegação possa ocorrer antes
do fato, e não depois do fato consumado;
m) Desenvolver adequado nível de confiança nos subordinados, por meio de
treinamento, participação, reconhecimento e troca de idéias;
n) Criar condições para forçar os subordinados a tomarem decisões, dando-lhes ao
mesmo tempo o apoio que se fizer necessário;
o) Não criticar excessivamente quando os subordinados cometem enganos;
p) Fazer com que os subordinados saibam o que tem de ser feito e quais os resultados
esperados, incluindo o nível de qualidade e o prazo de realização;
q) Prover incentivos adequados para que os subordinados se sintam dispostos a
aceitar maior delegação;
r) Desenvolver uma estrutura organizacional que proporcione incremento no
processo de delegação;
s) Deve-se ficar, concentrando os esforços, com as atividades que mais contribuem
para os objetivos desejados, delegando as demais aos subordinados.

► O modo certo de delegar

Para saber o modo certo de delegar, deve-se conhecer alguns princípios da

delegação de tarefas:

a) Sempre acompanhar o progresso de uma tarefa que tenham delegado, pois caso
contrário, alguns erros caros poderão ser cometidos;
b) O gerente precisa ter certeza de que o subordinado é capaz de concluir a tarefa;
c) Um subordinado nunca deve poder subdelegar uma tarefa sem permissão;
d) Cuidado com o subordinado super entusiasmado, que sempre pede tarefas, mas
raramente as termina;
e) Coloque recursos à disposição dos subordinados, não apenas dinheiro, mas
também o direito de agir adequadamente;
f) Quando uma tarefa delegada for satisfatoriamente concluída, não se esqueça de
dar o devido reconhecimento ao subordinado;
g) Se uma tarefa não for satisfatoriamente concluída, investigue os motivos, antes de
atribuir a culpa;
h) Pergunte a si mesmo, em intervalos regulares, “por que eu faço isso? Por que eu
faço aquilo? ”. A resposta poderá ser que você não precisa fazer “isso ou aquilo”,
 92

e que seria um grande prazer para um subordinado ter a oportunidade de assumir

a tarefa, bem como a autoridade que ela incorpora;
i) Mesmo que possamos realizar uma tarefa melhor que um subordinado, devemos
deixar que ele a faça uma vez ou outra. Esta é a única maneira em que ele poderá
se desenvolver e adquirir experiência.

3.3 – TRABALHO EM EQUIPE

O estudo do trabalho em equipe teve seu início no trabalho de diversos autores

dos quais serão citamos em tópicos a baixo:

 Douglas McGregor
Preocupou-se em distinguir duas concepções opostas de administração, baseadas
em certas pressuposições acerca da natureza humana. Para ele existem duas
pressuposições sobre a natureza humana: a tradicional (a que denominou Teoria “X”) e a
moderna (a que denominou Teoria “Y”).
A teoria X preza pelo trabalho individual e a teoria Y pelo trabalho em equipe,
com isso será descrito as características da teoria Y.
Dentro dessa concepção, administrar é um processo de criar oportunidade, liberar
potenciais, remover obstáculos, encorajar o crescimento, proporcionar orientação. É uma
administração por objetivos em vez de administração por controles.

a) A teoria Y propõe um estilo de administração francamente participativo e

democrático, baseado nos valores humanos e nas seguintes medidas:
b) Descentralização e delegação, para liberar as pessoas do excessivo
controle de algumas organizações tradicionais, permitindo-lhes certo grau
de liberdade para dirigirem suas tarefas, assumirem suas responsabilidades
e satisfazerem a suas necessidades egoísticas.
c) Ampliação do cargo e maior significado do trabalho, para trazer inovação,
encorajar a aceitação de responsabilidade na base organização, além de
proporcionarem oportunidades de satisfação necessidades sociais e
egoísticas.
d) Participação e administração consultiva que, sob certas condições,
encorajam as pessoas a dirigirem suas energias criadoras em direção aos
objetivos da organização, permitem-lhe alguma participação nas decisões
que as afetam e proporcionam oportunidade para satisfação das
necessidades sociais e egoísticas.
 93

 Mauro Silveira
A diversidade também costuma estimular os negócios. Os estilos diferentes das
pessoas fazem com que vícios e hábitos contraproducentes se diluam e deem lugar à
eficiência.
Para o grupo aceitar a diversidade entre os indivíduos pode não ser tarefa fácil,
nem para seus membros, nem para a empresa, visto que estamos contando com indivíduos
únicos, com maneiras próprias de pensar e agir e com aspirações diferentes.

 Rensis Likert
A formação e o desenvolvimento de equipes é uma técnica de alteração
comportamental muito utilizada pelas organizações. Grupos de empregados de vários
níveis e de especializações diversas reúnem-se sob a coordenação de um especialista ou
consultor e criticam-se mutuamente, procurando um ponto de encontro para que alcance
a colaboração, eliminando as barreiras interpessoais de comunicação pelo esclarecimento
e compreensão de suas causas. A equipe passa a auto avaliar o seu comportamento por
intermédio de determinadas variáveis, como grau de confiança reciproca, compreensão
dos objetivos da equipe, tratamento dos conflitos da equipe, utilização das habilidades
dos participantes, métodos de controle, etc.
No trabalho em equipe, as barreiras hierárquicas e os interesses específicos de
cada departamento são eliminados, proporcionando uma predisposição para colaboração
irrestrita e a inovação.

 Laura Somoggi
As orientações as chefias de uma empresa são preciosas. Elas ajudam seus
colaboradores a usar suas habilidades da melhor forma possível para chegar ao resultado
esperado.
No ambiente de trabalho, é cada vez mais comum o profissional se comprometer
com a melhoria da performance e da capacidade de aprender dos subordinados. Este
comprometimento tem um nome: coach, que significa técnico em inglês. Ser coach é
saber das as ferramentas necessárias para que a sua equipe chegue às próprias soluções.
Ter funcionários que saibam tomar decisões é cada vez mais importante para as
empresas. É por isso que o coach não pode ensinar pessoas apenas dizendo o que faria se
estivesse naquela situação e achar a melhor saída para os problemas com base nos
princípios de cada um deles. Mais do que isso, o coach ajuda o seu “cliente” a detectar
suas dificuldades e superá-las, com isso, o desempenho dos funcionários melhor e o
resultado da empresa também.
De que forma as empresas podem formar equipes em harmonia, num ambiente de
trabalho positivo, estimular o melhor de cada um e chegar a um ótimo desempenho?
É preciso que antes de mais nada a empresa conheça seus colaboradores e
valorizem os seus interesses. Fazer as pessoas felizes é permiti-las trabalhar com
 94

atividades que tenham a ver com seus interesses mais profundos com paixões
intimamente ligada à sua personalidade.
Essa teoria é bem menos poética do que pode parecer, na verdade fundamental
para manter seus talentos comprometidos com o trabalho e, consequentemente, gerando
bons resultados para a empresa.

► Porque trabalhar em equipe

Trabalhar em equipe, essa é uma das qualidades que as empresas mais exigem dos
profissionais hoje em dia.
Não se trata simplesmente de um modismo do universo corporativo, é, sim, uma
necessidade vital das organizações neste mundo globalizado.
Atualmente os departamentos não trabalham mais de forma isolada como há
alguns anos. O processo se fortaleceu e sua pratica requer um constante intercâmbio de
ideias, informações e tarefas.
De acordo com McGregor (1998) “... vários trabalhos individuais podem ser
transferidos para grupos interativos ou equipes de trabalho. Pesquisas têm demonstrados
que a dinâmica que ocorre que ocorre dentro dos grupos proporciona maior satisfação,
pois o grupo influencia o comportamento individual criando soluções de trabalho com
maior eficácia que isoladamente. ”
Acredita-se que o trabalho em conjunto aumenta a produtividade, permite alcançar
os resultados desejados com maior rapidez, estimula o debate e torna a empresa mais
competitiva.
Atuar em equipes multidisciplinares aumenta a visibilidade na organização e
permite que se aprenda a lidar com pessoas que pensam de forma diferente, isto é,
aprender a lidar e conviver com ideias, valores e suas atitudes ao restante do time.
Quanto às concepções de diversidade entre indivíduos de um mesmo time, Mauro
Silveira (2000) afirme que “... uma equipe formada por pessoas diferentes entre si, podem
apresentar características que diluem o “espirito de equipe”, porém essa diversidade se
tratada como fundamental pode trazer grandes benefícios para o grupo e para a
organização. ”
Em nosso país valoriza-se muito as relações pessoais porque mantemos
relacionamentos profissionais movidos pela emoção. Um dos maiores desafios para as
pessoas que desejam que suas equipes trabalham bem nas empresas é a total
complexidade dessas organizações e seus inter-relacionamentos.
As empresas estão descobrindo que os sentimentos não ficam flanando nos
estacionamentos à espera do fim do expediente para voltarem a se manifestar.
Numa era em que o fator humano é o que vai desequilibrar o jogo, palavras como
criatividade, satisfação e equilíbrio emocional passam a ser recursos competitivos,
passou-se a perceber que o indivíduo precisa estar satisfeito no trabalho, fazendo o que
gosta, sentindo-se útil, tendo desafios e obtendo reconhecimento. Somando todos esses
 95

fatores, o resultado será o aumento de produtividade, satisfação de clientes, alto grau de

desempenho dos funcionários e consequentemente mais lucros para organização.
As empresas devem estimular a mão-de-obra para que todos sejam motivados a
usar a mente e o senso de justiça de maneira a contribuir e fazer alguma diferença. Afinal,
quem busca excelência não pode tratar as pessoas como se fossem maquinas como se elas
apenas seguissem ordens.
É preciso investir em treinamento, desenvolvimento e melhoria do desempenho
dos funcionários e fazer que eles ensinem uns aos outros e troquem ideias entre si, pois o
trabalho em equipe incentiva mais e mais o senso de colaboração.
• Quando uma equipe é uma superequipe

Muitas pesquisas foram realizadas recentemente sobre o que com que uma equipe
seja excepcional. Seus membros geralmente esperam que elas sejam ou possam torna-se
uma “superequipe” ou uma “equipe” de alto desempenho. Afinal, emprega-se muito
esforço em sua formação assim como integrá-la. Não é de admirar que todos desejamos
que sejam especiais, A lista a seguir apresenta as características principais das
“superequipe”:
 Comunicação eficaz e agradável entre seus integrantes;
 Abordagem de trabalho em equipe bastante eficiente, cujos membros demonstrem
certas habilidades;
 Compromisso de todos com o crescimento e o sucesso pessoal de cada um, bem
como para a realização dos objetivos;
 Desenvolvimento de processos que visem ao aprimoramento continuo de seus
próprios métodos e produtividade;
 Altos níveis de criatividade;
 Habilidade em lidar com assuntos mais difíceis, sutis e geradores de conflitos.

• Vantagens da equipe

As vantagens principais que poderão levar uma empresa a fazer sua escolha pelo
trabalho em equipe estão relacionadas abaixo – e, quando praticadas, podem gerar
lucratividade tanto para o desenvolvimento profissional de seus membros tanto para a
organização, tais como:
 Pode-se liberar a criatividade e a energia. As comunicações em equipes
eficazes são, autenticamente, interativas; as pessoas desenvolvem-se por
meio das sugestões de outras acrescentando novas perspectivas que fazem
com que a discussão evolua; os indivíduos mostram interesse nos
comentários de outros sobre seus próprios pontos de vista.
 Significa que as pessoas vão gostar ainda mais de trabalhar. Todos nós
gostamos de pertencer a alguma coisa e precisamos desse sentimento. O
trabalho em equipe satisfaz essa necessidade humana básica.
 96

 Leva-se a um aprimoramento da eficiência. Quando as pessoas planejam

e implementam várias atividades juntas por meio da cooperação e
comunicação constantes tornam-se capazes de identificar muitas formas
de melhorar o modo pelo qual o trabalho se organiza, como tais
informações, ideias e produção, que tornam-se fluentes, além das
diferentes atividades que influenciam os procedimentos críticos de cada
um. Eis aí um dos principais motivos pelos quais tantas empresas que
buscavam reduzir custos e melhorar a produtividade acabaram por
introduzir o trabalho em equipe.
 Às vezes, é a única maneira de fazer determinada tarefa. Isso não é
considerado estritamente como sendo uma “vantagem”. Contudo, em toda
essa discussão sobre quando e se devemos optar pelo trabalho em equipe
não devemos esquecer de que, algumas vezes, não há opção. Um concerto
ou uma peça de teatro não podem ser apresentadas sem que haja um
trabalho de equipe. Assim, também, muitas das diversas tarefas essenciais
e comuns a qualquer empresa chamam pelo trabalho em equipe.

• Desvantagens da equipe

 Existem indivíduos que não têm desempenho tão bom em equipe. Há

técnicas que se dão melhor trabalhando sozinhos. Colocá-los para chefiar
um time pode criar mais problemas do que soluções.
 Há pessoas que se escondem atrás de outras e, assim, não produzem. No
meio de uma equipe, nem sempre é fácil identifica-las de imediato.
 Em alguns casos, fica difícil avaliar o resultado individual. É possível que
quem rendeu mais leve menos crédito do que aquele que sabe tudo de
marketing pessoal.
 Os profissionais ambiciosos ou altamente qualificados podem ficar
frustrados em equipe que não acompanham seu ritmo.
Essas desvantagens são muito sérias quanto a seus efeitos potenciais, ao ponto em
que o trabalho em equipe precise ser uma escolha determinada, não um acidente.

► A importância do líder no trabalho em equipe

Quem convive no dia a dia das organizações sabe que elas não precisão mais de
gerentes e sim de líderes e treinadores. Aí está o grande desafio, pois o desenvolvimento
do espírito de equipe exige grande esforço, dedicação e o exercício de liderança em todos
os escalões.
 97

• Os líderes são natos ou feitos?

A visão de que algumas pessoas simplesmente nascem com alguma indefinível

“qualidade para liderança” é amplamente difundida, contribuindo para a ansiedade de que
muitos de nós sentimos quando somos solicitados a liderar uma equipe de trabalho, como
saber se temos aquele “que” especial? O que fazer, se não o tivermos?
Talvez seja exigido um dom especial inato para se conduzir grandes nações,
movimentos religiosos ou exércitos, mas isto está além do que pretendemos estudar, mas
algumas tendências já apontam que a maioria das pessoas pode se tornar líderes, com o
devido apoio e desenvolvimento.
Segundo James Citrim (1999, p.464), “não existe fórmula para se tornar um bom
líder. A rigor, um líder só se revela em determinadas condições, que variam conforme a
hora e o lugar”
A forma mais útil de se pensar a respeito das qualidades e características que se
exigem de um bom líder de equipe está relacionada às principais responsabilidades que
ele possui. Embora deva-se identificar que, para cada responsabilidade, uma característica
de personalidade que beneficia alguns de modo particularmente bom para assumirem tal
responsabilidade, não querendo dizer que isso implica que determinados tipos de
personalidade fazem com eu pessoas inevitavelmente, venham a ser bons líderes e outras
criem líderes ruins. Apesar de ser difícil ou impossível modificar uma personalidade, não
é impossível mudar o comportamento de modo a exercer suas atividades.

• O líder enquanto responsável pelo desenvolvimento e pela qualidade de

produção da equipe.

Durante o desenvolvimento da equipe, ela irá exigir algo diferente de seu líder.
Por exemplo, no início do trabalho, ele terá os benefícios de uma grande quantidade de
informações e proximidade de supervisão, a fim de ajudar o time a atravessar os estágios
de desenvolvimento da maneira mais suave possível, o líder precisa de flexibilidade. Se
este for rígido em relação ao modo de como as coisas estão sendo executadas, seus
membros não saberão para onde ir.
O mau administrador comente erros que acabam prejudicando a produtividade.
Normalmente, não ajudam ninguém a estabelecer metas, e isso faz com que as pessoas
acabem perdidas. Eles não se comunicam, e gente desinformada acaba não trabalhando
com eficiência, pois ao chegar o fim de seus trabalhos para por ali, já que ninguém falou
nada sobre os próximos passos. A falta de informação gera falta de motivação – e assim
não se tem um bom desempenho.
Para certificar-se de que a produção da equipe é boa o bastante e alcança seus
objetivos com rapidez, o líder deve medir a eficácia do time, dando, sempre a este, um
retorno de sua avaliação. Ele deve, também, procurar pelo próprio retorno e responder a
si mesmo – a partir dos seus membros e outras equipes com as quais interage. Melhor
ainda se ele tiver suficiente autoconfiança para aprender a partir dos erros e deficiências,
 98

assim como ter resistência, de forma que ele não venha a desistir se começarem a criticá-
lo ou ao seu time.
Os líderes deveriam ser treinados para que motivem, inspirem e deem aos seus
funcionários o que eles precisam para exercer bem as suas funções. As pessoas têm o
direito de saber o que se espera delas, como serão julgadas, quais serão os seus papéis na
estratégia geral da empresa, suas recompensas por bons trabalhos e conquistas de metas.
Os líderes devem preocupar-se com as diferenças individuais, pois cada indivíduo
ou time tem seu próprio conjunto de preferencias, conforme suas experiências anteriores
de reforço que ditam no presente suas preferencias por certos tipos de recompensas.
No texto A Difícil Arte de Trabalhar em Equipe, o Prof. Antônio Marins e Silva,
faz a seguinte citação de Maslow.
“um dos principais princípios do reforço é que ele seja realizado imediatamente
após o comportamento (meta) desejado. O elogio é eficaz porque geralmente é feito logo
após aquele comportamento”

• Como uma empresa pode garantir que uma equipe será bem-sucedida.

Segundo Hardingham (2000, p.53) os requisitos básicos que uma empresa deve
fornecer às suas equipes são:
 “Ter um conjunto de objetivos bem definidos;
 Passar uma mensagem consistente e clara sobre o que se espera que
cumpram;
 Basear o sistema de premiações no desempenho da equipe, bem como no
desempenho individual (“sistemas de premiações” significa os prêmios
menos tangíveis, como elogios, perspectivas de promoção e a
oportunidade de exercer influência, assim como dinheiro);
 Dar retorno sobre seu desempenho – o tempo todo, de modo honesto e
positivo;
 Levar em conta o impacto no funcionamento do time antes de deslocar ou
substituir as pessoas;
 Garantir que a equipe bem experiente – como a diretoria e o quadro
administrativo – dê bons exemplos de trabalho em grupo;
 Fornecer os recursos solicitados por seus membros para atingir suas metas;
 E sempre apoiar seus líderes. ”
 99

3.4 – RELAÇÃO CHEFE/SUBORDINADO

Dados revelam que a maioria dos superiores deixam de tornar claro aos
subordinados qual é sua tarefa e o que espera deles. Contribuindo ainda mais para esses
fracassos nas comunicações encontramos a pouca vontade dos subordinados em trazer
seus problemas à presença do homem que detêm o controle supremo de seus destinos. A
influência deste sobre suas promoções e seus futuros na companhia é tão grande que não
pode permitir-se a deixá-lo ver as suas fraquezas. Partilham os êxitos com o chefe, mas
não as falhas. No entanto, há uma grande possibilidade do aumento de frequência e
extensão dos subordinados em comunicar problemas e insucessos a um “treinador”, que
não faz avaliações sobre os mesmos ou sobre desempenhos. No processo de comunicação,
a ação fala mais alto que as palavras. Os subordinados avaliam os superiores em função
não daquilo que eles falam, mas muito mais naquilo que eles fazem. "As palavras
convencem, os exemplos arrastam".
Líderes de alta produção têm processos de comunicação, onde se valoriza e há um
intenso processo de interação entre os subordinados. A capacidade para exercer influência
em uma organização depende, em parte, da eficácia de seus processos de comunicação.
Por conseguinte, não é surpreendente a constatação de que a influência tem uma relação
com desempenho, comparável à da comunicação. A experiência mostra que a parcela de
influência sobre o departamento depende não somente da autoridade que lhe é delegada,
mas também das principais práticas gerenciais e motivacionais que ele utiliza.
Obviamente os métodos de comunicação e a capacidade de exercer influência de baixo
para cima, afetam a quantidade de autoridade que o líder efetivamente tem.
 100

4 REENGENHARIA ORGANIZACIONAL

► O que é?

A reengenharia de processos é entendida como uma intervenção promovida pela

administração de uma empresa com vista a uma transformação organizacional que, em
conformidade com os seus objetivos estratégicos, resulta numa melhoria significativa dos
indicadores de desempenho. Na QIS, no entanto, entendemos que a reengenharia de
processos é, na verdade, uma reengenharia organizacional, pois pretende-se que tais
transformações incidam sobre todas as camadas da organização e não apenas na camada
de processos.

São várias as motivações que levam as empresas a iniciar um processo de reengenharia

organizacional, desde as alterações do paradigma jurídico-legal, às mudanças no
ambiente de negócios, a adaptação à concorrência e à globalização, entre outras. No
entanto, quaisquer que sejam os motivos, está sempre subjacente uma vontade de alcançar
um aumento expressivo dos resultados e não apenas uma melhoria residual do
desempenho.

Para atingir tal fim, a reengenharia organizacional alberga um conjunto de conceitos

e metodologias de gestão onde são utilizados diferentes métodos, técnicas e ferramentas.
Estas permitem modelar, publicar e controlar todas as camadas organizacionais de uma
forma detalhada, possibilitando uma análise exaustiva dos fatores intra e inter
organizacionais que as regem e influenciam. A informação resultante deste processo de
análise é utilizada para uma reestruturação e redesenho profundos da organização, tendo
como móbil principal o aumento significativo dos indicadores de desempenho.
 101

► Quais os benefícios?

Uma implementação bem-sucedida de uma iniciativa de reengenharia

organizacional permite alcançar um amplo conjunto de benefícios, de entre os quais
destacamos:

Maior agilidade organizacional, através de uma gestão orientada aos processos e

atividades de valor acrescentado. Os processos de negócio e a sua contribuição para os
objetivos organizacionais são os novos protagonistas. Isto permite que as alterações ao
paradigma de negócio sejam facilmente absorvidas e resolvidas pela organização,
possibilitando uma melhor adaptação da empresa perante o mercado;

Menor custo, através de uma racionalização de recursos pela redução dos tempos de
realização dos processos, pela optimização das pessoas e ferramentas, pela adequação das
estruturas de custo ao valor acrescentado das atividades e pela eliminação de dispersões
e desperdícios organizacionais;

Maior satisfação dos recursos humanos, através do estabelecimento de funções e

atividades de valor acrescentado claramente reconhecidas na estrutura do processo e cujos
resultados são mensuráveis e enquadráveis, gerando uma maior responsabilização e um
consequente sentimento de realização profissional;

Maior modernização estrutural, através da utilização e implementação das melhores e

mais atuais práticas de gestão, de novos sistemas e tecnologias de informação e pela
obtenção de uma alargada base de conhecimento sobre os fatores que influenciam as
atividades da organização.
► Como implementamos?
Na QIS, um projeto de reengenharia organizacional segue uma abordagem
flexível e adaptativa, que enquadra métodos e ferramentas às situações específicas dos
nossos clientes. Contudo, procuramos orientar o projeto por um conjunto encadeado de
etapas potenciadoras do sucesso de uma iniciativa de reengenharia, que podem ser
representadas da seguinte forma:
 102

4.1 ANÁLISE DE PROCESSOS DE TRABALHO

4.1.1 Mapear o fluxo atual

a. O mapeamento do processo serve para indicar a sequência de atividades
desenvolvidas dentro de um processo. Deve ser feito de forma gráfica, utilizando-se a
ferramenta fluxograma, para representá-lo. Antes de usar o fluxograma, deve-se listar a
sequência das ações do processo (listar cada passo).
b. O fluxograma é uma ferramenta de baixo custo e de alto impacto, utilizada para
analisar fluxos de trabalho e identificar oportunidades de melhoria. O fluxograma permite
uma ampla visualização do processo e facilita a participação das pessoas.
c. A ferramenta fluxograma serve ainda, para documentar um órgão ou seção
específica envolvida em cada etapa do processo, permitindo identificar as interfaces do
mesmo.
d. Utilizaremos a simbologia abaixo para elaboração dos fluxogramas:

e. A simbologia apresentada, traz apenas os símbolos mais comumente utilizados.

Outros símbolos poderão ser empregados para mapeamento dos processos.
f. O fluxo do processo desenhado deve retratar com clareza as relações entre as
áreas funcionais da organização. O maior potencial de melhoria, muitas vezes é
encontrado nas interfaces das áreas funcionais.
g. Enfatiza-se a documentação dos processos, seguindo a premissa de que, para
realizar alguma melhoria no processo, é preciso primeiro conhecê-lo e entendê-lo e que a
qualidade de um produto ou serviço é reflexo da qualidade e gerenciamento do processo
utilizado em seu desenvolvimento.
 103

h. Deve-se constantemente realizar um questionamento em relação ao modo atual

de se realizarem as ações, visando simplificar ou eliminar aquelas que não contribuem
para o resultado do processo, isto é, não agregam valor.
 104

4.1.2 Conhecer o processo

A) Ferramenta para se conhecer o processo (5W1H)
Nesta fase, deve-se procurar conhecer os processos, identificando os elementos,
as atividades, os produtos e serviços e os padrões a eles associados. Conhecer os
processos significa conhecer como os produtos são planejados, produzidos e entregues.
1) O que/Que/Qual (What)
a) Quais são os insumos do processo?
b) Que produto/serviço o processo produz?
c) Quais são as metas, padrões e indicadores de desempenho do processo?
d) Quais são os métodos e tecnologia empregada?
e) Qual o grau de satisfação do cliente com o processo?

2) Onde (Where)
a) Onde o processo é planejado, executado e avaliado?
b) Onde o processo deveria ser executado?

3) Quem (Who)
a) Quem são os clientes, fornecedores, gerentes e executores do processo?
b) Quem participa das decisões?
c) Quem deveria executar o processo?

4) Quando (When)
a) Quando deve começar e terminar a preocupação do dono do processo com
o mesmo?
b) Quando deve começar e terminar o envolvimento dos clientes com o
processo?
c) Quando o processo é planejado e avaliado?
d) Quando o processo deve ser executado?
e) Quando cada subprocesso deve ser executado?

5) Por que/Para que (Why)

a) Porque/para que esse processo existe?
b) O que está sendo feito é por que é necessário?
c) Por que deve ser feito dessa maneira?

6) Como (How)
a) Como o processo é planejado, executado e avaliado?
b) Como as informações são registradas e disseminadas?
 105

c) Como é avaliada a satisfação do cliente?

d) Como está o desempenho do processo?
B) Outros procedimentos
Nesta etapa de conhecimento do processo, além da utilização da ferramenta
5W1H, deve-se ainda:
1) levantar a documentação da rotina atual;
2) verificar se existe legislação específica que deve ser observada na execução do
processo;
3) verificar se há dados históricos do processo e se o mesmo já foi normalizado,
etc.
4) verificar se todos os passos do processo são necessários, a fim de se buscar uma
simplificação das ações. Neste caso, podem aparecer alguns problemas que devem ser
solucionados com as ferramentas disponíveis.

C. Implementação prática
Nesta fase da análise e melhoria dos processos, pode-se adotar algumas práticas
que visam facilitar os trabalhos das equipes de processos:
- Adotar uma ficha de processos;
- Descrição da sequência das ações;
- Estabelecer um plano de ação do processo; e
- Montar um fluxograma de trabalho.

4.1.3 Identificar problemas

a. Sob a ótica da gestão pela excelência, problema é quando se reconhece que

determinado objetivo, meta ou padrão, isto é, uma situação desejada como alvo, não foi
ou não será alcançada.
b. A metodologia de AMP considera um problema como ponto de partida para a
melhoria de um processo imperfeito. Deve-se, a partir de um problema, identificar qual o
processo da organização que é responsável pelo seu aparecimento e tratar este processo.
c. A satisfação do cliente é considerada meta prioritária de qualquer processo. No
entanto, para que se possa melhorar o processo é preciso avaliar se o cliente está satisfeito
ou não com os produtos e serviços que recebe.
d. Os problemas de um processo podem ser identificados através de:
1. Pesquisas / inspeções / entrevistas;
2. Monitoração das reclamações dos clientes;
3. Percepção dos servidores nos contatos com os clientes;
4. Benchmarking.
 106

e. Pesquisas / inspeções / entrevistas

1. As pesquisas de opinião do cliente sobre produtos ou serviços oferecidos,
organização do órgão, o atendimento recebido, etc., constituem-se numa
poderosa ferramenta de avaliação.
2. Nas pesquisas, deve-se procurar identificar não só a satisfação do cliente,
mas também qual a importância que ele atribui a cada item pesquisado.
3. A tabulação dessas respostas pode fornecer à organização insumos para a
priorização dos aspectos que mais desagradam os clientes e o que eles
avaliam ser mais importantes em seu relacionamento com a organização.
f. A monitoração das reclamações dos clientes, bem como a percepção dos
servidores nos contatos com estes, também são de grande importância para se identificar
problemas.
g. Benchmarking
1. É a busca sistemática dos melhores processos em uso, que levam a
organização a um desempenho superior.
2. É um processo de obtenção de metas de desempenho, com base nas
práticas de organizações líderes, levando a um desempenho excelente e
visando a satisfação dos clientes. Ou ainda, é um processo contínuo de
medição de produtos, serviços e práticas (processos), em relação aos
concorrentes mais competitivos ou às organizações reconhecidas como
líderes.
3. A comparação da organização com uma outra que é reconhecida por
possuir excelência naquilo que faz, nos permite levantar questões como:
“por que a organização X tem sucesso? ”; “qual a diferença entre os nossos
produtos e o deles? ” Ou “por que nós não fazemos de modo semelhante?
”
4. O Benchmarking deve ser constantemente praticado, mantendo a
organização sempre voltada para o crescimento e os desafios da superação
dos problemas.

h. Além da utilização das ferramentas mencionadas para identificação de

problemas, deve-se verificar:
1. Se existem atrasos na saída ou na entrada do processo;
2. Se existem erros, enganos ou falhas frequentemente;
3. Se há solicitações urgentes com frequência;
4. Se as rotinas atuais possuem instruções confusas ou complicadas; e
5. Se há erros por dados incompletos ou qualquer outra falta de informação.
i. Essas questões poderão levar a organização a adotar padrões cada vez melhores
para os seus processos, de forma a se igualar e superar o desempenho das organizações
que apresentam os melhores resultados. Não se pode esquecer que “quem diz que o
produto ou serviço de uma organização tem qualidade não é a própria organização, mas
os seus clientes”.
 107

j. Problema, portanto, é toda diferença entre a situação atual e a desejada. Para

identificarmos esses problemas podemos utilizar diversas técnicas, sendo que as mais
recomendadas são as pesquisas, entrevistas, monitoração de reclamações, percepção
através do contato com os clientes e benchmarking.
k. A utilização sistemática de indicadores permite evitar que desvios ocorram no
processo e não sejam percebidos. Quanto mais tempo levar para se identificar um desvio,
um erro ou uma não-conformidade, maiores serão os prejuízos e os esforços requeridos
para retornar à situação desejada. É o custo do retrabalho.
4.1.4 Priorizar problemas
a. Ao se analisar um processo, é comum encontrarmos diversos erros/desvios.
Como nem sempre é possível atacar mais de dois problemas simultaneamente, é
necessário priorizá-los em grau de importância, pois se tudo é prioritário, nada é
prioritário.
b. Recomenda-se, na priorização dos problemas, a utilização de técnicas de
priorização, para que a ordem de importância dos problemas não seja baseada no
“achismo” das pessoas e, por conseguinte, levem a priorizar um problema que
efetivamente não é o mais relevante para aquele processo.
c. As ferramentas abaixo podem e devem ser utilizadas para priorizar problemas:
1. Folha de Verificação;
2. Diagrama de Pareto;
3. Matriz GUT;
4. Pesquisa de opinião;
5. Votação múltipla, etc.
d. Folha de Verificação: ferramenta utilizada a partir de uma pesquisa feita junto
ao cliente do processo, por meio de questionários ou entrevistas, para padronizar e
verificar resultados de trabalhos ou para facilitar e organizar o processo de coleta e
registro de dados. Sua utilização é básica para a montagem do Diagrama de Pareto. A
construção da Folha de Verificação é simples: em uma coluna relacionam-se os principais
defeitos/problemas apontados pelos clientes pesquisados e, em outra coluna, o total de
citações que aqueles problemas tiveram. Os dados pesquisados na Folha de Verificação
e listados em ordem de prioridade permitem a representação gráfica dos dados obtidos,
técnica denominada de Diagrama de Pareto.
 108

e. Diagrama de Pareto: gráfico que mostra a ordem de importância na resolução

dos problemas pesquisados, isto é, sua prioridade. A correta utilização desse gráfico
oferece mais consistência às análises realizadas pelo grupo de melhoria de processos,
sinalizando por onde se deve começar a otimização do processo estudado.
f. Matriz GUT: esta matriz é uma forma de se tratar problemas com o objetivo de
priorizá-los. Leva em conta a gravidade, a urgência e a tendência, de cada problema.
 109

1. Gravidade: impacto do problema sobre coisas, pessoas, resultados,

processos ou organizações e efeitos que surgirão a longo prazo, caso o
problema não seja resolvido.
2. Urgência: relação com o tempo disponível ou necessário para resolver o
problema.
3. Tendência: potencial de crescimento do problema, avaliação da tendência
de crescimento, redução ou desaparecimento do problema.
4. A pontuação de 1 a 5, para cada dimensão da matriz, permite classificar
em ordem decrescente de pontos os problemas a serem atacados na
melhoria do processo.
5. Este tipo de análise deve ser feito pelo grupo de melhoria com “donos” do
processo, de forma a estabelecer a melhor priorização dos problemas.

g. Pesquisa de Opinião: Quando são utilizadas pesquisas de opinião, a priorização dos problemas
é obtida considerando-se os aspectos que tiveram maior importância para o cliente.
 110

4.1.5 Identificar as causas dos problemas prioritários

a. Quando se fala em resolver um problema e melhorar o processo, significa
identificar e resolver as causas do problema e melhorar o processo podendo para isso
serem utilizadas ferramentas como:
1. Brainstorming;
2. Diagrama de causa e efeito.
b. Brainstorming: técnica utilizada para se gerar ideias espontaneamente a respeito
de um determinado assunto. A sessão de “brainstorming” deve ser organizada e conduzida
de forma a gerar muitas ideias. Após a sessão, as ideias devem ser organizadas, com ações
do tipo:
1. Numerar as ideias;
2. Filtrar ideias impossíveis de serem usadas;
3. Eliminar as repetições;
4. Juntar, combinar e completar ideias;
5. Selecionar e priorizar através de técnica apropriada.
6. As causas identificadas serão apresentadas através de um diagrama de
causa e efeito.
c. Diagrama de causa e efeito (Ishikawa): Este diagrama torna possível a rápida
identificação de todas as causas relacionadas a um determinado problema (efeito) e sua
imediata correlação com um assunto global (família).
d. Para facilitar o agrupamento das causas em família, pode-se utilizar a técnica
conhecida como 7M: Mão-de-obra; Máquinas e equipamentos; Método; Materiais;
finanças (Money), gerenciamento (Management) e Meio ambiente, onde se relacionam
causas afins a espaço físico, layout, temperatura, iluminação, ruído, gases, resíduos, etc.
e. Na identificação das causas, utilizando a ferramenta 7M, para cada família de
causas, deve-se fazer indagações como:

1) Mão-de-obra
a) O pessoal está qualificado?
b) Possui experiência?
c) Está motivado? É suficiente? É adequado?
2) Máquinas e equipamentos
a) São suficientes? São adequados?
b) A manutenção é adequada?
c) O arranjo físico é adequado?
3) Método
a) As rotinas são claras e objetivas?
b) Existem excessos de burocracia?
c) As normas atuais cumprem a finalidade?
 111

d) Há trabalhos que seriam mais bem executados em outro setor?

e) Existe retrabalho?
4) Materiais
a) Estão disponíveis quando necessários?
b) Possuem a qualidade certa?
5) Finanças (money)
a) Está disponível quando necessário?
b) Existem excessos de restrições?
6) Gerenciamento (management)
a) Os controles são adequados? Existem controles ou relatórios inúteis?
b) As medidas de desempenho são colhidas e avaliadas?
7) Meio ambiente
a) O layout, a iluminação e a temperatura são adequados? Existem ruídos?
b) Existem outros tipos de condições ambientais desfavoráveis (poluição,
lixo, gases, resíduos industriais, etc.)?
 112

4.1.6 Priorizar as causas

Existem várias técnicas para a priorização de causas. Recomenda-se a utilização
da Matriz de Priorização de Causas por ser simples e de fácil aplicação.
 113

4.2 ELIMINAÇÃO DE DESPERDÍCIO

► Reduzir o desperdício através da aplicação da ferramenta 5S

Em 1950, no Japão, o professor Kaoru Ishikawa juntamente com sua equipe

lançou um programa de eliminação de perdas e combate aos desperdícios no intuito de
aproveitar ao máximo os recursos de uma nação destruída pela guerra. Este programa foi
denominado 5S, sendo composto de 5 sensos ou ações. São sensos de Utilização,
Ordenação, Limpeza, Saúde e Autodisciplina. O sucesso do programa foi tão grande que
foi e é difundido por todo o mundo.
Com baixo investimento, o programa 5S através de treinamento, modifica os
hábitos e comportamento dos colaboradores dentro de uma organização. Daí as pessoas
passam a gerir melhor os recursos, causando menos desperdício, e consequentemente
aumento do lucro. Nos anos 80, muitas empresas brasileiras enviaram engenheiros para
o Japão para aprenderem o programa 5S e disseminar o conhecimento, porém poucas
obtiveram o sucesso. No início do programa até que obtiveram resultado positivo,
entretanto estes resultados não foram duradouros e em poucos meses depois voltaram a
ser até pior do que eram antes do início do programa.
Segundo Abrantes (2005), para o programa funcionar bem na cultura brasileira
são necessários ser incorporados mais três sensos ao programa, são eles: Determinação e
União, Educação, Qualificação e Treinamento, Economia e Combate aos desperdícios.
Ainda conforme Abrantes (2005), como consequência da incorporação de mais estes três
sensos, foi criado o programa 8S. São eles:
1. Determinação e união
2. Educação, qualificação e treinamento
3. Utilização
4. Organização
5. Limpeza
6. Saúde e bem-Estar
7. Autodisciplina
8. Economia e combate aos desperdícios

Como se trata de um programa que propõe a mudança de comportamento e

hábitos, o 5S precisa de um tempo para começar a mostrar os resultados. Este tempo
depende muito de como as pessoas encaram este novo desafio, porém após a filosofia ser
incorporada, as vantagens possuem efeito contínuo e positivo, sendo que muitos
colaboradores passam a usar a filosofia até mesmo em suas casas. Quando se chega à este
ponto, pode-se dizer que o programa já é um sucesso. Uma empresa aplicando de forma
efetiva os princípios do 5S já está com a base pronta para iniciar um programa de melhoria
contínua.
 114

► Reduzir o desperdício através da aplicação da ferramenta de KAIZEN

Promover círculos de Kaizen foi uma forma eficiente encontrada para a solução
de problemas e pode ser considerado em grande parte a razão da consolidação e sucesso
de empresas como a Toyota. Segundo Kishida (2009), a essência do círculo de Kaizen é
garantir a melhoria da capacidade individual, energizando assim toda a equipe resultando
na melhoria e fortalecimento da empresa.
Ainda segundo Kishida, a estrutura do círculo é reunir pequenos grupos de 5 a 7
pessoas com o objetivo de propor melhorias contínuas no processo, produto, serviço e
área de trabalhos. Na estrutura organizacional sugerida, a figura do líder do grupo carrega
o círculo de Kaizen.
Um ponto muito importante a ser considerado é a formação da equipe e a
multifuncionalidade, com pessoas que apresentem característica e tendência para a
mudança, sejam motivadas e tenham conhecimentos técnicos da área em que está sendo
proposta a melhoria. Por ser um processo cíclico, ou seja, contínuo, a complexidade do
trabalho tende a tornar-se maior a cada momento, exigindo muita criatividade dos
participantes, daí a necessidade das habilidades multifuncionais e quando pessoas
aprendem juntas se motivam a continuar no desenvolvimento do trabalho.
A maioria das organizações falham em suas práticas de solução de problemas, por
não terem uma boa qualidade de análise da causa raiz e em suas atividades de kaizen, até
porque não utilizam ferramentas que auxiliam na investigação de causas tais como PDCA,
MASP 8D, DIAGRAMADE ESPINHA DE PEIXE 5W2H e não enfatizam os pequenos
kaizens como um processo natural durante as atividades diárias.
A figura do líder é de fundamental importância, pois o mesmo deve conhecer bem
a área de trabalho e os problemas, ser o maior incentivador e motivador, facilidade de
comunicação e habilidade para resolver conflitos.
Ainda segundo Nishida, o líder deve escutar as pessoas de forma apropriada,
esquecendo sua posição/cargo e escutar como se estivesse no mesmo nível da outra
pessoa. Deve fazer perguntas simples e certas, entender o ponto de vista da outra pessoa,
fazer conexão sobre duas ou mais questões, promover ideias, influenciar positivamente
as decisões, influenciar as pessoas a agirem, preparar a pessoa para superar obstáculos e
tomar ação, ajudar a chegar à conclusão. Ou seja, o papel do líder é tornar os
colaboradores bem-sucedidos em seu trabalho, sendo um removedor de barreiras
provendo habilidades e os recursos necessários.
Segundo a TBM Consulting (2011), “a metodologia Kaizen pode ser aplicada em
qualquer processo produtivo em que exista um padrão de tarefas e atividades”.
A ferramenta kaizen utiliza questões estratégicas baseadas no tempo. Nesta
estratégia, os pontos chaves para a manufatura ou processos produtivos são: a qualidade
(como melhorá-la), os custos (como reduzi-los) e a entrega pontual (como garanti-la). O
fracasso de um destes três pontos significa perda de competitividade e a sustentabilidade
nos atuais mercados globais. Sharma (2003)
 115

Os benefícios do círculo de Kaizen além da melhoria dos resultados financeiros é

o progresso na segurança, qualidade, produção, custos, motivação, estabilidade dos 4Ms
(mão de obra, método, máquina e material), liderança, trabalho em equipe entre outros.
Kishida (2009)

► Estratégia de manufatura
Buscar estratégia de manufatura também contribui muito na redução dos
desperdícios. Fazer uso dos programas como o SAP e Datasul/EMS (MRP) é de
fundamental importância para a administração da produção. Estes programas quando bem
alimentados auxiliam de forma significativa, desde a compra da matéria prima até a
expedição do produto acabado, possibilitando aos gestores acompanhar todo status do
processo, apontamento de produção, eficiência de máquina, custo de produção, etc.

► Estabilidade na produção
Segundo kamada (2007), a estabilidade na produção ocorre quando se consegue
produzir conforme planejado, isto é, primeiro calculando o takt time (ritmo de demanda
do cliente) e determinando quais são os recursos necessários (mão de obra, máquinas e
materiais) para se produzir com o menor desperdício possível, sempre respeitando a
segurança e garantindo a qualidade. O planejamento dos recursos deve ser feito com
critério absoluto, de forma que evite desperdícios e garanta todos os recursos necessários,
de modo que tenha o menor lead time possível garantindo a pontualidade na entrega.
É necessário medir e acompanhar a estabilidade para conhecer os desvios e
problemas que aparecem ao longo do processo. Conhecendo os problemas é preciso criar
estratégias (dependendo do caso pode ser aberto Kaizen) para solucioná-los o mais rápido
possível e não afetar o tempo takt. Para encontrar a causa raiz de um problema
recomenda-se fazer uso de metodologia científica como por exemplo os “cinco por quês”.
Esta é a garantia de que a causa raiz realmente foi encontrada. Também é preciso fazer
uso de metodologia como (5W e 2H) para elaborar o plano de ação. Aplicar metodologias
corretas auxiliam no sucesso na tomada de decisões.
Ainda segundo Kamada (2007), outro ponto importante é a necessidade de
reestruturação dos departamentos de Suprimentos, Engenharia, Qualidade, RH e
Manutenção de forma que otimizem os recursos e apoiem as necessidades de nivelamento
da Produção.

► Aplicar a ferramenta Mapeamento do Fluxo do Valor

Outra ferramenta que também apresenta resultados extraordinários é o
mapeamento do fluxo do valor. Apresenta sua importância como ferramenta da produção
enxuta auxiliando no desenvolvimento de um fluxo enxuto, na visualização do fluxo da
produção e tem como objetivo principal destacar tudo aquilo que gera e não gera valor
aos olhos do cliente. Pode ser considerada a única técnica que permite enxergar todo o
fluxo de valor da empresa através do mapeamento de um estado atual, onde se destaca
não somente o fluxo de materiais, mas também o fluxo de informações. Após o
 116

mapeamento do estado atual concluído, constrói-se o mapeamento de estado futuro já

com as melhorias propostas e em seguida elabora-se um plano de ação para implementar
as melhorias no menor espaço de tempo possível. Quando as implementações do plano
de ação forem concluídas, elabora-se outro mapa de estado atual, constrói-se novamente
o mapa de estado futuro como as melhorias sugeridas, plano de ação e assim por diante.
É uma ferramenta de metodologia cíclica, ou seja, sempre construindo mapas e sugerindo
melhorias. (Shook 2003).
O mapa é desenhado através de símbolos gráficos simples, identificando-se os
desperdícios, suas fontes geradoras e contribuindo para revelar as oportunidades de
melhorias na construção do estado futuro, sempre integrando todos os departamentos da
empresa. Contribui significativamente para a redução do desperdício e lead time, aumento
da qualidade, produtividade e lucratividade.

► Atuar no gargalo
Identificar os gargalos e atuar em cima dele de forma que seu impacto na
produtividade seja o menor possível, contribui significativamente para os bons resultados
da empresa. O gargalo, juntamente com as pessoas, é, e deve ser considerado o recurso
mais importante de qualquer indústria.
Como o gargalo sempre muda de lugar, segundo (NOREEN, 1996), são
necessárias 04 etapas para fazer seu gerenciamento de forma eficaz: São elas: achar o
gargalo da empresa, explorá-lo, elucidá-lo e contorná-lo.
Segundo Goldratt (1992), o sucesso da gestão dos gargalos depende que a diretoria
dissemine uma filosofia nova com enfoque em melhorar os resultados da empresa,
desenvolva toda a equipe focando a produtividade, pontualidade e lucro. Também deve
adaptar um sistema de programação, planejamento, ativação e controle da produção,
através do suporte de um software proativo que determina cargas e capacidades gerando
uma produção sincronizada.
Após a identificação do gargalo, recomenda-se que os recursos sejam destinados
a ele, minimizando seu impacto. A Gestão eficiente do gargalo certamente aumenta a
produtividade, reduz o lead time e custos, aumentando consequentemente o lucro das
empresas.
 117

5 PREOCUPAÇÃO COM A QUALIDADE

5.1 QUALIDADE

► Histórico
O conceito de qualidade mudou muito ao longo do século XX. Primeiramente, a
qualidade era praticada somente como uma forma de conferir o
trabalho dos artesãos. Ultimamente, motivado pela intensa saturação de
produtos nos mercados, a crescente competitividade entre as empresas e
pela globalização econômica, esse conceito evoluiu e tornou-se uma exigência dos
clientes e não mais uma oferta dos fabricantes.
O histórico da qualidade demonstra que diferentes enfoques foram adotados ao
longo do tempo, tornando-se questão primordial no sucesso das
empresas, o seu perfeito entendimento, devido ao acirramento da competitividade em
virtude da globalização da economia.
A fase da produção artesanal caracterizou-se pela total interação entre o
produtor e o consumidor, propiciando que este passasse diretamente àquelas suas
expectativas. Posteriormente, a Revolução Industrial provocou uma
grande mudança na abordagem da qualidade, pois, com o aumento da escala da produção,
foi introduzido o conceito de controle da qualidade.
Na abordagem anterior, o foco era na inspeção do produto final; com a
introdução do controle da qualidade, a inspeção passa a ser nas diferentes
etapas do processo produtivo, pelo controle estatístico da qualidade, com
ênfase na detecção de defeitos.
A constatação de que muitos problemas de qualidade tinham origem em falhas
gerenciais e não técnicas, juntamente com o desenvolvimento de novas
tecnologias que propiciaram maior confiabilidade às ferramentas de controle
utilizadas, permitiu que uma nova e importante mudança na abordagem da
questão da qualidade nas empresas fosse introduzida. Os chamados Sistemas de Gestão
da Qualidade trocaram ações de controle da qualidade, com
o foco voltado à detecção de defeitos, por ações de administração da qualidade, focando
na prevenção de defeitos.
Recentemente, o conceito de qualidade evoluiu formalmente para a função
de gerenciamento, deixando a função original de somente ter relação com
as funções de inspeção, passando a ser tratada, dentro das empresas, como
essencial para o sucesso de um produto.
Dentro das organizações, a qualidade incorpora agora, além dos aspectos
de inspeção dos produtos, funções que vão da engenharia ao marketing,
deixando de ser somente corretiva para ser sistêmica e holística.
 118

A ordem cronológica, apresentada a seguir, recapitula os principais eventos

do desenvolvimento da qualidade:

► Conceitos
O conceito de qualidade, em um primeiro momento, ficou associado à definição
de conformidade do produto com as suas especificações, tendo posteriormente evoluído
para uma visão de satisfação do cliente.
Paralelamente, com a evolução do conceito de qualidade, cresceu a percepção da
sua importância e de quanto ela é fundamental para o posicionamento estratégico da
empresa perante o mercado, sendo estendida para todas as atividades da empresa.
O termo qualidade total representa a busca da satisfação não só do cliente,
mas de todos os setores significativos da empresa, denotando, também, a excelência
organizacional da empresa.
119
120
 121

► Orientações da qualidade
Após a II Guerra Mundial, a qualidade era vista mais como uma função
defensiva e não como uma estratégia competitiva no desenvolvimento de novos mercados
e aumento de participação em mercados já desenvolvidos.
A identificação dos produtos defeituosos e seu retrabalho ou refugo, devido
a uma exigência de maior qualidade, acarretavam aumento de custos.
O controle da qualidade, quando realizado paralelamente ao processo de
manufatura (controle do processo), ao contrário da inspeção após a produção em que são
separados os produtos bons dos defeituosos (controle do produto), mudou a orientação da
qualidade para a prevenção de defeitos e erros, levando ao envolvimento de toda a
empresa no processo de assegurar a qualidade do produto.
122
 123

► Enfoques da qualidade

Enfoque no cliente

“A qualidade consiste nas características do produto que vão ao encontro do

cliente, proporcionando a satisfação em relação ao produto.”

Joseph M. Juran

“A qualidade é a perseguição às necessidades dos clientes e homogeneidade dos

resultados do processo. A qualidade deve visar às necessidades do usuário, presentes e
futuras.”

W. Edwards Deming

“Qualidade é a combinação das características de produtos e serviços

referentes a marketing, engenharia, fabricação e manutenção, através
da qual o produto ou serviço em uso, corresponderão à expectativa do
cliente.”

Armand V. Feigenbaum

Enfoque na conformidade

“Qualidade quer dizer conformidade com as exigências, ou seja, cumprimento

dos requisitos.”

Philip B. Crosby

Enfoque no produto

“As diferenças de qualidade correspondem a diferenças na quantidade

de atributos desejados em um produto.”

Abbott
 124

► Dimensões da qualidade

Para a melhor compreensão da qualidade, tendo em vista a subjetividade

dos seus múltiplos pontos de vista, ela é representada em sete dimensões
distintas, apresentadas como forma da sua avaliação.
Quanto maior o número de dimensões adotadas na avaliação da qualidade,
maior será a complexidade em relação a sua obtenção. Levando em conta
esta diversidade de facetas da definição de qualidade, não é impossível supor que em
diferentes departamentos de uma mesma organização existam
diferentes interpretações do seu conceito.

1. Primeira dimensão: Características/especificações

Atributos dos produtos – referem-se às especificações (características

complementares), que diferenciam um produto em relação aos seus concorrentes.

2. Segunda dimensão: Desempenho

Características operacionais básicas – relaciona-se ao aspecto operacional

básico (testes comparativos feitos dentro de uma mesma categoria), de
qualquer produto.

3. Terceira dimensão: Conformidade

Grau de concordância com especificações – reflete a visão mais tradicional

(padrões) da qualidade, o quanto um produto está de acordo com as
especificações.

4. Quarta dimensão: Confiabilidade

Probabilidade de ocorrência de falhas – está associada ao grau de isenção de

falhas do produto (bens duráveis), à probabilidade de que um item
desempenhe sem falhas sua função.

5. Quinta dimensão: Durabilidade

 125

Medida da vida útil do produto – consiste em uma medida da vida útil

(substituição) de um produto, analisada tanto por aspectos técnicos quanto
econômicos.

6. Sexta dimensão: Imagem

Percepção inicial do cliente sobre o produto – deriva das qualidades

(estética e observada) que refletem a imagem positiva ou negativa, imediata
e ao longo do tempo.

7. Sétima dimensão: Atendimento ao cliente

Apoio ao cliente – objetiva assegurar a continuidade dos serviços (assistência

técnica, Serviço de Atendimento ao Cliente - SAC, pelo telefone 0800)
oferecidos pelo produto após sua venda.

► Ferramentas da qualidade

As ferramentas da qualidade são instrumentos facilitadores para a execução do

método, lidando com a informação, sua coleta e processamento.
Através da análise dos resultados e determinação de suas causas, podem-se
identificar ações de controle e melhoria e sua prioridade, auxiliando nos processos de
tomada de decisão e de solução de problemas.
O Controle Estatístico de Processo (CEP) é, sem dúvida, uma das mais
poderosas metodologias desenvolvidas para auxiliar no controle eficaz da
qualidade.
O CEP cria condições para que o controle da qualidade seja conduzido
paralelamente à manufatura (controle do processo), ao contrário da inspeção
feita após a produção, onde os produtos bons são separados daqueles defeituosos
(controle do produto). O enfoque muda para a prevenção de defeitos e erros, pois é muito
mais fácil e barato produzir corretamente na primeira vez, do que depender de
uma seleção final e um posterior (re)trabalho dos itens que não estejam
conformes.
As ferramentas utilizadas no Controle Estatístico do Processo não são todas
estatísticas, optando-se, então, denominá-las Ferramentas Tradicionais da
Qualidade.
 126

 Diagrama de causa-efeito

Denominado Diagrama de Ishikawa, devido ao seu criador, ou Espinha de

Peixe, devido ao seu formato, consiste em uma forma gráfica usada como
metodologia para a análise e representação dos fatores de influencia (causas) sobre um
determinado problema (efeito).

Um diagrama “causa-efeito” pode ser elaborado seguindo os seguintes passos:

A correção do defeito (problema) resulta, basicamente, de um brainstorming,

servindo de registro e representação de dados e informações.
 127

 Histograma
O histograma é uma forma de descrição gráfica com barras que representam
dados quantitativos, verticais (frequência da ocorrência) e horizontais (intervalos de
classe da variável), que fornecem a frequência que determinado valor ou classe de valores
ocorre em um grupo de dados.
A sua utilização se dá, principalmente, em razão da necessidade de se obter
uma análise descritiva dos dados e/ou determinar a natureza da sua distribuição.
 128

 Gráfico de pareto
O gráfico ou análise de Pareto consiste em organizar dados, por ordem
de importância, de modo a determinar as prioridades para a resolução dos
problemas.
Utilizado para classificar as causas dos defeitos ou não conformidades por
ordem de frequência, é composto por colunas onde os dados são relacionados em
percentuais e distribuídos em ordem decrescente, podendo ser utilizada uma curva
cumulativa.
O gráfico de Pareto é usado sempre que se quer conhecer a importância
relativa entre condições, no sentido de:
a) Escolher o ponto de partida para a solução de problemas.
b) Avaliar o progresso de um processo.
c) Identificar a causa básica de um problema.
 129

 Diagrama de correlação
O diagrama de correlação ou de dispersão consiste em um gráfico utilizado para
investigar a possível correlação entre duas variáveis, uma de entrada e outra de saída
(estímulo causa-efeito), tornando possível a visualização da relação entre estas variáveis
e, posteriormente, permitindo a aplicação de técnicas de regressão.
A ferramenta do diagrama de correlação é a melhor maneira de examinar
uma série de dados, no que se refere à ocorrência de tendências ou de pontos fora da linha.

 Gráfico de controle
O gráfico ou carta de controle consiste em um gráfico para representar e
registrar tendências de desempenho sequencial ou temporal de um processo, permitindo
monitorar o comportamento do processo ao longo do tempo.
Se os pontos obtidos neste monitoramento estiverem na região de dentro
dos limites de controle superior ou inferior, o processo está sob controle e,
por consequência, nenhuma medida corretiva deverá ser tomada.
 130

Por outro lado, caso algum ponto monitorado estiver acima ou abaixo dos
limites estabelecidos, o processo se encontra fora de controle e as correções
devem ser providenciadas.

 Folha de verificação
A folha de verificação (check sheet) consiste em uma planilha na qual o conjunto
de dados pode ser sistematicamente coletado e registrado de maneira
ordenada e uniforme, permitindo rápida interpretação dos resultados, o que
possibilita a verificação do comportamento de uma variável a ser controlada.
A seguir, mostra-se um exemplo da folha de verificação.
 131

 Fluxograma de processos

Os fluxogramas ou diagramas de processos apresentam cada um dos

passos requeridos para produzir um produto ou serviço.
As ações são, geralmente, representadas por retângulos; as esperas ou inventários
são representados por triângulos invertidos; e os pontos de decisão, por losangos.
Acompanhe a seguir a ilustração do fluxograma de processos:
 132

►Gestão da qualidade
A alta competitividade presente nos mercados atualmente, tanto nacionais
como internacionais, determina que as empresas de todos os setores e tamanhos
necessitam procurar meios para, além de manter negócios existentes, gerar novos, de
modo a tornar suas atividades e operações mais eficientes a menor custo. A implantação
de um Sistema de Gestão da Qualidade é o método que tem sido crescentemente
utilizado para atingir estes objetivos.

IMPORTANTE

Um sistema de qualidade pode ser visto de duas maneiras:

A primeira como uma regra imposta por organismos como o governo, com
suas agências regulatórias, departamentos, normas, regras e leis, ou, ainda,
o mercado impondo alto nível de concorrência ou de exigência dos clientes.
Outra forma é ver como uma poderosa ferramenta capaz de efetivamente
diferenciar empresas, colocando cada uma em um determinado tipo de nicho.
A diferença entre as duas formas de ver a qualidade é a possibilidade de
ampliar o escopo de estratégia da empresa.
Além da melhoria da eficiência nas operações das empresas como um todo, a
implementação de um sistema de gestão de qualidade também proporciona um
aumento da confiança e da credibilidade da empresa junto aos seus clientes

A implantação do sistema de gestão da qualidade em uma empresa necessita

considerar os seguintes passos essenciais:

 Adquirir a norma
Ao iniciar a preparação da empresa para a aplicação do sistema de gestão
da qualidade será exigida uma cópia da norma para a familiarização dos
responsáveis com a sua implementação, a revisão do suporte software e o
registro a um sistema de gestão da qualidade.
 133

 Montar a equipe de implementação

O processo de implementação do sistema de gestão da qualidade necessita
do preparo da estratégia organizacional com a alta direção da empresa. Desse modo, a
responsabilidade pelo sistema de gestão da qualidade é assumida pela gerência superior,
sendo vital que esta gerência esteja envolvida com o processo desde o início.
 Realizar treinamento da equipe
Ao procurar implementar um sistema de gestão da qualidade, é necessário
aumentar a consciência de todos na empresa, sobre a importância da adoção da norma
ISO que busca, com a formalização dos procedimentos da empresa, padronizar, monitorar
e medir todos os processos para assegurar a qualidade do produto, implementar e manter
registros adequados e necessários para garantir a rastreabilidade dos processos, realizar
inspeções de qualidade e adotar meios apropriados de ações corretivas e revisão
sistemática do sistema da qualidade, para garantir sua eficácia através da realização de
workshops, seminários e treinamento.
ISO é a sigla da Organização Internacional de Normalização (International
Organization for Standardization), com sede em Genebra, Suíça e que cuida
da normatização em nível mundial.
A ISO cria normas nos mais diferentes segmentos, variando de normas e
especificações de produtos, matérias-primas em todas as áreas.
A ISO ficou popularizada pela série 9000, ou seja, as normas que tratam de
sistemas para gestão e garantia da qualidade nas empresas.

 Realizar consultoria
As observações de consultores independentes sobre a melhor forma de
implementar o sistema de gestão da qualidade podem evitar erros na sua introdução

 Escolher empresa certificadora

A verificação da efetividade do sistema de gestão da qualidade implementado pela
empresa é terceirizada e realizada por uma empresa certificadora, que emite um
certificado confirmando se a empresa se encontra dentro das exigências da norma.
A escolha de um certificado, emitido por uma empresa certificadora, deve
considerar fatores que incluem experiência de indústria, nível geográfico,
preço e nível de serviço oferecido.

 Desenvolver manual de qualidade

O manual da qualidade é o documento de alto nível que deverá esquematizar a
intenção da empresa em operar de uma maneira qualificada. O manual coloca as razões
para a empresa atuar neste setor de negócios, os objetivos que persegue, como deverão
ser atingidos e como serão as operações.
 134

 Desenvolver documentação de suporte

Esta documentação é, tipicamente, um manual de processos para apoiar o
manual da qualidade, devendo ser simples, esboçando o que deve ser feito
para completar as tarefas, descrevendo quem deve fazer qual tarefa, com
qual finalidade deve ser realizada a tarefa e sob qual norma.

 Implementar o sistema de gestão

O fator mais importante para a implementação do sistema de gestão da
qualidade é a comunicação e o treinamento. Durante toda a fase de implementação,
todos adotam os procedimentos e coletam registros que possibilitam o controle do que
cada um está fazendo.
Para que uma empresa aplique o sistema de gestão da qualidade, é necessário o
envolvimento de seus dirigentes, para que dediquem tempo para a elaboração, aplicação
e acompanhamento do sistema na empresa. Levantam-se os problemas técnicos, pessoais
e gerenciais da empresa, com o trabalho a ser desenvolvido pela própria organização e
com aplicação de ferramentas e métodos adequados. Da implantação devem participar
também técnicos da empresa que trazem uma visão operacional da organização.

 Realizar pré-auditoria
A realização de pré-auditoria para a obtenção da certificação da empresa,
que normalmente dura seis meses, tem o propósito de identificar as áreas
onde não se deve operar a norma e permitir que se definam as que são de
interesse para realizar a auditoria inicial.

 Obter o certificado de qualidade

A realização da auditoria inicial, pela organização, permitirá que a certificadora
revise o sistema de gestão da qualidade, determinando a recomendação para certificação.

 Realizar auditoria continua

Após o recebimento da certificação pela empresa e a obtenção do Certificado de
Qualidade emitido pela empresa certificadora, a empresa pode anunciar o sucesso do
processo de obtenção da qualidade.
Para a manutenção do Certificado de Qualidade é necessário continuar a
utilizar o sistema de gestão da qualidade, o que será, periodicamente, verificado pela
empresa certificadora, visando assegurar que o sistema de gestão da qualidade continue
adequado às exigências da norma
 135

 Obter certificação
A gestão da qualidade é, atualmente, uma das maiores preocupações das
organizações. A crescente conscientização da sua importância pelas empresas tornou
imprescindível a certificação dos sistemas de gestão da qualidade, que é o mecanismo de
avaliação da conformidade mais comumente utilizado e conhecido.
A certificação do sistema de gestão da qualidade procura, além de aumentar
a satisfação e a confiança dos clientes nos produtos da empresa, reduzir os
custos internos, aumentar a produtividade e melhorar os processos continuamente, pois
permite avaliar as conformidades e desconformidades observadas pela organização nos
seus processos internos, obtendo um produto concebido conforme padrões,
procedimentos e normas preestabelecidas.
Certificação significa a obtenção de um certificado com uma auditoria no
sistema de gestão da qualidade da organização, caso ela esteja em conformidade com as
normas de garantia de qualidade.

 Obter certificação S. G. Q.
A obtenção do certificado do sistema de gestão da qualidade caracteriza-se
pela existência de uma terceira parte independente entre o produtor e o
consumidor. A certificação de uma empresa ocorre quando uma parte terceirizada
creditada visita a organização, acessa o seu sistema de gestão da qualidade e emite um
certificado, reconhecido como sinal de aceitabilidade do acatamento aos princípios
propostos pela norma, para demonstrar a clientes discriminados o compromisso da
empresa com a qualidade.
A verificação destes requisitos fundamentais, exigidos através de auditorias
internas e externas, garante à empresa a continuidade e a melhoria do seu
sistema de gestão da qualidade, auxiliando na maior capacitação dos colaboradores, na
melhoria dos processos internos, no monitoramento do ambiente de trabalho, na
verificação da satisfação dos clientes, dos colaboradores e dos fornecedores,
proporcionando maior organização e produtividade.
A obtenção da certificação do sistema de gestão da qualidade proporcionará
à organização expandir-se localmente ou operar internacionalmente, prospectar novos
negócios e, por meio de um processo regular de avaliação, assegurar, pela continuidade
do seu uso, monitoração e melhoria no processo, retirar incertezas e ampliar as
oportunidades de mercado.
Muitas empresas relutam em iniciar a implantação de um sistema de gestão
da qualidade, por não acreditarem que as exigências da norma e controles
necessários para a garantia do sistema possam, de fato, se reverter em benefícios para as
organizações.
No entanto, não é possível ignorar os benefícios resultantes de um sistema
bem implementado, por, obrigatoriamente, pertencer ao mundo das empresas que se
destacam no mercado, e que se tornam mais atraentes, não somente pelo certificado
 136

obtido, mas por saberem extrair do sistema os benefícios que lhes garantam maior
qualidade a um menor custo, aumentando assim sua competitividade.
Entre as principais motivações para a busca da certificação de seu sistema de
gestão de qualidade, relacionamos:

Entre os diversos modelos de certificação dos sistemas de qualidade, o mais

destacado é o que contém as normas da ISO 9000:2000, que possuem os
requisitos fundamentais para a obtenção da qualidade dos processos empresariais.
ISO 9000:2000 é o nome genérico dado a um conjunto de normas desenvolvidas
que formam um modelo de gestão da qualidade, destinadas a fornecer uma estrutura para
organizações que desejam certificar seus sistemas de gestão pelos organismos de
certificação, tendo o grupo de normas sido revisado em dezembro de 2000,
referentemente à versão anterior, ISSO 9000:1994.
A norma foi elaborada por consenso internacional sobre as práticas que
uma empresa deve adotar, visando atender plenamente aos requisitos de
qualidade do cliente e não fixa metas a serem atingidas pelas empresas a
serem certificadas, mas a própria empresa é quem estabelece as metas a
serem atingidas.
A sigla ISO significa International Organization for Standardization
(Organização Internacional de Normalização) e representa uma organização não
governamental, presente em cerca de 120 países, cuja função é promover a
normalização de produtos e serviços, utilizando determinadas normas, para
que a qualidade dos produtos seja sempre melhorada. No Brasil, o órgão que
representa a ISO é a ABNT (Associação Brasileira de Normas Técnicas).
A ISO 9000 é um modelo de padronização, sendo que o selo de certificação
que as empresas recebem se inicia a partir da ISO 9001.
 137

Encarada como uma necessidade essencial na conquista de mercado, a qualidade

tornou-se grande diferencial das organizações que buscam ampliar sua competitividade.
Para avaliar seu sistema de gestão da qualidade e alavancar a excelência de
seus produtos, as empresas estão, cada vez mais, aplicando critérios que visam à
organização como um todo.
Ao definir suas estratégias e processos de gestão da qualidade, as empresas
encontram na norma ISO 9001:2000 os critérios para a busca da excelência,
como referencial do seu sistema de gestão da qualidade. Isso permite às organizações que
façam um auto avaliação e meçam seu desempenho em relação aos clientes, pessoas,
fornecedores, produtos e processos, possibilitando a identificação dos seus pontos fortes
e das principais oportunidades de melhorias.
 138

5.1 PRODUTIVIDADE

► Histórico

 Origens – antes de 1900

As grandes obras realizadas em épocas remotas da história, como a Grande
Muralha da China, as Pirâmides do Egito, as estradas do Império Romano e
as Grandes Catedrais na Idade Média foram os primeiros tipos de processos
produtivos a requererem técnicas gerenciais para suas operações.
O padrão de desenvolvimento industrial que conhecemos até hoje, em termos de
práticas de produção e estrutura de força de trabalho, foi desenvolvido pelos americanos
e se cristalizou ao longo dos anos de 1800. Criou-se um modelo sem precedentes ou rivais
na gestão industrial de produtos complexos com base tecnológica, tendo sido denominado
American System of Manufacture.
Este tipo de gestão industrial baseou-se em, primeiramente, adaptar as fá-
bricas para produzirem produtos leves, repetitivos, simples e não intensivos
em capital; e, em uma segunda fase, “quebrar” estes produtos e o processo
produtivo associado a eles em subunidades produtivas menores, mais administráveis que
produziram “famílias” de componentes padronizados.
O trabalhador americano, com um perfil mais flexivel que o europeu e mais
afeito à adoção de novas formas de trabalho, permitiu um desenvolvimento
industrial mais rápido na América do Norte que na Europa.
A ampliação da sofisticação deste tipo de produção reduziu a variedade de
produtos que os fornecedores eram capazes de produzir, dando início a um
processo de terceirização.
Este processo resultou no aumento do número de fornecedores com que
cada fabricante tinha que se relacionar, aliando maiores benefícios advindos
do trabalho com mais fornecedores, e também associando um maior risco
devido à maior dependência desses fabricantes.
Três setores tiveram papel importante na evolução da Gestão Industrial:
 139

 Anos 1900 - 1910

Nesse período, as maiores contribuições para uma gestão fabril mais sistematizada
continuaram vindas da indústria da produção do aço, sendo que diversos propostas
buscaram responder a essa necessidade de sistematização do trabalho advinda da Primeira
Revolução Industrial.
Como exemplo disso, Frederick Taylor desenvolveu, em 1901, a Teoria da
Administração Científica, estudo pioneiro da análise do trabalho através da
 140

determinação de tempos e movimentos, o que influenciou enormemente a

área de gestão de operações.
Outros estudos também foram desenvolvidos nessa época, como os de
Henry L. Gantt, que criou o Gráfico de Gantt. O gráfico de barras horizontais, que
relaciona atividades de um projeto em uma base de tempo, de
Frank Gilbreth. Concluiu que todo trabalho manual pode ser reduzido a 17
movimentos elementares que englobam todos os movimentos necessários
para se fazer qualquer tarefa. Henry Ford inovou na Ford Motor Company,
com o processo de organizar a linha de montagem da fábrica para produzir
mais, controlando melhor as fontes de matérias-primas, de energia, os transportes e a
formação da mão de obra.

 Anos 1910 - 1920

A ideia de padronizar os produtos e de fazê-los se moverem por meio de
estações de trabalho que ficavam estáticas criou a linha de montagem do
automóvel e revolucionou-se a gestão fabril. Além disso, novas formas revolucionárias
de remuneração surgiram, com a adoção da participação dos operários nos lucros das
empresas. Isso duplicou o valor recebido por dia pelo trabalhador, elevando para um
patamar de US$ 5,00 e diminuiu a jornada de trabalho diária em uma hora, passando para
oito horas.
Nesse período foi desenvolvido, também, o sistema de lotes econômicos de
produção, com a determinação da quantidade de produtos a ser produzida.
Essa medida foi tomada como uma forma de minimizar os custos de set-up,
que é o tempo de preparação das máquinas

 Anos 1920 - 1930

Na metade da década de 1920, a Ford dominava, há mais de dez anos, o
mercado norte-americano de automóveis, com uma participação de 50%. A
produção de veículos da Ford era de aproximadamente 2 milhões por ano e
se baseava em somente dois modelos, frente a mais de vinte de fabricantes
concorrentes.
Esta situação somente se alterou quando a GM (General Motors) propôs,
através do seu presidente Alfred Sloan Jr., a diversificação da sua produção,
com a introdução de uma linha de carros para cada segmento de consumidores, do mais
baixo ao mais alto poder aquisitivo.
Desenvolvido em 1920, por Walter Shewart, o CEP (Controle Estatístico do
Processo) logo se tornou importante ferramenta da área de gestão, pela
crescente e premente preocupação da indústria com a qualidade.
O CEP tem relação com a concepção tradicional de qualidade, dessa forma, por
meio da inspeção fnal e separação dos produtos bons dos ruins, busca-se evitar a chegada
de produtos não conformes ao consumidor.
 141

 Anos 1930 - 1940

Até esse momento, dominava as relações de trabalho o pressuposto taylorista de
que para produzirem mais, os trabalhadores deveriam receber um pagamento maior.
A partir de determinado momento, porém, essa norma não se manifestou
de forma tão geral, quando se passou a buscar no componente social do trabalho respostas
para os problemas relativos à procura pelo aumento da produtividade.
Através dos estudos de Elton Mayo desenvolvidos em Hawthorn, entre 1924
e 1933, pesquisaram-se, primeiramente, as relações entre produtividade e as condições
físicas e ambientais do local de trabalho, que geravam conflitos entre gestores e
trabalhadores como a apatia, o tédio, o absenteísmo e o alcoolismo no ambiente de
trabalho.
Nessa década, começou-se a utilizar, intensivamente, uma modelagem mais
sistemática e matemática para a previsão de demanda e a gestão de estoques, com a
evolução da fórmula do lote econômico. Em 1939, explode a II Guerra Mundial.

 Anos 1940 - 1950

Com o advento da guerra, toda a capacidade das indústrias foi direcionada
para o apoio de seus respectivos países nos esforços bélicos, voltando sua
maior preocupação para as operações do que para o projeto dos produtos.
A logística evoluiu muito com a guerra em escala mundial, pela necessidade da
distribuição maciça de munições, alimentos e suprimentos para os
combatentes. O final da II Grande Guerra, em 1945, precipitou por toda
indústria e sociedade o sentido da urgência da reconstrução e da retomada
da atividade industrial, com a necessidade de aumentar a produtividade de
oito a dez vezes.
Nesse quadro de necessidade de ampliação da produtividade é desenvolvido
o JIT (Just in Time), uma abordagem inovadora, destinada a reduzir continuamente os
estoques, ao mesmo tempo em que melhora a qualidade. É
composto por um conjunto de atividades projetadas para atingir a produção
em alto volume, utilizando estoques mínimos de matérias-primas, de produtos
semiacabados e de bens acabados.
No processo convencional de produção até então utilizado, baseado nos conceitos
fordistas, o envio de produtos para as estações de trabalho é independente das
necessidades de produção, e os estoques tendem a se acumular.
Na metodologia JIT, o processo a jusante manda um sinal (cartão, Kahn-bahn)
para o processo a montante, apenas quando de fato necessita de peças para
executar a sua etapa de produção, “puxando” a produção, não permitindo
o acúmulo indesejável de peças em estoque.
A redução sistemática das perdas, a procura pelo melhoramento contínuo, a
criação de contêineres e a adoção de células de produção que buscam diminuir a
 142

movimentação de materiais pela fábrica, de máquina para máquina,

foram algumas das ações desenvolvidas que obedeceram à lógica de descobrir novos
métodos de produção que eliminassem desperdícios.
No JIT, nada será produzido até que seja necessário, com as peças chegando
à estação de trabalho seguinte no justo tempo, sendo concluídas e atravessando a operação
rapidamente.
Outro estudo importante desenvolvido neste período, referiu-se à motivação
para o trabalho. Abraham Maslow desenvolveu a teoria da hierarquia de
necessidades, segundo a qual uma pirâmide representa uma divisão hierárquica a respeito
das necessidades humanas. Na base da pirâmide estão as necessidades de nível mais
baixo, e apenas quando essas estão satisfeitas, avança-se em direção às hierarquias mais
altas para atingir a autor realização, que é o nível mais alto.
A pirâmide das necessidades de Maslow é constituída por cinco níveis, conforme
exposto a seguir:

Paralelamente ao desenvolvimento do JIT, W. Edwards Deming, juntamente

com seu colega J. M. Juran, introduziu a filosofa da qualidade total TQM,
na indústria japonesa do pós-guerra, os chamados “14 princípios da qualidade” que se
constituíram na essência de como atingir a qualidade total.
 143

 Anos 1950 - 1960

Durante a década de 50, a partir da reconstrução do Japão, J. M. Juran
ampliou especialmente a gestão da qualidade, tornando o planejamento
estratégico da qualidade o responsável pela retomada da competitividade
dos produtos japoneses nos mercados mundiais.
Neste período, desenvolveu-se, também, o conceito de custos da não qualidade,
além de passar a considerar os custos de inspeção e prevenção, explicitando-se os custos
de falha externa e de falha interna.
Kaoru Ishikawa, introduziu o CWQC (Company-wide Quality Control), que
passa pela participação ampla da empresa, em todos os níveis de gerenciamento, no
processo de controle da qualidade, pois a busca da qualidade é
um processo contínuo, sendo obtida a cada momento.
A partir disso, são formados os CCQ (Círculos de Controle da Qualidade),
nos quais grupos de trabalhadores envolvidos com a produção se reuniam
para discutir os problemas da qualidade e suas causas, adotando técnicas
estatísticas básicas e ferramentas de resolução de problemas, denominadas
“Sete Ferramentas da Qualidade”.
A ampliação do conceito de qualidade, que buscava apenas consertar um
problema durante e após a produção de um produto, foi conseguida graças
ao desenvolvimento, por Yoji Akao e Shigeru Mizuno, em 1966, do QFD
(Quality Function Deployment). Esse método de garantia da qualidade projeta
a satisfação do cliente antes do produto ser manufaturado, pela utilização de
matrizes que expressam pontos críticos da qualidade, do ponto de vista do
cliente que deveriam ser transferidos pelas etapas de projeto e manufatura.
As técnicas PERT (Program Evaluation e Review Technique) e CPM (Crithical
Path Method) foram desenvolvidas, em 1950, para o planejamento e controle de projetos
e utilizam, principalmente, os conceitos de grafos (redes) para visualizar a coordenação
de um projeto.

 Anos 1960 - 1970

A partir da década de 60, a capacidade de produção mundial se encontrou
recuperada, e a bolha de consumo reprimida durante a II Grande Guerra estava sendo
atendida.
A competitividade passa a ser a palavra mais constante no vocabulário do
gestor de operações e, por meio do desenvolvimento das técnicas do MRP
(Materials Requirements Planning) iniciou-se a busca pela melhoria da coordenação
entre as necessidades por componentes e as necessidades dadas pelo plano de produção
de produtos acabados.
Ao propor uma resposta forte ao assédio competitivo que vinham sofrendo
em escala global, as empresas americanas apostaram fortemente nos recém-
desenvolvidos sistemas MRP I. A rápida escalada de evolução dos computadores foi
acompanhada pelas soluções de CRP (Capacity Requirements Planning), somando-se a
 144

solução original de módulos de apoio ao planejamento de capacidade produtiva com

cadastros dos produtos e componentes com os centros produtivos.

 Anos 1970 - 1980

A contínua perda da competitividade da indústria americana neste período,
conforme B. Frederik Skinner, deveu-se ao fato de o setor industrial ser excessivamente
reativo e operacional, quando a manufatura deveria ter, pela natureza das decisões
envolvidas, um tratamento estratégico ou uma estratégia de manufatura.
O foco na manufatura, com a ampliação da argumentação e aprofundamento das
discussões sobre os trade-offs, indicou que as indústrias não poderiam ser tudo para todos,
pois não seria possível maximizar todos os objetivos de desempenho em um só produto.

 Anos 1980 - 1990

Os anos 80 foram de predominância, dentro da gestão de operações, da
qualidade. Surge a TQM (Total Quality Management) que, contrariamente às
práticas ocidentais em que a responsabilidade sobre a qualidade era somente do
departamento de qualidade, passou a considerar como requerimento
básico a forte liderança da alta direção para fazer do processo de busca da
qualidade algo contínuo.
O desenvolvimento por Genichi Taguchi, de um método que passa a tratar
da preocupação das empresas com a otimização dos produtos e processos,
antes da produção efetiva, busca levar a solução dos problemas da qualidade para o
estágio de projeto, onde, segundo o autor, tudo se origina.
Outra técnica largamente utilizada nos anos 80, o Benchmarking, originou-se
no período pós-guerra, para acelerar o aprendizado de técnicas de gestão de
operações. A abordagem do Benchmarking que foi utilizada por algumas
empresas tratou da sistematização do aprendizado pela comparação com
padrões de classe mundial.
Na tentativa de fazer um resumo dos desenvolvimentos surgidos até então
e de tentar antecipar as tendências da indústria automobilística (crescentemente dominada
pelos japoneses), os pesquisadores James Womack, Daniel
T. Jones e Daniel Roos desenvolveram uma pesquisa que mudou o modelo
de gestão de produção para os anos 90.
O resultado deste estudo gerou a lean production ou lean manufacturing
(manufatura enxuta). Embora um pouco diferente do modelo JIT de produção, auxiliou a
quebrar certas resistências dos gestores da indústria ocidental
a adotar técnicas, inicialmente propostas pela Toyota, como a manufatura
celular, ou Celularização. O objetivo da manufatura celular é formar pequenas
organizações capazes de completar um conjunto (grupo) de produtos ou
de componentes que ela fabrica, por estágios de processamento.
 145

O desenvolvimento das práticas japonesas de produção, além de apresentarem

melhorias em custo e qualidade, provoca, também, desempenhos substancialmente
melhores em tempo, como a redução do tempo de introdução
de novos produtos no mercado a 1/3 do tempo tradicionalmente obtido pela
indústria ocidental.

 Anos 1990 - 2000

O próximo passo do desenvolvimento da gestão industrial, a partir das novas
pressões por bons desempenhos em um mercado cada vez mais mutável
pelos movimentos de globalização, foi a chamada agile manufacturing (manufatura ágil).
Esta é definida como habilidade de sobreviver e prosperar em
ambiente competitivo de mudanças contínuas e imprevisíveis, por reação rápida e eficaz
aos mercados mutantes, direcionada por produtos e serviços projetados especificamente
para o cliente.
Uma variação deste modelo é o mass customization (produção em massa
customizada), termo usado para designar um novo paradigma de produção
em massa, mas com níveis de personalização do produto e do serviço.
Outra novidade adicional dos anos 90 refere-se a uma mudança substancial
na plataforma dos computadores, na qual os grandes computadores (mainframes) foram
substituídos por redes de microcomputadores, numa clara evidência de transferir maior
responsabilidade para o usuário final.
O desenvolvimento do supply chain management (gerenciamento da cadeia
de suprimento), que são novas técnicas de gestão de operações voltadas a
melhorias de desempenho dentro dos nós das redes de suprimentos, fez
com que os custos marginais das melhorias incrementais de desempenho
das empresas atingissem patamares bem elevados.
Os anos 90 também testemunharam o aparecimento de uma evolução acelerada de
ferramentas de telecomunicações, que passam a permitir uma gestão com fluidez sem
precedentes entre empresas.
O desenvolvimento do programa de qualidade Seis Sigma, inspirado nas
idéias de Genichi Taguchi, coloca esforços em iniciativas que reduzam a variabilidade.
Mesmo que estejam ocorrendo dentro de limites de tolerância,
remete a gestão industrial a um nível de desempenho quanto à variabilidade
de processos produtivos que resulta na geração de apenas 3,4 defeitos por
milhão de produtos produzidos.

 Presente
Surgem os operadores de e-business, as chamadas VANs (Value Added
Networks), que são portais de internet que buscam ampliar seu escopo de
atuação para aqueles fornecedores de serviços que facilitem a fluidez de
informações ao longo de redes de suprimentos.
 146

As forças que determinaram o surgimento da chamada Nova Economia (termo

utilizado para refletir a nova realidade a ser encarada, baseada na globalização acelerada,
em novíssimas tecnologias, onde os principais ativos são,
principalmente, mais intelectuais do que físicos, têm mudado substancialmente a forma
com que a economia e os negócios operam.
A indústria do entretenimento floresce e tende a crescer no futuro, motivada por
aumento de produtividade, o que pode se traduzir em redução das jornadas de trabalho.
Outra economia que tem se renovado continuamente é a de educação e
treinamento. Isso tem ocorrido tanto pelo lado da oferta, novas tecnologias
para ensino a distância, como pelo lado da demanda, com a crescente necessidade de
cursos continuados

 Diferença entre nova e velha economia

As abordagens gerenciais da produção não podem restringir-se somente aos
limites da organização, pois as tecnologias envolvidas evoluem tão rapidamente, e se
situam em patamar tão alto, que as empresas não conseguem,
internamente, dominá-las.
Na gestão da produção, da denominada nova economia, o desenvolvimento dos
processos está intimamente ligado aos produtos que o processo vai
produzir, contrariamente ao proposto anteriormente, quando se preocupava
com os sistemas estáveis através dos quais passam clientes, materiais e informações.
Na nova economia o gestor deixa de centrar sua preocupação somente na
redução dos custos variáveis, indo para o escopo da redução dos custos do
projeto, estabelecendo um misto de competição e cooperação, a “coopetição”
(coopetition), em que os concorrentes cooperam entre si naquilo que
não seja essencial para a competição.
Na nova economia os setores mais afetados são aqueles cuja tecnologia evolui a
taxas mais rápidas e o pacote de produtos é mais intensivo em informação.

► Conceitos
Novos conceitos de produção, que vão além das tradicionais práticas fordistas e
tayloristas, podem ser conceitua lizados como as novas formas de organização da
produção industrial, que surgiram em virtude do aumento da concorrência em nível
global. Esses novos conceitos podem ser agrupados em:

 Produção
Ato ou efeito de produzir, criar, gerar, elaborar ou realizar, em uma organização
fabril. Produção é a fabricação de um objeto material, mediante a utilização de mão de
obra, materiais e equipamentos.
 147

Um sistema de produção é um processo planejado pelo qual elementos são

transformados em produtos úteis, ou seja, um procedimento organizado para conseguir a
conversão de insumos em produtos acabados.
Os sistemas de produção são processos organizados que transformam insumos em
produtos de maior valor, devendo se apresentarem dentro de padrões de qualidade e preço
e terem procura efetiva.
A produção industrial tem uma classificação que é dependente das suas
características operacionais: contínua (ou em linha) e intermitente (repetitiva
ou não).
 Produção continua ou em linha
Por produção contínua, entende-se a produção que trata de quantidades
importantes de um determinado produto, sendo sua implantação feita em linha de
produção.
Nesse tipo de produção, as máquinas estão dedicadas a fabricar o produto,
não permitindo grande flexibilidade.

 Produção intermitente ou descontinua

A produção intermitente trata da produção de quantidades relativamente
pequenas de vários produtos diferentes, utilizando máquinas universais, agrupadas em
função do tipo de tarefas que executam.
Nesse tipo de produção, as máquinas são capazes de realizar múltiplas operações,
que não são específicas de determinado tipo de produto, o que possibilita uma grande
flexibilidade, ocasionando, entretanto grandes níveis de estoque.
 148

► Organização do trabalho
Conforme Vidal (1997), a organização do trabalho determina a atividade
das pessoas e cuida de vários aspectos interdependentes na repartição de
tarefas, no tempo (estrutura temporal, horários, cadências de produção), no
espaço (arranjo físico) e nos sistemas de comunicação, cooperação e interligação entre
atividades, ações e operações.
Ainda segundo Vidal (1997), a organização do trabalho proporciona às
organizações o estabelecimento das formas de rotinas e procedimentos de produção; a
formulação e negociação de exigências e padrões de desempenho produtivo, incluídos os
sistemas de supervisão e controle; os mecanismos de recrutamento e seleção de pessoas
e os métodos de formação, capacitação e treinamento para o trabalho.
A organização do trabalho cuida, ainda, das questões relativas às condições
de trabalho, quais sejam:

É através do trabalho e da sua organização que os seres humanos participam do

processo de produção das riquezas materiais da sociedade e, por meio dele, também
participam da produção da cultura e da produção da saúde e da doença.
As formas de organização e as relações que se estabelecem aprofundam o
controle sobre o trabalho, impondo a utilização social do trabalho automatizado, cuja
propriedade é restrita e que exclui a participação social da maioria dos trabalhadores
A organização científica do trabalho proposta por Taylor no início do século
XX contrapôs a administração tradicional de então, que funcionava com
os mecanismos de iniciativa e incentivo, pois defendia que a persuasão ou
 149

incentivo ao operário só poderia ter efeito quando se tivesse o controle do

trabalho.
Taylor apresentou na sua proposta três princípios que visavam obter o controle do
ritmo e a possibilidade de intensificar o trabalho

 Primeiro princípio Taylorista

De acordo com esse princípio, a gerência tem a atribuição de reunir os
conhecimentos tradicionais que os trabalhadores possuíam no passado e, então, classificá-
los e reduzi-los a normas que serão grandemente úteis ao operário para execução do seu
trabalho diário.
A análise científica do trabalho se deu através do estudo do movimento elementar
de cada operário, determinando os úteis para eliminar os inúteis, e
assim, aumentar a intensificação do trabalho. Tal análise era acompanhada do registro
dos tempos, com o intuito de identificar o tempo ótimo para realizar a tarefa, tendo como
consequências:
a) Padronização, pela eliminação da iniciativa do operário na escolha do
melhor método com a imposição do método a ser utilizado com o respectivo tempo-
padrão.
b) Projeção de um trabalho simplificado.
 Segundo princípio Taylorista
O segundo princípio taylorista propõe seleção e treinamento, pois diante do
trabalho simplificado e já planejado, o trabalhador adequado pode ser escolhido mais
facilmente, procurando-se não um homem que conheça o ofício,
mas que tenha várias habilidades para desenvolver determinado trabalho.
A par da escolha do trabalhador certo para o trabalho certo, estava a necessidade
de treinar o indivíduo, não em uma profissão, mas de modo que executasse uma tarefa
conforme a gerência indicasse.

 Terceiro princípio Taylorista

O elemento central deste terceiro princípio é que a programação do trabalho
passa a ser a tarefa ou a ordem de produção.

“A idéia de tarefa é, quiçá, o mais importante elemento na administração

científca.”

Henry Ford
 150

O taylorismo-fordismo constituiu a principal estratégia de aprofundamento

do controle sobre os trabalhadores, fragmentando as tarefas, propondo pagamento por
produção, diluindo a organização social para o trabalho.
Além
disso, preparou a produção para exclusão do trabalho humano, através de
tecnologias automatizadas e informatizadas, com consequente sujeição maior dos
trabalhadores.

► Layout ou arranjo físico

O layout ou arranjo físico preocupa-se com a localização física dos recursos

de transformação. Definir o arranjo físico é, portanto, decidir sobre onde colocar todas as
instalações, máquinas, equipamentos e pessoal da produção, determinando também a
maneira segundo a qual os recursos transformados, materiais, informação e clientes,
fluem através da operação.
O planejamento do arranjo físico do setor produtivo é fator importante e
envolve decisões sobre a forma como os recursos serão dispostos e como
deverão ser distribuídos nos centros de trabalho, com a preocupação básica
de melhorar a movimentação do trabalho através do sistema, quer seja relacionada ao
fluxo de pessoas, quer de materiais.

 Definição do arranjo físico

A definição do arranjo físico na planta industrial depende do tipo de processo
produtivo a ser utilizado. Existem alguns tipos básicos de arranjo físico
dos equipamentos de produção no chão de fábrica, e cada um deles será
discutido a seguir:

a) Processo por projeto

Estes processos produtivos lidam com produtos discretos, usualmente bastante
customizados, que apresentam um baixo volume e alta variedade.
Cada atividade tem começo e fim bem definidos, e o período para fazer
o produto é longo; os recursos transformadores que compõem o produto
devem ser organizados de forma especial para cada um deles.
 151

b) Processo em lotes ou bateladas

O processo de produção de um produto em lotes produz não somente um
produto, mas diversos, que podem ser repetitivos e ter elevado nível de volume e
variedade em comparação a outros tipos de processo

c) Processo em massa
O processo de produção em massa é um sistema caracterizado pela produção de
grandes quantidades de produtos padronizados, com o objetivo
de obter economia de escala. Esse tipo de processo possui altos volumes e
baixa variedade, e as diferentes variantes do produto não afetam o processo
básico de produção.
A grande vantagem oferecida por esse processo é a manutenção de baixos
custos médios de produção, com a desvantagem de não permitir a adaptação a exigências
de consumidores individuais
 152

A partir dos últimos anos da década de oitenta, inicia-se a morte dos mercados de
massa para bens padronizados e a crescente valorização da segmentação de produtos, a
qual está evoluindo em direção à customização em massa.

d) Processo por fluxo ininterrupto

Processo caracterizado por volumes muito grandes, superando os projetos
de produção em massa e com variedade muito baixa. As diferentes variantes
do produto não afetam o processo básico de produção. O processo por fluxo ininterrupto
é uma operação industrial que tem de suprir os produtos sem uma parada.

Quanto ao tipo de arranjo físico o processo produtivo pode ser posicional (de
posição fixa) ou por processo.

a) Posicional (de posição fixa)

Os recursos físicos utilizados não se movem entre os recursos transformadores,
pois quem sofre o processamento fica estacionário, enquanto equipamentos, maquinários
e pessoas movem-se na cena do processamento na medida do necessário.

b) Por processo
As necessidades e conveniências dos recursos transformadores que constituem o
processo na operação dominam a decisão sobre o arranjo físico.
 153

Processos similares, ou processos com necessidades similares são localizados

juntos um do outro.

Os principais objetivos da melhoria do arranjo físico dão-se pela eliminação

ou redução do transporte, pois este não agrega valor ao produto; do excesso de locomoção
de pessoas; da movimentação de matérias-primas; de produtos semiacabados e produtos
acabados.
A melhor forma de reduzir o transporte entre dois postos de trabalho é a de
aproximar os dois postos o máximo possível. A distância mínima entre eles
deve seguir uma norma de segurança do Ministério do Trabalho chamada
Norma Regulamentadora NR 12.
Quando uma máquina possuir partes móveis, a distância dessa máquina a
qualquer outro posto de trabalho deve estar contido numa faixa variável
entre 0,70 m e 1,30 m:

Se, no entanto, a máquina não possuir partes móveis, essa distância mínima
entre ela e outro posto de trabalho deve estar entre 0,60 m e 0,80 m.
 154

Essa figura mostra que as vias principais de circulação para pessoas e

materiais devem possuir largura mínima de 1,20 m, de acordo com a norma.

 Elaboração do Layout
Para a proposta da elaboração de um novo layout é necessário a observação de
diversos aspectos: materiais – produto semiacabado, acabado ou
matéria-prima, postos de trabalho; equipamentos – pontes rolantes, esteiras
transportadoras; pessoal – posição de trabalho; transportes – circulação de
pessoas, materiais e equipamentos, armazenamento de materiais; características da
edificação – número de andares, dimensões; instalações – elétrica,
pneumática, vapor e hidráulica e fluxo de circulação – sequência ordenada
da movimentação do produto.

 Análise e rearranjo do Layout

Depois da análise das condições atuais da gestão do processo produtivo na
empresa, deve-se abordar os problemas e procurar soluções como:
 155

Após se definirem as possíveis soluções para os problemas encontrados,

reorganizar o layout, utilizando recortes em cartolina ou desenho em CAD.

► CEP – PERT/COM - MRP

As ferramentas CEP – PERT/CPM – MRP são técnicas de planejamento e
controle de projetos, a partir do escalonamento das diversas atividades, com
a possibilidade da montagem de gráficos e de estudo do planejamento do
projeto.
 Controle estatístico do processo (CEP)
O Controle Estatístico do Processo (CEP) foi desenvolvido para estabelecer
padrões de qualidade para os produtos produzidos pela indústria. Seu objetivo é verificar
se os produtos estão conforme os padrões definidos para a produção e determinar onde e
em quais processos, se a averiguação será realizada em cada produto ou por amostra e
como ela será feita.
Na definição de onde fazer a checagem, para o CEP é imprescindível identificar
os pontos de controle críticos no início, durante e depois do processo.
 156

A checagem de 100% dos produtos não garante que haverá a identificação

de todos os problemas, pois pode não haver certeza do diagnóstico pela
fadiga, por inspeção de itens repetitivos, por não se saber o que procurar,
por informação errada, além de poder interferir no serviço com um consumo
excessivo de tempo para a checagem total.
As checagens através do CEP ou Statistical Process Control (SPC) devem ser
feitas pela checagem do produto ou serviço durante o processo, evitando a
eliminação de lotes defeituosos e corrigindo desvios antes que haja problema. Através de
gráficos de controle, é possível a investigação de tendências.

 PERT/COM planejamento de produção

O Program Evaluation and Review Technique (PERT), que significa programa
de avaliação e revisão técnica, é um conjunto de técnicas utilizadas para
planejamento e controle de projetos ou empreendimentos, para o gerenciamento do tempo
e dos custos dos projetos e para a avaliação dos níveis de
recursos necessários para desenvolvimento destes.
Para este planejamento e controle de projetos, é adotada a metodologia
Critical Path Method (CPM), ou método do caminho crítico, que utiliza o
algoritmo do caminho crítico para a determinação do melhor nível de tempo
e recursos necessário para o empreendimento, indicando três durações distintas que cada
atividade pode apresentar.
• Duração otimista.
• Duração mais provável.
• Duração pessimista.
Cada atividade desenvolvida apresenta uma duração única.
O caminho crítico é a sequência de atividades entre o início e o término de
um projeto que leva mais tempo para ser completada. As atividades críticas,
aquelas que compõem o caminho crítico, determinam o tempo de duração
do projeto. Se uma atividade tiver um atraso, todo o projeto ficará atrasado.
 157

Com a elaboração de um diagrama de rede se considera o projeto como um

conjunto de atividades inter-relacionadas que podem ser mostradas visualmente através
de nós (círculos) e linhas (setas) que indicam a relação entre as atividades.
Esta visualização pode ser obtida pelo MS Project, software para gerenciamento
de projetos, que realiza as atividades de determinação do caminho crítico, cálculo de
recursos e custos, data final de projeto, análises estatísticas e PERT, entre outras.
Conforme a evolução do projeto, ou seja, os atrasos que ocorrem, as atividades
que encerram previamente e outros eventos não previstos na elaboração do mesmo, é
possível, com a utilização do software, gerenciá-las para que se tenha o menor
comprometimento do prazo final.

 Planejamento das necessidades de materiais

A importância da logística está cada vez mais crescente dentro das empresas, em
razão da necessidade de forte diminuição do valor do inventário,
pela ampliação da terceirização das operações, desde a estocagem até a entrega do
produto. A logística ganhou status de prioridade a ponto de suas estratégias serem
discutidas diretamente com a presidência das empresas.
Todas as decisões levam em conta a logística. O desenho de uma peça poderá ser
modificado se for possível aproveitar uma já existente, permitindo ao fornecedor negociar
uma escala maior, a preços mais reduzidos.
Neste contexto o Material Requirement Planning (MRP), que significa
planejamento das necessidades de materiais, surge como uma grande questão a
ser entendida, desenvolvida, adaptada e implementada na empresa.
O conceito do MRP I é obter o material certo, no ponto certo e no momento
certo, na tentativa de minimizar o investimento em estoque, através do planejamento das
prioridades e da programação de produção.
O sistema MRP I é um sistema computadorizado de controle de estoque e
produção que se tornou popular a partir dos anos 60 e 70, e que ajuda na
otimização da gestão industrial, minimizando os custos e mantendo os níveis
de materiais adequados.

De modo geral, a implantação de um sistema MRP I visa:

 158

Os sistemas MRP I são usualmente implementados e usados quando a utilização

de materiais é descontínua ou altamente instável durante o ciclo normal de operação de
uma empresa, devido à produção intermitente ou depende diretamente da produção de
produtos acabados. Dessa forma, o MRP I pode ser visto como componente primário do
planejamento da produção ou como o departamento de compras, e os seus fornecedores
possuem a legibilidade capaz de satisfazer encomendas e entregas semanalmente.
Entre as diversas vantagens destacadas para a adoção de um sistema de gestão
industrial MRP I, destaca-se:

Apesar das inúmeras vantagens encontradas que indicam a aplicação do sistema,

o MRP I apresenta algumas desvantagens que devem ser examinadas minuciosamente
pela empresa. Neste contexto, citamos alguns pontos:
 159

As funções e atividades analisadas pelo MRP I são:

a) Previsão de vendas – prever e antecipar as necessidades do cliente,
visando com vistas à previsibilidade, planejar a programação de compras e produção.
Através de um plano-mestre, é feito planejamento e replanejamento do quanto será
produzido durante determinado período. Nem sempre o que é planejado indica a
necessidade das vendas (sazonalidade).
b) Liberação de ordens – esta atividade envolve compra, produção e suas
definições, alterações ou revisões, sendo decisões tomadas a todo o instante,
independentemente do número de itens envolvidos. A liberação das ordens está ligada ao
plano-mestre, sendo ele o responsável pelas decisões tomadas para o produto final.
c) Follow-up ou planejamento de prioridade – após a liberação das ordens para
compra ou produção, existem, normalmente, dois tipos de encaminhamentos: o de
compras, com as ordens de compra, e o de controle de produção, com as ordens de
produção.
d) Planejamento da capacidade – o planejamento da capacidade é a função do
MRP I que consiste em constatar se existem altos e baixos ou ainda
sobrecarga de capacidade, podendo-se tomar as decisões necessárias.
e) Manutenção dos registros – além do controle do estoque, é importante manter
atualizada a lista de material. Através da contagem cíclica ou inventário rotativo,
podemos conseguir proximidade à realidade do estoque.
 160

► Planejamento e controle de produção (PCP)

O Planejamento do Controle da Produção (PCP) é a função de apoio de
coordenação das várias atividades de acordo com os planos de produção, para
atendimento nos prazos e quantidades, sendo meio para produção e compras cumprirem
com suas finalidades de acordo com as vendas.
No PCP é feito o planejamento, a direção e o controle do suprimento de
material e das atividades de processamento de uma indústria, de modo que os produtos
especificados sejam produzidos por métodos preestabelecidos para conseguir um
programa de vendas aprovado. Essas atividades são desempenhadas de tal maneira que
recursos humanos, facilidades industriais e de capital disponíveis sejam usados com a
máxima vantagem.
O PCP envolve, geralmente, a organização e o planejamento dos processos de
fabricação, constituindo-se no planejamento da sequência de operações, da programação
da movimentação, da coordenação da inspeção e no controle de materiais, métodos,
ferramentas e tempos operacionais.

Dentro da organização estabelecida pelo PCP, a Gerência Industrial deverá

cumprir o programa de produção. A Gerência de Vendas se preocupará com o
consumidor (pronta entrega, atendimento pedidos recentes e variedade
de produtos) e a Gerência de Produção dedicará sua atenção à produtividade
(grandes lotes de produtos idênticos, menor número de modelos possíveis,
programação estável e recebimento de pedidos com antecedência).
 161

a) Roteiro da produção – tarefa da engenharia industrial que exige conhecimento

detalhado do produto acabado e seu fluxograma, a relação geral das peças, as sequências
de operações e as folhas de matérias-primas e de máquinas
b) Planejamento da capacidade – acerto do programa de produção para
um determinado período, verificada a existência de facilidades industriais
e de recursos financeiros compatíveis com o programa de vendas proposto. Trabalha com
as perspectivas de vendas, capacidade de produção e recursos financeiros disponíveis.

