REVISTA DE ESTUDIOS URBANOS Y TERRITORIALES

Enero 2019 | Vol.II | Núm.4

LA PROPIEDAD
La propiedad privada afecta directamente al derecho a la vivienda y al derecho a la ciudad. Se debate aquí sobre sus efectos
y experiencias de su regulación para el bien común.
 ÍNDICE

03
NOTA DE LOS EDITORES
Propiedad, derechos humanos y bien común

04
EMANUELA BOVE
El uso de la propiedad

09
PABLO TRIVELLI
La propiedad de la tierra en la vida de las ciudades

15
IRENE ESCORIHUELA
30% de vivienda protegida para Barcelona Foto portada: Daniel Narváez
© DNarváez – photosdn@gmail.com

19
KARLA MOROSO; BENEDITO ROBERTO BARBOSA; 24
ORLANDO SANTOS JUNIOR TARCYLA FIDALGO RIBEIRO
A cidade das pessoas: Em defesa da função social da Capitalismo sob dominância financieira. O caso brasileiro á luz da
propriedade e da posse urbana política fundiária

22 27
RAQUEL ÁGUILA ENTREVISTA: JEAN-PERRE GARNIER, por Maricarmen Tapia.
Derecho de propiedad en Chile. Hacia una concepción no liberal Salir de la ciudad capitalista

DIRECCIÓN
Maricarmen Tapia Gómez.
EQUIPO EDITORIAL
Jerónimo Bouza, Vicenç Casals, Nadja Monnet, Maricarmen
Tapia, Aníbal Venegas.
REDACCIÓN
Emanuela Bove, Nápoles; Fabíola C. de Souza Cordovil,
Maringá; Miquel Domingo, Barcelona; Isabel Duque, Bogotá;
Daniel Jiménez Schlegl, Barcelona; Rubén Lois, Santiago de
Compostela; Flavio Quezada, Santiago de Chile; Alfonso
Raposo, Santiago de Chile; Eulàlia Ribera, Ciudad de México;
Mercè Tatjer, Barcelona.
ISSN 2605-3276
ASESORES Y COLABORADORES
Raquel Águila, Santiago de Chile; Fransualdo Azevedo, Natal;
Jonatan Baldiviezo, Buenos Aires; Horacio Capel, Barcelona; Marcos
Bernardino de Carvallo, Sao Paulo; Nadia Casabella, Bruselas; Jeffer
Chaparro, Bogotá; Patricia Corvalán, Santiago de Chile; Manuel
Delgado, Barcelona; Álvaro Ferreira, Río de Janeiro; Angela A. Ferreira,
Natal; Liliana Fracasso, Bogotá; Fabiano Godiño, Río de Janeiro;
Carlos Langue, Santiago de Chile; Oriol Nel·lo, Barcelona; José Luis
Oyón, Barcelona; Alfredo Rodríguez, Santiago de Chile; José Luis
Sepúlveda, Temuco; Clécio A. da Silva, Florianópolis; Ana Sugranyes,
Santiago de Chile.
Asesoría en diseño: José Antonio Marín

Crítica Urbana. Núm. 4. Enero 2019. Editores: Maricarmen Tapia y Jerónimo Bouza. Avda. do Seixo, 170. 15626. A Coruña

2 Crítica Urbana
 NOTA DE LOS EDITORES

PROPIEDAD, DERECHOS HUMANOS

Y BIEN COMÚN

E
l derecho de propiedad es el único derecho humano de carácter exclusivo y excluyente.
La naturaleza exclusiva del derecho de propiedad ha sido abordada en muchos países
supeditando el derecho de propiedad a su función social. Esta delimitación es tan
importante para una sociedad democrática, que generalmente forma parte de su orden
constitucional.
Esto significa que la pertenencia se respeta y asegura, pero lo que se haga con ella estará subordinado
al beneficio general de la sociedad. Por ejemplo, en la ciudad, significa que una persona propietaria de
un terreno o edificio verá limitado su uso o la forma en que construya, en cuanto no dañe a su entorno
y a sus vecinos e, incluso, asegurando que lo que allí se realice sea un aporte positivo para su entorno.
La planificación urbana y la ordenación del territorio son instrumentos que permiten el ejercicio de
estos derechos y son una función pública.
Estos principios que conforman el marco legal de los países, fueron pensados para un Estado fuerte que
velara por el bienestar de sus ciudadanos y que, para ello, contara con un marco legal que permitiera
el ejercicio del bien común. No obstante, la realidad dista de ello en muchos aspectos; resaltamos aquí
tres:
1. En numerosos países, el marco legal es insuficiente para aplicar estos principios. Carecen de leyes
que regulen el territorio o que aseguren los derechos de las personas en el desarrollo urbano.
2. En otros casos, existiendo una estructura legal, con frecuencia los intereses privados han logrado
ejercer fuerza suficiente para que el ejercicio del bien común sea relativizado o compensado a los
promotores privados de manera casi impracticable para las administraciones. Incluso audaces
normativas ad hoc o excepcionales logran hacer efectivas situaciones que claramente van en contra de
una ciudad integrada y eficiente social, económica y ambientalmente.
3. Los nuevos procesos de financiarización del suelo y la propiedad de inmuebles en ciertas
ciudades pone en jaque a las administraciones, en cuanto a que el volumen y capacidad financiera
de corporaciones internacionales permite comprar y vender numerosas veces, y en cortos períodos,
inmuebles completos, con inquilinos o parte de los propietarios individuales incluidos. La ciudad como
uso y forma ya no es la que genera el valor, sino que es sólo el valor de cambio el que genera cuantiosas
plusvalías privadas.
Los autores y las autoras que colaboran en este número han sido invitados a reflexionar sobre la
propiedad en nuestras ciudades y territorios, desde distintos ámbitos y con distintas visiones, para
explicar algunas de las múltiples piezas que componen el puzle de la propiedad. La entrevista de este
número busca remover los cimientos de nuestra estructura de pensamiento, preguntándonos cómo
salir de la ciudad capitalista.
La discusión de la propiedad en el campo de la planificación urbana y la ordenación del territorio es hoy
urgente. Es un tema complejo, oscuro, pero es el nuevo escenario al que nos enfrentamos. Conocer y
reconocer mecanismos es un primer paso. No olvidar la función social de la propiedad y hacerla propia,
es un principio y una herramienta legal con la que contamos, a pesar de todo, para asegurar el bien
común y diseñar, planificar y ordenar de manera justa el territorio.

Número 4. Enero 2019 3

 EL USO DE LA
PROPIEDAD
EMANUELA BOVE
Un día todos los periódicos comenzaron a hablar de una gran crisis económica.
Empleaban las palabras con el mismo significado de siempre, pero las palabras
ya no significaban lo mismo y el espacio había cambiado
P
ropiedad, mercado, rentabilidad, beneficio,
competitividad son algunas de las palabras que
escuchamos y leemos. ¿Qué significan y qué
implican en nuestra vida? ¿Qué diferencia hay
entre propiedad privada, pública, individual o
colectiva? ¿Qué incidencia tiene cada una para la comunidad
y cuál es compatible con el bien común?
La ciudad contemporánea es el lugar de constante disputa
donde intereses contrapuestos se confrontan y compiten.
Frente a espacios, físicos y simbólicos, cada vez más
sometidos a la lógica especulativa de los mercados financieros
y de los intereses particulares, tal vez sería importante hacer
un ejercicio de hermenéutica para comprender el significado
y la función que estas palabras desempeñan en los entornos
de vida. Tendríamos que preguntarnos si los conceptos que
las definen son incuestionables o, a la luz de las vivencias
y necesidades actuales de la comunidad en su conjunto,
deberían ser repensados y reformulados.
La propiedad inmobiliaria y la ciudad mercado
La propiedad inmobiliaria -el derecho que posee un sujeto
sobre un inmueble determinado- su titularidad y uso,
asumen un papel relevante en los ámbitos urbanos. Aunque
la legislación establezca límites a este derecho e imponga
al propietario ciertos deberes en cuanto al ejercicio de sus
4 Crítica Urbana
Mercedes Álvarez
Mercado de futuros (2011)
facultades, en la práctica la propiedad inmobiliaria constituye
un dispositivo fundamental en los procesos de acumulación
de capital.
Los territorios y las ciudades siempre han sido escenarios de
acumulación de riqueza. Sin embargo, en el contexto actual,
donde el capital circula casi sin barreras ni controles, las
ciudades se conforman como nodos de flujos económicos
y cognitivos que diseñan, a escala global, inversiones,
jerarquías y poderes. El capitalismo neoliberal, a través
de la financiarización de la economía, anteponiendo el
valor de cambio al valor de uso, ejerce una creciente
interferencia sobre el suelo urbano y la vivienda. Un proceso
de colonización que de manera simultánea, aunque con
diferentes formas y velocidades, se va desarrollando en
diversas áreas geográficas del mundo. Una práctica que, a
través de la interconexión de los diversos actores del sistema
financiero (tanto del sector privado como del público) y de
la relación directa de la macroeconomía con individuos y
familias, penetra, más allá del espacio físico, en todas las
capas del tejido social.
A partir de la ultima década del siglo XX, mediante
transacciones económicas veloces y constantes, se inicia un
incremento exponencial de los activos financieros mundiales,
generando excedentes que necesitan nuevos campos de
aplicación. El crecimiento del crédito por encima de la
Edificio de Barcelona, ya sin vecinos, en proceso de cambio de uso. Foto: Emanuela Bove, 2018
capacidad de absorción de los mercados internos requiere
nuevos espacios de inversión y las ciudades se convierten
en mercados globales para la absorción y expansión de
este capital financiero. La propiedad inmobiliaria (individual,
escriturada y registrada) constituye una condición
imprescindible para garantizar la rentabilidad financiera, una
pieza clave para hacer posible la conversión de los espacios
construidos en mecanismos de extracción de lucro.
A medida que la ganancia se incrementa y se amplían
los territorios de inversión, los beneficios, cada vez más,
se concentran en pocas manos. Fondos de inversión
internacionales, sociedades anónimas y paraísos fiscales
son los lugares opacos de la economía neoliberal. Mientras
que la creciente desigualdad y segregación socio-espacial,
la precarización y la mercantilización de las diferentes
formas de vida, la pérdida de servicios, la reducción de la
vivienda a mercancía y activo financiero son algunas de las
consecuencias que conforman la otra cara de este proceso.
El papel de las políticas públicas
En la posibilidad y capacidad de desarrollo de la economía
neoliberal, el rol de la política institucional no ha sido neutro.
Las instituciones públicas (en sus diferentes escalas) han
tomado a menudo una posición subordinada convirtiéndose
en un instrumento al servicio de los intereses económicos,
desatendiendo así su responsabilidad de tutelar y promover
el bien común. A medida que los beneficios financieros iban
creciendo, la vulneración de los derechos sociales ha ido
aumentando.
A partir de los años 80, en diferentes países, se ha llevado
a cabo un conjunto de acciones para desarticular el Estado
del bienestar, las políticas públicas en materia de regulación
del uso del suelo y de la vivienda, así como para precarizar
el trabajo. Tras la retórica de reactivar la economía, en los
diferentes ámbitos se ha ido vaciando de contenido todo
aquello que, a través de años de reivindicaciones y luchas
sociales, se había conseguido. La desregulación del mercado
del alquiler, la significativa reducción del presupuesto
destinado al parque de vivienda pública y social, junto a su
parcial privatización, han sido algunas de las actuaciones
institucionales realizadas en detrimento del reconocimiento
de la vivienda como derecho y bien social.
Frente a ello, tanto desde el ámbito privado como público,
el crédito hipotecario ha sido promovido como el modelo
único de acceso a la casa. Gracias a un aparato ideológico
y comunicativo eficaz, el discurso ha ido calando hasta las
capas sociales con menor poder adquisitivo y la propiedad
se ha convertido en el objetivo que todas las personas tenían
que alcanzar, aunque fuera a coste de un endeudamiento
muy por encima de sus posibilidades. Global, abierta, fácil,
Número 4. Enero 2019 5
 tranquilidad, joven, go, super revolución son algunas de
las palabras que anuncian las hipotecas en los bancos, un
catálogo de opciones para que las personas puedan aspirar a
un mundo dorado y cumplir por fin sus sueños. El estatus de
propietario deviene el espejismo tras el cual se invisibilizan
las letras pequeñas de los contratos de hipoteca donde, entre

