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UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO

PRIVATISMO E GESTÃO PÚBLICA NA URBANIZAÇÃO DE SANTOS,


CONTINUIDADES E MUDANÇAS:
décadas de 1910, 1940 e 2000

MARIA CAROLINA MAZIVIERO

SÃO PAULO
2013
MARIA CAROLINA MAZIVIERO

PRIVATISMO E GESTÃO PÚBLICA NA URBANIZAÇÃO


URBANIZAÇÃO DE
SANTOS, CONTINUIDADES
CONTINUIDADES E MUDANÇAS:
MUDANÇAS:
décadas de 1910, 1940 e 2000
________________________________
____________________
Tese de Doutorado apresentada a Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo da Universidade de São Paulo para obtenção do título de
Doutor em Arquitetura e Urbanismo

Área de Concentração:
História e Fundamentos da Arquitetura e do Urbanismo

Orientadora:
MARIA IRENE DE QUEIROZ FERREIRA SZMRECSANYI

EXEMPLAR REVISADO E ALTERADO EM RELAÇÃO À VERSÃO


ORIGINAL, SOB RESPONSABILIDADE DO AUTOR E ANUÊNCIA DO
ORIENTADOR.
O original se encontra disponível na sede do programa
São Paulo 15 de julho de 2013

São Paulo
2013
AUTORIZO A REPRODUÇÃO E DIVULGAÇÃO TOTAL OU PARCIAL DESTE
TRABALHO, POR QUALQUER MEIO CONVENCIONAL OU ELETRÔNICO, PARA
FINS DE ESTUDO E PESQUISA, DESDE QUE CITADA A FONTE.

E-MAIL AUTORA: c_maziviero@yahoo.com

Maziviero, Maria Carolina


M476p Privatismo e gestão pública na urbanização de Santos,
continuidades e mudanças: décadas de 1910, 1940 e 2000 / Maria
Carolina Maziviero. --São Paulo, 2013.
187 p. : il.

Tese (Doutorado - Área de Concentração: História e


Fundamentos da Arquitetura e Urbanismo) – FAUUSP.
Orientadora: Maria Irene de Queiroz Ferreira Szmrecsanyi

1.Urbanização – Santos (SP) 2.Renovação urbana – Santos (SP)


3.Politica urbana – Santos (SP) I.Título

CDU 301(1-21)(816.12)S237
DEDICATÓRIA

Aos meus pais,


pelo imenso apoio e carinho constantes.
AGRADECIMENTOS

Agradeço, em primeiro lugar, à profa. Dra. Maria Irene pela


confiança e incentivo ao longo de todos esses anos e, especialmente, pelas críticas,
provocações e sugestões certeiras durante a orientação deste trabalho. Da mesma
forma, sou grata as constribuições fundamentais da minha banca de qualificação,
profa. Dra. Maria Lúcia Refinetti e prof. Dr. José Marques Carriço, a quem devo
um agradecimento especial pela constante disponibilidade em me ajudar.
Sou muito grata também à contribuição dos colegas do grupo de
pesquisa CNPQ “Da (so)CI(e)DADE moderna à posmoderna: permanências,
rupturas, conflitos”, em especial àqueles que, desde 2005, colaboram com
importantes sugestões para essa pesquisa durante nossos debates: André Fontan
Köhler, Arnaldo de Melo, Marina Toneli, Vanda Quecini e Yara Reis.
Agradeço imensamente ao professor Dr. David Dowall, do
IURD/UC Berkeley (Institute of Urban and Regional Development - University
of California/Berkeley), pelas trocas intelectuais, pelo estímulo e por ter me
recebido como sua orientanda durante meu estágio doutoral. Sou grata aos
ensinamentos adquiridos juntos aos colegas Visiting Scholars e aos docentes do
IURD durante as disciplinas, atendimentos e encontros extraclasse. Por essa
contribuição, agradeço aos professores Karen Chapple, Robert Cervero, Teresa
Caldeira, Karen Christensen e também aos professores Cynthia Kroll,
pesquisadora do Fisher Center for Real Estate and Urban Economics/UC
Berkeley, e ao professor Larry A. Rosenthal, diretor do Berkeley Program on
Housing and Urban Policy e professor da Goldman School of Public Policy/ UC
Berkeley. Devo um agradecimento especial a professora Ananya Roy, não só
pelos instigantes debates durante sua disciplina no IURD, pelos valiosos
atendimentos e por toda sua atenção ao meu trabalho, mas principalmente pela
incrível oportunidade de permitir que eu acompanhasse seu curso The Global
Poverty & Practice Minor, no Blum Center for Developing Economies/ UC
Berkeley. Agradeço também a oportunidade do convívio acadêmico com os
colegas/amigos: as alemãs Lisa Schoettl e Sonja De, ao israelense Nati Marom, a
indiana Priya Choudhary e, especialmente, Adity Chaiwala, Michelle Moezpoor e
Amanda Burke, pelo carinhoso acolhimento, parceria e sincera amizade durante
minha rica trajetória em Berkeley.
A dedicação exclusiva ao doutorado e à investigação somente
foi possível graças ao apoio financeiro concedido pela CAPES.
Agradeço, finalmente, à todos os amigos de São Paulo e Santos e
ao carinho e apoio irrestrito da minha família, fundamentais para o
desenvolvimento deste trabalho: meus pais, Luis Carlindo e Maria de Lourdes e
ao meu irmão Tarso, com amor.
RESUMO

MAZIVIERO, M. C. Privatismo e Gestão Pública na Urbanização de Santos,


continuidades e mudanças: décadas de 1910, 1940 e 2000. 2013. 187 f. Tese
(Doutorado) – Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo,
São Paulo, 2013.

Esta tese focaliza a relação entre o conceito de privatismo, ainda pouco usual no
Brasil, e o processo de transformação da cidade de Santos, avaliando sua
aplicabilidade à análise do planejamento urbano no país. Amplamente difundido nos
Estados Unidos e em alguns países da Europa, o conceito designa uma lógica
restrita e particularista associada à política urbana no sentido de justificar e
promover o crescimento dos investimentos privados nas cidades. A centralidade
deste conceito para a tese decorre da hipótese da recorrência desta lógica,
socialmente perversa e economicamente privilegiante, na regulamentação e na
aplicação de políticas urbanas municipais e estaduais na cidade de Santos, desde a
virada do século XIX para o XX até o tempo presente. Assim, procurou-se verificar a
suposição de que a política urbana santista permanece regida há mais de século por
interesses de ordem particularista, culminando em processos de exclusão de alguns
grupos economicamente fragilizados para fora do seu limite administrativo.
Para isso, focalizamos três recortes, no espaço urbano e no tempo, considerados
vetores de expansão dentro do desenvolvimento urbano da cidade ao longo de um
século. Correspondem, assim, a três etapas do desenvolvimento de Santos em que
percebo a aceleração das transformações urbanas, com alterações nas
regulamentações de uso e ocupação do solo, a fim de atender as necessidades do
capital privado. Pela comparação histórica proposta, o trabalho debate a atual
estratégia do planejamento urbano da cidade porquanto parece, no início de um
novo milênio, reproduzir vícios do passado ao novamente, através de ações
coordenadas pelo Estado, reduzir o escopo da gestão urbana à mera garantia da
reprodutibilidade do capital. Defende-se aqui a posição de que hoje esta lógica,
embora apresente rupturas significativas àquelas do passado, tenha como resultado
final a mesma exclusão de alguns grupos das melhorias promovidas na cidade
legalizada, tal qual vem ocorrendo há um século.

Palavras-chave: Privatismo, Transformações Urbanas em Santos, Segregação


sócioespacial na Baixada Santista.
ABSTRACT

MAZIVIERO, M. C. Privatism and Public Management in Santos urban


development, continuity and changes: the 1910s, 1940s and 2000. 2013. 187 f.
Thesis (Ph D) – Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo,
São Paulo, 2013.

The following research analyzes the relationship between the concept of privatism,
still unusual in Brazil, and the process of transformation of Santos city by evaluating
its applicability to the analysis of urban planning in the country. This concept, which
that is widespread in the United States and in some European countries, it
designates a limited and particularistic logic associated with urban policy in order to
justify and promote the growth of private investment in cities. The centrality of this
concept for this work stems from the possibility of the recurrence of this logic, socially
perverse and and ensuring economic privilege to some groups, in the urban
regulation of Santos, since the turn of the nineteenth to the twentieth century up to
the present time. So, we tried to verify the assumption that Santos urban policy
remains driven by particularistic interests, and it has culminated in processes of
exclusion of economically vulnerable groups out of their administrative boundary.

For that, I compared three cuts, both in urban space and in time, which we
considered as vectors of expansion within the urban development of the city over a
century. By this historical comparison, the research discusses the current strategy of
the urban policy in Santos because it seems to reproduce the vices of the past to the
extent that it assures the reproducibility of the capital and excludes some social
groups of the improvements in the legalized city, through actions coordinated by the
state.

KEYWORDS: Privatism, Urban Transformations in Santos, Spatial segregation in


Baixada Santista.
LISTA DE MAPAS

Mapa 1 - Primeiro recorte espaço-temporal: região central e Avenida Conselheiro Nébias....51

Mapa 2 - Segundo recorte espaço-temporal: orla da praia........................................................52

Mapa 3 - Terceiro recorte espaço-temporal: bairros lindeiros à praia e região central.............54

Mapa 4 - Planta de Santos em 1881..........................................................................................60

Mapa 5 - Plano Regional de Santos (1947), de Prestes Maia...................................................74

Mapa 6 - Área de abrangência do Programa Alegra Centro.....................................................85

Mapa 7 - Área de abrangência do Programa Alegra Centro-Habitação....................................86

Mapa 8 - Evolução do quadro territorial administrativo da RMBS..........................................92

Mapa 9 - Localização da Região Metropolitana da Baixada Santista (RMBS)........................94

Mapa 10 - Localização dos morros na área insular de Santos..................................................98

Mapa 11 - Fluxos acima de 2000 pessoas...............................................................................103

Mapa 12 - Fluxos migratórios intrametropolitanos, 1986-1991 e 1995-2000........................104

Mapa 13 - Cortiços existentes na cidade de Santos entre 1880 e 1889..................................108

Mapa 14 - Evolução da ocupação de domicílios encortiçados no município de Santos.........114

Mapa 15 - Área de abrangência do Programa Alegra Centro.................................................119

Mapa 16 - Imóveis de uso plurihabitacional precário.............................................................121

Mapa 17 - Zoneamento da área insular de Santos segundo Plano Diretor 1968....................129

Mapa 18 - Zoneamento da área insular de Santos segundo Plano Diretor 1998....................130

Mapa 19 - Bairros próximos à praia que formam a área mais valorizada da cidade..............133

Mapa 20 - Localização dos empreendimentos plurihabitacionais aprovados e em aprovação de


1998 à 2008.............................................................................................................................135
Mapa 21 - Localização dos empreendimentos plurihabitacionais aprovados de 1998 à
2012.........................................................................................................................................136

LISTA DE FOTOGRAFIAS

Foto 1 - Porto do Consulado na década de 1880......................................................................55

Foto 2 - Construção do cais em 1890.......................................................................................57

Foto 3 - Esquina da Avenida Conselheiro Nébias com Bartolomeu de Gusmão.....................62

Foto 4 - A zona do Outeirinhos, entre Macuco e Vila Mathias................................................66

Foto 5 - Via Anchieta, década de 1950.....................................................................................70

Foto 6 - Praia do Gonzaga cheia de turistas e automóveis........................................................72

Foto 7 - Verticalização da orla de Santos em dez anos.............................................................76

Foto 8 - Igreja Santo Antônio do Embaré.................................................................................82

Foto 9 - Edíficios da ACC ......................................................................................................123

Foto 10 - Fundação dos edíficios da ACC..............................................................................123


LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 - Santos: Variação do estoque anual de empregos.............................................100

Gráfico 2 - Santos: Variação do estoque anual de empregos na indústria.........................100

Gráfico 3 - Santos: Variação do estoque anual de empregos na construção civil.............101

Gráfico 4 - Santos: Variação do estoque anual de empregos no comércio.......................101

Gráfico 5 - Santos: Variação do estoque anual de empregos em serviços........................101

Gráfico 6 - Santos: Variação do estoque anual de empregos na agropecuária.................102

Gráfico 7 - Baixada Santista: Variação do estoque anual de empregos agropecuária......102

Gráfico 8 - Relação entre distância da praia e preço/m².........................................................132

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Evolução da população residente.............................................................................94

Tabela 2 - Ranking do IDH dos municípios do Brasil 2003.....................................................95

Tabela 3 - Ranking do IDH das Regiões metropolitanas do Brasil 2003.................................95

Tabela 4 - Composição da migração, 1986-1991 e 1995-2000..............................................105

Tabela 5 - Renda per capita familiar, em salários mínimos de 2002......................................105

Tabela 6 - Síntese dos resultados da pesquisa socioeconômica..............................................114

Tabela 7 - Valores Mínimo, Máximo, Médio e a Variação do Preço/m² em Santos..............133


LISTA DE SIGLAS

APC - Área de Proteção Cultural

CDRU - Corredor de Desenvolvimento e Renovação Urbana

COPLAN - Conselho Consultivo do Plano Diretor

RMBS – Região Metropolitana da Baixada Santista

SEPLAN – Secretaria Municipal de Planejamento de Santos

ZEIS - Zona Especial de Interesse Social


SUMÁRIO

Introdução................................................................................................................................12

Capítulo I – A indistinção entre as dimensões do público e do privado no Brasil

I.1. Introdução......................................................................................................................20

I.2. As raízes da falta de distinção entre as esferas do público e do privado: o Estado


patrimonial brasileiro...........................................................................................................22

I.3. A associação entre o setor privado e o público nas políticas urbanas............................34

I.4. A aceitação de um modelo de planejamento..................................................................45

Capítulo II – Etapas de transformação do espaço urbano em Santos: estratégias


desenvolvimentistas do Estado e ondas de investimento imobiliário (décadas de 1910,
1940 e 2000)

II.1. Introdução.....................................................................................................................50

II.2. Santos no Final do Século XIX


II.2.1. Modernização urbana sob a dinamização da economia do café................................54
II.2.2. Avenida Conselheiro Nébias na passagem do século XIX para o XX......................59

II.3. A metade do século XX


II.3.1. Da ocupação à verticalização do espaço urbano da orla santista...............................64
II.3.2. A abertura da Via Anchieta e suas implicações.........................................................69

II.4. O século XXI


II.4.1. O planejamento urbano: da ditadura militar à abertura democrática.........................76
II.4.2. Consolidação da política privatista: o Plano Diretor de 1998...................................78
II.4.3. A orla de Santos no século XXI................................................................................80
II.4.4. A retomada do desenvolvimento do centro...............................................................83

II.5. Considerações finais.....................................................................................................87


Capítulo III – O sentido privatista da dinâmica habitacional na Baixada Santista ao
longo de um século

III.1. Introdução....................................................................................................................90

III.2.Perfil sócioeconômico de Santos e a complementaridade habitacional entre


municípios da Região Metropolitana da Baixada Santista (RMBS)....................................91

III.3. A questão da moradia popular em Santos.................................................................106


III.3.1. O fracasso do programa estadual “PAC Cortiço” em Santos.................................110
III.3.2. O programa municipal “Alegra Centro - Habitação”.............................................116
III.3.3. O autoempreendimento da Associação dos Cortiços do Centro............................122

III.4. Considerações finais..................................................................................................124

Capítulo IV – Privatismo e a formação de geografias de exclusão

IV.1. Introdução.................................................................................................................127

IV.2. Políticas de exceção na cidade e a confluência de interesses entre Estado e Setor


Privado em Santos: o caso da valorização imobiliária.......................................................128

IV.3.Rápidas explorações conceituais sobre o estado de exceção.....................................139

IV.4. O “estado de exceção como regra” na política urbana de Santos e a formação da


“geografia de exclusão” na Baixada Santista.....................................................................143

IV.5. Consideraçõoes finais................................................................................................148

Conclusão: A construção da cidadania entre o poder público e o privado.....................151

Bibliografia............................................................................................................................158

Anexos....................................................................................................................................169
12

INTRODUÇÃO
13

Esta tese focaliza a relação entre o conceito de privatismo,


ainda pouco usual no Brasil, e o processo de transformação da cidade de
Santos, avaliando sua aplicabilidade à análise do planejamento urbano no país.
Amplamente difundido nos Estados Unidos e em alguns países da Europa –
em especial na Inglaterra – o conceito designa uma lógica restrita e
particularista associada à política urbana no sentido de justificar e promover o
crescimento dos investimentos privados nas cidades. A centralidade deste
conceito para a tese decorre da hipótese da recorrência desta lógica,
socialmente perversa e economicamente privilegiante, na regulamentação e na
aplicação de políticas urbanas municipais e estaduais na cidade de Santos
desde a virada do século XIX para o XX até o tempo presente. Assim,
procurou-se verificar a suposição de que a política urbana santista permanece
regida há mais de século por interesses de ordem particularista, culminando
em processos de exclusão de alguns grupos economicamente fragilizados para
fora do seu limite administrativo.

Para isso, focalizamos três recortes, no espaço urbano e no


tempo, considerados vetores de expansão dentro do desenvolvimento urbano
da cidade ao longo de um século. Correspondem, assim, a três etapas do
desenvolvimento de Santos em que percebo a aceleração das transformações
urbanas, com alterações nas regulamentações de uso e ocupação do solo, a
fim de atender as necessidades do capital privado. Pela comparação histórica
proposta, o trabalho debate a atual estratégia do planejamento urbano da
cidade porquanto parece, no início de um novo milênio, reproduzir vícios do
passado ao, novamente, através de ações coordenadas pelo Estado, reduzir o
escopo da gestão urbana à mera garantia da reprodutibilidade do capital.
Defende-se aqui a posição de que hoje esta lógica, embora apresente rupturas
significativas àquelas do passado, tenha como resultado final a mesma
exclusão de alguns grupos das melhorias promovidas na cidade legalizada, tal
qual vem ocorrendo há um século.

Para analisar o problema, a dissertação está organizada em


quatro capítulos e uma conclusão. O primeiro, intitulado “A indistinção entre
as dimensões do público e do privado no Brasil”, expõe e discute o
conceito de privatismo, buscando traçar aproximações e diferenças entre ele e
14

o já consagrado patrimonialismo brasileiro, desde a origem do termo em Max


Weber, até sua chegada ao Brasil com Sérgio Buarque de Holanda e sua
difusão com Raymundo Faoro e outros. No Brasil, a constatação do fenômeno
de enraizamento das mais distintas maneiras e de um domínio quase absoluto
do privado sobre o público está presente no pensamento social e político de
autores consagrados, desde as perspectivas mais clássicas até as mais
recentes.

As dificuldades de separar o privado da esfera pública,


permanentemente tolhida pelas imposições de interesses particularistas, foi
objeto de preocupação constante nas obras de nossos grandes intérpretes.
Contudo, o capítulo demonstra que em nenhum momento os autores já
consagrados analisam a atuação do Estado no espaço urbano, através da
implementação de instrumentos legais para ordenação do território vinculada a
interesses privados. Nesse sentido, defende-se neste capítulo que o termo
‘privatismo’, entendido como uma lógica que influencia diretamente o
desenvolvimento urbano, ao frisar a maior eficiência da iniciativa privada para o
desenvolvimento das cidades, responde de forma inovadora ao desenrolar dos
questionamentos propostos nessa tese. Não obstante, a justaposição entre
“patrimonialismo” e “privatismo” é central para compreender a ação do Estado
no processo de transformação das cidades. Assim, parte-se de um
questionamento do caráter do privatismo, enquanto prática e discurso, nos
seus primórdios nos Estados Unidos e Inglaterra, para depois e, sobretudo,
associá-lo às políticas urbanas brasileiras.

O segundo capítulo, “Etapas de transformação do espaço


urbano em Santos: estratégias desenvolvimentistas do Estado e ondas de
investimento imobiliário (décadas de 1910, 1940 e 2000)”, apresenta e
justifica a escolha dos três recortes, no espaço e no tempo, analisando
criticamente o papel do Estado enquanto principal ordenador do território e e
buscando entender os efeitos da relação entre capital privado e poder público
na configuração socioespacial da cidade. O primeiro recorte se dá na virada do
século XIX para o XX, período em que a cidade vivencia um grande
crescimento populacional com a inauguração da estrada de ferro da São Paulo
Railway e com a reestruturação do porto. A cidade se expandiu para fora dos
15

limites do centro em direção à praia e teve como principal eixo estruturador


dessa expansão a Avenida Conselheiro Nébias. Contudo, enquanto o vetor da
participação e da valorização imobiliária seguia ao longo da Avenida
Conselheiro Nébias em direção à praia da Barra, onde surgiam os primeiros
casarões e palacetes da elite, além dos hotéis e dos clubes de luxo, outro
vetor, o da exclusão, que atingia trabalhadores braçais, como os imigrantes e
os ex-escravos, e os levava a ocupar a região central da cidade, encostas dos
morros e arrabaldes mais próximos ao perímetro urbano.

Nesse período, há um grande interesse do governo estadual


em interferir nas decisões da municipalidade, atitude que deve ser entendida
dentro do projeto republicano paulista dos representantes do grande capital
cafeeiro em desenvolver e expandir os investimentos necessários ao seu
negócio, mantendo controle político no plano estadual. Assim, as
transformações da cidade alcançam um grande dinamismo devido à economia
cafeeira, enquadrando-se no conceito de privatismo porque, embora
comandadas pelo Estado, foram reivindicadas pelo capital privado oriundo do
apogeu da economia cafeeira com o objetivo de garantir sua reprodução
ampliada.

A segunda metade do século XX constitui a próxima etapa


analisada. A função balneária da cidade, promovida inicialmente pela elite
cafeeira, impulsiona verdadeiramente uma nova dinamização do espaço
urbano santista por volta de 1947, com a abertura da Via Anchieta. Soma-se a
isso, o crescimento das atividades portuárias, de comércio e serviços que
repercutiram tanto no crescimento econômico quanto no populacional da
cidade, entre os anos de 1940 e 1950. Nesse período, tem-se o
desenvolvimentismo de Juscelino Kubitschek, a implantação da indústria
automobilística da região do ABC e a criação do polo industrial petroquímico e
siderúrgico na cidade vizinha de Cubatão atrairam um grande contingente de
mão de obra em busca de trabalho na construção civil dessas obras de grande
porte em curso. A construção civil em Santos também foi fortemente
impulsionada pela facilidade de comunicação entre o planalto e a região da
Baixada Santista proporcionada pela Via Anchieta. Além disso, a facilidade de
crédito para a aquisição em prestações de apartamentos, estimulada pela forte
16

propaganda imobiliária, repercutiu na substituição acelerada dos velhos


palacetes pelos arranha-céus da época, efetivando a verticalização da orla
praiana. Contudo, esse período também é fortemente marcado por
assentamentos subnormais, pela ocupação desregrada dos morros e pelo
crescimento desordenado de Vicente de Carvalho, caracterizando o descaso
da administração de Santos em tratar com políticas públicas habitacionais
voltadas para as camadas mais pobres.

O capital privado continuou a influir diretamente sobre a


locação da população dentro da cidade, organizando-a em benefício próprio.
Na virada do século, era representado pela elite cafeeira e, a partir do final da
década de 1940, por seus descendentes santistas e paulistanos, somados à
recente burguesia industrial.

Por fim, a virada do século XX ao XXI é marcada por ações do


poder público no sentido de atrair capitais tanto ao núcleo urbano inicial de
Santos, quanto ao extremo oposto da ilha, especialmente na orla, que passa a
ser novamente alvo do setor imobiliário e de investidores. Já o outro foco da
política urbana santista é o chamado centro histórico, alvo das políticas do
Programa de Revitalização e Desenvolvimento da Região Central Histórica de
Santos, cujo nome fantasia é Alegra Centro. O programa defende a
revitalização dessa área como ponto fundamental para o desenvolvimento
econômico e social de toda a cidade, seguindo os preceitos de Jordi Borja.
Assim, o Plano Diretor santista de 1998 se tornou um marco no modelo de
desenvolvimento adotado pela cidade, pois o ideal privatista, que percorreu a
política urbana de Santos ao longo de um século, encontra nesse plano solo
fértil para se desenvolver por completo. Demonstra não só a tentativa de
inserção de Santos no padrão internacional de gestão empresarial de cidades,
no pico de difusão dessa ideologia, mas principalmente representa a
consolidação do privatismo como modelo de gestão urbana.

Sob o título de “O sentido privatista da dinâmica


habitacional na Baixada Santista”, o capítulo três discute a influência de
Santos na dinâmica habitacional da Região Metropolitana da Baixada Santista,
à medida que a sua política urbana privatista, ao favorecer a manutenção da
reprodutibilidade do capital privado no solo urbano, há um século vem
17

dificultando a fixação de alguns grupos sociais de rendas baixa e intermediária


na cidade, uma vez que a política habitacional aparece como um
desdobramento da lógica privatista contida na política urbana. O capítulo
enfatiza que, embora essa dinâmica habitacional se dê em escala regional,
Santos é o foco irradiador do problema da moradia na região, já que as
políticas urbanas adotadas pela cidade tiveram, e continuam a ter, importantes
reflexos na estruturação dos demais municípios da RMBS. Não obstante, o
capítulo ressalta a importância das especificidades do espaço intraurbano para
a compreensão dos processos e das causas da estruturação espacial de uma
cidade, ainda que as divisões políticas e administrativas, bem como os limites
físicos entre municípios, sejam pouco significativos para entender a dinâmica
demográfica, como no caso da RMBS.

Diante desse panorama, os objetivos do quarto capítulo


“Privatismo e a formação de geografias de exclusão” são os de entender
como as mudanças na gestão do espaço urbano de Santos, marcadas pela
afirmação dos interesses gerais das classes dominantes, influenciaram
diretamente na formação de espaços aglutinadores de uma população excluída
para fora dos limites administrativos da cidade, conformando uma verdadeira
“geografia de exclusão” na Baixada Santista. Parte-se, para tanto, do conceito
de estado de exceção, a partir do filósofo e pensador político italiano Giorgio
Agamben, que é perfeitamente plausível de ser associado aqui devido ao modo
como as práticas de exceção vêm sendo produzidas e reproduzidas na cidade,
transferindo poderes a grupos de interesse privado. Essa intervenção do
Estado nas políticas públicas mais diretamente envolvidas com a reprodução
do capital, como a política urbana, no sentido de favorecer alguns grupos, vem
intensificando tensões e acentuando as desigualdades e as disparidades entre
as classes subordinadas e dominantes. Essa prática de exceção atrelada à
política urbana, vem a culminar, na atualidade, na emergência de uma “cidade
de exceção”. O capítulo demonstra que, em Santos, o Estado vem assumindo
algumas das características de um estado de exceção de maneira contínua há
um século.

Portanto, a tese assume como temáticas principais não só a


exposição e a comprovação de que a expansão do tecido urbano em Santos
18

ocorreu em função principalmente da necessidade estratégica da acumulação


e reprodução ampliada do capital como um princípio estruturante da
organização espacial, num processo em que se pode afirmar que o poder legal
e legítimo do Estado mantém e amplia as benesses públicas como
prerrogativas de poucos e grandes investidores. Além disso, a tese, sobretudo,
traz um alerta para a urgência de uma visão social no planejamento e gestão
das cidades, englobando necessidades sociais de todas as classes, mesmo
que aceitando o imperativo capitalista de lucro. Ainda que os avanços do
Estatuto da Cidade sejam lentos e moderados para reduzir as desigualdades, é
necessário exigir que seus instrumentos sejam aplicados a fim de garantir a
manutenção não só do direito à cidade, mas também dos valores de cidadania
e da própria consciência democrática.
19

CAPÍTULO I

________________________________________
_____________________________________________________

A indistinção entre as dimensões do


público e do privado no Brasil
_____________________________________________________
________________________________________
20

I.1. Introdução.

“A cidade é, por seu caráter social e histórico, centro político por


excelência, aglutinador do poder público, por surgir, acima de tudo,
como expressão antiprivada e antidissociadora”
(DUARTE, 1939, p.25)

Neste capítulo, discute-se o conceito de privatismo, ainda


pouco usual no Brasil, avaliando sua aplicabilidade à análise do planejamento
urbano no país. Amplamente difundido nos Estados Unidos e em alguns países
da Europa – em especial na Inglaterra – o conceito designa uma lógica restrita
e particularista associada à política urbana no sentido de justificar e promover o
crescimento dos investimentos privados nas cidades. A centralidade deste
conceito para a tese decorre da hipótese da recorrência desta lógica,
socialmente perversa e economicamente privilegiante, na regulamentação e na
aplicação de políticas urbanas municipais e estaduais na cidade de Santos,
desde a virada do século XIX para o XX até o tempo presente. Procura-se
verificar na tese a suposição de que a política urbana santista tenha
permanecido regida há mais de século por interesses de ordem particularista.

No Brasil, a constatação do fenômeno de enraizamento das


mais distintas maneiras e de um domínio quase absoluto do privado sobre o
público está presente no pensamento social e político de autores consagrados,
desde as perspectivas mais clássicas até as mais recentes. As dificuldades de
separar o privado da esfera pública, permanentemente tolhida pelas
imposições de interesses particularistas, foi objeto de preocupação constante
nas obras de nossos grandes intérpretes, tais como: Raymundo Faoro, Gilberto
Freyre, Sérgio Buarque de Holanda, Nestor Duarte, Oliveira Vianna, Florestan
Fernandes, entre outros. Para eles, a fragilidade da esfera pública no país se
deve à própria constituição da sociedade brasileira, na qual os interesses
privados comparecem.

“(...) enquanto ‘ethos’ encravado na mais remota história do país, nas


suas determinações mais profundas, ora definindo as feições mais
pujantes do caráter brasileiro e uma sociabilidade amenizadora das
diferenças, ora condenando o que é ou deveria ser público ao
personalismo, ao subdesenvolvimento e à asfixia diante da hipertrofia
da vida privada, à amoralidade dos costumes, ao patrimonialismo, à
21

incivilidade, ao familialismo, à insolidariedade, à indistinção entre o


público e o privado, ao clientelismo e à precarização dos direitos ou
de qualquer arranjo de normas com pretensões de universalidade”.
(LAVALLE, 2004, p. 21)

Esses intérpretes estavam, acima de tudo, interessados na


constituição da Modernidade1 numa sociedade não clássica, ou não
europeizada, como a nossa, onde “o feudalismo cedeu lugar, ainda mal
assentado, a poder maior, centralizador e de natureza militar” (FAORO, 1958,
p. 3). Para Raymundo Faoro, o modelo de dominação que ocupou o lugar do
feudalismo foi o patrimonialismo. Muito embora o conceito de patrimonialismo
no Brasil tenha sido usado primeiramente por Sérgio Buarque de Holanda, que
o utilizou em Raízes do Brasil (1936), esse conceito obteve maior
expressividade no país somente a partir da publicação de Os Donos do Poder,
de Raymundo Faoro. Assim, com base na teoria weberiana, Faoro, nesse livro
hoje clássico, disseminou entre nós a análise do Estado brasileiro sob a ótica
do patrimonialismo.

Do ponto de vista desta tese, é preciso notar que em nenhum


momento Faoro analisa a atuação do Estado no espaço urbano, através de
implementação de instrumentos legais para ordenação do território vinculada a
interesses privados. O objetivo de sua obra é compreender criticamente o
desenvolvimento e as possibilidades de um projeto de modernidade que
abarcasse a formação de um Estado de direito e da cidadania como
sustentação de um projeto democrático de país, o que lhe parece pouco
provável (Rezende, 2006).

Defende-se neste capítulo que o termo ‘privatismo’, entendido


como uma lógica que influencia diretamente o desenvolvimento urbano, ao
frisar que a maior eficiência da iniciativa privada para o desenvolvimento das

1
Para Werneck Vianna (1999), a teoria weberiana teve sua influência limitada, no Brasil, a uma
sociologia da modernização, amedida que é convocada pelo pensamento social apenas para
explicar o atraso de nossa sociedade. É a partir dessa “perspectiva do atraso” que, segundo o
autor, a obra de Weber foi aqui absorvida e, por isso, associada a uma necessidade de ruptura
com a estrutura social do passado para que a modernidade fosse concretizada. A influência da
obra weberiana no Brasil, para Werneck Vianna, recai muito no debate sobre formas de
acessar o moderno, mas incide pouco nos questionamentos sobre as patologias da
Modernidade.
22

cidades, responde de forma inovadora ao desenrolar dos questionamentos


propostos nessa tese.

Não obstante, a justaposição entre “patrimonialismo” e “privatismo” é central


para compreender a ação do Estado no processo de transformação das
cidades. Seria um equívoco ignorar a descontinuidade entre os horizontes de
problemas atingidos pelos dois conceitos. Assim, parece pertinente tecer
reapropriações específicas desses termos nos momentos adequados, com o
intuito de promover o aprofundamento analítico dentro do pensamento urbano
brasileiro. Carvalho (1997) alerta sobre a necessidade de uma revisão de
conceitos básicos como o de patrimonialismo, no uso do qual há imprecisão e
inconsistência, para tentar evitar um acúmulo de pesquisas com rendimento
decrescente “porque as ideias começam a girar em roda, sem conseguir
avançar devido a confusões ou imprecisões conceituais” (CARVALHO, 1997, p.
01).

É a isto que este capítulo se propõe: dar continuidade ao


entendimento do Estado patrimonial no Brasil, a partir dos autores
consagrados, possibilitanto traçar aproximações e diferenças que apontam
para o privatismo. Assim, parte-se de um questionamento do caráter do
privatismo, enquanto prática e discurso, nos seus primórdios nos Estados
Unidos e Inglaterra, para depois e, sobretudo, associá-lo às políticas urbanas
brasileiras. Teria sido o privatismo aqui introduzido como uma maneira de
ocultar a ordem patrimonial vigente, legitimando-a e justificando-a?

I.2. As raízes da falta de distinção entre as esferas do público e do


privado: o Estado patrimonial brasileiro.

A origem do termo patrimonialismo é atribuída a Max Weber,


quando analisa as formas de poder político. Patrimonialismo está inserido na
sua teoria das formas e sistemas de dominação, equivalendo a dominação
tradicional. Segundo o autor, ao ser instituído um quadro administrativo
exclusivo do senhor, toda dominação tradicional tende ao patrimonialismo. A
existência de um quadro administrativo pessoal é que distingue o
23

patrimonialismo (e o sultanismo2) do patriarcalismo. Assim, a ‘dominação


patrimonial’ é aquela orientada pela tradição e exercida em virtude de pleno
direito pessoal.

Quando o quadro administrativo está de posse de alguns


poderes de mando – e suas correspondentes oportunidades econômicas, tem-
se a dominação do tipo ‘estamental’. É importante destacar que este corpo
social, chamado de estamento, contrapõe-se ao conceito de classe e, ao
mesmo tempo, baliza-se por ele. Estamento pode ser definido como um grupo
social, cujos princípios constitutivos básicos são calcados em critérios de status
social, como os de prestígio, e não, como no caso das classes, por critérios
econômicos. Essa definição faz parte da tentativa de Weber de formular um
conceito que explicasse e abrangesse a influência das ideias sobre a formação
de grupos, e suas ações coletivas, não só pela economia, mas sem perder de
vista as condições econômicas (CAMPANTE, 2003).

Weber distingue, então, o patrimonialismo puro, aquele em que


há separação total entre os administradores e os meios de administração, do
patrimonialismo estamental, no qual o administrador tem a posse de todos, ou
da parte essencial, dos meios de administração. Contudo, tanto em um caso
quanto no outro, todos os direitos senhoriais, seus poderes de mando e seus
direitos econômicos, são tratados da mesma maneira que as oportunidades
econômicas privadas.

Em Weber, o patrimonialismo não é, necessariamente,


sinônimo de poder centralizado, já que existem conflitos típicos à dominação
patrimonialista entre os “notáveis” locais, geralmente grandes proprietários
rurais, e os governantes, como destaca Campante (2003). Portanto, apenas a
descentralização, em si, não descaracteriza o arranjo pratrimonialista de poder.

Weber também analisa outros modos de dominação, mas


sempre a partir da ótica da Modernidade e de sua forma de dominação
característica, a racional legal. Em contraposição à essa dominação, cuja
burocracia é pautada por regras universais e na qual há uma clara distinção

2
Sultanista, para Weber (2009), corresponderia a toda dominação patrimonial que, embora
também apresente um quadro administrativo, está desvinculada da tradição, encontrando-se
na esfera do arbítrio livre.
24

entre os funcionários e os “meios da administração”, no patrimonialismo, tudo


se mescla; governantes, funcionários e a administração se confundem para
beneficiarem-se através dos cargos que ocupam.

A falta de distinção entre as esferas do direito público e do


privado acontece quando todos os direitos e competências do senhor (ou do
chefe de Estado) têm características de privilégios pessoais, que Weber
denomina de “prerrogativas”. Conforme a extensão, em cada caso, o direito
público torna-se objeto de um direito subjetivo de detentores de poder.
Segundo Weber, o Estado patrimonial representa, portanto, a coexistência de
uma vinculação inflexível à tradição e uma substituição do domínio de regras
racionais pela “justiça de gabinete” do senhor e de seus funcionários.

Desse modo, o poder é exercido segundo arbítrio de alguns,


baseado expressamente em “considerações pessoais”. Os pedidos são
deliberados segundo as relações do solicitante com o senhor e seu quadro
administrativo, e a gestão da coisa pública transmuta-se em atos de graça,
promessas e privilégios pessoais.