Entre as várias funções atribuídas ao PCP, as principais são:

 162

► Just-in-time
O Just-in-Time (JIT) tem por objetivo aumentar o retorno sobre o investimento da
empresa através do aumento da receita, da redução dos custos e do imobilizado, bem
como da participação dos empregados no processo produtivo.
O JIT tem como proposta, produzir bens por meio de um conjunto integrado
de atividades, projetado para obter uma produção de alto volume em um
fluxo balanceado e sincronizado, conforme as necessidades do consumidor,
absorvendo o mínimo absoluto de matérias-primas, estoques em processos
e produtos acabados. Tem como lógica de que nada será produzido até que
seja necessário.
O JIT se baseia em diversos preceitos que possibilitam sua execução, tais
como o preparo rápido das máquinas, a disposição física celular, a redução de
estoques, a produção puxada, os círculos de controle da qualidade, os lotes
de produção pequenos, a qualidade absoluta e a manutenção preventiva.
A filosofia das operações JIT é apoiada por três fatores básicos:
 163

a) Eliminação de desperdícios – a eliminação de desperdícios é focada

em sete tipos de perdas:
 Superprodução
 Tempo de espera
 Transporte
 Processo
 Estoque
 Movimentação
 Produtos defeituosos
b) Envolvimento dos funcionários na produção – o envolvimento de todos
se baseia na cultura organizacional; resolução de problemas por equipes; inclusão de
tarefas de manutenção e set-up; rotação de cargos; multi-habilidades; responsabilidade
pessoal e engajamento.
c) Esforço de aprimoramento contínuo – o aprimoramento contínuo (Kaizen)
é feito através da comparação do desempenho real x ideal, buscando uma aproximação
com o tempo. O critério da medida de desempenho é verificado nos quesitos da qualidade,
da confiabilidade, da flexibilidade e do custo.

► Kanban

O programa KANBAN, palavra japonesa que significa cartão ou etiqueta,

tem seu funcionamento baseado na circulação de cartões entre os postos
de trabalho, agindo como disparador da produção dos centros produtivos.
O método KANBAN foi desenvolvido na Toyota, por Ohno, para permitir a
transmissão da informação das necessidades a jusante para montante no
processo produtivo. Com a sua sistemática de utilização o cliente “puxa”,
com seu pedido, todo o processo produtivo, mantendo-se, em cada etapa,
uma quantidade mínima de componentes, suficiente para atender aos diversos clientes
dos processos.
 164

Os caminhos percorridos pelos fluxos da linha de produção e dos cartões

Kanban são representados a seguir.

O fluxo de produção circula da esquerda para a direita, passando primeiro

por um posto e depois por outro.

O fluxo dos cartões se sobrepõe ao fluxo físico de produtos, um fluxo inverso

de informações. O fundamento básico da ferramenta Kanban está baseado
na manutenção de um fluxo contínuo dos produtos que estão sendo manufaturados, e traz
como grande inovação o conceito de eliminar estoques (estoque zero).
Para o cálculo do número de cartões Kanban necessários é preciso observar
dois aspectos:
a) Tamanho do lote do item para cada contenedor e cartão.
b) Número total de contenedores e cartões por item, definindo o nível
total de estoques do item no sistema.
Como pré-requisitos para adoção do sistema Kanban são exigidos:
 165

Como vantagens obtidas com o sistema Kanban, encontram-se:

► Kaisen
Nos anos 50, os japoneses retomaram as ideias da administração clássica
de Taylor e as críticas delas decorrentes para renovar sua indústria, criando o
conceito de Kaizen, do japonês mudança para melhor, que significa aprimoramento
contínuo, gradual, na vida pessoal, familiar, social e laboral.
Essa prática, que exprime uma forte filosofa de vida oriental, visa o bem não
somente da empresa, como do homem que trabalha nela e a municia com
ferramentas para se organizar e buscar sempre resultados melhores.
Partindo do princípio de que “hoje é melhor do que ontem e amanhã será
melhor do que hoje” e definindo o tempo como o melhor indicador isolado de
competitividade, a metodologia Kaizen atua de forma ampla para reconhecer e eliminar
os desperdícios existentes na empresa, tanto em processos produtivos já existentes ou em
fase de projeto, em produtos novos, na manutenção de máquinas como, ainda, nos
processos administrativos.
Ao adotar o método Kaizen de aprimoramento contínuo como processo
integrado de controle de qualidade e fomentar a ideia do controle de qualidade total como
um processo integrado, os japoneses enfatizaram a importância da interação constante
entre pesquisa, projeto, produção e vendas para a empresa chegar à melhor qualidade,
satisfazendo os consumidores, o que é a essência da administração japonesa.
 166

A importância da utilização da melhoria contínua integrada ao resultado que

se busca é demonstrar que o meio é tão importante quanto o fim, sendo tão
importante ter eficiência, fazendo bem feito quanto ter eficácia, obtendo o
resultado certo.
A filosofa kaizen encontra-se atrás de muitos conceitos da gerência, como
o controle de qualidade total, e seus elementos-chave são a equipe de trabalho, a disciplina
pessoal, a moral elevada, os círculos de qualidade e as sugestões para melhoria.
Além desses elementos chave de sua fundação, outros três fatores-chave
destacam-se:

O 5S é o bom-senso que pode ser ensinado, aperfeiçoado e praticado para

o crescimento humano e profissional. Convém que se torne hábito, costume e cultura.
1. SEITON significa providenciar a arrumação e deixar em ordem todos os
materiais para que possam ser encontrados de imediato e que estejam
prontos para uso sempre que necessários. Deixar as coisas no lugar certo,
para não se perder tempo e gastar energia desnecessária, procurando-as.
2. SEIRI significa evitar o desnecessário, separar o desnecessário do necessário e
guardar em lugar que lhe seja próprio, para que não atrapalhe a
rotina de trabalho ou qualquer outra atividade, ou disponibilizar, porque
aquilo que é desnecessário para um, pode ser útil para outro.
3. SEISO significa manter sempre limpo o local de trabalho ou qualquer
outro lugar, com tudo em ordem e somente com o necessário, para que
a sujeira não atrapalhe a produtividade nem provoque má qualidade na
produção.
4. SEIKETSU significa manter a higiene, tornando o ambiente saudável e
agradável para todos.
5. SHITSUKE significa disciplina, não só aprender e seguir os princípios
anteriores como hábitos salutares e invioláveis, como também se educar
com caráter reto, firme e honrado, para vencer na vida.
Geralmente, a utilização do Kaizen deve ser feita em situações de mudanças
incrementais e graduais, que requerem mudanças a longo prazo e em culturas coletivas.
O método KAISEN produz resultados concretos, tanto qualitativa quanto
quantitativamente, em um curto espaço de tempo e a um baixo custo,
apoiados na sinergia gerada por uma equipe reunida para alcançar metas
estabelecidas pela alta direção da empresa.
 167

6 PROCESSO DE PLANEJAMENTO

O processo de administração adequadamente executado envolve atividades ou

funções como planejar, organizar, dirigir e controlar. Veremos, na sequência, cada uma
dessas funções, suas divisões, ferramentas e aspectos componentes. A primeira dessas
funções refere-se ao "PLANEJAR".
A expressão "planejar" no senso comum é o ato ou efeito de prever, antecipar,
ou vislumbrar algo que ainda não aconteceu. Nas organizações, sejam elas provadas ou
públicas, não é diferente: o planejamento é algo que circunda os seus diversos níveis.
Assim, temos o planejamento estratégico, de elaboração da alta cúpula da organização;
o planejamento tático, referente aos níveis intermediários; e o planejamento operacional,
que especifica as ações dos setores de execução.

CITAÇÃO DOUTRINÁRIA

Peter Ferdinand Drucker, considerado o pai da administração moderna, afirma que

o planejamento não diz respeito às decisões futuras, mas às implicações futuras de
decisões presentes (DRUCKER, P. F. Administração na próxima sociedade. São Paulo:
Nobel, 2002).

Já segundo Ackoff (apud Oliveira, 2004), são princípios específicos do

planejamento:

 Planejamento participativo, que considera o papel do responsável em facilitar

o processo de elaboração pela própria organização;
 Planejamento coordenado, que orienta para que todos os aspectos envolvidos
devem ser de forma interdependente;
 Planejamento integrado, os vários escalões da organização devem ser
integrados entre si;
 Planejamento permanente (não confundir com planejamento estático), que
leva em consideração a turbulência do ambiente.
Assim, planejamento é a função administrativa que define objetivos e decide sobre
os recursos e tarefas necessários para alcançá-los adequadamente.
Na lição de Chiavenato (2006), o planejamento pode ser considerado como um
processo constituído de uma série sequencial de seis passos:
1. Definição dos objetivos: O primeiro passo do planejamento é o
estabelecimento dos objetivos que se pretende alcançar, ou seja, os objetivos da
organização devem orientar todos os principais planos, servindo de base os
 168

objetivos departamentais. Os objetivos devem especificar resultados desejados e os

pontos finais a que se pretende chegar, para se conhecer quais os passos
intermediários para chegar lá.
2. Verificação da situação atual em relação aos objetivos: Simultaneamente
à definição dos objetivos deve-se avaliar a situação atual em contraposição aos
objetivos desejados, verificar onde se está e o que precisa ser feito.
3. Desenvolver premissas quanto às condições futuras: Premissas
constituem os ambientes esperados dos planos em operação. Como a organização
opera em ambientes complexos. Trata-se de gerar cenários alternativos para os
estados futuros das ações, analisando o que pode ajudar ou prejudicar o progresso
em relação aos objetivos.
4. Analisar as alternativas de ação: O quarto passo do planejamento é a busca
e análise dos cursos alternativos de ação. Trata-se de relacionar e avaliar as ações
que devem ser empreendidas.
5. Escolher um curso de ação entre as várias alternativas: O quinto passo é
selecionar o curso de ação adequada para alcançar os objetivos propostos. Tratase de uma
tomada de decisão, em que se escolhe uma alternativa e se abandona
as demais. A alternativa escolhida se transforma em um plano para alcance dos
objetivos.
6. Implementar o plano e avaliar os resultados: Fazer aquilo que o plano
determina e avaliar cuidadosamente os resultados para assegurar o alcance dos
objetivos, seguir através do que foi planejado e empreender as ações corretivas à
medida que se tornarem necessárias.
Importante destacar que planejamento não se confunde com plano. O plano
é o documento formal em que o planejamento é descrito; logo, é atividade
sequencial ao próprio planejamento. O processo de planejamento é muito mais
importante que o plano, que é o seu produto final. Portanto, mencionando mais
uma vez o planejamento em seus diversos níveis, temos:
 169

Conforme o nível de abrangência, os planos estratégicos, administrativos ou

operacionais podem ser:
1. Procedimentos: são os planos relacionados com métodos de trabalho ou de
execução. Quase sempre, os procedimentos são planos operacionais. São
representados por gráficos denominados fluxogramas;
2. Orçamentos: são os planos relacionados com dinheiro, seja por meio de
receita ou de despesa, dentro de um determinado período de tempo.
Conforme suas dimensões e efeitos, os orçamentos são considerados planos
estratégicos quando envolvem a empresa com uma totalidade e abrangem um período
longo de tempo, como é o caso do planejamento financeiro estratégico. São planos táticos
quando cobrem uma determinada unidade ou departamento da empresa por médio prazo,
como é o caso dos orçamentos departamentais de despesas e que envolvem o exercício
anual, dos orçamentos anuais de despesas e que envolvem o exercício anual, dos
orçamentos anuais de despesas de propaganda etc. São planos operacionais quando sua
dimensão é local e sua temporalidade é de curto prazo, como é o caso do fluxo de caixa,
dos orçamentos de reparos ou de manutenção etc;
3. Programas ou programações: são os planos relacionados com o tempo. Os
programas geralmente se baseiam na correlação entre duas variáveis: tempo e
atividades que devem ser executadas. Os métodos de programação podem variar
amplamente, indo desde programas simples (como uma agenda) até programas
complexos (como técnicas matemáticas ou processamento de dados utilizando um
computador).
 170

A programação – seja ela simples ou complexa – constitui uma ferramenta

importante no planejamento. O programa mais simples é chamado cronograma:
um gráfico de dupla entrada onde as linhas representam as tarefas ou atividades
e as colunas definem os períodos de tempo (horas, dias ou meses). Os programas
mais complexos são feitos por meio de técnicas complicadas como o PERT
(Program Evaluiton Review Technique) ou técnica de avaliação e revisão de programas.
4. Regras ou regulamentos: são os planos relacionados com o comportamento
solicitado às pessoas. Especificam como as pessoas devem se comportar em determinadas
situações. Visam substituir o processo decisorial individual, restringindo geralmente o
grau de liberdade das pessoas em determinadas situações previstas de antemão. Quase
sempre são planos operacionais.
Quanto aos objetivos e metas organizacionais, é bom que se destaque que os
planejamentos podem ser permanentes e de uso único.
Planejamento permanente: apesar da máxima de que o planejamento deve ser
flexível, isso não impede que haja planejamentos permanentes, contendo os
objetivos de caráter definitivo, tais como aqueles associados à missão e à visão
da empresa, e ainda, contendo políticas e diretrizes institucionais que orientam a
distribuição formal do poder dentro da empresa, procedimentos de rotina que
orientam os processos e as atividades que levam a cumprir os objetivos de caráter
definitivo.
Planejamento temporário: diz respeito a planos que sistematizam programas
e projetos. Tais planos extinguem-se quando o programa ou o projeto termina.

6.1 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO

O ambiente cheio de incertezas em que estão inseridas as organizações faz com

que essas busquem se adaptar constantemente. E nesse sentido, uma ferramenta
indispensável é o planejamento estratégico, que proporciona flexibilidade na
gestão das organizações com técnicas e processos administrativos.

TOME NOTA

O planejamento não é estático, mas sim flexível. No entanto, por envolver a

organização como um todo, o planejamento estratégico possui uma flexibilidade menor
que outros tipos de planejamento.

Stoner e Freeman (1999) entendem o planejamento estratégico como um

processo sistemático de tomada de decisões, que considera a interação dos
ambientes interno e externo à organização, e que a organizações são um sistema
aberto composto por:
 171

a. fronteiras, que são flexíveis no sistema aberto;

b. fluxo, que são os componentes que entram no sistema como insumos, são
processados e saem como produtos ou serviços;
c. retroalimentação, que é a chave para o controle do sistema. A teoria dos
sistemas chama a atenção para a natureza dinâmica e inter-relacionada das
organizações e da tarefa de administrar.
Planejamento estratégico, um processo sistemático de tomada de
decisões? Sim, já que as diversas etapas que compõem o planejamento formam
um agregado de decisões em diversas áreas e assuntos. Assim, planejamento nada mais é
que um processo no qual são definidos, mediante diversas decisões, os objetivos a serem
atingidos por uma organização.
Daí, podemos concluir que, sem dúvida, o planejamento não é algo estático; pelo
contrário, deve possibilitar ajustes às contingências e novos cenários que se
apresentam.
Pela oportunidade em que falamos sobre "cenários", o planejamento possui como
objetivo principal perceber o futuro que interagirá com o ambiente da organização.
Conforme explica Oliveira (2004), existem duas abordagens principais para se
planejar: a abordagem projetiva e a abordagem prospectiva. Veremos isso com mais
riqueza de detalhes quando estudarmos a análise de cenários. No entanto, já podemos
adiantar as características de cada uma dessas abordagens.

A abordagem projetiva se caracteriza por:

 Restringir-se a variáveis quantitativas, objetivas e conhecidas;
 Explicar o futuro pelo passado;
 Considerar o futuro único e certo; e
 Utilizar-se de modelos deterministas e quantitativos.

A abordagem prospectiva caracteriza-se por:

 Visão global;
 Variações qualitativas, quantificáveis ou não, subjetivas ou não, conhecidas ou
não;
 Ocorrência de futuro múltiplo e incerto;
 O futuro atuando como determinante da ação presente; e
 Uma análise intencional, em que o executivo pode utilizar variáveis de opinião
(julgamento, pareceres, probabilidades subjetivas etc.).
 172

Perceba que a primeira abordagem (a projetiva) é menos elaborada e

envolve menos recursos; infelizmente, ainda é a mais utilizada, por ser de
fácil manuseio.
O planejamento estratégico é amplo e abrange toda a organização. Suas
características mais comuns são:
 É projetado no longo prazo, tendo seus efeitos e consequências estendidos a
vários
anos pela frente.
 Envolve a empresa como uma totalidade, abrange todos os recursos e áreas de
atividade, e preocupa-se em atingir os objetivos em nível organizacional.
 É definido pela cúpula da organização (no nível institucional) e corresponde ao
plano maior ao qual todos os demais estão subordinados.
No entanto, Matos e Chiavenato (1999) lecionam que o planejamento estratégico
apresenta cinco características fundamentais:
 O planejamento estratégico está relacionado com a adaptação da
organização a um ambiente mutável. Ou seja, sujeito à incerteza a respeito
dos eventos ambientais. Por se defrontar com a incerteza tem suas decisões
baseadas em julgamentos e não em dados concretos. Reflete uma orientação
externa que focaliza as respostas adequadas às forças e pressões que estão
situadas do lado de fora da organização.
 O planejamento estratégico é orientado para o futuro. Seu horizonte de
tempo é o longo prazo. Durante o curso do planejamento, a consideração dos
problemas atuais é dada em função dos obstáculos e barreiras que eles possam
provocar para um almejado lugar no futuro.
 O planejamento estratégico é compreensivo. Ele envolve a organização como
uma totalidade, abarcando todos os seus recursos, no sentido de obter efeitos
sinergísticos de todas as capacidades e potencialidades da organização. A resposta
estratégica da organização envolve um comportamento global, compreensivo e
sistêmico. A participação das pessoas é fundamental nesse aspecto, pois o
planejamento estratégico não deve ficar apenas no papel, mas na cabeça e no
coração de todos os envolvidos. São eles que o realizam e o fazem acontecer.
 O planejamento estratégico é um processo de construção de consenso.
Devido à diversidade dos interesses e necessidades dos parceiros envolvidos, o
planejamento deve oferecer um meio de atender a todos na direção futura que
melhor convenha para que a organização possa alcançar seus objetivos. Para isso,
é preciso aceitação ampla e irrestrita para que o planejamento estratégico possa
ser realizado através dessas pessoas em todos os níveis da organização.
 O planejamento estratégico é uma forma de aprendizagem
organizacional. Por estar orientado para a adaptação da organização ao contexto
ambiental, o planejamento constitui uma tentativa constante de aprender a
ajustar-se a um ambiente complexo, competitivo e suscetível a mudanças.
 173

Assim, correta a afirmação de que o ponto de partida na administração das

organizações, independentemente de seus tamanhos e tipos, é o planejamento
estratégico. No entanto, o modo como esse planejamento se desenrola é polêmico
e bastante controverso entre os autores.
Por que polêmico? Simples, porque as provas, em seus enunciados, não
apresentam a literatura que a questão tomou por base. Mas é importante nos
atermos a alguns pontos. De uma forma geral, podemos traças dois tipos de
caminhos que se pode percorrer na elaboração de um planejamento estratégico:

Vejamos, agora, o que nos trazem as literaturas mais cobradas em provas.

Stoner e Freeman (1999) condensam o planejamento em quatro passos básicos
e adaptado a todas as suas atividades e aos níveis organizacionais, segundo a
"Possibilidade 1" descrita acima:

PASSO 1 ► ESTABELECIMENTO DOS OBJETIVOS:

Estabelecer um objetivo ou um conjunto de objetivos (hierarquia de objetivos). O
planejamento tem início com a definição sobre o que a organização ou uma subunidade
deseja alcançar. A identificação de prioridades e a determinação de seus fins possibilitam
uma utilização eficaz dos recursos.
Destaca Chiavenato (2004) que uma hierarquia de objetivos é uma série de
objetivos interligados, de modo que os objetivos em níveis mais elevados são apoiados e
suportados por objetivos de nível mais baixo. Quando definidos ao longo de uma
organização, os objetivos hierarquizados criam uma rede integrada de cadeias de meios-
fins. Os objetivos de nível mais elevado – os fins – são claramente interligados aos
objetivos de nível mais baixo – que são os meios – para o seu alcance.
 174

PASSO 2 ► DEFINIÇÃO DA SITUAÇÃO ATUAL:

Definir a situação atual, ou seja, analisar até que ponto a organização está
afastada de seus objetivos e com que recursos ela pode contar para atingir seus objetivos.
Essas informações são fornecidas por intermédio dos canais de comunicação dentro da
organização e entre suas subunidades.

PASSO 3 ► DETERMINAÇÃO DAS FACILIDADES E DAS BARREIRAS:

Identificar que fatores internos e externos podem ajudar ou criar problemas para
a organização no alcance dos seus objetivos.

PASSO 4 ► PREPARO DE UM CONJUNTO DE MEDIDAS:

Elaborar um plano ou um conjunto de ações para atingir os objetivos. Envolve a
determinação de diversas alternativas e a escolha da mais apropriada para se
atingir os objetivos propostos.

PASSO 5 ► DEFINIÇÃO DE METAS:

Este último passo não é necessário se o planejador, após o exame da situação
atual, previr que o plano que já está sendo executado conduzirá a organização ou
a subunidade à consecução de seu objetivo. Todavia, faz-se o planejamento se as
condições atuais não estejam atingindo os objetivos e satisfazendo as
expectativas, sendo necessário elaborar outro plano.

Outra metodologia de planejamento estratégico segundo a "Possibilidade 1" é

proposta por Vasconcellos Filho (1984), que atribui ao planejamento uma
maior nível de detalhamento. O autor destaca que a experiência brasileira tem
mostrado que a adequação dessa metodologia às características da organização é
um dos fatores que condicionam os resultados do processo. É composta por dez
etapas, assim descritas:

ETAPA 1 ► DEFINIÇÃO DO NEGÓCIO:

Refere-se aos limites físicos e psicológicos na sua atuação, no sentido de
influenciar e ser influenciada pelo ambiente. Três perguntas são fundamentais
para a definição do Negócio da organização: Qual é o negócio? Qual será o negócio
(se nenhum esforço de mudança for feito)? Qual deveria ser o negócio? As
respostas vão depender de respostas a outras perguntas: Quem é seu cliente?
Quem será o seu cliente? Quem deveria ser o seu cliente? Que abrangência precisa
ter o seu negócio? Onde está seu cliente? Onde estará seu cliente? O que compra
seu cliente? O que comprará seu cliente?
 175

ETAPA 2 ► DEFINIÇÃO DA MISSÃO:

É a expressão da razão da sua existência. São diversas as maneiras para se definir
a Missão, porém existem alguns pontos comuns que devem ser sempre
considerados: segmentos-alvo, tecnologia, escopo-geográfico, benefícios
demandados X benefícios oferecidos e crenças e valores dos dirigentes. É
necessário que a Missão tenha certa flexibilidade, a fim de acompanhar as mudanças
ambientais. Periodicamente, é preciso repensar a Missão da
Organização.

ETAPA 3 ► ANÁLISE DO AMBIENTE:

É um processo de constante investigação das forças internas e externas, tanto
positivas como negativas, que influenciam a organização. O autor diz que diversas
maneiras podem ser utilizadas para analisar o ambiente de uma organização,
contudo sugere que esta etapa tenha como objetivo a identificação de ameaças,
oportunidades, pontos fortes e fracos. O planejamento estratégico possui essa
característica: integrar os ambientes externos e internos numa visão
compartilhada. Observe:

ETAPA 4 ► ELABORAÇÃO DO PLANO CONTINGENCIAL:

É o plano reserva, menos elaborado do que o titular, mas apto a ser usado, caso
ocorram mudanças radicais no ambiente.
A análise ambiental, por meio do instrumento "Cenários", oferece à organização
uma revisão de situações futuras e as respectivas probabilidades de ocorrência de
mudanças e confirmação de tendências. Após ter estimado a probabilidade de
ocorrência de cada cenário, a organização continua com seu processo de
planejamento, realizando as próximas etapas, considerando aquele que apresente
a maior probabilidade de ocorrência. Se essa probabilidade não for superior a 85%
ou 90%, é necessário elaborar um plano contingencial para fazer frente ao cenário
que está com a segunda maior probabilidade de ocorrência.
 176

ETAPA 5 ► DEFINIÇÃO DA FILOSOFIA DE ATUAÇÃO:

A Filosofia representa as crenças básicas que as pessoas da organização devem
ter e pelas quais devem ser dirigidas. Tais crenças traduzem os princípios que orientam
sua atuação em termos de decisões e comportamentos.

ETAPA 6 ► DEFINIÇÃO DAS POLÍTICAS:

Ansoff e McDonnell (1983) conceituam Política como uma resposta específica
para situações repetitivas. São necessárias políticas de caráter geral e específico. Geral,
para direcionar o comportamento da organização na sua totalidade; e específico,
no sentido de orientar a atuação de cada uma das áreas funcionais.

ETAPA 7 ► DEFINIÇÃO DOS OBJETIVOS E METAS:

Objetivos são os resultados esperados da Organização. Consistem em alvos
perseguidos por intermédio da canalização de esforços e recursos; são padrões
(qualitativos) de desempenho presente e futuro que possam ser medidos e que a
organização deseja alcançar. Quando esses padrões são quantitativos, chamamse Metas.

ETAPA 8 ► FORMULAÇÃO DE ESTRATÉGIAS:

As estratégias indicarão como cada área funcional da organização participará do
esforço total para atingir os objetivos, respeitando o que foi definido nas etapas
anteriores.

ETAPA 9 ► CHECAGEM DA CONSISTÊNCIA DO PLANO:

Antes de implantar o que foi planejado, deve-se checar os seguintes aspectos de
um plano estratégico: consistência interna (recursos da organização, escala de valores dos
dirigentes, gerentes e funcionários, e cultura organizacional); consistência externa
(recursos externos, legislação, concorrentes, distribuidores, planos de governo,
 177

conjuntura econômica e política); riscos envolvidos (econômicos, sociais e políticos); e

horizonte de tempo (impactos esperados, recebidos e exercidos, a curto, médio e longo
prazos).
ETAPA 10 ► IMPLEMENTAÇÃO:
É preciso que este processo se complete com a implantação do que foi planejado.
Podemos perceber, também, que o Ciclo PDCA (a ser detalhado em momento oportuno)
é plenamente aplicado, em todas as suas etapas, na elaboração do planejamento
estratégico. Essa afirmação deve ser tomada sempre como verdadeira, tanto no
planejamento, como nas outras funções administrativas (organização, direção e controle).

Outro autor bastante preferido pelas bancas é Oliveira (2004), que apresenta
quatro fases básicas para a elaboração e implementação do planejamento estratégico:
diagnóstico estratégico, missão da organização, instrumentos prescritivos e quantitativos,
e controle e avaliação. O autor opta pela "Possibilidade 2". Vamos analisar cada uma
dessas fases.

FASE 1 ► DIAGNÓSTICO ESTRATÉGICO:

No diagnóstico, determina-se "como se está" ou "onde se está". Esta fase é
realizada por pessoas representativas das mesmas informações, que procedem a
uma análise interna e externa.
Na análise interna, procura-se verificar os pontos fortes, fracos e neutros da
organização. Por pontos fortes, entendem-se as variáveis internas e controláveis
que proporcionam uma condição favorável para a organização, em relação ao seu
ambiente. Pontos fracos são as variáveis externas e incontroláveis que provocam
uma situação desfavorável para a empresa, em relação ao seu ambiente.
Finalmente, pontos neutros consistem em variáveis identificadas pela organização,
mas que, no momento, não existem critérios de avaliação para a sua classificação
como ponto forte ou fraco. Para o estabelecimento dos pontos fortes, fracos e
neutros da organização, em princípio, deve-se analisar uma série de aspectos,
entre os quais:
 178

 Quanto às funções: consideram-se as grandes funções de uma organização,

como a Função Marketing, a Função Finanças, a Função Produção e a Função Recursos
Humanos. Dentro de cada função, consideram-se os principais aspectos.
 Quanto aos aspectos da organização: pode-se analisar a estrutura organizacional,
políticas, sistemas de informações gerenciais, normas e procedimentos operacionais,
sistemas de planejamento, capacitação e habilidade dos empregados, domínio do mercado
consumidor, dentre outros.
 Quanto à abrangência do processo: pode-se examinar a organização na sua
totalidade, ou seja, as áreas funcionais, os grupos de indivíduos e os indivíduos.
 Quanto ao nível de controle do sistema pelo administrador: se o mesmo controla
a eficiência, a eficácia e a efetividade organizacional.
 Quanto aos critérios utilizados para a análise dos pontos fortes, fracos e neutros:
pode-se considerar, entre outros, a base histórica da organização, opiniões
pessoais e de consultores, análise em literatura e análise orçamentária.
 Quanto às técnicas para coleta das informações: pode-se utilizar observação
direta, como questionários, experiência prática, documentação do sistema,
reuniões, funcionários, livros, revistas, consultores indicadores econômicos.
Na análise externa, procura-se verificar as ameaças e oportunidades que estão
no ambiente da organização e as melhores maneiras de evitar ou usufruir dessas
situações. Por ameaças, entendem-se as variáveis externas e não controláveis
pela organização, que podem criar condições desfavoráveis para a mesma.
Oportunidades são as variáveis externas e não controláveis pela organização que
podem criar condição e/ou interesse de usufruí-las.
O aspecto mais importante do diagnóstico estratégico é que o resumo das
sugestões deve ser tratado de tal forma que prevaleçam as ideias da organização
e não as individuais, inclusive com suas contradições que, por meio de um debate
dirigido, proporciona a concordância geral.

FASE 2 ► MISSÃO DA ORGANIZAÇÃO:

Como segunda fase, deve-se estabelecer a missão ou razão de ser da organização,
isto é, a determinação de “onde a empresa quer ir ou atuar”.
A missão deve ser definida de modo a satisfazer alguma necessidade do ambiente
externo e os propósitos da organização. Portanto, a organização necessita
armazenar todos os dados e as informações relacionadas aos seus propósitos
atuais e futuros.
Outro aspecto a ser considerado é a postura estratégica da organização, em outras
palavras, como ela se posiciona diante de seu ambiente. A postura estratégica
propicia um diagnóstico da organização pelo confronto de seus pontos fortes e
fracos, que a qualifica quanto a sua capacidade de aproveitar as oportunidades e
enfrentar as ameaças. Desse modo, a organização poderá adotar uma postura
 179

estratégica de sobrevivência, manutenção, crescimento ou desenvolvimento

(estudaremos esse assunto mais à frente).
Nesta fase é que se deve estabelecer as macro estratégias (grandes ações ou
caminhos que a organização vai adotar para melhor interagir, usufruir e gerar
vantagens no ambiente) e as micropolíticas (grandes orientações que a organização deve
respeitar e que irão facilitar e agilizar as suas ações estratégicas).

FASE 3 ► INSTRUMENTOS PRESCRITIVOS E QUANTITATIVOS:

Os instrumentos prescritivos do processo de planejamento estratégico explicitam
o que deve ser feito pela organização para que se direcione ao alcance dos propósitos
estabelecidos dentro da missão, de acordo com sua postura estratégica, respeitando as
macro políticas e as ações estabelecidas pelas macro estratégias. Os instrumentos básicos
são:
 Objetivo geral: é o alvo ou situação que se pretende atingir, determinando para
onde a organização deve dirigir seus esforços.
 Objetivo funcional: é o objetivo intermediário, que diz respeito às áreas
funcionais.
 Desafio: é uma quantificação, com prazos definidos, do objetivo funcional
estabelecido.
 Meta: corresponde às etapas quantificadas e com prazos para alcançar os
desafios.
 Estratégia: é o caminho mais adequado a ser executado para atingir o objetivo e
o desafio. É importante traçar estratégias alternativas para o caso de ser
necessária uma mudança de caminho. Geralmente, as estratégias são
estabelecidas por área funcional.
 Política: são orientações para decisões repetitivas. Geralmente são estabelecidas
por área funcional.
 Plano de ação: é a formulação do produto final da utilização de determinada
metodologia.
 Projeto: é o trabalho a ser executado. Consideram-se pontos como a
responsabilidade de execução; resultado esperado com quantificação de
benefícios; prazos de execução preestabelecidos; recursos humanos, financeiros,
materiais e equipamento; e áreas necessárias envolvidas no seu desenvolvimento.
Este é o momento mais adequado para a definição da estrutura organizacional,
pois os esforços estarão direcionados para os objetivos estabelecidos.
Quanto aos instrumentos quantitativos, estes consistem nas projeções
econômico-financeiras do planejamento orçamentário, associadas à estrutura
organizacional, que serão necessárias para o desenvolvimento dos planos de ação,
dos projetos e das atividades previstas. Nesta etapa, deve-se verificar quais são
 180

os recursos necessários e as expectativas de retorno para atingir os objetivos, os

desafios e as metas.

FASE 4 ► CONTROLE E AVALIAÇÃO:

Nesta fase, observa-se "como a organização está indo", ou seja, conforme a
situação desejada. Quanto ao controle, ele pode ser definido como a ação
necessária para assegurar o cumprimento dos objetivos, desafios, metas e
projetos estabelecidos. Essa função, geralmente, envolve processos de:
 Avaliação do desempenho;
 Comparação do desempenho observado com os objetivos, desafios, metas e
projetos estabelecidos;
 Análise dos desvios dos mesmos;
 Ação corretiva provocada pelas análises efetuadas;
 Acompanhamento para avaliar a ação conetiva; e
 Adição de informações para desenvolver os futuros ciclos de atividades
administrativas.
Nesta fase, deve-se considerar, entre outros, os critérios e parâmetros de
avaliação, dentro de uma situação adequada de custo-benefício.

6.2 PLANEJAMENTO BASEADO EM CENÁRIOS

► Conceitos
O homem possui diversas limitações e uma delas é não conseguir adivinhar o
futuro. Ainda assim, é possível se explorar configurações futuras em suas variáveis
mais relevantes e as relações que delas podem advir. Aqui temos o que se chama
de estruturação da incerteza do futuro ou simulações hipotéticas do futuro.
Estruturando-se a incerteza podemos ter a complexidade reduzida.

CITAÇÃO DOUTRINÁRIA

Em boa medida, o que se sofrer no futuro resulta das ações do passado e o que
se quis explica às ações do presente. Ou seja, não é apenas o passado que explica
o futuro, mas também a imagem do futuro que se imprime no presente (GODET,
M.. Manual de Prospectiva Estratégica. Lisboa: Publicações Dom Quixote,
1993).
 181

De pronto, ressaltamos que um cenário não é algo concreto, ou seja, não é, de

fato, a realidade futura, mas sim um meio de representá-la, com o objetivo de
nortear a ação presente à luz dos eventos futuros possíveis e desejáveis. Isso tem
tudo a ver com a função de planejamento.
É difícil pensar em planejamento sem visualizar uma situação ou um cenário
futuro. Temos que o planejamento baseado em cenários é estabelecer objetivos e
metas de forma aberta e flexível, buscando sempre a aprendizagem sobre o
futuro.

Há duas abordagens básicas de se prever cenários:

1. Abordagem projetiva: consiste em projetar os dados atuais para o futuro

utilizando modelos deterministas e quantitativos. Em geral, essa abordagem explica o
futuro usando a projeção do passado e considera um futuro único e certo de maneira
determinista. Assim, costuma restringir-se a fatores e variáveis quantitativos, objetivos e
já conhecidos. É a abordagem utilizada para situações em que as mudanças são
previsíveis e gradativas.

2. Abordagem prospectiva: consiste em prospectar o futuro usando uma visão

global e holística, utilizando modelos de julgamento, probabilidades subjetivas,
pareceres de profissionais e opinião de executivos como o método de análise
estrutural. Em geral, essa abordagem trata do futuro múltiplo e incerto por meio de
variações qualitativas, quantificáveis ou não, subjetivas ou não, conhecidas ou não. A
abordagem prospectiva mostra o futuro atuando como determinado pela ação
presente.
 182

Sabe-se, porém, que em quase todos os casos não é possível alcançar um

consenso sobre um cenário único. Isso se deve à diversidade de opiniões a respeito
dos temas.
E, mais uma vez (isso é muito comum nessa disciplina), as fases que comporão o
processo de elaboração de cenários depende do método de elaboração escolhido.
Vamos apresentar aquelas metodologias mais usuais em termos de provas de
concursos.

► Métodos de elaboração de cenários

Método descrito por Michel Godet

Esse método compõe-se basicamente de seis etapas:

 183

1ª - Delimitação do sistema e do ambiente

O sistema é delimitado pelo objeto de estudo, seu horizonte temporal e área
geográfica. Esses elementos e fenômenos são interligados e podem formar
subsistemas daquele que está sendo considerado no cenário. O sistema pode ser
compreendido uma área da organização, um problema levantado, etc. O
ambiente, por sua vez, é o contexto mais amplo onde está inserido o sistema,
influenciando e sendo influenciados mutuamente.
2ª - Análise estrutural do sistema e do ambiente
Nessa etapa, primeiramente elabora-se uma lista das variáveis relevantes do
sistema e de seus principais atores. Após, analisa-se a situação passada, a fim de
se obter os mecanismos e os atores determinantes da evolução passada, Também,
ocorre a análise da situação atual, permitindo identificar mudanças ou fatos. Ao
final dessa análise retrospectiva e atual, retorna-se à análise estrutural, cruzando
as variáveis para identificar a influência de umas sobre as outras.
A análise estrutural do sistema permite compreendê-lo melhor, assim como a
importância de cada uma de suas variáveis, de suas atuações e implicações.
3ª - Seleção dos condicionantes do futuro
Com base nas análises da etapa anterior, obtêm-se as condicionantes do futuro.
Nessa etapa são listadas as tendências de peso, os fatos portadores de futuro, os
fatores predeterminados, as variantes e as alianças existentes entre os atores.
4ª - Geração de cenários alternativos
Após a seleção das condicionantes do futuro, é preciso realizar a análise
morfológica, que constitui a base para a geração dos cenários alternativos. A
análise morfológica é a decomposição de cada em seus possíveis comportamentos
ou estados futuros. Aí, sim, podemos dar início à elaboração dos cenários
propriamente ditos.
5ª - Testes de consistência, ajuste e disseminação
Visando aplicar coerência entre os diversos cenários gerados, realizam-se testes
de consistência para verificar se, durante a descrição dos cenários, alguma
variável ou ator está se comportando de forma não coerente ou não consistente
com a lógica estabelecida para cada cenário. Verifica-se também se a ocorrência
de uma variável não invalida a ocorrência de outra que, por engano, possua
comportamento igual ao descrito.
Após a elaboração desses testes de consistência, são realizados os ajustes
necessários, com o objetivo de manter a coerência da história descrita. Os cenários
revisados devem ser disseminados por toda a organização. Se forem conhecidos
por todos, facilitará tanto a elaboração da estratégia e dos planos quanto sua
implementação, uma vez que todos terão a mesma compreensão dos futuros
possíveis da organização e onde está pretende chegar.
 184

6ª - Opções estratégicas e planos sobre monitoração estratégica

Os cenários revisados e disseminados devem ser utilizados pela cúpula da
organização na elaboração das opções estratégicas e dos planos de elaboração
estratégica. Devem ser analisados os pontos fortes e fracos da organização em
relação aos ambientes futuros.

Método descrito por Peter Schwartz

Essa metodologia compõe-se de oito etapas:

1ª - Identificação da questão principal

Definição da questão estratégica que motivou a construção dos cenários
alternativos.
2ª - Identificação das principais forças do ambiente (fatores-chave)
Entende-se por fatores-chave as principais forças existentes no ambiente próximo
que estejam estreitamente relacionadas com o ramo de negócio da empresa e
com a questão principal.
3ª - Identificação das forças motrizes (macro ambiente)
As forças motrizes estão ligadas ao macro ambiente. São forças menos óbvias de
se identificar, mas que podem influenciar ou impactar fortemente a evolução da
questão principal e os fatores-chave definidos.
4ª - Classificação dos fatores-chave e forças motrizes, por importância e
incerteza
Sugere-se selecionar apenas duas ou três variáveis, classificadas como mais
incertas e mais importantes para facilitar a identificação da lógica dos cenários.
5ª - Seleção das lógicas dos cenários
Essa seleção parte da análise do comportamento das variáveis classificadas como
incertezas críticas, que devem ser posicionadas nos eixos ao longo dos quais os
cenários serão descritos. Deve-se construir e testar vários eixos (trajetórias) e,
somente após a análise dessas diversas possibilidades, decidir com que eixos
trabalhar. A meta do processo é terminar apenas com alguns cenários.
6ª - Descrição dos cenários
Os cenários devem ser apresentados em forma narrativa, explicando-se
detalhadamente. Feitos esses cenários, volta-se à questão principal e verifica-se
as implicações de cada cenário descrito.
7ª - Análise das implicações e opções
Verificar, em cada cenário, as implicações de cada decisão, as vulnerabilidades da
organização e as oportunidades existentes.
 185

8ª - Seleção de indicadores e sinalizadores principais

O objetivo da definição desses indicadores é possibilitar um monitoramento
contínuo. O acompanhamento dessas variáveis com base nos cenários construídos
capacita a organização a perceber mudanças ambientais, facilitando alterações de
rumo antes da instalação de um novo cenário, ou mesmo impedindo sua
ocorrência.
Método descrito por Michael Porter

O Método de Cenários de Porter tem como foco a indústria e como objetivo a

elaboração de cenários industriais.
Segundo Porter (1992), todo ramo industrial é regido por cinco forças: a entrada
de novos concorrentes no mercado, as ameaças de produtos substitutos; o poder
de negociação dos compradores; o poder de negociação dos fornecedores; e a
rivalidade entre os concorrentes. Essas forças constituem a base para a definição
das estratégias competitivas da empresa. Abre-se um parêntese para informar
que essas estratégias serão analisadas em capítulo próprio.
Mas podemos adiantar que as incertezas relacionadas a qualquer uma dessas cinco
forças competitivas constituem a base conceitual para a construção de cenários
industriais.
O método é composto por oito etapas, enfatizando o comportamento da
concorrência:
1ª - Propósito do estudo
Fixa-se o que se propõe estudar, sua amplitude e ambiente.
2ª - Estudo histórico e da situação atual
Em síntese, envolve um estudo histórico e atual da estrutura visando facilitar a
identificação de todas as incertezas que podem afetar a organização.
3ª - Identificação das incertezas críticas
Porter (1992) sugere uma série de passos, sendo o primeiro a elaboração de uma
lista de variáveis que poderão causar considerável impacto sobre a indústria, num
futuro próximo, e a identificação do grau de incerteza de cada variável. Essa lista
deve sofrer uma depuração, classificando-se as variáveis identificadas em
variáveis constantes, predeterminadas e incertas.
4ª - Comportamento futuro das variáveis
Separa-se a lista das variáveis constantes e das predeterminadas, pois essas não
determinam cenários. As variáveis constantes são aquelas formadas por aspectos
da estrutura que têm pouca probabilidade de sofrer mudanças e as variáveis
predeterminadas são aquelas áreas cuja estrutura sofrerá modificações em grande
parte previsíveis.
 186

Portanto, nessa etapa é que se separam as variáveis incertas das anteriores

elencadas, pois só aquelas servirão para a determinação dos cenários, pois são
variáveis que constituem aspectos da estrutura futura que dependem de
incertezas não solucionáveis, as quais determinam os cenários.
A lista final das variáveis incertas é então classificada em variáveis dependentes
e independentes, de acordo com a identificação dos fatores causais dos elementos
incertos.
5ª - Análise de cenários e consistência
Depois de arroladas as suposições a respeito do futuro, cabe uma análise quanto
à consistência desses possíveis cenários. Os considerados inconsistentes devem
ser postos de lado e apenas os internamente consistentes é que se habilitarão a
uma análise mais profunda, que leve em consideração o comportamento de cada
variável, checando-a em relação às demais.
6ª – Concorrência
Agora, com um número bastante reduzido de cenários internamente consistentes,
incorpora-se o movimento da concorrência e suas implicações. Nesse momento,
identifica-se quem são os concorrentes e quais os seus comportamentos possíveis
em cada cenário.
7ª - Elaboração das histórias de cenários
As histórias de cenários devem conter a descrição minuciosa do comportamento
das variáveis incertas dependentes e independentes, das mudanças estruturais
predeterminadas e dos elementos constantes da estrutura da indústria. São
também descritas as interligações dessas variáveis e especificados todos os
fatores causais.
8ª - Elaboração das estratégias competitivas
Nessa etapa, os dirigentes da organização têm a oportunidade de vislumbrar a
empresa nos contextos possíveis e de definir as estratégias que ela deverá
executar para criar seu próprio futuro.

Método Delphi

Esse é, disparado, o método mais questionado em provas. O método Delphi foi

aplicado pela primeira vez em 1948, com o objetivo de prever os resultados das corridas
de cavalos. Na década de 1950, a RAND Corporation adotou o nome
Delphi para o processo desenvolvido para obter maior confiabilidade no consenso
de opiniões de um painel de especialistas, aplicando questionários em diversas
rodadas com controle e retroalimentação das respostas dadas pelo grupo.
No entanto, foi somente em 1964 que o método Delphi ganhou abrangência
mundial. O método surgiu da necessidade de analisar cenários de alta complexidade, a
partir da opinião e do consenso entre diferentes especialistas.
 187

Assim, são esses especialistas que constituem a própria fonte dos dados, pois são
os detentores da capacidade de julgamento, para avaliar o desempenho de um
determinado objeto em estudo.
O método Delphi é um método simples, um bom instrumento de comunicação e
análise subjetiva e um importante método de prospecção.
Em suma, o método Delphi é um processo estruturado de comunicação coletiva
que preserva o anonimato das respostas. É, ainda, recomendável para horizontes
de tempo muito longos, quando não se dispõe de dados quantitativos, ou ainda
quando esses não podem ser projetados, em face de expectativa de mudanças
estruturais nos fatores determinantes das tendências futuras.
Algumas condições básicas na sua aplicação são: questionamento estruturado,
interação, feedback controlado e anonimato das respostas.
 188

7 POLÍTICA DE NEGÓCIOS

7.1 DESEMPENHO ORGANIZACIONAL

De acordo com Jensen e Sage (2000), durante os últimos 60 anos, abordagens

relativas à medição do desempenho organizacional tornaram-se significativamente mais
orientadas para sistemas, devido à globalização, à crescente complexidade dos negócios
e aos avanços tecnológicos, frente às estratégias organizacionais. Segundo esses autores,
os requisitos das informações sobre desempenho organizacional vêm evoluindo
continuamente, desde os estudos de tempo e movimento de Taylor, chegando ao estado
da arte verificado com os critérios de excelência dos Prêmios da Qualidade.

► Avaliação do desempenho

A proliferação de painéis de avaliação de desempenho nas organizações

reflete um crescimento geral do interesse pelo aprimoramento desse tipo de
ferramental de gestão. Entretanto, os painéis de indicadores geralmente enfocam
assuntos de interesse interno, ficando as áreas de interesse dos clientes
inadequadamente integradas ao esquema principal, de acordo com Lawton (2002).
Segundo o mesmo autor, quanto mais integradas forem as medições utilizadas
pela empresa, mais holísticos tendem a tornar-se, também, os esforços de
aprimoramento organizacional.
Para Nadler, Hackman e Lawler III (1979 apud CHIAVENATO; SAPIRO,
2004, p.305), a estratégia organizacional influencia o comportamento organizacional de
várias formas:
 As decisões estratégicas determinam as tarefas organizacionais - as
decisões estratégicas determinam objetivos, alocação de recursos, tarefas
críticas que a organização deve realizar, produtos, serviços, mercado etc.
A estratégia serve para esclarecer o que é crítico para a organização.

 As decisões estratégicas influenciam o desenho organizacional – na

verdade, o desenho organizacional serve à estratégia, o que significa que
o desenho é função da estratégia. Mudanças estratégicas implicam
mudanças na estrutura organizacional.

 As decisões estratégicas influenciam e são influenciadas por questões de

poder na organização - a estratégia organizacional está relacionada com as
relações de poder, política e conflitos entre pessoas e grupos na
organização. A relação entre estratégia e poder é circular, pois, à medida
que um grupo se torna mais poderoso, ele também pode se tornar mais
capaz de influenciar a determinação da estratégia.
 189

 A eficácia organizacional é determinada conjuntamente pelas decisões

sobre estratégias e desenho organizacional - as decisões sobre estratégia e
desenho organizacional - em nível individual, grupal ou sistêmico – são
interdependentes e combinam-se para determinar quão eficaz será a
organização.

Contudo, uma estratégia com elevado potencial de sucesso pode falhar se o

desenho organizacional for mal projetado, se os grupos não funcionarem bem ou
se as pessoas não estiverem motivadas. Da mesma forma, uma organização pode
não ser eficaz, mesmo que tenha pessoas motivadas e grupos com empowerment e
se estiver implementando uma estratégia inapropriada.
Assim, o desempenho organizacional reflete a estratégia em termos de sua
formulação e implementação, explicitando sua adequação frente às realidades
externa e interna da organização.
Na gestão das organizações como sistemas, Rummler e Brache (1994)
alertam para os seguintes aspectos essenciais em relação à medição do
desempenho:
 A ausência de medição impede a plena gestão;
 Sem medição, a identificação dos problemas é prejudicada;
 Sem medição, as pessoas não podem compreender totalmente o que se
espera delas;
 A medição é fundamental para que as pessoas tenham maior compreensão
da adequação do seu desempenho.

► Gestão do desempenho organizacional

Sink e Tuttle (1993), após trabalharem por muito tempo com organizações
excelentes que buscavam se tornar organizações do futuro, por meio do projeto,
desenvolvimento e implantação de esforços de gerenciamento da produtividade e
qualidade, definiram a gestão do desempenho como sendo (p. 36):

 Criar visões do estado futuro que se almeja.

 Planejar — avaliar o estado em que a organização se encontra no

momento, no que diz respeito à visão, criar estratégias para a obtenção do
estado futuro almejado e reunir forças de modo a caminhar rumo a essa
visão.

 Projetar, desenvolver e implantar eficazmente intervenções específicas de

melhoria que tenham alta probabilidade de fazer caminhar rumo ao estado
futuro almejado, principalmente em termos de níveis de desempenho.
 190

 Projetar, reprojetar, desenvolver e implantar sistemas de medição e

avaliação que informarão se a caminhada segue na direção pretendida e o
quão bem ela se desenrola.

 Assegurar-se de que existam sistemas de apoio cultural, de modo que

existam recompensas e estímulos ao progresso, podendo-se manter a
excelência que está obtendo e podendo-se controlar os níveis de
desempenho necessários para enfrentar a nova concorrência.
Para esses autores, o processo de gerenciamento do desempenho é, portanto, um
processo pelo qual essas coisas acontecerão de modo sistemático, coerente, persistente,
paciente e abrangente em toda a organização. O processo de gestão do desempenho em
uma organização deve preocupar-se não só com o que é feito, mas com o modo como é
feito.
Sink e Tuttle (1993) mostram uma clara separação entre medição e avaliação.
Segundo eles, a medição é um processo não baseado em valor. É simplesmente o processo
pelo qual se decide o que medir e se faz a coleta, o acompanhamento e a análise dos dados.
Esse processo pode e deve ser separado da avaliação, que é o processo pelo qual padrões,
especificações, requisitos, valores, julgamentos etc. são impostos para determinar o grau
em que o desempenho satisfaz às necessidades ou expectativas dos clientes ou dos
processos. Assim, o processo de gestão de desempenho compreende um sistema aberto,
uma vez que a organização está em permanente contato com seus ambientes, com um
sistema de feedback em ciclo fechado, que corresponde ao componente de avaliação do
processo de medição.
Para Sink e Tuttle (1993), a gestão do desempenho é projetada para estimular o
controle e a realização de metas de longo prazo, de forma a fazer a organização competir,
sobreviver e crescer. É verificar se a organização está conseguindo concretizar sua visão
quanto ao que pretende tornar-se. A linha de base, a longo prazo, é a sobrevivência e o
crescimento, pela constante melhoria do desempenho, respeitando os valores e princípios
organizacionais. Para o caso empresarial, os lucros viriam como consequência.

► Indicadores de desempenho

Todo sistema de medição do desempenho é formado por um conjunto de

indicadores, previamente estabelecidos, que irão verificar o alcance, ou não, de
determinados objetivos organizacionais.
Para Hornec (1994, p. 4), “As medidas de desempenho devem induzir a
estratégia em toda a organização, para que todas as pessoas da organização
entendam o que ela é, e como seu trabalho e desempenho estão vinculados àquela
estratégia geral”. Para tanto, é necessário que se conheçam os inter-relacionamentos entre
os objetivos da organização e suas formas de medição, de forma que isso possa ser
administrado e validado (KANJI; SÁ, 2002).
 191

Segundo o mesmo autor, comumente os gestores consomem muito tempo

elaborando declarações de missão, mas quase sempre se afastam dos detalhes
envolvidos no desenvolvimento do conjunto de medidas de desempenho,
simplesmente porque essa não é uma tarefa fácil. Ela exige o equilíbrio entre os
interesses dos participantes, a compreensão dos clientes e seus desejos (tanto
internos quanto externos) e a identificação dos processos da organização.
Para Hornec, os indicadores de desempenho refletem os ‘sinais vitais’ da
organização. Eles servem para informar às pessoas o que estão fazendo, como
estão se saindo e se estão agindo como parte de um conjunto. Os indicadores de
desempenho comunicam o que é importante para toda a organização:
 A estratégia para os níveis;
 Os resultados alcançados;
 A eficácia das ações de controle e de melhoria.

Os indicadores de desempenho podem ser usados em várias situações, tais como

(WORLD BANK, 1996):
 No planejamento estratégico - para ajudar a clarear os objetivos e a lógica
intrínseca;
 No processo orçamentário - para auxiliar uma alocação mais eficiente dos
recursos;
 Na avaliação dos resultados - para medir o que foi alcançado em relação
aos objetivos;
 No marketing e em relações públicas - para comunicar valor para o meio
externo à organização;
 Na gestão da qualidade - para medir a satisfação dos clientes e avaliar a
capacidade de melhorá-la;
 No benchmarking - para identificar os melhores desempenhos, de forma a
aprender a partir das melhores práticas.

A guisa de definição, Hronec (1994, p. 6) diz que:

Medida de desempenho é a quantificação de quão bem as atividades dentro de um
processo ou seu output atingem uma meta especificada. As medidas de
desempenho devem ser desenvolvidas de cima para baixo, e precisam interligar as
estratégias, recursos e processos.
Quantificação é parte importante dessa definição. Para medir algo é preciso
determinar dimensões, valores ou capacidades. A medição exige o ato de "medir" e
deve ser, portanto, confiável e uniforme, baseando-se em fatos e não em opiniões,
palpites ou intuições.
Para Takashina e Flores (1996, p. 19-20) indicadores são “formas de
representação quantificáveis das características de produtos e processos”.
Fonseca, Lourenço e Allen (1997) conceituam como indicador de
desempenho a entidade que reflete características mensuráveis de produtos,
 192

serviços, processos e operações utilizados pela organização e serve para avaliar e

melhorar o desempenho operacional, a satisfação dos clientes e acompanhar o
progresso de todas as atividades em direção a metas comuns. Para esses, os
objetivos dos indicadores de desempenho são:
 Medir a satisfação e as necessidades dos clientes;
 Monitorar o progresso da organização;
 Analisar estatisticamente os processos de produção e de serviços;
 Acompanhar o ritmo das mudanças baseadas em planos de melhorias;
 Comparar o desempenho da organização com a concorrência.

Para eles, os indicadores de desempenho devem distribuir-se nos seguintes

grupos (FONSECA; LOURENÇO; ALLEN, 1997, p. 108-109):
 Da qualidade: medem o atendimento aos desejos, necessidades e
expectativas dos clientes. Esta categoria mede a “excelência” do produto
ou serviço, como vista pelos clientes internos ou externos;
 Do tempo: medem a velocidade da organização, como ela consegue reagir
às influências externas, responder aos pedidos dos clientes, às mudanças
na concorrência e às mudanças ambientais. Esta categoria mede a
“excelência” dos processos de produção e dos serviços.
 Dos custos: medem o desempenho financeiro da organização, isto é, os
gastos com o pessoal, processo e administração. Essa categoria mede a
“excelência” financeira da organização.

Esses autores adotam como principais critérios de seleção dos indicadores chave
do desempenho (p. 109-110):
 Representar da melhor forma possível os fatores que levam à melhoria da
satisfação dos clientes e do desempenho operacional, ou seja, as
necessidades dos clientes e da organização, as características dos produtos
e serviços e as metas estabelecidas para a empresa;
 Facilitar a análise estatística e o grau de correlação entre a melhoria da
qualidade e a melhoria do desempenho operacional e satisfação dos
clientes;
 Orientar as ações no sentido de assegurar que melhorias adotadas em toda
a organização contribuam para os propósitos globais da empresa;
 Fornece uma base comum para a tomada de decisões. Quando maior for a
validade do conceito das medições feita pelo indicador maior a
probabilidade de assegurar consenso nas decisões;
 Ser compreensível, simples e sem ambiguidades. As pessoas que não
compreendem uma unidade de medida começam a suspeitar das que a
compreendem;
 Ser susceptível à uniformidade de interpretação, isto é, serem
rigorosamente definidos e interpretados. Quando as unidades de medida
de desempenho associam-se à estratégia da organização, todos usam as
mesmas definições;
 193

 Ter ampla aplicação, isto é, o ideal é a aplicação de unidades de medida

(ou escolher indicadores) que avaliem o desempenho da qualidade nos
vários segmentos da organização (ser abrangente);
 Ser preciso e de aplicação barata, isto é, estabelecer um nível de precisão
que permita tomar decisões válidas (além de um determinado nível de
precisão, o processo exige custos maiores e às vezes, proibitivos tendo em
vista os “sensores” já existentes na organização);
 Levar em conta as tendências e referenciais de excelência (benchmarking),
para permitir comparações com a concorrência;
 Levar em conta a interligação entre todos os indicadores escolhidos.

Na versão 2006 dos Critérios de Excelência da Fundação Nacional da

Qualidade (FUNDAÇÃO NACIONAL DA QUALIDADE, 2006) pode-se encontrar a
seguinte definição de indicadores de desempenho (p. 55):
Indicadores
Também denominados de “indicadores de desempenho”, compreendem os dados
que quantificam as entradas (recursos ou insumos), os processos, as saídas
(produtos), o desempenho de fornecedores e a satisfação das partes interessadas.
São usados para acompanhar o desempenho ao longo do tempo e podem ser
classificados em: simples (decorrentes de uma única medição) ou compostos;
diretos ou indiretos, em relação à característica medida; direcionadores ou
resultantes.

► Sistemas de avaliação do desempenho

Modernamente, encontra-se em Kaplan e Norton (1997, p.21) a afirmação

de que "se o desempenho não está sendo medido, ele não está sendo gerenciado". Esses
autores acrescentam ainda que se a organização anseia sobreviver e prosperar na Era do
Conhecimento, ela deve se utilizar de um sistema de gestão do desempenho alinhado com
sua estratégia.
Segundo Neely e Gregory (1995), o sistema de medição de desempenho é
uma técnica usada para quantificar a eficiência e a eficácia das atividades do
negócio. A eficiência vai tratar da relação entre a utilização econômica dos
recursos; levando em consideração um determinado nível de satisfação. Por sua vez, a
eficácia avalia o resultado de um processo no qual as expectativas dos
diversos clientes são ou não atendidas.
Para Clark Jr., o sistema de medição do desempenho é definido como (1995
apud RATTON, 1998, p. 51):
O conjunto de pessoas, métodos, ferramentas para gerar, analisar, expor, descrever
e avaliar dados e informações sobre as múltiplas dimensões de desempenho das
pessoas, grupos e níveis organizacionais em seus múltiplos constituintes.
 194

Um sistema de medição de desempenho é um conjunto de medidas

referentes à organização como um todo, às suas partições (divisões, departamento, seção
etc.), aos seus processos e às suas atividades organizadas e bem definidas em blocos, de
forma a refletir certas características do desempenho para cada nível gerencial interessado
(OLVE; ROY; WETTER, 2001).
Um sistema de medição tem como objetivos (KAPLAN; NORTON, 1996b;
OLVE; ROY; WETTER, 2001; RATTON, 1998):
 Comunicar a estratégia e clarificar valores;
 Identificar e diagnosticar problemas e oportunidade;
 Ajudar e entender os processos;
 Definir responsabilidades;
 Melhorar o controle e o planejamento;
 Mudar comportamento e envolver pessoas.

A mensuração do desempenho acontece há muito tempo. Kaplan e Norton

(l996a) comentam que, desde o período da revolução industrial, as organizações
vêm desenvolvendo sistemas de medição inovadores, embora calcados em
medidas financeiras, como foi o caso do modelo da DuPont, no início do século
XX.
Considerando os trabalhos de Taylor e Gilbreth, nas décadas de 20 e 30,
envolvendo a medição dos tempos e movimentos na indústria, pode-se dizer que
foi aí que teve início o uso de indicadores de desempenho (JENSEN; SAGE,
2000).
Ao longo dos últimos quase noventa anos, diversos sistemas de avaliação
do desempenho surgiram. Tomando por ponto de partida os trabalhos de Rodrigues
(2006), Ravelomanantsoa; Ducq; Vallespir (2006), Anderson e McAdam (2004), Kanji e
Sá (2002), Olve, Roy e Wetter (2001), Epstein e Westbrook (2001), Rucci, Kirn e Quinn
(1998), Otley (1999), Brown (1999), Edvinsson (1997), Brignall e Ballantine (1996),
Hronec (1994), Kaplan e Norton (1992), Lynch e Cross (1991), McNair, Lynch e Cross
(1990), Sink e Tuttle (1989), Goldratt e Cox (1986), apresenta-se uma comparação entre
diversas abordagens utilizadas para tratar da sistemática de medição e avaliação do
desempenho, desde a visão mais limitada dos primitivos modelos exclusivamente
financeiros, como é o caso do modelo Du Pont, até se chegar aos casos mais
modernos inseridos na apreciação dos resultados das organizações candidatas às
premiações da qualidade e excelência da gestão: nos EUA, Malcolm Baldrige National
Quality Award – MBNQA, pelo National Institute of Standards and Technology - NIST
(2006); na Europa, EFQM Excellence Award, pela European Foundation for Quality
Management - EFQM (2006) e no Brasil, o Prêmio Nacional da Gestão Pública – PQGF,
pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (2006) e o Prêmio Nacional da
Qualidade – PNQ, pela Fundação Nacional da Qualidade - FNQ (2006). Assim, o
Apêndice A sintetiza, em cinco páginas, essas diversas abordagens, explicitando sua
evolução no período de 1914 a 2006, detalhando seus autores, estrutura de medição e
dimensões.
 195

► Balanceamento dos Sistemas

Cabe mencionar que as medidas puramente financeiras são criticadas por

sua inadequação para refletir as atividades que estão, no tempo presente, criando
valor para a organização (KANJI; SÁ, 2002). Os indicadores financeiros são
tipicamente classificados como do tipo lagging, ou seja, eles registram o efeito de
decisões não quando elas são tomadas, mas quando os resultados dessas decisões é
materializado, o que pode ocorrer muito tempo depois (EPSTEIN; MANZONI,
1998 apud KANJI; SÁ, 2002), diferentemente do tipo leading, ligados às causas,
ao modo como as ações evoluem.
Corroborando as ideias de Kanji e Sá, Barney (1996) enfatiza que as
medições do desempenho organizacional apenas em termos contábeis apresentam
limitações quanto: à discrição dos gerentes - às vezes movidos por interesses próprios; ao
viés de interpretação para os investimentos de longo prazo - considerados como despesa
enquanto ainda não produzem receita; e à subvaloração dos ativos intangíveis -
geralmente desconsiderando aspectos sobre valor da marca, imagem, fidelidade e grau de
relacionamento com os clientes.
Embora o modelo tradicional de avaliações financeiras tenha fornecido
informações úteis para as empresas por muito tempo, ele não permite uma contabilização
adequada dos ativos intangíveis. Considerando a crescente economia do conhecimento, o
modelo tradicional não se mostra mais suficientemente capaz de incentivar a busca por
novas vantagens competitivas e crescimento a longo prazo.
O sistema financeiro tradicional tem ênfase na melhoria de resultados a
curto prazo, e na influência maior sobre o valor corrente das ações, do que na
sustentação dos investimentos de longo prazo.
São favorecidos os investimentos cujos retornos possam ser prontamente
medidos. Com esse modelo, os investimentos em ativos intangíveis são menosprezados,
deixando-se de priorizar adequadamente projetos envolvendo a inovação em produtos e
processos, a capacitação dos empregados e a melhoria da satisfação do cliente, entre
outros.
Devido a essas limitações, o balanceamento dos sistemas de avaliação do
desempenho emerge como uma tentativa de reconciliar medidas financeiras, com
foco mais no curto prazo, com medidas não financeira, com foco mais no longo
prazo. Isso constitui uma tentativa de solução para dicotomia verificada na agenda dos
gestores com a necessidade de dividir atenção entre o que é operacional e o que é
estratégico (LEITÃO, 1996).
No conjunto de indicadores que compõem um mapa estratégico BSC, há
que se considerar, também, a existência de balanceamento entre as medidas associadas
aos objetivos estratégicos – os chamados indicadores outcomes ou lagging indicators,
bem como medidas associadas aos fatores críticos de sucesso – os chamados drivers ou
leading indicators.
 196

Cabe salientar que, para criar um painel balanceado, que realmente reflita tanto as
prioridades relativas à organização quanto as que forem relativas aos clientes, há que se
considerar categorias de medidas associadas aos valores-chave de ambas as partes:
resultados que os clientes esperam obter fazendo negócios com a organização, medidas
amplas com relação a determinados atributos dos produtos (qualidade, confiabilidade,
facilidade de uso etc.) e medidas do desempenho dos processos da organização, que
enfatizem como as atividades são realizadas (LAWTON, 2002).

Segundo Kaplan e Norton (1997), medições tradicionais não são

completamente compatíveis com as competências e habilidades que as
organizações precisam enfrentar atualmente no ambiente de negócio. Com isso,
uma visão puramente financeira na avaliação de desempenho não é compatível com um
ambiente em que ativos intangíveis, relacionamentos de negócio,
competências e capacidades das organizações determinam, cada vez mais, as
chances de sucesso no futuro.
Deve-se frisar, também, que há casos em que uma medição múltipla do
desempenho da organização, tendo como base as suas partes interessadas
(stakeholders), é difícil de ser aplicada, sendo necessário que as implicações
particulares para cada parte interessada sejam isoladas. Nesse caso, o
entendimento do desempenho organizacional derivado das estratégias torna-se
bastante complexo, sendo conveniente a adoção de medidas simplificadas para a
avaliação do desempenho, enfatizando apenas algumas dimensões em detrimento
de outras (BARNEY, 1996).
Por fim, cabe mencionar que um sistema de indicadores adequado deve
refletir, sempre que possível, todos os aspectos organizacionais e, além disso, ser
um desdobramento do mapeamento das estratégias, de forma que os gestores
 197

possam, por meio desses indicadores, analisar as estratégias em curso e,

constantemente, reavaliar os rumos da organização.
Em um sistema de avaliação do desempenho sem relacionamentos causais
entre os indicadores, o que se tem é simplesmente uma compilação aleatória das
medidas, em vez de uma ferramenta estratégica para controlar ações a curto prazo
para alcançar objetivos a longo prazo.
Devido à dificuldade de se medir indicadores não financeiros, caso eles não
apresentem uma ligação causal com os indicadores financeiros, somente esses
últimos acabarão por dominar o conjunto, desequilibrando, desse modo, o sistema
de avaliação do desempenho (CORPORATE EXECUTIVE BOARD, 2001).
Um exemplo de tentativa para esse equilíbrio é a proposta de Goldratt e
Cox (1986) que, no final dos anos 80, com o livro A Meta, utiliza a teoria da
restrição como base para a avaliação do desempenho dos processos
organizacionais. Para esses autores, o objetivo da gestão empresarial deveria ser,
tão somente:

 Aumentar a geração de dinheiro hoje e no futuro;

 Aumentar a satisfação dos clientes hoje e no futuro e
 Aumentar a satisfação dos empregados hoje e no futuro.

Na sua abordagem da medição do desempenho, Goldratt e Cox tratam de

minimizar os efeitos dos gargalos operacionais, de forma a propiciar melhorias
quanto: ao ganho - taxa de geração de dinheiro por vendas; ao inventário - tudo
aquilo que o sistema investe visando gerar vendas futuras e às despesas
operacionais - todo o dinheiro que o sistema gasta na transformação de inventário
em ganho. Com isso, os indicadores financeiros globais de lucro líquido, retorno
sobre o investimento e caixa apresentariam resultados favoráveis. Assim, o
esforço operacional é claramente vislumbrado como causa dos resultados
financeiros.
Ao responderem a uma entrevista sobre o sucesso do Balanced Scorecard,
Kaplan e Norton (2001) declararam que o objetivo principal deles era resolver o
problema da avaliação de desempenho, no qual os índices financeiros, por si sós,
não são capazes de captar e refletir as atividades criadoras de valor das
organizações modernas. Eles, porém, não previram que o BSC também fosse
solução para um problema bem maior: a incapacidade das organizações de
implementar novas estratégias e de se mover em novas direções, principalmente
nas direções de criação de valor para o cliente. Além disso, eles não tinham
percebido que essa nova abordagem estava tocando na questão de como criar
valor com ativos intangíveis, algo tão fundamental na nova economia do
conhecimento.
 198

► Dificuldades para medir a avaliar

Para Motomura (1999), à medida que os gestores se conscientizem de que

boas ideias não suficientes para se ter uma gestão que valorize a excelência, a
velocidade e a eficácia, eles devem, então, questionar o que é possível ser feito.
Esse mesmo autor sugere que um ponto chave, na implantação de um
modelo de gestão que solucione essas questões, é a existência de um sistema de
indicadores apropriado, que leve em consideração a medição do ‘fazer acontecer’,
de forma a focar a atenção dos líderes e dos membros da organização em relação
à situação em que essa se encontra, ao nível de melhoria que se tem alcançado, à
capacidade de inovar e a de fazer com que os projetos organizacionais obtenham sucesso.
Para Stankard (2005), a própria natureza humana gera o lado sombrio da
medição do desempenho organizacional mediante comportamentos defensivos,
evitando situações embaraçosas devido a resultados aquém do desejado pelos
gestores. As pessoas que assim se sentem ameaçadas acabam por agir de forma
contra-produtiva. As pessoas tentam evitar a associação com os maus resultados,
lançando mão de desculpas pouco comprováveis ou atribuindo culpa a outrem.
Algo muito semelhante aos alertas de Argyris (1994) sobre o não envolvimento
das pessoas com o aprendizado de laço duplo devido a uma combinação de razões
sociais e psicológicas, contemplando a segurança da não exposição e a fidelização
a velhos modelos mentais.
A falta de conhecimento sobre variabilidade também contribui para esse
lado sombrio, pois as pessoas reagirão defensivamente, desconsiderando os
efeitos randômicos ou a baixa significância nos resultados. Essa ignorância pode
levar até a casos de falsificação ou manipulação das medições.
Quando verdades embaraçosas sobre o desempenho organizacional são
tratadas predominantemente por reações defensivas, o cinismo passa a dominar e
discussões sobre o que de fato está errado acabam por cessar, fazendo com que o
desempenho piore ainda mais.
Em geral, tais comportamentos defensivos surgem na forma de falsos
conselhos construtivos, visando evitar situações embaraçosas, principalmente na
introdução de novos processos de medição. É, portanto, nesse estágio inicial que
mais se deve apoiar a prática e o aprendizado para evitar o desenvolvimento
desses comportamentos danosos.
Há que se considerar que a comunicação internamente à organização é um
processo difícil. Com as falhas de comunicação surgem, em geral, expectativas e
ações não apropriadas. Basta que as pessoas não usem as mesmas definições, não
sigam as mesmas regras e nem se atenham aos mesmos limites. Às vezes, porém,
até usando as mesmas palavras, as pessoas não estão se comunicando entre si.
Portanto, um entendimento claro daquilo que se mede e avalia é essencial para
que a avaliação do desempenho cumpra seu papel em favor do aprendizado
organizacional.
 199

Outro fator que dificulta o entendimento das medições e avaliações,

principalmente aquelas de natureza mais subjetiva, diz respeito à influência dos
interesses e conhecimentos de quem as executa.
De uma forma eminentemente prática, Takashina e Flores (1996) apontam
para a ocorrência de armadilhas na gestão do desempenho baseada em indicadores, que
podem ser prevenidas caso evite-se utilizá-los para medir: apenas para comparar o
previsto contra o realizado, sem levar a questionamentos;
 Para monitorar, sem foco na melhoria;
 Para descobrir erros, com objetivo de punir;
 Características sem associação com a estratégia;
 Para cortar custos, em vez de melhorar a qualidade e o desempenho;
 Características não importantes;
 Sem enfoque na satisfação das pessoas;
 Sem considerar o progresso de forma sistemática e integrada;
 Sem considerar a variabilidade dos resultados;
 Sem estabelecer prioridades e hierarquias das diversas medidas;
 Um conjunto muito extenso de indicadores.

Nesse aspecto particular da quantidade de indicadores, ninguém ousou

tanto quanto Jack Welch que, reconhecendo a sobrecarga de números com que os gestores
têm de lidar, afirmou que a atenção em apenas três indicadores seria
suficiente para dirigir qualquer empresa: fluxo de caixa, fidelidade dos clientes e
motivação dos empregados (WELCH; BYRNE, 2001 apud RICKARDS, 2003).
Recentemente, na V International Conference on Performance Measurement and
Management - PMA 2006, organizada pela Performance Measurement Association,
Kerklann, Verhoeff e Zomerdijk apresentaram uma pesquisa, apoiada na opinião de 257
visitantes, em maio/2006, a sites de gestão na Internet, sobre o número de indicadores que
se mostra mais apropriado.
Dentre várias descobertas obtidas nessa pesquisa, as relativas ao número de
indicadores que os gestores consideram ótimo e ao número de indicadores que
eles realmente utilizam na gestão, são motivo de destaque (2006, p. 389).
 200

► Mapeamento das estratégias

Segundo Kaplan (2004), um mapa estratégico é uma arquitetura lógica que

define uma estratégia especificando o relacionamento entre acionistas, clientes,
processos de negócio e capacidades. Esse mapa permite que o Balanced
Scorecard esteja ligado à estratégia organizacional.
Com o mapa estratégico, todos na organização passam a dispor de uma
representação visual do alinhamento lógico dos objetivos e dos indicadores de
desempenho, ao longo das perspectivas consideradas no Balanced Scorecard.
Os mapas estratégicos oferecem uma representação visual dos objetivos
organizacionais críticos e dos seus inter-relacionamentos principais, responsáveis
pelo impulsionamento do desempenho da organização (KAPLAN; NORTON,
2000b). Segundo os mesmos autores, esses mapas servem, também, para mostrar
como a organização faz para converter as iniciativas e os recursos alocados, bem
como a cultura organizacional e o conhecimento dos empregados em resultados
tangíveis.
Nesse contexto, o ponto-chave para execução da estratégia organizacional é
que existam pessoas que a entendam e que conheçam, principalmente, os
processos cruciais relativos à conversão de ativos intangíveis em resultados palpáveis, o
que pode ser facilitado pela confecção e utilização dos mapas
estratégicos (KAPLAN; NORTON, 2000b).
A definição clara da proposição de valor é o passo isolado mais importante
no desenvolvimento do mapa estratégico, gerando-se mais valor quando a gestão
do conhecimento está conectada à estratégia e à proposição de valor da
organização (KAPLAN; NORTON, 2000a). Dessa forma, a proposição de valor
para o cliente e a maneira como isso é convertido em crescimento e rentabilidade
para os acionistas são os fundamentos da estratégia.
 201

Segundo Kaplan e Norton (2000a), as organizações bem-sucedidas possuem

proposições de valor compatíveis com as seguintes estratégias básicas de
diferenciação:
 Liderança do produto (inovação com base no que é altamente desejável);
 Intimidade com o cliente (estabelecimento de vínculos com os clientes,
por meio do conhecimento das pessoas envolvidas e suas necessidades);
 Excelência operacional (excelência do ponto de vista operacional,
oferecendo qualidade, preço e facilidade superiores às oferecidas pelos
concorrentes).

Pode-se dizer, então, que os temas estratégicos refletem a visão dos

executivos quanto ao que deve ser feito internamente para a obtenção de
resultados estratégicos, procurando-se entender, então, a dinâmica dos processos
internos de negócio nas organizações.
O mapa estratégico do BSC explicita as hipóteses da estratégia, descrevendo
o processo de transformação dos ativos intangíveis em resultados tangíveis para os
clientes, e, finalmente, em resultados financeiros (KAPLAN; NORTON, 2000a).
O BSC proporciona a identificação de oportunidades de melhoria do desempenho
financeiro, não só pela redução de custo e aumento da utilização dos ativos, mas,
também, pelo crescimento das vendas (KAPLAN; NORTON, 2000b).
Pela simplicidade de seu visual, o mapa estratégico BSC cumpre um
importante papel ao facilitar a comunicação da estratégia por toda a organização,
fazendo com que as pessoas de todos os níveis da estrutura possam ter uma visão
global da estratégia organizacional.

► A transformação de ideias em ação

Transformar ideias em ações é uma das atividades mais difíceis dentro das
organizações, pois isso implica romper barreiras e vencer resistências observadas
sob as mais variadas formas. Essas resistências incluem não só problemas
operacionais intrínsecos às organizações, mas, principalmente, aspectos
intangíveis como a cultura organizacional, a postura dos líderes etc. Dessa forma,
envolver os funcionários, fazer com que a liderança crie significado para aqueles
que a seguem - unindo-os em uma equipe coesa -, dar atenção às coisas certas,
inspirar confiança e ter autocontrole tornaram-se condições imperativas para que a
implantação de novas estratégias tenha sucesso (BENNIS, 2001), acionando o
aprendizado organizacional por meio das mudanças, de forma a conquistar
melhorias ou inovações.
Como todo processo de mudança, o desenvolvimento e adoção do BSC
exige o comprometimento e engajamento da liderança superior da organização. A
introdução do BSC traz, inevitavelmente, alguma mudança e, portanto, resistência
(KANJI; SÁ, 2002). Mudanças que afetam a disponibilidade de informações sobre
 202

os desempenhos podem ser particularmente ameaçadores, uma vez que têm o

potencial de modificar o equilíbrio de forças dentro da organização (EPSTEIN;
MAZONI, 1998 apud KANJI; SÁ, 2002). Adicionalmente, a cultura e a filosofia
existentes internamente na organização têm que ser incorporadas ao BSC, para
esse seja aceitável pelo corpo gerencial (LETZA, 1996 apud KANJI; SÁ, 2002).
O BSC mostra-se apropriado para direcionar e avaliar a gestão das
competências organizacionais, apontando seus diferenciais competitivos, apresentando
uma visão de futuro e uma contínua monitoração da adequação da estratégia, em
comparação ao enfoque tradicional de mero controle sobre as ações realizadas e os
resultados alcançados.
Mediante as facilidades de entendimento promovidas pela comunicação da
estratégia por meio do mapa BSC, as pessoas podem exercer seu papel de uma
forma coerente com o rumo que a organização deseja na criação do futuro.

► A associação com incrementalismo articulado

A dinâmica existente na formulação das estratégias é questão essencial para

as organizações que procuram manter um processo de planejamento mais adequado às
transformações existentes nos ambientes interno e externo. Independentemente das
ênfases oriundas das diferentes escolas de formulação estratégica, Moncrieff (1999)
sustenta a forte influência resultante dos pressupostos, aprendizados e crenças que as
pessoas que tomam parte no processo possuem a priori, bem como, de seus interesses
próprios, frutos das dinâmicas sociais e políticas existentes nas organizações.
Assim, é comum que os dirigentes mantenham mapas mentais, reforçados
pela cultura organizacional reinante, constituindo paradigmas que afetam mais
suas percepções do que propriamente as análises técnicas formalmente
conduzidas. Isso ocorre de tal forma que faz com que o processo de formulação
estratégica seja, na verdade, um grande processo de aprendizado para os dirigentes
e para a organização como um todo (MONCRIEFF, 1999).
Há, portanto, clara necessidade de alinhar o pensamento estratégico com as
ações realizadas pelas pessoas na organização, atentando-se para o fato de que o
mero alinhamento das ações com as intenções pode ser desastroso, uma vez que as
vantagens competitivas residem, de fato, nos resultados das ações empreendidas.
O foco do alinhamento desejado passa, então, pela compreensão das competências
essenciais que a organização possui (MONCRIEFF, 1999). Dessa forma, a
formulação estratégica constitui-se em um processo interativo e dinâmico,
conforme mostrado na Figura 12.
Para bem administrar as incertezas, a organização necessita desenvolver
capacidades de aprendizado, calcado na contínua reflexão crítico-avaliativa das
ações empreendidas, de forma a rever os objetivos, buscando torná-los mais adequados à
realidade, em constante transformação (MELO, 1986). Friend e Jessop (1969 apud
 203

MELO, 1986) identificaram grupos básicos de incerteza quanto: às características

ambientais; aos valores de quem seja afetado pelo planejamento; e às ações a serem
realizadas por outros agentes.

Nessas condições, busca-se idealmente que “o processo de planejamento

seja conduzido de modo a possibilitar a administração da incerteza” (MELO,
1986).
As incertezas ambientais, as incertezas próprias de organização em relação
aos seus valores, bem como apelos a incertezas em relação à ação de outros
agentes fazem com o que o planejamento do tipo adaptativo se constitua em uma
metodologia com boas chances de sucesso.
O Planejamento Racional Compreensivo, típico dos anos cinquenta,
caracterizava-se pela centralização, rigidez, implementação sequencial, com a
utilização de projeções para gerar recomendações de redirecionamento. Por outro
lado, a proposta de planejamento chamada Incrementalismo Disjunto, introduzida
por Lindblom (1959 apud MELO, 1987), baseada na espontaneidade das
mudanças sociais, buscava melhorias incrementais, dada a impossibilidade de se
definir a priori um estado ou situação futura desejada.
Da síntese dos elementos positivos de ambas abordagens, surge o
Planejamento Adaptativo, em duas vertentes: as abordagens não-sinópticas e o
redesenho normativos de sistemas. Nessas visões de planejamento, o sistema não
apenas se molda ao ambiente, mas também o modifica. Na linha de Planejamento
Adaptativo Não-sinóptico, o Incrementalismo Articulado apresenta-se buscando
oferecer uma melhor solução para o equilíbrio dinâmico que deve haver entre
compromisso e flexibilidade no processo, para fazer frente às incertezas e suas
crescentes turbulências associadas.
O Incrementalismo Articulado é uma estratégia composta que destaca a
necessidade de se desenvolver o processo, em si, de planejamento, sendo incremental ao
enfatizar a ocorrência das mudanças em partes, a fim de permitir a
avaliação dos efeitos de cada uma. É, também, articulado por requerer o
estabelecimento de diretrizes que proporcionem a definição dos critérios de
 204

avaliação utilizados, de modo a proporcionar a evolução do processo na direção

desejada (MELO, 1986).
Considerando as condições necessárias ao desenvolvimento organizacional,
identificadas por Herbst (1974 apud MELO, 1986), o Incrementalismo Articulado
mostra-se como uma estratégia adaptativa fundamentada na implementação de
mudanças de forma gradual, segundo critérios derivados dos valores assumidos
por aqueles que sofram impactos do processo, ocorrendo a definição de um
caminho desejado, que serve de base para articular as ações a realizar (MELO,
1977 apud MELO, 1986).
Com o Incrementalismo Articulado, é possível tornar a organização mais
apta a promover adaptações em função de variações ambientais não previstas.
Mas, para que maiores ganhos possam ser extraídos dessa característica, há
necessidade de que a organização seja dotada de capacidade de aprendizagem, de
modo a poder compreender reflexões críticas sobre ações que possam levar à
redefinição dos objetivos estabelecidos.
O Incrementalismo Articulado é desenvolvido tanto na dimensão
organizacional, promovendo-se a articulação gradual das partes com o todo, como
na dimensão do processo, mediante o emprego de uma tarefa articuladora e um
instrumento articulador.
Entende-se como organização articulada “aquela em que tanto a autonomia
como a interdependência de suas partes está assegurada” (MELO, 1977 apud
MELO, 1986, p. 1388). Na qual, “o grau desejado de articulação entre as partes é
atingido através de um processo de ‘reticulação’ isso é, uma rede integrada e
coordenada de órgãos com responsabilidade compartilhada em relação a uma
situação problemática” (FRIEND; POWER, 1974 apud MELO, 1986, p. 1388).
Também, nem sempre ocorre a coexistência de níveis de autonomia e de
interdependência entre as partes da organização, de modo que o necessário grau
de articulação desejado possa ocorrer plenamente, principalmente devido à
dificuldade de se estabelecer, a partir das lideranças da organização, os meios
necessários para a criação de uma rede, suficientemente integrada e coordenada,
em torno de uma tarefa articuladora, bem como de um instrumento articulador.
As tarefas articuladoras são introduzidas visando à construção de um
aprendizado participativo que seja capaz de transformar ações conflitantes em
esforços colaborativos. Tais tarefas envolvem as partes em um esforço
colaborativo voltado para um objetivo por elas compartilhado, mediante a
mobilização de atores organizacionais-chave na análise das funções, objetivos e
métodos de trabalho de cada uma. Isso demanda instrumentos articuladores,
criados para manter um grau apropriado de articulação entre as partes,
consolidando a tarefa articuladora (MELO, 1983, 1997, 2002).
Com essa tecnologia de articulação, busca-se assegurar, por meio de uma
estratégia incremental, transformar um agregado de partes em uma multiorganização, na
qual componentes têm condições de atingir objetivos comuns (STRINGER, 1967 apud
MELO, 1986). Uma multiorganização apresenta natureza colaborativa, sendo capaz de
somar experiências e capacidades no alcance de objetivos comuns (MELO, 1987).
 205

O processo de implementação do BSC assemelha-se bastante a essa

configuração, na medida em que depende da interação e participação de todas as
partes da organização, geralmente em trabalhos de grupo, envolvendo desde altos
dirigentes a executantes, em tarefas estruturadas para a construção do mapa
estratégico, principalmente quando há desdobramentos para partes da
organização, a partir de estratégias corporativas.
No início do trabalho, não há imagem nítida do estado final, uma vez que
tanto os objetivos estratégicos quanto indicadores de desempenho a serem
utilizados dependerão dos entendimentos e consensos obtidos pelas pessoas
envolvidas nas tarefas.
Geralmente, o trabalho avança com a formação de uma equipe de
desenvolvimento, com membros oriundos de diversas áreas da organização.
Contudo as ações não ficam restritas a esse grupo. Mais pessoas são envolvidas
para colaborar com os membros da equipe de desenvolvimento em tarefas
específicas, quando não sejam também entrevistadas ou convidadas a participar
das reuniões de validação das etapas de conclusão do projeto do mapa estratégico.
Para garantir sucesso, deve-se buscar comprometer as pessoas identificadas como
formadores de opinião no ambiente organizacional (OLVE; ROY; WETTER,
2001).
Considerando a existência de unidades operacionais frente a uma sede
corporativa, primeiramente é construído o mapa estratégico da corporação como
um todo (o de maior nível hierárquico). Em seguida, as unidades operacionais
partem para a construção dos seus próprios mapas estratégicos, constituindo um
desdobramento daquele projeto corporativo original.
Em geral, mesmo quando ocorrem implementações-piloto, três papéis
fundamentais são desempenhados durante a construção e incorporação do BSC
pela organização como um novo sistema de gestão estratégica (KAPLAN;
NORTON; 1997):
O arquiteto – responsável maior pela implementação do BSC, geralmente
um alto executivo de área de apoio, deve orientar o processo, supervisionar o
cronograma de reuniões e entrevistas e garantir disponibilidade de informações à
equipe de desenvolvimento, além de auxiliar na tradução de opiniões e intenções
sobre a estratégia em objetivos explícitos e mensuráveis.
O agente de mudanças – reportando-se diretamente ao executivo principal, é
quem deve ter a responsabilidade por desenvolver o novo sistema e por moldar a
sua posterior utilização rotineira.
O comunicador – responsável por compreender, criar adesão e apoiar todos
os membros da organização, mediante campanhas de comunicação, alinhadas com
a estratégia, objetivando suscitar conscientização e motivação nas pessoas.
A partir da sequência de etapas e das tarefas e instrumentos comumente
adotados para a implementação da metodologia Balanced Scorecard (KAPLAN;
NORTON; 1997), Lourenço (2003) pôde estabelecer, como mostra o Quadro 14,
 206

uma correlação com os passos principais da estratégia do Incrementalismo

Articulado.
À luz dos princípios do Incrementalismo Articulado, a metodologia
Balanced Scorecard serve à elaboração de uma sistemática de planejamento
adaptativa, gerada a partir da articulação gradual das partes com o todo da
organização e mediante o emprego de uma tarefa articuladora - a construção do
mapa estratégico - e diversos instrumentos articuladores – grupos de trabalho
multifuncionais, workshops, entrevistas etc., sem contar que, durante todo o
processo, há a busca constante do consenso acerca da compreensão da estratégia,
a partir de critérios – as perspectivas lógicas da transformação da estratégia em ação e os
temas estratégicos considerados – que traduzem os valores assumidos
pelos decisores.

Tudo isso culmina com o desenvolvimento de uma estrutura de gestão comum,

com ênfase na sua contínua revisão, a partir da a análise crítica dos resultados
organizacionais e demais informações-chave associadas.
 207

► Ferramenta para o aprendizado organizacional

O Balanced Scorecard possui um escopo de sua aplicabilidade ampliado

como ferramenta auxiliar ao processo de aprendizagem organizacional, mediante
a integração dos objetivos estratégicos da empresa, com um sistema de medidores
de desempenho, de forma que as organizações consigam manter uma consistência entre
sua visão e suas ações, à medida que modificações no rumo organizacional
são introduzidas, juntamente com novas estratégias e novos processos.
O BSC assume, assim, um papel natural, pois, com ele, o desenvolvimento
das competências dos empregados e a análise de informações-chave são
suportados por uma estrutura de gestão comum, com ênfase na sua contínua
revisão, à luz da evolução das estratégias (OLVE; ROY; WETTER, 2001).
Comparativamente aos sistemas tradicionais de medição de desempenho,
mais focados na avaliação financeira e que serviram aos propósitos
organizacionais da Era Industrial, o BSC mostra-se mais apropriado para
direcionar e avaliar a gestão das competências, apontando seus diferenciais
competitivos, apresentando uma visão de futuro e uma contínua monitoração da
adequação da estratégia, em comparação ao enfoque tradicional de mero controle
sobre as ações realizadas e os resultados alcançados.
Com tudo isso, o BSC serve para consolidar o aprendizado como um dos
principais fundamentos para a excelência do desempenho organizacional. Esse
aspecto deve estar permanentemente internalizado na cultura organizacional, de
forma a estar associado às práticas de gestão utilizadas nas organizações que
buscam resultados cada vez mais significativos, pelo refinamento ou introdução
de inovações em seus processos e produtos.
É nesse contexto que o BSC se encaixa, por permitir que a organização
fique integrada e monitorada a partir de indicadores que traduzam os inter-
relacionamentos entre as mais diversas áreas e suas conexões com as estratégias.
O BSC torna-se, portanto, uma ferramenta que permite operacionalizar ideias
compartilhadas pelo maior número possível de membros dentro da organização,
ligando-os, de uma forma mais comprometida, aos objetivos do planejamento
estratégico e à sustentabilidade no competitivo cenário atual.
Apesar de toda a história de sucesso que o BSC possui, no campo da
avaliação estratégica do desempenho, pode-se considerar a existência de lacunas
no que diz respeito às teorias de aprendizagem organizacional mais aceitas, não se
aprofundando em direção aos aspectos humanos que podem ampliar o
entendimento e permitir a medição da transformação dos ativos intangíveis em
resultados.
 208

7.2 GOVERNANÇA CORPORATIVA

Noções introdutórias

A evolução das práticas de Governança Corporativa intensificou-se nas últimas

décadas nos Estados Unidos e no Reino Unido, e tornou-se inevitável sua influência nas
organizações do mundo inteiro, sendo que o Brasil já demonstra uma preocupação
importante quanto às práticas e princípios aplicáveis tanto às organizações públicas
quanto privadas.
A constante necessidade de atender novos mercados e satisfazer exigências de um
público externo cada vez mais diversificado confere às organizações o imperativo de
empregar práticas de governança corporativa para melhor dominar os assuntos correlatos
ao poder de controle, ao processo decisório e à prosperidade organizacional.
Conforme o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC, 2011), a melhor
definição aplicada às organizações é a de que:
Governança Corporativa é o sistema pelo qual as organizações são
dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre
proprietários, conselho de administração, diretoria e órgãos de controle. As boas
práticas de governança corporativa convertem princípios em recomendações
objetivas, alinhando interesses com a finalidade de preservar e otimizar o valor da
organização, facilitando seu acesso ao capital e contribuindo para a sua longevidade.
Segundo Davies (2006), governança corporativa significa aperfeiçoar a estrutura
de gestão direcionando pessoas, recursos, sistemas e processos com o objetivo de bem e
melhor dirigir e controlar uma organização, projetando-a de modo sustentável, segundo
os parâmetros de eficácia, eficiência e efetividade.
De acordo com a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE, 2011), a governança corporativa cuida:
[...] da estrutura institucional e política das corporações — desde o início do
empreendimento, passando por suas estruturas de governança, direito
societário e privatização, até a saída do mercado e a insolvência. A
integridade das corporações, instituições financeiras e mercados é especialmente
importante para a saúde de nossas economias e sua estabilidade.
De um modo geral, os conceitos realçam o processo constante de transformação
pelo qual as organizações têm passado nas últimas décadas, suportando paradigmáticas
reestruturações em seus arquétipos institucionais. Nesse sentido, as práticas crescentes da
governança corporativa proporcionam às organizações contemporâneas geração e
agregação de novos valores em curto e médio prazo, além de projetar em longo prazo
uma organização mais próspera e sólida a atender perfeitamente aos fins a que destina.
 209

► Princípios da governança corporativa

Para que uma organização consiga não somente gerar, mas sobretudo agregar
novos valores e práticas eficientes na gestão de processos, recursos, tecnologias e
pessoas, é imprescindível a adoção de ações bem definidas e alinhadas perfeitamente aos
princípios da governança corporativa, os quais acomodam o norte que a organização
contemporânea deve seguir.
Num primeiro momento é importante destacar que os princípios da Organização
para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)4 de governança corporativa
são tidos como marco referencial para as organizações em todo o mundo, servindo de
base para que estas desenvolvam seus próprios princípios de acordo com suas
particularidades e necessidades.
Estes princípios, de acordo com a OCDE (2004), são assim descritos:
a) Os direitos dos acionistas: este princípio garante aos acionistas a defesa de seus
direitos dentro de uma estrutura de governança corporativa. Em que pese a
responsabilidade dos acionistas ser limitada ao valor do investimento, estes têm plenos
direitos a participação dos lucros, a obter informações acerca da empresa, acompanhando
e influindo indiretamente no processo de gestão e administração por meio da participação
das assembleias gerais ordinárias e pelo voto.
Seus direitos estão concentrados mais diretamente na eleição e composição dos
conselhos, na alteração do regimento interno da organização e na aprovação de transações
especiais, entre outros direitos reconhecidos por lei em todos os países da OCDE. Este
princípio é de substancial importância, pois além de proporcionar ao acionista uma maior
interação e conhecimento dos negócios e da estratégia da organização, também permite
que esta mensure seu desempenho e sua credibilidade junto aos seus investidores.
b) O tratamento equitativo dos acionistas: além de garantir os direitos dos
investidores (acionistas), uma estrutura de governança corporativa deve assegurar o
tratamento equânime a todos, independentemente de estes serem minoritários ou
estrangeiros. A confiança que a organização passa aos seus acionistas é fator importante
para seu sucesso e longevidade. Isso significa que a organização deve desenvolver
mecanismos hábeis e eficientes para atender reclamações, processar defesas jurídicas e
administrativas daqueles que porventura se sentirem lesados ou acreditarem que foram
desrespeitados em seus direitos. Este princípio coíbe o abuso de poder por meio de
informações privilegiadas ou restritas, garantindo ao acionista o acesso aos fatos e
quaisquer transações ou assuntos relevantes que afetem a organização.
c) O papel dos terceiros fornecedores de recursos (stakeholders): a governança
corporativa deve ainda reconhecer o direito das partes interessadas, a fim de estimular a
livre e ativa cooperação entre estas e a organização. Isso garante a geração de riquezas,
continuidade no fornecimento de produtos e na prestação de serviços, estabilidade de
empregos e a sustentabilidade dos empreendimentos. Um dos aspectos primordiais da
governança corporativa é estimular a participação de todos os interessados, garantindo
assim um fluxo constante de capital e de informação e constituindo um valioso recurso
na formação de empresas lucrativas e competitivas. Por tal motivo, as partes interessadas
 210

devem ter seus direitos preservados, além de ter acesso a informações necessárias para o
cumprimento de suas responsabilidades.
d) Acesso e transparência da informação: uma estrutura de governança
corporativa busca desenvolver constantemente uma relação de confiança e credibilidade
com seus acionistas e/ou investidores e as demais partes interessadas (stakeholders). Para
isso a organização deve assegurar a divulgação oportuna e precisa de dados e informações
relevantes, notadamente a posição financeira, desempenho, participação acionária,
governança e demais elementos aptos a servir de subsídios também à sociedade, que de
um modo geral tem interesse e o direito de tomar conhecimento da estrutura e das
atividades da organização em seu meio, o que pode ser realizado por meio de um Balanço
Social Corporativo.
Toda organização busca gerenciar os riscos inerentes a suas atividades. Estes
riscos por vezes geram dúvidas e não raros prejuízos, os quais são transferidos aos
investidores e às demais partes interessadas, inclusive à sociedade. Diante disto, este
princípio objetiva disponibilizar ao público diretamente interessado maior conhecimento
das atividades, da gestão, da aplicação dos recursos e dos resultados obtidos, criando
confiança e consolidando a credibilidade organizacional.
e) A responsabilidade da diretoria e do conselho de administração: por fim,
desenvolver uma estrutura de governança corporativa implica na inarredável
responsabilização daqueles que se encontram à frente da organização. Um arquétipo
organizacional baseado na governança corporativa busca garantir a orientação estratégica,
a fiscalização eficaz da diretoria executiva e a prestação de contas do conselho perante a
organização e seus investidores (acionistas). A responsabilidade da diretoria e do
conselho de administração é substancial, pois estes devem garantir o retorno do capital
investido por parte de seus acionistas e demais interessados, devendo ainda impedir o
surgimento de conflitos de interesses por meio do eficiente equilíbrio de exigências
concorrentes dentro da organização.
Não obstante, a responsabilidade por parte da diretoria e do conselho é estendida
aos stakeholders, os quais devem ser tratados com justiça em relação aos demais
interesses em questão. Ademais, entre outras inúmeras atribuições, devem manter
atualizada a estratégia corporativa, bem como os planos de ações, as políticas de riscos,
os controles de produtividade e o desempenho profissional e corporativo, assegurando a
integridade do sistema como um todo.
Como podemos observar, esses princípios formam a base descritiva e referencial
de uma legislação concebida e reconhecida mundialmente. Isso significa que cada país e,
dentro destes, cada organização, seja ela pública ou privada, podem estudar e desenvolver
suas estruturas jurídicas e reguladoras para governança corporativa.
Assim, o desenvolvimento de práticas de governança corporativa visa atender as
próprias circunstâncias econômicas, jurídicas, sociais e culturais, de acordo com o fim a
que se destina cada organização. É neste sentido que passamos a abordar a governança
corporativa no âmbito das organizações públicas, especialmente as responsáveis pela
segurança pública no Brasil.
 211

► Governança corporativa no setor público

Governança e Governança pública

Num momento histórico, em que as organizações estão passando por grandes e

constantes mudanças, a Administração Pública, com mais dificuldade, segue lutando
contra antigas estruturas burocráticas, transpondo e criando novos paradigmas. Dentro
dessa lógica, vocábulos como governança e governança pública começam a receber
especial destaque, tornando-se importante estabelecer conceitos apropriados, a fim de
orientar os pressupostos relacionados à governança corporativa no setor público.
Assim, é imprescindível introduzir como base de abordagem da governança
corporativa no setor público o ainda não consolidado conceito de governança pública. Por
não existir um conceito único, é interessante que seja percebido por meio de diferentes
pontos de partidas, os quais reorientam uma nova estrutura gerencial do Estado e de seus
diferentes entes federativos e a relação com as organizações privadas, sociedade civil
organizada, terceiro setor e o cidadão.
Um dos conceitos mais condizentes com o atual contexto da Administração
Pública Moderna é o apresentado por Löffer (2006 apud KISSLER e HEIDEMANN,
2001, p.212), que propõe entender governança como:
Uma nova geração de reformas administrativas e de Estado, que têm como
objeto a ação conjunta, levada a efeito de forma eficaz, transparente e
compartilhada, pelo Estado, pelas empresas e pela sociedade civil, visando uma
solução inovadora dos problemas sociais e criando possibilidades e chances de um
desenvolvimento futuro sustentável para todos os participantes.
Podemos perceber que a governança pública encontra-se intimamente ligada às
expectativas políticas e sociais geradas pela cooperação de diferentes atores locais e
regionais, que têm como foco a redução e/ou solução dos impasses sociais.
Neste linear, a governança pública, segundo Kissler e Heidemann (2001), é uma
inovadora estrutura de governo em que o Estado se transforma num agente ativador, que
age especificamente sobre o setor privado e o terceiro setor, mobilizando recursos e
ativando as forças da sociedade civil. Ainda, expõem os autores que este novo conceito
de governança pública justifica uma diferenciada postura política das instituições
públicas, as quais não mais ficam obrigadas a fornecer exclusivamente os serviços
públicos.
Percebe-se que o termo governança está mais relacionado à esfera local de gestão
dos serviços públicos e demais atividade de determinado órgão público, enquanto o termo
governança pública compreende um largo aspecto onde o Estado deixa de ser uma
instituição que se diferencia abertamente e passa a gerir e articular, por meio de seus
diferentes órgãos, a relação e a cooperação com as demais instituições políticas,
administrativas, associações, empresas e sociedade civil, redes sociais e a comunidade
em geral.
 212

A administração pública e os princípios constitucionais

Antes de tudo, é imprescindível esclarecer que a Administração Pública é regida

por princípios muito específicos e considerados elementares para a concretização do
interesse público. Não é por outro motivo que a função administrativa do Estado se
submete a um especial regime jurídico, também denominado regime de direito público
ou jurídico administrativo.
Neste sentido, a Constituição Federal, em seu art. 37, caput, trata dos princípios
inerentes à Administração Pública: "Administração Pública direta e indireta de qualquer
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]".
Para melhor contextualizar o cabimento das práticas de governança corporativa
na Administração Pública, é importante destacar, segundo Cardoso (2006), que a crise na
qual se encontra o atual Estado compreende um fenômeno mundial de múltiplas causas,
as quais ampliaram acentuadamente as funções e responsabilidade estatais frente aos seus
conterrâneos.
As transformações de um Estado liberal para um Estado garantidor do bem-estar
social (welfare state), sob o efeito do impactante processo de globalização da economia
nas últimas décadas, acarretaram significativas modificações no papel tradicionalmente
até então exercido pelo Estado. Esse processo de reforma da administração pública
iniciou-se basicamente nas décadas de 1970 e 1980 e também era denominado
―administração pública gerencial‖. Nesse viés, percebe-se que a evolução natural do
Estado desenvolveu um modelo focado nos cidadãos e na constante busca dos resultados
por estes almejados (BRESSER-PEREIRA, 2008).
Contudo, com o advento do atual Estado Democrático e de Direito, a figura da
Administração Pública, mais especificamente aquela focada na figura do gestor público,
passou a ter cada vez mais destaque, e por conta disso, além de ser mais cobrado, viu-se
a necessidade de abandonar o modelo de governo tradicional, a fim de trabalhar novos
modelos e arranjos na gestão e na administração do bem público.
Diante de tal cenário, a Administração Pública viu-se obrigada a aprimorar seus
modelos de gestão e, juntamente com estes, seus mecanismos e ferramentas
administrativo-operacionais para prestação dos serviços públicos ao cidadão. Princípios
como eficiência, transparência, prestação de contas (accountability) e qualidade na
prestação de serviços públicos entraram na pauta das responsabilidades dos agentes e dos
servidores públicos em geral.
Contudo, eficiência e qualidade de serviços é um paradigma ainda hoje não
absorvido a contento e adequadamente pela Administração Pública. O cidadão, de um
modo geral, carece de informações sobre aquilo que é realizado pelos gestores e
funcionários públicos no âmbito da Administração Direta e Indireta.
Isto é extremamente preocupante se considerarmos o fato, como muito bem expõe
Slomski (2005), de que a Constituição Federal e o cidadão brasileiro firmaram uma
 213

espécie de contrato obrigatório. Este contrato é realizado entre cidadãos (sócios,

acionistas ou investidores) e o Estado (a Administração Pública, uma organização que
tem objetivos e responsabilidades).
Segundo esta visão, cada cidadão tem participação acionária (por meio de suas
contribuições pecuniárias – tributos) perante o Estado, que a usa para garantir o bem
social, os serviços públicos e demais investimentos necessários. Segundo esta analogia,
cada cidadão estaria, segundo o autor, integralizando seu capital. Isto significa que o
Estado deveria prestar serviços públicos e realizar os investimentos necessários aos seus
sócios (cidadãos), capitalizando os investimentos realizados por meio da distribuição de
renda ou retorno em serviços públicos.
Mas para que isso se perfectibilize é imprescindível que o gestor público moderno
apresente-se mais proativo, transformador e mobilizador das diferentes forças sociais.
Agreguem-se a essa postura critérios claros e objetivos que denotem, por parte do Estado,
uma atuação transparente e imparcial, consubstanciada por meio da disponibilização ao
cidadão de relatórios sobre a eficiência, sobre o resultado das atividades realizadas, sobre
a gestão e a administração financeira e dos recursos humanos.