Protesta en el Raval (Barcelona) contra la expulsión de los vecinos.

líneas, hay palabras como burbuja inmobiliaria, dación en
pago y desahucio.
Desde los años 90, la financiación para acceder a la vivienda
es un dispositivo que se extiende como una mancha de aceite
en el mundo occidental hasta propagarse, en la última década,
a los países emergentes. Cada vez más, la hipoteca deviene el
mecanismo que une a doble hilo personas, familias y avalista
a bancos y a entidades financieras. El canal para conectar
el financiamiento habitacional con los mercados globales,
capaz de incrementar los consumos también en contextos
de recesión. El precio de la vivienda se dispara de forma
incontrolada hasta que el colapso del sector inmobiliario en la

Foto: Emanuela Bove, 2018

bolsa provoca su caída libre. La crisis financiera que en 2007
estalla en Estados Unidos, y se propaga a gran velocidad a
nivel internacional, convierte el sueño en una pesadilla.
Miles y miles de personas se ven afectadas, ven recortado su
sueldo, hasta perder su trabajo y su casa por la imposibilidad
de hacer frente al pago de la hipoteca, debido también a la
subida de las tasas de interés. De repente descubren que
nunca han sido propietarias, que la casa es del banco, que
es el que tiene la primera
“El rescate de los y la última palabra. es el síntoma evidente de la correlación entre política y
bancos con dinero Aprenden, además, finanzas. El carácter público o semipúblico de muchas
público, y sin ninguna que han perdido el entidades financieras convierte los Estados en aliados y las
compensación a derecho de tener un políticas públicas habitacionales acaban transformándose
cambio, deja en tratamiento de igual a en políticas para fomentar una concepción de la casa
manos de entidades igual y con respeto, y la como mercancía y activo financiero. Sin embargo, el sector
financieras un gran única solución que se les financiero- inmobiliario pide más facilidades para que la
stock inmobiliario. Un propone es endeudarse compra sea una opción atractiva para el capital internacional.
patrimonio que habría ulteriormente para hacer Así que, en países como España o Portugal, la Golden
podido convertirse en frente a su situación. VISA, la desgravación fiscal por las SOCIMIs, la ulterior
un parque de vivienda Las instituciones públicas precarización del alquiler- a través de la modificación de
pública de alquiler -sobre todo las de los la Ley de Arrendamiento Urbano (LAU)- serán las medidas
y que en cambio, en países más afectados- llevadas a cabo para garantizar que la maquinaria no pare.
años más recientes, ponen en marcha un Negando la evidencia de una estafa, el discurso oficial sigue
será la materia prima conjunto de medidas incentivando la compra de vivienda para que la propiedad
de una nueva fase para afrontar la crisis continúe siendo la herramienta que mantenga activo el
de especulación cuyas palabras claves mercado y el sistema económico, aunque en su lógica
son austeridad y perversa y depredadora.
dinamización económica. Los recortes de servicios básicos En años más recientes, los procesos de gentrificación y
(como salud y educación) y la subida de los impuestos turistificación, que, a nivel global, muchas ciudades están
implementan las políticas de ajustes estructurales. El rescate sufriendo -como consecuencia de políticas institucionales de
de los bancos con dinero público, y sin ninguna compensación rehabilitación urbana y fomento de la industria turística- son
a cambio, deja en manos de entidades financieras un un ulterior dispositivo de expulsión de quiénes las habitan.
gran stock inmobiliario. Un patrimonio que habría podido La compra de edificios enteros –con o sin habitantes- por
convertirse en un parque de vivienda pública de alquiler y parte de fondos internacionales de inversión inmobiliaria y la
que en cambio, en años más recientes, será la materia prima propagación de los alquileres vacacionales, fomentados por
de una nueva fase de especulación inmobiliaria. plataformas de alojamiento turístico, son otros mecanismos
La impunidad de quienes han tenido una responsabilidad para hacer de las ciudades un lugar de extracción de renta.
directa en la crisis y sus enormes consecuencias sociales Tras palabras como inversiones éticas y crowdfunding

6 Crítica Urbana

Portada del periódico cooperativo Directa (https://directa.cat/)
inmobiliario, o economía colaborativa se esconden
sociedades cotizadas en bolsa que, a través de paraísos
fiscales, optimizan y concentran beneficios, mientras que
redistribuyen los costes económicos, sociales y ambientales
de sus actuaciones.
El aumento abusivo de los alquileres, y del coste de vida
en general, el incremento de los desahucios, la progresiva
privatización del espacio público y la creciente segregación
socioeconómica son algunas consecuencias de estos
procesos. No sólo las franjas sociales más vulnerables, sino
también la clase media, son expulsadas de sus casas y sus
barrios, y con ellas las ciudades pierden parte de la memoria
personal y colectiva y de su identidad.
¿De quién es la propiedad?
Conceptos como socialización del suelo, propiedad colectiva
o universal que, hoy en día, parecen una utopía, constituyeron,
entre los años 40 del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX,
el centro de diferentes reflexiones y experiencias llevadas a
cabo en Europa y en algunos países de Latinoamérica.
Los cambios estructurales generados por el sistema de
producción industrial habían redibujado los lazos entre
economía, sociedad y territorio. La lógica capitalista basada en
el monopolio y concentración de los medios de producción
había hecho del binomio producción-consumo el elemento
generador de dinámicas no sólo económicas, sino también
sociales, culturales y espaciales. Interpretar y dar respuesta
a estos efectos implicaba poner en cuestión los principios
propios del sistema capitalista.
En Qu’est-ce que la propriété? ou recherches sur le principe du
droit et du gouvernement (Première mémoire, Paris, 1840) y
Théorie de la propriété (Paris, 1865), Pierre-Joseph Proudhon
sistematizó su pensamiento acerca de esta forma de tenencia.
La crítica a la propiedad, más allá de analizar la apropiación
y explotación capitalista, tomaba en consideración todas las
formas y teorías que las sustentaban y justificaban, hasta
llegar a concluir que ninguna de ellas podía ser creíble, que
la propiedad es un robo. Además, Proudhon distinguía entre
propiedad y posesión, identificando en la segunda el uso
socialmente responsable de un bien, resultado de un trabajo
individual o colectivo. Un uso que no implicaba el derecho
de propiedad absoluta ni la posibilidad de transformar el
bien en un capital productivo. Mientras que la propiedad
representaba el derecho de aprovechamiento, por parte
del propietario, de los bienes generados por el trabajo de
otros individuos, un dominio, pues, sin ninguna justificación
socioeconómica.
Frente a una sociedad cada vez más dividida entre una rica
burguesía capitalista y una masa proletaria desposeída, el
socialismo utópico proponía limitar la propiedad privada,
colectivizar los medios de producción y otorgar al Estado
la planificación económica. Restringir la propiedad privada
del suelo y conceder créditos públicos a los trabajadores,
para que pudieran autoconstruir o adquirir su vivienda,
eran las medidas propuestas para mejorar sus condiciones
habitacionales y de vida.
Sin embargo, tras la oleada revolucionaria que cruzó Europa
en 1848, la burguesía procuró asegurar su estabilidad y poder.
En países como Francia, la propiedad de una vivienda fue
la moneda de cambio para facilitar la expulsión de la clase
trabajadora hacia los suburbios periféricos, lugares donde el
aislamiento, la falta de servicios y de espacios de socialización
y encuentro desarticulaban cualquier dimensión comunitaria
y política. El orden quedaba así reestabilizado y con ello la
conservación del poder burgués.
En el siglo XX, bajo la presión de nuevas movilizaciones
sociales, iniciativas legislativas y reconocimientos
constitucionales se intercalaron, dentro y fuera de Europa,
con propuestas y prácticas concretas. Con el objetivo
de desmercantilizar el acceso a la vivienda, en 1915, se
redactaba la ley británica de control de alquileres e intereses
hipotecarios. Mientras, a nivel jurídico, las experiencias
mexicana y alemana promovieron los derechos sociales
y políticos. La Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos de 1917 otorgaba a la Nación el derecho de
imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte
el interés público, así como el de regular, en beneficio social,
el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles
de apropiación, con el objeto de hacer una distribución
equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación,
lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento
de las condiciones de vida de la población rural y urbana
(art. 27). La Constitución de la República de Weimar de
1919 reconocía la propiedad privada, aunque sometiendo
su uso a la utilidad y al bien común. El control público de la
Número 4. Enero 2019 7
 distribución y utilización del suelo y el reaprovechamiento
de su plusvalía en pro de la comunidad eran las medidas
previstas para evitar la especulación inmobiliaria y la
mercantilización de la vivienda. Algunos de estos principios
serán reconocidos, unos años más tarde, por la Constitución
republicana española de 1931.
Por otra parte, en el marco de las políticas públicas
habitacionales, la municipalización de la propiedad urbana,
que en los años 20 se llevó a cabo en Viena, hizo posible
generar un importante parque de vivienda pública, en un
contexto en el cual se produjeron también prácticas de
ocupación y autoconstrucción.
Durante la década de los años 30, Barcelona experimentó
acciones de protesta protagonizadas por la sociedad
civil, así como experiencias de colectivización y gestión
cooperativa de los medios de producción, y propuestas
progresistas de planificación urbanística. La huelga de
alquiler de 1931; el Plan Macià elaborado entre 1932 y 1935;
el Decreto de colectivización y control obrero de 1936; el
Decreto de Municipalización de los Servicios Públicos y el de
Municipalización la Propiedad Urbana de 1937 fueron algunas
de estas iniciativas. La primera, después varios meses, acabó
en la represión, mientras que las otras, por disensiones
políticas y el estallido de la Guerra Civil, se realizaron sólo
parcialmente o ni llegaron a materializarse. Sin embargo,
entre todas conformaron un abanico de reflexiones y prácticas
cuyo denominador común era promover la justicia social
frente a los negocios y la especulación del capital privado.
La rebaja y el control de los alquileres, la sustitución de la
propiedad individual por la colectiva y la municipalización
de la propiedad urbana, la producción colectivizada y,
finalmente, la creación de un parque de viviendas públicas
a partir del reconocimiento de la casa como servicio público,
pusieron de manifiesto cuál era el camino a recorrer hacia
una ciudad más equitativa e inclusiva.
A lo largo de casi cien años, en diferentes latitudes, el
concepto de propiedad fue escandallado, ponderado y
Nota sobre la autora
Emanuela Bove es arquitecta. Trabaja en arquitectura, urbanismo participativo y participación ciudadana. Es investigadora y docente de participación
ciudadana, derecho a la vivienda y a la ciudad. Ha colaborado con movimientos sociales y vecinales en diferentes barrios de Barcelona (Barceloneta,
Casc Antic, La Mina y Bon Pastor). Ha sido integrante del GRECS y del OACU (UB). Es miembro de la Taula Veïnal d’urbanisme de Barcelona (FAVB)
y de la Plataforma Barcelona no está en venda.
8 Crítica Urbana
puesto en discusión. A través de vivencias e iniciativas,
teóricas y prácticas, se hizo evidente la necesidad de plantear
un cambio en la estructura política, económica y social, así
como de repensar, a la luz de otros valores y parámetros, el
modelo de organización del trabajo y la ordenación espacial
del territorio y de las ciudades. Todo ello con el objetivo de
lograr una forma de vida que redistribuyera la riqueza en
concordancia con las expectativas y las necesidades sociales.
Analizar estas experiencias, preguntarnos qué podemos
aprender de ellas, puede proporcionar claves para repensar
el presente. Un punto de partida para elaborar propuestas
que cuestionen la actual relación entre derechos humanos
y desarrollo capitalista e inviertan la banalización de sueños
y deseos, convertidos en pura mercancía, para situar las
personas por encima de la economía. Hacer efectiva la
función social de la propiedad es una tarea imprescindible
y todavía pendiente. Las políticas públicas, en sus diferentes
niveles, deben asumir sus responsabilidades y ponerse al
servicio del interés común y todos los sectores de la sociedad
civil han de comprometerse por lo que les corresponde.
Aprender a cooperar y generar sinergias permitirá articular
respuestas a las crecientes desigualdades y a la exclusión
social, y establecer límites al oportunismo económico y las
prácticas especulativas para contraponer a ellas el derecho a
la vivienda y a la ciudad.
Bibliografía
Álvarez, M. Mercado de futuros. Producción IB CINEMA, LEVE
Productora, España, 2011
Proudhom, P-J. Critica della proprietà e dello Stato. Elèuthera, 2014
Rolnik, R. La guerra de los lugares. Barcelona: Descontrol, 2018
Storto, G. La casa abbandonata. Roma: Officina Edizioni, 2018
Taller contra la violencia inmobiliaria y urbanística. El cielo está
enladrillado. Entre el mobbing y la violencia inmobiliaria y urbanística.
Barcelona: Edicions Bellaterrra, 2006
VVAA El derecho a la ciudad. Barcelona: Institut Drets Humans de
Catalunya, 2011
 LA PROPIEDAD
DE LA TIERRA EN
LA VIDA DE LAS
CIUDADES
PABLO TRIVELLI OYARZÚN.
Santiago Centro. Chile. Foto: Maricarmen Tapia, 2017.

