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Resurgimiento
minero en Perú:
¿una versión moderna
de una vieja maldición?*
Mining revival in Peru:
A Modern Version of an Old Curse?
Javier Arellano**
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Resurgimiento minero en Perú • Javier Arellano
Resumen
La renovada importancia de la minería en la economía peruana y las expectativas de
nuevas inversiones en el sector han alimentado la esperanza de reducir los niveles
de pobreza y vencer la inestabilidad política. Para eso Perú se mantiene dentro de la
ortodoxia política y económica. Los gobiernos recientes han mantenido una estricta
estabilidad macroeconómica y, desde 2001, han impulsado una agenda política marcada
por la descentralización, la participación y la colaboración entre iniciativa privada
e instituciones públicas. Sin embargo, el aumento de los conflictos en torno a las
operaciones mineras pone en entredicho la capacidad de la minería para promover el
desarrollo.Yo defiendo que en el contexto de un Estado con importantes limitaciones,
la implementación simplista de esa nueva agenda política genera una nueva forma de
“maldición de los recursos” que tiene dos novedades: a) la aparición de nuevos actores
políticos; b) la emergencia del nivel subnacional como el espacio crucial donde se
manifiesta esa “maldición”.
Abstract
The renewed importance of mining in the Peruvian economy and the expectation of
new investments in the sector have nourished the hope of reducing the poverty levels
and overcoming political instability. That is why Peru maintains itself within orthodox
politics and economy. Recent governments have kept a strict macroeconomic stability
and, since 2001, they have encouraged a political agenda that stresses decentralisation,
participation, and collaboration between private initiatives and public institutions.
However, the increase of conflicts around mining operations questions the capacity of
mining to promote development. I contend that in the context of a state with important
limitations, the simplistic implementation of the new political agenda generates a new
form of “curse of the resources” that consists of two changes: a) the appearance of new
political actors; b) the emergence of the sub-national level as the crucial space in which
this “curse” is manifested.
Key words: Peru, mining, resource curse, decentralisation, social movements, conflicts.
* Este artículo es fruto de una investigación realizada dentro del Centre for the Future State (IDS, Brighton). Se trata de
una versión revisada de un trabajo más amplio publicado en inglés (Arellano 2008).
** Javier Arellano es MA en Governance and Development por el Institute of Development Studies (IDS) de la Universidad
de Sussex (UK), ingeniero agrónomo por la Universidad Politécnica de Madrid y licenciado en teología por la Univer-
sidad de Deusto (Bilbao). Actualmente es Dhil candidato en IDS. Correo electrónico: j.arellano@ids.ac.uk
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1 En 2006, minerales y petróleo representan el 69% del total de las exportaciones, el 26% de los impuestos internos y el
56% de la inversión extranjera neta, frente al 55%, 5% y 11% que representaban, respectivamente, en el año 2002.
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Resurgimiento minero en Perú • Javier Arellano
manifiesto que, entre los 64 países ana- cos. Estas entrevistas se realizaron tanto
lizados, Perú es el que cuenta con un en Lima como en Cajamarca y Espinar
mayor atractivo económico, de acuerdo (Cusco), dos de las zonas mineras más
a sus reservas minerales. Sin embargo, importantes del país, en el mes de junio
los encuestados son menos optimistas de 2007. Al escribir este artículo he ten-
sobre el contexto político en el que dido a mantener la confidencialidad de
tienen que operar. Perú se encuentra las fuentes de información. Las fuentes
en los últimos puestos en lo referente sólo son reveladas cuando la información
a seguridad, estabilidad política, acuer- recogida corresponde con opiniones
dos sociales y conflictos alrededor de la expresadas públicamente por sus autores.