Nas condições gerais do patrimonialismo, o quadro


administrativo não está vinculado a um saber especializado racional, já que a
posição do funcionário é definida por sua autoridade social própria dentro de
seu distrito administrativo, ou seja, vinculada à “experiência” ou às
“habilidades”. Portanto, o funcionário patrimonial está em oposição à
burocracia, uma vez que sua posição é produto de sua relação pessoal de
submissão ao senhor. Os cargos locais passam a ser monopolizados por
algumas camadas influentes que conseguem, inclusive, imunidade e
privilégios. Weber analisa um modelo de dominação patrimonial arcaico e
explicita que a camada mais influente no Estado patrimonial é a possuidora de
terras, que chega a se tornar, a longo prazo, tão ou mais poderosa do que o
senhor, fazendo exigências para si e para seus súditos.

Weber aponta que aspectos administrativos, tal como a


ausência de um quadro de funcionários qualificados, funcionam como
inibidores de uma economia racional no patrimonialismo, isto é, o entrave ao
desenvolvimento econômico não é puramente definido por sua política
financeira. A oposição do tradicionalismo à racionalidade formal, a cujos
25

critérios o conjuto da sociedade está subordinado, a irracionalidade do sistema


fiscal, a não profissionalização e o amplo espaço dado à arbitrariedade material
e vontade pessoal do senhor e do quadro administrativo, que levam a
corrupção, seriam outros importantes aspectos que atravancariam a economia
racional no patrimonialismo, contrapondo-se a eficiência técnica e
administrativa identificada por Weber na dominação racional-legal. Tais fatores
inviabilizariam o desenvolvimento de um sistema capitalista moderno,
autônomo e suficiente nesses Estados.

“(...) o mercantilismo nacional não constitui o ponto de partida do


desenvolvimento capitalista, mas este aconteceu inicialmente, na
Inglaterra, paralelamente à política monopolizadora fiscal do
mercantilismo, e isto de tal modo que uma camada de empresários,
que havia ascendido independentemente do poder estatal,
encontrou, após o fracasso da política monopolizadora fiscal dos
Stuarts, no século XVIII, o apoio sistemático do Parlamento. Pela
última vez, enfrentaram-se aqui numa luta o capitalismo irracional e o
racional: o capitalismo orientado para oportunidades fiscais e
coloniais e para monopólios estatais e o capitalismo orientado para
oportunidades de mercado que resultavam, automaticamente, sem
medidas impostas de fora, das próprias transações comerciais.”
(WEBER, 2009, p. 524)

Quem primeiro fez uso do conceito de patrimonialismo no


Brasil não foi Raymundo Faoro, mas sim Sérgio Buarque de Holanda3, que o
utilizou em Raízes do Brasil (1936) para caracterizar o “homem cordial”
brasileiro como aquele que não é capaz de distinguir, na vida pública, o
interesse privado do interesse coletivo. Segundo Schwartzman (2003), essa
tentativa de definir a personalidade do “homem brasileiro” era um tipo de
sociologia estéril e, ainda que consagrada, foi posteriormente abandonada por
aquele autor.

Raízes do Brasil, dentre diversas outras leituras, também traz


uma análise dos obstáculos que entravavam a modernização política e
econômica do país. O autor adverte que somente através do enfrentamento
dos mecanismos de privilegiamento, de ascendentes ibéricos, aqui já
sedimentados e cristalizados, é que seria possível a criação de uma nova

3
Sérgio Buarque de Holanda tomou conhecimento da obra de Max Weber durante sua
temporada de estudos na Alemanha.
26

cultura política. Esse padrão de sociabilidade brasileiro é o “personalismo” e


seria a herança portuguesa na configuração da nossa sociedade. Para Sérgio
Buarque, o personalismo encontrou aqui, na estrutura rural patriarcal, terreno
fértil para se desenvolver. Segundo Souza (2000), a versão patrimonialista do
patriarcalismo seria a forma política específica do personalismo. Assim, a
noção de personalismo4 é indissociável da ideia de patrimonialismo, em Raízes
do Brasil.

A “cordialidade”, como síntese do padrão de conduta


tradicional do brasileiro, teria sido gerada a partir desta união entre
personalismo e domínio do patriarcado rural. Uma sociedade formada por
“homens cordiais” seria um entrave ao desenvolvimento de formas políticas
modernas, uma vez que “em terra onde todos são barões não é possível
acordo coletivo durável, a não ser por uma força exterior respeitável e temida”
(HOLANDA, 2003, p. 32). O personalismo tende a invadir esferas nas quais os
objetivos coletivos devem se sobrepor à finalidade pessoal, configurando um
desvirtuamento da comunidade política pela comunidade doméstica,
impedindo, assim, que se criem as condições necessárias à gestão pública,
como a clara distinção entre o público e o privado.

“No Brasil, onde imperou, desde tempos remotos, o tipo primitivo da


família patriarcal (...) não era fácil aos detentores das posições
políticas de responsabilidade, formados por tal ambiente,
compreenderem a distinção fundamental entre os domínios do
privado e do público.” (HOLANDA, 2003, p. 145)

Portando, para Sérgio Buarque, o Estado moderno nasceria da


transgressão da ordem familiar, para que fosse possível instaurar uma ordem
social na qual os laços de afeto e sangue fossem substituidos por princípios
abstratos. Tal rompimento não deveria, contudo, ser feito através da
substituição do padrão de sociabilidade aqui vigente por códigos importados
das modernas sociedades europeias; a absorção do moderno, para Sérgio
Buarque, deveria se dar de maneira antropofágica, uma clara influência das
discussões modernistas no Brasil, anteriores ao livro (PRADO, 1998).

4
Segundo Souza (2008), embora “personalismo” seja uma concepção de Gilberto Freyre, essa
forma mista desenvolvida em Raízes do Brasil influenciou outros grandes “personalistas”,
como Roberto DaMatta, e “patrimonialistas”, como Raymundo Faoro.
27

“Num tempo ainda banhado de indisfarçável saudosismo


patriarcalista, sugeria que, do ponto de vista metodológico, o
conhecimento do passado deve estar vinculado aos problemas do
presente. E, do ponto de vista político, que, sendo o nosso passado
um obstáculo, a liquidação das “raízes” era um imperativo do
desenvolvimento histórico.” (CÂNDIDO, 2003, p. 20)

Os conceitos de Weber obtiveram, como foi visto, maior


expressividade no país somente a partir da publicação de Os Donos do Poder,
de Raymundo Faoro. O caso brasileiro seria um tipo singular de capitalismo
politicamente orientado, dada à ação vigorosa do Estado desde o período de
colonização, derivada diretamente do modelo de dominação política da
metrópole. Essa dominação inicial teria dado, ao longo da história, lugar a um
patrimonialismo estamental sob domínio de um grupo, ao passo que “o quadro
administrativo estereotipifica-se, ganha cartilagens e, de mera reunião de
cortesãos e protegidos, faz-se órgão de domínio” (FAORO, 1958, p. 4). Assim,
o “patrimonialismo pessoal” se transforma em patrimonialismo estatal, que se
coloca acima de toda a sociedade – alheio às suas reais necessidades, e atua
diretamente sobre a atividade econômica, dando origem ao “capitalismo
politicamente orientado”:

“A compatibilidade do moderno capitalismo com esse quadro


tradicional, equivocadamente identificado ao pré-capitalismo, é uma
das chaves da compreensão do fenômeno histórico português-
brasileiro, ao longo de muitos séculos de assédio do núcleo ativo e
expansivo da economia mundial, centrado em mercados condutores,
numa pressão de fora para dentro. (...) Enquanto o sistema feudal
separa-se do capitalismo, enrijecendo-se antes de partir-se, o
patrimonialismo se amolda às transições, às mudanças, em caráter
flexivelmente estabilizador do modelo externo, concentrando no
corpo estatal os mecanismos de intermediação, com suas
manipulações financeiras, monopolistas, de concessão pública de
atividade, de controle do crédito, de consumo, de produção
privilegiada, numa gama que vai da gestão direta à regulamentação
material da economia.” (FAORO, 1958, p. 737)

Dos anos 1970 em diante, o livro deu força aos


questionamentos que vinham sendo feitos ao marxismo convencional por
alguns acadêmicos brasileiros5. Segundo a interpretação marxista, tudo deveria

5
Esses questionamentos vinham, sobretudo, do grupo de leitura de O Capital na USP, nos
anos 50, e dos trabalhos de Caio Prado Jr (SCHWARTZMAN, 2003).
28

acontecer e se explicar através da luta de classes e o Estado era um simples


executor e defensor dos interesses da classe dominante. Para intelectuais
ligados ao PC, o Brasil seria composto por uma sociedade semifeudal,
latifundiária, ainda sem uma burguesia nacional assumida e, portanto, com um
proletariado incipiente e um campesinato vencido. Essas classes seriam ainda
pouco organizadas e passivas, muitas vezes amorfa, colocando em xeque a
teoria marxista para responder aos questionamentos sobre o Estado no país
(SCHWARTZMAN, 2003).

A obra de Faoro contradizia essa interpretação à medida que


tentava analisar o sistema político brasileiro nele mesmo e não como
manifestação dos interesses de classes. Contestava a ideia de uma sociedade
rural, com predomínio do campo sobre a cidade, afirmando a supremacia de
uma força do poder central, “com uma forte presença dos centros urbanos,
onde se instalava o poder do Estado, de cujo beneplácito o poder dos donos da
terra dependia” (SCHWARTZMAN, 2003, p. 207).

O poder político era, sobretudo, exercido em causa própria pelo


estamento burocrático – chamado por Faoro de “patronato político brasileiro” –
que utilizava a máquina política e administrativa em seu próprio benefício, para
manutenção do seu poder, prestígio e riqueza. É importante destacar que
Raymundo Faoro diverge de Weber quanto à ideia de burocracia estamental.
Enquanto, para Weber, esse estamento rivaliza com o poder real, para Faoro,
ao contrário, ele fortalece o poder do senhor patrimonial. Dessa forma,
segundo Campante (2003), Faoro cria um estamento ibero-americano, nem
feudal nem antipatrimonial.

Na obra de Faoro, o termo patrimonialismo é usado de modo a-


histórico, definindo uma imutabilidade secular. Esse ponto foi alvo de diversas
críticas que argumentam que a obra faoriana sufoca a hipótese do
desenvolvimento da sociedade, desconsiderando a suposição de que a
introdução de melhorias, no limite, também favoreceria a todos os seus
membros, contrapondo-se à categoria “patrimonialismo” desenvolvida por
Weber como um sistema instável, sujeito a disputas internas e a consequentes
mudanças, ainda que dentro de um conjunto relativamente restrito de
alternativas (KUPER, 1989; SCHWARTZMAN, 2003). Para Faoro,
29

“O processo por necessidade externa, a progressão, impulsionado


por uma vontade tecnocrática não é mais do que um fim subjetivo de
um grupo de pessoas, incapaz, por não se irradiar como força
interna, de se incorporar à história. Por isso, em certos casos, as
modernizações, depois que chegam ao fim, que é quando a elite,
como a encarna Simão Bacamarte, muda de objetivos, parecem
nunca ter existido. Elas se circunscrevem ao tempo circular, com
uma memória condicionada ao tempo precário, que duram enquanto
outra onda se sobrepõe à atual, desfazendo-se ambas. A história que
daí resulta será uma crônica de déspotas, de governos, de elites, de
castas, de estamentos, nunca a história que realiza, aperfeiçoa e
desenvolve. A história, assim fossilizada, é um cemitério de projetos,
de ilusões e de espectros.” (FAORO, 1992, p. 19)

Mas, para esse autor, a ausência no Brasil de um contrapeso


de descentralização política promoveu a mudança histórica da forma de
dominação típica do patrimonialismo para uma dominação burocrático-
autoritária, diferente do que acontecia nos países da Europa Ocidental, onde as
formas de dominação foram transformadas no tipo racional-legal.

Essas condições de governabilidade se constituiram não só em


obstáculos à formação de um projeto de nação que levasse em conta os
interesses coletivos, sempre rechaçados, mas tornaram-se, também e
principalmente, entraves ao desenvolvimento do moderno capitalismo
ocidental. O capitalismo economicamente orientado para as oportunidades de
mercado teria sido impedido de se formar no Brasil já que essa condição
“minotáurica”6 do Estado dificultaria a emergência de agentes econômicos
capazes de afrontar os estamentos que regem o aparelhamento estatal. Faoro
argumenta que esse traço teria se repetido ao longo do século XX, nos
processos de modernização aqui postos em andamento, e que eles nunca
conseguiriam compor um desenvolvimento rumo à efetivação da modernidade
no país.

Florestan Fernandes, no célebre livro, publicado pela primeira


vez em 1975, A Revolução Burguesa no Brasil, analisa a dificuldade de se
implantar essa modernização econômica, burguesa e classista, no Brasil. A
6
Essa ideia faz referência a URICOECHEA, Fernando. O Minotauro Imperial: a burocratização
do estado patrimonial. São Paulo: Difel, 1978, texto no qual o autor analisa a burocracia
patrimonial como um Minotauro, isto é, um hibridismo entre a burocracia, um fenômeno das
sociedades modernas, e a forma de dominação política patrimonial, que seria proveniente das
sociedades tradicionais.
30

ausência de uma dinâmica de luta de classes e a falta de mobilização do setor


popular, a existência de um capitalismo altamente dependente dos centros
capitalistas internacionais, e a introdução no país, por grupos dominantes, de
ideologias políticas estrangeiras (liberalismo e democracia), importadas e
absorvidas de maneira imprecisa e incompleta, possibilitaram caracterizar as
camadas proprietárias dominantes como um “estamento”, que se utiliza do
Estado para seus próprios interesses. Dentro dessa perspectiva, o
patrimonialismo, para Florestan Fernandes, começa a vigorar no país no
momento em que o senhoriato rural, ainda escravista e colonial, encarregou-se
de construir um Estado Nacional e de negociar com o restante do mundo.
Segundo Campante (2003), esse estamento diferencia-se da burguesia anglo-
americana porque, inversamente a essa, ele primeiro se consolida através do
controle do poder político, para depois estabelecer um domínio
socioeconômico.

Florestan Fernandes identifica uma ambiguidade no papel


político do liberalismo aqui apropriado, diante da dominação patrimonial, já que
ao mesmo tempo em que, de um lado, o liberalismo deslegitima essa
dominação ao propor ações antiestamentais, ele também a reforça ao ter
validade política efetiva apenas entre os iguais, ou seja, o senhoriato. Desta
forma, o liberalismo é usado ideologicamente para garantir vantagens ao
senhoriato tanto através da modernização quanto do atraso, difundindo uma
democracia que não adquire aqui valor universal. Os princípios ideológicos do
liberalismo e da democracia vigoravam no Brasil de maneira ambígua e,
embora limitassem o patrimonialismo, jamais o anulavam.

Assim, há uma dissociação entre desenvolvimento capitalista e


democracia, que o autor apresenta como uma consequência política da forma
de acumulação de capital no país, dependente e periférica. Tal desarticulação
indica que a burguesia mercantil urbana no Brasil, chamada por Florestan
Fernandes de “estamento social intermediário”, não foi capaz de romper com a
lógica do seu passado escravista, mantendo a ordem social anterior ainda viva
no presente e impedindo a emergência dos critérios inerentes a uma estrutura
de classes. Para o autor, essa competição entre os interesses particularistas e
a constituição de uma nova ordem social competitiva resultou, por um lado, na
31

progressiva decadência dos estamentos, mas por outro, atrelou nosso


desenvolvimento capitalista a um “privatismo tosco, rigidamente particularista e
fundamentalmente autocrático, como se o ‘burguês moderno’ renascesse das
cinzas do ‘senhor antigo’” (FERNANDES, 2008; p. 167).

Campante (2003), explica que a fusão histórica entre


liberalismo e democracia se deu somente entre o final do século XIX e o início
do XX, como consequência das lutas populares, de inspiração socialista e
comunista, por uma liberdade através da igualdade. É significativo, então, que
na conjuntura político-ideológica dos anos 90 a afirmação da liberal-democracia
venha atrelada a um esvaziamento do conteúdo democrático nesse arranjo.

“O Estado brasileiro, patrimonialista, sufocador das forças produtivas


nacionais, é duramente atacado. O chamado neoliberalismo
brasileiro dos anos 90 tem em comum com o liberalismo da
República Velha e mesmo da Regência o fato de ser essencialmente
depurado de conteúdo democrático. (...) À oligarquia rural do regime
pré-30 segue-se a oligarquia financeira do final do século: o
despotismo privado substituindo o estatal”. (CAMPANTE, 2003, p.
16)

Democracia, segundo Campante (2003), deve ser entendida


como liberdade de todos os indivíduos diante de todos, independentemente de
seus grupos econômicos; já liberalismo (clássico) significa liberdade de
indivíduos proprietários perante o Estado, pois essa ideia está associada a
libertação da burguesia em face do Estado patrimonialista aristocrático,
absolutista e mercantilista. Faoro (1993) argumenta que o liberalismo, tanto
político quanto econômico, entraram no país como ideologias, no sentido de
“crenças e valores, utilizados politicamente para influir no comportamento
popular, orientado-o em certa direção, seja com o propósito de obter consenso
ou justificar o poder” (FAORO, 1993, p. 27). Cabe retomar aqui, então, o
pensamento de Schwartz (1977) sobre a introdução do liberalismo político e
econômico no Brasil, como adoção de um modelo do centro pela periferia, e a
adesão de nossas elites a ele:

“Sumariamente está montada uma comédia ideológica, diferente da


europeia. É claro que a liberdade do trabalho, a igualdade perante a
lei e, de modo geral, o universalismo eram ideologia na Europa
também; mas lá correspondiam às aparências, encobrindo o
essencial – a exploração do trabalho. Entre nós, as mesmas ideias
32

seriam falsas num sentido diverso, por assim dizer, original. A


Declaração dos Direitos do Homem, por exemplo, transcrita em parte
na Constituição Brasileira de 1824, não só não escondia nada, como
tornava mais abjeto o instituto da escravidão. A mesma coisa para a
professada universalidade dos princípios, que transformava em
escândalo a prática geral do favor." (SCHWARTZ, 1977, p. 12)

Para Faoro, o liberalismo político entrou no país para justificar


o sistema de poder que era, aparentemente, constitucional, enquanto que o
liberalismo econômico implicava no progresso social e visava ao
desenvolvimento econômico brasileiro. Contudo, ambos necessitavam de uma
ordem legal impessoal, baseada na igualdade, mas no caso da sociedade
brasileira, essa medidas poderiam comprometer o domínio social e político
tradicional do estamento e, portanto, foram parcialmente postas em prática,
fazendo com que a ordem tradicional convivesse com a modernização, ainda
que restringida e disciplinada pelo patrimonialismo.

“Este é também o nosso ‘liberalismo’, sempre com o olho no antigo


paraíso, onde chove maná. A vitória do diabo, com a transformação
dos vícios, não em virtude, como queria Mandeville, mas em motores
da sociedade, como ensina a mão invisível, depende da demolição
da ordem tradicional-patrimonial, demolição só póssível quando ela
for lucrativa para os dinamitadores.” (FAORO, 1993, p. 29).

A análise de Faoro desconsidera, como salienta Campante


(2003), que ainda que o Estado brasileiro tenha trabalhado, frequentemente,
em prol de interesses particularistas de uma estreita parcela da sociedade,
essas ações resultaram também em desenvolvimento social, mesmo
indiretamente. No entanto, o liberalismo se constitui em um poderoso
instrumento e em uma boa justificativa para o domínio privado de grupos
econômicos sobre o coletivo, principalmente no Brasil, onde as pressões das
camadas populares ainda são fracas. Nos anos 90, quando a primazia do
mercado e a defesa dos interesses particularistas são ainda mais acentuados
pela conjuntura político-ideológica internacional, a efetivação da cidadania no
país e a inclusão de grupos fragilizados se torna ainda mais difícil.

A argumentação de Faoro é distorcida por ideólogos liberais e


usada indiscriminadamente como antiestatista, já que o Estado aparece em
suas obras como “instrumento de trabalho” do patronato. No entanto, o que
33

Faoro aponta é a instrumentalização do Estado patrimonial pelo estamento


burocrático que se utiliza de sua posição privilegiada para impor à coletividade
seus objetivos particularistas. Assim, o discurso liberal, retomado e acentuado
no neoliberalismo, usa o privatismo como antítese a essa ordem estatal
corrupta e obsoleta, que impediria a manifestação e a fruição da liberdade.

Em síntese, esses autores demonstram, sobretudo, que essa


dimensão particularista atrelada à mentalidade brasileira deve ser entendida
como fruto da formação histórica da nossa sociedade. Isso é apontado por
Florestan Fernandes ao discorrer sobre o florescimento da iniciativa privada
“moderna” numa sociedade de castas e estamental, que acabou dando origem
a uma forma específica de privatismo econômico:

“Para o agente econômico privilegiado de uma economia escravista,


era ‘natural’ privilegiar sua posição-chave e utilizá-la como uma
armadura contra os riscos conjuráveis. (...) Convertia a ‘livre
iniciativa’ e a ‘empresa privada’ em privilégios estamentais, que
deviam ser respeitados e protegidos fora e acima de qualquer
‘racionalidade’ inerente aos processos econômicos propriamente
ditos. A competição emergia historicamente, portanto, com um
aspecto dúplice. Um fator multiplicativo do poder de ação do agente
econômico privilegiado; e, ao mesmo tempo, um fator destrutivo para
o equilíbrio econômico global da sociedade. Esta teve de suportar
todas as manipulações através das quais ela própria era usada para
suster e fomentar o tipo descrito de ‘privatismo econômico’.”
(FERNANDES, 2008, p. 186)

Diferentemente dos autores já citados, para Nestor Duarte, o


liberalismo importado estimulou entre nós o privatismo que já estaria nas bases
da formação da sociedade brasileira por ser herança da sociedade portuguesa,
considerada por ele como formada por um povo mais privado do que público.
Isso resultou no que Duarte chama de “índole do poder” no Brasil, que seria a
de utilizar o poder político como atividade com fins privados e não públicos. O
autor adverte, contudo, que essa índole independe do poder estar centralizado
nas mãos do Estado, mas sim da ausência da coisa pública, em seu sentido
democrático. Segundo Campante,

“O privatismo, portanto, enquanto bloqueio ou deficiência da


percepção da dimensão coletiva da vida, alimenta a corrupção tanto
diretamente, ao criar um campo propício a práticas danosas ao bem
comum, quanto indiretamente, pelo modo como é geralmente
concebido o problema da corrupção – como se ela fosse um defeito,
34

uma perversidade, puramente particular dos corruptos, como se ela


não expressasse e não se alimentasse de formas de vida que a
sociedade brasileira construiu historicamente.” (CAMPANTE, 2008,
p. 184).

Essa posição privilegiada do agente econômico fazia com que


a coletividade arcasse, direta ou indiretamente, com os riscos de suas
decisões, acentuando a distribuição desigual de renda e poder. Essa lógica,
que não entende a alteridade e não valoriza a dimensão coletiva, alimenta uma
sociedade individualista e abre caminho para a corrupção. Ao ser atrelada à
dimensão urbana, ela acaba por anular camadas desfavorecidas da população
no espaço da cidade, como se verá a seguir. Contudo, essa lógica não deve
ser considerada como tendo uma essência imutável, pois, como aponta Weber,
historicamente ocorrem mudanças ainda que dentro um conjunto relativamente
restrito de alternativas.

Contudo, a exposição acima, sobre as diferentes abordagens


teóricas a respeito da natureza do Estado Patrimonial, não teve por objetivo dar
conta do debate, mas apresentar suas linhas gerais, segundo seus principais
interlocutores, e apontar seus limites. Procurou-se conhecer as condições de
emergência da falta de distinção entre as dimensões do público e do privado na
esfera política brasileira para entender que aqui também o privatismo está
presente e tem um papel de destaque no processo de feitura das cidades, que
são tanto produto, quanto condição, dos processos sociais. Essa discussão é
imprescindível para decifrar como a lógica privatista influenciou a dinâmica de
mudanças no planejamento urbano em Santos ao longo de um século.

I.3. A associação entre o setor privado e o público nas políticas urbanas.

O termo privatismo associado às políticas urbanas foi usado


pela primeira vez por Sam Bass Warner Jr.7 para designar uma tradição
cultural dominante que influenciou o desenvolvimento urbano nos Estados
Unidos. Esse autor aponta, contudo, que o privatismo está presente na cultura

7
WARNER, Sam Bass. The private city: Philadelphia in three periods of its growth.
Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1989 (2ª edição).
35

de muitos outros países e, no caso norte-americano, ele se configura como o


elemento cultural mais importante para a compreensão do desenvolvimento
urbano.

“A tradição do privatismo sempre significou que as cidades dos


Estados Unidos dependiam para seus salários, empregos e
prosperidade geral dos sucessos e fracassos de milhares de
empresas individuais, e não da ação comunitária. Ela também
significa que as formas físicas das cidades americanas, seus lotes,
casas, fábricas e ruas tem sido o resultado de um mercado
imobiliário de construtores orientados pelo lucro, de especuladores
com a terra, e de grandes investidores.” 8 (WARNER, 1989, p. 4)

Desde o século XVIII, o privatismo e o cenário socioeconômico


das cidades coloniais se complementavam mutuamente nos projetos de
desenvolvimento urbano. Segundo Warner (1989), essa tradição supunha,
ideologicamente, que não existia nenhum grande conflito entre os interesses
privados, vistos como algo positivo, e o bem estar público. Assim, desde esse
século, as políticas das cidades americanas encorajavam cada cidadão a
cuidar da sua propriedade para que a comunidade, como um todo, pudesse
prosperar. Dessa forma, a importância da iniciativa privada e da concorrência
para o desenvolvimento das cidades foi muito valorizada, enquanto que as
falhas dessa prática foram ignoradas ou justificadas.

O privatismo chegou ao século XX englobando um amplo


conjunto de perspectivas para o setor público quanto à prestação de serviços, o
que ajudou a fortalecer a crença de que empresas privadas são infinitamente
superiores às instituições públicas. Tanto nos Estados Unidos como na Grã-
Bretanha, os esforços para ampliar a participação do capital privado nas
decisões e aplicações das políticas públicas urbanas fizeram parte de uma
reorientação política geral dos governos Thatcher e Reagan. A argumentação
básica dessa reestruturação político-econômica neoliberal nos anos 1980 foi
que o governo participava demais da economia e estava por demais envolvido
nos problemas sociais, o que havia se tornado muito custoso para seu

8
Original em inglês: “The tradition of privatism has always meant that the cities of the United
States depended for their wages, employment, and general prosperity upon the aggregate
successes and failures of thousands of individual enterprises, not upon community action. It
has also meant that the physical forms of American cities, their lots, houses, factories, and
streets have been the outcome of a real estate market of profit-seeking builders, land
speculators, and large investors.”
36

orçamento interno. Segundo esse discurso, a retirada do apoio e do controle


governamental induziria tanto as empresas quanto a comunidade em geral a
terem mais iniciativa para resolver seus problemas e a se tornarem auto-
suficientes.

Desde a crise originada pela Grande Depressão dos anos 1930


e das conseqüências do pós-guerra até a década de 1980, o Estado norte-
americano – e em vários países do Ocidente – assumiu papel ativo no sentido
de “organizar” a economia, tornando seus ciclos de expansão e retração mais
homogêneos, isto é, houve uma maior intervenção estatal no planejamento
econômico do país a fim de garantir sua segurança econômica. Esse período
chamado de “Welfare State” ou “estado de bem-estar social” surge como uma
espécie de pacto social entre capital e trabalho formulado pelos partidos
sociais-democratas de base operária e, tinha por base, políticas
9
macroeconômicas de cunho keynesiano .

Esse novo modo de regulamentação que se fazia necessário


para atender aos requisitos do modelo fordista de produção conseguiu
equilibrar trabalho organizado, Estado-nação e o grande capital coorporativo e,
ainda que este consenso tenha carregado uma tensão constante, promoveu a
expansão do capitalismo no período pós-guerra até 1973 (HARVEY, 2003).

“O Estado teve de assumir novos (keynesianos) papéis e construir


novos poderes institucionais; o capital corporativo teve de ajudar as
velas em certos aspectos para seguir com mais suavidade a trilha da
lucratividade segura; e o trabalho organizado teve de assumir novos
papéis e funções relativos ao desempenho nos mercados de trabalho
e nos processos de produção.” (HARVEY, 2003, p. 125)

No início dos anos 1970, contudo, surgiram os primeiros


sintomas da perda de dinamismo econômico dos principais países ocidentais
em virtude de alguns fatores como: desequilíbrio entre receitas e despesas,
diminuição da produtividade e dos níveis de crescimento, aceleração
inflacionária, desorganização do sistema financeiro internacional, elevadas

9
O intervencionismo estatal na economia já havia sido defendido pelo economista John
Maynard Keynes desde o primeiro pós-guerra, mas suas ideias só foram efetivamente
adotadas após a II Guerra Mundial com o a assinatura do Acordo de Bretton Woods, em julho
de 1944.
37

taxas de desemprego, entre outros, gerando uma atmosfera insustentável de


profunda insatisfação e críticas ao gerenciamento estatal da economia. Toda
essa carga de descontentamento somada aos movimentos de contracultura do
final dos anos 1960, ao desmoronamento do Acordo de Bretton Woods com o
fim da “Era do Ouro” na economia mundial e à alta de preços do petróleo em
197310 e, novamente, em 1979, marcaram a crise do Estado Benefactor
(HARVEY, 2003; HOBSBAWM, 1996).

Diante desse cenário, as críticas a atuação governamental


muito ampla, custosa e envolvida demais na economia e nos assuntos sociais
vieram ao encontro da ideologia privatista, que defendia o capital privado como
mais capacitado para um ressurgimento econômico, que se tornara urgente. No
entanto, Harvey (2008) argumenta que esse cenário foi usado como discurso
para a restauração dos privilégios das elites que tiveram poder e renda
diminuídos após a Grande Depressão e a II Guerra Mundial, e a instauração do
neoliberalismo provocou um aumento da concentração de renda nessa classe.

Assim, os governos da Inglaterra e dos EUA incentivaram


diversos programas que visavam à expansão do setor privado na prestação e
no fornecimento de bens e serviços, com o intuito de reduzir as intervenções
estatais. Ainda que as justificativas para esses programas variassem, alguns
objetivos típicos do discurso neoliberal eram frequentemente citados, tais como
a melhoria do desempenho econômico dos bens públicos e serviços, a
despolitização de decisões econômicas, a geração de receita através da venda
de ativos públicos, o corte de despesas públicas, a redução do poder dos
sindicatos, e a promoção do consumismo. Caso uma intervenção pública fosse
necessária, ela deveria ser direcionada para ampliar a participação do setor
privado sobre a cidade.

Nos Estados Unidos, o setor privado sempre foi uma força


central nos programas urbanos federais, tanto sob administração Democrata
quanto Republicana, como demonstram diversos estudos sobre as ações do

10
Segundo Harvey (2003), esse aumento do petróleo ocorreu devido ao acréscimo dos preços
pela OPEP e como conseqüência da guerra árabe-israelense de 1973, durante a qual as
exportações de petróleo para o Ocidente sofreram embargo árabe, o que resultou tanto em
um acréscimo no custo dos insumos energéticos, gerando uma busca por novas tecnologias
mais econômicas energeticamente, quanto no problema da reciclagem dos petrodólares
excedentes, o que acentuou ainda mais a instabilidade dos mercados financeiros mundiais.
38

programa federal de renovação urbana americano dos anos 1950 (Urban


Renewal) e sobre o caso clássico das ações de Robert Moses em Nova York11.
Além desses, outros casos exemplificam como o privatismo esteve sempre
associado às políticas urbanas norte-americanas muito antes da virada
neoliberal, como o desenvolvimento urbano privatista da Philadelphia/PA,
desde o século XVIII, detalhado por Warner (1989), e a ação da agência
municipal San Francisco Redevelopment Agency (SFRA), que dirigiu o
desenvolvimento urbano da cidade de San Francisco/CA conforme poderosos
interesses do capital privado12. Sobre este último caso, Hartman (1974) aponta
que a transformação urbana da área South of Market (SOMA) e a construção
do Yerba Buena Center, ambos liderados pela municipalidade, tiveram como
consequências a destruição da vizinhança de milhares e milhares de
trabalhadores e pessoas pobres, especialmente minorias raciais e idosos, ou
seja, uma comunidade inteira foi destruida para dar lugar a grandes negócios
privados.

Na Grã-Bretanha, a ideia de promover o desenvolvimento


urbano orientado pelo setor privado também ocorreu. Contudo, no século XX
houve um grande envolvimento do poder público britânico no processo de
transformação urbana, fazendo com que a influência do privatismo na política
urbana inglesa fosse menos uniforme, e o crescimento urbano dirigido de modo
mais contínuo pelo poder público. Entretanto, mesmo nos períodos em que o
setor público participou ativamente do planejamento das cidades, a influência
do privatismo continuou a afetar o modelo de desenvolvimento urbano inglês.

Barnekov et al. (1989) identificam quatro importantes


dimensões sobre a influência do privatismo nas políticas urbanas americana e
inglesa nas décadas de 1980: 1) a prioridade, em todas as áreas de atividades,
deveria ser dada aos requisitos necessários para uma maior eficiência do
mercado; 2) a iniciativa privada, e não o setor público, deveria ser convocada

11
Para um exame detalhado, ver: CARO, Robert A. The Power Broker: Robert Moses and the
Fall of New York. New York: Vintage books, 1975; BERMAN, Marshall. “In the Forest of
Symbols: Some Notes on Modernism in New York”. In: All That is Solid Melts into Air. New
York: Penguin, 1982. (p. 287-329).
12
Ver: HARTMAN, Chester. The transformation of San Francisco. New Jersey: Rowman and
Allanheld, 1984; HARTMAN, Chester. Yerba Buena: land grab and community resistance in
San Francisco. San Francisco: Glide Publications, 1974.
39

em todas, ou em grande parte, das tomadas de decisões de políticas sociais; 3)


a intervenção pública seria necessária apenas para ajudar o setor privado a
obter maior participação possível em diversos setores; 4) os programas
públicos deveriam seguir a metodologia administrativa e financeira do setor
privado.

O discurso dos governos Thatcher e Reagan defendia que


essa era a única resposta nacional viável para os problemas de estagnação
econômica e para reverter o processo de declínio industrial que as cidades
refletiam. Fazia-se necessária uma rápida transição de uma sociedade
industrial para uma pós-industrial, exigindo, para isso, um realinhamento geral
das infraestruturas institucionais e tecnológicas para além do foco na produção
industrial. Para acompanhar essa transição, o espaço urbano deveria ser
rearranjado, de modo a tornar possível o aumento da mobilidade espacial e a
desconcentração das atividades econômicas, moldando-o de acordo com as
necessidades das empresas privadas. Segundo o discurso da chamada
“regeneração urbana”, somente através da adaptação local seria possível uma
mudança nacional. Neste momento, as cidades assumem uma grande
importância frente à economia nacional, uma vez que o alvo não era
propriamente a recuperação de áreas degradadas pela crise, mas sim a
adaptação do espaço urbano às exigências espaciais de um novo modelo
econômico, mais flexível (Harvey, 2003).

O modelo tradicional de intervenção urbana, baseado na ajuda


estatal para as cidades, era visto como um entrave no processo de adaptação
urbana e, assim, retardaria a recuperação da economia nacional. Nos EUA, a
nova estratégia de intervenção urbana sob a maciça influência privatista incluía
a restrição ou a retirada total da intervenção federal dos assuntos locais, além
da redução de despesas com o social e o ambiental, devolvendo aos estados e
às cidades a responsabilidade para resolver seus próprios problemas urbanos
e estimulando a competição entre cidades. Assim, a solução encontrada,
principalmente pelas regiões mais degradadas, era formar parcerias com os
setores privados e desenvolver planos estratégicos para melhorar suas
vantagens em relação a outros municípios.
40

Na Inglaterra também houve um grande estímulo à iniciativa


individual e à auto-suficiência da comunidade e do município, e o
encorajamento do setor privado se tornou o principal foco da política urbana
nacional durante os anos 1980. Portanto, os principais fatores da
transformação urbana – terra, moradia e serviços locais – tornaram-se os
principais alvos das privatizações no governo Thatcher.

Contudo, a emergência do privatismo na política urbana não


ocorreu abruptamente na Inglaterra, uma vez que há pelo menos uma década
antes da vitória de Thatcher, a dimensão econômica das cidades já era
enfatizada na política urbana britânica. Soma-se a isso o fato de que a
economia e as condições sociais em muitas cidades britânicas continuaram a
se deteriorar apesar das iniciativas do pós-guerra. Isso contribuiu para
fortalecer a crença de que o sistema estatal de planejamento era ineficiente.
Harvey (2006) aponta que as posturas das governanças urbanas passaram de
uma abordagem “administrativa”, nos anos de 1960, para formas de ação
“empreendedoras”, já desde o início da década de 1970 na Grã-Bretanha.