Número 4. Enero 2019 9


“Este no tiene ni donde caerse muerto” es
una expresión popular que manifiesta el total
desamparo que puede alcanzar una persona en
una sociedad. Hace referencia a la carencia de
un lugar donde vivir, pero también donde morir.
Es un anhelo que también se ha manifestado
con fuerza en el contexto rural donde no se
han registrado procesos de reforma agraria
que fraccionen las haciendas y latifundios y
fomenten la economía campesina, procesos
frecuentemente impulsados bajo el slogan “la
tierra para el que la trabaja”.
E
ste anhelo es especialmente válido en sociedades
urbanas donde se conjuga una pésima distribución
del ingreso, bajos niveles de calificación laboral y
una precaria inserción en el mundo del trabajo, y
la ausencia de un régimen previsional solidario que
garantice un buen pasar en la tercera edad, caracterizado
por un alto grado de segregación socio económica territorial
de asentamientos irregulares que se localizan lejos de las
oportunidades urbanas. En el caso urbano, la reivindicación
de acceder a un lugar donde vivir se resume en el slogan “la
tierra para el que la habita”, como en el caso de la reciente
aprobación de Ley de Regularización Dominial para la
integración urbana de los barrios populares en Argentina. No
obstante, estas políticas requieren una actuación cuidadosa,
ni populista ni especulativa, ni del Estado ni de particulares,
en que la solución de localización y acceso a bienes y
servicios de todo orden debe resolverse propiciando también
una integración socio económica espacial.
No es una cuestión marginal, porque existen antecedentes de
Naciones Unidas que establecen que en el año 2006 había más
de 1.000 millones de personas que vivían en asentamientos
irregulares, informales o ilegales. En la medida en que se
ha acelerado el proceso de urbanización y predominio de
personas de menores ingresos en las migraciones campo
ciudad, la cifra debe ser hoy mucho mayor.
Según documento del Banco Mundial “la concentración de
la pobreza en las ciudades será el problema más significativo
y políticamente más explosivo del siglo XXI”. Significa que el
acceso a la tierra es un problema que afecta a millones de
individuos y familias, pero que no es solamente un problema
que atañe a personas, sino que también tiene consecuencias
en la estabilidad del orden establecido, económico, político
y social.
La inseguridad de tenencia significa un riesgo crónico de
expulsión y afecta gravemente la vida de los moradores que
no tienen propiedad sobre la tierra, lo que agudiza la situación
de pobreza en la medida que inhibe la edificación de mejoras
con el esfuerzo propio, razón por la cual hay campañas
de Naciones Unidas para regularizar los asentamientos
10 Crítica Urbana
informales y garantizar la seguridad de tenencia. Esto no se
resuelve por la vía de hacer del Estado un gran comprador de
terrenos para regularizar la tenencia, porque es un problema
estructural de las ciudades y de la exclusión respecto de
muchos aspectos de la vida nacional que se manifiestan en
el territorio.
Derechos Humanos
La Declaración Universal de Derechos Humanos consagra
en el numeral 25 el derecho a la vivienda y el acceso a los
servicios sociales de todo orden y en el n.° 17 el derecho a
la propiedad, individual y colectiva. Pero también la no
discriminación que proclama el Artículo n.°7 y los muchos
artículos que establecen la igualdad de derechos. La adhesión
a los derechos humanos es una base fundamental para una
sana convivencia democrática en cualquier nación y en
cualquier ciudad. Significa un compromiso político de los
Estados para con sus ciudadanos. Sin embargo, a fuerza
de no cumplirlos se genera una indiferencia respecto a
los compromisos adquiridos y la urgencia que reviste su
observancia para tantos hogares.
No se refiere solamente a contar con un techo bajo el cual
poder cobijarse como persona y como familia, sino que
más primariamente a tener un lugar donde vivir, pero en un
contexto urbano significa garantizar el derecho a la ciudad.
Desde el punto de vista político significa respetar el principio
de igualdad como una cuestión básica de convivencia
democrática, que en el caso de la ciudad se debiera concretar
como el principio de igualdad de acceso a los servicios y
oportunidades urbanas.
Mientras este principio no se cumpla y mientras no se
adopten líneas de acción que contribuyan al respeto a este
principio, habrá un grado de tensión que lesiona y entorpece
la convivencia ciudadana. Porque el alto grado de interacción
y la interdependencia necesaria, forzosa e ineludible
entre quienes viven en una ciudad, cualquiera que sea su
tamaño, constituye una expresión del destino común de sus
habitantes.
Esto remite a una visión del derecho de propiedad de la tierra
desde una perspectiva de la ciudad como construcción social
y comunitaria, donde predomina lo público y la necesidad de
resguardo del bien común por sobre los intereses individuales.
Predominio de lo público
No cabe duda de que en la mayoría de nuestras ciudades
la mayor parte del espacio urbano y de las edificaciones
tiene un carácter privado; que la dinámica económica de
las ciudades y su desarrollo comercial se articulan en torno
a la operatoria del mercado, en que la iniciativa privada
busca la maximización del lucro. Sin embargo, no es menos
cierto que la suma de los intereses particulares no hace la
ciudad ni define la esencia de su naturaleza. El conjunto de
los intereses individuales, que miran la ciudad desde una
perspectiva parcial, jamás podría alcanzar la coherencia de
lo que significa una ciudad. Por otra parte, el mecanismo de
mercado presenta en el contexto urbano muchas limitantes
estructurales al régimen de competencia, especialmente lo que se pueda hacer en ese lugar independientemente del
en el caso del mercado de suelo, que hacen inevitable e contexto, como, por ejemplo, plantar lechugas o tomates,
ineludible una presencia activa del Estado para garantizar un fabricar ladrillos con la tierra o hacer potes de cerámica; sin
buen desempeño en lo económico, equitativo en lo social, duda también se podría edificar una vivienda o un edificio,
sustentable en lo ambiental y amable desde una perspectiva con un valor funcional de alcance limitado si está lejos de una
humana. ciudad.
La esencia de la naturaleza de la cuestión urbana es lo Si todo lo que le da sentido y le da valor a una propiedad
público. Esto abarca aspectos que no se resuelven a través del privada en una ciudad es todo lo que sucede fuera de
mercado, lo que remite a mecanismos políticos de asignación los límites de esa propiedad, entonces se desprenden
de recursos, compatibilización de intereses y resolución de consecuencias de todo orden respecto del derecho de
conflictos. También a elaboraciones ideológicas sobre la propiedad en el contexto urbano.
ciudad para definir imágenes y modelos ideales que se desea Si todo el sentido y el valor originan en la ciudad, ¿tiene el
alcanzar y los cursos de acción a seguir, pero principalmente propietario de un lote cualquiera derecho a hacer lo que más
respecto del derecho de propiedad de la tierra. le convenga desde una perspectiva individual en el lote de
Si se acepta la noción de que la ciudad tiene un carácter su propiedad, independientemente del impacto que pueda
orgánico, entonces el ADN de este organismo vivo, que tener sobre el entorno? No, de ninguna manera, porque si el
crece y se desarrolla, puede ser concebido como el marco sentido y el valor provienen del conjunto, entonces no puede
político ideológico en que se desenvuelve, una de cuyas un propietario individual poner sus intereses particulares
piezas fundamentales es el derecho de propiedad de la por sobre los del conjunto, sobre el interés colectivo, sobre
tierra. Esto significa que la esencia del cuento no se juega en el bien común, desarrollando inversiones o actividades que
aspectos técnicos de la planificación urbana sino en el marco lesionan el entorno inmediato y la ciudad en general. Su
ideológico de quienes las gobiernan. derecho quedara restringido a todo aquello que no tenga
La importancia de la cosa pública se un impacto adverso sobre el entorno. En
expresa en múltiples aspectos de la vida otras palabras, el derecho de propiedad
urbana y constituye un antecedente “... todo lo que le da privada individual nunca debe primar sobre
fundamental respecto de la valorización de sentido y le da valor a el bien común, nunca debe ejercerse en
las propiedades, tema central en la pugna una propiedad privada detrimento del bien común.
por la captación de las plusvalías y origen en una ciudad es todo Esto significa que cuando la autoridad
de muchos de los males que aquejan a las lo que sucede fuera pública vela por el interés colectivo y
ciudades. de los límites de esa establece reglas para alcanzar una imagen
Entonces se podría preguntar ¿de qué es propiedad.” de ciudad deseable, puede imponer
propietario el propietario de un terreno en restricciones, condiciones y obligaciones
una ciudad? sobre el derecho de propiedad que están
En términos físicos, sin duda es propietario por sobre los intereses particulares de
de todo lo que está dentro de los deslindes de su propiedad. los propietarios individuales de terrenos en una ciudad. La
Ese derecho de propiedad de su terreno ¿significa que es autoridad puede limitar lo que se puede hacer, colocando
propietario de un lote, o parcela y también de un espacio restricciones al derecho de propiedad, como por ejemplo
similar proyectado hasta el cielo y en el cielo? Hasta el la prohibición de localizar industrias peligrosas en cualquier
infierno y en el infierno? ¿Le da algún derecho de propiedad lugar y permitirla sólo en lugares específicos. Puede establecer
sobre lo que la rodea? ¿Sobre los elementos que constituyen condiciones al ejercicio del derecho de propiedad de la tierra
su entorno inmediato? ¿Le da algún derecho de propiedad en una ciudad, como por ejemplo la de ceder al uso público
sobre el contexto más amplio que constituye la ciudad? No, una proporción de los terrenos cuando se hace un loteo. Pero
definitivamente su derecho de propiedad se circunscribe al también puede imponer obligaciones, como, por ejemplo,
lote individualizado e inscrito a su nombre en el registro de la de desarrollar una cierta proporción de viviendas sociales
propiedad y solo a ese espacio del territorio. Es su condición cuando se construye un conjunto habitacional.
de ciudadano lo que le da derecho a la ciudad, pero no su El tiempo constituye una variable fundamental en el mundo
condición de propietario de un terreno. de los negocios y también en el desarrollo de las ciudades.
Lo paradójico de esta situación es que todo lo que le da Sin embargo raras veces las normas de planificación
sentido y lo que le da valor a un lote cualquiera de terreno incorporan regulaciones relativas a los tiempos de desarrollo
es todo lo que está fuera de ese lote, es decir, todo lo que ni se condiciona el derecho de propiedad de la tierra en este
constituye la ciudad. ámbito de la realidad. Sería conveniente y necesario porque la
especulación en el contexto territorial urbano puede generar
Significado del derecho de propiedad de un grandes fortunas, lo que puede tener como contraparte un
lote urbano alto costo social y serias distorsiones en el desarrollo de las
¿Qué significa entonces el derecho de propiedad privado e ciudades. Es el caso de la retención especulativa de terrenos
individual de un lugar específico y particular? Nada más que fuera del mercado, en áreas de expansión, que fuerza un

