Speciale “Trattato di Lisbona”

Direzione Segreteria dell’Assemblea Regionale

Adriana Garabello

A cura di
Aurelia Jannelli, Antonella Boffano
(Settore Studi, documentazione e supporto giuridico legale)

Francesco Pallante
(Settore Affari istituzionali e organismi di partecipazione e garanzia)

e a cura di

Laura Matteo
(Struttura speciale Gabinetto della Presidenza)

Realizzazione grafica:
Francesca Mezzapesa
(Settore Studi, documentazione e supporto giuridico legale)
 INDICE

Premessa .............................................................................................................................................2

1. Verso la ratifica del Trattato di Lisbona? ...................................................................................3

1.1 Quadro generale ........................................................................................................................3

1.2. Il no dell’Irlanda: effetti e conseguenze ...................................................................................4

2. La ratifica del Trattato di Lisbona in Italia: tra la legge di ratifica e il referendum

consultivo ............................................................................................................................................6

2.1. La legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali...........................................6

2.2 Il referendum consultivo ............................................................................................................8

3. Il Trattato di Lisbona: la sua elaborazione e i contenuti...........................................................9

3.1. Le principali novità...................................................................................................................9

3.2. Aspetti fondamentali. ..............................................................................................................11

1
Premessa

Il Trattato di Lisbona è il frutto dei lavori della conferenza intergovernativa (CIG) del
2007 che ha elaborato un nuovo Trattato di riforma dell’Unione europea1, a seguito della
paralisi istituzionale venutasi a creare per il NO di Francia ed Olanda alla ratifica del
“Trattato che adotta una costituzione per l’Europa” del 2004.
Sino ad oggi, il Trattato di Lisbona è stato ratificato da Austria, Bulgaria, Cipro,
Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Lettonia, Lituania,
Lussemburgo, Malta, Polonia, Portogallo, Romania, Slovacchia, Slovenia, Ungheria,
attraverso la procedura del voto parlamentare.
Gli altri Stati membri che devono ancora ratificare il Trattato sono i seguenti: Belgio,
Cipro, Italia, Paesi Bassi, Regno Unito, Repubblica Ceca, Spagna, Svezia.
In Irlanda, il referendum che si è tenuto sabato 14 giugno 2008 ha avuto esito
negativo e, quindi, il Trattato di Lisbona non è stato ratificato con conseguenti e forti
ricadute politico-istituzionali e giuridiche.
Per quanto riguarda l’Italia, il Consiglio dei Ministri in data 30 maggio 2008 ha
approvato il disegno di legge di “Ratifica ed esecuzione del Trattato di Lisbona che
modifica il Trattato sull’Unione europea e il Trattato che istituisce la Comunità europea e
alcuni atti connessi, con atto finale, protocolli e dichiarazioni, fatto a Lisbona il 13
dicembre 2007”.
La pubblicazione di questo numero speciale di Eurofocus intende collocarsi nel
dibattito politico-istituzionale che attiene questo importante appuntamento che
interesserà il futuro dell’Unione Europea.
In tal senso la prima parte del lavoro, dopo aver sommariamente ricostruito il
cammino che l’Unione Europea ha fatto in questi anni per giungere all’approvazione del
Trattato, è dedicata al recente NO e agli effetti che ne discendono.
La seconda parte ricostruisce il quadro normativo italiano di riferimento tenendo
anche conto delle due diverse posizioni emerse sulla questione: la semplice approvazione
da parte delle Camere della legge di autorizzazione alla ratifica del Trattato o
l’approvazione di una legge che preveda lo svolgimento preventivo di un referendum
consultivo così come avvenuto nel 1989.
La terza parte infine, entra nel merito dei contenuti del Trattato cercando di
evidenziare le parti innovative e modificative più significative.

1 In argomento si segnala anche l’ordine del giorno del Consiglio regionale approvato il 6 dicembre 2006 n.
527 reperibile all’indirizzo:
http://www.consiglioregionale.piemonte.it/mzodgint/jsp/AttoSelezionato.jsp?ATTO=80527

2
1. Verso la ratifica del Trattato di Lisbona?

1.1 Quadro generale

Il Trattato di Lisbona è il frutto, a seguito della richiesta del Consiglio europeo del
giugno 20072, della conferenza intergovernativa (CIG)3 del 2007 che ha elaborato un
nuovo Trattato di riforma dell’Unione europea.
Si è proceduto all’elaborazione di un nuovo Trattato a seguito della paralisi
istituzionale venutasi a creare per il NO di Francia ed Olanda alla ratifica del “Trattato che
adotta una costituzione per l’Europa” del 2004.
Il nuovo Trattato si concentra sull'esigenza di modernizzare e riformare l'UE,
intendendo, in particolare, renderla:
 più democratica, per rispondere alle attese dei cittadini europei, specie per quanto
riguarda elevati livelli di responsabilità, apertura, trasparenza e partecipazione;
 più efficiente e capace di affrontare le sfide che attualmente si pongono a livello
mondiale, come il cambiamento del clima, la sicurezza e lo sviluppo sostenibile.
Il testo definitivo del Trattato, elaborato dalla CIG, è stato approvato durante il
Consiglio europeo informale di Lisbona del 18 e 19 ottobre 2007 ed è stato firmato dagli
Stati membri il 13 dicembre 2007.
L'accordo, pur recependo gran parte delle innovazioni contenute nella Costituzione
europea4 sottoscritta a Roma il 29 ottobre 2004 e mai entrata in vigore, non ha natura