Princípios da governança corporativa no setor público

Conforme abordado anteriormente, os princípios da Administração Pública

encontram-se expressos no texto constitucional e funcionam como diretrizes superiores
que norteiam a atuação não somente dos operadores jurídicos, mas essencialmente dos
agentes políticos e servidores públicos em geral.
Porém, o universo em que está envolta a Administração Pública exige,
especialmente de seus agentes, a adoção de novas práticas de gestão e de prestação de
contas frente à sociedade brasileira, destacando assim o esperado nível de
comprometimento e de responsabilidade daqueles que representam e exercem, em nome
do povo, importantes funções públicas.
Neste toar, segundo Australian National Audit Office – ANAO7 (2011), em
pesquisa pioneira realizada por Barret (2003 apud MARQUES, 2007, p. 18), os passos
(princípios) fundamentais para que o setor público possa atingir uma efetiva governança
corporativa são seis.
Destes, três encontram-se relacionados com os atributos das pessoas nas
organizações (liderança, integridade e compromisso) e três representam o resultado das
estratégias, sistemas, políticas e processos estabelecidos (responsabilidades, integração e
transparência).
Assim, é importante descrevê-los brevemente:
a) Liderança: no âmbito do setor público, a governança corporativa requer o
desenvolvimento de lideranças não somente no Governo, mas em todos os seus
órgãos e níveis da administração. Isto significa que o gestor público deve
identificar competências e articular responsabilidades daqueles que estão
 214

incumbidos de gerir recursos públicos e obter resultados satisfatórios, de acordo

com a necessária, lúcida e transparente comunicação;
b) Compromisso: boas práticas de governança corporativa no setor público
exigem muitos esforços e amadurecimento daqueles que estão à frente da gestão do
serviço público. Requer, acima de tudo, um forte senso de compromisso por parte
de todos os gestores sobre a difícil tarefa de implantar a governança corporativa
e seus princípios na Administração Pública em geral. Neste sentido,
comprometer-se significa estabelecer um eficiente meio de comunicação baseado em
valores éticos que norteiam a relação com todos os envolvidos no
processo de prestação de serviço à comunidade, segundo uma abordagem
sistemática de gerenciamento;
c) Integridade: o autor supracitado afirma que a integridade tem a ver com
honestidade. Ao abordar-se o universo de responsabilidades que a Administração
Pública contempla, percebe-se a relevância deste princípio à medida que os
padrões e valores pessoais e profissionais desenvolvidos numa organização
determinam sobremaneira a qualidade e a eficácia das boas práticas de
governança corporativa, bem como a credibilidade de toda informação ou
prestação de contas fornecidas à sociedade;
d) Responsabilidade (accountability): os princípios da governança corporativa
buscam identificar responsabilidades na figura dos agentes envolvidos no
processo. Assim, importa saber quem é responsável e por que é responsável.
Isto exige um conhecimento claro dos papéis de todos os atores que participam
do processo de governança, notabilizando a responsabilidade daqueles
profissionais considerados líderes, sem os quais a relação de confiança existente
entre seus colaboradores e stakeholders é afastada, prejudicando
substancialmente os resultados organizacionais pretendidos;
e) Transparência: a sociedade cada vez mais exige dos órgãos públicos, por meio
de seus gestores e administradores, constantes votos de confiança. E isso somente
é possível por meio de uma adequada abertura organizacional, de que resulte
uma maior participação cidadã no processo de condução dos programas e
políticas sociais. Por meio de informações completas, seguras e transparentes,
as ações dos gestores institucionais ganham credibilidade frente ao público e
tornam-se efetivas, demonstrando a responsabilidade social por parte do corpo
diretivo. O princípio da transparência para a governança corporativa é de
significava importância e deve ser visto como um recurso, a exemplo dos
recursos materiais, financeiros (dinheiro público) e demais ativos públicos;
f) Integração: não obstante cada princípio carregar sua importância para o sistema
como um todo (setor público), é importante perceber que é do processo de
integração entre todos os princípios de governança corporativa desenvolvida dentro
destas organizações que se obterá um excelente quadro estratégico e promissor à
organização. Esse processo de integração adequadamente conduzido e assimilado por
funcionários públicos, compreendido e bem aplicado pelos demais órgãos e setores da
administração pública quando da consecução de seus misteres organizacionais,
oportunizará um cenário viável às boas práticas de governança corporativa.
 215

Como vemos os novos conceitos de governança pública, muito embora ainda não
hegemônicos, estão formando as bases para a introdução da governança corporativa, seus
princípios e práticas no setor público brasileiro e mundial. Por meio de uma rápida
abordagem dos princípios da governança corporativa, principiados pela Australian
National Audit Office – ANAO, em perspectiva, acredita-se que o setor público brasileiro
tem muito a se beneficiar com sua implantação na Administração Pública, por meio de
seus órgãos e respectivos gestores.

Governança corporativa na segurança pública

Realizadas algumas considerações a despeito da governança corporativa e seus

princípios, bem como a relação destes com os demais princípios da Administração
Pública, é importante agora analisar como as boas práticas de governança corporativa,
obtidas por meio de seus princípios regentes, podem ser aplicadas no âmbito da segurança
pública brasileira.
Em que pese a prática da governança corporativa no Brasil ser recente e tímida,
inúmeras organizações já perceberam a sua importância e principalmente os seus
benefícios. Desenvolver boas práticas, incluir uma nova forma de pensar, de perceber a
realidade e agir do profissional interna corporis é a essência do processo de
desenvolvimento da governança corporativa nas organizações.
Ao transportarmos o tema para o âmbito da segurança pública, num primeiro
momento, é importante perceber que a atual segurança pública brasileira se encontra num
crescente processo degenerativo, de modo que seu atual estado de falência põe em cheque
sua capacidade de responder satisfatoriamente às questões relacionadas à violência e a
criminalidade.
Isso se deve, em grande parte, à notável ineficiência dos atuais mecanismos de
gestão, aos desajustes na prestação de contas (o que permite a omissão de relevantes
dados e informações sobre a realidade da administração dos órgãos, a corrupção, o desvio
de recursos e de finalidades etc), à falta de integração com os demais órgãos públicos e
ao baixo nível de responsabilidade e comprometimento dos agentes políticos e gestores
responsáveis pela elaboração e efetivação dos programas e políticas de segurança pública
nos Estados.
A introdução dos princípios e das boas práticas de governança corporativa nos
órgãos (e seus respectivos gestores, diretores, chefes e comandantes) responsáveis pela
segurança pública possibilita-os contextualizar o crime e a violência, antes de tudo, como
fato social. Isso é significante, pois releva a realidade, ao passo que facilita maior
compreensão sobre as origens das demandas que remontam ao atual quadro de
insegurança hoje suportada pela sociedade brasileira.
Neste andar, para maior efetividade da segurança pública, entre outras medidas,
faz se imperioso introduzir os princípios da governança corporativa no setor público,
especificamente no âmbito dos órgãos responsáveis por levar à frente os programas e
políticas de segurança pública no Brasil.
 216

Aos órgãos consignados no art. 144 da Constituição Federal, dentro de suas

atribuições e competências previstas, cabem a iniciativa, o empreendedorismo e a
pro atividade de principiar uma atuação mais eficiente, integrada e transparente, a fim de
devolver a confiança ao cidadão, possibilitando a participação mais ativa da sociedade
civil organizada e do setor privado no processo de melhoria da segurança no Brasil.
 217

7.3 LIDERANÇA ESTRATÉGICA

► Definição de liderança estratégica
 218

A palavra grega strategos refere-se a um general no comando de um exército.

Estratégia relaciona-se às habilidades psicológicas e comportamentais que motivam um
general: a arte do general. Até 450 a.C., essa definição evoluiu, a fim de incluir
habilidades gerenciais, como administração, liderança, oratória e autoridade. Por volta de
330 a.C., o termo strategos passou a significar a capacidade de empregar forças para
vencer forças inimigas e desenvolver um sistema unificado de governança global (Evered,
1980; Quinn, 1980; Mintzberg e Quinn, 1996).
Influenciar funcionários a tomar, voluntariamente, decisões que ajudem a
organização é o aspecto mais importante da liderança estratégica.
Essa definição é diferente da estabelecida por Ireland e Hitt (1999), já que inclui,
explicitamente, o conceito de tomada de decisões voluntárias e concentra-se tanto
no presente quanto no futuro. Gerentes e funcionários tomam decisões todos os dias
quando interagem entre si e com os grupos de poder, principalmente os clientes,
os fornecedores e as comunidades em que atuam. Essas decisões estão de acordo com a
direção estratégica da organização? Vão aumentar a viabilidade futura da organização e
a estabilidade financeira em curto prazo?
Confiar em gerentes e funcionários para tomar decisões que beneficiem a
organização significa que a alta gerência não fará tantos esforços no monitoramento e
controle e terá mais capacidade para inteirar-se do que a organização necessita, tanto em
curto quanto em longo prazo. Por outro lado, mesmo que gerentes e empregados
realmente conheçam as direções estratégicas da organização, podem, por negligência,
tomar decisões que prejudiquem a organização. Além disso, se conhecerem as
direções estratégicas e quiserem, de alguma forma, lesar a organização, podem tomar,
voluntariamente, decisões que a prejudiquem.
Isso requer maior esforço para monitorar e controlar e menor esforço para o que
necessita ser feito com vistas à viabilidade em curto e longo prazos. Influenciar
funcionários a tomar, voluntariamente, decisões que ajudem a organização é o aspecto
mais importante da liderança estratégica.
Segundo Tichy e Cohen (1997, p. 106): “Quando não se pode controlar, dar ordens
ou monitorar, a única coisa que nos resta é confiar. Isso significa que os líderes
precisam ter certeza de que as pessoas em quem estão confiando têm valores para tomar
as decisões e atitudes que eles querem.”
A definição de liderança estratégica pressupõe a habilidade de influenciar
subordinados, pares e superiores. Também presume que o líder entenda o processo
de estratégia emergente, que alguns autores consideram mais importante do que o
processo de planejamento estratégico (Mintzberg, 1987a, 1987b). As decisões e
as atitudes tomadas voluntariamente por gerentes e funcionários todos os dias acabam por
determinar a estratégia emergente. Líderes estratégicos entendem esse processo e valem-
se dele para garantir a viabilidade futura de suas organizações.
A liderança estratégica pressupõe uma visão comum do que uma organização
deve ser, para que a tomada de decisões rotineiras ou o processo de estratégia emergente
sejam coerentes com essa visão. Isso implica a existência de um acordo entre os gerentes
corporativos e os gerentes de divisões sobre as oportunidades e ameaças, dados os
recursos e capacidade da organização (Barney, 1997). A liderança estratégica pressupõe
 219

que a liderança visionária e a gerencial podem coexistir e que estão unidas, em

sinergia, pela liderança estratégica. Também presume a habilidade dos líderes
estratégicos de mudar suas organizações para que haja uma mudança no ambiente em que
suas organizações atuam (Hitt et al., 2001).
Um líder estratégico provavelmente criará mais valor que a combinação de
um líder visionário e de um gerencial.

► Liderança estratégica

Líderes estratégicos diferem dos gerenciais e dos visionários. Os estratégicos

sonham e tentam concretizar seus sonhos, sendo uma combinação do líder gerencial, que
nunca para para sonhar, e do visionário, que apenas sonha. Um líder estratégico
provavelmente criará mais valor que a combinação de um líder visionário e de um
gerencial. Os gerenciais buscam a estabilidade financeira da organização em curto prazo.
Consequentemente, mantêm o status quo e não investem em inovações que
possam mudar e aumentar os recursos da organização em longo prazo. Os líderes
visionários procuram a viabilidade em longo prazo da organização, querem mudar e
inovar, a fim de criar valor em longo prazo. A integração desses dois tipos de liderança
pode criar uma equipe de dois ou mais indivíduos que possa exercer liderança estratégica
e criar valor para a organização. Contudo, um só indivíduo que combine, em sinergia, as
qualidades de um visionário e de um gerencial realizará o máximo de criação
de valor para a sua organização (ver Figura 3).
Os líderes estratégicos destacam o comportamento ético (Ireland e Hitt, 1999).
São raros na maioria das organizações. Supervisionam responsabilidades
operacionais rotineiras e estratégicas em longo prazo (Hambrick, 1989; Schendel, 1989).
Formulam e implementam estratégias para impacto imediato e preservação de metas de
longo prazo a fim de aumentar a evolução, a sobrevivência e a viabilidade
organizacionais. Usam controles estratégicos e financeiros, enfatizando o estratégico
(Hoskisson e Hitt, 1994).
As expectativas que têm em relação à performance de seus superiores, pares,
subordinados e deles próprios são grandes e otimistas. Alternam o uso de conhecimento
explícito e tácito em relação ao indivíduo e à organização (Nonaka, 1994; Nonaka e
Takeuchi, 1995) e adotam padrões de pensamento linear e não linear. Por fim, acreditam
na adoção de estratégia, isto é, suas decisões estratégicas fazem diferença na sua
organização, e isso afeta os ambientes externo e interno da organização (Trigg, 1996;
Child, 1972; Mintzberg et al., 1998).
Os líderes estratégicos gerenciam o paradoxo criado pelos modelos de liderança
visionária e gerencial. Valem-se de metáforas, analogias e modelos para permitir a
 220

justaposição de conceitos aparentemente contraditórios, definindo limites de coexistência

mútua. Orientam o processo de geração de conhecimento, incentivando a capacidade de
integrar conhecimentos tácitos e explícitos individuais, grupais e organizacionais para
criar inovações organizacionais (Nonaka e Takeuchi, 1995; Kogut e Zander, 1992;
Sherman e Rowe, 1996) e tecnológicas, a fim de melhorar a performance futura.
Líderes estratégicos têm expectativas grandes e otimistas em relação à
performance de seus superiores, pares, subordinados e deles próprios.

As organizações precisam deixar um grupo coeso de gerentes desenvolver as

habilidades necessárias ao exercício da liderança estratégica (Mintzberg, 1975),
isto é, líderes gerenciais devem mostrar-se tolerantes em relação aos líderes visionários e
estratégicos quando estes criam o caos, acabam com a ordem, correm riscos e até quando,
sem querer, destroem coisas importantes para os líderes gerenciais. Por sua vez, os
líderes estratégicos precisam entender o que os visionários e os gerenciais podem trazer
para a organização e tirar proveito das habilidades e do conhecimento de ambos.

► Restrições na liderança estratégica

Infelizmente, muitas organizações reprimem a liderança estratégica. Uma delas é

o Estado (House, 1999), cujo processo de criação de valor deve ser entendido. O Estado
tem a tarefa de criar valor em termos sociais. Isso significa que os governos são
responsáveis pela eficiência da produção e da alocação das economias como um todo,
pelo nível de emprego e pela conquista de um padrão de vida melhor (Barney,
1997).
Com certeza, culpamos o governo ou damos crédito a ele se nosso padrão de vida
piora ou melhora. Podemos inferir, portanto, que usamos nosso padrão
de vida como uma medida de criação de valor. Se analisarmos o Estado utilizando o
conhecimento de estudos organizacionais, veremos que alguns fatores que afetam as
organizações também afetam os governos. Governos competem por recursos da mesma
 221

forma que as organizações. Às vezes, acredita-se que as instituições governamentais

sejam como monopólios, com poder de impor sua vontade à população. Contudo, o
Estado compete com outras organizações por recursos humanos e com outras instâncias
por impostos pagos pelos eleitores e por novos investimentos.
Infelizmente, alguns governos também crescem e diversificam-se. Esse alto nível
de diversificação, aliado ao enorme volume da dívida de muitos governos estaduais,
municipais e federais e à prestação de contas do gasto com campanha eleitoral, a cada
quatro anos, força os governos a usar controles financeiros e privamo-nos de indicadores
estratégicos.
Isso obriga os líderes estratégicos potenciais a adotar um dos seguintes
procedimentos: exercer somente a liderança gerencial, deixar a organização ou enfrentar
o sistema, o que força o uso da energia estratégica que eles deveriam empregar na
liderança e no gerenciamento da organização. Pessoas que trabalham para o Governo têm
a capacidade de serem líderes visionários e estratégicos, mas a natureza do Governo
impede que exerçam tais estilos de liderança.
Um sociólogo que trabalhou para a prefeitura de um município canadense relatou
o seguinte sobre o que os líderes visionários criticam no governo (House, 1999): “A
organização dos serviços públicos de Newfoundland e de Labrador é muito burocrática e
hierárquica. Há um lugar para cada pessoa e cada uma delas deve saber
seu devido lugar. As pessoas comunicam-se hierarquicamente: do funcionário para o
gerente, para o diretor, para o assistente do vice-ministro, para o vice-ministro e,
possivelmente, para o ministro e vice-versa. Muito se perde e muda de sentido durante
esse processo, geralmente lento. Não é surpresa que os cidadãos e os grupos empresariais
que têm o governo como ‘cliente’ reclamem da burocracia, tanto do excesso de papelada
quanto do excesso de hierarquia. Tal sistema não está adaptado para lidar com mudanças.
Quando uma mudança é necessária – e os altos funcionários reconhecem que ela
é vital –, preferem que ocorra de forma lenta e sob o seu controle e direção. Esses
funcionários são naturalmente céticos quanto aos primeiros-ministros, ministros e outros
órgãos que queiram dar início a um grande número de mudanças em diferentes áreas
em um curto período e também resistentes a eles. Esse sistema também tende a selecionar
e moldar certos tipos de personalidade para o sucesso profissional. Valorizam-se
confiança, perseverança e lealdade em lugar da criatividade, espírito de inovação e
pensamento crítico. Aqueles que não se enquadram nesse modelo ficam estagnados,
deixam o cargo ou são forçados a demitir-se.
Os criativos são elogiados de maneira sarcástica ‘Ele é esperto, mas não consegue
gerenciar pessoas’ ou ‘Ela tem ótimas ideias, mas não pensa antes de falar’. ” É possível
haver liderança estratégica em organizações desse tipo? A resposta é positiva, se houver
duas condições muito difíceis de serem impostas: autonomia e proteção. Se um grupo de
altos executivos prover autonomia a um grupo de gerentes de divisões, podemos ter uma
liderança estratégica. Infelizmente, à medida que essa pequena parte da organização
tornasse bem-sucedida e obtém visibilidade, uma vez que passa a correr riscos e a
enfrentar a burocracia, tornasse muito mais difícil manter a autonomia e protegê-la da
liderança gerencial da organização. Isso geralmente ocorre quando a liderança gerencial
passa a controlar financeira e burocraticamente a organização.
 222

► Criação de valor e liderança estratégica

Como os líderes estratégicos estão preocupados com a viabilidade futura e a
estabilidade financeira atual da organização, tomam decisões que maximizam o retorno
sobre o investimento e, portanto, criam valor para sua organização (ver Figura 3).
Durante toda a década de 90, nenhuma outra dupla de executivos exemplificou
tão bem a criação de valor quanto Jack Welch e Robert Goizueta. Tanto a
GE como a Coca-Cola se alternaram ocupando primeiro e segundo lugares no ranking de
VAM de 1992 a 1998 (Walbert, 1995; Ross, 1996, 1997, 1998, 1999).
A Coca-Cola obteve um retorno de capital 24% maior do que o custo do capital.
O que fizeram os dois executivos principais durante esse período? Ambos
fizeram com que suas empresas se reconcentrassem para recuperar o controle estratégico.
Acreditaram que suas atitudes afetavam as empresas e determinavam o
que ocorria nos respectivos setores em que atuavam. Welch e Goizueta buscaram,
implacavelmente, reduzir o efeito repressor da burocracia sobre a criatividade e a
inovação. Ambos se mostraram insensíveis quanto ao passado a fim de manifestar
respeito adequado pelo futuro. Acreditavam em mudanças revolucionárias, e não
evolutivas. Muitos ficaram surpresos com a rapidez com que Welch mudou a GE. Já
Welch ficou espantado com o tempo que isso demorou a acontecer.
Seus valores podem ser resumidos da seguinte forma: entrem nos negócios certos
aqueles que têm potencial de crescimento e reagem rapidamente a mudanças e tirem o
máximo do capital investido. Esses valores são um exemplo de liderança
estratégica (A conversation, 1995; Sellers, 1996; Morris, 1995).
A liderança estratégica não é apenas para gerentes profissionais indicados para
comandar empresas. Tomemos como exemplo dois empreendedores que fizeram
diferença em suas empresas e setores. O primeiro é Konosuke Matsushita, fundador e ex-
diretor executivo da Matsushita Electric, que obteve US$ 49,5 bilhões em crescimento de
receita, o maior aumento do século 20 no mundo empresarial.
Em seguida,vem Soichiro Honda, com um crescimento de US$ 35,5 bilhões, e o
Wal-Mart, de Sam Walton, com US$ 35 bilhões. Matsushita foi um visionário que exigia
crescimento de receita, porém com aumento maior do lucro. Ele dizia à sua alta gerência
que queria que a receita quadruplicasse e os lucros mais que quadruplicassem em
cinco anos. Essa meta, contudo, foi atingida em quatro anos (Kotter, 1997). Ele ateve-se
a criar produtos que agregassem maiores valores que o esperado por seus clientes. Porém
sempre exigiu que tais valores fossem criados com certo lucro para a empresa.
O segundo empreendedor é Bob Kierlin (Teitelbaum, 1997), executivo principal
da Fastenal, empresa que comercializa porcas e parafusos. Seu estilo de liderança é
caracterizado pela delegação de poderes, participação, igualitarismo, limitação salarial
(ele ganha US$ 120 mil ao ano) e política de promoção dentro da empresa (Conger, 1989;
Pfeffer, 1995). Contudo, incentiva veementemente um crescimento de receita e lucro, o
que tem beneficiado funcionários, clientes e acionistas. Em 1988, o VAM da Fastenal era
de US$ 0,077 bilhão, já, em 1996, era de US$ 1,609 bilhão, uma valorização de US$ 1,53
bilhão. Kierlin criou a Fastenal em 1967, por não estar satisfeito com a burocracia da
IBM.
 223

O Wal-Mart e a Coca-Cola são dois outros exemplos de empresas interessantes

sob a perspectiva da liderança estratégica. De 1988 a 1992, o patrimônio
dos acionistas do Wal-Mart teve uma valorização de US$ 50 bilhões sob a liderança de
Sam Walton. Em contrapartida, de 1992 a 1996, o patrimônio dos acionistas sofreu uma
desvalorização de US$ 30 bilhões sob a liderança de David Glass. De 1996 a 1997, o
Wal-Mart retomou o crescimento e encerrou 1997 com um VAM de US$ 69,7 bilhões.
Portanto, de 1992 a 1997, o Wal-Mart teve uma valorização de US$ 5,7
bilhões, cerca de um décimo do que Sam Walton gerou no mesmo período de cinco anos.
Porém, ao final de 1998, o VAM do Wal-Mart era de US$ 213 bilhões,
saltando para o terceiro lugar do ranking de VAM, e, de 1992 a 1998, seu VAM teve uma
valorização de US$ 143 bilhões.
David Glass é o líder estratégico que foi Sam Walton? É muito cedo para dizer.
Certamente, a perspectiva de Walton era parecida com a de Matsushita. Walton queria
melhorar a qualidade de vida de seus clientes e funcionários. Ele afirmou: “Nós
melhoramos a qualidade de vida de nossos clientes, por quem economizamos bilhões de
dólares, e de nossos representantes, com quem dividimos lucros” (Walton e Huey, 1992).
Ele queria comercializar a maior quantidade de mercadorias ao menor preço possível. Sob
a liderança de Goizueta, a Coca-Cola subiu no ranking de VAM da sétima posição em
1988 para a primeira posição em 1994, permanecendo em primeiro lugar até 1996. Em
1997, ano em que Goizueta faleceu, a Coca-Cola caiu para o segundo lugar e, em
1998, para o nono.
O VAM absoluto da Coca-Cola ainda estava melhorando sob a liderança de Doug
Ivester e, mesmo assim, encontrava-se numa posição bem melhor do que a da Pepsico,
sua maior concorrente. Porém, Ivester não conseguiu valorizar o VAM da Coca-Cola na
mesma proporção que Goizueta; consequentemente, afastou-se em abril de 2000
(Creenwald, 1999).
Todos esses líderes estratégicos acreditavam que suas decisões poderiam afetar
suas empresas e ambientes de trabalho. Eles esforçaram-se para alcançar seus objetivos
influenciando liderados e garantindo que seus objetivos fossem atingidos da melhor
maneira possível para os funcionários, clientes e acionistas (Walton e Huey, 1992). No
entanto, seus objetivos deveriam ser atingidos sem que a organização fosse arruinada
 224

financeiramente em curto prazo. Goizueta procurou, incansavelmente, um retorno que

superasse o custo do capital da Coca-Cola.
Esses líderes administraram o paradoxo de investir estrategicamente em seus
funcionários, em promoção, em P&D e em equipamento, ao mesmo tempo em que
garantiam que suas organizações fossem financeiramente estáveis em curto prazo.
 225

7.4 EMPREENDEDORISMO

► Conceitos de empreendedor e empreendedorismo

O termo empreendedor (entrepeneur) é de origem francesa e significa “assumir

riscos e começar algo novo”. Já o termo empreendedorismo tem sua criação atribuída ao
escritor e economista Richard Cantillon (séc. XVII), pois foi um dos primeiros a distinguir
o empreendedor (pessoa que assume riscos) do capitalista (fornecedor de capital).
Em 1814, o economista francês Jean-Baptiste Say usou o termo “empreendedor”
para identificar o indivíduo que transfere recursos econômicos de um setor de baixa
produtividade para um setor de produtividade mais elevada. O autor enfatizou ainda a
importância do empreendedor para o bom funcionamento do sistema econômico.
Schumpeter (1984), economista austríaco, defendeu o papel do empreendedor e
seu impacto sobre a economia. Ele definiu o termo como alguém com desejo e potencial
de converter uma nova ideia ou invenção em uma inovação bem-sucedida, tendo como
principal tarefa a “destruição criativa”. Para o autor, o empreendedor é capaz de modificar
a economia introduzindo novos produtos ou serviços no mercado.
Um empreendedor é capaz de conceder a algo já existente uma nova
funcionalidade. Constantemente empenha-se em descobrir oportunidades para inovar,
sem medo de assumir riscos. Aquele que empreende, além de ser capaz de detectar
oportunidades rentáveis, também busca informações e conhecimentos, pois entende que
esse é o caminho para o êxito do seu negócio.
Para Chiavenato (2005), ser empreendedor é ser uma pessoa com sensibilidade e
“tino” financeiro para os negócios; é ser dinâmico e realizador de propostas; é alguém
que inicia e opera um negócio para realização de uma ideia ou um projeto pessoal,
assumindo riscos, responsabilidades e, enfim, inovando em sua área de atuação.
Segundo Carvalho (1996, p.79-82),
[...] os empreendedores são indivíduos que têm a capacidade de criar algo
novo, assumindo responsabilidades em função de um sonho, o de obter sucesso em
seu negócio, estas pessoas são ousadas, aprendem com os erros e encaram seu
negócio como um desafio a ser superado; têm facilidade para resolverem problemas
que podem influencia em seu empreendimento, e mais, identificam oportunidades
que possibilitam melhores resultados; são pessoas incansáveis na procura de
informações interessadas em melhorias para o seu setor ou ramo de atividade,
elevando ao máximo sua gestão.
De acordo com Bernardi (2010), a ideia de um empreendimento surge da
observação, da percepção e da análise de atividades, tendências e desenvolvimentos, na
cultura, na sociedade, nos hábitos sociais e de consumo. Assim também as oportunidades
detectadas, racional ou intuitivamente, nas necessidades e nas demandas prováveis (atuais
e futuras), bem como nas necessidades não atendidas, para o autor, definem o conceito de
empreendimento.
 226

Até o presente momento, não há uma definição única sobre “empreendedorismo”.

Há, no entanto, um consenso nos diversos idiomas em que é empregado, onde o termo
sugere inovação, risco, criatividade, organização e riqueza.
É importante lembrar que o fato de conhecermos acerca do empreendedorismo
não nos garante a posição de empresários geniais, como Steve Jobs ou Bill Gattes, porém
nos possibilita a noção de como ter melhores empresas e sermos melhores empresários.
 227

► Origem e desenvolvimento do empreendedorismo

A origem do termo empreendedorismo não é precisa, no entanto, constata-se

que desde os primórdios da humanidade existem pessoas que se destacam, inovando suas
atividades ou produtos. À essas práticas inovadoras dá-se o nome de empreendedorismo.
Entre 1271 e 1295, um mercador chamado Marco Polo tentou desenvolver
uma rota comercial para o Oriente e, numa iniciativa empreendedora, firmou um contrato
com um capitalista a fim de comercializar seus produtos. Suas viagens e ações
caracterizaram a pessoa que pratica empreendedorismo, ou seja, uma pessoa
empreendedora que assume riscos físicos e emocionais a fim de atingir seus objetivos.

Marco polo (um dos grandes empreendedores da história)

No período medieval, empreendedor era aquele que administrava grandes

projetos sem que, para isso, assumisse sérios riscos.
No século XVII, surgem as primeiras relações entre empreendedorismo e riscos
assumidos. Foi nesse período que o empreendedor passou a estabelecer acordos
contratuais com o governo a fim de realizar serviços ou fornecer produtos.
Na década de 1990, o empreendedorismo passou a ser foco de políticas públicas
e de estudos em instituições de ensino médio e superior. Isso ocorreu devido ao intenso
avanço tecnológico, que forçou as pessoas da época a se prepararem para inovar,
continuando ou tornando-se assim, competitivas no mercado. Tudo isso, ainda hoje, é
observado através dos incentivos governamentais a novos investimentos, integração da
disciplina aos currículos escolares e desburocratização de financiamentos para
implantação de novos negócios.
 228

► Empreendedorismo no Brasil

O empreendedorismo no Brasil teve início com a chegada dos portugueses,

a partir do século XVII, época em que foram realizados os mais diversos
empreendimentos, como os executados por Irineu Evangelista de Sousa, o Barão de
Mauá. Até hoje, ele ainda é reconhecido como uns dos primeiros grandes empreendedores
do Brasil.
A seguir, você poderá conferir algumas ações que elucidam a importância do
Barão de Mauá neste contexto:
a) Organização de companhias de navegação a vapor no Rio Grande do Sul
e no Amazonas.
b) Implantação, em 1852, da primeira ferrovia brasileira entre Petrópolis e
Rio de Janeiro.
c) Implantação de uma companhia de gás para a iluminação pública do Rio
de Janeiro, em 1854.
d) Inauguração do trecho inicial da União e Indústria, primeira rodovia
pavimentada do país, entre Petrópolis e Juiz de Fora, em 1856.
O empreendedorismo no Brasil teve início na década de 1920, com o
desenvolvimento de mais de 4.000 indústrias subsidiadas, protegidas e que possuíam
autorização do governo contra a concorrência internacional. No ano de 1936, o então
presidente Getúlio Vargas constituiu a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), a
primeira estatal no Brasil e, em 1960, no seu segundo mandato, criou o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico (BNDE) e a Petrobras, estabelecendo assim o incentivo
à iniciativa privada.
No governo de Juscelino Kubitschek (1956-1960), o Plano de Metas permitiu a
abertura da economia brasileira ao capital estrangeiro (isentando o pagamento
de tributos para a importação de máquinas e equipamentos), implantação da indústria
automobilística no ABC paulista e o desenvolvimento da indústria naval. Foi um período
bastante marcante para o empreendedorismo no Brasil.
Em 1972 foi criado o CEBRAE que, em outubro de 1990, passou a ser chamado
de Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE). Na
década de 80 surgiu a primeira iniciativa quanto ao ensino de empreendedorismo, através
da Escola de Administração de Empresas da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo, com
a disciplina “Novos Negócios”. Outra grande contribuição foi dada pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul, a qual inseriu a disciplina “Criação de Novas Empresas”
no curso de Ciência da Computação.
A partir da década de 1990, o empreendedorismo no Brasil ganhou destaque
com a abertura da economia. A partir da criação do SEBRAE (antes CEBRAE e agora
melhor organizado) e do SOFTEX (Sociedade Brasileira de Apoio às Micro e Pequenas
Empresas), o empreendedorismo foi alavancado. A crise econômica do final do século
passado, a desestabilização empregatícia e a abertura dos mercados iniciaram esse
movimento revolucionário no nosso país.
 229

Ao longo do século XX outros empreendedores também deixaram sua marca

na história do empreendedorismo brasileiro:
Attílio Francisco Xavier Fontana – criou o Grupo Sadia (atual Brasil Foods,
resultado da fusão entre Sadia e Perdigão).
Valentim dos Santos Diniz – fundador da rede de supermercados Pão de Açúcar,
revolucionou o varejo com novas formas de atendimento ao cliente, alterações nos
sistemas de embalagem, refrigeração, técnicas de venda, publicidade e administração,
influenciando padrões de consumo e comportamento. Ele transformou o que era apenas
uma doceira no ano de 1948, em um grande grupo. É dono das marcas Pão de Açúcar,
Extra, Compre Bem, Sendas, Assai e Ponto Frio.
José Ermírio de Moraes – responsável pela transformação da Sociedade
Anônima Votorantim em um grande conglomerado, que atua em diversos segmentos,
tais como: têxtil, siderúrgico, metalúrgico, produtos químicos e cimento.
De acordo com pesquisa realizada pelo Global Entrepreneurship Monitor
(GEM) e divulgada pelo SEBRAE, em 2010, o Brasil apresentou a maior taxa de
empreendedorismo dos países que compõem o G20, grupo das maiores economias do
mundo e o BRIC (grupo que reúne os emergentes Brasil, Rússia, Índia e China).
Em 2010, o Brasil atingiu a taxa de empreendedorismo de 17,5% para
empreendimentos de até 3,5 anos, contra 15,3% verificados em 2009. Constata-se,
então, que a cada 100 brasileiros, aproximadamente 17 empreenderam no ano passado.
É importante ressaltar que a TEA (Taxa de Empreendedores em Estágio Inicial)
brasileira também foi maior do que a de países como Austrália (7,8%) e Estados Unidos
(7,6%).

► Vantagens e desvantagens do empreendedorismo

O empreendedorismo pode apresentar vantagens e desvantagens para aquele

que for empreender. Entre as principais vantagens temos:

a) Geração de enorme ganho financeiro pessoal, o que pode ser verdade

se o empreendedor for, de fato, uma pessoa preparada e ciente de suas
reais capacidades e limitações.
b) Capacidade de geração de emprego e aumento do crescimento econômico.
c) Encorajamento do processamento de materiais locais em bens acabados
para consumo doméstico, bem como para exportação.
d) Capacidade de estimular uma competição saudável, que gera a criação
de produtos de maior qualidade.
e) Estímulo ao desenvolvimento de novos mercados.
f) Promoção do uso de tecnologia moderna em pequena escala.
 230

g) Fabricação para estimular o aumento de produtividade.

h) Encorajamento de pesquisas e estudos, bem como o desenvolvimento de
máquinas e equipamentos modernos para consumo doméstico.
i) Desenvolvimento de qualidades e atitudes empreendedoras entre potenciais
empreendedores, os quais podem contribuir para mudanças significativas em áreas
distantes.
j) Liberdade em relação à dependência do emprego oferecido por outros.
k) Redução da economia informal.
Entre as principais desvantagens temos:

a) Requer muito trabalho, horas de dedicação e energia emocional.

b) Tensão inerente ao se dirigir um negócio próprio.
c) Ameaça constante de possibilidade de fracasso.
d) Os empreendedores precisam assumir os riscos relacionados ao fracasso.

7.4.1 O mundo dos negócios

► Funcionário e empreendedor

Quem de nós já teve dúvidas com relação a ser empregado ou ser dono do
próprio negócio? Independentemente da decisão que tomamos em relação a essa
questão é importante saber que sempre existirão vantagens e desvantagens
em trabalhar para outras pessoas (empresas ou empregadores) ou trabalhar
para si mesmo.
Ao iniciar o próprio negócio, o empreendedor deve contar com sua própria
capacidade, preparo técnico e profissional. Também deve prever os riscos, agir
com cautela, sem pressa e com muito bom senso a fim de que as possibilidades
de sucesso sejam maiores.
 231

► O que é um negócio?
Negócio é quando individualmente e/ou duas ou mais pessoas se juntam em
um esforço organizado para produzir bens (produtos) e serviços, a fim de gerar lucros
através da venda desses para um determinado mercado. Em linhas gerais, negociar
envolve, basicamente, compra e venda de algo a alguém, agregando valor a esse “algo”
produzido em meio a essas duas pontas.
O produto é um bem concreto, algo palpável, que se pode pegar e ver. Um
bem pode ser destinado ao consumo (bens de consumo) ou à produção de
outros bens (bens de produção). O produto, ou o bem, consiste em um grupo de atributos
tangíveis ou não, que satisfaz os consumidores e que é recebido em troca de dinheiro ou
outra unidade de valor. Os atributos tangíveis incluem características físicas como
embalagem e cor, e os intangíveis incluem benefícios emocionais e a satisfação abstrata,
tais como: tornar-se mais saudável ou mais rico. Desse modo, um produto inclui o cereal
que você come, o contador que preenche seu imposto de renda ou seu museu de arte local.
Os produtos ou bens são classificados por tipos de usuários e por grau de
tangibilidade do produto, como demonstrado a seguir:

a) Os tipos de usuário envolvem:

• Bens de consumo – produtos comprados pelo consumidor final.
• Bens industriais – produtos que auxiliam direta ou indiretamente na oferta de
produtos para revenda.
b) O grau de tangibilidade envolve:
• Bens não duráveis – alimentos e gasolina.
• Bens duráveis – vestuário, automóvel e equipamento de som.
 232

Os serviços são definidos por atividades, satisfações ou benefícios oferecidos para

venda, tais como: pesquisa de marketing, planos de saúde e educação.

Bens industriais

A principal característica de um bem industrial é que sua venda, em geral,

resulta da demanda derivada, isto é, venda dos bens de consumo. Por exemplo:
se a demanda do consumidor por determinada marca de carro (um produto
de consumo) aumenta, a empresa pode aumentar sua demanda por equipamentos para
pintura (um produto industrial).

Para operar um negócio, o empreendedor assumirá vários riscos, seja quanto

ao capital empregado, seja quanto ao tempo e ao esforço investido, principalmente
quando existe a possibilidade de sua aplicação resultar em perdas.
 233

► Ambiente de negócios

Quando se fala em ambiente de negócios se fala em tudo que existe em torno

de uma empresa. Isso porque elas não vivem isoladas e não são instituições
absolutas; elas representam a sociedade, o país e o cenário mundial. Em linhas
gerais, devido à sua complexidade, o ambiente é dividido em dois segmentos:
o maior é o ambiente geral ou macro ambiente e o outro, o mais imediato, é
o ambiente de tarefa ou microambiente.

Macro ambiente

Todos os negócios operam em um ambiente geral formado por variáveis que

interagem dinamicamente entre si e provocam impactos profundos em todas
as empresas, tais como: variáveis econômicas, sociais, tecnológicas, culturais,
legais, demográficas e ecológicas.

Variáveis econômicas

Estão relacionadas aos eventos econômicos, tais como: recessão ou

desenvolvimento econômico, PIB (Produto Interno Bruto) e PIB per capita, câmbio,
balança comercial, inação, juros, preços, aluguéis, perfis de distribuição de
riqueza, taxas inflacionárias, níveis de emprego, entre outros. É a variável que
mais influencia o ambiente de negócio.
 234

Variáveis sociais

Estão relacionadas com os eventos sociais propriamente ditos, tais como: nível
de emprego, melhoria da educação, saúde, previdência social, segurança e
bem-estar. Esta variável é importante porque determina os hábitos e as necessidades de
compra, bem como as necessidades individuais a serem satisfeitas.

Variáveis tecnológicas

Estão relacionadas ao desenvolvimento de tecnologias no qual as empresas

trabalham em busca de novos métodos, processos, equipamentos e instalações.

Variáveis culturais

Relacionam-se aos eventos culturais, tais como: artes, arquitetura, tipo de

vida, etc.

Variáveis legais

Estão relacionadas às leis e normas que regulam as atividades dos negócios,

seja um comércio interno, seja um comércio externo.

Variáveis demográficas

Relacionam-se ao crescimento demográfico, densidade demográfica, distribuição

espacial, composição etária e étnica, entre outros.

Variáveis ecológicas

Estão relacionadas com os recursos naturais de uma determinada região, tais

como: clima, água, terra, etc.
 235

Microambiente

O microambiente constitui uma parte específica do ambiente geral e é também

chamado de “ambiente de tarefa” ou “ambiente de operações” da empresa.
Isso porque cada empresa opera em um microambiente específico do qual
retira seus recursos e coloca seus produtos/serviços. Abrange os fornecedores
de insumos, os clientes e consumidores, os concorrentes e agências reguladoras.

Fornecedores

São os fornecedores de recursos ou insumos para o negócio. Entre os principais

fornecedores estão os de recursos financeiros (mercado de capitais, investimento,
etc.), os fornecedores de recursos materiais (matérias-primas), fornecedores
de recursos tecnológicos (máquinas, equipamentos, etc.), entre outros.

Clientes e consumidores

Usuários dos produtos e serviços produzidos pela empresa.

 236

Concorrentes

Produzem bens ou serviços iguais ou semelhantes, visando os mesmos

consumidores ou usuários; competem pelos mesmos recursos junto aos mesmos
fornecedores.

Agências reguladores

São entidades externas que impõem controles, limites e restrições à ação da

organização. Governo, meios de comunicação de massa, sindicatos, organizações não
governamentais, associações empresariais e de classe são exemplos de agências
reguladoras.

7.4.2 Empresas

Uma empresa é uma pessoa jurídica ou sistema econômico que tem como
objetivo exercer uma atividade particular, pública ou de economia mista, que
produza e ofereça bens e/ou serviços, com o objetivo de atender à alguma
necessidade humana.
Os objetivos de uma empresa podem ser diretos e indiretos. Os
objetivos diretos são, geralmente, a produção, a venda de mercadorias ou
a prestação de serviços. Para o seu funcionamento, a empresa precisará de
recursos humanos (pessoas), recursos materiais (máquinas, equipamentos,
móveis e utensílios) e recursos financeiros (capital ou dinheiro).
Já os objetivos indiretos se referem ao lucro, onde a empresa almeja ganhar
mais do que gasta para produzir ou vender suas mercadorias ou prestar
serviços. Ainda de forma indireta ela desempenha várias finalidades sociais,
tais como: criação de oportunidades de emprego, disseminação da atividade
econômica, distribuição dos ganhos, pagamentos a fornecedores, preservação
do meio ambiente, etc.
 237

► Classificação das empresas

As empresas são organizações destinadas à produção de alguma coisa. Os vários
tipos existentes de empresa são classificados de acordo com seu ramo de atividade,
podendo ser produtoras de bens ou prestadoras de serviços.

De acordo com o ramo de atividade, as empresas podem ser classificadas em:

a) Empresas industriais – são as responsáveis pela transformação de matérias-
primas em mercadorias ou produtos acabados, produzindo bens
de consumo ou bens de produção. Podem abranger desde os pequenos
artesanatos até as grandes fábricas.
b) Empresas comerciais – são as que vendem mercadorias ou produtos
acabados diretamente ao consumidor (comércio varejista) ou aquelas
que compram diretamente do produtor para vender ao varejista (comércio atacadista).
c) Empresas prestadoras de serviços – são as que oferecem serviço e
mão de obra especializada como transporte, educação, saúde, comunicação, serviços de
manutenção, etc.

► Tamanho ou porte das empresas

As empresas, de acordo com seu tamanho, podem ser classificadas segundo

critérios universais aceitos, como número de empregados, volume de venda e
ativos em grandes, médias e pequenas empresas. Os critérios adotados pelo
Governo, bancos e entidades de classe são os mais variados possíveis; não
existe uma padronização na classificação do porte das empresas.
 238

Ainda de acordo com o site do Banco Nacional de Desenvolvimento

Econômico e Social (BNDES), as empresas podem ser classificadas de acordo
com sua receita operacional bruta anual.

Entende-se por receita operacional bruta anual a receita auferida no ano-

calendário com:
• O produto da venda de bens e serviços nas operações de conta própria.
• O preço dos serviços prestados.
• O resultado nas operações em conta alheia, não incluídas as vendas canceladas
e os descontos incondicionais concedidos.

► Constituição formal da empresa

O processo de criação de uma empresa é hoje em dia mais célere devido aos
serviços como a “empresa on-line” que, entre outros, permite a concretização
do processo formal de criação de uma empresa através da internet. Além da
empresa on-line, o processo pode ser concretizado através do agora denominado “Método
Tradicional” ou então recorrendo ao serviço “Empresa na Hora”. A seguir, apresentam-
se as opções disponíveis.
 239

a) Defina o tipo da empresa – no Brasil, você terá basicamente quatro

opções, sendo que uma delas (a sociedade anônima) dificilmente vai se
aplicar para uma pequena empresa iniciante. As opções:
• Empreendedor individual.
• Sociedade empresária limitada.
• Sociedade simples limitada
Nas Sociedades limitadas, é preciso que pelo menos dois sócios formem a
empresa. A sociedade empresária é destinada a comércio e serviços. Já a
sociedade simples é voltada para atividades intelectuais.
É altamente recomendável que você consiga um sócio para dividir tarefas e
riscos. Encarar o desafio sozinho é sempre mais difícil.
b) Defina a sua participação – considerando-se as sociedades limitadas, é
preciso escolher qual será a participação de cada sócio na empresa. Você
pode dividir meio a meio ou ter sócios com percentuais diferentes.
Geralmente, esse percentual equivale a quanto o sócio vai investir em dinheiro
para a formação da empresa, porém isso não é uma regra, é algo decidido pelos sócios.
Há dois tipos de sócios. O sócio administrador é aquele que efetivamente
“põe a mão na massa”, trabalhando e retirando pró-labore (o “salário” dos sócios). Já o
sócio quotista é um investidor; ele coloca o capital no negócio e depois “aparece” para
retirar o lucro.
c) Tenha um endereço – a questão do endereço, hoje em dia, é bem relativa; seu
negócio pode ser virtual e ter como endereço a sua própria casa. Ou pode ser uma loja e
precisar de um endereço no shopping da cidade.
Uma excelente dica é procurar os chamados escritórios virtuais. Trata-se de
empresas que alugam caixas postais, endereços e até mesmo salas do estilo “pague
quando usar” para outras empresas. Dessa forma, você pode ter um endereço comercial
sem precisar montar uma sala, nem pagar aluguel. E ainda fica com um endereço bem
mais profissional do que o do seu apartamento.
Outra boa dica é ter um telefone fixo. Com ele, você transmite mais segurança
aos clientes e tem uma relativa mobilidade.
d) Contrate um contador e formule o contrato social – o contrato social é o
documento mais importante da empresa. Ele formaliza a associação de duas ou mais
pessoas físicas na criação de uma pessoa jurídica. O documento traz informações como:
• Endereço da empresa.
• Nome e endereço dos sócios.
• Participação de cada sócio.
• Objetivo da empresa.
 240

O mais recomendável neste ponto é contratar um escritório de contabilidade

para fazer o serviço. Ele vai orientar a formulação do contrato social e reunir
os documentos necessários.
e) Registre o contrato na Junta Comercial do Estado – este é o passo
em que a empresa passa a existir oficialmente. O contrato social deve ser
levado na Junta Comercial do Estado com os documentos solicitados. Os documentos,
prazos e preços variam de estado para estado, mas essa taxa de constituição não é alta.
Se tudo decorrer corretamente, você sai de lá com o seu Número de Identificação
do Registro de Empresa (NIRE).
f) Obtenha o CNPJ – o Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica é o equivalente ao
Cadastro de Pessoa Física (CPF) de uma empresa. O CNPJ é obtido através do site da
Receita Federal, a partir do Número de Identificação do Registro de Empresa (NIRE),
obtido na Junta Comercial do Estado.
Se você contratou um contador é provável que ele realize esta etapa.
g) Formalize-se junto à Prefeitura e ao Governo do Estado – se você
optou por um espaço físico para a sua empresa, precisará obter um alvará de
funcionamento junto à Prefeitura de sua cidade. Caso se trate de um escritório virtual,
geralmente, este documento já vem “no pacote”.
Já o Governo do Estado irá solicitar a Inscrição Estadual, porém em alguns
tipos de empresa, ela não é necessária. Muitos estados já realizam a Inscrição
Estadual junto com o cadastro do CNPJ na Receita Federal. Novamente, aqui
o contador é de grande importância.
Em regra, com esses sete passos você terá sua empresa legalizada e formalmente
aberta.

► Escolha do negócio
Existe uma grande variedade de negócios à disposição dos empreendedores;
alguns são explorados intensamente, enquanto outros não. Antes de descobrir
qual é o negócio adequado é importante observar as seguintes questões:
a) Qual é o volume de capital que você pretende investir?
b) Qual é o retorno que você pensa ou precisa obter?
c) Qual é a natureza das atividades de trabalho envolvidas?
d) Quais são as suas experiências profissionais?
e) Quais são os seus objetivos?
f) Quais são as suas atitudes e opiniões a respeito de negócios?
g) Quais são as suas características de personalidade?
h) Quais são os seus conhecimentos e habilidades?
i) Quanto tempo você pode fcar sem um salário mensal?
 241

O primeiro passo é refletir a respeito de todas essas questões, elas certamente

influenciarão suas escolhas. Uma vez que você consegue responder a todas
elas, fica mais fácil escolher o negócio ideal. E, certamente, as oportunidades
para a abertura de um negócio estarão em algumas das seguintes áreas:
a) Manufatura – é um sistema de fabricação de grande quantidade de
produtos de forma padronizada e em série. Neste processo podem ser
usadas somente as mãos ou a utilização de máquinas. Geralmente requer um pesado
investimento inicial em instalações para fábricas, maquinaria, pessoal especializado,
grande volume de compras de matérias ou semi-processados, e suprimentos para
possibilitar a produção.
b) Atacado – estes são os intermediários entre os produtores e os varejistas
(produtos de consumo) ou entre produtores e a indústria, o comércio, os profissionais
liberais e os outros compradores (bens de capital).
c) Varejo – também são os intermediários nos canais de distribuição que
conduzem os produtos até o consumidor final. O varejista vende diretamente ao
consumidor. É o caminho mais favorável aos novos empreendedores por ser a entrada no
mercado mais fácil.
d) Serviços – são atividades, benefícios ou satisfações oferecidas para venda ou
em conexão com vendas de determinados bens. É a área dos negócios que tem
apresentado maior crescimento. Os negócios envolvendo serviços não requerem grande
investimento em equipamentos e estoques, como na manufatura, no atacado e no varejo.
Também podem ser desenvolvidos em casa, na garagem ou em uma sala que sirva de
local para o negócio. Provavelmente, a categoria de serviços é a que mais
se beneficia com o chamado escritório virtual, ou seja, o escritório não físico, que se
conecta a qualquer ponto do mundo por computador e telefone.
242
 243

7.4.3 Características e habilidades do empreendedor

► Espirito empreendedor

Um indivíduo poderá ser considerado um empreendedor quando vender um

produto ou serviço utilizando novos sistemas e/ou meios de comercialização,
distribuição ou de produção como base para uma empresa, ou para um novo
negócio.
Segundo Chiavenato (2005) e Lyrio (2008), o empreendedor é também um
agente transformador do meio através do uso das suas ideias. Ele geralmente
consegue identificar oportunidade para os negócios, tem habilidade financeira,
além de ser criativo e perseverante. Aspectos que, combinados adequadamente, o
habilitam a transformar uma ideia simples e mal estruturada em algo concreto e bem-
sucedido.
E como saber se a pessoa tem um espírito empreendedor? Através de três
características básicas: necessidade de realização, disposição para assumir riscos e
autoconfiança.

Necessidade de realização

As pessoas apresentam diferenças individuais quanto à necessidade de realização.

Algumas têm grande necessidade, outras têm pouca, e ainda existem aquelas que se
satisfazem com o status que adquirem. As pessoas com maiores necessidades de
realização, geralmente, gostam de competir com certo padrão de excelência e preferem
ser pessoalmente responsáveis por tarefas e objetivos que atribuíram a si próprias. É
possível observar essa característica em pessoas que iniciam novas empresas; elas são
ambiciosas e esses traços as acompanham desde a infância.

Disposição para assumir riscos

De acordo com McClelland (1987), as pessoas com alta necessidade de realização

também têm moderadas propensões para assumir riscos, isto é, elas preferem situações
arriscadas até o ponto em que podem exercer determinado controle pessoal sobre o
resultado; em contraste com situações de jogo em que o resultado depende apenas de
sorte. A preferência pelo risco moderado reflete a autoconfiança do empreendedor.

Autoconfiança

Autoconfiança é um termo usado para descrever como uma pessoa está segura
em suas próprias decisões e ações, o que geralmente pode ser aplicado em situações ou
 244

atividades específicas. Os empreendedores com autoconfiança enfrentam os desafios que

os rodeiam com total domínio sobre as situações que enfrentam. Os empreendedores de
sucesso enxergam os problemas relacionados a um novo negócio, mas acreditam em suas
habilidades pessoais para superá-los.

► Características do empreendedor

Há quem confunda um bom administrador com um empreendedor, pois

ambos possuem similaridades e diferenças. Segundo Dornelas (2011), para
ser empreendedor é necessário ser um bom administrador. No entanto, ser
um bom administrador não é garantia de ser empreendedor, pois para isso
é necessário, além de possuir habilidades gerenciais, ousar, criar, ter paixão
pelo que faz, assumir riscos e transformar seu ambiente social e econômico.
A cada dia é crescente o número de pessoas que se arriscam em empreender
novos negócios e os motivos são variados: o fato de estar desempregado, ter
flexibilidade no horário de trabalho, ficar rico ou mesmo o fato de ter uma
ideia. Porém ter uma ideia e desenvolver um negócio não garante o sucesso
do mesmo. É necessário mais do que isso. É imprescindível conhecer bem o
que se vai fazer e estar disposto a correr riscos, a inovar, pesquisar e adquirir
conhecimentos constantemente.
Um empreendedor apresenta um conjunto de características próprias de
uma pessoa diferenciada; a partir da identificação de uma oportunidade para
empreender, ou seja, para alterar, inovar ou criar algo, esta pessoa dá início
a um processo de tomada de decisão a fim de tornar algo já existente em
algo não comum.
Veja a seguir as características de empreendedores considerados de sucesso:
 245

Observe exemplos de grandes empreendedores como Silvio Santos, Bill Gattes,

Antônio Ermírio de Moraes, Roberto Justus. Todas essas pessoas do mundo dos negócios
só ocupam, ou ocuparam, tal posto devido ao esforço, determinação e paixão pelas suas
atividades. Toda atividade que é desenvolvida visando pura e simplesmente o lucro, tende
a fracassar. O dinheiro é uma consequência do sucesso.
Para ser um empreendedor de sucesso, além de apresentar características
importantes, algumas habilidades são também essenciais para aquele que empreende. São
elas: habilidades técnicas, habilidades administrativas e habilidades empreendedoras,
sobre as quais trataremos no próximo tópico.
► Habilidades empreendedoras
Assim como foram abordadas características de empreendedores de sucesso,
há habilidades que são desenvolvidas de acordo com o passar do tempo. Essas
são as chamadas habilidades empreendedoras.
 246

De acordo com Hisrich e Peters (2009), podemos classifcar as habilidades

empreendedoras em três tipos:
a) Técnicas – relacionadas à redação, atenção, oralidade, organização,
treinamento, trabalho em equipe e know-how técnico.
b) Administrativas – referem-se à criação, ao desenvolvimento e à administração
de empresas.
c) Pessoais – diz respeito ao controle interno (disciplina), risco, capacidade
de inovar, persistência, liderança visionária e orientação para mudanças.

Já a Escola de Empreendedorismo Zeltzer classifca as habilidades

empreendedoras de acordo com o que segue:
a) Pessoais – habilidades muito particulares.
b) Interpessoais – são oriundas da interação.
c) Sistematizadas – podem ser adquiridas através de treinamento.
d) Profundas – desenvolvidas apenas quando são vivenciadas.
247
 248

► Mitos sobre o empreendedorismo

De acordo com Revista Exame (2002), existem algumas falsas verdades (mitos)
sobre os empreendedores e o empreendedorismo. Conheça-as através desta entrevista:
 249

7.5 AUDITORIA DE RESULTADOS

CONCEITO

Exame ou verificação de uma dada matéria, tendente a analisar a conformidade da

mesma com determinadas regras, normas ou objetivos, conduzido por uma pessoa
idónea, tecnicamente preparada, realizada com observância de certos princípios,
métodos e técnicas geralmente aceites, com vista a possibilitar ao auditor formar uma
opinião e emitir um parecer sobre a matéria analisada.

A auditoria de resultados consiste na avaliação da gestão dos recursos públicos,

sob o ponto de vista da economia, eficiência e eficácia.
 Economia: Minimização dos custos dos recursos utilizados na consecução
de uma atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade.
 Eficácia: O grau com que os objetivos são alcançados e a relação entre os
resultados pretendidos e os resultados reais de determinada atividade.
 Eficiência: Relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma
atividade e os custos dos recursos empregados num determinado período
de tempo.

► Acompanhamento do desempenho

O controlo do desempenho consiste em assegurar se os recursos postos à

disposição para a realização dum projeto ou dum programa são geridos de forma a atingir
os objetivos que lhe estão atribuídos e a obter os melhores resultados possíveis.
Todas as organizações sob o controlo do Tribunal de Contas podem ser o objeto
dum controlo de desempenho para que os seus objetivos sejam quantificados e definidos
como programa-orçamento.

► Objetivos do controlo

O principal objetivo do controlo de desempenho ou acompanhamento dos

resultados, é o de avaliar a realização dos objetivos de uma organização, de encontrar
desvios dos objetivos e explicar as causas dessas lacunas. A auditoria abrange avaliação
de desempenho, bem como o funcionamento da organização e a verificação do
cumprimento da legislação e regulamentação, da economia, da eficácia e da eficiência.
 250

► Avaliação do funcionamento e da conformidade

A avaliação do funcionamento duma entidade consiste em questionar-se sobre a

validade dos métodos de liderança e gestão implementados, através da avaliação do
controlo interno, por um lado e, por outro lado, da eficácia das entidades.
O objetivo da auditoria de desempenho operacional é o de verificar e comparar
metas previstas com metas realizadas. Essa modalidade de Auditoria de Natureza
Operacional utiliza estratégias metodológicas raramente empregadas em auditoria de
desempenho operacional, tais como, pesquisa, delineamento experimental e
delineamentos quase experimentais.
Um exemplo permite esclarecer o exposto: uma auditoria de desempenho
operacional em um programa de nutrição infantil procurará verificar o alcance das metas
propostas, sugerindo, eventualmente, o aumento da eficiência do programa mediante uma
seleção mais adequada dos beneficiários e uma melhoria dos sistemas de aquisição,
distribuição e oferta de alimentos. Mas nada dirá sobre se essas correções diminuirão a
desnutrição.

► Fase preparatória

Lançamento da visão

Geralmente, os organismos sujeitos ao Tribunal de Contas não são objeto de uma

auditoria de desempenho a cada ano. As organizações sujeitas a este tipo de controlo
estão previstas no programa de atividade anual do Tribunal.
 Carta de Lançamento
O Presidente do Tribunal de Contas endereça uma carta de missão ao relator
designado para fazer o controlo de desempenho. Cópia desta carta é remetida, se for
necessário, ao contra relator e aos assistentes do relator.
A carta de missão define os objetivos e os meios de cada controlo e especifica os
tipos de trabalho a realizar. Ela indica o número de dias de trabalho a gastar e uma data
para a apresentação do relatório do inquérito, que em princípio é colocada no programa
das atividades do Tribunal competente.
A carta de lançamento da missão pode ser modificada em função da evolução da
instrução.
Uma cópia da carta de missão é dirigida ao escrivão e outra será anexada ao
relatório.
 Lançamento da missão
O lançamento do controlo dá origem a uma declaração do início de avaliação,
enviada pelo relator ao escrivão.
 251

A abertura do controlo é notificada aos dirigentes das organizações concernentes,

ao oficial, ao contabilista e, se for preciso, às autoridades responsáveis das organizações
a controlar.
A carta de abertura do controlo precisa os fundamentos da jurisdição do Tribunal,
o tipo e o objeto de controlo, bem como os nomes do relator, os contra relatores, os
assistentes e os peritos, se for necessário. Pode solicitar certos documentos ou uma parte
destes, à organização a controlar.
O Presidente do Tribunal de Contas distribui os processos de verificação entre os
juízes na base do programa de verificação anual fixado pelo Tribunal e dos controlos
pontuais que ele decide.
Quando o controlo revelar um domínio de intervenção de várias áreas, o
Presidente do Tribunal constitui uma equipa de juízes pertencentes às áreas concernentes
e designa o relator encarregue de redigir e coordenar os trabalhos. Em caso de
necessidade, um juiz é designado contra relator.
Se o controlo exigir conhecimentos especiais que os relatores não possuem, é
possível fazer a nomeação de peritos pelo Presidente do Tribunal.
O relator é responsável pela condução da missão que lhe é pedida. No entanto, ele
é obrigado a informar regularmente o seu contra relator sobre o andamento do seu
trabalho, o qual pode considerar que as investigações foram insuficientes ou que as
observações são incompletas e pedir ao relator que proceda a uma investigação mais
aprofundada.
É da responsabilidade do relator preparar a missão e planificar o seu
desenrolamento dentro dos prazos estipulados, repartir as tarefas entre os outros relatores
ou assistentes que o coadjuvam, para assegurar a qualidade dos inquéritos conduzidos a
respeito do prazos da execução da sua missão.
O relator organiza uma reunião de lançamento para fazer conhecer aos
responsáveis da entidade ou do serviço a controlar, os temas e as modalidades de controlo,
assim como as suas eventuais articulações com outros trabalhos em curso ou previstos.

Retirada e inventário de documentos recebidos

Se não há obrigação para a entidade a controlar, de apresentar os documentos ao

Tribunal de Contas, os documentos necessários para a verificação devem ser solicitados
junto da entidade ou no momento da inspeção ao local.
Os documentos apresentados devem ser objeto duma verificação sumária para
garantir que eles sejam compatíveis.
O escrivão transmite, pelo livro de registo, ao relator, os documentos produzidos
pela entidade encarregue de controlar. O nome do relator é marcado no registo.
Os componentes do processo estão listados numa ficha, que deve ser assinada pelo
relator e junta ao processo aberto pelo escrivão.
 252

A data para o retorno do processo é mencionada na capa do procedimento.

O verificador procede assim, ao inventário dos documentos recebidos para
garantir que estejam conforme e sejam suficientes para que possa iniciar a sua missão. No
caso
contrário, ele faz o pedido, através duma carta do Presidente, dos documentos
complementares necessários.

► Procedimento para realização do controlo

Revisão sumária dos documentos recebidos

Após o exame preliminar, o verificador faz a escolha da abordagem. O objetivo

principal é a quantificação do resultado ou do desvio da norma.
Se há critérios, o verificador terá de novo duas soluções, ou fazer uma análise
detalhada do processo de gestão, ou proceder diretamente à avaliação de eficácia, após
ter verificado que as informações utilizadas para quantificar os critérios foram exatas e
credíveis.

Avaliação do controlo interno e elaboração da estratégia de controlo

Todas as escolhas feitas no parágrafo anterior devem ser objeto de um memorando

de estratégia de controlo, que servirá de base e de guia para a realização duma análise
aprofundada dos problemas.
O verificador identifica os procedimentos utilizados no sentido de adquirir um
conhecimento muito preciso e, por isso, ele é conduzido a formalizá-los. Ele procederá
depois a testes de conformidade, que têm por objetivo confirmar que a descrição dos
procedimentos foi corretamente apreendida e corresponde bem aos procedimentos
aplicados normalmente na empresa.
Em primeiro lugar, permitem verificar se o procedimento foi bem controlado (e
não para garantir que ele esteja bem aplicado), por outro lado, detectar os procedimentos
informais, de que poderiam não ter conhecimento até então.
Os critérios de conformidade podem ser realizados de diversas maneiras,
nomeadamente a observação direta e a confirmação verbal, que consiste em fazer
confirmar o desenrolamento do processo (carimbos, vistos, arquivos, etc.).
Tendo obtido uma descrição fidedigna da entidade, o verificador pode proceder a
uma avaliação preliminar do controlo interno para destacar os pontos fortes e fracos do
sistema.
A avaliação final incidirá sobre o processo de gestão utilizado no âmbito da
entidade e distingue:
 253

1. Os pontos positivos, tanto efetivos como aplicados;

2. As deficiências resultantes das insuficiências ou das falhas da concepção do
sistema;
3. As fragilidades decorrentes da aplicação incorreta das regras válidas na
teoria.
Esta avaliação dará lugar à elaboração dum documento de síntese, que tem o papel
de retomar essencialmente as falhas ou as áreas em que são possíveis as melhorias.

Execução dos controlos

No que concerne ao controlo direto de desempenho, o verificador deve procurar

avaliar os resultados com base em critérios de economia, de eficácia e de eficiência.
Quanto ao controlo de desempenho de atestação, ele irá procurar determinar o
grau de fiabilidade e credibilidade do relatório de avaliação da entidade controlada.

Redação do relatório

Na sequência do controlo, o verificador deve registar as suas observações e

recomendações num projeto de relatório, que será comunicado aos responsáveis da
entidade controlada a fim de responder às observações.
O relatório deve ser completo, exato, objetivo, convincente, tão claro e conciso
quanto o tema permite.

► Execução dos controlos

A execução do controlo de desempenho varia em função duma auditoria direta ou

duma auditoria de certificação. O verificador responsável de uma auditoria de
desempenho do tipo direto avalia e analisa os objetivos alcançados. O controlo de
desempenho de certificação limita-se ao controlo das informações contidas no relatório
de avaliação dos resultados feito pelos responsáveis da entidade.

Controlo de desempenho direto

A execução do controlo de desempenho do tipo direto pode desenrolar-se segundo

diferentes fases:
 A programação do controlo;
 A recolha de dados e de avaliação;
 254

 A medida de rendimento;
 A análise dos dados;
 Bem como a elaboração das observações, das recomendações e das
conclusões.

A Programação do Controlo do Desempenho

A programação do controlo do desempenho consiste em definir um quadro geral,

para recolher as informações e escolher os critérios, permitindo ao verificador proceder
metodicamente às operações de controlo.
O controlador dos resultados necessita de desenvolver uma estratégia e um registo
detalhado da natureza, do calendário e da recepção prevista para o seu controlo. Ele
deve compreender o sector e a atividade da entidade a controlar. Ele deve pensar em:
Determinar a relevância da adequação dos critérios de auditoria;
 Adoptar uma abordagem rentável e eficaz em termos de recursos para a
execução da auditoria;
 Programar o recurso a competências dos peritos;
 Manter em mente os utilizadores do seu relatório de auditoria;
 Visualizar as conclusões e recomendações pertinentes de auditorias
anteriores;
 Documentar o programa de auditoria.

Uma vez que não existe uma definição absoluta da rentabilidade e da eficácia, não
há mais critérios geralmente aplicáveis que permitam determinar uma atividade
inteiramente rentável, eficaz ou não. As análises e as avaliações das observações devem
ser feitas caso por caso e devem ser baseadas nas intenções políticas, nos critérios de
rentabilidade e da eficácia específica para cada operação de controlo.
A programação estratégica serve de base para a seleção dos temas a serem
abrangidos pela operação de controlo e os eventuais estudos preliminares.
Para que uma questão possa ser incluída no âmbito da auditoria, ela deve ser
controlável. O controlador terá de decidir, por exemplo, se existem as abordagens, as
metodologias e os critérios pertinentes, e se as informações ou os justificativos são
susceptíveis e eficazmente obtidos.
Em alguns casos, diz-se que a verificação dos resultados da auditoria tem por
finalidade a estratégia, os programas, a entidade e a gestão.
A fase de concepção dos resultados da auditoria depende duma proposta de
auditoria consistente e convincente, acompanhada dum programa de trabalho.
 255

A Coleta de Dados das Avaliações

Para apoiar as suas decisões e conclusões, o responsável pelo desempenho deve

reunir as provas suficientes, relevantes e acessíveis.
Quando as leis e os regulamentos da entidade controlada são importantes para os
objetivos das auditorias, os controladores devem conceber a auditoria de forma a dar
garantias suficientes a esse respeito.
Em todas as avaliações dos resultados, os supervisores devem estar atentos para
situações ou operações susceptíveis, que poderiam ocultar atos ilícitos ou de abuso.
A avaliação dos resultados utiliza diferentes técnicas de recolha e tratamento de
informações para descobrir os factos e identificar as relações de causa e efeito, verificar
as afirmações, para testar os argumentos e recomendar possíveis soluções. Entre as
técnicas utilizadas incluem-se as entrevistas, os questionários, os inquéritos e sondagens,
os estudos de caso, o estudo de documentos, os seminários, as consultas de peritos, etc.
A avaliação dos resultados produz ocasionalmente dados primários (os seus
próprios documentos), com base em questionários dos inquéritos e nas observações
diretas. No entanto, utiliza vários dados secundários (documentos produzidos por outros).
Importa para o controlador pedir informações em diferentes fontes (e não se
limitar apenas a uma entidade controlada). No entanto, é vital que os auditores sejam
dotados de pensamento crítico e que estejam a uma distância objetiva da informação
expressa durante a auditoria. Ao mesmo tempo, eles devem estar dispostos a ouvir as
opiniões e argumentos, porque eles podem perder os melhores argumentos e, sem a
integridade da informação, enfrentam dificuldades na avaliação a realizar.
Quando a fiabilidade do sistema informático constitui o principal objetivo da
auditoria, os inspetores irão analisar os controlos gerais e de software do sistema.
As avaliações podem ser materiais, documentais, analíticas, como podem assumir
a forma de testemunho. A inspeção ou a observação direta de bens, de eventos ou de
pessoa física permite obter provas materiais.
As avaliações documentais são as informações sob a forma de cartas, de contratos,
de registos contabilísticos, de faturas e das informações administrativas.
Os depoimentos obtidos através de inquéritos, entrevistas e questionários
constituem provas testemunhais. Entre as avaliações analíticas estão os cálculos, as
comparações, a decomposição de informação em elementos constitutivos e a
argumentação racional.
As avaliações devem ser suficientes, adequadas e relevantes. Se não forem
suficientes, não servirão para apoiar as constatações da auditoria. As avaliações são
pertinentes se elas têm uma relação lógica e racional com o que consta. Elas são
adequadas se forem coerentes com os factos.
Contrariamente às provas das auditorias tradicionais, as de avaliação de resultados
são raramente conclusivas, do género “sim/não” ou “verdadeiro/falso”, porque são a
maior parte das vezes, persuasivas.
 256

Desempenho de Avaliação

O conceito de desempenho de avaliação normalmente significa o processo

contínuo de acompanhamento e informação sobre os programas realizados, incluindo os
progressos na consecução das metas estabelecidas previamente.
Ao desempenho avaliado pode interessar o tipo ou nível de atividades
desenvolvidas no âmbito do programa, os produtos e serviços prestados diretamente pelo
programa e/ou que resultem deste. A avaliação de desempenho consiste em determinar se
o programa atingiu os seus objetivos ou se cumpriu os requisitos, estabelecidos pelas
normas mensuráveis de desempenho.
Às vezes, uma jurisdição financeira pode limitar a sua avaliação dos resultados a
uma meta-avaliação.
Os critérios são padrões utilizados para determinar se um programa atende ou
excede as expectativas. Podem ser utilizados em função do contexto para a compreensão
dos resultados da auditoria.
Nas auditorias tradicionais, o controlador julga as operações examinadas como
"regulares" ou "irregulares", "sinceras" ou "não sinceras", "legais" ou "ilegais", etc. Estes
critérios são sempre relativamente fechados e geralmente fixados com antecedência. Por
outro lado, tratando-se das avaliações dos resultados, a escolha dos critérios de auditoria
está relativamente aberta e é feita pelo mesmo controlador
Assim, na avaliação dos resultados, os conceitos gerais da economia, da eficácia
e de rentabilidade devem ser interpretados à luz do conteúdo. Assim, os critérios geridos
podem variar de uma auditoria a outra.
Os controladores devem zelar para que os critérios retidos sejam pertinentes,
razoáveis e realizáveis. Finalmente, cada indicador é expresso como uma questão. Trata-
se assim de questões factuais, cujo objetivo é o de descrever ou de avaliar a situação
prática a controlar.

Análise dos Dados

A etapa final da implementação do controlo é a da análise dos dados, que deve

começar pela comparação das observações da auditoria com os critérios da mesma, que
permite identificar as constatações de auditorias.
A análise dos dados consiste no combinar dos resultados obtidos a partir de
diferentes tipos de análise de dados. No decorrer desta etapa, procede-se à comparação
dos argumentos e das declarações; consulta-se peritos e especialistas e realizam-se
comparações e análises
 257

O Controlo dos Três Es (Economia, Eficácia e Eficiência)

Controlo da Economia

Para falar sobre a economia, pomos a questão de saber se os recursos (humanos,

materiais e financeiros) foram utilizados de maneira económica, se os custos de
realização dos resultados obtidos são os mais baixos possíveis. A utilização de fundos
públicos será que é mais ou menos económica, o mais razoável possível? Por exemplo,
a caça aos gastos e a interdição de separação sobre os créditos limitados, podem ser
considerados como avaliação da economia.
A economia só pode ser avaliada se existir um critério razoável ou argumentos
válidos para fazê-los.

Controlo da Eficácia
Deve-se examinar:
• Os objetivos alcançados em relação aos meios utilizados;
• Os impactos observados fora dos resultados alcançados;
• A conformidade dos meios utilizados e dos resultados obtidos nos objetivos da
política da organização;
• Os impactos constatados, diretos ou indiretos, pretendidos ou não pretendidos.
A questão da eficácia comporta duas partes: verificar se os objetivos estratégicos
foram atingidos e se os eventos desejados podem ser imputados na política seguida. Para
determinar em que medida os objetivos foram atingidos, estes últimos devem ser
formulados de modo a tornar possível este tipo de estimativa. Esta por sua vez não pode
ser feita na base de objetivos vagos ou abstratos. O ideal seria proceder a medidas,
antes ou depois, contra a entidade que não aplicou as políticas da entidade controlada.
O controlador pode tentar estimar ou avaliar a eficácia, comparando os resultados
– ou "impacto" ou "avaliação" – e objetivos fixados.
Outro aspecto do controlo da eficácia concerne ou refere-se às repercussões não
desejadas da política.
O controlador dos resultados pode, por exemplo, estimar que as medidas
adoptadas são ineficazes e incoerentes em relação aos objetivos. No entanto, se o
controlador começar a duvidar do realismo do próprio engajamento público, deverá então
zelar igualmente por não exceder o seu mandato e evitar lesões no campo político.

Controlo da Eficiência
Deve-se determinar se os recursos foram utilizados de forma eficiente ou
satisfatória ou se os mesmos resultados ou resultados similares em termos de qualidade e
 258

prazos de execução poderiam ser alcançados com meios menos importantes. Será que a
entidade obteve das suas ações o máximo de resultados em termos de quantidade e de
qualidade?
As conclusões relativas à eficiência podem ser expressas sob forma duma
comparação com atividades similares, com outros períodos ou com uma norma que a
entidade controlada teria explicitamente adoptado. A eficiência ou rentabilidade está
relacionada com a produtividade da entidade controlada.
A rentabilidade pode ser apreciada pela análise de custo-eficácia, estudando a
relação entre o custo de um projeto ou dum programa e os resultados obtidos, exprimidos
em custo por unidade dos resultados obtidos. Igualmente pode ser feita pela análise de
custo-benefício, que estuda a relação entre o custo de um projeto ou dum programa e
dos benefícios obtidos, exprimidos em custo por unidade de benefício obtido.
Os relatórios de custo-eficácia e de custo-benefício são apenas elementos de
análise de rentabilidade, os quais podem também incluir, por exemplo, os prazos da
realização dos resultados.

A elaboração das Observações, das Recomendações e das Conclusões

As observações, as recomendações e as conclusões feitas pelo controlador no

quadro das avaliações dos resultados deverão ser objeto duma argumentação lógica e
racional e devem ser baseadas em dados sólidos. No caso contrário, as recomendações
deverão ser destinadas a corrigir os problemas de base. As observações e as
recomendações devem sempre ser centradas nas questões mais significativas que exigem
atenção.
As recomendações devem ser estudadas cuidadosamente para garantir que sejam
exequíveis e que tragam valor acrescentado.
Os controladores dos resultados devem demonstrar integridade, imparcialidade,
objetividade, competência e profissionalismo na elaboração das suas conclusões.

► Controlo de avaliação de desempenho

O verificador deve verificar a fiabilidade e a exatidão das informações contidas

no relatório de avaliação produzido pela entidade. Por isso, utiliza por um lado, algumas
técnicas de verificação e, por outro lado, certo número de critérios fixados à entidade
para a avaliação dos seus resultados.
 259

As Técnicas do Controlo

Para além das técnicas tradicionais de controlo, recomendam-se outras técnicas

cuja lista abaixo não é limitativa:
• Reunião com os funcionários responsáveis pela execução, acompanhamento e
avaliação do projeto/programa e com os responsáveis dos serviços financeiros e do
controlo interno da entidade;
• Avaliação do controlo interno da entidade;
• Amostragem;
• Retoma de alguns cálculos do relatório;
• Revisão dos dados analíticos;
• Cruzamento das informações provenientes de diferentes fontes.

Os Critérios de Avaliação dos Relatórios de Resultados

Entre os critérios utilizados para avaliar um relatório de desempenho, podemos

citar nomeadamente:
• O critério de pertinência;
• O critério de compreensão das informações;
• O critério de precisão das informações;
• O critério do equilíbrio das informações;
• O critério da utilidade do relatório.

A relevância do relatório permitirá apreciar, por exemplo, se os objetivos e os

indicadores de desempenho previstos pela entidade foram todos mencionados no
relatório, se o nível da execução do projeto/programa indicado foi exato, se os
objetivos e os resultados descritos foram mensuráveis.
O critério de compreensão concerne à comparação com os objetivos alcançados,
com os objetivos fixados, a análise das diferenças entre previsões e realizações das
informações não comentadas.
O critério de precisão concerne à presença no relatório das informações cuja
fiabilidade está sujeito a caução, o defeito da indicação sobre as fontes de informação e a
falta de anuência ou reservas quanto aos objetivos e resultados não quantificados.
O critério de equilíbrio aprecia a importância das atividades, dos objetivos e dos
resultados julgados importantes pelo relatório, e aqueles que não são considerados como
tais.
 260

O critério de utilidade põe em evidência a percepção que os dirigentes das

entidades controladas têm da necessidade de produzir o relatório de avaliação dos
resultados, de fazê-lo em tempo útil e da sua importância para o sucesso do seu
projeto/programa.

► Redação e comunicação do relatório

No final do controlo, o verificador deve redigir um relatório em que se deve

consignar as suas observações, recomendações e conclusões.
O relatório deve ter em conta o carácter da entidade controlada.
O relatório deve incluir uma referência aos objetivos da auditoria. Esta informação
clarifica a utilidade e os limites da verificação.
Em regra geral, um relatório de auditoria dá uma descrição suficiente dos factos e
das constatações pertinentes para que os leitores possam compreender a base na qual a
opinião do controlador foi formulada. Esta descrição compreende geralmente uma
discussão dos factos subjacentes das comparações na base de critérios adequados e
análise das diferenças entre as observações e os critérios de auditoria, incluindo as
causas e os efeitos dessas diferenças.
O relatório deve incluir todos os casos significativos de inconformidade que
interessem aos objetivos do controlo.
Os relatórios de verificação dos resultados são diversificados e comportam
normalmente mais discussão, análise e argumentos razoáveis do controlo das contas.
Dado que a verificação dos resultados admite mais outros tipos de controlo, o
exercício do julgamento e a interpretação, o controlador dos resultados deve demonstrar
uma maior atenção para zelar pela independência, qualidade e objetividade do relatório
produzido.
Sempre que possível, o verificador deverá estabelecer para cada observação, os
factos, em seguida, indicar a regulamentação (com específica referência nos textos). A
redação cuidadosa da conclusão permitirá ao relator a certeza da relevância da sua
análise.
Pois este relatório é provisório, será objeto dum debate contraditório com os
responsáveis da entidade controlada, que formalmente transmitirá a resposta às
observações do Tribunal num prazo fixado por este.
As conclusões finais do relatório de instrução são escritas pelo verificador, em
concertação com os responsáveis da administração controlada.
 261

► Deliberações

O relatório do controlo é enviado para a apreciação e deliberação do Tribunal

competente.
O Tribunal convida para audição os dirigentes da entidade controlada sobre as
deliberações que tiveram lugar na sua ausência.
As conclusões finais do controlo são determinadas pelo Presidente do Tribunal
competente encarregue do controlo.
O relatório final deve mostrar de maneira precisa as observações do Tribunal e as
respostas produzidas pelos dirigentes da entidade controlada.

► Rescaldo do controlo

Comunicação às autoridades competentes

Se, durante o controlo, o Tribunal de Contas detectar irregularidades, o seu

presidente informa as autoridades competentes desse facto.

Denúncia a jurisdição competente

Os factos de carácter criminal ou delito são remetidos ao representante do

Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, que informa ao Procurador Geral da
República, o Ministro interessado, o Ministro da Justiça e o Ministro das Finanças para
uma ação penal.

Denúncia para sanções disciplinares

As falhas administrativas são comunicadas às autoridades administrativas

competentes para efeitos de procedimento disciplinar.
 262

7.6 AVALIAÇÃO ESTRATÉGICA

As confecções das estratégias devem ser consideradas um exercício contínuo que

requer reflexão e análise e não um trabalho no qual os gestores obterão sucesso apenas
utilizando o improviso calcado em boas intenções, completo esforço ou criatividade.
Infelizmente, observamos que muitas organizações negligenciam o fato da estratégia
(vista como uma opção deliberadamente estruturada) ser sempre induzida por alguma
visão do ambiente, obrigando os gestores, por consequência, a realizarem uma avaliação
correta das influencias ambientais sobre os rumos empresariais.
É de entendimento comum que o estabelecimento da estratégia a ser
implementada deve passar pelo julgamento baseado em uma avaliação detalhada do
ambiente externo e interno da empresa, devendo haver uma combinação favorável das
circunstâncias externas e internas para que sua aplicação não fique comprometida.
Para o estudo do ambiente das organizações empresariais, tradicionalmente
os compêndios o decompõe em três camadas ou níveis de análise: Ambiente Externo
Macro ambiental (Ambiente Geral ou Macro ambiente), Ambiente Externo Micro
ambiental (Ambiente Setorial, Específico ou Microambiente) e Ambiente Interno
(Organização ou Empresa).
Usando os conceitos-chave aplicados por Chiavenato (1999, p.97), pode- se
entender o Ambiente Geral como sendo “o meio mais amplo que envolve toda a sociedade
humana e que funciona como um contexto abrangente que afeta a todos os seus
componentes de modo genérico” e Ambiente Específico como sendo “o meio mais
próximo e imediato de cada organização”. Enquanto o Ambiente Geral é visto como um
meio que abrange diversas variáveis que geram impactos profundos nas esferas de todas
as organizações (variáveis econômicas, tecnológicas, culturais, ecológicas, políticas,
sociais etc.), o Ambiente Específico é compreendido pelo nicho onde a empresa
desenvolve suas operações de obtenção de insumos, processamento e oferecimento de
seus produtos e serviços, envolvendo fornecedores, clientes, concorrentes e agências
reguladoras.
Com o intuito de estabelecer uma perspectiva mais detalhada, Narayanan e Fahey
(1999, p.216) descrevem cinco níveis do ambiente empresarial representados pelo Macro
ambiente, Ambiente Relevante, Ambiente Setorial, Ambiente Operacional e a Empresa
propriamente dita como mostra a Figura:
 263

Nessa abordagem, o ambiente operacional constitui o contexto imediato da

empresa onde as tarefas cotidianas relacionadas com as atividades e decisões são
realizadas, sendo representado pelos clientes, fornecedores e concorrentes. O ambiente
competitivo ou setorial envolve o ambiente operacional e relaciona-se com os critérios de
definição de setor e os fatores que afetam a maioria dos concorrentes nesse ambiente. Já
o ambiente geral ou macro ambiente caracteriza-se por ter uma área mais abrangente e
complexa de influência sendo representado pelos fatores mais amplos que interagem com
todas as organizações e interferem profundamente em seus funcionamentos.
A discriminação dos ambientes serve para podermos realizar as diversas
avaliações ambientais. Levando em consideração o universo amplo de variáveis que podem
ser usadas no estudo do macro ambiente, torna-se também conveniente delimitá-lo em
um conjunto de elementos de tal forma que seja evitado o excesso de foco (induzindo a
empresa a ignorar sinais que sejam indícios de transformações profundas), bem como a
falta de foco (tornando a análise inadequadamente dispendiosa, prolongada e não
produtiva). Desta forma o ambiente relevante é conceituado como os limites do macro
ambiente que foram definidos para fins analíticos pela empresa. Para efeito deste livro,
consideraremos Macro ambiente e Ambiente Relevante como tendo o mesmo significado,
compreendendo consequentemente que existe a necessidade da empresa delimitar as
variáveis de estudo macro ambiental para poder obter informações coerentes com a
realidade contextual.
Como fica evidente, os insumos que servem de base para a formulação da estratégia
estão calcados em três pontos, conforme cita Chiavenato (1999, p.327-328):

1- Estabelecimento dos objetivos.

2- Análise do Ambiente Externo (Análise Ambiental).
3- Análise do Ambiente Interno (Análise Organizacional).

A análise do ambiente externo justifica-se pela interação profunda do ambiente

externo sobre as ações estratégicas da empresa, e seu estudo permite que a empresa
 264

identifique aquilo que poderia escolher para fazer. Tendo como base a suposição de que
o setor no qual a empresa decide atuar exerce maior influência no seu desempenho do que
as decisões tomadas internamente por seus gestores, Hitt et al (2002, p.21-26), indicam o
modelo de Organização Industrial (Modelo I/O) como instrumento adequado no
balizamento das etapas de construção e implementação de estratégias baseadas nos
benefícios que o ambiente externo proporciona na busca da obtenção de retornos.
Já a análise do ambiente interno possui sua justificativa fundamentada na
influência que os diversos elementos que compõem a estrutura da empresa exercem nos
resultados obtidos pela implementação das estratégias e seu estudo permite que a empresa
identifique o que pode fazer. Pressupondo que toda a organização seja um conjunto de
recursos e capacidades singulares, que possibilitam a construção de sua estratégia e são
eles a principal fonte de obtenção de seus retornos, o mesmo autor também apresenta um
outro modelo baseado nos recursos internos da empresa.
 265

Atualmente concebe-se que uma empresa, para ser bem-sucedida no contexto

competitivo do século XXI, deve constituir um conjunto próprio de recursos e capacidades,
devendo essa tarefa ser concretizada de acordo com a dinâmica dos setores em que ela
atua. Por isso, a organização empresarial é vista como sendo um emaranhado de atividades
de mercado e de recursos. Desta forma, as atividades de mercado devem ser entendidas
através da aplicação do Modelo I/O e o desenvolvimento e uso eficaz dos recursos,
capacidades e competências através do Modelo baseado em Recursos. Aproveitando a
combinação eficaz dos resultados obtidos pela aplicação dos dois modelos a empresa
poderá aumentar significativamente a probabilidade de obter competitividade estratégica
e retornos superiores.
 266

► Análise ambiental externa

O estudo do Ambiente Externo visa alcançar o objetivo de identificar
oportunidades e ameaças empresariais. De acordo com Hitt et al (2002, p.52)
oportunidade
“é representada por uma condição no ambiente geral que pode ajudar a empresa
a alcançar a competitividade estratégica” e ameaça “é representada por qualquer
condição no ambiente geral que possa vir a prejudicar os esforços da empresa para
alcançar a competitividade estratégica”.
O ambiente externo da empresa pode ser dividido em três camadas que podem ser
estudadas visando obter informações que possibilitem aos gestores entender o presente e
realizarem previsões sobre os prováveis estados ambientais futuros que servirão de base
para a definição das posturas e rumos da organização. Segundo o autor citado acima, as
camadas são definidas como sendo Ambiente Geral, Ambiente do Setor e Ambiente do
Concorrente de acordo com o Quadro:

A análise do ambiente externo deve ser considerada como necessária para o

desenvolvimento da intenção, missão e ações estratégicas, pois a empresa está inserida
em um contexto dinâmico que interage continuamente com a organização e influencia
diretamente na obtenção de seus resultados.

Análise macro ambiental

Ao se concentrar nos aspectos críticos do macro ambiente que se configuram como
os mais relevantes, encontramos diversas variáveis ou forças que influenciam diretamente
no funcionamento das organizações empresariais. Dentre elas podemos citar a política,
tecnologia, cultura, economia, sociedade, leis, demografia, ecologia, globalização etc.
Para efeito de estruturação dos mecanismos de análise, os gestores segmentam o
macro ambiente em modelos que agrupam as variáveis citadas acima de acordo com as
características de suas influências em blocos diferenciados. Para Hitt et al (2002, p.50-51)
o modelo adequado para análise é composto por seis segmentos ambientais: demográfico,
econômico, político- legal, sociocultural, tecnológico e global, conforme é apresentado na
Figura:
 267

Os elementos críticos englobados neste modelo encontra-se representados no

Quadro a seguir:

Concordando em dividir o Macro ambiente em quatro grandes segmentos

Narayanan e Fahey (1999, p.218-221) e WRIGHT (2000, p.47-59) definem os principais
segmentos como sendo político ou político-legal, social, tecnológico e econômico.
 268

A descrição dos elementos críticos englobados neste modelo encontra- se

representada no Quadro:

Convêm aos gestores, segmentarem adequadamente o macro ambiente e

identificar os elementos críticos mais relevantes e acordo com sua capacidade de rastrear,
manipular e avaliar informações. Entretanto, a identificação das alterações atuais e
potenciais do macro ambiente exige profunda atenção no processo de julgamento, devido
ao fato de englobar uma significativa complexidade.

Os mecanismos (chamados também de atividades ou componentes) usados para

Análise Macro ambiental são a sondagem (ou investigação minuciosa), o monitoramento,
o prognóstico (ou previsão) e a avaliação. O foco principal da realização dessas atividades
reside na tarefa de:

1 – Propiciar a compreensão referente às mudanças atuais e potenciais em

andamento em qualquer ambiente externo do setor.

2 - Apresentar insumos críticos para a gestão estratégica. 3-Permear o pensamento

estratégico nas empresas.

3 – Permear o pensamento estratégico nas empresas.

A Sondagem (ou investigação minuciosa) busca detectar indicadores de

mudanças atuais ou potenciais e identificar temas críticos nos diversos segmentos do
 269

macro ambiente. Já a Monitoração, refere-se as ações que identificam tendências,

sequências de eventos e fluxo de atividades. A monitoração proporciona três informações
básicas: 1- Descrição dos padrões ambientais específicos; 2- Identificação de novas
tendências e padrões para monitoramento e 3- Detecção de padrões que exigem novas
sondagens. Para o balizamento correto dos processos de sondagem e monitoração
Narayanan e Fahey (1999, p.222) sugerem que a empresa realize uma checagem
minuciosa através das questões contidas no Quadro:

O prognóstico (ou previsão) tem como objetivo desenvolver projeções plausíveis

sobre o escopo, direção, velocidade e intensidade das mudanças macro ambientais através
da investigação minuciosa dos resultados obtidos pela sondagem e monitoramento.
Existem duas modalidades de prognósticos. A primeira é chamada de Projeções e baseia-
se em tendências evidentes que provavelmente não se atenuarão ao longo do futuro
próximo. A segunda é chamada de Futurus Alternativos ou Cenários e se baseia nas
tendências vigentes e nos julgamentos referentes aos eventos que talvez ocorram ou
possivelmente ocorrerão. Desta forma, os cenários são construídos como futuros
alternativos favoráveis, neutros e desfavoráveis na intenção de possibilitar o estudo por
parte da empresa dos possíveis caminhos estratégicos plausíveis de serem implementados.
Logicamente que, mesmo servindo para diversas aplicações, os Cenários são mecanismos
de prognóstico mais complexos e incertos do que as projeções, devendo a empresa usar a
forma mais adequada para a sua capacidade e interesse.
A Avaliação, como mecanismo de julgamento de valor para a organização,
tem como objetivo determinar a ocasião, significado e efeitos das mudanças atuais e
antecipadas do macro ambiente sobre a administração estratégica da empresa. Desta
maneira, enquanto nas atividades de sondagem, monitoração e prognóstico as atenções
estão voltadas para o macro ambiente, na avaliação elas convergem para os efeitos do
ambiente dentro da organização. Por isso, o tema central que sustenta os esforços nessa
atividade está no esclarecimento da seguinte questão: Quais serão os impactos positivos e
negativos prováveis da mudança macro ambiental sobre as estratégias atuais e futuras da
empresa?
 270

Com o intuito de possibilitar o balizamento da avaliação referente às implicações

da Análise Macro ambiental sobre a empresa, Narayanan e Fahey (1999, p.233)
apresentam algumas das questões específicas que devem ser formuladas ao longo desse
processo.

A separação entre os mecanismos de sondagem, monitoração, prognóstico e

avaliação serve apenas para efeito didático e de operacionalização, devendo os gestores
possuírem o discernimento e compreensão de que esses mecanismos são entrelaçados e
contínuos, onde todos se afetam mutuamente. A Figura a seguir apresenta uma
representação das influências existentes entre cada componente da Análise Macro
ambiental.
 271

Análise setorial

Compreendendo que o Ambiente do Setor (Microambiente) é composto pelos

concorrentes, fornecedores, clientes e agências reguladoras, pode-se encontrar duas
aplicações para a Análise Setorial. A primeira aplicação consiste em prever o nível médio
de rentabilidade de longo prazo em determinados setores e a segunda em desenvolver a
compreensão sobre as diferenças de rentabilidade entre os concorrentes em um mesmo
setor.
A avaliação da rentabilidade média dos setores serve como insumo valioso para as
decisões corporativas sobre entrada ou saída de determinados setores, bem como ajuda a
alta gerência a planejar a distribuição de recursos e avaliar o desempenho do portfólio de
negócios. Já a compreensão das diferenças de rentabilidade dentro de um mesmo setor
serve para dois propósitos distintos: 1- usar a amplitude das diferenças como um indicador
de escopo e de desempenho alvos e 2- através do conhecimento das origens das diferenças
de rentabilidade dentro do setor, ajudar a empresa a desenvolver maior acoplamento dos
seus recursos, competências e capacidades com o respectivo ambiente setorial.
A determinação exata das fronteiras de cada setor não é uma tarefa simples,
demandando cuidado em vários pontos críticos. De início torna-se importante ter
consciência de que as definições setoriais descritas pelos órgãos oficiais ajudam pouco na
segmentação efetiva do mercado pela empresa.
Como princípio básico para a definição de um setor Collis e Ghemawat (1999,
p.191) afirmam que a empresa deve considerar três pontos críticos que facilitam a
demarcação dos limites setoriais relevantes:
1-Focos efetivos e potenciais de demanda. 2-Portifólio atual e potencial de oferta.
3-Limites reais e possíveis de compartilhamento de clientes e tecnologia.
Desta forma, percebe-se que a definição setorial é construída pelos gestores em
uma combinação de ciência e arte através de três dimensões:
1-Escopo Horizontal através dos mercados de produtos. 2-Escopo Vertical ao
longo da cadeia de valores.
3-Escopo Geográfico através das fronteiras locais, regionais e nacionais.
A complexidade proporcionada pela combinação de cada dimensão aumenta na
medida em que as diferenças entre os componentes de cada setor tornam-se ampliadas. Por
isso, faz-se necessário que os gestores levem em consideração essas diferenças, sendo as
vezes útil identificar “grupos estratégicos” para poder posicionar-se de maneira adequada
no mercado.
A classificação dos setores pode também ser realizada em termos dos recursos
críticos determinantes da competição. Esses recursos são considerados por vários
gestores como constituintes da base das disparidades entre a rentabilidade das empresas,
podendo ser agrupados nas categorias de Capacidade, Base de Clientes e Conhecimento.
Nos setores baseados nas capacidades, os investimentos em capital físico
tendem a ser relativamente elevados na composição do custo ou valor agregado,
caracterizando-se por buscar excelência operacional frente a um contexto setorial de
tecnologia estável, calcados na produção, onde encontramos a siderurgia como exemplo
clássico.
 272

Nos setores movidos pelos clientes, os investimentos concentrados em marcas e

nos relacionamentos com os clientes respondem por uma parte relativamente grande do
custo ou valor agregado, reforçando a atenção da organização na função de Marketing e
concentrando seus recursos também no mercado e na distribuição. Como exemplo,
encontramos as cervejarias de todo o mundo.
No caso dos setores que são movidos pelo conhecimento encontramos
os investimentos em P&D e na inovação como sendo os mais responsáveis por uma
parcela significativa do custo e do valor agregado, tendo como fundamento o fomento na
construção de uma base científica sólida que serve de sustentáculo para a empresa enfrentar
um mercado caracterizado por mudanças contínuas de alta tecnologia. Como exemplo,
podemos citar o setor de telecomunicações.
Um modelo popular de Análise Setorial, citado por Collis e Ghemawat (1999,
p.195), é o chamado Cinco Forças de Porter. Esse modelo, apresentado na Figura
25, abrange os componentes do ambiente setorial que integrados influenciam
profundamente na rentabilidade média de um determinado setor. As respectivas forças
competitivas são o poder de negociação dos fornecedores, o poder de negociação dos
compradores, a ameaça de produtos substitutos, a ameaça de novos entrantes e a
rivalidade entre as empresas concorrentes.
 273

Outro tipo de Análise Setorial popular chama-se Análise de Grupos

Estratégicos. Hitt et al (2002, p.80) expressam o conceito de Grupo Estratégico como
sendo “um grupo de empresas de um setor que segue estratégias iguais ou semelhantes ao
longo das mesmas dimensões estratégias”.
As dimensões usadas para o estudo da similaridade estratégica incluem os níveis de
liderança tecnológica, qualidade do produto, tipo de serviço que a empresa oferece ao
cliente, políticas de preço, escolha dos canais de distribuição etc. Cabe a empresa
selecionar as dimensões pertinentes às características de sua organização e do mercado
plotando os dados obtidos ao longo dessas dimensões e identificando os grupos de empresas
que concorrem de modo semelhante.
Mesmo havendo ainda algumas discordâncias sobre o valor da Análise de Grupos
Estratégicos como instrumento para entender a dinâmica e estrutura de um setor, devendo
por isso haver cautela em seu uso, convém concordar que essa análise possibilita um
melhor entendimento do setor dentro do qual uma empresa atua, bem como a identificação
dos concorrentes mais importantes.
 274

Compreendendo que as perspectivas econômicas de uma empresa são, em

determinadas circunstâncias, influenciadas diretamente pelas suas interações com um
conjunto de outras empresas cooperativas e concorrentes, os gestores de uma
determinada empresa podem também lançar mão de um outro instrumento, citado por
Wright et al (2000, p.71-74), denominado de Análise do Conjunto de Players.
A Análise do Conjunto de Players transcende normalmente a similaridade entre os
portfólios das empresas, na medida em que a definição do conjunto leva em consideração
a interação dos elementos que compõem o sistema produtivo como um todo. Neste
contexto, encontram-se relacionadas as interações entre empresas cooperativas e
concorrentes que muitas vezes atuam em vários outros segmentos na busca de um processo
de desenvolvimento mútuo.

Análise da concorrência

Considerado como sendo a parte final dos tópicos de estudo do ambiente externo, a
Análise da Concorrência focaliza-se nas empresas que compõem os setores definidos pela
organização. Nessa análise, a empresa busca entender o que impulsiona seus concorrentes
(seus objetivos atuais e futuros), o que o concorrente está fazendo e o que pode fazer
(identificado através de sua estratégia atual) e qual a capacidade do concorrente. Os
componentes dessa análise estão descritos na Figura:

O resultado obtido por esse estudo forma o que Hitt et al (2002, p.82) definem
como sendo a Inteligência do Concorrente, isto é, “a coleta ética das informações e dos
dados necessários relativos aos objetivos, estratégias, suposições e recursos do
concorrente”.
Neste ponto, torna-se necessário salientar que a empresa deve observar os
procedimentos éticos geralmente aceitos ao obter dados sobre seus concorrentes. Mesmo
sabendo que os limites entre as práticas éticas e suas antíteses são muitas vezes tênues,
convém enfocar que as práticas legais (como a obtenção de informações disponíveis ao
público por meio de registros oficiais, feiras, panfletos, debates etc.) devem ser
fomentadas como uma conduta tradicional da empresa em detrimento de práticas
 275

contrárias a ética e muitas vezes ilegais, como no caso de chantagens, invasão de

propriedade, bisbilhotice e furto.
Mesmo havendo consenso dos benefícios que podem ser proporcionados pela
Análise da Concorrência, percebe-se que existe apenas uma pequena parcela de empresas
que utilizam processos formais de coleta e processamento de informações de Inteligência
Competitiva. Entretanto, a empresa, nas iniciativas deste tipo, deve ter o cuidado de
sempre levar em consideração a avaliação dos objetivos atuais e futuros dos concorrentes
quando se busca entender suas estratégias, para evitar cair na armadilha de gerar
conclusões distorcidas ou efetuar reproduções de estratégias que não gerarão resultados
efetivos para a organização.