Número 4. Enero 2019 11

 desarrollo discontinuo de la ciudad valorizando los terrenos
“en engorda”.
Hay pensadores que sostienen que la autoridad pública debe
indemnizar a los dueños de terrenos por las restricciones que
imponen las normas de planificación sobre las propiedades.
Son los mismos que sostienen que estas normas constituyen
un atropello al derecho de propiedad. Esto resulta difícil
de defender y justificar si se tiene en cuenta que son
precisamente esas normas las que le dan sentido a las
propiedades individuales en la medida que generan un orden
urbano, una estructura funcional inteligible del territorio, que
permite la coexistencia de distintas funciones y actividades,
que garantizan la diversidad como fuente de valor.
Es bueno dejar establecido que es imposible concebir un
espacio urbano que funcione en ausencia de la vida política y
presencia de la cosa pública, en un contexto en que el espacio
esta fraccionado en propiedades privadas individuales que
luchan por maximizar el lucro y el bienestar individual y que
se relacionan exclusivamente a través del mecanismo de
mercado sin otras reglas del juego y sin la presencia de una
autoridad que gobierne la ciudad estableciendo reglas de
convivencia en el territorio.
Plusvalías
Los incrementos de valor que pueda registrar una propiedad
como consecuencia de las inversiones que se hayan hecho
en ella son el retorno a esas inversiones y no son plusvalías.
Plusvalías son por definición los incrementos de valor de
una propiedad que surgen de la iniciativa, de acciones e
inversiones, realizadas fuera de los límites de una propiedad.
Se trata de acciones e inversiones realizadas por parte de
terceras personas, naturales y jurídicas, públicas y privadas,
que actúan en el contexto urbano.
Las plusvalías son la principal fuente de ganancia inmobiliaria.
Esto aplica tanto para el caso de los nuevos desarrollos
como también para la valorización de activos inmobiliarios
existentes. Se podría decir que en estricto sentido se trata
de la valorización de la tierra o del lugar, porque por lo
general, el valor más alto que alcanza una edificación en el
tiempo es cuando está recién construida, cuando está nueva.
Con el tiempo las edificaciones van perdiendo valor como
consecuencia del uso y la obsolescencia en el diseño, los
materiales y la tecnología aplicada. Esto no significa que la
propiedad (terreno y mejoras) pierda valor, porque puede
haber muchos factores que se aprecian en el mercado y que
hacen que el lugar se haga más valioso.
Si las plusvalías que registra una propiedad no son
consecuencia de las acciones e inversiones que realiza su
propietario en el territorio de su terreno ¿qué derecho tiene
para apropiarse de esa valorización o plusvalía? En términos
éticos, no tiene ningún derecho. En la práctica, en la mayoría
de los países los dueños de la tierra se apropian de todas o
casi todas las plusvalías. Son cifras siderales que agudizan la
desigual distribución de la riqueza y del ingreso. La cultura
urbana en casi todo el mundo asocia el derecho a las
plusvalías con el derecho de propiedad de los bienes raíces.
12 Crítica Urbana
Constituyen un “unearned income” como se dice tan
acertadamente en inglés y como se proclamara en la primera
conferencia del HABITAT en 1996 en Vancouver. No tienen
como justificación ningún esfuerzo productivo de parte
de quien se beneficia con las plusvalías. Esto contrasta
radicalmente con la teoría de la productividad marginal que
se formula en la teoría neoclásica. Porque en ese caso, el
principio básico del equilibrio en el mercado de los factores
productivos es la remuneración en función del aporte
marginal de cada factor al proceso productivo. Entendido así,
en forma abstracta, es de una ética impecable.
Esa ética no se da con el derecho de propiedad de la tierra,
especialmente en el caso urbano, porque tal como se ha
indicado, la valorización proviene del esfuerzo que hacen
todos los demás y, aún así, en la práctica, el derecho a las
plusvalías es considerado como un derecho adquirido
asociado a la propiedad de cualquier bien raíz.
Hay muchos países que aplican mecanismos de recuperación
de plusvalías, pero son esfuerzos parciales porque el grueso
de las plusvalías se las quedan los dueños de los bienes
raíces, que suelen ser los mismos que gobiernan las naciones,
las regiones, provincias y ciudades. Difícilmente se podría
esperar que hagan esfuerzos serios para recuperar para la
ciudad lo que legítimamente le pertenece.
En América Latina los esfuerzos más notables y los mayores
logros en la recuperación de plusvalías se han dado en
Colombia y en Brasil. En Colombia, donde la contribución
de mejoras ha permitido financiar la realización de una
gran cantidad de obras públicas urbanas, especialmente
de vialidad. En Brasil, luego de más de diez años de debate
político, se logró aprobar una reforma constitucional,
denominada Estatuto de la Ciudad, que subordina el
derecho de propiedad privada individual al bien común, lo
que ha facilitado implementar mecanismos de recuperación
de plusvalías como los CEPAC (Certificados de Potencial
Adicional de Construcción), que es la subasta de derechos
de edificación por sobre un coeficiente igual a uno que
prevalece como derecho básico de edificación en todo
espacio urbano del país. También se pueden mencionar
las Operaciones Urbanas que son una intervención en un
área extensa de la ciudad, la cual requiere infraestructura y
mejoras urbanas tales como avenidas, drenajes, viviendas
de interés social, espacios públicos, equipamiento urbano
y otras inversiones en que el financiamiento proviene de
la plusvalía originada por los cambios en las normas de
edificación y uso del suelo.
Se incorpora así la noción de que las oportunidades que
ofrecen las normas de planificación para el desarrollo del
potencial inmobiliario de un terreno no son inherentes al
derecho de propiedad de ese terreno, sino que son patrimonio
público, administrado por las autoridades urbanas donde las
normas de planificación constituyen una moneda de cambio
en la relación con los intereses inmobiliarios y del sector
privado en general.
Es importante destacar que la recuperación de plusvalías
no distorsiona la asignación de recursos ni en términos
 funcionales ni territoriales, simplemente porque las plusvalías
son un excedente que se genera como consecuencia de
un proceso social y económico amplio en el que participan
múltiples actores. Las plusvalías surgen en muchos casos
independientemente de la voluntad de los actores que
participan en la vida de la ciudad, lo que ha dado lugar a un
nutrido debate acerca de las distintas causalidades, lo que
resulta menos relevante en la medida que igual se generan
y lo que realmente importa es quien se los queda, quien los
capitaliza o simplemente quien los acapara.
Plusvalías y segregación socioeconómica
territorial
Una expresión particularmente perversa de la adoración de
las plusvalías como un fetiche en la generación y acumulación
de riqueza individual es la noción de que la presencia de
hogares de menores ingresos trae como consecuencia una
desvalorización del espacio y por lo tanto una pérdida de
plusvalías. Es una actitud xenofóbica que favorece la cultura
de la segregación socio económica espacial, en que los
hogares de menores ingresos son tratados como si fueran
leprosos, porque su proximidad es vista como factor adverso
a la acumulación de riqueza.
La radicalización de la exclusión social y territorial se agudiza
con la expansión de las ciudades y con una intervención
pública territorialmente sesgada en desmedro de los hogares
La Alameda, Santiago de Chile. Foto: Mauro Mora. Unsplash
de menores ingresos. Porque las inversiones públicas se
canalizan territorialmente en forma prioritaria hacia los
espacios donde se concentran los hogares más poderosos,
que ejercen influencias sobre las autoridades urbanas,
agudizando las diferencias en la calidad de vida urbana y
en la valorización del espacio. Esta realidad ha dado lugar a
patologías conductuales que afectan la vida de toda la ciudad,
y que advierten en forma clara y elocuente sobre el destino
común de los habitantes de una ciudad. Las políticas públicas
de integración socio económica residencial formuladas con
el fin de mitigar la segregación, suelen tener un impacto
limitado en la medida en que apenas afectan parcialmente
un síntoma de un problema estructural.
En esta misma materia, cabe destacar nuevamente la
reforma de la Constitucional Federal del año 1988 en Brasil
y la Ley n.º 10.257 de 2001, que constituye una notable
conquista social y política, a la que se denominó Estatuto de
la Ciudad, que, entre otras cosas, contempla la posibilidad de
creación de ZEIS o Zonas Especiales de Interés Social donde
se garantiza la posibilidad de desarrollar viviendas de interés
social, las que se financian parcialmente con la recuperación
de plusvalías obtenidas a cambio de normas más generosas
de desarrollo inmobiliario en esas mismas zonas. Según
protagonistas de esta experiencia, a pesar de constituir un
avance fundamental, no es suficiente para resolver problemas
estructurales de una sociedad históricamente desigual.
Número 4. Enero 2019 13
 Responsabilidad de los partidos políticos
Salvo notables excepciones, como en el caso de Brasil
y en menor medida en Colombia, no hay elaboraciones
ideológicas acerca de la ciudad y sus implicaciones sobre la
ciudadanía plena versus la noción de residentes, usuarios o
consumidores de ciudad y tampoco sobre la función social
de la propiedad en la que la mayor rentabilidad de un lugar
no sea el criterio predominante para establecer la norma
de uso de suelo en una ciudad. Significa que los partidos
políticos no han hecho su tarea en la medida en que no hay
formulaciones ideológicas y conceptuales sobre la ciudad ni
sobre los contenidos y los valores que rigen la vida política en
el gobierno del territorio.
Suele predominar una visión muy restringida de la propiedad
de la tierra y una defensa sin contrapeso de la noción de que
en lo referente a la organización funcional y social del espacio
debe prevalecer el criterio de la mayor rentabilidad privada,
sin consideración alguna a una realidad en que el mecanismo
de precios se nubla como consecuencia de la presencia
generalizada de externalidades de todo orden en la vida de
las ciudades. Cuestión que se agudiza y se hace radicalmente
crítica como consecuencia de la miopía del mercado y la falta
de una visión de largo plazo que logre aunar las voluntades
individuales y la conducción de un liderazgo político. De
hecho, el mercado de suelo urbano no cumple con ninguno
de los supuestos de la competencia perfecta ni tiende a ello;
es un problema estructural que no se resuelve.
Por estas mismas razones suele no haber ninguna
consideración en relación con tantos aspectos intangibles
que contribuyen al buen funcionamiento de las ciudades,
como el sentido de pertenencia, la identidad y las ilusiones,
anhelos y esperanzas que se han forjado cuando la
población urbana tiene el sentido de una comunidad y la
percepción de un destino común, como consecuencia de
procesos participativos. Es una responsabilidad política
incumplida.