2 Il Consiglio europeo ha conferito alla conferenza intergovernativa (CIG) mandato dettagliato che
costituisce la base dei lavori della conferenza, consultabile al seguente indirizzo:
http://register.consilium.europa.eu/pdf/it/07/st11/st11218.it07.pdf
3 Il termine conferenza intergovernativa (CIG) indica una trattativa tra i governi degli Stati membri, che si

svolge con l'obiettivo di apportare modifiche ai trattati. Questo tipo di conferenze svolge un ruolo
fondamentale negli sforzi di integrazione europea, dal momento che ogni cambiamento istituzionale deve
essere il frutto dei negoziati cui esse danno luogo.
Le conferenze sono aperte, su iniziativa di uno Stato membro o della Commissione, dal Consiglio dei
ministri, che delibera a maggioranza semplice in seguito a consultazione del Parlamento europeo e, se del
caso, della Commissione.
I lavori preparatori sono affidati a un gruppo composto da un rappresentante di governo per ciascuno Stato
membro, cui tradizionalmente si è sempre aggiunto un rappresentante della Commissione. Il Parlamento
europeo è associato da vicino a tutti i lavori, grazie alla presenza di osservatori e a scambi di vedute cui
partecipa il presidente del Parlamento. Il gruppo riferisce regolarmente al Consiglio Affari generali. Le
decisioni finali sono adottate, nel corso di un Consiglio europeo, dai capi di Stato e di governo.
4 Alla luce dell'esito della CIG del 2000 che ha portato al Trattato di Nizza, il Consiglio europeo ha deciso alla

fine del 2001 di organizzare una convenzione per studiare la possibilità di rendere l'Unione più democratica,
trasparente ed efficiente. Tale convenzione, riunitasi tra il marzo 2002 e il luglio 2003, ha elaborato un
Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa inteso a sostituire i trattati esistenti.
Il suo scopo, oltre a quello di sostituire i diversi trattati esistenti che al momento costituiscono la base
giuridica dell'Unione Europea, era principalmente quello di dare all'UE un assetto politico chiaro e
tendenzialmente definitivo riguardo le sue istituzioni, le sue competenze, le modalità decisionali, la politica
estera.
A dispetto del nome, però, non si trattava di una vera costituzione che sanciva la nascita di una sovranità, in
quanto non sostituiva le costituzioni nazionali degli stati aderenti, bensì di una sorta di testo unico, in cui
venivano solo recepiti e riordinati testi giuridici preesistenti.
I problemi incontrati nel 2005 durante il processo di ratifica del Trattato costituzionale hanno indotto
l'Unione ad avviare un processo di riflessione sulla futura riforma. Ne è risultato nel giugno 2006 l'invito
rivolto dal Consiglio europeo alla futura presidenza tedesca a preparare una relazione sulla via da seguire.
Tale relazione, insieme ai lavori intrapresi dalla presidenza tedesca, ha consentito al Consiglio europeo di
convenire nella riunione del 21-22 giugno 2007 la convocazione di una CIG incaricata di redigere un
"Trattato di riforma" che modifichi i trattati esistenti al fine di aumentare l'efficienza e la legittimità
democratica dell'Unione allargata, nonché la coerenza della sua azione esterna. La CIG opererà
conformemente al mandato dettagliato convenuto dal Consiglio europeo.

3
costituzionale. Infatti, il progetto costituzionale, che consisteva nell'abrogazione di tutti i
trattati esistenti e nella loro sostituzione con un unico testo denominato "Costituzione", è
stato abbandonato. Il Trattato di riforma integra nei trattati esistenti, che restano in
vigore, le innovazioni risultanti dalla CIG del 2004.
Il Trattato di riforma modifica:
 sia il Trattato sull'Unione europea (TUE)5;
 sia il Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE)6.
Il TUE mantiene il suo titolo attuale mentre il TCE è denominato Trattato sul
funzionamento dell'Unione, in considerazione della personalità giuridica unica
dell'Unione.
Il termine "Comunità" è sostituito ovunque dal termine "Unione"; viene stabilito che i
due trattati costituiscono i trattati su cui è fondata l'Unione e che l'Unione sostituisce e
succede alla Comunità.