► Análise ambiental interna

O ambiente interno de uma empresa é a base para toda concretização eficaz das
ações mercadológicas. Por mais que existam oportunidades no ambiente externo (como
sempre existirão), se internamente a empresa não possuir recursos, capacidades e
competências que lhe propicie transformar essas oportunidades em vantagem competitiva
concreta, certamente todas as possíveis alternativas não passarão de caminhos inócuos.
Hoje em dia, os administradores estão compreendendo que as forças endógenas
tornaram-se fator crítico no alcance e manutenção de um posicionamento competitivo
favorável. Existe uma tendência cada vez mais forte das empresas em avaliar os gestores
por suas capacidades de fomentar e explorar as competências essenciais da organização.
Por isso, atualmente as empresas estão sendo vistas como um emaranhado de recursos,
capacidades e competências essenciais exclusivas que podem ser utilizadas para criar uma
posição diferenciada de mercado.
Tendo em vista que toda e qualquer organização empresarial é formada por
pessoas, são nelas que residem as principais potencialidades de sucesso ou fracasso na
identificação de oportunidades, bem como na construção e implementação de estratégias
eficazes. Consequentemente, é através das tomadas de decisões dos administradores no
que se refere aos recursos, capacidades e competências essenciais que a empresa definirá
sua habilidade em desenvolver vantagens competitivas e auferir os retornos esperados. É
neste ponto que está contido a principal dificuldade e desafio da Análise Ambiental
Interna, pois são através das decisões que selecionam os recursos e aptidões que a maior
parte das vezes as empresas tendem a fracassar.
A identificação das capacidades essenciais da empresa deve ser consolidada antes
que a mesma possa realizar decisões estratégicas importantes. Os gestores devem ter
plena consciência de que os padrões das interações entre as pessoas dentro de uma
organização afetam tanto a qualidade decisória como a eficácia e rapidez com que as
decisões estratégias são efetuadas. Desta forma, o gestor estrategista consciente buscará
criar um ambiente organizacional que possibilite as pessoas que trabalham nas diversas
unidades e funções se sentirem investidos do impulso de utilizar suas competências
essenciais no alcance de oportunidades de mercado.
Esta área da gestão estratégica é afetada por três condições intrinsecamente
embutidas nas tomadas de decisões. Elas são as incertezas (em relação às características
do Macro e Microambientes, das ações da concorrência, bem como das preferências dos
 276

clientes), a complexidade (em relação às causas inter-relacionadas que moldam os

ambientes da empresa e seus diversos insights) e conflitos intra organizacionais (entre
os indivíduos que tomam as decisões gerenciais e os afetados por elas).
Frente a forte influência dessas três condições, cabe ao administrador utilizar o
julgamento como critério para tomada de decisão. Compreende-se como julgamento a
capacidade de efetuar uma decisão quando inexiste modelo ou regra concreta ou quando os
dados relacionados não são confiáveis ou estão incompletos. É evidente que nessa situação
ocorrerá vieses cognitivos que demandarão dos administradores a necessidade de ter
disposição de assumir riscos inteligentes de forma oportuna.
De acordo com Hitt et al (2002, p.99-103) os componentes da análise interna que
conduzem à vantagem competitiva e à competitividade estratégica estão encadeados
conforme a Figura:

No que se refere aos recursos de uma empresa, Wright et al (2002, p.87) os dividem
em Recursos Humanos (experiências, capacidades, conhecimentos, habilidades e
julgamento de todos os membros da empresa), Recursos Organizacionais (sistemas
e processos da empresa, estratégias, estrutura, cultura e atividades principais e de apoio
de sua cadeia de valor) e Recursos Físicos (instalações, equipamentos, localização
geográfica, matérias primas e em produção, rede de distribuição e produtos).
Entretanto Hitt et al (2002, p.105-108), também compreendendo que a vantagem
competitiva é gerada pela combinação singular dos vários recursos da empresa, os
agrupam em Recursos Tangíveis (recursos que podem ser vistos e quantificados) e
Recursos Intangíveis (são os “bens” que estão enraizados na história e cultura da
empresa, que se acumulam com o passar do tempo). Os recursos tangíveis são divididos
em quatro tipos (financeiros, organizacionais, físicos e tecnológicos) e os intangíveis em
três tipos (humanos, de inovação e de reputação) de acordo com o Quadro a seguir:
 277

Para Quinn (1999) a base da vantagem competitiva da empresa contemporânea

reside na sua condição de convergir, reter e ampliar seu capital intelectual (considerado
como sendo o novo recurso crítico da atualidade) dentro dos limites de sua organização.
Dando prosseguimento a esse paradigma, identifica-se uma gama de serviços de
importância crítica baseados no conhecimento. No que se refere a esses serviços, são
listados a seguir alguns exemplos de focos que a empresa deve concentrar atenção especial.

A empresa deve estar atenta sobre os mecanismos de alavancagem de seus recursos

intelectuais, evitando ficar presa na ideia de que a solidez de uma organização reside
apenas nas instalações e tecnologia de fabricação, indiferentemente se estão ou não
 278

correspondendo às suas principais capacidades essenciais. Dentre os recursos intelectuais

críticos de uma empresa podemos encontrar:

1- Recursos tecnológicos.
2- Banco de dados sobre processos e clientes.
3- 3-Sistemas de projetos e inovação.
4- Sistemas e práticas gerenciais.
5- Sistemas de logística e redes de informação.
6- Redes de contato especializado e acesso a novos participantes.
7- Sistemas de resposta organizacional rápida.
8- Sistemas motivacionais e cultura corporativa.

Para avaliar o seu capital intelectual, a empresa deve efetuar a análise sobre algumas
questões críticas, expostas no Quadro a seguir:

Como segundo componente da Análise Ambiental Interna, Hitt et al (2002, p.108)

definem capacidade como sendo a “habilidade que a empresa tem de organizar os
recursos que foram integrados propositadamente para alcançar uma condição final
desejada”. A consolidação de muitas das capacidades da empresa é fundamentada
pelo somatório de três fatores: as habilidades dos empregados, o conhecimento dos
empregados e a perícia funcional.

Mais uma vez vale ressaltar o papel central do homem, e mais especialmente do
capital humano representado por seu conhecimento, na construção das bases que
sustentarão a vantagem competitiva de uma empresa. Consequentemente, o desafio da
 279

empresa é proporcionar um ambiente interno capaz de possibilitar o compartilhamento

dos conhecimentos de diferentes indivíduos para que todos os funcionários possuam o
maior lastro possível de conhecimento organizacional.
As capacidades de uma empresa frequentemente são desenvolvidas em áreas
funcionais específicas (como marketing, logística, P&D, fabricação etc.) ou em parte de
uma área funcional (como propaganda, Assistência Técnica etc.). No Quadro a seguir são
apresentados exemplos da relação entre capacidade e áreas funcionais de uma empresa.

O último componente da Análise Ambiental Interna diz respeito ao estudo das

Competências Essenciais da empresa. As Competências Essenciais são os recursos e
capacidades que servem de fonte de vantagem competitiva para uma empresa em relação
aos seus concorrentes. No que se refere a concretização das ações, elas são as atividades
que a empresa realiza especificamente bem ao ser comparada com os concorrentes e
acrescenta significativo valor aos seus bens ou serviços.
Logicamente, nem todos os recursos ou capacidades podem ser considerados
como bens estratégicos; para tal, torna-se necessário que eles tenham valor competitivo
e/ou potencial para servir como fonte de vantagem competitiva. Desta forma, pode-se
afirmar que nem todas as capacidades são competências essenciais, mas toda competência
essencial é uma capacidade estratégica da empresa.
 280

Na busca de apontar as capacidades estratégicas organizacionais, os gestores

podem lançar mão de dois instrumentos de identificação e desenvolvimento das
competências essenciais. O primeiro é composto pelos Quatro Critérios de
Identificação das Capacidades Estratégicas e o segundo reside na Análise da Cadeia
de Valor.
Ao discorrer sobre o primeiro instrumento, Hitt et al (2002, p.114-120) enfatizam
que as capacidades que não preencherem todos os quatro critérios não são competências
essenciais. De acordo com os critérios, as capacidades estratégicas devem ser
consideradas como sendo Capacidades Valiosas,
Raras, de Imitação dispendiosa e insubstituíveis, conforme está exposto no
Quadro a seguir:
 281

Com o objetivo de auxiliar os gestores a determinarem o valor estratégico dos

diversos recursos e capacidades da organização, o Quadro a seguir indica as possíveis
consequências competitivas e suas implicações sobre o desempenho da empresa, frente ao
resultado da avaliação dos quatro critérios.

A identificação e desenvolvimento das competências essenciais utilizando a

Análise da Cadeia de Valor leva em consideração o estudo dos itens relacionados com as
atividades primárias da empresa (logística de entrada e de saída, operações, Marketing,
Vendas e Serviços de Pós-Vendas), bem como com as atividades de apoio (infraestrutura,
gestão de recursos humanos, desenvolvimento da tecnologia e compra de materiais),
devendo ser avaliados em comparação com os desempenhos apresentados pelos itens
correlatos das empresas concorrentes.
O princípio deste tipo de análise se fundamenta no argumento de que, para
transformar um recurso ou capacidade em vantagem competitiva, uma empresa deve
desempenhar (através desses recursos ou capacidades) determinadas atividades com uma
excelência de tal monta que os concorrentes não consigam se igualar, havendo,
exclusivamente nessas condições, a efetiva geração e captura de valor, exigindo assim um
esforço da empresa representado pela reconfiguração ou recombinação de partes de sua
cadeia de valor de maneira única.
De acordo com esse raciocínio, a empresa deve realizar estudos que avaliem a
possibilidade e necessidade de terceirizar as atividades que não geram valor com o objetivo
de aumentar a efetividade e foco de suas ações.
Convém mencionar que a avaliação das competências essenciais através da
Análise da Cadeia de Valor é de grande complexidade, exigindo da empresa uma
apreciação cautelosa dos resultados, pelo fato de não haver modelos ou regras concretas
que ajudem o processo, além dos dados usados como referência serem muitas vezes frutos
de observações aleatórias, fontes não confiáveis e/ou de difícil interpretação.
Entretanto, frente ao potencial de alavancagem que a Análise da Cadeia de Valor
pode proporcionar na mudança do posicionamento de uma determinada empresa no
mercado, o estudo na busca da composição de uma estrutura organizacional que sustente
um número adequado de competências essenciais torna-se relevante.
No que se refere ao número adequado de competências essenciais necessárias para
uma empresa alcançar uma vantagem competitiva concreta, encontramos algumas
concepções variadas. Enquanto a empresa de consultoria internacional Mc Kinsey, citada
por Hitt et al (2002, p.113), recomenda que seus clientes identifiquem e focalizem
 282

esforços no desenvolvimento de três, ou no máximo quatro, competências essenciais,

Prahalad et al (1999) sustentam que os limites máximos suportáveis para uma empresa que
busque desenvolver e sustentar a liderança mundial estariam variando em cinco ou seis
competências essenciais. Tentativas acima desses limites certamente impediriam as
organizações de desenvolverem os esforços que necessitam para explorarem o mercado
plenamente.
Usando o bom senso, fica fácil de compreender que a empresa deve identificar e
desenvolver quantas competências essenciais for capaz de suportar. Os principais
indicadores para a verificação desses limites serão o nível de valor agregado, a satisfação
do cliente e o reflexo das características organizacionais representado no retorno que o
mercado proporcionará a empresa.
Nesse ponto, convém evidenciar uma preocupação que os gestores devem incluir
no conjunto de questões que servem de balizamento para suas ações. Levando em
consideração a fluidez ambiental na qual a empresa constantemente se vê na necessidade
de acoplar-se, torna-se pertinente a preocupação em se evitar que a identificação e
desenvolvimento de uma competência essencial não seja neutralizada através do tempo,
devido ao fato da natural rigidez organizacional. Essa rigidez gera inércia e detém o
processo de inovação. Os principais fatores que podem gerar esses entraves residem na
miopia e inflexibilidade estratégicas por parte dos administradores de uma empresa.
Consequentemente, o gestor deve buscar continuamente assumir uma atitude
mental pró ativa no que diz respeito ao estudo e implementação de estratégias que
busquem posicionar a organização em uma marca que a categorize como possuidora de
uma vantagem sólida.

► Ferramentas de análise ambiental

Além das várias ferramentas apresentadas nas sessões anteriores, os
administradores possuem a disposição, diversas outras ferramentas que podem ser usadas
durante a análise ambiental. Dentre elas, encontramos a Análise dos Pontos Críticos, a
Análise SWOT e as Análises de Portfólio.
No que tange a Análise das Questões Críticas, Chiavenato (1999, p.333-334)
apresenta o modelo das quatro perguntas básicas que funcionam como guias genéricos
para o delineamento ou reformulação da estratégia organizacional.
 283

A clássica Análise SWOT (Strengths-Wearknesses-Oportunities-Threats),

também conhecida como Análise FF/OA (pontos Fortes, pontos Fracos, Oportunidades,
Ameaças), é uma ferramenta de planejamento estratégico que tem o objetivo de
diagnosticar as forças e fraquezas do ambiente interno, além das oportunidades e ameaças
do ambiente externo.
O princípio baseia-se no intuito de associar as forças internas com as
oportunidades externas, no mesmo momento em que se identificam as necessidades de
correções das fraquezas internas e de neutralização das ameaças externas. Essas
informações servem de base para a construção da missão, dos objetivos e das estratégias
empresariais. Como exemplo, o Quadro a seguir apresenta algumas considerações que
devem ser usadas na construção da matriz de análise.
 284

Já a Análise de Portfólio, ferramenta útil para avaliar conjuntos de produtos ou

Unidades de Negócios, busca dar subsídios para o desenvolvimento de estratégias de
manipulação das carteiras de produtos ou investimentos das empresas através de
indicadores financeiros (ROI-Retorno sobre o Investimento, fluxo de fundos etc.).
A construção das matrizes de análise é realizada sobre eixos que possibilitam
plotar os produtos ou Unidades de Negócio de acordo com os seus desempenhos
financeiros. Dependendo dos critérios usados e do posicionamento dos produtos ou
Unidades de Negócios na Matriz de Portfólio, os gestores poderão subsidiar estratégias
de investimento, reinvestimento ou desinvestimento para cada tópico avaliado. Alguns
exemplos clássicos são a Estrutura da Matriz BCG (Boston Consulting Grup) e a Estrutura
da Matriz GE (General Eletric).
 285

8 SISTEMAS DE INFORMAÇÕES

► Principais conceitos em tecnologia da informação

Máquina (Hardware)

É um conjunto de circuitos elétricos (placas de circuitos integrados),

processadores, chips, memórias, e dispositivos mecânicos de armazenamento de dados,
que juntos constituem o que chamamos de computador, servidor, impressora, ou qualquer
outro item funcional. Em uma organização, as máquinas centrais, onde estão centralizadas
as informações, dados de usuários e sistemas, são denominadas de servidores.

Programa (Software)

É o conjunto de instruções que são escritas e concatenadas de maneira lógica pelos

programadores, afim de resultar em ambiente de interação entre as máquinas e os
humanos. Podem ser chamados de aplicativos ou sistemas, e normalmente possuem telas
para entrada de dados e interação com os usuários. Realizam tarefas para as quais foram
programados.

Linguagem de programação

É uma maneira lógica e formal empregada na elaboração de um programa.

Existem diversas linguagens de programação, e cada uma possui comandos específicos.
Os comandos devem seguir normas de escrita e de concatenação lógica que também são
específicas de cada linguagem. Exemplos: HTML, C, PHP, JAVA, PASCAL, VISUAL
BASIC, entre outras.

Código Fonte

É programa no seu estado não executável, onde é possível ler os comandos e a

lógica escrita pelo programados na linguagem de programação em que foi concebido.
Este é um exemplo de código fonte de uma página web (fonte:http://www.google.com.br)
escrito na linguagem HTML e JavaScript:
 286

O Código acima, quando executado pelo navegador (Internet Explorer, Firefox,

etc.), fica como demonstrado na seguinte Figura:

Ao desenvolver um sistema, a organização pode negociar ficar em poder do

código fonte. Somente com o código fonte em mãos, será possível realizar alterações no
sistema.

Executável Binário

Em alguns casos, para ser executado, o código fonte passa por um processo
denominado compilação, onde é transformado em um arquivo, no qual não se pode mais
enxergar o código fonte. Este arquivo pode ser executado pela máquina. Na maioria dos
 287

casos os programas que executamos (Ex. Word, Excel, Open Office, Mozilla, Internet
Explorer, etc...) São arquivos binários.

Sistema

Em informática, é o termo utilizado para designar um conjunto de programas

escritos e compilados de tal maneira que atuam em conjunto para tornar as máquinas
(computadores ou servidores) funcionais e interativas, tanto entre si como com os seres
humanos. É um termo comumente utilizado para se referir a um programa de computador
que possua uma finalidade específica.

Sistema Operacional

É o programa para computador responsável por tornar o computador utilizável,

pois estabelece uma interface entre a máquina e o humano, e também entre a máquina e
outros programas. Controla os dispositivos, tais como teclado, disco rígido, mouse, leitor
de CD, etc... Exemplos: LINUX, UNIX, McOS, Windows.

Rede de Computadores

É uma tecnologia que permite interligar os computadores de maneira que possam

transferir dados entre eles, ou permitir a um computador acessar serviços localizados em
outro computador. Por exemplo, em uma rede podemos ter vários computadores e apenas
uma impressora, e através desta rede podemos permitir que todos os computadores
imprimam nesta impressora, a qual está compartilhada por um único computador da rede.
Este computador que possui a impressora e permite que os outros imprimam nela está
atuando como servidor do serviço de impressão. Atualmente na maioria das redes
utilizam-se cabos de cobre para a conexão entre os computadores (ver Cabeamento
Estruturado).
Para conectar um computador a outro, existem diversos equipamentos de rede,
tais como Switch e Roteador. A figura abaixo ilustra duas redes locais ou LAN´s (Local
Area Network), e sua interligação com outra rede, formando uma rede de longo alcance
ou WAN (Wide Area Network).
 288

Cabeamento Estruturado

É um método de instalação dos cabos que interligam computadores em uma rede

interna (i.e. localizada em um mesmo prédio), permitindo que os mesmos possam ser
utilizados tanto para computadores como para telefones, e permitindo uma grande
flexibilidade ao ocorrer remanejamento de ramais ou computadores.
Entende-se por cabeamento estruturado aquele que é projetado de modo a prover
uma infraestrutura que permita evolução e flexibilidade para serviços de
telecomunicações, sejam de voz, dados, imagens, sonorização, controle de iluminação,
sensores de fumaça, controle de acesso, sistema de segurança, controles ambientais (ar-
condicionado e ventilação) e considerando-se a quantidade e complexidade destes
sistemas, é imprescindível a implementação de um sistema que satisfaça às necessidades
iniciais e futuras em telecomunicações e que garanta a possibilidade de reconfiguração
ou mudanças imediatas, sem a necessidade de obras civis adicionais.
Até o final dos anos 80 todos os sistemas de cabeamento serviam apenas a uma
aplicação, ou sejam eram sistemas dedicados, estes sistemas eram sempre associados à
um grande fabricante, que mantinha um tipo de processamento centralizado, isto gerava
um grande problema, caso houvesse necessidade de migrar-se de uma aplicação para
outra, abandonava-se o sistema antigo, e instalava-se um novo sistema, gerando um
acumulo de cabos, terminações e equipamentos ociosos. As taxas de transmissão estavam
limitadas ao no máximo 16MB/s.
No início de 1985, preocupadas com a falta de uma norma que determinasse
parâmetros das fiações em edifícios comerciais, os representantes das indústrias de
telecomunicações e informática solicitaram para a CCIA – Computer Communication
Industry Association, que fornecesse uma norma que abrangesse estes parâmetros, ela
solicitou então para a EIA – Electric Industry Association, o desenvolvimento desta
norma, em julho de 1991 saía a 1ª versão da norma publicada como EIA/TIA 568, e
subsequentemente, vários boletins técnicos foram sendo emitidos e incorporados a esta
 289

norma. Em janeiro de 1994, foi emitido a norma que perdura até hoje e que saiu como
EIA/TIA 568 A, sua versão foi atualizada em 2000.
Um sistema de cabeamento estruturado permite o tráfego de qualquer tipo de sinal
elétrico de áudio, vídeo, controles ambientais e de segurança, dados e telefonia,
convencional ou não, de baixa intensidade, independente do produto adotado ou
fornecedor.
Este tipo de cabeamento, possibilita mudanças, manutenções ou implementações
de forma rápida, segura e controlada, ou seja, toda alteração do esquema de ocupação de
um edifício comercial é administrada e documentada seguindo-se um padrão de
identificação que não permite erros ou dúvidas quanto aos cabos, tomadas, posições e
usuários.
Para estas características sejam conseguidas, existem requisitos mínimos relativos
a distâncias, topologias, pinagens, interconectividade e transmissão, permitindo desta
forma que se atinja o desempenho esperado.
Tendo base que um sistema de cabeamento estruturado, quando da instalação, está
instalado em pisos, canaletas e dutos, este sistema deve se ter uma vida útil de no mínimo
10 anos, este é o tempo médio da vida útil de uma ocupação comercial

Redes sem Fio (Wireless)

Atualmente a maioria das redes são construídas de tal maneira que os

computadores devem estar interligados por cabos. Existem tecnologias novas que
suprimem a utilização dos cabos, permitindo que os computadores permaneçam
interligados através de ondas de rádio, permitindo uma maior mobilidade, como
no caso dos microcomputadores portáteis (Notebooks), ou locais onde a instalação dos
cabos não seja a melhor opção.

Cliente/Servidor

Trata-se de um conceito, onde existem duas partes envolvidas no processo técnico

de operação de um sistema. De um lado, existe uma máquina que centraliza todos dados
e sistemas, sendo chamado de “servidor”, e de outro lado, estão todas as máquinas que
acessam este último através de uma conexão de rede (clientes). O servidor é assim
chamado pois possibilita a utilização de algum serviço, como por exemplo: espaço para
armazenamento de arquivos, impressão de documentos, banco de dados, acesso
compartilhado à Internet, contas de correio eletrônico, e muitos outros tipos de serviços.
 290

Internet

É uma rede de computadores mundial, interligados entre si, e permitindo a troca

de informações entre pessoas e instituições comerciais ou não. As informações podem ser
acessadas de diversas maneiras. As mais comuns são pela WWW (World Wide Web), E-
mail e por Mensagens Instantâneas (ICQ, Messenger)

Intranet

Em uma empresa, trata-se uma rede interna, que utiliza as mesmas linguagens, e
tecnologias da Internet, possibilitando que os funcionários possam interagis com
informações em interfaces semelhantes ás da Internet.

Extranet

É o acesso externo controlado a uma intranet. Ou seja, os usuários que estiverem

fora da empresa, podem, através de uma conexão via internet, e de uma autenticação com
nome de usuário e senha, acessar as informações da intranet.

E-mail

É um serviço de correio eletrônico (isto é, troca de mensagens ou arquivos em

forma de correspondência intermediado por computador), onde as mensagens, ou
arquivos são enviados pela intranet ou pela internet, permitindo a comunicação entre os
usuários ou contas de correio eletrônicas cadastradas.
 291

Web Site

A tradução literal seria “sítio ou local na teia mundial de computadores”,

entretanto os usuários estão acostumados a chamar de “Site”, em inglês mesmo. É um
espaço na Internet, destinado ao armazenamento de divulgação de informação. Está
sempre associado a um endereço WWW (World Wide Web), que é um dos serviços
existentes na internet. Exemplo: www.fizo.com.br.

Navegador

É um programa utilizado para acessar as informações da WWW (world wide web)

na Internet.

Vírus e Antivírus

O temo vírus em informática refere-se a um programa desenvolvido para

prejudicar, danificar, ou alterar indevidamente um sistema operacional, tornando o
mesmo inutilizável ou lento. Este programa tem a capacidade de criar cópias dele mesmo
e espalhar-se para outros computadores automaticamente, processo denominado de
infecção. Antivírus, são programas desenvolvidos para eliminar os vírus de computador,
identificando-os e apagando-os dos arquivos infectados.

Office

É um pacote de programas utilitários, incluindo editor de texto, planilha de

cálculo, programa para criação de apresentações em forma de slides, e em alguns casos,
um pequeno gerenciador de banco de dados.
 292

Programas de Código Aberto

Normalmente os programas para computador são desenvolvidos por empresas que

cobram uma taxa para permitir a utilização pelos usuários (Licença de Uso). A maioria
destes programas são fechados para visualização de como foram construídos, não podem
ser modificados pelos usuários, e não podem ser estudados. Recentemente, com o advento
da Internet, surgiram programas para computador desenvolvidos por colaboração entre
programadores espalhados ao redor do mundo. Devido a esta técnica de desenvolvimento
colaborativo, os programas ficam abertos para quem quiser contribuir. Ou seja, os códigos
da linguagem de programação em que foram desenvolvidos podem ser visualizados,
modificados e distribuídos livremente. O Linux, é um exemplo (trata-se de um sistema
operacional), que foi inteiramente elaborado como código aberto, e pode ser uma opção
para usuários que não podem pagar pelas licenças de uso do sistema operacional
Windows.

Licença de uso GPL

É a licença de uso normalmente utilizada pelos programas de código fonte aberto.

Este tipo de licença permite que o programa seja distribuído livremente, copiado e
instalado em qualquer quantidade de computadores que o usuário ou a organização
necessite. A sigla GPL significa General Public Licence – Licença Pública Geral), e pode
ser visualizada na íntegra em: http://www.gnu.org/licenses/lgpl.txt. O Linux é um
exemplo de programa distribuído sob a licença GPL. Veja abaixo um pequeno trecho da
licença traduzido para português:
 293

Backup

É a atividade de realizar cópias seguras dos dados e arquivos da empresa,

guardando-os em local seguro. Para isto são utilizados equipamentos especificamente
desenvolvidos para esta finalidade. Estes equipamentos escrevem os arquivos a serem
arquivados em uma mídia removível, como por exemplo, uma fica magnética, um CD,
um DVD, etc.

Alta Disponibilidade

É um conceito que permite que os dados e arquivos ou serviços em rede de uma

organização estejam sempre disponíveis para os usuários (24 h/dia), através minimização
as falhas que ocorrem nas máquinas. Normalmente isto é obtido pela redundância de
máquinas ou peças como HD, placa de comunicação em rede, processadores, fontes de
energia e outros.

Voz sobre IP

É a tecnologia que permite trafegar voz pela rede de computadores interna ou pela
Internet. Esta tecnologia possibilita uma redução do custo das ligações interurbanas ou
internacionais.

Thin Clients

São computadores pequenos, com sistemas operacionais reduzidos, projetados

para funcionar apenas em rede, buscando os aplicativos em locais remotos. Não permitem
que o usuário instale programas, o que facilita a manutenção e controle, bem como a
substituição em caso de pane. Normalmente estes computadores pequenos apresentam
consumo de energia menor que os computadores tradicionais, e menor índice de
manutenção, pois não possuem peça que normalmente sofrem desgastes, como discos
rígidos e ventoinhas.

Firewall

É um programa que preserva a rede interna do acesso externo (por exemplo da

Internet). Pode controlar o que pode ou não ser acessado na Internet, bloqueando ou
liberando serviços conforme as necessidades da empresa.
 294

Proxy

É um programa que controla o acesso à WWW, permitindo o bloqueio de “web

sites” indesejados por palavra chave. Por exemplo, pode-se configurar no proxy que
qualquer endereço contendo a palavra “esporte” não pode ser acessado. Sendo assim, os
endereços “http://www.esporte.com.br” ou “http://www.uol.com.br/esporte” não
poderiam ser acessados. Além disso é possível gerar relatórios de acesso por usuário,
possibilitando à gerência monitorar o comportamento dos funcionários na Internet.

► Por que sistemas de Informação?

Hoje, todos admitem que conhecer sistemas de informação é essencial para

administradores, porque a maioria das organizações precisa deles para sobreviver e
prosperar. Esses sistemas podem auxiliar as empresas a estender seu alcance a locais
distantes, oferecer novos produtos e serviços, reorganizar fluxos de tarefas e trabalhos e,
talvez, transformar radicalmente o modo como conduzem os negócios.
Para algumas empresas, como as que atuam com comércio exterior, a utilização
de sistema de informação é imprescindível, e até obrigatório em alguns casos, como por
exemplo, o que ocorre com o SISCOMEX.

O Ambiente Empresarial Competitivo e a Empresa Digital Emergente.

Quatro grandes mudanças de âmbito mundial estão alterando o ambiente

empresarial:

1- Emergência e o fortalecimento da economia global (Globalização)

• Administração e controle de um Marketplace global.

• Concorrência em mercados mundiais.
• Grupos globais de trabalho.
• Sistemas globais de entrega.

2- Transformação de economias e sociedades industriais em economias de

serviços
• Economias baseadas no conhecimento e na informação.
• Novos produtos e serviços.
• Concorrência baseada no tempo.
 295

• Vida mais curta do produto.

• Base limitada de conhecimento dos funcionários.

3- Transformação do empreendimento empresarial.

• Achatamento.
• Descentralização.
• Flexibilidade
• Independência da localização.
• Custos baixos de transação e coordenação.
• Trabalho colaborativo e em equipe.

4- Emergência da empresa digital.

• Relacionamentos com clientes e fornecedores e funcionários habilitados
digitalmente.
• Processos centrais e negócios realizados via redes digitais.
• Administração digital dos principais ativos corporativos.
• Percepção e resposta rápidas às mudanças ambientais.

Emergência da economia global.

Uma parcela cada vez maior da economia norte-americana, e de outras economias

industriais desenvolvidas na Europa e na Ásia depende de importações e exportações. O
comércio exterior, considerando-se exportações e importações, responde por mais de 25%
dos bens e serviços produzidos nos Estados Unidos e até mais em países como Japão e
Alemanha. As empresas também estão distribuindo suas competências centrais, como
projeto de produto, fabricação, finanças e suporte ao cliente, para países onde o trabalho
pode ser realizado com maior eficiência de custo. O sucesso das empresas de
hoje e do futuro depende de sua capacidade de operar globalmente.
Hoje, os sistemas de informação proporcionam a comunicação e o poder de
análise de que as empresas necessitam para conduzir o comércio em escala global, dentre
eles destacamos:
• Gerir e controlar a corporação global remota.
• Competir em mercados mundiais
• Comunicar-se com distribuidores e fornecedores.
• Entregar produtos em países diferentes.
• Operar 24 horas por dia em diferentes ambientes nacionais.
 296

• Coordenar equipes globais de trabalho.

• Atender às necessidades locais e internacionais de divulgação de informações.

Transformação das economias industriais.

Estados Unidos, Japão, Alemanha e outras potências industriais importantes estão

deixando de ser economias industriais e transformando-se em economias de serviço,
baseadas em informação e conhecimento, enquanto o processo de produção migra para
países onde os salários são mais baixos. Nessa nova economia, o conhecimento e a
informação são os principais ingredientes para criação da riqueza.
De acordo com o U.S. Departament of Commerce - 2000, desde o início do século
XX, os Estados Unidos vêm experimentando um declínio contínuo no número de
trabalhadores rurais e operários de fábricas. Ao mesmo tempo, o país está experimentando
um aumento no número de profissionais de escritório que produzem valor usando
tecnologia da informação.
A revolução do conhecimento e da informação começou na virada do século XX
e acelerou-se gradualmente desde então. Em 1976 o número de profissionais de escritório
ultrapassou o número de trabalhadores rurais, serviços e produção.

Transformação da empresa comercial.

Tem ocorrido uma transformação nas possibilidades de organização e

administração da empresa comercial. Algumas empresas já começaram a aproveitar as
vantagens dessas novas possibilidades.
A empresa comercial tradicional era, e ainda é, um agrupamento hierárquico,
centralizado e estruturado de especialistas que, caracteristicamente, confiavam em um
conjunto fixo de procedimentos operacionais padrão (POP) para entregar um produto ou
serviço produzido em massa. O novo estilo das empresas comerciais é um agrupamento
achatado (menos hierárquico), descentralizado e flexível de generalistas que dependem
 297

de informações quase instantâneas para entregar produtos e serviços personalizados,

ajustados exclusivamente para mercados e clientes específicos.
O grupo de administração tradicional dependia, e ainda depende, de planos e
regras formais e divisão rígida do trabalho. O novo administrador depende de
compromissos e redes informais para estabelecer metas (em vez de planejamento formal),
de um arranjo flexível de equipes e indivíduos trabalhando em forças-tarefa e de uma
orientação ao consumidor para conseguira coordenação entre os funcionários. O novo
administrador recorre ao conhecimento, à aprendizagem e à tomada de decisão de
profissionais, individualmente, para garantir o funcionamento adequado da empresa.
Mais uma vez, é a tecnologia da informação (T.I.) que possibilita esse estilo de
administração.

A empresa digital emergente.

O uso intensivo da tecnologia da informação (T.I.) em empresas comerciais, desde

a metade da década de 90, aliado à significativa remodelagem organizacional, criou
condições para um novo fenômeno da sociedade industrial: a empresa digital. Esta
empresa pode ser definida de acordo com diferentes critérios. Ela é aquela em que
praticamente todos os relacionamentos empresariais significativos com clientes,
fornecedores e funcionários são habilitados e mediados digitalmente. Os processos de
negócios essenciais são realizados por meio de redes digitais que abrangem toda a
organização, ou que interligam múltiplas organizações.
As empresas digitais distinguem-se das tradicionais pela dependência quase total
de um conjunto de tecnologias de informação para sua organização e administração. Para
os gerentes de empresas deste tipo, a tecnologia de informação não é simplesmente útil,
viabilizadora, mas sim o cerne da empresa, a ferramenta primordial de administração.

► O que é um sistema de Informação?

CONCEITO

Um sistema de informação pode ser definido tecnicamente como um conjunto de

componentes inter-relacionados que coleta, recupera, processa, armazena e distribui
informações destinadas a apoiar a tomada de decisões, à coordenação e ao controle de uma
organização. Além disso, esses sistemas também auxiliam a gerentes e trabalhadores a
analisar problemas, visualizar assuntos complexos e criar novos produtos.
 298

Os sistemas de informação contêm informações significativas para a organização.

Informação quer dizer dados apresentados em uma forma útil para os administradores.
Dados, por sua vez são fatos brutos que representam eventos que estão ocorrendo nas
organizações, antes de terem sido organizados e arranjados de uma forma que as pessoas
possam entendê-los e usá-los.

Três atividades em um sistema de informação produzem as informações de que as

organizações necessitam para tomar decisões, controlar operações, analisar problemas e
criar novos produtos ou serviços. Estas atividades são: Entrada, Processamento e Saída.
A palavra de origem inglesa “Feedback” é a saída que retorna a determinadas pessoas e
atividades da organização para análise e refino da entrada. Fatores ambientais como
clientes, fornecedores, concorrentes, acionistas, e agências regulamentadoras, interagem
com a organização e seus sistemas.
 299

Da perspectiva da empresa, o sistema de informação é uma solução organizacional

e administrativa, baseada na tecnologia de informação para enfrentar um desafio proposto
pelo ambiente.
Uma outra abordagem para definir Sistemas de Informação (SI) leva em conta as
pessoas, as organizações e a tecnologia. Um sistema de informação (SI) pode ser definido
tecnicamente como um conjunto de componentes inter-relacionados que coleta (ou
recupera), processa, armazena e distribui informações destinadas a apoiar a tomada de
decisões, a coordenação e o controle de uma organização. Além de dar suporte à tomada
de decisões, à coordenação e ao controle, estes sistemas também auxiliam os gerentes e
trabalhadores a analisar problemas, visualizar assuntos complexos e criar novos produtos.
De acordo com esta visão, os SI são parte integrante de uma organização e é
produtos de três componentes.
Componentes de sistemas de informação.

Organizações
• Moldam os sistemas de informação
• Procedimentos são incorporados aos SI
• Possui cultura específica
• Demandas internas e externas criam os SI

Pessoas
• Usam informações vindas de SI
• Geram dados para SI
• Necessitam treinamento
• São influenciados por interfaces dos SI

Tecnologia
• Meio de transformação e armazenamento dos dados
• Automação para eliminação do trabalho repetitivo e massivo
• Informatização dos processos
• Confiabilidade e Rapidez
• Hardware
• Software
• Armazenamento
• Comunicação.
 300

A visão dos 3 componentes de SI é apresentada numa perspectiva sociotécnica,

ou seja, os Sistemas de Informação coordenam um arranjo perfeito entre a tecnologia, as
organizações e as pessoas.
As tecnologias mais avançadas não têm valor se as organizações não puderem
utilizá-las ou se as pessoas não se sentirem confortáveis ao usá-las.

► Processo de comercialização (e-commerce)

O jargão técnico mais abrangente e apropriado para comercialização via Internet

é o ecommerce (electronic commerce), cuja tradução é comércio eletrônico.
Existem diversas modalidades de comercialização via Internet:
• Loja Virtual em “web site”;
• Marketplace ou Shopping Virtual;
• Leilão;
• Leilão Reverso;
• E-procurement;
• E-sourcing

Loja Virtual em “web site”

Venda de produtos e serviços “on line”, substituindo ou complementando vendas

que ocorrem nas tradicionais lojas e pontos de venda. Esta foi a primeira forma
estruturada de comercialização pela Internet; os problemas de insegurança nas transações
 301

financeiras de pagamento limitaram os primeiros anos de comercialização das lojas

virtuais a produtos de valores reduzidos, como livros e CDs.
Atualmente as diversas formas de pagamentos disponíveis, integradas a bancos e
operadoras de crédito, tais como cobrança direta em conta corrente, boleto bancário, e
cartão de crédito, oferecem a segurança necessária para que este tipo de comercialização
seja praticado por uma grande parte dos usuários de internet.

Market place ou Shopping Virtual

Concentra a informação de produtos e serviços de múltiplos fornecedores em um

ponto central. Faz o papel de páginas amarelas para as lojas virtuais. Compradores podem
pesquisar, fazer comparações e realizar compras. Usualmente é utilizado para o
relacionamento comercial de diversas empresas compradoras e fornecedoras. Os
marketplaces podem ser horizontais ou verticais.
Market place horizontal: vende uma variedade de produtos e serviços de
diferentes áreas ou negócios, caracteriza-se como shopping generalista.
Marketplace vertical: voltado para um mercado específico, reconhecido como
shopping especializado. Neste ambiente, além da comercialização de produtos
específicos do setor, há espaços para oferta e contratação de profissionais especializados,
treinamentos técnicos, fóruns de discussão, notícias e outros assuntos de interesse para os
usuários e clientes.

Leilão “on line”

Ambiente de venda na Internet no qual o vendedor descreve características so

produto ofertado e do processo de leilão (prazo de encerramento, valor mínimo, valor
incremental mínimo para cada novo lance, etc...) A proposta de valor mais alto
apresentada até o horário de encerramento estipulado é a vencedora do leilão.
O ambiente de leilão é a única modalidade de e-commerce que viabiliza a
comercialização entre pessoas físicas. Estes ambientes também são amplamente
utilizados para comercialização ente empresas, e entre empresas e consumidores finais.
O “web site” de leilão mais utilizado no mundo é o ebay.com, que movimenta
US$12 milhões de mercadorias por dia. No Brasil os mais utilizados são o
arremate.com.br e o mercadolivre.com.br . As empresas virtuais de leilão têm o modelo
de negócios viabilizado através de uma taxa de serviço cobrada das empresas que
efetivam vendas por intermédio de seu espaço virtual.
 302

Leilão Reverso

Ao contrário do leilão tradicional, no leilão reverso quem oferta não é o vendedor,

mas o comprador; daí o nome Leilão Reverso. No Leilão Reverso, o comprador informa
o produto que deseja comprar, o valor máximo que deseja pagar e outros atributos
importantes para sua tomada de decisão. O comprador recebe lances eletrônicos
decrescentes de diversos fornecedores. Vence o processo de compra o proponente que
apresentar melhor preço ou melhores condições comerciais. Este tipo de leilão é
apropriado para compra de commodities em grande quantidade.

Os principais benefícios proporcionados pelo Leilão Reverso ao comprados são:

● Redução de preço que pode variar de 5 a 25%
● Redução do tempo da transação de aquisição de 50 a 70%
● Facilidades para encontrar novos fornecedores
Os leilões reversos podem ocorrer em duas modalidades:
Leilão reverso aberto: a necessidade de compra é comunicada a todos os
fornecedores potenciais do produto;
Leilão reverso fechado: a organização compradora (empresa ou grupo de
empresas) divulga a necessidade de compra apenas para uma lista de fornecedores pré-
selecionados (base própria de contatos), de acordo com uma série de critérios, como
capacidade de pronta-entrega, tradição de fornecimento, histórico de qualidade, etc...

E-procurement

A solução de e-procurement é uma solução de compras centralizadas em que as

diversas áreas da empresa apontam suas necessidades de reabastecimento a partir de um
catálogo digital de produtos e serviços. Esse catálogo é disponibilizado através da
Internet; as diversas solicitações inseridas por meio desse ambiente são consolidadas e
dinamicamente encaminhadas aos fornecedores na forma de pedido. A montagem do
catálogo eletrônico é fundamental para o sucesso da solução; ele deve ser
acessível e compreensível por todas as áreas da organização.
A solução e-procurement é mais apropriada para materiais indiretos,
principalmente para comercializados como commodities. Os produtos para manutenção,
reparo e operação, denominados MRO (maintence, repair, operation), são exemplos de
grupos cujo processo de compra se enquadra muito bem na solução de e-procurement.
 303

Tecnologia.

Para a implementação de uma solução de comércio eletrônico, devem ser

observadas algumas premissas:
– Estabelecimento de uma tecnologia que permita a realização de transações
financeiras com segurança, com certificado digital, criptografia, usuários e senhas.
– Contratação de métodos de pagamentos eletrônicos com bancos e operadoras de
cartão de crédito.
– Contratação de serviços de entrega das mercadorias (logística), incluindo
logística reversa.
– Estabelecimento de um canal de contato, via site ou telefônico, para atendimento
pós-venda.

Certificado Digital.

O certificado digital é um documento eletrônico que possibilita comprovar a

identidade de uma pessoa, uma empresa ou um site, para assegurar as transações on-line
e a troca eletrônica de documentos, mensagem e dados.
Essa tecnologia permite assinar, digitalmente, qualquer tipo de documento,
conferindo-lhe a mesma validade jurídica dos equivalentes em papel assinados de próprio
punho. Além disso, os Certificados Digitais viabilizam o acesso a serviços virtuais da
Secretaria da Receita Federal, evitando o comparecimento a uma de suas unidades, o que
representa uma grande economia de tempo para o contribuinte.
Os documentos assinados digitalmente atendem aos principais requisitos de
segurança para a realização de negócios eletrônicos:
Autenticidade: garante a identidade de todas as partes envolvidas.
Confidencialidade: assegura o sigilo das informações, para que não se tornem de
conhecimento de pessoas não autorizadas.
Integridade: protege contra a modificação imprópria da mensagem, garantindo o
seu conteúdo original.
Não-repúdio: impede as partes de negarem a participação no negócio eletrônico.
Fonte: http://www.certificadosdigitais.com.br/compras/ Cada site de comércio eletrônico
deve ter seu certificado digital próprio. Exemplos de entidade certificadoras:
http://www.thawte.com/, http://www.verisign.com.br/, http://www.certisign.com.br/
 304

Criptografia.

Criptografia (do grego kryptós, "escondido", e gráphein, "escrita") é o estudo dos

princípios e técnicas pelas quais a informação pode ser transformada da sua forma original
para outra ilegível, de forma que possa ser conhecida apenas por seu destinatário (detentor
da "chave secreta"), o que a torna difícil de ser lida por alguém não autorizado. Assim
sendo, só o receptor da mensagem pode ler a informação com facilidade.
Nos dias atuais, onde grande parte dos dados é digital, sendo representados por
bits, o processo de criptografia é basicamente feito por algoritmos que fazem o
embaralhamento dos bits desses dados a partir de uma determinada chave ou par de
chaves, dependendo do sistema criptográfico escolhido.
Com esta tecnologia, a transferência de dados (exemplo: senhas) entre o
computador do cliente e o site de e-commerce fica protegida, pois caso seja capturada
pela internet, não poderá ser lida.
Em um site de comércio eletrônico, os dados mais sensíveis devem ser
criptografados. Ao acessar uma área criptografada, o endereço muda de “http://” para
“https://”, e um ícone do navegador, na forma de cadeado, muda de aberto para fechado.
Normalmente, ao clicar no cadeado fechado, é possível obter informações acerca do
certificado digital do site.

► Capacitação do RH por e-learning (aprendizado eletrônico)

As organizações apresentam diversas necessidades de capacitação de recursos

humanos, que abrangem o treinamento de funcionários, colaboradores, parceiros, clientes
e público em geral. Por exemplo, possíveis clientes que queiram conhecer melhor um
serviço ou produto da empresa. O Administrador de Sistemas de Informação deve
conhecer os recurso de informática que podem ser aplicados na composição das diversas
soluções de treinamento requeridas por sua organização.
Soluções de treinamento por computador ou via Internet são denominadas e-
learning; elas podem ser definidas como:
• Entrega de instrução e treinamento em sua totalidade, ou em partes, utilizando
meio eletrônico para promover comunicação e interação ente instrutor e treinado;
• Convergência entre treinamento e Internet ou Rede Interna da Empresa.
• Uso da tecnologia de rede de trabalho voltada para projetar, entregar, selecionar,
administrar e estender facilidades de treinamento.
A solução de e-learning traz diversos benefícios às organizações; destacando os
principais, temos:
• Disponível 24 horas durante os 7 dias da semana (24x7);
• Disponível em qualquer lugar que tenha acesso à Internet;
 305

• Altamente conveniente ao treinando, podendo este definir sua velocidade,

horários e local de treinamento;
• Treinamento pode ser personalizado;
• Redução de custos, por exemplo, reduzindo viagens e tempo de treinamento;
• Facilidade de distribuição e atualização de materiais de ensino;
• Facilidade de realizar medições de desempenho;
• Ambiente menos intimidador do que as tradicionais salas de aulas com instrutor.

A solução e-learning também apresenta desvantagens com relação aos métodos

tradicionais de treinamento:
• O computador não substitui o contato humano, a percepção sensorial do instrutor
e treinando, o que só é possível pela presença em um mesmo espaço físico.
• Alguns alunos podem perder o foco em ambientes “on line”, distraindo-se com
leitura de e-mails, salas de bate-papo, mensagens instantâneas, e demais serviços digitais
disponíveis no mesmo computador onde é realizado o treinamento.
• Pode elevar o custo e o tempo do treinamento se não for bem planejado.
• Diferenças tecnológicas existentes no ambiente computacional de cada aluno,
como velocidade e qualidade da linha de comunicação e do microcomputador ocasionar
resultados variados no rendimento de cada treinando.
As empresas adotam a solução de e-learning, visando não apenas reduzir custos,
mas principalmente dar flexibilidade a seus profissionais na realização de seus
treinamentos.
A seguir temos os principais tipos de treinamentos eletrônicos.

Treinamento Baseado em Computador (CBT – Computer Based Training)

Este é a versão mais simplificada de um treinamento suportado por computador.

Nesta modalidade, todo treinamento é realizado “off line”, ou seja, sem estar conectado
à rede ou à Internet. Normalmente encaminha-se aos usuários, um disquete, DVD ou CD
contendo o programa que executa o treinamento, bem como a documentação necessária.
Apesar de ser uma ferramenta bastante simples, essa solução pode ser ideal para
diversas necessidades de treinamento de uma organização, como por exemplo atender
profissionais dispersos geograficamente em regiões onde não existem recursos de
telecomunicações apropriados
Nesta modalidade de treinamento, não existem limitações de banda do acesso à
rede ou à Internet, pois todo o conteúdo está localizado no CD ou DVD ou instalado no
próprio computador. Assim, é possível utilizar intensamente todos os recursos de
multimídia, como inclusão de vídeos em alta definição, imagens e voz.
 306

Treinamento Baseado na “Web” (WBT – Web-based training)

No treinamento baseado na “web”, há um canal de comunicação ativo entre o

treinando e as facilidades que ele utiliza para sua capacitação. Essas facilidades podem
ser compostas por recursos tecnológicos e/ou humanos. Há muitas possibilidades para
concepção de treinamentos desta natureza, podendo variar da publicação de um arquivo
em Power Point, com slides de conteúdo, até um ambiente interativo com
videoconferência entre instrutor e treinandos, onde estes trabalham com vídeo,
apresentações, listas de perguntas e respostas, entre outras atividades.
Do ponto de vista do usuário, os treinamentos baseados em “web”, enquadram-se
em três categorias:
Treinamento independente com ritmo determinado pela treinando: o aluno
pode ver e rever o material por quanto tempo achar necessário. O retorno é dado através
de um ambiente de perguntas e respostas pré-programadas; não há profissionais
disponíveis para esclarecer dúvidas do treinando. Esse tipo de estudo requer
automotivação do treinando.
Treinamento interativo assíncrono: o aluno interage com o instrutor e demais
alunos, mas não ao mesmo tempo. As aulas são assistidas a qualquer tempo, pelo período
de tempo que o aluno achar necessário. Nesse ambiente, é fornecido suporte para as
perguntas e respostas entre aluno e professor e entre alunos, Nesse ambiente o ritmo de
estudos é determinado pelo professor e pela classe.
Treinamento interativo síncrono: o aluno assiste a aulas em tempo real, via
computador, e interage com perguntas através de e-mail ou ambiente de comunicação ao
vivo, como “chat on line”. Essa categoria é a mais interativa e próxima do ambiente real
de treinamento. A Flexibilidade de horários fica limitada devido à programação dos
horários das aulas.
Alguns cursos podem enquadrar-se em duas ou mais categorias apresentadas, por
exemplo, tendo uma parte inicial do treinamento independente e uma segunda parte
interativa síncrona.
Além do treinamento, outro processo de RH bem suportado através da Internet é
a administração de carreira. Avaliações podem ser realizadas “on line”, planos de
carreiras podem ser consultados, bem como os treinamentos e habilidades necessários
para cada posto. Os gerentes podem consultar a performance de seus funcionários e
verificar a disponibilidade de funcionários na organização antes de proceder a uma
contratação externa.

► Internet, Intranet, Extranet e Tecnologias Associadas.

Com o advento da Internet (rede mundial de computadores) muitas tecnologias

foram desenvolvidas para suprir os usuários de ferramentas para propiciar comunicação
e obtenção de informações. Um exemplo é o correio eletrônico, que se tornou um dos
 307

meios mais difundidos para envio de mensagens entre os usuários de Internet. Outro
exemplo é a exposição de informações na forma de textos em hipermídia, em linguagem
HTML, formando o que conhecemos como “site”, onde empresas, organizações e pessoas
exibem informações para os visitantes em páginas, que podem ter ligações ou
“links” com outras páginas, exibir imagens, fotos, vídeos, sons e animações.
Estas tecnologias podem ser utilizadas no interior das empresas. Portanto, é
possível ter esta tecnologia hospedada dentro das empresa, e sendo acessada pelos
funcionários no período que se encontram na mesma. A este tipo de aplicação da
tecnologia de Internet chamamos de intranet, e é uma maneira peculiar de disponibilizar
informações para os funcionários. Em alguns casos as páginas da intranet podem também
acessar informações corporativas dos bancos de dados, tanto para uso do funcionário,
como ara atendimento a clientes.
Quando se deseja liberar a intranet para ser acessada remotamente (de fora da
empresa), de maneira restrita aos funcionários, chamamos a tecnologia de extranet. Pela
extranet, o funcionário que está fora da empresa (em um cliente, em casa, ou em uma
viagem), pode autenticar-se com seu usuário e enxergar a intranet como se estivesse na
empresa.
Praticamente, todas as tecnologias encontradas na Internet podem ser adaptadas
para uso interno. Mesmo o correio eletrônico, pode ser apenas interno, sem comunicação
com o mundo externo. Do mesmo modo, sistemas de mensagens instantâneas, também
podem ser instalados internamente.

► Terceirização do T.I.

Modelo ASP (Provedor de Serviços e Aplicações).

Em algumas situações pode ser interessante para uma empresa obter mão de obra
especializada em informática a partir de outras empresas, ao invés de contratar pessoal
próprio. Devido às tecnologias de Internet e de acesso remoto que existem atualmente,
desenvolveu-se no mercado de informática uma modalidade de terceirização denominada
ASP (Application Service Provider – Provedor de serviços de aplicação), onde os
servidores da empresa são alocados na empresa prestadora de serviço, e os dados e
aplicativos são acessados pela Internet.
Um provedor ASP é uma empresa que entrega e gerencia aplicativos e serviços
computacionais a múltiplos usuários a partir de centrais remotas de computação via
Internet ou uma rede privada. Em vez de comprar e instalar programas de software, as
empresas assinantes podem alugar as mesmas funções desses provedores de serviços. Os
usuários pagam a utilização desse software por assinatura ou por transação. A solução
ASP combina pacotes de softwares aplicativos e todo o hardware, sistema operacional,
rede, backup, e serviços relacionados que o cliente teria que comprar, instalar e
administrar por conta própria. O cliente ASP interage com uma única entidade, ao invés
de interagir com um conjunto de tecnologias e vendedores de serviços. Empresas de
 308

grande e médio porte também estão utilizando ASPs para sistemas integrados, automação
da força de vendas ou administração financeira.
Provedores ASP, também possibilitam que empresas pequenas utilizem serviços
e sistemas que jamais poderiam bancar. As empresas que estão considerando utilizar este
modelo de negócio precisam avaliar cuidadosamente os custos e benefícios, pesando
todas as questões administrativas, de segurança, organizacionais e tecnológicas. Em
alguns casos, o custo de alugar um software pode ultrapassar o de comprar e manter a
aplicação na própria empresa. Mesmo assim, pode haver benefícios em pagar mais
pelo software fornecido pelo ASP, principalmente se esta decisão permitir que a empresa
se concentre mais em suas questões empresariais essenciais em vez de gastar energia nos
desafios tecnológicos.
Em resumo, podemos destacar os seguintes benefícios e potenciais problemas
quando se contrata um serviço na modalidade ASP:

Outsourcing

Consiste em um contrato, onde o prestador de serviço aloca mão de obra

especializada em T.I. para a empresa contratante. Possibilita redução de custos com mão-
de-obra, e permite que a empresa contratante dirija seu foco para o seu negócio, e não
para o gerenciamento de uma equipe de T.I.
Em alguns casos, a empresa contratada oferece inclusive, o equipamento de
informática envolvido na prestação de serviço, com por exemplo, servidores e
impressoras.

Contratos de Terceirização em T.I.

Como lidar com a contratação, tanto no modelo ASP, quanto no Outsourcing ?

Através de cláusulas contratuais bem elaboradas é possível lidar com a maioria dos
problemas em potencial, e obter de forma satisfatória os benefícios envolvidos no
processo.
Por exemplo, devem-se estipular clausulas com garantias de que a empresa
terceirizada assume qualquer perda financeira decorrentes de processos trabalhistas
gerados pela presença de funcionários terceiros trabalhando na empresa. Monitorar os
 309

recolhimentos dos encargos sociais na empresa terceirizada também é uma boa prática
para evitar prejuízos, pois os encargos recolhidos não poderão ser reclamados no futuro.
Além disso, estabeleça níveis de atendimento (SLA – Service Level Agreement),
determinando claramente o tempo de disponibilidade dos serviços (algo acima de 99,5%),
o tempo de resposta e resolução dos problemas quando os mesmos ocorrerem, e as multas
caso o SLA não seja cumprido.
Para se precaver do vazamento de informações, estabelece uma cláusula com um
acordo de confidencialidade (NDA – Non Discolsure Agreement), com multas pesadas
caso alguma informação da empresa seja capturada e usada indevidamente.

► Custo total de propriedade (TCO – Total cost Ownership)

A compra e a manutenção de hardware e software de computador é apenas um de

uma série de componentes de custo que os administradores devem considerar ao
selecionar e gerenciar recursos tecnológicos de hardware. O custo real de possuir recursos
tecnológicos inclui o custo original de computadores e softwares, atualizações de
hardware e software, manutenção, suporte técnico e treinamento.
O modelo de custo total de propriedade (TCO, sigla do inglês “Total Cost
Ownership”) pode ser utilizado para analisar esses custos diretos e indiretos, para
auxiliar as empresas a determinar o custo real de implementação de tecnologias
específicas. Considerados todos os componentes, o TCO para um computador pode
atingir até três vezes o preço original de compra do equipamento. Os “custos ocultos”
referentes ao pessoal de suporte e do gerenciamento adicional da rede podem tornar as
arquiteturas cliente/servidor distribuídas mais caras que as arquiteturas centralizadas com
mainframes.
Para determinar o custo total de propriedade (TCO) dos recursos tecnológicos de
uma organização, é necessário calcular os custos dos seguintes componentes:
Aquisição de hardware: preço de compra do hardware do equipamento de
computação, incluindo computadores, terminais, armazenamento, impressoras.
Aquisição de software: compra ou licenciamento de software para cada usuário.
Instalação: custos para instalar computadores e software.
Treinamento: custos para dar treinamento a especialistas e usuários finais dos
sistemas de informação.
Suporte: custos para prover suporte técnico continuado, centrais de assistência e
assim por diante.
Manutenção: custos de atualização de hardware e software.
Infraestrutura: custos para adquirir, manter e dar suporte à infraestrutura
relacionada, tal como redes e equipamento especializado (inclusive switches, nobreaks e
backups).
 310

► Segurança em T.I. e sistemas

Investimento

O investimento de recursos financeiros na área de segurança da informação deve

ser levado em conta no planejamento financeiro de organizações que desejam ter algum
nível de segurança das suas informações. Somente através de investimentos específicos
para segurança é possível implementar as boas práticas nesta área, caso contrário, a
segurança poderá ficar sempre em segundo plano, devido às
constantes necessidades da área de tecnologia em outros tipos de produtos e serviços.
A justificativa deste tipo de investimento específico está centrada em:
• Minimização do tempo parado (Downtime) dos serviços de informática.
• Evitar a perda da informação armazenada.
• Evitar o vazamento (roubo) de informação.
• Manter a credibilidade e a imagem da organização, tanto externa quanto interna.

Segurança física

Alguns exemplos de segurança física:

Limitação do acesso aos servidores e CPD.

Criação de uma área protegida fisicamente, com barreiras e controle de acesso
permitindo apenas pessoal autorizado. Em alguns casos utiliza-se identificação
biométrica, como impressão digital, imagem da retina do olho, voz e possivelmente no
futuro, a própria fisionomia do usuário.
Limitação de acesso aos Equipamentos ativos de rede (Switches, Roteadores,
Modems).
Criação de uma de barreiras e controle de acesso permitindo apenas pessoal
autorizado aos equipamentos de rede, principalmente nos switches que podem estar
localizados em pontos estratégicos da empresa e fora do CPD. Normalmente utilizam-se
racks de metal, com travas.
Limitação do acesso a dispositivos (drives), como leitor ou gravador de
CD/DVD, USB, etc.
Consiste na limitação de acesso a estes dispositivos, evitando a evasão de
informações da empresa, ou a instalação de aplicativos não desejados.
 311

Desativação de pontos de rede ociosos.

Nem sempre todos os pontos de rede são utilizados. Neste caso, desativar os
pontos não utilizados é uma recomendação, pois evita que visitantes ou estranhos
conectem equipamentos portáteis (notebooks) e tenham acesso à rede da empresa. Pode
ser efetuado desconectando os cabos de rede nos switches, patch pannels, ou desativando
a porta no software de gerência do switch caso este permita.
Cuidados com a Energia Elétrica (Nobreaks e/ou Geradores de Eletricidade)
São os cuidados necessários em fornecer toda a proteção elétrica para os
equipamentos de rede e servidores, evitando os danos causados por quedas repentinas de
energia, sobre tensões, e outros problemas elétricos. Fiaç os mal instaladas podem causar
sérios prejuízos, incluindo incêndios.
Cuidados com a temperatura do CPD.
Temperaturas muito altas podem danificar os equipamentos, e provocar incêndios.
Utilize sempre que possível, condicionadores de temperatura (ar condicionado), e
sensores de temperatura e fumaça. Alguns sensores conseguem enviar mensagens pode
e-mail e para celulares, indicando se os limites de temperatura foram atingidos, ou se
existe fumaça no CPD. Além disso, grandes instalações de CPDs utilizam um
equipamento que em virtude de um incêndio ou presença de fumaça, libera um gás (FM
200) que extingue a chama pela depleção do gás oxigênio no local.

Segurança lógica

Alguns exemplos de segurança lógica:

Limitação dos acessos remotos pelos links com rede externas.

Links das redes locais (LANs) com redes remotas (WANs) podem trazer
vulnerabilidades aos serviços de rede. Por isso recomenda-se que estes pontos de conexão
com redes externas sejam policiados por um firewall. Além disso, firewalls também
podem ser utilizados internamente, para proteger departamentos ou servidores. Caso seja
necessário acessar remotamente a rede local, utilizar técnicas de criptografia como por
exemplo, com uma VPN (Virtual Private Lan), e obscuridade (o acesso é conhecido por
poucos, e não fica aberto de modo padrão para o mundo externo).
Implantação de uma política de senhas fortes.
As senhas que os usuários utilizam devem ser de difícil adivinhação, trocadas
periodicamente, e de uso pessoal e intransferível.
Utilização de Antivírus
Para sistemas baseados em Windows, é imprescindível a utilização de anti-vírus.
Impedindo que as máquinas sejam infectadas.
 312

Segmentação da Rede
Em alguns casos, pode ser interessante quebra as LAN em pequenas LANs
virtuais (VLAN – Virtual LAN), separando departamentos, e impedindo que funcionários
tenham acesso a computadores de outros departamentos.
Criação de normas para o envio e recebimento de E-mails
Está relacionado à questão da evasão de informações, que podem ser feitas por e-
mail, em arquivos anexos. Pode ser que o tamanho dos arquivos seja limitado, ou até
mesmo proibidos. Também é necessário limitar o acesso aos Webmails (Interface de e-
mail pela Web) através de regras no Proxy.
Backup
Estabelecer rotinas de backup é um ponto fundamental para a segurança da
informação. É recomendável que sejam estabelecido um responsável pelo backup diário,
e que as mídias sejam retiradas do local, e armazenadas em local seguro e confiável.

Documentação

Elaborar uma documentação de todos os recursos computacionais (Hardware,

topologia de rede, links) permitirá aos responsáveis por T.I. planejar a segurança.

Políticas de segurança

A elaboração de uma política de segurança, e utilização responsável dos recursos

de tecnologia, permitem à empresa, contar com uma correta atitude dos funcionários e
colaboradores. Neste documento, constarão todas as normas de segurança da empresa,
incluindo as políticas de senhas. O não cumprimento das normas deverá acarretar em
punição para os envolvidos.

► Banco de dados

Um sistema eficiente oferece aos usuários informação oportuna, exata e relevante.

Essa informação é arquivada em arquivos de computador. Quando os arquivos são
adequadamente organizados e mantidos, os usuários podem acessar e recuperar com
facilidade a informação de que precisam. Arquivos bem mantidos e cuidadosamente
organizados facilitam a obtenção de dados para a tomada de decisões empresariais, ao
passo que arquivos mal gerenciados levam ao caos no processamento de informação, a
altos custos, desempenho inferior e pouca ou nenhuma flexibilidade. A despeito da
utilização de excelentes hardwares e softwares, muitas organizações têm sistemas de
informação ineficientes, devido ao deficiente gerenciamento de arquivos.
 313

Um sistema de computador organiza dados segundo uma hierarquia que começa

com bits e bytes e prossegue até campos, registros, arquivos e bancos de dados. Um bit
representa a menor unidade de dados que um computador pode tratar. Um grupo de bits,
designado byte, representa um único caractere, que pode ser uma letra, número ou outro
símbolo. Um agrupamento de caracteres em uma palavra, um grupo de palavras ou um
número completo é chamado de campo. Um grupo de campos relacionados, tal
como o nome de uma pessoa, endereço, telefone, data de nascimento, CPF compreende
um registro. Um grupo de registros de um mesmo tipo é denominado de arquivo. Um
grupo de arquivos relacionados forma um banco de dados.
Na maior parte das organizações, os sistemas tendiam a crescer
independentemente, sem seguir nenhum plano mais amplo. Cada área funcional tendia a
desenvolver sistemas de maneira isolada em relação a outras áreas funcionais.
Contabilidade, finanças, fabricação, recursos humanos, vendas e marketing, todos
desenvolviam seus próprios sistemas e arquivos de dados. Cada aplicação, é claro, exigia
seus próprios arquivos e programa para operar. Por exemplo, a área funcional de recursos
humanos poderia ter um arquivo de pessoal, um de folha, um de seguro saúde, e assim
por diante até existirem dezenas de arquivos e programas. Considerando-se a empresa
como um todo, esse processo levava à criação de múltiplos arquivos, mantidos e operados
por divisões ou departamentos separados. À medida que esse processo prosseguia por 5
ou 10 anos, a organização ficava abarrotada com centenas de programas e aplicações, sem
que ninguém saiba o que fazem, que dados utilizam e quem está utilizando os
dados. Os problemas resultantes são redundância de dados, inflexibilidade, retrabalhos,
baixo nível de segurança e incapacidade de compartilhamento de dados entre as
aplicações.
Redundância de dados é quando o mesmo dado encontra-se em diferentes
aplicativos. Quando isto ocorre um mesmo dado pode ter pequenas diferenças oriundas
da digitação variada entre os programas, causando confusões e problemas.
Estes problemas podem ser eliminados pela utilização de um da tecnologia de
gerenciamento de bancos de dados como descrito no item a seguir.

Data Base Management System – DBMS (Sistema para gerenciamento de

banco de dados)

Um sistema de gerenciamento de banco de dados (DMBS – Data Base

Management System) é simplesmente o programa que permite uma organização e
centralização dos dados de tal modo que os mesmos podem ser gerenciados com
eficiência. É o DBMS que controla e atua no banco de dados executando as consultas,
inclusões, exclusões e alterações de dados solicitadas pelos usuários através do aplicativo.
A maioria dos DBMS possui uma linguagem especializada, denominada
linguagem de manipulação de dados, utilizada em conjunto com alguma linguagem de
programação para manipular os dados no arquivo do banco de dados. A linguagem de
manipulação de dados mais utilizada hoje é a linguagem estruturada de consulta ou
SQL.
 314

Hoje, o tipo mais comum de DBMS para computadores e aplicações de maior

porte é o DBMS relacional. Neste tipo, todos os dados do banco são representados como
simples tabelas bidimensionais denominadas relações. As tabelas são semelhantes a
arquivos comuns, mas informações que estão em mais de um arquivo podem ser
facilmente extraídas e combinadas.
Como alguns exemplos de DBMS mais utilizados temos:
• Oracle: Oracle
• IBM: DB2
• Projeto Livre: PostgreSQL
• Projeto Livre: MySQL
• Microsoft: MS SQL
• Existem muitos outros gerenciadores.
 315

Infraestrutura para bancos de dados.

Ao implementar um projeto de banco de dados, deve-se estar ciente da

infraestrutura necessária para suportar os dados. Haja vista que os dados de uma
organização podem ter um valor inestimável, e que ao se criar uma dependência do
sistema de dados para funcionamento da empresa, temos que considerar uma
infraestrutura mínima para evitar tanto a perda dos dados, com uma
parada momentânea do serviço, o que acarretaria na parada da empresa.
Ao se avaliar a infraestrutura mínima temos que considerar os principais pontos,
mas não nos limitarmos a eles:

1- Servidor onde será armazenado o banco de dados e os aplicativos.

Este(s) servidor(es) deve ter capacidade de processamento (processadores) e de
armazenamento (discos rígidos ou HDs), suficientes para evitar gargalos, ou pontos de
estrangulamento, de tal maneira que o banco e/ou aplicativos possa ser instalado sem falta
de espaço, e ser executado sem lentidão para os usuários. Idealmente, deve-se planejar a
aquisição deste(s) servidor(es) prevendo que o sistema sofrerá expansão, tanto com
relação ao espaço ocupado em disco como com relação ao processamento.
Além disso, é desejável que os servidores utilizados para tal atividade tenham
algum nível de redundância de fontes e de HDs, para prevenir perda dos dados.
Atualmente existe tecnologia para prover um servidor com várias fontes de energia, de
tal maneira que o mesmo pode continuar funcionando na eventual falha de uma delas.
 316

Do mesmo modo, é possível manter os dados armazenados nos HDs utilizando-se

uma tecnologia denominada RAID, onde na maioria das vezes ocorrerá espelhamento dos
dados ou paridade dos dados, de tal modo que na eventual falha de um dos HDs, o sistema
RAID consegue reconstruir os dados perdidos em outro HD novo.
2- Rede de computadores necessária para acesso aos dados pelos usuários.
Como os dados serão acessados pela rede, será necessário construir uma rede
física e lógica, interligando os computadores dos usuários e o servidor. É recomendável
reservar uma banda maior para o servidor. Por exemplo, em uma rede de 100 Mbps para
as estações dos usuários, recomenda-se que o servidor esteja conectado a 1.000 Mbps (=
1 Gbps). Isto evita gargalo de rede para o tráfego de informações entre o servidor e os
diversos clientes.
3- Sistema de backup para evitar perda de dados.
O servidor deverá estar munido de um sistema de backup em mídia removível
para que a mesma seja guardada em local seguro, e de preferência em um prédio diferente
de onde o servidor está alocado. O método mais comum é gravar os dados em fitas (DLT,
LTO, DAT, etc...), de alta tecnologia, propriamente desenvolvidas para servidores.
4- Infraestrutura elétrica e de fornecimento de energia para evitar
desligamento do (s)
servidor(es).
A elétrica que sustenta os servidores deve receber atenção especial, estar
estabilizada, e os mesmos devem estar ligados a um ou mais circuitos independentes e
supridos por No-Breaks que suportem os servidores ligados por um período de tempo
suficiente para que alguma ação seja providenciada, como por exemplo, a entrada de um
gerador de energia ou na ausência deste, o desligamento automático dos servidores.
5- Segurança lógica e física dos dados e servidor(es).
É muito importante manter os dados seguros tanto logicamente (contra vírus e
ataques de pessoas má intencionadas), como fisicamente (contra incêndios, alagamentos,
roubos das máquinas ou mídias de backup). Para isto o local e o acesso ao local onde será
instalado o banco de dados deve ser bem planejado.

Desafios para a administração.

Obstáculos organizacionais ao ambiente de banco de dados - Implementar um

banco de dados requer ampla mudança organizacional no papel desempenhado pela
informação (e pelos gerentes de informação), na alocação de poder a níveis superiores,
na propriedade e no compartilhamento da informação, nos modelos de consenso
organizacional. Um sistema de gerenciamento de bancos de dados (Data Base
Management System – DBMS) desafia os esquemas de poder existentes em uma
organização, departamento montava arquivos e programas para atender necessidades
específicas. Agora com um banco de dados, arquivos e programas devem ser
configurados levando em consideração o interesse de toda a organização nos dados.
 317

Mesmo que a empresa gaste dinheiro em hardware e software para o ambiente de banco
de dados, poderá não colher os benefícios previstos se não estiver disposta a fazer
mudanças organizacionais requeridas.

Considerações de custo / benefício – Os custos da passagem para um ambiente

de banco de dados são tangíveis, imediatos e grandes em curto prazo (três anos). A
maioria das empresas compra um pacote comercial de DBMS e o hardware relacionado.
Somente o software pode custar meio milhão de dólares no caso de um pacote funcional
completo, com todas as opções. Um hardware novo pode custar de 1 a 2 milhões de
dólares adicionais (estamos falando de empresas de grande porte).
Projetar um banco de dados que integre todos os dados da organização pode ser
um processo demorado e custoso. Logo a administração perceberá que um sistema de
bando de dados é um enorme investimento. Infelizmente é frequente os benefícios do
DBMS serem intangíveis, a fundo perdido e de longo prazo (cinco anos). Muitos
milhões de dólares foram gastos durante anos no projeto e na manutenção dos sistemas
existentes. As pessoas da organização, após longos períodos de treinamento e
socialização, entendem o sistema existente. Por essas razões, e a despeito das claras
vantagens do DBMS, os custos a curto prazo que o desenvolvimento desse sistema exige
muitas vezes parecem tão grandes quanto os benefícios. Gerentes, especialmente os que
não estão familiarizados com os sistemas (e talvez os que não queiram), tendem a
subestimar os benefícios do DBMS a longo prazo.

► Armazém de dados (Data Warehouse) e Mineração de dados (Data

Mining)

Armazém de Dados

Os responsáveis pela tomada de decisões precisam de informações concisas e

confiáveis sobre operações, tendências e mudanças correntes. O que se tem disponível
imediatamente na maioria das empresas são somente dados correntes. Os dados
frequentemente estão fragmentados em sistemas operacionais separados, como vendas ou
folha de pagamento, de modo que diversos gerentes tomam decisões a partir de bases de
conhecimento incompletas. Usuários e especialistas em sistemas de
informação podem perder muito tempo localizando e coletando dados. O armazenamento
de dados ataca esse problema, integrando dados operacionais chave de toda a empresa
sob forma consistente, confiável e facilmente disponível para relatórios.
Um armazém de dados (datawarehouse) é um banco de dados que armazena
dados correntes e históricos de potencial interesse dos gerentes de toda a empresa. Os
dados originam-se de muitos sistemas operacionais centrais e de fontes externas,
incluindo transações em web sites, cada qual com modelos de dados diferentes. Os dados
dessas aplicações são copiados para o datawarehouse do banco de dados com a frequência
desejada (por hora, dia semana ou mês). São padronizados conforme um modelo de dados
comum e consolidados de modo que possam ser usados por toda a empresa para análise
gerencial e tomada de decisões. Os dados estão disponíveis a todos para acesso conforme
necessidade, mas não podem ser alterados.
 318

Armazém de dados não somente oferecem informações aprimoradas, como

também facilitam sua obtenção por quem toma decisões. Incluem até a capacidade de
modelar e remodelar os dados.

Mineração de dados (data mining).

Um sistema de armazém de dados provê uma gama de ferramentas de consultas

padronizadas, ferramentas analíticas e recursos gráficos para produção de relatórios,
dentre elas OLAP e mineração de dados – data mining. A mineração de dados utiliza
uma variedade de técnicas para descobrir métodos e relações ocultas em grandes
repositórios de dados, e a partir daí, infere regras para prever comportamento futuro e
orientar tomada de decisões. Auxilia as empresas a gerar campanhas de marketing
personalizadas ou individualizadas com base nas preferências do consumidor e assim
influenciar o comportamento de consumo. Esses sistemas podem realizar análises de alto
nível, mas também podem explorar mais detalhes quando necessário. A mineração de
dados é uma ferramenta poderosa e lucrativa, mas apresenta desafios à proteção da
privacidade do indivíduo. A tecnologia de mineração de dados pode combinar
informações de diversas fontes para criara uma detalhada imagem de dados de cada um
de nós (nossa renda, modo de dirigir, passatempos, interesse políticos, e outros).

► CRM, o Gerenciamento das relações com os clientes

Em vez de tratar os clientes como fontes de receita a serem exploradas, agora as

empresas estão vendo-os como ativos de longo prazo que precisam ser nutridos por meio
do gerenciamento das relações com clientes. A sigla CRM (em inglês: Customer
Relationship Management) refere-se à administração e aos sistemas voltados para o
gerenciamento das relações com clientes, e foca todos os modos como uma empresa os
trata. O CRM é uma disciplina empresarial e também tecnológica que usa sistemas de
 319

informação para coordenar todos os processos de negócios que circundam as interações

da empresa com seus clientes em vendas, pós-vendas, marketing, e serviços. O sistema
CRM ideal cuida do cliente de ponta a ponta, desde o recebimento de um pedido até a
concretização do serviço, e a assistência decorrente. Os bons sistemas de CRM
consolidam os dados dos clientes a partir de diversas fontes e fornecem ferramentas
analíticas para responder a perguntas como: qual é o valor ao longo do tempo, de
determinado cliente para a empresa? Quem são nossos clientes mais fiéis? (custa 6 vezes
mais vender para um cliente novo do que para um existente) Quais os nossos clientes
mais lucrativos? O que esses clientes lucrativos querem comprar?
Investir em um sistema de CRM não irá automaticamente produzir um melhor
relacionamento entre a empresa e os clientes. Esses sistemas requerem alterações nos
processos de vendas, marketing, e atendimento do cliente para incentivar o
compartilhamento de informações pelos clientes, apoio da alta gerência e uma ideia muito
clara dos benefícios que podem ser obtidos com a consolidação dos dados dos
clientes. Para obter benefícios do CRM, os gerentes precisam entender claramente as
perguntas empresariais relativas a clientes que o sistema deve responder:
Status do Cliente: A empresa está interessada em informações de clientes
existentes, clientes novos ou ambos?
Valor do Cliente: Qual é o valor do cliente para a empresa? Por que ele é
importante?
Canais: Que canal ou canais o cliente utiliza para interagir coma empresa? Essas
interações foram por telefone, e-mail, web site ou por intermédio de representantes de
vendas? Que canal ou canais são os mais importantes?
Natureza da Interação: Por que o cliente interagiu com a empresa? Foi para
comprar um item, solicitar atendimento ou devolver mercadoria? Qual o resultado
esperado dessa interação?
Em resumo, o CRM deve propiciar à empresa:
1- Classificar os clientes, Identificando os melhores clientes, os com maior
potencial de compra e os piores clientes.
2- Realizar atendimento personalizado e prioritário, mediante a classificação.
3- Permitir a atuação de campanhas de marketing.
4- Consolidar o relacionamento com o cliente, mediante satisfação e fidelização.
5- Aumentar o ganho financeiro da empresa.
 320

► Gerenciamento da cadeia de suprimentos

Para entregar o produto mais rapidamente ao consumidor e baixar os custos, as

empresas também estão tentando aperfeiçoar seus processos de negócios de
gerenciamento da cadeia de suprimentos. O gerenciamento da cadeia de suprimentos é a
ligação e coordenação estritas das atividades envolvidas na compra, fabricação e
movimentação de um produto. Ele integra os processos logísticos do
fornecedor, do fabricante, do distribuidor e do cliente para reduzir tempo, esforços
redundantes e custos de estoque. A cadeia de suprimentos é uma rede de organizações e
processos de negócios para selecionar matérias-primas, transformá-las em produtos
intermediários e acabados e distribuir os produtos acabados aos clientes. A cadeia
interliga fornecedores, instalações industriais, centrais de distribuição, meios de
transporte, lojas de varejo, pessoas e informações por meio de processos como seleção de
matérias primas, controle de estoque, distribuição e entrega com a finalidade de fornecer
mercadorias e serviços desde a fonte até o ponto de consumo.
 321

Os sistemas de informação podem auxiliar no gerenciamento da cadeia de

suprimentos:
• Decidir quando e o que fabricar, armazenar e movimentar.
• Transmitir pedidos rapidamente.
• Acompanhar o andamento dos pedidos.
• Verificar a disponibilidade de estoque e monitorar níveis de estoque.
• Reduzir custos de estoque, transporte e armazenagem.
• Acompanhar os embarques.
• Planejar a produção com base na demanda real.
• Comunicar rapidamente as alterações no projeto do produto.

Para que o gerenciamento da cadeia de suprimentos seja bem sucedido é preciso

uma atmosfera de confiança em que todos os membros da cadeia concordem em cooperar
e honrar os compromissos que firmaram entre si. Devem saber trabalhar em conjunto para
atingir a mesma meta e reprojetar alguns dos seus processos de negócios afim de poderem
coordenar suas atividades com maior facilidade. Em alguns setores, as empresas
ampliaram seus sistemas de gerenciamento da cadeia de suprimentos para trabalhar mais
colaborativamente com clientes, fornecedores e outras empresas do seu setor. Esta é uma
missão muito mais abrangente do que os sistemas tradicionais de gerenciamento da cadeia
de suprimentos, que focavam primordialmente o gerenciamento do fluxo de transações
entre organizações. Ela foca a utilização de sistemas e processos de negócios
compartilhados para otimizar o valor dos relacionamentos.
As empresas estão recorrendo a estes novos relacionamentos colaborativos para
melhorar anda mais seu planejamento, produção e distribuição de bens e serviços. O uso
de tecnologias dirigidas para capacitar múltiplas organizações a projetar, desenvolver,
montar, movimentar e gerenciar colaborativamente os produtos durante todos os seus
ciclos de vida é denominado comércio colaborativo. As empresas podem integrar seus
sistemas aos de seus parceiros de cadeia de suprimentos para coordenar a previsão de
demanda, planejamento de recursos, planejamento de produção, reposição, expedição e
armazenagem. Podem trabalhar em conjunto com fornecedores no projeto de produto e
no marketing. Os clientes podem retornar com informações importantes para os
profissionais de marketing usarem no aperfeiçoamento do projeto do produto, suporte e
atendimento. Uma empresa engajada no comércio colaborativo pode alcançar novos
níveis de eficiência reduzindo os ciclos de projeto de produtos, minimizando o excesso
de estoque, fazendo a previsão da demanda e mantendo informados seus parceiros e
clientes.
A tecnologia de Internet está tornando possível esse nível de colaboração por
fornecer uma plataforma em que sistemas de diferentes empresas podem trocar
informações sem descontinuidade. As redes habilitadas pela Web para coordenação de
processos de negócios transorganizacionais fornecem uma infraestrutura para atividades
comerciais colaborativas. Essas redes podem ser chamadas de redes setoriais privadas e
permitem que as empresas e suas empresas parceiras compartilhem informações
sobre projeto e desenvolvimento de produto, marketing, estoque, e programação de
produção, incluindo transmissão de gráficos, e-mails e esquemas executados em CAD.
Muitas dessas redes são de “propriedade” de grandes empresas e gerenciadas por elas,
que as utilizam para coordenar compras, pedidos e outras atividades com seus
fornecedores, distribuidores e empresas parceiras selecionadas.
 322

► Tipos de sistemas de informação

Como há diferentes interesses, especialidades e níveis em uma organização,

existem diferentes tipos de sistemas. Nenhum sistema sozinho pode fornecer todas as
informações de que uma empresa necessita. Os sistemas são estruturados para atender a
estes diferentes interesses organizacionais. Quatro tipos principais de sistemas de
informação atendem os diferentes níveis organizacionais:

• Sistemas do nível operacional.

• Sistemas do nível do conhecimento.
• Sistemas do nível gerencial.
• Sistemas do nível estratégico.

Alguns tipos:

- Sistemas de apoio ao executivo (SAE)

- Sistemas de apoio à decisão (SAD)
- Sistemas de informação gerenciais (SIG)
- Sistemas de trabalhadores do conhecimento (STC)
- Sistemas de processamento de transações (SPT)
 323

Cada organização possui sistemas de processamento de transações (SPT),

manuais e automatizados, os quais processam, detalhadamente, os dados necessários
visando atualizar os registros das operações da organização. Estes sistemas incluem
lançamentos de pedidos, controle de estoque, folhas de pagamentos, contas a pagar,
contas a receber e razão contábil, apenas para citar alguns.

A entrada desses sistemas inclui transações de negócios básicas, como pedidos de

clientes, pedidos de compra, recibos, cartões de ponto, faturas e cheques da folha de
pagamento. O processamento dessas transações atualiza os registros das organizações de
modo que eles reflitam a situação do momento da última transação processada. Os SPTs
automatizados consistem em todos os componentes de infraestrutura, incluindo
máquinas, programas, bancos de dados, telecomunicações, pessoas e procedimentos.
O processo inclui coleta, edição, correção, manipulação e armazenamento de dados e, por
fim, produção de documentos.
 324

► Sistemas integrados

Organizações tem processos de negócios e fluxos de informações internos que

também podem se beneficiar de uma integração mais estreita. Uma organização de grande
porte caracteristicamente tem muitos tipos diferentes de sistemas de informação que
apoiam diferentes funções, níveis organizacionais e processos de negócios. A maioria
desse sistemas é montada com base em funções, níveis organizacionais, e processos de
negócios diferentes que não trocam dados entre si, e os gerentes podem encontrar
dificuldades para reunir dados de que precisam para ter uma visão geral abrangente das
operações da organização. Por exemplo, é provável que o pessoal de venda não possa
dizer, na hora em que faz um pedido, se existe estoque para os itens selecionados; que os
clientes não possam verificar o andamento de seus perdidos, e que a produção não possa
comunicar-se facilmente com o setor de finanças para planejar uma nova produção.
Assim, essa fragmentação de dados em diversos sistemas separados pode causar um
impacto negativo sobre a eficiência organizacional e o desempenho da empresa.
 325

Muitas organizações estão montando sistemas integrados, também conhecidos

como Planejamento de Recursos Empresariais - ERP (Enterprise Resource
Planning), para o planejamento dos recursos da empresa. Aplicativos desse tipo de
sistema modelam e automatizam muitos processos de negócios, como preencher um
pedido ou programar uma expedição com a finalidade de integrar a informação
através da empresa e eliminar ligações complexas e dispendiosas entre sistemas de
computadores em diferentes áreas da empresa. A informação que antes era fragmentada
em sistemas distintos, pode fluir sem descontinuidade através da empresa, de modo que
possa ser compartilhada pelos processos de negócios dos setores de fabricação,
contabilidade, recursos humanos e outras áreas. O sistema integrado coleta
dados dos principais processos de negócios e os armazena em uma base de dados única e
abrangente. Tais dados podem ser utilizados pelos diversos setores da empresa. Resulta
que os gerentes têm à mão informações mais precisas e oportunas para coordenar as
operações diárias da empresa e uma visão ampla dos processos de negócios e fluxos de
informação.
Benefícios dos sistemas integrados - Sistemas integrados prometem promover
grandes alterações em quatro dimensões da empresa: estrutura, processos de
gerenciamento, plataforma de tecnologia e capacidade. Empresas podem usar sistemas
integrados para apoiar estruturas organizacionais que antes não era possível apoiar, ou
para criar uma cultura organizacional mais disciplinada. Por exemplo, podem usar
sistemas integrados para agrupar uma corporação através de fronteiras geográficas.
Sistemas integrados prometem oferecer às empresas uma plataforma de tecnologia
de sistema de informação única, unificada e totalmente abrangente que comporta todos
os dados dos principais processos de negócios.
Sistemas integrados também podem ajudar a criar os fundamentos para uma
organização orientada ao cliente ou à demanda. Integrando processos de negócios
discretos como vendas, produção, finanças e logística, toda organização pode responder
mais eficientemente às exigências dos clientes quanto a produtos ou informações, fazer
previsões de novos produtos, fabricá-los e entregá-los conforme a demanda.
Sistemas de informação podem promover a integração entre processos internos de
cadeia de suprimento, como vendas, estoque e produção, tornando mais fácil para a
empresa coordenar suas atividades com parceiros de produção e clientes. Se os
participantes da cadeia de suprimentos usarem os mesmos softwares de sistemas
integrados, seus sistemas poderão trocar dados sem intervenção manual.
Desafios dos sistemas integrados - Embora os sistemas integrados possam
melhorar a coordenação, eficiência e tomada de decisões organizacionais, provaram ser
muito difíceis de montar. Requerem não somente grandes investimentos em tecnologia,
mas também alterações fundamentais no modo de operação das empresas. Elas terão de
reformular seus processos de negócios para fazer com que a informação flua suavemente
entre eles.
Sistemas integrados exigem softwares complexos e grandes investimentos de
tempo, dinheiro e conhecimento. O software estará profundamente entrelaçado com os
processos de negócios corporativos. Pode levar de três a quatro anos para uma empresa
de grande porte implementar totalmente todas as mudanças organizacionais e
tecnológicas exigidas por um sistema integrado.
 326

► Enterprise Resource Planning (ERP)

ERP (Enterprise Resource Planning) ou Planejamento de Recursos Empresariais

é a denominação dos softwares aplicados à Gestão Empresarial. São também chamados
de Sistemas de Gestão Empresarial ou Sistemas Integrados. O conceito de sistemas de
gestão empresarial, hoje desenvolvidos nas soluções de ERP, não é exatamente uma
novidade. Uma evolução dos MRP e MRPII (Material Resource Planning), usados no
planejamento da produção e controle de materiais, os ERP vêm sendo usados desde os
anos 70 nas grandes empresas.
Os princípios básicos de funcionamento de um software de gestão empresarial são
a integração e a parametrização. Ambos os princípios aplicam-se ao escopo de atividades
empresariais contemplado pela ferramenta, abrangendo todo o fluxo de atividades, desde
suprimentos até a logística de distribuição, passando pela gestão de processos internos e
de pessoas.
Vários são os fatores que levam as empresas a adquirir e implantar um ERP.
Quando bem implementados, os ERP permitem democratizar a informação para todos os
setores ou áreas da empresa, fornecem meios para facilitar a tomada de decisões,
promovem a melhoria da produtividade, reduzem custos, otimizam os processos
contábeis, racionalizam estoques e eliminam problemas de comunicação
entre diferentes sistemas.
Quando uma empresa toma a decisão de adquirir um ERP, possivelmente tem
problemas no uso das informações que são geradas internamente.

• Seus processos devem ser lentos

• Informações não fluem na organização com a velocidade esperada
• Alto o índice de retrabalho
• Demora na consolidação dos resultados
• Várias oportunidades de negócio são perdidas.

Pontos Importantes na análise do ERP

• Importância estratégica
Refere-se à capacidade de fortalecer a competitividade da organização no mercado
e ambiente em que atua, mudando as relações de força entre os agentes desse ambiente.

• Importância econômico-financeira
Refere-se aos impactos de natureza essencialmente econômica, tais como redução
de custos, aumento de ganhos, melhorias de fluxos etc.

• Importância organizacional
Refere-se à importância como instrumento facilitador do trabalho, bem como
integrador da organização, ou mesmo como ferramenta decorrente de uma imposição
externa (por exemplo, exigências governamentais em termos de informações fisco-
contábeis).
 327

• Importância como elemento de desenvolvimento

Refere-se aos usos das informações que objetivam manter a empresa ou
organização na vanguarda tecnológica, mesmo sem perspectivas de retornos imediatos.

Histórico

SISTEMAS DEPARTAMENTAIS (INDEPENDENTES) - ATÉ A DÉCADA

DE 60
Os primeiros Sistemas desenvolvidos dentro das Empresas tinham o objetivo
primeiro de reduzir um enorme trabalho manual, melhorando os controles internos.
Eram sistemas exclusivamente “Batch”, isto é, que processavam as informações em lotes.
Nesses sistemas os usuários preenchiam planilhas com os dados de seus processos,
os quais eram enviados para serem digitados e processados nos CPDs (Centro de
Processamento de Dados).
Os Sistemas eram Departamentais. Não se falava, nem se imaginava um sistema
integrado. A comunicação do homem com o computador, à época chamado de cérebro
eletrônico, era feita através de cartões perfurados, o então fluxo dos processos era feito
da seguinte forma:
1- Os usuários dos sistemas escreviam em planilhas quadriculadas os dados a
serem enviadas aos computadores. Essas planilhas eram desenvolvidas por uma área de
O&M, que fazia um levantamento das informações necessárias para os Sistemas.
2- Essas planilhas eram enviadas a uma área de Digitação, dentro do CPD, que
perfurava os cartões com os dados contidos nas planilhas. Existia uma redigitação, que
tinha como objetivo garantir a qualidade dos dados.
3- Infelizmente, o envolvimento dos usuários nessa época era muito pequeno, o
que gerava um atrito muito grande entre as áreas, além de uma frustração, nos usuários,
que se sentiam marginalizados nesse processo. Os sistemas eram desenvolvidos dentro
dos CPDs sem o envolvimento dos usuários, que em última análise, eram os Clientes
4- Após o armazenamento das informações nos Computadores, os Sistemas
processavam esses dados conforme a natureza dos Sistemas (Folha de Pagamento,
Contabilidade, Contas a Pagar, Contas a Receber etc..) e disponibilizavam os dados aos
usuários através de listagens, que também eram definidas pelas áreas envolvidas.

PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DOS SISTEMAS

DEPARTAMENTAIS

1- Os sistemas são isolados uns dos outros.

2- Os arquivos são criados de acordo com as necessidades provenientes de análise
do sistema em particular.
3- Tem-se um conjunto de arquivos projetados e orientados especificamente para
cada sistema.
4- O centro de gravitação do sistema são os programas.
5- Há, normalmente, uma grande utilização de classificação intermediária de
dados.
6- O analista/programador normalmente tem conhecimento e acesso aos arquivos.
7- O acesso aos dados dos arquivos é efetuado diretamente pelo programa de
aplicação.
 328

8- A responsabilidade pela qualidade dos dados é normalmente delegada ao

usuário, podendo ainda passar pelo crivo da equipe de controle de qualidade das
informações que entram e saem do CPD.
9- Finalmente, cabe salientar que a utilização de arquivos intermediários é
marcante, sobretudo se temos diversos arquivos contendo diferentes níveis ou
sumarização de informações. Essas, por sua vez, circulam entre as áreas, por meio de
listagens/relatórios, de forma muito lenta, não atendendo de forma adequada às
necessidades dos usuários.

SISTEMAS TRANSACIONAIS – DÉCADA DE 70

Na década de 70, inicia-se uma nova fase com o surgimento de técnicas para o
desenvolvimento de sistemas “on-line”, sistemas interativos, conversacionais, não mais
exclusivamente “Batch”, por lotes.
Os sistemas continuem sendo focados em departamentos estanques, maior
participação dos usuários no desenvolvimento dos sistemas. Desaparecem as planilhas,
assim como os cartões perfurados.
Os usuários substituem a área de digitação. A validação dos dados é feita de
forma interativa, no instante da digitação, não tendo ainda um conceito corporativo. O
acesso às informações é interativo e muito mais rápido. Começa a haver uma
aproximação e um maior compromisso dos usuários com os sistemas de informações.
Surge a necessidade do desenvolvimento de sistemas que contemplem os fluxos e
transações dentro da empresa. Não fazia mais sentido um mesmo dado ser digitado em
várias áreas ao mesmo tempo.
Fazia-se necessário desenvolver um sistema inteligente o suficiente para
propagar o mesmo dado por toda a empresa. A consequência seria uma economia de
tempo, uma economia de espaço físico, integridade da informação.
Os primeiros Sistemas Integrados aparecem na área Industrial. São os chamados
MRP (Material Requirement Planning), que logo virou MRP II, quando integrado com a
área de Logística. O escopo era integrar toda a cadeia de suprimentos e produção das
organizações. Os módulos que compunham um MRP os seguintes:

1- Compras
2- Recebimento
3- Estoque
4- Planejamento da Produção
5- Estrutura dos Produtos
6- Controle da Produção
7- Faturamento
5- Estrutura dos Produtos

SISTEMAS INTEGRADOS - DÉCADAS DE 80 E 90

A partir da segunda metade da década de 80, com maior conhecimento sobre a

tecnologia de Bancos de Dados – que na verdade são novas formas de armazenagem de
 329

dados –, os sistemas ganham uma nova arquitetura. Os sistemas não mais são
desenvolvidos para os departamentos, e sim, para a organização.

OS PRINCIPAIS PONTOS DA NOVA ABORDAGEM

1- Os sistemas são integrados por meio de dados.

2- A ênfase está em criar um modelo geral da realidade, por meio de dados
representativos, sem a preocupação com determinado sistema.
3- O conjunto de dados que compõe o Banco de Dados é orientado para toda a
aplicação planejada.
4- O centro de gravitação do Sistema é o Banco de Dados.
5- O Banco de Dados reduz a necessidade de classificação.
6- O Administrador de Dados autoriza o uso dos dados.
7- O acesso ao Banco de Dados é feito pelo gerenciador.
8- A orientação para o todo impõe a necessidade de um órgão funcional para a
administração dos dados, referentes a diversas aplicações e, de forma geral, envolvendo
as diversas áreas e níveis.

FATORES DO RÁPIDO CRESCIMENTO DA TECNOLOGIA DE BANCO

DE DADOS

1- Necessidade de integração dos sistemas por meio da base de dados.

2- Necessidade de flexibilidade.
3- Lentidão no desenvolvimento e manutenção dos sistemas.
4- Elevados custos de desenvolvimento e manutenção dos sistemas.
5- Necessidade de envolvimento maior e mais fácil dos usuários.
6- Busca de independência entre procedimentos e dados.
7- Fracasso dos sistemas integrados de informação na abordagem tradicional.
8- Busca de uma lógica de mais alto nível, visando facilitar o trabalho de
desenvolvimento de sistemas.
9- Busca de eliminação da redundância de dados.
10- Dificuldade para manter consistência nas informações entre diversos sistemas
(integridade de dados).

Mercado de ERPs

Em função dos problemas e dos cuidados a serem tomados na utilização dos

Bancos de Dados e com o crescente movimento de terceirização que toma conta do
mundo empresarial, estavam preparadas as condições para os ERPs. Na verdade, os
Softwares Integrados, ou seja, os ERPs com outro nome, já estavam presentes no mercado
desde o início da década de 80. No caso do Brasil, eram produtos nacionais, que vinham
sendo desenvolvidos de forma gradativa. Com a estabilização da economia no Brasil
começam a chegar ao mercado os ERPs estrangeiros.

Principais Fornecedores de ERP:

Totvs (Datasul + Microsiga + Outros) 33%
SAP: 23 %
 330

Oracle: 7%
SSA: 5%
BAAN: 5%
JDEduards: 5%
Outros: 22%

► Sistemas de informações gerenciais (SIG)

O propósito básico de um SIG é ajudar a empresa a alcançar suas metas,

fornecendo a seus gerentes detalhes sobre as operações regulares da organização, de
forma que possam controlar, organizar e planejar com mais efetividade e com maior
eficiência.
Um SIG provê suporte aos gerentes para alcançar suas metas corporativas,
suprindo-os com feedback (retroalimentações) e informações para entender melhor as
operações regulares das organizações. Através de vários tipos de relatórios, possibilita a
comparação de resultados para estabelecer as metas da companhia e a identificação de
áreas com problemas e oportunidades de aprimoramento. Desta forma, um SIG efetivo
pode fornecer à organização uma vantagem competitiva e, no mínimo, uma margem
temporária sobre outra organização carente de tal tipo de sistema.

Sistema de Informações Gerenciais Financeiras.

O mundo das finanças corporativas mudou do simples gerenciamento financeiro

e da administração de operações (como monitoramento do fluxo de caixa e da
lucratividade) para, de fato, tomar as decisões-chave de uma organização e auxiliar na
definição de estratégias para tornar a empresa bem sucedida. Em um ambiente complexo
e de rápidas mudanças de hoje, atender a estes requisitos demanda um sistema financeiro
integrado e completo. O módulo financeiro de um sistema ERP pode desempenhar
um papel decisivo para atender esta necessidade. Tais sistemas financeiros sofisticados
são capazes de suprir os gerentes financeiros e executivos com informações atualizadas,
vitais para o sucesso na atual economia globalizada. A história tem mostrado os resultados
de sistemas financeiros deficientes. Além das corporações com muitos débitos, bancos e
instituições financeiras tem ido à falência devido às más decisões e às condições
econômicas desfavoráveis. Por outro lado, decisões financeiras acertadas resultam no
crescimento e prosperidade das organizações.
O SIG financeiro pode ser implementado como um conjunto de sistemas e vários
arquivos, que são atualizados por uma expressiva quantidade de transações de dados
capturados de vários sistemas de processamentos de transações, tais como entrada de
pedido, contas a pagar e receber, compras, etc. Nas organizações que contam com um
sistema ERP, o SIG financeiro está baseado no uso de um banco de dados comum,
compartilhado por vários setores. As empresas estão adotando os módulos financeiros de
um sistema ERP integrado, basicamente por dois motivos. Primeiro para oferecer a
possibilidade de adotar as melhores práticas de negócio, já que a implementação de um
sistema ERP ajuda a empresa a cumprir suas metas corporativas ao mesmo tempo em que
minimiza os custos administrativos os, reduzindo, simultaneamente, os tempos dos ciclos
operacionais e aumentando a produtividade, fatos que liberam a gerência de finanças para
 331

concentrar-se nas questões estratégicas para o negócio. Segundo, as empresas

que operam em escala mundial precisam de soluções empresariais que lhes deem suporte
nos países onde mantém ou planejam fazer negócios operando em vários idiomas e
moedas, atendendo às práticas de negócios locais e exigências legais, e lidando com as
operações vitais para o negócio além-fronteiras.
Um SIG financeiro disponibiliza informação financeira, não somente aos
executivos, mas também a uma ampla variedade de pessoas que precisam, no dia a dia,
tomar melhores decisões.
Descobrir oportunidades e identificar rapidamente os problemas pode significar
diferença entre um negócio bem-sucedido e um malsucedido. Um SIG ERP integrado que
abranja a função financeira maximiza a capacidade de tomada de decisão, assegurando
que a informação adequada ao negócio alcançará as pessoas certas, no momento certo. O
SIG financeiro executa, especificamente, as seguintes funções:

• Integra as informações financeiras e operacionais oriundas de múltiplas fontes,

incluindo a Internet, em um único SIG.
• Provê acesso fácil aos dados quer para usuários financeiros que não,
frequentemente por meio de uso da intranet corporativa, de modo a acessar as páginas
Web da corporação, onde se encontram os dados e as informações financeiras.
• Torna os dados financeiros disponíveis oportunamente para abreviar o tempo de
elaboração e análises.
• Possibilita a análise de dados financeiros aliada a múltiplas dimensões (de
tempo, geográficas, de produto, de fábrica e de clientes).
• Analisa atividades financeiras históricas e atuais.
• Monitora e controla o uso dos fundos no decorrer do tempo.

Entradas para um SIG Financeiro.