tenencia de tierras, habiendo empeo- El artículo está estructurado en
rado su posición en los últimos años. seis partes. Primero, reviso críticamente
En este trabajo defiendo que en el la literatura en torno a la maldición de
contexto de un Estado con importantes los recursos poniendo de manifiesto sus
limitaciones, ni el rigor fiscal, ni la imple- limitaciones (sección 1). Segundo, analizo
mentación de la nueva agenda política son brevemente algunas características del
suficientes para solucionar los problemas Estado peruano que deben ser tenidas en
relacionados con la explotación intensiva cuenta para entender la repercusión del
de los recursos minerales. La experien- resurgimiento minero en Perú (sección
cia peruana de los últimos años pone de 2). Tercero, describo brevemente las nue-
manifiesto la existencia de un nuevo tipo vas estrategias que las empresas mineras
de maldición de los recursos. Este nuevo tipo están empleando en sus relaciones con
de maldición comparte dos características las comunidades y las instituciones locales
con sus antecesoras: provoca conflictos (sección 3). Cuarto, explico las caracterís-
sociales y genera baja calidad de la inversión ticas de este nuevo tipo de maldición de los
pública. Sin embargo, conlleva dos nove- recursos poniendo de manifiesto los meca-
dades: a) la participación de nuevos actores nismos que potencian la emergencia de
políticos (gobiernos locales y regionales, conflictos (sección 4) y los mecanismos
compañías mineras y sociedad civil); y b) mediante los cuales se asignan los recursos
la emergencia de los espacios locales como mineros a distintos proyectos de inversión
los lugares clave para entender la maldición. (sección 5). Finalmente, la conclusión
Por lo tanto, la originalidad de este tra- resume los principales temas analizados.
bajo consiste en poner de manifiesto que
la implementación de una nueva agenda 1. Alcance y limitaciones
política (descentralización, participación de las teorías sobre
y colaboración entre entidades públicas y la maldición de los recursos
empresas) ha transferido al nivel subnacio- La revisión de los estudios más
nal los problemas normalmente asociados relevantes sobre la maldición de los recur-
a la maldición de los recursos. sos pone de relieve dos conclusiones:
Además de la obligada revisión
bibliográfica, este trabajo se basa en un a) Los recursos que se encuentran con-
conjunto de entrevistas (más de cuarenta) centrados geográficamente (minerales,
con actores políticos, representantes de petróleo y gas) están más claramente
las empresas mineras, miembros de dis- correlacionados con la generación
tintas organizaciones sociales y académi- de problemas económicos, políticos
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El caso peruano revela que las diná- estructurando el Estado en tres niveles: i)
micas locales que condicionan la inversión instituciones nacionales; ii) 25 regiones;
de los recursos mineros tienen creciente y iii) gobiernos locales que comprenden
trascendencia.Tanto los estudios compara- 195 provincias y 1.832 distritos2.
tivos entre países como los estudios de caso El actual proceso de descentrali-
(Shafer 1994; Kart 1997) no han tenido zación tiene cuatro características que
en cuenta el significado de las dinámicas influyen en las dinámicas locales de las
políticas subnacionales. En el contexto de regiones mineras:
una importancia creciente de los procesos
de descentralización en los países en desa- i) Políticos locales escasamente conec-
rrollo, el análisis de las dinámicas en los tados con los partidos nacionales
espacios subnacionales resulta crucial para lideran las instituciones locales. Estos
entender los problemas ligados a la explo- políticos canalizan las demandadas
tación de los recursos naturales. populares para construir su propia
agenda, a menudo en confrontación
2. Perú: riqueza mineral con las políticas del gobierno central,
y debilidades del Estado utilizando los conflictos alrededor de
Esta sección analiza brevemente la minería para conseguir el apoyo
tres debilidades del Estado peruano que popular (Revesz y Díez 2006).