Il 9 maggio 2008 è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea Serie
C n. 115 la versione consolidata del Trattato di Lisbona, il testo integrale è reperibile al
seguente indirizzo:
http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2008:115:SOM:IT:HTML

1.2. Il no dell’Irlanda: effetti e conseguenze

Il Trattato, ad oggi, è stato ratificato da Austria, Bulgaria, Cipro, Danimarca, Estonia,

Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Polonia,
Portogallo, Romania, Slovacchia, Slovenia, Ungheria, attraverso la procedura del voto
parlamentare.
La vittoria del No nel referendum irlandese sulla ratifica del Trattato di Lisbona, che
si è svolto sabato 14 giugno, apre uno scenario inedito.
Secondo le aspettative delle istituzioni comunitarie e dei governi degli Stati membri,
il processo di ratifica avrebbe dovuto concludersi entro la fine di quest’anno. In tal modo il
nuovo Trattato avrebbe potuto entrare in vigore il 1° gennaio 2009, in tempo per
disciplinare lo svolgimento delle prossime elezioni europee.
Il No irlandese complica il percorso, ma paradossalmente apre anche un’inedita
opportunità che deve essere letta dal punto di vista giuridico e istituzionale.
Da un lato, secondo il modo di intendere il processo di unificazione europea sinora
prevalente, l’Unione europea deriva la propria legittimità, al pari delle organizzazioni
internazionali, dalle decisioni assunte da ogni singolo Stato membro.
A prescindere, dunque, dal fatto che il voto negativo irlandese sia espressione della
volontà elettorale di meno dell’1% della popolazione europea, la mancata ratifica da parte
dell’Irlanda paralizzerebbe l’intero processo.
Politicamente e istituzionalmente, questa posizione ha connotato le prime reazioni
di alcuni governi europei, a iniziare da quello della Repubblica Ceca (paese che assumerà la
Presidenza di turno nel primo semestre del 2009), che ha già dichiarato la morte del nuovo
Trattato.

5 Il Trattato sull'Unione europea (TUE), firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, è entrato in vigore il 1º
novembre 1993. Il Trattato di Maastricht crea l'Unione Europea, costituita da tre pilastri: le Comunità
europee, la politica estera e di sicurezza comune, nonché la cooperazione di polizia e la cooperazione
giudiziaria in materia penale.
6 Il Trattato di Roma, firmato il 25 marzo 1957, ha istituito la Comunità Economica Europea.

Il testo dei due trattati può essere consultato al seguente indirizzo:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/it/oj/2006/ce321/ce32120061229it00010331.pdf

4
 Al momento non è chiaro dove questa posizione potrebbe portare, dato che anche il
fronte degli «euroscettici» riconosce che le istituzioni originariamente previste per
un’Europa a sei membri non possono essere adeguate a supportare il funzionamento di
un’Unione di ventisette Stati.
Sarà l’avvento di una nuova fase di crisi dell’Unione europea? Oppure si riapriranno
le trattative per un nuovo Trattato che abbandoni ogni residua aspirazione di unione
politica, così fermandosi all’integrazione economica e monetaria?
Dall’altro lato, però, il dato giuridico presente nello stesso Trattato di Lisbona
consente di muoversi in una diversa, e sinora mai battuta, direzione.
L’articolo 48, comma 5, del Trattato prevede infatti che: «Qualora, al termine di un
periodo di due anni a decorrere dalla firma di un Trattato che modifica i trattati, i
quattro quinti degli Stati membri abbiano ratificato detto Trattato e uno o più Stati
membri abbiano incontrato difficoltà nelle procedure di ratifica, la questione è deferita al
Consiglio europeo».
Si tratta di una previsione normativa – che non era stata inserita nelle regole sulla
ratifica del Trattato costituzionale elaborato dalla Convenzione – evidentemente figlia della
consapevolezza che, con l’aumento dei membri dell’Unione, sarebbe stato sempre più
difficile procedere attraverso decisioni adottate all’unanimità.
Di qui la possibilità di procedere a maggioranza qualificata, sia pure attraverso un
percorso predefinito.
In primo luogo occorre infatti che siano decorsi due anni dalla firma del Trattato:
dunque, essendo la stipulazione del Trattato di Lisbona risalente al 13 dicembre 2007,
occorrerà attendere la metà dell’ultimo mese del 20097.
In secondo luogo è necessario che almeno 22 paesi membri (pari ai quattro quinti)
concludano positivamente il processo di ratifica (si ricorda che attualmente le ratifiche
depositate sono diciannove).
In terzo luogo – ed è questo il punto maggiormente delicato – dovrà intervenire una
decisione politica del Consiglio europeo (l’istituzione in cui sono rappresentati i Capi di
Stato o di Governo dei paesi membri) favorevole all’entrata in vigore del Trattato solo per
alcune delle parti contraenti: la famosa Europa a due velocità, di cui tanto si è parlato nel
corso di questi anni.
Perché ciò possa avvenire occorre che la concezione dell’Unione europea come
organizzazione internazionale, espressione delle volontà degli Stati membri, venga
abbandonata a favore di un’idea maggiormente aperta al riconoscimento all’Unione stessa
di una, almeno parzialmente, autonoma capacità di decisione politica.
È vero che una decisione in tal senso sarebbe presa dall’istituzione europea che
rappresenta i governi degli Stati, ma è altresì vero che si tratterebbe di una decisione
assunta da un organo dell’Unione, solo indirettamente frutto delle volontà degli Stati
nazionali.
Infine, occorre considerare che il Trattato di Lisbona riconosce agli Stati, per la
prima volta espressamente, la facoltà di uscita dall’Unione. Il paese membro che dovesse
ritenere inaccettabile, per il rispetto della propria sovranità, una decisione assunta a
maggioranza, avrebbe dunque la possibilità di tutelare la propria posizione – oltre che
limitando l’adesione agli aspetti economici e/o monetari – decidendo l’uscita dall’Unione
europea.

