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Année universitaire 2018/2019 Master II – Semestre I

Exposé
Ariadna Ghere
Andrada Antofie

DROIT DES AIDES D’ÉTAT ET DE LA RÉGULATION PUBLIQUE


Séance n° 3 : La récupération de l’aide d’État 

Le rôle du juge national en matière des aides d’État


(concernant le contrôle des aides et la sauvegarde des droits des personnes affectées par l’octroi
des aides d’État)

Avant   les   vacances,   nos   collègues   ont   déjà   présenté   une   partie   de   la   rôle   des   autorités   nationales,
notamment dans le contrôle des aides d’état. Nous allons reprendre certains aspects, mais nous allons ne
concentrer sur le rôle du juge national dans l’étape de la récupération des aides. 

Il est bien établi que la mise en œuvre du mécanisme de contrôle des aides d’Etat incombe tant à
la Commission européenne qu’aux juridictions nationales. Selon la formule choisie par la Cour
de   justice,   leurs   rôles   respectifs   sont   complémentaires   mais   distincts.   Si   l’appréciation   de   la
compatibilité   des   aides   avec   le   marché   intérieur   relève   de   la   compétence   exclusive   de   la
Commission,   agissant   sous   le   contrôle   des   juridictions   européennes,   c’est   aux   juridictions
nationales   qu’il   appartient   de   veiller   à   la   sauvegarde   des   droits   des   justiciables   face   à   une
méconnaissance éventuelle, par les autorités étatiques, de l’obligation de standstill. 

Si   cette   obligation   est   violée,   les   autorités   nationales   doivent   prendre   toutes   les   mesures
nécessaires   en   vue   de   récupérer   l’aide.   La   Commission   n’a   pas   le   pouvoir   d’aller   saisir
directement des fonds dans le chef des entreprises. La récupération dépend des droits nationaux.
Mais   la   décision   de  la   Commission   est  essentielle   ­  celle­ci   détermine   le   comportement   des
autorités   nationales,  en   les   élargissant   ou  serrant  la  liberté   d’action.   Par  conséquence,   on  va
analyser   le   rôle   d’autorités   nationales   en   tenant   compte   si   la   Commission   est   arrivée   à   une
décision ou pas et dans le première situation si elle a décidé que l’aide est compatible ou pas avec
le marché intérieur:

I. Avant que la Commission se prononce sur la compatibilité de ces aides 

Quand la Commission européenne n’est pas saisie (à la suite d’une plainte, notification ou
de sa propre initiative) de l’examen de la mesure concernée. Dans cette situation, le juge
national reste libre d’interpréter la notion d’aide d’Etat et d’apprécier si la mesure concernée
constitue effectivement une aide d’Etat.  Il faut toujours se rappeler que ce genre de contrôle
opéré par le juge national est un contrôle de légalité, non pas un contrôle de compatibilité –
seulement la Commission opère le contrôle de compatibilité.

Quand l’examen de la mesure concernée se situe encore au niveau de la procédure préliminaire
d’examen,   c’est­à­dire   si   la   Commission   a   été   saisie,   mais   n’a   pas   encore   pris   une   décision
d’ouverture de la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, 2., TFUE, le juge peut
même   en   cette   situation   décider   librement   sur   la   légalité   de   l’aide,   mais   il   a   une   autre
responsabilité, à savoir, d’assurer le respect de l’obligation de standstill par l’État et de prendre
des mesures si cette obligation a été violé. 

Pour garantir l’effet utile de l’obligation de standstill, le juge national peut, et souvent doit,
prendre   plusieurs   décisions.   Idée   consacrée   dans   l’arrêt   SFEI,   le   juge   national   dispose   des
pouvoirs d’injonction qui sont limitées seulement par le droit national. 

CJCE, 16 décembre 1976, Rewe, 33/76: en l ' absence de reglementation communautaire en la


matiere , il appartient a l ' ordre juridique interne de chaque etat membre de designer les juridictions
competentes et de regler les modalites procedurales des recours en justice destines a assurer la sauvegarde
des droits que les justiciables tirent de l ' effet direct du droit communautaire , etant entendu que ces
modalites ne peuvent etre moins favorables que celles concernant des recours similaires de nature interne .