“A desindustrialização, o desemprego disseminado e aparentemente


“estrutural”, a austeridade fiscal aos níveis tanto nacional quanto
local, tudo isso ligado a uma tendência ascendente do
neoconservadorismo e a um apelo muito mais forte (ainda que
frequentemente, mais na teoria do que na prática) à racionalidade do
mercado e à privatização, representam o pano de fundo para
entender por que tantos governos urbanos, muitas vezes de crenças
políticas diversas e dotados de poderes legais e políticos muito
diferentes, adotaram todos uma direção muito parecida.” (HARVEY,
2006, p. 168)

Assim, Barnekov et al. (1989) apontam quatro fatores que


direcionaram a política urbana inglesa já na década de 1970, e que foram
implantados com mais vigor a partir da eleição de 1983, quando o governo
Thatcher implantou um programa de privatização abrangente: 1) aumento da
pobreza e de más condições de moradia; 2) aumento das taxas de
desemprego, particularmente de homens; 3) a concentração de minorias raciais
nos centros das cidades e 4) a publicação, em 1971, do Inner Area Studies,
estudos coordenados por Peter Walker, então secretário do meio ambiente.
41

O governo de Thatcher reduziu o papel das autoridades locais


na implantação das políticas urbanas, que passaram a ser gerenciadas por
agências estatais. A intenção do governo era manter o máximo de controle
sobre a distribuição e administração dos investimentos públicos que ainda
permaneceram, buscando reduzir o nível de gastos com as cidades. Como
resultado da retirada do apoio estatal, entre 1979/80 e 1985/86, a taxa média
de dívidas públicas locais dobrou e o efeito direto nas cidades foi um brusco
aumento nos impostos municipais, sem que houvesse melhoria nos serviços
prestados.

Outro ponto bastante relevante dessas políticas era o


financiamento direto do capital privado aos programas urbanos através de
parcerias público-privadas. Segundo o discurso governamental, essas
parcerias induziam o capital privado a investir em locais abandonados pelo
mercado13. A adoção desse modelo significava que a cidade era o lugar de se
fazer negócios e que os políticos, o Estado e a administração local precisavam
se adaptar às necessidades da comunidade empresarial, além de confiar nas
ações do setor privado para direcionar o processo de “regeneração urbana”.
Esse modelo foi aplicado integralmente na Inglaterra, ainda que muitas vezes
isso tenha ocorrido por omissão da ação governamental e não por projeto,
como analisam Barnekov et al. (1989).

A responsabilidade da administração local foi limitada a


promoção da cidade para atrair tanto as indústrias quanto o terceiro setor,
enquanto que as políticas do governo federal se voltavam para estimular a
concorrência entre as cidades, numa estrutura concorrencial interurbana de
“soma zero”, como definido por Harvey (2006) para se referir ao jogo em que
apenas um participante ganha um montante igual ao que os outros perdem.
Esse processo acabou culminando na transformação da política econômica
local em puro marketing urbano, já que as administrações locais procuravam
realçar suas qualidades a todo custo para conseguir algum tipo de assistência

13
Essa ideia de incentivar parcerias com o setor econômico para promover melhorias nas
comunidades locais foi utilizada, em 1981, por um órgão de financiamento privado criado com
o apoio do governo, o Business in the Community (BIC). O governo britânico passou a
considerar o BIC como um poderoso instrumento de desenvolvimento econômico urbano,
transferindo a administração pública para o setor privado (BARNEKOV et al, 1989).
42

financeira do governo federal. Assim, o marketing urbano se tornou uma prática


comum, passando de uma simples promoção de cidade para uma componente
chave das estratégias de desenvolvimento local, promovendo uma verdadeira
caçada por investimentos externos à comunidade local e forçando a mutação
da administração pública para uma espécie de “empreendedorismo urbano”14.

“A maior ênfase na ação local para enfrentar esses males também


parece ter algo a ver com a capacidade declinante do Estado-Nação
de controlar os fluxos financeiros das empresas multinacionais, de
modo que o investimento assume cada vez mais a forma de
negociações entre o capital financeiro internacional e os poderes
locais (que fazem o possível para maximizar a atratividade do local
como chamariz para o desenvolvimento capitalista). Além disso, a
ascensão do empreendedorismo urbano talvez tenha tido um papel
importante na transição geral da dinâmica do capitalismo de um
regime fordista-keynesiano de acumulação capitalista para um
regime de ‘acumulação flexível’. Nessas últimas duas décadas, a
transformação da governança urbana teve raízes e implicações
macroeconômicas importantes.” (HARVEY, 2006, p. 168)

A busca pela “cidade privada” na Inglaterra foi mais uma


questão político-discursiva do que prática, já que não colcou efetivamente em
prática um programa urbano em larga escala. Nesse sentido, é necessário
diferenciar a retórica dos defensores da política e o desempenho seu real, uma
vez que as políticas urbanas continuaram enraizadas no domínio público. O
quadro político, tanto local quanto nacional, o planejamento e o fornecimento
de muitos serviços urbanos, a provisão de infraestrutura, bem como parte do
financiamento de programas de revitalização de centros urbanos, continuaram
a ser dirigidos e implantados pelo Estado. Assim, a ação do setor privado nas
cidades britânicas nos anos 1980 constituiu, segundo Barnekov et al. (1989),
um projeto marginal à uma atividade essencialmente pública, com o setor
público atuando inúmeras vezes em benefício privado.

Portanto, duas importantes contradições podem ser


encontradas na política de privatização urbana na Inglaterra nos anos 1980: 1)
os esforços dirigidos para trazer o setor privado de volta à cidade pretendiam
reduzir a carga de investimento público no desenvolvimento urbano; contudo,
14
Ver: HARVEY, David. Do administrativismo ao empreendedorismo: a transformação da
governança urbana no capitalismo tardio. In: A produção capitalista do espaço. São Paulo: ed
AnnaBlume, 2006.
43

os programas adotados pelo governo dependiam diretamente de contínuas e


substanciais contribuições do setor público para estimular os investimentos
privados. Apesar disso, o setor privado se tornou o principal beneficiário na
maioria desses projetos; 2) o setor privado foi promovido pelo governo como
catalisador da regeneração urbana, mas esse discurso, na verdade, fez parte
de uma estratégia de corte do investimento estatal nas cidades. Por outro lado,
as melhorias geradas por essas políticas em áreas degradadas deveriam ser
compartilhadas pelos grupos a quem, de fato, pertencem; entretanto, esses
projetos acabaram por exacerbar as divisões sociais e a segregação espacial.

Nos Estados Unidos, como aponta Harvey (2006), o


empreendedorismo cívico há muito tempo já era parte importante dos sistemas
urbanos, mas a diminuição do fluxo de repasses federais e das receitas dos
tributos locais depois de 1972, pelo presidente Nixon15, levou ao renascimento
da ideologia privatista naquele país. Quando Reagan assumiu o governo, sua
prioridade era reverter o declínio econômico da nação através de cortes de
despesas públicas para aliviar os cofres depois de décadas de intervenção
governamental na economia local. Ele propôs restringir gastos domésticos,
afrouxar ou eliminar restrições regulatórias na iniciativa privada e reequilibrar o
sistema federal. Contudo, muitos dos pressupostos da administração de
Reagan para as cidades foram articulados antes de 1980 por um grupo
apontado pelo presidente Carter durante os últimos anos de sua administração.
Essa Comissão propôs uma “Agenda Urbana”, que nada mais era do que um
evidente repúdio à política urbana de Carter. Nos seus relatórios, concluiu que
enquanto a urbanização como processo ainda era importante para o
desenvolvimento da economia americana, essa economia não era mais
dependente do crescimento econômico das antigas cidades industriais em
decadência.

Assim, essa nova agenda urbana pregava o abandono da


política urbana nacional, principalmente porque não reconhecia os problemas
urbanos como nacionais, mas como uma variedade de dificuldades locais.
Esse discurso ajudou a administração Reagan a legitimar seus esforços de por

15
Segundo Harvey (2006), foi seu sucessor, Gérald Ford, quem decretaria a substituição de
programas como o Urban Renewal e o Model Cities, conduzidos pelos governos municipais,
por subisídios do setor privado para o desenvolvimento local.
44

fim a assistência federal as áreas urbanas problemáticas. Defendiam que as


cidades deveriam fazer um balanço de si mesmas para entender as forças de
mercado que agem sobre elas para aproveitar suas possibilidades e suas
vantagens competitivas. Por isso, a maioria das propostas introduzidas pela
administração Reagan foi projetada para não contar com intervenções federais,
havendo apenas uma exceção: as Zonas Empresariais (Enterprise Zones) –
um conceito adaptado do programa britânico que estabelecia áreas no interior
das cidades onde a atividade econômica empresarial era encorajada através
da isenção de impostos, taxas e outros encargos governamentais. Embora as
disposições específicas da legislação americana divergissem do modelo
britânico, o preceito era o mesmo: promover o livre mercado em áreas
destinadas a esse fim através da redução de tributos. Contraditoriamente ao
padrão das políticas urbanas do período, grandes montantes de recursos
públicos foram gastos para implantação dessas áreas.

Em 1987, Reagan nomeou uma Comissão de Privatização que


basicamente deveria privatizar a prestação de serviçios. Barnekov et al. (1989)
apontam que embora haja evidências de que a privatização da prestação de
serviços levou a uma maior eficiência e a uma redução de custos, existem
poucos estudos preocupados em mostrar o impacto mais global dessas
privatizações. As pesquisas que demonstram a redução de custos e a
eficiência da privatização, muitas vezes ignoram a tendência dos prestadores
de serviços em beneficiar apenas os usuários solventes, enquanto que grupos
fragilizados são negligenciados.

A administração Reagan associava a lógica privatista às


políticas urbanas como uma estratégia para não investir. A redução do
financiamento federal foi substancial e uma ampla gama de programas urbanos
e sociais foram eliminados ou reduzidos drasticamente do escopo do Estado.
As conseqüências desse desengajamento federal recaíram, em especial, sob a
população urbana menos favorecida. Segundo Harvey (2008), o ajuste
neoliberal promoveu uma maciça concentração de renda, acelerando o
crescimento da taxa de pobreza e implicando no empobrecimento de grande
parte da população.
45

I.4. A aceitação de um modelo de planejamento.

A crise do financiamento público acentuada durante o governo


Reagan através dos maciços cortes nos repasses financeiros diminuiu a
margem de manobra dos governos locais e promoveu uma busca desesperada
por inventimentos privados. Soma-se a isso, a instabilidade gerada pela grande
mobilidade do capital e a perda de capacidade regulatória dos Estados
Nacionais frente à reestruturação políticoeconômica neoliberal. Esse cenário
levou a um acirramento da competição interurbana, fazendo com que os
governos municipais adotassem soluções estratéticas para tornar as cidades
mais atraentes às empresas, turistas e investidores16. As técnicas de gestão
empresarial, portanto, passaram a integrar a agenda municipal norte-americana
a partir da década de 198017, e o planejamento estratégico e o city marketing
foram incorporados às suas políticas urbanas (COMPANS, 2002; HARVEY,
2006; NOVAIS, 2010).

Novais (2010) mostra que o conceito de estratégia surgiu no


final do século XVIII como uma ideia de gestão de guerra e teve seu uso
associado aos negócios quando do aumento da concorrência comercial, interna
e externa, devido a maior participação de países recém industrializados no
mercado internacional. O conceito ganhou novas proporções na Universidade
de Harvard, nos Estados Unidos, onde teria sido ampliado para um modelo de
gestão empresarial chamado strategic management. O autor aponta Michael
Porter, professor da Harvard Business School, como uma das principais
referências a abordar esse tema. Porter presidiu o Comitê de Estratégia
(Strategy Committee) da Comissão Presidencial para a Competitividade
Industrial (President´s Commission on Industrial Competitiveness), em 1983,
durante o governo Reagan, o que resultou no seu livro “A vantagem
competitiva das nações”, de 1989, no qual afirmava que os lugares deveriam
prover um ambiente adequado para a competitividade empresarial, ratificando
16
Harvey (2006) cita o exemplo de Harbor Place, em Baltimore (1978), como um dos pioneiros
desta prática para impulsionar a economia local pelo incentivo ao turismo, através de
empreendimentos privados voltados às atividades de comércio, serviços e lazer. Esse projeto,
contudo, foi realizado em terras municipais da região portuária.
17
Novais (2010) aponta, contudo, que a gestão estratégia já estava associada a administração
empresarial desde os anos 1960.
46

a importância das nações para o êxito competitivo das empresas. Ainda


segundo Novais (2010), o planejamento estratégico foi trazido para o setor
público como uma variação do modelo Swot18, cuja característica consiste em
recolher dados importantes que caracterizam o ambiente interno (forças e
fraquezas) e externo (oportunidades e ameaças) da empresa, a fim de
minimizar as fraquezas e maximizar as forças. Contudo, o autor alerta para o
fato de que o desenvolvimento de planos estratégicos no setor privado e no
público tem diferenças gritantes, dado que o primeiro busca a eficácia nas suas
decisões, enquanto o segundo deve pautar-se pela equidade social. Essa
diferença fundamental é encoberta por semelhanças generalizadas entre as
etapas de desenvolvimento dos planos, através de um discurso que equipara
domínios diferentes.

“Por meio de um discurso de subversão da ordem simbólica


estabelecida faz desaparecer a distinção entre elementos distintos
(privado ≠ público) e impõe um novo entendimento (privado =
público). Trata-se de uma ação política, realizada no âmbito das
categorias de percepção. A argumentação a favor da estratégia em
organizações do setor público apresenta dificuldades cuja superação
exige recursos lógicos variados, em geral imediatos. Na transposição
da estratégia para a cidade, em virtude da particularidade dessa
última, relativamente às organizações, os meios tendem a ser mais
sofisticados”. (NOVAIS, 2010, p. 69)

Não obstante, a acolhida de um modelo de planejamento


urbano depende da existência de certas condições, objetivas e subjetivas,
previamente estabelecidas e socialmente aceitas para que o proposto se
relacione com a realidade19 (BOURDIEU, 1989). Como salienta Compans

18
A sigla SWOT deriva das iniciais dos termos ingleses Strenghts, Weakness, Opportunities e
Threats. A técnica de análise SWOT foi elaborada pelo norte-americano Albert Humphrey,
durante o desenvolvimento de um projeto de pesquisa na Universidade de Stanford, entre
1960 e 1970. Segundo Novais (2010), o termo foi aportuguesado para FOFA (forças,
oportunidades, fraquezas e ameaças).
19
Referência ao conceito de “real relacional” de Bourdieu (1989): “é preciso pensar
relacionamente. Com efeito, poder-se-ia dizer, deformando a expressão de Hegel: o real é
relacional. Ora, é mais fácil pensar em termos de realidades que podem, por assim dizer, ser
vistas claramente, grupos, indivíduos, que pensar em termos de relações. É mais fácil, por
exemplo, pensar a diferenciação social como forma de grupos definidos como populações,
através da noção de classe, ou mesmo de antagonismos entre esses grupos, que pensá-la
como forma de um espaço de relações. (...) A primeira urgência, em todos estes casos, seria
tomar para objeto o trabalho social de construção do objeto pré-construído: é aí que está o
verdadeiro ponto de ruptura.” (p. 28).
47

(2002), “as teorias do urbanismo apenas repercutem na prática das


intervenções públicas quando adequadas às aspirações e às demandas do
sistema político e das elites dirigentes locais” (p. 57). Assim, a identificação
necessária entre o poder público e a empresa privada a fim de viabilizar a
abordagem estratégica nas cidades, que tratava como iguais categorias
diferentes, tornou-se possível nos EUA devido à convergência entre a agenda
política do governo Reagan e a lógica privatista tradicionalmente presente na
sociedade americana20.

A transposição do modelo da administração e planejamento de


empresas para a administração e planejamento de entidades públicas e,
depois, para as cidades começa nos EUA e é levada para a Europa, onde o
modelo é amplamente divulgado pela experiência de Barcelona, chegando
posteriormente ao Brasil pelo Rio de Janeiro, como demonstra Novais (2010).

O contexto brasileiro, em cujos arranjos sociopolíticos pode ser


identificado o predomínio do privatismo21, principalmente na República Velha e
no Neoliberalismo dos anos 90, constituia-se num campo preparado para a
acolhida da ideia do planejamento estratégico. Aqui o modelo é reapropriado e
ajustado nacional e localmente, de acordo com as condições e necessidades
de diferentes agentes e disputas, submetendo as cidades a dinâmica de
acumulação e reprodução do capital. A população urbana, cuja grande maioria
ainda não conquistou o direito à cidade, fica à mercê das relações de poder
vinculadas a esse processo, já que há no Brasil a ausência de uma esfera
pública de universalização de direitos, regida pela sociedade pela via
democrática; “este o verdadeiro sentido do privatismo no Brasil – entre
governos que estatizam ou que privatizam, o que sempre falta é a coisa
pública, em sua acepção democrática” (CAMPANTE, 2008, p. 183). Como
aponta Vainer (2010), tem-se na cidade da ‘periferia do capitalismo’ a primazia
da ideologia urbana das cidades centrais, configurando-se em:
20
Novais (2010) salienta que a adoção da abordagem estratégica por locais de grande
visibilidade nos EUA, como San Francisco (San Francisco Strategic Plan: making a great city
greater – lançado em 1983), por exemplo, colaboraram para a aceitação, credibilidade e
disseminação desse tipo de planejamento, já que o prestígio dos lugares em que foi
implantado foi transferido para o modelo.
21
Sem esquecer, contudo, o predomínio do estatismo durante os governos Vargas e o regime
militar (CAMPANTE, 2008).
48

“Ideias fora do lugar, nem por isso inócuas ou ingênuas, na medida


em que, acionadas, e graças à legitimidade que lhes confere sua
dupla origem – a empresa e os países ‘desenvolvidos’ –, operam em
favor de políticas e planos urbanos que recriam, de maneira
ampliada, as relações de poder e a desigualdade que constituem as
formas singulares de nossas cidades e nossa urbanidade.” (VAINER,
2010, p. 13)
49

CAPÍTULO II

________________________________________
_____________________________________________________

Etapas de transformação do espaço urbano em Santos:


estratégias desenvolvimentistas do Estado e ondas de
investimento imobiliário (décadas de 1910, 1940 e 2000)
_____________________________________________________
________________________________________
50

II.1. Introdução.

Esse capítulo apresenta e justifica a escolha de três etapas do


desenvolvimento de Santos como épocas em que percebo a aceleração das
mudanças urbanísticas na cidade em virtude de diversas alterações nas
regulamentações urbanas a fim de atender as necessidades do capital privado.

Ao longo da análise, percebe-se a ausência de controles no


processo de estruturação urbana pela municipalidade santista, o que parece
ser omissão ou conivência com interesses privados e particularistas frente aos
coletivos. Há, contudo, que se ampliar a investigação no sentido de entender
como estava regulamentado o uso da terra em cada etapa em Santos e,
comparativamente, em outras cidades brasileiras de porte e importância
econômico-social semelhantes.

Na primeira etapa, trata-se da virada do século XIX ao XX,


período em que a cidade vivencia um grande crescimento populacional com a
inauguração da estrada de ferro da São Paulo Railway e da reestruturação do
porto. A cidade se expandiu para fora dos limites do centro em direção à praia
e teve como principal eixo estruturador dessa expansão a Avenida Conselheiro
Nébias. Contudo, enquanto o vetor da participação e da valorização imobiliária
seguia ao longo da Avenida Conselheiro Nébias em direção à praia da Barra,
onde surgiam os primeiros casarões e palacetes da elite, além dos hotéis e dos
clubes de luxo, outro vetor, o da exclusão, que incluía os trabalhadores braçais,
como os imigrantes e os ex-escravos, os levava a ocupar a região central da
cidade e os empurrava para as encostas dos morros e os arrabaldes mais
próximos ao perímetro urbano.

Nesse período, há um grande interesse do governo estadual


em interferir nas decisões da municipalidade, atitude que deve ser entendida
dentro do projeto republicano paulista dos representantes do grande capital
cafeeiro em desenvolver e expandir os investimentos necessários ao seu
negócio, mantendo controle político no plano estadual. Assim, as
transformações da cidade alcançam um grande dinamismo devido à economia
51

cafeeira, enquadrando-se no conceito de privatismo porque, embora


comandadas pelo Estado, foram reivindicadas pelo capital privado oriundo do
apogeu da economia cafeeira com o objetivo de garantir sua reprodução
ampliada.

Mapa 1 – Primeiro recorte espaço-temporal: região central e Avenida Conselheiro


Nébias. Mapa de Santos em 1903, levantamento feito pela Comissão de Saneamento.
Fonte: Site Novo Milênio. www.novomilenio.inf.br/santos/mapa31g.htm. Acesso em:
janeiro de 2007. Elaboração própria.

O próximo recorte se dá na segunda metade do século XX. A


função balneária da cidade, promovida inicialmente pela elite cafeeira,
impulsiona verdadeiramente uma nova dinamização do espaço urbano santista,
com intensa verticalização da orla a partir de 1947, com a abertura da Via
Anchieta. Soma-se a isso, o crescimento das atividades portuárias, de
comércio e serviços que repercutiram tanto no crescimento econômico quanto
populacional da cidade, entre 1940 e 1950. Nesse período, tem-se o
desenvolvimentismo de Juscelino Kubitschek, a implantação da indústria
automobilística da região do ABC e a criação do pólo industrial petroquímico e
siderúrgico em Cubatão, atraindo um grande contingente de mão de obra em
52

busca de trabalho na construção dessas obras de grande porte. A construção


civil em Santos também foi fortemente impulsionada pela facilidade de
comunicação entre o planalto e a Baixada proporcionada pela Via Anchieta.
Além disso, a facilidade de prestações para aquisição de apartamentos,
estimulada pela propaganda imobiliária repercutiu na substituição acelerada
dos velhos palacetes pelos arranha-céus da época, efetivando a verticalização
da orla praiana. Contudo, esse período também é fortemente marcado por
assentamentos subnormais, pela ocupação desregrada dos morros e pelo
crescimento desordenado de Vicente de Carvalho, caracterizando o descaso
da administração de Santos em tratar com políticas públicas habitacionais
voltadas para as camadas mais pobres. O capital privado continuou a influir
diretamente sobre a locação da população dentro da cidade, organizando-a em
benefício próprio. Na virada do século, era representado pela elite cafeeira e, a
partir do final da década de 40, por seus descendentes santistas e paulistanos,
somados à recente burguesia industrial.

Mapa 2 – Segundo recorte espaço-temporal: orla da praia. Mapa de Santos em 1954,


elaborado pelo historiador local Francisco Martins dos Santos para fins de divulgação
turística, principal atividade do período. Fonte: Site Novo Milênio.
http://www.novomilenio.inf.br/. Acesso em: janeiro de 2011. Elaboração própria.
53

Já no século XXI, o terceiro recorte é marcado por ações do


poder público no sentido de atrair capitais tanto ao núcleo urbano inicial de
Santos, quanto no extremo oposto da ilha, especialmente na orla, que passa a
ser novamente alvo do setor imobiliário e foco de investidores, principalmente
em função das especulações sobre o crescimento econômico advindo do pré-
sal. Os primeiros reflexos dessa especulação sobre os benefícios econômicos
que serão trazidos pela Petrobrás, discurso em torno do qual orbitam a
produção imobiliária e grande parte das políticas urbanas municipais, já podem
ser constatados, por exemplo, pela migração de parte da população santista
para municípios vizinhos devido a aumento exorbitante dos preços dos imóveis
na cidade, o que tem intensificado o trânsito na região, já que a integração de
transportes entre as cidades ainda é precária. Já o outro foco da política
urbana santista é o chamado centro histórico, alvo das políticas do Programa
de Revitalização e Desenvolvimento da Região Central Histórica de Santos,
cujo nome fantasia é Alegra Centro. O programa defende a revitalização dessa
área como ponto fundamental para o desenvolvimento econômico e social de
toda a cidade, seguindo os preceitos de Jordi Borja.

Assim, o Plano Diretor santista de 1998 se tornou um marco no


modelo de desenvolvimento adotado pela cidade, pois o ideal privatista, que
percorreu a política urbana de Santos ao longo de um século, encontra nesse
plano solo fértil para se desenvolver por completo. Demonstra não só a
tentativa de inserção de Santos no padrão internacional de gestão empresarial
de cidades, no pico de difusão dessa ideologia, mas principalmente representa
a consolidação do privatismo como modelo de gestão urbana.
54

Mapa 3 – Terceiro recorte espaço-temporal: bairros lindeiros à praia e região central.


Planta de abairramento de Santos em 2010. Fonte: Prefeitura Municipal de Santos,
2010. Elaboração própria.

Portanto, esse capítulo também analisa como o poder político


atuou na localização das classes sociais e quais as forças envolvidas
diretamente nas decisões políticas sobre ordenamento do solo urbano. Dirige-
se a entender se existiu uma estreita ligação entre o capital privado e o poder
público em Santos e quais os efeitos dessa relação na configuração sócio-
espacial da cidade.

II.2. Santos no Final do Século XIX.

II.2.1. Modernização urbana sob a dinamização da economia do café.

Com a inauguração da ferrovia São Paulo Railway, em 1867,


Santos vivenciou um crescimento populacional vertiginoso, tornando
imprescindível a expansão dos seus limites urbanos da época. Este período
pode ser caracterizado como uma “segunda fundação” da cidade nascida no
início do período colonial, tal qual o historiador Eurípedes Simões de Paula
55

(1954) sintetizou o vigor das mudanças ocorridas na cidade de São Paulo no


último quartel do século XIX, da qual Santos era complemento indispensável.

O porto22 de Santos passa a ser a grande porta de escoamento


da produção cafeeira do então chamado “Norte” Paulista que, na segunda
metade do século, fundamentado no trabalho livre, rapidamente superava
àquela da área fluminense. A demanda externa crescente pelo café e a oferta
elástica de trabalhadores livres e de terras permitiram aos cafeicultores
paulistas, com o apoio do Estado e de capitais forâneos, construir ferrovias e
expandir as plantações pelo interior da província, sempre evitando terras
abaixo da linha do trópico, para minimizar as geadas, e procurando a fértil terra
roxa sob as grandes florestas (MILLIET, 1982; MOMBEIG, 1984;
SZMRECSÁNYI, 1986).

Foto 1 – Porto do Consulado na década de 1880. Foto de Marc Ferrez - Acervo


Biblioteca Mário de Andrade. Fonte: CALDATTO, 2004.

Assim, no final do século XIX, Santos se multiplicara. A cidade


era composta por contingentes de trabalhadores do porto (muitos dos quais
imigrantes), comerciantes de vários portes, incluindo uma elite de comissários

22
Em 1860 o porto exportava 36.250 sacas de café, passando para 2 milhões em 1895, e
atingindo 13.130.933 em 1909, quando a exportação atingiu 53,5% do seu movimento total,
da qual 98,5% era constituído pelo o café (GITAHY,1992).
56

e corretores, além de banqueiros e finaciadores-importadores transacionando


com o café, o seu financiamento, a oferta de produtos estrangeiros. A esses
grupos somavam-se ainda levas de ex-escravos, alguns dos quais
provenientes de antigos quilombos.

Com o adensamento populacional em um núcleo rodeado por


uma área alagadiça, inúmeras doenças se alastravam. Impactante foi, por
exemplo, a epidemia de febre amarela de 1889 que durou de março a março
dizimando 750 pessoas, o correspondente a 4% da população que
permanecera na cidade (ANDRADE, 1989; GITAHY, 1992; LANNA, 1996).
Tais epidemias, que já tinham se tornado frequentes em Santos desde os anos
50 daquele século, colocavam em risco não só a entrada de imigrantes como
também comprometiam o bom funcionamento do porto. Nesse período, muitos
navios se recusaram a atracar no chamado “porto da morte”, onde tripulações
inteiras foram perdidas por doenças que assolavam a cidade. Em decorrência,
surgiram medidas governamentais que visavam à reorganização portuária e
reformas sanitaristas.

A reforma e a ampliação do porto mostravam-se essenciais


para a consolidação da economia cafeeira do Estado de São Paulo, mesmo
porque as epidemias que assolavam a cidade passaram a atingir a capital e o
interior da província, levadas principalmente pelos imigrantes que
desembarcavam em Santos rumo às fazendas de café. Em 1892, a cidade foi
alertada pelo governo do estado sobre a necessidade de se adotarem medidas
de saneamento devido aos entraves que as epidemias poderiam impor ao
desenvolvimento da economia cafeeira (BERNARDINI, 2006; NUNES, 2001).

Nesse panorama, o saneamento de Santos e as reformas


urbanísticas a ele acopladas foram impulsionados por interesses explícitos de
uma elite econômica bem representada nas várias instâncias governamentais e
vinculada a interesses de capitais estrangeiros. Participando ativamente da
estrutura política municipal, estadual e federal após a República, essa elite se
utilizou do seu controle político não só para fomentar a economia cafeeira, mas
também outros negócios, incluindo serviços urbanos:
57

“(...) a burguesia emergente de São Paulo aprendeu a enxergar o


café como um conjunto de atividades econômicas interligadas, às
quais políticas especificas de Estado poderiam ser de grande
estímulo por aumentar os lucros privados através de recursos
públicos. Ao mesmo tempo, há varias evidências de que essa
burguesia foi também rápida em definir alianças e oposições com
outros grupos socioeconômicos e dentro de suas próprias fileiras.”
(SZMRECSANYI, 1993, p. 211)

Foto 2 – Construção do cais em 1890. Foto de José Marques Pereira - Acervo Gino
Caldatto Barbosa. Fonte: CALDATTO, 2004.

Pela tese clássica de Furtado (1959), tal atuação diferenciou


essa camada de outras elites anteriormente dominantes no país, pois, embora
vinculada a financiamentos e ao mercado de consumo externo, de onde
provinham seus estímulos originais, promoveu no sudeste a formação de uma
economia capitalista com dinamismo interno ao país através da introdução da
mão de obra livre.

Dessa maneira, compreende-se que a reforma portuária e a


adoção de medidas sanitárias em Santos não podem ser desvinculadas, já que
faziam parte de um mesmo programa do governo federal e estadual para
melhorias das exportações, muito embora não constituíssem o mesmo projeto.
Como demonstra Bernardini (2006) com base nos relatórios estaduais da
Secretaria de Agricultura, Comércio e Obras Públicas do Estado de São Paulo,
58

a partir de 1892 passou a haver uma intensa atividade no setor de obras


públicas e intervenções urbanas, tornando-se o desenvolvimento urbano –
incluindo prioritariamente o saneamento em três cidades, dentre elas Santos –
meta do governo paulista durante toda a Primeira República.

Na virada do século XIX para o XX, São Paulo e Santos


viveram mudanças significativas nas suas estruturas urbanas, fruto da
reordenação socioeconômica consolidada nesse período. O ideal de
embelezamento aparece vinculado às intervenções higienistas nesse período.
Em Santos, a imagem da cidade de traços coloniais dá lugar a novas formas
urbanas subordinadas a uma ordem que demonstra o domínio da natureza pelo
homem. A partir das orientações de Saturnino de Brito, estabelece-se uma
nova relação entre o edifício e seu lote, isolando a moradia para promover a
ventilação e insolação. Com a mesma finalidade higienista, houve o
alargamento das avenidas e ruas para a condução e renovação de oxigênio. A
nova estrutura urbana se diferenciava radicalmente da colonial, imprimindo
novos padrões estéticos sem perder a harmonia do conjunto, ou seja, buscava-
se “o contato poético com uma paisagem sob controle – natureza submissa –
mas que não perde a beleza dos organismos em harmonia” (ANDRADE, 1991,
p. 61).

Todavia, os modelos urbanísticos pelos quais essas reformas


se pautaram foram escolhidos não só por razões técnicas ou de
embelezamento e representação, mas também comandados por interesses
imobiliários suscitados, sobretudo, pelo saneamento das terras próximas à
praia.

As reformas urbanas reordenaram tanto a estrutura física de


Santos, quanto a distribuição espacial de suas camadas sociais, distanciando
ricos e pobres. Aqueles que não se adaptaram aos novos modos exigidos
foram expelidos para a periferia e encostas dos morros, destituídos, portanto,
de qualquer benefício trazido pelo “progresso” da cidade.
59

II.2.2. Avenida Conselheiro Nébias na passagem do século XIX para o XX.

Aberta oficialmente no mesmo ano de inauguração da ferrovia,


1867, a Avenida Conselheiro Nébias aparece como o veio estrutural que
canalizou efetivamente esse desenvolvimento da cidade em direção à Barra,
pois foi a primeira a unir diretamente o porto à orla, permitindo o avanço da
urbanização para a porção sul da ilha. Inicialmente chamada de Rua da
Independência, passando a Rua Octaviana e posteriormente a Rua e depois
Avenida Conselheiro Nébias23, sua ocupação, assim como a de outras vias
largas em Santos, está ligada à ideia de modernidade buscada pelas famílias
que viam aumentar seu poder aquisitivo como consequência do surto cafeeiro.
A avenida se tornou um prestigioso local de moradia e eixo viário, onde
primeiro foram postas em prática as medidas sanitaristas e de embelezamento.

Antes da sua construção, por iniciativa do engenheiro de


ferrovias Ignácio Wallace da Gama Cochrane24, o trajeto até a Barra era feito
por um caminho sinuoso que, partindo do Largo da Matriz (atual Praça da
República) chegava até a praia, num ponto chamado Boqueirão. A Conselheiro
Nébias permitiu o percurso em linha reta, passando o trajeto antigo a ser
conhecido como Caminho Velho da Barra, caminho que existe ainda hoje
constituído pelas ruas Brás Cubas, Avenida Washington Luiz (o canal 3), Rua
Luís de Camões, alcançando a praia do Boqueirão pela Rua Oswaldo Cruz25.
No cruzamento desse caminho com a Avenida, conhecida na época como
Caminho Novo da Barra, nasceu o bairro da Encruzilhada.

23
Nome dado em homenagem ao santista Dr. Joaquim Octávio Nébias, que, segundo
RODRIGUES (1971), foi um político importante no cenário santista e de grande influência no
Brasil Império. Em 1852 foi nomeado presidente da província do Rio Grande do Sul e no
mesmo ano presidente da província de São Paulo. Foi ainda senador, presidente da
Assembleia e da Câmara dos Deputados no Rio de Janeiro, ministro da justiça, juiz dos feitos
da fazenda e conselheiro imperial de D. Pedro II.
24
Segundo ANDRADE (1989), Ignácio Wallace da Gama Cochrane teve inúmeras vinculações
com Santos: comissário de café, membro da Associação Comercial de Santos e presidente da
Câmara Municipal.
25
O canal 3 foi construído respeitando o caminho existente, assim como aconteceu em outros
exemplos na cidade. Isso evidencia a aproximação de Saturnino de Brito às ideias de Camilo
Sitte nos seus projetos de saneamento, como demonstram os trabalhos de ANDRADE (1992).
60

Mapa 4 – Planta de Santos em 1881 com demarcação do Caminho da Barra, futura


Avenida Conselheiro Nébias. Fonte: Leituras Cartográficas Históricas e
Contemporâneas, 2003.

Desde sua abertura, a Conselheiro Nébias funcionou como


ligação entre o centro e as chácaras de veraneio concentradas, inicialmente, na
atual praia do Boqueirão. Em outubro de 1872, o percurso de 6 quilômetros
entre o cais e a Barra passou a ser feito através de uma linha de bondes
puxados por muares, substituídos por bondes elétricos apenas em 1909. A
instalação desse meio de transporte na avenida inicia o processo de ocupação
efetiva da Barra. Antes, a praia era desvinculada da cidade devido à dificuldade
de acesso e poucos eram aqueles que realmente moravam nessa região,
ocupada apenas por chácaras onde as famílias tradicionais e de posses
passavam alguns períodos do ano. O adensamento da orla praiana também foi
61

estimulado logo que práticas como banhos de mar ou os exercícios físicos


passaram a ser associados à saúde, ao contrário do que se pensava
anteriormente (CORBIN, 1989). A ideia de que a apropriação do mar e sua
região limítrofe são benéficas consolida seu valor positivo na Europa somente a
partir do primeiro quartel do século XIX, mas a falta de saneamento em Santos,
assim como a lenta modernização dos costumes, nos leva a pensar que ali,
como em outras partes do Brasil, o “culto ao mar” tenha se atrasado algumas
décadas.

Na fase inicial da Avenida, a zona intermediária entre o atual


centro e a Barra era um enorme vazio, espaço alagadiço, revestido apenas por
vegetação rasteira. Após as drenagens promovidas pelo Estado, projetadas
inicialmente pelo Engenheiro Estevan Fuertes na década de 1890 e levadas
adiante por Saturnino de Brito de 1905 a 1910, a avenida foi também
responsável pelo povoamento dessa área (ANDRADE, 1989; BERNARDINI,
2006; LANNA, 1996).

Em 1907, entrava em vigor a Lei 265 de 05 de junho que tinha


por objetivo intensificar as construções e o povoamento das avenidas
Conselheiro Nébias e Ana Costa, esta construída posteriormente à primeira.
Para isso, a proposta do governo era de isentar de impostos por um ano os
prédios que fossem construídos ao longo dessas vias. As construções
deveriam demonstrar o ideal de beleza associado à salubridade que se
buscava. Nesse sentido, em 03 de janeiro de 1912 foi promulgada a Lei 489, o
primeiro esboço do Código de Obras separado do Código de Posturas da
cidade, que impunha recuos obrigatórios para as construções nessas avenidas,
assim como áreas mínimas de compartimentos, iluminação e ventilação, além
de regras como altura mínima para a construção de porões (NUNES, 2001).