As ações gerenciais atendidas pelo SIG financeiro requerem vários dados e
informações. As fontes de entrada, tanto externas quanto internas, estão discutidas
resumidamente a seguir.
Plano estratégico ou políticas corporativas. Os planos estratégicos contém
grandes objetivos financeiros. As metas financeiras, entre dívidas e empréstimos e os
retornos esperados constituem algumas das medidas que podem fazer parte do plano
estratégico. O plano projeta com frequência, as necessidades financeiras da organização
para um período de um a cinco anos. Muitas informações específicas, tais como retorno
de um investimento, a razão desejada entre dívidas e patrimônio líquido e a estimativa de
entrada de caixa decorrem diretamente do plano estratégico.
Sistema de processamento de transações. As importantes informações
financeiras são coletadas de quase todas as aplicações de processamento de transações
(folha de pagamento, controle de estoque, processamento de pedidos, contas a pagar,
contas a receber, e outros). O custo total da folha de pagamento, o investimento em
estoque, o total das vendas em um certo período, o valor pago aos fornecedores, o total
dos valores devidos pelos clientes à empresa e os dados detalhados de contra
representam a base de sustentação de muitos relatórios financeiros.
Fontes externas. Informação sobre a concorrência pode ser vital para a tomada
de decisão financeira. Relatórios anuais e balanços financeiros dos concorrentes, bem
como relatórios gerais e sobre novos produtos podem ser incorporados nos relatórios SIG
 332

para fornecer unidade de medida ou base de comparação. A Internet também vem sendo
usada como fonte de informação, bem como as emitidas pelas agências governamentais,
indicadores e índices econômicos atualizados, que podem ajudar a planejar
futuras condições econômicas. Além disso, leis tributárias e exigências de relatórios
financeiros também podem ser refletidos no SIG.
Subsistemas e Saídas de um SIG Financeiro.
Dependendo da organização e de suas necessidades, o SIG financeiro pode incluir
sistemas internos e externos, de forma a prestar assistência à aquisição, ao uso e controle
de recursos em caixa., de fundos monetários, entre outros recursos financeiros. Esses
subsistemas do SIG financeiro desempenham um papel de agregar valor aos processos de
negócio de uma companhia. Por exemplo, uma construtora civil pode utilizar um
subsistema do SIF financeiro para ajudá-la na utilização e gestão dos fundos. Os gerentes
financeiros precisam de dados para melhor gerenciar a elaboração dos relatórios e tomada
de decisão a partir do SIG financeiro. Também precisam acessar mais relatórios e dados
internos para atender as necessidades regulatórias, sendo imprescindível que todos os
dados estejam facilmente acessíveis.
Outros subsistemas importantes incluem contabilidade de custos, lucros e perdas,
e auditoria. Cada subsistema interage com o SPT de forma especializada, possuindo
saídas de informação que suportam gerentes financeiros na tomada de decisão. Estas
saídas correspondem a relatórios de: Sistema de custos, lucros e perdas – Organizam os
dados de receitas e custos da instituição. Auditoria externa e interna – Os gerentes e
executivos contam com as demonstrações e relatórios financeiros produzidos pelo SIG
financeiro para verificar se a empresa está alcançando os níveis de lucros. A auditoria
envolve análise da condição financeira e aferição de demonstrativos e relatórios
financeiros produzidos pelo SIG financeiro.
Uso e administração de fundos – Esta é uma função importante, pois empresas
que não administram e usam seus recursos com efetividade, frequentemente apresentam
baixos lucros ou vão à falência. As saídas do subsistema do uso e administração de
fundos, quando combinadas com outros subsistemas do SIG financeiro, podem apontar
graves problemas de fluxo de caixa ou ajudar às organizações a aumentar seus lucros.
 333

Sistema de Informações Gerencias Industrial

Mais do que qualquer outra área funcional, a produção tem sido afetada pelos
grandes avanços tecnológicos. Como resultado, muitas etapas do processo industrial
foram bastante aperfeiçoadas na última década. Além disso, com a ênfase na maior
qualidade e produtividade, dispor de um eficiente e eficaz processo de produção está se
tornando cada vez mais vital. O uso de sistemas computadorizados é enfatizado em todos
os níveis da produção – do chão de fábrica até o escritório dos executivos. O processo
de produção compreende várias tarefas altamente interdependentes, onde uma pequena
mudança afeta muitas tarefas. O uso de um ERP (Enterprise Resource Planning)
integrado englobando a produção fornece a flexibilidade necessária para que sejam feitos
ajustes e melhorias sem qualquer risco, adaptação às mudanças sem atrasos e
customização de processos para satisfazer os clientes mais exigentes.
Integrando as funções de produção com gestão financeira e com as considerações
de recursos humanos, um ERP fornece controle aprimorado sobre cada aspecto
fundamental do processo industrial. As tarefas administrativas são praticamente
eliminadas, a papelada de trabalho transformada em procedimentos online e as tarefas de
comunicação podem ser manuseadas eletronicamente com o uso do EDI e a Internet. O
ERP de produção também usa Internet e intranets corporativas para conectar unidades de
negócios domésticos e internacionais, facilitando as operações descentralizadas e o
controle centralizado. Em múltiplas linguagens, moedas, países ou num único local de
produção, um ERP integrado oferece incontáveis oportunidades para simplificar as
operações, reduzir as despesas gerais e responder, com rapidez, às pressões da
concorrência.
 334

Plano estratégico ou políticas corporativas – O SIG industrial colhe orientações

gerais do plano estratégico. Esse documento de planejamento abrangente pode especificar
a qualidade, a produção, bem como metas ou limites para os níveis de serviço. A expansão
para novas instalações ou a possibilidade de paralisação da produção de uma fábrica estão
frequentemente refletidas neste documento.
O aumento da capacidade de produção, restrições sobre a quantidade permitida de
empregados, alteração da política de estoque e introdução de novos programas e
parâmetros de controle da qualidade constituem algumas dad entradas de um SIG
industrial que podem constar do plano estratégico.
SPT – Processamento de pedidos – O processo de produção tem início quando
o cliente faz seus pedidos de mercadorias e/ou serviços. O sistema de processamento de
pedidos, é uma das primeiras aplicações computadorizadas integrantes do processo
produtivo e um importante subsistema que provê informações tanto para o SPT como
para o SIG. Basicamente, esse sistema foi projetado para lidar com a entrada do pedido e
todos os aspectos relacionados, incluindo edição, verificação e atualização do banco de
dados, cancelamento e ajustes nos pedidos colocados anteriormente. O comércio
eletrônico usando técnicas como o EDI, e as compras efetivadas via Internet são
procedimentos que podem reduzir significativamente o custo de processamento de um
pedido de compra.
Muitos sistemas de processamento de pedidos podem computar comissões,
excedentes de preços, desconto por quantidades, ajustes, cobranças de impostos sobre
vendas e sobretaxas. A maioria pode adicionar comentários, quando apropriado. Os dados
do sistema de processamento de pedidos podem dar suporte a diferentes finalidades. O
departamento industrial, por exemplo, pode usar a informação conforme faz o
acompanhamento dos itens em estoque, a fim de antecipar as necessidades de matéria
prima.
SPT- Dados de estoque – As informações sobre matéria prima disponível em
estoque, sobre mercadorias inacabadas e produtos são, em geral, armazenadas em bancos
de dados e atualizados continuamente. Os relatórios de estoque representam uma fonte
importante de dados para o SIG industrial – podem identificar deficiências, baixa
qualidade, e excesso de estoque antes de tais elementos tornarem se um problema.
SPT – Dados de recebimento e inspeção – Algumas companhias possuem um
departamento de recebimento responsável por aceitar, inspecionar e distribuir as matérias
primas e suprimentos aos departamentos apropriados. Os dados de recebimento e
inspeção constituem formas de entrada para o SIG. Essa entrada pode também ser usada
pelo SPT industrial para gerar relatórios sobre quantidade, qualidade e chegada de todas
as matérias primas. Os executivos de produção usam esses relatórios para monitorar e
controlar fornecedores e vendedores que suprem a companhia em matéria prima. Também
podem ser gerados relatórios que informam se as matérias primas foram recebidas em
tempo certo.
SPT – Dados de recursos humanos – Os dados de recursos humanos (RH) são
capturados utilizando-se os tradicionais procedimentos de folha de pagamento, por meio
de cartões de ponto e dispositivos de coleta de dados industriais. Uma vez capturados, os
dados são usados pelo SIG industrial em uma variedade de relatórios e ações gerenciais.
Por exemplo, avaliação de custo real da mão-de-obra para tarefas industriais e a
estimativa de tempo decorrido para completar estas tarefas podem ser calculadas com este
tipo de dado.
 335

SPT – Processo de produção – O processo de produção, envolvendo linhas de

montagem, equipamentos e maquinário, inspeção e manutenção, resulta numa grande
quantidade de dados para o SIG industrial, tais como custos de tarefas, tabelas de horários,
problemas de produção e utilização de equipamentos. As informações contidas nesses
bancos de dados são capturadas durante a produção de mercadorias e serviços. A tabela
de horários de produção, os relatórios de fluxo de material e custos de tarefas são dados
tipicamente armazenados como resultado do processo de produção.
Agendamento da produção – O objetivo principal do agendamento da produção
é o de fornecer planos detalhados para o funcionamento, de longo e curto prazo, das
instalações industriais. Os pacotes de programas de agendamento da produção podem
incluir técnicas de previsão voltadas para determinar a demanda atual e estimar a futura,
o programa define a melhor maneira para coordenar o uso da instalação industrial e de
todos os equipamentos a ela relacionados.
O processo resulta em um plano detalhado que agenda todos os itens a serem
produzidos. Geralmente o agendamento determina a produção total para futuros períodos,
por número de unidades ou o equivalente em reais. A maioria dos programas também
pode executar análise de sensibilidade, que permite a gerência modificar o agendamento
da produção, de acordo com diferentes premissas relativas às previsões de demanda ou
de custos.
O agendamento da produção é vital para todo o processo de produção. As
informações geradas por esta aplicação são usadas em várias etapas da produção e
fabricação, entre as quais, citam-se: controle de estoque, planejamento da mão-de-obra,
entrega do produto e programas de manutenção.
Controle de estoque – Um processo de produção fundamental é o controle de
estoque. Grandes passo têm sido dados no sentido de desenvolver programas de controle
de estoque eficientes em relação aos custos e que permitam automático reordenamento,
previsão, geração de documentos e relatórios de compras, determinação dos custos de
produção, análise comparativa dos custos orçados e dos custos reais, e elaboração do
agendamento, da lista de requisitos necessários, e do planejamento da produção. Muitos
programas de controle de estoque estão contemplados com equações matemáticas, que
visam, em sua maioria, a determinar quando pedir o item de estoque e quando efetuar a
solicitação. Um método para determinar quanto de estoque pedir é o chamado lote
econômico de compra (EOQ – economic order quantity), quantidade esta definida de
modo a minimizar os custos totais do estoque. A pergunta “Quanto pedir?”tem por base
o uso do estoque ao longo do tempo. Geralmente a pergunta é respondida em termos de
um ponto de recompra (ROP – reorder point), ou ponto de pedido, que
corresponde à quantidade crítica do nível do estoque. O ponto de recompra é um excelente
exemplo de parâmetro para o relatório de exceção. Quando um determinado item cai até
o ponto de recompra ou a um nível crítico, emite-se um relatório de forma que o pedido
seja imediatamente colocado no lote econômico de compra (EOQ) do produto. À medida
que as companhias melhoram a velocidade e precisão de seus sistemas de gerenciamento
de estoque, menor será o tempo dispendido para a reposição dos itens.
Alguns itens do estoque dependem uns dos outros. Por exemplo, a maioria dos
automóveis são equipados com quatro pneus e um estepe, um motor, uma transmissão e,
assim por diante. O motor pode ser dividido em injetor de combustível, tubulação de
aspiração, tubulação de descarga, bloco do motor, etc. Cada um desses componentes do
estoque pode ser dividido num nível específico de porcas, parafusos e outras peças.
 336

Quanto mais cedo uma companhia souber o que precisa para a produção de um
automóvel, pode diretamente calcular todas as peças e as montagens necessárias para sua
fabricação. Hoje programas sofisticados de controle de estoque que ajudam a controlar
milhares de itens de estoque cuja demanda depende de outro item. Essas técnicas de
estoque são chamadas de planejamento de requisição de materiais (MRP – material
requirements planning). A meta básica do MRP é a de determinar quando os produtos
acabados têm que ficar prontos e, a partir desta data, trabalhar para trás na determinação
dos prazos finais e dos recursos para completar o produto final no prazo previsto. Este
tipo de planejamento requer conhecimento das especificações dos materiais, que
corresponde à descrição das peças necessárias para fabricar os produtos finais. Uma vez
conhecida, a análise do MRP pode determinar os requisitos para a montagem de uma
peça. Esses modelos têm economizado uma vultuosa quantia de dinheiro em custos de
estoque para organizações, à medida que reduzem os níveis de estoque e minimizam as
carências e atrasos decorrentes da não reposição do estoque.

Planejamento de recursos da produção (MRPII)

Manufacturing Resource Planning II- Refere-se a um sistema integrado baseado

no agendamento feito por meio da rede, que possibilita à gestão a execução de uma
política de negócios com um alto nível de atendimento ao cliente e de produtividade, ao
mesmo tempo em que diminui custos e estoque. Como o MRPII possui um escopo maior
que o MRP, este último passou a ser conhecido como “pequeno MRP”. Os MRP II foram
desenvolvidos por volta de 1960 por indivíduos que questionavam o por quê de algumas
organizações apresentarem-se melhores que outras. Concluíram que as mais bem
sucedidas tinham implementado muitas abordagens disciplinadas quanto ao que se
chamou de questões universais de produção.
Para os produtos acabados, essas questões são: o que o cliente precisa? (previsão
de demanda); o que há disponível no estoque? (Controle de estoque); e o que se está
produzindo? (Planejamento da produção).
Para os materiais necessários para a elaboração de um produto, essas questões são:
o que compõe um produto? (Especificação de materiais); o que há disponível em estoque?
(Controle de estoque); e o que se faz necessário obter? (Planejamento de suprimentos).
O MRPII dá muita ênfase ao planejamento, de tal forma que processo de produção
asseguram que o produto certo estará no local certo e no tempo certo.
Em meados de 1990, os fornecedores de sistemas (Ex.: SAP, PeopleSoft, Computer
Associates e Oracle) começaram a desenvolver um SIG integrado e ERP para englobar o
escopo dos processos de trabalho associados ao MRPII. Organizações em todo o mundo
passaram a implementar um SIG industrial baseado na abordagem MRPII. Contudo,
embora o custo de implantação seja muito alto, as organizações não somente pagavam
quantias enormes de dinheiro pelo programa, mas também redesenhavam os processos de
trabalho com vistas a se adaptar ao nível de integração requerido pelo MRPII.

Estoque e produção just-in-time

Altos níveis de estoque em fábrica significam maiores custos, possibilidades de

danos e processo de produção ineficiente. Assim, o objetivo de um SIG industrial é
controlar o estoque, de modo a mantê-lo em um nível mínimo, sem sacrificar a
 337

disponibilidade dos produtos acabados. Um modo de se fazer isto é adotar uma

abordagem de estoque just-in-time (JIT). Nesta abordagem, o estoque e os
materiais são entregues imediatamente antes de serem usados em um produto. Um
sistema de estoque JIT deve providenciar a entrega de um pára-brisa de carro na linha de
montagem somente alguns momentos antes de sua colocação, em vez de mantê-lo nas
instalações fabris enquanto se dá montagem de outros componentes.
Embora o JIT apresente muitas vantagens, esta abordagem proporciona às
empresas mais vulnerabilidade às interrupções de processo. Se apenas umas das fábricas
de peças for paralisada, a linha de montagem pode ficar sem estoque para continuar a
produção. Todavia, muitas organizações têm tido muito sucesso com o controle de
estoque JIT e o conceito geral foi expandido para incluir outros aspectos
do processo de produção. Dessa forma, os materiais (incluindo matéria-prima e
suprimentos) são entregues quando necessário em vez de ficarem armazenados por meses
ou dias de antecedência. A abordagem de produção JIT exige melhor coordenação e
cooperação entre os fornecedores e companhias produtoras, reduzindo substancialmente
os custos de estoque.

Sistema de Informação Gerencial de Recursos Humanos.

Um SIG de recursos humanos, também chamado de SIG de pessoal, trata das

atividades relacionadas aos empregados e dos potenciais empregados da organização.
Como a função pessoal relaciona-se com todas as outras áreas funcionais do negócio, o
SIG de recursos humanos (RH) desempenha um papel valioso para o sucesso empresarial.
Algumas funções desempenhadas por este importante SIG incluem: análise e
planejamento da mão-de-obra, contratação, treinamento, alocação de tarefas e trabalhos,
entre outras.
Um SIG de RH eficaz poderá orientar a organização no que concerne a manter os
custos de pessoal no mínimo para atender aos requisitos dos processos de negócios para
alcançar às metas corporativas.
Os módulos de recursos humanos de um ERP objetivam maximizar o potencial da
força de trabalho por meio de um recrutamento eficaz, treinamento, bonificação,
benefícios e planejamento, apresentando uma foto única dos recursos humanos da
empresa. Todos os envolvidos no gerenciamento da força de trabalho são beneficiados
pelo fácil acesso à informação, que fundamentará suas tomadas de decisões.
Algumas entradas e saídas de dados podem ser destacadas neste SIG RH:
• Dados de folha de pagamento
• Dados de processamento de pedidos
• Dados de Pessoal
• Planejamento e recursos humanos
• Seleção e recrutamento de pessoal
• Treinamento e levantamento de habilidades (incluindo e-learning)
• Agendamento e alocação de tarefas
• Administração de salários e remunerações
 338

Sistema de Informação Gerencial de Marketing

Um SIG de marketing suporta atividades gerenciais no desenvolvimento de

produtos, distribuição, decisões de preço, efetividade promocional e previsão de vendas.
As entradas de um SIG de marketing são basicamente:
• Plano estratégico ou políticas corporativas
• SPTs em geral
• Sistema de Comércio Eletrônico
• Fontes externas (concorrência, mercado)

São atividades associadas ao SIG de marketing:

• Pesquisa de marketing
• Desenvolvimento de produtos
• Promoção e publicidade
• Determinação de preço de produto

► Sistemas de apoio à Decisão (SAD)

Um sistema de apoio à decisão (SAD) auxilia o processo de decisão gerencial

combinando dados, ferramentas e modelos analíticos sofisticados e software amigável ao
usuário em um único e poderoso sistema que pode dar suporte à tomada de decisão
semiestruturada e não-estruturada. Um SAD fornece aos usuários um conjunto flexível
de ferramentas para analisar dados importantes.
Hoje há dois tipos básicos de sistemas de apoio à decisão: orientados por modelo
e orientados por dados. Os SADs orientados por modelo constituem, primordialmente,
sistemas autônomos isolados dos principais sistemas organizacionais de informação e que
usam algum tipo de modelo para executar análises do tipo “se – então” e outros tipos de
análises. Frequentemente desenvolvidos por divisões ou grupos de usuários finais, esses
sistemas não ficam sob o controle central do setor de informática. Sua capacidade de
análise baseia-se em teoria ou modelo bem fundamentado combinado com uma boa
interface de usuário, que torna o modelo fácil de usar.
O segundo tipo de SAD é o SAD orientado por dados. Esses sistemas analisam
grandes repositórios de dados, encontrados em grandes sistemas organizacionais. Dão
apoio à tomada de decisão pela permissão de usuários de extrair e analisar informações
úteis anteriormente ocultas em grandes bancos de dados. Frequentemente, dados
provenientes de sistemas de processamento de transações (SPT) são coletados em
armazéns de dados com essa finalidade. Processamento analítico on-line (OLAP) e
mineração de dados (datamining) também podem ser usados para análise dos dados.
Exemplos de utilização de SADs: Modelos de compra de clientes e detecção de
fraudes; Perfis de clientes; Seleção de preço, propaganda e promoção; Localização de
lojas e mix de estoque; Escolher clientes-alvo de marketing por mala direta; Despacho e
roteamento de trens; Programação de voo, previsão de demanda de passageiros e muitos
outros. Desta maneira, observa-se que um SAD pode ser incorporado ou interagir com
outros tipos de sistemas, com por exemplo, no gerenciamento da cadeia de suprimentos,
no CRM, na simulação de cenários de negócios, em sistemas de informações geográficas
(GIS – Geographic Information Systems), e outros.
 339

► Sistemas de apoio à Decisão (SADG)

Um SADG é um sistema interativo, baseado em computador, para facilitar a

resolução de problemas não-estruturados, por um conjunto de profissionais que tomam
decisões trabalhando juntos com um grupo.
Ferramentas baseadas na WEB para videoconferência e reuniões eletrônicas
podem dar apoio a alguns processos de decisão em grupo, mas seu foco está
primordialmente na comunicação. Os SADGs foram desenvolvidos em resposta à
crescente preocupação com a qualidade e a objetividade das reuniões.
Os problemas subjacentes à tomada de decisão em grupo são a explosão do
número de reuniões para a tomada de decisões. Os SAGDs podem solucionar parte dos
problemas por apresentarem as seguintes características: Pré-planejamento da reunião;
Maior participação dos envolvidos; Atmosfera aberta e colaborativa; Geração de ideias
livre de críticas; Objetividade na avaliação; Organização e avaliação de ideias;
Determinar prioridades e tomar decisões; Documentação das reuniões; Acesso a
informações externas; Preservação da memória organizacional.

► Visão geral do desenvolvimento de Sistemas

Quaisquer que sejam seus objetivos, novos sistemas de informação constituem um

produto de um processo de resolução organizacional. Um novo sistema de informação é
montado como uma solução para algum tipo de problema ou conjunto de problemas que
a organização detectou e está enfrentando. As atividades que fazem parte da produção de
uma solução de sistema de informação para um problema ou oportunidade organizacional
são denominadas desenvolvimento de sistemas. Trata-se de um tipo estruturado de
processo de resolução de problemas com atividades distintas. Essas atividades consistem
em análise de sistemas, projeto de sistemas, programação, teste, conversão e produção, e
manutenção.
A Fase de projeto e desenvolvimento normalmente envolve os seguintes
profissionais:
a) Gerente de Projeto (coordena o projeto, prazos, produtividade, reuniões, etc.)
b) Analista de Sistemas (Analisa o fluxo de trabalho do cliente, suas necessidades
e projeta o sistema)
c) DBA (Data Base Analist) – Dimensiona e projeta o banco de dados.
d) Programador – Escreve as linhas de código em linguagem de programação,
seguindo o planejamento.

Análise de sistemas é a análise de um problema que a organização tentará resolver

com um sistema de informação. Consiste em definir o problema, identificar suas causas,
especificar a solução e identificar os requisitos de informação que devem ser atendidos
por uma solução de sistema.
O analista de sistema cria um diagrama da organização e dos sistemas existentes,
identificando os proprietários e usuários primários dos dados na organização. Esses
participantes têm interesse direto na informação afetada pelo novo sistema. Além desses
aspectos organizacionais, o analista também descreve resumidamente o hardware e o
software existentes que atendem à organização.
 340

A partir dessa análise organizacional, o analista de sistemas detalha os problemas

encontrados nos sistemas existentes. Examinando documentos, papéis de trabalho e
procedimentos, observando operações de sistemas e entrevistando os principais usuários
dos sistemas, o analista pode identificar as áreas problemáticas e os objetivos que uma
solução atingiria. Frequentemente a solução requer a montagem de um novo sistema de
informação ou a melhoria de um já existente.
 341

9 GESTÃO DE MATERIAIS

Noções introdutórias

Para entender o que é administração de materiais, vamos à um exemplo: imagine

uma grande indústria. Durante o processo de produção, haverá determinados
materiais em determinados momentos e em determinados locais. Esses materiais
devem ser armazenados, transportados, selecionados, contados, entre diversas
outras tarefas. É nesse contexto que a administração de materiais atua.

CITAÇÃO DOUTRINÁRIA

Para Martins (2002) a principal função da administração de materiais é maximizar

o uso de recursos envolvidos na área logística da empresa e com grande efeito dentro dos
estoques. O administrador, porém, irá deparar-se com este terrível dilema que é o causador
da inadequada gestão de materiais, percebida em inúmeras empresas, e que cria terríveis
problemas quanto às necessidades de capital de giro da empresa, bem como seu custo.

Memorize o quadro abaixo:

Em uma organização, podemos identificar vários tipos de recursos:

 342

Nosso foco será o estudo dos recursos materiais. Em primeiro lugar é necessário
diferenciar recursos materiais e recursos patrimoniais.

Outra definição importante é que os recursos materiais não são bens permanentes,
enquanto os recursos patrimoniais o são.
Exposto essa diferenciação, vamos definir Administração de Materiais:

Em outras palavras, maximizar a utilização de recursos significa evitar o

desperdício. Esse é o objetivo principal da administração de materiais. Porém, para
alcançar esse objetivo primário, a gestão de materiais contém objetivos secundários, a
saber:

Para cumprir esses objetivos, GONÇALVES (2007) define as grandes funções

da administração de materiais:
Compras: a função de Compras pode ser dividida em compras no mercado interno
e importações. Toda compra envolve fornecedores, contratos (licitações), tomada de
preços, pedido de compras (prazos, condições de pagamento, etc.), transporte e
controle no recebimento da mercadoria. Caso haja importações, os compradores
deverão ter conhecimento das leis e guias de importação, bem como dos processos
envolvendo órgão do governo federal mediador das importações.
Transporte: a função de Transportes envolve do fornecedor até o espaço físico
de estocagem pode ser feita interna ou por terceiros. Caso seja interna, envolve o
processo de gerenciamento e distribuição das cargas. Se externa, envolve a
contratação de transportadoras (rodoviárias, ferroviárias, aéreas ou marítimas).
 343

Armazenagem e conservação: as funções de Armazenagem e Conservação

envolvem todos os processos de recebimento das mercadorias, controle de qualidade
e fechamento contra o pedido de compra, catalogação dos itens conforme codificação
do estoque, armazenagem no local físico (localização) designado para os itens e
contabilização dos itens.
Manipulação e Controle de estoques: As funções de Manipulação e Controle
dos estoques envolvem todos os processos de requisição e devolução de itens em seja
para fabricação, consumo ou revenda. Cada um desses processos é composto por
subprocesso legais. Caso a retirada de itens seja para venda e entrega em um
cliente, um processo de emissão de notas fiscais para circulação de mercadorias
(pode ser o faturamento direto) deve ser incluído para esta função.

CITAÇÃO DOUTRINÁRIA

Segundo Chiavenato a administração materiais: “envolve a totalidade dos fluxos

de materiais da empresa, desde a programação de materiais, compras, recepção,
armazenamento no almoxarifado, movimentação de matérias, transporte interno e
armazenamento no depósito de produtos acabados”.

E o que isso tudo quer dizer?

Quer dizer que, dentro de um processo de produção, a administração de materiais
precisa coordenar:
 344

► Classificação de materiais

A classificação é necessária para aperfeiçoar o controle dos estoques, visando à

identificação, codificação e catalogação de todos os itens da empresa.

CITAÇÃO DOUTRINÁRIA

Segundo Fernandes (1981) “A classificação de materiais surge por

necessidade, uma vez que com o aumento da industrialização e da introdução da produção
em série, foi necessário, para que não ocorressem falhas de produção devido à inexistência
ou insuficiência de peças em estoque”.

Trata-se de um procedimento de unir de materiais por características parecidas,

servindo de informação gerencial ao administrador de materiais, que se torna capaz
de voltar sua atenção a determinadas categorias, ao invés de tentar, em vão, lidar
com uma infinidade de itens de materiais.
Um sistema de classificação deve ser detentor de alguns atributos para que seja
eficiente. Segundo Viana (2000), essas qualidades são:
 345

Além das qualidades acima, um sistema de classificação de materiais deve ter

certos princípios, os quais dão as características específicas para cada grupo na
classificação de materiais:
 346

Tipos de classificação

O sistema de classificação é de extrema importância para qualquer área de

controle de materiais, pois, não havendo um sistema eficiente, não há como existir um
planejamento de estoques, compras e despachos corretos, nem mesmo controle de
utilidade dos itens.
Existem inúmeros critérios para a classificação de materiais. Tais critérios são
determinados com base nas informações do gestor de materiais. Vejamos quais os
principais tipos de classificação2:
Por tipo de demanda: é de grande uso nas empresas. A mesma se divide em:

Os materiais de estoque se subdividem em:

Quanto à aplicação:
Materiais produtivos: É todo material ligado direta ou indiretamente ao processo
produtivo.
Matérias primas: São os materiais básicos e insumos que compõem os itens
iniciais e fazem parte do processo produtivo.
Produtos em fabricação: São os materiais em processamento, ou seja, são os que
estão sendo processados ao longo do processo produtivo. Não estão mais no
almoxarifado porque já não são mais matérias-primas, nem no estoque final porque
ainda não são produtos acabados.
Produtos acabados: produtos já prontos.
Materiais de manutenção: materiais usados em manutenção.
Materiais improdutivos: materiais que não fazem parte do produto no processo
produtivo.
Materiais de consumo geral: materiais de consumo, aplicados em diversos setores
da empresa.
 347

Quanto ao valor econômico:

Para que se se tenha sucesso na gestão de estoques é necessário que se separe de
forma clara, aquilo que é essencial do que é secundário em termos de valor de
consumo. Para isso, existe a chamada de curva ABC ou Curva de Pareto. Nessa é
determinado à importância dos materiais em função do valor expresso pelo próprio
consumo em determinado período.
Para Gonçalves (2007), o principal objetivo da análise ABC é identificar os itens
de maior valor de demanda e sobre eles exercer uma gestão mais refinada,
especialmente por representarem altos valores de investimentos e, muitas vezes,
com impactos estratégicos para a sobrevivência da organização.

Os percentuais aproximados (e não fixos) são os relacionados abaixo:

A CURVA ABC baseia-se no princípio de que a maior parte do investimento está

concentrada em um pequeno número de itens. Aplicando-se este conceito à gestão
de estoques, obtemos uma ferramenta de gestão de estoques, através da qual é
possível a identificação dos itens de maior valor financeiro em estoque (ou maior
valor de demanda), e sobre eles exercer uma gestão mais refinada.

Quanto à importância operacional:

Esta classificação aprecia a imprescindibilidade ou ainda o grau de dificuldade
para se obter o material.
 348

Para essa classificação, deve-se responder o seguinte:

Materiais Críticos
Classificação que é muito utilizada por indústrias. São materiais com sua
reposição específica, cuja demanda não é previsível e a decisão de estocar tem como base
o risco. A quantidade de material classificada como crítico deve ser mínimo. Os
materiais são classificados como críticos segundo os seguintes critérios:

Perecibilidade
Diz-se perecível aquele material com a possibilidade de extinção de suas
propriedades físico-químicas, geralmente pelo fator tempo. Assim, quando a empresa
adquire um material para ser usado em um período, e nesse período o consumo não
ocorre, sua utilização poderá não ser mais necessária, o que inviabiliza a estocagem
por longos períodos. Quanto à possibilidade de se extinguirem, os materiais podem ser
classificados em perecíveis e não perecíveis.

Periculosidade
O uso dessa classificação permite a identificação de materiais que devido a suas
 349

características físico-químicas, podem oferecer risco à segurança, seja ela no

manuseio, transporte, armazenagem.

Possibilidade de fazer ou comprar

Esta classificação visa determinar quais os materiais que poderão ser
recondicionados, fabricados internamente ou comprados:

Nesse contexto de decidir entre comprar ou fazer – que é tomada pela alta cúpula,
há duas possíveis estratégias:

Materiais permanentes ou de consumo:

Esta é basicamente uma classificação contábil, pois se refere à natureza de
despesa, no âmbito do SIAFI.
 350

Dificuldade de Aquisição
Os materiais podem ser classificados pelo grau de dificuldade de serem
encontrados no mercado para aquisição:
 351

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 01 (CESPE / CNPQ / 2011) Uma das funções precípuas do

administrador de materiais é minimizar o uso dos recursos envolvidos na área logística
da empresa, visando economia e eficiência.

COMENTÁRIOS: Nessa questão temos uma pegadinha de prova. Uma das

funções precípuas do administrador de materiais é OTIMIZAR o uso dos recursos
envolvidos na área logística da empresa, visando economia e eficiência. Ou, a questão
estaria certa se falasse em MAXIMIZAR os recursos.
Gabarito: INCORRETA.

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 02 (CESPE / STM / 2008 - adaptada) A administração de materiais

visa a colocar os materiais necessários na quantidade certa, no local certo e no tempo
certo à disposição dos órgãos que compõem o processo produtivo da empresa.

COMENTÁRIOS: Nessa questão, é cobrado conhecimentos sobre os objetivos

secundários da Administração de materiais. Não podemos esquecer que a gestão de
materiais contempla, inclusive, os materiais auxiliares.

Gabarito: CORRETA.
 352

Classificação de materiais

Assim como as pessoas, os materiais precisam ser identificados, isto é necessário,

pois eles devem apresentar um caráter único dentro de uma organização. A
classificação dos itens de material é um procedimento necessário a fim de racionalizar
o controle de materiais em estoque.
Uma boa identificação de materiais garante que o mesmo atenda às especificações
da organização, conforme a necessidade de cada área, com a qualidade desejada. A
correta identificação de materiais permite:

 Padronização de materiais e equipamentos utilizados na organização;

 Maior ganho de escala na compra e redução de custos
 Aumento na agilidade nos processos de compras
 Otimização da gestão de estoques, redução de falhas (materiais ativos e
inativos).

O termo classificação de materiais caracteriza a atividade de identificar, codificar

e catalogar os materiais de uma organização. A classificação de materiais surge por
necessidade, uma vez que com o aumento da industrialização e da introdução da
produção em série, foi necessário, para que não ocorressem falhas de produção
devido à inexistência ou insuficiência de peças em estoque.
Trata-se de um procedimento de aglutinação de materiais por características
semelhantes, servindo de informação gerencial ao administrador de materiais, que
se torna capaz de voltar sua atenção a determinada(s) categoria(s) de material(is),
ao invés de tentar, em vão, lidar com uma infinidade de itens de materiais. Sem uma
classificação de materiais bem definida, seria quase impossível ao gestor de materiais
administrar seus estoques.
Grande parte do sucesso no gerenciamento de estoques depende
fundamentalmente de bem classificar os materiais da empresa. Classificar materiais é
reunir itens de estoque de acordo com suas características semelhantes. O sistema
classificatório permite identificar e decidir prioridades referentes a suprimentos na
empresa. Uma eficiente gestão de estoques, em que os materiais necessários ao
funcionamento da empresa não faltam, depende de uma boa classificação dos materiais.
 353

Segue abaixo um quadro resumo com as principais vantagens da classificação de

materiais:

Dentro das empresas existem vários tipos de classificação de materiais.

Estudaremos somente os mais comuns e conhecidos, o que lhe permitirá entender o
processo e, se necessário, adaptá-los às necessidades de cada empresa.
Um sistema de classificação deve possuir determinadas qualidades (ou atributos)
que o torne satisfatório. Para Viana (2006) um bom método de classificação deve ter
algumas características: ser abrangente, flexível e prático.
 354

Além dos atributos de um sistema de classificação, há de se abordar as etapas (ou

princípios) que regem a classificação de materiais, conforme listados a seguir:

 Catalogação: arrolamento de todos os itens de material existentes em

estoque, permitindo uma ideia geral do conjunto;
 Simplificação: redução da diversidade de itens de material em estoque que
se destinam a um mesmo fim. Caso existam dois itens de material que são
empregados para a mesma finalidade, com o mesmo resultado indiferentemente, opta-se
pela inclusão no Catalogação Simplificação Especificação Normalização Padronização
Codificação catálogo de materiais de apenas um deles.
 Identificação (Especificação): descrição minuciosa do material,
possibilitando sua individualização em uma linguagem familiar ao mercado;
 Normalização: estabelecimento de normas técnicas para os itens de
material em si, ou para seu emprego com segurança. Pode-se dizer, da
mesma forma, que a normalização de itens de material é necessária para a consecução da
padronização em sua completude. A entidade oficial de normalização no Brasil é a
Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT);
 Padronização: uniformização do emprego e do tipo do material. Facilita o
diálogo com o mercado, facilita o controle, permite a intercambialidade de
sobressalentes ou demais materiais de consumo (peças, cartuchos de impressoras
padronizadas, bobinas de fax etc.);
 Codificação: atribuição de uma série de números e/ou letras a cada item
de material, de forma que essa informação, compilada em um único código,
represente as características do item. Cada item terá, assim, um único código. Dessa
maneira, é através da classificação que os itens em estoque são agrupados segundo
determinados critérios, sejam eles peso, forma, dimensões, tipo, uso etc. O resultado é a
otimização dos controles de estoque, dos procedimentos de armazenagem e da
operacionalização dos almoxarifados (= locais de armazenagem dos itens de material, na
organização).
 355

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 03 (CESPE - 2014 - ICMBIO - Analista Administrativo) A

abrangência, a flexibilidade e a praticidade constituem atributos para a classificação de
materiais.

COMENTÁRIOS: Ao se cadastrar os materiais devemos levar em consideração

três atributos:
- Abrangência: o sistema de classificação deve ABRANGER A TOTALIDADE
DOS MATERIAIS DE UMA ORGANIZAÇÃO.
- Flexibilidade: o sistema de classificação deve SE ADAPTAR A NOVAS
CONDIÇÕES.
- Praticidade: o sistema de classificação deve ser PRÁTICO, OU SEJA, DE
FÁCIL COMPREENSÃO E UTILIZAÇÃO.
MNEUMONICO:
Flexibilidade
Abrangência
Praticidade

Gabarito: CORRETA.
 356

Tipos de classificação

Existem diferentes maneiras de se classificar o material dentro das organizações,

cada uma poderá adotar seu critério. Alguns dos critérios para tal classificação estão
relacionados abaixo:
Para Viana (2006, p.52-63) os principais tipos de classificação são:

Agora vamos entrar no detalhe de cada tipo de classificação para melhorar o

entendimento:

a) Por tipo de demanda

A classificação por tipo de demanda é uma classificação bastante utilizada nas

empresas. Ela se divide em materiais não de estoque e materiais de estoque.

 Materiais não de estoque

São materiais de demanda imprevisível para os quais não são definidos parâmetros
para o ressuprimento. Esses materiais são utilizados imediatamente, ou seja, a
inexistência de regularidade de consumo faz com que a compra desses materiais
somente seja feita por solicitação direta do usuário, na ocasião em que isso se faça
necessário.
O usuário é que solicita sua aquisição quando necessário. Devem ser comprados
para uso imediato e se forem utilizados posteriormente, devem ficar temporariamente no
estoque.
 357

 Materiais de estoques
São materiais que devem sempre existir nos estoques para uso futuro e para que
não haja sua falta são criadas regras e critérios de ressuprimento automático. Devem
existir no estoque, seu ressuprimento deve ser automático, com base na demanda
prevista e na importância para a empresa. Os materiais de estoque se subdividem
ainda:

Quanto à aplicação eles podem ser:

 Materiais produtivos: compreendem todo material ligado direta ou

indiretamente ao processo produtivo (madeira em indústria de móveis).
 Matérias primas: materiais básicos e insumos que constituem os itens iniciais
e fazem parte do processo produtivo (bancos de carros na indústria
automotiva).
 Produtos em fabricação (intermediário): também conhecidos como materiais
em processamento são os que estão sendo processados ao longo do processo
produtivo. Não estão mais no almoxarifado porque já não são mais matérias primas, nem
no estoque final porque ainda não são produtos acabados.
 Produtos acabados: produtos já prontos (cadeira, computador).
 Materiais de manutenção: materiais aplicados em manutenção com utilização
repetitiva (rolamentos, buchas)
 Materiais improdutivos: materiais não incorporados ao produto no processo
produtivo da empresa (óleo, gás)
 Materiais de consumo geral: materiais de consumo, aplicados em diversos
setores da empresa (material de escritório).

Quanto ao valor do consumo:

Para que se alcance a eficácia na gestão de estoque é necessário que se separe de

forma clara, aquilo que é essencial do que é secundário em termos de valor de
consumo. Para fazer essa separação nós contamos com uma ferramenta chamada
de curva ABC ou Curva de Pareto, ela determina a importância dos materiais em
função do valor expresso pelo próprio consumo em determinado período.
 358

O Método da Curva ABC ou Princípio de Pareto (ou, ainda, Curva 80-20), é uma
ferramenta segundo a qual os itens de material em estoque são classificados de
acordo com sua importância, geralmente financeira.
O principal objetivo da análise ABC é identificar os itens de maior valor de
demanda e sobre eles exercer uma gestão mais refinada, especialmente por representarem
altos valores de investimentos e, muitas vezes, com impactos estratégicos para a
sobrevivência da organização. Devemos frisar que, na sistemática da Curva ABC, os
itens de material em estoque são usualmente classificados de acordo com seu valor
financeiro, mas existe a possibilidade de adoção de outros critérios, como, por
exemplo, impacto na linha de produção, ou, itens mais requisitados pelos setores da
organização.
Os materiais são classificados em materiais:
 Materiais A: materiais de grande valor de consumo - itens de maior relevância
 Materiais B: materiais de médio valor de consumo - itens de importância
intermediária
 Materiais C: materiais de baixo valor de consumo - itens de menor relevância
em estoque

A representação gráfica da curva ABC é apresentada a seguir, adotando-se, como

critério, o valor dos itens em estoque:
 359

De forma geral, os itens A correspondem a apenas 20% do quantitativo de

materiais em estoque. No entanto, apesar dos poucos itens em estoque, esses itens somam
aproximadamente 80% do valor acumulado nos almoxarifados. Assim, concluímos
que os itens A possuem as características de “poucos itens em estoque e alto valor
de consumo acumulado”.
A Classificação ABC é uma ferramenta de gestão de estoques, através da qual é
possível a identificação dos itens de maior valor financeiro em estoque (ou maior
valor de demanda), e sobre eles exercer uma gestão mais refinada.

Quanto à importância operacional:

Esta classificação leva em conta a imprescindibilidade ou ainda o grau de

dificuldade para se obter o material. Os materiais são classificados em materiais:
 Materiais X: materiais de aplicação não importante, com similares na empresa;
 Materiais Y: materiais de média importância para a empresa, com ou sem
similar;
 Materiais Z: materiais de importância vital, sem similar na empresa, e sua falta
ocasiona paralisação da produção.
Quando ocorre a falta no estoque de materiais classificados como “Z”, eles
provocam a paralisação de atividades essenciais e podem colocar em risco o ambiente,
pessoas e patrimônio da empresa. São do tipo que não possuem substitutos em curto
prazo.
Os materiais classificados como “Y” são também imprescindíveis para as
atividades da organização. Entretanto podem ser facilmente substituídos em curto prazo.
Os itens “X” por sua vez são aqueles que não paralisam atividades essenciais, não
oferecem riscos à segurança das pessoas, ao ambiente ou ao patrimônio da
organização e são facilmente substituíveis por equivalentes e ainda são fáceis de
serem encontrados.
Uma desvantagem de se utilizar a classificação de materiais do tipo importância
operacional é que ela não fornece análise econômica dos estoques.

b) Materiais Críticos

Esta classificação é muito utilizada por indústrias. São materiais de reposição

específica, cuja demanda não é previsível e a decisão de estocar tem como base o
risco. Por serem sobressalentes vitais de equipamentos produtivos, devem
permanecer estocados até sua utilização, não estando, portanto, sujeitos ao controle
de obsolescência. A quantidade de material cadastrado como material crítico dentro
de uma empresa deve ser mínima.
 360

Os materiais são classificados como críticos segundo os seguintes critérios:

c) Perecibilidade

Trata-se de uma classificação que leva em conta o desaparecimento das

propriedades físico-químicas do material. Muitas vezes, o fator tempo influencia na
classificação; assim, quando a empresa adquire um material para ser usado em um
período, e nesse período o consumo não ocorre, sua utilização poderá não ser mais
necessária, o que inviabiliza a estocagem por longos períodos.
Quanto à possibilidade de se extinguirem, seja dentro do prazo previsto para sua
utilização, seja por ação imprevista, os materiais podem ser classificados em:
perecível e não perecível.
Gêneros alimentícios, vacinas, materiais para testes laboratoriais, entre outros, são
considerados perecíveis, já que estão sujeitos à deterioração e à decomposição.

Os perecíveis podem ser ainda subdivididos em perecíveis por:

 Ação higroscópica: ex. sal, cal virgem;
Pela limitação do tempo ex. alimentos, remédios;
 Instabilidade: ex. ácidos, óxido de etileno;
 Volatilidade: ex. amoníaco, éter;
 Contaminação da água: ex. óleo para transformadores;
 Contaminação por partículas sólidas: ex. graxas;
 Gravidade: ex. eixos de grande comprimento;
 Quebra, colisão ou vibração: ex. vidro, cristais;
 Mudança de temperatura: ex. vedantes de borracha;
 Ação da luz: ex. filmes fotográficos;
 361

 Atmosfera agressiva: ex. ácidos, cloro;

 Ação de animais: ex. grãos, madeira.

A utilização da classificação por perecimento permite as seguintes medidas:

 Determinar lotes de compra mais racionais, em função do tempo de
armazenagem permitido;
 Programar revisões periódicas para detectar falhas de estocagem a fim
de corrigi-las e baixar materiais sem condições de uso;
 Selecionar adequadamente os locais de estocagem, usando técnicas
adequadas de manuseio e transporte de materiais, bem como transmitir
orientações aos funcionários envolvidos quanto aos cuidados a serem
observados.

d) Periculosidade

Materiais perigosos são aqueles que oferecem risco, em especial durante as

atividades de manuseio e transporte. Nesta categoria, estão inseridos os explosivos,
líquidos e sólidos inflamáveis, materiais radioativos, corrosivos, oxidantes etc.

e) Possibilidade de fazer ou comprar

Esta classificação tem por objetivo prover a informação de quais materiais

poderão ser produzidos internamente pela organização, e quais deverão ser adquiridos no
mercado. As categorias de classificação podem ser assim listadas:
 Materiais a serem produzidos internamente;
 Materiais a serem adquiridos;
 Materiais a serem recondicionados (recuperados) internamente;
 Materiais a serem produzidos ou adquiridos (depende de análise caso-a- caso
pela organização).

A decisão sobre produzir ou adquirir um item de material no mercado é tomada

pela cúpula da organização, considerando os custos e a estrutura envolvida. Nesse
contexto, há duas estratégias possíveis: a verticalização e a horizontalização:
 Verticalização: Produz-se (ou tenta-se produzir) internamente tudo o que
puder. Essa estratégia foi dominante nas grandes empresas, até o final do
século passado, no intuito de assegurar a independência de terceiros (ex:
General Motors). Mais raramente, há empresas que ainda se esforçam na
 362

verticalização de seus negócios (um exemplo seria a Faber-Castell que, na

última década, esforçou-se na conquista da autossuficiência no plantio de madeira,
matéria-prima na confecção de lápis). No entanto, verticalizar mostrou-se um negócio
arriscado, já que se corre o risco da empresa ficar “engessada”, ou seja, a imobilização de
recursos pode tornar o negócio pouco flexível.
 Horizontalização: Compra-se de terceiros o máximo de itens que irão compor
o produto final. Esta estratégia é a grande tendência das empresas modernas).
De modo geral, apenas os processos fundamentais (chamados core processes)
não são terceirizados, por razões de segredos tecnológicos.
O quadro abaixo sumariza as vantagens e desvantagens dessas estratégias:

f) Tipos de estocagem
Os materiais podem ser classificados em materiais de estocagem permanente e
temporária. Veja o detalhamento abaixo:
 Permanente: materiais para os quais foram aprovados níveis de estoque e que
necessitam de ressuprimento constantes.
 Temporária: materiais de utilização imediata e sem ressuprimento, ou seja, é
um material não de estoque.
 363

g) Dificuldade de aquisição

Os materiais podem ser classificados por suas dificuldades de compra em

materiais de difícil aquisição e materiais de fácil aquisição. As dificuldade podem advir
de:
 Fabricação especial: envolve encomendas especiais com cronograma de
fabricação longo;
 Escassez no mercado: há pouca oferta no mercado e pode colocar em risco o
processo produtivo;
 Sazonalidade: há alteração da oferta do material em determinados períodos do
ano;
 Monopólio ou tecnologia exclusiva: dependência de um único fornecedor;
 Logística sofisticada: material de transporte especial, ou difícil acesso;
 Importações: os materiais sofrer entraves burocráticos, liberação de verbas ou
financiamentos externos.

h) Mercado fornecedor

Esta classificação está intimamente ligada à anterior e a complementa. Assim

temos:
 Materiais do mercado nacional: materiais fabricados no próprio país;
 Materiais do mercado estrangeiro: materiais fabricados fora do país;
 Materiais em processo de nacionalização: materiais aos quais estão
desenvolvendo fornecedores nacionais.
 364

Atributos para classificação

 Materiais Permanentes e de Consumo

A classificação de um bem como permanente ou de consumo é,
predominantemente, uma classificação contábil, pois é referente à Natureza de Despesa,
no âmbito do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
(SIAFI). De modo geral, podemos traçar as seguintes definições:

A Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, através do artigo 3º

de sua Portaria nº 448/2002, apresenta 5(cinco) condições excludentes para a
classificação de um bem como permanente. De acordo com essa norma, é material
de consumo aquele que se enquadrar em um ou mais dos seguintes quesitos:
 365

Existe uma redação mais atual destes critérios é apresentada pelo Manual de
Contabilidade Aplicada ao Setor Público (Portaria Conjunta STN/SOF nº 01/11):
“Um material é considerado de consumo caso atenda um, e pelo menos um, dos
critérios a seguir:

Usualmente, este conteúdo é cobrado de forma simples em concursos. De

qualquer modo, vale a pena decorar os (cinco) critérios acima.

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 04. (CESPE / PETROBRAS / 2007 - adaptada) Além do controle de

estoques, a área de gestão de materiais engloba as atividades de compra, almoxarifado,
movimentação e distribuição de materiais.

Comentários: Todas as atividades listadas na afirmativa são efetivamente

inerentes à área de Gestão de Materiais. (Atenção: “almoxarifado”, no enunciado, refere-
se à atividade de armazenagem dos itens de material)

Gabarito da questão: Certa

 366

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 05. (CESPE / FUB / 2008) A conservação dos estoques em perfeito

estado, que tem por objetivo reduzir as perdas da organização, é uma atividade típica da
administração financeira.

Comentários: A conservação de estoques em perfeito estado é uma atividade

típica da Administração de Recursos Materiais.

Gabarito da questão: Errada

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 06. (IFC / UFSC / 2009) Em relação aos atributos para a

classificação de materiais, assinale a alternativa CORRETA.
a) Criatividade, inovação e flexibilidade.
b) Mudança, adaptação e estratégia.
c) Abrangência, criatividade e inovação.
d) Abrangência, flexibilidade e praticidade.
e) Praticidade, estratégia e reorganização.

Comentários: Esta questão foi apresentada apenas para fixarmos o conteúdo

exposto anteriormente. Apesar de algumas das alternativas apresentarem algumas
iniciativas que são comuns a quase todas as atividades administrativas (busca pela
inovação e criatividade, por exemplo), os atributos inerentes à classificação de
materiais são os 3 mencionados anteriormente: abrangência, flexibilidade e
praticidade.

Gabarito da questão: A alternativa D está correta

 367

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 07. (CESPE / SESA ES / 2011) Simplificação, especificação e

normalização são etapas da classificação de materiais.

Comentários: A assertiva acima está de acordo com o que vimos no que diz
respeito às etapas da classificação de materiais. Faltou apenas a menção à padronização,
o que não compromete o enunciado.
Gabarito da questão: Certa

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 08. (CESPE / ABIN / 2010) Considere que, no estoque de uma

oficina mecânica, haja vários parafusos de diferentes tipos. Nessa situação, no controle
de estoque, todos os parafusos devem ser considerados um mesmo item de consumo,
atribuindo-se a esse item uma única codificação.

Comentários: Parafusos de diferentes tipos usualmente têm aplicações distintas.

Assim, não há de se falar de simplificação, mas sim de uma especificação apropriada
para cada parafuso.
Gabarito da questão: Errada
 368

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 09. (CESPE / TJ PA / 2006 - adaptada) Quanto ao tipo de demanda,

os materiais são classificados em materiais de estoque e não de estoque.

Comentários: Esta questão foi inserida na aula apenas para reforçar a assimilação
do conteúdo anterior.
Gabarito da questão: Certa

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 10. (CESPE / ANATEL / 2009) Se determinado órgão público

adquirir 50 cartuchos de toner para as suas impressoras a laser, tais produtos deverão ser
considerados como produtos acabados para o referido órgão.

Comentários: O produto acabado ou final é aquele referente à atividade fim da

organização. Em se tratando de órgãos públicos, o mais comum é que a atividade
fim seja um serviço, como a fiscalização de tributos ou da aplicação de leis, por
exemplo. Dessa forma, o uso de material de expediente, de informática, gráfico,
ferramentas, entre outros, não só não se constitui no produto final, como também
não são incorporados no produto final. São os chamados materiais auxiliares, como
o mencionado toner do enunciado da questão.

Gabarito da questão: Errada

 369

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 11. (CESPE / CNPQ / 2011) Uma desvantagem de se utilizar a

classificação de materiais do tipo importância operacional é que ela não fornece
análise econômica dos estoques.

Comentários: A vantagem da utilização da classificação do tipo importância

operacional é a obtenção da informação dos itens de material em estoque
considerados vitais para a organização, seja em termos de continuidade da produção
ou de segurança às pessoas, ao ambiente e ao patrimônio. Contudo, com base
apenas nesse tipo de classificação, o Gestor de Materiais não conseguirá saber quais
os itens em estoque responsáveis pelo maior valor financeiro, por exemplo. Este tipo
de informação é dada pela Classificação ABC (ou de Pareto), que veremos mais
adiante nesta aula.
Gabarito da questão: Certa

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 12. (CESPE / IPOJUCA / 2009) A classificação XYZ é um método

de análise qualitativa que determina a criticidade dos materiais e dos medicamentos no
hospital. Os itens X são aqueles considerados vitais ou críticos para a produção, sem
similar no hospital.

Comentários: Na classificação XYZ, são os itens Z os detentores de alta

criticidade para a organização. Veja figura abaixo.
Gabarito da questão: Errada
 370

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 13. (CESPE / CNPQ / 2011) O profissional que atua na

administração de materiais deve dedicar atenção ao controle dos materiais críticos, os
quais devem ser submetidos ao controle de obsolescência de forma contínua e periódica.

Comentários: Em Administração de Materiais, há o conceito de materiais

críticos, entendidos como aqueles que são merecedores de atenção especial do gestor, por
diversos motivos – sejam eles financeiros, operacionais, de segurança, entre outros.
As razões para a consideração de materiais como críticos podem ser assim
listadas:
 Razões econômicas = materiais de alto valor, ou de custos significativos de
transporte e armazenagem;
 Razões de armazenagem, manuseio e transporte = materiais de alta
periculosidade, ou perecíveis, ou, ainda, de elevados peso e dimensão.
 Razões de planejamento = materiais de difícil previsão de consumo, pela
organização.
Com relação ao enunciado da questão, devemos, preliminarmente o que é a
obsolescência.

Como foi apresentado anteriormente, materiais críticos podem assumir diferentes

aspectos, a depender da razão em pauta pelo Gestor de Materiais. Se a razão for
econômica, realmente há a necessidade de um controle de obsolescência (já
imaginou uma turbina de avião – material de alto custo – tornar-se obsoleta?). No
entanto, um material de alta periculosidade, ou de elevado peso, não tem a
necessidade diferenciada de controle de obsolescência. Uma forma de corrigirmos a
assertiva seria a exposta abaixo:
O profissional que atua na administração de materiais deve dedicar atenção ao
controle dos materiais de alto valor financeiro, os quais devem ser submetidos ao
controle de obsolescência de forma contínua e periódica.
Gabarito da questão: Errada
 371

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 14. (CESPE / CNPq / 2011) O profissional que atua na

administração de materiais deve classificar como materiais críticos aqueles que possuem
demanda previsível, os quais devem ser estocados com base no risco.

Comentários: Um material é considerado crítico, por razões de planejamento,

caso sua demanda seja imprevisível (ou, pelo menos, difícil de prever).

Gabarito da questão: Errada

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 15. (FCC / METRÔ SP / 2008) No processo de gestão de materiais,

a classificação ABC é uma ordenação dos itens consumidos em função de um valor
financeiro. São considerados itens A os itens de estoque com as características de
poucos itens em estoque e alto valor de consumo acumulado. (adaptada)

Comentários: Como vimos, de forma geral, os itens A correspondem a apenas

20% do quantitativo de materiais em estoque. No entanto, apesar dos poucos itens em
estoque, esses itens somam aproximadamente 80% do valor acumulado nos
almoxarifados. Assim, concluímos que os itens A possuem as características de
“poucos itens em estoque e alto valor de consumo acumulado”.

Gabarito da questão: Certa

 372

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 16. (FCC / MPE – SE / 2009) Na administração de materiais e

patrimônio, o princípio que se baseia no fundamento de que a maior parte do
investimento está concentrada em um pequeno número de itens denomina-se
classificação ABC.

Comentários: O enunciado aborda o chamado Princípio de Pareto, fundamento

da classificação ABC. Aplicando-se este conceito à gestão de estoques, obtemos uma
ferramenta de gestão de estoques, através da qual é possível a identificação dos
itens de maior valor financeiro em estoque (ou maior valor de demanda), e sobre
eles exercer uma gestão mais refinada.
Gabarito da questão: Certa

(CESPE / ABIN / 2010) Com base na figura abaixo, representativa de uma

curva ABC de estoque, julgue os itens subsequentes, questões 17 a 20.
 373

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 17. Para a classificação dos itens de estoque nas seções I, II ou III
da figura, considera-se o valor unitário de cada um desses itens.

Comentários: Esta questão gerou dúvidas em vários fóruns de concursos após a

prova da ABIN. Creio que o melhor modo de abordá-la é através de um exemplo
prático. Tomemos o consumo de determinado almoxarifado, no mês de outubro de
2011:

Imagine que você é o gestor do almoxarifado acima, e deseja saber quais os itens
que podem ser classificados como A, no mês de outubro de 2011. O critério é o valor
total consumido. Por meio da coluna mais a direita da tabela, vemos que os itens 1
(impressora) e 2 (borracha) foram responsáveis por 80% do consumo no mês
considerado.
Note que, o que nos interessa é o total consumido, e não o valor unitário do item.
No exemplo acima, uma lapiseira (item 3) é mais cara que uma borracha (item 2), mas
não podemos considerar a lapiseira como item A, já que o valor de seu consumo
total foi menor que o da borracha, e, como vimos, os itens 1 e 2 já respondem por
80% do valor de consumo no mês.
Observação: o exemplo acima, por ser extremamente simplificado, não traz
consigo a distinção entre itens B e C. Em síntese, o que vale para fins de classificação de
um item dentre as categorias A, B ou C é o valor total do consumo.

Gabarito da questão: Errada

 374

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 18. Os itens pertencentes à seção III da figura exigem controle mais
apurado de movimentação e menor tolerância a erros de inventário.

Comentários: À seção III da figura acima correspondem os itens classificados na

categoria C. São itens mais numerosos, com menor valor de demanda, dispensando,
assim, menor controle por parte dos gestores de estoque.
Os itens que exigem controle mais apurado são os pertencentes à seção I – os
chamados itens A, geralmente menos numerosos, mas com alto valor relativo de
demanda.
Gabarito da questão: Errada

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 19. Um gerente de suprimentos que tenha como objetivo a redução

dos custos dos estoques deve priorizar a redução dos lotes de compra dos itens alocados
na seção I da figura.

Comentários: Esta é a típica questão que exige a compreensão do conceito por

parte do candidato.
Devemos entender que os itens A – inseridos na seção I da figura – respondem
por
grande parte do comportamento do estoque. Assim, caso o gestor queira minimizar
os gastos em itens em estoque, não haverá resultados significativos ao focar-se nos
itens C, por exemplo.
Estes itens, apesar de geralmente numerosos, são pouco onerosos à organização.
Fazendo uma analogia com nosso dia-a-dia: ao tentarmos reduzir nossos gastos
nas compras semanais de supermercado, surtirá mais efeito deixarmos de comprar um
azeite importado de R$ 30,00 do que economizarmos em sabonetes de R$ 0,60. O
azeite é o típico item A, ao passo que o sabonete, o C.
Gabarito da questão: Certa
 375

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 20. Os itens alocados na seção identificada por I, na figura, são

chamados itens A da curva ABC.

Comentários: É exatamente isso. Veja que a um pequeno percentual dos itens

(eixo X) corresponde um valor significativo da demanda (eixo Y). As seções II e III são
atinentes aos itens B e C, respectivamente.

Gabarito da questão: Certa

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 21. (CETRO - 2013 – ANVISA) Como resultado de uma típica

classificação ABC de produtos, surgiram grupos divididos em três classes. Segundo a
Classificação ABC ou Teorema de Pareto, os produtos da Classe A são os principais
itens em estoque de alta prioridade e foco de atenção do gestor de materiais. (adaptada)

Comentários: A afirmativa está correta, pois os materiais Classe A são materiais

com maior valor devido à sua importância econômica. Estima-se que 20% dos itens
em estoque correspondam a 80% do valor em estoque.

Gabarito da questão: Certa

 376

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 22. (CESPE - 2013 - TCE-RO) Uma administração de materiais

adequada, que coordena a movimentação de suprimentos com as exigências da operação,
deve aplicar o conceito de custo total às atividades de suprimento, de modo a obter
vantagem da oposição das curvas de custo.

Comentários: É exatamente isso, a vantagem econômica vai aparecer quando a

operação é atendida a um custo competitivo.
Gabarito da questão: Certa

CAIU EM PROVA

QUESTÃO 23 (CESPE - 2012 - MPE-PI - Técnico Ministerial - Área

Administrativa - Cargo 10) A administração de materiais pode ser conceituada como um
sistema integrado que garante o suprimento da organização, no tempo oportuno, na
quantidade necessária, na qualidade requerida e pelo menor custo.

Comentários: A administração de materiais tem como objetivo prover o material

correto, no local de operação certo, no instante exato e em condição utilizável ao
custo mínimo(BALLOU,1995). A oportunidade, no momento certo para o suprimento de
materiais, influi no tamanho dos estoques. Antes do momento oportuno acarretará
estoques altos, acima das necessidades imediatas da organização. Após o momento
oportuno poderá levar à falta do material necessário ao atendimento das necessidades da
empresa.

Gabarito da questão: Certa

 377

10 GESTÃO DE DOCUMENTOS

É a partir da gestão de documentos que

podemos fazer um correto arquivamento.
Portanto, o conhecimento deste assunto é vital
para as demais aulas que veremos na
sequência.
Iniciamos falando sobre a escrita, que é
ponto de partida para a existência de qualquer
documento.

► A escrita

A escrita é um conjunto de símbolos dos quais nos servimos para representar

e fixar a linguagem falada. O homem primitivo, tendo necessidade de um meio de
expressão permanente, recorreu a uma engenhosa disposição de objetos simbólicos ou a
sinais materiais (os nós, os entalhes, os desenhos), os quais passaram a ser à base dos
primeiros sistemas de escrita (PAES, 2005).
A autora afirma que na medida em que os povos evoluíam e atingiam graus
elevados de cultura, ou absorviam o que havia de bom nas civilizações mais adiantadas,
os sistemas de escrita também foram sofrendo modificações até a invenção da escrita
fonética, ou seja, até a invenção do alfabeto.
Logo que os povos passaram a um estágio de vida social mais organizado,
os homens compreenderam o valor dos documentos e começaram a reunir, conservar e
sistematizar os materiais em que fixavam, por escrito, o resultado de suas atividades
políticas, sociais, econômicas, religiosas e até mesmo de suas vidas particulares.
Surgiram assim os arquivos, destinados não só a guarda dos tesouros culturais da
época, como também à proteção dos documentos que atestavam à legalidade de seus
patrimônios, bem como daqueles que contavam a história de sua grandeza.
Segundo Paes (2005), há dúvidas quanto à origem do termo arquivo. Alguns
afirmam ter surgido na antiga Grécia, com a denominação arché, atribuída ao palácio dos
magistrados. Daí evoluiu para archeion, local de guarda e depósito dos documentos.
Ramiz Galvão (1990) considera o termo procedente de archivum, palavra de
origem latina, que no sentido antigo identifica o lugar de guarda de documentos e outros
títulos.
A gestão de documentos surgiu a partir da necessidade das organizações em
gerenciar a informação que se encontrava desestruturada, visando facilitar o
acesso ao conhecimento explícito da corporação.

Pode ser considerada como um conjunto de soluções utilizadas para assegurar a

produção, administração, manutenção e destinação dos documentos possibilitando
fornecer e recuperar as informações contidas nos documentos de uma maneira
conveniente. (SANTOS, 2002).
 378

No Brasil, a gestão documental é regulamentada na Lei nº 8.159/91 que

“Dispõe sobre a política nacional de arquivos públicos e privados e dá outras
providências”.

CONCEITO

Gestão de Documentos é o “conjunto de procedimentos e operações técnicas

referentes à sua produção, tramitação, uso, avaliação e arquivamento em fase corrente ou
intermediária, visando sua eliminação ou recolhimento para guarda permanente”. (Artigo
3º Lei nº 8.159/91).

Para que você compreenda melhor, citaremos alguns artigos da lei de gestão
de documentos:
Art. 1º Lei nº 8.159/91: ”É dever do Poder Público a gestão documental e a de
proteção especial a documentos de arquivos, como instrumento de apoio à administração,
à cultura, ao desenvolvimento científico e como elementos de prova e informação”.
Art. 4º Lei nº 8.159/91: “Todos têm direito a receber dos órgãos públicos
informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, contidas em
documentos de arquivos, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da
sociedade e do Estado, bem como à inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da
honra e da imagem das pessoas”.
Art. 6º Lei nº 8.159/91: Fica resguardado o direito de indenização pelo
dano material ou moral decorrente da violação do sigilo, sem prejuízo
das ações penal, civil e administrativa.
Conforme estabelecido em Lei, a Gestão de Documentos está diretamente
ligada com o uso de técnicas arquivísticas, que facilitam a localização, o
acesso a informações, o relacionamento com outros documentos e evitam
perdas, prazos e acúmulo de documentos desnecessários. (SANTOS, 2002).
 379

► Objetivos da gestão de documentos

A gestão de documentos tem por objetivo:

• Organizar a produção, administração, gerenciamento, manutenção e destinação

dos documentos de modo eficiente;
• Agilizar a eliminação de documentos que não tenham valor administrativo,
fiscal, legal, histórico e/ou científico;
• Assegurar o acesso à informação governamental quando e onde se fizer
necessária ao governo e aos cidadãos;
• Garantir a preservação e o acesso aos documentos de caráter permanente.

► Características dos documentos

Os documentos podem assumir características distintas quanto aos aspectos

físicos e de apresentação, sendo:
Suporte - diz respeito ao material sobre o qual as informações são registradas. É
a base física dos documentos. Exemplo: fita magnética, filme de nitrato, papel.
Formato - configuração física de um suporte, de acordo com a natureza
e o modo como foi confeccionado. Exemplo: caderno, cartaz, dispositivo, folha, mapa,
planta, rolo de filme, etc.
Gênero - configuração que assume um documento de acordo com o sistema de
signos utilizado na comunicação de seu conteúdo. Exemplo: documentação audiovisual,
(fotos) fonográfica (representação gráfica das palavras) iconográfica (imagens).
Espécie - configuração que um documento de acordo com a disposição e a
natureza das informações nele contidas. Exemplo: boletim, certidão, declaração, relatório,
ata.
Tipo - configuração que assume uma espécie documental, de acordo com
a atividade que a gerou. Exemplo: boletim de ocorrência, boletim de frequência e
rendimento escolar, certidão de nascimento, certidão de óbito, relatório de atividades,
relatório técnico, etc.

► Procedimentos gerais para a gestão de documentos

A gestão de documentos impõe regras para análise e correto destino da

documentação, sendo:

• Designar Comissão para avaliação de documentos (avaliação é um termo

utilizado em arquivologia para transferir ou eliminar documentos);
• Diagnóstico do acervo;
• Seleção por assunto;
 380

 Uso das informações (de que maneira as informações serão utilizadas

e a frequência).
 Definir prazos de guarda: plano de classificação (assunto); tabela de
temporalidade; lista de eliminação.

► Classificação de documentos

Na opinião de Rosseau e Couture (1998), “A classificação consiste em organizar

os documentos produzidos e recebidos pela organização no exercício de suas
atividades, de forma a constituir-se em um referencial para a sua recuperação”.
O código de classificação de documentos de arquivo é um instrumento de
trabalho utilizado para classificar todo e qualquer documento produzido ou
recebido por um órgão no exercício de suas funções e atividades. A classificação por
assuntos é utilizada com o objetivo de agrupar os documentos sob um mesmo tema, como
forma de agilizar sua recuperação e facilitar as tarefas arquivísticas relacionadas com a
avaliação, seleção, eliminação, transferência, recolhimento e acesso a esses documentos,
uma vez que o trabalho arquivístico é realizado com base no conteúdo do documento.
Portanto, a classificação define a organização física dos documentos arquivados,
constituindo-se em referencial básico para sua recuperação.
Um importante método de classificação de documentos foi desenvolvido por
Mevil Dewey. (1851-1931). Este método é utilizado nas bibliotecas, e, em
grande parte também por instituições públicas e privadas.

O método apresenta configuração decimal, sendo:

000 → Obras Gerais;
100 → Filosofa;
200 → Religião;
300 → Ciências Sociais;
400 → Linguística;
500 → Ciências Puras;
600 → Ciências Aplicadas;
700 → Artes divertimentos;
800 → Literatura;
900 → História Geografa.

Agora, vamos adaptar esse modelo decimal para a administração pública e

teremos a seguinte configuração:
O Código de classificação de documentos de arquivo para a administração
pública, atividades meio, possui duas classes comuns a todos os seus órgãos: a classe
000 que se refere aos assuntos de Administração Geral e a classe 900 que corresponde
a Assuntos Diversos.
As demais classes (100 a 800) destinam-se aos assuntos relativos às atividades
fim do órgão. Estas classes não são comuns, cabendo aos respectivos
órgãos sua elaboração seguindo orientações da instituição arquivística na sua esfera
específica de competência.
 381

Vejamos um exemplo aplicado ao setor público com o código 000 –

Administração Geral:

010 – Organização e Funcionamento: classificam-se os documentos relativos à

criação, estruturação, funcionamento e organização interna
do órgão.
020 – Pessoal: incluem-se documentos relativos aos direitos e obrigações
dos servidores lotados no órgão, de acordo com a legislação vigente, bem como os direitos
e obrigações da instituição empregadora no que tange à assistência, proteção ao trabalho
e concessão de benefícios.
030 – Material: são classificados os documentos referentes à administração
dos materiais do órgão, necessários ao desenvolvimento de suas atividades, incluindo as
formas de aquisição e alienação, bem como os serviços de manutenção, limpeza e
recuperação.
040 – Patrimônio: classificam-se os documentos referentes aos bens patrimoniais
imóveis, veículos e semoventes pertencentes ao órgão. Incluem-se, neste caso, as formas
de aquisição e alienação, bem como os serviços de manutenção, limpeza e recuperação.
050 – Orçamento e Finanças: classificam-se os documentos relativos à previsão
e execução orçamentária e às operações contábeis e financeiras referentes ao uso dos
recursos públicos e comprovação de receita e despesa. Incluem-se ainda, a movimentação
de conta corrente, balanços e prestações de contas aos tribunais de contas.
060 – Documentação e Informação: incluem-se nesta subclasse os documentos
referentes à publicação, produção, editorial, preparo, impressão e distribuição de
matérias, bem como à aquisição, controle, distribuição e acesso à documentação
bibliográfica do órgão. Incluem-se, ainda, os documentos referentes à produção, controle,
avaliação, arquivamento e destinação de documentos arquivísticos, como também
os documentos relacionados com as atividades de reprodução, conservação e informática.
070 – Comunicações: classificam-se os documentos relacionados com a
instalação, manutenção, operação e uso dos recursos e serviços postais, de
telecomunicações e de tecnologias da informação.
 382

080 – Vaga: está subclasse mantém-se vaga para possíveis expansões e inserção
de documentos referentes à Administração Geral, que resultem de novas atividades
desenvolvidas pelo órgão.
090 – Outros assuntos referentes à Administração Geral: incluem-se
nesta subclasse documentos de caráter genérico relativos à Administração Geral. Utiliza-
se, também, esta subclasse como recurso para inclusão de assuntos que não possuam
classificação específica no Código de Classificação de documentos de arquivo, bem como
para evitar a proliferação de subclasses que possam ser reservadas para possíveis
expansões.
Vejamos agora a Classe 900 – Assuntos Gerais aplicada à Administração
Pública. Esta classe refere-se aos documentos de caráter genérico que se
relacionam com as diversas atividades desenvolvidas pelo Órgão.
Exemplo aplicado ao setor público com o código 900 – Assuntos Gerais:

► Método de classificação de documentos

A classificação é um processo natural que tem por finalidade reunir coisas

semelhantes. O ato de classificar e arquivar de maneira correta tornou-se pontos
primordiais nos cuidados da documentação. A classificação se materializa com um Plano
de Classificação, que deve ter como características a simplicidade, a flexibilidade e fácil
assimilação. Sobretudo deve ser uniforme mantendo sempre um padrão e ter um
gerenciamento centralizado.
Segundo o Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ), a classificação é uma
das atividades do processo de gestão de documentos arquivísticos, o qual inclui
procedimentos e rotinas específicas que possibilitam maior eficiência e agilidade no
gerenciamento e controle das informações.
A classificação deve ser realizada por servidores treinados, de acordo com as
seguintes operações:

a) Estudo: consiste na leitura de cada documento, a fim de verificar sob

que assunto deverá ser classificado e quais as referências cruzadas que
lhe corresponderão.
b) Codificação: consiste na atribuição do código correspondente ao assunto de
que trata o documento.
 383

As rotinas correspondentes às operações de classificação são:

a) Receber o documento para classificação;

b) Ler o documento, identificando o assunto principal e o(s) secundário(s)
de acordo com seu conteúdo;
c) Localizar o(s) assunto(s) no Código de classificação de documentos de
arquivo, utilizando o incide, quando necessário;
d) Anotar o código na primeira folha do documento;
e) Preencher a folha de referência para os assuntos secundários.

Quando o documento possuir anexos, estes deverão receber a anotação dos

códigos correspondentes.

Segundo Paes (2002), os documentos podem ser classificados da seguinte

maneira:

I. Por seus mantenedores:

a) Públicos - federal, estadual e municipal;

b) Institucionais - instituições educacionais, igrejas, corporações não lucrativas,
sociedades e associações;
c) Comerciais - empresas, corporações e companhias;
d) Famílias ou pessoais.

II. Pelos estágios de sua evolução - Teoria das Três Idades

a) Arquivos de primeira idade ou corrente: são aqueles que estão em

curso, isto é, tramitando, ou que foram arquivados, mas são objetos de consultas
frequentes. Pode ser conservado no local onde foi produzido ou ficar sob a
responsabilidade das pessoas ou do órgão que o criou.
 384

b) Arquivos de segunda idade ou intermediário: são aqueles que não

são mais de uso corrente, mas que por razões de interesse administrativo, aguardam sua
eliminação ou recolhimento à instituição arquivística. Esses documentos devem ser
recolhidos a um arquivo intermediário, sob a responsabilidade conjunta dos funcionários
do organismo produtor e da instituição arquivística.

c) Arquivos de terceira idade ou permanentes: são aqueles de valor

histórico, probatório e informativo que devem ser definitivamente preservados. Eles não
são mais necessários ao cumprimento das atividadesda administração. Devem ser
conservados nas instituições arquivísticas, sob a responsabilidade dos profissionais de
arquivo.
Pode-se afirmar que a teoria das três idades trouxe como inovação a noção
do documento intermediário, isto é, a constatação da existência de inúmeros
documentos que, mesmo não sendo mais necessários ao cumprimento daquela atividade,
precisam ser mantidos, por um determinado período, para fins de prova e informação. É
o caso, por exemplo, da documentação referente ao Departamento Pessoal, orçamento,
material, entre outras.

III. Pela extensão de sua atuação:

a) Setoriais - quando existem arquivos espalhados nos mais diversos setores

da organização;
b) Gerais ou centrais - quando todos os documentos gerados estão reunidos em
um único arquivo.

IV. Pela natureza de seus documentos:

a) Arquivo especial - detém sob sua guarda diferentes tipos de suportes de

documentos resultantes da experiência humana em algum campo específico do
conhecimento, tais como fotos, fitas cassete, filmes VHS, discos, CDs, recortes de jornais,
disquetes, CD-ROM, entre outros. Por se tratar de documentos na sua grande maioria
frágeis, deve-se ter maior cuidado com a conservação e preservação, não somente no
aspecto de armazenagem, mas também em seu registro, acondicionamento e controle.

b) Arquivo especializado - detém sob sua custódia documentos resultantes da

experiência humana num campo específico, independente da forma física que seus
documentos apresentem.

V. Pelo Gênero:

a) Escritos ou textuais;
b) Cartográfico (perfis/mapas);
c) Iconográficos (imagem estática/cartazes);
d) Filmográficos (filmes);
e) Sonoros (CDs, fita cassete);
f) Micrográficos (microfilme);
g) Informáticos.
 385

VI. Pela Natureza do assunto:

a) Ostensivos – documentos cuja divulgação não prejudica a administração.

b) Sigilosos – documentos de conhecimento, custódia e divulgação restrita.

VII. Pelo Sigilo (são classificados em quatro graus)

a) Ultrassecreto – esta classificação é dada aos assuntos que requeiram

excepcional grau de segurança e cujo teor ou características só devam ser do
conhecimento de pessoas intimamente ligadas ao seu estudo ou manuseio. São assuntos
normalmente classificados como ultrassecretos aqueles da política governamental de alto
nível e segredos de Estado, tais como: negociações para alianças políticas e militares,
planos de guerra, descobertas e experimentos científicos de valor excepcional,
informações sobre política estrangeira de alto nível. São documentos oriundos da
Presidência e dos Ministérios.

b) Secreto – consideram-se secretos os assuntos que requeiram alto grau

de segurança e cujo teor ou características podem ser do conhecimento
de pessoas que, sem estarem intimamente ligadas ao seu estudo ou manuseio, sejam
autorizadas a deles tomar conhecimento, funcionalmente. São documentos considerados
secretos os referentes a planos, programas e medidas governamentais, os assuntos
extraídos de matéria ultrassecreta que, sem comprometer o excepcional grau de sigilo da
matéria original, necessitam de maior difusão, tais como: planos ou detalhes de
operações militares, planos ou detalhes de operações econômicas ou financeiras,
aperfeiçoamento em técnicas ou materiais já existentes, dados de elevado interesse sob
aspectos físicos, políticos, econômicos, psicossociais e militares de países estrangeiros e
meios de processos pelos quais foram obtidos, materiais criptográficos importantes que
não tenham recebido classificação inferior.

c) Confidencial – a classificação de confidencial é dada aos assuntos que,

embora não requeiram alto grau de segurança, seu conhecimento por pessoa não
autorizada pode ser prejudicial a um indivíduo ou criar embaraços administrativos. São
assuntos, em geral, classificados como confidenciais os referentes à pessoal, material,
finanças e outros cujo sigilo deva ser mantido por interesse das partes, como por exemplo:
informações sobre e atividade de pessoas e entidades, bem como suas respectivas fontes:
radiofrequência de importância especial ou aquelas que devam ser usualmente trocadas,
cartas, fotografas aéreas, e os negativos que indiquem as instalações consideradas
importantes para a segurança nacional.

d) Reservado – são os assuntos que não devem ser do conhecimento do

público em geral. Recebem essa classificação, entre outros, partes de planos, programas
e projetos e as suas respectivas ordens de execução; cartas, fotografas aéreas, e os
negativos que indicam instalações importantes.
 386

► Avaliação documental

A avaliação é uma função importantíssima no processo de classificação de

documentos. Consiste basicamente na análise e identificação dos valores dos documentos
para a definição de seus prazos de guarda e destinação. Esta análise é feita com base nos
usos administrativos, legais, fiscais ou históricos e na relação orgânica com os demais
documentos do fundo a que pertence. A classificação e avaliação representam atividades
significativas para o perfeito arquivamento dos documentos. Sem elas é impossível pensar
na implantação efetiva de uma gestão documental integrada, com base na teoria das três
idades
Outro procedimento de igual importância na avaliação de documentos consiste em
conhecer e aplicar a Tabela de Temporalidade de Documentos. Abaixo, damos um
exemplo de tabela.

As atividades de gestão, portanto, não se restringem a evitar a produção de

documentos desnecessários e a estabelecer depósitos intermediários para garantir a
organização e a preservação dos documentos. A gestão abrange todas as operações
referentes à produção (quais são os suportes com validade em juízo e fora dele; como o
documento deve ser estruturado, incluindo código de classificação de assunto), à
tramitação (protocolo), ao uso (consulta e empréstimo), à avaliação (aplicação da tabela
de temporalidade e destinação) e ao arquivamento (guarda e armazenamento).
Entende-se por protocolo, o cumprimento de normas a respeito da numeração
sequencial dada aos documentos, com o objetivo de sua pronta localização. Também
significa o livro onde se registram em ordem, os documentos apresentados numa
repartição, ou então, os fatos e as decisões ocorridos numa assembleia ou audiência. A
principal função do protocolo é autenticar a entrega de um documento, ou evidenciar a
decisão ou o fato que deve ser registrado.
 387

10.1 INTROCUÇÃO AO ESTUDO DE ARQUIVOS

► Arquivo

Mas, afinal, o que é arquivo?

CONCEITO

Neire do Rocio Martins (2005) explica que a Associação de Arquivistas Brasileiros

adotou a seguinte definição:
Arquivo é o conjunto de documentos que, independentemente da natureza ou do
suporte, são reunidos por acumulação ao longo das atividades de pessoas físicas ou
jurídicas, públicas ou privadas.

Conceito Geral de arquivo: arquivo é a acumulação ordenada de documentos,

produzidos por instituições públicas e privadas ou por uma família ou pessoa, no
transcurso de suas atividades e funções, guardando esses documentos relações orgânicas
entre si. (PAES)
Os arquivos públicos são conjuntos de documentos produzidos e recebidos, no
exercício de suas atividades, por órgãos públicos de âmbito federal, estadual, do Distrito
Federal e Municipal em decorrência de suas funções administrativas, legislativas e
judiciárias. (Lei nº 8.159/91).
Consideram-se arquivos privados os conjuntos de documentos produzidos
ou recebidos por pessoas físicas ou jurídicas, em decorrência de suas atividades. Os
arquivos privados podem ser identificados pelo Poder Público como de interesse público
e social, desde que sejam considerados como conjuntos de fontes relevantes para a
história e desenvolvimento científico nacional. (Lei nº 8.159/91)

Classificação dos arquivos

Segundo as entidades criadoras e mantenedoras, os arquivos podem ser

classificados em:
• Públicos (federal, estadual, municipal)
• Institucionais (escolas, igrejas sociedades, clubes, associações)
• Comerciais (empresas, corporações, companhias)
• Pessoais (fotos de família, cartas, originais de trabalhos, etc).
 388

Reza a Lei 8.159/91 que “Ficará sujeito à responsabilidade penal, civil e

administrativa, na forma da legislação em vigor, aquele que desfigurar ou destruir
documentos de valor permanente ou considerado como de interesse público e social.”

Ciclo da vida do arquivo

É contado a partir da produção do documento e do encerramento do ato,

ação ou fato que motivou a sua produção e da frequência de uso. Diz-se na
arquivística que essa fase tem relação com a vigência do documento, a razão
de ser da existência de um documento.

Vamos conhecer a Teoria das Três Idades:

• Correntes: conjunto de documentos atuais, em curso, que são objeto de

consultas e pesquisas frequentes.
• Temporários: conjunto de documentos oriundos de arquivos correntes
que aguardam remoção para depósitos temporários.
• Permanentes: conjunto de documentos de valor histórico, científico ou
cultural que devem ser preservados indefinidamente.

Muitas instituições utilizam o termo arquivo morto, o que caracteriza

um erro dentro do estudo da arquivística. Documentos que não são
consultados com frequência, mas que possuem valor, Devem ser classificados como
Documentos Permanentes.

Há instituições detentoras de acervos documentais, (arquivos) que tem como

objetivo a guarda permanente de documentos tais como:

• Bibliotecas: detentoras de coleção pública ou privada de livros e documentos

congêneres, organizada para estudo, leitura e consulta;
• Central de documentação: com funções abrangentes, possuem diversas
finalidades, que variam de acordo com os propósitos de sua criação.
• Museu: estabelecimento permanente com vistas a coletar, conservar, estudar,
explorar de várias maneiras, e basicamente exibir para educação e
lazer, produtos da ação cultural humana.
 389

Finalidade do CONARQ

O Conselho Nacional de Arquivos – CONARQ - é um órgão colegiado, vinculado

ao Arquivo Nacional da Casa Civil da Presidência da República, e tem por finalidade
definir a política nacional de arquivos públicos e privados, como órgão central de um
Sistema Nacional de Arquivos, bem como exercer orientação normativa visando à gestão
documental e à proteção especial aos documentos de arquivo.

► Roteiros para organizar arquivos

Segundo Paes, o termo arquivo representa o conjunto de documentos recebidos e

produzidos por uma entidade, pública ou privada, no decorrer de suas atividades.

► Estrutura básica

Para poder desempenhar satisfatoriamente as funções, o arquivo necessita

de uma estrutura básica, conforme segue:

Recursos humanos

Entende-se a responsabilidade de um servidor na execução das operações

de arquivos, tais como:
a) Selecionar documentos;
b) Registrar documentos;
c) Estabelecer o método de classificação;
d) Codificar documentos;
e) Ordenar documentos;
f) Arquivar documentos de acordo com o método adotado;
g) Conservar os documentos mantendo o arquivo organizado e atualizado;
h) Localizar documentos
i) Controlar a saída de documentos do arquivo;
j) Transferir e descartar documentos;
k) Orientar e treinar usuários.

Para que haja um bom desempenho das funções no sistema de arquivamento, dois
requisitos são essenciais. Primeiro, o funcionário deve ter total e profundo conhecimento
 390

da organização da empresa na qual trabalha. Segundo, ter as seguintes características:

habilidade em lidar com o público, espírito metódico, discernimento, paciência,
imaginação, atenção, poder de análise e de crítica, poder de síntese, discrição,
honestidade, espírito de equipe e entusiasmo pelo trabalho.

Instalações

A instalação dos arquivos requer analise dos seguintes aspectos:

a) Localização – acessível, com capacidade de expansão e se volumoso deve
ficar no andar térreo;
b) Iluminação – ampla, mas difusa, não deve haver incidência direta do sol;
c) Arejamento – ventilação natural, constante e regulável;
d) Higienização – limpo, bem cuidado. Com dedetização periódica;
e) Disposição – espaço livre para locomoção, fácil consulta e conservação
do acervo;
f) Segurança – contra incêndio, roubo, infiltrações, etc.

Recursos dos materiais

a) Mobiliário: ideal para os formatos e gêneros dos documentos produzidos

que economize espaço, que permita arrumação racional dos documentos e que apresente
capacidade de expansão, seguro e resistente.
b) Acessório: pastas suspensas (frontais ou laterais), pastas intercaladoras,
pastas A/Z ou outras. As caixas devem ser resistentes e específicas para cada tipo de
arquivo, dependendo do formato/gênero dos documentos. Observar também as etiquetas e
projeções para que sejam ideais.

► Como organizar um arquivo

Para que um arquivo, em todos os estágios de sua evolução (corrente,

intermediário e permanente) possa cumprir seus objetivos, torna-se indispensável à
formulação de um plano arquivístico que tenha em conta tanto as disposições legais
quanto as necessidades da instituição a que pretende servir.
Um dos mais importantes aspectos a ser considerado na organização de um
arquivo é manter um plano de classificação. Vejamos os passos que devem ser
tomados/analisados na elaboração de um plano de classificação:
a) Identifique as atribuições e atividades da Instituição e da área em que
você trabalha. Você poderá encontrar essas informações pesquisando nos atos legais tais
 391

como Portarias, Deliberações, Estatutos, Atas e Relatórios. Em último caso, analise as

atividades desenvolvidas e descreva-as.
b) Relacione e organize o que você levantou. Após as verificações citadas no
item anterior, organize uma pasta com os atos relativos à implantação de
sua área/órgão e o que você conseguiu descrever.
c) Identifique os tipos de documentos que “nascem” a partir do cumprimento das
atividades identificadas.

Montagem de um plano de classificação de documentos.

Relacione as atividades da sua área.

Exemplo:
– Controlar o inventário patrimonial do órgão;
– Assessorar reuniões da Diretoria;
– Preparar minutas de correspondências para Diretoria;
– Registrar frequência de funcionários;
– Proceder ao cadastro de funcionários;
– Controlar férias;
– Solicitar materiais de consumo/almoxarifado;
– Administrar convênios e contratos.

Classifique as atividades de acordo com as atribuições afins ou maiores

classes ordenando-as em subclasses.
Exemplo:
I. Assessorar Diretoria
I.1 Assessorar Reuniões da Diretoria (pautas, atas);
I.2 Elaborar minutas de correspondências

Notação/Pastas – I. Assessoria Diretoria

I.1 Reuniões/Diretoria
I.2 Correspondência/Convocações
 392

Codifique ou estabeleça códigos para localização dos documentos.

As pastas, caixas ou qualquer unidade de arquivamento, que você adotar,
poderão ser identificadas com códigos correspondentes da classificação:
a) Número (ou código de classificação), ou
b) Número e o Nome da Atividade, ou
c) Nome da atividade (que pode ser abreviada)

Exemplo: MATERIAIS/SUPRIMENTOS (inserir código de classificação)

Compra/Consumo
Além do Código de classificação que você adotou, podem ser utilizadas as
cores para facilitar a localização. Ex. cor azul para Atividades
Administrativas; cor verde para Atividades Fim (como agendamento
de reuniões).

► Modelo de plano arquivístico

Segundo Paes (2002), o planejamento arquivístico consiste em estruturar o

arquivo de forma que a documentação possa ser consultada e controlada pelo responsável.
Para a elaboração desse plano devem ser considerados os seguintes elementos:
posição do arquivo na estrutura da instituição, centralização ou descentralização e
coordenação dos serviços de arquivo, escolha de métodos de arquivamento adequados,
estabelecimento de normas de funcionamento, recursos humanos, escolha das instalações
e do equipamento, constituição de arquivos intermediário e permanente, recursos
financeiros.

► Posição do arquivo na estrutura da instituição

Recomenda-se que a posição seja a mais elevada possível, para que o arquivo seja
subordinado a um órgão hierarquicamente superior, tendo em vista que irá atender a
setores e funcionários de diferentes níveis de autoridade. A adoção desta medida visa
evitar sérios problemas na área das relações humanas e das comunicações administrativas.
Ao usuário não interessa onde se encontra armazenada a informação, pode
estar numa biblioteca, numa memória de computador, num microfilme, ou num arquivo
tradicional. Daí a importância da constituição de sistemas de informação, dos quais o
arquivo deve participar, dotados de recursos técnicos e materiais adequados para atender
à acelerada demanda de nossos tempos.
 393

► Centralização ou descentralização e coordenação dos serviços de arquivo

Ao elaborar um plano de arquivo, deve-se definir a centralização ou a

descentralização dos serviços de arquivo em fase corrente.
É importante esclarecer de imediato que a descentralização se aplica apenas
à fase corrente dos arquivos. Nas fases intermediária e permanente, os arquivos devem
ser sempre centralizados.

► Centralização

Entende-se não apenas a reunião da documentação em um único local, como

também a concentração de todas as atividades de controle – recebimento, registro,
distribuição, movimentação e expedição, de documentos de uso corrente em um único
órgão da estrutura organizacional, frequentemente designado como protocolo e arquivo,
comunicações e arquivo, ou outra denominação similar.

► Descentralização

Se a centralização for rígida pode ser desastrosa, a descentralização excessiva

surtirá efeitos iguais ou ainda piores. O bom senso indica que a descentralização deve ser
estabelecida levando-se em consideração as grandes áreas de atividades de uma
instituição. Tomando como exemplo uma empresa estruturada em departamentos
veremos que a descentralização do arquivo é uma solução, facilitando o fluxo de
informações em cada Departamento.

► Coordenação

Para que os sistemas descentralizados atinjam seus objetivos com rapidez,

segurança e eficiência são imprescindíveis à criação de uma coordenação central,
tecnicamente planejada, que exercerá funções normativas orientadoras e controladoras.
A coordenação terá por atribuições: prestar assistência técnica aos arquivos setoriais,
estabelecer e fazer cumprir normas gerais de trabalho, de forma a manter a unidade de
operação e eficiência do serviço dos arquivos setoriais, treinar pessoal especializado para
que sejam encarregados dos arquivos, promover reuniões com esse pessoal a fim de
exame, debate e instruções sobre assunto de interesse do sistema de arquivos.
 394

► Rotinas de arquivamento

Inspeção
Consiste em verificar o destino de cada documento. Exemplo:
a) para arquivamento;
b) para solicitar informação;
c) para verificar a existência de antecedentes,
d) em obediência a uma rotina.

Leitura
Cada documento deve ser lido cuidadosamente para verifcar seu conteúdo
e sob que classificação deverá ser arquivado.

Seleção
Selecionar o material que será realmente arquivado, daquele que poderá ser
descartado imediatamente, sem prejuízo para a instituição (como cópias, comunicados
passageiros).

Marcar a hora e a data

De entrada do documento no arquivo, para anular todas as possíveis controvérsias
sobre a chegada do documento no arquivo.

Registro
Registrar diariamente, em um livro ou sistema informatizado, os documentos que
darão entrada no arquivo. Fazer um breve relato sobre o que trata o
documento para facilitar a localização.

► Escolha das instalações dos equipamentos

O arquivo também é uma parte da empresa que necessita de

constante reestruturação. A escolha dos materiais de consumo é de extrema importância.
Veja as dicas desta aula e depois visite lojas especializadas. Há um universo de
equipamentos para se adaptar a diferentes estruturas e necessidades.
Segundo Paes (2005), de igual importância para o bom desempenho das atividades
de arquivo é a escolha do local adequado, quer pelas condições físicas que apresente –
 395

iluminação, limpeza, índices de umidade, temperatura – quer pela extensão de sua área,
capaz de conter o acervo e permitir ampliações futuras.
Da mesma forma, a escolha apropriada do equipamento deverá merecer a
atenção daqueles que estão envolvidos com a organização dos arquivos.

Definição de equipamento em arquivística

Considera-se equipamento o conjunto de materiais de consumo e permanente,
indispensáveis à realização do trabalho arquivístico.

Definição de materiais de consumo em arquivística

Considera-se materiais de consumo aqueles que sofrem desgastes a curto ou
médio prazo. São as fichas, as guias, as pastas, as tiras de inserção e outros.

Ficha
É um retângulo de cartolina, grande ou pequeno, liso ou pautado, onde se
registra uma informação. As dimensões variam de acordo com as necessidades, podendo
ser branca ou de cor.

Guia Divisória
É um retângulo de cartão resistente que serve para separar as partes ou
seções dos arquivos ou fichários, reunindo em grupos as respectivas fichas
ou pastas. Sua finalidade é facilitar a busca dos documentos e o seu rearquivamento.
No estudo das guias divisórias, distinguem-se diversos elementos relacionados com sua
finalidade e funções, sendo:

a) Projeção
É a saliência na parte superior da guia. Pode ser recortada no próprio cartão
ou nele ser aplicada, sendo então de celuloide ou de metal.
b) Pé
É a saliência na parte inferior da guia, onde há um orifício chamado ilhó. Por
esse orifício passa uma vareta que prende as guias à gaveta. (PAES, 2005).
 396

c) Notação
É a inscrição feita na projeção, podendo ser alfabética, numérica ou alfanumérica.

A Notação pode ser ainda aberta ou fechada. É aberta quando indica somente o
início da seção, e fechada quando indica o princípio e o fim.

d) Posição
É o local que a projeção ocupa ao longo da guia. O comprimento pode
corresponder à metade da guia, a um terço, um quarto ou um quinto. Daí
a denominação: primeira posição, segunda posição, terceira posição, quarta
posição, quinta posição.
 397

Quanto à função, a guia pode ser:

– primária: indica a primeira divisão de uma gaveta ou seção de um arquivo;
– secundária: indica uma subdivisão da primária;
– subsidiária: indica uma subdivisão da secundária;
– especial: indica a localização de um nome ou assunto de grande frequência.
O que indica se uma guia é primária, secundária, subsidiária ou especial é a
notação e não a projeção. O ideal seria que as guias primárias estivessem sempre em
primeira posição e assim por diante.

► Sistemas e métodos de arquivamento

Para Roncaglio (2005), todas as pessoas participam de negócios e praticam

ações que precisam ser anotadas em documentos que servirão de base para futuras
consultas. Nesse contexto, o arquivo moderno deixou de ser simples local de guarda de
papéis colecionados segundo as habilidades individuais, para constituir um núcleo de
informações registradas em documentos, de acordo com a classificação racional e
sistemática, mantidos em locais próprios, acessíveis e seguros.
A importância das etapas de levantamento e análise dos documentos se faz
sentir de modo marcante no momento em que o arquivista escolhe os métodos de
arquivamento a serem adotados no arranjo da documentação corrente.
Segundo Paes (2005), dificilmente se emprega um único método, pois há
documentos que devem ser ordenados pelo assunto, nome, local, data ou número. A
escolha do sistema de arquivamento está diretamente relacionada com a análise cuidadosa
das atividades da instituição, aliado a observação de como os documentos são solicitados
ao arquivo. Após esta análise, é possível definir qual o método principal e quais os
métodos auxiliares.
A função primordial dos arquivos é disponibilizar as informações contidas
nos documentos para a tomada de decisão e comprovação de direitos e obrigações, o que
só se efetivará se os documentos estiverem corretamente classificados e devidamente
guardados. Tão importante quanto arquivar é achar rapidamente as informações no
momento desejado.
Para se alcançar tais objetivos encontram-se descritos, a seguir os principais
métodos de arquivamento utilizados para a organização dos acervos arquivísticos, as
operações desenvolvidas na fase do arquivamento, as rotinas e, finalmente, os critérios e
procedimentos adotados no cumprimento da função mais nobre dos arquivos: sua
utilização, mediante empréstimo e consulta. O método de arquivamento é determinado
pela natureza dos documentos a serem arquivados e pela estrutura da entidade.
Paes (2005) ensina que os métodos de arquivamento podem ser divididos
em duas classes. Veja, abaixo, o esquema de um sistema de arquivamento de documentos:
 398

Estes métodos pertencem a dois grandes sistemas: direto e indireto.

► Sistema direto
Aquele em que a busca do documento é feita diretamente no local onde se
acha guardado.
► Sistema indireto
Aquele em que é preciso antes consultar um índice ou um código para se
localizar o documento.
► O método alfanumérico
Combinação de letras e números – não se inclui nas classes de métodos básicos e
padronizados e é considerado do sistema semi-indireto.
Quando se trata de planejar a organização de um arquivo ou fichário, os
elementos constantes de um documento a considerar são: nome (do remetente do
destinatário ou da pessoa a quem se refere o documento); local,
número, data e assunto. De acordo com o elemento mais importante e frequentemente
procurado, em cada caso, pode-se organizar os fichários ou
arquivos em:
a) ordem alfabética;
b) ordem geográfica;
c) ordem numérica (simples ou cronológica)
d) ordem de assunto.
 399

Vejamos um exemplo de método de arquivamento.

► Método alfabético

É um método direto, pois o profissional faz a pesquisa diretamente pelo

nome, não sendo necessário recorrer a um índice auxiliar para localizar qualquer
documento. Segundo Paes (2005), as fichas ou pastas ficam dispostas
na ordem rigorosamente alfabética, respeitando as normas gerais para a
alfabetação, através de guias divisórias, com as respectivas letras.
Na opinião da autora, a única desvantagem deste método refere-se aos
erros do arquivamento alfabético, que muitas vezes devido ao volume de
documentos e a variedade de grafa dos nomes podem provocar intenso
cansaço visual.

► Regras para arquivamento

O arquivamento de nomes obedece a 13 regras, chamadas de alfabetação,
sendo:

Pela 1ª letra do último sobrenome:

João Barbosa; Pedro Álvares Cabral; Paulo Santos
a) Barbosa, João
b) Cabral, Pedro Álvares
c) Santos, Paulo
 400

Para sobrenomes iguais:

a) Teixeira, Aníbal
b) Teixeira, Marília
c) Teixeira, Paulo
d) Teixeira, Vitor

Para nomes compostos:

Camilo Castelo Branco; Paulo Monte Verde; Heitor Villa Lobos.
a) Castelo Branco, Camilo
b) Monte Verde, Paulo
c) Villa Lobos, Heitor

Para sobrenomes abreviados:

J. Vieira; Jonas Vieira; José Vieira
a) Vieira, J.
b) Vieira, Jonas
c) Vieira, José

Para nomes com artigos e preposições:

Pedro de Almeida, Ricardo d’Andrade; Lúcia da Câmara; Arnaldo do Couto.
a) Almeida, Pedro de
b) Andrade, Ricardo d’
c) Câmara, Lúcia da
d) Couto, Arnaldo do

Para sobrenomes com grau de parentesco:

Antonio Almeida Filho; Paulo Ribeiro Júnior; Joaquim Vasconcelos Sobrinho.
a) Almeida Filho, Antonio
b) Ribeiro Júnior, Paulo
c) Vasconcelos Sobrinho, Joaquim
 401

Para pessoas da mesma família:

Jorge de Abreu Sobrinho; Jorge de Abreu Filho; Jorge de Abreu Neto.
a) Filho, Jorge de Abreu
b) Neto, Jorge de Abreu
c) Sobrinho, Jorge de Abreu

Para nomes estrangeiros:

Georges Aubert; Winston Churchill; Paul Muller; Jorge Schmidt.
a) Aubert, Georges
b) Churchill, Winston
c) Mueller, Paul
d) Schmidt, Jorge

Para nomes estrangeiros (espanhol) com o nome da mãe:

José de Oviedo Y Bãnos; Francisco de Pina de Mello; Antonio de Los Rios.
a) Oviedo Y Bãnos, José de
b) Pina de Mello, Francisco de
c) Rios, Antonio de Los.

Para nomes orientais e árabes:

a) Al Bem Hur (permanece)
b) Ly Youtohn (permanece)

Para nomes estrangeiros com preposição:

Giulio Di Capri; Esteban De Penedo; Charles Du Pont; John Mac Adam
a) De Penedo, Esteban
b) Di Capri, Julio
c) Du Pont, Charles
d) Mac Adam, John

Para pessoas jurídicas:

EMBRATEL; Álvaro Ramos & Cia; A Colegial; The library of Congress;
Fundação Getúlio Vargas:
 402

a) Álvaro Ramos & Cia

b) Colegial (A)
c) Embratel
d) Fundação Getúlio Vargas
e) Library of Congress (the)

Para Numeral:
4º Congresso de Secretariado; I Encontro Regional de Arquivologia; III Simpósio
de Apicultura.
a) Congresso de Secretariado (4º)
b) Encontro Regional de Arquivologia (I)
c) Simpósio de Apicultura (III)

► Método geográfico

Este método usa também o alfabético, mas sua principal atenção é mais
voltada para os estados, cidades e regiões. Paes (2005) afirma que este método é preferido
quando o principal elemento a ser considerado em um documento é a procedência do
local.
As melhores ordenações geográficas são:

Nome do estado, cidade e correspondente

Quando se organiza um arquivo por estados, as capitais devem ser alfabetadas em
primeiro lugar, por estado, independentemente da ordem alfabética em relação às demais
cidades, que deverão estar dispostas após as capitais. Neste caso, há necessidade de se
utilizar guias divisórias com notações indicativas dos nomes dos estados.

Exemplo:
 403

Nome da cidade, estado e correspondente

Quando o principal elemento de identificação é a cidade e não o estado,
deve-se observar a rigorosa ordem alfabética por cidades, não havendo destaque para as
capitais.

Nesse caso não é necessário o emprego de guias divisórias correspondentes

aos estados, pois as pastas são guardadas em ordem alfabética pela cidade.
É imprescindível, porém que as pastas tragam os nomes dos estados, em segundo lugar,
porque há cidades com o mesmo nome em diferentes estados.
Exemplo:
Brasília (Distrito federal) – Silva, Jackson
Brasília (Minas Gerais) – Leite, Edson
Itabaiana (Paraíba) – Santos, Therezinha
Itabaiana (Sergipe) – Souza, Lourdes da Costa e

Correspondência com outros países

Quando se trata de correspondência com outros países, alfabeta-se em primeiro
lugar o país, seguido da capital e do correspondente. As demais cidades serão alfabetadas
em ordem alfabética, após as respectivas capitais dos países a que se referem.

Vantagens do método geográfico: é direto e de fácil manuseio. Desvantagens:

exige duas classificações – local e nome do correspondente.

► Métodos numéricos

Segundo Paes (2005), “Quando o principal elemento a ser considerado em

um documento é o número, a escolha deve recair sobre um dos seguintes
métodos: simples, cronológico ou dígito-terminal.”
 404

Esses métodos são indiretos, uma vez que para localizar um documento ou
pasta, há que se recorrer a um índice alfabético, que fornecerá o número
sob o qual os documentos ou pasta foram arquivados.
A numeração obedece somente à ordenação sequencial, embora a disposição física
das pastas, nas gavetas ou estantes, possa apresentar peculiaridades próprias a cada
método.