7In ogni caso, pertanto, nessuna decisione potrà intervenire prima della celebrazione delle elezioni europee
del 2009, che dovrebbero tenersi presumibilmente nel mese di giugno, come per le precedenti elezioni.

5
2. La ratifica del Trattato di Lisbona in Italia: tra la legge di ratifica e il
referendum consultivo

2.1. La legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali

Nell’ordinamento italiano, ai trattati comunitari è data esecuzione facendo ricorso

alla legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali. Per meglio collocare la
legge in oggetto nel sistema delle fonti, occorre premettere che cosa si intende per
<<Trattato internazionale>> e in quali fasi si sviluppa il suo procedimento di formazione.

I trattati internazionali8 costituiscono il c.d. <<diritto internazionale pattizio>>

che va distinto dalle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute, cui fa
riferimento l’art. 10, comma 1 della Costituzione, nelle quali rientrano le norme non scritte
quali le consuetudini.
Queste ultime costituiscono le norme di diritto internazionale generale, mentre i
trattati (così come definiti nell’art. 2, lett. a), della Convenzione di Vienna del 19699) e gli
altri accordi che non seguono il procedimento normale di formazione dei trattati
costituiscono le norme del diritto internazionale particolare.
All’epoca della ratifica dei trattati istitutivi delle Comunità europee del 195710, si pose
il problema del fondamento costituzionale dell’adesione italiana alla Comunità europea. I
trattati comunitari attribuivano, infatti, alle istituzioni comunitarie poteri normativi,
amministrativi e giurisdizionali direttamente efficaci nell’ordinamento nazionale a
prescindere dall’adozione di qualsiasi atto interno di recepimento, in deroga all’assetto dei
pubblici poteri direttamente fissato dalla Costituzione.
Questo fatto poneva il problema se fosse necessario procedere alla ratifica e
all’esecuzione dei trattati istitutivi con legge costituzionale anziché con legge ordinaria.
Prevalse l’idea di dare esecuzione ai trattati istitutivi con legge ordinaria a condizione che
questa legge rinvenisse direttamente nella Costituzione il proprio fondamento di
legittimità.
La copertura costituzionale fu individuata nell’art. 11 Cost. che consente “limitazioni
di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le
Nazioni”.

Il procedimento di formazione dei trattati si articola, di regola, nelle seguenti

fasi11:
• negoziazione: è la trattativa condotta dai rappresentanti del Governo definiti
“plenipotenziari” in quanto titolari di “pieni poteri appropriati” per la negoziazione stessa
(art. 7, par. 1, della Convenzione di Vienna);
• firma o parafatura: apposizione delle sole iniziali da parte dei plenipotenziari
(art. 10 della Convenzione di Vienna); per effetto della firma non sorge alcun vincolo né
obbligo in capo agli Stati poichè essa ha fini di autenticazione del testo che è così
predisposto in forma definitiva e che potrà essere modificato solo in seguito all’apertura di
nuovi negoziati (art. 10 della Convenzione di Vienna);

8 Per un approfondimento sulle fonti dell’Unione Europea, si richiama l’Eurofocus n. 3, aprile 2008:
http://www.consiglioregionale.piemonte.it/infoleg/dwd/eurofocus/2008/eurofocus3.pdf
9 Convenzione “Diritto dei Trattati” adottata a Vienna il 23 maggio 1969, ratificata dall’Italia con legge 12

febbraio 1974, n. 112.

10 Ai trattati istitutivi delle Comunità europee del 1957 è stata data esecuzione mediante legge ordinaria 14

ottobre 1957, n. 1203.

11 Cfr. Martines, Diritto costituzionale, ed. Giuffrè; Amato-Barbera, Manuale di diritto pubblico, ed. Il

Mulino; Zagrebelsky, Il sistema delle fonti del diritto, ed.Utet.

6
 • ratifica: manifestazione di volontà con cui lo Stato sancisce sul piano
internazionale il proprio consenso ad essere vincolato da un Trattato (artt. 2, lett. b, e 14
della Convenzione di Vienna). La competenza a ratificare è disciplinata da ogni singolo
Stato con proprie norme costituzionali; la sola ratifica non è sufficiente a rendere operativo
un Trattato o un accordo nell’ordinamento italiano;
• scambio o deposito delle ratifiche: solo dopo lo scambio delle ratifiche da parte
degli stati contraenti i trattati diventano obbligatori. Nel caso del deposito, procedura, di
regola, adottata per i trattati multilaterali, l’accordo si perfeziona via via che le ratifiche
vengono depositate presso una delle parti contraenti (art. 16 della Convenzione di Vienna).