Les juridictions nationales peuvent notamment prendre les mesures suivantes: 

a. suspendre l’aide illégalement versée, (affaire Sté France Telecom) 

b. ordonner des mesures provisoires contre l’aide illégale, (affaire air Méditerranée) 

c. prescrire la résiliation des conventions attributives d’aides illégale sou astreintes financières 

d. ordonner   le   remboursement   de   l’aide   illégale   et/ou   des   intérêts   au   titre   de   la   période


d’illégalité et, enfin, 

e. accorder des dommages et intérêts aux entreprises concurrentes et aux autres tiers lésés. 

Toutes ces mesures ont le but de protéger les droits de tiers, sans (pré)juger de la compatibilité au
fond d’une aide d’État. 

Toutefois, dans l’arrêt LUFTHANSA, La cour de Justice a encadré l’utilisation de ces pouvoirs
des autorités nationales en disant que le juge national doit s’abstenir de trancher définitivement la
question de l’existence de l’aide et choisir des mesures provisoires dans l‘attente d’une décision
finale de la Commission.
On doit ajouter ici que le juge national peut sanctionner les entreprises bénéficiaires pour la
violation de l’obligation de standstill 

­en retirent les autorisations administratives (si considérées fautives)

­empêcher les entreprises de participer a procédures d’achat public

­les exclure pour une durée déterminée des contrats de la commande publique 

II. Lorsque la Commission a déclaré l’aide illégale et incompatible avec le marché intérieur 

L’article 16 § 1 du règlement(CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités
d’application de l’article [108 TFUE] prévoit qu’« en cas de décision négative concernant une
aide   illégale,   la   Commission   décide   que   l’État   membre   concerné   prend   toutes   les   mesures
nécessaires pour récupérer l’aide auprès de son bénéficiaire ».

Important de connaître vis­à­vis de la procédure de récupération des aides, c’est l’autonomie procédurale.
En l’absence de dispositions harmonisées et obligatoires, c’est à chaque État, d’exécuter les décisions de
la Commission.

Cependant la Commission souligné dans l’article 16 paragraphe 3:

  ,,Sans   préjudice   d'une   ordonnance   de   la   Cour   de   justice   des   Communautés   européennes   prise   en
application de l'article 185 du traité, la récupération s'effectue sans délai et conformément aux procédures
prévues   par   le   droit   national   de   l'État   membre   concerné,   pour   autant   que   ces   dernières   permettent
l'exécution immédiate et effective de la décision de la Commission. À cette fin et en cas de procédure
devant les tribunaux nationaux, les États membres concernés prennent toutes les mesures prévues par
leurs   systèmes   juridiques   respectifs,   y   compris   les   mesures   provisoires,   sans   préjudice   du   droit
communautaire”.  L’exigence  de  l’effectivite   et   rapidité  a   évolué  avec   la  jurisprudence   de  la  Course
Justice. 

Par exemple, dans l’affaire Kimberly Clark/Scott, la Cour a jugé que la règle française prévoyant l’effet
suspensif des recours contre les titres de perception devait être laissée inappliquée dans les procédures de
récupération, dès lors qu’elle ne permettait pas une récupération effective et immédiate. 

Concernant l’identification du montant a recouvrir ou l’identification du débiteur de l’obligation
de remboursement, c’est même le juge national qui a le temps et les ressources, accès à toutes les
éprouves pour effectuer une meilleure analyse. Toutefois, si la juridiction nationale éprouve des
difficultés, elle peut demander à la Commission de lui apporter son concours, conformément au
principe de coopération loyale.
Concernant la montant :

CJUE,   13février   2014,   Mediaset   SpA,   aff.   C­69/13:   Apres   effectuer   une   sondage   d’opinion,
l’Italie a constaté que Mediaset n’a pas obtenu aucun bénéfice au cours de la octroi de l’aide. En
particulier, le juge national peut conclure, sans remettre en cause la validité de la décision de la
Commission ni l’obligation de restitution des aides en cause, que le montant de l’aide à restituer
est égal à zéro, lorsque cela découle des calculs effectués sur la base de l’ensemble des éléments
pertinents portés à sa connaissance. 

III. Lorsque la Commission a déclaré l’aide illégale mais compatible avec le marché intérieur 

Jusqu’en 2008, le juge national  était tenu d’ordonner la récupération de l’aide même lorsque
celle­ci  était jugée compatible par une décision ultérieure de la Commission. Il n’y avait en
principe pas de « légalisation » rétroactive de la mesure non notifiée.