Nota sobre el autor

Pablo Trivelli Oyarzún, Economista de la Universidad de Chile, Ph.D. Economía U. de Cornell. Editor del Boletín de Mercado de Suelo Urbano en
Santiago desde 1982, apoyo a organizaciones de hogares sin casa en la búsqueda de terrenos y en materias de políticas urbanas y de vivienda.
Profesor Titular Universidad Mayor en Chile y profesor de la Maestría en Economía Urbana, Universidad di Tella, Argentina, desde 1997 hasta hoy.
Investigador en temas de organización social del espacio, mercado de suelo urbano y financiamiento municipal.

14 Crítica Urbana
30% DE VIVIENDA
PROTEGIDA
PARA BARCELONA
IRENE ESCORIHUELA

El derecho a la propiedad privada ha configurado el sistema

capitalista durante siglos. Sobre él se asientan los cimientos
de nuestras relaciones personales, laborales y comerciales.
Seguramente, el arraigo de la propiedad privada toma una de sus
mayores acepciones en la vivienda. Solamente aquellos que no
necesitan su vivienda para vivir, para habitarla, como valor de uso
-porque ya disponen de otra-, pueden utilizarla como fuente de
riqueza, como valor de cambio.

E
l negocio inmobiliario es sumamente lucrativo,
y está basado en el trasvase de rentas entre
aquellas personas que disponen de viviendas en
propiedad para ponerlas en el mercado y aquellas
que las necesitan para tener un hogar. Cómo
limitar los beneficios de quien negocia con la vivienda para
facilitar el acceso a quien no la tiene es un gran debate que
concierne, especialmente, al derecho de propiedad y al
derecho a la vivienda.
En la actualidad, el derecho a la vivienda está sumamente
amenazado. En muchos lugares del mundo, el Estado
no prevé ningún mecanismo para garantizar el acceso a
una vivienda digna a su ciudadanía, relegando al mercado
el cumplimiento de este derecho humano. El mercado
privado de la vivienda se configura de forma diversa
dependiendo de cada sociedad: con grandes propietarios,
dueños de la mayoría de la vivienda, o con pequeños
propietarios, con pocas viviendas en manos de cada uno
de ellos. Sea como sea, si no existe una regulación del
mercado por parte de la administración -control de precios,
limitación del aumento de la renta entre contratos- los
propietarios, grandes o pequeños, estipulan los precios,
a menudo abusivos en comparación con los salarios. En
consecuencia, las familias se endeudan masivamente,
se desencadenan espirales especulativas, procesos de
gentrificación y expulsión.
En el debate sobre cómo mejorar el derecho a la vivienda de
la ciudadanía aparecen dos propuestas principales (además
de muchas otras). Por un lado, la necesidad de contar con un
parque público de vivienda extenso, que permita acceder a
una vivienda fuera de precio de mercado, es decir, de manera
asequible y a ser posible en función de los ingresos del
hogar, sin destinar más de un 30% teniendo en cuenta los
suministros. Las perspectivas desde el sector privado en este
debate se centran únicamente en esta primera propuesta: es
responsabilidad de la administración garantizar el derecho

Número 4. Enero 2019 15

 a la vivienda y por lo tanto deben ser los poderes públicos
quienes hagan una mayor inversión para ampliar las viviendas
sociales y asequibles.
Pero por otro lado, desde la ciudadanía y algunas instituciones
se reivindica que el mercado inmobiliario también aporte
una parte de sus beneficios, es decir, que limite el lucro que
obtiene con la comercialización de este derecho fundamental,
para conseguir más vivienda asequible en nuestras ciudades.
Para ello existen múltiples mecanismos fiscales que ya se
implementan en varios lugares. El mencionado control de
precios de alquiler es otra medida que permite limitar el
encarecimiento de la vivienda. Y la reserva, o destino parcial,
para vivienda protegida, es otra opción.
Introducir normativa de este calado no resulta sencillo: el
sector privado se erige en firme defensor de su derecho a
la propiedad privada y libertad de empresa. Expondremos
el caso reciente de la ciudad de Barcelona, donde hemos
conseguido implementar (Modificación del Plan General
Metropolitano, 5-12-2018) la llamada política del “30%”.
El 30% para vivienda protegida
La propuesta surgió de la ciudadanía, concretamente de cinco
entidades sociales y vecinales. Inicialmente, la medida se
vehiculó a través de una moción al pleno municipal. En dicha
moción se incorporaron otras propuestas similares, destinadas
a aumentar el parque de vivienda asequible en la ciudad
ante una situación de expulsión y aumento de los precios de
la vivienda. Tras una intensa campaña, la moción se aprobó
prácticamente por unanimidad en el consistorio municipal.
Sin embargo, el trabajo más duro vendría después: desde los
colectivos sociales queríamos hacer realidad aquello aprobado,
es decir, llevar a cabo modificaciones en el planeamiento
urbanístico para materializar las medidas propuestas.
16 Crítica Urbana
Nos centraremos en la primera propuesta: conseguir el
destino parcial del 30% para vivienda protegida en las
nuevas construcciones y rehabilitaciones integrales de más
de 600 m2 en suelo urbano consolidado. Esto comportaría
que toda nueva promoción o rehabilitación integral en
cualquier barrio de Barcelona debería incorporar un 30%
de vivienda asequible. Desarrollar esta medida implicaba
modificar el Plan General Metropolitano de Barcelona.
Estudios jurídicos garantizaron que la medida era conforme a
la ley, e informes económicos aseguraron que los proyectos
que adoptaran el 30% tendrían viabilidad económica.
No obstante, la prensa conservadora, promotores y
constructoras iniciaron una fuerte ola de argumentarios
contrarios a la medida, basándose en supuestas pérdidas
económicas, paralización del sector de la construcción y
supuesta inconstitucionalidad.
Los motivos del sector privado tenían una clara
fundamentación: nos estábamos excediendo con los límites
a la propiedad privada. Este mantra, que seguramente
podría ser válido para muchos de los bienes que circulan en
la economía capitalista, no debería operar en el caso de la
vivienda. ¿Por qué? Exponemos cuatro motivos principales:
1, el mandato de garantía del derecho a una vivienda digna;
2, la función social de la propiedad; 3, el interés general1; y 4,
la justicia espacial.
1. No abordaremos el debate competencial en este artículo porque
se centra en cuestiones muy técnicas, consistentes, a grandes rasgos,
en la robustez de la norma tras 11 años en vigor, habiendo superado
el examen del Consell Consultiu de Catalunya (ver ) y modificaciones
normativas (especialmente importantes las de 2011), y en la necesidad
de interpretar de manera no restrictiva las competencias autonómicas
(ver STC 62/2016, de 17 de marzo de 2016 (voto particular) y STC
4/2013, FJ 10).
El Derecho a la vivienda
En primer lugar, el derecho a una vivienda digna se encuentra
reconocido a nivel internacional, regional, constitucional y
autonómico. Como derecho social reconocido en el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
el derecho a una vivienda adecuada debe implementarse
haciendo uso del máximo de recursos disponibles por parte
de las administraciones públicas. Desde luego, esta obligación
no se está cumpliendo, puesto que la medida del 30% no es
más que el desarrollo de una previsión normativa anclada en
el artículo 17.3 de la Ley de Vivienda de Catalunya que no se
había implementado hasta ahora. Esta norma ha superado
el control de constitucionalidad y forma parte del corpus del
ordenamiento urbanístico de Catalunya, pero por múltiples
motivos ha sido débilmente aplicada durante sus once años
de vigencia a día de hoy.
La función social de la propiedad
En segundo lugar, la propiedad se configura como un derecho
en el sistema constitucional español. Sin embargo, no se trata
de un derecho absoluto, sino que el propio artículo 33 de la
Constitución Española (de ahora en adelante, CE) establece
sus límites en el apartado 2: “La función social de estos
derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.”
Los límites del derecho de propiedad como la función social
no son accesorios ni potestativos, sino elementos esenciales
de su contenido objetivo.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha reiterado en
numerosas ocasiones este aspecto intrínseco del derecho2,
considerando que es necesario tener en cuenta los valores
e intereses de la comunidad en cada momento para
modularlo. Pues bien, en la actualidad el difícil acceso a la
vivienda de gran parte de la ciudadanía, y el encarecimiento
de los precios de alquiler apuntan a la indispensable
intervención en los precios de la vivienda, también aquella
de iniciativa privada, afectando, así es, a la propiedad
privada. Pero la medida del 30% no desvirtúa el derecho ni
lo vacía de contenido: tan sólo establece un precio tasado
de venta o alquiler que limitará los beneficios obtenidos en
el negocio inmobiliario.
Asimismo, la Ley de Vivienda de Catalunya, norma central
que vertebra la posibilidad de este tipo de destinos en
suelo urbano consolidado, en su artículo 5 contempla la
función social de la propiedad y posibles incumplimientos,
así como la Ley del Suelo estatal (artículo 3). Por lo tanto, la
propiedad comporta derechos, pero también obligaciones.
En este sentido, cabe tener en cuenta que una figura
similar, como serían las reservas en suelo urbanizable, ya
goza de porcentajes comparables, y se utilizan ponderando
2. En especial, STC 39/1987, de 26 de marzo: “Su contenido esencial
no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho
o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir
igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida, no
como mero límite externo a la definición de su ejercicio, sino como parte
integrante del derecho mismo”, también en 164/2001, de 11 de julio,
178/2004, de 21 de octubre, y 112/2006, de 5 de abril.
el derecho de propiedad, de libertad de empresa y de
vivienda, manteniendo el contenido mínimo de todos los
derechos.
El interés general
En tercer lugar, la administración debe velar por el interés
general a la hora de articular sus políticas públicas (artículo
128 CE). En este punto, es necesario considerar de nuevo los
derechos en liza. Como acostumbra a pasar, los derechos
patrimoniales como el derecho a la propiedad privada entran
en contradicción con los derechos sociales como el derecho
a la vivienda. A menudo, es un juego de suma cero. Pero cabe
primar aquellos derechos que son universalizables, como el
derecho a una vivienda digna -y, por lo tanto, asequible3-.
La tenencia de vivienda en propiedad está notablemente
capilarizada en España, fruto de una clara voluntad política
durante la dictadura franquista4. Pero en la actualidad
los problemas de acceso a la vivienda son mayúsculos5.
Teniendo esto en
cuenta, la medida
aborda beneficios “Los límites del derecho
para el 75% de la de propiedad como
ciudadanía, es decir, la función social no
una amplia capa de son accesorios ni
la población podría potestativos, sino
-potencialmente- elementos esenciales de
disfrutar de su contenido objetivo”.
vivienda a un
precio por debajo
del de mercado. En las ciudades sin prácticamente suelo
urbanizable, el aumento de la vivienda asequible tiene
que venir necesariamente por la transformación de las
construcciones ya existentes más que a través de nuevas
promociones. En ambos casos, obligar a los propietarios
a introducir un precio menor en el 30% de las viviendas
no implicará una grave afectación a sus derechos, sino un
menor lucro. ¿Se trata de una conculcación del derecho a la
propiedad? No, más bien una reducción de sus privilegios,
de sus ganancias de negocio.
La piedra angular de la medida es la co-responsabilización de
los privados de una grave deficiencia en su sector de negocio
-y, a la vez, derecho humano-: la vivienda asequible. Es tarea
de los poderes públicos introducir límites y regulaciones a
las actividades económicas. Además, el urbanismo es una
función pública, y la base jurídica de esta herramienta se
inserta en el ordenamiento jurídico urbanístico.
3. La asequibilidad es uno de los atributos principales que Naciones
Unidas atribuye al derecho a una vivienda adecuada, según la
Observación General nº 4 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales que desarrolla este derecho.
4. Es recurrente citar al ministro franquista José Luis Arrese, quien
instituyó la famosa frase “Queremos un país de propietarios y no de
proletarios”.
5. En la última década se han ejecutado en España más de 600.000
desahucios; consultar http://observatoridesc.org/sites/default/files/
informe_odesc_desnonaments_208-2017_1.pdf.
Número 4. Enero 2019 17
 Justicia espacial
En cuarto lugar, la implantación del destino del 30% permitirá
avanzar en la justicia espacial, puesto que están obligadas
todas las promociones o rehabilitaciones de la ciudad, donde
quiera que estén ubicadas. Ello comporta vivienda asequible
en los barrios con menos recursos, pero también en las zonas
acaudaladas, favoreciendo la mixtura social y mitigando la
segregación espacial que comporta el acceso a la vivienda
por vía del mercado privado. Se calcula que entre 300 y 400
viviendas anuales serán fruto de la medida: una contribución
importante para frenar la expulsión de vecinos y vecinas de
sus barrios por el encarecimiento de la vivienda.
Si bien la medida presentada es tan sólo un ejemplo de
herramientas que se pueden llevar a cabo para mejorar
el acceso a la vivienda, resulta sumamente importante
la posibilidad de extraer ese 30% del mercado privado,
altamente especulativo en algunas zonas. Las viviendas que
correspondan al 30% se regirán por un precio fijado por
decreto por parte del gobierno.
Una victoria ciudadana
El debate entre derecho de propiedad y derecho a la
vivienda no está resuelto, si bien la medida se ha aprobado
de manera definitiva, y seguramente los tribunales deberán
establecer criterios ante el alud de impugnaciones por parte
de constructores y promotoras que consideren que se están
menoscabando sus derechos. Será necesario, para ello, tener
en cuenta la decena de desahucios diarios que hay en la ciudad
de Barcelona, o la comparación entre el precio del alquiler
y el salario mínimo: la cohesión social y la supervivencia
de la ciudad depende, en gran medida, de contar con
vivienda asequible. Y aquí, es parte del rol de los poderes
públicos obligar al sector privado a poner su grano de arena,
disminuyendo beneficios empresariales en favor de derechos
sociales en peligro. En ocasiones, como en Barcelona, se
necesita un empujón desde la sociedad civil para enfrentar
estos poderosos lobbies: el liderazgo ciudadano ha sido clave
para terminar aprobando la medida, que en la actualidad se
quiere extender a muchas otras ciudades en situación similar.