L’ordinamento costituzionale italiano prevede diversi strumenti di adattamento

al diritto internazionale, a seconda che si tratti di dare efficacia alle norme del diritto
internazionale generale oppure alle norme del diritto internazionale particolare.
Nel primo caso (che si applica alle norme del diritto internazionale generalmente
riconosciute, vale a dire le consuetudini internazionali, interviene il procedimento di
adattamento automatico in virtù dell’art. 10, comma 1,Cost.12).
Nel secondo caso (che si applica alle norme di diritto internazionale particolare) si
adotta il procedimento ordinario di adattamento o per ordine di esecuzione.
Il procedimento ordinario di adattamento richiede l’approvazione da parte del
legislatore nazionale di una legge che contiene le norme necessarie per l’esecuzione delle
norme internazionali statuite nel Trattato o nell’accordo internazionale di riferimento (in
tal caso l’ordine di esecuzione è inserito nella legge di autorizzazione alla ratifica).
Il procedimento per ordine di esecuzione comporta una clausola che reca la
seguente formula “è data piena ed intera esecuzione al Trattato”, il testo del quale viene
allegato; l’ordine di esecuzione è dato con decreto presidenziale.
L’art. 87, comma 8, della Costituzione dispone che il Presidente della Repubblica
“ratifica i trattati internazionali, previa, quando occorra, l’autorizzazione delle Camere”.
L’art. 80 Cost., a sua volta, specifica che l’autorizzazione alla ratifica deve essere
disposta con legge per i trattati che:
a) sono di natura politica;
b) prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari;
c) importano variazioni del territorio o oneri a carico dello Stato;
d) comportano modificazioni di leggi.
Ne consegue che spetta ora al Parlamento autorizzare la ratifica di pressoché tutti i
trattati internazionali, al Governo è affidata l’attività preparatoria e di trattativa, al
Presidente della Repubblica spetta il potere di ratifica.
Sebbene l’espressione utilizzata <<legge di autorizzazione>> sembrerebbe attribuire
la funzione di mero controllo della legittimità dell’operato del Governo, in realtà il
Parlamento interviene, con la legge in esame, alla definizione del contenuto del Trattato
anche attraverso l’imposizione di clausole di riserva nel testo del Trattato, fino ad arrivare,
nei casi di più marcato contrasto, al diniego della autorizzazione alla ratifica.
Contestualmente alla legge di ratifica del Trattato, si è spesso seguita la prassi di approvare
il relativo ordine di esecuzione “piena ed intera esecuzione è data al Trattato”, che non
rappresenta una semplice clausola di stile, bensì un atto che consente si verifichino
nell’ordinamento giuridico interno tutte le modificazioni conseguenti al dispiegarsi degli
effetti delle disposizioni contenute nel Trattato13.

12 Art. 10, comma 1, Cost.: “L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto
internazionale generalmente riconosciute”.
13 Cfr. Caretti-De Siervo, Istituzioni di diritto pubblico, ed. Giappichelli.

7
2.2 Il referendum consultivo

Come si è prima evidenziato, l’ordinamento costituzionale italiano (art. 80

Cost.) specifica che l’autorizzazione alla ratifica deve essere disposta con legge per i trattati
che sono di natura politica, che prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, che
importano variazioni del territorio o oneri a carico dello Stato, che comportano
modificazioni di leggi.
In tal senso il Consiglio dei Ministri in data 30 maggio 2008 ha approvato il disegno
di legge di “Ratifica ed esecuzione del Trattato di Lisbona che modifica il Trattato
sull’Unione europea e il Trattato che istituisce la Comunità europea e alcuni atti connessi,
con atto finale, protocolli e dichiarazioni, fatto a Lisbona il 13 dicembre 2007”14.
Nel dibattito politico si è però delineato anche un diverso orientamento, che vorrebbe
l’approvazione della legge di ratifica preceduta da un referendum consultivo popolare.
Tale ipotesi implicherebbe la previa approvazione di una legge che preveda lo
svolgimento di un referendum consultivo (si ricorda che nel nostro sistema giuridico non è
ordinariamente previsto l’istituto del referendum consultivo), i cui risultati siano per il
Parlamento italiano atto di indirizzo.
Un percorso simile era già stato seguito nel 1989 quando la legge costituzionale n. 2
del 198915 previde, per la prima volta nel nostro ordinamento, la celebrazione di un
referendum consultivo o – per usare la terminologia del legislatore – «d’indirizzo». Si
trattò di un’introduzione una tantum, non stabile, una sorta di deroga al dettato
costituzionale per consentire lo svolgimento di una consultazione presso l’elettorato sui
poteri dell’eleggendo Parlamento europeo.
Assieme alla scheda per le elezioni europee i cittadini italiani si videro così
consegnare una seconda scheda che riportava il seguente quesito: «Ritenete voi che si
debba procedere alla trasformazione delle Comunità europee in una effettiva Unione,
dotata di un Governo responsabile di fronte al Parlamento, affidando allo stesso
Parlamento europeo il mandato di redigere un progetto di Costituzione europea da
sottoporre direttamente alla ratifica degli organi competenti degli Stati membri della
Comunità?»16.