Com a transformação da imagem da cidade vieram também


novos hábitos e costumes incorporados pela elite que ocupava a orla. Foi ao
longo dos 3.864 metros de comprimento da Avenida Conselheiro Nébias,
longa, larga e reta, que se desenvolveu a prática do ciclismo.
62

Foto 3 – Esquina da Avenida Conselheiro Nébias com Bartolomeu de Gusmão, no


bairro do Boqueirão, em frente a praia. Vê-se, à frente, as obras das linhas dos bondes
da Cia City. Década de 1930. Fonte: Fundação Arquivo e Memória de Santos.

No entanto, após a consolidação da elite na orla, os antigos


bairros centrais como o Paquetá e o trecho inicial da avenida, onde essa
população privilegiada se instalara num primeiro momento, passaram a ser
ocupados por trabalhadores e pequenos comerciantes. Os antigos casarões
foram pouco a pouco transformados em cortiços ou tendo alguns dos seus
cômodos alugados a estranhos pelas famílias que passaram a habitá-los. O
mesmo aconteceu com a Vila Nova, também atravessada pela Conselheiro,
ocupada por segmentos sociais de baixa renda e que, ao longo do tempo,
consolidou seu caráter de bairro comercial e de pequenas indústrias, deixando
de ser exclusivamente residencial26. Contribuiu para seu esvaziamento
populacional a explosão por desgaste de instalações de um dos cinco
reservatórios do gasômetro27 ali localizado, em 1967, destruindo dezenas de
prédios na redondeza.

26
O número de habitantes regrediu em função da construção do mercado municipal, em 1950.
27
Depósito da Cidade de Santos - Serviços de Eletricidade e Gás S/A, ficava na Rua Marechal
Pego Júnior, nº. 144 (MONDIN, 2006)
63

Contudo, no final do século, a perspectiva de embelezamento


vinha acompanhada por uma política repressora e destruidora de outras formas
de vida que não condiziam com o ideal almejado. A Comissão Sanitária,
responsável por vistoriar as habitações, fiscalizar a limpeza dos quintais e
terrenos baldios, além de promover desinfecções e a vacinação, através do
poder de polícia instituído pelo Estado, agia sobre a cidade e seus habitantes,
exterminando os cortiços pela demolição à força e desalojando centenas de
moradores numa batalha desigual, na qual a população era culpada pelas
mazelas e vícios da cidade. Essas ações foram fortalecidas pela instituição do
Código Sanitário e pelo novo Código de Posturas Santista de 1897,
instrumentos que permitiam a violação domiciliar em prol da saúde coletiva
(GAMBETA, 1984; GITAHY, 1992; LANNA, 1996).

A partir de 1896, o processo de extermínio dos cortiços foi


intensificado e a população passou a construir seus barracos nos arrabaldes da
cidade, ocupando morros como o do Fontana – local do antigo quilombo do
Jabaquara, e bairros ainda não urbanizados como a Vila Matias e o Macuco.
Coincidência ou não, nesse mesmo ano, em 12 de agosto, foi instituída a Lei
82, que estabelecia novos parâmetros de ordem estética e higiênica a serem
seguidos, para que ao longo das avenidas Ana Costa e Conselheiro Nébias,
que ligavam o centro à praia, surgisse uma nova e moderna cidade (NUNES,
2001).

O que vemos se consolidar são dois vetores distintos do


crescimento urbano no período: de um lado o vetor da exclusão, que atingia
trabalhadores braçais, como os imigrantes e os ex-escravos, e os levava a
ocupar a região central da cidade, encostas dos morros e os arrabaldes mais
próximos ao perímetro urbano. O vetor da exclusão compreendeu as zonas
norte e noroeste de Santos e um pouco da zona central, já que esta foi se
tornando quase que exclusivamente comercial. De outro lado, o vetor da
participação e valorização imobiliária seguia ao longo da Avenida Conselheiro
Nébias em direção à praia da Barra, onde surgiam os primeiros casarões e
palacetes da elite, além dos hotéis e dos clubes de luxo que transformavam a
orla em um núcleo de lazer da nova cidade “modernizada”. Esse vetor
abarcava a zona sul santista.
64

Portanto, a expansão de Santos após as Reformas Urbanas foi


marcada pela cisão da cidade em dois núcleos sociais, pois, à medida que
empurraram a população pobre para a periferia, também criaram condições de
ocupação e valorização da orla, assim como de parte da zona intermediária
entre cais e praias. Essas transformações se enquadram no conceito de
privatismo porque, embora comandadas pelo Estado, foram reivindicadas pelo
capital privado oriundo do apogeu da economia cafeeira com o objetivo de
garantir sua reprodução ampliada28.

Percebe-se a intenção do governo estadual de atuar sobre as


decisões da municipalidade, o que, na grande maioria das vezes, resultou em
embates e crises entre os dois níveis do Estado. A atitude dos governadores
deve ser entendida no contexto do projeto republicano paulista dos
representantes do grande capital cafeeiro que, valendo-se da autonomia que
lhes garantira a República, visavam desenvolver e expandir os investimentos
fundamentais para sua prosperidade, mantendo controle político29 no plano
estadual, base de seu domínio nacional.

II.3. A metade do século XX.

II.3.1. Da ocupação à verticalização do espaço urbano da orla santista.

Até princípios do século XX, as chácaras de veraneio


dominavam a orla praiana. Em geral, pertenciam à elite vinculada ao café que
residia nos bairros centrais próximos ao porto e que, após a primeira expansão
no final do século XIX para fora dos limites do que era considerado como
cidade, passou a habitar também a Vila Nova e o Paquetá.

28
Ver Marx, K. O Capital (o processo de produção do capital) vol. 2.
29
A atuação do Estado como forma de consolidação da hegemonia dos cafeicultores paulistas
também pode ser notada no Rio de Janeiro através da reforma do porto atrelada às
intervenções de cunho sanitarista na cidade, por Pereira Passos. A remodelação urbana
estava intimamente ligada à imagem de governo sólido e economia estável que se procurava
transmitir, como demonstra Sevcenko (1984) no episódio da Revolta da Vacina.
65

Concomitantemente, bairros como Vila Matias30 e Macuco


foram sendo ocupados pelos mais pobres. Enquanto o apogeu econômico
gerado pelo café proporcionou a substituição dos edifícios coloniais de
pavimento único do antigo centro por edifícios mais modernos de dois
pavimentos31, os trabalhadores e imigrantes ocupavam espaços insalubres
como edificações coloniais degradadas, barracos de madeira isolados ou
enfileirados nos fundos de edifícios comerciais, os chamados cortiços, além
das encostas dos morros (CARRIÇO, 2002; LANNA, 1996).

A abertura das avenidas Conselheiro Nébias e Ana Costa foi


essencial para que a cidade atingisse a região das praias, sobretudo com a
implantação do sistema de bondes que facilitaram a ligação entre o centro e a
orla marítima. Elas se tornaram as localizações preferenciais da elite santista,
fazendo com que ocorresse uma grande valorização dos terrenos mais
próximos a esses eixos32.

Além da melhoria de circulação urbana, a rede de canais de


drenagem feita pela Comissão de Saneamento também colaborou para a
ocupação da orla. Outro fator apontado por Araújo Filho (1965) é que, à medida
que se dava a expansão, as chácaras “foram sendo retalhadas e vendidas para
aqueles que podiam construir seus palacetes com vistas voltadas para o mar.”
(id., p. 38). Segundo o autor, os loteamentos de grandes glebas nas regiões do
Gonzaga, Boqueirão e José Menino, que formavam antigas chácaras, também

30
Segundo Lanna (1996), Matias Costa, comissário de café, proprietário da companhia de
seguros marítima Previdência Paulista, negociante de sal, foi também o primeiro loteador da
cidade. Além disso, foi o criador, juntamente com um membro da elite local – Dr. Éboli, da
linha de bondes que passava por seu loteamento e ia até a praia “num ponto conhecido pelo
botequim de um marceneiro santista chamado Gonzaga” (p. 100). A linha foi inaugurada em
abril de 1889 e Matias Costa foi assassinado em agosto do mesmo ano por proprietários de
terrenos vizinhos ao seu loteamento, com quem tinha um relacionamento conflituoso. Seu
loteamento consolidou-se como bairro popular, a Vila Matias, e a avenida que o cortava
ganhou o nome da esposa do empreendedor, Ana Costa.
31
“Em 1882, havia em Santos 1.407 prédios, enquanto em 1913 o total era de 10.578. As
construções de um pavimento passaram de 1.160 para 8.314; de dois pavimentos de 220
para 520; de três pavimentos de 18 para 47”, recenseamento de 1913 promovido pela
Prefeitura de Santos (SILVA e GITAHY apud CARRIÇO, 2002)
32 Como ressalta Carriço (2002), a Vila Matias, bairro onde se instalou grande parte da
população de baixa renda, também apresentava terrenos muito valorizados próximos as
avenidas Conselheiro Nébias e Ana Costa, isto porque esse é o maior bairro de Santos, que
se estende por toda a zona leste da cidade, existindo terrenos mais ou menos valorizados, de
acordo com sua localização.
66

criaram condições para expansão da cidade, além da própria necessidade de


expansão territorial da área comercial, que fazia com que os antigos moradores
da região central cedessem lugar às casas de comércio.

Contudo, a zona intermediária entre a antiga cidade e à orla


praiana constituía-se em um grande vazio, ou seja, a ocupação do território
santista deu-se de maneira descontínua, marcada por alguns vetores de força,
como visto anteriormente:

“Evidencia-se que havia um enorme vazio entre a cidade e a Barra,


que foi sendo preenchido aos poucos. Enquanto isso, a Barra ia
sendo ocupada espaçosamente, por casas e chácaras, numa
expansão nada tímida. Essa ocupação teve uma divisão social
marcada: os abastados moravam nas chácaras, chalés elegantes e
mansões, os de classe média ocupavam os bairros mais próximos a
cidade: Vila Mathias e Vila Macuco [a ‘cidade’ na época ainda
correspondia ao centro velho, aos bairros contíguos a ele e a recém
ocupada área praiana].” (ANDRADE, 1989, p. 174)

Foto 4 – A zona do Outeirinhos, entre Macuco e Vila Mathias – alagadiços antes das
drenagens. Coleção João Gerodetti. Fonte: Prefeitura Municipal de Santos.

As drenagens possibilitaram a ocupação da zona intermediária


do território santista, áreas alagadiças, brejos, manguezais e capinzais
ocupados por animais de tração, e à medida que a população urbana crescia,
nesse entremeio entre a Barra e a região central, foram sendo formadas novas
áreas residenciais, como a Vila Belmiro (1910-15), Campo Grande e Vila
67

Santista (1915-25), Marapé (1930-40), Ponta da Praia (1930-50) e Jabaquara


(1920-50). Esses bairros, que foram se incorporando as áreas urbanizadas da
cidade, eram constituídos, sobretudo, por proletários: trabalhadores portuários,
da construção civil, da Cia. City, da São Paulo Railway, ensacadores de café,
etc.

Até meados de 1910, as chácaras foram dando lugar aos


palacetes da classe abastada, recantos de veraneio de fazendeiros e
comerciantes de café. Em poucos anos, a orla da praia foi quase toda ocupada,
cobrindo com as residências mais elegantes de Santos toda a extensão da
praia que vai desde o José Menino às proximidades da Ponta da Praia.

“(...) eram uma réplica em luxo e conforto das residências do


planalto. Representavam a possibilidade de satisfação de
necessidades de uma classe e seu valor de uso parece ter atingido
real significado (...). Os palacetes mais luxuosos localizavam-se nas
avenidas Presidente Wilson, Vicente de Carvalho e Bartolomeu de
Gusmão, com frente para o mar. As localizações mais valorizadas
eram primeiramente o Gonzaga, nas proximidades da Avenida Ana
Costa, depois o José Menino e Boqueirão, nas proximidades da
Avenida Conselheiro Nébias.” (SEABRA, 1979, p. 15)

Na virada do século XIX para o XX, a orla era, sem dúvida, a


preferência para construção das “mansões de praia” em Santos. Andrade
(1989) salienta que o padrão urbanístico dos lotes nessa região era
diferenciado, com grandes frentes e profundidades, ou seja, o perfil que as
classes de alta renda buscavam. Segundo Villaça (2001), há uma tendência
dessas classes se segregarem numa única região da cidade, cuja
espacialização é ditada por fatores de ordem cultural, associados aos atrativos
do sítio natural e a localização. No caso das cidades oceânicas brasileiras, o
autor aponta que a difusão do hábito do banho de mar foi um dos fatores que
comandaram os interesses imobiliários, cuja consequência fundamental foi a
valorização das orlas oceânicas a partir do final do século XIX. A violenta
demanda para localização residencial nessas áreas, decorrente desse fascínio
pela “vista ao mar”, gerou profundas repercussões políticas, urbanísticas,
estético-paisagísticas e culturais.
68

Além das residências de alto padrão, em alguns trechos da orla


santista também se instalaram outras atividades vinculadas à função balneária,
altamente explorada na cidade já na década de 1920. Os chamados Grandes
Hotéis da praia, os cassinos, cinemas e clubes instalaram-se principalmente
nos trechos finais das avenidas Conselheiro Nébias e Ana Costa, nos bairros
do Boqueirão e Gonzaga33, respectivamente, e nas proximidades do Canal Um,
no José Menino. Tornaram-se célebres o Cassimo do Miramar34, no Boqueirão,
bem como o Hotel Parque Balneário, inaugurado em 1914, e o Atlântico Hotel,
ambos no Gonzaga.

No entanto, com a crise de 1929 que atingiu particularmente o


mercado do café, a sociedade brasileira passou por mudanças estruturais e a
hegemonia da elite cafeeira foi abafada em função de uma nova política
econômica que passava a privilegiar a industrialização. Como consequência
disso, ao longo da década de 1930, seus palacetes foram perdendo a função
residencial para transformarem-se em pensões. Como descreve Seabra
(1979), nos anos 1930 a orla da praia deixa de ser exclusividade da
aristocracia do café e passa a ser frequentada também por artesãos,
profissionais liberais, além do proletariado industrial, de modo que a função
balneária da cidade assume uma diversidade de usos, quantitativos e
qualitativos, principalmente no que toca as modalidades de alojamento, agora
necessariamente diversificados: remanescentes da aristocracia continuavam
utilizando seus palacetes; artesãos, comerciantes e profissionais liberais se
instalavam nos hotéis e pensões, enquanto que o contingente de menor poder
aquisitivo, população flutuante, valiam-se de cabines instaladas nas praias.

“De tal forma que à frente dos quarteirões litorâneos estavam os


palacetes, os hotéis e cassinos, enquanto já na segunda linha de
quarteirões começava fixar-se uma população santista que tudo
indica compunha estratos da classe média local, pois ocupou, nessa

33 Lanna (1996) ressalta que a apropriação da beira-mar, a higienização da cidade, a


construção das grandes avenidas e dos canais de drenagem transformaram o bairro do
Gonzaga em um local destinado a moradia das classes mais abastadas e ao turismo, fugindo
do destino para o qual fora pensado: ocupação popular.
34 O Cassino do Miramar oferecia uma série de diversões para os santistas ou forasteiros,
como cinema, rinque de patinação, salas de jogos, danças, etc. (ARAUJO FILHO, 1965)
69

posição de retaguarda da orla, habitações de tipo médio35. Exceção


deve ser feita à população santista que ocupou a Vila Rica. Ali sim,
desde o início da ocupação, se definiu um padrão mais requintado de
habitação. Eram os sobradões.” (SEABRA, 1979, p. 16)

A crise diminuiu sensivelmente as possibilidades econômicas


da cidade, mas sua função balneária36 começava a despontar como atividade
independente dos negócios locais relacionados ao café. Essa multidão de
turistas de média e alta renda circulando pela região das praias foi
determinante, inclusive, para a formação de um novo centro comercial e de
serviços em um bairro da orla. O Gonzaga atraiu para si muitas empresas
antes tradicionalmente fixadas no centro de Santos, culminando no rompimento
de quase todos os vínculos de consumo de uma grande parcela da classe
média santista com a região central. Esse processo de deslocamento das altas
rendas para as praias arrastou o crescimento da cidade inteira na mesma
direção, criando uma nova centralidade urbana.

Até meados dos anos 1940, Santos voltou-se para o


desenvolvimento dessa função balneária, promovida inicialmente pela elite
cafeeira e orientada pelos vetores de expansão: as avenidas Conselheiro
Nébias e Ana Costa, destacando o papel da primeira enquanto único eixo de
ligação direta entre o centro e a Barra. É somente por volta de 1947, com a
abertura da Via Anchieta, que a paisagem praiana volta a ser modificada,
quando sua função balneária verdadeiramente impulsiona uma transformação
do espaço urbano santista.

II.3.2. A abertura da Via Anchieta e suas implicações.

Desde o século XIX, as ligações com o planalto eram feitas


pelo “Caminho do Mar” ou por via férrea (Santos-Jundiaí e Estrada de Ferro

35
A autora descreve que, nesse período, a elite santista já habitava em caráter permanente a
orla nas regiões do Gonzaga e o Boqueirão, principalmente a área da Vila Rica. Enquanto
isso, a rua Marechal Floriano Peixoto, paralela a avenida que beira a orla, começa a dar lugar
à edificações de dois pavimentos, sobrados com mais ou menos 200m² (SEABRA, 1979).
36 Segundo Carriço (2006), a partir da década de 1950, o turismo balneário de massa passou a
compor o tripé econômico da Baixada Santista, juntamente com o porto e as indústrias de
Cubatão.
70

Sorocabana – ramal Mairinque-Santos). A comunicação da Baixada Santista


com o planalto foi facilitada somente em 1947, durante o governo estadual de
Adhemar de Barros, com a inauguração da primeira pista da Via Anchieta37,
cuja segunda pista foi inaugurada alguns anos depois, em 1953. A via férrea
alcançava maior fluxo de passageiros, principalmente vindos do planalto e do
interior, já que o trajeto da antiga estrada era muito perigoso, com curvas
acentuadas e rampas muito íngremes (ASSECOB, 1984). A abertura da Via
Anchieta teve grande impacto sobre a ferrovia, já que a descida da serra em
automóveis logo se tornou a preferência dos turistas.

Foto 5 – Via Anchieta, década de 1950. Fonte: Fundação Arquivo e Memória de


Santos.

O crescimento das atividades portuárias, de comércio e


serviços em Santos repercutiu tanto no crescimento econômico quanto no
populacional da cidade, que passou de 118.896 habitantes em 1940 para
198.405 em 195038. O crescimento da população da Baixada Santista superou
a média nacional (LECOCQ MULLER, 1965). O desenvolvimentismo de

37
Foi ainda a primeira auto-estrada nacional.
38
Nesse período, deu-se também a implantação do corredor de exportação e da margem
esquerda do porto – em Guarujá, na década de 70.
71

Juscelino Kubitschek e a industrialização já iniciada antes da segunda guerra


resultaram na implantação da indústria automobilística da região do ABC e na
criação do polo industrial petroquímico e siderúrgico em Cubatão, atraindo um
grande contingente de mão de obra em busca de trabalho na construção
dessas obras de grande porte. Segundo Carriço (2002), os trabalhadores não
aproveitados pelo polo industrial foram absorvidos pela construção civil em
Santos nas obras do túnel ligando a Zona Leste ao Centro, na
complementação do sistema de canais até o bairro da Ponta da Praia, na
reforma dos jardins da orla e na construção dos edifícios ao longo da avenida
da praia.

A construção civil em Santos, nesse período, foi fortemente


impulsionada pela facilidade de comunicação entre o planalto e a Baixada
proporcionada pela Via Anchieta. Soma-se a isso a facilidade de prestações
para aquisição de apartamentos, estimulada pela propaganda imobiliária. Deu-
se, então, de maneira acelerada, a substituição dos velhos palacetes pelos
arranha-céus da época, edifícios de até quatro andares, efetivando a
verticalização da orla praiana. Entre 1945 e 1949, quinze novos edifícios de
dois, três e até quatro andares foram registrados no cadastro fiscal da cidade
(ARAUJO FILHO, 1965; CARRIÇO, 2002; SEABRA, 1979).

A maioria das unidades residenciais era adquirida por


moradores do Planalto. O aumento da demanda pela “segunda residência”39
era compatível com a ideia que se tornava corrente entre a classes média e
alta da posse de um imóvel no litoral para finais de semana e férias, como
garantia de maior privacidade, aconchego e como investimento para o futuro,
dada a inflação e tradições rentistas. Contudo, esse tipo de turismo gerou um
dos principais problemas da cidade e da região, pois os períodos de pico
durante a temporada demandam grandes investimentos públicos para capacitar
a infraestrutura urbana que, superdimensionada, torna-se ociosa durante o
restante do ano.

“Esses prédios de apartamentos, que substituíram como que de


improviso os suntuosos palacetes que ali dominavam até a década
de 40, representam não só o mais recente tipo de ocupação das
39
Expressão cunhada por SEABRA (1979) para o caso de imóveis no litoral.
72

praias santistas, como o mais representativo de uma das quatro


funções da cidade: a de veraneio. No geral, permanecem fechados a
maior parte do ano, pois somente nas épocas de férias, ou de
feriados que coincidem com fins-de-semana, é que são ocupado
pelos seus donos. (...) O fato é que, em menos de uma década,
verdadeira muralha de arranha-céus passou a cobrir as praias
santistas e vicentinas, transformando suas paisagens e criando
sérios problemas para ambos os aglomerados.” (ARAUJO FILHO,
1965, p. 42)

Foto 6 – Praia do Gonzaga cheia de turistas e automóveis. Fonte: Fundação Arquivo e


Memória de Santos.

Enquanto isso, as classes trabalhadoras continuaram a habitar


barracos de madeira ou de alvenaria nos quintais dos antigos casarões da
região central, em condições de moradia tão insalubres quanto àquelas do final
do século XIX, talvez com o agravante da convivência diária com a maior
atividade portuária. Segundo Carriço (2002), o cortiço em cocheiras foi o único
tipo de habitação precária que desapareceu.

A ocupação dos morros, especialmente aqueles cujas encostas


são voltadas para o centro da cidade, foi acentuada nesse período também,
como reflexo da instalação de indústrias de base em Santos e em outros
pontos da Baixada Santista. Os terrenos em Santos foram muito valorizados,
73

mesmo aqueles que ofereciam más condições de habitabilidade em zonas


alagadas e nos morros, e passaram a ser intensamente fiscalizados pelos seus
proprietários, o que limitou ainda mais a instalação da população pobre que
vinha atraída pela oferta de trabalho. Dá-se, também, a ocupação acentuada e
desordenada das terras do outro lado do Estuário, Vicente de Carvalho, em
especial a área de manguezais e antigos bananais abandonados, o Sítio Pai
Cará. Essa ocupação improvisada decorre também do desmoronamento de
morros santistas densamente ocupados por trabalhadores pobres, no episódio
das chuvas torrenciais de 1956, quando famílias atingidas ou estimuladas pelas
autoridades santistas a abandonarem os morros transferiram-se para Vicente
de Carvalho (RODRIGUES, 1965). Esta localidade, embora seja uma espécie
de prolongamento de Santos com função de dormitório, está localizada nas
terras do Guarujá, município vizinho. Com isto, a prefeitura santista se livra do
problema de realojá-los. Portanto, o crescimento desordenado de Vicente de
Carvalho pela invasão dos trabalhadores santistas já nessa época mostra a
superação do conceito administrativo de cidade para tratar com o fenômeno
urbano de Santos, em especial no que diz respeito às políticas públicas
habitacionais voltadas para as camadas mais pobres40.

SINGER (1973), ao discorrer sobre o processo de substituição


de importações e a questão da industrialização na década de 1950, enfocando
a implantação das indústrias de maneira concentrada na área metropolitana de
São Paulo e suas imediações, dentre elas a Baixada Santista, propõe um
questionamento sobre as vantagens econômicas geradas por esses
aglomerados. Segundo o autor, às vantagens certamente correspondem
desvantagens, agravadas sobremaneira pela ausência de planejamento para
as localizações das atividades. Contudo, o autor alerta:

“Uma das características da economia capitalista é que as


desvantagens da aglomeração, embora causadas fundamentalmente
pelas empresas privadas, acabam tendo seus custos socializados, já

40
Em 1951, foi promulgado o Plano Regulador da Expansão e Desenvolvimento da cidade de
Santos, elaborado por uma Comissão Técnica liderada por Prestes Maia. O plano trazia uma
série de preocupações com a expansão de Santos e sua consolidação como polo regional,
como o plano urbanístico “Nova Santos” em Vicente de Carvalho, local projetado por ele como
área de expansão de Santos. Contudo, a maioria de suas propostas não foi concretizada e o
plano foi revisto somente no começo da década de 1990 (CARRIÇO, 2002; NUNES, 2001).
74

que a solução dos problemas assim suscitados cabe ao poder


público, que financia as obras com fundos tributários arrecadados de
toda população.” (SINGER, 1973, p. 125)

Mapa 5 – Plano Regional de Santos (1947), de Prestes Maia. Tem-se o plano


urbanístico “Nova Santos” em Vicente de Carvalho, local projetado por ele como área
de expansão de Santos. Fonte: Maia, 1950.

Percebe-se que o capital privado continuou a influir diretamente


sobre a locação da população dentro da cidade, organizando-a em benefício
próprio. Na virada do século, era representado pela elite cafeeira e, a partir do
final da década de 1940, por seus descendentes santistas e paulistanos,
somados à recente burguesia industrial. O fato é que parece haver
continuidade na influência política das classes dominantes sob o aparato
técnico disponível para planejar a cidade de Santos – tradição cultural e
ideológica aqui denominada de privatismo.

Do segundo quartel do século XX em diante, quando a técnica


possibilitou uma maior verticalização das edificações, diversas leis foram
promulgadas em Santos para autorizar a diminuição das restrições de gabarito
dos edifícios e demais limitações urbanísticas, promovendo o adensamento do
75

solo, principalmente na orla. Apesar disso, o preço dos imóveis à beira-mar se


manteve elevado não só pela ação do mercado imobiliário, mas, sobretudo,
pela especificidade do subsolo santista que demanda grandes investimentos
em fundações para possibilitar a construção em altura41.

No entanto, é preciso destacar a Lei 1.831, de 1956, que


alterou o Decreto-Lei nº 403 para possibilitar uma maior verticalização dos
terrenos junto à orla, alterando o padrão de aproveitamento dos lotes. Esta lei é
muito significativa dentro de uma perspectiva privatista à medida que foi
promulgada claramente para atender a pressão do mercado imobiliário,
especialmente das construtoras paulistanas, que, com a abertura da via
Anchieta, projetaram a possibilidade de explorar ainda mais o potencial turístico
da orla santista. Essa alteração na legislação provocou a formação do que
Seabra (1979) intitula de “muralha que cerca o mar”42, uma vez que os edifícios
nas primeiras quadras da orla poderiam atingir até 52m de altura.

A abertura da Via Anchieta, sem dúvida nenhuma, teve


influência direta na valorização do solo na orla praiana de Santos, bem como
contribuiu para a produção de um novo padrão de imóveis junto ao mar.
Embora a construção civil tenha sido muito importante para a economia da
região pela geração de empregos e, se para os proprietários de terra as
alterações nos padrões urbanísticos conferiram máxima renda do solo, houve
também inúmeros prejuízos para a população santista em geral. Portanto, deve
ser analisado criticamente o papel do poder público enquanto principal
ordenador do território.

41
Os prédios da orla santista construídos nas décadas de 1940 e 1950 são conhecidos pelo
seu desaprumo gerado pela falta de aprimoramento das estruturas de fundação utilizadas na
época.
42
Esse padrão acabou por ser fixado em todo o litoral da Baixada Santista. O trabalho de
SEABRA (1979) é imprescindível para a compreensão desse processo de valorização da orla
praiana após a abertura da Via Anchieta.
76

Foto 7 – Verticalização da orla de Santos em dez anos. Fonte: Fundação Arquivo e


Memória de Santos.

Carriço (2006) destaca que, comparativamente às outras


municipalidades da Baixada Santista, Santos obteve o maior índice de
valorização urbana durante o século XX, tornando-se o local onde “o processo
de aferição do valor da terra se dá, sistematicamente, há mais tempo” (p. 205).
Seabra (1979) também destacou que, neste período, compravam-se terrenos
em Santos por preços muito inferiores aos de São Paulo e que os imóveis
neles edificados eram vendidos a preços muito semelhantes aos da capital
paulista. A ausência de controle do processo de reestruturação urbana pela
municipalidade santista neste período parece ser omissão ou conivência com
interesses privados e particularistas frente aos coletivos.

II.4. O século XXI.

II.4.1. O planejamento urbano: da ditadura militar à abertura democrática.

Em 1969, durante a ditadura militar, após um período de


apogeu, Santos se tornou Área de Segurança Nacional e perdeu sua
77

autonomia política, elegendo um prefeito democraticamente apenas em 1985.


Durante todo esse período, a cidade foi administrada por interventores
nomeados e passou por um profundo declínio econômico, devido
principalmente à intensificação da poluição provocada pelas indústrias, pelo
porto e pelo aumento dos assentamentos subnormais. A queda da qualidade
ambiental e a abertura de novos acessos a outras partes do litoral paulista
provocaram um declínio na sua posição de principal destino turístico no estado.

Um ano antes, em 1968, Santos aprovou um Plano Diretor


Físico e uma série de regulamentações urbanísticas43 extremamente radicais
que, não só elevaram novamente o potencial construtivo da orla, prejudicando
a balneabilidade das praias pela falta de infraestrutura suficiente para esse
adensamento populacional, como de modo geral, reforçaram a segregação
social no espaço urbano ao ignorarem as áreas tomadas por assentamentos
subnormais em condições precárias, já que essas moradias informais foram
deixadas de fora do plano, isto é, apareciam no plano como áreas não
ocupadas.

Neste contexto, apesar do conturbado cenário político nacional,


o crescimento das regiões metropolitanas somado à emergência de
movimentos sociais urbanos, à abertura democrática e à promulgação da
Constituição de 1988, abriu caminho para reivindicações ligadas à gestão
urbana. A “Emenda Popular de Reforma Urbana”, que defendia a função social
da cidade e do planejamento, conseguiu a inserção dessa temática na agenda
da constituinte (artigos 182 e 183), cuja repercussão mais significativa foi a
elaboração do Estatuto da Cidade, aprovado somente em 2001, que
representou um enorme avanço, sobretudo, no combate à segregação espacial
através de políticas de regularização fundiária e de consolidação de
assentamentos humanos, por exemplo.

Em Santos, porém, a revisão do plano diretor de 1968 só


ocorreu efetivamente em 1998, com a formulação de um novo plano, cujo

43
Lei nº 3.531, o novo Código de Posturas; Lei nº 3.530, Código de Edificações e Lei nº 3.533
Normas Ordenadoras e Disciplinadoras da Urbanização e da Preservação da Paisagem
Natural dos Morros.
78

processo foi extremamente polêmico e limitado quanto à participação popular.


Segundo Carvalho (2001), os governos que antecederam a promulgação do
plano, ambos petistas (Telma de Souza, 1989-92 e David Capistrano Filho,
1993-96), procuraram tratar dos problemas urbanos através de duas diretrizes
gerais: inverter prioridades na alocação de recursos públicos para minimizar as
desigualdades sociais e implantar um projeto democrático de governo que
contasse com participação popular no processo decisório de políticas públicas.
As discussões sobre o plano diretor passaram, então, a entendê-lo como o
instrumento capaz de realizar a reforma urbana proposta nos anos 1980, por
intermédio do governo municipal. Naturalmente essa discussão gerou uma
série de impasses44 entre a municipalidade e uma das principais forças
modeladoras da cidade: a produção imobiliária urbana. A tramitação do projeto
de lei na Câmara foi interrompida em meados do último ano de mandato de
David Capistrano Filho. Reformulado para atender ao setor privado de tal forma
que não correspondia mais à proposta original, o plano foi colocado em
votação novamente em novembro de 1998, já sob nova administração de
orientação conservadora. Foi finalmente sancionado em 23 de novembro de
1998 em sessão tumultuada e após uma única audiência pública para debater
os projetos.

“A versão final alterou os fundamentos de orientação da produção


urbana como resultado do processo negociado entre o Executivo e o
setor empresarial da construção civil. (...) Para o prefeito, o projeto
de lei de instituição do plano diretor não foi nem sequer votado por
razões ‘decorrentes da natureza clientelista e, pior que clientelista
(eu sei que é uma palavra dura), corrupta de uma parcela ponderável
dos vereadores’ e não por ‘oposição de qualquer setor socialmente
importante da cidade que tenha se oposto ao plano diretor do jeito
que ele foi formatado’”. (CARVALHO, 2001)

II.4.2. Consolidação da política privatista: o Plano Diretor de 1998.

Sem dúvida, o Plano Diretor santista de 1998 se tornou um


marco no modelo de desenvolvimento adotado pela cidade, pois o ideal
privatista, que percorreu a política urbana de Santos ao longo de um século,
44
Para um estudo aprofundado sobre o longo processo de aprovação do Plano Diretor Santista
de 1998, ver: CARVALHO, 2001.
79

encontra nesse plano solo fértil para se desenvolver por completo. Demonstra
não só a tentativa de inserção de Santos no padrão internacional de gestão
empresarial de cidades, no pico de difusão dessa ideologia, mas
principalmente representa a consolidação do privatismo como modelo de
gestão urbana.

O planejamento urbano chamado estratégico, inspirado em


técnicas norte-americanas de gestão empresarial, foi aplicado inicialmente em
cidades dos Estados Unidos e da Inglaterra, mas só amplamente difundido
após a experiência de Barcelona no contexto da sua preparação para os Jogos
Olímpicos de 1992. Ele pouco ou nada tem a ver com os princípios do
planejamento moderno, inserindo-se no pragmatismo da sujeição das
municipalidades aos grandes investidores. Suas diretrizes tem como meta a
capacitação das cidades a fim de torná-las competitivas internacionalmente
através da adoção de medidas de gestão empresarial na administração
pública. Quando essa dinâmica privatista é transportada para o meio urbano,
caracteriza ações de organização do espaço de modo a adaptá-lo às
necessidades e interesses de investidores privados, além de incentivar a
manipulação da propriedade do solo, em certas áreas das cidades, de modo a
torná-lo altamente lucrativo.

Apesar da associação entre a configuração espacial e a


acumulação capitalista não constituir um modelo novo, haja vista a cidade
modernista, Arantes (2000) demonstra que essa fase do capitalismo
transformou a “cidade-máquina-de-crescimento”, formulada por Molotch, em
metodologia de gestão pública.

“(...) a ideia de cidade como ‘growth machine’ pode ser assim


resumida: coalizões de elite centradas na propriedade imobiliária e
seus derivados, mais uma legião de profissionais caudatários de um
amplo arco de negócios decorrentes das possibilidades econômicas
dos lugares, conformam as políticas urbanas à medida que dão livre
curso ao seu propósito de expandir a economia local e aumentar a
riqueza.” (ARANTES, 2000, p. 27)

Desta vez, o foco da política urbana em Santos foi bifurcado


para mirar duas áreas: o núcleo urbano inicial (ou antigo centro da cidade), alvo
80

do privatismo na virada do século XIX para o XX, e a orla, enfocada pelo


mercado imobiliário na metade do século XX.

II.4.3. A orla de Santos no século XXI.

Atualizada para o século XXI, a atuação do mercado imobiliário


na orla praiana foi favorecida por uma nova alteração de lei (artigo 19 da Lei
Complementar nº 312) que retirou as áreas comuns dos condomínios do
computo de área construída, resultando no aumento do aproveitamento dos
lotes. Os edifícios construídos a partir de então chegam a atingir coeficientes
de aproveitamento superiores a nove vezes a área do lote45. Carriço (2006),
entretanto, demonstrou que o discurso de geração de novos empregos na
construção civil, que os defensores dessa alteração sustentavam, não encontra
suporte nos dados de desempenho do setor no período após aprovação da lei.

Novamente Santos se tornou alvo do setor imobiliário e está no


foco de investidores em função do prometido crescimento econômico advindo
do pré-sal. A descoberta de novos pontos de petróleo pela Petrobras
transformou a cidade na “menina dos olhos” da produção imobiliária da região.
As áreas mais valorizadas continuam sendo àquelas próximas ao Canal 3, em
especial a Vila Rica e Gonzaga, contudo a Ponta da Praia vem se consolidando
como a principal zona de verticalização, segundo o então secretário municipal
de Planejamento Urbano, em entrevista ao jornal A Tribuna (PONTA DA
PRAIA, 2010, p. A7). As obras têm provocado inúmeros descontentamentos
dos moradores dada à proximidade entre os prédios, já que Santos é uma
cidade extremamente adensada. A CET demonstra preocupação com os
impactos que serão gerados no trânsito, mas a secretaria alega que ainda está
tudo sob controle e que seu principal foco é manter a qualidade de vida no
bairro. No entanto, a mesma matéria salienta que 33 dos 100 edifícios com
mais de dez pavimentos aprovados pela prefeitura em uma década, com forte
aceleração a partir de 2008, ficam nesse bairro e tece um interessante

45
Outras partes da cidade também tiveram seu potencial construtivo majorado.
81

comparativo entre o adensamento da região e o do bairro Ipiranga, em São


Paulo, que demonstra o grau da atividade imobiliária no bairro santista:

“Somente para comparação, o Ipiranga foi um dos recordistas na


Capital no primeiro semestre deste ano: 18 torres. Mas o bairro
paulistano dos museus, casarões e indústrias tem mais de 30
milhões de metros quadrados e quase 500 mil habitantes, ante 1,8
milhão de metros quadrados da santista Ponta da Praia e seus cerca
de 30 mil moradores” (A Tribuna, 2010, A7).