ayudan a entender cómo el actual auge ii) La transferencia de recursos a los
minero afecta su sistema político: a) una gobiernos subnacionales ha promo-
tradición de centralismo que obvia la vido la competencia electoral. La mul-
pobreza de la periferia y sus demandas tiplicación de candidatos fragmenta la
de mayor autonomía política; b) la debi- representación, haciendo que los alcal-
lidad del aparato burocrático; y c) la falta des y presidentes regionales lleguen al
de consistencia de las políticas públicas. poder con un apoyo que difícilmente
supera el 25-30% del electorado. Esa
a) Un Estado geográficamente desarticulado debilidad les lleva a recurrir a políticas
La diversidad geográfica y cultural de contentamiento en el corto plazo,
de Perú contrasta con su tradicional cen- para mantenerse en el poder (Grom-
tralización política y económica. Fujimori pone 2005: 82-85).
reforzó esta centralización. Tras su caída iii) La descentralización ha ido acom-
en 2000, el proyecto de descentralización pañada de la puesta en marcha de
se incluyó como parte fundamental de la mecanismos políticos para promo-
democratización del país (PNUD 2006: ver la participación popular: cabil-
85-94). El gobierno de Alejandro Toledo dos abiertos, mesas de concertación
reinició el proceso de descentralización y presupuestos participativos.
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Los cambios han tendido a con- años (precios constantes) (ver el grá-
centrar las transferencias en las localida- fico 1), dificultando el uso eficiente de
des donde se extraen los recursos. Las estos recursos. Además, la aplicación de
empresas mineras, en un contexto de los criterios de distribución genera un
creciente conflictividad, defendieron las problema de inequidad entre las distin-
modificaciones introducidas en el año tas regiones. En 2007, más del 67% del
2004 (ver la tabla 1), como un intento total de recursos del canon se concentró
de mostrar los beneficios que la minería en seis regiones, que suponen el 16%
puede traer a las comunidades afectadas de la población (Ancash, Cajamarca,
por sus operaciones. Cusco, Moquegua, Pasco y Tacna).
Cuando la nueva normativa entró Las tres debilidades expuestas
en vigor, las transferencias a los gobier- generan un marco institucional donde
nos subnacionales eran de 125 millo- los gobiernos locales, las compañías
nes de dólares. Sin embargo, el rápido mineras y los movimientos ciudadanos
aumento de los precios internacionales quedan atrapados en la defensa de sus
de las materias primas ha multiplicado intereses, sin que exista capacidad de
por doce las transferencias en sólo tres arbitraje por parte del Estado.
4.150
4.500
4.000
3.500
Precios constantes de 1996
Millones de nuevos soles
3.000
2.500
1.602
2.000
1.500
834
1.000
308
500
183
150
104
95
74
67
45
15
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
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3 Las empresas mineras tienen planificado invertir 11.000 millones de dólares entre 2007 y 2011. Esto supone duplicar el
actual stock de inversión e igualar la totalidad de las inversiones realizadas entre 1992 y 2002 (Ministerio de Energía y
Minas 2007b).
4 Entrevista personal.
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b) El acuerdo del Programa Minero de zar los incentivos de cada uno de los
Solidaridad con el Pueblo (PMSP) actores para actuar de forma descoor-
como alternativa a la introducción dinada. En las próximas secciones se
de nuevos impuestos ha obligado analizan a) los conflictos (sección 4),
al gobierno a apoyar una participa- y b) la economía política para la asig-
ción más activa de las empresas en el nación de recursos en el nivel local
desarrollo local. (sección 5).