Nota sobre la autora

Irene Escorihuela Blasco estudió Ciencias Políticas y de la Administración (UPF y Sciences Po) y Derecho (UB y PUCP), con Máster en Abogacía
(UB). Especializada en derechos humanos, es directora del Observatorio DESC (de Derechos Económicos, Sociales y Culturales) de Barcelona. Ha
trabajado en la Asamblea Nacional del Ecuador y en diferentes proyectos latinoamericanos. Entre sus principales ámbitos de intervención destaca
el derecho a la vivienda y a la ciudad.
Reunión del grupo promotor-volemel30.

18 Crítica Urbana
 A CIDADE DAS PESSOAS:
EM DEFESA DA FUNÇÃO SOCIAL DA
PROPRIEDADE E DA POSSE URBANA

KARLA MOROSO
BENEDITO ROBERTO BARBOSA
ORLANDO SANTOS JUNIOR
Favela do Vidigal, Rio de Janeiro. Foto: Orlando Santos Junior

Número 4. Enero 2019 19

 A vida humana se encontra gravemente
ameaçada sempre que submetida à lógica do livre
mercado, baseada na racionalidade dos preços.
E
ssa afirmação encontra fundamentação no estudo do
historiador e antropólogo Karl Polanyi em torno das
transformações ocorridas entre os séculos XIX e XX.
Nesse período foram realizadas reformas políticas e
econômicas visando a promoção da mercantilização
do trabalho, da terra e do dinheiro, gerando efeitos perversos
sobre a sociedade, em especial a pauperização e o crescimento
das desigualdades e contrarreformas, incorporando a adoção
de mecanismos de proteção social, na tentativa de subordinar
o moinho satânico do livre mercado a valores e normas
fundamentais à vida social.
É fácil perceber a ameaça social que representa esse
moinho satânico. Imaginemos todas as relações sociais
mercantilizadas, com todos os comportamentos submetidos
à lógica dos preços. O resultado seria o fim da sociedade,
já que não existiriam valores e princípios, tais como a
reciprocidade e a solidariedade, capazes de dar coesão ao
agrupamento de indivíduos e à sociedade.
Pois bem, Polanyi argumenta que o trabalho (as atividades
humanas necessárias à própria vida), a terra (o campo no qual
se planta e o solo urbano, no qual se constroem as moradias
e equipamentos públicos necessários à vida), e o dinheiro
(símbolo de troca) não são na sua essência mercadorias.
Ao contrário, são bens essenciais à reprodução social.
Assim, a mercantilização do trabalho, da terra e do dinheiro
representaria uma grave ameaça à vida humana. Uma ordem
econômica deve ser uma função da ordem social, da qual ela
faz parte, e, portanto, deveria estar enraizada nos valores e
princípios que fundamentam a sociedade.
Estendendo esse argumento para as cidades, pode-se dizer
que o acesso ao solo urbano e à habitação são essenciais para
a reprodução social. Por isso, a distribuição e o uso do solo
urbano e da moradia não deveriam ocorrer sob a lógica do
livre mercado, mas estar subordinado aos valores e princípios
que garantissem a coesão e a justiça social. Sem isso, a
própria sociedade está ameaçada.
Antes de atender a interesses econômicos e estar submetida
à lógica do mercado e do lucro, a cidade é um direito
coletivo, o que significa que precisa estar a serviço de toda
coletividade, garantindo a proteção social e a qualidade de
vida de todos e de todas. É por isso que o Fórum Nacional
de Reforma Urbana – FNRU – defende o princípio da função
social da propriedade.
A defesa do princípio da função social da propriedade,
no entanto, não é resultado de uma concepção ingênua
ou substantivada desse conceito. No capitalismo, o
direito de propriedade, para existir e ser exercido,
depende, contraditoriamente, da regulação pública e
da forma não propriedade (imagine uma cidade sem
espaços públicos de circulação). Em outras palavras, a
20 Crítica Urbana
própria propriedade subordinada à forma mercadoria
depende, contraditoriamente, da forma não mercadoria,
o que se expressa na adoção de alguma modalidade de
função social da propriedade ou de utilidade pública nas
normativas legais relativas à propriedade. Com efeito, as
contradições decorrentes das tentativas de universalizar
a forma mercadoria tornam necessário organizações que
ultrapassam a lógica da forma mercadoria por meio de
politicas de bem estar e a desmercantilização de certos bens
e serviços. Assim, bem estar social, interesse social, interesse
público, função social são sempre termos em disputa.
Tudo isso se reflete no conflito entre mercantilização e
desmercantilização da propriedade. A função social é uma
concepção em disputa, é sempre relacional envolvendo o
que se entende por comum, bem comum, interesse comum,
de um lado, e de propriedade e mercadoria, de outro. Do
ponto de vista dos que defendem a superação da forma
mercadoria e do modo de produção capitalista, o exercício
pleno da função social implicaria no fim da propriedade, ou
pelo menos da propriedade na forma mercadoria capitalista.
Do ponto de vista dos que defendem a ordem liberal pura,
o exercício das liberdades individuais de uso da propriedade
implicaria no fim da sua função social como mecanismo de
acesso à cidade.
Assim, para discutir nossa concepção de função social da
propriedade é necessário partir do ideário do direito à cidade.
O direito à cidade pode ser compreendido como um direito
coletivo de todas as pessoas ao usufruto equitativo da
cidade dentro dos princípios da justiça social e territorial,
da sustentabilidade ambiental e da democracia. Ou seja,
o direito à cidade envolve o direito à moradia, ao acesso à
terra urbanizada, ao saneamento ambiental, a mobilidade
urbana, ao trabalho, a cultura, ao lazer, a educação, a saúde
e a todos os bens e serviços necessários a reprodução social
com dignidade e qualidade.
O direito à cidade também envolve o direito de recriar a
cidade, o direito de ter uma cidade radicalmente democrática,
onde todos e todas possam participar das decisões relativas à
forma como a cidade deve funcionar e ao modo de organizar
a vida coletiva.
Nessa perspectiva, o FNRU defende que a função social da
propriedade urbana implica na subordinação dos direitos
individuais de uso da propriedade aos interesses e direitos
coletivos, de forma a garantir o uso socialmente justo e
ambientalmente equilibrado do espaço urbano. A oposição
entre propriedade privada e propriedade estatal deve ser
progressivamente substituída por regimes de direito comum,
em especial no que se refere à terra e ao solo urbano, mas
também envolvendo o conhecimento humano, que podem
ser considerados bens comuns fundamentais à vida.
Nesta perspectiva, devem ser adotadas formas de criação,
gestão e proteção desses bens baseadas em assembleias
e associações populares, em processos participativos e
democráticos.
O FNRU defende também a adoção de políticas públicas que
efetivem a função social da propriedade, tal como previsto na
Constituição Brasileira, sobretudo através da regulação do solo
urbano, na perspectiva da promoção do bem comum e da
justiça social, em contraponto à lógica mercantilista que impera
na produção do espaço urbano, através da implementação
dos instrumentos previstos no Estatuto das Cidades, que
devem ser aplicados dentro dos princípios constitucionais. A
nosso ver, entre estas políticas, destacam-se:
1, a adoção, pelo poder público, de medidas de
desmercantilização da moradia e do solo urbano,
incluindo a limitação no número de terrenos urbanos
e unidades habitacionais, evitando concentração
fundiária, utilizando-se de políticas que promovam
uma justa distribuição dos benefícios do processo de
urbanização, de forma a garantir uma cidade mais
equitativa, mais democrática, plural e equilibrada
ambientalmente, com acesso de todos e de todas à
terra e à moradia digna;
2, a limitação do tamanho máximo dos lotes / glebas
no tecido urbano e induzindo a sua utilização através
de regras que promovam a redução e o controle das
mais valias urbanas, e novos mecanismos públicos de
financiamento de programas e projetos que qualifiquem
a cidade e garantam o direito à cidade e à moradia das
populações mais vulneráveis;
3, o reconhecimento, pelo poder público, da
propriedade e da posse coletiva por meio de associações
e cooperativas populares, as quais precisam ser
potencializadas e instrumentalizadas com assessorias
técnicas capazes de auxiliá-las na execução das suas
ações para a defesa da sua moradia e dos territórios nos
quais exercem os seus direitos sociais;
O direito à cidade pode ser
compreendido como um
direito coletivo de todas
as pessoas ao usufruto
equitativo da cidade dentro
dos princípios da justiça
social e territorial, da
sustentabilidade ambiental e
da democracia.
4, a mudança do procedimento legal das reintegrações
de posse e das ações possessórias no caso de litígios
coletivos pela posse dos imóveis urbanos e rurais, de
forma a proteger os direitos humanos e coletivos de
milhares de famílias ameaçadas de despejo por medidas
liminares em todo Brasil;
5, a adoção, pelo poder público, de mecanismos,
procedimentos e políticas que promovam a gestão e
proteção da terra urbana como bem comum, por meio
de processos participativos e democráticos da política e
dos projetos urbanos, envolvendo assembleias locais,
conselhos e conferências das cidades, de forma a garantir
a progressiva institucionalização da gestão democrática
das cidades.
Acreditamos que estes princípios e diretrizes são de
fundamental importância para subordinar a lógica do
mercado imobiliário aos valores e princípios vinculados ao
ideário de cidades mais justas, sustentáveis e democráticas e
podem iluminar ideias mais criativas para as políticas urbanas
federais do próximo governo eleito em 2018.