O principal argumento do mercado para explicar a onda de


valorização imobiliária e de novos lançamentos é a demanda por imóveis que
será gerada pelo aumento da oferta de emprego com a Petrobras instalada na
cidade. Índices nacionais mostram que o mercado imobiliário brasileiro como
um todo está aquecido, impulsionado pelo crescimento da economia e pelo
aumento de crédito habitacional. Mas o petróleo, sem dúvida, promoveu ainda
mais o aumento do preço dos imóveis em Santos. O jornal Valor Econômico46
compara o desenvolvimento econômico atual da cidade com o do ciclo do café.
A matéria traz ainda pesquisa encomendada pela construtora Norberto
Odebrecht, estimando que a Baixada Santista receberá investimentos de quase
R$ 45 bilhões entre públicos e privados nos próximos anos, dos quais 79%
desse montante - R$ 21 bilhões públicos e R$ 14 bilhões privados virão para
Santos.

Já são perceptíveis os reflexos dessa especulação sobre os


benefícios econômicos que serão trazidos pela Petrobras, discurso em torno do
qual orbitam a produção imobiliária e grande parte das políticas urbanas
municipais. O preço exorbitante dos imóveis na orla e no restante da cidade,
proporcionalmente, aumentou o fluxo migratório da população trabalhadora de
Santos para as cidades vizinhas, em especial para São Vicente e Praia Grande
(JAKOB, 2003). Os dados mais recentes Censo do IBGE (2010) demonstraram
que a situação relatada pelas pesquisas do Núcleo de Estudos de População
(NEPO) da Unicamp foi agravada, já que Santos perdeu 10.477 habitantes nos
últimos 10 anos. Essa situação, que encontra paralelo na perda de população

46
“Pré-sal e expansão do porto elevam preço de imóvel em Santos”, matéria publicada em 16
de setembro de 2010.
82

da cidade de São Paulo, mas é contrária ao que vem acontecendo no país, no


restante do Estado de São Paulo e na maioria das cidades da região, decorre
principalmente do elevado custo de vida na cidade, segundo o coordenador do
Censo na subárea de Santos, Mário Sérgio dos Santos, em entrevista ao jornal
A Tribuna (POPULAÇÃO, 2010, p. A8). Portanto, essa evasão da população de
baixa e média renda vem transformando a cidade em uma ilha social. Desse
modo, a cidade se torna uma ficção, já que apenas na sua região metropolitana
é que existe verdadeiramente uma arca social.

Foto 8 – Igreja Santo Antônio do Embaré, ponto focal da praia do Embaré em 1940, e
sua situação em relação ao entorno em 2010. Fonte: Arquivo e Memória de Santos.

Além disso, os problemas urbanos de Santos tomam


proporções regionais à medida que influenciam diretamente a dinâmica das
cidades vizinhas. Destaca-se, por exemplo, o agravamento do trânsito entre
Santos, São Vicente e Praia Grande nos horários de entrada e saída do
trabalho, dada a sua característica de polo regional de empregos. Apesar da
institucionalização da Região Metropolitana da Baixada Santista (RMBS) em
1996, por meio de lei complementar estadual, as ações dessa instituição ainda
são tímidas no sentido de solucionar os principais problemas regionais, como
por exemplo, racionalizar o transporte público entre os municípios.
83

II.4.4. A retomada do desenvolvimento do centro.

O segundo foco, não menos importante, da política urbana


santista é o antigo centro da cidade. O Programa de Revitalização e
Desenvolvimento da Região Central Histórica de Santos, cujo nome fantasia é
Alegra Centro, defende a revitalização dessa área como ponto fundamental
para o desenvolvimento econômico e social de toda a cidade, tal qual
recomendado por Jordi Borja, principal defensor do modelo catalão de
planejamento estratégico de cidades. O discurso de Borja defende que o
Centro é o espaço que diferencia uma cidade das outras, capaz de torná-la
competitiva na atração de capitais. Sob essa perspectiva, as cidades devem se
apresentar como produtos capazes de serem vendidos a investidores, turistas
e usuários ‘solventes’47, mesmo que isso signifique forjar uma imagem ou criar
tradições através do marketing urbano (ARANTES, 2000; HARVEY, 2003;
HOBSBAWM, 2006; VAINER, 2000).

A questão da revitalização de centros urbanos através de


ações estratégicas promovidas pelo poder público em parceria com a iniciativa
privada vem há tempos sendo debatida à medida que, muitas vezes, a
valorização dessas regiões acarreta processos de exclusão e agrava a
segregação social no espaço urbano. Leva, portanto, ao debate sobre o
Estado-empreendedor, restrito a uma lógica privada, limitada e particularista
que não corresponde à lógica pública, coletiva e geral da Política e do Estado.

Embora a retomada do desenvolvimento do centro de Santos


tenha sido anunciada no Plano Diretor de 1968, somente a partir do Plano
Diretor de 1998, claramente influenciado pelas mudanças ocorridas
mundialmente na economia e no planejamento urbano, que algumas áreas
foram definidas como passíveis de revitalização urbana, os chamados
Corredores de Proteção Cultural (CPC), que posteriormente foram ampliados
para Área de Proteção Cultural (APC).

47
Entende-se por usuários solventes indivíduos ricos e influentes ou pessoas do “tipo certo”,
conforme Harvey (2003).
84

As ações de revitalização, requalificação e recuperação nessas


áreas são dirigidas pelo Programa de Revitalização e Desenvolvimento da
Região Central Histórica de Santos, o Alegra Centro, transformado em Lei
Complementar 470/03 através da sanção do prefeito da cidade em 2003. O
programa visa à retomada do desenvolvimento socioeconômico do Centro e,
consequentemente, de toda a cidade de Santos, utilizando como estratégia o
resgate do patrimônio cultural, através do fomento à preservação do Patrimônio
Histórico48, e requalificação urbana com solução habitacional somente na
região da Vila Nova.

Os empreendedores são orientados quanto à recuperação, uso


e ocupação dos edifícios e o município oferece o serviço de um Escritório
Técnico de Revitalização para fornecer apoio aos investidores. Assim, são
concedidos incentivos fiscais com isenção de tributos como IPTU, ISS e ITBI
(no caso de compra e venda do imóvel), além da venda do potencial
construtivo com o objetivo de atrair investidores privados para
empreendimentos definidos previamente. As atividades contempladas com as
isenções fiscais são: turismo e hospedagem, diversões, comércio de café,
prestadores de serviço, educação e cultura, comércio varejista, comunitário e
social (instituições sociais, esportivas), beleza, profissionais liberais e ateliês
artísticos, agenciamento e organizadores (eventos, feiras, viagens).

Além disso, o programa dá apoio à implantação e ao


funcionamento de atividades e empreendimentos através de iniciativas voltadas
ao comércio e ao turismo. Há um forte apelo ao investidor privado, sendo
realizadas campanhas de marketing pela municipalidade, com eventos e
atrações que tem a cultura como âncora de atração do público consumidor. O
projeto também prevê grandes obras de revitalização de antigos armazéns
portuários, como o projeto Marina Porto de Santos (Complexo Náutico e
Empresarial) e obras viárias, contando com investimentos dos governos
estadual e federal.

48
Para um debate aprofundado sobre a eleição ideológica das áreas consideradas históricas e,
portanto, preservadas em Santos, ver MAZIVIERO (2008).
85

Mapa 6 – Área de abrangência do Programa Alegra Centro. Fonte: Seplan, 2010.

Contudo, as isenções fiscais são garantidas desde que o


imóvel restaurado e preservado desenvolva atividades comerciais e de serviços
estipuladas pelo Poder Público. Atualmente, a área continua sendo residencial
de baixa renda, ou seja, faz-se obrigatória a mudança de uso para a concessão
do benefício. Ainda que no primeiro semestre de 2008, cinco anos após a
implementação do programa, tenham sido apresentadas as linhas básicas do
projeto de lei complementar para criação do “Programa de Reabilitação do Uso
Residencial na Região Central Histórica de Santos”, o Alegra Centro Habitação,
cujo objetivo é melhorar as condições de habitabilidade dos imóveis já
ocupados e atrair novos empreendimentos residenciais para a área, o projeto
ainda não consegue lidar com a questão da inclusão social dos moradores da
região central frente à grande valorização do solo urbano, estimulada pelas
próprias diretrizes do Alegra Centro. Somam-se a isso o caráter elitizado dos
86

projetos público/privados ainda em fase de elaboração49, bem como o alto


padrão dos serviços já instalados por incentivo da municipalidade.

Mapa 7 – Área de abrangência do Programa Alegra Centro-Habitação, nos bairros


Vila Nova e Paquetá. Fonte: Seplan, 2010.

Esta área decadente pelo abandono do Poder Público e, por


isso habitada por uma população de baixa renda, vê-se num processo de
valorização do solo urbano pelo upgrading cultural50. A atração de usuários
solventes se torna diretamente proporcional a expulsão dos insolventes,
processo mais conhecido como gentrification, palavra da qual se origina o
neologismo gentrificação51. Percebe-se que a expulsão da população pobre,
que antes era conseqüência da política urbana, agora torna-se a própria
política em si, necessária para retomada da economia local. Neste discurso do
49
Alguns dos projetos Já divulgados pela Prefeitura são: Museu Pelé, Terminal de Cruzeiros da
Marina Porto Santos – parte do Complexo Náutico que contará com apart-hotéis, escritórios e
estacionamentos, além da futura sede da torre da Unidade de Negócio de Exploração e
Produção da Bacia de Santos, prédio de 17 andares com dois subsolos, 75 mil metros
quadrados de área construída, que abrigará, além de escritórios e salas multifuncionais, um
restaurante com capacidade para mil pessoas, uma biblioteca, orquidário, salas de
videoconferências e pelo menos três auditórios, sendo um deles para 300 pessoas, e o
Museu do Petróleo.
50
Utilizando a expressão cunhada por Arantes (2000).
51
O termo deriva de gentry, baixa nobreza em inglês. Foi usado pela primeira vez por Ruth
Glass nos anos 1960 ao examinar o contexto londrino, referindo-se à penetração de bairros
populares por classes mais abastadas. No artigo Paisagens urbanas pós-modernas:
mapeando cultura e poder (1996), Sharon Zukin denomina esse processo de
“enobrecimento”.
87

setor privado legitimado pela municipalidade, percebe-se que o poder político


migra para as mãos de grandes investidores, o Estado assume papel fictício e
a cidadania é abolida.

II.5. Considerações finais.

A lógica privatista, associada ao planejamento urbano, torna-se


um poderoso instrumento político em prol das necessidades espaciais da
economia de caráter especulativo. O privatismo é, fundamentalmente, utilizado
de maneira ideológica a fim de produzir um consenso social positivo acerca da
grande eficácia da atuação do setor privado sobre a cidade, diminuindo ou
apagando suas conseqüências coletivamente desagregadoras e
humanisticamente deletérias. Ainda, em nome da diminuição da carga de
investimentos arcada pelo Estado, essa lógica dissolve também sua
responsabilidade para a realização de ações em benefício de todas as classes
sociais e de combate às desigualdades no usufruto da cidadania.

Percebe-se que a população pobre vem sendo deixada de lado


nas melhorias urbanas da cidade há um século, desde o episódio das reformas
urbanas higienistas, passando pela onda desenvolvimentista dos anos 1940 e
1950, chegando aos dias de hoje, através do processo de gentrificação na
região central e da valorização imobiliária na cidade de modo geral e em
especial na orla praiana. Se pessoas, dentro da sociedade capitalista, com as
mesmas virtudes também adquirem valor diferente de acordo com o lugar em
que vivem, estaria, então, a capacidade de ser mais ou menos cidadão
relacionada, de alguma forma, com o ponto do território onde se estão
localizado? Como demonstrou Harvey (2003), o domínio do espaço é um dos
pontos fundamentais para a manutenção do poder político.

A análise dos três recortes, no espaço urbano e no tempo,


justificou suas escolhas por considerá-los vetores de expansão de Santos
dentro do desenvolvimento urbano da cidade ao longo de um século. Contudo,
embora ainda haja a necessidade de detalhar as legislações urbanas dos
períodos para verificar como se harmonizavam os interesses de
88

desenvolvimento econômico do Estado de São Paulo, envolvido no cenário


político nacional, e o capital privado agindo localmente, esse capítulo foi
imprescindível para uma primeira aproximação desse processo dentro da
dinâmica da cidade.

.
89

CAPÍTULO III

________________________________________
_____________________________________________________

O sentido privatista da dinâmica habitacional


na Baixada Santista.
_____________________________________________________
________________________________________
90

III.1. Introdução.

Neste capítulo, discute-se a influência de Santos na dinâmica


habitacional da Região Metropolitana da Baixada Santista, à medida que sua
política urbana privatista, ao favorecer a manutenção da reprodutibilidade do
capital privado no solo urbano, há um século vem dificultando a fixação de
alguns grupos sociais de rendas baixa e intermediária na cidade.

Desde a segunda metade do século XIX, Santos já passava


por conflitos para localização habitacional de sua população economicamente
mais fragilizada, inicialmente em escala intraurbana e depois extrapolando os
limites do município. As soluções encontradas pelo poder público para resolver
o problema da habitação popular em Santos vem se mostrando ineficientes à
medida em que são contraditórias e descoladas do real. Assim, a exclusão
social em Santos vai além da ausência da intervenção estatal; é consequência
de ações públicas que favorecem propostas de interesse restrito às camadas
de maior poder aquisitivo. A política habitacional aparece, então, como um
desdobramento da lógica privatista contida na política urbana, e acaba por
inviabilizar a fixação de alguns grupos na cidade, embora estes continuem
recorrendo à cidade como polo empregatício.

Embora essa dinâmica habitacional se dê em escala regional,


demonstra-se aqui que Santos é o foco irradiador do problema da moradia na
região, já que as políticas urbanas adotadas pela cidade tiveram, e continuam a
ter, importantes reflexos na estruturação dos demais municípios da RMBS. É
importante ressaltar, contudo, que Santos, por seu caráter de polo econômico
da Baixada Santista, também sofre os impactos da segregação dessa parcela
da população trabalhadora para outros municípios, considerando os
movimentos pendulares que se instalaram com a dinâmica demográfica
regional. Assim, entende-se que o urbano é tanto a condição geral de
realização do processo de reprodução do capital quanto produto desse mesmo
processo; “produto de contradições emergentes do conflito entre as
necessidades da reprodução do capital e as necessidades da sociedade como
um todo” (CARLOS, 1994, p. 14).
91

Não obstante, ainda que as divisões políticas e administrativas,


bem como os limites físicos entre municípios sejam pouco significativos para
entender a dinâmica demográfica na RMBS, como os fluxos e as migrações
intrametropolitanas, as especificidades do espaço intraurbano são igualmente
importantes para a compreensão dos processos e das causas da estruturação
do espaço de uma cidade, entendendo como as pessoas e as atividades estão
nele relacionadas e distribuídas (VILLAÇA, 2001); no caso de Santos, um
espaço marcado pela intensa segregação.

III.2. Perfil socioeconômico de Santos e a complementaridade


habitacional entre municípios da Região Metropolitana da Baixada
Santista (RMBS).

A Lei Complementar Estadual nº 815, de 30 de julho de 1996,


publicada no Diário Oficial v.106, n.145 de 31 de julho de 1996, sob a gestão
de Mário Covas como governador do Estado de São Paulo, criou a Região
Metropolitana da Baixada Santista (RMBS). Geograficamente, a RMBS está
situada no centro do litoral do estado, formada por morros e outeiros de
pequena amplitude, por depósitos aluviais de pé de monte e por planícies
aluviais, manguezais, restingas e praias. Possui uma área de,
aproximadamente, 2.373 km², composta pela aglomeração e conurbação
urbana de 9 municípios: Santos, São Vicente, Cubatão, Praia Grande,
Mongaguá, Itanhaém, Peruíbe, Bertioga e Guarujá. Sua população fixa é de
1.664.136 habitantes52, mas somada à população flutuante atinge um total que
gira em torno de 4,9 milhões em momentos de pico sazonal, ou seja, o número
de habitantes chega a ser triplicado devido, principalmente, ao fenômeno do
veranismo.

52
Somatória da população urbana, de 1.660.862, com a população rural, que é de 3.274
habitantes (Censo 2010).
92

Mapa 8 – Evolução do quadro territorial administrativo da RMBS: 1940-1991. Fonte:


Secretaria de Estado de Economia e Planejamento: Atlas regional do Estado de São
Paulo. (AGEM)

A Região Metropolitana da Baixada Santista faz fronteira ao


norte com a Região Metropolitana de São Paulo, ao sul com o Vale do Ribeira
e a leste com o chamado litoral norte de São Paulo e Vale do Paraíba.
Praticamente toda a população da RMBS reside em áreas urbanas. Segundo
dados do Censo 2010, sua população rural é de apenas 3.274 habitantes, ou
seja, o grau de urbanização é de 99,8%. Em 1980, esse índice era de 99,5%,
mas já na década de 1970, os municípios da região apresentavam uma
população eminentemente urbana. De acordo com dados dos Censos
Demográficos de 1970, 1980, 1996 e 2000, as populações dos nove municípios
que integram a Baixada Santista apresentaram a seguinte dinâmica
(EMPLASA, Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano, 2002):

- Bertioga - a população passou de 11.473 residentes em 1991


(ano de sua emancipação de Santos) para 30.039 no ano 2000;

- Cubatão - crescimento de 4,44% ao ano em 1970/80,


decrescendo para 1,35% em 1991/96, com pequeno aumento no período
1996/2000 (2,73%); a população passou de 50.906 residentes em 1970,
para 108.309 no ano 2000;

- Guarujá - 4,86% de crescimento ao ano em 1970/80, com


taxas de crescimento menores em 1980/91 (3,05%) e 1991/96 (1,52%),
93

voltando a se ampliar no período 1996/2000 (4%); em valores absolutos, a


população saltou de 94.021 residentes em 1970 (14,4% do total regional) para
264.812 em 2000 (17,9% do total regional);

- Itanhaém - taxa alta de crescimento em 1970/80 de 6,58% ao


ano, de 4,2% em 1980/81 e 4,8% 1991/96, ampliando-se (5,54%) no período
1996/2000; em valores absolutos, a população passou de 14.515 residentes
em 1970 para 71.995 em 2000;

- Mongaguá - taxas praticamente estáveis nos períodos


analisados (6,65% ao ano em 1970/80 e 6,71 % em 1996/2000); a
população passou de 5.214 residentes, em 1970, para 35.098 no ano 2000;

- Peruíbe - taxa de 10,2% ao ano no período 1970/80,


decrescendo nos períodos posteriores e chegando a 5,59% ao ano no
período 1996/2000; registrou uma população de 6.966 residentes em 1970
e de 51.451 em 2000;

- Praia Grande – taxa elevada no período 1970/80, se


comparada às de outros municípios da Região nessa década, seguindo o
mesmo comportamento da maioria deles para o restante dos períodos
considerados, revelando queda nas taxas de crescimento nos períodos
1980/81 e 1991/96 e aumento em 1996/2000; a população passou de
19.704 residentes em 1970 (3% do total da Região) para 193.582 no ano de
2000 (13% do total regional);

- Santos - taxas de crescimento geométrico de 1,89% ao ano


em 1970/80, decrescendo no decorrer dos períodos 1980/91 (0,11%) a 1992/96
(-0,25%), voltando ao patamar positivo no período 1996/2000 (0,35% ao ano),
o que permite constatar uma quase estagnação de sua população; em 1970, a
população desse município (342.057 residentes) representava mais da metade
do total da Região (52,3%), perdendo posição ao longo do tempo e chegando a
corresponder a 28,3% do total regional em 2000 (417.983);

- São Vicente - taxa de 5,18% ao ano no período 1970/80, com


quedas nos períodos 1980/91 (3,05% ao ano) e 1991/96 (0,81%), voltando a
crescer em 1996/2000 (2,08% ao ano); a população saltou de 116.485
94

residentes em 1970 (17,8% do total regional) para 303.551 em 2000 (20,6% do


total da Região).

Mapa 9 – Localização da Região Metropolitana da Baixada Santista (RMBS), 2001.


Fonte: IBGE, Malha digital municipal do Brasil 2001.

No período entre os anos de 1970 e 2000, a Baixada Santista


apresentou as mesmas taxas de crescimento geométricas do Estado de São
Paulo (taxa de 0,82% ao ano no período 1996/2000, com tendência declinante
entre 1980-86 e retomada de crescimento entre 1996-2000 (EMPLASA, 2002).

Tabela 1 – Evolução da população residente. Fonte: IBGE; Censos Demográficos de


1950, 1960, 1970, 1980, 1991, Contagem da População, 1996 e Censo Demográfico
de 2000. Elaboração: Emplasa (2002)

O principal município da região é Santos, com população


residente total de 419.400 habitantes53; índice de desenvolvimento humano
(IDH) de 0,871 (PNUD/2000) – 5º no ranking do país e 3º do estado; renda per
capita de R$ 58.954,00 (2009) e PIB de R$ 24,6 bilhões (2009), o maior da

53
Somatória da população urbana, de 419.086, com a população rural que é de 314 habitantes
(Censo 2010).
95

região. Segundo o IBGE, a RMBS é uma região metropolitana emergente


porque, embora a cidade sede não seja populosa, os municípios estão muito
integrados, caracterizando a região como metropolitana.

Tabela 2 – Ranking do IDH dos municípios do Brasil 2003. Fonte: IDH-M (PNUD,
2003)

Tabela 3 – Ranking do IDH das Regiões metropolitanas do Brasil 2003. Fonte: IDH-M
(PNUD, 2003)

A RMBS foi a primeira experiência de organização regional do


Brasil pós-Constituição Federal de 1988. A entidade autárquica responsável
por integrar a organização, planejamento e execução das funções públicas de
interesse comum na Região Metropolitana da Baixada Santista é a AGEM –
Agência Metropolitana da Baixada Santista, criada através da Lei
Complementar Estadual Nº 853, de 23 de dezembro de 1998. As atribuições da
AGEM são:

I - arrecadar as receitas próprias ou as que lhe sejam


delegadas ou transferidas, inclusive multas e tarifas relativas a serviços
prestados;
96

II - fiscalizar a execução das leis que dispõem sobre regiões


metropolitanas e aplicar as respectivas sanções, no exercício do poder de
polícia;

III - estabelecer metas, planos, programas e projetos de


interesse comum, bem como fiscalizar e avaliar sua execução;

IV - promover a desapropriação de bens declarados de


utilidade pública, quando necessário à realização de atividades de interesse
comum;

V - manter atualizadas as informações estatísticas e de


qualquer outra natureza, necessárias para o planejamento metropolitano,
especialmente as de natureza físico-territorial, demográfica, financeira,
urbanística, social, cultural, ambiental, que sejam de relevante interesse
público, bem como promover, anualmente, a sua ampla divulgação;

VI - exercer outras atribuições que lhe sejam legalmente


conferidas.

A agência conta ainda com um Fundo de Desenvolvimento


Metropolitano da Baixada Santista, cuja finalidade é “dar suporte financeiro ao
planejamento integrado e às ações conjuntas dele decorrentes, no que se
refere às funções públicas de interesse comum entre o Estado e os Municípios
integrantes da Região Metropolitana da Baixada Santista” (AGEM). Contudo, a
região ainda carece de soluções de caráter metropolitano para diversos
problemas que já atingiram proporções regionais, sobretudo, a questão
habitacional.

O município de Santos, como visto no capítulo 2 desta tese,


desde a segunda metade do século XIX já passava por conflitos para
localização habitacional de sua população mais fragilizada, inicialmente em
escala intraurbana e depois extrapolando os limites do município. Já no período
cafeeiro, Santos desempenha um papel de extrema relevância na estruturação
urbana da região, tendo importantes desdobramentos no processo de
urbanização das demais cidades da Baixada até 1930. Em especial, a partir da
década de 1960, dado o incremento do setor terciário com as atividades
ligadas ao turismo, a cidade acentua seu papel de centro econômico regional e
97

passa por uma nova expansão populacional, com transbordamento de


atividades econômicas para outros municípios da Baixada Santista.

“A identificação das tendências do comportamento demográfico da


RMBS requer, de partida, o entendimento de sua inserção nos
comportamentos, mais amplos, do Estado de São Paulo e do País,
nas décadas a partir de 1960. A primeira década assim considerada,
1960/1970, assistiu ao auge do crescimento das Taxas Gerais de
Crescimento Populacional, mormente nas regiões metropolitanas e
cidades médias, cuja rede se consolidou em definitivo no
período. Exemplos das elevadas taxas então verificadas, podem
ser citadas a Região Metropolitana de Belo Horizonte, com
TGCA (1960/70) de 6,6%; a Grande São Paulo, no mesmo
período, com 6,0%; o Município de Diadema, com TGCA de cerca
de 20%; e o Município de Embu, cuja TGCA superou os 16% na
mesma década. O fenômeno verificado implicou num reforço das
polaridades tradicionais dos grandes centros urbanos, em
especial, as cabeceiras de metrópoles, sem que arrefecesse,
concomitantemente, o grau de mobilidade espacial da população
brasileira. Nesse contexto, a Baixada Santista acusa os estímulos
derivados da dinâmica das atividades secundárias e terciárias,
lideradas pela Grande São Paulo, a um só tempo, atraindo
população extravasada daquela Região e para a mesma perdendo
população, especialmente jovens, à procura de emprego (tendências
comprovadas por análises de população por faixas etárias - 1996).”
(EMPLASA, p. 35, 2002)

A conformação física do território santista, com inúmeros


elementos que restringem sua ocupação, como canais, mangues, morros e
rios, corroborou para o extravasamento urbano, acentuando o processo de
conurbação e aglomeração na região. É preciso destacar que a presença dos
morros dividindo a Ilha de São Vicente é um fator que contribui para a
segregação espacial na cidade, uma vez que, por dificultar o acesso à praia,
transforma-se num fator de desvalorização da terra. A consequência social é a
segregação das classes média e alta (lado voltado para as praias) das classes
baixas (zona noroeste), além da ocupação popular dos próprios morros em
assentamentos subnormais.
98

Mapa 10 – Localização dos morros na área insular de Santos e divisão em zonas


geográficas. Fonte: elaboração própria com base no mapa de abairramento fornecido
pela Prefeitura Municipal de Santos (2010).

Segundo Jakob et al. (2006a), a migração populacional das


classes de baixa renda de Santos para os municípios vizinhos54 resultou na
expansão territorial de áreas destinadas as classes altas na cidade,
acentuando um processo de homogeneização social em Santos. O baixo preço
da terra, principalmente nos municípios de Praia Grande, Mongaguá, Itanhaém,
Peruíbe e, em especial, o município de Bertioga, recém-emancipado, pode ter
sido um dos principais fatores que mantiveram o fluxo migratório de população
de baixa renda para essas cidades, apresentando saldos migratórios
superiores aos da Baixada Santista, que sofreu uma desaceleração no ritmo de
crescimento populacional no início da década de 1980, relacionado à recessão
econômica do país.

54
Enquanto foi constatada uma queda expressiva na taxa anual de crescimento da Baixada
Santista que, no período de 1970-1980 foi de 3,9%, reduzindo para 2,2% em 1980-1991 e
para 2,1% em 1991-2000, houve um crescimento significativo em municípios periféricos ao
núcleo principal da região (a sede, Santos, e São Vicente); em Bertioga, por exemplo, a taxa
de crescimento foi 11,29% em 1991-2000.
99

De acordo com o PMDI da RMBS (EMPLASA, 2002), essa


mudança na direção dos fluxos migratórios de Santos para outros municípios,
intensificando a ocupação urbana da região nos anos 1970, deu-se,
principalmente, porque Santos já não oferecia mais áreas de expansão após a
intensa ocupação do seu território a partir dos anos 1950, com a grande oferta
de empregos na indústria e no setor terciário, e com boom imobiliário gerado
pelo turismo, que levou a verticalização exacerbada das praias. Assim,

“O crescimento populacional do município ficou praticamente


limitado ao saldo vegetativo, com a expulsão das camadas de menor
renda para São Vicente, Praia Grande e Cubatão, onde o preço da
terra era mais baixo. (...) Nas décadas de 60 e 70, o aumento do
número de pessoas migrando para os Municípios de Santos e São
Vicente impulsionou o setor imobiliário, provocando, nos anos
70 e 80, a urbanização em tecidos urbanos já saturados, que
passavam a exigir mudanças nos padrões de ocupação e medidas
preventivas sociais e econômicas.” (EMPLASA, p. 39, 2002)

Neste contexto, entende-se que a dinâmica habitacional da


Baixada Santista foi profundamente influenciada pela saturação do tecido
urbano de Santos pelos investimentos imobiliários e, já nas décadas de 1960 e
1970, apresentava as maiores taxas de densidade demográfica e de
urbanização do litoral. Contudo, a centralização espacial do emprego em
Santos e o aumento gradativo da concentração de renda na cidade, por
consequência direta do valor da terra, de um lado mantêm a cidade como
núcleo e polo econômico da região, mas de outro lado inviabiliza a fixação de
moradia por alguns grupos que nela trabalham, notadamente no setor de
serviços. Segundo o PMDI (EMPLASA, 2002), Santos responde por 50% dos
postos de trabalho da região, o que significa uma intensa concentração de
empregos no município, destacando-se o setor terciário, com as atividades
portuárias e de estância balneária55. É fato, portanto, que essa dinâmica
populacional resulta, sobretudo, da dinâmica do capital, como mola propulsora
da valorização da terra, e do papel do Estado, como principal ativador da
economia.

55
Embora, como apontado por Carriço (2006), esteja também ocorrendo a formação de novas
centralidades entorno do polo.
100

Segundo a pesquisa do Nese (2009, 16) “em dezembro de


2009, na cidade de Santos, o estoque aumentou em 189 postos de trabalho ou
0,13%. No ano (2009), o aumento foi de 1.756 postos de trabalho ou 1,21% do
estoque. (...) Desde 31 de dezembro de 1996, início da série histórica
analisada, o estoque aumentou em 28.334 postos de trabalho ou 23,94%.”

Gráfico 1 – Santos: Variação do estoque anual de empregos. Fonte: Nese (2009),


elaborado com dados do MTE/Caged.

Em 2009, o estoque de emprego formal anual na indústria na


cidade cresceu em 65 empregos ou 0,74%, embora desde dezembro de 1996
tenha diminuído em -871 postos de trabalho ou -9,00%. Já no setor da
construção civil, o estoque de emprego formal anual cresceu em 390 postos de
trabalho ou 6,15%. No comércio, o estoque de emprego formal anual cresceu
em 903 postos de trabalho ou 3,34% e no setor de serviços, seguindo uma
tendência mundial de crescimento do setor terciário, o estoque de emprego
formal anual cresceu em 457 empregos ou 0,45%. Quanto ao setor
agropecuário, que inclui a atividade pesqueira, o trabalho do Nese demonstra
que o estoque diminui desde 1996. O estoque de emprego formal anual nesse
setor em Santos diminuiu em -59 empregos ou -9,26% em 2009, e desde
dezembro de 1996 já diminuiu em -806 empregos ou -58,24%.

Gráfico 2 – Santos: Variação do estoque anual de empregos na indústria. Fonte:


Nese (2009), elaborado com dados do MTE/Caged.
101

Gráfico 3 – Santos: Variação do estoque anual de empregos na construção civil.


Fonte: Nese (2009), elaborado com dados do MTE/Caged.

Gráfico 4 – Santos: Variação do estoque anual de empregos no comércio. Fonte:


Nese (2009), elaborado com dados do MTE/Caged.

Gráfico 5 – Santos: Variação do estoque anual de empregos em serviços. Fonte:


Nese (2009), elaborado com dados do MTE/Caged.
102

Gráfico 6 – Santos: Variação do estoque anual de empregos na agropecuária.


Fonte: Nese (2009), elaborado com dados do MTE/Caged.

Gráfico 7 – Baixada Santista: Variação do estoque anual de empregos na


agropecuária. Fonte: Nese (2009), elaborado com dados do MTE/Caged.

A mesma pesquisa aponta que o estoque de empregos no


Estado de São Paulo, desde o início da série histórica analisada, aumentou em
3.203.323 postos de trabalho. Destes, 63.372 empregos foram gerados na
Baixada Santista (ver gráfico 7). Comparando com o aumento de 28.334 na
cidade de Santos no mesmo período, confirma-se que quase metade dos
postos da Baixada Santista estão localizados nessa cidade.

Contudo, apesar desse aumento no número de empregos no


município, é importante ressaltar o crescimento da desigualdade social
atestado pelo salto quantitativo tanto da sua renda per capita quanto do
número de famílias sem renda em Santos no período de 1980 a 2000 (ver
tabela 4), remontando ao processo de criação destrutiva do projeto neoliberal
no plano local que, segundo Harvey (2008; 2007), promove um
desenvolvimento desigual com aumento da concentração de riqueza e
pobreza.
103

No caso de Santos, a escassez de terrenos e o alto valor


daqueles à beira-mar, cujo preço acaba por reverberar para o restante da
cidade como em um “jogo de bilhar”56, transformam Santos em um território
quase inacessível para grupos com rendimentos baixo ou até intermediário.
Isso repercute na chamada “mobilidade pendular” da população
economicamente ativa, que significa o movimento de trabalhadores que
exercem regularmente suas atividades em um município diferente daquele em
que residem (ver figura 4). Esse movimento vem se intensificando na RMBS,
passando de aproximadamente 80 mil pessoas em 1980 para mais de 95 mil
no ano 2000. Os principais destinos são Cubatão e, em especial, Santos, que
respondia por 54% desse movimento em 1980, passando a 64% em 2000.
Com relação aos municípios de origem, o estudo do Nepo/Unicamp aponta São
Vicente como principal cidade proveniente, com mais de 36 mil pessoas
deixando a cidade para trabalhar em 1980, passando a mais de 45 mil no ano
2000.

Mapa 11 – Fluxos acima de 2000 pessoas da população economicamente ativa


ocupada fora do município de residência, em 1980 e 2000. Fonte: Atlas da Região
Metropolitana da Baixada Santista, Nepo/Unicamp.

56
Quando o mercado imobiliário avança em direção às áreas e moradias ocupadas
pela população de baixa renda, tem-se um fenômeno denominado por Meyer (2008)
de “jogo de bilhar”, ou seja, “os estratos médios, deslocados dos bairros mais nobres,
parecem se mover, deslocando por sua vez, para a extrema periferia os domicílios da
base social” (p. 22)
104

Outro importante fator que demonstra a incapacidade de


Santos em fixar grande parte da população trabalhadora é o fenômeno da
migração intrametropolitana. No período de 1986 a 1991, 24 mil pessoas
deixaram Santos, o correspondente a 58% da migração intrametropolitana, que
passou de aproximadamente 41 mil entre 1986 e 1991, para 54 mil pessoas
entre 1995 e 2000. Os principais destinos da população no período de 1986 a
1991 foram São Vicente (47%) e Praia Grande (22%). Já entre 1995 e 2000,
Praia Grande sofreu um aumento nessa taxa (25,5%) e, São Vicente, uma
queda brusca de participação na migração (47% para 33%), confirmando a
lógica do “jogo de bilhar”. Embora os vetores de trajeto não tenham se alterado
desde a década de 1980, tem-se o aparecimento do fluxo migratório de
Cubatão para Santos no período de 1995 a 2000. Segundo dados do
Nepo/Unicamp, Santos, São Vicente e Praia Grande eram responsáveis por
81% da emigração intrametropolitana no período entre 1986 a 1991, passando
a 79% entre 1995 e 2000. Já com relação à imigração, esses municípios
apresentaram uma queda ao longo dos anos, demonstrando tendência à
desconcentração populacional no núcleo central, que caiu de 79% entre 1986-
1991 para 74% de 1995-2000, ocorrendo primeiramente em Santos e depois
em São Vicente.

Mapa 12 – Fluxos migratórios intrametropolitanos, 1986-1991 e 1995-2000. Fonte:


Atlas da Região Metropolitana da Baixada Santista, Nepo/Unicamp.
105

Tabela 4 – Composição da migração, 1986-1991 e 1995-2000. Fonte: Atlas da Região


Metropolitana da Baixada Santista, Nepo/Unicamp.

De modo geral, como pode ser visto na tabela 4, nos demais


municípios da Baixada Santista, principalmente naqueles mais distantes da
cidade sede, há um aumento significativo da pobreza, mas não de extratos com
alto rendimento, indicando tanto a importância de Santos como polo atrativo de
mão de obra (o que se comprava pelos dados da figura 16), quanto o processo
de centrifugação ou periferização da pobreza em relação à cidade sede. Ainda
que essas cidades apresentem um alto grau de urbanização, inclusive com
imóveis de alto padrão, elas abrigam um grande número de “segundas
residências”, pois a grande maioria é destinada para veraneio, consideradas
pelo Censo como domicílios não permanentes.

Tabela 5 – Renda per capita familiar, em salários mínimos de 2002. Fonte:


NEPO/Unicamp elaborado com base nos Censos demográficos de 1980, 1991 e 2000
(IBGE).
106

III.3. A questão da moradia popular em Santos.