c) Los gobiernos locales y regionales
no tienen en este momento capa- 4. Conflictos: de síntomas a causas
cidad para gestionar el drástico Los conflictos alrededor de
incremento de las transferencias la minería pueden ser vistos desde
de canon minero (gráfico 1). Esto se dos perspectivas complementarias:
agrava por la inexistencia de orga- a) como síntomas de la coexisten-
nismos del Estado que apoyen el cia de intereses enfrentados y la falta
desarrollo de las capacidades loca- de capacidad del Estado para regu-
les. Como alternativa, el gobierno lar y arbitrar; y b) como generadores
central confía en la capacidad de ellos mismos de problemas adicio-
gestión de las empresas mineras nales. Los conflictos entre empresas
para solventar algunos de los pro- mineras y comunidades locales han
blemas que su propia incapacidad sido ampliamente estudiados (Pascó-
genera en el nivel local. Un impor- Font et al. 2001; Cooperación 2006;
tante ejecutivo del sector minero Revesz y Díez 2006; Bebbington
atestigua que el Primer Minis- 2007). Aunque en su mayoría los
tro ha animado a las empresas a conflictos aparecen relacionados con
transferir sus capacidades al sector problemas medioambientales, la rea-
público a través de la cooperación lidad es más compleja de lo que ese
en el nivel local5. primer análisis refleja.
Causas sociales y medioam-
La tesis defendida en las próximas bientales están frecuentemente inter-
secciones es que en el nivel local hay conectadas. No es extraño que los
una ineficiente asignación de recursos directivos de algunas empresas traten
para inversión, por la interacción asi- de desacreditar a las ONG y movi-
métrica y desregulada de a) empresas mientos sociales más activos en la
mineras que promueven su visión de defensa de las demandas de los pobla-
la nueva minería, b) gobiernos locales dores, describiéndolos como sandías:
y regionales que tienen que gestio- verdes por fuera y rojos por dentro. Es
nar un creciente flujo de recursos, y notorio que las reclamaciones medio-
c) organizaciones de la sociedad civil ambientales van acompañadas de
que pretenden representar las deman- demandas sociales tradicionalmente
das populares. Este proceso es para- promovidas por la izquierda política.
lelo a la multiplicación de conflictos En ese sentido, los empresarios mine-
sociales que, a su vez, tienden a refor- ros no se equivocan cuando identi-
5 Entrevista personal.
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dan agruparse en torno a una serie a) El Estado tiene muy poca capaci-
de demandas, sin sentir que ningún dad para regular la actividad minera
grupo en particular controla el movi- y, posteriormente, hacer cumplir
miento. En ese proceso, la interacción la normativa (World Bank 2005).
de los intereses y perspectivas de los El Ministerio de Energía y Minas
diferentes grupos transforma el signi- (MEM) es simultáneamente respon-
ficado original de los conceptos que sable de: i) promover la inversión
usan. Así, la preocupación medio- minera; ii) aprobar las nuevas con-
ambiental no se refiere sólo al peli- cesiones mineras; y iii) examinar y
gro de contaminación, la gestión de aprobar las evaluaciones de impacto
los recursos naturales o la defensa de ambiental que permiten a las empre-
la biodiversidad. El medio ambiente sas comenzar las fases de explora-
amplía su significado para incluir ción y explotación. Desde un punto
como elementos esenciales la digni- de vista de puro diseño institucional,
dad de la población, la defensa de la la convivencia de estas responsabi-
calidad de vida, el control popular del lidades dentro de un mismo orga-
territorio, la defensa de los derechos nismo representa un claro conflicto
humanos y el desarrollo sostenible. de intereses (Bebbington 2007). Los
Este dúctil marco de referen- problemas son todavía más serios
cia facilita formas de organización cuando se trata de la implementa-
flexible construidas sobre estructuras ción real de las políticas porque: i) el
sociales preexistentes (grupos eclesia- Ministerio no tiene capacidad téc-
les, rondas campesinas, ONG y comi- nica para controlar a las empresas; y
tés de campesinos) que interactúan ii) la centralización del diseño de las
de acuerdo a la especificidad de cada políticas, de la toma de decisiones
lugar y generan formas autóctonas y de los procesos de seguimiento
de movilización popular. Estas for- y monitoreo conlleva el descono-
mas de organización tienen ventajas cimiento de la realidad social en la
para generar movilización, pero tie- que las minas operan.
nen su contrapartida en la dificultad b) Aunque existen mecanismos de
de coordinar las demandas cuando se participación de las comunidades
pretende llegar a negociaciones cons- locales en los procesos de evalua-
tructivas (Revesz y Díez 2006: 69). ción previos, la realidad es que los
En los últimos tres años se ha plazos previstos y la complejidad de
incrementado notablemente el número los procesos de evaluación impiden
de conflictos (Defensoría del Pueblo su participación efectiva.