14 Reperibile al seguente indirizzo:

http://www.governo.it/Governo/Provvedimenti/dettaglio.asp?d=39180
15 Legge costituzionale 3 aprile 1989, n. 2 “Indizione di un referendum di indirizzo sul conferimento di un

mandato costituente al Parlamento europeo che sarà eletto nel 1989”.

16 L’elettorato rispose massicciamente in maniera favorevole (i Sì vinsero con l’88% dei voti), assecondando,

peraltro, le indicazioni provenienti dalla quasi totalità delle forze politiche. Si trattò, tuttavia, di una
consultazione che venne ritenuta sostanzialmente inutile, per almeno tre motivi. Innanzitutto perché nessun
potere poteva derivare per le istituzioni comunitarie da una consultazione referendaria, per di più svolta in
uno soltanto dei paesi membri; in secondo luogo perché non era affatto necessario l’esercizio di un potere
costituente per dar vita all’Unione europea (che infatti venne istituita dal Trattato di Maastricht nel 1992,
senza la parallela approvazione di una Costituzione europea); infine perché se anche i cittadini italiani
avessero espresso un orientamento contrario, nessun vincolo ne sarebbe derivato, né per il governo italiano
né, tantomeno, per le istituzioni comunitarie o per gli altri paesi europei.
Non è un caso che parte della dottrina costituzionalistica italiana, criticando l’iniziativa del legislatore, preferì
parlare di plebiscito piuttosto che di referendum, evidenziando come agli elettori non fosse stata sottoposta
alcuna alternativa, ma semplicemente richiesto il loro consenso.

8
3. Il Trattato di Lisbona: la sua elaborazione e i contenuti

3.1. Le principali novità17

Innanzitutto, come anticipato, il termine "Comunità" è sostituito ovunque da

"Unione": il Trattato di Roma che istituisce la Comunità europea (TCE) sarà denominato
Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea.
Per superare i punti di disaccordo fra gli Stati membri e far fronte all’immobilismo
degli ultimi anni, sono stati eliminati determinati punti presenti nella Costituzione
europea. Nel nuovo Trattato di riforma infatti non compaiono:

 il termine "Costituzione";
 il riferimento ai simboli europei, anche se continueranno ad esistere, come la
bandiera a 12 stelle, l’inno, il motto (Unità nella diversità), la menzione che "la
moneta dell’UE è l’euro".

Nel Trattato di riforma vengono quindi mantenute, senza sostanziali cambiamenti,

alcune novità già previste dalla Costituzione europea:

 il mandato di due anni e mezzo della Presidenza del Consiglio UE, al posto
dell’attuale Presidenza di turno di 6 mesi, e la riduzione del numero dei Commissari
europei, dal 2014, da 27 a 15;

 il riferimento al principio della concorrenza libera e non distorta nel mercato

interno, che rimane nei trattati già esistenti;

 l’estensione del voto a maggioranza qualificata, soprattutto in materia di

cooperazione giudiziaria in materia penale e di polizia. La riforma istituzionale
rafforza il ruolo di colegislatore del Parlamento europeo con il Consiglio, per quanto
riguarda questi ambiti;

 la delimitazione delle competenze fra l’UE e gli Stati Membri. La politica sociale, il
mercato interno, l’energia e la ricerca rimangono competenze condivise dalla UE
con gli Stati Membri;

 la personalità giuridica unica dell’Unione Europea;

 l’istituzione di un Alto Rappresentante dell’UE per gli affari esteri e la politica di

sicurezza, che raggruppa le funzioni dell’Alto rappresentante della PESC e del
Commissario europeo alle Relazioni Esterne. Sarà il Presidente del Consiglio dei
Ministri degli esteri e VicePresidente della Commissione UE;

 il diritto di iniziativa civica, che permetterà a un milione di cittadini di invitare la

Commissione a proporre soluzioni su determinati problemi;

 il riferimento alle eredità culturali, religiose e umanistiche dell’Europa.

17Questa panoramica sulle principali novità è stata tratta principalmente dal sito del dipartimento delle
politiche comunitarie: www.politichecomunitarie.it

9
 Rispetto alla Costituzione, sono riportati nel nuovo Trattato di riforma, ma con alcune
modifiche, i seguenti punti:

 la Carta dei diritti fondamentali; non è stata ripresa per intero, ma uno specifico
articolo riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta a cui viene
attribuito lo stesso valore giuridico dei trattati;

 il primato del diritto europeo sul diritto nazionale, che non viene riaffermato ma
diventa l’oggetto di una dichiarazione che rimanda alla giurisprudenza della Corte
di Giustizia;

 la regola della doppia maggioranza, che stabilisce che una decisione sarà presa dal
55 per cento degli Stati Membri, purché rappresentino il 65 per cento della
popolazione dell’UE. Ma la sua applicazione viene spostata al 2014;

 il ruolo dei Parlamenti nazionali, che viene rinforzato. Passa da 6 a 8 settimane il

tempo concesso per esaminare un testo e la Commissione europea dovrà giustificare
una decisione, rivederla o ritirarla, se viene contestata dalla maggioranza semplice
dei voti attribuiti ai parlamenti nazionali.