Como visto no capítulo 2 desta tese, desde o último quartel do


século XIX, com o crescimento populacional vertiginoso pelo qual Santos
passava, a localização habitacional na cidade já havia se tornado conflituosa.
Naquele momento, as intervenções higienistas vinculadas ao ideal de
embelezamento não tinham como finalidade prover habitação voltada para a
população de baixa renda, mas, por outro lado, colaboraram para acentuar a
valorização imobiliária de determinadas áreas da cidade, como a orla, por
exemplo.

Essas mudanças significativas na estrutura urbana de Santos,


fruto da reordenação sócioeconômica ocorrida nesse período, tiveram como
consequência a consolidação de dois vetores distintos no crescimento da
cidade57: de um lado o vetor da exclusão, que compreendeu as zonas norte e
noroeste de Santos e um pouco da zona central; e de outro lado, o vetor da
participação e valorização imobiliária, abarcando as zonas leste e sul santista.
A cisão da cidade em dois núcleos sociais deve ser entendida, segundo uma
perspectiva dialética, dentro do processo de criação destrutiva58 dos lugares,
interno e necessário à dinâmica capitalista59. Nesse sentido, as Reformas
Urbanas, à medida que empurraram a população pobre para a periferia,
também criaram condições de ocupação e valorização da orla e zona leste, ou
seja, são dois lados da mesma moeda, ambos são parte de uma ação do
Estado, reivindicada pelo capital privado, como forma de gerir uma (possível)
crise capitalista de acumulação. Essa dinâmica foi notadamente agravada pela

57
Esses vetores foram mais bem detalhados no capítulo 2 desta tese.
58
Joseph Schumpeter, quem popularizou o termo, argumentava que a “criação
destrutiva” era vital para o capitalismo. Marshall Berman (1982, p.99), mais próximo
ao emprego marxista do termo, argumentava que as realizações concretas do
capitalismo “are made to be broken tomorrow, smashed or shredded or pulverized or
dissolved, so they can be recycled or replaced next week, and the whole process can
go on again and again, hopefully forever, in ever more profitable forms.”
59
De acordo com Harvey, estes eventos devem ser entendidos como parte de um
sistema mais profundo: “Since these stresses are internal to the capitalist dynamic
(which does not preclude some seemingly external disruptive event like a catastrophic
pandemic also occurring), then what better argument could there be, as Marx once
put it, ‘for capitalism to be gone and to make way for some alternative and more
rational mode of productive’” (HARVEY, 2009, p.01).
107

ausência de políticas públicas para provisão habitacional, o que contribuiu para


aumentar a segregação espacial da população pobre no município.

A dinâmica da segregação espacial em Santos foi sendo


acentuada ao longo do século XX, com o desenvolvimentismo e a
industrialização da região, somada a uma legislação urbanística de caráter
segregacionista (CARRIÇO, 2002). A criação do polo industrial petroquímico e
siderúrgico de Cubatão repercutiu numa intensa migração em busca de
trabalho na construção dessas obras de grande porte. Conforme apresentado
no capítulo supracitado desta tese, o contingente populacional não aproveitado
pelo polo industrial foi absorvido pela construção civil em Santos nas obras do
túnel ligando a Zona Leste ao Centro, na complementação do sistema de
canais até o bairro da Ponta da Praia, na reforma dos jardins da orla e na
construção dos edifícios ao longo da avenida da praia. Contudo, a inexistência
de políticas públicas eficientes para o setor habitacional de interesse social em
Santos e nos municípios lindeiros corroborou para o agravamento da situação
habitacional na região, dado o aumento dos assentamentos subnormais nas
encostas da Serra do Mar próximo a Cubatão, nos manguezais e morros, ao
longo das rodovias, na área continental de São Vicente, além do acréscimo
significativo no número de cortiços no centro de Santos. Contudo, as soluções
habitacionais padrão no país nesse período eram grandes conjuntos
localizados nas periferias, distantes dos locais de interesse do mercado
imobiliário, e ainda em número insuficiente e em condições de
financiamento que não atendiam grande parte da população de baixa renda
(BONDUKI, 1998).

Percebe-se que, ao mesmo tempo em que o Estado agia como


facilitador à acumulação capitalista, por outro lado incentivava a urbanização
periférica e a consolidação de “cidades informais”, como descrito por Rolnik
(1997). Pode-se apontar o Plano Diretor Físico de Santos, Lei n° 3.529,
promulgado em 1968, durante a ditadura militar, quando Santos e Cubatão
foram transformados em áreas de segurança nacional, como um bom
exemplo dessa prática em Santos. Esse Plano Diretor, somado a um conjunto
de leis (Código de Edificações, Lei n° 3.530; Cód igo de Posturas, Lei n°
3.531; Normas Ordenadoras e Disciplinadoras da Urbanização e da
108

Preservação da Paisagem Natural dos Morros, Lei n° 3.533), ignoravam as


áreas ocupadas por assentamentos precários, como nos morros e mangues,
mas elevaram o potencial construtivo na região da orla, servindo diretamente
ao mercado imobiliário60. Essa prática teve como consequência não só um
impacto negativo na balneabilidade das praias, dado o adensamento da orla,
mas principalmente acentuou a segregação espacial na cidade e contribuiu
para a proliferaração de assentamentos subnormais nos municípios vizinhos a
Santos (CARRIÇO, 2002).

Mapa 13 – Cortiços existentes na cidade de Santos entre 1880 e 1889. Relatórios da


Câmara Municipal de Santos: 1891/ 1893. Fonte: ARAÚJO FILHO, J. R., 1969.

Em 1983, com a redemocratização, Santos deixa de ser


considerada área de segurança nacional e volta a ter plena autonomia política.
Oswaldo Justo é eleito para o cargo de prefeito de Santos no período de 1984
a 1988. Contudo, a partir da década de 1990, a cidade passou por
administrações de orientação política progressista (Telma de Souza, PT,
1989-1992; David Capistrano, PT, 1993-1996) e o governo local passou a se

60
Segundo Carriço (2006), o Plano Diretor de 1968 teve o zoneamento alterado em
1986 para, novamente, atender aos interesses do setor imobiliário, ampliando a
permissividade ao adensamento na orla, uma vez que as construtoras paulistanas
passaram a procurar os municípios de Guarujá e Praia Grande.
109

envolver mais diretamente na questão habitacional de interesse social61. A


municipalidade implementou então uma política habitacional, destacando-se
a elaboração do Sistema Municipal de Habitação (embasado em três principais
elementos: o Conselho Municipal de Habitação, o Fundo de Incentivo à
Construção de Habitação Popular e uma nova legislação direcionada para
questão habitacional de baixa renda), a criação da Zonas Especiais de
Interesse Social (Zeis) e o Programa de Locação Social62, instituido pela Lei
nº 1.447 de 1995. O Conselho Municipal de Habitação, CMH, de caráter
consultivo, fiscalizador e deliberativo, é um instrumento participativo de
fiscalização e definição da política habitacional; já o Fundo de Incentivo à
Construção de Habitação Popular destina-se à canalização de recursos.

Dentro da perspectiva de minimizar as desigualdades sociais


buscada pelos governos petistas em Santos, foi promulgada a Lei
Complementar nº 53, criando as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS),
em 1992, que visavam regularizar os assentamentos precários e reservar
determinadas porções da cidade para população de baixa renda, liberando-a
da especulação imobiliária. Entre 1993 e 1996, em função da orientação do
orçamento municipal para a priorização da política habitacional, houve uma
quantidade significativa de projetos habitacionais voltados para o setor,
possibilitando o enfrentamento da segregação espacial na cidade através de
uma política de habitação que procurou articular outras esferas de governo
através de parcerias entre o governo federal, a CDHU, a Companhia de
Habitação da Baixada Santista (Cohab-St) e o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID)63.

61
Soma-se a isso, o desmonte do Sistema Financeiro de Habitação (SFH), na década
de 1990, que embasou a política habitacional durante o regime militar.
62
Este programa atendeu, até 1996, a 6.228 famílias em Zeis do Tipo 1 (áreas de
favela) e 3.027 famílias em Zeis do tipo 2 (glebas sem urbanização), em obras de
urbanização de favelas, construção de novos núcleos habitacionais e projetos de
regularização fundiária (CARRIÇO, 2006).
63
Segundo Carriço (2006), o projeto de urbanização da favela do Dique da Vila Gilda,
na Zona Noroeste de Santos, que foi realizado com recursos do Programa Habitar
Brasil-BID em parceria com a COHAB, foi o primeiro grande projeto habitacional do
período.
110

“Seguindo os parâmetros estabelecidos pela lei de ZEIS, aprovada


em 1992, a ação municipal marcou-se por uma dupla orientação: a
adequação das ações públicas às diferentes situações de carência,
com soluções alternativas aos moradores em áreas de risco,
degradadas e irregulares caracterizadas pelas favelas e
assentamentos clandestinos (ZEIS 1), às demandas social e
economicamente diferenciadas de uma nova moradia (ZEIS 2) e aos
residentes de cortiços (ZEIS 3); e a promoção de ações integradas,
através da execução de obras de infraestrutura urbana e de obras
civis, de produção de novas unidades habitacionais e de lotes
urbanizados, de financiamento de cestas básicas de material de
construção e de regularização fundiária, bem como ações públicas
complementares para a geração de emprego e renda, sustentadas
por cursos e programas de treinamento e reciclagem de mão de
obra, apoio social, atividades culturais, programas de saúde, auxílio
familiar e educação.” (CARVALHO, 1999, p. 154)

A política urbana que se delineava na década de 1990,


buscando inverter prioridades na alocação de recursos públicos a fim de
minimizar as desigualdades sociais e que almejava maior participação popular
no processo decisório de políticas públicas, acabou gerando inúmeros
impasses entre a municipalidade e o setor imobiliário. Esse programa foi então
rapidamente substituído por uma política urbana privatista, sob nova
administração de orientação conservadora, que aprovou o Plano Diretor de
1998, claramente direcionado para atender aos interesses do mercado
imobiliário, com a justificativa de alavancar o desenvolvimento urbano e o
progresso de Santos. E sob a égide do planejamento estratégico, o plano
diretor determinou o fomento ao turismo, o porto e o terceiro setor (serviços)
como ações prioritárias para o fortalecimento da cidade e o desenvolvimento
municipal. Esse tipo de planejamento, difundido pelos teóricos catalães,
direciona suas políticas públicas para a renovação de áreas centrais como
principal vetor de promoção turística da cidade. Dessa forma, as incipientes
políticas públicas voltadas para a fixação dos moradores de baixa renda que se
encontravam em moradias precárias, principalmente na área central, acabaram
não sendo prioridade na gestão municipal, resultando no fracasso ou na
ineficiência dessas políticas em Santos.

III.3.1. O fracasso do programa estadual “PAC Cortiço” em Santos.

O Pró-Lar surge dentre os programas habitacionais da


Secretaria de Habitação do Estado de São Paulo e da Companhia de
111

Desenolvimento Habitacional e Urbano (CDHU) para garantir moradia digna e


melhorar as condições de vida à população de baixa renda no estado. Esse
programa conta com diversas frentes de atuação para atender às necessidades
habitacionais específicas dos municípios: Pró-Lar Atuação em Cortiços, Pró-Lar
Desfavelamento, Pró-Lar Atuação em Favelas e Áreas de Risco, Pró-Lar
Crédito Habitacional, Pró-Lar Crédito Habitacional Carta de Crédito, Pró-Lar
Lotes Próprios com Prefeituras, Pró-lar Microcrédito Habitacional, Pró-lar
Moradias Indígenas, Pró-lar Mutirão Associativo, Pró-lar Núcleo Habitacional
por empreitada, Pró-lar Autoconstrução, Pró-Lar Autoconstrução Demanda
Geral, Pró-Lar Autoconstrução Loteamento Autoconstrução, Pró-Lar Rural, Pró-
Lar Trabalhador Rural, Pró-Lar Regularização64.

O Pró-Lar Atuação em Cortiços (PAC Cortiços) surge em


meados da década de 1980 na Companhia de Desenolvimento Habitacional e
Urbano (CDHU), a partir de discussões que visavam solucionar o problema das
moradias subnormais, majoritariamente, nas regiões centrais das cidades. O
programa foi oficializado em junho de 1998, pelo então governador do Estado
de São Paulo, Mário Covas, através do Decreto Estadual nº 43.158, contando
com financiamento de US$70 milhões do Banco Interamericano de
Desenvolvimento e do Governo do Estado de São Paulo para atender, numa
primeira fase, a 5.000 famílias em quatro anos. Segundo relatório da CDHU
(2002), a ideia era estimular a oferta de soluções habitacionais em áreas
encortiçadas que sofreram transformação de seu uso original e
desinvestimento, resultando em regiões degradadas, porém com infraestrutura
instalada ociosa. O programa seria, portanto, indutor de um processo mais
amplo de revitalização urbana:

“Artigo 1º - Fica instituído, no Estado de São Paulo, o Programa de


Atuação em Cortiços (PAC), com os seguintes objetivos:
I - oferecer melhores condições de moradia e segurança a um
expressivo contingente populacional que vive em situação de
permanente risco à saúde e segurança;
II - propiciar condições de revitalização urbana de núcleos históricos
das áreas centrais em colaboração com iniciativas em
desenvolvimento por instituições públicas e privadas;

64
Com exceção do PAC Cortiços, as outras frentes do programa não serão detalhadas
aqui.
112

III - avaliar e demonstrar a viabilidade da construção de moradias


coletivas em áreas centrais, bem como aprimorar os mecanismos da
locação social.”

As áreas que mais interessavam ao programa eram aquelas


com concentração de habitação coletiva precária de aluguel, nas quais
houvesse interesse em promover programas e projetos habitacionais
destinados prioritariamente à população de baixa renda, que reside na área.
Sendo assim, a ZEIS 3 era o principal alvo do PAC, ou seja, o perímetro da
ZEIS 3 definia o setor básico de intervenção do programa no município.

É importante destacar que, nesse período65, a ZEIS 3 abrangia


em Santos a região da Vila Nova e Paquetá, e a população beneficiada era
atendida conforme cadastro existente no órgão de planejamento ou de
habitação da Prefeitura, podendo ocorrer os seguintes casos: a) melhoria de
condições de habitabilidade em cortiços existentes; b) remanejamento de
moradores para novas unidades habitacionais, na mesma ZEIS-3; c) uso
comercial e de serviços compatíveis com o uso residencial. Entretanto, dentre
as ZEIS criadas na década de 1990, a única que não conseguiu ser
efetivamente implantada foi a ZEIS 3, de intervenção na área central da cidade,
conforme descrito por Carvalho (1999):

“Das três grandes linhas de intervenção, correspondentes aos três


tipos de zona criados, somente aquela de intervenção em cortiços

65
É importante destacar que desde sua aprovação, em 1992, a lei de Zeis passou por
diversas alterações no município. A última delas foi a Lei Complementar Nº 775,
promulgada em 23 de julho de 2012, um ano após a aprovação da revisão do Plano
Diretor de Desenvolvimento e Expansão Urbana do Município e das Leis de
Ordenamento do Uso e Ocupação do Solo das Áreas Insular e Continental. As
principais modificações na lei de ZEIS que merecem destaque pelo avanço que
trazem foram: I) a redução da renda máxima familiar para os beneficiários de novas
moradias de 12 (doze) para 10 (dez) salários mínimos, priorizando famílias com
renda familiar mensal de até 06 (seis) salários mínimos, em condições de
habitabilidade precária, que não possuam outro imóvel, com área privativa máxima
em conformidade com o disposto na presente lei complementar; II) nos
empreendimentos em ZEIS 2, pelo menos 50% (cinquenta) por cento das unidades
habitacionais produzidas deverão ser destinadas às famílias com renda familiar de
até 3 (três) salários mínimos; iii) novas áreas da cidade foram designadas para
construção de moradias populares, como a área da União no bairro do Jabaquara,
que vinha sendo ocupada pela empresa privada do ramo de transporte de cargas –
Transbrasa, e que passa agora a ser a maior área da cidade para fins de habitação
popular.
113

tomou uma direção diversa dos parâmetros fixados pela lei de


ZEIS. Neste caso, dificuldades de ordem operacional e política
impediram a regulamentação da lei consoante aos parâmetros
fixados. Diante disso, a política de intervenção nos cortiços – e, por
decorrência, na área central da cidade, onde foi delimitado o
perímetro de ZEIS 3 – foi redefinida, passando a se estruturar como
programa de locação social, regido por outros critérios, contidos na
lei, aprovada em 1995, de locação social. Enquanto programa de
locação social, os resultados quantitativos alcançados foram baixos
e, ao final do governo, dois empreendimentos haviam sido
concluídos.” (CARVALHO, 1999, p. 155)

Segundo relatório da CDHU, o programa começou a atuar no


município somente a partir do ano 2000, ainda visando o planejamento da
intervenção, ou seja, a área delimitada como ZEIS 3 passou sem ações
efetivas por, pelo menos, 10 anos. Na primeira fase, o levantamento dos
imóveis encortiçados da área central foi feito por uma empresa de consultoria
contratada pelo programa, já na segunda fase, em outubro de 2001, a
Fundação SEADE foi contratada para elaboração de instrumental e coleta de
dados, contendo levantamento socioeconômico sobre os domicílios, inserção
das famílias encortiçadas no bairro e sua participação associativa. Segundo o
programa, através do conhecimento aprofundado das necessidades dessas
famílias, seria possível oferecer diversas alternativas de atendimento, de modo
a manter essa população na região. A pesquisa limitou-se à população
residente em 40 imóveis, selecionados previamente pelo CDHU segundo
critérios definidos para implantação do programa. Contatou-se a situação
precária dessas moradias, em sua maioria compostas por um único cômodo
(75% dos domicílios), com uso coletivo de banheiro e tanque de lavar roupas. A
maior parte dos 622 residentes (253 famílias) encontrados era de jovens e em
situação econômica bastante vulnerável, com renda familiar de até três salários
minímos (em valores da época) e de origem local, ou seja, mais de 80% dos
chefes de família encortiçados ficavam no município de Santos, sendo 45,7%
no mesmo bairro em que moravam na época da pesquisa. Vale salientar ainda
que, a maior parcela dos chefes de família (43,5%) já vivia em Santos há mais
de 20 anos, e que, em cada três chefes, mais de um (38%) já morava na
cidade há, pelo menos, 10 anos.
114

Mapa 14 – Evolução da ocupação de domicílios encortiçados no município de Santos


do século XIX ao ano 2000. Fonte: CDHU, 2002.

Tabela 6 – Síntese dos resultados da pesquisa socioeconômica. Fonte: Fundação


Seade apud CDHU, 2002.

O Pró-Lar conta com um sistema de acompanhamento e


monitoramento do programa através das seguintes atividades:
desenvolvimento, implantação, operação e manutenção de um sistema único,
englobando a definição de indicadores e de instrumental; aplicação do
instrumental, aferição, sistematização e análise crítica dos dados; e
produção de relatórios periódicos. Segundo relatório do CDHU (2010), o Pró-
115

Lar Atuação em Cortiços, já havia viabilizado um total de 740 unidades


habitacionais em São Paulo e, em 2010, estava em curso a etapa do programa
que contava com a participação da SH/CDHU em parceria com o BID, como
agente promotor e financeiro, além das prefeituras municipais e associações de
moradores. A expectativa era a de que essa etapa beneficiasse diretamente as
famílias moradoras de cortiços localizados em áreas pré-identificadas dos
municípios de São Paulo, principalmente na região central da Capital e de
Santos.

A parceria com o BID tinha duração prevista até o final de


2010, mas em Santos foram entregues apenas dois conjuntos habitacionais
pela CDHU, totalizando 113 unidades habitacionais das 339 previstas até o fim
de 2006 (AMBRÓSIO e SANTOS, 2012). Vale ressaltar que, em 2003, foi
realizado pela Secretaria de Planejamento (Seplan) um censo dos moradores
de cortiços dos bairros Vila Nova, Paquetá e parte da Vila Matias. A pesquisa
encontrou 14.500 moradores encortiçados na cidade e a amostra feita
correspondia a 1.238 moradores integrantes de 412 famílias pesquisadas. Esse
levantamento também constatou que a população era predominantemente
jovem, que 86% dessas famílias habitavam apenas um cômodo e, embora 93%
dos chefes de família estivessem economicamente ativos naquele período,
apenas 47% tinham atividade profissional formal com comprovação de renda.
Quanto à origem dessa população, o censo revelou que grande parte dos
moradores dos cortiços já viviam no Município há mais de 15 anos (46%),
sendo que 26% do total estavam no mesmo bairro há mais de 15 anos
(SEPLAN, 2003). Esses dados demonstram a ausência de políticas públicas
habitacionais eficientes dirigidas a essa população de baixa renda, que já
estava, em 2003, há mais de 15 anos vivendo em situação precária.

Ademais, a obra desses conjuntos entregues pela CDHU teve


seu prazo ampliado, pois foi paralisada por duas vezes devido a problemas
financeiros das empreiteiras contratadas para execução do projeto. Assim,
considerando-se o número de pessoas encortiçadas e em alto grau de
vulnerabilidade social na área central de Santos, é notável a ineficiência da
aplicação desse programa estadual no município. Ainda que a intensificação de
investimentos estatais ou privados na região possa desencadear processos
116

como o de gentrificação, com a expulsão desta população e a substituição


paulatina do comércio e serviços voltados a ela, fica evidente o pouco interesse
da municipalidade em enfrentar realmente o problema dos cortiços no centro e,
especialmente, em implementar políticas de fixação dessa população numa
região que voltou a ser estratégica para a manutenção da reprodutibilidade do
capital.

III.3.2. O programa municipal “Alegra Centro - Habitação”.

O Programa de Reabilitação do Uso Residencial na Região


Central Histórica de Santos, denominado Alegra Centro - Habitação, foi criado
pela Lei Complementar nº 688, de 29 de julho de 2010, e dispõe sobre as
condições de habitabilidade dos imóveis, fixando normas, padrões e incentivos
fiscais específicos, com o objetivo de:

“I – promover a melhoria da qualidade de vida da comunidade por


meio de:
a) viabilização da requalificação das condições de moradia dos
imóveis de uso residencial precário da Região Central Histórica de
Santos;
b) incentivo à reabilitação dos imóveis de uso residencial
plurihabitacional precário aos parâmetros mínimos de habitabilidade
contidos nesta lei complementar, a partir de um plano de ação que
vise à permanência da população local e melhoria de sua qualidade
de vida;
c) incentivo à implementação de novas unidades para imóveis com
uso residencial unihabitacional e residencial plurihabitacional;
d) promoção da preservação e recuperação do meio urbano e das
relações de cidadania;
e) incentivo à geração de trabalho e renda priorizando o
recrutamento de mão de obra local;
II – fomentar o fortalecimento do comércio e a prestação de serviços
de extensão natural das residências;
III – propor a ampliação e a melhoria de rede de serviços públicos na
área de abrangência do programa, especialmente os de caráter
social – educação, saúde, cultura, esportes, transportes públicos e
assistência social.” 66

O programa estabelece como estratégias a concessão de


incentivos fiscais para que investidores privados e proprietários promovam a
reabilitação dos imóveis com uso residencial pluri-habitacional precário ou a
implantação de novas construções de uso residencial uni-habitacional ou

66
Artigo primeiro da lei complementar n. 688/ 2010.
117

residencial pluri-habitacional na área de abrangência. A lei também estabelece


incentivos, obrigações e sanções aos envolvidos no processo de reabilitação, a
fim de construir um processo participativo. Além disso, para garantir a
manutenção da população residente no local, o programa determina que os
imóveis de uso residencial pluri-habitacional precário, após serem reabilitados,
deverão ser habitados prioritariamente pelos moradores dos respectivos
imóveis e que seu uso residencial deve ser mantido por, no mínimo, 5 (cinco)
anos contados a partir da data da expedição da Carta de Habitação67.

Os imóveis devem ser reabilitados segundo algumas


condições mínimas de habitabilidade e segurança, definidas na lei como: I-)
uso residencial plurihabitacional precário reabilitado Tipo 1, no qual será
permitido no máximo 4 (quatro) pessoas por unidade habitacional,
considerando 1 pessoa para cada 5m² da somatória das áreas internas da
unidade, este imóvel deverá ser exclusivamente alugado; II-) uso residencial
pluri-habitacional precário reabilitado Tipo 2, cuja área mínima deve ser
superior a 20m² e área máxima 40m² ,considerando 1 pessoa para cada 5m²
da somatória das áreas internas, este imóvel poderá ser alugado ou vendido;
III-) por se tratar de um Empreendimento Habitacional de Interesse Social –
EHIS, deverá seguir o padrão conforme Lei Complementar n.º 53, de 15 de
maio de 1992, e poderá ser alugado ou vendido.

O Alegra Centro - Habitação pode ser considerado um


desdobramento do Programa de Revitalização e Desenvolvimento da Região
Central Histórica de Santos, o Alegra Centro68, uma vez que este visa à
retomada do desenvolvimento socioeconômico do Centro, através do fomento
à preservação do Patrimônio Histórico e requalificação urbana, com solução

67
Ambrósio e Santos (2012) apresentam alguns pontos frágeis da lei que podem
comprometer a manutenção da população residente no local: “1) questiona-se,
juridicamente a capacidade da prefeitura, quanto à obrigatoriedade de congelamento
dos aluguéis, no momento da intervenção da edificação e sua locação para as
famílias que residirem, no local, no ato de sua inclusão no projeto; 2) a lei obriga o
aluguel para os atuais moradores por apenas cinco anos, sendo que após esse
período, o proprietário pode alugar os imóveis requalificados para terceiros, não
necessariamente moradores de cortiços e, assim, as famílias podem apenas ter
‘adiada’ sua expulsão do bairro” (p. 240).
68
O programa Alegra Centro, juntamente com a questão da retomada do
desenvolvimento do centro, está mais bem discutida no segundo capítulo desta tese.
118

habitacional na Área de Proteção Cultural (APC) e sua periferia. No entanto, a


lei do programa habitacional define como sua área de abrangência os bairros
Centro, Paquetá, Vila Nova e Vila Mathias, excluindo a área de atuação do
Alegra Centro. Contraditoriamente, há concentração de cortiços em áreas que
são excluídas do programa habitacional, como o bairro do Valongo, por
exemplo. Dessa forma, e considerando-se que as isenções fiscais concedidas
pelo Alegra Centro são garantidas apenas quando o imóvel restaurado e
preservado desenvolva atividades comerciais e de serviços (estipulados pelo
Poder Público), excluindo o uso residencial, conclui-se que essa política de
revitalização da área central de Santos incentiva a expulsão da população de
baixa renda residente, bem como sua substituição por uma de renda superior,
dado ao alto padrão dos empreendimentos já instalados e dos projetos em fase
de elaboração. Para os encortiçados residentes nas áreas excluídas do Alegra
Centro - Habitação, a lei define que “as famílias moradoras de imóveis
localizados no bairro do Valongo, identificados no decreto citado no caput,
poderão ser direcionadas para imóveis localizados na área de abrangência do
programa”69.

Ainda que as linhas básicas do projeto de lei complementar


para criação do Alegra Centro – Habitação tenham sido apresentadas no
primeiro semestre de 2008, o programa já estava defasado em cinco anos com
relação à implementação daquele voltado à revitalização do centro. Mesmo
assim, foi aprovado apenas dois anos mais tarde, em 2010, e ainda não
consegue lidar com a questão da inclusão social dos moradores da região
central frente à grande valorização do solo urbano na área, estimulada pelas
próprias diretrizes do Alegra Centro, cujas ações têm caráter elitizado. Um
exemplo disso são os projetos de revitalização da área portuária, como o Porto
Valongo Santos, cujo objetivo é a remodelação dos armazéns portuários da
região central, “(...) transformando-os em um dos maiores polos turísticos, de
lazer e entretenimento e empresarial do Brasil. Esse empreendimento será
uma das principais intervenções urbanas em áreas portuárias já realizadas no
Brasil” (CALDATTO, 2008 apud SOUZA, 2012). Esse programa baseia-se em
projetos de revitalização de famosas marinas internacionais e conta, para isso,
69
Artigo 6°, III, § 5° da lei complementar n. 688/ 2 010.
119

com auxílio da empresa vencedora de processo licitatório Ove Arup & Partners,
responsável pelos projetos de revitalização em Hong Kong, Austrália e Coreia
do Sul. Segundo Souza (2012), o projeto Porto Valongo Santos demandará
outros investimentos, inclusive com financiamento público, para viabilizar a
infraestrutura necessária a sua implantação, como já vem ocorrendo com o
projeto da Avenida Perimetral, batizada de Mergulhão, que faz parte faz parte
das ações estratégicas desenvolvidas pela Secretaria de Portos, cujo
investimento aproximado é de um bilhão e meio de reais.

Mapa 15 – Área de abrangência do Programa Alegra Centro, incluindo o perímetro do


Alegra Centro - Habitação. Fonte: Seplan.

Atualmente, o Alegra Centro - Habitação segue em fase de


implantação. Segundo as atuais responsáveis pelo projeto, Regina Victória,
chefe do Departamento de Planejamento da Secretaria de Planejamento da
Prefeitura de Santos, e Carla Guimarães Pupin, chefe da Coordenadoria de
Regularização Fundiária e Urbanística, os proprietários dos 221 imóveis
identificados como de uso residencial pluri-habitacional precário (figura 24)
120

foram notificados e a prefeitura aguardará, até o final de 201270, demonstração


de interesse em participar do programa, uma vez que não há obrigatoriedade
de adesão, embora a lei preveja aplicação de multa de 50% (cinquenta por
cento) do valor venal do imóvel por insalubridade, se for o caso. Para aqueles
que se interessarem, a prefeitura estabeleceu um convênio com o escritório-
modelo do curso de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Santa Cecília,
que será o responsável pelos levantamentos e propostas para adequação dos
imóveis. Contudo, constatou-se que pouco ou nenhum material sobre o
andamento do programa é disponibilizado à população, seja em site oficial ou
diretamente na Secretaria Municipal de Planejamento (Seplan). Verificou-se
que transcorridos dois anos da publicação da lei, a implantação da solução
habitacional para o problema dos cortiços na região central de Santos segue
vagarosamente e seus resultados ainda são pouco conhecidos, enquanto que
o Alegra Centro segue a passos largos, e os investimentos (divulgados) no
programa já chegam a R$ 100.000.000,00 (cem milhões de reais),
provenientes da municipalidade e de outras esferas (SOUZA, 2012).

Percebe-se que a expulsão da população pobre, que antes era


consequência da política urbana, agora torna-se a própria política em si, uma
vez que os dois programas são contraditórios, e aquele mais significativo para
o setor privado – e considerado imprescindível para a retomada da economia
local – acaba por invialibilizar a implantação do outro. Assim, a atração de
usuários solventes para a região central de Santos se torna diretamente
proporcional à expulsão dos insolventes.

70
O Decreto n° 5642 de 29 de julho de 2010 estabelece u o prazo de dois anos a partir
de sua publicação para a adesão dos proprietários ao programa, sem a aplicação de
multa.
121

Mapa 16 – Imóveis de uso plurihabitacional precário, identificados pelo Decreto n°


5642/ 2010. Fonte: SEPLAN, 2010.
122

III.3.3. O autoempreendimento da Associação dos Cortiços do Centro.

Ao mesmo tempo em que as políticas públicas se mostram


ineficientes para resolver o problema da moradia popular em Santos, algumas
ações diretas de produção habitacional de origem popular merecem destaque
pelo êxito da iniciativa sem o envolvimento estatal. Um caso exemplar é o da
Associação Cortiços do Centro (ACC), “entidade sem fins lucrativos que tem
como objetivo a melhoria das condições de moradia de seus sócios”
(AMBRÓSIO e SANTOS, 2012, p. 240).

O projeto em curso prevê a provisão de 181 unidades


habitacionais, em terreno originalmente da Secretaria de Patrimônio da União
(SPU), vinculado ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, através
do instrumento de Concessão de Uso instituído pelo Estatuto da Cidade. A
obra conta com financiamento da Caixa Econômica Federal por meio do
Programa Crédito Solidário71 e do Programa Minha Casa, Minha Vida –
Entidades. Os 113 apartamentos financiados pelo Programa Crédito Solidário
atenderão, até dezembro de 2012, a aproximadamente 500 pessoas, cuja
renda média familiar gira em torno de R$860,00, pagando R$ 125,00 por mês
durante 25 anos. Já as 68 unidades habitacionais financiadas pelo Programa
Minha Casa, Minha Vida – Entidades serão entregues até julho de 2013,
atenderão a aproximadamente 300 pessoas com renda média familiar de
R$800,00, que pagarão 10% da renda durante 10 anos72. Ainda assim,
segundo a ACC, os recursos disponíveis para a construção são menores do
que o necessário e os apartamentos serão entregues sem acabamentos
internos, além dos moradores serem convocados a trabalhar na construção,
auxiliando a mão de obra contratada.

71
Neste programa, o crédito é destinado às cooperativas, associações e/ou entidades
da sociedade civil sem fins lucrativos voltadas para a solução de problemas
habitacionais das comunidades às quais estão vinculadas. As propostas são
selecionadas diretamente pelo Gestor de Aplicação do Ministério das Cidades.
72
Dados fornecidos pela ACC, em julho/2012.
123

Foto 9 – Edíficios da ACC com financiamento do Programa Crédito Solidário, que


serão entregues em dezembro de 2012. Fonte: arquivo pessoal, 2012.

Foto 10 – Fundação dos edíficios da ACC com financiamento do Programa Minha


Casa, Minha Vida, com previsão de entrega para julho de 2013. Fonte: arquivo
pessoal, 2012.

Implantada de forma associativa, dividida entre mutirão e


contratação de profissionais e/ou empresas para execução de serviços
especializados, essa iniciativa popular organizada dos moradores de cortiços
da área central de Santos prevê favorecer, aproximadamente, 800 pessoas até
124

o final das obras. Segundo a ACC, esse empreendimento popular não conta
praticamente com nenhum auxílio da prefeitura, apesar dos inúmeros esforços
para estabelecer uma parceria com a Cohab Santista. Essa iniciativa parece
ser a maior e mais bem sucedida intervenção na área central de Santos
atualmente.

III.4.Considerações finais.

Procuramos demonstrar, neste capítulo, que a dinâmica


habitacional de Santos se dá em escala regional, uma vez que suas
características físicas, somadas a uma política urbana privatista, acabam por
inviabilizar a fixação de alguns grupos sociais de rendas baixa e intermediária
na cidade, mas que continuam recorrendo a ela como polo empregatício.
Nesse sentido, o desdobramento da lógica privatista na política urbana se
realiza na sua expressão habitacional, que é ineficiente frente aos avanços do
capital privado na cidade.

Constatou-se que Santos vem se consolidando como foco


irradiador da problemática da moradia na Baixada Santista há mais de um
século, ao mesmo tempo em que as ações do poder público no que se referem
às questões sociais, notadamente as relacionadas à habitação popular na
região central da cidade, vêm sendo pouco eficazes.

Apesar dos incentivos nas últimas duas décadas para


dinamizar economicamente uma parte da área central, essas ações tem se
mostrado pouco direcionadas para a melhoria das condições de vida da
população residente no local, bem como para reverter o processo de fragilidade
e as inúmeras formas de vulnerabilidade às quais essa população está
submetida.

Podemos acrescentar que, apesar da integração regional da


RMBS e da aparente unificação da organização e planejamento de funções
públicas de interesse comum que deveria ser desempenhada pela Agência
Metropolitana da Baixada Santista, a problemática habitacional não aparece
como prioridade na agenda dessa entidade, que poderia planejar a
operacionalização de um plano regional de habitação, por exemplo. Soma-se a
125

isso o fato de que as soluções encontradas para resolver o problema


habitacional em Santos vem se mostrando ineficientes. Analisamos que a
exclusão habitacional em Santos vai além da ausência da intervenção estatal,
pois revela-se consequência de ações públicas que favorecem propostas de
interesse do capital imobiliário, dando garantia de retorno de investimentos ao
mercado, em detrimento das carências sociais permanentes da cidade.
126

CAPÍTULO IV

________________________________________
_____________________________________________________

Privatismo e a formação de geografias de exclusão.


_____________________________________________________
________________________________________
127

IV.1. Introdução.

Neste capítulo, analisa-se a confluência de interesses entre


Estado e setor privado em Santos através das alterações da norma urbanística.
Essa prática de exceção atrelada à política urbana, que há um século tem
colaborado para a formação daquilo que Agamben (2004) denomina de estado
de exceção como condição permanente na cidade, vem a culminar, na
atualidade, na emergência de uma “cidade de exceção”. Essas mudanças na
gestão do espaço urbano foram marcadas pela afirmação dos interesses gerais
das classes dominantes e repercurtiram diretamente na segregação
socioespacial da cidade e da região, dando origem a uma “geografia de
exclusão” na Baixada Santista.

Como visto no capítulo anterior, a exclusão social em Santos


vem se mostrando, há um século, consequência direta de ações públicas que
favorecem propostas de interesse social restrito, ao mesmo tempo em que são
tímidas as soluções encontradas para resolver o problema habitacional na
cidade.