Nota sobre os autores

Karla Moroso é arquiteta e urbanista, especialista em Direitos Humanos e Mestre em Planejamento Urbano e Regional. Desde 2002 atua no
terceiro setor. Integrou a equipe do COHRE Américas - Centro pelo Direito à Moradia Contra Despejos (2006-2010) e atualmente é assessora
técnica e pesquisadora do CDES Direitos humanos, organização não governamental de direitos humanos com foco no direito à cidade e à
moradia, que atua em nível local e nacional e de modo articulado aos movimentos sociais que integram a rede da reforma urbana no Brasil.
Benedito Roberto Barbosa - Dito- é coordenador da Central de Movimentos Populares em São Paulo – CMP-SP, advogado do Centro
Gaspar Garcia de Direitos Humanos e da União dos Movimentos de Moradia de São Paulo – UNMM-SP. É membro do Fórum Nacional da
Reforma Urbana – FNRU e mestre em planejamento e gestão do território pela Universidade Federal do ABC e pesquisador do LABJUTA
- Laboratório de Justiça Territorial – UFABC.
Orlando Santos Junior - Professor do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - IPPUR, da Universidade Federal do Rio de Janeiro
UFRJ, Doutor em Planejamento Urbano e Regional (IPPUR / UFRJ), pesquisador do Observatório das Metrópoles e ativista do Fórum Nacional de
Reforma Urbana - FNRU. Bolsista de produtividade CNPq - Nivel 2. Areas de atuação: planejamento urbano, participação popular, direito à cidade.

Número 4. Enero 2019 21

 DERECHO DE PROPIEDAD
EN CHILE:
HACIA UNA CONCEPCIÓN NO LIBERAL
RAQUEL ÁGUILA KIWI

El alcance que se le otorga a los derechos individuales y sociales,

y cómo se resuelven las permanentes tensiones que existen entre
unos y otros, configura en gran medida las bases sobre las que se
cimienta una sociedad. Es, a su vez, lo que define el desenvolvimiento
de las relaciones entre las personas y las políticas públicas que se
pueden impulsar desde el Estado.

E
llo por cuanto los derechos
individuales son aquellos
que están relacionados
principalmente con la
protección de las libertades
personales y la participación en la vida
política, es decir, protegen un interés
preponderantemente individual;
mientras que los segundos engloban
a los derechos económicos, sociales y
culturales de un grupo o comunidad de
personas, lo que supone la protección
de intereses sociales.
En el ámbito del urbanismo, una de las
definiciones centrales dentro de este
entramado la constituye la regulación
de la propiedad. A este respecto,
en Chile encontramos dos cuerpos
normativos especialmente relevantes
para definir la institución en cuestión:
la Constitución Política de la República1
1. La Constitución vigente en Chile
actualmente fue dictada en 1980, durante
la dictadura militar de Augusto Pinochet. Si
y el Código Civil2. Así, por una parte,
existe consagración de la propiedad en
el artículo 19 n.º 24 de la Constitución,
que asegura a todas las personas “el
derecho de propiedad en sus diversas
especies”; derecho de propiedad
limitado por su función social, que, en
virtud del mismo precepto, comprende
los intereses generales de la Nación,
la seguridad nacional, la utilidad y la
salubridad públicas y la conservación del
patrimonio ambiental. Por otra parte, el
bien ha sido reformada en algunos aspectos,
la regulación del derecho de propiedad no
ha sido modificada desde la fecha de su
dictación.
2. El Código Civil chileno data de 1856, y
regula las relaciones de derecho privado
entre particulares, siendo uno de los ámbitos
de aplicación más importantes del citado
cuerpo normativo la regulación del derecho
a la propiedad, o, como se muestra en el
presente artículo, de una de las especies de
la referida garantía constitucional.
artículo 582 del Código Civil consagra
el derecho de dominio (o propiedad)
sobre las cosas corporales, que otorga
a su dueño la facultad de usarlas y
disponer de ellas de forma arbitraria, es
decir, sin más consideraciones que sus
propios deseos.
Bajo la comprensión de que “propiedad”
y “dominio” son sinónimos –en tanto así
pareciera entenderlo el Código Civil–,
se ha arribado a la conclusión de que
el artículo 19 n.° 24 de la Constitución
consagra el derecho a la propiedad
privada, es decir, protege un tipo de
propiedad que pone en el centro de su
definición a la persona que lo detenta, por
cuanto la institución se configura a partir
de la utilidad individual que reporta a
quien es dueño de una cosa (otorgándole
amplias libertades para el disfrute de su
derecho). Ello se sustenta en la fuerte
inspiración liberal de nuestro Código Civil,
el cual se estructura en principios como
el de la libre circulación de los bienes y

22 Crítica Urbana
 la protección de la propiedad privada,
configurando un derecho de dominio de
carácter absoluto –en tanto permite que
el dueño pueda usar, gozar y disponer
de sus cosas de forma arbitraria, con
escasas limitaciones– y exclusivo –ya
que se ejerce únicamente por una
persona o un grupo reducido de éstas,
es decir, es de carácter eminentemente
individual–.
Foto: Pawel Czerwinski. Obra del artista callejero Blu, Wroclaw, Poland. Unsplash.
Nota sobre la autora
Raquel Águila Kiwi es licenciada en Derecho de la Universidad de Chile. Coordinadora de la campaña “Por el derecho a la ciudad y el territorio”,
que busca concientizar respecto al rol de los derechos constitucionales en la construcción del espacio. Sus áreas de interés son el derecho público
y diseño de políticas públicas..
Sin embargo, la asimilación que hace
el Código Civil entre los conceptos
de propiedad y dominio (siendo
ésta en realidad la institución que
propiamente regula dicho cuerpo
normativo) constituye un error, en
tanto existe una relación género-
especie entre ambas, puesto que tal
como lo señala la Constitución, el
derecho de propiedad es un concepto
amplio, dentro del cual se admiten
“diversas especies” de la misma,
siendo justamente una de éstas el
dominio. En otras palabras, en tanto
nuestra Carta Fundamental reconoce
la existencia de especies de propiedad,
entiende que la propiedad privada (o
dominio) es una de las tantas clases
de propiedad que están protegidas en
nuestro ordenamiento jurídico.
En este sentido, el profesor Eduardo
Cordero Quinzacara, en su artículo
De la propiedad a las propiedades. La
evolución de la concepción liberal de la
propiedad, a partir de un análisis de la
historia del concepto de propiedad
en el derecho comparado y chileno,
concluye que hoy no podemos hablar
de propiedad en singular, sino que
debemos referirnos a “las propiedades”
para retratar la diversidad que existe
en dicha institución. Destaca que es
la “cuestión social” lo que genera que
las Constituciones más modernas
tomen distancia de dicha concepción
y consagren una institucionalidad más
amplia con un centro gravitante en la
función social de la propiedad.
En conclusión, para dotar de contenido
el derecho de propiedad consagrado
en la Constitución chilena, no debemos
cobijarnos exclusivamente en el
paradigma de la propiedad privada
que nos propone el Código Civil. En
nuestro ordenamiento pueden convivir
diferentes estatutos de propiedad,
los cuales deben condecirse con los
fines que cada uno persigue, lo que
cobra especial relevancia en materia
urbanística frente a la regulación del
referido derecho. Ello por cuanto nos
abre la puerta a pensar en nuevas
formas de propiedad (distintas al
modelo tradicional de la propiedad
privada) que se condigan con objetivos
propios de las políticas urbanas, tales
como provisión de infraestructura y
servicios, redistribución, integración
social, control de la especulación y del
precio del suelo.
Número 4. Enero 2019 23
 CAPITALISMO
SOB DOMINÂNCIA
FINANCEIRA
O CASO BRASILEIRO À LUZ
DA POLÍTICA FUNDIÁRIA
TARCYLA FIDALGO RIBEIRO