► O método numérico simples

Constitui-se na atribuição de um número a cada correspondente ou cliente,
pessoa física ou jurídica, obedecendo-se à ordem de entrada ou de registro,
sem qualquer preocupação com a ordenação alfabética, já que o método
exige um índice alfabético remissivo. (PAES, 2005).
Além do registro (em livro ou fichas) das pastas ocupadas, a fim de se evitar
que sejam abertas duas ou mais pastas com o mesmo número, é indispensável um índice
alfabético remissivo, sem o qual fica difícil a localização dos documentos.
No método numérico simples, pode-se aproveitar o número de uma pasta
que venha a vagar. Por exemplo: em uma organização existe uma pasta de nº X, onde se
guarda a correspondência de determinada firma. Por qualquer motivo a organização
termina suas relações comerciais com a referida firma. Para que não se conserve uma
pasta no arquivo corrente, sem utilidade, faz se a transferência dos documentos, após
análise e seleção, para o arquivo permanente, e aproveita-se o mesmo número com um
novo cliente. Quanto à ficha do índice alfabético, referente à primeira firma, permanecerá
no fichário acrescida de nova indicação do lugar onde se encontra no arquivo permanente.
O novo cliente, que ocupa a pasta de nº X, terá também uma ficha no índice alfabético
em seu respectivo lugar.
Feitas algumas adaptações, este método tem ampla aplicação nos arquivos
especiais (discos, fotografas, filmes, fitas sonoras) e documentos especializados (projetos
de engenharia, projetos de financiamento, prontuários médicos, cadastros de
funcionários).

► Método Numérico Cronológico

No método cronológico, além da ordem numérica, deve ser observada a

data. Esta modalidade é a adotada em quase todas as repartições públicas.
(PAES, 2005)
Numera-se o documento e não a pasta. O documento depois de autuado,
colocado capa de cartolina, onde além do número de protocolo são transcritas outras
informações, em geral, passa a ser denominado processo.
Assim, além da ficha numérica, também chamada de ficha de protocolo
(que é o registro propriamente dito, onde será indicada toda a movimentação do
documento ou processo), devem ser preparados índices auxiliares
 405

(em fichas) alfabéticos, de procedência e de assunto para facilitar a recuperação da

documentação.
• Vantagens: maior grau de sigilo, menor possibilidade de erros por ser mais fácil
lidar com números do que com letras.
• Desvantagens: é um método indireto, obrigando duplicidade de pesquisa.

►Método Dígito Terminal

Este método surgiu em decorrência da necessidade de serem reduzidos erros
no arquivamento de grande volume de documento, cujo elemento principal
de identificação é o número. Entre as instituições de grande porte, que precisam arquivar
parte considerável de seus documentos por número podemos mencionar o INSS, as
companhias de seguros, os hospitais, os bancos, entre outros. (PAES, 2005)
Os documentos são numerados sequencialmente, mas sua leitura apresenta uma
peculiaridade que caracteriza o método: os números, dispostos em
três grupos de dois dígitos cada um, são lidos da direita para a esquerda,
formando pares.
Exemplo: decompondo-se o número 829.319, têm-se os seguintes grupos: 82-93-
19. Como a leitura é feita sempre da direita para a esquerda, chama-se o grupo
19 de primário, o grupo 93 de secundário, e o grupo 82 de terciário.
Quando o número for composto de menos de cinco dígitos, serão colocados
zeros à sua esquerda, para complementação. Assim o número 41.054 será
representado pelos grupos 04-20-54.
Nesse método, o arquivamento dos documentos, das pastas ou das fichas é
elaborado, considerando-se em primeiro lugar o grupo primário, seguindo-se o secundário
e finalmente o terciário.
Vantagens: redução de erros de arquivamento; rapidez na localização e
arquivamento, uma vez que trabalha com grupos de dois dígitos; expansão equilibrada do
arquivo distribuído em três grandes grupos; possibilidade de divisão equitativa do
trabalho entre os responsáveis pelo arquivo.
Desvantagens: leitura não convencional dos números; disposição física dos
documentos de acordo com o sistema utilizado na leitura.

►Método por assunto

O método de arquivamento por assunto não é de fácil aplicação, pois depende de
interpretação dos documentos sob análise, além de amplo conhecimento das atividades
institucionais. No entanto, é o mais aconselhado nos casos de grandes massas
documentais e variedade de assuntos. (PAES, 2005).
Não há esquemas padronizados de classificação por assunto; entretanto
cada instituição elabora seu próprio plano de classificação, onde os assuntos
são grupados sob títulos principais e estes subdivididos em títulos específicos, partindo
 406

se sempre dos conceitos gerais para os particulares. O maior ou menor grau de

detalhamento a ser estabelecido obedecerá às necessidades do próprio serviço e das
peculiaridades de cada empresa.
Recomenda-se que tal levantamento seja feito em fichas para facilitar a fase
posterior de reunião dos assuntos em classes, grupos e subgrupos, de escolha de termos
significativos para representá-los e, finalmente, de opção pelo método a ser adotado.
Exemplo de um planejamento de arquivamento utilizando o método por
assunto:

►Método Variadex
É uma variante do método alfabético. Com o objetivo de minimizar as
dificuldades apresentadas na utilização deste método, a Remington Rand concebeu o
método variadex, introduzindo as cores como elementos auxiliares para facilitar não só o
arquivamento, como a localização de documentos.

Como é impossível determinar uma cor para cada letra do alfabeto, uma
vez que seriam necessárias 26 cores distintas para representar o alfabeto, as
cores da chave devem ser atribuídas às projeções das pastas em função da
segunda letra do nome de entrada e não da inicial, a qual indicará a seção
alfabética correspondente para sua ordenação. Assim, pode-se concluir que
em cada letra do alfabeto existirão pastas nas cinco cores da chave.
Vejamos um exemplo dado por Paes (2005)
 407

As cores utilizadas no método variadex podem ser aplicadas em outros métodos.

Isso representa uma técnica excelente para localizar os documentos.

► Arquivística e informática

Segundo Rondinelli (2002, p. 23), após a II Guerra Mundial, a tecnologia do

computador começou uma lenta expansão pelas instituições públicas e privadas. Aos
poucos foram aparecendo os computadores pessoais e as redes de trabalho. Assim a
informática foi inserida nas organizações, modificando profundamente os processos de
trabalho e a forma de organizar a informação.
O termo tecnologia da informação (TI) serve para designar o conjunto de
recursos tecnológicos e computacionais para geração e uso da informação.
Para Rezende (20000), a TI está fundamentada nos seguintes componentes:
– Hardware e seus dispositivos periféricos;
– Software e seus recursos;
– Sistemas de telecomunicações;
– Gestão de dados e informações.

► Tecnologia da Informação
Entende-se Tecnologia da Informação (TI) como sendo um conjunto de recursos
não humanos dedicados ao armazenamento, processamento e comunicação da
informação, e a maneira como esses recursos estão organizados num sistema capaz de
executar um conjunto de tarefas. A TI não se restringe a equipamentos (hardware),
programas (software) e comunicação de dados. Existem tecnologias relativas ao
planejamento de informática, ao desenvolvimento de sistemas, ao suporte, ao software,
aos processos de produção e operação, ao suporte de hardware.

O Hardware, Material ou Ferramental

Parte física do computador, ou seja, é o conjunto de componentes eletrônicos,

circuitos integrados e placas que se comunicam através de barramentos. Em
contraposição ao hardware, o software é a parte lógica, ou seja, é o conjunto de instruções
e dados processados pelos circuitos eletrônicos do hardware. Toda interação dos usuários
 408

de computadores modernos é realizada através do software, que é a camada, colocada

sobre o hardware, que transforma o computador em algo útil para o ser humano.

Periféricos

São aparelhos ou placas que enviam ou recebem informações do computador.

Em informática, o termo periférico aplica-se a qualquer equipamento acessório que seja
conectado à CPU (unidade central de processamento). São exemplos de periféricos: as
impressoras, o scanner, leitores e ou gravadores de CDs e DVDs, leitores de cartões e
disquetes, mouse, teclado, Webcams, dentre outros.

Os dados

São quaisquer registros ou indícios relacionáveis a alguma entidade ou evento.

Por exemplo, um documento de identificação pode conter vários dados
de uma pessoa como: nome, sexo, data de nascimento, etc. Outros exemplos de dados são
a temperatura de uma cidade, ou a área de um território. Ainda que estes pareçam, por
vezes, isolados, podem sempre englobar-se em conjuntos (as temperaturas das cidades de
uma província ou país, ou as áreas de um conjunto de territórios) ou séries (as
temperaturas de uma cidade ao longo do tempo).

► Novas Tecnologias

Com o desenvolvimento da tecnologia da informação e comunicação, a

arquivística desenvolveu-se com métodos modernos como o Gerenciamento Eletrônico
de Documentos (GED) o Workflow (fluxo de trabalho) e sistemas informatizados de
gestão arquivística de documentos (SIGAD). O Gerenciamento Eletrônico de
Documentos (GED) é uma tecnologia capaz de gerenciar de forma eletrônica qualquer
tipo de documento, seja ele um documento digital ou não. O workflow é uma tecnologia
que possibilita automatizar processos, racionalizando-os e potencializando-os por meio
de dois componentes implícitos: organização e tecnologia. Essa tecnologia, além de
otimizar e informatizar o fluxo de trabalho, gera documentos digitais os
quais estão armazenados em diversos tipos de mídias digitais. O SIGAD é um
sistema informatizado desenvolvido para produzir, receber, armazenar, dar
acesso e destinar documentos arquivísticos. (SANTOS, 2003, p. 24).
 409

► Preservação digital

Segundo Vanderlei SANTOS (2008, p. 26), o documento digital tem como

base três elementos: o hardware, o software e a informação armazenada em um suporte.
Os suportes de documentos eletrônicos são:

Suporte magnético

Tem como princípio básico de funcionamento o magnetismo, ou seja, a

informação armazenada neste tipo de suporte é formada por cargas positivas
e negativas que representam os dígitos binários.
Uma das características principais dos suportes magnéticos é que a informação
gravada pode ser modificada a qualquer momento, seja através do próprio hardware ou
de um campo magnético. Exemplo: se colocarmos um disquete próximo a um ímã, o
campo magnético do ímã irá desordenar toda a informação ali armazenada, o que torna
impossível a recuperação ou a leitura da informação. Nessa situação, a mídia não foi
danificada fisicamente e sim logicamente.

Suporte óptico

Possui uma característica fundamental em relação às demais mídias, pois é

gravado uma única vez, seja no processo de gravação ou na gravação por gravador de
CDs. Somente o CD-RW e o DVD-RW permitem regravações. O suporte óptico, ao
contrário do magnético, não sofre influencia das ondas eletromagnéticas e pode ser
exposto a campos magnéticos.

► Os tipos mais comuns de suporte magnético

Disco Rígido
É um suporte com grande capacidade, podendo chegar a mais de 500GB em
uma única unidade. Está instalado na parte interna do equipamento.

Disquete
É um suporte com baixa capacidade de armazenamento podendo chegar a
2,88 MG, sendo os mais comuns de 1,44MB. Este suporte é lido através de
hardware chamado drive.
 410

Memória digital
A grande maioria dos documentos é produzida em meio eletrônico, há uma
crescente preocupação com a preservação desses documentos, em virtude da
obsolescência das tecnologias, da deteriorização das mídias digitais e
principalmente pela falta de políticas de preservação digital. Para Vanderlei,
uma forma de contornar a problemática da obsolescência digital seria a criação de museus
tecnológicos, locais onde teremos equipamentos obsoletos
em perfeito estado de conservação onde será possível fazer a leitura de mídias eletrônicas
consideradas obsoletas.
Na visão de SANTOS (2008), os documentos digitais podem ser gerados de
três formas:
– por meio de sistemas informatizados;
– por processo de digitalização;
– por meio de uso de um software ou sistema especifico.
Considerando que a maioria dos documentos na atualidade é gerada por
mídias eletrônicas, e que grande parte das organizações não tem uma política de
preservação, analisemos os Dez Mandamentos da Preservação Digital
sugeridos por Santos (2008, p.40):
1º – Política de Preservação
Precisa haver uma equipe multidisciplinar responsável pela elaboração de
uma política de preservação digital; preparação da infraestrutura e do ambiente;
implantação da política de preservação propriamente dita e, por último, pela revisão e
adaptação periódica. Sem essas ações não há como implantar uma correta política de
preservação dos documentos.
2º - Não depender de hardware específico
O hardware utilizado para a produção, gestão e preservação deve ser escolhido
criteriosamente, pois se o hardware não for considerado como elemento de preservação,
todo o acervo digital corre o risco de ficar a mercê do fabricante.
3º - Não depender de software específico
Assim como não se deve depender de hardware específico, o mesmo
procedimento se aplica ao software, que pode causar dependência tecnológica
de tipo e de fabricante. Essa dependência fica perigosa à medida que torna
impossível manter e migrar documentos digitais sem a interferência dos fabricantes, pois
o detentor do documento digital não tem toda a autonomia
para realizar os procedimentos fundamentais.
4º - Não confiar em sistemas gerenciadores como única forma de acesso ao
documento digital
Trata-se de uma “caixa preta” não somente em relação ao software, mas
também aos gerenciadores de documentação digital, pois muitas vezes o usuário acredita
que simplesmente por fazer a captura neste tipo de sistema, os dados e o próprio
documento podem ser localizados a qualquer momento, mas é importante entender que
 411

qualquer sistema está suscetível a falha e que nem sempre podemos confiar nos sistemas
gerenciadores. A captura consiste em declarar um documento como sendo um documento
arquivístico por meio de ações de: registro, classificação, indexação, atribuição de
outros métodos e arquivamento.
5º - Migrar os documentos de suporte e formato periodicamente
Na atualidade a documentação digital faz parte dos acervos documentais
podendo ser produzida, manipulada e visualizada de maneiras distintas, sofrendo
modificações no seu formato e suporte ao longo do tempo. É importante que isso aconteça
de forma periódica, pois os suportes e os formatos não duram para sempre, ficando assim
suscetíveis à obsolescência tecnológica, à fragilidade e à perda de confiabilidade.
6º - Replicar os documentos em locais fsicamente separados
O fato de manter uma política de backup não necessariamente garante a
recuperação da documentação digital, pois em caso de alagamento ou incêndio, tudo pode
ser perdido.
7º - Não confiar cegamente no suporte de armazenamento
Qualquer perda no suporte de armazenamento pode significar a perda do
acervo como um todo, portanto devem ser observadas inclusive as condições ambientais.
De acordo com alguns estudos, foi possível definir que as mídias digitais apresentam
maior confiabilidade em ambiente com temperatura baixa e pouca unidade relativa do ar.
Uma temperatura considerada ideal seria em torno de 10°C e 20°C de umidade relativa.
8º - Não deixar de fazer backup e cópias de segurança
A política de backup é o primeiro passo para a preservação dos documentos
digitais, pois ele garante de forma íntegra e confiável a restauração de documentos digitais
e sistemas informatizados.
9º - Não preservar lixo digital
Muito lixo digital está sendo armazenado em servidores, microcomputadores
e mídias em geral. Essa sobrecarga na maioria das vezes pode ser eliminada
facilitando a capacidade de armazenamento de documentos que realmente
necessitamos.
10º - Garantir a autenticidade dos documentos digitais
A garantia da autenticidade dos documentos digitais é fundamental para
a qualidade da documentação digital a ser preservada. Um dos momentos
críticos para a garantia da autenticidade no documento digital é o momento
da migração, que expõe o documento digital para possíveis adulterações e
perda de garantia da fidedignidade e da autenticidade.
 412

► GED e microfilmagem de documentos

Informação

Primeiramente, vamos tentar entender o que é informação. Pois bem, hoje

em dia, a palavra informação remete-nos de imediato para os jornais, notícias, televisão
e poucos são os que pensam em livros, pesquisa ou formação.
De fato, pensa-se logo em comunicação e torna-se difícil estabelecer uma
distinção entre dois conceitos. A comunicação põe em comum, reúne, mistura e divulga
a informação. Nas novas tecnologias esta comunicação da informação é feita por meios
mais modernos, tais como máquinas de fax, satélites, câmaras de vídeo, leitores de CD,
impressoras, computadores pessoais e telefones, entre outros menos divulgados. A
informação é, então, o “termo que designa o conteúdo de tudo aquilo que trocamos com
o mundo exterior e que faz com que nos ajustemos a ele de forma perceptível”.
A palavra informática surge da contração das palavras informação e automática.
Logo, informática é a ciência que estuda os métodos e modos de processamento e
transmissão da informação. (MONTE, 2004).
Os principais suportes da informação encontrados na atualidade são:
• Os papéis;
• Os filmes;
• Os dispositivos de armazenamento magnético;
• Os dispositivos de armazenamento óptico.

O papel é utilizado há vários séculos como sustentáculo de múltiplas informações.

Somente no século XX começa a ser substituído pelos suportes
eletrônicos ou informáticos (fitas, discos rígidos e flexíveis, compact discs,
entre outros). Porém, o papel é reconhecido legalmente, enquanto discos e
fitas magnéticas necessitam, ainda, de ser legalmente aceitos pelas agências
governamentais. (LOPES, 2004)

Microfilmagem

A microfilmagem é a técnica de produção de imagens fotográficas de

documentos em tamanho altamente reduzido. Ela produz microformas, que são as
imagens fotográficas dos documentos em escala muito reduzida que necessitam do
auxílio de um aparelho leitor.
Entre as principais vantagens do uso do microfilme, pode-se afirmar que é
o único meio de armazenamento (além do papel) que pode durar até duzentos anos quando
 413

bem administrado. Como desvantagem pode-se citar o alto custo do processo. Esse
sistema é muito utilizado em bancos para microfilmar cheques.
Ao microfilmar livros contábeis, cujo período de guarda legal é de cinco
anos, as empresas reduzem em 98% o espaço físico ocupado pelas encadernações,
ganham agilidade na consulta aos dados e têm facilidade para
duplicá-los por segurança ou necessidade de acesso, sem risco de alteração
ou perda das informações originais.

Gerenciamento Eletrônico de Documentos

Conhecido como GED, torna os documentos disponíveis extremamente

eficientes para o usuário. Ele também permite a recuperação desses documentos através
de estruturas eletrônicas como discos magnéticos e ópticos. (LOPES; MONTE, 2004).
Em um sistema de GED usa a Tecnologia da Informática para captar, armazenar,
localizar e gerenciar versões digitais das informações, cuja finalidade é converter
informações, normalmente encontradas em suportes convencionais (papel, fita), para a
forma digital.
No GED, os documentos em papel são preparados para serem digitalizados em
scanners especiais. Após a digitalização, os documentos passam por uma conferência e
depois são gravados em meios magnéticos ou ópticos. O GED tem ainda como objetivo
gerenciar o ciclo de vida das informações desde sua criação até o seu arquivamento. As
informações podem, originalmente, estar registradas em mídias analógicas ou digitais em
todas as fases de sua vida. Podem ser criadas, revisadas, processadas e arquivadas em
papel. Podem ainda ser criadas em mídias eletrônicas, processadas a partir
dessas mídias e arquivadas eletronicamente.
No enfoque da Arquivística, o GED funciona como um gestor das rotinas,
colaborando, de uma forma rápida, na localização, classificação e avaliação
documental.
As páginas de um “website” são consideradas documentos arquivísticos,
pois são produzidas e recebidas no decorrer das atividades da instituição
que as criou e, portanto, servem como fonte de prova das atividades de uma
organização. (Fonte: CONARQ).
 414

► Arquivos especiais

Arquivo Fotográfico

Segundo orientação de Paes (2002) para se evitar a deterioração pela umidade e

acidez, as fotografas devem ser acondicionadas em papel de pH neutro e guardadas em
pastas suspensas, com suportes de plástico. Devem ser identificadas pelo mesmo código
de assunto ou número de registro dado ao grupo de fotos que contêm e arquivadas pelo
código de assunto principal ou em ordem numérica crescente, conforme o método
adotado, em móveis de aço.
Os negativos das fotos devem ser acondicionados em tiras, em envelopes
confeccionados em papel de pH neutro ou polietileno. O código do assunto
ou o número de registro e o da fotografa correspondente devem ser transcritos no
envelope em que o negativo for acondicionado.

Arquivo de fita magnética, filme e disco

Os procedimentos para o arquivamento de fitas áudio e vídeo magnético,

filmes e discos, guardadas as particularidades de cada suporte, são muito semelhantes aos
aplicados no arquivo fotográfico.
Neste caso, o método de arquivamento mais indicado é o numérico simples.
Cada rolo de fita ou filme, bem como cada disco, receberá um número de
registro que os identificará e localizará no acervo. Para possibilitar a pesquisa, devem ser
preparadas fichas que permitam recuperar as informações através de cada um dos
elementos de interesse dos usuários, tais como assuntos, nomes (de conferencistas,
autores, intérpretes, compositores, orquestras, regentes, diretores, etc) datas, títulos (de
conferências, congressos, músicas, filmes etc.) de lugares, acontecimentos, gêneros
musicais (tango, sinfonia, rock etc). Essas fichas dão suporte ao arquivo.

Arquivo de Recorde de Jornal

Em geral, os recortes de jornais são arquivados, com vantagem, por assunto,

podendo-se aplicar qualquer um dos métodos usuais, ou seja, o dicionário,
o enciclopédico, ou decimal.
Desaconselha-se a colagem do recorte em folhas de papel, a fm de facilitar
o processo de microfilmagem, que exige uniformidade de coloração de papéis, bem como
melhor aproveitamento dos fotogramas.
 415

Arquivo de Catálogo Impresso

Além da correspondência e de outros documentos convencionais, as empresas

possuem também impressos e catálogos produzidos ou não por elas, e
que devem receber tratamento arquivístico.
O arquivamento poderá ser feito por assunto, por nome das firmas ou por
artigos referenciados nos catálogos. Se o arquivamento for por assunto deverão ser
preparadas fichas para os nomes das firmas e para os artigos neles
mencionados. Se o arquivamento for feito pelos nomes das firmas deverão
ser preparadas fichas para os assuntos e para os artigos.
Nessa situação o melhor método é o alfabético, tanto para os nomes de
firmas e de artigos quanto para os assuntos. Poderá ser adotado também o
método numérico simples. Neste caso, cada catálogo receberá um número
de registro, pelo qual serão arquivados, devendo ser organizado fichários
com entrada pelo nome das firmas, pelos assuntos e pelos artigos constantes dos
catálogos. (PAES, 2002)
 416

11 NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

11.1 ATOS ADMINISTRATIVOS

Considerações preliminares

No entendimento de Maria Sylvia Di Pietro, o Direito Civil faz distinção entre ato
e fato. O primeiro é imputável ao homem, enquanto o segundo decorre de acontecimentos
naturais, que independem do homem ou dele dependem apenas de modo indireto. Quando
o fato ocorrido corresponde à descrição da norma legal denomina-se fato jurídico, e gera
efeitos no mundo do Direito. Se tais efeitos se derem no âmbito do Direito
Administrativo, o fato é chamado de fato administrativo; se não produz qualquer efeito
jurídico no Direito Administrativo, ele é chamado fato da Administração.
Ainda, partindo-se da ideia da divisão de funções entre os três Poderes do Estado,
pode-se dizer, em sentido amplo, que ato da Administração é todo aquele praticado no
exercício da função administrativa. Dentre estes, encontram-se os assim chamados atos
administrativos, os quais passamos a estudar.

CONCEITO

Ato Administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração

Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar,
transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados
ou a si própria. A condição primeira para o seu surgimento é que a Administração aja nessa
qualidade, usando de sua supremacia de Poder Público, visto que algumas vezes se nivela
ao particular e o ato perde a característica administrativa; a segunda é que mantenha
manifestação de vontade apta; a terceira é que provenha de agente competente, com
finalidade pública e revestido na forma legal.

Elementos (COFIFOMOB)

São os requisitos necessários à formação do ato. Sem a convergência desses

elementos, não se aperfeiçoa o ato, qual não terá condições de eficácia para produzir
efeitos válidos.
 Competência: é a condição primeira de sua validade; nenhum ato -
discricionário ou vinculado - pode ser realizado validamente sem que o agente disponha
de poder legal para praticá-lo; sendo um requisito de ordem pública, é intransferível e
improrrogável pela vontade dos interessados, podendo ser delegada e avocada.
 417

 Finalidade: é aquela que a lei indica explícita ou implicitamente; não cabe ao

administrador escolher outra, ou substituir a indicada na norma administrativa.
 Forma: revestimento exteriorizador do ato administrativo, a vontade da
administração exige procedimentos especiais e forma legal; todo ato administrativo, é,
em princípio, formal. Compreende-se essa exigência pela necessidade que ele tem de ser
contrastado com a lei e aferido, pela própria Administração ou pelo Judiciário, para
verificação de sua validade.
 Motivo: é a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a realização
do ato administrativo; pode vir expresso em lei como pode ser deixado ao critério do
administrador.
 Objeto: a criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas
concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público.
Há elementos que, embora não integrem sua estrutura, concorrem para a formação e
validade dos atos administrativos:
 Mérito do Ato Administrativo: consubstancia na valoração dos motivos e na
escolha do objeto do ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando
autorizada a decidir sobre a conveniência e oportunidade do ato a realizar; é aspecto
pertinente apenas aos atos praticados no exercício de competência discricionária.
 Procedimento Administrativo: é a sucessão ordenada de operações que
propiciam a formação de um ato final objetivado pela Administração; constitui-se de atos
intermediários, preparatórios e autônomos, mas sempre interligados, que se conjugam
para dar conteúdo e forma ao ato principal. Ex: Concorrência.

Atributos do Ato Administrativo (PIA)

São aquelas características que, em função do tratamento dado pelo ordenamento

jurídico aos interesses públicos, diferenciam os atos administrativos dos atos jurídicos
praticados pelos particulares:
 Presunção de Legitimidade: todos os atos administrativos nascem com ela,
decorre do princípio da legalidade da Administração, que informa toda a atuação
governamental; autoriza a imediata execução ou operatividade dos atos administrativos,
mesmo que arguidos de vícios ou defeitos que levem à invalidade. Têm por consequência
a transferência do ônus da prova de invalidade do ato administrativo para quem o invoca.
 Imperatividade: é o atributo do ato administrativo que impõe a coercibilidade
para seu cumprimento ou execução, estando presente nos atos que consubstanciam um
provimento ou uma ordem administrativa (normativos, ordinatórios, punitivos), com a
força impositiva própria do Poder Público. A imperatividade decorre da só existência do
ato administrativo, não dependendo da sua declaração de validade ou invalidade; assim,
o ato deve ser cumprido ou atendido enquanto não for retirado do mundo jurídico por
revogação ou anulação.
 418

 Auto-executoriedade: consiste na possibilidade que certos atos administrativos

ensejam de imediata e direta execução pela própria Administração, independentemente
de ordem judicial; ao particular que se sentir ameaçado ou lesado pela execução do ato
administrativo é que caberá pedir proteção judicial para defender seus interesses ou para
haver os eventuais prejuízos que tenha injustamente suportado.

Classificação dos Atos Administrativos

Apresentamos a seguir alguns critérios de classificação dos atos administrativos,

ressalvando o fato de que cada publicista adota critérios próprios. Assim, podemos
enquadrar os diversos tipos de atos administrativos em grupamentos uniformes, segundo
seus destinatários (gerais e individuais), quanto ao seu alcance (internos e externos),
quanto às prerrogativas da Administração (atos de império, de gestão e de expediente),
quanto à liberdade de atuação do agente (vinculados e discricionários), quanto aos seus
efeitos (constitutivos, declaratórios e enunciativos), quanto à formação de vontade
(simples, complexo e composto)
1) Atos gerais e individuais:
Atos gerais ou regulamentares são aqueles expedidos sem destinatários
determinados, com finalidade normativa, alcançando todos os sujeitos que se encontrem
na mesma situação de fato abrangida por seus preceitos; são atos de comando abstrato e
impessoal, por isso, revogáveis a qualquer tempo pela Administração, mas inatacáveis
por via judiciária, a não ser pela representação de inconstitucionalidade; prevalecem sobre
os atos individuais, ainda que provindos da mesma autoridade.
Atos individuais ou especiais são todos aqueles que se dirigem a destinatários
certos, criandolhes situação jurídica particular; são atos individuais os decretos de
desapropriação, de nomeação, de exoneração, assim como as outorgas de licença,
permissão e autorização; quando geram direito adquirido tornam-se irrevogáveis (STF,
Súmula 473).
2) Atos internos e externos:
Atos internos são os destinados a produzir efeitos no recesso das repartições
administrativas, e por isso mesmo incidem, normalmente, sobre os órgãos e agentes da
Administração que os expediram; não produzem efeitos em relação a estranhos; não
dependem de publicação no órgão oficial para sua vigência.
Atos externos ou de efeitos externos, são todos aqueles que alcançam os
administrados, os contratantes e, em certos casos, os próprios servidores, provendo sobre
seus direitos, obrigações, negócios ou conduta perante a Administração; só entram em
vigor ou execução depois de divulgados pelo órgão oficial, dado o interesse do público
no seu conhecimento.
3) Atos de Império, de Gestão e de Expediente:
Atos de império ou de autoridade são todos aqueles que a Administração pratica
usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impõe obrigatório
 419

atendimento; são sempre unilaterais, expressando a vontade do Estado e seu poder de

coerção.
Atos de gestão são os que a Administração pratica sem usar de sua supremacia
sobre os destinatários; ocorre nos atos puramente de administração dos bens e serviços
públicos e nos negociais com os particulares, que não exigem coerção sobre os
interessados.
Atos de expediente são todos aqueles que se destinam a dar andamento aos
processos e papéis que tramitam pelas repartições públicas, preparando-os para a decisão
de mérito a ser proferida pela autoridade competente; são atos de rotina interna, sem
caráter vinculante e sem forma especial.
4) Atos Vinculados e Discricionários:
Atos vinculados ou regrados são aquelas para os quais a lei estabelece os
requisitos e condições de sua realização; as imposições legais absorvem a liberdade do
administrador; sua ação fica adstrita aos pressupostos estabelecidos pela norma legal para
a validade; impõe-se à Administração o dever de motivá-los, no sentido de evidenciar a
conformação de sua prática com as exigências e requisitos legais que constituem
pressupostos necessários de sua existência e validade; permitem ao Judiciário revê-los
em todos os seus aspectos, porque em qualquer deles poderá revelar-se a infringência dos
preceitos legais ou regulamentares que condicionam a sua prática.
Atos discricionários são os que a Administração pode praticar com liberdade de
escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua conveniência, de sua oportunidade e
do modo de sua realização; a discricionariedade não se manifesta no ato em si, mas no
poder de a Administração praticá-lo pela maneira e nas condições que repute mais
convenientes ao interesse público; a discricionariedade administrativa encontra
fundamento e justificativa na complexidade e variedade dos problemas que o Poder
Público tem que solucionar a cada passo e para os quais a lei, por mais casuística que
fosse, não poderia prever todas as soluções, ou, pelo menos, a mais vantajosa para cada
caso ocorrente; discricionários só podem ser os meios e modos de administrar, nunca os
fins a atingir.
5) Atos constitutivos, declaratórios e enunciativos:
Atos constitutivos são aqueles que criam uma nova situação jurídica para o
destinatário, ou que modificam ou extinguem a situação já existente. Ex: permissão,
autorização, nomeação, revogação.
Atos declaratórios são aqueles que apenas reconhecem um direito ou situação já
existente, antes do ato. Ex: admissão, licença, homologação, anulação.
Atos enunciativos são os que apenas atestam ou reconhecem determinada situação
de fato ou de direito. Enceram juízo, conhecimento ou opinião, e não manifestação de
vontade produtora de efeitos jurídicos, motivo pelo qual alguns autores os classificariam
como meros atos administrativos. Ex: certidões, atestados, pareceres, vistos.
 420

6) Atos simples, complexos e compostos

Atos simples são os que decorrem da manifestação de vontade de um único órgão,
que pode ser simples ou colegiado. Ex: nomeação de ministro pelo Presidente da
República.
Atos complexos são aqueles resultantes da conjugação de vontades de mais de um
órgão, que se fundem para formar um ato único. Ex. decreto emanado Chefe do Executivo
e referendado pelo Ministro de Estado.
Atos compostos são os que resultam da vontade de um único órgão, mas, para se
tornar eficaz, depende da verificação por parte de outro. Assim há dois atos, um principal
e um acessório. O acessório pode ser pressuposto ou complementar do principal. Ex: atos
que dependam de homologação, visto, aprovação.

Espécies

1) Atos Normativos: são aqueles que contém um comando geral do Executivo,

visando à correta aplicação da lei; o objetivo imediato é explicitar a norma legal a ser
observada pela Administração e pelos administrados, estabelecendo regras gerais e
abstratas de conduta. Têm a mesma normatividade da lei e a ela se equiparam para fins
de controle judicial; quando individualizam situações e impõe encargos específicos a
administrados, podem ser atacados e invalidados direta e imediatamente por via
judicial comum, ou por mandado de segurança.
Decretos: são atos administrativos da competência exclusiva dos Chefes do
Executivo, destinados a prover situações gerais ou individuais, previstas de modo
expresso, explícito ou implícito, pela legislação. Como ato administrativo, está sempre
em situação inferior a lei, e por isso, não a pode contrariar. Pode conter regras gerais e
abstratas que se dirigem a todas as pessoas que se encontrem
na mesma situação (decreto geral ou normativo) ou pode dirigir-se a uma pessoa ou grupo
de pessoas determinadas, constituindo-se, assim, num decreto de efeito concreto.
Há duas modalidades de decreto geral: o independente ou autônomo (dispõe sobre
matéria não regulada especificamente em lei) e o regulamentar ou de execução (visa a
explicar a lei e facilitar sua execução). Ressalte-se que, a partir da CF/88, não mais se
admite a edição de decretos autônomos, salvo nas hipóteses previstas no art. 84, VI, da
Carta Magna.
Regulamentos: são atos administrativos, postos em vigência por decreto, para
especificar os mandamentos da lei ou prover situações ainda não disciplinadas por lei;
têm a missão de explicá-la (a lei) e de prover sobre minúcias não abrangidas pela norma
geral; como ato inferior à lei, não pode contrariá-la ou ir além do que ela permite.
Instruções normativas: são atos administrativos expedidos pelos Ministros de
Estado para a execução das leis, decretos e regulamentos (CF, art.87, § único, II).
Regimentos: são atos administrativos normativos de atuação interna, dado que se
destinam a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas; só
 421

se dirigem aos que devem executar o serviço ou realizar a atividade funcional

regimentada.
Resoluções: são atos administrativos normativos expedidos pelas altas
autoridades do Executivo (que não o Chefe. Ex: Secretários de Estado) ou pelos
presidentes de tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos, para
administrar matéria de sua competência específica. Podem possuir efeitos gerais ou
individuais
Deliberações: são atos administrativos normativos ou decisórios emanados de
órgãos colegiados. Quando normativas, são atos gerais; quando decisórias, atos
individuais. Devem sempre obediência ao regulamento e ao regimento que houver para a
organização e funcionamento do colegiado.

2) Atos Ordinatórios: são os que visam a disciplinar o funcionamento da

Administração e a conduta funcional de seus agentes. Emanam do poder hierárquico; só
atuam no âmbito interno das repartições e só alcançam os servidores hierarquizados à
chefia que os expediu. Dentre os atos ordinatórios merecem exame:
Instruções: são ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execução
de determinado serviço público, expedidas pelo superior hierárquico com o escopo de
orientar os subalternos no desempenho das atribuições que lhes estão afetas e assegurar a
unidade de ação no organismo administrativo.
Circulares: são ordens escritas, de caráter uniforme, expedidas a determinados
funcionários incumbidos de certo serviço, ou de desempenho de certas atribuições em
circunstâncias especiais.
Avisos: são atos emanados dos Ministros de Estado a respeito de assuntos afetos
aos seus ministérios.
Portarias: são atos administrativos internos pelos quais os chefes de órgão,
repartições ou serviços expedem determinações gerais ou especiais a seus subordinados,
ou designam servidores para função e cargos secundários.
Ordens de Serviço: são determinações especiais dirigidas aos responsáveis por
obra ou serviços públicos autorizando seu início, ou contendo imposições de caráter
administrativo, ou especificações técnicas sobre o modo e forma de sua realização.
Ofícios: são comunicações escritas que as autoridades fazem entre si, entre
subalternos e superiores e entre Administração e particulares.
Despachos: podem ser administrativos ou normativos.
a) Administrativos são decisões que as autoridades executivas proferem em
papéis, requerimentos e processos sujeitos à sua apreciação.
b) Normativo é aquele que, embora proferido individualmente, a autoridade
competente determina que se aplique aos casos idênticos, passando a vigorar como norma
interna da Administração para situações análogas subseqüentes.
 422

3) Atos Negociais: são todos aqueles que contêm uma declaração de vontade da
Administração apta a concretizar determinado negócio jurídico ou a deferir certa
faculdade ao particular, nas condições impostas ou consentidas pelo Poder Público;
enquadram-se os seguintes atos administrativos:

Licença: é o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Público,

verificando que o interessado atendeu todas as exigências legais, faculta-lhe o
desempenho de atividades ou a realização de fatos materiais antes vedados ao particular.
Ex: o exercício de uma profissão, a construção de um edifício em terreno próprio.
Autorização: é o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder
Público torna possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviço ou utilização
de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante
interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da Administração, tais como o uso
especial de bem público, o porte de arma, etc.
Permissão: é ato administrativo negocial, discricionário e precário, pelo qual o
Poder Público faculta ao particular a execução de serviços de interesse coletivo, ou o uso
especial de bens públicos, a título gratuito ou remunerado, nas condições estabelecidas
pela Administração.
Aprovação: é o ato administrativo pelo qual o Poder Público verifica a legalidade
e o mérito de outro ato ou de situações e realizações materiais de seus próprios órgãos, de
outras entidades ou de particulares, dependentes de seu controle, e consente na sua
execução ou manutenção.
Admissão: é o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Público,
verificando a satisfação de todos os requisitos legais pelo particular, defere-lhe
determinada situação jurídica de seu exclusivo ou predominante interesse, como ocorre
no ingresso aos estabelecimentos de ensino mediante concurso de habilitação.
Visto: é o ato pelo qual o Poder Público controla outro ato da própria
Administração ou do administrado, aferindo sua legitimidade formal para dar-lhe
exequibilidade.
Homologação: é ato de controle pelo qual a autoridade superior examina a
legalidade e a conveniência se ato anterior da própria Administração, de outra entidade,
ou de particular, para dar-lhe eficácia.
Dispensa: é o ato que exime o particular do cumprimento de determinada
obrigação até então exigida por lei. Ex: a prestação do serviço militar.
Renúncia: é o ato pelo qual o Poder Público extingue unilateralmente um crédito
ou um direito próprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a
Administração.
Protocolo Administrativo: é o ato pelo qual o Poder Público acerta com o
particular a realização de determinado empreendimento ou atividade ou a abstenção de
certa conduta, no interesse recíproco da Administração e do administrado signatário do
instrumento protocolar.
 423

Os atos que acabamos de ver são normalmente seguidos de atos de Direito Privado
que completam o negócio jurídico pretendido pelo particular e deferido pelo Poder
Público. Ex: a administração licencia uma construção, autoriza a incorporação de um
banco; são atos bifaces.
4) Atos enunciativos: são todos aqueles em que a Administração se limita a
certificar ou atestar um fato, ou emitir uma opinião sobre determinado assunto, sem se
vincular ao seu enunciado; dentre os mais comuns estão os seguintes:

Certidões (Administrativas): são cópias ou fotocópias fiéis e autenticadas de

atos ou fatos constantes no processo, livro ou documento que se encontre nas repartições
públicas; o fornecimento de certidões é obrigação constitucional de toda repartição
pública, desde que requerida pelo interessado; devem ser expedidas no prazo
improrrogável de 15 dias, contados do registro do pedido. (Lei 9051/95)
Atestados: são atos pelos quais a Administração comprova um fato ou uma
situação de que tenha conhecimento por seus órgãos competentes.
Pareceres: são manifestações de órgão técnicos sobre assuntos submetidos à sua
consideração; tem caráter meramente opinativo. Normativo: é aquele que, ao ser
aprovado pela autoridade competente, é convertido em norma de procedimento interno;
Técnico: é o que provém de órgão ou agente especializado na matéria, não podendo ser
contrariado por leigo ou por superior hierárquico.
Apostilas: são atos enunciativos ou declaratórios de uma situação anterior criada
por lei.

5) Atos Punitivos: são os que contêm uma sanção imposta pela Administração
àqueles que infringem disposições legais, regulamentares ou ordinatórias dos bens e
serviços públicos; visam a punir e reprimir as infrações administrativas ou a conduta
irregular dos servidores ou dos particulares perante a Administração.

Multa: é toda imposição pecuniária a que sujeita o administrado a título de

compensação do dano presumido da infração; é de natureza objetiva e se torna devida
independentemente da ocorrência de culpa ou dolo do infrator.
Interdição de Atividade: é o ato pelo qual a Administração veda a alguém a
prática de atos sujeitos ao seu controle ou que incidam sobre seus bens; deve ser precedida
de processo regular e do respectivo auto, que possibilite defesa do interessado.
Destruição de coisas: é o ato sumário da Administração pelo qual se inutilizam
alimentos, substâncias, objetos ou instrumentos imprestáveis ou nocivos ao consumo ou
de uso proibido por lei.
 424

Convalidação

Também denominado saneamento, é o ato administrativo pelo qual é suprido o

vício existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos à data em que foi praticado. A
convalidação só será possível quando os vícios ensejadores da ilegalidade do ato forem
sanáveis e seus efeitos não causarem lesão ao interesse público ou a terceiros. Nos termos
do art. 55 da lei nº 9.784/99 (que rege o Processo Administrativo Federal), “em decisão
na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros,
os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria
Administração”. Por se tratar de uma faculdade, o ato de convalidação classifica-se como
discricionário.
Quanto à relação entre o elemento viciado e à possibilidade de convalidação,
temos que se o vício estiver presente no motivo, objeto ou finalidade, não se admite a
convalidação. Quanto à competência, admite-se apenas se não for exclusiva e, quanto à
forma, apenas se não for essencial à validade do ato. Em resumo, só é admitida a
convalidação no caso de vício de competência (se não exclusiva) ou de forma (se não
essencial); em todos os demais casos, há de ser declarada a nulidade do
ato.
Importante se ressaltar, quanto a atos com vício de objeto (ou conteúdo), a
existência do instituto da conversão, segundo o qual tais atos são convertidos em outro,
de categoria diversa, com efeitos retroativos (ex tunc), a fim de se aproveitarem os efeitos
já produzidos. Há a substituição de um ato ilegal por outro, revestido dos pressupostos
legais necessários.

Atos Administrativos Inexistentes, Nulos e Anuláveis

 Atos Inexistentes: segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, “consistem em

comportamentos que correspondem a condutas criminosas, portanto fora do possível
jurídico e radicalmente vedadas pelo Direito. ”;
 Atos nulos: são os carregados de nulidades absolutas, ou seja, vícios insanáveis,
não passíveis de convalidação;
 Atos anuláveis: a contrário senso, são os atos eivados de nulidades relativas, as
quais não obstam sua convalidação.

Teoria dos Motivos Determinantes

Pela motivação, o administrador público justifica sua ação administrativa,

indicando os fatos (pressupostos de fato) que ensejam o ato e os preceitos jurídicos
(pressupostos de direito) que autorizam sua prática. Portanto, deve apontar a causa e os
elementos determinantes da prática do ato administrativo, bem como o dispositivo legal
 425

em que se funda. A Teoria dos Motivos Determinantes funda-se na consideração de que

os atos administrativos, quando tiverem sua prática motivada, ficam vinculados aos
motivos expostos, para todos os efeitos jurídicos; tais motivos é que determinam e
justificam a realização do ato. Por aí se conclui que, nos atos vinculados, a motivação é
obrigatória; nos discricionários, quando facultativa, se for feita, atua como elemento
vinculante da Administração aos motivos declarados, como determinantes do ato. Se tais
motivos são falsos ou inexistentes, nulo é o ato praticado.

Invalidação dos Atos Administrativos

Revogação: é a supressão de um ato administrativo legítimo e eficaz, realizada

pela Administração (somente por ela), por não mais lhe convir sua existência. Pressupõe,
portanto, um ato legal e perfeito, mas inconveniente ao interesse público. Funda-se no
poder discricionário de que dispõe a Administração para rever sua atividade interna e
encaminhá-la adequadamente à realização de seus fins específicos. A revogação opera da
data em diante (ex nunc); os efeitos que a precederam, esses permanecem de pé. Desde
que o administrador possa revogar a ato inconveniente, sua invalidação não obrigará o
Poder Público a indenizar quaisquer prejuízos presentes ou futuros que a revogação
eventualmente ocasione, porque a obrigação da Administração é apenas a de manter os
efeitos passados do ato revogado.
Anulação: é a declaração de invalidade de um ato administrativo ilegítimo ou
ilegal, feita pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário. Desde que reconheça
que praticou um ato contrário ao direito vigente, cumpre-lhe anulá-lo, e quanto antes, para
restabelecer a legalidade administrativa; se não o fizer, poderá o interessado pedir ao
Judiciário que verifique a ilegalidade do ato e declare sua invalidade. Os efeitos da
anulação dos atos administrativos retroagem às suas origens (ex tunc), invalidando as
consequências passadas, presentes e futuras do ato anulado. E assim é porque o ato
nulo não gera direitos ou obrigações para as partes. Essa regra, porém, deve ser atenuada
e excepcionada para com os terceiros de boa-fé alcançados pelos efeitos do ato anulado,
uma vez que estão amparados pela presunção de legitimidade inerente a toda atividade da
Administração Pública.
Importante salientar que, de acordo com o art. 54 da Lei 9784/99, “o direito da
Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para
os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo
comprovada má-fé”.
Cassação: modalidade de anulação do ato administrativo que, embora legítimo
na sua origem e formação, torna-se ilegal na sua execução. Ocorre principalmente nos
atos negociais.
Caducidade: extinção de ato administrativo em consequência de norma jurídica
superveniente, a qual impede a permanência da situação anteriormente consentida.
 426

11.2 PODERES ADMINISTRATIVOS

Conforme o Rafael Carvalho Rezende Oliveira e Diogo de Figueiredo Moreira

Neto, o termo “Poder” pode ser abordado em dois sentidos distintos:
1) Poder Orgânico: centro de imputação do Poder Estatal. Exemplo: Poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário.
2) Poder Funcional: modo de exercer a função administrativa. Exemplo: Poderes
normativos, administrativos e jurisdicionais).
Nosso foco serão os poderes funcionais. Na atividade e não de onde emanam.
PODERES ADMINISTRATIVOS são conceituados como PRERROGATIVAS
(instrumentos) conferidas aos agentes da Administração Pública PARA A
OBTENÇÃO DOS FINS DESEJADOS PELO ESTADO. São meios que permitem a
aos agentes administrativos alcançar o interesse público.
De forma clara, para que um membro do Ministério Público consiga atuar, é
claro e evidente que ele necessita de uma posição de superioridade, de um
poder, que o permita ser coercitivo e ordenar uma fiscalização, por
exemplo, a um estabelecimento empresarial (no caso do MP do Trabalho).
Outro ponto a ser suscitado nesta introdução sobre poderes administrativos, é que
o exercício destes poderes se perfaz em verdadeiro dever dos agentes
administrativos, por isso chamados por alguns como poderes-deveres da
Administração Pública, nas lições de Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
A analogia é simples: diferentemente de um super-herói que pode ou não utilizar
seus superpoderes, os agentes da administração pública não possuem a faculdade
o fazer, mas sim a obrigação.

► Poder Disciplinar

O primeiro dos Poderes Administrativos que iremos estudar será o Poder

Disciplinar. Vamos a eles.
De maneira clara e objetiva, assim como um Papai ou
uma Mamãe que punem os seus filhos por não seguirem as suas
regras, fará a Administração Pública com, por exemplo, os
seus servidores.
Inclusive, há de ressaltar que a própria lógica de
gradação de penalidade é mantida. Um Papai que determina que seu filho não pode comer
no sofá, aplica penalidades de acordo com a conduta e/ou a reincidência, assumindo cada
vez mais um caráter severo.
A Administração Pública não será diferente. Como o próprio nome já indica, o
Poder Disciplinar pode ser conceituado como a prerrogativa que possui a
Administração Pública de aplicação de penalidade, disciplina, aos SERVIDORES
 427

PÚBLICOS E ÀQUELES SUJEITOS ESPECIFICAMENTE AO REGIME

JURÍDICO ADMINISTRATIVO.

EXEMPLO

Tomando como base a lei 8.112/90, o Estatuto do Servidor Público Civil Federal,
vejamos que:
Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos:
1.2 ORGANIZAÇÃO
II - abandono de cargo;
Art. 138. Configura abandono de cargo a ausência intencional do servidor ao
serviço por mais de trinta dias consecutivos.
Logo, se um servidor público estatutário se ausenta de maneira injustificada do
serviço público por mais de 30 dias consecutivos, a utilização do Poder
Disciplinar será necessária por parte da Administração Pública, aplicando-lhe a
demissão.

CAIU EM PROVA

(CESPE - 2013 - MJ - Analista Técnico - Administrativo) O poder administrativo

disciplinar consiste na possibilidade de a administração pública aplicar punições aos
agentes públicos e aos particulares em geral que cometam infrações.

Gabarito: Errado

Este é um exemplo claro e evidente do exercício da prerrogativa em baila.

Todavia, no próprio conceito de Poder Disciplinar mencionei que a mesma se aplica a
servidores públicos e àqueles sujeitos especificamente ao Regime Jurídico
Administrativo. Eis que surge a dúvida: O QUE ESTAR SUJEITO
ESPECIFICAMENTE AO REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO?
Em uma tentativa de elucidar suas dúvidas e abordar este tema da forma mais clara
possível, faremos algumas indagações a seguir, cientes de que estar sujeito ao
Regime de maneira específica é não ter uma vinculação genérica com o Estado,
 428

como um simples membro do povo, mas sim uma conexão direta, específica e, de
certa maneira, diferenciada.

Farei quatro perguntas e as responderei em seguida.

1 – É exercício do Poder Disciplinar a aplicação de penalidade a um servidor

público que comete uma infração administrativa prevista em lei?
2 – É exercício do Poder Disciplinar a aplicação de penalidade a uma
concessionária de serviço público que descumpri cláusulas contratuais?
3 – É exercício do Poder Disciplinar a aplicação de penalidade a um estudante de
escola ou universidade pública que descumpre regras locais?
4 – É exercício do Poder Disciplinar a aplicação de penalidade a um condutor de
veículo que viola regras previstas no Código de Trânsito Brasileiro?

Pois bem, para analisarmos de maneira apropriada o tema devemos nos fazer dois
questionamentos: o primeiro – É APLICAÇÃO DE PENALIDADE? Evidentemente,
todas são aplicações de penalidade; o segundo – ESTÃO OS PUNIDOS SUJEITOS
ESPECIFICAMENTE AO REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO? Aqui jaz
nosso maior dilema.
Estar sujeito especificamente ao Regime Jurídico Administrativo é de certa
maneira ter buscado a Administração, estabelecer com ela algum vínculo específico,
ter uma relação jurídica travada de maneira consensual e facultativa aos olhos
daquele em que está sendo punido.
No PRIMEIRO CASO TRATA-SE DE UM SERVIDOR, uma pessoa física
que facultativamente buscou a Administração Pública para tornar-se dela um
trabalhador. Trata-se de alguém que poderia trabalhar na iniciativa privada, mas
não. Quis estar sujeito a disciplina administrativa. ESTE PRIMEIRO CASO É
EXERCÍCIO DO PODER DISCIPLINAR, OU SEJA, O SERVIDOR ESTÁ
SUJEITO ESPECIFICAMENTE AO REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO.
No SEGUNDO CASO, MESMA PREMISSA. Trata-se de uma empresa, uma
pessoa jurídica, buscou o Estado e quis, intencionalmente, tornar-se uma delegatária de
serviço público. PENSE NA REDE GLOBO DE TELEVISÃO. PODERIA AO
INVÉS DE PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO, VENDER ROUPA,
HAMBÚRGUER, MAS NÃO, RESOLVEU EXERCER UMA ATIVIDADE
QUE É DE TITULARIDADE DO PODER PÚBLICO E ESTABELECER COM
ESTE UM VÍNCULO, VIA DE REGRA, CONTRATUAL.
No TERCEIRO CASO, MESMA LÓGICA. Trata-se de uma pessoa física, um
aluno, que buscou o Poder Público e “pediu” para usufruir de um serviço público de
educação prestado pelo Estado. PODERIA ESTUDAR EM UMA ESCOLA OU
UNIVERSIDADE PRIVADA, EXISTEM OPÇÕES, MAS NÃO, BUSCOU O
ESTADO PARA EXERCER UMA ATIVIDADE QUE A ELE COMPETE. NO
 429

CASO DA UNIVERSIDADE SUBMETEU-SE A VESTIBULAR, INCLUSIVE.

Aliás, este exemplo é o primeiro citado pela Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro
em seu livro.
NO ÚLTIMO CASO UMA DISTINÇÃO. Embora em todas as proposições
estejamos diante de uma penalidade, há uma pequena diferença. Tênue, porém
real. NOS TRÊS PRIMEIROS CASOS, O PUNIDO TINHA UMA ESCOLHA. O
servidor, poderia trabalhar na iniciativa privada. A empresa concessionária poderia
não ser prestadora de serviço público, mas sim uma empresa que exercesse uma
atividade livre à iniciativa privada como outra qualquer. O Estudante de escola ou
universidade pública, mesmo caso. Poderia estudar na iniciativa privada, em
escolas ou universidades particulares. Mas não. Buscou o Estado. Todos buscaram
o Estado.
E o condutor de veículo? O motorista buscou o Poder Público? Sei que você,
Concurseiro e Concurseira 24 Horas, quer responder que sim. Não está “errado”.
Buscou, pois obteve a carteira de motorista mediante concessão do próprio
Estado. Note a diferença: nos três primeiros casos existe a opção de exercer um
direito constitucional (de exercício de profissão) sem possuir esse vínculo
específico com o Estado. No último caso, para o exercício de um direito
constitucional (livre locomoção) não há essa opção, pois todos nós,
membros desse Estado Democrático de Direito, estamos GENERICAMENTE
sob as rédeas do Estado. Que nos vigia. Que edita leis, como CTB (Código
de Trânsito Brasileiro) e fiscaliza todo e qualquer um de nós.

Fecho com as seguintes perguntas:

1. Existe a possibilidade de eliminar a fiscalização do Estado enquanto

dirigimos nossos carros? Não. É vinculação genérica. Todos estão sujeitos a isso.
2. Existe a possibilidade de eliminar a fiscalização do Estado enquanto
exercemos nossa atividade empresária de venda de roupas, por exemplo? Não. Todos
que exercem a profissões estão sujeitos a isso.
3. Existe a possibilidade de não sermos punidos pelo Estado quando
faltarmos ao nosso trabalho? Sim, não trabalhe para o Estado e seja punido por outra
pessoa, um empregador privado.
4. Existe a possibilidade de não sermos punidos pelo Estado enquanto
descumprimos alguma cláusula contratual? Sim, não firme contrato com o Estado.
5. Existe a possibilidade de não sermos punidos pelo Estado enquanto
descumprimos a regra de um estabelecimento específico? Sim, não entre em um
estabelecimento do Estado.
 430

CAIU EM PROVA

(CESPE - Oficial de Inteligência – ABIN) Decorre do poder disciplinar do

Estado a multa aplicada pelo poder concedente a uma concessionária do serviço público
que tenha descumprido normas reguladoras impostas pelo poder concedente.

Gabarito: Certo
Logo, concluímos que o último caso não é o exercício do Poder Disciplinar.
Ora, é o exercício de qual Poder, então? A resposta é o nosso próximo tema: PODER DE
POLÍCIA.
Contudo, antes de iniciá-lo devemos atentar para a possibilidade de
APLICAÇÃO DE PENALIDADE por parte do Estado FUNDADA EM DOIS
PODERES: DISCIPLINAR E DE POLÍCIA. A diferença? Disciplinar é com
submissão específica ao Regime Jurídico Administrativo. De Polícia é com
submissão genérica ao Regime Jurídico Administrativo.

Quando uma empresa prestadora de serviço público recolhe imposto de maneira

irregular e sofre uma sanção de um Auditor Fiscal, é Poder de Polícia, pois toda e
qualquer empresa (vínculo genérico) está sujeita a esta fiscalização e sanção.
Quando essa mesma empresa descumpre alguma cláusula contratual do pacto
(contrato) fixado entre o Poder Público e ela e sofre a referida penalidade, é Poder
Disciplinar, pois apenas as empresas que possuem contratos acordados com o
Estado (vínculo específico) que estão sujeitas a essa penalidade.
 431

► Poder de polícia

Meu caro amigo, Concurseiro e Concurseira 24 Horas,

sei que seu pensamento imediatamente é conduzido para uma
ideia de polícia corporação, notadamente, Polícias Militar, Civil
e Federal. Cá entre nós, ao mencionarmos este poder as imagens
que surgem em sua mente são: armas, tiro, sangue, morte,
algemas, prisão, etc. Deixemos isto de lado. O tema proposto é
muito maior e mais abrangente que a atividade específica
desenvolvida por polícias corporações. Então, façamos um trato e deixemos de pensar
nestes órgãos. Discorreremos a seguir sobre o verdadeiro sentido do Poder de Polícia.

CONCEITO

Poder de polícia pode ser conceituado como a prerrogativa de ordem pública

reconhecida à Administração Pública para restringir, limitar ou condicionar o exercício de
direitos ou propriedades em prol do interesse público sempre com fundamento em lei.

CAIU EM PROVA

(CESPE - 2013 - MI) O poder de polícia, prerrogativa conferida à administração

pública para que possa praticar toda e qualquer ação restritiva em relação ao
administrado em benefício do interesse público, é exercido pela polícia civil, no
âmbito dos estados, e pela polícia federal, no âmbito da União.

Gabarito: Errado

Que o poder de polícia é o único dos poderes

administrativos que possui definição prevista em lei? Pois é! O art.
78 do Código Tributário Nacional traz seu conceito para explanar
o fato gerador de um tributo: as taxas. Aliás, tome nota disso,
o Poder de Polícia pode gerar a cobrança de taxas.

São exemplos de condutas administrativas inerentes ao exercício deste

poder atividades como a fiscalização realizada por um fiscal de rendas de um
 432

Município sobre a regularidade tributária de um estabelecimento comercial, a

auditoria fiscal realizada por um auditor da Receita Federal, a fiscalização de
trânsito e posterior punição para quem comete infrações administrativas
tipificadas no Código de Trânsito Brasileiro, um decreto que proíbe edificações a
partir de um certo limite de andares em determinada região, o consentimento com
a carteira de motorista, com o porte de arma a um cidadão comum, etc.

FORMAS DE MANIFESTAÇÃO E SENTIDOS

Em seguida, é importante entendermos as formas de manifestação do

poder de polícia. Ao mencionamos que esta prerrogativa é aquela de restringir,
condicionar ou limitar direitos ou propriedades temos que delimitar os campos de
análise. Isto posto, teremos o poder de polícia normativo e material.

MANIFESTAÇÕES MATERIAIS – a maioria daqueles exemplos que citamos

acima como exercício deste poder, são as
manifestações materiais, pois envolvem atuações
concretas da Administração Pública. A grosso
modo, os agentes administrativos arregaçam suas
mangas e executam suas atividades com
fundamento em norma jurídica. Trata-se do
exercício da função administrativa, tão e somente, de
forma concreta.

MANIFESTAÇÕES NORMATIVAS – diferentemente do item anterior, a

manifestação do poder de polícia
normativo é aquela pautada na edição de
normas jurídicas (leis, decretos, etc), ou
seja, este tipo de exercício é sempre
prévio a atividade concreta em si. Na
verdade, é o fundamento, a base, da
atividade concreta, da manifestação material. Nesta situação a administração não
arregaça as suas mangas, não faz valer a lei, mas sim a edita. Cria a restrição.
Estabelece a condição. Seja por lei (leis ordinárias, por exemplo) ou pela exercício
da função administrativa normativa (decretos, por exemplo).
Ante o exposto, podemos mencionar a divergência doutrinária sobre o
termo “poder de polícia”. Como hábito, o candidato costuma associar o exercício desta
prerrogativa a sua manifestação material. Fiscalizações, apreensões de mercadorias,
interdição de estabelecimentos, multas, notificações, etc, todos são exemplos de atuações
concretas, do exercício de função administrativa pura.
Agora, raciocine! De onde surgiram estas obrigações aos particulares? E
de onde surgiram essas competências aos agentes públicos? Se citarmos
 433

os dois sentidos dos princípios da legalidade (do particular e da Administração

Pública) resolveremos. Aos particulares é permitido fazer tudo, salvo o que a LEI
proibir (art. 5º, II, CRFB/88); já a legalidade administrativa permite a
Administração fazer somente o que a LEI permitir (art. 37, caput, CRFB/88).
É reservado à lei criar as obrigações, as limitações. É reservado à lei
atribuir competências aos agentes administrativos. Logo, podemos
concluir que existem dois sentidos para a compreensão do poder de
polícia: amplo e estrito.
Em sentido estrito, o poder de polícia engloba tão e somente o exercício da
função administrativa, de atividades materiais ou até mesmo normativas, porém,
neste último caso, apenas de regulamentação de lei – caso dos decretos.
Polícia administrativa é o termo designado pela doutrina e bancas de concursos
para fazer menção ao exercício do poder de polícia em sentido estrito.
Quando, no entanto, mencionamos uma lei que impõe um pagamento de um
imposto ou o Código de Trânsito Brasileiro que impõe uma série de obrigações
àqueles que circulam nas vias públicas, identificamos um poder de polícia
amplo, pois está traduzido em atuações também do Poder Legislativo e
não somente da Administração Pública.
Concluímos então que poder de polícia corresponde à atividade estatal de
condicionar a liberdade e a propriedade, ajustando-as aos interesses da
coletividade, abrangendo, também, os atos do Legislativo e da Administração
Pública (em sentido amplo), enquanto polícia administrativa é traduzida na
atividade administrativa somente, sempre com fundamento na lei (sentido
estrito).

POLÍCIA ADMINISTRATIVA E POLÍCIA JUDICIÁRIA

Em uma tentativa de distinguir as atividades preventivas e repressivas, o poder

de polícia é ainda dividido em duas espécies: polícia administrativa e polícia
judiciária. De forma muito clara e objetiva vamos estabelecer os traços que as
distinguem:
a) polícia administrativa está difusa por toda a Administração Pública. É
exercido por Ministérios Públicos, Guardas Municipais, Agências
Reguladoras (ANS, ANP, ANATEL, ANTT, ANVISA, ANAC, etc), Receita
Federal, etc. A Judiciária, por sua vez, é exercida por corporações
especializadas, sendo elas: Polícias Civil e Federal. Atenção à lógica
ignorada! Ainda que levem o nome de “judiciária” não quer dizer que
pertençam ao Judiciário, mas tão somente que a sua atuação é preparatória
para o exercício da função jurisdicional, pois os inquéritos policiais
conduzidos por estas corporações, após remetidos aos Ministérios Públicos,
“terminam” nas mãos de um Juiz de Direito em uma Ação Penal, caso aceita
a denúncia proposta pelo MP;
 434

b) quanto ao campo de incidência, a polícia administrativa incide sobre

infrações administrativas (violações a Código de Vigilância Sanitária,
Código de Trânsito Brasileiro, etc), enquanto a Judiciária incide sobre
infrações de ordem penal, criminal (crimes ou contravenções);
c) a primeira tem caráter preventivo, enquanto a segunda tem caráter
repressivo. Utilizando um linguajar bem claro, na judiciária o problema já
está instalado, alguém já morreu (crime de homicídio), alguém já foi lesado
(crime de estelionato). Na administrativa, uma blitz conduzida pela Polícia
Militar não necessariamente constata uma irregularidade, ou seja, é
preventiva. Ou ainda a vistoria realizada anualmente nos veículos
automotores, que também tem o cunho de prevenção, pois exige o
atendimento de condições para regularização do bem, mas aqueles que não
atendem não tem o veículo retido, são liberados para retornarem em outra
data.
d) a atividade desenvolvida pela polícia administrativa é a de fiscalização,
apreensão de mercadorias, interdição de estabelecimentos, etc. Já atividade
implementada pela polícia judiciária é a específica de investigação e
inquérito policial;
e) de forma dedutível, a polícia administrativa não recai sobre pessoas,
mas sim sobre o exercício de suas atividades, direitos, liberdades e
bens. A polícia judiciária recai sobre pessoas. Quem não atende as
condições de vigilância sanitária tem seu estabelecimento interditado
(administrativa). Quem assassina outra pessoa é investigado e preso
(judiciária).
f) a atividade de polícia administrativa se exaure em si mesma, uma
vez que não é tida como base para qualquer medida adotada em momento
posterior. Já a polícia judiciária é preparo para uma ação penal, logo
não se esgota em si mesma.

ATENÇÃO

Não podemos tomar estas características como absolutas! Meu amigo aluno, se
você o fizer poderá errar inúmeras questões. Isso são características tidas como regras, mas
que não são rígidas, absolutas.

Por exemplo, se a polícia militar está presente em um momento de

manifestação popular (e sabemos que é este órgão que se faz presente nestas
manifestações), é uma prevenção recaindo sobre o exercício de uma liberdade
constitucional de cada cidadão. Contudo, se em determinado momento o
movimento dá espaço a atos de violência jamais o comandante da operação
entrará em contato com a Polícia Civil solicitando providências, informando que
 435

“os crimes começaram”. A própria polícia militar atuará, o que lhe dará um
caráter repreensivo.
Outro grande exemplo é em relação a PF que é, de fato, híbrida, uma vez que
além da atividade investigativa que lhe é peculiar, o órgão também é responsável
por algumas funções que a aproximam da polícia administrativa, como a emissão
de passaportes ou a verificação da regularidade de mercadorias que ingressam
em território nacional.
Para facilitar seu estudo, vamos a uma tabela que traz as exatas distinções
necessárias para a compreensão do tema.

CARACTERÍSTICAS / ATRIBUTOS

Assim como uma pessoa que pode ser educada, alta, baixa, com cabelos loiros,
enfim, o poder de polícia também possui características ou atributos, sendo eles:
discricionariedade, coercibilidade, autoexecutoriedade e exegibilidade. Para efeitos de
memorização temos o CEDA.
C oercibilidade
E xigibilidade
D iscricionariedade
A utoexecutoriedade
 436

DISCRICIONARIEDADE – como regra, o poder de polícia é exercido de forma

discricionária, ou seja, com uma certa liberdade conferida pelo legislador ao
agente público. Podemos visualizar esta discricionariedade de forma muito
clara em relação ao “quando”, “como”, “onde” exercício o poder.
Por exemplo, um auditor fiscal deve realizar auditoria (evidentemente). Mas
quem será o contribuinte que será auditado? Quando?
E os estabelecimentos comerciais que deve ser fiscalizados, por exemplo, por um
agente de vigilância sanitária. Imagine-se nesta posição. Você possui uma
cidade com mais de 100.000 estabelecimentos comerciais, qual fiscalizar?
Quando? E se constatada a irregularidade? Aplica multa? Constitui
exigência? Interdita o estabelecimento?
Pra fecharmos, pense em um “pardal de trânsito” (equipamento de fiscalização
eletrônica). Por que o Poder Público instala “pardais de trânsito” em alguns
cruzamentos e em outros não?
Todos estes exemplos configuram a característica da discricionariedade, ou seja,
atuação com liberdade conferida por lei, porém limitada principalmente pelo
princípio da proporcionalidade e razoabilidade.

ATENÇÃO

Embora tenha esta característica, não podemos afirmar que é absoluta. Em todos os
exemplos acima citados, se o agente público verifica irregularidade, por exemplo, avanço
de “sinal vermelho”, DEVE aplicar a penalidade, o que quer dizer que o poder de polícia
também é, por vezes, vinculado.

CAIU EM PROVA

(CESPE - 2010 - TRT - 21ª Região (RN) - Analista Judiciário) Segundo a

doutrina, o poder de polícia tanto pode ser discricionário quanto vinculado.

Gabarito: Certo
 437

COERCIBILIDADE – é a característica de que os atos de polícia são

coercitivos, uma vez que são imposições de condições ou limitações que dever ser
obrigatoriamente cumpridas pelos particulares.
Duas observações devem ser apontadas!
1ª – existem atos de polícia que são despidos de coercibilidade, como por
exemplo, as licenças e autorizações (atos de consentimento) conferidas em favor dos
particulares e a seu pedido.
2ª – apenas com algumas adaptações, mas com basicamente o mesmo significado,
coercibilidade e imperatividade (nomenclatura utilizada nas características/atributos dos
atos administrativos) são termos sinônimos.
AUTOEXECUTORIEDADE – é a característica dos atos administrativos
que permite a Administração a execução de seus próprios atos independentemente
de manifestação do Poder Judiciário, ou seja, trata-se da possibilidade da utilização
de meios diretos de coerção.
OBSERVAÇÃO: Executar: é a capacidade de ter a sua vontade adimplida
(cumprida) de forma unilateral. Via de regra, costuma ser ordenada pelo Judiciário que
ordena a penhora de bens, de investimentos, etc.

CAIU EM PROVA

((CESPE - 2013 - MC) O poder de polícia somente poderá ser exercido mediante
prévia autorização judicial.

Gabarito: Errado

Com base nesta característica a Administração Pública pode destruir obras

irregulares em áreas de reserva ambiental mesmo sem que o particular o tenha
feito “amigavelmente” após prévia ordem, por exemplo. Outro caso seria a
retirada de invasores de dentro de um órgão público valendo de meios próprios e
coercitivos (porém proporcionais) para tanto, etc.
 438

CAIU EM PROVA

(CESPE - 2013 - ANS - Técnico Administrativo) Para que a administração

pública execute a demolição de uma construção irregular, é necessária autorização
judicial prévia.

Gabarito: Errado

É então que surge aquela grande dúvida! Professor, então todos os atos
de polícia são autoexecutórios, certo? Errado! As multas de trânsito são o
melhor exemplo de atos no exercício do poder de polícia que não são dotados
desta característica.
Pense comigo! Se você é multado e não cumpre com a obrigação do
pagamento, a Administração Pública possui meios próprios para executar este ato?
É possível tomar a sua televisão como pagamento? Dinheiro de sua conta? Cotas em
uma sociedade empresarial? A resposta para todos é não.
Na verdade, quando a Administração quiser satisfazer o seu crédito, deverá
promover uma ação de execução fiscal, pois o Judiciário sim poderá ordenar
algumas das medidas acima citadas.
Como último traço peculiar da autoexecutoriedade temos a sua necessidade de
previsão legal, ou seja, os atos de polícia são autoexecutórios quando a lei
assim o dispuser.
Para finalizarmos, um exemplo de um ato que não era dotado desta característica
e passou a ser após alteração na legislação. Como é de conhecimento de todos a
figura dos “crackudos” é tratada como dependência química que por muitas vezes
gera a ordem, por parte do Poder Público, de internação compulsória.
Não muito tempo atrás, se, por exemplo, um Guarda Municipal fosse
ordenado para recolher os “crackudos” e estes oferecessem resistência,
era necessária uma ordem judicial para recolhê-los compulsoriamente.
Contudo, com o aumento da dura realidade, a legislação passou a conferir
meios próprios à Administração Pública (Guarda Municipal – uma
Autarquia) para forçar o cumprimento da decisão.
Isto posto, concluímos que o ato de polícia era inicialmente desprovido de
autoexecutoriedade, pois havia a necessidade de decisão judicial para o
recolhimento compulsório, e, posteriormente, tornou-se autoexecutório,
 439

uma vez que a Administração Pública passou a ter conferido por lei meios próprios
de execução de seu próprio ato.

EXIGIBILIDADE – para algumas bancas examinadoras, principalmente o

CESPE/UnB, esta é mais uma característica dos atos de polícia. Enquanto
a autoexecutoriedade permite a Administração Pública a utilização de meios
diretos de coerção, a exigibilidade se concretiza como a utilização de meios
indiretos de coerção, o que quer dizer que a Administração Pública exige o
cumprimento do ato, porém não possui instrumentos para forçar o
adimplemento do ato.
De forma muito claro, podemos citar dois exemplos:
1 – a calçada, embora bem público, deve ser conservada pelo particular
que ali reside. Suponhamos que inúmeras denúncias da sua calçada são
oferecidas ao Poder Público. Este, por sua vez, emitirá notificações de que
a calçada deve ser conservada “sob pena de”... O termo “sob pena de”
por si só já se concretiza como uma forma de exigir o cumprimento do
ato, no caso, a conservação da calçada. Note que embora dotado de
exigibilidade, este ato de polícia é desprovido de autoexecutoriedade,
pois ainda que sejam aplicadas inúmeras multas pelo descumprimento, a
Administração Pública não possui meios diretos de coerção, ou seja, meios
para executar o ato (receber o dinheiro) a não ser através de ação judicial.
2– já abordado por nossa banca, a multa de trânsito, embora desprovida de
autoexecutoriedade (já visto acima), é exigível. Podemos verificar isto no
momento que a Administração Pública condiciona o pagamento da multa em
inadimplemento a realização de licenciamento anual veicular (vistoria). De forma
bem didática, o Poder Público não possui meios de receber o dinheiro “à força”,
contudo exige como condição de um novo ato de polícia (consentimento – vistoria)
o pagamento da multa.

CAIU EM PROVA

(CESPE - 2012 - MPE-PI - Analista Ministerial) O atributo da exigibilidade,

presente no exercício do poder de polícia, ocorre quando a administração pública se vale
de meios indiretos de coação para que o particular exerça seu direito individual em
benefício do interesse público, tal como a não concessão de licenciamento do
veículo enquanto não forem pagas as multas de trânsito.

Gabarito: Certo
 440

DELEGAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA

O PODER DE POLÍCIA PODE SER DELEGADO A PARTICULARES?

Este é um tema extremamente controverso na doutrina. Entretanto, não nos cabe divagar
sobre as correntes doutrinárias, mas sim examinarmos o posicionamento das
bancas examinadoras, que diga-se de passagem acompanha a corrente
majoritária e a jurisprudência.
DE FORMA PREDOMINANTE NOS MANUAIS DE DIREITO
ADMINISTRATIVO E NA JURISPRUDÊNCIA TEMOS QUE O PODER DE
POLÍCIA POR SER UMA PRERROGATIVA DE ORDEM PÚBLICA (VEJA O
CONCEITO) É EXCLUSIVA DE PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO
(Administração Direta, Autarquias e Fundações Públicas), sob pena de ofensa ao
princípio da isonomia caso haja delegação deste poder a qualquer particular.

CAIU EM PROVA

CESPE – 2008 – ABIN - Agente de Inteligência) O poder de polícia do Estado

pode ser delegado a particulares.

Gabarito: Errado

CAIU EM PROVA

(CESPE - 2011 - IFB - Professor - Direito) É possível a delegação do poder de

polícia a particulares, desde que a restrição ao exercício de um direito seja em
favor do interesse público.

Gabarito: Errado
 441

Embora esta seja a regra (impossibilidade de delegação a particulares), não há

impedimento de que o particular execute atividades materiais, prévias ou
posteriores ao poder de polícia, como a fiscalização das normas de
trânsito através de equipamentos eletrônicos (“pardais de trânsito”) em
rodovias administradas por empresas privadas, a demolição de obras
irregulares por particulares contratados para tanto, entre outros casos.

ATENÇÃO

Embora nunca abordada pelo CESPE/UnB e por alívio de consciência, devemos

pontuar que o posicionamento do STJ é diverso. Para esta Corte, as atividades de
consentimento e fiscalização do poder de polícia podem ser delegadas, sendo
impossibilitada a delegação do poder de polícia de ordem (normas jurídicas) e sanção
(aplicação de penalidades), conforme posicionamento de Diogo de Figueiredo Moreira
Neto.

CAIU EM PROVA

(CESPE - 2011 - TRE-ES - Analista Judiciário) Ainda que não lhe seja permitido
delegar o poder de polícia a particulares, em determinadas situações, faculta-se
ao Estado a possibilidade de, mediante contrato celebrado, atribuir a pessoas da
iniciativa privada o exercício do poder de polícia fiscalizatório para constatação de
infrações administrativas estipuladas pelo próprio Estado.

Gabarito: Certo

Que fique claro! Não foge ao conhecimento do seu Professor os diversos

posicionamentos sobre o tema e a abordagem diferenciada por parte de outras
bancas examinadoras, contudo, devemos manter a objetividade de nossa aula e
conteúdo, abordando, estudando e sendo treinado para acertar questões da banca
em questão.
 442

PODER REGULAMENTAR

Esta prerrogativa é extraída do texto constitucional e confere aos CHEFES

DO PODER EXECUTIVO a possibilidade de expedir atos administrativos
normativos complementares, de regulamentação, de fiel execução às leis.
Veja como este dispositivo é posto na CRFB/88:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos
e regulamentos para sua fiel execução;

CAIU EM PROVA

(CESPE - 2013 - TCE-RO) Por meio do poder regulamentar, a administração

pública poderá complementar e alterar a lei a fim de permitir a sua efetiva
aplicação.

Gabarito: Errado
Conforme podemos ver acima, o art. 84 da CRFB/88 traz um rol de competências
do Presidente da República, chefe do Poder Executivo Federal, dentre elas, a de expedição
de decretos e regulamentos para fiel execução da lei. Este é o Poder
Regulamentar.
A característica número 1 é que ESTE PODER É EXCLUSIVO DOS CHEFES
DO PODER EXECUTIVO. Pelo princípio da simetria constitucional, a lei maior
estabelece as competências do chefe do Poder Executivo Federal, competindo aos
chefes dos Poderes Executivos estaduais, distrital e municipais igual atribuição em
seus âmbitos de atuação – Estados, Distrito Federal e Municípios,
respectivamente.
A lógica do nosso ordenamento jurídico ao conferir a autoridades de
Administração Pública tal competência foi a de que, estes, os verdadeiros
implementadores, executores da lei, possuidores de um maior feeling em relação a rotina
e desenvolvimento das vontades legislativas deveriam possuir certa liberdade para
dar fiel execução a termos de lei que assim necessitarem ou propositalmente fizer
o legislador.
Costumo dizer a vocês, Concurseiros e Concurseiras 24 Horas, que o legislador
vive em uma bolha, livre da dura e cruel realidade da execução das leis. Redige
leis, faz constar ideais de conduta, muitas das vezes que não são condizentes com
a realidade ou nem sequer dela se aproximam. Antevendo este fenômeno, nosso
ordenamento jurídico reconhece a necessidade permitir aos chefes do
 443

Poder Executivo a capacidade “explicar” alguns termos de lei, de dar-lhes

fiel execução, de regulamentá-las, uma vez que estes são os representantes máximos
daquele Poder que tem contato com a realidade, os responsáveis por serviços
públicos, pela fiscalização aos particulares, pelas medidas repreensivas, pelo
atendimento as necessidades imediatas do povo, etc.
Muito claramente conseguimos enxergar isso quando mencionamos as
licitações públicas. Entenda como o procedimento se desenvolve e como
se manifesta o Poder Regulamentar. Primeiramente, a Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988 estabelece como competência privativa da União legislar
sobre normais gerais de licitações públicas e contratos administrativos:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades,
para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI,
e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do
art. 173, § 1°, III;
Isto posto, em seguida, a união edita a lei 8.666/93, lei de licitações
públicas e contratos administrativos (tema que será abordado mais a frente
caso seja constante de seu edital). ainda com fundamento nesta competência
legislativa, a união editou em 2002 a lei 10.520/02, e instituiu o pregão como nova
modalidade de licitação pública.
Concebido sob um aspecto de ser a mais eficiente das modalidades de licitações
públicas existentes em nosso ordenamento jurídico, o pregão pode ser realizado
de duas formas: presencial e eletronicamente. é o famoso pregão eletrônico.
Devemos ressaltar, no entanto, que a utilização de equipamentos de
tecnologia da informação era uma novidade na rotina da administração
pública. todas as licitações eram presenciais. nesse momento você pensa: sem
problemas, a lei obviamente explica como é feito o pregão eletrônico.
engana-se! a lei 10.520/02 é omissa. nada explica, não dá a fiel execução ao instituto
do pregão eletrônico que precisaria ser regulamentado.
Assim sendo, a administração pública, através do chefe do poder
executivo (lula na época) edita a decreto 5.450/05 que regulamenta o pregão
eletrônico. agora, finalmente, esta modalidade de licitação pública poderá
devidamente executada, pois foi regulamentada por quem de fato a conduz, a
administração pública.

ATENÇÃO

Este é o Poder Regulamentar. Mas não confunda poder regulamentar conferido aos
chefes do Poder Executivo com Poder Regulatório conferido às Agências Reguladoras.
Regulamentar é sobre qualquer dispositivo de lei que assim necessite. Regular é poder
conferido por lei as Agências Reguladoras para baixar as regras e procedimentos sobre
determinado ramo econômico.
 444

DECRETO DE EXECUÇÃO X DECRETO AUTÔNOMO

Algumas expressões devem ser explanadas neste tema. PRIMEIRAMENTE

ENTENDA QUE TUDO AQUI SE INSERE DENTRO DO CONCEITO DE
PODER NORMATIVO. Poder Normativo é a capacidade que possui o Poder
Público de editar atos normativos, leis (ordinárias, complementares, etc) e atos
administrativos (decretos, regulamentos, etc).
PODER NORMATIVO É GÊNERO. ENGLOBA A FUNÇÃO TÍPICA
LEGISLATIVA DO PODER LEGISLATIVO E, TAMBÉM, O PODER
REGULAMENTAR DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

CAIU EM PROVA

(CESPE - 2013 - TCE-RO - Agente Administrativo) Quando a administração

expede normas de caráter geral e impessoal, ela está desempenhando o poder
regulamentar e a função normativa simultaneamente.

Gabarito: Certo
Isto posto, temos o seguinte: todo o poder conferido ao legislativo para a
elaboração de uma lei é proveniente da constituição da república.
A crfb/88 é a lei maior. É o ponto zero de nosso ordenamento jurídico. É o
epicentro do direito brasileiro.
No caso do exemplo citado acima, entenda: a constituição, ato zero,
estabelece que é competência da união legislar sobre normais gerais de licitações
públicas e contratos administrativos. Surge então a lei citada – 10.520/02 – que
poderemos chamar de um ato normativo (é uma lei). É, por sua vez, um ato normativo
primário, pois é o número 1, uma vez que emana diretamente do 0 (crfb/88).
O decreto de execução visa dar fiel execução, regulamentação ao pregão
eletrônico, vem em decorrência do exercício do poder regulamentar e
como um ato normativo (ato administrativo) de número 2, ou seja, secundário, pois
vem após a lei, que é o ato primário.
Desta maneira estabelecemos o seguinte:
 445

Esta é a regra do Poder Regulamentar. Entretanto, no ordenamento jurídico

pátrio vem sendo consagrado uma espécie de decreto que quebra este
paradigma acima relatado.
Veja o art. 84, VI, “a” e “b”, CRFB/88, incluídos pela E.C. 32/01:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
VI – dispor, mediante decreto, sobre: (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 32, de 2001)
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não
implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos
públicos; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; (Incluída pela
Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

Note que existe uma possibilidade em nossa Constituição Federativa de

que o Presidente da República discipline determinados temas mediante
DECRETO COM FUNDAMENTO ÚNICA E EXCLUSIVAMENTE NA LEI
MAIOR. Ou seja, a mesma conferiu a possibilidade de um decreto com autonomia, pois
não demanda de uma lei prévia para tratar deste assunto. ESTE É O CHAMADO
DECRETO AUTÔNOMO.
Autônomo, sim. Por que, Professor? PORQUE NÃO PRECISA DE LEI. Por
exemplo, mudar um Ministério de endereço, de local, é dispor sobre a organização
e funcionamento da Administração Pública Federal sem criação nem extinção de
órgãos, tampouco aumento de despesas.
Extinguir um cargo público, quando vago, mesma ideia. É UM ATO
NORMATIVO PRIMÁRIO. MAS NÃO É LEI. É DECRETO. LOGO, O
DECRETO AUTÔNOMO se diferencia do Decreto de Execução por não necessitar
do ato normativo primário (lei), mas sim, ser o ato normativo primário (ato
administrativo – decreto – independente de lei).
Muitos na doutrina discordam da existência deste Decreto Autônomo, pois
sustentam ser uma ofensa ao ordenamento jurídico, uma vez que quem cria
Direito é lei. Já aqueles que sustentam sua aceitação, afirmam que este Decreto
traz inovações, porém, não cria direitos.
Para efeitos de questões de provas, este tema já é mais do que aceito e
cobrado.
Inclusive, nosso ordenamento jurídico flerta com a autonomia dos atos
administrativos normativos em outros dois momentos na CRFB/88 (Conselho Nacional
de Justiça - art. 103-B, §4º, I e Conselho Nacional do Ministério Público - 130-A, §2º, I),
contudo ainda não são abordados como eventual exercício de Poder Regulamentar em
questões de prova.
 446

► Poder hierárquico

Este poder não nos exige grande desenvolvimento e aprofundamento. É inerente

a qualquer estrutura organizacional hierarquizada. Possui conexão direta com o ideal de
relação chefe e chefiado, subordinador e subordinado, empregador e empregado,
Administração Pública e servidor.
Permite ao administrador público as prerrogativas de revisão da atuação de seus
subordinados, ordens concernentes a definição de locais de serviço de servidores
públicos, anulação de atos ilegais de subordinados, delegação de competência,
avocação de competência, etc.

CAIU EM PROVA

(CESPE - 2013 - MJ - Analista Técnico - Administrativo) Decorre da hierarquia

administrativa o poder de dar ordens aos subordinados, que implica o dever de
obediência aos superiores, mesmo para ordens consideradas manifestamente ilegais.

Gabarito: Errado

O exercício deste Poder Administrativo é incidente somente em uma

relação vertical, ou seja, com a presença de hierarquia. Ocorre dentro de
uma mesma pessoa jurídica.
Atuação de revisão da atuação de um técnico da Defensoria por parte de um
Defensor Público se funda nesta prerrogativa. A revisão de atuação por parte de
um chefe de repartição no BACEN em face de servidores por ele chefiado.
Caso você, Concurseiros e Concurseiras 24 Horas, não tenham percebido,
falamos sobre a atuação da Administração Direita com a própria
Administração Direta (Defensoria Pública da União - órgão da Administração
Pública Direta) e a atuação de entidade da Administração Indireta com a
própria Administração Indireta (BACEN - autarquia).

ATENÇÃO

Não há hierarquia, tampouco o exercício do Poder Hierárquico na

relação estabelecida entre os entes federativos e seus órgãos (Administração Pública
Direta) com as entidades administrativas da Administração Pública Indireta (autarquias,
empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas).
 447

Remetendo a aula de Princípios da Administração Pública, o princípio da

autotutela está diretamente ligado ao exercício do poder hierárquico, pois demanda
uma subordinação, hierarquia. por sua vez, a relação entre a administração pública
direta e indireta não presume hierarquia. existe uma vinculação. Há controle? Sim.
Claro. MAS ESTE controle é apenas finalistico, é a chamada supervisão ministerial.
tem fundamento no princípio da tutela administrativa. autotutela - hierarquia -
relação vertical - poder hierárquico. tutela administrativa - vinculação - relação "lado a
lado". Por fim, o Poder Hierárquico fundamenta atos que disciplinam a atuação de
determinados órgãos. São eles regulamentos, resoluções, instruções normativas, etc.
PODERES VINCULADO E DISCRICIONÁRIO Tratam-se de poderes que
estão diretamente ligados à liberdade (ou não) de atuação, à margem (ou não)
conferida aos agentes para que possam exercer juízo de valor, analisar (ou não)
casos concretos de acordo com os critérios de conveniência e oportunidade.
Basicamente, o poder vinculado é aquele que determina que a administração
atue de maneira totalmente atrelada a lei, sem qualquer liberdade, margem de
escolha ou espaço para exercício de um juízo de valor por parte dos agentes da
Administração Pública.
No exercício do Poder Vinculado o agente público da Administração Pública atua
de maneira análoga a um maquinista de trem. Segue nos trilhos. Em linha reta.
Sem liberdade movimentar o trem para um lado e para o outro. É esse o exercício
do Poder Vinculado. Sem liberdade, do jeito que a lei determina.
Dois exemplos vem ao caso. O primeiro, a concessão de licença. É o que ocorre
no caso da carteira de motorista (Carteira Nacional de Habilitação) e os alvarás de
estabelecimento. Se um particular atende todos os requisitos da lei, por mais que
o agente público veja um potencial "assassino ao volante", não há nada que posso
fazer. Foi aprovado em todos os exames aos quais foi submetido? Tem direito a
carteira de motorista. E ponto final.
De igual maneira ocorre no caso de uma admissão em universidade pública.
Atende todos os requisitos da lei? Aprovação em vestibular, documentação, idade
mínima, etc? Tem que admitir como estudante. Não pode negar. Esse é o exercício
do Poder Vinculado.
Em contrapartida, o poder discricionário é aquele no qual o agente
público da administração pública atua dentro dos limites da lei, porém, com
liberdade, com margem de escolha, exercendo juízo de valor, de mérito. O exercício
deste Poder gera o chamado mérito administrativo.
Gostaria de salientar que a utilização desta prerrogativa está diretamente
conexa com os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.
No exercício deste Poder, o agente da Administração Pública atua de maneira
análoga a um motorista de um carro. Não pode subir as calçadas, esses seriam os
limites da lei. Contudo, dentro destes limites da calçada, possuem liberdade para
transitar entre as faixas de rolamento, ou seja, possuem liberdade de escolha.
E onde se inserem os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade? A lei
estabelece o limite das calçadas, mas o que proíbe que o condutor faça ziguezague
 448

na pista seria limitado pelo princípio da proporcionalidade e da razoabilidade.

Desta maneira atua este agente.
Dois exemplos servem como parâmetro. O primeiro, o pedido de porte de arma
por parte de um particular. Assim como você, eu sou um mero particular aos olhos
da Administração Pública. Não exerço nenhum tipo de cargo na área de segurança
pública. Contudo, apresento ao Poder Público um requerimento para que eu possa
portar buscando minha proteção pessoal. Fundamento meu pedido informando
que sou residente de uma localidade próxima a comunidade carente onde há
práticas criminosas. Ora veja, Concurseiros e Concurseiras 24 Horas, o Estado terá
neste caso uma liberdade para avaliar se me concede ou não esta autorização.
Analisa o meu pedido, exerce juízo de valor e, por exemplo, conclui por não me
conceder.
Basicamente, o Estado avaliou meu pedido e podia deferir ou não. Optou por não.
Mas podia ter optado por sim. De maneira ou pouco distinta, mas ainda existente,
é o caso do agente de vigilância sanitária que ao verificar irregularidades possui
liberdade em que penalidade aplicar.

ATENÇÃO

A aplicação de uma penalidade é exercício do Poder Vinculado (tem de aplicar

alguma penalidade), contudo, se irá interditar o estabelecimento ou multa-lo, por exemplo,
fica a critério deste, sendo verdadeiramente exercício do Poder Discricionário (escolha
de penalidade).

A RELAÇÃO ENTRE OS PODERES ADMINISTRATIVOS

Invariavelmente, o exercício de um Poder poderá se misturar e confundir com o

exercício de outro Poder. Vamos a diversos apontamentos:
- A aplicação de penalidade a um servidor por seu chefe imediato. É exercício
de Poder Disciplinar ou Hierárquico?
A palavra “chefe” normalmente faz com que você responda Poder Hierárquico.
Errado! Estamos diante de verdadeiro exercício do Poder Disciplinar. O simples
fato de haver uma autoridade superior em uma estrutura hierarquizada para
aplicação da penalidade não faz do caso um exercício do Poder Hierárquico. Trata-se
apenas de uma lógica de aplicação de sanções. Servidor não sofrerá penalidade
de um par seu (alguém de mesmo patamar hierárquico).
 449

CAIU EM PROVA

(CESPE - 2013 - MI - Analista Técnico - Administrativo) Considere que um

servidor público, após regular processo administrativo disciplinar, seja suspenso por
decisão da autoridade competente, por praticar irregularidades no exercício do
cargo. Nessa situação, a imposição pela administração pública da sanção ao
servidor, independentemente de decisão judicial, decorre do poder hierárquico.

Gabarito: Errado

- Um decreto que proíbe os moradores de determinada localidade de edificar

a partir de determinado andar, dando execução à leis de urbanismo. É exercícios de
qual Poder?
Pensou? De Polícia? Sim. Pensou mais? Regulamentar? Sim. Pensou de novo e
“se” confundiu? Como pode, Professor, dois poderes ao mesmo tempo? Concurseiros e
Concurseiras 24 Horas, não há regra neste sentido. Vários poderes podem ser utilizados
ao mesmo tempo. Neste caso, ao regulamentar um lei através de decreto, o chefe do
Executivo exerce o Poder Regulamentar da Administração Pública. Ao impor uma
restrição a propriedade de alguns em prol do interesse pública, a autoridade pública
exerceu o Poder de Polícia.
- Uma autarquia regulamentando sua atividade. É exercício do Poder
Regulamentar ou Hierárquico?
Poder Hierárquico. Embora seja uma regulamentação, ela é fundada no simples
fato de que as autoridades superiores podem determinar o modo de operar, de
trabalhar, de executar dos seus subordinados. Não tem como fundamento o Poder
Regulamentar. Inclusive, este é de competência dos chefes do Executivo.
Por fim, eu, Professor Igor Daltro, divido os Poderes Administrativos em dois
grupos. No primeiro temos o Regulamentar, de Polícia, Hierárquico e
Disciplinar. No segundo grupo, o Vinculado e o Discricionário.
Posso lhe afirmar com toda a certeza que a atuação da Administração Pública é
fundada em um dos poderes do primeiro grupo, combinado, pelo menos, com um
dos poderes do segundo grupo.
Vamos aos exemplos!
Fiscalização de trânsito na rua X e não na Rua Y. Exercício do Poder de
Polícia com o Poder Discricionário. Se algum particular ultrapassa o limite
de velocidade e é flagrado pelo equipamento, Poder de Polícia com Poder
Vinculado, pois o agente não pode, mas sim, deve aplicar a penalidade.
 450

Aplicação de abandono de cargo a um servidor é Poder Discplinar com

Poder Vinculado. Já a aplicação de subordinação grave é Poder Disciplinar
(aplicar a penalidade), Poder Discricionário (a autoridade julgadora possui certa
liberdade para determinar o que vem a ser “insubordinação grave” – pode ser
desde a recusa de uma ordem de um superior a uma ofensa verbal ao seu chefe)
e Poder Vinculado (configurado no Processo Administrativo Disciplinar a
infração, a sanção deve ser aplicada).
Determinação do local de autação de um Guarda Municipal. Exercício do
Poder Hierárquico (chefe tem esse poder fundado na hierarquia), Poder Vinculado (o
chefe tem de determinar um local de atuação) e Discricionário (o local de atuação é
definido por escolha do chefe).
Me fiz claro? Tenha atenção! Em uma questão, o exercício de um Poder não afasta
ou torna incorreto o exercício de um outro Poder distinto.

USO E ABUSO DE PODER

Conforme visto anteriormente, o exercício dos Poderes Administrativos são

fundados no princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse
Privado (conforme tópico “regime jurídico administrativo”). Entretanto, é de vital
importância ressaltar que os exercícios destes poderes são limitados e dever
ser pautados na lei e na estrita medida necessária para que se atinjam os
interesses da coletividade.
Ainda que haja divergência doutrinária, o uso e abuso de poder é um tema que
visa evitar, ilidir as atitudes e atos arbitrários por parte do Estado.
ABUSO DE PODER É, portanto, um gênero que determina ser ilegal a
atuação do Estado quando for violadora dos direitos e garantias fundamentais dos
particulares.
Este gênero dividi-se em duas espécies: excesso de poder e desvio de poder.
Excesso de poder também por ser chamado de excesso de competência, o que quer dizer
que um agente público atua nesta modalidade de Abuso de Poder quando excede,
ultrapassa, exorbita os limites de sua competência.
O servidor chefe da repartição que aplica a penalidade de demissão a um de seus
subordinados. A lei 8.112/90, Estatuto do Servidor Público Civil Federal, é clara.
Quem aplica a penalidade de demissão são as autoridades máximas, os
Presidentes dos órgãos ou entidades.
DESVIO DE PODER conhecido de maneira alternativa como DESVIO DE
FINALIDADE ocorre quando um agente público no exercício de suas prerrogativas
pratica ato que visa interesse diverso daquele que deveria – o interesse único e
exclusivamente da coletividade.
É o caso da Tredestinação. Uma vez que se instala a desapropriação de
determinado bem sob a ótica de construção de uma escola na localidade não pode
 451

jamais o agente público, posteriormente, alienar aquele para a construção de um

shopping center bem sob o argumento de que atende o interesse da coletividade.

ATENÇÃO

O Excesso de Poder admite correção caso não seja uma competência exclusiva.
Neste caso, a autoridade competente se apresenta e ratifica, suprindo assim a ilegalidade
constante deste ato. Já o Desvio de Poder é vício insanável do ato, não admitindo correção
em hipótese alguma.
 452

11.3 SERVIÇOS, BENS E SERVIDORES PÚBLICOS

11.3.1 Serviços públicos

CONCEITO

“Toda atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados, basicamente sob
regime de direito público, com vistas à satisfação de necessidades essenciais e secundárias
da coletividade” (José dos Santos Carvalho Filho).

OBS.: O próprio Poder Público regulamenta e fiscaliza a execução do serviço

público (art. 175, Constituição Federal: “Incumbe ao Poder Público, na forma da lei,
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a
prestação de serviços públicos”). A Lei Federal que regula a concessão e a permissão da
prestação de serviços públicos é a Lei nº 8.987/95.
Regime de Direito Público: no nosso ordenamento jurídico existem normas de
direito público e normas de direito privado. As normas de direito privado podem ser
alteradas ou derrogadas pela vontade dos particulares; já as normas de direito
público são cogentes, isto é, não podem ser alteradas pela vontade dos
particulares. Portanto, se um serviço é regido por normas do direito privado ele não é
considerado público, não obstante sua essencialidade.
Exemplo: entidade religiosa que presta serviço de educação, não obstante sua
essencialidade (serviço de educação), não pode ser considerado “serviço
público”, pois não se sujeita ao regime de direito público, mas sim ao regime de
direito privado, muito embora o serviço seja regulado e fiscalizado pelo Estado.

► Classificação dos Serviços Públicos

a) Quanto à essencialidade: serviços públicos propriamente ditos e serviços de

utilidade pública. Serviços públicos propriamente ditos, ou essenciais, são os
imprescindíveis à sobrevivência da sociedade e, por isso, não admitem
delegação ou outorga (polícia, saúde, defesa nacional etc.). Serviços de
utilidade pública, úteis, mas não essenciais, são os que atendem ao interesse
da comunidade, podendo ser prestados diretamente pelo Estado, ou por
terceiros, mediante remuneração paga pelos usuários e sob constante
fiscalização (transporte coletivo, telefonia etc.);
b) Quanto à adequação: serviços próprios do Estado e serviços impróprios do
Estado. Serviços próprios do Estado são aqueles que se relacionam
intimamente com as atribuições do Poder Público (segurança, polícia, higiene
e saúde públicas etc.) e para a execução dos quais a Administração usa da sua
 453

supremacia sobre os administrados. Por esta razão, só devem ser

prestados por órgãos ou entidades públicas, sem delegação a particulares. Tais
serviços, por sua essencialidade, geralmente são gratuitos ou de baixa
remuneração, para que fiquem ao alcance de todos os membros da
coletividade. Serviços impróprios do Estado são os que não afetam
substancialmente as necessidades da comunidade, mas satisfazem interesses
comuns de seus membros, e, por isso, a Administração os presta
remuneradamente, por seus órgãos ou entidades descentralizadas (autarquias,
empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações
governamentais), ou delega sua prestação a concessionários ou
permissionários;
c) Quanto à finalidade: serviços administrativos e serviços industriais. Serviços
administrativos são os que a Administração executa para atender a suas
necessidades internas ou preparar outros serviços que serão prestados ao
público, tal como o da imprensa oficial. Serviços industriais são os que
produzem renda para quem os presta, mediante a remuneração da utilidade
usada ou consumida, remuneração esta, que, tecnicamente, se denomina tarifa
ou preço público, por ser sempre fixada pelo Poder Público, quer quando o
serviço é prestado por seus órgãos ou entidades, quer quando por
concessionários, permissionários ou autorizatários;
d) Quanto aos destinatários: serviços gerais ou uti universi e serviços individuais
ou uti singuli. Serviços gerais são os que não possuem usuários ou
destinatários específicos e são remunerados por tributos, como calçamento
público, iluminação pública. Serviços individuais são os que possuem de
antemão usuários conhecidos e predeterminados, como os serviços de
telefonia, de iluminação domiciliar, e são remunerados através de tarifa
ou taxa, e não por imposto.

► Princípios dos Serviços Públicos:

Princípio da Continuidade do Serviço Público: o serviço público não deve

sofrer interrupção, isto é, sua prestação deve ser contínua para evitar que a paralisação
provoque prejuízo ao usuário. Assim, o serviço público deve ser acessível e prestado
de forma contínua.
Obs.: O princípio não proíbe a interrupção justificada da prestação do serviço e
que pode decorrer do não atendimento, pelo usuário, de exigências próprias (não observa
as condições impostas para a fruição do serviço), do não pagamento da remuneração
imposta (taxas, tarifas ou preços públicos) ou, ainda, das necessidades próprias do
prestador de serviços. A Lei Federal nº. 8.987/95, que estabelece normas gerais para as
concessões e permissões dos serviços públicos, em seu §3º, art. 6º, admite essa
interrupção, ao dispor que não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua
interrupção em situação de emergência ou após prévio aviso, quando motivada por
razões de ordem técnica ou de segurança das instalações e por inadimplemento do
usuário, considerado o interesse da coletividade.
 454

Princípio da Generalidade: Os serviços públicos devem permanecer acessíveis

a qualquer usuário que deles necessite, obrigando o Poder Público a prestá-los de forma
indiscriminada ou com o intuito de atender a toda a comunidade.
Princípio da Igualdade entre os Usuários – Isonomia: O prestador do serviço
público não pode, ressalvadas as hipóteses de discriminação decorrentes de imperativo
legal, estabelecer tratamento diferenciado entre os usuários, tratando-se, ainda, de direito
básico assegurado a todos os consumidores (art. 6º, inciso X, do
Código de Defesa do Consumidor). A igualdade de tratamento, por óbvio, deve respeitar
as condições pessoais dos consumidores-usuários e, por isso, admitem-se discriminações
positivas (idosos, pessoas com deficiência, hipossuficientes economicamente etc.).
Obs.: Não é todo serviço público que permite o reconhecimento da aplicação do
sistema protetivo dos direitos do consumidor, porque há serviços cuja prestação é
obrigatória e independente de remuneração direta pelo usuário (como os serviços gerais,
uti universi propriamente ditos – exemplo: saúde, segurança pública etc.).
Nestes a relação estabelecida entre o usuário e o Poder Público não pode ser caracterizada
como de “consumo”, diferentemente do que ocorre em relação aos serviços cuja utilização
é determinada pela remuneração paga pelo usuário (como os de utilidade pública –
exemplo: transporte coletivo, telefonia, iluminação domiciliar etc.). Mas, seja ou não
decorrente de relação de consumo, pode o usuário ou cidadão
exigir do Estado a prestação do serviço, como também pode buscar a reparação de
eventual dano que tenha sofrido, e a responsabilidade civil será objetiva (art. 37, §6º, da
Constituição Federal).
Princípio da Eficiência: O serviço deve ser prestado de modo a atender
efetivamente as necessidades do usuário, do Estado e da sociedade, com baixo custo e
maior aproveitamento possível.
Princípio da Atualidade: O princípio obriga que o prestador do serviço aplique
a melhor técnica, empregando tecnologia adequada e realizando periódicas atualizações
ou investimentos a fim de permitir a efetiva eficiência na execução das atividades
materiais sob sua responsabilidade.
Princípio da Modicidade das Tarifas: O princípio impede que o fator
econômico (custo) se traduza em fato impeditivo para a fruição do serviço público.
Associado à acessibilidade, a modicidade exige que a política tarifária
observe o poder econômico daqueles que usufruem dos serviços públicos.
Princípio da Cortesia: Todos merecem tratamento cordato, respeitoso, da
Administração Pública e de seus agentes, e estes, na prestação dos serviços públicos,
devem ser preparados para atender, com aqueles parâmetros, os usuários de forma
indiscriminada.
 455

► Formas de Prestação dos Serviços Públicos:

3 formas distintas:
a) serviços centralizados: prestados diretamente pelo Poder Público, em seu
próprio nome e sob sua exclusiva responsabilidade (ex: imprensa oficial);
b) serviços desconcentrados: prestados pelo Poder Público, por seus órgãos,
mantendo para si a responsabilidade na execução (ex: Procon);
c) serviços descentralizados: prestados por terceiros, para os quais o Poder Público
transferiu a titularidade ou a possibilidade de execução, seja por outorga (por lei – a
pessoas jurídicas criadas pelo próprio Estado), seja por delegação (por contrato –
concessão ou ato unilateral – permissão).