Ao contrário do que aconteceu com as políticas públicas


voltadas para a fixação dos moradores de baixa renda, o atendimento à
interesses privados particulares, especialmente do mercado imobiliário, foi
prioridade nas últimas gestões municipais de orientação conservadora (Beto
Mansur, PP, 1997 à 2004; João Paulo Tavares Papa, PMDB, 2005 à 2012),
resultando na diminuição das restrições de gabarito dos edifícios e demais
limitações urbanísticas. A aprovação do Plano Diretor de 1998 e da Lei
Complementar nº 312/98, que dispõe sobre o Ordenamento do Uso e
Ocupação do Solo na Área Insular, deu-se nesse sentido. É evidente a
permissividade dessa lei quanto aos índices urbanísticos como limite de altura
das edificações, taxa de ocupação e coeficiente de aproveitamento, recuos
mínimos, etc, o que gerou uma série de impactos ambientais e
socioeconômicos provocados pelos empreendimentos imobiliários a partir da
sua sanção.
128

IV.2. Políticas de exceção na cidade e a confluência de interesses entre


Estado e Setor Privado em Santos: o caso da valorização imobiliária.

Uma das principais alterações promovidas pela Lei


Complementar nº312/98, quando comparada as normas de uso e ocupação do
solo vigentes anteriormente, fixadas pelo Plano Diretor de 1968, foi a
ampliação do padrão de verticalização. Segundo Carriço (2012), pela primeira
vez, desde a promulgação do Código de Construções de 1922, lei que
introduziu o zoneamento de uso em Santos, uma legislação santista abdicou de
limitar a altura e o número de pavimentos das edificações.

Anteriormente, o Plano Diretor de 1968 estabelecia um limite


de 14 pavimentos para as primeiras quadras da orla, chamada de Zona
Turística (ZT); 10 pavimentos para a Zona Residencial (ZR); 13 pavimentos
para a Zona Residencial Especial (ZRE); 04 pavimentos para a Zona Mista
Leste (ZML), e 10 pavimentos para as três zonas centrais definidas no período.
A limitação da altura das edificações impedia que o potencial máximo para as
construções (Coeficiente de Aproveitamento) fosse atingido. Com a liberação
do limite de altura, isso não ocorre mais, embora o coeficiente de
aproveitamento nas áreas de maior atividade do mercado imobiliário, como a
orla, praticamente não tenha sofrido alteração.

Além da liberação do gabarito, também foram retiradas do


computo de área construída as áreas de circulação dos condomínios, e outras
áreas como de lazer, garagens, zeladoria, serviço e etc, como disposto no
artigo 19 da Lei Complementar nº 312/9873, ampliando, portanto, o potencial
construtivo das edificações. Carriço (2012) chama a atenção para o fato de que
contribuiu para o aumento da verticalização não só a abdicação do limite de
altura e do número de pavimentos, como também a ausência de uma
regulamentação quanto a altura do pé-direito. A consequência direta da não

73
Art. 19 – Não serão computadas as áreas de uso comum da edificação, tais como garagens,
áreas de lazer, zeladoria, circulação, serviços, e as áreas privativas referentes a terraços,
jardineiras e varandas no cálculo do coeficiente de aproveitamento das edificações
organizadas espacialmente com uma ou mais unidades por lote, a exemplo de hotéis, flats,
edificações residenciais pluri-habitacionais e edificações não residenciais do tipo centros
comerciais, de serviços, e hospitais.
129

fixação de limite de altura para os pavimentos pode ser observada em


empreendimentos luxuosos, nos quais o pé-direito é mais generoso, e ainda
que tenham o mesmo número de pavimentos dos edifícios antigos, acabam
sendo bem mais altos. Dessa forma, a ausência de limitação de altura somada
à nova forma de cálculo do coeficiente de aproveitamento (sem a inclusão das
áreas de circulação) e a tendência atual de projeto, com apartamentos
compactos com muitas vagas de garagem e grandes áreas comuns
corroboraram para que, em empreendimentos mais recentes, a densidade
demográfica fosse mais elevada do que nos edifícios mais antigos. É
importante destacar que os impactos negativos gerados pela alta densidade
desses empreendimentos atingem a totalidade da cidade, à medida que
aumentam a demanda por abastecimento de água e tratamento de esgoto,
transporte, energia elétrica, coleta e destinação de resíduos sólidos urbanos e,
sobretudo, do trânsito nos bairros que concentram esses novos
empreendimentos, como a orla; além de outros impactos ambientais.

Mapa 17 – Zoneamento da área insular de Santos segundo Plano Diretor 1968.


Fonte: Carriço, 2002.
130

Mapa 18 – Zoneamento da área insular de Santos segundo Plano Diretor 1998.


Fonte: Carriço, 2002.

Essas alterações na regulamentação do uso e ocupação do


solo em Santos parecem ser fruto da pressão do setor imobiliário para que o
governo municipal viabilizasse a manutenção da reprodutibilidade do capital no
solo urbano através da produção de inovações nos lançamentos imobiliários,
num momento de crise de acumulação74, neste caso, crise de oferta de
financiamento na década de 1990. Assim, a Lei Complementar nº 312/98 foi
sancionada atendendo a uma lógica claramente privatista, à medida que acata
interesses do capital privado, notadamente do setor imobiliário, que dirige sua
produção às camadas de renda média e alta a fim de garantir segurança de
retorno de investimento, ao passo que essa legislação é pouco indutiva quanto
ao direcionamento do mercado para produção de moradia destinada às faixas
de rendimento que não se enquadram nos financiamentos do mercado formal e
nem são atendidas satisfatoriamente pelos programas municipais e estatais de
habitação.

74
Se os preços caem, a base de lucratividade é afetada, e o capital não se acumula, estando,
assim, em crise.
131

Nesse sentido, a valorização imobiliária pode ser considerada


como um dos principais impactos da Lei Complementar nº 312/98, já que as
alterações na regulamentação do uso e ocupação do solo possibilitaram um
novo tipo de produção imobiliária para Santos, baseada na tendência atual que,
segundo Carriço (2012, p. 150), é de “grandes áreas de lazer e convivência
aliada à produção de apartamentos mais compactos, com salas e dormitórios
com áreas menores, varandas maiores, número elevado de sanitários e mais
vagas de garagem por unidade”. Essa produção é voltada essencialmente para
grupos com rendimentos médio e alto (dado o valor final do imóvel), que os
adquire, em sua maioria, como investimentos ou segunda moradia, uma vez
que a cidade vem mantendo taxas de crescimento demográfico próximas a
zero, com aumento de população flutuante nos meses de veraneio.

Os investimentos de grandes construtoras em Santos estão


concentrados em unidades habitacionais para um público de maior renda,
especialmente nas áreas mais próximas à praia. Por ser uma cidade litorânea,
com sete quilômetros de praia, a distância da orla é um importante
determinante do preço do metro quadrado dos imóveis em Santos. Porto,
Vazquez e Corrêa (2012), com base em um levantamento do empreendimentos
imobiliários lançados no município de Santos entre 2006 e 2008, apontam que
um acréscimo de cem metros na distância à praia implica em um queda de
R$47,00 no preço do metro quadrado do imóvel na cidade.
132

Gráfico 8 – Relação entre distância da praia e preço/m². Fonte: Porto, Vazquez


e Corrêa (2012).

Com base no gráfico acima, os autores demonstram que há


grande concentração de imóveis com valor do preço/m² entre R$3.000,00 e
R$5.000,00 em, no máximo, mil metros da praia. Além disso, o gráfico revelou
que apenas 10% dos casos possuem valor do preço/m² de até R$2.543,86,
enfatizando o elevado preço dos imóveis em Santos, incompatível com a
possibilidade de compra de grupos com rendimentos médio e baixo, com renda
familiar mensal de até R$4.650,00, que se enquadrariam, por exemplo, no
programa federal Minha Casa, Minha Vida.

No próximo gráfico, os mesmos autores mostram a quantidade


de empreendimentos e as diferenças de preços, por bairros, entre 2006 e 2008.
Fica evidente que os bairros próximos à praia (Embaré, Gonzaga, Ponta da
Praia, Boqueirão, Vila Rica e Aparecida) formam a área mais valorizada da
cidade, com maior concentração de imóveis, enquanto que os bairros mais
afastados, como Vila Mathias, Marapé, Nova Cintra e Areia Branca apresentam
menor relação preço/m².
133

Tabela 7 – Valores Mínimo, Máximo, Médio e a Variação do Preço/m², entre


2006 e 2008, em Santos. Fonte: Porto, Vazquez e Corrêa (2012).

Mapa 19 – Bairros próximos à praia (em sequência, da esquerda: Gonzaga,


Embaré, Boqueirão, Vila Rica, Aparecida e Ponta da Praia), que formam a área
mais valorizada da cidade Fonte: elaboração própria com base no mapa de
abairramento fornecido pela Prefeitura Municipal de Santos (2010).
134

Apesar disso, até mesmo áreas da cidade mais distantes da


praia, onde a população com faixas de rendimento inferiores residiam, como a
zona noroeste e os morros, tornaram-se alvo do setor imobiliário ao terem seu
potencial construtivo ampliado. Como pode ser observado através de
reportagens da imprensa local, a valorização imobiliária tem avançado da Orla
da Praia para a Zona Noroeste, como no terreno conhecido como “estradão”,
no bairro Areia Branca, que foi ocupado por quatro condomínios, às bordas das
duas principais vias da região, a Avenida Nossa Senhora de Fátima e a Manoel
Ferramenta Júnior. Segundo reportagem no Jornal da Orla de fevereiro de
2008, “os apartamentos de dois quartos vão custar entre R$90 e R$100 mil, e
os de três quartos entre R$130 e R$140 mil e poderão ser financiados de
acordo com as regras comuns do mercado imobiliário” (BOOM, 2008).

Outra fonte de 2012 aponta que em um ano, o preço médio do


metro quadrado nessa região, dominada por casas, dobra: “Em 2011, o preço
do metro quadrado de um terreno na ZN variava de R$300,00 a R$
400,00. Hoje, subiu para R$600,00 a R$800,00” (PREÇOS, 2012). As
antigas casas do bairro, algumas delas de madeira, estão dando lugar a
sobrados e sobrepostas75. Segundo a reportagem, a procura por casas
geminadas e sobrepostas aumentou 20% no último ano. Em 2012, o valor
médio de uma casa na Zona Noroeste ficou entre R$220 mil a R$550 mil, mas
há um ano, o custo destes imóveis equivalia à metade. A alta nos preços na
região é reflexo da valorização imobiliária no lado leste santista, ou seja, os
preços dos imóveis na orla acabam por reverberar no restante da cidade como
em um “jogo de bilhar”, usando novamente a definição de Meyer (2008). Esse
efeito tem levado a transformação de Santos em um território pouco acessível
para famílias de baixa renda, além de ameaçar a permanência de grupos que
tradicionalmente o ocupam, como dona Valdívia Silva, de 86 anos, que há mais
de 40 anos vive em um chalé de madeira na Zona Noroeste, “perto das outras,
minha casa é muito simples, mas gosto de morar nela e no bairro. Aqui, todo
mundo se conhece. Como vivo sozinha, os vizinhos tomam conta de mim”,
relata a aposentada à uma reportagem local (MIGRAÇÃO, 2012).

75
Sobreposta é um termo muito comum na RMBS para designar sobrados cujos andares (térro
e primeiro) têm entradas distintas para serem alugados separadamente.
135

A seguir, tem-se dois mapas com a localização dos


empreendimentos pluri-habitacionais aprovados e em aprovação pela
Prefeitura Municipal de Santos desde a sanção do Plano Diretor de 1998. No
primeiro caso, a amostragem é referente até o ano de 2008, e no segundo
caso, até 201276. Comparando-se os dois mapas, é possível constatar a
expasão da área de atuação do mercado imobiliário de alto rendimento,
sobretudo, para a Zona Noroeste e Morros, além do aumento significativo da
concentração de edificações na região da orla. Verifica-se, também, o número
pouco expressivo de lançamentos nas imediações da área central, que dispõe
de infraestrutura urbana ociosa e concentração de emprego. Dessa forma,
constata-se que o mercado imobiliário continua produzindo para um público de
maior renda, enquanto ainda há pouca produção destinada a atender grupos
com rendimentos médio e baixo.

Mapa 20 – Localização dos empreendimentos plurihabitacionais aprovados e


em aprovação de 1998 à 2008. A área demarcada corresponde a região
central. Fonte: Prefeitura Municipal de Santos, 2010 (apud SOUZA, 2012).

76
Mapa elaborado a partir de informações da Prefeitura Municipal de Santos através do
Requerimento no2056/2012, da Câmara Municipal, respondido pelo ofício n°1828/2012-
GP/CM-DEALE, do prefeito (ver Anexos).
136

Mapa 21 – Localização dos empreendimentos plurihabitacionais aprovados de


1998 à 2012. É possível verificar a expansão da atividade do mercado
imobiliário para a Zona Noroeste e Morros. Fonte: Prefeitura Municipal de
Santos, 2012. Elaboração própria.

Entende-se que a escolha para a alocação de recursos pelo


capital leva em consideração, na maioria das vezes, a possibilidade de obter
maior retorno do seu investimento e, assim, suas decisões tenderão a
beneficiar grupos que concentram renda e poder político. Esse horizonte vem,
aos poucos, sendo alterado no Brasil pelo aumento na oferta de crédito
imobiliário e pelas políticas federais que o tem garantido. Ainda assim, se a
norma urbanística é permissiva o suficiente para deixar as decisões sobre
alocações de recurso para o setor privado, agravando a disparidade entre o
que é produzido e o que é realmente necessário para o conjunto da sociedade,
ou seja, se as decisões sobre o que e para quem produzir um bem social, tal
como a moradia, são definidas pela lógica do mercado, tem-se claramente uma
situação em que o privatismo é associado à política urbana e a cidade é
conduzida como uma empresa, intensificando a desigualdade social, com
restrição de acesso aos bens e serviços privados por grande parte da
população. Para Agamben (2004), isso pode levar a uma completa ausência de
horizonte de superação pelos muito pobres e, nesse sentido, sua liberdade é
tolhida.

“A instauração da cidade-empresa constitui, em tudo e por


tudo, uma negação radical da cidade enquanto espaço político
137

– enquanto polis. Afinal, como lembrava Marx, na porta das


empresas, dos laboratórios secretos da produção capitalista,
está escrito: ‘No admittance except on business’ (Marx, 1971,
p. 178). Aqui não se elegem dirigentes, nem se discutem
objetivos; tampouco há tempo e condições de refletir sobre
valores, filosofia ou utopias. Na empresa reina o pragmatismo,
o realismo, o sentido prático; e a produtivização é a única lei.”
(VAINER, p. 91, 2000)

A fim de minimizar esse processo, o mercado imobiliário


poderia ser direcionado a produzir parte das moradias voltadas às famílias com
rendimento baixo, que a produção pública não é capaz de atender
satisfatoriamente, e aquelas com rendimento médio, com renda familiar mensal
de até dez salários mínimos, que poderiam se beneficiar de programas de
crédito federal como Minha Casa, Minha Vida. É importante destacar a
capacidade de indução à ocupação da norma de uso do solo, que pode definir
áreas estratégicas da cidade para direcionar a produção do mercado
imobiliário, como áreas que dispõem de infraestrutura urbana ociosa ou áeras
próximas a eixos viários atendidos pelo sistema de transporte público, que
poderiam sofrer maior adensamento. Para isso, a norma urbanística deve
prever mecanismos de indução da produção e da gestão social da valorização
imobiliária, a fim de fixar grande parte da população que, em Santos, vem
sendo expulsa da cidade para localizações mais distantes da infraestrutura
urbana ou para outros municípios há um século. Ademais, nos últimos anos
foram criados vários mecanismos de política urbana que permitem ao poder
público capturar parte do valor gerado pela valorização imobiliária e que pode
ser reinvestido em projetos de infraestrutura urbana ou em habitação de
interesse social, como a Outorga Onerosa do Direito de Construir77, prevista no
Estatuto da Cidade. Essa é uma forma de limitar as compensações das
crescentes valorizações fundiárias que são integralmente apropriadas pelos
capitalistas imobiliários, a despeito de todo investimento público na implantação
ou na melhoria de infraestrutura urbana. Carlos (2012), a partir de Marx,
demostra que as melhorias incorporadas à terra seriam a condição necessária
e o instrumento de reprodução do capital e, nesse sentido, “todo ingresso de

77
Para um estudo detalhado sobre esse mecanismo ver Cymbalista e Santoro (2006), e sobre
sua aplicação em Santos, ver Carriço (2012).
138

dinheiro é considerado juro de um capital imaginário como renda capitalizada,


desse modo forma o preço de compra ou o valor do solo como irracionalidade
já que a terra não é produto do trabalho” (MARX, 1984 apud CARLOS, 2012, p.
95).

A norma urbanística, no entanto, vem sendo formulada na


contramão desse processo, cujos avanços ocorrem em descompasso com o
rítmo da valorização imobiliária, o que compromete o crescimento demográfico
com diversidade social para as próximas décadas, tendo em vista os impactos
do processo de exploração de petróleo e gás da camada do pré-sal na Bacia
de Santos. As alterações no padrão construtivo proporcionadas pela Lei
Complementar nº 312/98 vieram ao encontro das expectativas dos
investidores, sendo extremamente positiva para o mercado imobiliário, como
ressalta o empresário Armênio Mendes, considerado o maior empreendedor da
Baixada Santista, em entrevista dada a um jornal local no lançamento de um
produto imobiliário de alto padrão no bairro do Gonzaga, em 200878:

“Em Santos faltam empreendimentos deste padrão de frente


para a praia. Isso porque, há décadas, a demanda era outra e
o plano diretor de 68 não colaborava com projetos mais altos,
belos e sofisticados”. (GRUPO, 2008)

O que ocorreu com a Lei Complementar nº 312/98 é que veio


legalizar o desrespeito à lei, pois autorizou e consolidou a prática da exceção
legal – a permissividade no uso do solo. Mas a norma urbanística em Santos
não logrou normatizar o excepcional, enquadrando a exceção. Percebe-se que,
ao longo de um século, a lógica privatista vem sendo associada às políticas
urbanas na cidade, tendo consequências socialmente perversas e
economicamente privilegiantes. Assim, parece que o planejamento urbano
santista tem buscado se compatibilizar com as piores tendências de
concentração de renda e a Lei Complementar nº 312/98 veio tornar regra a
prática de privilegimento do capital privado, pois tomou a exceção como regra:

78
O Prime Plaza Residence ocupa um terreno de 3.300m², com apartamentos de 500m², cujo
preço variou em torno de 5 a 7 milhões.
139

“não foi o planejamento que enquadrou a exceção, mas foi a exceção que
enquadrou o planejamento” (BARAN apud OLIVEIRA, p. 9, 2003).

No fundo desse processo, encontra-se uma enorme


desigualdade que marca o território santista. A perpetuação dessa lógica
privatista através de políticas de exceção aplicadas no âmbito da cidade
significa a manutenção da valorização imobiliária desregrada e do saldo
migratório negativo, transformando o território de Santos numa área cada vez
mais elitizada sob o consentimento da municipalidade. Nesse sentido,
teoricamente, Santos deixaria de ser uma cidade, pois tornaria-se um território
homogêneo de privilegiados ante outros excluídos das benesses urbanas.

“As cidades são os lugares por excelência dessas exceções, e


o conjunto delas é a administração da exceção. Trata-se de um
Estado de Exceção, na medida justa da teoria schmittiana, pois
o soberano é o que decide a exceção: quem é o soberano? O
mercado, não como abstração, mas precisamente o que coloca
41% abaixo da linha da pobreza. Pensemos: o
subdesenvolvimento não era a exceção, era uma singularidade
histórica, que assinalava precisamente que ele havia sido
produzido pelo capitalismo em expansão, o qual, montando-se
sobre sociedades criadas ou apropriadas para produzir o
excedente que na verdade criou o capitalismo mercantil, não
poderia, jamais, reproduzir o original.” (OLIVEIRA, p. 11, 2003)

IV.3. Rápidas explorações conceituais sobre o estado de exceção.

Segundo Giorgio Agamben, filósofo e pensador político italiano,


estamos diante de medidas de exceção que, “inicialmente apresentadas como
medidas ligadas a acontecimentos excepcionais, reservadas a situações
limitadas no tempo e no espaço, tornam-se regra” (AGAMBEN, 2004, p. 70).
Em Agamben é possível encontrar uma rica reflexão tanto sobre a
transformação da exceção em regra como característica do estado de exceção,
mas principalmente sobre a transformação do próprio estado de exceção em
regra do estado contemporâneo, num regime constitucional em pleno vigor,
embasado nos princípios democráticos elementares. Nesse sentido, o autor
sugere que o estado de exceção não deve ser compreendido como uma
situação extraordinária evocada num momento de emergência, mas como uma
140

técnica de governo que se eleva ao patamar de paradigma constitutivo da


ordem jurídica nos atuais regimes democráticos e que “apresenta-se como a
forma legal daquilo que não pode ter forma legal”, “é essa terra de ninguém,
entre o direito público e o fato político e entre a ordem jurídica e a vida”
(AGAMBEN, 2004, p. 12).

A investigação de Agamben retoma a proposição de Walter


Benjamim, que considera o paradigma “da exceção como regra” como sendo
um patamar de indeterminação entre democracia e absolutismo, próxima
também ao conceito de soberania de Carl Schmitt79, implicando, dessa forma,
na redução do ser político a um ser desprovido de qualquer atributo, que corre
o risco de aniquilamento de sua vida política inclusive nos regimes
democráticos contemporâneos. Assim, o autor aponta que o estado de exceção
na modernidade deve ser entendido sob a ótica da normalidade, emergindo daí
um totalitarismo moderno:

“O totalitarismo moderno pode ser definido, nesse sentido,


como a instauração, por meio do estado de exceção, de uma
guerra civil legal que permite a eliminação física não só dos
adversários políticos, mas também de categorias inteiras de
cidadãos que, por qualquer razão, pareçam não integráveis ao
sistema político. Desde então, a criação voluntária de um
estado de emergência permanente (ainda que, eventualmente,
não declarado no sentido técnico) tornou-se uma das práticas
essenciais dos Estados contemporâneos, inclusive dos
chamados democráticos.” (AGAMBEN, 2004, p. 13)

O autor delineia uma genealogia do estado de exceção, termo


comum na doutrina alemã, mas também chamado de decreto de urgência ou
estado de sítio nas doutrinas italiana e francesa. Sua origem remonta aos
primordios do Estado Democrático, à primeira Assembleia Constituinte
Francesa (1789-1791), que instituiu o estado de sítio no decreto de 08 de julho
de 1791. O estado de exceção ou estado de sítio é a suspensão (total ou
parcial) do ordenamento jurídico para sua própria conservação, podendo ser
um mecanismo de salvação da democracia, da cidadania ou da liberdade do

79
Para quem o soberano é aquele que governa na exceção.
141

mercado, através da intervenção direta do Estado pela supressão do regime


democrático, dos direitos individuais ou pela intervenção econômica direta.

Agamben questiona a tese que fundamenta o estado de


exceção como necessidade, segundo a qual muitas coisas são realizadas
contra a regra por necessidade, ou seja, a necessidade torna lícito o que é
ilícito, agindo como justificativa para uma transgressão da norma. Assim, a
teoria da necessidade torna-se uma teoria da exceção justamente porque
subtrai um caso particular à aplicação da norma, sendo portanto, uma medida
ilegal que é perfeitamente jurídica e constitucional, e que repercute na criação
de novas normas. O autor contesta essa tese argumentando que a
necessidade é um juízo subjetivo, para o qual se tornam necessárias e
excepcionais apenas aquelas circunstâncias que são declaradas como tais,
“não só a necessidade se reduz, em última instância, a uma decisão, como
também aquilo sobre o que ela decide é, na verdade, algo indecidível de fato e
de direito” (AGAMBEN, 2004, p. 47).

Nesse ponto, enquadra-se o Decreto-Lei, transformado em


instrumento ocasional, prática corriqueira na resolução dos problemas comuns
do Estado. Os decretos assumem “força de lei”, pois não são formalmente leis,
mas assumem sua força; é o poder legislativo absorvido pelo executivo. Os
decretos entram, portanto, numa lacuna entre a norma e sua aplicação, típica
do estado de exceção que introduz uma zona de anomia para tornar possível a
normatização efetiva do real, ou seja, a aplicação da norma não está contida
nela e nem pode ser dela deduzida. Assim, no estado de exceção, a norma
está em vigor, mas não se aplica (não tem força), enquanto atos que não têm
valor de lei adquirem força.

“Longe de responder a uma lacuna normativa, o estado de


exceção apresenta-se como a abertura de uma lacuna fictícia
no ordenamento, com o objetivo de salvaguardar a existência
da norma e sua aplicabilidade à situação normal. A lacuna não
é interna à lei, mas diz respeito à sua relação com a realidade,
à possibilidade mesma de sua aplicação. É como se o direito
contivesse uma fratura essencial entre o estabelecimento da
norma e sua aplicação e que, em caso extremo, só pudesse
ser preenchida pelo estado de exceção, ou seja, criando-se
142

uma área onde essa aplicação é suspensa, mas onde a lei,


enquanto tal, permanece em vigor.” (AGAMBEN, 2004, p. 49)

Assim, para Agamben, o estado de exceção é um espaço vazio


que está sujeito a uma violência governamental, à medida que prevalece uma
força de lei sem lei, aplicada de modo arbitrário, que suspende a lei a fim de
preservá-la, mas rompe com o pacto entre Estado e cidadãos, privando-os de
direitos em nome de uma necessidade subjetiva, ou seja, os cidadãos têm sua
cidadania e seus direitos naturais violentados pelo próprio Estado.

As razões para essa violência estariam numa crise geral de


hegemonia, cuja origem, para o pensador marxista Poulantzas, encontra-se
numa incapacidade de solucionar contradições entre grupos dominantes sob a
república democrática. Os interesses dominantes, então, fazem-se presentes
no Estado por meio do estado de exceção. A análise de Poulantzas sobre o
estado de exceção deriva de sua perspectiva de que as características da
forma normal do tipo capitalista de Estado são as instituições democráticas e a
liderança hegemônica de classe. Para o autor, os estados normais
correspondem a momentos de estabilidade da hegemonia burguesa; já os
estados de exceção seriam respostas a crises de hegemonia. Sua percepção,
portanto, é a de que o Estado é uma relação social (JESSOP, 2009;
POULANTZAS, 1977). Segundo Jessop, a partir de Poulantzas, a crise de
hegemonia ocorre quando:

“nenhuma classe ou fração de classe consegue impor sua


"liderança" sobre os outros membros do bloco no poder, seja
por meio de suas próprias organizações políticas, seja por meio
do Estado "democrático-parlamentar". Isso se relaciona
tipicamente a uma crise geral de hegemonia sobre o todo da
sociedade.Tais crises refletem-se na cena política e no sistema
estatal. Os seus sintomas incluem: uma crise da representação
partidária, isto é, uma ruptura entre diferentes classes ou
fraçoes de classe e seus partidos; tentativas de várias forças
sociais para contornar os partidos políticos e influenciar
diretamente o Estado; esforços de diferentes aparatos do
Estado para impor a ordem política independentemente de
decisões vindas dos canais formais do poder. Tais fenômenos
podem minar a unidade institucional e de classe do Estado,
mesmo onde ele continua a funcionar, e provocar uma ruptura
143

entre altos escalões no sistemta estatal e seus níveis


inferiores.” (JESSOP, 2009, p. 136).

IV.4. O “estado de exceção como regra” na política urbana de Santos e a


formação da “geografia de exclusão” na Baixada Santista.

Das análises teóricas apresentadas rapidamente acima, pode-


se extrair algumas pistas interessantes que permitam trabalhar a hipótese de
que as políticas urbanas em Santos, assoaciadas à lógica privatista, há um
século tem colaborado para a formação de um estado de exceção permanente
na cidade, e que vem a culminar, na atualidade, na emergência de uma
“cidade” de exceção80.

Pode-se retomar brevemente aqui, os três recortes, no espaço


e no tempo, já analisados no segundo capítulo desta tese, para demonstrar que
os momentos de crise urbana, entendida como crise econômica e política,
autorizaram, exigiram e instauraram em Santos a necessidade emergencial de
novas formas de gerir o espaço urbano. Segundo Harvey (2005), as crises são
endêmicas ao processo de acumulação capitalista, uma vez que o crescimento
econômico é contraditório e cria, dentro das suas próprias condições de
realização, barreiras estruturais. O ajuste espacial é a solução encontrada para
a crise da acumulação e as vantagens locacionais aparecem nessa perspectiva
(CARLOS, 2011; HARVEY, 2005).

Para Agamben, o estado de exceção se manifesta em


momentos excepcionais de crise, análogos a uma situação de guerra, a fim de
retornar à normalidade. Em Santos, essas mudanças na gestão do espaço
urbano foram marcadas pela afirmação dos interesses gerais das classes
dominantes, especialmente dos construtores e incorporadores, e repercurtiram
diretamente na segregação socioespacial da cidade e da região, dando origem
a uma “geografia de exclusão” na Baixada Santista; “a política ocidental desde
os seus primórdios tem a ver com a vida e a exclusão da vida” (AGAMBEN,
2004b, p.78). Segundo o autor, esse mecanismo vem progressivamente se

80
Termo cunhado por Vainer (2011).
144

tornando a própria matriz das ações políticas na democracia contemporânea e,


portanto, é imprescindível compreender as ações do Estado na configuração
desse contexto estratégico específico de forças.

No primeiro recorte, virada do século XIX para o XX, as


Reformas Urbanas foram realizadas na eminência de uma crise urbana devido
ao intenso crescimento populacional, causado pela dinamização da economia
cafeeira, e as epidemias dele decorrentes, que comprometiam a consolidação
e a ampliação da economia cafeeira do Estado de São Paulo, o que resultaria
numa crise de acumulação do capital. Assim, do ponto de vista dos interesses
explícitos de uma elite econômica81 bem representada nas várias instâncias
governamentais e vinculada a interesses de capitais estrangeiros, instaurou-se
a situação de crise. Sob a metáfora da guerra tal como apresentada por
Agamben, a situação autorizava a aplicação de força, numa relação de poder
assimétrica, tal qual se deu a atuação da Comissão Sanitária que, através do
poder de polícia instituído pelo Estado, agiu sobre a materialidade da cidade e
sobre seus habitantes. As Reformas Urbanas do período controlaram a
distribuição das populações no espaço urbano, cindindo a cidade em dois
núcleos sociais, pois, à medida que criaram condições de ocupação e
valorização da orla, assim como de parte da zona intermediária entre cais e
praias, também empurraram a população pobre para a periferia.

O segundo recorte espaço-temporal, vindo logo após um


período de crise econômica mundial (1929) que atingiu particularmente o
mercado do café, diminuiu sensivelmente as possibilidades econômicas da
cidade, pois trouxe à tona uma crise expansionista. As décadas de 1940 e
1950 são marcadas por um significativo crescimento econômico e populacional
da cidade, resultado do desenvolvimentismo e da industrialização, somados à
facilidade de comunicação entre o planalto e a Baixada proporcionada pela
abertura da Via Anchieta em 1947. Assim, para atender aos anseios da
construção civil que desejava ampliar sua lucratividade atendendo as
necessidades da classe média que se formava e daquela que, vinda da capital,
passava a frequentar a cidade, foi promulgada a Lei 1.831, de 1956, que

81
Para a especificação deste grupo, ver o segundo capítulo desta tese.
145

alterou o Decreto-Lei nº 403 para possibilitar maior verticalização dos terrenos


junto à orla, alterando o padrão de aproveitamento dos lotes. Esta lei é muito
significativa dentro de uma perspectiva privatista à medida que foi promulgada
claramente para atender a pressão das construtoras paulistanas que, com a
abertura da via Anchieta, projetaram a possibilidade de explorar ainda mais o
potencial turístico da orla santista. Assim, enquanto os terrenos na orla praiana
foram muito valorizados pela nova regulamentação urbana, as classes
trabalhadoras continuaram a habitar a periferia da cidade e os morros, cuja
ocupação foi acentuada nesse período, tanto como reflexo da instalação de
indústrias de base em Santos e em outros pontos da Baixada Santista, como
pelo aumento do preço da terra na cidade. Deu-se também a ocupação
acentuada e desordenada das terras do outro lado do Estuário, Vicente de
Carvalho.

Já no século XXI, o terceiro recorte demonstra, de um lado, a


valorização exorbitante dos imóveis na orla e no restante da cidade, propiciado
pelas alterações na regulamentação urbanística, como visto no início deste
capítulo, cujo reflexo foi o agravamento do fluxo migratório da população
trabalhadora de Santos para as cidades vizinhas. De outro lado, tem-se a
retomada do desenvolvimento do centro através do programa Alegra Centro,
considerado pela municipalidade como um projeto âncora para a atração de
investidores para a cidade. A fim de garantir o sucesso do programa, a
municipalidade produziu uma generosa legislação de insenções e favores
fiscais e urbanísticos, transformando a exceção urbanística em regra. Sua
contrapartida social está no programa habitacional Alegra Centro Habitação
que, no entando, tem se mostrado ineficiente, sobretudo, pela valorização do
solo urbano promovida pelas ações de caráter elitizado do vizinho Alegra
Centro, ou seja, é uma norma desvinculada da realidade e cuja aplicação é
suspensa pela própria lei; é a vigência sem aplicação (AGAMBEN, 2004).

Ambas as ações, tanto na orla quanto no centro, foram


definidas pelo Plano Diretor de 1998, que buscava inserir Santos no padrão
internacional de gestão empresarial de cidades. Esse modelo de planejamento
pós-moderno, competitivo e estratégico conduz a uma cidade de exceção que
se afirma como “uma forma nova de regime urbano” (VAINER, 2011). Vainer
146

(2011) relembra a importância da “sensação generalizada de crise”82 para os


teóricos catalães, momento em que as classes urbanas delegariam o poder a
um líder carismático, com uma estratégia capaz de conduzir a cidade a vencer
a competição entre cidades de maneira ágil e flexível. Assim, nessa
reconfiguração da hegemonia, os processos decisórios e participativos são
praticamente inviabilizados em virtude de uma desqualificação da política, dos
partidos e da luta política. É a metáfora da guerra aplicada à gestão urbana,
sem espaço para resistências. O autor salienta que as parcerias público-
privadas e as operações urbanas passam ao largo das decisões coletivas e
dos partidos; o estado de exceção como regra é, portanto, progressivamente
excludente.

“Aqui, a autonomia do estado transforma e centraliza de


maneira extrema o poder. A cidade de exceção transforma o
poder em instrumento para colocar a cidade de maneira direta
e sem mediações na esfera da política, a serviço do interesse
privado de diferentes grupos de interesses. Não se trata mais
de uma forma de governo em que o ‘interesse geral’ cederia
lugar a formas negociais, como sugeria Ascher. Nem se trata,
apenas, de governar em benefício de determinados grupos de
interesses, grupos dominantes. Trata-se de uma forma nova,
em que as relações entre interesses privados e estado se
reconfiguram completamente e entronizam novas modalidades
de exercício hegemônico.” (VAINER, 2011, p. 12)

Percebe-se que os limites estabelecidos pelo poder público na


criação de políticas urbanas geram mudanças significativas que redefinem
usos, funções e preços, e influenciam diretamente na valorização ou
desvalorização dos lugares na cidade. As ações do Estado têm, mais do que
nunca, papel significativo na determinação do lugar que o sujeito irá ocupar na
cidade em função da relação renda/preço do m² do solo urbano, considerando-
se a formação espacial brasileira calcada, fundamentalmente, na propriedade
privada. Assim, o espaço urbano torna-se uma importante ferramenta de
controle e de dominação; “(...) o espaço é um instrumento político

82
“sensação generalizada de crise de crescimento ou de perda de oportunidades que permita
superar os enfrentamentos entre atores relacionados com os conflitos do dia a dia” (BORJA E
CASTELLS, 1997, apud VAINER, 2011, p. 10).
147

intencionalmente manipulado, mesmo se a intenção se dissimula sob as


aparências coerentes da figura espacial” (LEFEBVRE, 2008, p. 26).

Dessa forma, as condições de poder econômico e o acesso ao


poder político são as condicionantes que determinam o uso e as formas de
acesso ao espaço urbano. Esse acesso diferenciado à cidade se dá pela
mediação do capital devido à existência da propriedade privada do solo urbano,
que orienta a ocupação da cidade. Em Santos, as características topográficas e
a reduzida dimensão do território municipal fazem com que a regulamentação
do solo urbano tenha papel fundamental na expulsão ou fixação na cidade de
grupos economicamente fragilizados. Além disso, a ideia de escassez do solo
urbano vem se consolidando como um legitimador da segregação espacial e da
expulsão de determinadas parcelas da população ali já fixadas para outros
municípios da região, porque a exceção urbanística como regra na política
urbana santista é justificada pela ideia de raridade do solo atrelada à produção
capitalista do espaço na cidade.

É certo que o ciclo do capital envolve diferentes condições para


sua realização em cada momento histórico. Segundo Carlos (2011), no estágio
atual de acumulação, o espaço é produzido como “produto imobiliário” e as
estratégias imobiliárias que direcionam os investimentos no espaço fizeram
com que o imóvel deixasse de ser simplesmente habitação para virar
investimento, como estratégia de aplicação de capital. A cidade de exceção se
configura como ápice desse momento em que o valor de troca supera o valor
de uso, com consequências danosas para o conjunto da sociedade. Na cidade
de exceção, que “se conforma também como democracia direta do capital”
(VAINER, 2011, p. 12), o espaço do habitar torna-se secundário nas políticas
públicas e é fragmentado em função de interesses privados.