E
m dezembro de 2016,
poucos meses após a
interrupção democrática que
se instaurou no Brasil com o
golpe jurídico-parlamentar
do qual foi vítima a presidenta Dilma
Roussef, iniciou-se o processo de
alteração do modelo de regularização
fundiária nacional a partir da edição da
Medida provisória 759/16 que, antes
mesmo de passar por deliberação
do poder legislativo, já revogava a
legislação anterior sobre o tema e
colocava em vigor um novo modelo de
regularização fundiária no país. Após
pouco mais de seis meses de trâmite
legislativo, esta Medida Provisória foi
convertida na Lei Federal n. 13465/17
que, apesar de ter incorporado
algumas demandas de movimentos e
organizações profissionais que atuam
sobre o tema, promoveu mudança
importante no modelo geral da
regularização fundiária.
Esta mudança pode ser descrita,
resumidamente, como a revogação
Foto: Tarcyla Fidalgo Ribeiro

de um modelo que compreendia

a regularização fundiária como um
processo amplo -que deveria conter
aspectos urbanísticos, arquitetônicos,
sociais e jurídicos– em favor de um
modelo que privilegia de forma decisiva
o aspecto jurídico-formal, permitindo
que se promova regularização fundiária

24 Crítica Urbana
 apenas a partir da titulação formal dos imóveis, deixando
os demais aspectos (urbanísticos, sociais e econômicos) em
segundo plano.
A regularização fundiária enquanto processo amplo era
entendida como um instrumento de garantia de direitos para
os moradores de terrenos irregulares, especialmente nas áreas
urbanas, nas quais a irregularidade se encontra facilmente
conjugada com a precariedade. No entanto, sua redução a um
processo massivo de formalização jurídica dos imóveis retira
este potencial, contribuindo para a manutenção de condições
precárias nas cidades, inclusive com possibilidade de aumento
de processos de expulsão mercadológica de populações
vulnerabilizadas de áreas mais valorizadas do território.
Destaque-se que uma mudança no modelo de regularização
fundiária tem potencial de impactar diretamente a própria
estrutura fundiária no Brasil, visto que –apesar da ausência
de dados oficiais– o próprio governo estima que mais
de cinquenta por cento do território padeça de alguma
irregularidade quanto à formalização do terreno.
Com este percentual de irregularidade, constituído
historicamente em um território de dimensões continentais,
a propriedade fundiária no Brasil adquiriu contornos
heterogêneos, havendo diversos tipos de relação
estabelecidas com a terra, não necessariamente em
conformidade aos moldes capitalistas.
Neste cenário, uma primeira questão que se coloca é sobre
Foto: Tarcyla Fidalgo Ribeiro
o papel do Estado e a importância deste tema no cenário
de ascensão de um governo menos ambíguo quanto ao seu
alinhamento com uma ordem neoliberal internacional.
Como é sabido, o neoliberalismo prega intervenções estatais
em favor dos interesses do capital (em sua etapa atual sob
dominância das finanças). O controle destas intervenções se
dá, principalmente, por duas vias: 1, a interferência direta ou
indireta de organismos internacionais, especialmente aqueles
responsáveis por empréstimos, e 2, a difusão de modelos que
se apresentam como solução padrão para diversas questões,
em muito associados a experimentos regulatórios, a partir de
think-tanks (bases de produção de conhecimento à serviço
dos princípios neoliberais espalhado pelo mundo, mas com
atuação destacada nos países centrais).
A face econômica do neoliberalismo é a financeirização, aqui
entendida como a prevalência do capital financeiro sobre a
esfera produtiva, além do processo de capilarização da lógica
financeira em diversos setores econômicos e relações sociais,
especialmente nos últimos vinte ou trinta anos1.
Esta capilarização vem atingindo também o espaço urbano e
as políticas a ele destinadas, sendo que, nas últimas décadas,
é inegável o reconhecimento de que as cidades, em especial
1. SANFELICI, Daniel. Financeirização e a produção do espaço urbano
no Brasil: uma contribuição ao debate. Eure, Santiago de Chile, v. 39,
n. 118, 2013.
Número 4. Enero 2019 25
 as metrópoles, vêm se transformando de forma acelerada e
conforme o “ritmo” das finanças2. Estas transformações podem
ser identificadas em níveis e graus distintos, relacionadas à
construção civil, infraestrutura e terra urbana.
Quanto a este último aspecto, no que se refere à mudança
no modelo de regularização fundiária brasileiro, esta se
encontra sob o auspício de ambos os mecanismos descritos
anteriormente de interferência internacional e interiorização
de modelagens elaboradas em think-tanks. Isto porque
o novo modelo se baseia amplamente na doutrina da
governança de terras, difundida como solução em termos
de controle territorial a partir do enfoque em registro
cartorial e georreferenciamento, introduzida no país pelo
Banco Mundial, como uma de suas “recomendações” cujo
cumprimento interfere na avaliação do país.
Parece claro que o novo modelo de regularização fundiária
adotado no Brasil, em conformidade com a doutrina da
governança de terras, pretende, sobretudo, homogeneizar
a propriedade fundiária sob o regime da propriedade
privada individual, ao privilegiar a titulação por essa via e a
formalização registral e georeferencial em relação a medidas
de melhoria territorial e social dos moradores destas áreas.
Esta modelagem, apresentada como solução para o controle
territorial e atualmente incorporada na nova legislação de
regularização fundiária brasileira, se mostra importante para
a capilarização e desenvolvimento da financeirização no país,
na medida em que expande as fronteiras de possibilidades de
acumulação capitalista –ao incorporar grandes quantidades
de terra no mercado– e garante maior segurança para o cada
vez maior número de especuladores que negocia a partir da
terra urbana sob uma lógica financeirizada.
De fato, a terra urbana tem se tornado uma opção cada
vez mais relevante para investidores e especuladores. O
quantitativo crescente de habitantes em cidades no mundo,
e o consequente crescimento de sua importância para
a organização e circulação do capital, tem direcionado a
atenção do capital para as cidades seja pela via produtiva,
seja pela especulativa.
Segundo Harvey3 (2015), o investimento em infraestruturas
urbanas pode ser uma saída ótima para crises de
sobreacumulação, típicas do capitalismo e agudizadas por um
2. Ibidem
3. HARVEY, David. Os limites do capital. São Paulo: Boitempo, 2015.
Nota sobre la autora
Tarcyla Fidalgo Ribeiro é pesquisadora no Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Atua
com assessoria jurídica social no âmbito fundiário. Atualmente coordena pesquisas sobre propriedade coletiva no Brasil.
26 Crítica Urbana
modelo de acumulação baseado em ativos financeiros. Isto
porque, ao mesmo tempo em que seria capaz de absorver
grandes quantidades de capital e mão de obra por um
período prolongado de tempo, poderia preparar estruturas
para um ciclo de acumulação futuro.
Pela via especulativa, assistimos a um crescimento relevante,
em nível mundial, de títulos securitizados baseados na terra
urbana, bem como de fundos imobiliários que atuam nas
cidades sob a lógica financeira da valorização acionária e
maximização do lucro no menor prazo de tempo possível.
Levanta-se a hipótese de que, no Brasil, estes mecanismos
de capilarização da lógica capitalista sob dominância
financeira nas cidades encontram-se prejudicados pela falta
de homogeneidade jurídico-formal da propriedade privada
devido ao histórico de irregularidade fundiária no país.
A partir desta hipótese, seria possível estabelecer uma base
explicativa para o fato do tema ter se tornado prioritário no
momento de ascensão ao poder de um governo menos
ambíguo quanto ao seu alinhamento com os interesses
neoliberais e financeiros internacionais.
Deste modo, a edição da Medida provisória 759/16,
posteriormente convertida na Lei 13.465/17 parece ter como
objetivo atender a esta demanda pela homogeneização
do regime jurídico de todo o território nacional a partir do
modelo da propriedade privada plena capitalista, de modo
a constituir uma fonte de expansão e base financeira para
o capital, em um movimento, que vem se mostrando mais
agudo e menos ambíguo, de integração do Brasil na lógica
da acumulação financeirizada que já se mostra dominante no
cenário internacional.
Para mais informação:
Christophers, Brett. Revisiting the urbanization of capital. In:
Anals of the association of american geographers, 2011.
Durand-Lasserve, Alain. Regularization and integration of
irregular settlements: lessons from experience. Nairobi: World
Bank, 1996.
Rolnik, Raquel. A Guerra dos lugares: a colonização da terra e
da moradia na era das finanças. São Paulo: Boitempo, 2015.
NOTA. As duas imagens deste artigo são da favela Indiana, situada
na Tijuca, Zona Norte do Rio de Janeiro. Esta comunidade resistiu ao
movimento de remoção forçada dos moradores no contexto dos
megaeventos sediados pela cidade entre 2010 e 2016.
LA ENTREVISTA DE
CRÍTICA URBANA
por MARICARMEN TAPIA
“Salir de la ciudad capitalista”
J
ean-Pierre Garnier, sociólogo urbano francés, es cautivante,
de discurso veloz, irónico e irreverente. Puede causar variadas
reacciones, pero, sin duda, activa el pensamiento crítico y
obliga a reestructurar la mirada y el discurso sobre el rol de la
planificación y sobre lo que son hoy las ciudades.
Esta entrevista gira en torno a la pregunta de cómo salir de la
ciudad capitalista, en el contexto de su ponencia en el XV Coloquio
Internacional de Geocrítica Las ciencias sociales y la edificación
de una sociedad post-capitalista, celebrado en la Universidad de
Barcelona, en mayo de 2018.
Garnier plantea que el primer paso es convencer a la gente de la
necesidad de salir del capitalismo. Desarrolla su argumentación
explicando las formas de producción y sus consecuencias, sobre
qué son las actualmente las clases sociales y el rol que juega la
que denomina “la pequeña burguesía intelectual”, pasando por la
experiencia de Mayo del 68.
Entrevista a Jean Pierre Garnier. Crítica Urbana núm. 4. Barcelona, mayo 2018. Duración 15min.
Para Garnier, hoy no hay alternativas al capitalismo; las
propuestas de formas alternativas son mínimas y fragmentadas;
pero no por eso se debe abandonar, dadas las regresiones que
implica seguir con el capitalismo: regresiones de las conquistas
sociales, el embrutecimiento de las masas a través de las nuevas
tecnologías, la regresión moral de un exacerbado individualismo
y el peligro ecológico como resultado de las formas de consumo
y producción.
Jean-Pierre Garnier ha escrito más de una veintena de libros
como autor o coautor y cientos de artículos relacionados con
una visión crítica del urbanismo y de las fracturas del capitalismo
en nuestras ciudades. Algunos de los libros en castellano más
recientes son Contra los territorios del poder, de 2006 y Jean-
Pierre Garnier. Un sociólogo urbano a contracorriente, de 2017, que
reúne parte de su obra, realizado junto a Rosa Tello, geógrafa y
profesora de la Universidad de Barcelona.
Número 4. Enero 2019 27
28 Crítica Urbana