Vengono introdotti per la prima volta nel Trattato di riforma e risultano quindi una
novità assoluta:

 un protocollo sui servizi pubblici;

 i criteri di eleggibilità del Parlamento europeo;

 il riferimento alla promozione sul piano internazionale di misure destinate a

risolvere i problemi dell'ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a
combattere i cambiamenti climatici;

 il riferimento, in ambito energetico, allo spirito di solidarietà tra gli Stati membri ed
alla promozione dell'interconnessione delle reti energetiche.

Il Trattato contiene una clausola di flessibilità (art. 308 del Trattato di Lisbona,
art. 352 del TFUE), in base alla quale se un’azione appare necessaria per realizzare uno
degli obiettivi stabiliti dai Trattati, senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di
azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della
Commissione europea e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le
disposizioni appropriate. Le misure proposte non possono comportare un’armonizzazione
delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri nei casi in cui i Trattati la
escludano. La clausola di flessibilità non può essere utilizzata per il raggiungimento degli
obiettivi di politica estera e di sicurezza comune.

Come si è già visto, è prevista anche una clausola di uscita: un Paese potrà lasciare
l'Unione europea. Le condizioni dovranno essere negoziate con i partner.

Infine, le disposizioni della parte III del Trattato Costituzionale che fissava le politiche
e il funzionamento dell’UE saranno inserite nei Trattati esistenti con specifiche modifiche.

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3.2. Aspetti fondamentali18.

Carta dei diritti fondamentali: Il nuovo articolo 6 del Trattato sull’Unione

conferisce alla Carta dei diritti fondamentali19, approvata nel 2000, lo stesso valore
giuridico dei trattati, quindi assume carattere giuridicamente vincolante. I diritti tutelati
sono raccolti in sei capi: dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza e giustizia.
Lo Stato che non rispetterà i diritti di cittadinanza fissati nella Carta, potrà essere
portato davanti alla Corte di giustizia della Ue. La Gran Bretagna e la Polonia hanno però
ottenuto che per loro la Carta non sia obbligatoria.

Istituzioni:

Parlamento europeo: Sono previsti maggiori poteri di intervento per approvare la

legislazione europea in particolare nelle aree di giustizia, sicurezza e immigrazione. Ridotto
il numero dei membri da 785 a 75120. I parlamenti nazionali avranno una voce in capitolo
nel processo legislativo europeo: riceveranno le proposte di legge direttamente per valutare
se una proposta di legge lede le proprie competenze. Se un terzo del parlamento nazionale
dovesse riconoscere questa eventualità, la proposta sarà rimandata a Bruxelles per una
verifica della Commissione.

Consiglio europeo: Il Consiglio europeo - che, innovando rispetto ai trattati vigenti, è

compreso tra le istituzioni dell’Unione- definisce gli orientamenti e le priorità politiche
generali dell’Unione, ma non esercita funzioni legislative. Il Consiglio europeo si riunisce
due volte per semestre e si pronuncia per consenso, salvo i casi espressamente previsti dal
Trattato.

18 Per ulteriori approfondimenti si veda anche:

Le principali novità del Trattato di Lisbona di Roberto Baratta, Tratto da Il Diritto dell’Unione Europea”
n.1/08;
Dossier di documentazione della Camera dei deputati - Ufficio Rapporti con l'Unione Europea - Il Trattato di
Lisbona, Schede di lettura, 19 maggio 2008 all’indirizzo:
http://banchedati.camera.it/dossier/GetHtml.asp?Item=0&parole=si&Legislatura=16&Cont=0&url=http://
documenti.camera.it/leg16/dossier/Testi/QI001.htm
Si vedano poi: Commento di Valéry Giscard d’Estaing (Presidente della convenzione europea) sul futuro
Trattato di Lisbona In che cosa il Trattato di Lisbona si differenzia dal Trattato costituzionale all’indirizzo:
http://fermi.univr.it/europa/servizi/Giscard.pdf;
“Rapporto Europa dopo la strategia di Lisbona dove andiamo?” a cura del Centro Europa Ricerca
all’indirizzo:
http://www.strategiadilisbonalazio.it/Archivio/Documenti/RappCer108_Italiano_Sommario.pdf;
Alessandra Algostino, Breve commento al Trattato di Lisbona (13 dicembre 2007) alla luce della
Costituzione italiana all’indirizzo: http://files.splinder.com/40caffae06b86ba9d13a6da175cc8e9d.pdf;
Pier Virgilio Dastoli Attendendo il Trattato di Lisbona all’indirizzo:
http://www.europaregioni.it/info/articolo.asp?id_info=4238&id_area=19;
Roberto Mastroianni , Trattato di Lisbona: osservazioni critiche sulla procedura legislativa e sul ruolo del
Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali, all’indirizzo: http://www.astrid-online.it/rassegna/13-03-
008/Astrid_Mastroianni_Adozione_Attilegislativi_Rassegna.pdf;
Claudio Di Turi, L’influenza del diritto internazionale nel Trattato di Lisbona. Il problema del
coordinamento tra il diritto internazionale ed il diritto dell’Unione europea, all’indirizzo:
http://www.scienzegiuridiche.unical.it/dottorato/index.php?option=com_content&task=blogcategory&id=2
1&Itemid=34.
Si segnala altresì Jacques Ziller, Il nuovo Trattato europeo, Mulino, con una prefazione di Giuliano Amato e
la collaborazione di Samuele Pii pubblicato all’indirizzo: http://www.taurillon.org/L-occhio-del-giurista-sul-
Trattato-di-Lisbona
19 La Carta dei diritti fondamentali può essere consultata al seguente indirizzo:
http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_it.pdf
20 L’articolo 9 A del nuovo Trattato prevede che “Il Parlamento europeo è composto di rappresentanti dei