Pourtant, depuis le revirement de jurisprudence opéré par l’arrêt CELF en 2008, le juge national
n’est plus tenu d’ordonner le remboursement d’une aide n’ayant pas fait l’objet d’une notification
préalable, mais reconnue compatible par la Commission. La Cour estime que « des circonstances
exceptionnelles   peuvent   se   présenter   dans   lesquelles   il   serait   inapproprié   d’ordonner   le
remboursement de l’aide ». Le juge national n’est donc pas tenu d’ordonner la récupération d’une
aide mise à exécution en méconnaissance de l’article 108 § 3 TFUE, lorsque la Commission a
adopté une décision finale constatant la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur.

Cependant, l’aide demeure illégale ! ET Au cours de cette période en effet, l’intéressé a bénéficié
de  cette  aide  illégale.  L’avantage  indu consiste  donc,  d’une  part,  dans  le  non­versement  des
intérêts qu’il aurait acquittés sur le montant en cause de l’aide compatible, s’il avait dû emprunter
ce montant sur le marché dans l’attente de la décision de la Commission et, d’autre part, dans
l’amélioration de sa position concurrentielle face aux autres opérateurs du marché pendant la
durée   de   l’illégalité.   Le   juge   national   est   donc   tenu   d’ordonner   au   bénéficiaire   de   l’aide   le
paiement d’intérêts au titre de la période d’illégalité. 

Ultérieurement, l’État membre peut mettre, à nouveau, l’aide déclarée compatible à exécution ou
pas.

Ainsi, pour synthétiser :

Fonction du Juge national : contentieux de la légalité des aides, contentieux de l’exécution des
décisions de la Commission, contentieux de la responsabilité
Contentieux de la légalité des aides

1. Le juge national détient une place très importante dans l’application du droit européen des
aides d’Etat, mais il n’opère qu’un contrôle de légalité, non pas un contrôle de
compatibilité de l’aide avec le droit de l’Union Européenne, compétence qui revient à
la Commission Européenne uniquement.
2. En quoi consiste ce contrôle de légalité et comment est-ce qu’il se passe ?

 En tout premier lieu, tout commence avec le justiciable qui vient se plaindre devant la
juridiction nationale, pour jeu de concurrence faussé et des préjudices qu’il a
potentiellement subi en vertu des aides d’Etat accordées à une certaine entreprise du
marché.
 Puis, le juge national doit procéder à la qualification de la mesure litigieuse en aide d’Etat.
Le juge national doit savoir s’il a à faire avec un aide d’Etat pour savoir si les art. 107 et
108 du TFUE deviennent applicables en espèce.
 Après avoir analysé si la mesure remplit les quatre critères nécessaires pour constituer une
aide d’Etat (origine de l’aide, sélectivité, affectation des échanges/ altération de la
concurrence et l’existence d’un avantage offert – jurisprudence Altmark et aucun régime
d’exemption ne s’applique) et s’il s’agit vraiment d’une aide d’Etat (pendant le
processus d’analyse, le juge peut se renseigner auprès de la Cour de Justice par la
procédure du renvoi préjudiciel ou auprès de la Commission), le juge national doit savoir
s’il est question d’une « aide nouvelle » ou d’une « aide existante ».
 Qualifier juridiquement l’aide en aide nouvelle ou existante détermine le parcours
national.
 Seulement les aides nouvelles sont soumises à l’obligation de « standstill ». S’il s’agit
d’une « aide existante », le juge doit se limiter à voir juste si les aides en question sont
toujours en conformité avec la décision d’autorisation de la Commission, qui a déjà
établi à ce point que l’aide est conforme avec le droit de l’Union (pour ne plus être
conforme, il faut y avoir une modification substantielle). Pour les aides nouvelles, il
faut vérifier si elles ont été préalablement notifiées à la Commission.
 Par conséquent, les mesures justiciables sont illégales si elles n’avaient pas été notifiées
à la Commission au moment de la saisine du juge, si les aides ont été versées après la
notification de la Commission ou si les aides déjà existantes ne respectent plus les
conditions de la décision d’autorisation par la Commission.
 Si le juge national trouve que les mesures étatiques sont illégales, il pourra ordonner des
mesures provisoires, consistant en suspendre, interdire le versement des aides illégales
ou prescrire le remboursement.

Pendant tout ce processus, le juge national a un rôle de facilitateur du respect du droit de


l’Union Européenne, mais, à aucun moment, il n’intervient sur le fond de la question, en
disant si l’aide en soi est conforme ou pas avec le droit de l’Union. Il ne fait qu’un contrôle
procédural, qui finalement permet à la Commission d’avoir plus de contrôle elle-même et de
clarté au niveau de chaque état.