Obs.: O modo de prestação não se confunde com a forma de execução, que pode
ser direta ou indireta.

a) Execução direta: ocorre sempre que o Poder Público emprega meios próprios
para a sua prestação, ainda que seja por intermédio de pessoas jurídicas de direito público
ou de direito privado para tal fim instituídas.
b) Execução indireta: ocorre sempre que o Poder Público concede a pessoas
jurídicas ou pessoas físicas estranhas à entidade estatal a possibilidade de virem a executar
os serviços, como ocorre com as concessões e permissões.

► Delegação e Outorga de Serviço Público:

O serviço é outorgado por lei e delegado por contrato. Nos serviços delegados há
transferência da execução do serviço por contrato (concessão) ou ato negocial (permissão
e autorização). A outorga, que implica na transferência de titularidade, possui contornos
de definitividade, posto emergir de lei; a delegação, ao contrário, sugere termo
final prefixado, visto decorrer de contrato.

► Concessão de Serviço Público:

Apenas os serviços de utilidade pública podem ser objeto do contrato de

concessão; serviços propriamente ditos ou essenciais à coletividade não admitem a
transferência de execução, devendo permanecer em mãos do Poder Público. Serviços
concedidos são os delegados a pessoas jurídicas de direito privado, por contrato
administrativo, que os executam em seu nome, conta e risco.
 456

CONCEITO

Concessão de Serviço Público: “É a delegação da prestação de um serviço

público, feita pelo poder concedente (União, Estados, Distrito Federal ou
Município), mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou
consórcio de empresas, que demonstre capacidade para o seu desempenho, por sua
conta e risco e por prazo determinado” (Lei nº. 8987/95, art. 2º, inciso II).

Permissão de Serviço Público: “É a delegação da prestação de um serviço

público, a título precário, mediante licitação, feita pelo poder concedente (União, Estados,
Distrito Federal ou Município), à pessoa física ou jurídica, que demonstre capacidade para
o seu desempenho, por sua conta e risco” (Lei nº. 8.987/95, art. 2º, inciso IV).
 457

11.3.2 Bens públicos

CONCEITO

“Conjunto de bens pertencentes a pessoas jurídicas de direito público (União,

Distrito Federal, Estados e Municípios, autarquias e fundações públicas), assim como os
que estejam destinados à prestação de serviços públicos, equiparando-se a estes o conjunto
de bens formadores do patrimônio das pessoas jurídicas de direito privado (empresas
públicas e sociedades de economia mista) criadas pelas entidades estatais, quando
prestadoras de serviços públicos.”

► Classificação dos Bens Públicos:

a) bens de uso comum: são os de uso de todos indistintamente (ruas, praças,

rodovias, praias etc.);
b) bens de uso especial: prestam-se à execução de serviços públicos, destinados à
fruição exclusiva do Poder Público (repartições públicas) ou à fruição geral (museus,
universidades, parques etc.);
c) dominicais ou dominiais: constituem o patrimônio disponível, exercendo o
Poder Público os poderes de proprietário como se particular fosse; não possuem
destinação específica.

► Afetação e Desafetação:

Os bens de uso comum e os de uso especial são adquiridos para uma destinação
específica, isto é, são afetados a uma destinação de uso comum ou de uso especial. À
retirada dessa destinação, ou seja, a transformação de um bem de uso comum ou especial
em dominical, dá- se o nome de desafetação. A afetação de bens a uso comum pode
decorrer de fato natural (rios, mares), da própria natureza do bem (rodovias, praças), ou
de imposição legal ou de ato administrativo (que impõe a modificação de uso
especial para o uso comum).
A desafetação depende de lei. Somente por exceção um bem de uso especial, por
exemplo, pode passar para a classe de dominical, sem necessidade de lei. É o caso de um
incêndio que destrua determinado prédio público, restando apenas o terreno onde este
fora construído.
 458

► Regime Jurídico dos Bens Públicos:

Os bens públicos são regidos por regime jurídico de direito público, assegurando
ao patrimônio público atributos especiais e que exorbitam o direito privado. Assim, os
bens públicos são gravados de:
a) inalienabilidade: não estão sujeitos, em regra, à transferência de domínio
(venda, doação);
b) imprescritibilidade: são insuscetíveis de serem adquiridos por usucapião;
c) impenhorabilidade: são insuscetíveis de constrição judicial por penhora;
d) não podem ser onerados, isto é, não podem ser dados em garantia (penhor,
hipoteca).
Obs.: A inalienabilidade é relativa, porquanto se admite a transferência de
domínio dos bens dominicais (aqueles que não estão afetados ao uso comum ou ao uso
especial), desde que haja autorização legislativa, avaliação prévia e licitação). A
imprescritibilidade é absoluta, ou seja, nenhum bem público poderá ser adquirido pelo
particular através da usucapião. A impenhorabilidade e a não oneração também são
absolutas.

► Uso de Bens Públicos:

Os bens de uso comum ou de uso especial podem ser utilizados por particulares,
desde que o uso não se revele prejudicial ao interesse público ou ao próprio bem. Os bens
de uso comum (ruas, praças) são de utilização ordinária pelos particulares,
independentemente de qualquer concordância pela Administração, podendo ocorrer
excepcionalmente o uso extraordinário ou sujeito a condições e restrições especiais
(fechamento excepcional de uma rua, utilização de uma praça pública para comícios,
festas folclóricas, religiosas). Assim, temos que o uso de bens públicos pode ser: comum
ordinário ou comum extraordinário.
• Uso comum ordinário: todos, indistintamente, independentemente de
remuneração ou de expressa autorização, podem se utilizar do bem público segundo as
suas finalidades.
• Uso comum extraordinário: quando o uso depende de consentimento estatal ou
está condicionado ao pagamento ou o bem deixa de ser acessível a qualquer pessoa.
• Uso normal do bem: é aquele que atende a sua finalidade.
• Uso anormal do bem: é o que impõe a modificação temporária da finalidade do
bem (exemplo: fechamento de uma rua para a realização de uma festa religiosa). O uso
anormal sempre exigirá consentimento estatal, devendo ser precário (passível de
revogação ou modificação a qualquer tempo) e temporário.
• Uso gratuito ou oneroso: por fim, temos que o uso de bem público pode ser
gratuito ou remunerado (oneroso).
 459

► Modos de uso privativo de bens públicos:

a) autorização de uso: decorre de ato administrativo discricionário (faculdade),

precário (pode ser revogado ou alterado a qualquer tempo), e por ele a
Administração consente ou apenas permite e faculta o uso do bem pelo
particular, de modo a não prejudicar o interesse público e atender ao
interesse predominantemente do particular, prescindindo de requisitos
especiais (autorização legislativa e licitação). A autorização, às vezes, pode
ser deferida com prazo de duração (diz-se que a autorização é qualificada),
conferindo direitos ao particular enquanto vigente. A revogação do ato antes
do término de seu prazo pode ensejar o direito à indenização – exemplo:
autorização pela SETEC para a colocação de mesas de bar na calçada;
b) permissão de uso: decorre de ato administrativo discricionário, precário,
negocial, e por ele a Administração consente que o particular utilize o bem,
satisfazendo interesse de ambos (o interesse público e o interesse privado
são convergentes). Enquanto vigente, a permissão confere direitos ao
particular, e, em regra, não deve ser deferida com exclusividade (exemplo:
instalação de banca de jornal em logradouro público). O particular não
detém mera faculdade de utilização, mas sim dever de usar o bem, sob pena
de caducidade, já que também incide interesse público. A permissão pode
ser precária (sem prazo de duração) ou qualificada ou condicionada.
Sempre que reunir a natureza de contrato, e não de ato administrativo, deve
ser precedida de licitação;
c) concessão de uso: decorre de contrato administrativo sujeito
a prévia licitação, podendo a utilização ser remunerada ou gratuita para o particular (ainda
que remunerada não equivale a locação, porque regida por normas de direito
público). Atribui direito pessoal de uso do bem público; é realizada intuitu personae e
não admite, em regra, transferência a terceiros. Convergem o interesse público e o
do particular, e quando incidente sobre bens de uso comum há de respeitar a destinação
do bem (exemplo: mercados municipais, parques de exposição).
d) concessão de direito real de uso: igualmente decorre de contrato sujeito a prévia
licitação, conferindo direito real (posse - transmissível) e necessitando de inscrição no
Registro de Imóveis onde o bem estiver matriculado. Pode ser gratuita ou onerosa,
operando-se por escritura pública ou termo administrativo, dependentes de registro. É
transmissível por ato inter vivos ou causa mortis, revertendo a posse para a Administração
se não cumprido o fim a que se destina (fins específicos de urbanização,
industrialização, edificação, cultivo ou qualquer outra exploração de interesse social;
e) cessão de uso: contrato que prevê a transferência da posse (não transfere a
propriedade e não gera direito real) de um bem de uma entidade para outra entidade ou
órgão público. Dispensa autorização legislativa quando operada dentro da
mesma entidade. Se o destinatário não integrar a mesma entidade, exige-se autorização
legal. As condições de uso e o prazo, que tanto poderá ser determinado como também
indeterminado, são fixados no termo lavrado, possuindo o contrato a natureza de “ato de
colaboração entre repartições públicas”.
 460

f) concessão de uso especial para fins de moradia: prevista na Medida Provisória

n. 2.220 de 2.001, institui a possibilidade de incidir a concessão de uso em bens
públicos ocupados até 30 de junho de 2001, para fins de moradia. A concessão
poderá ser administrativa ou judicial, desde ocorra recusa por parte do Poder
Público detentor do domínio (propriedade). O ato de concessão, administrativo ou
judicial, será levado a registro no Cartório de Imóveis em que o bem estiver
matriculado. O direito é transferível por ato inter vivos ou causa mortis, mas se
extingue se o concessionário adquirir propriedades ou concessão de outro imóvel ou
alterar a destinação do imóvel objeto da concessão para fins de moradia. Requisitos:
 Possuir o imóvel de área máxima de 250m²;
 Ser destinado à moradia própria ou dos familiares do requerente;
 Será gratuita;
 O requerente não pode ser proprietário ou concessionário de outro imóvel
urbano ou rural;
 O prazo de ocupação é de, no mínimo, cinco anos, sem oposição ou
interrupção.
 461

11.3.3 Servidores públicos

► Agentes públicos

Para a execução dos serviços da administração pública é mais dos que necessário
os recursos humanos, constituem a massa de pessoas naturais que sob variados vínculos,
seja estatutário ou celetista, de forma definitiva ou transitória e algumas vezes sem
qualquer liame, prestam serviços à Administração Pública ou realizam atividades de sua
responsabilidade.

Os agentes exercem funções do órgão, distribuídas entre cargos aos seus titulares,
mas de formar excepcional poderá existir funções sem cargo. Desta forma o agente
público se caracteriza por estar investido em uma função pública e pela natureza pública
dessa função, sendo assim, para caracterizar o agente público, são necessários a
investidura (de ordem objetiva) em função pública e natureza pública da função (de ordem
subjetiva).[ Pelo exposto, concluímos que todos os que de alguma forma exerce função
pública e independentemente da existência de vínculo e uma vez existindo são
irrelevantes a forma de investidura e a natureza do vínculo que liga este agente à
Administração Pública.

É necessário destacar que, o cargo ou função pública pertence ao estado e não ao

agente, desta forma poderá o Estado, ampliar, suprimir ou alterar os cargos e funções, não
gerando direito adquirido ao agente titular, o mesmo não acontece se o agente
desaparecer, o cargo ou função continuará existindo e disponível a administração pública
(exemplo o falecimento do agente).

A expressão agentes públicos é utilizada em sentido amplo e genérico, por tanto

funcional, a partir dela podemos identificar suas espécies, e para entendermos melhor as
categorias (ou espécies) de agentes públicos, faça-se necessário citar Hely Lopes
Meirelles, que em sua obra clássica definiu quatro espécies, os agentes políticos, os
agentes administrativos, os agentes honoríficos e os agentes delegados. Em uma posição
mais moderna podemos citar Maria Sylvia Zanela di Pietro e Celso Antônio Bandeira de
Mello que classificam as espécies da seguinte forma: os agentes políticos, servidores
públicos, e particulares em colaboração com o poder público. Deste conceito de agentes
seguiremos com a análise destas categorias.

Agentes políticos

Aqueles que integram os mais elevados escalões na organização Administrativa

Pública, possuindo acento na Constituição Federal, possuem independência funcional
e regime jurídico próprio (é o agente que está no topo da pirâmide da organização da
 462

administração pública), no sentido mais próprio são os representantes do povo, o que

conduz à investidura por eleição.

O agente político tem regime jurídico próprio, não se submete ao regime geral do
art.102 da constituição, aplica apenas em caráter subsidiário. E o agente político atua com
independência funcional no que pertine aos exercícios de suas atribuições, e não esta
hierarquizada.

A doutrina diverge na questão de quem pode ser agentes políticos e assim há duas
correntes:

1ª) Nesta primeira corrente podemos citar o professor Celso Antônio de Mello
entende que agente político é apenas aquele que pode estabelecer normas diretrizes,
normas de condutas de comportamento estatal e de seus administrados que pode definir
metas e padrões administrativos. São apenas os chefes dos executivos e membros do
legislativo (é o detentor de demanda do eletivo), logo são agentes públicos titulares dos
cargos estruturais a organização política do País, sendo agentes políticos apenas o
presidente da república, os governadores, prefeitos e respectivos vices, os auxiliares
imediatos dos chefes do executivo.

2)Já na segunda corrente podemos citar professor Hely Lopes Meirelles, agente
político além dos agentes que foram citados na primeira posição, são também agentes
políticos, os juízes, promotores, defensores, ministros, e conselheiros dos tribunais de
contas. Estendem para estes agentes porque estão previstos na constituição federal de
onde recebem suas atribuições ainda que de forma geral (genérica), também atuam com
independência funcional e possuem regime jurídico próprio.

A investidura do agente político em regra é obtida através de eleição, mediante o

sufrágio universal na forma da constituição federal, arts. 2º e 14, salvo para ministros e
secretários que são de livre escolha do chefe do executivo e providos em cargos públicos,
mediante nomeação.

Servidores públicos em sentido amplo (ou agentes administrativos)

Espécie de agentes públicos onde se encontra o maior número de pessoas naturais

exercendo a funções públicas, cargos públicos e empregos públicos nas administrações
direta e indireta. São agentes administrativos que exercem uma atividade pública com
vínculo e remuneração paga pelo erário público. Podem ser classificados como
estatutários, celetistas ou temporários.

Servidores Estatutários
 463

O servidor público é uma espécie dentro do gênero servidores estatais, são os que
possuem com a administração relação de trabalho de natureza profissional e não eventual.

Os servidores estatutários são contratados para cargo público no regime

estatutário, regulamentado pelo estatuto do servidor público lei de âmbito federal n°
8.112/90 e no estado do Rio de Janeiro regulamentado pelo decreto nº 2.479/79.

Para ser nomeado o servidor precisa antes ser submetido ao procedimento do

concurso público de provas ou de provas e títulos, art. 37 inciso II da CF. É o cargo
público de provimento efetivo, ou seja, é o cargo que possibilita a aquisição de
estabilidade no serviço público que é diferente do cargo em comissão que é desprovido
de efetividade não gerando estabilidade, porque a nomeação para este cargo depende de
confiança da autoridade que tem competência para esta nomeação.

Empregado Público (Celetista)

Quando contratados para emprego público no regime da CLT, mas aplicam-se os

princípios do direito público, por exemplo: investidura subordinada à aprovação prévia
em concurso público. Trata-se de regime obrigatório nas empresas públicas e sociedade
de economia mista.

Servidores Temporários

Quando contratados tão somente para exercer a função pública, em virtude da

necessidade temporária excepcional e de relevante interesse público. Por tanto exercem
uma função pública remunerada temporária, apresentando cunho de excepcionalidade, o
que autoriza o tratamento secundário.

Particulares que atuam em colaboração com o poder público:

Pessoa física que sem perderem a qualidade de particulares e sem existir vínculo
de trabalho entre a administração pública de forma remunerada ou não, mas existindo
sim, uma execução de um trabalho em benefício do interesse público e do particular, ou
seja, não existe entre o particular e a administração um vínculo jurídico, mas existe sim
uma prestação de a atividade pelo particular em benefício do interesse público. Importante
destacar que os particulares atuam em nome próprio, limitando-se a administração a
fiscalizar o desempenho dessas atividades. Existem três tipos de particulares que podem
colaborar com a administração: particulares por delegação; particulares que atuam por
convocação, nomeação ou designação; e Agentes necessários ou gestores de negócios
públicos.
 464

Particulares por delegação

Os chamados agentes delegados, agentes que atuam mediante delegação,

ocorrem nos casos de concessão e permissão de serviços públicos. Exemplo: tradutores,
leiloeiros, os bancários, titulares de cartórios que atualmente a atividade notarial e de
registro que é exercida em regime jurídico de direito privado por delegação pelo poder
público, artigo 236 Constituição Federal (Lei nº 8.935, de 18-11-1994, dispõe sobre os
serviços notariais e de registro), a remuneração que recebem não é paga pelos cofres
públicos, mas pelos terceiros usuários do serviço, nestes casos exercem função pública
em nome próprio com a fiscalização da administração pública.

Particulares que atuam por convocação, nomeação ou designação

Nesta segunda espécie pode ter agentes que exercendo atividade sem
remuneração, por exemplo, jurados do tribunal do júri e mesários que exercem um serviço
público honroso, atividade honrosa, e por isso esses particulares são denominados por
alguns autores como agentes honoríficos, tais serviços constituem o chamado múnus
público, ou serviços públicos relevantes, esses agentes o máximo que podem receber é
uma ajuda de custo ou pro labore, isso não descaracteriza como agente honorifico.
Exemplo: peritos, tradutores, conciliadores, jurados do tribunal do júri e mesários.

Agentes necessários ou gestores de negócios públicos

Uma grande característica desta espécie é o fato que este agente atua
voluntariamente, de forma espontânea, diante de uma situação anômala de caráter
emergencial, sempre diante de uma situação excepcional·. Exemplo: uma situação
calamidade, enchente, particulares que ajudam resgatar pessoas de um desmoronamento.

Diferente de agentes putativos (agentes de fato) que tem aparência de agentes

públicos legalmente investidos da função pública, aplica-se neste caso a teoria da
aparência, mas não existe legal investidura, por duas situações, não existe nenhuma
investidura ou existe uma ilegalidade na sua investidura. Exemplo: oficial de justiça que
apresentou diploma falso, ou seja, apresentou um documento necessário para sua
investidura falso, existindo uma investidura viciada, o jurisdicionado que se depara com
este oficial não tem como saber que o oficial de justiça apresentou documento falso a
administração, aplicando-se para este sujeito a teoria da aparência, a medida for
necessária para a proteção dos seus direitos em razão do ato praticado por este agente,
têm que ser reconhecido os direitos do administrado. Mas pode acontecer outra situação,
o agente não tem investidura na função que ele exerce, porque ele nem é servidor ou é,
mas extrapolar em exercício da sua função agir fora de sua competência ou nem ter
competência nenhuma. Porém em razão da teoria da aparência, visando à segurança e a
boa-fé do administrado, os atos praticados por agentes putativos serão considerados
válidos.

Agente necessário é um particular e aparece como tal, não engana, não é um

agente putativo, não se mostra como agente público o gestor de negócios públicos se
 465

mostra como uma pessoa estranha à administração, é um particular que apenas colabora,
auxiliando com algum tipo de função a administração.

Agentes credenciados

São os que recebem a incumbência da administração para representá-la em

determinado ato ou praticar certa atividade especifica, mediante remuneração do poder
público credenciante. Por exemplo, determinada pessoa recebe atribuição de representar
o Brasil em evento internacional.

Militares

Abrangem as pessoas físicas que prestam serviços às forças armadas, marinha,

exército e aeronáutica, art. 142, caput e § 3º da CF e também as policias militares e corpo
de bombeiros militares dos Estados, Distrito federal e Territórios, art.42 da CF, com
vínculo estatutário sujeito a regime jurídico próprio, com a EC nº 18/98 são denominados
servidores públicos militares.

► Servidores públicos

Os servidores públicos (em sentido estrito) são aqueles agentes que mantém
relação com o regime estatutário, ocupantes de cargos públicos efetivos ou sem comissão,
sujeito a regime jurídico de direito público. No conceito de Hely Lopes Meirelles,
servidores públicos constituem subespécies dos agentes administrativos, e a ela
vinculados por relações profissionais, em razão da investidura em cargos e funções, a
título de emprego e com retribuição pecuniária.

Cargo, Emprego e Função

Cargo públicos são as mais simples unidade e indivisíveis unidades de

competência a serem expressas por um agente, prevista em número certo, com
denominação própria, retribuídas por pessoas jurídicas de direito público e criadas por
lei, salvo os serviços auxiliares do legislativo, ou seja, cargo público é a unidade de
atribuições é a menor célula que existe dentro da administração pública para o exercício
 466

das atribuições pelo agente investido do cargo. Com a possibilidade de contratar

servidores sob o regime da legislação trabalhista, a expressão emprego público passou a
ser utilizada, também para designar uma unidade de atribuições, distinguindo-se pelo tipo
de vínculo contratual, sob regência da CLT, enquanto o ocupante de cargo público tem
vínculo estatutário, está contido na lei que instituiu o regime jurídico único.

No que tange ao conceito de função podemos verificar que corresponde ao

conjunto de atribuições as quais não corresponde nem a cargo nem a emprego, ou seja,
trata-se de um conceito residual.[ De acordo com a constituição, quando se trata de
função, tem-se que ter em vista dois tipos de situações:

Função exercida por servidores contratados temporariamente, com base no art.

37, IX da CF, quando a administração precisa atender situação de relevante e excepcional
interesse público, pode a administração contratar sem concurso público, aquele que for
contratado sem concurso não vai ser investido nem a cargo nem emprego público, porque
para isso há a necessidade do concurso público, sendo assim será contratado para exercer
uma função publica sem que a ela se corresponda cargo ou emprego essa é uma das
hipóteses da chamada função sem cargo, mencionado no art. 37 IX da CF.

Outra espécie de função sem cargo que a constituição prever é a função de

confiança, art. 37 inciso v[: critério de confiança do agente que vai nomear. Não há o
cargo. Só quem pode exercer função de confiança é o servidor que ocupe cargo de
provimento efetivo para exercer atribuições de direção, chefia e assessoramento, porem
ser for exercida chefia, direção e assessoramento por quem ocupe cargo em comissão a
constituição dispõe um percentual mínimo de servidores de carreira exercendo esses tipos
de cargo, além deste mínimo qualquer pessoa pode ser nomeada.

O que não pode deixar de ser esclarecido é que os cargos distribuem-se em classes
e carreiras, e excepcionalmente criam-se cargos isolados que são de classe única.

Cargo de carreira é o que se escalona em classes, que é o agrupamento de cargos

de mesmo vencimento e atribuições, ou seja, as classes podem ser organizadas de forma
escalonada (superposta), quer dizer que entre as classes existe um momento, período
diferente de vencimento, formando-se a chamada carreira, que se organiza dentro um de
agrupamento de classes superpostas, o conjunto de carreiras e de cargos isolados
constitui o quadro ( gratificada de um mesmo serviço, órgão ou poder) permanente, o
quadro também pode ser provisório, mas sempre com a observação que não é admitido
promoção ou acesso de um para o outro.

O número total dos cargos de cada quadro é o que denomina lotação, a

modificação da lotação de um quadro, pela passagem de cargo nele incluso para outro
quadro, chama-se de redistribuição conforme a lei 8.112/90. (art.37)

Aqui cabe ressalvar ao quanto à competência organizacional, como disposto no

artigo 18 caput da constituição federal cabe a cada ente federado (a União, os Estados
Membros e o Distrito Federal), regular por lei sobre a organização de seus servidores com
a devida autonomia delegada pela constituição.
 467

Vacância

É o ato administrativo pelo qual o servidor é destituído do cargo, emprego ou

função. São as hipóteses do art. 33 da lei n. 8112/90, demissão, aposentadoria, promoção
e falecimento, e também prever a ascensão, a transferência, a readaptação e posse em
outro cargo inacumulável.

A exoneração é a extinção do vínculo estatutário a pedido do servidor ou quando

cabível, em virtude de avaliação discricionária da autoridade competente. Pode ocorrer
no caso de cargo em comissão como a cargo de provimento efetivo, por tanto, não é
penalidade. A exoneração pode ser a pedido ou de oficio no caso de cargo em comissão,
cujo provimento e exoneração são praticados no exercício de competência discricionária.
A exoneração do ocupante de cargo de provimento efetivo ocorrerá quando o sujeito não
entrar em exercício, depois de tomar posse ou não forem satisfeitas as condições do
estágio probatório (art. 34 e 35 da lei n. 8.112/90).

Já a demissão constitui penalidade decorrente da pratica de ilícito administrativo,

tem por objetivo desligar o servidor dos quadros do funcionalismo.

A vacância do cargo em virtude da modificação do vínculo, o agente legalmente

investido poderá ser promovido da classe inicial da carreira para uma classe superior, a
promoção gera vacância (cargo anterior vago), provimento derivado, existe mudança de
cargo sem rompimento do vínculo jurídico, gera uma modificação relação funcional do
agente. Também pode ser chamada de promoção de progressão vertical que é diferente
da progressão horizontal, que não há a mudança de cargo. Assim, o cargo único
compartimentado em símbolos, e o agente progridem dentro do mesmo cargo até ficar
apto para progredir verticalmente, ou seja, é o progresso que o agente faz dentro do cargo,
até que tenha a possibilidade de ser promovido. Na hipótese de readaptação, verifica-se o
provimento em cargo mais adequado em virtude de limitação na capacidade física ou
mental do servidor.

Acessibilidade aos cargos e empregos: concurso público

A constituição estabelece o princípio da ampla acessibilidade aos cargos, funções

e empregos públicos aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei (
art. 37, I), mediante concurso público de provas ou provas e títulos, com ressalva a
nomeação para cargos de provimento em comissão nos quais são livres a nomeação e a
exoneração como disposto no art. 37, II.

Com relação aos estrangeiros, sempre houve o entendimento que era possível a
contratação na hipótese do art.37, IX da CF, para atender a necessidade temporária de
excepcional interesse público, no entanto a lei 8.745/93, que dispõem sobre a contratação
de servidor temporário foi alterada pela lei 9.849/99, incluindo, entre outros casos
admitindo a contratação com base no referido dispositivo, o de professor estrangeiro e
pesquisador visitante estrangeiro (art. 2º, V).
 468

Com a EC 19/1998, que alterou o dispositivo 37 inciso I acrescentando a

possibilidade de estrangeiros, na forma da lei, ocupar cargos, empregos e funções públicas
na administração. Logo, o acesso dos estrangeiros deve ocorrer na forma da lei, por que
se trata de norma constitucional de eficácia limitada à edição de lei, que estabelecerá a
necessária forma.

Regime jurídico único

A constituição de 1988 reformulou o tratamento do servidor público, instituindo

o regime jurídico único e planos de carreira para administração direta, autárquica e
fundações públicas, disposto no art. 39, (restabelecido pelo STF pela ADI n. 2.135/ DF,
em 02 de agosto de 2007, decidindo em sessão plenária, suspender a vigência do art.
39, caput, da Constituição Federal, em sua redação dada pela Emenda Constitucional n.
19/98. Em decorrência dessa decisão, volta a aplicar-se a redação original do art. 39, que
exige regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da Administração
Pública Direta, autarquias e fundações públicas), assim garantindo tratamento isonômico
entre os servidores públicos, submetendo-os aos mesmos direitos e obrigações perante a
entidade a que servem]. O regime jurídico único requer o funcionalismo na administração
em cada esfera governamental, seja estruturado com base num plano de carreiras fundadas
num sistema de cargos classificados de acordo com suas atribuições, na mesma classe
escalonadas em função da de maior complexidade dos cargos que a integrem.
Possibilitando justa política remuneratória, considerando que o servidor não se limitará
apenas ao aumento de suas remunerações, mas também terá outras atribuições de mais
responsabilidade.

Criação, transformação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos

A criação de cargo significa sua institucionalização com denominação própria,

previstas em número certo, função específica e correspondente retribuição por pessoas
jurídicas de Direito público e criada por lei (pelos Poderes Executivo, legislativo no
âmbito de suas respectivas competência da Câmara dos Deputados e de vereadores dispõe
o arts. 51 inciso V e 52[ inciso XIII e como dispõe o art.96 inciso I alínea b todos os arts
da CF/88) ressalvando os casos de serviços auxiliares do legislativo criando-se por
resolução, da Câmara ou do Senado, ( observando a natureza do cargo de provimento
efetivo, através de concurso público ou em comissão por livre escolha).

Já na transformação temos uma alteração de molde a atingir a natureza do cargo,

neste caso ocorrendo à extinção ou criação de um ou de alguns cargos, e se dá de
forma automática e simultânea quando um cargo é transformado em outro. Esclarecendo
que tanto a criação como já fora mencionado, mas também a transformação de cargos
exige lei.

Com a extinção o cargo desaparece deixa de existir (arts. 48 inciso X, 51, inciso
IV e 52 inciso XIII, tratam da extinção do cargo no âmbito do Executivo e dos serviços
auxiliares do legislativo, já o art. 96 inciso II, aliena b, corresponde à extinção nos
serviços auxiliares do judiciário), Cada um dos Poderes, se concretizando por lei quando
for extinção de cargos do Executivo ou como dispõe o art. 84 inciso XXV da CF/ 88
 469

mediante ato administrativo do Presidente da República vinculando- se mediante decreto.

A extinção de cargos em suas autarquias e fundações públicas e extinção de cargo dos
serviços auxiliares do judiciário igualmente se formalizarão através de lei. Mas quando
se tratar de cargos auxiliares do legislativo, suas autarquias e empresas publicam realiza-
se a extinção por resolução.

A criação, transformação e extinção de cargos, funções ou empregos do poder

Executivo exige lei de iniciativa do Presidente da República, dos governadores dos
Estados e do Distrito Federal e dos Prefeitos Municipais abrangendo a administração
direta, autárquica e fundacional ( arts. 61 § 1º, inciso II, alínea d da CF/ 88), sendo assim,
ainda que dependam de iniciativa do poder competente podem sofrer emendas do
legislativo, desde que respeitando os limites qualitativos (natureza ou espécie ) e
quantitativos da proposta, não transformando o projeto original.

Provimento

É o ato pelo qual o se efetua o preenchimento do cargo público, com a designação

de seu titular. Poder ser originário ou autônomo ou derivado:

Provimento originário é o vínculo inaugural entre administração e o servidor,

considerando determinado cargo, pode ocorrer para quem era servidor público e quem
não era servidor e passou a ser. Exemplo, um técnico judiciário que passa no concurso
para magistratura, nova nomeação que estará constituindo novo vínculo, esse será
provimento originário, porque é inaugural, o que se considera é o cargo.

O concurso público não pode ser só de provas títulos, vedado pela constituição
federal, tem que necessariamente de provas e pode ter provas de títulos também, ou seja,
pode ter só provas, pode haver prova mais provas de títulos. A administração pode
estabelecer critérios diferenciados objetivos, que deverão estar de acordo com a lei e
considerando com a função do cargo. Exemplo exame psicotécnico de acordo com a
previsão legal com critérios objetivos identificados no edital.

E o provimento derivado é o que se faz por transferência, promoção, remoção,

acesso, reintegração, readmissão, enquadramento, aproveitamento ou reversão, é sempre
uma alteração na situação de serviço do provido. E Celso Antônio Bandeira de Mello dá
a seguinte classificação, provimento derivado pode ser vertical, horizontal ou por
reingresso.

Provimento derivado vertical o que significa que através da promoção (por

merecimento ou antiguidade), o servidor alcança cargo mais elevado, dentro da própria
carreira. No provimento derivado horizontal é quando o servidor é readaptado para um
cargo mais compatível com sua limitação seja de capacidade física ou mental, logo o
servidor não é rebaixado, mas também não ascende em sua posição funcional. O
Provimento derivado por reingresso restabelece a situação do servidor anterior, a qual
estava desligada.
 470

É necessário que seja esclarecido as modalidades de provimento por reingresso,

onde podemos encontrar por exemplo a situação de o agente que conseguir anular
demissão tem o direito de volta para seu cargo anterior, denominando-se reintegração e
o servidor que estava ocupando o cargo desse servidor reintegrado tem que voltar para
seu cargo anterior, denominando-se recondução, e se o cargo não existir ou for declarado
desnecessário, ele pode ser apresentado a outro cargo com atribuições e remuneração
compatíveis ou deposto em disponibilidade o servidor reconduzido ( art. 41§ 2º da CF),
e quando o servidor disponível for chamado a voltar ao serviço, haverá
o aproveitamento ( art.41 § 3º da CF).

E assim, não podemos deixar de destacar a última modalidade de provimento

derivado por reintegração, trata-se do funcionário aposentado que reingressa ao serviço
público, a pedido (voluntária) que depende do pleito do interessado e de outros requisitos
estabelecido em leiou ex oficio (compulsória) quando cessada a incapacidade que gerou
a aposentadoria por invalidez ( art. 25 da lei 8112/90).

O provimento ainda pode ser classificado quanto á sua durabilidade em efetivo,

vitalício e em comissão, essa classificação somente aplicável aos cargos:

Os cargos de provimento efetivos são os predispostos a receber ocupantes em

caráter definitivo (os que são providos por concurso público). E como menciona o art. 41
da CF, o servidor após o período de três de exercício pode adquirir a efetivação e a
estabilidade, denominando-se estágio probatório, a partir do momento que o servidor
adquirir estabilidade no cargo, só poderá perder o cargo em quatro situações: três delas
se encontram no art. 41§ 1º e a outra no art. 169 § 4º, ambos da constituição:

a) Decisão judicial com sentença com o transito em julgado (demissão, ato

punitivo),
b) Processo administrativo disciplinar, neste caso o servidor perde o cargo
por infração disciplinar, seria aqui o caso de demissão com observância da
garantia de ampla defesa,
c) Processo de avaliação por insuficiente desempenho, (é preciso que esse
dispositivo seja regulamentado o inc. III do § 1, do art.41 para que possa
ser aplicado, na forma da lei complementar – norma constitucional de
eficácia limitada, não pode ser aplicada enquanto não criar a lei
complementar, possibilidade teórica, porque ainda não existe a
lei regulamentando, mas o inciso III foi inserido na constituição pela
emenda constitucional número 19),
d) Exoneração do estável, em virtude de gastos com pessoal, não é hipótese
punitiva é uma contingência administrativa, mas sim redução do quadro
de pessoal com excesso de despesa, de acordo com art. 169§ 4º da CF.

Cabe ressaltar que demissão constitui o desligamento do cargo com caráter de

sanção, aplicável nas hipóteses previstas em lei, diferente de exoneração que é o
desligamento sem caráter sancionador e pode ser a pedido ou a ex-oficio nos seguintes
casos: desinvestir de cargo em comissão, quando no caso de provimento efetivo o servidor
demonstrar ser inadequado ao cargo antes de completar o triênio para estabilidade e a
 471

administração o desliga, na avaliação periódica de desempenho tenha sido considerado

insatisfatório, quando o servidor empossado não entrar em exercício em prazo legal,
quando o servidor, em acumulação proibida, desde que de boa-fé, permitindo optar cargo
que desejar efetivado.

O cargo de provimento vitalício significa que a demissão do servidor dependerá

de sentença judicial transitada em julgado, que reconheça a comprovação de infração a
que seja cominada à sanção. Somente possível em relação aos cargos que a constituição
define como de provimento vitalício. A constituição atribui o regime de vitaliciedade aos
magistrados (art.95, I), aos membros dos tribunais de contas (art.73 § 3º), e do ministério
público (art.128, § 5º,a).

O cargo de provimento em comissão é o que se dá através de nomeação

independente de concurso e em caráter transitório, a possibilidade em relação a esses
cargos somente se dará mediante lei que a declare e provimento em comissão.

O provimento dos cargos públicos da Administração Federal direta cabe ao

Presidente da República, através de decreto, observado o que a respeito dispuser a lei (art.
84. XXV. da CF). Essa atribuição pode ser delegada pelo Presidente da República, aos
Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República ou do Advogado-Geral da União,
que observarão os limites da delegação (art. 84, parágrafo único. da CF).

Presidente República cabe prover cargos que integram a estrutura do Judiciário,

como ocorre com os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos tribunais superiores,
os governadores de territórios, o procurador geral da república, o presidente do banco
central, todos se aprovados pelo senado (art. 84. XIV. da CF). O mesmo se pode dizer da
nomeação dos Ministros do Tribunal de Contas da União (art. 73, § 2. da CF).

Já os cargos que se refere ao provimento dos cargos de juiz singular e de

auxiliares administrativos do Judiciário, diga-se que a competência é dos Tribunais (art.
96. I “c”.e ‘e” da CF). Quer sejam Tribunais federais. Quer estaduais. Sendo o ato de
nomeação da responsabilidade dos respectivos presidentes. O ato é veiculado por portaria.
O ministério público é competente para prover os cargos de seus membros e dos serviços
auxiliares( art.127,§2º da CF)

Cargo de provimento efetivo isolado: cargo de classe única, exemplo

desembargador nomeado pelo quinto constitucional, não se organiza em carreiras, não
existe classes.

Direitos e Deveres

Os direitos e deveres do servidor público se forem estatutários esta elencado no

Estatuto do servido ou no caso de servidor celetista na CLT, dever-se também observar
normas consagradas na constituição federal (arts. 37 a 42), ainda mais, não existe
impedimento para que outros direitos sejam atribuídos pelas constituições Estaduais ou
nas leis ordinárias dos Estados e municípios.
 472

Direitos concernentes aos subsídios (introduzida pela Emenda Constitucional nº

19/ 98) compõem-se de uma parcela única, ou seja, indivisas vedado acréscimo de
vantagens outras de qualquer espécie; quanto ao vencimento é a retribuição pecuniária
fixada em lei pelo exercício do cargo público, já a remuneração é o vencimento somado
com as vantagens pecuniárias atribuídas em lei, de acordo com a lei 8.112/90 existem três
espécies de vantagens pecuniárias:

1) As indenizações, com finalidade ressarcir despesas que o servidor tenha

sido obrigado a realizar em razão do serviço, compreendendo em ajuda de custo;
diárias; transporte e auxílio-moradia.

2) As gratificações como dispõe a lei 8.112/90 nos arts. 61,I,II e IX, 62, 63[81] e
76-A.

“Art. 76-A. A Gratificação por Encargo de Curso ou Concurso é devida ao

servidor que, em caráter eventual:

I – atuar como instrutor em curso de formação, de desenvolvimento ou de

treinamento regularmente instituído no âmbito da administração pública federal;

II – participar de banca examinadora ou de comissão para exames orais, para

análise curricular, para correção de provas discursivas, para elaboração de questões de
provas ou para julgamento de recursos intentados por candidatos;

III – participar da logística de preparação e de realização de concurso público

envolvendo atividades de planejamento, coordenação, supervisão, execução e avaliação
de resultado, quando tais atividades não estiverem incluídas entre as suas atribuições
permanentes;

IV – participar da aplicação, fiscalizar ou avaliar provas de exame vestibular ou

de concurso público ou supervisionar essas atividades.

§ 1º Os critérios de concessão e os limites da gratificação de que trata este artigo

serão fixados em regulamento, observados os seguintes parâmetros:

I – o valor da gratificação será calculado em horas, observadas a natureza e a

complexidade da atividade exercida;

II – a retribuição não poderá ser superior ao equivalente a 120 (cento e vinte)

horas de trabalho anuais, ressalvada situação de excepcionalidade, devidamente
justificada e previamente aprovada pela autoridade máxima do órgão ou entidade, que
poderá autorizar o acréscimo de até 120 (cento e vinte) horas de trabalho anuais;

III – o valor máximo da hora trabalhada corresponderá aos seguintes

percentuais, incidentes sobre o maior vencimento básico da administração pública
federal:
 473

a) 2,2% (dois inteiros e dois décimos por cento), em se tratando de atividades

previstas nos incisos I e II do caput deste artigo;

b) 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento), em se tratando de atividade

prevista nos incisos III e IV do caput deste artigo.

§ 2º A Gratificação por Encargo de Curso ou Concurso somente será paga se as

atividades referidas nos incisos do caput deste artigo forem exercidas sem prejuízo das
atribuições do cargo de que o servidor for titular, devendo ser objeto de compensação
de carga horária quando desempenhadas durante a jornada de trabalho, na forma do §
4º do art. 98 desta Lei.

§ 3º A Gratificação por Encargo de Curso ou Concurso não se incorpora ao

vencimento ou salário do servidor para qualquer efeito e não poderá ser utilizada como
base de cálculo para quaisquer outras vantagens, inclusive para fins de cálculo dos
proventos da aposentadoria e das pensões.”

3) O adicional como expõe o art. 61 IV a VIII da lei 8112/90, observando

também o disposto nos arts. 68, 73, 75, 76, da referida lei.

“Art. 61. Além do vencimento e das vantagens previstas nesta Lei, serão deferidos
aos servidores as seguintes retribuições, gratificações e adicionais:

IV – adicional pelo exercício de atividades insalubres, perigosas ou penosas;

V – adicional pela prestação de serviço extraordinário;

VI – adicional noturno;

VII – adicional de férias;

VIII – outros, relativos ao local ou à natureza do trabalho.”.

4) Benefícios da seguridade social regulado pelos arts. 196 e 197 da lei

8.112/90, que trata do auxílio natalidade e do salário família.

“Art. 196. O auxílio-natalidade é devido à servidora por motivo de nascimento de

filho, em quantia equivalente ao menor vencimento do serviço público, inclusive no caso
de natimorto.

§ 1º Na hipótese de parto múltiplo, o valor será acrescido de 50% (cinquenta por

cento), por nascituro.

§ 2º O auxílio será pago ao cônjuge ou companheiro servidor público, quando a

parturiente não for servidora.
 474

Art. 197. O salário-família é devido ao servidor ativo ou ao inativo, por

dependente econômico.

Parágrafo único. Consideram-se dependentes econômicos para efeito de

percepção do salário-família:

I – o cônjuge ou companheiro e os filhos, inclusive os enteados até 21 (vinte e

um) anos de idade ou, se estudante, até 24 (vinte e quatro) anos ou, se inválido, de
qualquer idade;

II – o menor de 21 (vinte e um) anos que, mediante autorização judicial, viver na

companhia e a expensas do servidor, ou do inativo;

III – a mãe e o pai sem economia própria.”

Direitos de ausência ao serviço

Inclui entre os direitos do servidor os concernentes a férias, licença e afastamento,

estabelecidos na lei 8.112/90 alguns afastamentos chamados como concessões outros
previstos, mas sem designação. Existem 24 variedades de afastamento, sendo 12 espécies
de licença e 12 de afastamento.

O art. 77 da lei 8.112/90 trata das férias do servidor direito ao descanso anual por
30 dias, e sua remuneração ainda será acrescida de 1/3 da retribuição normal.

No art.81 da lei 8.112/90 estão enumeradas 7 variedades das licenças, mas no

entanto existe outras expressamente mencionadas nos arts.202 ( para tratamento de saúde
que pode ser de oficio ou a pedido do servidor), Art. 207 (licença para servidora gestante
por 120 dias consecutivos), Art.208 ( licença para de cinco dias para paternidade, pelo
nascimento ou pela adoção),Art.210 (licença para a servidora que obtiver a guarda ou no
caso de adoção para crianças até um ano) Di Pietro, Maria Sylvia Zanela, op. Cit. p. 611 e
211( no caso de acidente em serviço o serviço fará jus a licença com remuneração
integral).

“Art. 81. Conceder-se-á ao servidor licença:

I – por motivo de doença em pessoa da família;

II – por motivo de afastamento do cônjuge ou companheiro;

III – para o serviço militar;

IV – para atividade política;

 475

V – para capacitação;

VI – para tratar de interesses particulares;

VII – para desempenho de mandato classista.

§ 1º A licença prevista no inciso I será precedida de exame por médico ou junta

médica oficial.

§ 2º Revogado. Lei nº 9.527, de 10-12-1997.

§ 3º É vedado o exercício de atividade remunerada durante o período de licença

prevista no inciso I deste artigo.

Art. 82. A licença concedida dentro de 60 (sessenta) dias do término de outra da

mesma espécie será considerada como prorrogação.”

E ainda há as licenças sem remunerarão, mas com contagem do tempo, no caso

do art. 92 c/c art.102 VIII “c”(para desempenho de mandato classista) da lei 8.112/90, e
ainda sem remuneração e sem contagem de tempo de serviço nos casos dos arts. 84 e §
1 e 91 da lei mencionada.

Quanto ao afastamento podemos elencar 3 artigos que a lei menciona como tal
art.93, c/c com art. 102 II e III (para servir outro órgão ou entidade por tempo
indeterminado), art.94 c/c art.102 V (para exercício de mandado eletivo durante o prazo
de sua duração) e art. 95 § 1 c/c 102 VII (para estudo ou missão no exterior quando
autorizado no prazo máximo de 4anos) todos da lei 8112/90.

As concessões previstas na lei 8.112/90 podem assim ser classificadas:

1) direito de ausentar-se do serviço;

“Art. 97. Sem qualquer prejuízo, poderá o servidor ausentar-se do serviço:

I – por 1 (um) dia, para doação de sangue;

II – por 2 (dois) dias, para se alistar como eleitor;

III – por 8 (oito) dias consecutivos em razão de:

a) casamento;

b) falecimento do cônjuge, companheiro, pais, madrasta ou padrasto, filhos,

enteados, menor sob guarda ou tutela e irmãos.”

2) direito a horário especial, concedido;

 476

“Art. 98. Será concedido horário especial ao servidor estudante, quando

comprovada a incompatibilidade entre o horário escolar e o da repartição, sem prejuízo
do exercício do cargo.

§ 1º Para efeito do disposto neste artigo, será exigida a compensação de horário

no órgão ou entidade que tiver exercício, respeitada a duração semanal do trabalho.

§ 2º Também será concedido horário especial ao servidor portador de deficiência,

quando comprovada a necessidade por junta médica oficial, independentemente de
compensação de horário.

§ 3º As disposições do parágrafo anterior são extensivas ao servidor que tenha

cônjuge, filho ou dependente portador de deficiência física, exigindo-se, porém, neste
caso, compensação de horário na forma do inciso II do art. 44.”

3) direito concedido ao servidor estudante ao mudar de sede no interesse da

administração pública, em se matricular em instituição congênere, em qualquer época,
independentemente de vaga, como menciona o art. 99 da lei 8.112/90.

É necessária quanta esta ultima concessão mencionada, que o STF possui

jurisprudência consolidada na qual são congêneres entre as instituições de ensino superior
públicas, e são congêneres entre si as instituições de ensino superior privadas, ou seja, o
estudante que estudava em instituição privada, em sua localidade originária só será
assegurado o direito de matricula-se em uma universidade ou faculdade privada na
localidade para onde administração pública deslocou este servidor.

Direita aposentadoria

Aposentadoria é um direito a inatividade remunerada, existem três modalidades:

por invalidez, compulsória e voluntaria. Devendo ser observada qual é o regime do
servidor se é celetista ou estatutário.

Direitos do titular do cargo

Conforme explicitado na doutrina clássica de Hely Lopes Meirelles, os direitos

do titular do cargo restringem-se ao seu exercício, às prerrogativas da função e os
vencimentos e vantagens decorrentes da investidura, sem que o servidor tenha
propriedade do lugar que ocupa. Logo, é apropriável, não deixando dúvidas que o servidor
não tenha direito adquirido a imutabilidade de suas atribuições, portanto a administração
pública pode através de lei alterar, extinguir, criar cargo sem o conhecimento do seu
titular, importante mencionar que o servidor poderá adquirir direito à permanência no
serviço público, porém nunca o de permanecer no exercício da mesma função.
 477

Direito de greve e Associação sindical

Na Constituição Federal a esse respeito estabelece no inciso VII do art. 37 que o

direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica o direito
à livre associação sindical está disposto no art. 37, VI da constituição, que é uma norma
auto-aplicável.

Deveres dos Servidores

Os deveres dos servidores públicos vêm normalmente previstos nas leis

estatutárias, abrangendo encontrando-se enumerado no art. 116 (8.112/90), entre outros,
os de assiduidade, pontualidade, discrição, urbanidade, obediência, lealdade. O
descumprimento dos deveres enseja punição disciplinar.

“Art. 116. São deveres do servidor:

I – exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo;

II – ser leal às instituições a que servir;

III – observar as normas legais e regulamentares;

IV – cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;

V – atender com presteza:

a) ao público em geral, prestando às informações requeridas, ressalvadas as

protegidas por sigilo;

b) à expedição de certidões requeridas para defesa de direito ou esclarecimento

de situações de interesse pessoal;

c) às requisições para a defesa da Fazenda Pública;

VI – levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que

tiver ciência em razão do cargo;

VII – zelar pela economia do material e a conservação do patrimônio público;

VIII – guardar sigilo sobre assunto da repartição;

IX – manter conduta compatível com a moralidade administrativa;

X – ser assíduo e pontual ao serviço;

XI – tratar com urbanidade as pessoas;

 478

XII – representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder.

Parágrafo único. A representação de que trata o inciso XII será encaminhada

pela via hierárquica e apreciada pela autoridade superior àquela contra a qual é
formulada, assegurando-se ao representando ampla defesa”

► Evolução histórica da responsabilidade civil do estado

A responsabilidade do Estado passou por um processo evolutivo, partindo do que

chamamos da teoria da irresponsabilidade até chegarmos à responsabilidade objetiva.

Por muitos séculos vigorou o princípio da irresponsabilidade do Estado, na época

do Absolutismo, quando fluía a ideia de que os reis eram designados por Deus, e
consequentemente infalíveis e agiam pelo seu bel prazer. Nem os reis nem o Estado
erram, estando acima de qualquer um, pois sua função seria de atender o interesse da
sociedade como um todo e consequentemente fica acima de qualquer indivíduo,
impedindo assim que fosse reconhecida sua responsabilidade perante o indivíduo. Só era
permitida a responsabilidade pecuniária dos agentes da administração, ou seja, a vítima
do dano poderia recorrer contra o funcionário que cometeu o dano, jamais o Estado. Mas,
nem sempre o agente conseguia honrar com a indenização pela insuficiência da sua
restrição orçamentária.

Um primeiro patamar da evolução, com a revolução industrial e do início do

sistema capitalista. Começou a ser difundido a concepção de submissão do Estado ao
Direito nascendo o reconhecimento dos direitos diante do Estado. Passando a ter
diferenciação entre atos denominados atos de império e atos de gestão. Em todos os atos
que correspondessem a atos de império não existia responsabilização do Estado, já no que
se referia a atos de gestão, onde o Estado atuava como se particular fosse, o estado
poderia, se tivesse culpa do agente, ser acionado a reparar os danos causados a terceiros,
essa foi o primeiro degrau da evolução, da passagem da teoria da irresponsabilidade para
uma concepção civilista da responsabilidade do Estado.

Na pratica, o resultado foi muito pequeno para quem sofreu o dano, tinha que
conseguir descobrir se era ato de império ou ato de gestão e conseguir comprovar a culpa
do agente.

Com a evolução do princípio da legalidade e que tantos os particulares quanto o

Estado devem estar submissos a lei. Assim a doutrina e a jurisprudência deram mais um
passo na evolução com a Teoria da Culpa presumida da Administração, que invertia o
ônus da prova, o Estado que teria que provar que não teve culpa.

Um importante passo desta evolução ocorreu com a Teoria do Órgão, onde se

entende que Estado é concebido como um organismo vivo, integrado por um conjunto de
órgãos que realizam as suas funções. As vontades e as ações dos órgãos são do Estado e
os agentes só executam, com isso a responsabilização do Estado por ato do agente foi
 479

ampliada, não mais exigindo a culpa do agente. Com base nos princípios da igualdade de
ônus e encargos sociais, chegamos à fase atual da evolução. A denominada
responsabilidade objetiva, onde o particular deve demonstrar o nexo de causalidade entre
o ato da administração e o dano sofrido, sem a ingerência do particular no ato.

A teoria do risco administrativo é mais um passo importante na evolução, a

interpretação desta teoria pode ser explicada pelo fato dos riscos acarretados por
atividades perigosas deve ser sustentado por quem aproveita os benefícios do
desenvolvimento da atividade perigosa, quando não tenha ocorrido força maior que
interfira no funcionamento do serviço. Essa teoria do risco administrativo apregoa o dever
do Estado de indenizar o particular que foi sofreu um dano em virtude da atividade
administrativa.

Há ainda a Teoria do Risco integral que afirma que o Estado tem o dever de
indenizar em qualquer caso de dano sofrido pelo particular, mesmo sem a existência de
nexo causal. Mas existe uma corrente contrária a esta posição. Na opinião de Hely Lopes
Meirelles, essa teoria é contrária a equidade social.

A Evolução da Responsabilidade do Estado no Direito

No Brasil não existiu a fase de irresponsabilidade, o Estado respondia por seus

atos. Desde a constituição do Império, 1824 que o empregado público era
responsabilizado por seus erros e omissões que causassem prejuízos a terceiros. O Estado
respondia solidariamente ao funcionário, desde que a culpa fosse provada. No código de
1916, houve divergência na interpretação, se a culpa do Estado era subjetiva ou se era
objetiva.

Na constituição de 1946, determinou que a responsabilidade do Estado fosse

objetiva, baseada no risco administrativo. As constituições promulgadas posteriormente
em 1967, 1968 e 1988 permaneceram com o risco objetivo.

Responsabilidades dos Agentes

O agente que praticar um ato ilícito que gerar um prejuízo ao erário poderá vir a
responder por três esferas distintas: responsabilidade penal, civil e administrativa. Deste
modo, os servidores públicos que ao desempenhar suas atividades de sua competência ou
alegando estar cumprindo sua função ao efetuando infrações (atividades exercidas de
forma ilegal, gerando dano), poderá ser responsabilizado nas esferas administrativa, civil
ou penal diante da Administração Pública.

Responsabilidade Administrativa

O dano originado de ato ou omissão do servidor poderá resultar em prejuízo ao

erário; ou a terceiros de boa-fé. Ocorrendo o dano, a Administração primeiro apura a
responsabilidade civil do servidor por via de processo administrativo, observando os
princípios do contraditório e da ampla defesa (CF, art. 5.º, LV). Nessa apuração, que será
 480

desenvolvida a seguir, esclarecendo que a administração que só existirá a

responsabilidade civil do servidor se este estiver atuado com dolo ou culpa.

Se o dano foi causado a terceiros o Estado deverá indenizar o terceiro prejudicado,

independentemente de dolo ou culpa do servidor e assim, não havendo dolo ou culpa do
servidor, o Estado não terá o direito de regresso, que é o direito de ser ressarcido pelo
servidor do valor pago a título de indenização. Logo, tendo o servidor dolo ou culpa, o
ente público terá o direito de regresso contra o servidor, podendo então propor uma ação
judicial, chamada de ação de regresso, na esfera civil, para reaver do servidor o que pagou
como indenização

Para ambos os casos (prejuízo ao erário e prejuízo a terceiros) poderá haver uma
solução administrativa ao invés de judicial.

Uma vez constatada a prática do ilícito administrativo, ficará o servidor sujeito à

sanção administrativa adequada ao caso, que poderá ser advertência, suspensão,
demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, destituição de cargo em
comissão ou destituição de função comissionada.

Na lei 8112/90 no artigo 117 apresenta o hall de proibições ao servidor público

e o servidor responde administrativamente pelos ilícitos administrativos com ação ou
omissão que contrarie a Lei.

“Art. 117. Ao servidor é proibido:

I – ausentar-se do serviço durante o expediente, sem prévia autorização do chefe

imediato;

II – retirar, sem prévia anuência da autoridade competente, qualquer documento

ou objeto da repartição;

III – recusar fé a documentos públicos;

IV – opor resistência injustificada ao andamento de documento e processo ou

execução de serviço;

V – promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição;

VI – cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos previstos em lei, o

desempenho de atribuição que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado;

VII – coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se à associação

profissional ou sindical, ou a partido político;

VIII – manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge,
companheiro ou parente até o segundo grau civil;
 481

IX – valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento

da dignidade da função pública;

X – participar de gerência ou administração de sociedade privada, personificada

ou não personificada, salvo a participação nos conselhos de administração e fiscal de
empresas ou entidades em que a União detenha, direta ou indiretamente, participação
no capital social ou em sociedade cooperativa constituída para prestar serviços a seus
membros, e exercer o comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou
comanditário;

XI – atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo

quando se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo
grau, e de cônjuge ou companheiro;

XII – receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em

razão de suas atribuições;

XIII – aceitar comissão, emprego ou pensão de estado estrangeiro;

XIV – praticar usura sob qualquer de suas formas;

XV – proceder de forma desidiosa;

XVI – utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou

atividades particulares;

XVII – cometer a outro servidor atribuições estranhas ao cargo que ocupa, exceto
em situações de emergência e transitórias;

XVIII – exercer quaisquer atividades que sejam incompatíveis com o exercício do

cargo ou função e com o horário de trabalho;

XIX – recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado.”

Como foi dito anteriormente, as penalidades disciplinares estão elencadas no

artigo 127, sendo diferenciadas pela gravidade atribuída a cada ato levando em
consideração as atenuantes e as agravantes além do antecedente funcional. São elas:

Advertência- como transcreve o artigo 129 da referida Lei, está será aplicada por
escrito, nos casos de violação dos incisos I a VIII e XIX do artigo 117 e na inobservância
de algum dever funcional estipulado na lei, regulamentação ou norma interna que não
seja considerado penalidade mais grave.

A suspensão ocorre no caso de reincidência, em faltas já punidas com

advertência, não podendo exceder o prazo de 90 dias. As penalidades de advertência terá
seu registro cancelado após 3 anos e o de suspensão após 5 anos.
 482

A penalidade de demissão será aplicada nos casos elencados no artigo 132 da Lei
8112/90. Será aplicada pelo Presidente da República, pelos presidentes das Casas do
Poder Legislativo e dos tribunais Federais e pelo Procurador Geral da República.

“Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos:

I – crime contra a administração pública;

II – abandono de cargo;

III – inassiduidade habitual;

IV – improbidade administrativa;

V – incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição;

VI – insubordinação grave em serviço;

VII – ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo em legítima

defesa própria ou de outrem;

VIII – aplicação irregular de dinheiros públicos;

IX – revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo;

X – lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional;

XI – corrupção;

XII – acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas;

XIII – transgressão dos incisos IX a XVI do art. 117”

No que tange a cassação da aposentadoria ou a disponibilidade do inativo que

praticou durante sua atividade na administração, seja qualquer falta elencada no artigo
132 da referida lei, sendo esta falta punível com demissão. Sendo aplicadas pela mesma
ordem hierárquica da demissão.

Destituição do cargo (cargos que se escalonam-se) ou função em comissão será

aplicada nos casos de infração sujeitas às penalidades de suspensão e de demissão. Sendo
de competência da mesma autoridade que fez a nomeação.
 483

Sindicância do Processo Administrativo

Para ser aplicada uma penalidade de suspensão acima de 30 dias, demissão,

cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo ou função em
comissão deve ser instaurada uma sindicância.

Ele pode ser interpretado como um processo investigativo realizado por uma
comissão composta por três servidores estáveis designados por autoridade competente,
sendo um deles escolhido para presidir. Devendo pelo menos o presidente ter o nível de
escolaridade igual ou superior ao do indiciado.

O processo administrativo será dividido em três fases que serão dividas da

seguinte forma: Instauração irá iniciar com a publicação do ato que constitui a comissão;
inquérito que será dividido em três partes instrução, defesa e relatório. Sendo assegurados
os direitos fundamentais de ampla defesa e contraditórios. A comissão irá promover por
todos os meios admitidos em direito, como depoimento, investigação, diligências entre
outros, a fim de obter amplo conhecimento do fato. Após a oitiva das testemunhas
proceder-se-á o interrogatório do acusado.

Sendo tipificada a infração disciplinar serão oferecidos 10 dias para a defesa, caso
seja considerado revel será nomeado procurador dativo com cargo equivalente ou
superior ou mesmo nível de escolaridade ou superior.

Depois de apreciada a defesa, a comissão irá elaborar minucioso relatório que será
conclusivo quanto à responsabilidade ou não do servidor. No caso do servidor ser
considerado responsável, o relatório deverá transcrevendo os dispositivos normativos que
não foram seguidos, as peças principais dos autos, informando às provas que fizeram com
que o comitê tomasse a decisão bem como os atenuantes e os agravantes. Será então
remetido á autoridade que determinou a instauração para o julgamento do fato ou se a
sanção prevista exceder sua alçada, será encaminhado à autoridade competente.

Do julgamento

A comissão poderá decidir pela inocência, se decidir assim será determinado o

arquivamento ou poderá decidir culpa do mesmo. Em regra será mantida a decisão da
comissão, salvo se flagrantemente contrária á prova dos autos. Podendo agravar, abrandar
ou isentar o servidor da responsabilidade. Extinta a punibilidade pela prescrição, será
colocado no assentamento individual do servidor.

Se a infração for tipificada como crime, o processo disciplinar será remetido ao

Ministério Público, sendo passível de condenação penal.

Cabe ressaltar, que pode ser solicitada revisão do processo pelo servidor, a
qualquer tempo, pela ocorrência de fatos novos ou circunstâncias que provem a inocência
ou a inadequação da pena.
 484

Da Responsabilidade Penal

Responsabilidade Penal o código penal prevê os crimes contra a administração

Pública diferenciando os crimes praticados por funcionários públicos e os crimes
praticados por particulares.

Cabe ressaltar, que funcionário público para os efeitos penais corresponde a quem
trabalhe mesmo que transitoriamente ou sem remuneração em cargo, emprego ou função
pública, ou seja, os que por exercer uma função aproveitam da mesma para cometer
alguma infração penal, bem como dispõe o art. 327 §1º do código penal.

A responsabilidade penal do agente público é a que é gerada por uma conduta

tipificada por Lei como infração penal. Sendo que esta abrange crimes e contravenções
realizadas pelo servidor na qualidade de servidor, ou seja, atos praticados na função. Pois
se não for praticado na função não poderá ser entendido como crime funcional.

Muitos dos crimes funcionais estão definidos no Código Penal (arts. 312 a 326),
como o peculato, inserção de dados falsos em sistema de informação, modificação ou
alteração não autorizada no sistema de informações, extravio, sonegação ou inutilização
de livro ou documentos, emprego irregular de verbas ou rendas públicas, concussão,
excesso de exação, corrupção passiva, facilitação de contrabando ou descaminho,
prevaricação, condescendência criminosa, advocacia administrativa, violência arbitrária,
abandono de função, exercício funcional ilegalmente antecipado ou prolongado, violação
de sigilo funcional, violação de sigilo de proposta de concorrência. Outros estão previstos
em leis especiais federais.

Se o servidor for responsabilizado penalmente, sofrerá uma sanção penal, que

poderá ser privado de sua liberdade (reclusão ou detenção), esta pena poderá ainda ser
substituída por uma pena restritiva de direitos (prestação pecuniária, perda de bens e
valores, prestação de serviço à comunidade ou a entidades públicas, interdição temporária
de direitos e limitação de fim de semana) e ,ou multa, devendo ser esclarecido que há
diferença entre a multa que é aplicada com a pena privativa de liberdade, deverá ser paga
ao fundo penitenciário, sendo esta considerada dívida de valor, esta não sendo paga não
será convertida em pena mas sim será executada pela fazenda pública, já a prestação
pecuniária é uma indenização paga a vítima.

Di Pietro acrescenta no que tange a responsabilidade penal, que existem no ato

ilícito penal, os mesmos elementos caracterizadores dos demais tipos de atos ilícitos,
contudo há a existência de algumas peculiaridades: Relação de causalidade, ou seja, nexo
causal, o ato ou omissão tem que gerar o dano ou perigo, não havendo a exigência do
dano se concretizar, se o risco do dano acontecer já é o suficiente, como ocorre na
tentativa e em determinados crimes que colocam em risco a incolumidade pública

De acordo com a Lei 8.112/90, verificamos a existência do auxílio reclusão,

oferecendo à família do servidor ativo, sendo concedida metade da remuneração quando
a pena do servidor não determinar a perda do cargo; dois terços da remuneração quando
afastado por motivo de prisão, preventiva ou em flagrante, determinada pela autoridade
 485

competente, enquanto perdurar a prisão. O servidor terá direito a integralização dos

proventos em caso de absolvição.

Da Responsabilidade Civil

Responsabilidade Civil é a obrigação que se impõe ao servidor, no aspecto

patrimonial e financeiro de pagar o que deve ao Estado ou diretamente à terceiro.

Pelo ilustre Helly Lopes Meirelles, a administração não pode deixar de cobrar de
seus servidores públicos por que não pode dispor de um bem da sociedade, ao qual ele
tem a obrigação de cuidar da integridade. É evidente, que só poderá ser cobrado em caso
de tipificar o ilícito civil.

A responsabilidade será analisada pela própria Administração pública, por

processo administrativo que fornecerá todas as garantias constitucionais como ampla
defesa e a segurança ao contraditório.

Di Pietro, afirma que as leis estatutárias estabelecem procedimento auto

executório, pelas quais a administração pode descontar dos vencimentos a importância do
ressarcimento do prejuízo, respeitando o mínimo necessário para garantir a dignidade
humana. Desde que previsto em lei é perfeitamente válido e independe do consentimento
do servidor, inserindo-se nas hipóteses de auto executividade dos atos administrativos,
não retirando em hipótese nenhuma a importância do poder judiciário que pode ser
implementado para responder a lide. Salientando que quando o servidor é contratado pela
legislação trabalhista, verificamos no artigo 462 parágrafo 1 da CLT que o desconto só
será efetuado com a concordância do empregado ou em caso de dolo.

Helly Lopes Meirelles diverge da opinião de Di Pietro, pois fala da necessidade

da concordância do servidor, por que a Administração não pode pegar os bens de seus
servidores e nem abater de seus vencimentos para ressarcir os prejuízos. Sendo necessário
recorrer a Justiça com ação de indenização contra o servidor.

Celso Antônio Bandeira de Melo, diz que a execução do débito deve ser pela via
judicial, mas no caso de faltar bens para quitar a indenização devida, a administração
pode abater dos vencimentos do servidor, até dez por cento. Será então dividido em
parcelas mensais até o valor de 10% dos vencimentos, até quitar completamente a
Administração. Conforme determina o artigo 46 da Lei 8112/90.

Se o dano for causado a terceiros, o servidor pode ser acionado diretamente,

acionado solidariamente com o Estado ou o Estado ser acionado. Neste último caso o
Estado pode propor uma ação regressiva. Cabe destacar que para Bandeira, a ação de
responsabilidade civil é imprescritível.

Para avaliar se ocorreu ou não o ilícito civil deve verificar a existência de: Ação
ou omissão antijurídica; culpa ou dolo; nexo causal e ocorrência de um dano material ou
moral.
 486

Há duas hipóteses de dano causado pelo servidor público, a que gerou dano ao
Estado e a de danos contra terceiros.

A responsabilidade do agente pode ser dívida entre responsabilidade civil

subjetiva e responsabilidade civil objetiva. Na primeira só haverá o dever de indenizar se
o agente tiver causado o dano por atuar com dolo ou culpa. Já o que caracteriza a
responsabilidade civil objetiva é a desnecessidade de verificar a existência de dolo ou
culpa do agente de gerar o dano.

A responsabilidade civil objetiva pode ser compreendida como a

responsabilidade que tem as pessoas jurídicas de direito público, Estado, e às pessoas
jurídicas de direito privado onde se enquadram as prestadoras de serviços públicos que
nesta posição causarem danos a terceiros, de acordo com art. 37, § 6.º, da Constituição
Federal. Nesse tipo de responsabilidade civil, não há de se questionar se o servidor agiu
ou não com dolo ou culpa ao provocar o dano. Em todo caso o Estado deverá indenizar
ao terceiro prejudicado, se este não foi o causador exclusivo do dano. Em suma,
verificamos que a responsabilidade civil do Estado é objetiva ao passo que a
responsabilidade civil do servidor público é subjetiva.

Comunicabilidades das Instâncias

Ao analisarmos a abrangência da decisão proferida pelo juiz criminal sobre o

aspecto administrativo deve ser verificado

Se a infração praticada pelo funcionário é definida em lei como ilícito penal e

ilícito administrativo; se a infração praticada é apenas ilícita penal ou se é apenas ilícito
administrativo.

Como já foi dito anteriormente, será instaurado um processo administrativo e se

for considerado que foi praticado um ilícito penal será iniciado um processo criminal.
Prevalecerá à regra de independência entre as duas instâncias, com exceção, em que a
decisão proferida no juízo penal deverá prevalecer, fazendo coisa julgada na área cível e
na administrativa.

O artigo 935 do código civil e o artigo 126 da Lei 8112/90 determinam que a
responsabilidade administrativa do servidor seja afastada no caso de absolvição criminal
que negue a existência do fato ou a autoria do mesmo. Como toda sentença tem que ser
motivada, se o juiz mencionar que a absolvição foi por: estar provado inexistência do
fato; não haver prova da existência do fato; não constituir o fato infração penal; estar
provado que o réu não concorreu à infração penal; não existir prova de ter o réu concorrido
à infração penal; existirem circunstâncias que excluam o crime ou isentem o réu de pena
(artigos 20 a 23, 26 e 28 no seu primeiro parágrafo todos do Código Penal) ou se houver
fundado dúvida sobre a existência de tais circunstâncias e não existir prova suficiente à
condenação.

Se a absolvição criminal for por insuficiência de provas, as ações na área civil e

administrativa, que são independentes podem decidir pela condenação, se for o caso.
 487

Pode ainda acontecer de uma infração não ser considerada penal, mas ser
considerada administrativa. As irregularidades que não sejam caracterizados como ilícito
penal, configuram uma falta menor que crime que é denominada falta residual, que pode
ser punida administrativamente.

Se o servidor público praticou um crime penal, mas não administrativo, a

dosimetria da pena será de extrema importância. Pois se a condenação for de pena
privativa de liberdade por tempo superior a quatro anos, terá declarado na sentença a
perda do cargo, mas se for inferior a quatro anos não perde o cargo. Voltará a ocupar o
cargo após o término da pena.
 488

12 PARCERIAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Na década de 90 do século XX emergiu o termo parceria, cuja transposição da

órbita privada para a órbita pública, embora tenha merecido críticas de alguns
administrativistas, já está sufragada pelo uso e incorporada pela legislação, “vinculado
à contratualização, para abranger os diversos ajustes que expressam a colaboração
entre entidades públicas ou entre entidades públicas e setor privado, ou, ainda, entre
todas estas partes, envolvendo, assim, uma pluralidade de atores”.
Ao lado das parcerias de Direito Público Internacional – que se verificam
quando da atuação de dois ou mais países, na construção e exploração de
empreendimento comum (como ocorreu com a Itaipu Binacional) – e de Direito Público
Interno – que se firmam entre os entes federados –, a colaboração do particular com o
Poder Público vem se intensificando por meio de diversas formas de “parceria”.
A parceria serve a diversos objetivos e formaliza-se por variados instrumentos
jurídicos, podendo ser utilizada como: a) forma de delegação da execução de serviços
públicos; b) meio de fomento à iniciativa privada de interesse público, efetivando-se por
meio de convênio, contrato de gestão ou termo de parceria; c) instrumento de
desburocratização e de instauração da chamada Administração Pública gerencial, por
meio dos contratos de gestão; d) forma de cooperação do particular na execução de
atividades próprias da Administração Pública, pelo instrumento da terceirização.

► Parceria como forma de delegação da execução de serviços públicos

Vale a pena, ainda que brevemente, abordar as formas de delegação da execução

de serviços públicos no direito francês pela influência exercida no direito brasileiro.

O Direito francês

Na França, berço de origem dos contratos administrativos e que muito

influenciou a formulação do instituto no Brasil, distinguem-se os marchés publics e os
contrats de délégation de service public. Os primeiros, disciplinados pelo Code des
Marchés Publics (Código das Contratações Públicas) são utilizados para indicar as
contratações administrativas pelas quais a Administração obtém a satisfação de suas
necessidades em matéria de obras, fornecimentos ou de serviços.7 No gênero de
delegação de serviço público são abrangidas várias figuras, pois, além das diversas
modalidades de concessão propriamente dita, pode-se citar a affermage, a régie
intéressée, a gérance, o marché d’entreprise de travaux publics, o bail emphytéotique et
convention accessoire, surgidas espontaneamente na atividade administrativa francesa.
Uma das principais características da teoria dos modos de gestão é que esses
modos vêm sendo progressivamente aumentados e diversificados.
 489

A diferença de regime alcançou a dimensão do próprio Direito Comunitário, que

consagrou diretivas distintas a propósito dos contratos administrativos comuns e das
concessões.
Originalmente encontram-se no direito francês três modos clássicos de gestão
dos serviços públicos:
1- régie: o serviço é explorado diretamente pela própria Administração com seus
meios e agentes; a pessoa pública assume a direção estratégica e a gestão operacional do
serviço;
2– établissement public (estabelecimento público): quando, explorado por uma
pessoa pública, ele próprio recebe personalidade jurídica autônoma;
3- concessión: (concessão) a gestão do serviço público é confiada, pela pessoa
pública da qual ele depende, por meio de uma convenção (ato de concessão), a um
particular, que se encarrega de fazê-lo funcionar.
Para Laubadère, Venezia e Gaudemet, estas três formas de gestão pareciam
suficientes em uma organização administrativa caracterizada pelo número restrito de
serviços públicos e sua relativa uniformidade:
“Os serviços públicos administrativos eram geridos em
régie ou erigidos em établissements publics; os serviços técnicos
e industriais, além de que pudessem assumir as duas primeiras
formas, recebiam sobretudo a forma da concessão pela qual a
doutrina do liberalismo econômico mostra uma preferência
sensível. ”
Ainda hoje, de acordo com Laubadère, Venezia e Gaudemet, estas três
instituições permanecem as grandes modalidades de gestão dos serviços públicos, mas a
teoria dos modos de gestão transformou-se profundamente, pois:
1- Enriqueceu-se com o aparecimento de novos modos de gestão; em especial a
gestão dos serviços públicos pelos particulares, hoje realizada em diversos casos sob
diversas formas de concessão de serviço público;
2- Diversificou-se no sentido de que as três formas clássicas conhecem diversas
variantes que, mais ou menos, romperam sua unidade interior. Assim, a gestão por um
organismo público autônomo não se limita mais ao établissement public desde que a
jurisprudência decidiu que todas as pessoas morais de direito público não eram
necessariamente établissements publics e, por exemplo, denegou esta qualificação às
ordens profissionais10. De igual modo a concessão de serviço público tomou um
aspecto diverso depois que os serviços públicos foram também concedidos a
organismos mistos (sociedades de economia mista11) e não mais apenas a particulares;
3- se as três formas clássicas de gestão permanecem diferenciadas, em certos casos
apareceram combinações entre elas. A mais típica é representada pelos casos dos
serviços públicos concedidos a établissements publics.
Concluem Laubadère, Venezia e Gaudemet:
 490

“Esta evolução da teoria dos modos de gestão, assim

caracterizada por um enriquecimento, uma diversificação e uma
maior complexidade, é devida à evolução geral da vida
administrativa francesa, a saber, ao desenvolvimento de serviços
públicos de tipos e de objetos novos (serviços industriais ou
comerciais, serviços públicos de dirigismo econômico, de
disciplina profissional, serviços públicos sociais), aos quais as
modalidades clássicas não parecem suficientemente adaptadas. ”
Laubadère, Venezia e Gaudemet distinguem a gestão de serviços públicos por
organismos públicos e por organismos privados.
No primeiro caso estão a régie e o établissement public; no segundo, a
concessão, que os Autores dizem ser um modo de gestão aplicado aos serviços públicos
industriais ou comerciais e a gestão por organismos privados fora da concessão.
Os Autores estabelecem a diferença entre a régie e o établissement public: na
régie, a gestão é direta, “pela pessoa pública (Estado, departamento, comuna) da qual
depende o serviço, enquanto o établissement public é dotado de uma personalidade
jurídica própria que lhe confere uma certa autonomia em relação à pessoa pública da
qual depende e à qual permanece, todavia, ligado por meio do controle de tutela”.
Para Laubadère, Venezia e Gaudemet, “A teoria do serviço público en régie
confunde-se praticamente com os capítulos gerais do direito administrativo
(autoridades administrativas, agentes públicos, regime geral dos bens)”.
Para eles, a concessão de serviço público é classicamente definida como
“Um modo de gestão do serviço consistente em que uma
coletividade pública (‘concedente’) encarrega um particular,
indivíduo ou mais freqüentemente, sociedade (‘concessionário’),
por uma convenção ajustada com este, de fazer funcionar o
serviço público por sua conta e risco, remunerando-se por meio
de ‘redevances’ pagas pelos usuários. ”
No direito francês, a concessão de serviço público é, tradicionalmente,
“Um modo de gestão próprio dos serviços públicos
industriais ecomerciais. Entretanto, o desenvolvimento dos
serviços públicosadministrativos geridos por particulares fez
aparecer apossibilidade de concessões de serviços públicos
administrativosque a lei de 31 de dezembro de 1970 consagrou na
organizaçãohospitalar com os ‘contratos de concessão de serviço
públicohospitalar’.”
Referindo-se a decisões conflitantes da jurisprudência ou melhor, do Conselho
de Estado (um contrato, no qual não se prevê que a remuneração do concessionário
provenha dos usuários, não pode ser qualificado como concessão de serviço público) e
da Assembléia (os serviços de televisão hertziana são contratos de concessão autênticos,
embora os recursos da sociedade concessionária sejam exclusivamente extraídos da
publicidade), os Autores afirmam que
 491

“A percepção de tarifa não é, talvez, um critério absoluto

da concessão. A jurisprudência tem admitido outros modos de
remuneração do concessionário: 4 de março de 1910, Thérond
C. Ville de Montpellier, p. 193, concl. Pichat; 17 fev. 1967,
Ville de Cherbourg, p. 77, a respeito de concessões de operações
de planejamento urbano, nas quais o concessionário se remunera
através da venda de imóveis que realizou”. Concluindo, afirmam
os Autores que “o verdadeiro critério seria que o concessionário
se remunere, sob uma forma ou outra, da exploração do
serviço.”
Os serviços públicos podem ser geridos por organismos privados fora da
concessão de serviço público. Laubadère, Venezia e Gaudemet ressaltam que
“Durante muito tempo, a gestão por organismos privados
permaneceu, como modalidade de organização dos serviços
públicos, limitada aos serviços industriais ou comerciais, sob a
forma de concessão de serviço público. Hoje é diferente: a
gestão por organismos privados foi amplamente estendida aos
serviços públicos administrativos. [...]
A extensão atual da noção de ‘missão de serviço público’,
expressão que figura correntemente nos arestos e consagra o
sentido dito ‘funcional’ (ou material) da noção de serviço
público, favorece consideravelmente este desenvolvimento da
gestão dos serviços públicos por organismos privados. Este
desenvolvimento não deixou de suscitar certas críticas, não
somente do ponto de vista da teoria jurídica [...] mas também do
ponto de vista dos inconvenientes práticos que pode apresentar o
‘inchaço desta categoria híbrida que são os organismos privados
gerindo serviços públicos’ (concl. Heumann s. C. E. 13 nov.
1959, Navizet, RDP 1960, 1040).
Ao lado da gestão propriamente dita do serviço público
por um organismo privado existem situações nas quais a pessoa
privada é somente associada ao serviço público, geralmente por
meio de convenção (convention). Estas instituições de
colaboração se encontram por exemplo no ensino
(estabelecimentos de ensinos privados sob contrato) e no regime
hospitalar proveniente da reforma de 1970 (estabelecimentos de
hospitalização associados). ”
Observa Maria Sylvia Zanella Di Pietro que nos casos de
“associação ao serviço público´, que se incluem
especificamente
como formas de parceria ou de co-gestão entre setor público e
privado, os exemplos franceses, embora sob forma de
associação, se aproximam bastante das fundações de apoio que
proliferam no direito brasileiro, no que diz respeito ao papel que
 492

desempenham em relação à pessoa jurídica com que fazem

parceria. “
Braibant e Stirn cuidam de serviços públicos administrativos geridos por pessoas
públicas, de serviços públicos industriais e comerciais geridos por pessoas públicas e de
serviços públicos geridos por organismos privados. Nos primeiros, predomina o direito
administrativo; nos segundos, a parte de direito privado é bem mais importante; nos
últimos, o direito privado desempenha um papel particularmente importante tanto no
estatuto do organismo quanto nas suas relações.
Segundo Peiser, a delegação de serviço público não constitui propriamente um
novo modo de gestão dos serviços públicos. Mas, leis recentes francesas reúnem, sob a
denominação de delegações de serviço público, subcategorias preexistentes, que
constituem as concessões, os affermages, os contratos de gerência e outros contratos
próximos. Vejamos algumas figuras dentre os diversos modos de delegação de serviço
público no direito francês:
a) l’affermage (contrato de arrendamento): é um instrumento por meio do qual o
Poder Público transfere a um terceiro (fermier) a exploração de um serviço público,
cabendo àquele a realização/financiamento dos instrumentos/obras necessários
(característica que especificamente diferencia a affermage da concessão); em
contrapartida deve o arrendatário remunerar o Poder Público com parte dos
recolhimentos devidos pelos usuários; citam-se como exemplo os contratos firmados
para distribuição de água potável e para os transportes públicos urbanos de passageiros;
b) régie intéressée: é um contrato por meio do qual ocorre a transferência da
gestão operacional de um serviço público a um terceiro (régisseur) que, agindo por
conta da pessoa pública delegante, assume o encargo de geri-lo mediante uma
remuneração indexada aos resultados financeiros do serviço paga pelo Poder Público.
Embora a régie intéressée se aproxime da concessão, na medida em que há
transferência da execução material e da gestão de um serviço público, algumas
características as diferenciam: a forma de remuneração que, na concessão advém do
pagamento do usuário ao concessionário e na régie intéressée provém da Administração
Pública; os bens utilizados pertencem ao Poder Público e correm por sua conta todos os
riscos do empreendimento; o particular (régisseur) goza de autonomia na gestão do
serviço.
c) gérance (gerência): é um contrato em que ocorre a transferência da gestão
operacional do serviço público no qual a pessoa pública confia a gestão a um terceiro,
chamado gerente (gérant) por conta e risco do Poder Público, mediante uma
remuneração, fixada em valor nominal para toda a duração do contrato, atualizada ou
indexada em função de índices econômicos gerais ou especiais relacionados com a
atividade do serviço, e computada dentro dos encargos de exploração do serviço. Esse
modo de gestão é muito próximo da régie intéressée; dela se diferenciando pela
remuneração do gérant que, às vezes, mesmo compreendendo uma parte variável, não é
proporcional à quantidade de serviço fornecido e não comporta nenhum interesse
verdadeiro no resultado.
d) marché d’entreprise de travaux publics (contrato de empreendimento de
obras públicas): é um contrato firmado entre a Administração e um terceiro, através do
 493

qual o operador recebe o encargo de construir e explorar uma obra pública com a
garantia de recebimento proveniente dos cofres públicos.
Assemelha-se à concessão de serviço público precedida de obra pública em
razão do seu objeto, mas dela difere em função do modo de remuneração, feita
diretamente pela pessoa pública e não pelo produto da atividade.
Salienta Marçal Justen Filho que essa fórmula acarretou muitas divergências,
particularmente diante das regras vedando a assunção de obrigações de pagamento
futuro pela Administração, sem cobertura orçamentária, reputando-se, ao final, que se
trataria de manifestação enquadrada no âmbito dos marchés publics, sendo incompatível
com o princípio da vinculação da despesa ao orçamento.
e) bail emphytéotique (arrendamento enfitêutico): é um contrato de longa
duração pelo qual é autorizada a edificação sobre imóvel de domínio público por um
particular que, segundo convenção acessória, poderá explorá-la durante o período do
contrato, revertendo sua propriedade para o domínio público ao término do prazo
contratual.
O surgimento dessas várias figuras de gestão deveu-se à constatação de que a
assunção de todos os riscos pelo particular acabava inviabilizando a contratação, pois, a
probabilidade de investimentos de recursos e esforços na gestão do serviço público por
um particular torna-se menos provável quanto mais incerta a possibilidade de sucesso
empresarial e maiores os investimentos exigidos.
Assim, a concessão passou a ser utilizada como uma modalidade de contratação
que excluía a garantia de subvenções ou rentabilidade mínima por parte do poder
concedente, embora isso não significasse a proibição de tais benefícios; a sua outorga
simplesmente desnaturava uma concessão e configurava uma outra modalidade de
contratação entre Estado e particular, sendo amplamente admitida a prática na França.
Embora o direito brasileiro tenha se inspirado no direito estrangeiro,
principalmente no francês, o regime jurídico a que se submete a Administração Pública
brasileira decorre do direito positivo, enquanto as doutrinas e princípios franceses
elaborados pela jurisdição administrativa, vão evoluindo e sendo alterados por essa
mesma via. Consequentemente, as inovações buscadas no direito alienígena não são
facilmente aplicáveis ao direito pátrio, pois “não podem escapar ao direito posto, sob
pena de colocar em risco o princípio da legalidade e o da segurança jurídica”. Mais
recentemente nota-se “a influência do sistema da common law e do direito comunitário
europeu, no que diz respeito à instituição das chamadas parcerias público-privadas”.

O direito brasileiro

O Estado brasileiro, ao longo do tempo, organizou o desempenho de seus

serviços públicos sob diversas modalidades. Originariamente só se conhecia a
prestação direta pelo Estado, valendo-se dos órgãos que compõem o seu próprio aparato
administrativo. Nos anos 20 do século XX inicia-se um processo de descentralização do
Estado, com a criação de autarquias, que ganhou grande incremento após a Revolução
de 30, exercendo não apenas funções de índole administrativa, como também de
 494

natureza industrial ou comercial. Também nesse período teve grande voga a concessão a
favor de pessoas privadas (nacionais e estrangeiras), seguida, após a segunda grande
guerra, da criação de pessoas jurídicas de direito privado, sociedades de economia mista
e empresas públicas. Em setores como transporte ferroviário, energia elétrica,
telecomunicações, por exemplo, a presença estatal é quase exclusiva na segunda
metade do século XX.
A partir da década de 80 iniciou-se um movimento inverso e várias empresas
estatais ou áreas absorvidas pelo Estado foram transferidas para o setor privado; o
regime de exploração dos serviços públicos sofreu alterações, admitindo-se a
exploração em regime privado, por meio de autorizações, não mais apenas pelas
clássicas concessões e permissões; introduzindo-se a gradativa competição entre
prestadores, por diversos mecanismos, sujeitando-se tanto a regimes de regulação como
às regras nacionais de defesa da concorrência.
Os modos de prestação de serviços públicos diversificaram-se com a crescente e
variada colaboração do setor privado, observando-se, nas últimas décadas, o surgimento
de novos tipos de ajuste, decorrentes de consenso, acordo, cooperação, parcerias entre a
Administração e particulares, ou entre órgãos e entidades estatais, com moldes que não
se enquadram ao padrão clássico de contrato administrativo, nem ao padrão teórico de
contrato vigente no século XIX. Questiona-se, então, se esses novos ajustes têm
natureza contratual, tal como ocorreu com o contrato administrativo.
A concessão e a permissão renasceram com algumas modificações importantes
para servirem a um projeto de exploração concorrencial dos serviços públicos
comerciais e industriais, disciplinadas pelas Leis nº 8.987, de 13-02-95, 9.074, de 07-
07-95 e alterações posteriores. Diante da diversificação dos serviços públicos, fruto de
profundas alterações no processo econômico-social definido por vários fatores, entre os
quais, a inovação tecnológica e a sofisticação dos serviços, houve uma extinção da
uniformidade de regime jurídico e foram sendo editados diplomas legislativos
disciplinando setores específicos e determinados, como as Leis nº 9.427, de 26-12-96 e
respectivas alterações, sobre energia elétrica; e as Leis nos 9.295, de 19-7-96, e 9.472, de
16-7-97, sobre telecomunicações.
Mais recentemente foi editada a Lei n.º 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que
institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada, no
âmbito da Administração Pública e estendendo sua aplicação aos fundos especiais, às
autarquias, às fundações públicas, às empresas públicas, às sociedades de economia
mista e às demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados,
Distrito Federal e Municípios.
Nos termos do art.2º do referido diploma legal parceria público-privada é “o
contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa”,
definindo-as em seus §§ 1º e 2º, respectivamente. A primeira “é a concessão de serviços
públicos ou de obras públicas de que trata a Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995,
quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação
pecuniária do parceiro público ao parceiro privado” (§ 1º) e a segunda “é o contrato de
prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta,
ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens” (§ 2º).
 495

As PPPS destinam-se àqueles serviços e/ou obras públicas cuja exploração pelo
contratado ou não é suficiente para remunerá-lo (ex.:ampliação e administração de
rodovias ou ferrovias de baixo movimento) ou sequer envolve contraprestação por seus
usuários (ex.:construção e gerenciamento de presídios ou hospitais públicos). Ademais,
afora tratar-se de casos em que se requerem investimentos e/ou especialidades além das
possibilidades do Estado, as PPPs têm um componente a mais, representado pela
incapacidade de o empreendimento, por si, pagar o investidor privado.
O conceito aplicável às concessões disciplinadas na Lei nº 8.987/95 viu-se
ampliado com a edição do diploma legal de regência das PPPs, que, sem revogar ou
derrogar a referida Lei de concessões, previu as modalidades de concessão patrocinada
ou administrativa, com contornos um pouco diferentes das concessões comuns, em
especial no que tange às regras da licitação, ao processo de contratação, às formas de
remuneração da concessionária e às garantias a serem oferecidas pelo Poder Público.
As PPPS, portanto, se inserem num processo de evolução que se iniciou com as
privatizações, prosseguiu com a outorga de concessões de serviço público e de serviço
público precedida da execução de obra pública (chamadas concessões comuns pela Lei
n.º 11.079, de 30 de dezembro de 2004 – Lei das PPPs), disciplinadas pelo Estatuto
Geral das Concessões (Lei n. 8.987, de 13.02.1995) e por diplomas legislativos
pertinentes a setores específicos para desenvolvimento de projetos de infraestrutura e
culmina com um marco legal aplicável às parcerias público-privadas, tendo entre seus
objetivos fundamentais o de superar os sérios problemas de infraestrutura no Brasil num
contexto de aperto fiscal e de baixa disponibilidade de recursos. Nessa trilha caminham
Estados e Municípios.
Ao lado da permissão e da concessão, nas suas diversas modalidades, surgiram
os consórcios públicos para gestão de serviços de interesse comum dos consorciados, os
convênios para o desenvolvimento de atividades de interesse comum, a franquia, o
arrendamento de áreas e instalações portuárias, as contratações de cooperativas
prestadoras de serviços públicos.
Tendo em conta que as concessões, permissões e autorizações foram analisadas
em capítulo específico, de autoria do Professor Romeu Felipe Bacellar Filho - As
Concessões, Permissões e Autorizações – e que a parceria como meio de fomento à
iniciativa privada de interesse público, efetivada por meio de contrato de gestão com as
entidades qualificadas como organizações sociais, ou de termos de parceria com as
entidades qualificadas como organizações da sociedade civil de interesse público, cabe
lançar nossos olhos com maior detença às demais modalidades de parceria.

Gestão associada de serviços públicos formalizada por meio de convênios ou

de consórcios

A Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, deu novo conteúdo

normativo ao artigo 241 da Constituição, para estabelecer a parceria entre os diferentes
níveis de governo prevendo que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre
 496

os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a

transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à
continuidade dos serviços transferidos.
Retornou-se ao sistema da Constituição anterior, cujo § 3º do art. 13 dispunha
que a União, os Estados e os Municípios poderiam celebrar convênios para a execução
de suas leis, serviços ou decisões, por intermédio de funcionários federais, estaduais ou
municipais.
A Constituição de 1988, em seu texto original, não reproduz esse dispositivo,
mas, o art. 23 cuida da possibilidade de cooperação recíproca entre os entes políticos, na
forma das leis complementares indicada no seu parágrafo único35, para a execução das
competências materiais comuns, como saúde, assistência pública, proteção dos
deficientes, proteção dos documentos, obras e outros bens de valor histórico etc., já que
com estas tem a ver o referido parágrafo, “tendo em vista o equilíbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”.
Se, embora, de um lado, se pudesse entender que, mesmo diante do silêncio da
nova Constituição, o preceito constante da anterior continuava implícito no sistema,
pois, além de não haver qualquer vedação à formação de tais ajustes, buscou incentivar
hipóteses de colaboração recíproca entre as entidades federativas em várias de suas
disposições; de outro, poder-se-ia argumentar em contrário, alegando-se que a
transferência de poderes constitucionalmente recebidos só poderia ocorrer se houvesse
referência explícita na Lei Fundamental.
De qualquer forma, diante dessa dubiedade, a “questão estava mal resolvida”36 e
a redação dada ao art. 241, pela EC 19/98, resultou oportuna, ao contemplar
expressamente a possibilidade de cooperação ou de “gestão associada”, sem
especificação do tipo de atividade, cabendo, contudo, à lei a regulamentação da parte
final do dispositivo, que vem permitir ou facilitar a gestão associada nele prevista, na
medida em que permite a transferência de encargos, serviços, pessoal e bens de uma
pessoa jurídica para outra, a fim de assegurar a continuidade dos serviços transferidos..
Trata esse dispositivo da “cooperação gerencial entre os entes federados”37. É a
previsão de instrumentos para a conjugação de esforços na realização de serviços
públicos, a ser implementada, através de lei (a Emenda alude à lei, não à lei
complementar).
O § 4º do art. 211, acrescentado pelo art. 3º da Emenda Constitucional nº 14/96,
estabelece que “na organização de seus sistemas de ensino, os Estados e os Municípios
definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino
obrigatório.” O § 2º do art. 39 da Carta Maior, alterado pela EC 19/98, dispõe que “a
União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e
o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos
um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de
convênios ou contratos entre os entes federados”.
Por sua vez, o inciso VI do art. 71 sujeita à fiscalização do Tribunal de Contas
da União a aplicação de quaisquer recursos repassados aos Estados, ao Distrito Federal
ou aos Municípios pela União em decorrência de convênios,acordos,ajustes ou outros
instrumentos congêneres.
 497

Ainda o convênio é indicado no Decreto-lei nº 200, de 25-02-67, que dispõe

sobre a organização da Administração Federal, como instrumento de descentralização
das atividades federais (art. 10, §§ 1º, “b” e 5º; § 2º do art. 156; art. 160 e art. 166). O
Código Tributário Nacional também prevê convênios entre Estados e Municípios com a
União em matéria tributária (arts. 83 a 100, inc. IV). A Lei nº 9.074, de 07-07-95, no
artigo 36, previu a possibilidade de convênio de cooperação tendo por objeto o
credenciamento de Estados e Distrito Federal pelo poder concedente para a realização
de atividades complementares de fiscalização e controle dos serviços prestados no
âmbito de seus territórios. A Lei nº 9.277, de 10-05-9638, autoriza a União a delegar aos
Municípios, Estados da federação ou ao Distrito Federal, ou a consórcio entre eles, a
administração e exploração de rodovias, ou obras rodoviárias federais e a exploração de
portos federais, mediante convênio.
No setor de eletricidade, a Lei nº 9.427, de 26-12-96, estipula, entre as
competências da Agência Nacional de Energia Elétrica, fiscalizar, diretamente ou
mediante convênios com órgãos estaduais as concessões, as permissões e a prestação
dos serviços de energia elétrica (art. 3º, inc. IV – com a redação dada pela Lei nº
10.848, de 15-03-2004) e em seu art. 20, caput, com a redação da Lei 12.111/2009,
preceitua que “a execução das atividades complementares de regulação, controle e
fiscalização dos serviços e instalações de energia elétrica poderá ser descentralizada
pela União para os Estados e para o Distrito Federal visando à gestão associada de
serviços públicos, mediante convênio de cooperação”).
Do mesmo modo, no setor de petróleo, a Lei nº 9.478/97, concede à Agência
Nacional do Petróleo, competência específica para “regular e autorizar as atividades
relacionadas com o abastecimento nacional de combustíveis, fiscalizando-as
diretamente ou mediante conváênios com outros órgãos da União, Estados, Distrito
Federal ou Municípios” (art. 8º, inc. XV).39
A Constituição paulista refere-se aos consórcios entre Municípios no art. 201 e a
convênios com os Municípios no art.205, inc.V.
No âmbito estadual, a Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado
de São Paulo - ARSESP, poderá, preservadas as competências e prerrogativas
municipais: 1. Exercer total ou parcialmente, observada a viabilidade técnica, as funções
de regulação, controle e fiscalização que lhe forem delegadas pelos demais entes da
Federação, especialmente quanto aos serviços públicos de saneamento básico de
titularidade municipal e a quaisquer serviços e atividades federais de energia;2. Celebrar
convênios, acordos ou instrumentos equivalentes, bem como outros contratos e ajustes
com órgãos ou entidades dos Municípios ou da União, referentes à regulação, controle e
fiscalização de serviços; e 3. Estabelecer cooperação com órgãos ou entidades dos
Estados ou do Distrito Federal para o adequado exercício de suas competências (art. 6º,
§ 1º da Lei complementar n.1025, de 07/12/2007).
A seu turno, a Lei Orgânica do Município de São Paulo, no art. 13, inc. XV,
estipula caber à Câmara, com sanção do Prefeito, “dispor sobre convênios com
entidades públicas, particulares e autorizar consórcios com outros municípios” e, no
inciso V, do art. 48, fixa a competência da Câmara Municipal, com o auxílio do
Tribunal de Contas do Município de São Paulo, para “fiscalizar a aplicação de recursos
 498

de qualquer natureza, repassados ao Município, pela União, pelo Estado, ou qualquer

outra entidade, mediante convênio, acordo, ajuste e outros instrumentos congêneres”.
Os termos “consórcios” e “convênios” são mencionados no texto constitucional
com sentidos diferentes.
Com ligeiras variações os autores têm definido convênio administrativo como
acordo celebrado entre entidades públicas de qualquer espécie ou entre estas e entidades
ou instituições privadas para a consecução de interesses e objetivos comuns41.
A natureza do convênio é debatida na doutrina pátria, principalmente para
contrapô-lo à categoria contratual. Vários critérios têm sido apontados para distinguir o
contrato do convênio:
a) os convênios não são contratos, apesar de serem acordos de vontades.42 O
“convênio”, diz Hely Lopes Meirelles, “é acordo, mas não é contrato”;43 Diógenes
Gasparini afirma ser “ajuste administrativo”, não se tratando de contrato, nem mesmo
administrativo, Maria Garcia qualifica os convênios como “acordos de cooperação
(todos os signatários têm atividades pré-ordenadas para o fim almejado) ou de
colaboração (quando os signatários desenvolvem atividades-meio, preparatórias,
auxiliares ou complementares da atividade estatal, para o objetivo comum)”; Diogo
de Figueiredo Moreira Neto, Edmir Netto de Araujo, Arnoldo Wald e Luiza Rangel
de Moraes apontam serem os convênios pactos da espécie acordo, qualificando-os
como atos complexos; Marcos Juruena Villela Souto os define como atos multilaterais
de parceria; Maria Sylvia Zanella Di Pietro assinala que o convênio é um acordo de
vontades com características próprias, como resulta da própria Lei nº 8.666/93, pois, se
os convênios tivessem natureza contratual, a aplicação de suas normas decorreria dos
arts. 1º e 2º, e não haveria necessidade do preceito contido no art. 116, caput, que manda
aplicar suas disposições aos convênios e a quaisquer acordos, ajustes e outros
instrumentos, desde que a Administração tenha participação, “no que couber”;
b) quanto aos interesses, no contrato são divergentes e contrapostos para as
partes que os celebram, enquanto no convênio são convergentes e comuns entre os
partícipes.
c) no contrato existem partes: uma que pretende o objeto do ajuste (a obra, o
serviço etc.); outra que visa a contraprestação correspondente (a remuneração ou outra
vantagem); no convênio tem-se partícipes (convenentes não-vinculados
contratualmente) com as mesmas pretensões, ainda que haja prestações específicas e
individualizadas, a cargo de cada partícipe;
d) nos contratos, as vontades antagônicas se compõem, e não se adicionam, delas
resultando uma terceira espécie de vontade – a contratual; nos convênios, como nos
consórcios, as vontades se somam e não dão origem a uma terceira espécie;
e) no convênio, os partícipes buscam o mesmo e idêntico objetivo, unindo-se
para a satisfação do interesse comum; no contrato, cada parte quer atingir um fim que
não é compartilhado pela outra;
f) no convênio, há uma conjugação de esforços, sob várias formas, como repasse
de verbas, uso de equipamentos, de recursos humanos e materiais, de imóveis, de
 499

knowhow e outros; por isso mesmo, no convênio não se cogita de preço ou remuneração,
que constitui cláusula inerente aos contratos;
g) “no contrato, o valor pago a título de remuneração passa a integrar o
patrimônio da entidade que o recebeu, sendo irrelevante para o repassador a utilização
que será feita do mesmo; no convênio, se o conveniado recebe determinado valor, este
fica vinculado à utilização prevista no ajuste; assim, se um particular recebe verbas do
poder público em decorrência de convênio, esse valor não perde a natureza de dinheiro
público, só podendo ser utilizado para os fins previstos no convênio; por essa razão, a
entidade está obrigada a prestar contas de sua utilização, não só ao ente repassador,
como ao Tribunal de Contas”.
h) em decorrência da ausência de vinculação contratual, devem ser consideradas
nulas cláusulas de permanência obrigatória ou obstativas de denúncia do convênio a
qualquer momento ou de sanções pela retirada, promovendo-se a respectiva prestação
de contas.
Sob outra ótica, Alzemeri Martins Ribeiro de Britto aventa a possibilidade de
previsão de penalidades “no caso de ferimento de cláusulas conveniais”, pois “se
entidades não-estatais podem ser beneficiadas pelo fato de receberem subvenções do
Poder Público, nada obsta que, desobedecendo os princípios e regras que
condicionaram tais repasses, sofram sanções a serem previstas no instrumento do
convênio.” Acrescenta que não se deve argumentar que essa penalização “transmude a
natureza do acordo para contrato, porquanto ninguém pode negar que os convênios,
sem se desnaturarem, também comportam cláusulas nitidamente contratuais, como as
de remuneração, por exemplo, vindas sob a forma de ‘repasses de verbas’”. Respalda
ainda seu posicionamento no art. 116, caput da Lei nº 8.666/93, tendo em conta que
“todas as regras desse diploma legal que se coadunem com a natureza dos convênios
devem acarretar subsunção imediata, como, por exemplo, a de apenamento por conduta
faltosa do conveniado, quando firmado o convênio entre a Administração e
particulares;
i) os partícipes do convênio têm competências comuns quanto à matéria a que
visam.
Parte da doutrina publicista, porém, nega a autonomia do convênio como pacto
distinto do contrato, sustentando que ambos são figuras da mesma natureza,
pertencentes à categoria contratual. Assim, Celso Antônio Bandeira de Mello sustenta
que convênios e consórcios constituem uma modalidade de contrato em que “as partes
se compõem pela comunidade de interesses, pela finalidade comum que as impulsiona”,
diferindo “da generalidade dos contratos administrativos porque, ao contrário destes,
não há interesses contrapostos das partes, mas interesses coincidentes”.57 A seu turno,
Odete Medauar faz várias objeções aos critérios apontados pelos autores para fixar a
distinção:
a) quanto à reciprocidade de obrigações indicada como fator distintivo, observasse
que os convênios envolvem encargos recíprocos: é o caso, por exemplo, de um
convênio firmado entre um Estado e um Município para construção de uma escola, em
que ao primeiro cabe a obra e ao segundo o oferecimento do terreno;
 500

b) no que tange aos interesses, a presença do Poder Público num dos polos
levaria a concluir que o interesse público será o fim perseguido pelos convênios e
contratos; já, na hipótese de convênios celebrados com particulares, poder-se-ia aduzir
que estes não buscam o interesse público e que, em decorrência, os interesses seriam
contrapostos; ademais, nas situações de contratos e convênios entre entidades estatais
nem sempre é clara a separação entre as duas figuras, porque o interesse público aparece
como denominador comum;
c) no atinente aos “resultados comuns”, é possível encontrá-los também em
contratos, como acontece nos contratos celebrados entre entidades estatais;
d) no que se refere à “competência comum” não constitui ela traço distintivo
suficiente entre convênios e contratos, de vez que, nos convênios firmados entre entes
estatais e particulares não se poderia invocar como característica a competência comum
dos partícipes, pois parece estranho referir competência a pessoas físicas ou jurídicas do
setor privado;
e) quanto à “remuneração”, nem sempre nos contratos uma das partes remunera
a outra como ocorre, por exemplo, na concessão de serviço público.
Em função da dificuldade em se fixar traços distintivos entre contrato e convênio
administrativo, conclui a Autora que contrato e convênio constituem-se em figuras da
mesma natureza.
Suscita controvérsia a necessidade ou não de autorização legislativa específica
para a celebração de cada convênio ou consórcio. Algumas constituições estaduais e leis
orgânicas de Municípios inserem, entre as atribuições do Legislativo, a autorização ou
aprovação de convênios. Nos Tribunais tem prevalecido o entendimento de que a
exigência é inconstitucional, por implicar o controle do Legislativo sobre atos
administrativos do Executivo, em hipótese não prevista na Carta Magna, resultando
ofensiva ao princípio da harmonia e independência dos Poderes,59 o qual é defendido
por Marcos Juruena Villela Souto e rechaçado por Hely Lopes Meirelles, porque o
convênio e o consórcio configuram sempre atos gravosos que extrapolam os poderes
normais de administração.
A Emenda nº 19/98 põe fim à controvérsia, passando a matéria a ser
“caracteristicamente administrativa, com aval constitucional”, na expressão de Jessé
Torres Pereira Júnior.
É de imaginar-se que a Emenda não exige autorização legislativa específica de
cada convênio, mas apenas que a lei definirá as características dessa forma de gestão
associada de serviços ou mesmo a transferência de estruturas, pessoal, patrimônio,
podendo inclusive autorizar a atribuição de personalidade jurídica a um órgão executor
do pacto, no entender de Marcos Juruena Villela Souto.
A doutrina tem admitido convênio de entidades públicas com entidades ou
instituições privadas, em decorrência da competência geral de cada uma das entidades
públicas, desde que o interesse da comunhão seja comum, nunca perdendo de vista, é
claro, o interesse público, e não haja remuneração ou preço pela execução das tarefas
cometidas a cada partícipe.
 501

Necessário aduzir que nesse tipo de acordo é preciso averiguar se caracteriza

atividade fomentadora do Estado – o que dará margem ao convênio –, ou se há
execução material e isolada de serviço para o Estado – o que implicará a celebração de
contrato administrativo.
O convênio não se presta à delegação de serviço público
ao particular, porque essa delegação é incompatível com a própria
natureza do ajuste; na delegação ocorre a transferência de
atividade de uma pessoa para outra que não a possui; no
convênio, pressupõe-se que as duas pessoas têm competências
comuns e vão prestar mútua colaboração para atingir seus
objetivos.
Outro questionamento reporta-se à imposição ou não de prévia licitação para a
realização de convênios.
A desnecessidade de certame é ressaltada por vozes autorizadas como as de
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Marçal Justen Filho, Toshio Mukai,67 por se tratar de
mútua colaboração de esforços, não existindo na Lei nº 8.666/93 qualquer dispositivo
que coloque o procedimento licitatório como antecedente indispensável ao convênio 68.
Ressalta, porém, Maria Sylvia Zanella Di Pietro que, se do ajuste resultarem obrigações
recíprocas, com formação de vínculo contratual, independente da denominação dada
(“convênio” ou “protocolo de intenções” ou “termo de compromisso”, ou outra qualquer
semelhante), impõe-se a realização da licitação sob pena de ilegalidade.
Para as entidades que recebam verbas públicas da União,
o Decreto nº 5.504, de 5-8-2005, veio exigir que os instrumentos
de formalização, renovação ou aditamento de convênios,
instrumentos congêneres ou de consórcios públicos,
relativamente aos recursos por elas administrados, oriundos de
repasses da União, realizem licitação para as obras, compras,
serviços e alienações (art. 1º). No caso de aquisição de bens e
serviços comuns, o mesmo dispositivo impõe a modalidade de
pregão, preferencialmente na forma eletrônica.
Contudo, o Decreto nº 6.170, de 25-7-2007(alterado pelos
Decretos n.6.428, de 4-4-2008 e 6.619, de 29-10-2008), dispõe
sobre as normas relativas às transferências de recursos da União
mediante convênios e contratos de repasse, com exigência
diversa da constante do Decreto nº 5.504/05.
E, acrescenta Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Embora no preâmbulo haja referência ao artigo 116 da Lei
nº 8.666, de 21-6-93 (que contém normas gerais obrigatórias para
todas as esferas de governo), o Decreto cuida especificamente
de convênios, contratos de repasse e termos de cooperação,
celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública
Federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins
lucrativos, para a execução de programas, projetos e atividades
de interesse recíproco que envolvam a transferência de recursos
 502

oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União,

(art. 1º, caput). Trata-se, portanto, de Decreto a ser aplicado no
âmbito federal apenas.