2007). La respuesta del gobierno cen- c) Las políticas fiscales, especialmente la
tral ha sido intentar apaciguarlos uno negativa de las empresas a pagar rega-
a uno, como si se tratara de casos ais- lías e impuestos a las sobreganancias,
lados e independientes unos de otros sirven para alimentar el emergente
(Revesz y Díez 2006: 78). A pesar de nacionalismo que demanda mayor
esa pretensión gubernamental, hay control público sobre los recursos
algunos elementos comunes que sub- naturales. Sin embargo, a pesar de
yacen al conjunto de conflictos en los signos que apuntan al fortaleci-
torno a la minería: miento de esas tendencias naciona-
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6 Yanacocha tiene tres accionistas: Newmont (EE. UU.), con el 51,35% de las acciones; Buenaventura (Perú), con una
participación del 43,65%, y la CFI, dependiente del Banco Mundial, que posee el restante 5%.
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700
586
Millones de nuevos soles
600
500
413
400
327
300
200 164
100 54
23
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007
Gráfico 3. Evolución de las transferencias de canon minero a los distritos mineros de Cajamarca
160
Millones de nuevos soles
140
120
100
80
60
40
20
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007
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son muy controvertidas, por la negativa de privatización pasó a ser gestionada por
las comunidades locales a la implantación diferentes empresas internacionales. El
de nuevas operaciones mineras. En este impacto de Tintaya sobre su entorno es
contexto, las empresas mineras que operan también muy importante, y el incremento
o tienen intereses en el departamento han de transferencias recibidas por los gobier-
formado el “Grupo Norte”, con el obje- nos locales es incluso más llamativo que
tivo explícito de fomentar el desarrollo en Cajamarca. En tres años, 2005-2007, el
regional. De facto, la conformación de este canon minero recibido se ha multiplicado
grupo supone la articulación de la estrate- por doce (ver el gráfico 4).
gia minera en Cajamarca. Al igual que Yanacocha, la historia
Yanacocha y el resto de empresas de Tintaya está marcada por los conflictos
han destinado importantes cantidades entre la mina y las comunidades. En 2004,
de dinero para apoyar iniciativas de las con la intención de superar esa conflic-
comunidades locales. En 2005, Yana- tividad, Tintaya y las autoridades locales
cocha destinó 23,4 millones de dólares firmaron el Acuerdo Marco, que establece
para apoyar este tipo de proyectos. Para la constitución de un fondo para la pro-
los próximos cinco años, Yanacocha se moción del desarrollo local. Este fondo se
ha comprometido a aportar 45 millones ha visto como el precursor del PMSP. En
de dólares a través del PMSP. Una funda- 2007, los fondos del Acuerdo Marco ascen-
ción, bajo el control de la empresa y con dieron a 11 millones de dólares. En teoría,
la participación de algunos representan- estos fondos deben ser cogestionados por la
tes locales, gestionará esa contribución. empresa y la municipalidad a través de un
Por su parte, Espinar es un pequeño comité nombrado por mutuo acuerdo. Las
municipio en Cusco.Allí está situada Tin- transferencias del canon minero y el Acuerdo
taya, una mina que inicialmente fue pro- Marco suponen más del 90% de los recur-
piedad del Estado peruano y que tras su sos para inversión pública en Espinar.
Gráfico 4. Evolución de las transferencias de canon minero a los distritos mineros de Espinar
54.728
60.000
Millones de nuevos soles
50.000
40.000
20.709
30.000
13.693
20.000
8.933
5.339
4.201
4.539
4.370
3.949
2.377
10.000
1.047
1.343
1.308
1.092
521
425
304
167
0
2005 2006 2007
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8 El SNIP es la institución pública encargada de garantizar la viabilidad técnica, económica y social de toda inversión pública.