cittadini dell'Unione. Il loro numero non può essere superiore a settecentocinquanta, più il presidente”.

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Presidente UE: E’ il presidente Consiglio europeo (che, con il nuovo Trattato, viene
promosso al rango di organo istituzionale). Non è più prevista la rotazione semestrale, ma
il Consiglio europeo elegge il presidente a maggioranza qualificata per un periodo di due
anni e mezzo.
L’articolo 9B del Trattato sull’Unione stabilisce che il presidente del Consiglio europeo
assicuri la rappresentanza esterna dell’Unione per le materie relative alla politica estera e
di sicurezza comune.

Consiglio dei ministri: La presidenza delle diverse formazioni del Consiglio continuerà
a ruotare su base semestrale. La rotazione avrà luogo in un “team di presidenza” composto
da tre Paesi. Questo sistema potrà essere cambiato dal Consiglio europeo attraverso una
decisione presa a maggioranza qualificata.

Commissione: La Commissione nominata dopo l’entrata in vigore del Trattato di

Lisbona sarà composta da un commissario per ciascuno Stato membro. A partire dal 2014
la composizione della Commissione è fissata ad un numero corrispondente ai due terzi
degli Stati membri, a meno che il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità, decida di
modificare tale numero. I membri dovranno essere scelti sulla base di un sistema di
rotazione paritaria tra gli Stati. Tale sistema è stabilito dal Consiglio europeo all’unanimità,
sulla base dei seguenti criteri:
Ø gli Stati membri sono trattati su un piano di assoluta parità per quanto concerne la
determinazione dell'avvicendamento e del periodo di permanenza dei loro cittadini in seno
alla Commissione (lo scarto tra il numero totale dei mandati di cittadini di due Stati
membri non può mai essere superiore ad uno);
Ø ciascuna delle Commissioni successive è costituita in modo da riflettere in maniera
soddisfacente la molteplicità demografica e geografica degli Stati membri dell'Unione.

Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza: Assume i ruoli
che oggi sono coperti dall'Alto rappresentante per la politica comune estera e di sicurezza e
dal Responsabile delle relazioni esterne della Commissione europea, assicura la coerenza
dell’azione esterna dell’Unione. Presiede il Consiglio “Affari esteri” e sarà anche uno dei
vicepresidenti della Commissione UE.

Atti e procedure

Sistema di voto: Aumentano le aree in cui si prendono le decisioni a maggioranza e non

più all'unanimità in particolare nelle aree di giustizia e affari di polizia. Regno Unito e
Irlanda hanno il potere di applicare tali decisioni solo se vorranno. Il nuovo sistema di
votazione prevede una doppia maggioranza qualificata corrispondente a un minimo del
55% di stati membri (oggi 15 su 27) che rappresentano almeno il 65% della popolazione.
Ciò avverrà dal 2014 con un periodi di transizione fino al 2017.

Cooperazione rafforzata: Una “cooperazione permanente strutturata” potrà essere

realizzata nei settori di competenza non esclusiva dell’Unione europea, coinvolgendo
almeno 9 Stati membri che vogliano costruire una cooperazione più stretta.
La cooperazione rafforzata deve promuovere gli obiettivi dell’Unione, proteggere i suoi
interessi e rinforzare il suo processo di integrazione. Questa cooperazione è aperta a tutti
gli Stati membri in qualsiasi momento.

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Politiche

Politiche comuni: La politica energetica e la politica ambientale volta a contrastare il

riscaldamento globale sono i nuovi obiettivi comuni. Per la politica commerciale, la
"concorrenza equa" è un principio che va rispettato per assicurare il funzionamento
appropriato del mercato interno. Sulla sicurezza comune è prevista una clausola di
'solidarietà' in caso di attacchi terroristici o altri disastri (per esempio naturali).

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