Para alguns autores não há que se cogitar de certame, por inexistir

competitividade, se se tratar, por exemplo, de convênios entre entes estatais para a
consecução de determinados objetivos comuns. No tocante aos convênios entre entes
estatais e entidades particulares, o que, sobretudo, descarta a obrigação de licitação é a
especificidade do objeto e da finalidade. No entanto, se vários forem os entes privados
que se prestem para a consecução daquele resultado e finalidade, deverá realizar-se a
licitação ou abrir-se o leque de convênios sem limitação, observadas as condições
fixadas genericamente, para não dar ensejo para burla. Esta é a opinião de Celso
Antônio Bandeira de Mello,Odete Medauar74 e de Leon Frejda Szklarowsky.
O convênio, no Brasil, permanece despersonalizado, mantendo cada partícipe
sua própria personalidade. Trata-se de uma cooperação associativa, sem vínculos
contratuais. Sua execução fica sob responsabilidade dos partícipes ou de uma comissão
executiva, que atuará nos termos e condições do convênio, mas sempre em nome dos
partícipes.
Alguns autores admitem a constituição de uma sociedade civil, comercial ou
industrial, com o fim precípuo de executar o convênio em todos os termos e condições
fixados pelos partícipes.
Grande é a semelhança entre convênio e consórcio, sendo que a distinção
apontada pela maioria dos doutrinadores brasileiros residia na diversidade ou não dos
partícipes: enquanto o convênio se celebra entre uma entidade pública e outra entidade
pública, de natureza diversa, ou outra entidade privada, o consórcio é firmado entre
entidades estatais da mesma natureza e mesmo nível de governo ou entre entidades da
administração indireta para atingir objetivos de interesse comum.
Diógenes Gasparini acrescenta a essa particularidade outro item diferenciador,
relativo à estrutura administrativa entre esses ajustes, dado que várias leis vigentes têm
exigido que os consórcios tenham um conselho consultivo, uma autoridade executiva e
um conselho fiscal, sem que a mesma exigência seja feita para os convênios.
Não havia até a edição da Lei nº 11.107, de 06-04-2005, que dispõe sobre
normas gerais de contratação de consórcios públicos e dá outras providências, nada no
direito brasileiro que autorizasse a considerar o consórcio como pessoa jurídica, seja no
direito administrativo, seja no direito privado. Tratava-se de uma associação de
entidades da qual não resultava a criação de nova pessoa jurídica, discutindo-se o
melhor modo de administrá-lo. Podia ser criada uma comissão executiva para
administrar o consórcio e assumir direitos e obrigações em nome de pessoas jurídicas
que compõem o consórcio e nos limites demarcados no instrumento do consórcio.
Mostrava-se também viável a indicação de um dos partícipes como líder, hipótese em
que ele podia – desde que autorizado em lei e previsto no consórcio – instituir uma
entidade (autarquia ou fundação) para gerir os assuntos relacionados ao consórcio, ou,
ainda, instituir um fundo, que funcionaria vinculado a órgão de um dos entes integrantes
do consórcio, constituído com verbas dos participes.
 503

No entanto, o legislador preferiu dar tratamento diferente ao consórcio,

atribuindo personalidade jurídica aos consórcios públicos, através da constituição de
associação pública ou de pessoa jurídica de direito privado.
Não se trata da criação de novo ente federativo, como já se pretendeu
questionar, afirmando que a criação de consórcios públicos, dotados de personalidade
jurídica autônoma, seria incompatível com a estrutura federativa do Estado brasileiro.
Entes federativos -União, Estados, Distrito Federal e Municípios- são pessoas políticas,
com capacidade legislativa originária. A atribuição de personalidade jurídica aos
consórcios públicos em nada lhes confere capacidade legislativa originária, jurisdicional
ou competências delegadas em caráter definitivo.
Como associação pública, o consórcio terá personalidade jurídica de direito
público e, portanto, estará sujeito ao regime de direito público. A corroborar essa
posição, vale notar a alteração do artigo 41 do Código Civil brasileiro de 2002, o qual
lista as pessoas jurídicas de direito público interno, entre elas, com a nova redação de
seu inciso IV, “as autarquias, inclusive as associações públicas”. Por conseguinte, as
associações públicas deverão ser submetidas ao mesmo regime jurídico das autarquias,
qual seja, o regime de direito público. Em aditamento, o art. 6º, § 1º estatui que “o
consórcio público com personalidade de direito público integra a administração indireta
de todos os entes da Federação consorciados.
Por aí se vê que o consórcio público vem criar uma nova entidade da
administração indireta, ao lado da autarquia, da fundação pública, da sociedade de
economia mista e da empresa pública.
Poderão também os consórcios públicos adotar personalidade jurídica de
direito privado (o que constitui uma aberração), “mediante o atendimento dos requisitos
da legislação civil” (art. 6º,II).Todavia, conquanto constituídas sob figurino privado,
não há aplicação integral do regime de direito privado, pois a própria lei determina que
“o consórcio público observará as normas de direito público no que concerne à
realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de
pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho- CLT”( art.6º, § 2º).
Bastaria esta evidência para perceber-se que o seu regime jurídico disciplinador é
peculiar.
Trouxe ainda a Lei nº 11.107/05 a possibilidade de serem os consórcios públicos
integrados por entes federativos de níveis distintos, em vista da realização de atividades
públicas de interesse comum, e dos quais resultará uma pessoa jurídica que as
congregará. Assim, num mesmo consórcio, poderão estar presentes União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, o que afasta a tese de que apenas os convênios poderiam
ser constituídos por entes de diferentes níveis federativos.
Em que residiria, então, a distinção entre consórcios públicos e convênios?A
partir do advento da Lei nº 11.107/05 parece que a primeira diferença está na atribuição
de personalidade jurídica aos primeiros, enquanto os segundos existirão como simples
acordos temporários de atuação conjunta, sem que deles resulte criação de pessoa
jurídica.
Tanto o convênio quanto o consórcio público admitem, na esteira do disposto no
referido artigo 241, in fine, da Constituição Federal, que os entes federativos lhes
 504

transfiram, total ou parcialmente, encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à

continuidade dos serviços transferidos. No entanto, no convênio, as relações jurídicas
com terceiros são efetivadas em nome dos partícipes, uma vez que este não pode ser
sujeito de direitos e obrigações, ao passo que no consórcio público, este se obriga em
nome próprio, vez que adquire personalidade jurídica, respondendo os consorciados
apenas subsidiariamente.
A segunda distinção entre convênios e consórcios públicos está no fato de apenas
entes federativos poderem compor o consórcio público na forma da Lei n
11.107/2005 (art. 1º), ao passo que os convênios podem ser firmados entre sobreditas
pessoas e entidades ou instituições privadas.
A Lei, em seu art. 3º, reconheceu a natureza contratual do consórcio público.
Exigiu apenas, como condição para sua celebração, que o consórcio seja precedido de
protocolo de intenções celebrado entre as partes – documento contendo os principais
aspectos do contrato de consórcio a ser celebrado – o qual obrigatoriamente terá que ser
ratificado por lei (art. 5º) para que se tenha como travado o contrato de consórcio, salvo
se naquela entidade, antes de firmado o protocolo, já houver lei disciplinando sua
participação no consórcio público (§ 4º do art. 5º).
Registre-se que o reconhecimento de natureza contratual assegura a competência
privativa da União para legislar privativamente sobre normas gerais de contratação de
consórcios públicos, aplicáveis às administrações públicas diretas, autárquicas e
fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do artigo 22,
XXVII, da Constituição Federal (v. art. 1º). Assim, para compatibilizar essa tese com o
disposto no aludido artigo 241, restará aos demais entes federativos legislar apenas
sobre normas específicas de contratação de consórcios públicos.
Por sua vez, o contrato de programa previsto no referido diploma legal, prestas à
efetivação da gestão associada de serviço público, sendo celebrado em decorrência
de um consórcio público ou de um convênio de cooperação. O art. 13, caput, da Lei de
Consórcios Públicos estabelece que o contrato de programa é instrumento hábil para
constituir e regular as obrigações que um ente da federação assumir para com outro ente
da federação ou para com consórcio público, no âmbito de gestão associada de serviços
públicos em que haja a prestação de serviço ou a transferência total ou parcial de
encargos, serviços, pessoal ou de bens necessários à continuidade dos serviços
transferidos. Por isso pode-se afirmar que a gestão associada de serviços públicos não
requer, necessariamente, a formação de um consórcio público, podendo ser feita
mediante convênio de cooperação, como expresso nos parágrafos 4º, 5º e 6º do art. 13.
De acordo com o art. 4º, XI, alínea ‘d’, o contrato de programa deverá ser
celebrado quando a “gestão associada envolver também a prestação de serviços por
órgão ou entidade de um dos entes da Federação consorciados”. Nesta hipótese, há um
contrato de consórcio público já celebrado entre entes federativos titulares do serviço
público objeto da gestão associada. O contrato de programa cumpriria, neste contexto, a
função de efetivar a prestação do serviço objeto da gestão associada, prestação esta que
poderá ser realizada pelo consórcio público, direta ou indiretamente.
Em síntese, o contrato de programa para a gestão associada de serviços
públicos é utilizado tanto entre entes federativos não-consorciados, caso em que se
 505

realiza, previamente, um convênio de cooperação, como entre um ente federativo e um

consórcio público. Cabe observar ainda que o § 5º do art. 13 possibilita expressamente
que entidades da administração indireta de qualquer ente federativo celebrem o contrato
de programa.
O contrato de programa deverá:
“I – atender à legislação de concessões e permissões de
serviços
públicos e, especialmente no que se refere ao cálculo de tarifas e
de outros preços públicos, à de regulação dos serviços a serem
prestados; e II – prever procedimentos que garantam a
transparência da gestão econômica e financeira de cada serviço
em relação a cada um de seus titulares” (§ 1º).
O § 2o prevê cláusulas que deverão figurar no contrato de programa, sob pena
e nulidade, quando “a gestão associada originar a transferência total ou parcial de
encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”
e, no § 3º, a nulidade da “cláusula de contrato de programa que atribuir ao contratado
o exercício dos poderes de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços por ele
próprio prestados”, posto serem tais poderes indelegáveis.
Vale ainda ressaltar que foi prevista a dispensa de licitação para a contratação
de consórcio público por entidade da administração direta ou indireta dos entes
federativos consorciados. (art. 2.º, §1.º, III.), bem como na celebração de contrato de
programa com ente da Federação ou com entidade de sua administração indireta, para a
prestação de serviços públicos de forma associada nos termos do autorizado em contrato
de consórcio público ou em convênio de cooperação, consoante o art. 17 da Lei
11.107/05, que alterou o art. 24 da Lei de licitações e contratos (Lei 8.666/93).’

Franquia

A franquia é um instituto muito utilizado no setor empresarial privado, podendo

sua origem ser buscada nos costumes norte-americanos. O contrato de franquia resulta
da conjugação de dois outros contratos empresariais: a licença de uso de marca, e a
prestação de serviços de organização de empresa.
Via de regra os serviços de organização empresarial se desdobram em três
contratos: o management, relacionado com os sistemas de controle de estoque, de custos
e treinamento de pessoal; o engineering, pertinente à organização do espaço (layout) do
estabelecimento do franqueado; e o marketing, cujo conteúdo se refere às técnicas de
colocação do produto ou serviço junto ao consumidor, incluindo a publicidade. Entre as
partes do contrato de franquia, estabelece-se nítida relação de subordinação. O
franqueado deverá organizar a sua empresa com estrita observância das diretrizes gerais
e determinações específicas do franqueador. Essa subordinação empresarial é inerente
ao contrato, é indispensável à plena eficiência dos serviços de organização empresarial,
que o franqueado adquire. O franqueador, desse modo, num certo sentido participa do
aviamento do franqueado.
 506

Sob o ponto de vista do franqueador, serve para promover a expansão dos seus
negócios, sem os investimentos exigidos na criação de novos estabelecimentos. Sob o
ponto de vista do franqueado, viabiliza o investimento em negócios de marca já
consolidada junto aos consumidores, e possibilita o aproveitamento da experiência
administrativa e empresarial do franqueador. Sob o ponto de vista dos consumidores,
podem estes se beneficiar pela expansão e disseminação de um negócio por eles já
aprovado.
Em 1994, foi editada a Lei Federal nº 8.955, com o objetivo de disciplinar a
formação do contrato de franquia. Limita-se, porém, a conceituá-la e a fixar os
requisitos a serem observados na Circular de Oferta de Franquia, a ser obrigatoriamente
fornecida ao interessado em aderir ao sistema.
A propósito, esclarece Fábio Ulhoa Coelho:
Trata-se de diploma legal do gênero denominado
“disclosure statute” pelo direito norte-americano. Ou seja, encerra
normas que não regulamentam propriamente o conteúdo de
determinada relação jurídico-contratual, mas apenas impõem o
dever de transparência nessa relação. (...) A lei brasileira sobre
franquias não confere tipicidade ao contrato: prevalecem entre
franqueador e franqueado as condições, termos, encargos,
garantias e obrigações exclusivamente previstos no instrumento
contratual entre eles firmado. Procura, apenas, a lei assegurar ao
franqueado o amplo acesso às informações indispensáveis à
ponderação das vantagens e desvantagens relacionadas ao
ingresso em determinada rede de franquia. Em outros termos, o
contrato de franquia é atípico porque a lei não define direitos e
deveres dos contratantes, mas apenas obriga os empresários que
pretendem franquear seu negócio a expor, anteriormente à
conclusão do acordo, aos interessados algumas informações
essenciais.
A Lei nº 8.955/94 nada preceitua sobre sua adoção no âmbito da Administração
Pública. Mas, a ausência de legislação específica disciplinadora da matéria não tem sido
fator impeditivo da adoção do sistema. A Administração indireta dela vem se utilizando,
apesar de inexistir previsão legal a respeito.
No Brasil, a franquia mais conhecida é a dos correios. Em função da alta
demanda de usuários, a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT, socorreu se
da franquia, possibilitando o surgimento de inúmeros postos de atendimento com
imóveis, móveis e pessoal inteiramente custeados pela franqueada, que ainda paga uma
contrapartida ao franqueador. Dessa forma, ocorre o repasse da execução dos serviços
às Agências de Correio Franqueadas, que fazem apenas o atendimento de balcão e
captação de clientes, enquanto a Empresa de Correios e Telégrafos realiza as funções de
triagem, transporte e distribuição das correspondências, e aprova os clientes trazidos
pelas franquias. São padronizados, entre outros, os serviços, impressos, preços, cores
usadas nos anúncios de porta, horário de atendimento. Até mesmo os comprovantes, os
recibos e as faturas saem em nome da franqueadora.
 507

A franquia pode ser utilizada para hipótese de exercício de atividade econômica

em sentido estrito por parte do Estado, âmbito em que atua segundo o regime de direito
privado.
A doutrina se divide quanto à possibilidade de delegação da prestação do serviço
postal e do correio aéreo nacional, bem como quanto à admissão da franquia com tal
propósito. Entende Celso Antônio Bandeira de Mello que a prestação do serviço postal
e do correio aéreo nacional, nos termos do inciso X, do artigo 21, foi entregue
exclusivamente ao próprio Poder Público, em virtude de não ter sido dado o mesmo
tratamento previsto para os vários serviços elencados nos incisos XI e XII, não havendo
previsão de execução descentralizada, via concessão, permissão ou autorização. Dessa
forma, considera manifestamente inconstitucional o disposto no artigo 1º, inciso VII, da
Lei nº 9.074, de 07-07-95, nela inserido pela Lei nº 9.648, de 27-05-98, que inclui os
serviços postais entre as atividades passíveis de permissão ou concessão.
Para Marçal Justen Filho a franquia “é contrato de direito privado, apto a
instrumentalizar relações jurídicas entre particulares, cujo objeto não envolva serviços
submetidos ao regime de direito público”. E acrescenta: Pode produzir-se uma
concessão ou permissão de serviço público, atribuindo-lhe a denominação de franquia,
sem que isso afete sua real natureza jurídica. Aplicar-se-ia, então, o regime próprio dos
serviços públicos e das concessões e permissões.”
José dos Santos Carvalho Filho sustenta que, conquanto haja inegáveis
semelhanças, o contrato de concessão de serviços públicos não se confunde com o
contrato de franquia, algumas vezes celebrado por entes administrativos. Em ambos os
ajustes, há a delegação da execução de uma atividade de titularidade de uma das partes
(concedente ou franqueador) à outra (concessionário ou franqueado). “Mas
a concessão se qualifica como contrato administrativo, ao passo que a franquia traduz
contrato tipicamente privado, como regra de natureza empresarial. Ademais, o
franqueado atua em nome do franqueador, utilizando sua marca, sua técnica e sua
organização; o concessionário, ao revés, opera em nome próprio e adota sua própria
estrutura orgânica.”
Marcos Juruena Villela Souto observa que o contrato de franquia se submete,
Predominantemente, à legislação de direito privado, não
sendo um contrato de concessão de marca pública, pelo qual o
particular remunera-se da exploração do negócio. Não se trata
nem de concessão de serviço público nem de concessão de
marca pública, eis que o serviço continua a ser explorado pela
entidade da Administração, que se vale da infraestrutura e do
pessoal da iniciativa privada para ampliar postos de
atendimento; é o caso de lojas de vendas de selos, cartões
telefônicos, passagens de trem ou bonde.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que a “franquia não é inteiramente
incompatível com a Administração Pública”, podendo constituir um modo de concessão
ou ser forma de terceirização de atividades acessórias ou complementares. No primeiro
caso, estará sujeita à Lei nº 8.987/95 e alterações posteriores. No segundo caso, será feita
 508

nos moldes do direito privado e submetida à Lei nº 8.666, de 21-06-93, por força
do art. 62, § 3º, inciso I, que reza:
“Art. 62 § 3º Aplica-se o disposto nos arts. 55 e 58 a 61
desta lei e demais normas gerais, no que couber:
I – aos contratos de seguro, de financiamento, de locação em
que o Poder Público seja locatário, e aos demais cujo conteúdo
seja regido, predominantemente, por normas de direito privado. ”
Após apontar os traços comuns e as diferenças entre os institutos da
concessão de serviço público e da franquia, sustenta que
“Tão grande é a semelhança entre os dois institutos que é
possível colocar a franquia como uma espécie de contrato de
concessão; nela há as apontadas características da concessão
administrativa: transferência, ao franqueado, de poderes e deveres
próprios do concedente, conservando, este último, alguns poderes
e deveres, em especial o de controlar e fiscalizar a atuação do
franqueado, o de dar-lhe todo o treinamento e assistência técnica
indispensáveis à execução do serviço e, se for o caso de franquia
de distribuição, como o correio, fornecer-lhe os bens necessários
a essa finalidade. A diferença entre a concessão de serviço
público, em sua forma tradicional, e a franquia de serviços é
apenas de grau, porque nesta última, o franqueado sofre
limitações em sua atuação e em sua organização muito maiores
do que o concessionário na concessão tradicional. ”
O Tribunal de Contas da União, no relatório de tomada de contas especial nº
10.050/95-7, referiu-se a essa operacionalização como modalidade “sui generis de
desestatização” e meio de “afastamento do Estado da execução direta dos serviços
públicos” identificado como forma especial de concessão de serviço. E, no TC
625.042/1998-0, reconheceu que os contratos de franquia celebrados com a ECT são de
natureza jurídica estritamente comercial, regidos pelas normas de direito privado,
rejeitando a tese de que tais ajustes constituem concessão de serviço público.
Reconheceu aquela Corte que, apesar das semelhanças existentes entre as concessões e
as franquias, são institutos inconfundíveis, destacando-se como peculiaridades
pertinentes a cada um:
a) nas concessões de serviços públicos os concessionários atuam em nome
próprio, sob designação específica, enquanto o franqueado utiliza marca e
designação cedidas pelo franqueador. As franquias realizadas no âmbito da ECT
conferem às agências de correios franqueadas a utilização da marca, do logotipo e
demais padrões de comunicação visual da ECT;
b) o concessionário, via de regra, se utiliza de know-how próprio; nas franquias,
ao contrário, é adotada pelo executor dos serviços tecnologia de domínio do franqueador.
Os serviços executados pelas agências franqueadas do Correio, são pautados pelos
manuais da ECT, utilizando-se de materiais impressos e carimbos padronizados
 509

fornecidos pela franqueadora, que é também responsável pelo treinamento dos servidores
das agências franqueadas;
c) a mera menção que se faça a “serviços autorizados” não tem o condão de
atribuir ao contrato de franquia a natureza de autorização de serviços públicos. Nem a
presença, no termo da avença, das expressões “outorga”, “taxa”, e “tarifa” modifica-lhe
a natureza, para emprestar-lhe características de concessão (ou subconcessão) de serviço
público;
d) na execução dos contratos de franquia, a ECT não atua com poderes de
concedente de serviço público (encampação, intervenção, uso compulsório de recursos
humanos e materiais, extinção etc.), nem a franqueada goza de qualquer prerrogativa
atribuível aos concessionários (privilégios fiscais, ocupação do domínio público etc);
e) ausência de condições exorbitantes do direito privado no relacionamento
comercial entre a ECT e suas franqueadas. As disposições contratuais que estabelecem
condição de aparente inferioridade da franqueada em relação à ECT decorrem não da
condição desta de ente da Administração, mas da própria relação que tipicamente se
estabelece nos contratos de franchising.
Ademais, as franquias vinham sendo efetuadas pela ECT sem o prévio
procedimento licitatório. Diante da grave distorção na forma como vinham se
processando as concessões de tais franquias, o Tribunal de Contas da União determinou
à ECT, dentre outras providências, a realização de licitação para a contratação de novas
franquias, e a efetivação de estudos referentes aos custos dos serviços concedidos às
franqueadas, visando fundamentar modificações nas tabelas de remuneração para que os
custos do sistema ficassem compatíveis com os do atendimento. (TCU – 013.889/94-0,
Decisão 601/1994 – Plenário, rel. Min. Paulo Affonso Martins de Oliveira, j. 21-09-94,
reiterada pela Decisão nº 542/1999, Plenário, rel. Valmir Campelo, j. 18-08-99). As já
existentes tiveram uma sobrevida garantida pela decisão do TCU 721/94 – Plenário (de
30/11/1994) que excetuou de sua determinação anterior as agências franqueadas já
existentes e as que estavam na fase de concretização dos contratos.
Em razão dessas determinações, a ECT deixou de realizar a contratação de novas
franquias e providenciou a realização de estudos visando a modificação completa da
rede de atendimento da Empresa, notadamente da rede franqueada, ou seja, novos tipos
de agências a serem instaladas em substituição às franqueadas, cuja maioria dos
contratos estaria vencendo em outubro de 1998. Para tanto, foi contratada a empresa de
consultoria CPSML – Canada Post Systems Management Ltd. para desenvolver o
“Projeto de Remodelagem da Rede de Atendimento” da ECT. O modelo das novas
agências proposto pela CPSML apresenta características substancialmente diversas das
atuais franqueadas e foi aprovado pelo Ministério das Comunicações, por meio da
Instrução Normativa nº 001/98 – com a configuração da Rede de Unidades de
Atendimento da ECT –, para atuar de forma segmentada, voltadas para clientes de
varejo ou atacado (TCU 013.889/1994-0, Decisão 271/2001, Plenário, rel. Min. Valmir
Campelo, j. 09-05-01). No âmbito desse processo, foi encaminhado ao Congresso
Nacional o Projeto de Lei nº 1.491/99, que dispõe sobre a organização do Sistema
Nacional de Correios, do seu órgão regulador e dá outras providências, cuja retirada foi
solicitada pelo Governo Federal em 22/10/2003.
 510

Sob o ponto de vista da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, o sistema

de franquias postais gerou prejuízos, tendo restado oportuna a Decisão nº 463/2002 do
TCU101 que vislumbrou mais adequada a expansão da rede de atendimento da ECT por
meio de permissão. Via de consequência, começaram a ser implantadas as agências
Correios Conveniência, operadas por pessoas jurídicas, sob o regime de permissão,
precedida de licitação, regida pela Lei nº 8.987/95 e, subsidiariamente, pela Lei nº
8.666/93, pelo prazo de dez anos, prorrogável por mais dez. O trabalho do
permissionário se limita ao atendimento e à preparação para a expedição. Todas as
etapas seguintes – triagem, transporte e entrega – são de responsabilidade da ECT. Tais
agências oferecem serviços tradicionais, como envio de cartas, aerogramas e Sedex,
produtos de conveniência (envelopes, selos e artigos filatélicos) e serviços
financeirospostais (Cheque Correios e recebimento de contas).
Em relação aos contratos já celebrados pela ECT com as Agências de Correio
Franqueadas-ACF, seus prazos foram sendo sucessivamente prorrogados para evitar o
término das contratações realizadas pela ECT sem licitação. Assim é que a Lei
n.10.577, de 27-11-2002, publicada em 28-11-2002, estabeleceu, em seu art.1º, a
permanência de validade de tais contratos por cinco anos contados a partir da
publicação do mencionado diploma legal, que prorrogou o prazo anteriormente fixado
no primitivo parágrafo único do art. 1º da Lei nº 9.074, de 07-07-95, renumerado para
parágrafo primeiro pela Lei 10.684/2003.
Próximo ao término do prazo de cinco anos, foi editada a Medida Provisória n.º
403, de 26 de novembro de 2007, que conferiu contornos jurídicos às novas franquias
postais, mas mais uma vez garantiu a sobrevida às contratações anteriormente firmadas.
A MP estabeleceu que até que entrassem em vigor os (novos) contratos de franquia
postal, celebrados de acordo com suas novas previsões, continuariam com eficácia os
firmados com as Agências de Correios Franqueadas que estivessem em vigor em 27 de
novembro de 2007 (art. 7º, caput). Conferiu-se um prazo máximo de dezoito meses, a
contar de 28 de novembro de 2007, para que fossem concluídas todas as contratações
anteriores firmadas com as franqueadas (art. 7º, parágrafo único). Esta medida
provisória foi convertida na Lei n.º 11.668, de 02 de maio de 2008, que alterou o prazo
de dezoito meses anteriormente previsto para vinte e quatro meses, contado a partir da
data da publicação da regulamentação da lei pelo Poder Executivo (art. 7º, parágrafo
único; neste sentido, o art. 10 revogou o §1º da lei n.º 9.074/95).
A prorrogação dos contratos de franquia postal fez com que o Procurador-Geral
da República, em 06 de outubro de 2008, ajuizasse perante o STF a Ação Direta de
Inconstitucionalidade n.º 4.155-0/DF, com pedido liminar, invocando que os preceitos
atacados violariam o disposto no artigo 175 da Constituição do Brasil a violação do
artigo 175 da Constituição Federal pelos preceitos atacados.
No dia 04 de dezembro de 2008, o ministro Eros Grau, em despacho, decidiu
que em face da relevância do caso, a decisão do STF deveria ser tomada em caráter
definitivo e não em cautelar. Ainda hoje não há decisão final da Corte.
Em 05/06/2009 a União protocolou junto ao STF a Suspensão de Tutela
Antecipada – STA 335. Originariamente, a União havia ingressado com pedido de
suspensão de tutela antecipada perante o Superior Tribunal de Justiça, com a finalidade
 511

de sustar os efeitos do acórdão prolatado pela Sexta Turma do Tribunal Regional

Federal da 1ª Região, que, nos autos do Agravo de Instrumento nº 2008.01.00.000838-9,
determinou que a Empresa Brasileira de Correios – ECT promovesse, no prazo de cento
e oitenta dias, a substituição de todos os contratos de franquia celebrados, sem prévia
licitação, para a prestação, por particulares, de serviços postais.
Encaminhado ao STF devido à natureza constitucional da controvérsia, a E.
Corte decidiu que a fixação de prazo para a completa substituição dos contratos hoje
existentes e constantes da Lei 11.668/08, revela-se razoável, tendo em vista a
complexidade inerente à realização do procedimento licitatório e extinção de ajustes
que vigoram há muitos anos, ponderando ser a solução mais consentânea com os
princípios da segurança jurídica e da continuidade do serviço público.
Dessa forma, o ministro Gilmar Mendes, em decisão monocrática deferiu o
pedido para suspender os efeitos do acórdão prolatado pela Sexta Turma do Tribunal
Regional Federal da 1ª Região, recomendando ao Ministério das Comunicações e da
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos a imperiosa necessidade da observância
dos prazos estipulados na Lei nº 11.668/2008, sob pena de perpetuação de um quadro de
patente inconstitucionalidade. (STA 335 / DF , rel. Min. GILMAR MENDES, j.
12/06/2009, DJe 23/06/2009).
O ministro fundamentou sua decisão nas seguintes razões:
(i) a razoabilidade do prazo atualmente existente, em razão da complexidade
inerente à realização do procedimento licitatório e à extinção de ajustes que vigoram há
quase vinte anos;
(ii) a falta de demonstração pelo juiz prolator da decisão impugnada de que o prazo
de cento e oitenta dias atenderia melhor ao interesse público ou às exigências
constitucionais, do que o prazo definido em lei;
(iii) a comprovação pela ECT de que parte considerável
dos serviços postais é hoje desempenhada pelas agências franqueadas (cerca de 25% nas
áreas de maior concentração populacional) e que o procedimento licitatório ainda não
havia sido concluído; e
(iv) o prazo estipulado pela decisão judicial colocava em risco a
adequada prestação dos serviços. O ministro ressaltou, no entanto, a necessidade de o
Ministério das Comunicações e da ECT observarem os prazos estipulados na lei n.º
11.668/08, “...sob pena de perpetuação de um quadro de patente
inconstitucionalidade”.
Mais uma vez o quadro de inconstitucionalidade se perpetuou com a edição da
Medida Provisória n.º 509, de 13 de outubro de 2010, que novamente alterou a redação
do art. 7º, parágrafo único da Lei n.º 11.668/08, ao prever que a ECT deveria concluir
as contratações das ACF até 11 de junho de 2011. Com a prorrogação do prazo final
previsto para as atividades das franqueadas, mais uma vez garantiu-se sobrevida aos
antigos contratos de franquia outorgados sem licitação. A razão de ser dessa nova
prorrogação parece novamente ser evitar um apagão postal. Por sua vez, na conversão
dessa Medida Provisória na Lei n.º 12.400, de 07 de abril de 2011, referido prazo foi
estendido para 30 de setembro de 2012.
 512

Os novos contratos de franquia (Correios Conveniência) serão disciplinados pela

Lei n.º 11.668/08 (alterada pela Lei 12.400/11), que indicou que sua regência
complementar se processa pela aplicação das Leis 10.40612002 (Código Civil),
8.955/94 (regula a franquia empresarial) e 8.666/93 (Estatuto dos Contratos e
Licitações), regulamentada pelo Decreto n.º 6.639, de 07 de novembro de 2.008,
alterado pelo. Decreto n.º 6.805, de 25 de março de 2.009/08, com um modelo diferente
do que atualmente está sendo operado. Além de as outorgas serem feitas mediante
procedimento licitatório, terão prazo de vigência de dez anos (havendo possibilidade de
uma prorrogação) e objeto limitado ao desempenho de “atividades auxiliares relativas
ao serviço postal” (art. 1º, §1º da Lei) que, nos termos do art. 2º, §1º do Decreto
“consistem na venda de produtos e serviços disponibilizados pela ECT, incluindo a
produção ou preparação de objeto de correspondência, valores e encomendas, que
antecedem o recebimento desses postados pela ECT, para posterior distribuição e entrega
aos destinatários finais.” (Redação dada pelo Decreto nº 6.805, de 2009).
O Serviço Financeiro Postal Especial, denominado Banco Postal é mais um
serviço dos Correios, instituído pela Portaria nº 588/2000 do Ministério das
Comunicações. Caracteriza-se pela utilização da rede de atendimento dos Correios para
a prestação dos serviços bancários básicos, em todo o território nacional, objetivando
prover esses serviços para a população, em particular a de baixa renda.

Arrendamento de áreas e instalações portuárias

A Lei nº 8.630/93, alterada pelas Leis nº 9.309/96, 11.314, de 03-07-2006 e

11.518/2007, no seu art. 4º, caput, assegurou o exercício das atividades portuárias, o
qual está a depender de contrato de arrendamento (inciso I) ou de autorização (inciso
II). Pela redação do dispositivo, haverá contrato de arrendamento quando as instalações
portuárias se localizarem dentro dos limites da área do porto organizado.
Importantes modificações foram introduzidas no regime de arrendamento
disciplinado pela legislação anterior, quando podiam configurar-se tanto como de
simples locação como de concessões remuneradas de uso.
Alice González Borges, em parecer dado à Codeba Companhia das Docas do
Estado da Bahia, afirma não se tratar mais
“Apenas, do arrendamento de espaços físicos nas áreas
portuárias, ainda que com a obrigação de efetuarem-se
investimentos, ‘para completar, expandir ou aparelhar as
instalações’, que figurava no Decreto-lei nº 5/66, mas,
basicamente, para que os arrendatários operassem com suas
próprias mercadorias ou produtos.
Já agora, esses arrendatários poderão ser, também,
operadores portuários; poderão ter alfandegadas as áreas em que
atuam, com todas as consequências legais que daí decorrem;
poderão operar com mercadorias próprias ou de terceiros;
 513

poderão cobrar dos usuários dos serviços portuários as tarifas

devidas pelos serviços efetuados, as quais serão fixadas pelo
Conselho de Autoridade Portuária, onde também poderão, como
operadores portuários, fazer-se representar.”
Carlos Augusto da Silveira Lobo apresenta uma visão geral dos contratos
referentes aos terminais portuários disciplinados na Lei nº 8.630/93, estabelecendo uma
análise distintiva entre os contratos de arrendamento e os contratos de adesão. Salienta
que “os contratos de arrendamento de uso público pouco tem a ver com o contrato de
arrendamento de terminal de uso privativo, além da circunstância de serem ambos os
terminais localizados em Área do Porto Organizado”, pois, enquanto aqueles, por
configurarem uma delegação de serviço público, são “muito mais uma subconcessão de
serviço público do que um arrendamento”, figurando o seu titular “apenas
secundariamente como um arrendatário de imóvel localizado em Área do Porto
Organizado” estes últimos constituem-se em verdadeiros contratos de arrendamento
pois, nesse caso, não há delegação ou subdelegação de sistema público, mas apenas
mera locação de um imóvel do qual a concessionária do porto organizado tem o
domínio útil para que ali se implante um terminal privativo.
Os contratos de adesão referidos no § 1º do art. 6º da Lei 8.630/93, são cabíveis
“nos casos em que o terminal se localizar em imóvel não pertencente à concessionária
do porto”, esteja esse imóvel situado dentro ou fora da Área do Porto Organizado.
Carla Adriana C. Gibertone, no intento de caracterizar e distinguir instalações
portuárias de uso privativo das arrendadas, salienta que:
a) as instalações portuárias arrendadas só podem localizar-se dentro de um Porto
Organizado, sob jurisdição de uma autoridade portuária, situação essa não extensiva às
de uso privativo que também podem se localizar fora da área do porto organizado, ficando
sujeitas à fiscalização de todas as demais autoridades (aduaneiras, marítima, sanitária, de
saúde e de polícia marítima);
b) a autorização para o funcionamento das de uso privativo (seja dentro ou fora
dos portos organizados) é sempre feita pela União, por ato unilateral (art. 6º), como poder
concedente; já os contratos de arrendamento são firmados pela Autoridade Portuária
como delegatária, ou pela União, não como poder concedente, mas no caso de
exploração direta, sempre através de licitação (art. 4º);
c) os contratos para movimentação de cargas de terceiros nas de uso privativo são
explicitamente regidos pelas normas de direito privado, sem participação ou
responsabilidade do Poder Público (art. 6º, § 2º); enquanto que, para aquela realizada nas
arrendadas, mesmo não havendo menção explícita, pode haver normas definidas pelo
CAP (Conselho de Autoridade Portuária) e pela AP (Autoridade Portuária)”. E, mais
adiante, conclui que “as instalações portuárias de uso privado têm, em relação às
instalações arrendadas, menos regulamentação; menos fiscalização ou, ao menos mais
distante; menos ônus”.
O arrendatário é o titular da exploração de uma dada instalação portuária (um
terminal) nos portos organizados por um dado período de tempo (pelo art. 4º, inc. XI da
Lei de Modernização dos Portos, um prazo máximo de cinquenta anos, já incluída a
prorrogação). Durante esse período ele a mantém, gere e explora, com base em contrato
 514

oneroso celebrado com a União, no caso de exploração direta, ou com sua

concessionária, cujas licitações serão realizadas por iniciativa da Administração Portuária
ou a requerimento do interessado.
Em seu art. 4º, a Lei assegura ao interessado o direito de construir, reformar,
ampliar, melhorar, arrendar e explorar instalação portuária, dependendo (caput) de
contrato de arrendamento, quando dentro do porto organizado(inciso I) . O mesmo
dispositivo, em seu § 3º, determina, ainda, que a exploração de instalação portuária de
uso público fica restrita à área do porto organizado. ou à área da Instalação Portuária
Pública de Pequeno Porte (Redação dada pela Lei nº 11.518, de 2007).
O art. 34 da Lei nº 8.630/1993 faculta o arrendamento, pela Administração do
Porto, de terrenos e instalações portuárias localizadas dentro da área do porto, para
utilização não afeta às operações portuárias, consistindo esta em modalidade de
arrendamento que não a descrita pelo art. 4º, inciso I, da LMP, voltada, especificamente,
à exploração da infraestrutura. A previsão presente no art. 5º, § 2º, do Decreto nº
6.620/2008 esclarece a diferenciação entre os dois arrendamentos, pois estabelece que
os arrendatários de instalações portuárias poderão executar a movimentação e a guarda
de mercadorias diretamente, ou mediante a interposição de operadores portuários pré-
qualificados.
Diferente da concessão do porto organizado, onde a exploração é do todo
enquanto unidade organizada (área do porto organizado), no arrendamento, a exploração
é de instalação portuária, configurando-se como exploração de parte do objeto da
concessão.
O contrato de arrendamento contem dezoito cláusulas consideradas essenciais,
especificadas no § 4º do art. 4º, dentre as quais se destacam as referentes às condições
de exploração do serviço, incluindo a qualidade dos serviços prestados, os direitos e
deveres dos usuários, a obrigação de execução das obras de construção, reforma,
ampliação e melhoramento, a reversão de bens aplicados no serviço, forma de fiscalização
das instalações, dos equipamentos e dos métodos e práticas de execução
dos serviços, a adoção e ao cumprimento das medidas necessárias à fiscalização
aduaneira de mercadorias, veículos e pessoas.
À semelhança do que ocorre nas concessões, o § 6º do mesmo art. 4º prevê que a
reversão dos investimentos realizados pela arrendatária de instalação portuária em
terreno da União localizado na área do porto organizado será efetuada “observado o
disposto na lei que regulamenta o regime de concessão e permissão de serviços
públicos”(o anteprojeto da Lei nº 8.987/95 ainda estava em tramitação no
Congresso).
As áreas a serem arrendadas devem, em primeiro lugar, estar individualizadas no
Plano Geral de Desenvolvimento de Zoneamento do Porto, cuja elaboração é de
competência da Administração do Porto, necessitando serem aprovadas pelo respectivo
CAP (Conselho de Autoridade Portuária). Após a aprovação, pelo CAP, do programa de
arrendamento, este deverá ser submetido à apreciação da ANTAQ, para que integre o
Plano Geral de Outorgas.
O Decreto nº 4.391/2002 regulamentou a matéria de forma específica, dispondo
sobre o arrendamento de áreas e instalações portuárias, e criando o Programa Nacional
 515

de Arrendamento de Áreas e Instalações Portuárias, que deve ser analisado

conjuntamente à norma sobre arrendamento de áreas e instalações portuárias destinadas
à movimentação e armazenagem de cargas e ao embarque e desembarque de passageiros
da ANTAQ. Entretanto, o Decreto nº 6.620/2008, em seu art. 52, excluiu os portos
marítimos da aplicação do Decreto nº 4.391/2002, passando este último, dessa forma, a
regulamentar tão somente os portos fluviais e lacustres.
Divergências existem a respeito da natureza jurídica do contrato de
arrendamento previsto pela Lei nº 8.630/1993, sendo possível, segundo apontado por
Floriano de Azevedo Marques Neto e Fábio Barbalho Leite, apontar três correntes a
respeito do tema.
A primeira, denominada privatista, dentro da qual se encontra Tércio Sampaio
Ferraz Junior, propugna que a natureza do arrendamento da LMP é a mesma do
arrendamento clássico do Direito Civil, ou seja, é de contrato de Direito Privado,
aplicando-se o art. 679 do Código Civil e, consequentemente, o Decreto-lei nº
9.760/1946.
Na segunda corrente, há quem sustente tratar-se de um misto de concessão de
bem público ou obra pública e de serviço público. Nesse sentido, Alice Maria
Gonzalez Borges entende que o arrendamento de instalações portuárias de uso público
conjuga em sua estrutura: a concessão de uso de bem público imóvel, a concessão de
serviço público e a concessão de obra pública.
E ainda há a terceira posição, que afirma tratar-se de subconcessão ou concessão
de serviço público. Esta posição foi adotada pelo Decreto nº 4.391/2002.116. De acordo
com Carlos Augusto da Silveira Lobo, os arrendamentos de terminal de uso público
enquadram-se na figura da subconcessão prevista pelo art. 26 da Lei nº 8.987/1995, por
se estar diante de delegação de serviço público.
Para Floriano de Azevedo Marques Neto e Fábio Barbalho Leite:
‘O arrendamento, portanto, caminha-se a caracterizar, a
partir do novo regime estabelecido pela Lei dos Portos, uma
subconcessão sui generis de serviço público, guardando traços
da concessão de uso de bem que está na sua origem. Nisso, vai a
consideração das pesadas exigências relativas ao desempenho do
serviço com quantidades, padrões e metas mínimos. Fosse o
arrendamento uma mera concessão de bem público ou ainda um
contrato regido pelo direito civil, a exploração dos serviços pelo
particular e a percepção dos frutos decorrentes desse serviço não
seriam obrigação, mas sim mera faculdade oferecida ao
arrendatário. Caberia a ele escolher como melhor aproveitar-se
da exploração do bem que lhe fora concedido quanto às
operações portuárias. (grifo nosso).”
Cristiana Maria Melhado Araújo Lima anota que a natureza jurídica do
arrendamento é semelhante à da subconcessão, alertando, porém, que “essa
“subconcessão”, contudo, somente diz respeito à gestão da infraestrutura, armazenagem
e movimentação de mercadorias, parcelas integrantes da atividade consistente na
Administração Portuária, estando, ainda, as arrendatárias submetidas à Autoridade
 516

Portuária arrendante, sendo esta a autoridade competente não somente para realizar a
licitação e celebrar o respectivo contrato de arrendamento, como também para gerenciar
e fiscalizar sua fiel execução.”
Para nós, o exame das disposições constantes da legislação portuária demonstra
que o arrendamento ali disciplinado – perquirindo-se a sua verdadeira essência,
independentemente da nomenclatura que se lhe venha a atribuir – corresponde a uma
forma contratual administrativa, mista, híbrida, que conjuga, em sua estrutura, a um só
tempo, as naturezas jurídicas de concessão remunerada de uso de bem público; de
concessão do serviço público, pertinente às operações portuárias; de concessão de obra
pública (esta última denominada pela Lei nº 8.987/95, de concessão de serviço
precedida da construção de obra pública)120 e, em parte de delegação de exercício de
poder de polícia.
De qualquer forma, como destacam Floriano de Azevedo Marques Neto e Fábio
Barbalho Leite, o regime aplicável aos contratos de arrendamento previstos na Lei nº
8.630/93,
“Será, necessariamente o regime de direito público, seja
pelo fato de que a exploração dos portos constitui serviço público,
seja porque as instalações portuárias têm natureza de bens
públicos de uso especial, seja ainda porque existe interesse
público envolvido. Ainda que persista a controvérsia quanto à
verdadeira natureza do contrato – concessão de serviço público
ou concessão de uso de bem público – não poderá haver dúvida
quanto ao regime que lhe é aplicável: trata-se,
indiscutivelmente, de regime de direito público. E as
contratações em causa, por uma ou outra opção (concessão de
serviço ou de uso de bem), sempre serão contratos
administrativos. ”

Cooperativas Prestadoras de Serviços Públicos

Multiplicam-se, tanto no setor público quanto no privado, as contratações de

cooperativas de serviços.
Renato Lopes Becho define cooperativa como sendo a “sociedade de pessoas, de
cunho econômico, sem fins lucrativos, criada para prestar serviços aos sócios, de
acordo com princípios jurídicos próprios e mantendo seus traços distintivos
intactos”.
A Constituição Federal de 1988 buscou fortalecer as cooperativas, vedando a
interferência estatal para sua criação e funcionamento (art. 5º, XVIII), além de traçar
diretriz ao legislador ordinário visando incentivar o cooperativismo (arts. 174, § 2º, 187,
VI e 192, VIII) e determinar que seja dado adequado tratamento tributário ao ato
cooperativo (art. 146, III, “c”).
 517

No âmbito do direito privado, as cooperativas são regidas, sobretudo, pela Lei nº

5.764, de 16-12-71, alterada pelas Leis nº se 6.981, de 30-03-82 e 11.076, de
30/12/2004, pela Lei Complementar 130/2009 e pela Medida Provisória nº 2.168-40, de
24-08-01, que define a Política Nacional de Cooperativismo, institui o regime jurídico
das sociedades cooperativas, parcialmente recepcionada pelo Texto Constitucional de
1988.
O legislador ordinário não arrolou as espécies possíveis de cooperativas,
estatuindo, de maneira genérica, no artigo 3º, que as mesmas têm por objeto o exercício
de uma atividade econômica de proveito comum, sem objetivo de lucro, dispondo o
artigo 5º que “as sociedades cooperativas poderão adotar por objeto qualquer gênero
de serviço, operação ou atividade”.
O artigo 4º do referido diploma legal fixa o conceito legal e elenca os requisitos
indispensáveis a serem preenchidos para a válida constituição das sociedades
cooperativas, consagrando os princípios do cooperativismo assentados
internacionalmente.
As características que distinguem as cooperativas das demais sociedades são as
seguintes: a) adesão voluntária; b) número ilimitado de associados (exceção feita às
cooperativas habitacionais); c) capital social variável, representado por quotas-partes; d)
limitação do número de quotas-partes para cada associado; e) proibição de cessão de
quotas-partes a terceiros estranhos à sociedade; f) singularidade de voto, cabendo a cada
associado, independentemente do número de sua quota-parte, um único voto; g) quorum
para funcionamento e deliberação da Assembléia Geral, baseado no número de
associados e não no capital; h) retorno das sobras líquidas do exercício, na proporção
das operações realizadas pelo associado; i) indivisibilidade dos fundos de reserva e de
assistência técnica, educacional e social; j) neutralidade política e indiscriminação
religiosa, racial e social; k) prestação de assistência aos associados e, quando prevista
nos estatutos, aos empregados da cooperativa.
Das características especificadas, a que melhor distingue a cooperativa das
demais sociedades é a reciprocidade das prestações entre a cooperativa e o cooperado.
Quanto aos associados, a cooperativa tem caráter profundamente antiespeculativo. O
cooperado é, a um só tempo, usuário e cliente da cooperativa. Este é o chamado
princípio da “dupla qualidade”.
O novo Código Civil (Lei nº 10.406, de 11-01-2002) no Subtítulo II, Capítulo
VII, arts. 1093 a 1.096, cuida da matéria relativa à sociedade cooperativa. O artigo 1094
elenca as características que regem a sociedade cooperativa :
I - variabilidade, ou dispensa do capital social; II -
concurso de sócios em número mínimo necessário a compor a
administração da sociedade, sem limitação de número máximo;
III – limitação do valor da soma de quotas do capital social que
cada sócio poderá tomar; IV - intransferibilidade das quotas do
capital a terceiros estranhos à sociedade, ainda que por herança;
V - quorum, para a assembléia geral funcionar e deliberar,
fundado no número de sócios presentes à reunião, e não no capital
social representado; VI - direito de cada sócio a um só voto nas
 518

deliberações, tenha ou não capital a sociedade, e qualquer que

seja o valor de sua participação; VII - distribuição dos
resultados, proporcionalmente ao valor das operações efetuadas
pelo sócio com a sociedade, podendo ser atribuído juro fixo ao
capital realizado; VIII - indivisibilidade do fundo de reserva
entre os sócios, ainda que em caso de dissolução da sociedade.
Referido dispositivo reproduz quase todas as características constantes da Lei nº
5.764/71, mostrando-se, porém, em dissonância com tal diploma legal no que tange à
dispensa do capital social (inc. I), devendo, nesse caso, prevalecer a lei especial, nos
termos do art. 1.093 do Código Civil. O artigo 1.095 cuida da responsabilidade dos sócios,
que pode ser limitada ou ilimitada. O art. 1096 determina que nas omissões da
lei sejam aplicadas as disposições referentes à sociedade simples, resguardadas as
características estabelecidas no art. 1094, “o que parece não ter maiores implicações,
dados os poderes concedidos ao Conselho Nacional de Cooperativismo, pela Lei nº
5.764, de 1971, no seu artigo 97, de regular, complementar e interpretar a legislação
cooperativista, fato que não permitirá, ao menos em tese, a existência de lacunas e
omissões na lei cooperativista”.
Quanto à sua finalidade, admitem-se cooperativas de produção, de consumo, de
crédito e de trabalho, dentre outras. As primeiras agrupam trabalhadores que se
associam para produzir bens ou serviços para uso mútuo ou visando ao mercado. As
segundas congregam consumidores de qualquer gênero, de forma a obter melhores
preços, condições e qualidade de bens e serviços, comprando por atacado ou
diretamente do produtor, para uso próprio ou revenda. As terceiras são instituições
financeiras especializadas em conceder crédito e serviços a seus associados, carecendo
de regulamentação de lei complementar (art. 192, caput, CF/88, com a redação dada
pela Emenda Constitucional nº 40, de 29-05-2003) para poderem atuar como tal. As
cooperativas de trabalho têm por objetivo melhorar a situação econômica de seus
cooperados, que deixam de ser assalariados e passam a ser autônomos, reunindo seus
bens e instrumentos necessários à prestação dos serviços de sua especialidade. Nestas
últimas destacam-se as cooperativas de mão-de-obra e as cooperativas de serviços.
As de mão-de-obra, quando legítimas, “têm por escopo conseguir trabalho para
seus cooperados e, em condições mais vantajosas do que normalmente os mesmos
conseguiriam se contratassem por conta própria, com as empresas tomadoras de
serviços”, só podendo prestar serviços de forma autônoma e eventual, bem como apenas
“realizar serviços especializados referentes à atividade-meio da empresa tomadora”,
jamais os relacionados com “a atividade-fim, ou seja, da atividade essencial da
empresa”. A não observância desses quesitos, implica na transformação da
cooperativa em mera intermediária de mão-de-obra, pois, por não gerar relações de
emprego, nem consigo mesma, nem com o tomador de serviços, pode ser utilizada para
burlar a legislação trabalhista, na medida em que for usada para descaracterizar tais
relações.
A propósito, a Conferência Geral da Organização Internacional do Trabalho –
OIT, em sua 90ª reunião, realizada em Genebra, em 20-06-2002, adotou a
Recomendação nº 193, de 22/06/2002 que, no item 8, 1, b, assinala que as políticas
nacionais devem “assegurar que não se instituam cooperativas, ou sejam usadas, como
 519

artifícios para escapar a obrigações trabalhistas ou para mascarar relações de

emprego, e combater falsas cooperativas que violam direitos trabalhistas, garantindo a
aplicação da legislação trabalhista em todas as empresas”. Referida Recomendação, a
ser aplicada a todos os tipos e formas de cooperativas, reconheceu “a importância das
cooperativas na criação de empregos, mobilização de recursos, geração de
investimentos, e de sua contribuição para a economia”, promovendo “a mais plena
participação no desenvolvimento econômico e social de todos os povos”.
As de serviços são as cooperativas de trabalho propriamente ditas. Nelas não há
o trabalho subordinado, uma vez que todos os associados dirigem o empreendimento,
podendo ter por objeto a prestação de serviços para os próprios associados ou para
terceiros. “Os cooperados detêm a posse dos instrumentos da produção e a total
disponibilidade do produto do seu trabalho. São espécies dessas cooperativas, dentre
outras, a agrícola, a de pesca, a de habitação”.
A Lei nº 9.867, de 10-11-99, previu a instituição das cooperativas sociais, com a
“finalidade de inserir as pessoas em desvantagem129 no mercado econômico, por meio
do trabalho”, com fundamento “no interesse geral da comunidade em promover a
pessoa humana e a integração social dos cidadãos” (art. 1º). Trata-se de relevante
atividade social, tendo em conta que caberá a tais entidades diminuir as dificuldades
gerais e individuais dessa categoria de pessoas, bem como desenvolver e executar
programas especiais de treinamento para aumentar-lhes a produtividade e a
independência econômica e social (§ 2º, art. 3º). Cabe ao Estado associar-se a essas
entidades, fortalecendo o regime de parceria através de incentivos e subvenções e
aperfeiçoando os sistemas de controle do uso de eventuais recursos públicos.130
Começa também a ser instituída a figura da cooperativa com o fim específico de
prestar serviço público.
Ressalta Maria Sylvia Zanella Di Pietro que, no direito brasileiro, se as
cooperativas forem instituídas para prestar serviço público comercial ou industrial, que
permite o autofinanciamento de tarifas pagas pelo usuário, elas estarão sujeitas à Lei nº
8.987, que disciplina as concessões e permissões de serviços públicos, devendo
participar inclusive dos procedimentos licitatórios, em face do que determina o art. 175
da Constituição Federal. Mas, se forem formadas para prestar outro tipo de serviço
público, não-comercial ou industrial, e, portanto, sem possibilidade de
autofinanciamento, elas terão que ser remuneradas pelo ente titular do serviço,
configurando, na realidade terceirização do serviço público, mediante contrato de
empreitada, em que há apenas a transferência da execução material de determinadas
atividades, mas não a transferência da gestão.
Destaca ainda que “é possível a celebração de convênios com cooperativas,
desde que elas tenham competências próprias em matéria de serviços não-privativos do
Estado(…), hipótese em que as partes conjugarão esforços, recursos ou conhecimentos
para a consecução de fins de interesse comum”.
Foi o caso das cooperativas instituídas em São Paulo (Cooperativa dos
Profissionais da Saúde), especificamente para prestar serviço público dentro do PAS –
Plano de Assistência à Saúde. A Lei Municipal nº 11.866, de 13-09-95, regulamentada
pelo Decreto Municipal nº 35.664, de 16-11-95, autorizou o Município a celebrar
 520

convênio com as mesmas para prestação de serviços na área da saúde pública, tendo
sido revogada pela Lei Municipal nº 13.271, de 04-01-02, alterada pela Leis 13.861/04,
14.669/08 e 14.876/09, que dispõe sobre a descentralização das ações e serviços de saúde
no Município de São Paulo, com a criação de entidades autárquicas hospitalares
de regime especial, regulamentada pelo Decreto Municipal nº 41.709, de 21-02-02, em
função de graves irregularidades verificadas no sistema.
A Lei Municipal nº 13.478, de 30-12-2002, que dispõe sobre a organização do
sistema de limpeza urbana do Município de São Paulo e que foi alterada pelas Leis n os
13.522, de 19-02-2003, 13.699, de 24-12-2003, 13.782, de 11-02-2004 e 14.125, de 29-
12-2005, 14.256/2006, 14.752/2008, 14.803/2008 e 15.244/2010 e regulamentada pelo
Decreto nº 42.992, de 20-03-2003, alterado pelo Decreto nº 43.214, de 19-05-2003, em
seu art. 67, prevê que a “Autoridade Municipal de Limpeza Urbana – AMLURB
outorgará permissão às cooperativas de trabalho integradas por catadores de resíduos
sólidos recicláveis, para a prestação de serviços de limpeza urbana de coleta seletiva
de lixo e de triagem de material coletado, em regime público”, não sendo tal permissão
considerada violação à eventual exclusividade do concessionário em uma dada área ou
atividade. Ainda referido diploma legal autoriza a Prefeitura ou a AMLURB a “celebrar
convênios com as cooperativas interessadas em prestar os serviços de limpeza pública
disciplinados nesta Seção, para repasse de recursos financeiros, materiais ou humanos,
com vistas a incentivar sua execução”, estando convencionada a eficácia do convênio à
obtenção da permissão correspondente para a prestação dos serviços (art. 70).132 O
Decreto Municipal nº 42.290, de 15-08-2002, instituiu o Programa Socioambiental
Cooperativa de Catadores de Material Reciclável133 e foi posteriormente revogado pelo
Decreto nº 48.799, de 09-10-2007, que confere nova normatização ao programa
socioambiental cooperativa de catadores de material reciclável, altera a sua
denominação para programa socioambiental de coleta seletiva de resíduos recicláveis.
Em seu art. 1º determina que “o Programa Socioambiental Cooperativa de Catadores de
Material Reciclável, instituído, no âmbito do Município de São Paulo, pelo Decreto nº
42.290, de 15 de agosto de 2002, passa a denominar-se Programa Socioambiental de
Coleta Seletiva de Resíduos Recicláveis, regendo-se pelas disposições nele contidas.
No que tange à organização dos serviços do Sistema de Transporte Coletivo
Urbano de Passageiros na cidade de São Paulo, a Lei paulistana nº 13.241, de 12-12-
2001, prevê, em seu art. 44, a participação de “pessoas físicas, operadores individuais,
proprietários ou beneficiários únicos de arrendamento mercantil de veículos de
transporte coletivo de passageiros, organizadas ou não em cooperativas” no processo
licitatório de seleção para operação no subsistema local. O Decreto nº 42.736, de 19-12-
2002, alterado pelo Decreto 47.139/2006, que regulamenta referido dispositivo,
estabelece que “para a prestação do serviço nos lotes do subsistema local, por pessoas
físicas, os permissionários deverão organizar-se em cooperativa ou em qualquer outra
forma associativa” (art. 13).
Divergências existem sobre a possibilidade de cooperativas participarem dos
certames patrocinados pela Administração Pública.
Entendem alguns que a participação das cooperativas no certame licitatório fere
o princípio da isonomia por poderem oferecer ao Poder Público, serviços a preços
menores do que os oferecidos pelas empresas em virtude das benesses legais que gozam
 521

(isenção de ônus decorrentes da relação de empregador e empregado, dos tributos sobre

as atividades econômicas que realizam com seus cooperados, bem como do imposto de
renda, salvo se realizarem operações com terceiros). Apontam a inconstitucionalidade
de objetivos, porquanto ela é constituída com o intuito de promover o interesse dos seus
associados, ao passo que a contratação com o Poder Público visa, em primeiro lugar, o
interesse público. Alegam, ainda, que algumas cooperativas vêm sendo constituídas
apenas com o propósito de participar de licitações.
Em sentido oposto, Marçal Justen Filho afirma que:
“É possível e viável a participação de cooperativa em
licitação quando o objeto licitado se enquadra na atividade direta
e específica para qual a cooperativa foi constituída. Se, porém, a
execução do objeto contratual escapar à dimensão do ‘objeto
social’ da cooperativa ou caracterizar atividade especulativa,
haverá atuação irregular da cooperativa. Será hipótese de sua
inabilitação.”
Jessé Torres Pereira Júnior ensina que
“A Lei nº 8.666/93 é omissa quanto à participação de
cooperativa sem licitação. Fosse esse argumento relevante e
dever-se-ia vedar a participação de cooperativas em licitações,
tese que conhece adeptos. Há de ser recusada, porque não cabe à
Administração negar às cooperativas o incentivo que a
Constituição da República lhes assegura, encontrando-se, no art.
12, IV, da Lei nº 8.666/93, fundamento genérico para sua
admissão aos certames.”
Nesse sentido, o Tribunal Regional Federal da 4ª Região concedeu a segurança,
permitindo a participação de cooperativa em concorrência pública, sob fundamento de
que:
“O art. 9º da Lei nº 8.666/93 não faz as restrições
pretendidas pela Administração. Por outro lado, a Constituição
Federal de 1988 (art. 174, § 2º) estabelece princípio de estímulo
ao cooperativismo e outras formas de associativismo, devendo ser
prestigiada, desta forma, a licitação que observou o princípio em
comento.”
Forçoso, porém, é reconhecer que a Lei nº 8.949/94, que acrescentou o parágrafo
único ao artigo 442 da C.L.T, em princípio salutar, por objetivar estimular a
modalidade de trabalho cooperativo, sem vínculo empregatício, ocasionou, em
contrapartida, certos casos de cooperativas fraudulentas, que atuam como
intermediadoras de mão-de-obra barata para os empresários, em desrespeito às garantias
trabalhistas e aos valores do direito do trabalho.
Assim, o Ministério Público do Trabalho e o Ministério do Trabalho e Emprego
vêm atuando no sentido de investigar e de coibir, tanto quanto possível, a propagação
das cooperativas ditas fraudulentas, especialmente em se tratando de terceirização de
atividade-fim do tomador dos serviços. Com esse objetivo, o Juiz da 20ª Vara do
 522

Trabalho de Brasília/DF homologou o acordo entre o Ministério Público do Trabalho e

a Advocacia Geral da União, em 05-06-2003, nos autos de ação civil pública movida
pelo MPT (Processo 01082-2002-020-10-00-0) contra a União por contratação de
empregados por meio de cooperativas fraudulentas, por meio do qual a União se
compromete a não mais contratar cooperativas de mão-de-obra para trabalho
subordinado, seja na atividade fim ou atividade meio. Independente se a relação de
subordinação for em relação ao tomador ou ao fornecedor dos serviços. Em caso de
descumprimento do acordo, a União obriga-se ao pagamento de multa correspondente a
um mil reais por trabalhador que esteja em desacordo com as condições estabelecidas
no termo de conciliação, sendo a mesma revertida ao Fundo de Amparo ao Trabalhador
(FAT).
Pelo acordo, a União também deverá recomendar o estabelecimento das mesmas
diretrizes às autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de
economia mista, casos em que se enquadram, por exemplo, a Caixa Econômica e o
Banco do Brasil. A decisão é válida em todo o território nacional.
Por sua vez, os Tribunais de Contas têm rejeitado contratos celebrados por
Municípios com cooperativas, por constituírem fornecimento de mão-de-obra, com
burla à regra do concurso público.
O Tribunal de Contas da União, pelo acórdão 1815/03, pronunciou-se nesse
mesmo sentido de rejeição de participação de cooperativas onde exista subordinação
jurídica entre o obreiro e o contratante ou a cooperativa, bem como a pessoalidade e
habitualidade.

► Parceria como meio de fomento à iniciativa privada de interesse público,

efetivando-se por meio de convênio, contrato de gestão ou termo de parceria

Nas palavras de Adilson Abreu Dallari, “atividades de fomento são aquelas

que induzem o particular a se interessar por desenvolver certos trabalhos de interesse
da coletividade”.
O Estado, de diversas formas, pode fomentar, proteger, estimular, promover,
apoiar, favorecer e auxiliar, sem empregar meios coativos, as atividades particulares que
satisfaçam necessidades ou conveniências de interesse público e, por sua vez, os
particulares, sob diversas formas jurídicas, exercem funções de colaboração com o
Poder Público.
Assim, como já examinado, o convênio entre entidades públicas e entidades
particulares pode ser utilizado como modalidade de fomento quando o Poder Público
opta por incentivar ou auxiliar o particular que queira desempenhar a atividade, por
meio de auxílios financeiros ou subvenções, incentivos fiscais e creditícios, construção
de vias de acesso etc.
Por sua vez, o contrato de gestão é conhecido no direito comparado e foi
recentemente introduzido no direito brasileiro. No entanto, a expressão é ambígua,
sendo utilizada para indicar pelo menos duas situações visceralmente distintas:
 523

a) contratos previstos para serem firmados com sujeitos (pessoas jurídicas)

integrantes do próprio aparelho administrativo do Estado ou com órgãos da própria
Administração direta, que serão examinados no tópico 1.3;
b) contratos previstos para serem firmados com pessoas alheias ao Estado
(“organizações sociais”), que serão examinados nesse tópico. Neste caso há um conceito
legalmente formulado no art. 5º da Lei nº 9.637, de 15-05-98, que reza:
“Art. 5º. Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gestão o
instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como organização
social, com vistas à formação de parceria entre as partes para fomento e execução de
atividades relativas às áreas relacionadas no art. 1º”.
O contrato de gestão será o instrumento para estabelecer-se um vínculo jurídico
entre a entidade qualificada como organização social e a Administração Pública. Por
meio dele fixam-se as metas a serem cumpridas pela entidade e, em troca, o Poder
Público auxilia de diversas formas, quer cedendo bens públicos, quer transferindo
recursos orçamentários, quer cedendo servidores públicos.
Por sua vez, ainda com o objetivo de disciplinar e ampliar a atividade de
fomento ao terceiro setor, foi promulgada a Lei nº 9.790, de 23-03-99, alterada pelo MP
nº 2.216-37, de 31-08-02 e pela Lei nº 10.539, de 23-09-02, dispondo sobre a
qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como
organizações da sociedade civil de interesse público e prevendo o termo de parceria
como instrumento a ser firmado com o Poder Público, destinado à formação de vínculo
de cooperação entre as partes para a execução das atividades de interesse público
desenvolvidas pela entidade.
Todas essas entidades apresentam traços comuns: são pessoas jurídicas de
direito privado, instituídas por particulares, sem objetivo de lucro; atendidas as
exigências legais, recebem uma qualificação jurídica; desempenham serviços sociais
não exclusivos do Estado, porém com a colaboração dele; por essa razão, submetem-se
a controle de resultados pela Administração Pública, com a colaboração da própria
sociedade, e ao controle pelo Tribunal de Contas no que diz respeito à aplicação de
recursos públicos; seu regime jurídico é predominantemente de direito privado, porém
parcialmente derrogado por normas de direito público, particularmente no que se refere
ao controle.
As atividades que exercem não são serviços públicos, mas são atividades de
interesse público que o Estado se limita a fomentar. É uma atividade paralela ao Estado,
ou seja, é uma atividade paraestatal.
O denominado terceiro setor tem avançado, devendo também ser feita menção às
fundações de apoio, que são entes dotados de personalidade jurídica de direito privado,
sem fins lucrativos, instituídas nos moldes do Código Civil, exercendo atividades de
interesse público, tendo entre seus objetivos o de colaborar e dar apoio a determinadas
instituições. Não integram a Administração indireta nem a estrutura das universidades
ou faculdades a que prestam apoio; de regra, mantém convênios, ajustes e contratos
com as universidades ou faculdades, sem prejuízo de atividades ou serviços que possam
prestar a particulares.
 524

Acentua Sérgio de Andréa Ferreira, que as fundações de apoio vêm se

formando de dois modos: por pessoas físicas (professores, pesquisadores universitários,
ex-alunos) ou pelas próprias instituições de ensino superior (isoladamente ou em
conjunto com pessoas físicas).
Na esfera federal, a Lei 8.958, de 20-12-1994, dispôs sobre as relações entre as
instituições federais de ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica e as
fundações de apoio. Nos termos de seu art. 2º essas fundações de apoio podem ser
contratadas por aquelas instituições federais e sujeitam-se: à fiscalização do Ministério
Público, nos termos do Código Civil e do Código de Processo Civil (inc. I); à legislação
trabalhista (inc. II); ao prévio registro e credenciamento no Ministério da Educação e do
Desporto e no Ministério da Ciência e Tecnologia (inc. III). Na execução de convênios,
contratos, acordos, ajustes que envolvam a aplicação de recursos públicos, as fundações
contratadas na forma dessa Lei devem observar a legislação federal de licitações e
contratos quanto a obras, compras e serviços e se submeter à fiscalização da execução
dos contratos pelo Tribunal de Contas da União.
São passíveis de registro e credenciamento no Ministério da Educação e da
Ciência e Tecnologia as fundações que atendam aos requisitos estabelecidos na Lei nº
8.958, de 20-12-94, e na Portaria Interministerial nº 2.089/97, alterada pela Portaria
MEC/MCT nº 671, de 02-07-98. No entanto, é essencial que essas fundações tenham
por finalidade dar apoio a projetos de ensino, pesquisa, extensão e de desenvolvimento
institucional, científico e tecnológico das instituições que apóiam.145
Maria Sylvia Zanella Di Pietro salienta que são vários os tipos de entidades que
podem ser enquadradas no terceiro setor:
“Algumas desempenham suas atividades por iniciativa
própria, sem substituir atividades executadas por entidades
públicas, tal como ocorre com as entidades declaradas de
utilidade pública, os serviços sociais autônomos e as organizações
da sociedade civil de interesse público; outras, no entanto,
substituem total ou parcialmente a atuação de entidades públicas,
tal como ocorre com as fundações de apoio, que se instalam
dentro de órgãos e entidades públicas (em regra, universidades e
hospitais públicos), utilizando seus recursos humanos e materiais
para realização de atividades privadas sob regime jurídico
privado, privatizando parcialmente o serviço público atribuído ao
Poder Público, sem qualquer fundamento legal ou constitucional;
outras foram idealizadas pelo próprio governo, com o objetivo
de absorver atividades realizadas por entidades públicas,
mediante também a utilização de bens públicos móveis e
imóveis, bem como servidores públicos, para atuar sob regime
de direito privado e controle pelo Estado.”
Tece críticas severas a algumas formas de parceria, cujo objetivo é puramente
fugir aos controles do regime jurídico publicístico, como é o caso de algumas
fundações de apoio a entidades públicas, de certas cooperativas prestadoras de serviços
públicos e de muitos contratos de fornecimento de mão-de-obra.147 Realça ainda que o
terceiro setor, na área social, “é útil como um acréscimo em relação ao serviço público
 525

prestado pelo Estado”, não implicando na sua substituição por entidades privadas, pois,
a Constituição não acolheu o princípio da subsidiariedade na área social.
Merece destaque o fato de que grande parte dessas entidades recebem
colaboração de pessoas que, voluntariamente, se dedicam a elas. Além disso, em todas
essas entidades, por se tratar de entidades declaradas de utilidade pública, existe o
serviço voluntário prestado pelos seus dirigentes e conselheiros, impedidos que estão,
por força de lei, de serem remunerados pelo exercício de tais funções.
A Lei nº 9.608, de 02-02-1998, alterada pela Lei nº 11.692/2008, que dispõe
sobre o serviço voluntário, define o serviço voluntário como
“A atividade não-remunerada, prestada por pessoa física a
entidade pública de qualquer natureza, ou a instituição privada
de fins não-lucrativos, que tenha objetivos cívicos, culturais,
educacionais, científicos, recreativos ou de assistência social,
inclusive mutualidade. O serviço voluntário não gera vínculo
empregatício, nem obrigação de natureza trabalhista,
previdenciária ou afim” (art. 1º e parágrafo único).
O serviço voluntário será exercido mediante termo de adesão celebrado entre a
entidade pública ou privada e o prestador do serviço voluntário, dele devendo constar o
objeto e as condições de seu exercício (art. 2º).
O prestador de serviço voluntário poderá ser ressarcido pelas despesas que
comprovadamente realizar no desempenho das atividades voluntárias, desde que
expressamente autorizadas pela entidade a que for prestado o serviço voluntário (art. 3º
e parágrafo único).

► Parceria como instrumento de desburocratização e de instauração da

chamada Administração Pública gerencial, por meio dos contratos de
gestão

A expressão contrato de gestão nesse tópico refere-se aos contratos previstos

para serem firmados com sujeitos (pessoas jurídicas) integrantes do próprio aparelho
administrativo do Estado ou com órgãos da própria Administração direta.
Os primeiros contratos desse tipo celebrados com a Companhia Vale do Rio
Doce – CVRD (antes de sua privatização), a Petróleo Brasileiro S. A. – Petrobrás
(ambos com base no Decreto nº 137, de 27-05-91, posteriormente revogado pelo
Decreto nº 3.735, de 24-01-2001, que instituiu o Programa de Gestão das Empresas
Estatais) e com o Serviço Social Autônomo Associação das Pioneiras Sociais.
Em decorrência da impugnação feita pelo Tribunal de Contas da União aos
poucos contratos de gestão celebrados na esfera federal, por ter sido matéria
disciplinada apenas por decreto, foi editada a Emenda Constitucional nº 19, de 04-06-
98, que introduziu o § 8º no artigo 37 da Constituição, que tornou viável a utilização
desse tipo de contrato, estabelecendo que
 526

“a autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos

órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser
ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus
administradores e o Poder Público, que tenha por objeto a fixação
de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei
dispor sobre: I – o prazo de duração do contrato; II – os controles
e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e
responsabilidade dos dirigentes.”
Embora o dispositivo constitucional não utilize a expressão contrato de gestão,
refere-se a esse tipo de ajuste, que poderá ser celebrado com entidades da
Administração Indireta, e com órgãos (sem personalidade jurídica) da própria
Administração Direta, com o objetivo de definir metas de desempenho, ampliar a
autonomia e permitir o controle de resultados em função dos objetivos e das metas
estabelecidas no prazo definido no contrato.
O contrato de gestão ainda é mencionado nos Decretos nos 2.487 e 2.488, ambos
de 02-02-98, que preveem a possibilidade de autarquias e fundações receberem a
qualificação de agências executivas desde que celebrem contrato de gestão com o
respectivo Ministério Supervisor e tenham plano estratégico de reestruturação e
desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da qualidade de gestão e para a
redução de custos. A figura da agência executiva só ganhou status legal com o advento
da Lei nº 9.649, de 27-05-98, a qual tratou da matéria nos artigos 51 e 52.
O fim último dos contratos de gestão é a fixação de metas para aumentar a
eficiência, como princípio constitucional previsto no artigo 37, caput, da Constituição
(alterado pela Emenda Constitucional nº 19/98), em troca de maior autonomia.
Todos os contratos de gestão devem, no mínimo, conter:
a) forma como a autonomia será exercida;
b) metas a serem cumpridas pelo órgão ou entidade no prazo estabelecido no
contrato;
c) controle de resultado, para verificação do cumprimento ou não das metas
estabelecidas.
Pode-se contestar a natureza efetivamente contratual do ajuste firmado entre
entidade da Administração Indireta e o Poder Público, por ser inconcebível a existência
de interesses opostos e contraditórios visados pela Administração Direta e Indireta,
aproximando-se muito mais dos convênios.
Da mesma forma, quando o contrato de gestão for celebrado com órgão da
Administração Direta, dificilmente estarão presentes as características próprias de um
contrato, pois não se pode admitir que a mesma pessoa tenha interesses contrapostos
defendidos por órgãos diversos. Na realidade, esses contratos correspondem, quando
muito, a termos de compromisso assumidos por dirigentes de órgãos, para lograrem
maior autonomia e se obrigarem a cumprir metas.
O contrato de gestão, quando celebrado com entidades da
Administração Indireta, tem por objetivo ampliar a sua
 527

autonomia; porém, quando celebrado com organizações sociais,

restringe a sua autonomia, pois, embora entidades privadas,
terão que sujeitar-se a exigências contidas no contrato de
gestão.

► Terceirização

A terceirização ingressou na Administração Pública a partir das preocupações

introduzidas na administração privada com a economicidade de gestão.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto conceitua terceirização como “modalidade de
transferência de atividades materiais da Administração a terceiros, sempre que estas
não demandem o exercício de poder estatal”.
Embora a palavra terceirização seja, às vezes, utilizada como gênero, para
englobar desde a concessão e a permissão dos serviços até a privatização de empresas
controladas pelo Poder Público, o seu conceito mais corretamente corresponde ao da
contratação de obras, serviços e mão-de-obra. Com efeito, a terceirização é a
contratação, por uma determinada empresa de serviços de terceiros para o desempenho
de atividades-meio da empresa tomadora. Pode ocorrer tanto nas empresas privadas
como no seio da Administração Pública.
Do ponto de vista da Administração Pública, a terceirização apresenta relevância
principalmente em face da redução de encargos diretos e indiretos de pessoal. Com a
terceirização, os serviços estatais deixam de ser prestados por servidores públicos e
passam a ser desempenhados por empregados de empresas privadas.
A “terceirização de mão-de-obra” não deve ser confundida com a figura da
contratação de pessoal para atender a necessidades temporárias de excepcional interesse
público, prevista no art. 37, IX, da Constituição de 1988. Tais servidores são ocupantes
de função pública, estando submetidos diretamente ao Poder, órgão ou entidade
contratante.
Na Justiça do Trabalho, o assunto foi inicialmente objeto do Enunciado n.256,
de 22-09-86, do TST (hoje Súmula 256), em cujos termos “salvo os casos de trabalho
temporário e de serviços de vigilância previstos nas Leis n. 6.019, de 03-01-1974 e n.
7.102/83, de 20-06-1983, é ilegal a contratação de trabalhadores por empresa interposta,
formando-se o vínculo empregatício diretamente com o tomador de serviços”. A Justiça
do Trabalho aceitava a terceirização para atender a necessidades transitórias do
tomador de serviços.
Aos poucos, porém, foi ocorrendo uma flexibilização na interpretação da
Súmula, passando-se a distinguir a terceirização lícita da ilícita, esta última
correspondendo ao fornecimento de mão de obra. Pela Súmula 331, de 17-12-93, com o
inciso IV alterado pela Resolução n.96, de 11-9-2000, o mesmo Tribunal Superior do
Trabalho definiu os seguintes pontos: "I - A contratação de trabalhadores por empresa
interposta é ilegal, formando-se o vínculo diretamente com o tomador dos serviços,
 528

salvo no caso de trabalho temporário (Lei nº 6.019, de 3-1-74). II - A contratação

irregular de trabalhador, através de empresa interposta, não gera vínculo de emprego
com os órgãos da Administração Pública Direta, Indireta ou Fundacional (art. 37, II,
da CF). III - Não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de serviços de
vigilância (Lei nº 7.102, de 20-6~83), de conservação e limpeza, bem como a de
serviços especializados ligados à atividade-meio do tomador, desde que inexistente a
pessoalidade e a subordinação direta. IV - O inadimplemento das obrigações
trabalhistas, por parte do empregador, implica na responsabilidade subsidiária do
tomador de serviços, quanto àquelas obrigações, inclusive quanto aos órgãos da
administração direta, das autarquias, das fundações públicas, das empresas públicas e
das sociedades de economia mista, desde que este tenha
participado da relação processual e conste também do título executivo judicial
(art. 71 da Lei nº 8.666)."
A terceirização lícita é, pois, aquela em que não haja elementos de relação de
emprego entre o contratante e o trabalhador, principalmente a inexistência da
pessoalidade e a subordinação hierárquica (art. 3º da CLT); é aquela em que o
contratante quer o resultado, o produto, na forma e no tempo contratados.
Quando o propósito do contratante é apenas desonerar a empresa dos encargos
trabalhistas, a contratação é ilegal por infringir o disposto no art. 9º da CLT, que
estipula que é nulo qualquer ato praticado com a finalidade de desvirtuar, impedir ou
fraudar a aplicação dos seus preceitos.
Outra ilegalidade é a exploração do trabalhador, quando o intermediário oferece-
lhe o posto de trabalho, mas, em troca, fica com (a maior) parte da remuneração,
transformando-o em mercadoria. A sanção é o reconhecimento de vínculo empregatício
diretamente com o tomador do serviço; entretanto, esse vínculo de emprego não
prevalece contra a Administração Pública, em face da necessidade de concurso público
(CF/88, art. 37, II).
A Súmula enfatiza que a terceirização somente se faça para atividade-meio; se
for atividade-fim, há o reconhecimento do vínculo, desde que a contratada não seja a
Administração Pública.
O quarto item da Súmula prevê a responsabilidade subsidiária do tomador de
serviços pelo inadimplemento das obrigações trabalhistas por parte do empregador,
inclusive quanto aos entes da Administração Pública, desde que hajam participado da
relação processual e constem também do título executivo judicial.
Na parte final da Súmula há uma referência ao art. 71 da Lei n. 8.666/93, que
contém três regras: no caput afirma a responsabilidade do contratado pelos encargos
trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato;
no § 1º veda a transferência de encargos trabalhistas, fiscais e comerciais à
Administração Pública, em caso de inadimplemento do contratado; e o § 2Q prevê a
responsabilidade solidária da Administração Pública com o contratado pelos encargos
previdenciários resultantes da execução do contrato. Como ressalta Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, a análise sistemática permite afastar o conflito aparentemente
existente entre o item 4 da Súmula e o § 1 º do art. 71 da Lei n. 8.666/93, “tendo em
vista que a Súmula se refere ao fornecimento de mão de obra (que é ilegal), enquanto o
 529

art. 71 só pode estar abrangendo os contratos regidos pela Lei n. 8.666, dentre os quais
não se insere o de fornecimento de mão de obra. Nem poderia a Súmula sobrepor-se ao
disposto em lei, a menos que esta fosse considerada inconstitucional por interpretação
judicial.”
O Supremo Tribunal Federal, porém, no julgamento da ação declaratória de
constitucionalidade (ADC 16-DF) ajuizada pelo governador do Distrito Federal,
em que se objetivava a declaração de constitucionalidade do art. 71, §1Q, da Lei
n. 8.666/93, decidiu, em sessão plenária do dia 24-11-2010, por votação majoritária,
que o referido dispositivo legal é constitucional. Apenas houve consenso no sentido de
que o Supremo Tribunal Federal não pode impedir o Tribunal Superior do Trabalho de,
com base em outras normas examinadas em cada caso, reconhecer a responsabilidade do
poder público, especialmente quando haja omissão culposa no exercício da fiscalização.
Em face dessa decisão, o plenário deu provimento a várias Reclamações ajuizadas na
Suprema Corte contra decisões do Tribunal Superior do Trabalho e de Tribunais
Regionais do Trabalho fundamentadas na Súmula 33l.
Via de conseqüência, mais recentemente, pela Res. 174/2011, a Súmula n. 331
foi alterada, tendo o item IV recebido nova redação e inseridos os itens V e VI,
conforme segue:
“ [...]
IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador,
implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços quanto àquelas
obrigações, desde que haja participado da relação processual e conste também do título
executivo judicial.
V - Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem
subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta
culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, especialmente
na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de
serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero
inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente
contratada.
VI – A responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange todas as
verbas decorrentes da condenação referentes ao período da prestação laboral.”
No âmbito da Administração Pública é perfeitamente possível a terceirização
como contrato de prestação de serviços dependente de licitação o que, aliás, sempre foi
feito sem que se empregasse o termo terceirização.
A Lei nº 8.666, de 21-06-93, no art. 10, permite que as obras (conforme
definidas no art. 6º, I) e serviços ( como conceituados nos arts. 6º, II, e 13) sejam
prestados por execução direta ou indireta, esta última sob os regimes de empreitada ou
tarefa. Nesses tipos de contrato, a empresa é que é contratada e o vínculo contratual se
forma com ela e não com seus empregados.
Na esfera federal, em decorrência de uma colocação do Tribunal de Contas da
União, foi baixado o Decreto nº 2.271, de 07-07-97, que dispõe sobre a contratação de
serviços pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional. O art. 1º
 530

estabelece quais as atividades que devem ser executadas, de preferência, por execução
indireta, abrangendo as de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes,
informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de
prédios, equipamentos e instalações. No § 2º, determina que “não poderão ser objeto de
execução indireta atividades inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano
de cargos do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário ou
quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de
pessoal”. Mesmo nesses casos, deflui do art. 3º que o objeto da contratação não é o
fornecimento de mão-de-obra, mas a prestação de serviços pela empresa contratada.
O citado Decreto continua a ser norte preciso à definição das hipóteses em que a
terceirização tem cabimento.
Frise-se ainda que a Lei Complementar n. 101/2000 em seu art. 18, § 1º,
estabeleceu que “os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se
referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como
"Outras Despesas de Pessoal". Maria Sylvia Zanella Di Pietro critica esse dispositivo
“porque praticamente está admitindo a possibilidade de contratos de terceirização de
mão-de-obra. Para afastar esse entendimento, a norma deve ser interpretada no sentido
de que, mesmo sendo ilegal, se celebrado esse tipo de contrato, a despesa a ele
correspondente será considerada como despesa de pessoal para os fins do limite
estabelecido pelo artigo 169 da Constituição”.

Terceirização nas áreas de saúde e da educação

A saúde mereceu especial atenção do constituinte, a ponto de salientar que as

ações e serviços de saúde são de todo modo qualificados como de relevância pública
(art. 197, primeira parte). Nesse sentido, de acordo com o art. 198 da Carta Magna, “as
ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e
constituem um sistema único”, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: I -
descentralização, com direção única em cada esfera de governo; II - atendimento
integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços
assistenciais; III - participação da comunidade”.
Para dar cumprimento ao dispositivo constitucional, a descentralização aí
prevista é a por serviços, “mediante a criação, por lei, de pessoas jurídicas para atuarem
na área da saúde, as quais comporão a Administração indireta” dos diferentes entes
federativos, sendo a autarquia, a fundação ou mesmo a empresa pública, as modalidades
mais adequadas para os serviços dessa área.
No entanto, além de ser prestada pelo Estado ou por quem lhe faça às vezes, e de
ser livre à iniciativa privada, a assistência à saúde também admite a participação de
instituições privadas “de forma complementar do sistema único de saúde, segundo
diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as
entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos” (art. 199, § 1º).
Com relação aos contratos, uma vez que forçosamente deve ser afastada a
concessão comum de serviço público (Lei nº 8987/95), por ser inadequada para esse
 531

tipo de atividade da qual o Estado não detém titularidade exclusiva, deve-se entender
que a Constituição está permitindo a terceirização, ou seja, os contratos de prestação de
serviços, tendo por objeto a execução de determinadas atividades complementares aos
serviços do SUS, mediante remuneração pelos cofres públicos, regulamentados pela Lei
nº 8.666, de 21-06-93 e alterações posteriores.
A Constituição, como pontua Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “permite a
participação de instituições privadas de ‘forma complementar’, o que afasta a
possibilidade de que o contrato tenha por objeto o próprio serviço de saúde, como um
todo, de tal modo que o particular assuma a gestão de determinado serviço”.
“Da mesma forma, a Lei nº 8.080, de 19-09-90, que
disciplina o Sistema Único de Saúde, prevê a participação
complementar quando as suas disponibilidades forem
insuficientes para garantir a cobertura assistencial à população de
uma determinada área”, hipótese em que a participação
complementar “será formalizada mediante contrato ou convênio,
observadas, a respeito, as normas de direito público”(art. 24 e
parágrafo único).”
Tais disposições devem ser interpretadas no sentido de que “a instituição
privada, em suas próprias instalações e com seus próprios recursos humanos e materiais,
vai complementar as ações e serviços de saúde, mediante contrato ou convênio”.
Da mesma forma que a saúde, em nossa opinião, o ensino será serviço público
quando prestado pelo Estado e não será serviço público quando desempenhado pelos
particulares em contexto de exploração de atividade econômica, sob regime de direito
privado, tendo em conta que a Lei Maior não limitou a prestação deles ao Estado ou a
quem lhe faça as vezes (art. 209 CF/88)”.
Quando prestado pelo Estado, como serviço público, pode haver colaboração do
particular, por meio de contratos de prestação de serviços ou convênios. A terceirização
do serviço do ensino como um todo, pela transferência a terceiros de sua gestão
operacional, também deve ser descartada.
No tocante à terceirização nada impede que o Poder Público celebre contratos de
prestação de serviços que tenham por objeto atividades-meio como transporte de
pacientes, refeições, limpeza das salas de aula, ou mesmo certos serviços técnicos
especializados como a realização de exames médicos, consultas etc., hipóteses em que
estará transferindo apenas a execução material de atividades ligadas aos serviços de
saúde ou de ensino. O que o hospital público como a escola da rede de ensino público
não podem é terceirizar a gestão operacional desses serviços, que envolveria a
terceirização do próprio serviço público de saúde ou de ensino.

Credenciamento

Já de longa data destacam-se os casos de credenciamento previstos na legislação

brasileira, que vem se consolidando como uma alternativa da Administração Pública.
Assim, a Lei das Execuções Penais (Lei nº 7.210, de 11-07-84 e alterações
 532

posteriores), em seu art. 149, I, afirmava competir ao juiz da execução “designar a

entidade ou programa comunitário ou estatal, devidamente credenciado ou
convencionado, junto ao qual o condenado deverá trabalhar gratuitamente, de acordo
com as suas aptidões”.
Por sua vez, a Lei nº 8.010, de 29-03-90, que dispõe sobre a importação de bens
destinados à pesquisa científica e tecnológica, no § 2º de seu art. 1º preceitua:
“Art. 1º. ..............................
§ 2º O disposto neste artigo aplica-se somente às
importações realizadas pelo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq, por
cientistas, pesquisadores e entidades sem fins lucrativos ativas no
fomento, na coordenação ou na execução de programas de
pesquisa científica e tecnológica ou de ensino, devidamente
credenciados pelo CNPq.(Redação dada pela Lei nº 10.964, de
28-10-2004).”
O Decreto nº 1.651, de 28-09-95, que regulamenta o sistema nacional de
auditoria no âmbito do Sistema Único de Saúde, em seu art. 3º, I, “f”, refere-se a
“instrumentos e critérios de acreditação, credenciamento e cadastramento de serviços”.
A Lei nº 9.394, de 20-12-96, que fixa as diretrizes e bases da educação
nacional, prevê, dentre as atribuições da União e dos Estados, “autorizar, reconhecer,
credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições de
educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino” (art, 9º, inc. IX, art.
10, inc. IV, respectivamente) e dos Municípios “autorizar, credenciar e supervisionar
os estabelecimentos do seu sistema de ensino” (art. 11, inc. IV).
A seu turno, a Lei nº 9.503, de 23-09-97, que institui o Código de Trânsito
Brasileiro161, em seu art. 22, X, cuida da competência para o credenciamento de órgãos
ou entidades para execução de atividades pertinentes ao referido diploma legal, na
forma estabelecida em norma do CONTRAN e, no art. 24, XII, da competência para
“credenciar os serviços de escolta”. No art. 156 prevê que “o CONTRAN
regulamentará o credenciamento para prestação de serviço pelas autoescolas e outras
entidades destinadas à formação de condutores e às exigências necessárias para o
exercício das atividades de instrutor e examinador”.
Às vezes o credenciamento se apresenta sob outra denominação, como ocorre no
âmbito do Estatuto da Criança do Adolescente, cujo art. 91 determina que as entidades
não-governamentais dedicadas ao atendimento da criança e do adolescente “somente
poderão funcionar depois de registradas no Conselho Municipal dos Direitos da Criança
e do Adolescente”. Referido registro possibilita ao Poder Público verificar
previamente se a entidade tem ou não condições para fazer aquilo a que se propõe.
No Município de São Paulo, a Lei nº 13.317, de 01-02-2002, regulamentada pelo
Decreto nº 44.772, de 20-05-2004, “autoriza a Prefeitura do Município de São Paulo a
credenciar profissionais de saúde e serviços de saúde, nas suas diversas especialidades,
para atender a população pelo SUS - Sistema Único de Saúde”.
 533

Os exemplos mencionados servem para demonstrar que a Administração Pública

vem se utilizando do credenciamento para, no dizer de Diogo de Figueiredo Moreira
Neto, delegar “unilateral e precariamente, por atos administrativos, a credenciados,
atividades de interesse público, reconhecendo-lhes a produção de eficácia
administrativa pública e dando-lhes assentimento para que sejam remunerados por
seus serviços, diretamente pelos administrados beneficiários ou por ela própria”.
O credenciamento é apenas a transferência, a particulares, de uma atividade
técnica, meramente instrumental, de mera verificação, não configurando delegação de
poder de polícia, nem, muito menos, de serviço público. Com efeito, segundo a doutrina
dominante, os atos jurídicos administrativos inerentes ao exercício de atividades de
polícia administrativa, não podem ser delegados a particulares ou mesmo entidades
governamentais dotadas de personalidade jurídica de direito privado. Todavia, da
restrição à atribuição de atos de polícia a particulares não se segue que o exercício
daqueles atos não possa ser precedido de uma atividade material ou acabar numa
atividade material praticada por particulares: existem atos materiais que precedem uma
determinação jurídica e outros sucessivos a tal determinação, isto é, de cumprimento
desta. Ou seja, o que pode ser atribuído a particulares é o desempenho de atividades
técnicas, instrumentais ao exercício da atividade jurídica, “mediante delegação,
propriamente dita, ou em decorrência de um simples contrato de prestação164. Em
ambos os casos (isto é, com ou sem delegação), às vezes, tal figura aparece sob o rótulo
de credenciamento”
Cabe, porém, ressaltar que, embora o credenciamento
está precipuamente voltado para a execução, por particulares, dos
serviços instrumentais necessários ao desenvolvimento das
atividades de polícia administrativa”, não se cinge
exclusivamente a isso, pois “alguns serviços de natureza pública
ou de interesse público também são objeto de credenciamento,
como é o caso da polícia judiciária, de atividades integrantes do
sistema único de saúde, de atividades de ensino e de ações
compreendidas no campo da pesquisa científica e tecnológica.
Além desses, outros serviços podem ser citados: escolha de empresas de
radiodifusão para propaganda das atividades do governo e câmaras municipais, escolha
de interessados em fazer propagandas em ônibus (espaços promocionais),
credenciamento de bancos para fazer arrecadação de tributos, dentre outros.
Vale mencionar, a título de exemplo, que, em função da relevância pública e de
suas especificidades, visando a manutenção e eficiência dos serviços, é usual a
Administração contratar serviços médico-hospitalares através de credenciamento de
clínicas, profissionais ou laboratórios que preencham determinados requisitos, a serem
remunerados por procedimento, segundo tabela preestabelecida. Realizado o
credenciamento, os servidores receberão os serviços e escolherão o profissional que os
prestará. A Administração realizará o pagamento pelos serviços e condições
previamente estabelecidos. Todo o profissional que preencher os requisitos mínimos
fixados pela Administração poderá requerer seu credenciamento, o que significará sua
admissão a um cadastro que ficará à disposição dos beneficiários (servidores). Prestado
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o serviço, o profissional pleiteará à Administração a remuneração por valor

determinado.
O Tribunal de Contas da União adotou o referido sistema para prestar assistência
médica aos seus próprios servidores, tendo como exemplo a utilização deste critério
pela Previdência Social, para atendimento dos segurados em geral.
O credenciamento pode ser universal, abarcando todos os prestadores do serviço,
ou limitado a um determinado número de interessados, aqueles que apresentarem
melhor qualificação ou ofertarem condições mais vantajosas, tudo dependendo da
relação oferta/procura.
Nas situações de ausência de competição, onde o credenciamento é adequado,
não precisa a Administração realizar licitação, pois todos os interessados aptos serão
aproveitados. Tal situação, sob um certo ângulo, configura inexigibilidade de licitação,
amparada no art. 25 da Lei nº 8.666/93, considerando-se as peculiaridades de que se
reveste o procedimento – ausência de exclusividade e cunho não competitivo da
seleção. Será, porém, necessária a licitação quando surja possibilidade de competição
objetiva entre os particulares, sempre que for inviável à Administração promover o
credenciamento de todos os possíveis interessados.
Após corroborar o entendimento doutrinário segundo o qual o credenciamento
pode ser entendido como “a permissão de execução de serviços, caracterizada pela
unilateralidade, discricionariedade e precariedade”, registrou o Tribunal de Contas da
União que o referido sistema atende aos princípios norteadores da licitação.
Através do credenciamento, praticado com a devida cautela, assegurado o
tratamento isonômico dos interessados na prestação de serviços, é possível obter-se uma
melhoria na qualidade dos serviços e uma diminuição nos seus custos.
Sintetizando as peculiaridades dessa forma de prestação, Adilson Abreu Dallari
conceitua credenciamento como
“o ato ou contrato formal pelo qual a Administração
Pública confere a um particular, pessoa física ou jurídica, a
prerrogativa de exercer certas atividades materiais ou técnicas,
em caráter instrumental ou de colaboração com o Poder Público,
a título oneroso, remuneradas diretamente pelos interessados,
sendo que o resultado dos trabalhos desfruta de especial
credibilidade, tendo o outorgante o poder/dever de exercer a
fiscalização, podendo até mesmo extinguir a outorga, assegurados
os direitos e interesses patrimoniais do outorgado inocente e de
boa-fé.”
Aponta, ainda, que o regime jurídico do credenciamento é caracterizado por
alguns traços essenciais, quais sejam:
a) a outorga ou atribuição é feita por meio de um ato formal, de conteúdo negocial
correspondente a um interesse recíproco do outorgado e do outorgante e do outorgado,
mas pode ser unilateral ou bilateral, assumindo caráter tipicamente contratual;
b) habilita o outorgado ao exercício de atividade material ou técnica, não-jurídica,
meramente instrumental ou de colaboração com a Administração Pública;
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c) a atividade é desenvolvida a título oneroso: quando paga pelo Poder Público

tem-se um simples contrato de colaboração; quando paga pelo particular interessado
tem-se um credenciamento propriamente dito, um típico contrato de atribuição;
d) os atos praticados pelo particular credenciado são tidos ou havidos como
verdadeiros, corretos e confiáveis, salvo prova em contrário;
e) as atividades objeto do credenciamento são suscetíveis de constante fiscalização
do Poder Público.