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cipal herramienta para ganar legitimi- recursos, su poder y sus contactos polí-
dad (Schady 1999). Así, el presupuesto ticos para influir en cómo se emplean
participativo se ha convertido en un los recursos públicos. La primera de
foro donde las comunidades locales, los las vías es ampliamente usada por las
municipios (en el caso de presupuesto empresas a través de sus actividades de
regional) y algunas organizaciones socia- Responsabilidad Social Corporativa.
les tratan de sacar adelante sus propuestas Consiste en apoyar pequeños proyectos
para pequeños proyectos de infraestruc- en las áreas de educación básica, salud,
turas. Esta estrategia de reparto promueve nutrición, irrigación, carreteras locales y
la ejecución de una gran cantidad de promoción de negocios familiares. Esta
pequeños proyectos con escaso impacto primera vía está muy bien representada
en factores estructurales. por la actuación de Tintaya.
La actividad de las empresas Tintaya apoya el desarrollo local
mineras distorsiona todavía más la asig- de tres maneras. Primero, apoya pro-
nación de recursos. Las empresas osci- yectos a través de la Fundación Tintaya,
lan entre dos posiciones aparentemente una ONG directamente gestionada por
contradictorias. Por una parte, suelen la empresa. Segundo, la empresa ayuda
quejarse amargamente sobre la persis- a las comunidades locales y a los muni-
tencia de las comunidades locales en cipios distritales a preparar proyectos
pedir a las empresas servicios que deben para que sean presentados al proceso
ser proporcionados por el Estado. Esta del presupuesto participativo. De esta
actitud es útil para minimizar la respon- manera, las comunidades dentro del
sabilidad de las empresas en la resolu- área de influencia de la mina consiguen
ción de los conflictos. Sin embargo, por alguna ventaja adicional en el proceso
otro lado, las empresas tienden a invo- de asignación de recursos. Tercero, aun-
lucrarse activamente en el desarrollo que los fondos del Acuerdo Marco son
local, trasladando así el mensaje de que en teoría gestionados conjuntamente
ellas tienen la responsabilidad de lograr con la municipalidad provincial, en rea-
el bienestar de la población. lidad la propia empresa y la Fundación
La mayoría de las empresas se Tintaya controlan los fondos y ejecutan
han inclinado por la segunda estrategia, muchos de los proyectos.
debido a dos razones: i) la necesidad El presupuesto participativo y el
urgente de resolver los conflictos que Acuerdo Marco usan mecanismos simi-
amenazan tanto sus actuales operacio- lares para la asignación de los recursos
nes como la viabilidad de las inversio- disponibles. Las comunidades locales y
nes planificadas; y ii) la necesidad de otras organizaciones pueden presen-
establecer la infraestructura básica que tar sus propuestas a ambas fuentes de
facilite las futuras operaciones. financiación. Sin embargo, los fondos
A su vez, las empresas emplean del Acuerdo Marco tienen la ventaja de
dos vías distintas para implicarse más en poder ser gestionados con más flexibili-
el desarrollo local: i) usan sus propios dad. El resultado es que los dos mecanis-
recursos para ganar popularidad, trans- mos funcionan en paralelo y no existen
formando su apoyo al desarrollo local entre ellos ni coordinación ni coope-
en estrategia de marketing para legiti- ración. De esta manera, la actuación de
mar sus operaciones; y ii) utilizan sus las empresas erosiona la legitimidad de
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Resurgimiento minero en Perú • Javier Arellano
Tarrow, S. 1998. Power in Movement: World Bank. 2005. Wealth and Sus-
Social Movements and Contentious Politics. tainability: The Environmental and Social
Cambridge: CUP. Dimensions of the Mining Sector in Peru. Lima:
The World Bank.
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