Cette compétence du juge national a été déférée aux Etats par les règlements de 2001, 2008 et
2014.
La marge d’appréciation du juge national consiste dans la décision des mesures provisoires qui
permettent de protéger les droits des tiers, sans préjuger le fond – la compatibilité avec le
traité des mesures. Ces mesures provisoires représentent des pouvoirs d’injonction. La limite de
ces pouvoirs est posée par le droit national, parce que la procédure se déroule sur le terrain
du droit national maintenant, qui fixe le cadre.

Tout de même, au long de sa jurisprudence, la Commission a encouragé les juges nationaux à


utiliser les mesures provisoires, pour une meilleure implémentation du droit de l’Union
Européenne.

Exemple : arrêt SIDE c/ Commission, 1995 :

« Lorsque la Commission n’exerce pas son pouvoir d’injonction pour exiger la restitution d’une
aide non notifiée, la dernière phrase du paragraphe 3 de l’article 93 du traité n’est pas pour
autant privée d’effet utile. Etant donné que la Cour a reconnu l’effet direct de cette disposition,
les justiciables peuvent obtenir auprès des juridictions nationales la sauvegarde des droits. »

Des types des mesures provisoires :

 Enjoindre la suspension des aides illégalement versées


 Prescription de la résiliation des conventions qui attribuent des aides illégales
 Retirer aux entreprises fautives les autorisations administratives
 Ecart des entreprises fautives des procédures d’achat public
 Enjoindre la récupération
 D’autres mesures laissées à la disposition du juge par le droit national
 Exemple : affaire « Vent de Colère » - le cas d’un système d’aides illégales – obligation
de paiement des intérêts afférents aux aides versées pendant la période d’application
illégale

Le but des mesures provisoires (injonction de suspension, injonction de récupération, mesures


coercitives à l’égard de l’entreprise bénéficiaire)– donner un effet utile à la clause standstill.
Dans ce cas, le droit de l’Union utilise les pouvoirs du juge national par l’intermédiaire des
mesures provisoires pour assurer l’effectivité du droit de l’Union.

Observation :

Quand le juge effectue le contrôle de légalité, il écart les dispositions de droit interne, de nature
constitutionnelle, législative, réglementaire, qui pourraient empêcher l’examen de la légalité de
l’aide d’Etat.

Par exemple :

Dans l’affaire qui opposait SIDE (la Société Internationale de diffusion et d’édition) au CELF
(Comité d’exportation du livre français), le CELF n’a pas pu se prévaloir des règles internes
relevant du principe de la confiance légitime = les décisions pécuniaires créatrices de droit ne
pouvaient pas être retirées au delà d’un délai 4 mois.

Bref, le principe de sauvegarde des droits des tiers prime aux règles de droit interne qui
enlèveraient ce principe, car ceci viderait de substance l’obligation pour le juge national de
faire respecter la règle de standstill.

Contentieux de l’exécution des décisions de la Commission

Il y a plusieurs genres de contentieux dans cette catégorie :

1. Un recours en contestation de l’ordre national de restitution des aides, émis en vertu


de la décision de la Commission

Ce type de recours est le plus fréquent, intenté quand l’entreprise se trouve devant l’obligation de
restituer les aides dont elle a bénéficié.

Cependant, ce recours n’a pas beaucoup de chances d’être admis, car les décisions de la
Commission ont un effet direct et elles sont obligatoires pour le juge national, qui est lié à les
respecter.

La plupart de recours de ce type qui ont succès sont des recours qui contestent l’illégalité externe
du titre de recettes (des erreurs administratives).

2. Un recours en contestation du montant des aides à recouvrer ou pour erreur


d’identité dans la personne du débiteur

C’est un recours contre le quantum des sommes fixées par la Commission à payer, qui suscite
beaucoup d’espoir, mais qui est difficile à réussir, parce que la Commission surveille étroitement
les Etats et pourrait toujours introduire un recours en manquement.

Quand même, il y a bien des requêtes avec cet objet, les demandeurs espérant la réduction du
montant à payer.

3. Un recours en contestation de la légalité de la décision de la Commission avec


demande de suspension de son exécution

Dans ce cas, les demandeurs peuvent obtenir la suspension des mesures provisoires pour limiter
les conséquences de la décision.

Le contentieux de la responsabilité

Les décisions d’incompatibilité de la Commission produisent des effets directs dans le droit
national.