“Trata-se, de um lado, do espaço fragmentado pelo setor


imobiliário, que entra no circuito de produção da riqueza
criando o espaço material (construído). O resultado é a cidade
como mercadoria a ser consumida e, nessa direção, seus
fragmentos são comprados e vendidos no mercado imobiliário,
sendo que a moradia é uma mercadoria essencial à
reprodução da vida. Mas também revela-se o momento da
produção do espaço, em que a cidade se produz como
condição para realização do ciclo do capital como possibilidade
148

de realização dos momentos envolvidos e necessários da


produção, circulação, distribuição e troca, o que exige a criação
de lugares definidos com características próprias a esse
movimento da acumulação”. (CARLOS, 2011, p. 120)

Portanto, a cidade não é apenas condição da reprodução


ampliada do capital, mas é também condição de uso para a vida humana. É
imprescindível, assim, a elaboração de políticas urbanas que correspondam
mais às necessidades sociais de todas as classes, mesmo que aceitando o
imperativo capitalista de lucro. No entanto, a gestão urbana calcada nas
práticas de exceção e legitimada pela ideia de crise tem constrangido visões
alternativas no planejamento urbano para além da estratégia da acumulação e
reprodução ampliada do capital como um princípio estruturante da organização
espacial.

Ainda que essas estratégias pareçam abrir novas fronteiras de


lucratividade na cidade, o aparente sucesso se mostra precário e temporário,
justamente pela tendência capitalista à crise. Paradoxalmente, percebe-se que
os conflitos, as instabilidades e as crises associadas à urbanização capitalista,
que poderiam levá-la a sua extinção, tem conduzido a um processo contínuo
de sua reinvenção através da dinâmica de implosão-explosão (LEFEBVRE,
2008b) e de destruição criativa (HARVEY, 1989) dos lugares. Assim, apesar
das consequências socioambientais negativas do planejamento urbano
conduzido pelo capital, a lógica privatista associada às políticas urbanas a fim
de aumentar a lucratividade no âmbito da cidade continua desempenhando um
papel importante na produção e na transformação das configurações
socioespaciais.

IV.5. Considerações finais.

Analisando a maneira como se deu a expansão do tecido


urbano em Santos, verificou-se que esta ocorreu em função principalmente da
necessidade estratégica da acumulação e reprodução ampliada do capital
como um princípio estruturante da organização espacial. Esses ajustes
espaciais repercurtiram diretamente na segregação socioespacial da cidade e
da região. Contudo, permitiram no passado a fixação de trabalhadores manuais
149

e outras camadas pouco ou nada remuneradas no município em razão do valor


mais baixo do solo urbano. Hoje, as práticas de exceção na política urbana de
Santos influenciaram diretamente na formação de espaços aglutinadores de
uma população excluída fora dos limites administrativos da cidade,
conformando uma verdadeira “geografia de exclusão” na Baixada Santista.

O conceito de estado de exceção é perfeitamente plausível de


ser associado aqui devido ao modo como essas práticas vêm sendo
produzidas e reproduzidas na cidade, transferindo poderes a grupos de
interesse privado. Essa intervenção do Estado nas políticas públicas mais
diretamente envolvidas com a reprodução do capital, como a política urbana,
no sentido de favorecer alguns grupos, vem intensificando tensões e
acentuando as desigualdades e as disparidades entre as classes subordinadas
e dominantes. Dessa forma, o Estado assume algumas das características de
um estado de exceção, e isso vem ocorrendo de maneira contínua em Santos.
De acordo com Poulantzas, isso se deve ao:

“intensificado controle do Estado sobre cada esfera da vida


socioeconômica combinado com um declínio radical das
instituições da democracia política e com as restrições
draconianas e multiformes das assim chamadas liberdades
‘formais’, cuja realidade está sendo descoberta agora, está
sendo jogada fora” (POULANTZAS, 1978; apud JESSOP,
2009).

O espaço urbano em Santos vem se reproduzindo como


mercadoria há um século e limitando seu uso, cada vez mais, às formas de
apropriação privada. Assim, nossa democracia política parece limitada pela
força que o capital exerce sobre o Estado, neste caso, sobretudo, na política
urbana. É preciso, portanto, buscar um planejamento que tenha como objetivo
principal a cidade para as pessoas, antes da cidade para o lucro (BRENNER et
al., 2011). Ainda que os avanços do Estatuto da Cidade sejam lentos e
moderados para reduzir as desigualdades, é necessário exigir que seus
instrumentos sejam aplicados como uma possibilidade para expandir o Estado
de Direito no Brasil:
150

“Patterns in the circulation of surplus value are changing but


they have not altered the fact that cities […] are founded on the
exploitation of the many by the few. An urbanism founded on
exploitation is a legacy of history. A genuinely humanizing
urbanism has yet to be brought into being. It remains for
revolutionary theory to chart the path from an urbanism based
in exploitation to an urbanism appropriate for the human
species. And it remains for revolutionary practice to accomplish
such a transformation.” (HARVEY, 1976, p. 314)
151

CONCLUSÃO

________________________________________
_____________________________________________________

A construção da cidadania entre o poder público e o privado


_____________________________________________________
________________________________________
152

Neste trabalho, discutiu-se a relação entre o conceito de


privatismo, ainda pouco usual no Brasil, e o processo de transformação da
cidade de Santos, em especial no que tange aos efeitos dessa relação,
avaliando sua aplicabilidade à análise do planejamento urbano no país. A
centralidade deste conceito para a tese decorre da hipótese de que, em
Santos, esta lógica socialmente perversa e economicamente privilegiante é
recorrente na regulamentação e na aplicação de políticas urbanas municipais e
estaduais na cidade desde a virada do século XIX para o XX até o tempo
presente. Neste sentido, ressaltou-se as consequências dessa associação
sobre a organização do território santista e seus reflexos na configuração
regional, bem como seus impactos sócioeconômicos. Verificou-se que a
progressiva elitização do território santista e a segregação espacial na Baixada
Santista foram determinadas não apenas como consequência da reduzida
dimensão do território municipal e das características topográficas da região,
mas também como decorrência da política urbana de Santos, que permanece
regida há mais de século por interesses de ordem particularista, culminando
em processos de exclusão de alguns grupos economicamente fragilizados para
fora do seu limite administrativo.

Com a finalidade de aprofundar o conhecimento sobre o


fenômeno de enraizamento das mais distintas maneiras e de um domínio
quase absoluto do privado sobre o público, presente no pensamento social e
político de autores consagrados, no primeiro capítulo estudou-se o já
consagrado conceito de patrimonialismo, desde Max Weber até sua chegada
ao Brasil com Sérgio Buarque de Holanda e sua difusão com Raymundo Faoro
e outros. Constatou-se, contudo, que o termo ‘privatismo’, entendido como uma
lógica que influencia diretamente o desenvolvimento urbano, ao frisar a maior
eficiência da iniciativa privada para o desenvolvimento das cidades, responde
de forma inovadora ao desenrolar dos questionamentos propostos nessa tese,
uma vez que, em nenhum momento, os autores já consagrados analisam a
atuação do Estado no espaço urbano, através de implementação de
instrumentos legais para ordenação do território vinculada a interesses
privados. Não obstante, defende-se aqui a justaposição entre os conceitos
153

“patrimonialismo” e “privatismo” como central para compreender a ação do


Estado no processo de transformação das cidades.

Na história moderna, as necessidades estratégicas da


acumulação e reprodução ampliada do capital constituiram uma das principais
condicionantes da organização espacial. Entretanto, o espaço produzido a
partir desses ajustes vai, novamente, influenciar a localização ótima para novos
investimentos. Assim, os impactos da dinâmica capitalista na produção do
espaço permitem analisar o urbano, numa perspectiva histórica, tanto como
condição geral de realização do processo de reprodução do capital quanto
como produto desse mesmo processo.

O Estado, então, como principal ativador da economia, teve e


continua a exercer papel fundamental através da política urbana. Se a
hegemonia ideológica e política na sociedade dependem diretamente do
controle das representações materiais dos indivíduos, como demonstrou
Harvey (2003), o domínio do espaço é um dos pontos fundamentais para a
manutenção do poder político. É, portanto, imprescindível compreender as
ações do Estado na configuração de um contexto estratégico específico de
forças. Dessa forma, a política urbana aparece, em muitos casos, tal qual no
estudado, regida por uma lógica privatista, marcada pela afirmação dos
interesses gerais das classes dominantes. É, por isso, restrita e particularista,
uma vez que visa justificar e promover a reprodutibilidade do capital no âmbito
da cidade através do crescimento dos investimentos privados, mesmo a altos
custos sociais para a maioria.

Ainda que essas coalizões de interesses entre Estado, capital


privado e elite local, buscando concentrar recursos em porções bem definidas
da cidade para tirar vantagens e extrair lucros, não sejam novas (ARANTES,
2000), contemporaneamente, percebe-se que a gestão urbana se tornou peça
fundamental na dinâmica capitalista. Na maioria dos países, essa associação
entre a configuração espacial e a acumulação capitalista vem se consolidando
como metodologia de gestão pública neoliberal, sustentada por estratégias de
planejamento urbano capazes de descobrir, inventar e explorar possibilidades
econômicas das cidades.
154

Pudemos aqui verificar que as três principais etapas da


urbanização de Santos foram conduzidas nesses moldes através de alterações
nas regulamentações de uso e ocupação do solo a fim de atender a
necessidades de ordem particularistas do grande capital. Pelo estudo dos três
recortes espaçotemporais definidos e justificados no segundo capítulo dessa
tese, constatamos que esses ajustes espaciais repercurtiram diretamente na
segregação socioespacial da cidade e da região, embora tenham permitido no
passado a fixação de trabalhadores manuais e outras camadas pouco ou nada
remuneradas na periferia do município, em razão do valor mais baixo do solo
urbano. Hoje, a intensificação da valorização imobiliária em todo o território
santista devido às práticas de exceção na política urbana de Santos
influenciam diretamente na formação de espaços aglutinadores de uma
população excluída fora dos limites administrativos da cidade, conformando
uma verdadeira “geografia de exclusão” na Baixada Santista.

Se por um lado o poder público direcionou a configuração


espacial amparado por um discurso imbuído da ideia de desenvolvimento, por
outro lado isso significou não só a expulsão de alguns grupos economicamente
fragilizados do território santista, mas a própria perda do seu sentido amplo de
cidade, no momento em que vem se consolidando como um espaço
homogêneo de privilegiados ante outros excluídos das benesses urbanas,
como demonstrado ao longo do trabalho.

Dessa forma, o conceito de estado de exceção é perfeitamente


plausível de ser associado aqui devido ao modo como as práticas de exceção
vêm sendo produzidas e reproduzidas na cidade, transferindo poderes a
grupos de interesse privado. Essa intervenção do Estado nas políticas públicas
mais diretamente envolvidas com a reprodução do capital, como a política
urbana, no sentido de favorecer alguns grupos, vem intensificando tensões e
acentuando as desigualdades e as disparidades entre as classes subordinadas
e dominantes. Dessa forma, o Estado assume algumas das características de
um estado de exceção, e isso vem ocorrendo de maneira contínua em Santos.

O trabalho defendeu que políticas de exceção no âmbito


urbano têm produzido e intensificado não só a formação de uma “geografia de
155

exclusão” na Baixada Santista, mas a transformação de Santos, ao longo de


um século, em uma “cidade de exceção”, com a elitização do seu território.
Essas ações colocaram a cidade, direta e sem mediação, na esfera da política
para servir à interesses particulares. É preciso notar que a condição de
exceção é, a princípio, uma liminar política, uma ordem provisória, para intervir
na lógica de governar e ser governado. Contudo, tal condição, que deveria ser
extraordinária, é usada dentro do sistema capitalista em situações de crise
econômica, sob a metáfora da guerra, a fim de garantir a necessária
reprodutibilidade do capital e, assim, medidas excepcionais são transformadas
em técnica de governo.

Em tempos neoliberais, as praticas de exceção na política


urbana, embasadas pela lógica privatista, vêm atreladas a uma aceleração da
desigualdade e da segregação espacial. A linguagem da liberdade, usada
pelos defensores do neoliberalismo, é acompanhada de violência, à medida
que as políticas públicas tentam tornar iguais perante a lei, aqueles que,
historicamente, não estão em uma posição equiparável e que, por isso,
precisam de mais proteção e cuidados vindos do Estado. Esta ideologia tenta
esconder as contradições da sociedade através da violência e tenta unificar
diversos grupos no mesmo plano de competividade, esquecendo-se de que a
sociedade capitalista não é plana. Desse modo, a liberdade defendida pelo
neoliberalismo é a liberdade para o lucro, que limita as opções de escolha de
grupos desfavorecidos, como discutido por Polanyi (1944).

Em Santos, esse processo de violência atrelada às políticas


públicas foi constatado mais claramente na questão habitacional, em especial
no terceiro e quarto capítulos dessa tese, pelas dificuldades enfrentadas pela
população economicamente fragilizada para se fixar na cidade. Dada a
valorização do solo urbano pelas alterações da norma urbanística, somada à
ineficiência das políticas habitacionais, municipais e estaduais, e a produção do
mercado imobiliário voltada para produtos que não se enquadram em
programas federais de financiamento, esses grupos são deixados em pé de
igualdade, no mesmo patamar de competividade com parcelas da população
com rendimentos mais elevados. Apesar da existência de uma entidade
responsável por ações de interesse comum na Região Metropolitana da
156

Baixada Santista, AGEM, percebeu-se que no período atual, há um profundo


desinteresse pela ideia de um planejamento metropolitano integrado, mormente
no que concerne a questão da moradia popular, que se tornou um problema
regional, cujo foco irradior é Santos. Assim, o planejamento urbano
hegemônico na cidade e na região atendem, na maioria das vezes, interesses
de setores específicos da sociedade, contribuindo para o agravamento das
desigualdades espaciais. Sobre esse ponto, considera-se que o trabalhou
constribui para aclarar questões relativas as ações do Estado na configuração
de um contexto estratégico específico de interesses em Santos. Neste aspecto,
o trabalho avançou na explicação da origem da organização socioespacial do
território santista atinente à política urbana baseada na lógica privatista, bem
como elucidou um aspecto dos fenômenos espaciais da Baixada Santista.

Não obstante a ordem neoliberal, há o que não pode ser


reduzido, o que escapa ao poder homogeneizante, aquilo que não é cooptado
no momento em que o valor de troca supera o valor de uso, como
exaustivamente debatido por Lefebvre (1971 e 1976). O resíduo ou a
resistência, que contém esta energia latente revolucionária, representa uma
oposição e uma alternativa à alienação capitalista.

No Brasil, no âmbito urbano, essa resitência é representada


pelas conquistas sociais do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU)
que, criado nos anos de 1960, ganha força e se amplia no processo de
redemocratização dos anos 1980. Esse movimento conseguiu a incorporação
dos artigos 182 e 183, que tratam da função social da cidade e da propriedade,
na Constituição Federal de 1988, dando origem ao Estatuto da Cidade em
2001, após longo período de negociação. Hoje, o Estatuto, cujo principal
objetivo é a efetivação desses princípios constitucionais, principalmente a
gestão democrática da cidade pela participação popular nos processos
decisórios; a função social da propriedade; o direito à moradia, à saúde e à
regularização, parecem ser uma maneira de imaginar futuros alternativos, uma
resposta para a estrutura de poder dominante.

É necessário exigir que seus instrumentos sejam aplicados em


Santos como uma possibilidade de questionar o planejamento tecnocrático que
157

pensa a cidade ideal em detrimento dos processos reais de desigualdade


social, econômica e política. O planejamento deve reconhecer os conflitos
existentes e confrontar a cidade legal e a cidade real, propondo soluções que
tenham vinculações com as necessidades efetivas de todos os segmentos da
população. Movimentos populares, ainda acanhados em Santos, que exijam a
aplicação dos instrumentos do Estatuto da Cidade são fundamentais e
funcionam como "espaços de cidadania insurgente" (Holston, 1996), não só em
oposição às forças dominantes, mas também em desacordo com as práticas de
exceção, embasadas pela lógica privatista, que absorvem e negam a
cidadania.
158

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169

ANEXOS

• Levantamento dos empreendimentos plurihabitacionais


aprovados de 1998 à 2012. Fonte: Prefeitura Municipal de
Santos, 2012, através do Requerimento nº2056/2012, da
Câmara Municipal, respondido pelo ofício n°1828/2012-
GP/CM-DEALE, do prefeito.
EMPREENDIMENTOS EM APROVAÇÃO

LEGENDA: PL - PLURI; PH- PLURI + PRESTAÇÃO DE SERVIÇO + HOTEL/FLAT; PM - PLURI + COMERCIAL; PP - PLURI +
PRESTAÇÃO DE SERVIÇO; PX - PLURI + PRESTAÇÃO DE SERVIÇO + COMERCIAL + HOTEL/FLAT; TX - PLURI + COMERCIAL +
PRESTAÇÃO DE SERVIÇO
Unidade de
Endereço Bairro Tipo
Habitação
Av Afonso Pena 543 a 547 Estuário PL 108
Rua Alfredo Shammas 34 Marapé PL 108
Rua Amazonas 29 a 33 Campo Grande PL 103
Rua Américo Moretti Tenente 751 a 771 Areia Branca PL 46
Rua Angelo Martins Melero s/n Caneleira PL 160
Av Ana Costa x Bahia 101/111 442 Gonzaga TX 195
Av Ana Costa x Bahia 57/61 410 3.030,39 PM 120
Rua Antonio Bento 252 Vila Belmiro PL 168
Rua Arnaldo de Carvalho Dr 58 a 68 Campo Grande PL 234
Av Azevedo Sodré 110 a 114 Gonzaga PL 76
Av Bernardino de Campos Dr 393 Campo Grande PL 72
Av Bernardino de Campos Dr 526 José Menino PL 76
Rua Bernardo Browne Dr 179 a 185 Estuário PL 111
Av Brasil 34 Morro Nova Cintra PL 209
Rua Carlos Gomes 238 Marapé PL 66
Rua Carolino Rodrigues 11 a 13 Boqueirão PL 44
Rua Carvalho de Mendonça x Washington Luis, 110 55 Encruzilhada PL 0
Rua Catarina Santa 174 José Menino PL 114
Av Cochrane Almirante 283 Embaré PL 56
Rua Egídio Martins Dr 166 a 172 Ponta da Praia PL 34
Av Epitácio Pessoa Dr 184 a 190 Embaré PL 176
Av Epitácio Pessoa Dr 208 a 212 Embaré PL 112
Av Floriano Peixoto Marechal 77 Gonzaga PL 141
Av Francisco Ferreira Canto x Alameda Prefeito José Gomes 0 Caneleira PL 304
Av Francisco Glicério General 641-643 José Menino PL 68
Rua Gilberto Franco Silva 0 Caneleira PL 320
Rua Godofredo Fraga 10 Marapé PL 900
Rua Haroldo de Camargo Dr 102 Jardim Castelo PL 378
Rua Haroldo de Camargo Dr 102 Jardim Castelo PL 426
Rua Iguape 0 Saboó PL 48
Rua Iguape 485 Saboó PL 176
Rua João Alfredo Conselheiro 294 Macuco PL 90
Rua João Alfredo Conselheiro 365 Macuco PL 176
Caminho Jorge São 0 Caneleira PL 200
Av Marginal Direita da Rodovia SP150 2.393 Alemoa PL 80
Av Marginal Direita da Rodovia SP150 2.393 Alemoa PL 160
Rua Mato Grosso 116 Boqueirão PL 96
Rua Nove de Julho 77-79 Marapé PL 50
Rua Oswaldo Cruz Dr 17-23 Encruzilhada PL 130
Rua Oswaldo Cruz Dr 518 Boqueirão PL 78
Rua Paranapiacaba Barão de 46 Encruzilhada PL 56
Rua Paranapiacaba Barão de 67 Encruzilhada PL 84
Rua Paranapiacaba Barão de 139-141 Encruzilhada PX 152
Av Pinheiro Machado Senador 994 José Menino PL 180
Rua Rangel Pestana 380 Jabaquara PL 960
Rua Rio Grande do Norte 79 Pompéia PL 64
Rua Rio Grande do Sul 3 a 11 José Menino PL 184
Rua Santos Dumont 170-172 Macuco PL 104
Rua Teixeira de Freitas 35-37 Campo Grande PL 63
Rua Teixeira de Freitas 43 Campo Grande PL 48
Rua Tolentino Filgueiras 71 a 81 Gonzaga PL 276
Av Presidente Wilson 222 José Menino PL 102
Rua Xavier de Toledo Ministro 87 a 91 Campo Grande PL 102
Rua Alamir Martins Dr 28 Gonzaga PL 18
Rua Alvaro Alvim x Benjamin Constant 177 Embaré PL 76
Rua André Vidal de Negreiros 117 Ponta da Praia PL 62
Av Antonio Manoel Carvalho Prefeito Dr (Maria dos Reis) 530 Morro Nova Cintra PL 340
Av Bernardino de Campos Dr 625 Gonzaga PL 38
Rua Castro Alves 22 a 26 Embaré PL 42
Rua Caxias Duque de 65 Campo Grande PL 31
Av Eleonor Roosevelt 227 Vila São Jorge PL 106
Av Floriano Peixoto Marechal 247 Pompéia PL 224
Rua Itapura de Miranda Dr 100 Boqueirão PL 84
Rua José Oséas Barbosa 99 Morro Nova Cintra PL 180
Rua Leopoldina Imperatriz 25 Ponta da Praia PL 26
Rua Leopoldina Imperatriz 37 Ponta da Praia PL 76
Rua Martins Comendador 344-346 Encruzilhada PL 49
Rua Newton Prado 17 a 21 José Menino PL 75
Rua Oswaldo Cruz Dr 455 Boqueirão PL 52
Rua Paraguassú 57 a 63 Boqueirão PL 152
Rua Pernambuco 81 Gonzaga PL 224
Rua Pernambuco 142 a 148 Gonzaga PL 52
Rua Proost de Souza Coronel 39 Embaré PL 64
Rua Voluntários Santistas 17 Boqueirão PL 52
Rua Voluntários Santistas 22 Boqueirão PL 84
Av Presidente Wilson 21 Gonzaga PL 39
Av Presidente Wilson 34 a 36 Gonzaga PL 69
Av Presidente Wilson 172 José Menino PL 62
Rua Alan Ciber Pinto 1 Vila São Jorge PL 75
Rua Alfredo Ximenes 109 José Menino PL 136
Rua Alvaro Alvim 83 a 89 Embaré PL 32
Rua Amaral Gurgel 76 Ponta da Praia PL 41
Av Ana Costa x Jose Caballero, 66 473-477 Gonzaga PH 310
Praça Aparecida Nossa Senhora 7 Aparecida PL 78
Rua Bahia 46 a 52 Gonzaga PL 82
Av Bernardino de Campos Dr 654 Pompéia PL 60
Rua Bernardo Browne Dr 1 Estuário PL 300
Rua Bolivar 74 Boqueirão PL 80
Rua Bolivar 138 a 148 Boqueirão PL 41
Av Brasil 34 Morro Nova Cintra PL 120
Rua Carlos Escobar 66-68 Ponta da Praia PL 150
Rua Castro Alves 27 Embaré PL 25
Rua Castro Alves 63 Embaré PL 56
Rua Castro Alves 78-80 Embaré PL 42
Rua Ceará 28 a 38 Pompéia PL 96
Rua Ceará 60 Pompéia PL 48
Rua Ceará 77 Pompéia PL 48
Av Cesar Lacerda Vergueiro Senador 71 Ponta da Praia PL 153
Rua Clay Presgrave Amaral 29 a 33 Gonzaga PL 28
Av Cochrane Almirante 119 Embaré PL 17
Rua Colombia 50 Boqueirão PL 56
Rua Egydio Martins Dr 151 Ponta da Praia PL 74
Rua Egydio Martins Dr 158-160 Ponta da Praia PL 216
Rua Emilio Ribas x Campo Melo, 157 94 Vila Mathias PP 272
Rua Emilio Ribas x Silva Jardim, 166 88 Vila Mathias PP 290
Av Epitácio Pessoa Dr 162 Embaré PL 54
Av Epitácio Pessoa Dr 201 Embaré PL 84
Av Epitácio Pessoa Dr x Pirajá da Silva 481 Aparecida PL 201
Av Epitácio Pessoa Dr 667 Ponta da Praia PL 22
Rua Espirito Santo 80 Campo Grande PL 60
Rua Estivadores 83 Paquetá PL 181
Rua Euclides da Cunha 66-68 Gonzaga PL 69
Rua Euclides da Cunha 247 Pompéia PL 528
Rua Euclides da Cunha x Piauí, 34 a 48 256 a 266 Pompéia PL 108
Praça Fernandes Pacheco 10 Gonzaga PL 222
Av Fernando Costa Governador 386 Ponta da Praia PL 32
Rua Firmino Barbosa 28 Boqueirão PL 48
Av Floriano Peixoto Marechal 236 Pompéia PL 99
Av Floriano Peixoto Marechal 241-243 Pompéia PL 42
Rua Francisco de Domenico Professor 1.201 Jardim Castelo PL 328
Av Francisco Glicério General 435-437 Pompéia PL 80
Av Francisco Glicério General 591 Pompéia PL 46
Rua Frederico Ozanam 30 José Menino PL 144
Rua Galvão Brigadeiro 39 a 48 Ponta da Praia PL 72
Rua Guilherme Álvaro Dr. 38 a 54 Marapé PL 300
Rua Haroldo de Camargo Dr 60 Jardim Castelo PL 426
Rua Henrique Soler Vereador 51 Ponta da Praia PL 84
Rua Isidoro José Ribeiro Campos Dr 47 Ponta da Praia PL 21
Rua João Salermo Capitão 37 Ponta da Praia PL 38
Av Joaquim Montenegro 117 Aparecida PL 200
Rua Luiz de Camões 104 Encruzilhada PL 54
Rua Manoel Victorino 58 Gonzaga PL 56
Rua Maranhão 35 Pompéia PL 40
Rua Maranhão 38 a 44 Pompéia PL 90
Rua Martins Comendador 425 Encruzilhada PL 252
Av Martins Fontes 1.115 Saboó PL 260
Rua Moura Ribeiro Dr 97 Marapé PL 200
Rua Moura Ribeiro Dr 125 Marapé PL 1.435
Av Nébias Conselheiro 661 Boqueirão PL 334
Rua Nelson Espíndola Lobato 160 a 410 Radio Clube PL 311
Rua Nelson Espíndola Lobato 160 a 410 Radio Clube PL 480
Praça Palamares 20 Embaré PL 45
Rua Paraíba 46 Pompéia PL 34
Rua Pasteur 69 a 73 Gonzaga PL 74
Rua Pedro Borges Gonçalves (Plano) 7 José Menino PL 92
Av Penedo Barão de 9 José Menino PL 65
Av Penedo Barão de 26 José Menino PL 132
Rua Primeiro de Maio 129 Aparecida PL 40
Rua Rio de Janeiro 80 a 84 Vila Belmiro PL 114
Rua Rondon General 40 Aparecida PL 46
Rua Sampaio Moreira 27 Embaré PL 100
Rua Samuel Baccarat Dr 49 a 69 Boqueirão PL 103
Rua Saturnino de Brito 158 Marapé PL 91
Rua Thiago Ferreira 17 Boqueirão PL 25
Rua Tocantins 72-74 Gonzaga PL 72
Rua Tolentino Filgueiras 17 Gonzaga PL 30
Rua Tolentino Filgueiras 85 a 91 Gonzaga PL 113
Rua Tymbiras 15 Gonzaga PL 44
Rua Vinte e oito de Setembro 295 Macuco PL 168
Av Washington Luis Dr. 197 Encruzilhada PL 108
Av Washington Luis Dr x Luis Suplicy, 2 400 a 402 Gonzaga PL 40
Av Presidente Wilson 93 Pompéia PM 418
Av Presidente Wilson 134 José Menino PL 81
Av Afonso Schimidt (legalizada) Manoel Ferramenta 456 Areia Branca PL 160
Av Afonso Schimidt (legalizada) 491 Jardim Castelo PL 180
Rua Alberto I Rei x Fins Freixo Comendador, 71 341 Ponta da Praia PL 300
Rua Alberto I Rei 363 Ponta da Praia PL 164
Rua Alexandre Martins x Ribas Conselheiro 63 Aparecida PL 40
Rua Alfredo Porchat 114 Boqueirão PL 78
Rua Alvares de Azevedo 51 Boqueirão PL 20
Rua Alvaro Alvim 50 Embaré PL 96
Rua Alvaro Alvim 93 Embaré PL 72
Rua Amador Bueno 387 a 397 Paquetá PL 53
Rua Amélia Leuchtenberg x Maria Máximo, 139 80 Ponta da Praia PL 276
Rua Anália Franco 15 Aparecida PL 9
Rua André Vidal de Negreiros 61 Ponta da Praia PL 48
Av Ana Costa 471 Gonzaga TX 104
Av Antonio Manoel Carvalho Prefeito Dr 780 Morro Nova Cintra PL 400
Rua Artur Porchat de Assis 31 Boqueirão PL 12
Rua Artur Porchat de Assis 50 Boqueirão PL 58
Rua Bahia 97 Gonzaga PL 27
Rua Bahia 168-170 Gonzaga PL 56
Rua Barroso Almirante 94 Campo Grande PL 23
Av Bartolomeu de Gusmão 64 Embaré PL 9
Av Bartolomeu de Gusmão 116 Aparecida PL 14
Rua Benjamin Constant 147 a 151 Embaré PL 44
Rua Bento de Abreu 19 Boqueirão PL 24
Av Bernardino de Campos Dr 437 Campo Grande PL 72
Av Bernardino de Campos Dr 572 Pompéia PL 22
Av Bernardino de Campos Dr 581 Gonzaga PL 97
Av Bernardino de Campos Dr 626 Pompéia PL 38
Av Bernardino de Campos Dr 649 Gonzaga PL 64
Rua Bolivar 106 a 118 Boqueirão PL 33
Av Brasil 96 Morro Nova Cintra PL 160
Rua Campos Mello 450 Encruzilhada PL 161
Rua Caramuru 50 Ponta da Praia PL 70
Praça Carmo Nossa Senhora 41 Ponta da Praia PL 86
Rua Carolino Rodrigues 10 a 14 Boqueirão PL 22
Rua Carolino Rodrigues 17 Boqueirão PL 96
Rua Castro Alves 17 Embaré PL 9
Rua Castro Alves 20 Embaré PL 69
Rua Castro Alves 57 Embaré Pl 46
Rua Castro Alves 73-75 Embaré PL 32
Rua Ceará 20 a 24 Pompéia PL 25
Rua Ceará 25 Pompéia PL 49
Rua Ceará 40 Pompéia PL 50
Rua Ceará 70 Pompéia PL 40
Av Cesar Lacerda Vergueiro Senador 88 Ponta da Praia PL 102
Rua Clay Presgrave Amaral 11 Gonzaga PL 32
Rua Clay Presgrave Amaral 23 Gonzaga PL 44
Rua Clay Presgrave Amaral 34 Gonzaga PL 20
Rua Clovis Bevilacqua 10 Boqueirão PL 26
Rua Clovis Bevilacqua 11 Boqueirão PL 61
Av Cochrane Almirante 29 Embaré PL 47
Av Cochrane Almirante 15 Embaré PL 30
Av Cochrane Almirante 72 Embaré PL 58
Av Cochrane Almirante 77 Embaré PL 51
Av Cochrane Almirante 83 Embaré PL 60
Av Cochrane Almirante 123 Embaré PL 36
Av Cochrane Almirante 158 Aparecida PL 36
Rua Cyra 14 José Menino PL 76
Av Deodoro Marechal 82 Gonzaga PL 87
Av Epitácio Pessoa Dr 68 Boqueirão PL 78
Av Epitácio Pessoa Dr 131 Embaré PL 140
Av Epitácio Pessoa Dr 388 Aparecida PL 49
Rua Euclides da Cunha 140 Gonzaga PL 27
Praça Fernandes Pacheco 17-18 Gonzaga PL 43
Av Francisco Glicério General 121 Gonzaga PL 144
Rua Frederico Ozanam 19 José Menino PL 45
Rua Galeão Carvalhao 25 Gonzaga PL 50
Rua Galvão Brigadeiro 36 Ponta da Praia PL 88
Rua Guaibê 20 Aparecida PL 72
Rua Helio Ansaldo 82 Macuco PL 96
Rua Inglaterra 21 Ponta da Praia PL 60
Rua Inglaterra 26 Ponta da Praia PL 30
Rua Isidoro José Ribeiro Campos Dr 23 Ponta da Praia PL 15
Rua Isidoro José Ribeiro Campos Dr 35 Ponta da Praia PL 30
Rua João Mendes Ministro 57 Embaré PL 48
Rua João Mendes Ministro 191 Embaré PL 36
Rua João Mendes Ministro 230 Embaré PL 24
Rua João Pessoa 400 Paquetá PL 60
Rua João Pinho 131 Boqueirão PL 23
Av Joaquim Montenegro 61 Aparecida PL 36
Av Joaquim Montenegro 70 Ponta da Praia PL 26
Av Joaquim Montenegro 317-319 Aparecida PL 28
Rua Joaquim Távora 433 Marapé PL 132
Rua Jorge Tibiriça 12 Gonzaga PL 26
Rua Jorge Tibiriça 16 Gonzaga PL 20
Rua José Caballero 60 Gonzaga PL 128
Praça José Domingos Martins 2 Estuário PL 105
Rua Lara Dom 76-78 Boqueirão PL 26
Rua Luis Suplicy 60 Gonzaga PL 42
Rua Luis Suplicy 71 Gonzaga PL 55
Rua Luis de Faria 10 Gonzaga PL 36
Rua Machado de Assis 365 Boqueirão PL 40
Av Manoel Ferramenta Júnior Eng 363 Areia Branca PL 470
Av Manoel Ferramenta Júnior Eng (legalizada) 505 Areia Branca PL 160
Rua Maranhão 33 Pompéia PL 18
Rua Maria Máximo Dona 153 Ponta da Praia PL 400
Rua Mato Grosso 248 a 262 Boqueirão PL 25
Rua Minas Gerais 4 Boqueirão PL 28
Rua Minas Gerais 86 Boqueirão PL 19
Rua Oswaldo Cochrane 19-21 Embaré PL 88
Rua Oswaldo Cruz Dr 446 Boqueirão PL 20
Rua Paraguassú 53 Boqueirão PL 50
Rua Paraíba 37 Pompéia PL 89
Rua Paraíba 71 Pompéia PL 42
Rua Pasteur 68 Gonzaga PL 63
Rua Paula Rodrigues Monsenhor 129 Vila Belmiro PL 300
Praça Paulo Augusto Bueno Wolf 3 Ponta da Praia PL 54
Rua Pedro Arbues Coronel 10 Ponta da Praia PL 30
Rua Pedro Arbues Coronel 199 Ponta da Praia PL 24
Av Pedro Lessa x Guaibê, 196 1.125 Aparecida PL 48
Av Penedo Barão de 3 José Menino PL 52
Rua Pernambuco 50 Gonzaga PL 192
Rua Pérsio de Queiroz Filho 63 Encruzilhada PL 55
Av Pinheiro Machado Senador 960 José Menino PL 35
Rua República do Equador 127 Ponta da Praia PL 324
Rua Ribas Conselheiro 376 Embaré PL 114
Rua Ricardo Pinto 27-29 Aparecida PL 29
Av Saldanha da Gama 96 Ponta da Praia PL 52
Av Saldanha da Gama 175 Ponta da Praia PL 112
Rua Sampaio Moreira 31 Embaré PL 114
Rua Santos Dumont 162 Macuco PL 82
Av Siqueira Campos 673 Embaré PL 36
Rua Tarquínio Silva 40 Marapé PL 35
Rua Thiago Ferreira 51 Boqueirão PL 19
Rua Tocantins 77 Gonzaga PL 51
Rua Tolentino Filgueiras 82-86 Gonzaga PL 43
Rua Torres Homem professor 233 Embaré PL 58
Rua Tymbiras 12 Gonzaga PL 28
Rua Vahia de Abreu 126 Boqueirão PL 58
Rua Valdomiro Silveira 9 Boqueirão PL 19
Rua Valdomiro Silveira 20 Boqueirão PL 34
Rua Valdomiro Silveira 21 Boqueirão PL 64
Rua Vergueiro Steidel 87 Embaré PL 52
Rua Vergueiro Steidel 225 Embaré PL 52
Rua Vergueiro Steidel 304 Aparecida PL 22
Av Vicente de Carvalho 50 Boqueirão PX 0
Av Vicente de Carvalho 62 Gonzaga PL 20
Rua Vital Frei 249 Embaré PL 26
Av Washington Luis Dr 210 Encruzilhada PL 55
Av Washington Luis Dr 312 Gonzaga PL 26
Av Washington Luis Dr 426 Gonzaga PL 31
Av Washington Luis Dr 483 Boqueirão PL 67
Av Washington Luis Dr 488 Gonzaga PL 48
Av Washington Luis Dr 508 Gonzaga PL 23
Av Washington Luis Dr 517 Boqueirão PL 41
Av Presidente Wilson 29 Gonzaga PL 54
Av Presidente Wilson 108 Pompéia PL 96
Av Presidente Wilson 200 José Menino PL 509