Quand il y a une décision d’incompatibilité de la Commission, sanctionnant l’octroi des aides


d’Etat non-conformes au droit de l’Union Européenne, la responsabilité de l’Etat en espèce peut
être régie, c’est-à-dire la responsabilité des autorités dispensatrices. Les entreprises qui ont
bénéficié des aides d’Etat peuvent elles aussi être tenues responsables devant le juge national.
Les entreprises qui ont bénéficié d’aides d’Etat pourront se lancer contre l’Etat et elles
pourront aussi être attaquées par d’autres entreprises concurrentes pour leur avoir créé des
préjudices sur le terrain de la concurrence.

Les autorités de l’Etat peuvent être actionnées en justice pour refus d’appliquer la décision de
la Commission – comme, par exemple : affaire Vent de Colère.

Exemple affaire quand l’entreprise concurrente a attaqué l’Etat et l’entreprise qui a bénéficié de
l’aide d’état aussi : TDM et Tirrenia. TDM a engagé la responsabilité extracontractuelle de
Tirrenia.

Les conditions posées par la jurisprudence européenne pour qu’une telle action réussisse :

Arrêt Francovich :

 Existence d’une violation suffisamment caractérisée (jurisprudence Factortame III) du


droit de l’Union par l’Etat
 L’existence d’un préjudice causé par la violation
 Un lien de causalité entre la violation et le préjudice

Jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union Européenne, sur le contentieux de


responsabilité :

1. Francovich et Bonnifaci

 Sur le principe de la responsabilité de l’Etat :

36 L’obligation, pour les États membres, de réparer ces dommages trouve également son
fondement dans l’article 5 du traité, en vertu duquel les États membres sont tenus de prendre
toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution des obligations qui leur
incombent en vertu du droit communautaire. Or, parmi ces obligations se trouve celle d’effacer
les conséquences illicites d’une violation du droit communautaire.

 Sur les conditions de la responsabilité de l’Etat :

40 La première de ces conditions est que le résultat prescrit par la directive comporte
l’attribution de droits au profit de particuliers. La deuxième condition est que le contenu de ces
droits puisse être identifié sur la base des dispositions de la directive. Enfin, la troisième
condition est l’existence d’un lien de causalité entre la violation de l’obligation qui incombe à
l’État et le dommage subi par les personnes lésées.

2. Brasserie du Pêcheur-Factortame

1)

Le principe selon lequel les États membres sont obligés de réparer les dommages causés aux
particuliers par les violations du droit communautaire qui leur sont imputables est applicable
lorsque le manquement reproché est attribué au législateur national.

2)

Lorsqu'une violation du droit communautaire par un État membre est imputable au législateur
national agissant dans un domaine où il dispose d'une large marge d'appréciation pour opérer
des choix normatifs, les particuliers lésés ont droit à réparation dès lors que la règle de droit
communautaire violée a pour objet de leur conférer des droits, que la violation est
suffisamment caractérisée et qu'il existe un lien de causalité direct entre cette violation et le
préjudice subi par les particuliers. Sous cette réserve, c'est dans le cadre du droit national de la
responsabilité qu'il incombe à l'État de réparer les conséquences du préjudice causé par la
violation du droit communautaire qui lui est imputable, étant entendu que les conditions fixées
par la législation nationale applicable ne sauraient être moins favorables que celles qui
concernent des réclamations semblables de nature interne ni aménagées de manière à rendre en
pratique impossible ou excessivement difficile l'obtention de la réparation.

3. Kobler

1) Le principe selon lequel les États membres sont obligés de réparer les dommages causés aux
particuliers par les violations du droit communautaire qui leur sont imputables est également
applicable lorsque la violation en cause découle d'une décision d'une juridiction statuant en
dernier ressort, dès lors que la règle de droit communautaire violée a pour objet de conférer
des droits aux particuliers

4. Rewe

LE SYSTEME DE PROTECTION JURIDIQUE MIS EN OEUVRE PAR LE TRAITE , TEL QUE L '
EXPRIME EN PARTICULIER L ' ARTICLE 177 , IMPLIQUE QUE TOUT TYPE D ' ACTION
PREVU PAR LE DROIT NATIONAL DOIT POUVOIR ETRE UTILISE DEVANT LES
JURIDICTIONS NATIONALES POUR ASSURER LE RESPECT DES REGLES
COMMUNAUTAIRES D ' EFFET DIRECT DANS LES MEMES CONDITIONS DE
RECEVABILITE ET DE PROCEDURE QUE S ' IL S ' AGISSAIT D ' ASSURER LE RESPECT
DU DROIT NATIONAL .